Bildning, utbildning och delaktighet
– folkbildningspolitik i en ny tid
Betänkande av Folkbildningsutredningen
Stockholm 2024
SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.
Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2024
ISBN 978-91-525-0950-0 (tryck)
ISBN 978-91-525-0951-7 (pdf)
ISSN 0375-250X
Till statsrådet
Regeringen beslutade den 7 juni 2022 att ge en särskild utredare i uppdrag att föreslå de ändringar som krävs för att säkerställa att folkbildningen styrs effektivt. Förslag från utredningen ska syfta till att säkerställa en ändamålsenlig styrning, uppföljning och kontroll samt ge folkbildningen de bästa förutsättningar att verka framöver (dir. 2022:75).
Den 14 september 2023 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2023:130) där uppdraget ändrades till att utredaren även ska överväga om styrningen och medelstilldelningen helt eller delvis ska hanteras av en eller flera myndigheter i stället för Folkbildningsrådet. Vidare utvidgades uppdraget till att föreslå hur kontroll och gransk- ning av användningen av statsbidraget kan stärkas på alla nivåer inom folkbildningen. Vidare ska utredningen även föreslå villkor för åter- betalning av statsbidrag som inte använts.
Den 7 juni 2022 förordnades riksdagsledamoten Christer Nylander som särskild utredare. Som sekreterare i utredningen anställdes de- partementssekreteraren Camilla Lindquist den 1 september 2022 till den 20 februari 2023. Den 1 januari 2023 anställdes kanslirådet Maria Götherström och 20 februari 2023 anställdes utredaren Keili Saluveer. Den 14 augusti 2023 anställdes verksjuristen Olof Edling och den 1 december 2023 anställdes ämnesrådet Petra Capelle.
Utredningen har antagit namnet Folkbildningsutredningen. Som experter förordnades den 20 februari 2023 utredaren Charlotte
Andersson, avdelningsdirektören Fredrik Bengtsson, utredaren Kenneth Eliasson, generalsekreteraren Maria Graner, verksamhets- experten Kristian Halldin och verksamhetsområdeschefen Karin Karlsson.
Som sakkunniga förordnades kanslirådet Marie Ericsson, ämnes- rådet Kerstin Hultgren, kanslirådet Katarina Höög, departements- sekreteraren Erik Mellsjö och kanslirådet Karin Norberg den 20 feb-
ruari 2023. Den 6 mars 2023 förordnades kanslirådet Tyri Öhman som sakkunnig.
Den 9 oktober 2023 entledigades kanslirådet Karin Norberg och ersattes av departementssekreteraren Emma Tengwall. Erik Mellsjö entledigades den 9 oktober 2023 och ersattes av departementssekre- teraren Philip Nylén. Den 20 november 2023 entledigades general- sekreteraren Maria Graner och ersattes av tillförordnad generalsekre- terare Mats Bernerstedt till expert i utredningen.
Härmed överlämnar Folkbildningsutredningen betänkandet Bildning, utbildning och delaktighet – folkbildningspolitik i en ny tid (SOU 2024:42) till regeringen. I och med detta är uppdraget slutfört.
Stockholm i juni 2024
Christer Nylander
/Petra Capelle
/Olof Edling
/Maria Götherström
/Keili Saluveer
Sammanfattning
Utredningens uppdrag och arbete
Folkbildningsutredningen (U 2022:01) har haft i uppdrag att föreslå ändringar som säkerställer en ändamålsenlig styrning, uppföljning och kontroll av statsbidraget till folkbildningen samtidigt som folk- bildningen ges de bästa förutsättningar att verka framöver.
Utredningens uppdrag har varit brett, och spänt över ett stort antal frågor. En övergripande fråga har varit att analysera den nuvarande styr- och fördelningsmodellen för statsbidraget i syfte att göra den mer ändamålsenlig, transparent och förutsägbar samt minska risken för fusk och felaktigheter. Analysen har bland annat inneburit över- väganden om Folkbildningsrådets och SISU Idrottsutbildarnas myn- dighetsuppgift helt eller delvis bör flyttas till en eller flera befintliga myndigheter. Utredningens övriga frågor har sammanfattningsvis varit att:
•föreslå nya mål och syfte för folkbildningspolitiken
•föreslå uppföljningsindikatorer
•föreslå en modell för regelbunden utvärdering av statsbidraget till folkbildningen
•föreslå hur kontroll och granskning kan stärkas på alla nivåer inom folkbildningen
•föreslå en modell med statlig medverkan vid revision av Folkbild- ningsrådet och SISU Idrottsutbildarna
•föreslå en ordning för återtagande av statsbidrag
•föreslå villkor för återbetalning av oanvända statsbidrag
23
Sammanfattning |
SOU 2024:42 |
•analysera konsekvenserna av förslagen, särskilt de organisatoriska effekterna för studieförbund och folkhögskolor samt effekterna för civilsamhällets självständighet och möjlighet att bidra till ett demokratiskt samhälle.
Uppdraget i sin helhet framgår av utredningens direktiv och tilläggs- direktiv (bilaga 1 och 2).
Under arbetet har utredningen haft många externa kontakter för att samla in underlag. Vidare grundar sig utredningen på många skrift- liga källor som finns listade i en bilaga. Utredningen bygger även på statistik från Folkbildningsrådet, SISU Idrottsutbildarna, Statistiska centralbyrån samt Sveriges folkhögskolor – Rörelse- och regionägda folkhögskolor i samverkan.
Utgångspunkter och problembild
Folkbildningsutredningens direktiv bör ses mot bakgrund av det om- fattande fusk som avslöjades på Järvafältet i Stockholm hösten 2020. Det fanns i ljuset av de brister som avslöjades ett behov av att se över styrning, uppföljning och kontroll av folkbildningen. Även Riksrevi- sionen hade inlett en granskning med anledning av det inträffade på Järvafältet. Den granskningen skulle visa att arbetet med kontroll och uppföljning hade brister i alla led.
Utredningen betonar folkbildningens betydelse för demokrati, kulturliv, och civilsamhälle samt dess breda samarbete med förenings- livet. Den adresserar också utmaningarna med att säkerställa korrekt användning av statsbidrag och risker som kan uppstå vid samarbeten med föreningslivet. Utredningen undersöker hur en bättre balans kan uppnås mellan folkbildningens frihet och de villkor som följer av att ta emot statligt stöd. En sådan balanspunkt bör innebära en ökad tillit till att statsbidraget används till det som avses och samtidigt till att ge folkbildningen bättre förutsättningar att bidra till individers och samhällets utveckling i en föränderlig tid.
SOU 2024:42 |
Sammanfattning |
Historik och nuläge
De första folkhögskolorna startade under 1860-talet som ett svar på samhällets utbildningsbehov i en tid då Sverige stod inför stora för- ändringar. Landsbygdens befolkning behövde ny kunskap för att klara omställningen och de framväxande breda folkrörelserna be- hövde utbilda funktionärer. Senare skapade dessa folkrörelser också den bildningsverksamhet som lade grunden för det vi i dag känner som studieförbunden. Folkbildningens organisationer blev viktiga för att såväl individen som samhället som helhet skulle klara stora för- ändringar, men de var också avgörande i Sveriges demokratisering.
Folkbildning ger människor möjlighet att utveckla sin personlig- het, kunskap och delaktighet som samhällsmedborgare. Folkbildning sker i olika format som till exempel studiecirklar, kurser och föreläs- ningar, och betonar frivillighet och icke-formellt lärande. Studie- förbund och folkhögskolor spelar en central roll för bildning, utbild- ning, kultur och samhällsliv.
Statsbidragen som fördelas av Folkbildningsrådet och SISU Idrotts- utbildarna uppgick till cirka 4,2 miljarder kronor under 2023. Även om statsbidragen till folkbildningen har minskat under senare år ut- gör bidragen en stor andel av de totala medlen till civilsamhället.
Under 2023 fanns det 11 statsbidragsberättigade studieförbund i Sverige. SISU Idrottsutbildarna är knutet till idrottsrörelsen och har ett särskilt statsbidrag. Stödet till övriga studieförbund kanaliseras via Folkbildningsrådet. Kulturens bildningsverksamhet kommer från 2024 att avveckla sin bidragsberättigade verksamhet.
Antalet unika deltagare i studieförbundens (de som finansieras via Folkbildningsrådet) verksamheter uppgick till drygt 600 000 under 2022. Kvinnor och äldre personer är överrepresenterade bland del- tagarna, och majoriteten har en eftergymnasial utbildning. Antalet studiecirklar har successivt minskat de senaste decennierna och en betydande nedgång skedde under pandemiåren med en viss återhämt- ning 2022.
SISU Idrottsutbildarna är specialiserade på idrottsrörelsens be- hov och har en övervägande ung målgrupp och en relativt jämn köns- fördelning. SISU Idrottsutbildarna når årligen drygt 400 000 perso- ner med sina verksamheter.
Under 2023 fanns totalt 155 folkhögskolor som kvalificerade sig för statsbidrag, med ytterligare en som erhöll medel för försöksverk-
Sammanfattning |
SOU 2024:42 |
samhet. Folkhögskolor drivs av en rad olika huvudmän; majoriteten av dessa skolor, 113 av 155, drivs av idéburna organisationer, medan en mindre del är regionägda. Religiöst orienterade huvudmän utgör den största gruppen. Idrottsrörelsen, arbetarrörelsen och funktions- hinderrörelsen är andra betydande aktörer.
Folkhögskolor erbjuder långa och korta kurser samt kulturprogram. Under 2022 deltog cirka 130 000 personer i någon av folkhögskolans allmänna, särskilda eller korta kurser. Unga vuxna är den vanligaste deltagargruppen, med en topp i åldersintervallet 18–25 år. Kvinnor är överrepresenterade, särskilt i de äldre åldersgrupperna. Majoriteten har gymnasial utbildning, men särskilda kurser lockar också delta- gare med eftergymnasial utbildning. Folkhögskolorna spelar också en betydande roll i att tillhandahålla utbildningsmöjligheter för män- niskor med funktionsnedsättningar och dem som tidigare placerats i anpassad grund- och gymnasieskola.
Nuvarande styrning, kontroll, uppföljning och utvärdering av statsbidraget till folkbildningen
Sedan slutet av 1800-talet har staten gradvis minskat sin styrning av bidraget till folkbildningen och sedan 1990-talet är självförvaltnings- modellen en central del av den svenska folkbildningspolitiken. Stats- bidraget till folkbildningen fördelas av Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna. Dessa organisationer är medlemsstyrda, vilket ger medlemmarna inflytande över verksamheten.
Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna klassificeras associa- tionsrättsligt som ideella föreningar och har fått statliga förvaltnings- uppgifter. Riksidrottsförbundet och Svenskt Friluftsliv är andra exem- pel på medlemsstyrda organisationer som fördelar statsbidrag. Trots att regeringen har goda möjligheter till styrning, har staten inte samma inflytande över ideella föreningar som över myndigheter.
Det finns utmaningar med självförvaltningsmodellen. Kritik har genom åren riktats mot dubbla roller och lojalitetskonflikter. Folk- bildningsrådet har genomfört åtgärder för att stärka sin myndighets- roll och minska risken för lojalitetskonflikter, genom förändringar i relationen mellan Folkbildningsrådet och dess medlemmar, samt nya processer för beredning, beslut och uppföljning.
SOU 2024:42 |
Sammanfattning |
När självförvaltningsmodellen infördes poängterade staten att det var nödvändigt med uppföljning och utvärdering av folkbildningen. Det beslutades att staten skulle genomföra regelbundna oberoende utvärderingar av folkbildningen. Utredningens kartläggning visar att under de tre decennier som gått sedan självförvaltningsmodellen infördes, har enbart fyra statliga utvärderingar genomförts. Någon stadigvarande modell för en extern regelbunden utvärdering har inte etablerats. Det är därmed främst folkbildningsaktörernas egna utvär- deringar och bedömningar som ligger till grund för regeringens be- dömningar av måluppfyllelse i budgetpropositionerna.
Under samma period har staten ställt allt fler utvärderingskrav på Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna. Även om Folkbild- ningsrådet regelbundet publicerar analyser och utvärderingar av verk- samheten, även utöver de önskemål som kommer från regeringen, har det inte genomförts några djupare analyser eller utvärderingar av effekter av statsbidraget till folkbildningen. Därför finns det alltjämt ett behov av en mer systematisk effektutvärdering och annan kvali- tativ analys av statens stöd till folkbildningen.
Folkbildningens självförvaltningsmodell bygger på tillit, men de senaste årens uppdagade fall av fusk och felaktigheter inom studie- förbundens verksamhet, har tillsammans med Riksrevisionens gransk- ning, visat på ett ökat behov av kontroll och uppföljning. Detta har resulterat i ökade krav på folkbildningsaktörernas kontrollarbete. Regeringen har skärpt bidragsvillkoren i statsbidragsförordningen och utsett en statlig revisor för Folkbildningsrådet och SISU Idrotts- utbildarna.
Mot bakgrund av de upptäckta fallen av felaktig bidragsanvänd- ning och regeringens utökade krav har Folkbildningsrådet och studie- förbunden, vidtagit flera åtgärder för att stärka och utveckla kontrollen av bidraget. Folkbildningsrådets kostnader för kontroll och uppfölj- ning har tredubblats sedan 2020. Enligt Folkbildningsrådet är den enskilt viktigaste åtgärden ett nytt bidragsfördelningssystem för studie- förbunden som ska främja kvalitet, minska volymjakt och öka profi- leringen av verksamheten.
Kraven på kontrollen har ökat inte bara från regeringen till Folk- bildningsrådet, utan också från Folkbildningsrådet till studieförbun- den. Även studieförbundens krav på samverkande föreningar har ökat. Även om Folkbildningsrådet styr studieförbundens kontroller i större utsträckning än tidigare är det fortfarande studieförbunden som kon-
Sammanfattning |
SOU 2024:42 |
trollerar den egna verksamheten och Folkbildningsrådet följer upp, till största del via dokumentstudier, att kontrollerna genomförs.
Utredningens slutsatser
Folkbildningen bidrar på många olika sätt till individ och samhälle. Sedan demokratins genombrott har folkbildning bidragit med verk- samheter och arbetssätt som utvecklat och stärkt demokratin. Flera aktörer har särskild demokratiprofil och många aktiviteter syftar till att förbättra förutsättningarna för ett inkluderande demokratiskt samtalsklimat. Många människor får nya nätverk och kunskaper som gör att de får möjligheter att gå vidare i utbildningssystemet eller ta sig in på arbetsmarknaden.
Folkbildningen skapar en infrastruktur i hela landet för männi- skors bildning, utbildning och delaktighet. Studieförbundens och folk- högskolornas nära band till civilsamhället gör att de fungerar som stöd i föreningsdemokrati och som utbildare av funktionärer som bär upp ett levande civilsamhälle i hela landet.
Folkbildningen bidrar också till många olika politikområden. Arbetsmarknadspolitiken, integrationspolitiken, utbildningspolitiken och socialpolitiken är några exempel på där folkbildningen bidrar ge- nom att erbjuda något annat än det som finns i ordinarie system inom respektive område. Särskilt tydligt är folkbildningens bidrag inom kulturen. På 1970-talet tilldelades studieförbunden ett särskilt an- svar för att det ska finnas ett levande och fritt kulturliv i hela landet och flera folkhögskolor spelar en avgörande roll för kulturlivet re- gionalt och som en del i utbildning av yrkesmusiker och andra funk- tionärer.
Utredningen konstaterar också flera utvecklingsbehov. Folkbild- ningen behöver bli bättre på att nå nya grupper och möta antidemokra- tiska tendenser. De behöver fortsätta förbättra kontroll och uppföljning av statsbidraget, och verka för ökad transparens i bidragsanvändningen.
Utredningen analyserar självförvaltningsmodellens för- och nack- delar och väger nuvarande modell mot olika alternativa styrmodeller. Utredningen menar att självförvaltningens styrka ligger i att den skapar armlängds avstånd mellan folkbildningens verksamhet och politik, att den främjar ideellt engagemang och att beslut fattas nära verksamheterna.
SOU 2024:42 |
Sammanfattning |
Att avveckla självförvaltningsmodellen skulle innebära fördelar ur ett perspektiv som strikt värderar statens möjlighet att styra. Det skulle samtidigt skapa andra problem. Främst sådana som relaterar till behovet av armlängds avstånd mellan stat och folkbildningen. Det finns också risk att man delvis förlorar den kraft som finns i folk- bildningens fria och frivilliga karaktär. En avveckling av självförvalt- ningsmodellen skulle däremot inte i sig minska de risker som uppstår i samarbete med andra och det är i dessa samarbeten det finns störst risk för fusk och felaktigheter.
Utredningen menar att folkbildningspolitik handlar om att balan- sera olika intressen. Staten ger stöd till folkbildningen för att främja de värden den tillför individ och samhälle, men staten vill också för- säkra sig om att skattebetalarnas pengar används rätt och att kontroll och uppföljning är ändamålsenlig. Folkbildningen vill å sin sida ta emot statliga medel för sin verksamhet för att på så sätt i större om- fattning kunna bidra till positiva effekter för individ och samhälle, men vill samtidigt ha frihet att forma sin verksamhet.
Utredningens förslag syftar till att nå en ny balanspunkt mellan dessa intressen. Utredningen bedömer att förslagen sammantaget innebär att balanspunkten flyttas till statens fördel utan att det nega- tivt påverkar friheten i folkbildningens verksamheter. Därigenom kan tilliten till folkbildningens aktörer långsiktigt öka och folkbild- ningen få bättre förutsättningar att bidra till utveckling av individer och samhälle än om åtgärderna inte skulle vidtas.
Utredningens förslag
Ändrad målstruktur, nytt mål, nya delmål och nya indikatorer
Utredningen föreslår en ny målstruktur där det nuvarande målet för folkbildningspolitiken och de fyra syftena med statsbidraget upphör att gälla till förmån för ett nytt övergripande mål och fyra delmål. I samband med det föreslår utredningen att även delvis nya indika- torer införs för att följa upp målen. Vidare föreslår utredningen att SISU Idrottsutbildarna inkluderas i den officiella statistiken för att förbättra förutsättningarna för måluppföljning och utvärdering.
Det nya övergripande målet för folkbildningspolitiken som ut- redningen föreslår är höjd bildningsnivå, höjd utbildningsnivå och ökad delaktighet i samhället.
Sammanfattning |
SOU 2024:42 |
Bildning, utbildning och delaktighet har varit centrala delar av den svenska folkbildningen sedan starten av folkhögskolor på 1860- talet. Genom att i målet för folkbildningspolitiken återknyta till den svenska folkbildningens historia betonas en lång tradition av att bi- dra till ett bättre samhälle genom att lyfta människors kunskap och förmåga. Bildning, utbildning och delaktighet kan också förväntas vara värden av folkbildning som brett uppskattas i samhället.
Utredningen föreslår fyra delmål som ska ange det fokus och den inriktning som behövs för att nå det övergripande målet. De fyra delmålen som föreslås är:
•Att fler människor breddar och fördjupar sina kunskaper och når nya insikter.
•Att fler människor intresserar sig för kulturell utbildning och bildning samt att delaktigheten i kulturlivet ökar och breddas.
•Att fler människor får nya och återkommande möjligheter att gå vidare i arbetsliv och studier.
•Att folkbildningens verksamhet bidrar till ökad sammanhållning och gemenskap genom att nya målgrupper nås och att personer med olika bakgrund och förutsättningar möts i folkbildande sam- manhang.
Utredningen menar att målen och delmålen bidrar till att individ och samhälle blir bättre rustade att möta en föränderlig värld samt att målen förtydligar det breda bidrag till demokratin som folkbildningens verk- samhet utgör. Till utredningens delmål föreslår utredningen också kvantitativa och kvalitativa indikatorer.
Utredningen föreslår även ett nytt syfte för statsbidraget. Efter- som statsbidraget utgör ett viktigt verktyg för staten för att nå de mål man satt upp för folkbildningspolitiken är det främsta syftet med stats- bidraget att främja politikens måluppfyllelse. Det nya syftet med statsbidraget till folkbildningen är att säkerställa finansiering av en infrastruktur för folkbildning i hela landet för att på så sätt främja det övergripande målet för folkbildningspolitiken.
SOU 2024:42 |
Sammanfattning |
Den nuvarande modellen för styrning av statsbidraget till folkbildningen ska modifieras
Utredningen föreslår att den nuvarande självförvaltningsmodellen behålls men att förändringar genomförs för att säkerställa ändamåls- enlig kontroll, uppföljning och utvärdering av statsbidraget till folk- bildningen. De föreslagna ändringarna inom ramen för den nuvarande självförvaltningsmodellen innefattar en regelbunden oberoende ut- värdering, en ny modell för statlig medverkan vid revision, en ny ordning för återtagande av återbetalda medel samt flera åtgärder som syftar till en förstärkt kontroll och ökad transparens i bidragsanvänd- ningen.
Utredningen har också, i enlighet med direktiven, tagit fram en alternativ modell som innebär att självförvaltningsmodellen avskaffas och att folkbildningsanslaget i stället fördelas, kontrolleras och följs upp av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF).
Ny modell för regelbunden uppföljning och utvärdering
Utredningen föreslår att en ny modell för uppföljning och utvärder- ing av statsbidraget till folkbildningen ska införas. Modellen innebär att uppföljning och utvärdering fortsatt ska genomföras på tre olika nivåer – staten, Folkbildningsrådet respektive SISU Idrottsutbildarna, bidragsmottagare – men att den statliga oberoende utvärderingen ska ha en mer framträdande roll. Därmed blir den största skillnaden jämfört med nuvarande utvärdering, en ny struktur för extern obe- roende analys och utvärdering.
Redan 1991 när självförvaltningsmodellen infördes lyftes behovet av oberoende utvärderingar fram. Med tanke på storleken på det stat- liga stödet till folkbildningen och att staten sedan 1991 endast genom- fört fyra egna utvärderingar samtidigt som felaktig bidragsanvändning uppdagats i allt fler fall bedömer utredningen att det finns starka skäl till en mer regelbunden och mer omfattande oberoende utvärdering av statsbidraget till folkbildningen.
För att säkerställa detta föreslår utredningen att Myndigheten för kulturanalys (MYKA), med utgångspunkt i de folkbildningspolitiska målen, ska utvärdera, analysera och redovisa resultat och effekter av statens stöd till folkbildningen. Utredningen föreslår också att vissa avgränsade delar av folkbildningen ska utvärderas av Institutet för
Sammanfattning |
SOU 2024:42 |
arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) respek- tive Centrum för idrottsforskning (CIF). IFAU föreslås inom ramen för sin instruktionsenliga verksamhet genomföra effektutvärderingar av statsbidragsfinansierad folkbildningsverksamhet vid folkhögskolor. CIF föreslås ansvara för uppföljning och utvärdering av det stats- bidraget till folkbildningen som SISU Idrottsutbildarna hanterar. Eftersom utvärderingsverksamheten i sig och folkbildningens bredd och mångfald ställer höga krav på utvärderarens resurser och kom- petens bedömer utredningen att det ur ett effektivitetsperspektiv blir mer ändamålsenligt att ta del av och utnyttja särskilda metod- och/eller sakkunskaper från alla tre ovannämnda aktörer.
Förstärkt kontroll och ökad transparens av statsbidraget
Utredningens övergripande bedömning är att fler åtgärder behövs för att stärka kontrollen av statsbidraget till folkbildningen. Utred- ningens bedömningar och förslag för stärkt kontroll handlar om åt- gärder för ökad transparens och insyn i bidragsanvändningen, nya förordningsstyrda krav på mottagare av statsbidrag till folkbildningen samt effektivisering av kontrollen av statsbidraget.
I syfte att öka transparensen bör Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna i större omfattning analysera, sammanfatta och tillgängliggöra resultat från sina uppföljnings- och kontrollinsatser. Vidare bör det finnas redovisningssystem som möjliggör en särredo- visning av vilka kostnader studieförbunden finansierar med stats- bidraget till folkbildningen. Ett sådant redovisningssystem behövs också för att kunna följa oförbrukade statsbidrag vid årets slut.
Folkbildningsaktörerna har i sin statsbidragsfinansierade verk- samhet en omfattande samverkan med andra parter i civilsamhället. Denna samverkan medför dock en hel del gränsdragningsproblema- tik, något som också lyfts i flera tidigare utredningar. För att säker- ställa en korrekt bidragsanvändning inom ramen för sådan samverkan föreslår utredningen att bidragsmottagare ska redovisa vilka sam- verkansparter som har deltagit i den statsbidragsfinansierade folk- bildningsverksamheten. Av redovisningen ska också framgå hur den samverkande verksamheten har bidragit till att främja det övergrip- ande målet för folkbildningspolitiken.
SOU 2024:42 |
Sammanfattning |
Vidare bedömer utredningen att ett likalydande demokrativillkor som regeringen föreslår i prop. 2023/24:119 för stöd ur Allmänna arvsfonden bör föras in i förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen. Ett likalydande demokrativillkor för hela statens bi- dragsgivning skapar bättre förutsättningar för likvärdiga bedömningar mellan olika bidragsgivande aktörer.
Mot bakgrund av det stora antalet åtgärder som folkbildnings- aktörerna de senaste åren vidtagit bedömer utredningen att det är viktigt att utvecklingen av kontrollarbetet sker strategiskt och struk- turerat, och att vidtagna åtgärder löpande följs upp och utvärderas. För att säkerställa att det finns goda förutsättningar att kontrollen hos bidragsmottagare läggs upp strategiskt och riskbaserat föreslår utredningen att det i bidragsförordningen ska ställas krav på att bi- dragsmottagare har en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt.
För att öka förtroendet för och effektiviteten i kontrollsystemet hos folkbildningsaktörerna bör det finnas fler oberoende och före- byggande inslag i kontrollerna. Det är också viktigt att förbättra till- gången till relevant information om bidragsmottagare, och att kon- trollkompetens utvecklas och förbättras.
Utöver de konkreta förslag som utredningen lämnar i syfte att förstärka kontrollen bidrar också några övriga förslag i betänkandet, som införandet av extern revision och ny modell för regelbunden statlig utvärdering, till öppenhet och insyn i hur statsbidraget till folkbildningen används. Enligt utredningens bedömning bidrar dessa åtgärder i förlängningen till ett minskat behov av reaktiv kontroll hos folkbildningsaktörerna.
Riksrevisionen ska genomföra årlig revision på Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna
Utredningen föreslår att Riksrevisionen ska granska årsredovisningarna för Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna. Det innebär att Riksrevisionen genomför en revision av såväl organisationernas räken- skaper som ledningens förvaltning. Riksrevisionens granskning kom- mer att säkerställa en permanent statlig medverkan i revisionen, bidra till ökad insyn i hanteringen av statliga medel och möjliggöra en ut- ökad revision av bidragshanteringen jämfört med den som genom- förs i dag.
Sammanfattning |
SOU 2024:42 |
När självförvaltningsmodellen infördes 1991 bedömdes att staten behövde ha löpande insyn i Folkbildningsrådets redovisning och för- valtning. Det var dåvarande Riksrevisionsverket som fick i uppdrag att säkerställa denna insyn. En bestämmelse om att staten ska ges möjlighet att utse en revisor i Folkbildningsrådet skrevs också in i statsbidragsförordningen. Denna bestämmelse har dock varit svår att uppfylla sedan Riksrevisionsverket lades ner 2003 eftersom den nybildade revisionsmyndigheten Riksrevisionen blev en myndighet under riksdagen.
De senaste åren har statens behov av insyn i Folkbildningsrådets och SISU Idrottsutbildarnas verksamhet alltmer aktualiserats när flera fall med omfattande felaktig bidragsanvändning har upptäckts och Folkbildningsrådets arbete med kontroller fått kritik.
Utredningen har övervägt även andra alternativ med statlig med- verkan vid revision på Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna men bedömer att Riksrevisions årliga revision har de bästa förutsätt- ningarna att tillgodose de behov av revision som staten i dag har.
Återtag och återbetalning av statsbidrag
Utredningens förslag innebär att villkor införs i anslagsbrev för folk- bildningen som innebär att bidrag som återbetalas från studieförbund, RF-SISU-distrikt eller från folkhögskolor till Folkbildningsrådet respektive SISU Idrottsutbildarna på anslag 14:1 eller 14:2 och som under ett budgetår uppgår till mer än 10 miljoner kronor ska åter- betalas till staten. För anslag 14:1 som utbetalas av både Folkbildnings- rådet och SISU Idrottsutbildarna får beloppsgränsen sättas procen- tuellt i förhållande till tilldelade medel.
Vidare föreslår utredningen att nuvarande ordning för hantering av oförbrukade medel lämnas oförändrad i avvaktan på utvärdering av de nya modellerna för fördelning av bidragsmedel. Transparensen behöver dock öka och utredningen föreslår att Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna årligen ska redovisa omfattningen på oförbrukade medel till regeringen.
SOU 2024:42 |
Sammanfattning |
Genomförande och konsekvenser
De olika nya bestämmelserna som föreslås bör träda i kraft samtidigt och utredningen bedömer att detta kan ske den 1 januari 2026.
De föreslagna nya bestämmelserna i förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen kräver en övergångsbestämmelse i fråga om bidrag som har beslutats före ikraftträdandet.
Utredningens förslag bedöms få olika konsekvenser främst för mottagare av statsbidraget och medlemsorganisationerna i Folkbild- ningsrådet respektive SISU Idrottsutbildarna. Även Myndigheten för kulturanalys, Centrum för idrottsforskning vid Gymnastik- och idrottshögskolan, Institutet för arbetsmarknads- och utbildnings- politisk utvärdering (IFAU) och Statistiska centralbyrån (SCB) be- döms påverkas. Därutöver berörs Riksrevisionen samt de olika folk- bildningsaktörernas samarbetspartners i civilsamhället. Utredningen bedömer att de åtgärder som föreslås kan innebära ökat förtroende för statsförvaltningen, samt ökad transparens och effektivitet i an- vändningen av statliga medel.
Förslagen bedöms vidare kunna öka förtroendet för folkbildningen och därmed förbättra de olika aktörernas förutsättningar att verka för sina mål. Då utredningens förslag innebär att självförvaltnings- modellen bibehålls bedöms inte civilsamhällets självständighet på- verkas av förslaget på annat sätt än att berörda aktörer förväntas ägna mer fokus på frågor som rör kontroll, uppföljning och utvärdering.
1 Författningsförslag
1.1Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.
Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (2002:1022) om revision av stat- lig verksamhet m.m. ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
3 § |
Riksrevisionen skall i enlighet |
Riksrevisionen ska i enlighet |
med vad som närmare föreskrivs |
med vad som närmare föreskrivs |
i 5 § granska årsredovisningen för |
i 5 § granska årsredovisningen för |
1.staten,
2.Regeringskansliet och, med undantag för AP-fonderna, de för- valtningsmyndigheter som lyder under regeringen,
3. riksdagsförvaltningen, |
|
3. riksdagsförvaltningen, |
|
Riksdagens ombudsmän, Riks- |
Riksdagens ombudsmän, Riks- |
banken och Stiftelsen Riksban- |
banken och Stiftelsen Riksban- |
kens Jubileumsfond, och |
|
kens Jubileumsfond, |
|
|
4. Kungliga Slottsstaten |
och |
4. Kungliga Slottsstaten |
och |
Kungliga Djurgårdens Förvalt- |
Kungliga Djurgårdens |
Förvalt- |
ning. |
|
ning, och |
|
|
|
|
5. Folkbildningsrådet och Studie- |
|
|
förbundet SISU Idrottsutbildarna. |
Föreligger en skyldighet |
att |
Föreligger en skyldighet |
att |
lämna delårsrapport skall |
den |
lämna delårsrapport |
ska |
den |
granskas med undantag för pro- |
granskas med undantag för pro- |
gnoser. För affärsverk och affärs- |
gnoser. För affärsverk och affärs- |
verkskoncerner, skall dock endast |
verkskoncerner, ska dock endast |
37
Författningsförslag |
SOU 2024:42 |
den delårsrapport som avser perio- den januari–september granskas.
den delårsrapport som avser perio- den januari–september granskas.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.
Vid Gymnastik- och idrotts- högskolan finns Centrum för idrottsforskning. Detta centrum har till uppgift att initiera, sam- ordna, stödja och informera om forskning inom idrottens om- råde samt att ansvara för uppfölj- ning av statens stöd till idrotten och idrottens studie-, bildnings- och utbildningsverksamhet. Cent- rumet ska också skapa förut- sättningar för samarbete mellan forskare vid olika universitet och högskolor samt andra engagerade inom området.
SOU 2024:42 |
Författningsförslag |
1.2Förslag till förordning om ändring i förordningen (2002:787) om Centrum för idrottsforskning
Härigenom föreskrivs att 1 § förordningen (2002:787) om Centrum för idrottsforskning ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
1 §
Vid Gymnastik- och idrotts- högskolan finns Centrum för idrottsforskning. Detta centrum har till uppgift att initiera, sam- ordna, stödja och informera om forskning inom idrottens om- råde samt att ansvara för uppfölj- ning av statens stöd till idrotten. Centrumet ska också skapa förut- sättningar för samarbete mellan forskare vid olika universitet och högskolor samt andra engagerade inom området.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.
Författningsförslag |
SOU 2024:42 |
1.3Förslag till förordning om ändring
i förordningen (2011:124) med instruktion för Myndigheten för kulturanalys
Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2011:124) med instruk- tion för Myndigheten för kulturanalys ska införas en ny paragraf, 1 a §, av följande lydelse.
1 a §
Myndigheten har också till uppgift att, med utgångspunkt i de av riksdagen beslutade målen för folkbildningspolitiken, utvärdera, analysera och redovisa resultat och effekter av statens stöd till folk- bildningen.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.
SOU 2024:42 |
Författningsförslag |
1.4Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2015:218) om stats- bidrag till folkbildningen
dels att 17 § ska upphöra att gälla,
dels att rubriken närmast 17 § ska utgå,
dels att 1, 7, 14, 15 och 16 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas fyra nya paragrafer, 7 b, 15 b, 15 c och
15 d §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse
1 §
Denna förordning innehåller bestämmelser om statsbidrag till
folkbildningen. |
|
Syftet med statens stöd till |
Syftet med statens stöd till |
folkbildningen är att |
folkbildningen är att säkerställa |
1. stödja verksamhet som bidrar |
att det finns en långsiktigt hållbar |
till att stärka och utveckla demo- |
infrastruktur för folkbildningen i |
kratin, |
hela landet för att på så sätt främja |
2. bidra till att göra det möjligt |
de av riksdagen beslutade målen |
för en ökad mångfald människor |
för folkbildningspolitiken. |
att påverka sin livssituation och |
|
skapa engagemang att delta i sam- |
|
hällsutvecklingen, |
|
3.bidra till att utjämna utbild- ningsklyftor och höja bildnings- och utbildningsnivån i samhället, och
4.bidra till att bredda intresset för och öka delaktigheten i kultur- livet.
Statsbidrag lämnas i den mån det finns tillgång på medel.
7 §
För att statsbidrag ska lämnas |
För att statsbidrag ska lämnas |
för en verksamhet ska verksam- |
för en verksamhet ska verksam- |
heten ha den inriktning som an- |
heten ha sådan inriktning att den |
ges i 1 §. |
|
Folkbildningsrådet och Studie- förbundet SISU Idrottsutbildarna ska varje år lämna årsredovisning och budgetunderlag till regeringen enligt de riktlinjer som regeringen meddelar. Redovisningen ska följa bestämmelserna i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, med undantag av 2 kap. 2 §, 3, 7, 8, 10 och 11 kap. Folkbildningsrådet och Studie- förbundet SISU Idrottsutbildarna ska lämna kopior av årsredovis- ningen till Riksrevisionen.
Författningsförslag |
SOU 2024:42 |
Statsbidrag får inte användas till verksamheter med kommer- siellt syfte eller för kostnader som inte har ett direkt samband med verksamhet som har den inrikt- ning som anges i 1 §.
främjar de av riksdagen beslutade målen för folkbildningspolitiken.
Statsbidrag får inte användas till verksamheter med kommer- siellt syfte eller för kostnader som inte har ett direkt samband med verksamhet som har den inrikt- ning som anges i första stycket.
7 b §
En mottagare av statsbidrag enligt denna förordning ska ha en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt.
14 §
Folkbildningsrådet och Studie- förbundet SISU Idrottsutbildarna ska varje år lämna årsredovisning och budgetunderlag till regeringen enligt de riktlinjer som regeringen meddelar.
15 §
Folkbildningsrådet och Studie- |
Folkbildningsrådet och Studie- |
förbundet SISU Idrottsutbildarna |
förbundet SISU Idrottsutbildarna |
ska kontinuerligt följa upp och |
ska kontinuerligt följa upp och |
utvärdera verksamheten i förhål- |
utvärdera verksamheten i förhål- |
lande till de syften som anges i 1 § |
lande till de av riksdagen beslutade |
och de villkor som föreskrivits |
målen för folkbildningspolitiken och |
för att statsbidrag ska lämnas. |
|
SOU 2024:42 |
Författningsförslag |
de villkor som föreskrivits för att statsbidrag ska lämnas.
Folkbildningsrådet och Studieförbundet SISU Idrottsutbildarna ska, i enlighet med de riktlinjer som regeringen meddelar, lämna regeringen sådana sakuppgifter om verksamheten och sådan verk- samhetsredovisning som behövs för uppföljning och utvärdering.
Folkbildningsrådet ska granska kvaliteten i utbildningen inom de allmänna kurserna och folkhögskolornas eget kvalitetsarbete när det gäller denna utbildning inklusive utfärdande av intyg. Kvalitetsgransk- ningen ska genomföras med utgångspunkt i en behovsanalys.
15 b §
Den som har tagit emot stats- bidrag enligt denna förordning ska senast den 31 januari varje år till Folkbildningsrådet respektive Studieförbundet SISU Idrotts- utbildarna lämna en särskild redo- visning för vilka medlemsorga- nisationer, underföreningar till medlemsorganisationer och övriga samverkansparter som under före- gående verksamhetsår har deltagit i den statsbidragsfinansierade folk- bildningsverksamheten. Av redo- visningen ska framgå hur den samverkande verksamheten har bidragit till att främja de av riks- dagen beslutade målen för folk- bildningspolitiken.
15 c §
Den som har tagit emot stats- bidrag enligt denna förordning ska lämna Folkbildningsrådet re- spektive Studieförbundet SISU Idrottsutbildarna de uppgifter och upplysningar som behövs för Riks- revisionens granskning enligt 3 § 5
Författningsförslag |
SOU 2024:42 |
lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.
15 d §
Folkbildningsrådet, Studie- förbundet SISU Idrottsutbildarna och den som har tagit emot stats- bidrag enligt denna förordning ska lämna Myndigheten för kul- turanalys, Institutet för arbets- marknads- och utbildningspolitisk utvärdering och Centrum för idrottsforskning vid Gymnastik- och idrottshögskolan de uppgifter och upplysningar som behövs för att genomföra uppföljning och ut- värdering av statens stöd till folk- bildningen.
16 §
Den som har tagit emot statsbidrag enligt denna förordning är återbetalningsskyldig om
1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att statsbidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,
2.statsbidraget av något annat skäl än vad som sägs i 1 har läm- nats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,
3.statsbidraget inte används för de ändamål det har beviljats för,
4. mottagaren inte lämnar så- |
4. mottagaren inte lämnar så- |
dan redovisning som avses i 15 a §, |
dan redovisning som avses i 15 a |
eller |
och 15 b §§, eller |
5. villkor i beslutet om statsbidrag inte har följts.
1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.
2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för beslut om statsbidrag som har fattats före ikraftträdandet.
2Utredningens uppdrag och arbete
I detta kapitel redogör utredningen för uppdraget och de avgräns- ningar som utredningen har gjort. Vidare redogör utredningen för vilka organisationer och personer som utredningen har haft kontakt med under utredningstiden. Kapitlet avslutas med en beskrivning av betänkandets disposition.
2.1Utredningens uppdrag
2.1.1En sammanfattning av utredningens direktiv
Utredningens direktiv beslutades vid regeringssammanträdet den 7 juni 2022.1 Därutöver fick utredningen ett tilläggsdirektiv den 14 septem- ber 2023.2 Ursprungligen skulle utredningen redovisas den 19 februari 2024 men i samband med tilläggsdirektiven förlängdes uppdraget till den 14 juni 2024.
Enligt de ursprungliga direktiven ska utredaren föreslå de änd- ringar som krävs avseende statens stöd till folkbildningen för att säkerställa att folkbildningen styrs effektivt. Förslagen ska syfta till att säkerställa en ändamålsenlig styrning, uppföljning och kontroll av folkbildningen samt ge folkbildningen de bästa förutsättningar att verka framöver. Av direktiven framgår att utredningen ska
•utreda behovet av ändrat mål för folkbildningspolitiken och änd- rade syften med statens stöd till folkbildningen
•föreslå kvantitativa och kvalitativa indikatorer för uppföljning av folkbildningen
1Dir. 2022:75. Styrning och uppföljning av folkbildningen – vägval inför framtiden.
2Dir. 2023:130. Tilläggsdirektiv till utredningen om Styrning och uppföljning av folkbildningen
– vägval inför framtiden (U 2022:01).
47
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2024:42 |
•se över nuvarande modell för fördelning av statsbidrag till folk- bildningen
•utreda hur uppföljning, kontroll och granskning av folkbildningen säkerställs
•lämna nödvändiga författningsförslag.
I samband med tilläggsdirektivet ändrades uppdraget. När det gäller utredningens tidigare uppdrag att se över nuvarande modell för styr- ning och fördelning av statsbidrag, skickade regeringen ut en remiss- promemoria den 26 april 2023 med förslag om ökat statligt inflytande över statsbidraget till folkhögskolor och studieförbund.3 Utredaren behöver därför inte längre utreda om regeringen i större utsträck- ning bör styra statsbidraget till folkhögskolor och studieförbund. Utredaren ska nu i stället
•analysera nuvarande modell för styrning och fördelning av stats- bidrag till folkbildningen i syfte att göra den mer ändamålsenlig, transparent och förutsägbar samt minska risken för fusk och fel- aktigheter, och
•inom ramen för denna analys, överväga om styrningen och medels- tilldelningen helt eller delvis ska hanteras av en eller flera befint- liga myndigheter i stället för av Folkbildningsrådet och redovisa sådana alternativ.
Uppdraget att utreda hur uppföljning, kontroll och granskning av folkbildningen säkerställs utvidgades också. Utredaren ska även
•föreslå hur kontroll och granskning av användningen av stats- bidragen kan stärkas på alla nivåer inom folkbildningen.
Därutöver tillkom ett uppdrag att utreda återtag och återbetalning av statsbidrag. Utredaren ska i denna del
•föreslå villkor för återbetalning av statsbidrag som inte använts av en folkhögskola eller ett studieförbund inom ett budgetår.
3Utbildningsdepartementet (2023). Ökat statligt inflytande över statsbidraget till folkhögskolor och studieförbund. Promemoria 2023-04-26, U2023/01469.
SOU 2024:42 |
Utredningens uppdrag och arbete |
Utredningen ska analysera konsekvenser av förslagen och särskilt redogöra för de organisatoriska konsekvenserna av förslagen. Vidare ska konsekvenser för studieförbund och folkhögskolor redovisas. Utredningen ska också redovisa alternativa lösningar som har valts bort och redovisa skälen för det.
2.1.2Avgränsningar av uppdraget
Uppdraget är avgränsat till den verksamhet som finansieras via de stat- liga anslagen 14:1 Statsbidrag till studieförbund och 14:2 Statsbidrag till folkhögskolor inom utgiftsområde 17. Det innebär att utredningens uppdrag inte omfattar privata studieförbund som exempelvis Studie- förbundet för näringsliv och Samhälle (SNS). Uppdraget omfattar inte heller andra folkbildande verksamheter som exempelvis biblio- tek, museiverksamhet eller föreningar som bedriver folkbildning.
Även om Folkbildningsutredningens direktiv inte specifikt inklu- derar att granska folkbildningens internationella samarbete eller att studera dess utövande i andra länder, har en omvärldsanalys och kun- skapsinsamling som berör dessa aspekter genomförts. Bland annat har utredningen upphandlat information om folkbildningen i de övriga nordiska länderna. I en särskild bilaga ges även en kortfattad beskriv- ning av den svenska folkbildningens internationella samarbeten samt några internationella organisationer som har särskild betydelse för folkbildningen.
Utredningen har haft möten med flera aktörer som har betonat folkbildningens roll för arbetsmarknadens kompetensförsörjning. Utredningen beskriver folkbildningen betydelse för olika delar av samhället, däribland för arbetsmarknaden och konstaterar att många folkhögskolor erbjuder yrkesutbildningar som spelar en avgörande roll för att säkra kompetensförsörjningen inom specifika sektorer. Det ligger dock utanför utredningens direktiv att generellt analysera folkbildningens roll för arbetsmarknaden och kompetensförsörjning.
2.2Utredningens arbete
Enligt direktivet ska utredaren inhämta synpunkter från Folkbildnings- rådet, Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation, Offentligägda folkhögskolors intresseorganisation, Sveriges Kommuner och Regio-
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2024:42 |
ner, Studieförbunden i samverkan, Studieförbundet SISU Idrotts- utbildarna, berörda myndigheter och organisationer, bland annat de som företräder folkbildningens målgrupper. Sådant samråd har full- gjorts delvis genom experterna, delvis genom enskilda möten men dessa aktörer. Utredningen har haft digitala möten med kulturorga- nisationer samt bjudit in organisationerna att inkomma med skriftliga synpunkter. Utredningen har också haft möten med ett antal funk- tionshinderorganisationer.
Utredningen bygger på skriftliga källor och intervjuer med ett stort antal aktörer.
Utredningen har beställt statistik från Statistiska centralbyrån (SCB) och har även fått statistik från Folkbildningsrådet, SISU Idrotts- utbildarna och av Folkhögskolornas serviceorganisation.
Därutöver har utredningen besökt Riksarkivet, studerat Skolöver- styrelsens arkiv och också studerat ett urval avvikelseärenden hos Folkbildningsrådet.
Utredningen har också genomfört två enkäter: en till de studie- förbund som erhåller statsbidrag av Folkbildningsrådet samt en till folkhögskolorna. Totalt svarade 10 av 10 studieförbund och 112 av 155 folkhögskolor på enkäten. Enkätundersökningen till studie- förbund genomfördes i augusti 2023 medan den till folkhögskolor genomfördes i december 2023.
I avsnittet nedan redovisas de externa kontakter som utredningen har haft samtal med. Utredningen vill rikta ett stort tack till alla de som på olika sätt har bidragit till utredningen.
2.2.1Experter och sakkunniga
Sex sakkunniga från olika departement på Regeringskansliet samt sex experter från Statskontoret, Revisorsinspektionen, Ekonomi- styrningsverket, Folkbildningsrådet, Polismyndigheten och Studie- förbundet SISU har ingått i utredningen. Sekretariatet har träffat experter och sakkunniga vid tio möten under utredningstiden. Vilka personer som har varit experter och sakkunniga framgår av missivet.
SOU 2024:42 |
Utredningens uppdrag och arbete |
2.2.2Företrädare för politiska partier
Utredaren har haft samtal med företrädare för riksdagens samtliga politiska partier.
2.2.3Referensgrupper
Utredningen haft samtal med ett antal referensgrupper. Utöver refe- rensgruppsmöten har utredningen haft bilaterala samtal med perso- ner från referensgrupperna.
Funktionshinderorganisationer
Utredningen har knutit till sig en referensgrupp med företrädare för olika funktionshinderorganisationer och myndigheter:
•Afasiförbundet
•Dyslexiförbundet
•Funktionsrätt Sverige
•Myndigheten för delaktighet
•Riksförbundet Attention
•Riksförbundet FUB
•Riksförbundet för döva, hörselskadade barn och barn med språk- störning
•Specialpedagogiska skolmyndigheten
•Sveriges Dövas riksförbund.
Organisationer inom kultur, musik och fritid
Utredningen har även knutit till sig en referensgrupp med företrädare inom kultur, musik och fritid bestående av följande organisationer:
•Ax – Kulturorganisationer i samverkan
•Dataspelscentrum
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2024:42 |
•Folkets Hus och Parker
•Game Habitat DevHub
•Ideell kulturallians
•Konstnärliga och Litterära Yrkesutövares Samarbetsnämnd
•Kontaktnätet
•Kulturskolerådet
•Kungliga Musikaliska Akademin
•Musikarrangörer i samverkan
•Riksförbundet för Subkultur
•Svensk biblioteksförening
•Svensk scenkonst
•Svenska arkivförbundet
•Svenska Hemslöjdsföreningarnas Riksförbund
•Svenska kyrkan
•Unga tankar om musik.
Studieförbund
Utredningen har träffat företrädare för följande studieförbund:
•Arbetarnas bildningsförbund
•Folkuniversitetet
•Ibn Rushd Studieförbund
•Kulturens bildningsförbund
•Medborgarskolan
•Nykterhetsrörelsens bildningsförbund
•Sensus studieförbund
•SISU Idrottsutbildarna
SOU 2024:42 |
Utredningens uppdrag och arbete |
•Studiefrämjandet
•Studieförbundet Bilda
•Studieförbundet Vuxenskolan.
Folkhögskolor
Utredningen har träffat företrädare för följande folkhögskolor:
•Billströmska folkhögskolan
•Eslöv folkhögskola
•Skeppsholmens folkhögskola
•Skurup folkhögskola
•Stockholm stads stadsmissions folkhögskola
•Fridhems folkhögskola
•Östra Grevie folkhögskola.
Forskare
Utredningen har haft samtal med följande forskare:
•Andreas Fejes, professor i pedagogik
•Erik Amnå, professor emeritus i statsvetenskap
•Filip Wijkström, professor i företagsekonomi
•Henrik Nordvall, professor i vuxenpedagogik
•Johan von Essen, professor i livsåskådningsvetenskap
•Jonna Bornemark, professor i filosofi
•Kerstin Rydbeck, professor i bibliotekskunskap
•Lars Trägårdh, professor i historia
•Lena Lindgren, professor emerita i offentlig förvaltning
•Magnus Ranstorp, docent
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2024:42 |
•Sameh Egyptson, doktor i teologi och religionsvetenskap
•Samuel Edquist, professor i historia
•Sverker Sörlin, professor i miljöhistoria.
2.2.4Andra externa kontakter
Myndigheter
Utredningen har haft samtal med följande myndigheter:
•Allmänna arvsfonden/Kammarkollegiet
•Ekonomistyrningsverket
•Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering
•Centrum för idrottsforskning vid Gymnastik- och idrottshögskolan
•Myndigheten för kulturanalys
•Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor
•Myndigheten för yrkeshögskolan
•Revisorsinspektionen
•Riksrevisionen
•Specialpedagogiska skolmyndigheten
•Statens skolverk
•Statistiska centralbyrån
•Statskontoret.
Ideella föreningar
Ideella föreningar som utredningen har träffat är:
•Folkbildningsrådet
•Folkhögskolornas serviceorganisation
•Föreningen för folkbildningsforskning
SOU 2024:42 |
Utredningens uppdrag och arbete |
•Ideell kulturallians
•Offentligägda folkhögskolors intresseorganisation
•Riksidrottsförbundet
•Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation
•Senioruniversitetet
•Studieförbunden i samverkan
•Sveriges kommuner och regioner
•Sveriges skolledare
•Svenskt Friluftsliv.
Kommuner och regioner
•Region Skånes regionfullmäktige
•Västra Götalandsregionen
•Göteborgs stad.
Trossamfund
•Equmeniakyrkan.
Andra utredningar
Utredningen har haft samtal med följande utredningar:
•Fi 2021:09 Försöksverksamhetskommittén
•Fi 2022:02 Ett effektivt straffrättsligt skydd för statliga stöd till företag
•Ku 2022:04 Översyn av kultursamverkansmodellen för kultur i hela landet
•U 2022:05 Yrkesvuxutredningen.
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2024:42 |
Övriga kontakter
•Grant Thornton
•KPMG.
Samarbeten med konsulter
Utredningen har upphandlat en rapport om Folkbildning i de nor- diska länderna av Sweco.
2.3Betänkandets disposition
Betänkandet inleds med en sammanfattning följt av författnings- förslag. Därefter är betänkandet indelat i sex delar. Den första delen är en inledning som innehåller kapitel 2 som beskriver utredningens uppdrag och arbete. I kapitel 3 beskrivs utredningens utgångspunk- ter och problembild.
I den andra delen presenteras fem bakgrundskapitel som behand- lar olika delar av folkbildningen.
•Kapitel 4 beskriver begrepp och historik.
•Kapitel 5 beskriver den nuvarande modellen för styrning av statens bidrag till folkbildningen.
•Kapitel 6 beskriver folkbildningens verksamheter.
•Kapitel 7 beskriver uppföljning och utvärdering av folkbildningen i dag.
•Kapitel 8 beskriver kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen i dag.
Betänkandets tredje del innehåller utredningens analyser, iaktta- gelser och slutsatser. Där beskrivs de utmaningar folkbildningen står inför, samt vad den bidrar med till individ och samhälle. Här disku- teras också behovet av att hitta en ny balanspunkt i relationen mellan folkbildningen och staten.
SOU 2024:42 |
Utredningens uppdrag och arbete |
•Kapitel 9 innehåller en beskrivning om folkbildningens utmaningar.
•Kapitel 10 beskriver olika perspektiv på folkbildning.
•Kapitel 11 innehåller en analys om relationen mellan staten och folkbildningen.
I betänkandets fjärde del beskrivs de förslag och bedömningar som utredningen föreslår för att säkerställa ändamålsenlig styrning, upp- följning och kontroll av statsbidraget till folkbildningen. Denna del innehåller sju förslagskapitel.
•Kapitel 12 innehåller förslag på nytt mål.
•Kapitel 13 innehåller förslag på indikatorer.
•Kapitel 14 innehåller tre alternativa styrmodeller samt utredningens huvudalternativ.
•Kapitel 15 innehåller förslag på ny modell för uppföljning och ut- värdering.
•Kapitel 16 innehåller förslag på förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen.
•Kapitel 17 innehåller förslag på statlig medverkan vid revision.
•Kapitel 18 innehåller förslag till ordning för återtag av statsbidrag.
I den femte delen beskrivs förslagens genomförande och konsekvenser.
•Kapitel 19 innehåller förslagens ikraftträdande och övergångs- bestämmelser.
•Kapitel 20 innehåller förslagens konsekvenser.
•Kapitel 21 innehåller en författningskommentar.
Den avslutande sjätte delen innehåller utredningens referenser och bilagor. Bilaga 1 och 2 är utredningens kommittédirektiv respektive tilläggsdirektiv. Bilaga 3 innehåller en redovisning av internationellt samarbete inom folkbildningen. Bilaga 4 innehåller författningsförslag för utredningens alternativa styrmodeller.
3 Utgångspunkter och problembild
Folkbildning har en lång tradition i Sverige och är intimt förknippad med såväl landets historiska utveckling mot demokrati, som med nu- varande kulturliv och civilsamhälle. Verksamheten är bred och om- fattar studieförbund och folkhögskolor. Dessa har i sin tur brett och djupt samarbete med föreningslivet runt om i landet.
Folkbildningsutredningen tillsattes sommaren 2022. Det var en tid då oegentligheter i studieförbundsverksamheter fick stor medial uppmärksamhet efter att omfattande fusk upptäckts på Järvafältet i Stockholm.1 Riksrevisionen hade en pågående granskning och folk- bildningens aktörer arbetade med att utveckla sitt arbete med upp- följning och kontroll.
Det var en tid då folkbildningen just hade övervunnit de särskilda utmaningarna från pandemin, anpassade sig för att hjälpa till i mot- tagandet av personer som flydde från Rysslands storskaliga invasion av Ukraina och reflekterade över effekterna av digitaliseringen och en polariserad samhällsdebatt av verksamheten.
3.1Folkbildning och folkbildningspolitik
Folkbildningens verksamhet är känd av många, men helheten – dess bredd och omfattning – uppmärksammas inte alltid. Det beror delvis på att en stor del av verksamheten hos folkbildningens två ben – folk- högskolan och studieförbunden – sker i samverkan med andra. Utred- ningen har av det skälet valt att ge utrymme åt att beskriva hur folk- bildningen ser ut i dag.
1Folkbildningsrådet (2020). Studieförbundens verksamhet i Järva utreds, https://folkbildningsradet.se/om-/aktuellt/nyheter/2020/studieforbundens-verksamhet-i- jarva-utreds/, hämtat från Folkbildningsrådets hemsida (2024-05-03).
59
Utgångspunkter och problembild |
SOU 2024:42 |
Denna utrednings uppdrag handlar framför allt om relationen mellan staten och folkbildningssektorn. Folkbildningens aktörer är fria att verka efter eget tycke och egen smak, men om aktören vill ta del av statsanslaget till folkbildningen kommer det med krav och för- väntningar. Dessa krav och förväntningar formuleras i statens mål för folkbildningspolitiken, men också i de villkor som finns för att ta del av anslaget.
Den korporativa självförvaltningsmodellen, som används inom politiken för folkbildning, idrott och friluftsliv, innebär särskilda ut- maningar. En bärande idé bakom självförvaltningsmodellen är att det är viktigt med armlängds avstånd mellan staten och folkbildningen. Samtidigt har staten ett intresse av att statsbidraget används rätt. En central uppgift för utredningen är att hitta en balans mellan behovet av frihet och armlängds avstånd å ena sidan, och behovet av kontroll
åandra sidan. Man kan beskriva detta som att det behövs tillit åt två håll, både i relationen till staten och andra bidragsgivare och i relatio- nen till de personer, det kulturliv och det civilsamhälle man sam- verkar med. Den aktör – oavsett om det är en myndighet eller en förening med myndighetsuppgifter – som är satt att fördela stats- bidraget – måste vinna tillit åt båda håll.
Den övergripande frågan som ställs i utredningen är var balans- punkten ska finnas mellan statens behov av att säkerställa att medel används korrekt och aktörernas behov av att bibehålla folkbildningens karaktäristiska drag av frihet och frivillighet. I denna bedömning ska också vägas in att ge folkbildningen bästa förutsättningar för fram- tiden. Det är en framtid som ser helt annorlunda ut än den tid då folk- bildningen först uppstod i Sverige.
3.2Att säkerställa att kontroll och uppföljning fungerar tillfredsställande
De senaste åren har flera fall av fusk och oegentligheter i hantering av statliga medel uppmärksammats. Det har skett inom folkbildningen, men också i hanteringen av statsbidrag till andra verksamheter vars styrning, uppföljning och kontroll sköts av myndigheter.
En stor del av folkbildningens verksamhet sker på lokal nivå i samarbete med föreningar. Statsbidraget fördelas till Folkbildnings- rådet respektive SISU Idrottsutbildarna, som i sin tur fördelar till
SOU 2024:42 |
Utgångspunkter och problembild |
folkhögskolor och studieförbund respektive distrikt. På lokal nivå samarbetar studieförbunden och folkhögskolorna ofta med förenings- livet.
Folkbildningen spelar en viktig roll för civilsamhällets föreningar, men detta samarbete innebär också tydliga risker. En av riskerna är att många föreningar är små, bräckliga, ibland tillfälliga och därmed kan ha administrativa rutiner som bygger på enstaka människors ide- ella engagemang. En annan är att föreningar i sin tur kan samarbeta med och ta emot bidrag av andra aktörer – såsom kommuner, myn- digheter och privatpersoner/företag – vilket skapar otydlighet kring vilken del av verksamheten som finansieras av statsbidraget. En tredje risk är att föreningar ibland används som brottsverktyg. Under utred- ningens gång har det uppmärksammats flera exempel på hur föreningar på olika sätt använts för bedrägligt beteende.
Samtidigt är folkbildningen och civilsamhällets föreningar intimt knutna till varandra. Majoriteten av folkbildningens aktörer – såväl studieförbund som folkhögskolor – startades av föreningar. Sam- arbete med föreningar är dessutom avgörande för att folkbildningen ska nå många människor och bidra till bildning, delaktighet, samman- hållning och ett levande demokratiskt samtal.
3.3Utredningens förutsättningar har förändrats
Under utredningens gång har förutsättningarna såväl för utredningen som för folkbildningsverksamheten förändrats på flera sätt. Reger- ingen och folkbildningens aktörer har vidtagit åtgärder med anled- ning av de felaktigheter och oegentligheter som upptäckts och den granskning som Riksrevisionen genomfört.
Regeringen har skärpt återrapporteringskraven på Folkbildnings- rådet. I samband med budgetpropositionen för 2024 föreslog reger- ingen att Folkbildningsrådet inte längre ska avgöra hur folkbildnings- anslaget ska fördelas mellan studieförbund och folkhögskolor, utan att det fortsättningsvis ska vara en uppgift för regering och riksdag. Samtidigt föreslog regeringen minskat anslag för studieförbund medan folkhögskolorna fick ökat stöd.2 En statlig revisor har utsetts i Folk-
2Prop. 2023/24:1. Budgetpropositionen, Utgiftsområde 17, Kultur, medier, trossamfund och fritid, bet. 2023/24:KrU1, rskr. 2023/24:78.
Utgångspunkter och problembild |
SOU 2024:42 |
bildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna3. En proposition har lagts om demokrativillkor för bidrag till civilsamhället.4
Även folkbildningsaktörerna har vidtagit ett flertal åtgärder för att minska risken för fusk och förbättra kontroll och uppföljning.
Många av de åtgärder som redan har vidtagits skulle kunna ha varit aktuella att föreslå i denna utredning. Utredningen har övervägt vilka ytterligare åtgärder som behövs för att förbättra kontroll, upp- följning och transparens, men också övervägt hur helheten kan skapa en rimlig balans. Det viktiga är inte att det blir mycket kontroll och granskning utan att det är ändamålsenlig kontroll och granskning.
3.4Folkbildningspolitik i en ny tid
Utredningen konstaterar att folkbildningen och därmed folkbild- ningspolitiken står inför en ny tid. Digitaliseringen och utvecklingen av artificiell intelligens (AI) innebär att vi kommunicerar på andra sätt än tidigare och att information finns tillgänglig för oss hela tiden. Det är en avgörande skillnad mot hur förutsättningarna varit histo- riskt för folkbildningen. Informationsflödet ökar behovet av att vi lär oss skilja mellan sant och falskt, relevant och irrelevant. Om denna förmåga kan beskrivas som bildning så ökar behovet av bildning, både för den enskilde och för samhället som helhet, i en tid då tillgången till information ökar.
Vilken roll folkbildningen vill spela i denna tid är en fråga för aktö- rerna själva. För staten blir frågan vilken roll folkbildningspolitiken ska spela. Detta är en viktig skillnad.
Utredningen utgår ifrån att bildning, utbildning och delaktighet i samhället är bra för både individ och samhälle. Inte minst i den nya tid vi lever i. De förslag som läggs ska därför syfta till att ge folkbild- ningen bättre förutsättningar att bidra till detta. Förslagen ska också bidra till att folkbildningen kan stärka sitt arbete för att värna och utveckla demokratin.
Folkbildningspolitik innebär avvägningar. Staten ger stöd till folk- bildning eftersom denna, tack vare sin unicitet, kan bidra till något bra för individ och samhälle som inte andra kan, eller som folkbild- ningen gör bättre än andra. Staten vill värna denna förmåga, men
3Regeringsbeslut (2024). Förordnande som revisor i Folkbildningsrådet och Studieförbundet SISU Idrottsutbildarna, dnr U2024/01039.
4Prop. 2023/24:119. Statens stöd till trossamfund och civilsamhället – enhetliga och rättssäkra villkor.
SOU 2024:42 |
Utgångspunkter och problembild |
samtidigt vill man veta att skattebetalarnas pengar används korrekt. Avvägningen blir då hur mycket man kan göra för att säkerställa att folkbildningsanslaget används korrekt, utan att folkbildningen för- lorar förmågan att bidra till samhället med sådant som man gör bättre än andra just på grund av att man är annorlunda.
För folkbildningens aktörer blir dilemmat det spegelvända. De vill bidra till utveckling av individ och samhälle. Statsbidrag till verk- samheten gör att de kan nå fler. Samtidigt vet de att med bidraget kom- mer villkor. Avvägningen blir hur mycket de är beredda att kompro- missa med sin frihet för att kunna ta del av statsbidraget.
Det finns alltså en önskan från båda parter – stat och folkbildning
–att hitta en rimlig balanspunkt i sin relation. Utredningens över- vägningar och vägval handlar mycket om var denna balanspunkt ska finnas.
Utredningen utgår inte ifrån att det finns ett egenvärde i att vara lojal mot nuvarande system eller aktörer. Det finns heller inget egen- värde i att förändra något som fungerar. Däremot finns ett värde i att försöka skapa förutsättningar för en folkbildningspolitik och folk- bildning som har förtroende bland de olika aktörer som tar del av eller finansierar folkbildningen. Ett sådant förtroende byggs långsik- tigt genom att ha bra verksamhet och skapa en trygghet i att stats- bidraget används till verksamhet som bidrar till regeringens mål för folkbildningspolitiken.
Detta betänkande skrivs i en tid då det är krig i Europa, när tekni- ken gör stora steg och där nya politiska konflikter tar plats inom och utanför vårt lands gränser. Sverige har stått inför stora förändringar förr. Då har folkbildningen spelat en roll för att bidra till trygghet och kunskap i förändringen. Frågan är vilken roll folkbildningen kan spela i denna gång.
DEL 2
Historik och nuläge
4 En kort historik och begrepp
I detta kapitel beskriver utredningen folkbildningens historia och vad som utmärker folkbildningen.
4.1Folkbildningens tidiga historia och bakgrund
Det fria folkbildningsarbetet kan spåras tillbaka till upplysnings- tiden under 1700-talet och dess strävan om det fria förnuftet och idén om att samhället utvecklas bäst av jämlika människor i sam- verkan.1 De första folkhögskolorna tillkom som en reaktion på flera stora samhällsförändringar. Bland annat skedde en kraftig befolk- ningstillväxt. Mellan sekelskiftet 1800 och sekelskiftet 1900 fördubb- lades befolkningen i Sverige.2 En stor del av dessa kom att bli en del av en växande landsbygdsbefolkning med låg utbildningsnivå.
De liberala idéerna och näringsfrihetens genombrott under 1800- talet innebar viktiga samhällsförändringar. Skråväsendets upplösning medförde att traditioner och strukturer för utbildning slogs sönder och behovet av nya utbildningsformer uppstod. Med industrialis- mens framväxt uppstod nya samhällsklasser som saknade bildnings- traditioner.
Andra stora samhällsförändringar var 1862 års beslut om kommu- nallagar som la grunden för kommunernas styre och som gav med- borgarna större inflytande i kommunen. Vidare gavs medborgarna större inflytande med representationsreformen 1865 som innebar att ståndsriksdagen ersattes av en tvåkammarriksdag. Dessa två reformer innebar i sin tur ökade krav på medborgerlig bildning och utbildning.
1SOU 1946:68. Betänkande och förslag angående det fria och frivilliga folkbildningsarbetet an- givet av 1944 års folkbildningsutredning, Del I Allmänt folkbildningsarbete.
2Statistiska centralbyrån (2017). Sveriges folkmängd från 1749 och fram till i dag.
67
En kort historik och begrepp |
SOU 2024:42 |
Det tidiga folkbildningsarbetet bestod i att skapa bibliotek som var tillgängliga för allmänheten. Idén var att en folklig bildning borde skapas genom att tillgängliggöra böcker. Fler och fler sockenbiblio- tek tillkom under 1700- och 1800-talet. Dessa syftade till att öka kunskaperna om bland annat jordbruk och lanthushåll.3
Folkbiblioteken och böckerna intog en central plats i folkbild- ningens historia. Tillgången till bibliotek var i de flesta fall en nöd- vändig förutsättning för studiecirklarna. Officiellt betydde folkbiblio- tek alla biblioteksformer utom de med vetenskapliga uppgifter.4 I samband med att folkbiblioteken kommunaliserades lämnade de den folkbildningssfär som de tillhört under 1900-talets första hälft.5
Landsbygden var i behov av en skola för unga vuxna och ett för- slag till folkhögskola lades fram 1867. Förslaget utarbetades med in- spiration från den danska folkhögskolan och utmynnade i en folk- högskola utifrån svenska förhållanden och behov. År 1868 kunde de första tre folkhögskolorna i Sverige starta och 1872 beslutade riks- dagen om det första anslaget till verksamheten.6
Vid sekelskiftet 1900 fanns det 29 statsunderstödda folkhögskolor. Under perioden 1900 till 1920 genomgick folkhögskolorna en be- tydande transformation, från att vara inriktade på bondebefolkningen till att bli medborgarskolor där även arbetare fann utbildningsmöjlig- heter. Denna förändring återspeglades även i antalet skolor, som ökade till 52, medan antalet deltagare fördubblades.
Flera folkhögskolor var tidigt ute med att praktisera samundervis- ning, det vill säga att män och kvinnor undervisades i samma klassrum. Dock varierade denna praxis mellan olika skolor. Till exempel ordnade vissa folkhögskolor sommarkurser enbart för kvinnor och vinter- kurser uteslutande för män, en tradition som fortgick fram till 1930- talet.7
Under 1950-talet upplevde folkhögskolan en kris. Lärarna lämnade folkhögskolan för andra skolformer där de fick bättre arbetsvillkor. En statlig lönereglering infördes för folkhögskollärarna 1950–1954.
3SOU 1946:68. Betänkande och förslag angående det fria och frivilliga folkbildningsarbetet an- givet av 1944 års folkbildningsutredning, Del I Allmänt folkbildningsarbete, s. 15.
4SOU 1924:5. Betänkande med utredning och förslag angående det fria och frivilliga folkbildnings- arbetet.
5Edquist, Samuel (2015). Det pragmatiska folkbildningsbegreppet, Perspektiv på folkbildning, Fyra forskares tankar om folkligt bildningsarbete.
6SOU 1946:68. Betänkande och förslag angående det fria och frivilliga folkbildningsarbetet an- givet av 1944 års folkbildningsutredning, Del I Allmänt folkbildningsarbete.
7Söderqvist, Jonas (2023). Social rörlighet i en socialt rörig tid, Eleverna och deras utbildning vid Brunnsvik, Väddö och Hola folkhögskolor 1906–1921, s. 75.
SOU 2024:42 |
En kort historik och begrepp |
Statsbidraget till folkhögskolorna användes huvudsakligen för att täcka lärarlöner och pensioner, vilka vid denna tidpunkt utgjorde 90 procent av det totala anslaget.
Användandet av betyg på folkhögskolan debatterades tidigt. På det allmänna folkhögskolemötet 1913 togs en resolution om att folk- högskolan inte skulle ge graderade kunskapsbetyg.
I slutet på 1950-talet lade Skolkommissionen fast att folkhög- skolan behövdes i det nya utbildningsystemet. I propositionen med- delades att folkhögskolan skulle ges stor frihet att anpassa sig till den nya grundskolan. Diskussionen om betyg i folkhögskolan togs upp igen och det blev en kompromiss där man valde bort graderade betyg och i stället valde en modell med omdömena Mindre god, God, Mycket god och Utmärkt. I folkhögskolepropositionen från 1957 meddela- des att graderade betyg icke bör få förekomma vid folkhögskolorna. För elev som så önskar, bör dock kunna lämnas särskilt omdöme om elevens sätt att tillgodogöra sig undervisningen i dess helhet.8
Ett särskilt statsbidrag för byggnadsarbeten vid folkhögskolor trädde i kraft 1958.9
I betänkandet 1967:47 Lärarutbildning för folkhögskolan utred- des behovet av en egen lärarutbildning för folkhögskolan och 1971 inrättades en folkhögskollärarlinje i Linköping.10
4.1.1Studieförbundens historia
De första studieförbunden grundades i slutet på 1800-talet och i bör- jan av 1900-talet. Syftet var att tillhandahålla utbildning och bildning för personer som annars inte hade tillgång till formell utbildning. Flera stora folkrörelser såsom väckelserörelsen, nykterhetsrörelsen och arbetarrörelsen växte
I samband med att rösträtten blev allmän i Sverige i början på 1900-talet uppstod ett allt större behov av folkbildning. Förenings- kunskap och praktisk politisk kunskap blev centrala delar av bild- ningen och viktiga delar av studieförbundens verksamhet.11 Alltefter-
8Prop. 1957:146. Kungl. Maj.ts proposition till riksdagen angående folkhögskolans ställning och uppgifter.
9Statsliggare för budgetåret 1958/59, VIII I 25–28, s. 727.
10Mustell, Kerstin (2010). Svenska Folkhögskolans Lärarförbund SFHL, www.lararnashistoria.se.
11Essen, Johan von & Sundgren, Gunnar (2012). En mosaik av mening, Om studieförbund och civilsamhälle.
En kort historik och begrepp |
SOU 2024:42 |
som folkbildningen växte fram fick den också bidrag från staten, landstingen och kommunerna.
•Nykterhetsrörelsens bildningsförbund (NBV) är Sveriges äldsta studieförbund och har anor tillbaka till 1894, då det grundades under namnet Godtemplarordens studieförbund. Det var också inom detta förbund som den första studiecirkeln arrangerades 1902, en idé som folkbildaren Oscar Olsson introducerade. Han föreslog att traditionella studiekurser skulle ersättas av det han kallade studiecirklar, vilket bidrog till en ny form av bildning. År 1971 genomgick NBV en omfattande förändring genom en sammanslagning av de tidigare studieförbunden inom Blåbands- rörelsen, Godtemplarordens och Nationaltemplarordens. Denna sammanslagning formade det NBV som vi känner i dag och fort- satte att bygga på den långa traditionen av folkbildning inom nykterhetsrörelsen.
•Arbetarnas bildningsförbund (ABF) var bland de första studie- förbunden och bildades 1912. ABF har sitt ursprung ur arbetar- rörelsen och grundades av Socialdemokraterna, Landsorganisa- tionen (LO) och Kooperativa Förbundet (KF).
•Sensus studieförbund har utvecklats från tre ursprungliga studie- förbund. Det började med KFUK-KFUMs studieförbund, som grundades 1929, följt av Sveriges Kyrkliga Studieförbund som etablerades 1930 av Svenska kyrkan. Senare, 1935, tillkom Tjänste- männens Bildningsverksamhet (TBV), startat av tjänstemanna- rörelsen. Dessa tre studieförbund slogs samman under två om- gångar, först 2002 och sedan 2004, och bildade tillsammans det nuvarande Sensus studieförbund.
•Studieförbundet Vuxenskolan (SV) bildades 1967 genom en sam- manslagning av Svenska Landsbygdens studieförbund bildat 1930 och Liberala studieförbundet bildat 1948. Grundorganisationer är Centerpartiet, Liberalerna och Lantbrukarnas riksförbund.
•Studieförbundet Medborgarskolan (Mbsk) bildades 1940. Till dess medlemsorganisation tillhör Moderata Samlingspartiet och detta partis närstående organisationer.
SOU 2024:42 |
En kort historik och begrepp |
•Folkuniversitetet (FU) bildades 1943 och är en sammanslutning av riksorganisationer i vilken kursverksamhet vid universiteten ingick som sektioner.
•Studieförbundet Bilda (SB) startades 1947 under namnet Fri- kyrkliga studieförbundet men bytte namn 2003 till Bilda. Studie- förbundet var en sammanslutning av organisationer av frikyrklig och ekumenisk karaktär.
•Studiefrämjandet (Sfr) bildades 1957 och har sitt ursprung från Jordbrukar-Ungdomens Förbund som sin tur bildades 1918. Studie- främjandet har 19 medlemsorganisationer. För att nämna några ingår bland annat Friluftsfrämjandet, Svenska turistförbundet, 4H, Naturskyddsföreningen.
•Ibn Rushd bildades 2001 som ett studieförbund för att verka ut- ifrån muslimska värderingar. Ibn Rushd grundades av Islamiska Förbundet i Sverige. Inledningsvis var Ibn Rushd en samarbets- förening till studieförbundet Sensus men 2005 ansökte man om att bli ett statsbidragsberättigat studieförbund. Från och med 2008 är Ibn Rushd ett statsbidragsberättigat studieförbund.
•Kulturens Bildningsverksamhet startades av sex rikskulturorgani- sationer år 2010. De har 17 medlemsorganisationer. För att nämna ett par stycken ingår Sveriges körförbund, Sveriges orkester- förbund, Sveriges unga blåsare med flera. Studieförbundet beslu- tade att från och med 2024 inte längre bedriva verksamhet med statsbidraget till studieförbund.
•SISU Idrottsutbildarna bildades 1985 ur idrottsrörelsen. Sedan 2007 har SISU Idrottsutbildarna fördelat och följt upp bidraget till folkbildning inom idrottsrörelsen.
4.1.2Folkhögskolor växte fram i Norden på 1800-talet
I Danmark startade den första folkhögskolan 1844. Bakgrunden var ett behov av att utbilda vanligt folk som inte hade tillgång högre ut- bildning eller som saknade grundläggande färdigheter i läsning, skriv- ning och räkning. Vidare var syftet att folket skulle få allmänbild- ning, kunna delta i samhällsdebatten och i demokratiska processer. Det var viktigt med kontinuerligt lärande och personlig utveckling
En kort historik och begrepp |
SOU 2024:42 |
genom hela livet. Centralt var att undervisningen skulle utgå från elevens intressen och behov och att den skulle vara praktiskt använd- bar i vardagen. Idén om folkbildning och livslångt lärande spred sig snabbt till andra länder inklusive Sverige och de nordiska länderna. Under 1800-talet inrättades de första folkhögskolorna i Norden, bland annat i Norge år 1864 och i Finland år 1889.12
Folkbildning i de nordiska länderna13
Folkbildning har en stark tradition i alla de nordiska länderna och är en viktig del av deras kultur och samhällsliv. Varje land har sina egna särdrag och system, men de delar en gemensam förståelse för vikten av vuxenutbildning och livslångt lärande som är tillgängligt för alla.
Danmark
I Danmark kallas folkbildningen ”folkeoplysning”, och den omfattar både vuxenutbildning och upplysningsverksamhet för allmänheten. Viktiga delar av folkeoplysningen är ”folkehøjskoler”, som är inter- natkurser för vuxna som erbjuder undervisning inom en rad olika ämnen. Danmark har också ”aftenskoler” (kvällsskolor), som erbju- der kortare kurser och klasser på kvällstid, och ”daghojskoler” (dag- tidsskolor), som fungerar på ett liknande sätt men under dagtid.
Norge
I Norge inkluderar folkbildningen ”folkehøgskoler”, som erbjuder icke-examensgivande kurser inom en rad olika ämnesområden. De flesta folkehøgskoler i Norge är internatskolor. Norge har också ”studieforbund” (studieförbund), som är organisationer som erbju- der studiecirklar och kurser i ett brett spektrum av ämnen. Dessa förbund är ofta knutna till frivilliga organisationer och föreningar.
12Prop. 2013/14:172. Allas kunskap – allas bildning, s. 9.
13Sweco (2023). Folkbildning i nordisk jämförelse, en litteraturstudie.
SOU 2024:42 |
En kort historik och begrepp |
Finland
I Finland benämns folkbildningen ofta som ”vuxenutbildning” och inkluderar ”kansanopistot” (folkhögskolor) som erbjuder både all- männa och yrkesinriktade kurser. De är öppna för alla och har ofta möjlighet till internatboende. I Finland finns även studieförbund, medborgarinstitut och arbetarinstitut.
4.2Folkbildningsbegreppet
Olika källor beskriver definierar begreppet folkbildning på olika sätt. Enligt Nationalencyklopedin är folkbildning ett samlingsbegrepp för människors insikter och orientering på områden utanför deras egna specialiteter och yrkeskunskaper. Vidare strävar folkbildning att ge individer möjlighet att utveckla sin personlighet, öppna sina sinnen för nya idéer och perspektiv, och att bli medvetna och delaktiga med- borgare i samhället. Det innefattar också att vara medveten om och reflektera över egna värderingar och att utveckla en etisk och mora- lisk medvetenhet.14
Historiken Samuel Edquist definierar folkbildning som en pro- cess genom vilken människor får tillgång till kunskap för att utveckla sin förmåga att tänka kritiskt och självständigt. Oftast talar man om det som ett samlingsbegrepp för människors insikter och orientering på områden utanför deras egna specialiteter och yrkeskunskaper. Folkbildning omnämns också som en populärvetenskaplig kunskaps- förmedling.15
När man talar om folkbildning brukar metoden för kunskaps- förmedlingen lyftas fram. Centralt är att det sker tillsammans med andra och det handlar om att människor bildar sig själva. Folkbild- ning utgår från individers intresse och behov. Folkbildning kan ske i olika former som exempelvis studiecirklar, kurser, föreläsningar, workshops, seminarier och andra former av lärande och kunskaps- utbyte.
14Nationalencyklopedin, folkbildning, http://www.ne.se/uppslagsverk/encyklopedi/lång/folkbildning (hämtad 2024-05-03).
15Edquist, Samuel (2015). Det pragmatiska folkbildningsbegreppet, Perspektiv på folkbildning, Fyra forskares tankar om folkligt bildningsarbete.
En kort historik och begrepp |
SOU 2024:42 |
Folkbildningsrådet, som är det organ som fördelar statsbidrag till studieförbund och folkhögskolor, formulerar folkbildning som en bred och inkluderande form av utbildning som utgörs av lärande för alla människor oavsett tidigare bakgrund eller utbildning. Folkbild- ningsrådet betonar vikten av att alla människor har rätt till bildning och kunskap för att aktivt kunna delta i samhället och på så sätt forma sin framtid. Folkbildningsrådet lyfter fram att folkbildning är utbild- ning och bildning för vuxna.16
4.2.1Vad utmärker ett studieförbund?
Ett studieförbund är en organisation som bedriver folkbildning och vuxenutbildning. Studieförbunden är ofta förknippade med civil- samhällets organisationer, som fackförbund, religiösa grupper, kultu- rella föreningar och olika intresseorganisationer. Studieförbunden har flera särdrag som skiljer dem från andra utbildningsinstitutioner.
Studieförbundens huvudsyfte är att främja folkbildning, vilket innebär att de ska stimulera individer och grupper att engagera sig i lärandeaktiviteter. Folkbildningen är tänkt att vara frivillig, icke- formell och deltagarstyrd, med ett fokus på deltagarnas erfarenheter och behov.
De stöder demokratisk utveckling genom att uppmuntra männi- skors delaktighet i samhällslivet och deras förmåga att organisera sig och påverka sin livssituation.
En central verksamhetsform är studiecirklar, där en liten grupp människor samlas regelbundet för att lära sig något tillsammans, ofta med hjälp av en studieledare. Ämnesområdena kan vara allt från språk och musik till politik och personlig utveckling. Utöver studiecirklar erbjuder studieförbunden även kurser, föreläsningar, seminarier och andra former för kompetensutveckling.
Studieförbunden bidrar till kulturverksamhet i samhället, som teater, dans, musik och konst, både genom att stödja amatörverksamhet och genom att anordna föreställningar och utställningar. De arbetar ofta med frågor som rör samhällsutveckling, integration och mång- kultur, och erbjuder utbildningar och aktiviteter som främjar dessa områden.
16Folkbildningsrådet (2022). Fakta om folkbildningen 2022.
SOU 2024:42 |
En kort historik och begrepp |
Många studieförbund är kopplade till specifika sociala rörelser, och deras arbete återspeglar ofta dessa gruppers värderingar och in- tressen. De bistår också föreningar med kunskap och resurser för att bedriva sin egen utbildningsverksamhet. Studieförbundens verksam- het är avsedd att vara öppen för alla, oavsett tidigare utbildning eller social bakgrund.
Det civila samhällets organisationer, inte minst folkbildnings- organisationerna, har en viktig funktion som demokratiskola. Genom engagemang i föreningslivet blir många människor insatta dels i orga- nisationernas interna procedurer för till exempel beslutsfattande och ansvarsutkrävande, dels i frågor om hur opinion och åsikter kan dri- vas och främjas inom ramen för det demokratiska samhället i stort. Det finns också ett samband mellan engagemang i det civila samhället och deltagande i det politiska livet i övrigt, till exempel valdeltagande.
Det civila samhället med sin mångfald av aktörer, spelar en be- tydelsefull roll på en rad områden, såsom för demokratin, för folk- bildningen, utvecklingspolitiken, kulturlivet och andra områden. Studieförbunden är en del av ett bredare spektrum av folkbildnings- institutioner som även inkluderar folkhögskolor. De bidrar på många sätt till civilsamhället och till individers personliga och professionella utveckling.
4.2.2Vad utmärker en folkhögskola?
En folkhögskola är en typ av utbildningsinstitution som erbjuder vuxenutbildning och studier på olika nivåer, ofta med ett mer infor- mellt och personligt tillvägagångssätt än traditionella akademiska in- stitutioner. Folkhögskolorna erbjuder en alternativ utbildningsväg, ofta med ett starkt fokus på gemenskap och personlig utveckling. Folkhögskolorna är öppna för alla från 18 år, oavsett tidigare utbild- ningsbakgrund. De vänder sig ofta till personer som vill komplettera sin utbildning, byta karriär, eller som av olika anledningar inte har slutfört en gymnasial utbildning. Undervisningen på en folkhögskola är oftast mindre formell än i traditionella skolsystem. Den präglas av en hög grad av deltagarinflytande, där eleverna har möjlighet att på- verka innehåll och arbetsformer. Folkhögskolorna vilar på grund- läggande värderingar om demokrati, jämlikhet och solidaritet. De strävar efter att vara tillgängliga för alla och att främja deltagarnas
En kort historik och begrepp |
SOU 2024:42 |
aktiva medborgarskap. Många folkhögskolor erbjuder möjligheten att bo på skolan under studietiden, vilket kan bidra till en stark ge- menskapskänsla och en intensiv lärandemiljö. Folkhögskolorna är inte bundna av centralt fastställda kurs- eller läroplaner. Det finns sällan traditionella prov och betyg, i stället används andra former av be- dömning och självreflektion. De flesta folkhögskolor är knutna till olika folkrörelser, kyrkor eller andra ideella organisationer, men det finns också folkhögskolor som drivs av regioner.
5Nuvarande modell för styrning av statens bidrag till folkbildningen
Självförvaltningsmodellen är central i dagens folkbildningspolitik. I detta kapitel beskrivs i korthet hur statens bidrag till folkbildningen har vuxit fram och hur anslaget har utvecklats med tiden. Därefter beskrivs den förändring som skedde i samband med att förvaltnings- uppgiften att fördela statsbidraget till folkbildningen överlämnades till den ideella föreningen Folkbildningsrådet (och sedermera också SISU Idrottsutbildarna). Kapitlet avslutas med en beskrivning av de organisatoriska och rättsliga förutsättningarna som ligger till grund för dagens modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen.
5.1Från regelstyrning till självförvaltning
5.1.1Staten har succesivt minskat styrningen av bidraget till folkbildningen
Statens bidrag till folkbildningen har stegvis vuxit fram sedan slutet av 1800-talet. Det första statliga stödet kom 1872 då staten beslutade att ge ekonomiskt stöd till folkhögskolorna.1 Därefter tillkom stöd till bland annat populärvetenskapliga föreläsningar (1884), förenings- bibliotek (1905) och studiecirkelbibliotek (1912).
I takt med att antalet folkhögskolor blev fler uppkom också ett behov av ökad statlig styrning. År 1919 beslutade riksdagen om sär- skilda villkor för mottagande stödet, bland annat att folkhögskolorna skulle vara försedda med ett av Skolöverstyrelsen fastställt regelverk och att de skulle ha tillgång till ändamålsenliga lokaler och nödvän-
1Riksdagen (1872). Riks – stat för år 1873 och intilldess nästa statsreglering vidtager, Riksdagens skrivelse No. 81.
77
Nuvarande modell för styrning av statens bidrag till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
diga undervisningsmedel.2 Så småningom tillkom även krav på att skolorna skulle erbjuda vissa obligatoriska ämneskurser.3 Detaljerings- graden i regelstyrningen var sammantaget hög och skulle så förbli under lång tid.
År 1947 beslutade riksdagen om ett mer genomgripande stöd till studiecirklar. Det konstaterades att studiecirkelverksamheten hade utvecklats till en omfattande och betydelsefull gren av folkbildnings- arbetet.4 Skolöverstyrelsen hade en central roll i utformningen av villkoren för mottagande av stödet. I ett av Skolöverstyrelsen fast- ställt regelverk från 1952 ställdes krav på att stödberättigade studie- cirklar bland annat inte fick behandla vissa ”hobbybetonade ämnen” och att de skulle ägna sig åt ”kvalificerat studiearbete”.5
Under de kommande årtiondena ökade anslagen till folkbildningen stadigt. År 1966 beslutades om en väsentlig ökning av statsbidraget till folkhögskolorna. Bidraget renodlades och skulle i första hand inriktas på att schablonmässigt täcka kostnader för löner till rektor och lärare, till viss övrig personal och till pedagogisk utrustning.6 I 1973 års folkhögskoleutredning konstaterades att modellen hade fallit väl ut och inneburit en nödvändig flexibilitet för skolornas för- ändrade arbetsformer.7 Även statsbidraget till studieförbunden, som från 1947 och framåt i huvudsak hade präglats av principen att ge ersättning för faktiskt uppkomna kostnader, skulle komma att för- enklas genom ett mer schabloniserat system. I propositionen som föranledde reformen uttrycktes att ett schabloniserat bidragssystem skulle ge studieförbunden bättre planerings- och budgeteringsförut- sättningar och större frihet att använda statsbidraget för att finan- siera verksamheter som man särskilt ville stödja eller utveckla.8
För såväl folkhögskolorna som studieförbunden minskade detal- jeringsgraden i regelverken med tiden. Det betonades i samman- hanget att folkbildningens mål och syften måste tjäna som vägvisare vid upprätthållandet av gränsen mellan vad som kan och vad som inte kan hänföras till statsbidragsberättigat folkbildningsarbete. I 1981 års
2Prop. 1942:338, Kungl. Maj.ts proposition till riksdagen angående löne- och pensionsreglering för lärarpersonalen vid folkhögskolor samt statsunderstöd åt nämnda skolor.
3SFS 1942:802. Kungl. Maj:ts stadga för statsunderstödda folkhögskolor.
4Prop. 1947:204. Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen angående åtgärder för främjande av det fria och frivilliga folkbildningsarbetet, s. 56.
5SFS 1952:602. Kungl. Maj:ts kungörelse om ändring i kungörelsen den 30 juni 1947 (nr 508) angående statsbidrag till det fria och frivilliga folkbildningsarbetet.
6Prop. 1966:42. Kungl. Maj:t proposition till riksdagen angående statsbidrag till folkhögskolor, s. 9.
7SOU 1976:16. Folkhögskolan.
8Prop. 1980/81:127. om folkbildning m.m. s. 25.
SOU 2024:42 |
Nuvarande modell för styrning av statens bidrag till folkbildningen |
folkbildningsproposition upprepades vikten av att reglerna för statens stöd till folkbildningen inte får innebära en detaljreglering av själva verksamheten. Det angavs att bidragsreglerna och bidragsvillkoren bör ge stor frihet åt folkbildningsaktörerna att själva utforma sin verksamhet och att själva bestämma vilka typer av verksamhet som de vill prioritera och främja.9
Tendensen mot minskad statlig regelstyrning nådde sin kulmen i och med 1991 års folkbildningsproposition. I den uttalades att det bör vara folkbildningens aktörer som själva lägger fast målen för verksamheten, medan riksdag och regering lägger fast målen för bi- dragsgivningen. Syftet med reformen beskrevs vara att stimulera bild- ningsarbetets egna, inre drivkrafter. För att på bästa sätt ta tillvara möjligheten att fylla verksamheten med innehåll, gjordes bedömningen att det bör ankomma på folkbildningens aktörer att själva organisera och administrera statsbidragen till studieförbunden och folkhög- skolorna. Av den anledningen förordades att ett folkbildningens eget organ, ett folkbildningsråd, skulle inrättas.10 Folkbildningsrådets främsta uppgift skulle vara att hantera bidragsfördelningen, men det skulle även ligga på rådet att ansvara för samlad redovisning och ut- värdering av studieförbundens och folkhögskolornas verksamhet.11
5.1.2Statens bidrag till folkbildningen utgör i dag en stor del av statens totala bidrag till det civila samhället
Staten betalar årligen ut omfattande medel till det civila samhället. Riksrevisionen har, i en nyligen publicerad rapport, beräknat det totala beloppet till cirka 20 miljarder kronor.12 Statsbidragen som fördelas av Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna uppgår till cirka 4,2 miljarder kronor.13 Av dessa fördelas cirka 170 miljoner kronor av SISU Idrottsutbildarna och resterande medel av Folkbildningsrådet.
9Prop. 1980/81:127. om folkbildning m.m. s. 21.
10Prop. 1990/91:82. om folkbildning, s. 10.
11Prop. 1990/91:82, om folkbildning, s. 10.
12Riksrevisionen (2023). Tillit och kontroll – statlig bidragsgivning till civilsamhället, RiR 2023:7.
13Regeringsbeslut (2023). Regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende anslagen 14:1, 14:2, 14:3 och 14:4 inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid.
Nuvarande modell för styrning av statens bidrag till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
Av figur 5.1 och figur 5.2 nedan framgår folkbildningsanslagens utveckling sedan självförvaltningsmodellens införande. Även om stats- anslagen till folkbildningen har minskat under senare år utgör bidra- gen fortfarande en stor andel av de totala medlen som staten bidrar med till civilsamhället Folkbildningsrådet är i dag den organisation som fördelar mest medel till det civila samhället. Kommuner och regioner är också centrala bidragsgivare. Bland annat är regionerna huvudmän för många folkhögskolor (se kapitel 6).
Figur 5.1 Statsanslag till studieförbund och folkhögskolor samt bidrag från regioner och kommuner
Kronor i löpande priser respektive fasta priser
År
Anm.: Fasta priser är beräknade utifrån 2023 års prisnivå med hjälp av konsumentprisindex.
Källor: Folkbildningsrådets årsredovisningar och Statistiska centralbyrån.
SOU 2024:42 |
Nuvarande modell för styrning av statens bidrag till folkbildningen |
Figur 5.2 Statsanslag till SISU Idrottsutbildarna, 2007–2023
Kronor i löpande priser samt fasta priser
År
Anm.: Fasta priser är beräknade utifrån 2023 års priser med hjälp av konsumentprisindex.
Källor: Regleringsbrev avseende anslagen 14:1, ap. 4 inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossam- fund och fritid 2007–2023 samt Statistiska centralbyrån.
5.2Självförvaltningsmodellens framväxt
5.2.1Folkbildningsrådet bildas
Bildandet av Folkbildningsrådet föregicks av en rad informella sam- tal mellan folkbildningens aktörer och berörda departement inom Regeringskansliet. Bakgrunden till samtalen var dels att folkbildnings- frågor inte ansågs höra hemma i det nya Skolverket vars inriktning skulle vara det offentliga skolväsendet, dels den av Folkhögskole- kommittén14 diskuterade frågan om en ny och samlad statlig myn- dighet för studieförbund och folkhögskolor.15
Från regeringens sida var man angelägen att komma bort från ett komplext och svårhanterligt regelverk för att i större utsträckning pröva målstyrning. En rad alternativa lösningar diskuterades, men det stod snart klart att inrättandet av en ny myndighet inte var ett alter- nativ. I stället ville man ge bidragen i form av en ”påse pengar” till folk-
14SOU 1990:65. Folkhögskolan i framtidsperspektiv.
15SOU 1996:127. Folkbildningens institutioner – Folkbildningsrådet ”i myndighets ställe”, s. 13.
Nuvarande modell för styrning av statens bidrag till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
bildningens aktörer, som sedan själva genom ett eget organ, ett folk- bildningsråd, skulle svara för medelsfördelning och redovisning.16
I de fortsatta samtalen mellan folkbildningens aktörer diskutera- des framför allt rollfördelningsfrågor, inte bara mellan staten och Folkbildningsrådet, utan även mellan rådet och dess medlemsorgani- sationer. Inriktningen från folkbildningens sida var att rådet skulle ha en så fri och stark ställning som möjligt, såväl inåt i förhållande till studieförbunden och folkhögskolorna, som utåt i kontakterna med regeringen och med olika myndigheter. För att Folkbildnings- rådet skulle vinna acceptans i de egna leden ansågs det angeläget att rådet skulle upplevas som ett folkbildningens eget organ och inte en ny statlig myndighet.17
Vid framläggandet av 1991 års folkbildningsproposition var initia- tivet till bildandet av Folkbildningsrådet redan taget. Initiativtagare var Folkbildningsförbundet (numera Studieförbunden i samverkan), Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation (RIO), och Landstings- förbundet (numera Sveriges Kommuner och Regioner). I proposi- tionen betonades behovet av Folkbildningsrådets självständighet; att det är rådet självt som genom sina stadgar bestämmer hur verksam- heten ska organiseras, styrelsesammansättning, beredningsorgan med mera. Ansvarsförhållandet och arbetsfördelningen mellan Folkbild- ningsrådet och folkbildningens övriga aktörer skulle inte vara före- mål för reglering från statens sida.18
Vid ett konstituerande möte i april 1991 bildades så formellt Folk- bildningsrådet.19 Det skulle dock dröja ytterligare ett par månader innan ombuden i rådets representantskap (motsvarande årsstämma, se mer nedan under avsnitt 5.3.1) hade sitt första sammanträde, och styrelse och beredningsorgan kunde utses för att leda respektive be- reda rådets arbete.20
Genom ändring i lagen (1976:1046) om överlämnande av förvalt- ningsuppgifter inom utbildningsdepartementets verksamhetsområde, som trädde i kraft den 1 juli 1991, överlämnades formellt förvaltnings-
16SOU 1996:127. Folkbildningens institutioner – Folkbildningsrådet ”i myndighets ställe”, s. 13.
17SOU 1996:127. Folkbildningens institutioner – Folkbildningsrådet ”i myndighets ställe”, s. 13 f.
18Prop. 1990/91:82. om folkbildning, s. 38.
19Folkbildningsrådet (1991). Representantskapets första möte, protokoll fört vid telefonsamman- träde för bildande av Folkbildningsrådet, ideell förening, den 19 april 1991.
20Folkbildningsrådet (1991). Representantskapets protokoll den 28 juni 1991.
SOU 2024:42 |
Nuvarande modell för styrning av statens bidrag till folkbildningen |
uppgiften att pröva frågor om fördelning av statsbidrag mellan folk- högskolor och studieförbund till Folkbildningsrådet.21
5.2.2SISU Idrottsutbildarna får eget ansvar för statens bidrag till idrottens studie-, bildnings- och utbildningsverksamhet
SISU (Svensk Idrotts Studie- och Utbildningsorganisation) bildades 1985 av representanter för specialidrottsförbunden. Först 1999 lades Idrottsutbildarna till namnet. Skälet till bildandet var att idrottsrörel- sen ville ha ett eget studieförbund för att med pedagogiska metoder skapa förutsättningar för föreningsutveckling. Folkbildningens arbets- former bedömdes vara väl anpassade till föreningarnas behov. Tanken var att idrottsrörelsens studieförbund skulle göra utbildning tillgäng- lig för alla och att det skulle ske genom ekonomiskt stöd från bland annat staten.
Fram till 2007 tillhörde SISU Idrottsutbildarna Folkbildnings- förbundet och fick statsbidrag från Folkbildningsrådet via folk- bildningsanslaget. I folkbildningspropositionen Lära, växa, förändra (prop. 2005/06:192) bedömde regeringen att det borde prövas om statens stöd till idrottens studie-, bildnings- och utbildningsverksam- het kunde kanaliseras direkt till idrotten. Det konstaterades bland annat att idrotten haft svårigheter i att strikt upprätthålla rågången mellan studie- och bildningsarbete respektive övning, träning och traditionell ledarutbildning.22 Riksdagen delade den uppfattningen.23
Efter överläggningar med Folkbildningsrådet, SISU Idrottsutbil- darna och Riksidrottsförbundet föreslog regeringen i den efterföljande budgetpropositionen att statens stöd till idrottens studie-, bildnings-, och utbildningsverksamhet skulle föras över till anslaget Bidrag till viss verksamhet inom vuxenutbildning (då anslag 25:12).24 I reglerings- brevet för anslaget angavs att stödet om 140 miljoner kronor skulle betalas ut till SISU Idrottsutbildarna som bidrag för verksamheten
21SFS 1991:1125. Lag om ändring i lagen (1976:1046) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom utbildningsdepartementets verksamhetsområde.
22Prop. 2005/06:192. Lära, växa, förändra, Regeringens folkbildningsproposition, s. 59.
23Riksdagen (2005). Kulturutskottets betänkande 2005/06:KrU14, riksdagsskrivelse 2005/06:322.
24Prop. 2006/07:1. Budgetpropositionen för 2007. Utgiftsområde 16 Utbildning och universitets- forskning, s. 189. Stödet flyttades sedermera tillbaka till folkbildningsanslaget som en egen an- slagspost, se prop. 2011/12:100. 2012 års ekonomiska vårproposition, s. 284 och prop. 2012/13:1. Budgetpropositionen för 2013, utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid, s. 200 f.
Nuvarande modell för styrning av statens bidrag till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
och att det skulle avse utbildning.25 Folkbildningsrådet skulle alltså inte längre fördela något statsbidrag till SISU Idrottsutbildarna.
Som en konsekvens av de förändringar som skedde tvingades SISU Idrottsutbildarna under hösten 2007 lämna Folkbildningsför- bundet med motiveringen att förbundet är en intresseorganisation för studieförbund som får statsbidrag via folkbildningsanslaget.
Fram till 2013 saknade det särskilda verksamhetsstödet till SISU Idrottsutbildarna en närmare reglering. I propositionen Verksamhets- stödet för idrottens bildningsverksamhet26 konstaterade regeringen att SISU Idrottsutbildarna har en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning och därför kräver stöd i lag. Det föreslogs där- för att det i lagen (1976:1046) om överlämnande av förvaltnings- uppgifter inom utbildningsdepartementets verksamhetsområde, på motsvarande sätt som för Folkbildningsrådet, skulle föras in en be- stämmelse om att SISU Idrottsutbildarna prövar frågor om fördel- ning av statsbidrag till idrottens studie-, bildnings-, och utbildnings- verksamhet.
5.3Organisatoriska och rättsliga förutsättningar i nuvarande självförvaltningsmodell
5.3.1Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna är medlemsstyrda organisationer
Folkbildningsrådet
Folkbildningsrådet har tre medlemsorganisationer som tillsammans representerar de folkhögskolor och studieförbund som tar emot stats- bidrag från rådet. De tre medlemmarna är:
•Studieförbunden i samverkan – representerar de nio studieförbun- den (sedan Kulturens Bildningsverksamhet under 2024 beslutat om att avveckla sin statsbidragsberättigade verksamhet).
•Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) – representerar de folk- högskolor som har regioner som huvudmän (företräds enligt över- enskommelse i de flesta frågor av Offentligägda folkhögskolors intresseorganisation, [OFI]).
25Regeringsbeslut (2006). Regleringsbrev för budgetåret 2007 avseende anslagen 25:12 och 25:16 (2006) inom utgiftsområde 15.
26Prop. 2013/14:117. Verksamhetsstödet för idrottens bildningsverksamhet.
SOU 2024:42 |
Nuvarande modell för styrning av statens bidrag till folkbildningen |
•Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation (RIO) – represen- terar de folkhögskolor som har folkrörelser och andra organisa- tioner som huvudmän.
Medlemmarna utövar sitt inflytande över Folkbildningsrådets verk- samhet genom representantskapet. Representantskapet är ett årsmöte där representanter från medlemsorganisationerna tar beslut om Folk- bildningsrådets verksamhet. Det är representantskapet som beslutar om Folkbildningsrådets stadgar, budget och övergripande verksam- hetsinriktning. Där utses också vilka som ska sitta i Folkbildnings- rådets styrelse. Styrelsen tillsätter bland annat generalsekreterare. Styrelsen bestämmer även i övrigt i frågor som rör Folkbildningsrådets verksamhet, till exempel i fråga om hur statsbidraget ska fördelas och om godkännande av nya statsbidragsmottagare. Folkbildningsrådets kansli leds av generalsekreteraren. På kansliet arbetar ett 40-tal perso- ner med handläggning, statistik, utvärdering, granskning, administra- tion och kommunikation. Folkbildningsrådets räkenskaper och för- valtning ska granskas av tre av representantskapet valda revisorer, varav minst en ska vara auktoriserad.27
SISU Idrottsutbildarna
SISU Idrottsutbildarna har drygt 70 medlemsorganisationer. Dessa är specialistidrottsförbunden (som även är medlemmar i Riksidrotts- förbundet) och övriga medlemsorganisationer (Bridgeförbundet, Liv- räddningssällskapet, Pistolskytteförbundet och Schackförbundet).
SISU har för sin regionala verksamhet en enhet av 19 RF-SISU- distrikt (som är gemensamma med Riksidrottsförbundet). Distrikten är anordnare av den lokala folkbildningsverksamheten och mottagare av det verksamhetsstöd som SISU fördelar.
Medlemmarna utövar sitt inflytande över SISU:s verksamhet ge- nom SISU-stämman som hålls vartannat år. Det är stämman som be- slutar om SISU:s stadgar, budget och övergripande verksamhets- inriktning. Där utses också vilka som ska sitta i förbundsstyrelsen.
Förbundsstyrelsen (som har gemensam ordförande med riks- idrottsstyrelsen) ska bland annat verka för att den av SISU-stämman antagna verksamhetsinriktningen efterlevs. Styrelsen tillsätter även
27Se § 9 Folkbildningsrådet (2022). Stadgar för föreningen Folkbildningsrådet, dnr 2/00339.
Nuvarande modell för styrning av statens bidrag till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
generalsekreterare och bestämmer även i övrigt i frågor som rör SISU:s verksamhet och som inte ankommer på SISU-stämman, till exempel att besluta om regelverk för den statsbidragsberättigade verksam- heten. Det är även förbundsstyrelsen som beslutar om hur det sär- skilda verksamhetsstödet ska fördelas till RF-SISU-distrikten.
SISU har ett gemensamt kansli med Riksidrottsförbundet. Kans- liet leds av en generalsekreterare och består av bland annat ett verk- samhetsområde (Folkbildning och Utbildning) som ansvarar för SISU:s folkbildningsverksamhet, Bosön idrottsfolkhögskola, Riks- idrottsmuseum och SISU Förlag. På kansliet finns även enheter för analys och uppföljning samt kommunikation, marknad och intresse- politik.
SISU:s räkenskaper och förvaltning ska granskas av en av SISU- stämman utsedd auktoriserad eller godkänd revisor. Det utses även så kallade lekmannarevisorer med uppgift att granska om SISU:s verksamhet sköts på ett ändamålsenligt och ekonomiskt tillfredsstäl- lande sätt, och om SISU:s interna kontroll är tillräcklig.28
5.3.2Riksidrottsförbundet och Svenskt Friluftsliv
är exempel på andra medlemsstyrda organisationer som fördelar statsbidrag
Utöver Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna finns ett fåtal andra medlemsstyrda organisationer som fördelar statsbidrag. Hit hör statsbidraget till idrotten som fördelas av Riksidrottsförbundet och statsbidraget till friluftslivet som fördelas av Svenskt Friluftsliv. Dessa organisationer har likartade förutsättningar som Folkbildnings- rådet och SISU Idrottsutbildarna. Det är i båda fallen fråga om om- bud utsedda av medlemsorganisationerna som fattar beslut i viktiga frågor som budget, stadgar, styrelse och övergripande verksamhets- inriktning.
Statsbidraget till idrotten uppgår till cirka två miljarder kronor och statsbidraget till friluftslivet till cirka 100 miljoner kronor.29 Båda statsbidragen handläggs utifrån särskilda stödförordningar.30
28Se 4 kap. SISU Idrottsutbildarna (2023). Stadgar för SISU Idrottsutbildarna, Uppdaterade efter SISU-stämman 2023.
29Regeringsbeslut (2023). Regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende anslag 13:1 Stöd till idrotten och anslag 13:3 Stöd till friluftsorganisationer.
30SFS 1999:1177. Förordning om statsbidrag till idrottsverksamhet och SFS 2010:2008. Förord- ning om statsbidrag till friluftsorganisationer.
SOU 2024:42 |
Nuvarande modell för styrning av statens bidrag till folkbildningen |
Stödet till idrotten består av olika former av organisations-, verk- samhets-, och projektstöd. Utöver stöd till specialidrottsförbund och enskilda idrottsföreningar utgår stöd till Riksidrottsförbundets distrikt (RF-SISU-distrikt), Centrum för Idrottsforskning (CIF), kommuner som anordnar Riksidrottsgymnasium samt Sveriges Olym- piska Kommitté (SOK). Av de delar av det statliga stödet som inte fördelas som bidrag nyttjas resterande del för Riksidrottsförbundets centrala verksamhet, bland annat för att täcka förvaltningskostnader och driva för idrotten gemensamma utvecklingsfrågor. Riksidrotts- styrelsen har det övergripande ansvaret för fördelning, kontroll och uppföljning av de olika bidragen. Beslut om organisations- och verk- samhetsstöd till förbund och distrikt fattas av styrelsen, medan beslut om projektstöd av mindre karaktär i regel är delegerat till general- sekreteraren eller kansliet.31
Stödet till friluftslivet består av organisations- och verksamhets- stöd. Organisationsstöd lämnas till de för närvarande 27 medlems- organisationerna. Verksamhetsstöd kan även lämnas till andra orga- nisationer under förutsättning att de bedriver verksamhet i enlighet med förordningens krav. Stödet används även för att täcka Svenskt Friluftslivs förvaltningskostnader. Beslut om fördelning av stats- bidraget fattas av en av styrelsen särskilt utsedd fördelningskommitté som även till viss del ansvarar för kontroll och uppföljning av bidra- gets användning.32
5.3.3Rättsliga förutsättningar för Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna
Något om ideella föreningars rättsliga förutsättningar
Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna är associationsrätts- ligt att betrakta som ideella föreningar. När det gäller föreningar skiljer man i juridiskt hänseende mellan ekonomiska föreningar och ideella föreningar. De ekonomiska föreningarna regleras i lagen (2018:672) om ekonomiska föreningar. Arbetslöshetskassorna, som är en särskild organisationsform med de ekonomiska föreningarna som förebild, regleras i egen lag.33 Även Svenska kyrkan och övriga
31E-post från företrädare för Riksidrottsförbundet 2024-03-03, Komm2024/00333/U 2022:01-1.
32E-post från företrädare för Svenskt Friluftsliv 2024-02-20, Komm2024/00331/U 2022:01-1.
33SFS 1997:239. Lag om arbetslöshetskassor.
Nuvarande modell för styrning av statens bidrag till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
registrerade trossamfund har särskilda bestämmelser i lag.34 För ide- ella föreningar saknas dock generell lagstiftning. Inte heller finns det någon legaldefinition av begreppet ideell förening. Frågan om regler- ing av ideella föreningar har varit uppe för behandling i riksdagen vid upprepade tillfällen, men aldrig lett till någon lagstiftning.35 I stället har de rättsliga förutsättningarna utkristalliserats genom rättspraxis.
För att en ideell förening ska anses som juridisk person, och där- igenom tillerkännas rättskapacitet, krävs att föreningen har antagit stadgar av viss fullständighet. Stadgarna ska innehålla föreningens namn och ändamål samt bestämmelser om hur beslut i föreningens angelägenheter fattas.36
För att en förening ska vara en ideell förening ställs också vissa krav när det gäller föreningens ändamål och verksamhet. Vilket som är föreningens ändamål bedöms som utgångspunkt med ledning av stadgarna. En förening som har ett ideellt ändamål kan vara en ideell förening även om den bedriver ekonomisk verksamhet. Det är inte fråga om ett ideellt ändamål om föreningens syfte är att gynna med- lemmarna ekonomiskt. En förening vars ändamål är att gynna med- lemmarnas ekonomiska intresse kan ändå vara en ideell förening, under förutsättning att den inte bedriver ekonomisk verksamhet.37
Att det saknas generell lagstiftning för ideella föreningar innebär inte att det helt saknas rättsregler som berör ideella föreningar. En ideell förening är till exempel under vissa förutsättningar bokförings- skyldig och har då att iaktta bokföringslagens (1999:1078) regler i fråga om löpande bokföring och upprättande av årsredovisning och årsbokslut. För flertalet bokföringsskyldiga ideella föreningar gäller dessutom enligt revisionslagen (1999:1079) krav på revisor, som be- roende på föreningens storlek, i vissa fall ska vara auktoriserad eller godkänd. Det finns även särskilda skatteregler för ideella föreningar.
Ideella föreningar kan även registreras i olika myndighetsregister, men registrering är, till skillnad mot vad som gäller för ekonomiska föreningar, inte en förutsättning för att föreningen ska äga rätts- kapacitet.
34SFS 1998:1591. Lag om Svenska kyrkan och SFS 1998:1593. Lag om trossamfund.
35Se bland annat lagutskottets betänkanden 1979/80:1, 1985/86:15, 1986/87:15 och 1989/90:LU16.
36Se bland annat Nytt juridiskt arkiv (NJA) 1973 s. 341, NJA 1987 s. 394.
37Se bland annat Nytt juridiskt arkiv (NJA) 1935 s. 106, NJA 1948 s. 590, NJA 1998 s. 293, NJA 1998 s. 717 och NJA 2000 s. 365.
SOU 2024:42 |
Nuvarande modell för styrning av statens bidrag till folkbildningen |
Ideella föreningar som utför förvaltningsuppgifter
Den offentliga förvaltningen utförs som huvudregel av statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Förvaltningsuppgifter kan även överlämnas åt andra juridiska personer och enskilda individer. Inne- fattar uppgiften myndighetsutövning, får ett överlämnande göras en- dast med stöd av lag. Detta framgår av 12 kap. 4 § regeringsformen.38
Att förvaltningsuppgifter överlämnats till ideella föreningar har skett inom flera politikområden. Nedan följer en sammanställning av de ideella föreningar som riksdagen genom lag har beslutat att över- lämna statliga förvaltningsuppgifter till:
•Folkbildningsrådet (prövar frågor om fördelning av statsbidrag till folkhögskolor, till studieförbund och till studerandeorganisa- tioner inom folkhögskolan).
•SISU Idrottsutbildarna (prövar frågor om fördelning av statsbidrag till idrottens studie-, bildnings- och utbildningsverksamhet).
•Sveriges Riksidrottsförbund (prövar frågor om fördelning av stats- bidrag till idrottsverksamhet).
•Svenskt Friluftsliv (prövar frågor om fördelning av statsbidrag till friluftsorganisationer).
•Föreningen Norden (prövar frågor om statsbidrag till resor och statliga stipendier inom föreningens verksamhetsområde).
•Föreningen Svenska Tecknare (utser och entledigar en ledamot i Sveriges författarfond).
•Svenska Fotografernas Förbund (utser och entledigar en ledamot i Sveriges författarfond).
•Sveriges Författarförbund (prövar frågor om fördelning av stat- liga medel till författare och översättare för utnyttjande av deras verk i form av talböcker och taltidningar, utser och entledigar sex ledamöter i Sveriges författarfond).39
38SFS 2011:109. Regeringsform.
39Se SFS 1976:1046. Lag om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Utbildningsdeparte- mentets verksamhetsområde, SFS 1995:361. Lag om överlämnande av förvaltningsuppgifter till Sveriges Riksidrottsförbund, SFS 2010:1539. Lag om överlämnande av vissa förvaltningsuppgifter till den ideella föreningen Svenskt Friluftsliv och SFS 1992:3. Lag om överlämnande av förvalt- ningsuppgifter inom Kulturdepartementets verksamhetsområde.
Nuvarande modell för styrning av statens bidrag till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
•Svenska Gruvföreningen (numera Svemin, utser och entledigar en ledamot i Nämnden för isotopgeologi vid Naturhistoriska riks- museet).
Den ideella föreningen Synskadades Riksförbund hade fram till den 1 april 2024 i uppgift att pröva frågor om tilldelning och återtagande av dispositionsrätt till ledarhund samt tilldelning och återtagande av ledarhund. Den uppgiften har numera tagits över av Myndigheten för delaktighet. Detsamma gäller Hjälpmedelsinstitutet som fram till den 1 maj 2014 hade i uppgift att pröva frågor om fördelning av vissa bidrag och annat stöd som gäller verksamhet med hjälpmedel för personer med funktionsnedsättning. Även den uppgiften har tagits över av Myndigheten för delaktighet.
Utöver ideella föreningar har förvaltningsuppgifter även i stor utsträckning överlämnats till ekonomiska föreningar, stiftelser och aktiebolag. (till exempel arbetslöshetskassorna som handhar arbets- löshetsförsäkringen, stiftelsen Norrlandsfonden som prövar frågor om statligt reglerade regionala utvecklingslån och lokaliseringslån och Swefund International AB som prövar frågor om statligt stöd till små och medelstora svenska företags investeringar i Swedfunds samarbetsländer).40
Offentligrättslig reglering för ideella föreningar med förvaltningsuppgifter
Myndighetsformen är huvudregel för statlig verksamhet, om inte sär- skilda skäl på enskilda områden kan anses motivera andra verksam- hetsformer. Om en annan form än myndighet övervägs för statliga åtaganden, bör regeringen och i tillämpliga fall riksdagen i samband med överlåtelser ta ställning till det tilltänkta organets lämplighet för uppgiften och uttryckligen ange i vilken mån det offentligrättsliga regelsystemet är tillämpligt.41
Flertalet av de övergripande offentligrättsliga regler som gäller för myndigheter gäller även med automatik för ideella föreningar med förvaltningsuppgifter. Hit hör bland annat den så kallade objekti-
40Se SFS 1997:238. Lag om arbetslöshetsförsäkring, SFS 1998:775. Lag om rätt för Stiftelsen Norr- landsfonden att besluta i frågor om förvaltningen av regionala utvecklingslån och SFS 2008:1271. Lag om överlämnande av vissa förvaltningsuppgifter till Swedfund International AB.
41Se bland annat prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt s. 105 ff.
SOU 2024:42 |
Nuvarande modell för styrning av statens bidrag till folkbildningen |
vitetsprincipen i regeringsformen (1 kap. 9 § regeringsformen) som föreskriver att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska be- akta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (jfr dock 12 kap. 2 § regeringsformen som inte tar upp andra än förvalt- ningsmyndigheter i fråga om förvaltningens självständighet).
När det gäller öppenhet och insyn i verksamheten finns bestäm- melser i offentlighets- och sekretesslagen (2 kap. 4 § och därtill hör- ande bilaga) som innebär att vad som föreskrivs tryckfrihetsförord- ningen om rätt att ta del av allmänna handlingar i myndigheter även gäller hos de organ som anges i bilagan till lagen, om handlingarna hör till den verksamhet som nämns där. Såväl Folkbildningsrådet som SISU Idrottsutbildarna nämns i bilagan avseende statsbidrags- verksamheten inom organisationerna.42
Även i fråga om tillsyn och revision finns offentligrättsliga regler som är tillämpliga för ideella föreningar med förvaltningsuppgifter. Om uppgiften innebär myndighetsutövning står sådana organ under Riksdagens ombudsmäns tillsyn, såvitt avser den verksamhet som utgör myndighetsutövning (14 § 3 lagen [2023:499] med instruktion för Riksdagens ombudsmän). Verksamhet som tar emot statligt stöd, till exempel studieförbund och folkhögskolor, får granskas av Riksrevisionen genom så kallad effektivitetsrevision (2 § 6 lagen [2022:1022] om revision av statlig verksamhet m.m.). Granskningen omfattar dock inte årsredovisningen för aktuella organ, så kallad år- lig revision.
Förvaltningslagen, som reglerar myndigheternas handläggning av ärenden samt dess kontakter med allmänheten, är inte med automa- tik tillämplig för ideella föreningar med förvaltningsuppgifter. Efter påpekanden från bland annat Riksrevisionen och i samband med en utvärdering av statens stöd till idrotten väcktes frågan om behovet av att göra förvaltningslagen tillämplig på Riksidrottsförbundets för- delning av statens stöd till idrotten.43 Det föreslogs att bland annat reglerna om jäv skulle göras tillämpliga genom en hänvisning i för-
42SFS 2009:400. Offentlighets- och sekretesslag.
43Riksrevisionen (2004). Offentlig förvaltning i privat regi − statsbidrag till idrottsrörelsen och folkbildningen. RiR 2004:15. SOU 2008:59. Föreningsfostran och tävlingsfostran, En utvärdering av statens stöd till idrotten, jämför även prop. 2016/17:180. En modern och rättssäker förvaltning
– ny förvaltningslag, s. 27, s. 275 f.
Nuvarande modell för styrning av statens bidrag till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
ordning.44 Även förordningarna som reglerar statens stöd till folk- bildningen och friluftslivet har fått motsvarande skrivningar.45
5.3.4Styrning av ideella föreningar med förvaltningsuppgifter jämfört med myndigheter
Något om statliga styrningsformer
Genom olika politiska beslut anger riksdagen och regeringen förut- sättningarna för den statliga verksamheten. Riksdagens och reger- ingens konstitutionella befogenheter utgår från: normgivningsmakten, finansmakten, utnämningsmakten och kontrollmakten. Alla styr- medel syftar till att på olika sätt säkra förvaltningspolitikens grund- läggande värden (demokrati, rättssäkerhet och effektivitet).
Normgivningsmakten innebär att riksdagen och regeringen styr myndigheterna och andra genom normgivning, det vill säga genom lagar beslutade av riksdagen och förordningar beslutade av reger- ingen. Sådan regelstyrning kan ske utifrån olika perspektiv och riktas till olika aktörer. Det kan handla om reglering av förutsättningarna för rätten till en viss förmån eller ett visst bidrag. Det kan även handla om formerna för den statliga verksamheten, till exempel regeringens styrning av myndigheterna genom myndighetsförordningen46 och olika myndighetsinstruktioner.
Med finansmakten avses rätten att besluta om statens inkomster och utgifter. Hit hör beskattningsrätten och budgetregleringen. Ge- nom riksdagens årliga beslut om statens budget ställs medel till reger- ingens förfogande för de ändamål som riksdagen anger. Regeringen beslutar därefter om årliga regleringsbrev för varje myndighet. I regler- ingsbrevet anges vilka mål och återrapporteringskrav som ska gälla för verksamheten, eventuella uppdrag som ska utföras och vilka vill- kor som ska gälla för de anslag som riksdagen har beslutat. Reger- ingen kan även löpande under året besluta om särskilda uppdrag som myndigheten ska utföra. För myndigheterna under riksdagen (Riks-
44SFS 2009:1589. Förordning om ändring i förordningen (1999:1177) om statsbidrag till idrotts- verksamhet.
45SFS 2010:2008. Förordning om statsbidrag till friluftsorganisationer, SFS 2015:218. Förordning om statsbidrag till folkbildningen.
46SFS 2007:515. Myndighetsförordning.
SOU 2024:42 |
Nuvarande modell för styrning av statens bidrag till folkbildningen |
dagens ombudsmän, Sveriges riksbank och Riksrevisionen) finns sär- skilda ekonomiadministrativa bestämmelser i lag.47
Med utnämningsmakten avses regeringens rätt att utse myndig- hetschefer och i förekommande fall ledamöter i nämnder och styrel- ser. För myndigheterna under riksdagen gäller motsvarande rätt för riksdagen.
Styrning genom kontroll sker på olika sätt. En från regeringen fri- stående kontroll av myndigheterna sker genom Riksrevisionens år- liga revision och effektivitetsrevision. Ytterligare former av styrning genom kontroll är förvaltningsdomstolarnas prövning av myndig- heternas beslut efter överklagande och Riksdagens ombudsmäns och Justitiekanslerns granskande verksamheter.
Styrning av ideella föreningar med förvaltningsuppgifter
Ideella föreningar med förvaltningsuppgifter är, som konstaterats ovan, underkastade centrala delar av det offentligrättsliga regelsyste- met. Många regler är tillämpliga med automatik, medan andra kräver särskild reglering, till exempel i fråga om tryckfrihetsförordningens och förvaltningslagens tillämplighet.
Genom normgivning kan riksdagen och regeringen i stor utsträck- ning styra den myndighetsutövande verksamheten hos en ideell för- ening med förvaltningsuppgifter. Ett tydligt exempel på det är de statsbidragsförordningar som styr bidragsgivningen till folkbildningen, idrotten och friluftslivet.48 I dessa förordningar anges bland annat statens syfte med bidragsgivningen. Genom syftet anges de närmare motiven för statsbidraget och vad staten förväntar sig att bidraget ska leda till. Förordningarna innehåller även styrning i form av vill- kor för rätten till bidraget och grunderna för uppföljning, redovisning och återbetalning.
En ideell förening med förvaltningsuppgifter kan inte styras finan- siellt på motsvarande sätt som en myndighet. En förening är en egen juridisk person, självständig och organisatoriskt fristående från staten. Genom sina stadgar äger föreningen frågor som rör bland annat med- lemmar, organisation och arbetsformer. Det saknas möjligheter för
47SFS 2006:999. Lag med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för Riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen och SFS 2022:1568. Lag om Sveriges riksbank.
48SFS 2015:218. Förordning om statsbidrag till folkbildningen, SFS 1999:1177. Förordning om stats- bidrag till idrottsverksamhet och SFS 2010:2008. Förordning om statsbidrag till friluftsorganisationer.
Nuvarande modell för styrning av statens bidrag till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
regeringen att genom instruktion eller särskilda uppdrag påverka för- eningens ändamål, uppgifter och verksamhet. När det gäller anslag för statsbidrag har dock staten ett visst finansiellt inflytande. Det är riksdagen som beslutar om tilldelning av och ramarna för själva an- slaget, exempelvis vem som får ta emot och enligt vilka principer bi- draget ska fördelas.49 Genom regleringsbrev och riktlinjer kan reger- ingen ställa upp särskilda villkor i fråga om användningen av anslaget, till exempel hur redovisningen ska gå till och vad den ska innehålla. Dock är anslagsförordningen (2011:223) inte direkt tillämplig vilket får till följd att regelverket och praxis kring redovisning mot inkomst- titlar och anslag inte gäller på samma sätt som för myndigheter (se mer i kapitel 18).
Staten har inte något generellt inflytande över utnämningen av ledande befattningshavare i ideella föreningar med förvaltningsupp- gifter. Man har följaktligen inte heller någon möjlighet till direkt an- svarsutkrävande om verksamheten inte fungerar på önskvärt sätt. Det finns dock exempel på föreningar där staten i egenskap av medgrun- dare och medlem har ett sådant inflytande (Rådet för kommunal redo- visning och Rådet för främjande av kommunala analyser). Det finns även exempel på föreningar där staten, utan att vara medlem, enligt föreningens stadgar har inflytande över styrelsens utformning (Cen- tralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning och Riksteatern). När det gäller Folkbildningsrådet, SISU Idrottsutbildarna, Riks- idrottsförbundet och Svenskt Friluftsliv har staten inte getts något inflytande över utnämningen av ledande befattningshavare.50
När det kommer till kontroll har staten förhållandevis goda möj- ligheter till styrning av ideella föreningar med förvaltningsuppgifter. Regeringen har möjlighet att genomföra årliga mål- och resultat- dialoger med berörd organisation, liksom mer frekventa månadsvisa möten. De årliga mål- och resultatdialogerna ger regeringen möjlig-
49Se till exempel budgetförslag i prop. 2023/24:1 Budgetpropositionen för 2024, Utgiftsområde 17, Kultur, medier, trossamfund och fritid, s. 197.
50Med hänsyn till ideella föreningars rättsliga autonomi skulle ett krav på statlig styrelserepre- sentation sannolikt anses utgöra ett ingrepp i den aktuella föreningens interna angelägenheter. Det krävs därför ett uttryckligt samtycke från föreningen i fråga (till exempel genom stadge- reglering) alternativt reglering genom lag (jfr 8 kap. 2 § första stycket p. 2 regeringsformen). Ett exempel på lagreglering av statlig styrelserepresentation är den som gäller för arbetslös- hetskassorna, se 15 § andra stycket SFS 1997:239 Lag om arbetslöshetskassor. När det gäller frågan om statlig styrelserepresentation i föreningar har det i den juridiska doktrinen ifråga- satts om inte en sådan ordning får sägas stå i konflikt med föreningsfrihetens princip, se bland annat Hemström, Carl (2011). Organisationernas rättsliga ställning: om ekonomiska och ideella föreningar, rev. uppl., s. 118 f.
SOU 2024:42 |
Nuvarande modell för styrning av statens bidrag till folkbildningen |
het att tillsammans med organisationen föra djupare dialog exempel- vis om särskilda delar av verksamheten, årsredovisningen och andra strategiska frågor. De månadsvisa mötena kan handla om att inhämta sakupplysningar och förtydliganden i olika frågor på en mer detal- jerad nivå.51 Även när det gäller extern tillsyn och revision har staten goda möjligheter till styrning. JO har tillsynsansvar även för andra än myndigheter om verksamheten utgör myndighetsutövning.52 När det, som i fallet med Folkbildningsrådet, SISU Idrottsutbildarna, Riks- idrottsförbundet och Svenskt Friluftsliv, handlar om statsmedel som tagits emot med redovisningsskyldighet gentemot staten, har Riks- revisionen mandat att genom så kallad effektivitetsrevision granska hur medlen har använts.53 En sådan revision kan även innefatta de ut- betalande organisationernas handläggning, kontroll och uppföljning av medlen.54 Slutligen sker styrning genom domstolarnas möjlighet till prövning av organisationernas beslut efter överklagande.55
5.3.5Utmaningar med självförvaltningsmodellen
Folkbildningsrådets och SISU Idrottsutbildarnas dubbla roller
Folkbildningsrådets myndighetsroll har varit föremål för återkom- mande översyner och det har i samband med dessa gjorts en del kri- tiska påpekanden. Kritiken har framför allt gällt rådets dubbla roller; att vara i myndighets ställe och samtidigt fullgöra medlemsuppgifter. Det har bland annat hävdats att det finns en inbyggd lojalitetskon- flikt i systemet. Detta kan sägas gälla även SISU Idrottsutbildarna, men i det fallet är förhållandena inte lika uppenbara eftersom det
51Regeringen genomför årliga mål- och resultatdialoger med såväl Folkbildningsrådet som SISU Idrottsutbildarna. Det genomförs även månadsvisa möten på tjänstemannanivå med Folkbild- ningsrådet (mer sällan med SISU Idrottsutbildarna, cirka en gång per termin). Källa: e-post från tjänsteman på Utbildningsdepartementet 2024-04-12, Komm2024/00334/U 2022:01-1.
5214 § 3 SFS 2023:499. Lag med instruktion för Riksdagens ombudsmän (JO).
532 § 6 SFS 2002:1022. Lag om revision av statlig verksamhet m.m.
54Riksrevisionen (2022). Statsbidraget till studieförbunden – kontroll och uppföljning, RiR 2022:20.
55För rätt att överklaga förvaltningsbeslut krävs som utgångspunkt stöd i lag, se 11 kap. 2 § SFS 2011:109 Regeringsform. För myndigheter finns generella bestämmelser om överklag- ande i 40–42 §§ SFS 2017:900. Förvaltningslag. Det är dock inte möjligt att genom en bestäm- melse i förordning sträcka ut tillämpligheten för sådana överklagandebestämmelser i lag till att omfatta även beslut som fattas enligt en förordning (se Ds 2014:1, Gröna Boken – Riktlinjer för författningsskrivning s. 80). Frågan om reglering av överklagbarheten av beslut av enskilda organ bereds för närvarande inom Regeringskansliet (se prop. 2023/24:119. Statens stöd till trossamfund och civilsamhället – enhetliga och rättssäkra villkor, s. 123 f.). I domstolspraxis har beslut av Folkbildningsrådet ansetts överklagbara med hänvisning till Europakonventionen (se Kammarrätten i Stockholm mål nr 8140-21).
Nuvarande modell för styrning av statens bidrag till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
särskilda verksamhetsstöd som administreras av SISU inte fördelas vidare till organisationens medlemmar på samma sätt som i Folkbild- ningsrådets fall.
En ideell förening förutsätts vara demokratiskt uppbyggd. Det är därför naturligt att medlemmarna i en sådan förening förväntar sig kunna påverka kriterier och inriktning på verksamheten. Samtidigt förutsätter den typ av förvaltningsuppgifter som lagts på Folkbild- ningsrådet och SISU Idrottsutbildarna integritet och förmåga att med utgångspunkt i de syften som riksdagen och regeringen slagit fast, fatta beslut oberoende av vad en enskild medlem tycker.
Folkbildningsrådet har med anledning av den kritik som fram- förts genom åren vidtagit en rad åtgärder för att stärka rådets myn- dighetsroll. Det har bland annat handlat om att stärka oberoendet mellan Folkbildningsrådet och dess medlemmar, minska samman- blandning av uppgifter, samt att öka graden av professionalism i pro- cesserna för beslut om bidragsgivning, uppföljning och kontroll av statsbidraget.56
En viktig förändring var den stadgeändring som skedde 2015 inne- bärande att det inte längre skulle vara medlemsorganisationerna som utsåg representanter i Folkbildningsrådets styrelse. Det skulle i stället vara en fråga för representantskapet i syfte att tydliggöra gränssnit- tet mellan den organisation som beslutar om fördelningen av stats- bidrag och de organisationer som tar emot det. Det gjordes i samband med detta även vissa förtydliganden i fråga om den formella rela- tionen mellan Folkbildningsrådet och medlemsorganisationerna och vissa medlemsuppdrag lyftes bort i syfte att renodla rådets myndig- hetsroll, bland annat Folkhögskolornas informationstjänst och det numera nedlagda Folkbildningsnätet.57
Vid sidan av de formella förändringarna utvecklades även proces- serna kring beredning, beslut och uppföljning, bland annat genom att införa särskilda rådgivande grupper för beredning och beslut och genom att uppdatera riktlinjerna för utredning, granskning och åter- krav. Denna utveckling har fortsatt framför allt gällande gransknings- verksamheten där man avsatt mer resurser till att granska avvikelser bland annat genom att anställa fler personer med erfarenhet från att handlägga bidrag i statliga myndigheter.58
56Strategirådet (2020). Utvärdering av Folkbildningsrådets förnyade uppdrag, s. 7 ff.
57Strategirådet (2020). Utvärdering av Folkbildningsrådets förnyade uppdrag, s. 7 ff.
58Strategirådet (2020). Utvärdering av Folkbildningsrådets förnyade uppdrag, s. 7 ff.
6 Folkbildningens verksamhet
Under 2022 engagerade studieförbund och folkhögskolor ett betyd- ande antal deltagare med stöd av statliga medel. Cirka 632 500 personer deltog i studieförbundens aktiviteter, medan ungefär 109 000 personer deltog i folkhögskolornas kurser. Till dessa siffror kan man lägga deltagare i kulturprogram som rapporterats gruppvist, vilket ökar antalet avsevärt. Därutöver engagerade SISU Idrottsutbildarna ungefär 414 000 personer under samma år. Totalt engagerades därmed över 1 155 500 personer i dessa verksamheter under 2022.
I detta kapitel beskriver utredningen hur folkbildningens olika verksamhetsformer definieras och hur de har utvecklats över tid. Redogörelsen baseras i huvudsak på kvantitativa indikatorer över tid och rör folkbildningsverksamhet som finansieras av offentliga medel. Kapitlet inleds med studieförbunden och SISU Idrottsutbildarna där- efter av folkhögskolornas verksamhet.
6.1Studieförbundens verksamhet
I detta avsnitt beskrivs studieförbundens verksamhetsformer och de regler som formar dess genomförande. Utredningen redogör för kate- gorierna studiecirklar, annan folkbildningsverksamhet och kultur- program med utgångspunkt i Folkbildningsrådets statsbidragsvillkor. Därefter redogör utredningen för hur studieförbundens verksamhet har utvecklats under den tid som Folkbildningsrådet har funnits.1
Det fanns under 2022 totalt 11 statsbidragsberättigade studie- förbund, inklusive SISU Idrottsutbildarna. Ett av studieförbunden, Kulturens bildningsverksamhet har från och med 2024 avvecklat sin bidragsberättigade folkbildningsverksamhet.
1Historiska data redovisas 1992–2022 eller i den mån det finns tillgänglig statistik.
97
Folkbildningens verksamhet |
SOU 2024:42 |
6.1.1Studieförbundens olika verksamhetsformer
Vad är en studiecirkel?
Studiecirkeln är en flexibel form som bygger på möte, samarbete, samtal, skapande och reflektion med olika betoning på dessa delar. Vidare ska studiecirkeln vara anpassad till deltagares skiftande be- hov, till samhällsbehov, utbildningsbehov och till olika sammanhang i lokalsamhället, civilsamhället och kulturlivet.2 Studiecirkeln är en mindre grupp som planmässigt genom samtal och dialog bedriver studier. Deltagaren söker kunskap tillsammans med andra och utveck- lar färdigheter utifrån sina behov och intressen.3 Studiecirkelverksam- het med gemensamma, planmässigt bedrivna studier ska utgöra basen för studieförbundens verksamhet. Studiecirkeln är en flexibel form som bygger på möte, samarbete, samtal, skapande och reflektion med olika betoning på dessa delar. Studiecirkeln är anpassad till deltagares skiftande behov, till samhällsbehov, utbildningsbehov och till olika sammanhang i lokalsamhället, civilsamhället och i kulturlivet.
För att vara statsbidragsberättigad ska studiecirkeln4
•Ha en gruppstorlek om minst tre och högst 20 deltagare inklusive cirkelledaren.
•Ha en omfattning per vecka om högst tre sammankomster om vardera fyra studietimmar. En studietimme är 45 minuter.
•Ha minst tre sammankomster och minst nio studietimmar. Varje sammankomst ska ha minst tre deltagare, inklusive ledaren.
Deltagarna:
•Ska fylla minst 13 år under verksamhetsåret.
•Ska ha varit närvarande vid minst nio studietimmar och minst tre sammankomster, varav minst en gång vid de tre första samman- komsterna. Enstaka undantag kan göras för vikarierande ledare.
2Folkbildningsrådet (2023). Statsbidrags till verksamheten i studieförbunden – Villkor och för- delning från och med 2024, beslutade 2023-05-29, dnr 23/00383.
3Folkbildningsrådet (2022). Statsbidrag studieförbund 2023 – Villkor och fördelning, dnr 22/00279.
4Folkbildningsrådet (2023). Statsbidrags till verksamheten i studieförbunden – Villkor och för- delning från och med 2024, beslutade 2023-05-29, dnr 23/00383.
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet |
•Får delta maximalt 480 studietimmar per år i studiecirkel och annan folkbildningsverksamhet. Undantag gäller för ledare som anställts eller arvoderats av studieförbundet enligt kollektivavtal.
Studiecirkel i kursform
Från och med 2024 har Folkbildningsrådet infört en ny kategori som går under benämningen studiecirkel i kursform.5 Sammanfattnings- vis ska studiecirkel i kursform bedrivas sammanhållet och undantas från villkoret om högst tre sammankomster per vecka om vardera fyra studietimmar. I övrigt gäller att en studiecirkel i kursform:
•Ska rikta sig till deltagare som är kortutbildade eller står långt från arbetsmarknaden.
•Ska syfta till att stärka deltagarnas ställning på arbetsmarknaden genom utbildning eller validering.
•Får inte ha deltagaravgift annat än för studiematerial.
Vad innebär annan folkbildningsverksamhet?
I annan folkbildningsverksamhet kan studieförbundet genomföra verksamhet i friare former än studiecirkel, till exempel workshoppar eller liknande. Verksamhet i annan folkbildningsverksamhet ska ge studieförbundet möjlighet att pröva nya former och utveckla ny- skapande folkbildningsverksamhet. Sammankomsterna i annan folk- bildningsverksamhet kan vara längre och genomföras tätare än i studie- cirklar. Antalet sammankomster kan vara en eller flera.6 Deltagarna kan vara fler än i studiecirkeln.
Annan folkbildningsverksamhet ska ha:
•En omfattning av minst en studietimme, det vill säga 45 minuter.
•En gruppstorlek om minst tre godkända deltagare inklusive ledaren.
5Folkbildningsrådet (2023). Statsbidrags till verksamheten i studieförbunden – Villkor och för- delning från och med 2024, beslutade 2023-05-29, dnr 23/00383.
6Folkbildningsrådet (2023). Statsbidrag till verksamheten i studieförbunden – Villkor och för- delning från och med 2024, beslutade 2023-05-29, dnr 23/00383.
Folkbildningens verksamhet |
SOU 2024:42 |
Deltagarna:
•Ska fylla minst sex år under verksamhetsåret.
•Får delta max 480 studietimmar per år i annan folkbildningsverk- samhet och studiecirkel. Undantag gäller för ledare som anställts eller arvoderats av studieförbundet enligt kollektivavtal.7
Vad är ett kulturprogram?
Kulturprogram kan vara föreläsning, sång/musik, dramatisk framställ- ning, film/foto/bild, dans, utställning, litteratur, konst/konsthantverk eller tvärkulturell verksamhet.8
Kulturprogram ska:
•Framföras inför, eller tillsammans med, minst fem deltagare ut- över medverkande och studieförbundets ledare.
•Utannonseras i förväg.
•Pågå minst 30 minuter.
Deltagarna ska:
•Fylla minst 13 år under verksamhetsåret.
Ett sammanhållet arrangemang som vänder sig till samma deltagare rapporteras som ett kulturprogram även om det innehåller flera med- verkande eller olika kulturformer. Flera studieförbund kan samverka om att med statsbidrag finansiera ett kulturprogram vid större evene- mang. En utställning kan endast rapporteras en gång per plats den visas, oavsett visningstidens längd.
Studieförbundens verksamhet sker ofta i samarbete med andra föreningar
Studieförbunden genomför ofta verksamhet i samarbete med sina medlemsorganisationer och andra föreningar. Samverkan sker på alla nivåer. Ofta regleras samarbetet genom överenskommelser och avtal.
7Folkbildningsrådet (2023). Statsbidrag till verksamheten i studieförbunden – Villkor och för- delning från och med 2024, beslutade 2023-05-29, dnr 23/00383.
8Folkbildningsrådet (2023). Statsbidrags till verksamheten i studieförbunden – Villkor och för- delning från och med 2024, beslutade 2023-05-29, dnr 23/00383.
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet |
Enligt Folkbildningsrådets verksamhetsvillkor har studieförbundet ansvaret för att hela arrangemanget sker i enlighet med statsbidrags- villkoren.9 I samarbete med andra föreningar har studieförbundet ansvar för att statsbidrag inte används till ett allmänt verksamhets- eller organisationsstöd. Studieförbunden har vidare ansvar för att stats- bidrag inte finansierar föreningens löpande verksamhet som exem- pelvis sammanträden och föreningsmöten.
Studieförbunden samverkar ofta med kulturinstitutioner, biblio- tek och med kulturarbetare.
Studieförbunden bedriver även annan verksamhet
Studieförbunden bedriver även verksamhet som inte finansieras via det statliga folkbildningsanslaget.10 Det kan exempelvis vara företags- utbildning, kommunal vuxenutbildning, svenska från dag ett som är en del av satsningen Tidiga insatser för asylsökande (TIA), läxhjälp, fritidsverksamhet och daglig verksamhet för funktionsnedsatta.11 Det kan även vara verksamhet finansierad av Allmänna arvsfonden,12 ESF- rådet,13 Erasmus+ med mera.14 Kontakttolkutbildningar bedrivs i en kombination av folkbildningsanslag och medel från Myndigheten för yrkeshögskolan. Flera studieförbund bedriver även utbildningar på uppdrag av Myndigheten för yrkeshögskolan.15
Studieförbund organiserar även studieförbund utan statligt stöd
Det finns tillfällen då studieförbund organiserar studiecirklar eller kurser utan statligt stöd, vilket kan bero på att kursinnehållet inte faller inom ramen för gällande regler eller att de är finansierade på andra sätt. Studieförbundet avgör om deltagare i studiecirklar ska
9Folkbildningsrådet (2022). Statsbidrag studieförbund 2023 – Villkor och fördelning, dnr 22/00279.
10Här avses anslaget anslagen 14:1 och 14:2, utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid samt före 2024 anslag 14:1.
11Sensus hemsida, https://www.medis5.org/. (hämtat 2024-03-01).
12Allmänna arvsfonden (2022). Arvsfondsprojekt i studieförbunden, Utvärderingsrapport.
13ESF-rådet (2023). Beviljade socialfondsprojekt och förstudier. https://www.esf.se/nyheter/beviljade-socialfondsprojekt-och-forstudier/.
14Se hemsidor för Studieförbunden i samverkan, Studieförbundet vuxenskolan, Studieförbundet Bilda, ABF samt folkuniversitetet.
15Myndigheten för yrkeshögskolan, Resultat för program, https://www.myh.se/yrkeshogskolan/resultat-ansokningsomgangar/resultat-for-program (hämtat 2024-03-01).
Folkbildningens verksamhet |
SOU 2024:42 |
erbjudas gratis deltagande eller inte. Därför kan vissa studiecirklar vara avgiftsbelagda, medan andra är kostnadsfria. Finansieringen av studiecirklarna, och i vilken omfattning de stöds av statsbidrag, be- stäms av studieförbundet.16
6.1.2Utvecklingen av studieförbundens verksamhet
Idetta avsnitt redogör utredningen för studieförbundens verksam- het och deltagare. Redogörelsen är i huvudsak kvantitativ utifrån till- gänglig statistik.
6.1.3Antal studiecirklar har minskat medan kulturprogram har ökat
Över de gångna 30 åren har antalet studiecirklar gradvis minskat. Mellan 1992 och 2022 noteras en nedgång på 62 procent.17 Det mesta av detta skedde under pandemiåren 2019–2020. Trots en viss åter- hämtning 2022, har antalet studiecirklar fortfarande inte återgått till de volymer som fanns före pandemin. Men nedgången i studiecirklar startade redan före pandemin (se figur 6.1) Parallellt har dock andra typer av folkbildningsverksamhet ökat. Det gäller i synnerhet kultur- program.
Antalet arrangemang och studietimmar inom studiecirklar har mins- kat. Parallellt har intresset för kulturarrangemang vuxit stadigt sedan 1990-talet. Studieförbunden är betydande aktörer i att arrangera så- väl musik- och sångevenemang som föreläsningar, vilka är väsentliga inslag i kulturprogrammen.
Pandemin har emellertid komplicerat tolkningen av statistiken på grund av den kraftiga nedgången av aktiviteter under 2020 och 2021. Studieförbundens verksamheter mäts även i antal studietimmar. Under 2022 registrerades totalt 4 318 900 studietimmar i studiecirklar, vil- ket ger ett snitt på ungefär 40 timmar per cirkel. För annan folkbild- ningsverksamhet var motsvarande siffra 938 700 studietimmar, med ett genomsnitt på cirka 19 timmar per arrangemang.
16E-post från Folkbildningsrådet, dnr Komm2024/00340/U 2022:01-1.
17Exklusive SISU.
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet |
Figur 6.1 Studieförbundens arrangemang av studiecirklar,
annan folkbildningsverksamhet samt kulturprogram 1992–2022
Antal studiecirklar, annan folkbildningsverksamhet samt kulturprogram
Studiecirklar inkl. SISU
Studiecirklar exkl. SISU
Annan folkbildningsverksamhet inkl. SISU
Annan folkbildningsverksamhet exkl. SISU
Kulturprogram inkl. SISU
Kulturprogram exkl. SISU
År 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22
Anm.: Mellan 1992 och 2006 ingick SISU idrottsutbildarna i statistiken. De streckade linjerna visar aktiviteter som inkluderar SISU Idrottsutbildarna. För åren 1992–2001 har ett genomsnitt för SISU:s andel under åren 2002–2006 använts.
Källa: Statistiska centralbyrån och Folkbildningsrådets årsredovisningar.
6.1.4Omfattande samarbete med föreningar
Studieförbundens verksamhet utförs ofta i nära samverkan med ett brett spektrum av föreningar och organisationer. Medlemsorganisa- tionerna spelar en viktig roll för studieförbundens identiteter och profiler. Utöver dessa samarbetar studieförbunden även med ett stort antal lokala föreningar, organisationer och nätverk.18
18Folkbildningsrådet (2022). Folkbildningens betydelse för samhället 2022 – Folkbildningsrådets samlade bedömning.
Folkbildningens verksamhet |
SOU 2024:42 |
Figur 6.2 Studieförbundens öppna verksamhet respektive verksamhet i samarbete med föreningar eller fria grupper, 2020
Procent av studietimmar
Källa: Folkbildningsrådet.
Under 2020 var 10 procent av studiecirklarna så kallad öppen verk- samhet, vilket innebär att de var öppna för allmänheten och genom- fördes inte i samarbete med någon specifik förening eller grupp. För dessa studiecirklar tas ofta en deltagaravgift ut. Resterande är verk- samhet där studieförbunden samarbetar med medlemsorganisationer eller med samverkansparter eller med fria grupper. Studieförbunden erbjuder oftast administrativt stöd och kostnadsersättning till samverk- ande föreningar och kan även assistera med lokaler för att underlätta genomförandet av deras aktiviteter. Av figur 6.2 visas andelen sam- verkan per studieförbund och totalt för samtliga studieförbund. ABF och Folkuniversitet är de studieförbund som har störst andel öppen verksamhet som alltså utgör studieförbundens egeninitierade verk- samhet och som är utannonserad och öppen för allmänheten.
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet |
6.1.5Antalet deltagare nästan halverades under pandemin
Den nuvarande rapporteringen av deltagare gör det inte möjligt att ta fram en total summa över antal unika deltagare inom studieför- bund. Det hänger samman med att man inte samlar in personnummer för deltagare i kulturprogram. Däremot finns uppgifter om unika del- tagare i studiecirklar respektive i annan folkbildningsverksamhet. Under 2022 uppgick det totala antalet unika deltagare19 i studiecirklar och annan folkbildningsverksamhet till cirka 632 500 personer, exklu- sive deltagare på kulturprogram, varav cirka hälften deltog i studie- cirklar och hälften i annan folkbildningsverksamhet.
I figur 6.3 visas det totala antalet unika respektive grupprappor- terade deltagare i olika delar av studieförbundens verksamhetsformer för åren 1992 till 2022. Skillnaden mellan dessa är att i den grupp- rapporterade statistiken kan den som deltar i flera studiecirklar under ett år räknas in flera gånger.
19I och med att samma person kan delta i flera studiecirklar under ett år håller man isär unika deltagare och grupprapporterade deltagare. I statistiken för grupprapporterade deltagare kan samma individ förekomma flera gånger om individen deltar i flera studiecirklar under ett år. I rapporteringen av unika deltagare räknas en deltagare bara en gång oavsett hur många studie- cirklar personen deltar i under ett år. Begreppet unika deltagare används för att inte dubbelräkna personer under ett visst år. Det betyder att de är unika just det året. Däremot säger det inget om det är nya personer eller nybörjare som deltar i en folkbildningsverksamhet. Det kan vara samma personer som deltagit i samma studiecirkel i flera år.
Folkbildningens verksamhet |
SOU 2024:42 |
Figur 6.3 Deltagare i studiecirklar och annan folkbildningsverksamhet 1992–2022
Antal grupprapporterade respektive unika deltagare
Anm.: Statistik för unika deltagare började samlas in 2011.
Källa: Folkbildningsrådet.
Vad gäller deltagande i studieförbunden framkommer en nedåtgående trend i antalet grupprapporterade deltagare över hela tidsperioden, med en särskilt skarp nedgång från omkring pandemin.
Efter pandemin har verksamheten inte återhämtat sig till de nivåer som rådde innan pandemin.
Sammanfattningsvis indikerar statistiken en generell minskning av både grupprapporterade och unika deltagare i studieförbundens verksamheter under tidsperioden, med en märkbar nedgång som in- leds runt 2018. Denna trend gäller både för studiecirklar och annan folkbildningsverksamhet, men nedgången är särskilt påtaglig i studie- cirklarna.
6.1.6Stor andel återkommande deltagare
En stor del av deltagarna i studieförbunden är personer som åter- kommer varje år. Statistik från SCB visar att bara en mindre del är helt nya inom folkbildningen. I figur 6.4 visas andelen unika delta-
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet |
gare som inte var nybörjare utan hade även deltagit under de föregå- ende tre åren.
Figur 6.4 Andelen unika deltagare som inte var nybörjare 2013–2022
Procentuell andel som deltog i studieförbund de föregående tre åren
90
Andel som inte var nybörjare
80
70
60
50
40
30
20
10
0
13 |
14 |
15 |
16 |
17 |
18 |
19 |
20 |
21 |
22 |
Källa: Statistiska centralbyrån.
Omkring 80 procent var inte nybörjare utan hade deltagit i studie- förbundens verksamhet någon gång under de tre föregående åren. Andelen som återkommer har ökat mellan 2013 och 2022.
De studieförbund som har annonserad verksamhet som är öppen för allmänheten rapporterar störst andel nya deltagare. Studieförbun- dens nybörjare var proportionellt större i storstäder och större städer.20
6.1.7Många unga och äldre bland deltagare
När det gäller åldern på deltagarna i studiecirklar finns en tydlig topp bland äldre deltagare, framför allt i åldersgruppen 74 år, vilket är den största gruppen. Detta visar ett intresse för livslångt lärande bland äldre. Det finns också en noterbar topp bland yngre deltagare, sär- skilt vid 15 års ålder, vilket kan tyda på att studiecirklar lockar till sig
20Folkbildningsrådet (2022). Folkbildningsrådets samlade bedömning, Folkbildningens betydelse för samhället 2022.
Folkbildningens verksamhet |
SOU 2024:42 |
ungdomar. Samtidigt är medianåldern bland studiecirkeldeltagarna 56 år (59 år för kvinnor och 51 år för män).
Figur 6.5 Studiecirkeldeltagare efter ålder och kön, 2022
Antal per ålderskohort
Källa: Statistiska centralbyrån.
När det gäller annan folkbildningsverksamhet ser vi en tydlig topp bland de yngre åldersgrupperna, särskilt kring 10-årsåldern, där cirka 10 000 deltagare är deltar. Efter denna åldersgrupp sjunker antalet del- tagare markant och stabiliseras sedan på en lägre nivå genom resten av åldersspektrumet. Fördelningen mellan könen uppvisar en över- vikt för kvinnliga deltagare. Medianåldern för en deltagare i annan folkbildningsverksamhet är dock 45 år (46 år för kvinnor och 42 år för män).
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet |
Figur 6.6 Deltagare i annan folkbildningsverksamhet ålder och kön, 2022
Antal per ålderskohort
Källa: Statistiska centralbyrån.
6.1.8Körsång och utbildning i religion är de största ämnesinriktningarna
Figur 6.7 illustrerar hur olika ämnesinriktningar är fördelade över olika åldrar i tioårsintervall och totalt för samtliga åldrar under ett specifikt år, 2022. Varje stapel är en åldersgrupp och stapeln längst till höger visar samtliga åldrar 0–100+.
Körsång är det mest populära ämnet (9 procent totalt) och i syn- nerhet bland de yngsta åldersgrupperna 6–9 år21 (16 procent) och i åldersgruppen 60–69 år (13 procent).
Utbildning i religion är det näst största ämnet (6 procent totalt). Utbildning i religion är störst i åldersgruppen 10–19 år (18 procent) och näst störst i åldersgruppen 1–9 år (12 procent).
21Den lägsta tillåtna åldern för deltagare i annan folkbildningsverksamhet är 6 år samt 13 år i studiecirklar. Enligt SCB:s offentliga statistik för studieförbunden finns dock deltagare i åldern 0–5 år i annan folkbildningsverksamhet.
Folkbildningens verksamhet |
SOU 2024:42 |
Figur 6.7 Ämnen efter åldersgrupp under 2022
Procentuell andel per ämne inom tioårsintervaller
Anm.: Figuren visar fördelningen av ämnen efter åldersgrupper i tioårsintervall under 2022. Figuren visar inte utvecklingen över tid.
Källa: Folkbildningsrådet.
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet |
Vidare är konstnärliga ämnen populära. Ämnen som musik, dans och bildkonst (måleri, textilslöjd, keramik) har en relativt jämn fördel- ning över åldersgrupperna, men med en tendens att vara mer populära i de yngre och äldre åldersgrupperna.
Folkdans och teater är också populära ämnen. Dessa aktiviteter ten- derar att vara populärare bland de medelålders grupperna (40–59 år), medan intresset avtar bland de äldre och yngre deltagarna.
Fysisk aktivitet i olika former förekommer. Aktiviteter som frisk- vård och modern dans förefaller vara mer populära bland de yngre vuxna (20–39 år).
Utbildning och vetenskap lockar äldre. Ämnen som samhälls- och beteendevetenskap och fackliga frågor verkar vara mer vanligt före- kommande bland de äldre vuxna (40–69 år).
Intresset för att studera svenska som andraspråk och andra främ- mande språk är högst bland de yngre åldersgrupperna (10–39 år) och minskar med åldern.
Övrigkategorin är en sammanslagning av en mängd mindre ämnen, vars andel är lägre än 2 procent. Dessa utgör en hög andel av totalen vilket visar på en stor variation av ämnen.
Att så stor andel av verksamheten handlar om kultur, kulturellt utövande och annan estetisk verksamhet är en följd av den särskilda roll folkbildningen gavs i samband med införandet av 1974 års kultur- politik.
Sammanfattningsvis visar figuren att det finns en stor variation i studieintressen baserade på ålder. Yngre deltagare tenderar att vara mer inriktade på utbildning i religion, dans och musik, medan de i medelåldern föredrar körsång, husdjur, konsthantverk och friskvård. Intresset för utbildning och vetenskap ökar med åldern upp till en punkt, och sedan minskar det igen. Detta kan spegla olika livsfaser där individer har olika behov och intressen, som till exempel yrkes- utveckling för vuxna och fritidsaktiviteter för pensionärer.
6.1.9Profil och ämnesinriktning varierar mellan studieförbunden
Figur 6.8 visar ämnesinriktningarna per studieförbund under 2022. Varje stapel representerar ett studieförbund, och inom varje stapel visas procentandelen av deltagare som är engagerade i olika ämnen.
Folkbildningens verksamhet |
SOU 2024:42 |
Musik, dans och dramatik (förkortat musik i figuren) är ett popu- lärt ämnesval hos flera studieförbund, men andelen deltagare varierar. Hos ABF, Bilda, Medborgarskolan och Studieförbundet Vuxenskolan utgör musik, dans och dramatik omkring hälften av deltagandet. Studie- förbundet Kulturen har en markant inriktning mot musik, dans och dramatik, som representerar 95 procent av deras deltagare, vilket skil- jer sig från övriga studieförbund. Även Sensus har en markant inrikt- ning mot musik, dans och dramatik (78 procent).
Vissa studieförbund har en unik inriktning som skiljer sig från övriga. Till exempel har Bilda och till viss del även Ibn Rushd och Nykterhetsrörelsens bildningsverksamhet en stark inriktning mot utbildning i religion. Studiefrämjandet har en stark inriktning mot ämnena lantbruk och trädgård som tillsammans samlar 18 procent av deltagarna. Mediaproduktion och grafisk utformning (förkortat media) är viktiga ämnesinriktningar för ABF, Folkuniversitetet och Med- borgarskolan. Bild och formkonst (förkortat Bild) är viktiga för fler- talet studieförbund, däribland ABF, Folkuniversitetet, Medborgar- skolan, Nykterhetsrörelsens bildningsverksamhet, Studiefrämjandet och Studieförbundet vuxenskolan.
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet |
Figur 6.8 Ämnesinriktning per studieförbund 2022
Andel deltagare per ämnesinriktning
Anm.: Under övrigposten har alla ämnen som har mindre än 3 procent av deltagarna slagits ihop av utrymmesskäl.
Källa: Folkbildningsrådet.
Figur 6.8 illustrerar hur olika studieförbund specialiserar sig på och diversifierar sig inom olika ämnesområden. Dessa ämnesinriktningar kan spegla varje studieförbunds unika profil och värdegrund, de kan även potentiellt visa på efterfrågan från deltagarna. Variationen mellan studieförbunden kan också indikera hur de profilerar sig i förhåll- ande till varandra och vilken roll de spelar i det bredare folkbildnings- landskapet. Variationen finns även inom de två största områdena. Inom musik finns exempelvis mindre musikgrupper eller körer. Inom
Folkbildningens verksamhet |
SOU 2024:42 |
religion finns olika religiösa grupper vars lärande sker på olika sätt beroende på tradition, exempelvis koranstudier, konfirmationsstudier eller katolska socialläran.
6.1.10Majoriteten av deltagarna är födda i Sverige men andelen utrikes födda har ökat
Majoriteten av studieförbundens deltagare är födda i Sverige. Sett över de senaste 12 åren har deltagandet i studiecirklar minskat bland inrikes födda personer. Parallellt med denna utveckling har antalet utrikes födda deltagare ökat något, även om det under pandemi- åren 2019 och 2020 minskade. Utvecklingen de senaste 12 åren visas i figur 6.9.
Figur 6.9 Deltagare i studiecirklar och annan folkbildningsverksamhet efter nationell bakgrund 2011–2022
Antal unika deltagare i studiecirklar och annan folkbildningsverksamhet
Inrikes födda deltagare i studiecirklar
Utrikes födda deltagare i studiecirklar
Inrikes födda deltagare i annan folkbildningsverksamhet
Utrikes födda deltagare i annan folkbildningsverksamhet
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
16 |
17 |
18 |
19 |
20 |
21 |
22 |
Anm.: I studiecirklar kan personer från 13 år och äldre delta medan i annan folkbildningsverksamhet deltar barn från 6 år och äldre.
Källa: Folkbildningsrådet.
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet |
Under 2022 var andelen inrikes födda 84 procent medan de utrikes födda var 16 procent av deltagarna. Det kan jämföras med andelen utrikes födda i befolkningen som uppgick till 20 procent år 2022. För de yngsta deltagarna är andelen utrikes födda betydligt mindre än inrikes födda. Det speglar befolkningssammansättningen i stort.
6.1.11Stora skillnader i deltagarnas nationella bakgrund mellan studieförbund
Andelen deltagare födda utomlands varierar mycket mellan olika studieförbund, från 9 procent till 74 procent. Ibn Rushd är det studie- förbund som har flest utrikesfödda deltagare. Under 2022 var nästan
74procent av deras deltagare födda i andra länder, och i deras studie- cirklar var över 80 procent utrikes födda.
Nykterhetsrörelsens bildningsförbund (NBV) hade också en be- tydande andel utrikes födda deltagare, 35 procent under 2022. Studie- förbundet Bilda och Folkuniversitet hade ungefär 20 procent utrikes födda deltagare samma år. ABF hade cirka 18 procent utrikes födda deltagare. Medborgarskolan, Studiefrämjandet och Studieförbundet Vuxenskolan hade mellan 10 procent och 12 procent utrikes födda deltagare. Sensus och Kulturens bildningsverksamhet hade minst an- del utrikes födda, båda med 9 procent.
De olika andelarna utrikes födda kan bero på att studieförbunden riktar sig mot olika grupper och samarbetar med olika föreningar. Det kan också påverkas av deras medlemsorganisationer. Samarbete med samverkanspartners och medlemsorganisationer tycks spela roll. En möjlig förklaring är att vissa studieförbund har starkare band med vissa invandrargrupper, religiösa samfund eller etniska föreningar.
Folkbildningens verksamhet |
SOU 2024:42 |
Figur 6.10 Deltagare i studieförbund efter nationell bakgrund, 2022
Andel utrikes födda deltagare per studieförbund, uppdelad på män och kvinnor
Källa: Statistiska centralbyrån.
Sammantaget bedöms andelen utrikes födda bero på olika faktorer som studieförbundens målgrupper, verksamhetsinriktning och med- lemsstrukturer.
6.1.12Hög utbildningsnivå bland deltagare
I figur 6.11 visas andel unika deltagare i studieförbund 25 år eller äldre efter deras utbildningsnivå.
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet |
Figur 6.11 Utbildningsnivå bland deltagare i studieförbund, 2022
Andel unika deltagare i åldern 25 år och äldre22
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Totalt |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
90 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Kvinnor |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Män |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
70 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
55 |
57 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
49 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
38 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
34 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
32 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
9 |
12 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1 |
|
2 |
|
3 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
- |
Högst grundskola |
|
Högst gymnasieskola |
|
|
Eftergymnasial |
Uppgift saknas |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
utbildning inkl. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
forskarutbildning |
|
|
|
|
|
|
|
Anm.: I eftergymnasial utbildning ingår såväl kortare som längre eftergymnasial utbildning.
Källa: Statistiska centralbyrån.
Sammantaget visar statistik från SCB att utbildningsnivån är hög bland deltagarna i studieförbunden. Majoriteten, det vill säga 53 pro- cent av deltagarna hade en eftergymnasial utbildning under 2022.23 Motsvarande utbildningsnivå bland hela Sveriges befolkning i åldrarna 25 år och äldre uppgick till 42 procent vilket tyder på att högutbil- dade är överrepresenterade bland deltagare. Bland kvinnorna hade 57 procent en eftergymnasial utbildning. Cirka 2 procent av deltagarna hade forskarutbildning och 1 procent saknade uppgift om utbildnings- nivå. Det är bara 10 procent av deltagarna som har grundskola som högsta utbildningsnivå och lite drygt en tredjedel har gymnasieskola som högsta utbildningsnivå.
22I figuren har deltagare 24 och yngre sorterats bort eftersom stora delar av denna grupp är under utbildning. I synnerhet de allra yngsta kan av åldersskäl inte ha hunnit bli färdiga med grund- skolan, varför det inte är rimligt att inkludera dessa.
23I eftergymnasial utbildning ingår både kort och lång eftergymnasial utbildning.
Folkbildningens verksamhet |
SOU 2024:42 |
6.1.13Stor geografisk spridning av deltagarna i studieförbund
Tabell 6.1 ger en ögonblicksbild av hur folkbildningen engagerar människor över hela Sverige, med tydliga regionala skillnader. Tabel- len visar en översikt över deltagande i studiecirklar och annan folk- bildningsverksamhet per län i Sverige under 2022.
Studieförbund finns representerade i landets samtliga 290 kom- muner.24 Dock finns inte alla studieförbund i alla kommuner. Fyra av tio studieförbund hade någon form av verksamhet i alla kommuner och 9 av 10 studieförbund hade verksamhet i minst 60 kommuner.
Under 2022 fanns 70 procent av studieförbundens cirkeldeltagare i landets storstäder och större städer med tillhörande pendlings- kommuner, och 8 procent i landsbygdskommunerna.25
Generellt finns en hög deltagandeandel i mindre län. Det är län som Västerbotten och Gotland som visar en hög andel av befolk- ningen (10 procent) som deltar i folkbildningsverksamhet. Detta kan tyda på att dessa län har intresse för livslångt lärande, en tradition av starkt civilsamhälle och att de erbjuder program som är särskilt an- passade till lokalbefolkningens intressen.
Det finns också stora skillnader i deltagande mellan län. Stockholm och Skåne som är två av de mest befolkningstäta länen, har relativt låga deltagarandelar (4 respektive 5 procent). Detta kan spegla ett större utbud av olika utbildningsformer och ett annat utbud av akti- viteter.
Den totala deltagandeandelen i folkbildningsverksamhet över hela landet ligger på 6 procent. Detta visar att en inte obetydlig del av Sveriges befolkning är engagerad i utbildning utanför det formella utbildningssystemet.
24Exklusive SISU Idrottsutbildarna.
25Folkbildningsrådet (2022). Folkbildningsrådets samlade bedömning – Folkbildningens betydelse för samhället 2022.
SOU 2024:42Folkbildningens verksamhet
Tabell 6.1 |
Deltagare i studiecirklar och annan folkbildningsverksamhet |
|
per län 2022 |
|
|
Antal deltagare respektive andel av befolkningen per län |
|
|
|
Län |
Antal deltagare |
Andel av befolkningen |
|
|
|
Västerbotten |
28 305 |
10 % |
Gotland |
6 237 |
10 % |
|
|
|
Jönköping |
31 421 |
9 % |
Jämtland |
10 832 |
8 % |
|
|
|
Värmland |
21 552 |
8 % |
Örebro |
21 425 |
7 % |
|
|
|
Kalmar |
16 391 |
7 % |
Gävleborg |
18 766 |
7 % |
|
|
|
Dalarna |
18 821 |
7 % |
Västernorrland |
15 784 |
6 % |
|
|
|
Norrbotten |
16 110 |
6 % |
Kronoberg |
13 037 |
6 % |
|
|
|
Blekinge |
10 028 |
6 % |
Östergötland |
29 054 |
6 % |
|
|
|
Västmanland |
16 810 |
6 % |
Halland |
20 049 |
6 % |
|
|
|
Västra Götaland |
101 631 |
6 % |
Uppsala |
22 963 |
6 % |
|
|
|
Södermanland |
16 722 |
6 % |
Skåne |
74 390 |
5 % |
|
|
|
Stockholm |
97 315 |
4 % |
Totalt |
607 643 |
6 % |
Källa: Statistiska centralbyrån.
Kartan i figur 6.12 visar andelen studieförbundsdeltagare per kom- mun i Sverige under 2022. Skuggningen illustrerar procentandelar av befolkningen i varje kommun som deltar i studieförbundsaktiviteter.
Folkbildningens verksamhet |
SOU 2024:42 |
Figur 6.12 Andel studieförbundsdeltagare per kommun, 2022
Procent av befolkningen i respektive kommun
Anm.: Den mörkaste ytan visar Vilhelmina kommun med 26 procent studieförbundsdeltagare.
Källa: Statistiska centralbyrån.
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet |
Kartan visar tydliga geografiska mönster i deltagandet i studieför- bund över landet. Vissa områden, speciellt i norr, uppvisar högre del- tagarprocent, vilket kan tyda på starkare traditioner av folkbildning eller utbud i dessa regioner.
Den mörkare skuggningen i vissa kommuner betyder en hög an- del av befolkningen som deltar i studieförbund jämfört med andra kommuner. Deltagandet är högst i ett antal kommuner i Västerbottens län. Vilhelmina kommun följt av Norsjö, Lycksele och Storumans kommun har störst andel deltagande av befolkningen i studieförbund. Detta kan bero på en mängd faktorer, såsom starka lokala folkbild- ningsorganisationer, civilsamhällestraditioner, kommunala satsningar på vuxenutbildning, eller specifika lokala behov som adresseras med hjälp av studieförbunden.
6.1.14Deltagare med funktionsnedsättning har minskat
Under 2022 rapporterade studieförbunden knappt 50 000 deltagare med funktionsnedsättning, fördelade på cirka 31 000 deltagare i studie- cirklar och 19 000 deltagare i annan folkbildningsverksamhet. Totalt utgör gruppen funktionsnedsatta cirka 5 procent av studieförbundens totala grupprapporterade deltagare.
Aktiviteterna för funktionsnedsatta påverkades kraftigt av pande- min (se figur 6.13). Mellan 2019 och 2021 minskade studieförbundens deltagare med funktionsnedsättning med 77 procent. Stora delar av verksamheten för funktionsnedsatta fick ställas in eller erbjudas på distans.
Folkbildningens verksamhet |
SOU 2024:42 |
Figur 6.13 Deltagare i studieförbund med funktionsnedsättning
Antal
Totalt
Studiecirkel
Annan folkbildningsverksamhet
Anm.: Uppgifter om studieförbundens deltagare med funktionsnedsättning samlas inte in på individ- nivå utan statistiken vilar på grupprapporterade uppgifter vilka inte avser enskilda individer.
Källa: Folkbildningsrådet.
Studieförbunden bedriver nästan all sin verksamhet med funktions- nedsatta i samverkan med föreningar.26 De studieförbund som inte samarbetat med funktionshinderorganisationer har endast sporadisk verksamhet för deltagare med funktionsnedsättning. De studieför- bund som har mest verksamhet med funktionsnedsatta är Arbetar- nas Bildningsförbund (ABF) och Studieförbundet Vuxenskolan (SV). Den vanligaste ämnesområdena var deltagande i hälso- och friskvårds- aktiviteter följt av estetisk verksamhet, samhällsfrågor samt skönlitte- ratur och svenska.27
26Folkbildningsrådet (2023). Studieförbundens deltagare med funktionsnedsättning.
27Folkbildningsrådet (2023). Studieförbundens deltagare med funktionsnedsättning.
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet |
6.1.15Slutsatser
Studieförbunden erbjuder en variation av verksamhetsformer, inklu- sive studiecirklar, annan folkbildningsverksamhet och kulturprogram. Dessa verksamhetsformer är flexibla och anpassas till deltagarnas be- hov och samhällets förändringar.
Studiecirkelverksamheten har minskat till förmån för kulturpro- grammen. Kulturprogram har färre krav och eftersom det är publika arrangemang finns inte samma information om deltagarna som för studiecirklar. Detta indikerar en förskjutning i folkbildningens fokus, potentiellt mot format som är mer envägskommunikation och kanske mer underhållande.
Covid-19-pandemin påverkade folkbildningsaktiviteterna, med en märkbar minskning av deltagande. Trots en del återhämtning efter pandemin, har nivåerna inte återgått till vad de var innan.
En stor del av deltagarna återkommer år efter år, vilket visar på ett stort intresse för att fortsätta fördjupa sin bildning. Samtidigt har studieförbunden svårt att nå nya deltagare. Andelen nya deltagare i studieförbundsverksamheten uppgår till endast 20 procent. Eftersom samverkan med föreningar och organisationer ofta är långsiktig inne- bär det också att majoriteten av deltagarna är samma personer som deltar år efter år.
Studieförbunden samarbetar ofta med ett brett spektrum av för- eningar och organisationer, vilket tyder på en omfattande och integre- rad verksamhet i samhället. Samtidigt innebär det att studieförbunden oftast samlar människor som redan är engagerade i civilsamhället. En minoritet av verksamheten är öppen verksamhet som vänder sig till allmänheten.
Deltagande i folkbildning har en bred demografisk spridning, men kvinnor och äldre personer är överrepresenterade. En stor andel av deltagarna i studieförbundens verksamheter har eftergymnasial ut- bildning, vilket kan tyda på att folkbildning i större utsträckning attra- herar individer som redan är välutbildade.
Trots att folkbildning är utbildning och bildning för vuxna28 ut- görs en väsentlig del av studieförbundsdeltagarna av barn och unga. Cirka 17 procent av studiecirkeldeltagarna och 25 procent av delta- garna i annan folkbildningsverksamhet är under 18 år.
28Folkbildningsrådet, folkbildning, https://folkbildningsradet.se/folkbildning/(hämtat 24-05-14).
Folkbildningens verksamhet |
SOU 2024:42 |
Kvinnor dominerar i de flesta ämnesområdena, speciellt inom humaniora och konst, medan män är mer benägna att delta i teknik- relaterade ämnen.
Det finns betydande regionala skillnader i deltagande, med vissa län som Västerbotten och Gotland som visar en hög andel deltagande i folkbildningsverksamhet. Detta kan reflektera regionala särdrag så- som lokalt engagemang och tillgänglighet till folkbildningsprogram.
Majoriteten av deltagarna är födda i Sverige, men det finns en ökande trend av utrikes födda deltagare.
Studieförbunden har en bred verksamhet och samlar många män- niskor. Analysen visar dock att deltagandet varierar starkt mellan olika socioekonomiska grupper och att studieförbunden uppvisat svårig- heter med det kompensatoriska arbetet riktat mot personer som har kort formell utbildning och är minst aktiva i civilsamhället.
6.2Studieförbundet SISU Idrottsutbildarna
Idet här avsnittet redogör utredningen för SISU Idrottsutbildarna, ett studieförbund inom idrottsrörelsen. Syftet med SISU:s arbete är att bidra till och främja idrottens utveckling genom folkbildning och utbildningsinsatser. Organisationen består av 19 distrikt, kända som RF-SISU-distrikt,29 som arbetar på både regional och lokal nivå för att stödja utvecklingen inom idrottsföreningar.
SISU:s verksamhet regleras i stagar och andra verksamhetsstyr- ande dokument. Den statsbidragsfinansierande verksamheten regleras i samma statsbidragsförordning30 som för andra aktörer inom folk- bildningen, men de har ett särskilt anslag.31 Det är upp till Studie- förbundet SISU Idrottsutbildarna att besluta om fördelningen av dessa statsbidrag mellan de olika distrikten.
Inledningsvis redogör utredningen för SISU:s olika verksamhets- former, dess struktur och vilka regler som formar dess genomför- ande. Därefter redogör utredningen för utvecklingen över tid i de olika verksamhetsformerna. SISU:s verksamhetsformer skiljer sig från övriga studieförbunds. De är anpassade efter idrottsrörelsens behov och är
29Riksidrottsförbunds och SISU-distrikt förkortas RF-SISU-distrikt.
30SFS 2015:218. Förordning om statsbidrag till folkbildningen.
31Regeringsbeslut (2023). Regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende anslagen 14:1, 14:2, 14:3 och 14:4, utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid, Anslag 14:1 Statsbidrag till studieförbund, ap. 4.
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet |
indelad i lärgrupper, kurser, processarbete, föreläsning och kultur- arrangemang.32
Lärgrupp
Lärgrupp, vilken närmast påminner om en studiecirkel, är den mest använda verksamhetsformen inom SISU Idrottsutbildarna och idrotts- rörelsen. En lärgrupp definieras som en mindre grupp människor som regelbundet träffas för att tillsammans samtala kring ett visst ämne som man vill undersöka. Lärgruppen bygger på det goda samtalet mel- lan deltagarna och ska möjliggöra utbyte av erfarenheter, olika per- spektiv och olika upplevelser. Lärgruppsplan är obligatorisk vid ge- nomförande av lärgrupp. Man kan också använda lärgruppen som en del av en kurs eller utbildning. En lärgrupp ska vara minst 3 utbild- ningstimmar. Deltagarna måste vara minst 13 år men i vissa fall kan avsteg göras och personer som är 7 år eller äldre kan delta. En förut- sättning är att aktiviteten anpassas för deltagarna.
Kurs
SISU:s definition av en kurs är en typ av utbildning som har en i för- väg fastställd kurs- eller utbildningsplan och ett tydligt utbildnings- mål. En kurs ska vara minst 3 utbildningstimmar. Utbildaren god- känns av RF-SISU-distriktet. Deltagaren måste vara minst 13 år.33
Processarbete
SISU:s begrepp processarbete används då föreningen kraftsamlar för att inleda ett utvecklingsarbete mot ett bestämt mål. Processarbetet leds av en processledare utsedd från RF-SISU-distriktet och genom- förandet är avgränsat i tid. Det inleds med en nulägesanalys och ska leda fram till någon form av dokumentation eller handlings-/utveck- lingsplan. Ett processarbete ska vara minst 3 utbildningstimmar. Del- tagarna måste vara minst 13 år.
32SISU:s verksamhetsstatistik är svårbedömd eftersom definitioner och datainsamlingsmetoder har ändrats över tid.
33SISU Idrottsutbildarna (2023). Folkbildningsstöd RF-SISU distrikt, Riktlinjer.
Folkbildningens verksamhet |
SOU 2024:42 |
Föreläsning
SISU:s föreläsningar består av föreläsning, diskussion och reflektion. Vidare ska en föreläsning vara minst 30 minuter. Deltagarna måste vara minst 13 år. Men i vissa fall kan avsteg göras för att låta deltagare från 7 år vara med. En förutsättning är då att arrangemanget anpassas för just denna.
Kulturarrangemang
SISU:s kulturarrangemang är en kulturupplevelse och samtidigt en möjlighet att få ny kunskap. Det kan vara: teater, sång, musik, film, dans och utställningar. Inom idrottsrörelsen kan det till exempel handla om olika läsprojekt, forumteater med fokus på värdegrunds- frågor och utställningar tillsammans med idrottshistoriska sällskap. Ett kulturarrangemang ska vara minst 30 minuter. Deltagarna måste vara minst 13 år men i vissa fall kan avsteg göras och personer som är 7 år eller äldre kan delta. En förutsättning är att arrangemanget anpassas för just denna.
6.2.1Antalet arrangemang och utbildningstimmar uppvisar stora variationer
SISU Idrottsutbildarnas totala antal arrangemang har under de senaste 15 åren ökat med 25 procent, trots vissa svängningar över tid. Från 2008 till 2016 skedde en stadig ökning och kulminerande med en topp på 153 900 arrangemang under 2016. Inledningsvis hade SISU ambitionen att växa årligen, men denna målsättning övergavs senare då den ansågs vara orealistisk. Efter 2016 kan en allmän minskning noteras, särskilt framträdande var detta mellan 2019 och 2020, på- verkat av pandemins effekter. Statistiken från 2022 visar på en positiv återhämtning.
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet |
Figur 6.14 SISU idrottsutbildarnas totala arrangemang av lärgrupper, kurser, processarbete, föreläsningar och kulturarrangemang, 2008–2022
Antal
År
Källa: SISU Idrottsutbildarna.
Lärgrupper är den dominerande verksamheten inom SISU. Omkring 85–95 procent av de totala arrangemangen består av lärgrupper. Före- läsning, kulturarrangemang följer också en liknande trend med toppar och dalar, men med mindre variationer jämfört med de andra kate- gorierna.
Det totala antalet studietimmar har de senaste 15 åren visat på en uppgång med 11 procent. Efter en topp omkring 2011, ser vi en gene- rell nedgång i antalet utbildningstimmar, med en markant minskning 2020 som förklaras av covid-19-pandemin. Antalet studietimmar var 2022 tillbaka på 2018 års nivå.
Folkbildningens verksamhet |
SOU 2024:42 |
Figur 6.15 Studietimmar, 2006–2022
Antal studietimmar i lärgrupper, kurser och processarbete
År
Källa: SISU Idrottsutbildarna.
6.2.2All verksamhet genomförs i samverkan med föreningar
SISU Idrottsutbildarna samverkar med idrottsföreningar som är medlemmar i Riksidrottsförbundet. Därutöver samverkar SISU Idrottsutbildarna med Svenska Livräddningssällskapet, Svenska Pistol- skytteförbundet, Svenska Bridgeförbundet samt med Svenska Schack- förbundet. Mellan 2008 och 2022 ökar antalet samverkande föreningar med SISU från 6 051 till 8 210 (det vill säga en ökning med 15 pro- cent), vilket indikerar ett ökat intresse för samverkan bland för- eningarna.
De två nedgångarna 2017 och 2021 av antal samverkande idrotts- föreningar i figur 6.16 kan förklaras av att SISU tog bort verksam- hetsformen Lärande för barn vilket kan ha bidragit till ett visst tapp i antal samverkande idrottsföreningar. Den andra nedgången kan förklaras med att verksamhetsformen föreningsbesök inte längre ut- gjorde underlag för att räknas som samverkande idrottsförening. För att räknas som samverkande idrottsförening ska distriktet ha startat
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet |
eller slutrapporterat folkbildningsverksamhet i någon av de fem verk- samhetsformerna med föreningen.34
Omkring 19 000 idrottsföreningar är anslutna till Riksidrotts- förbundet.35 SISU Idrottsutbildarna nådde cirka 40 procent av dessa under 2022.
Figur 6.16 Samverkande föreningar, 2006–2022
Antal
År
Källa: SISU Idrottsutbildarna.
6.2.3Totala antalet deltagare och åldersfördelning
Under 2022 var det totala antalet unika deltagare i SISU lite drygt 400 000 individer. SISU:s målgrupp är betydligt mer avgränsad jäm- fört med övriga studieförbund. Deltagarna består av idrottsaktiva, föräldrar eller idrottsledare samt tränare och majoriteten är relativt unga. Ungdomar mellan 8 och 18 år utgör 42 procent av deltagarna. Medianålder för deltagarna är 23 år, vilket betyder att hälften av del- tagarna är 23 år eller yngre.
34De fem verksamhetsformerna som åsyftas är lärgrupp, kurs, processarbete, föreläsning och kulturarrangemang.
35Totalt samlar Riksidrottsförbundet cirka 22 000 sektionsidrottsföreningar om man även räknar med att många idrottsföreningar har flera idrottssektioner.
Folkbildningens verksamhet |
SOU 2024:42 |
Figur 6.17 Totala antalet deltagare i SISU Idrottsutbildarna 2015–2022
Antal unika deltagare efter kön
År
Källa: SISU idrottsutbildarna.
6.2.4Relativt jämn könsfördelning bland deltagarna
Fördelningen mellan kvinnor och män är relativt jämn i de yngre åldrarna, men med stigande ålder uppstår en övervikt på män. Totalt för hela åldersspannet är männen i övervikt. Under 2022 var fördel- ningen mellan kvinnor och män 54 procent män och 46 procent kvinnor.
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet |
Figur 6.18 Åldersfördelning och kön på deltagarna i SISU Idrottsutbildarna, 2022
Antal unika deltagare per ålderskohort
Källa: SISU Idrottsutbildarna.
6.2.5Utbildningsnivå bland deltagarna i SISU
Bland SISU Idrottsutbildarnas deltagare finns ett brett spektrum av utbildningsbakgrunder, där en växande andel har slutfört gymnasie- eller högre utbildning. Antalet deltagare med endast grundskoleutbild- ning förblir konstant, medan vi ser en uppgång bland de som avslutat gymnasieskolan.
Det finns också en stadig ökning av deltagare som har genomgått eftergymnasiala studier, vilket kan indikera att SISU Idrottsutbild- arnas arrangemang lockar alltmer högutbildade eller speglar en allmän trend mot högre utbildningsnivåer i samhället.
För en relativt stor andel av deltagarna saknas uppgift om utbild- ningsnivå, vilket ofta är fallet med de yngre än 13 år. Att antalet del- tagare utan specificerad utbildningsbakgrund håller sig stabilt över tid antyder en kontinuerlig närvaro av yngre barn och eventuellt asyl- sökande i programmen, även om den exakta sammansättningen av denna grupp är okänd.
Folkbildningens verksamhet |
SOU 2024:42 |
Figur 6.19 Utbildningsnivå för SISU:s deltagare från 7 år och uppåt, 2015–2022
Procent
År
Anm.: I uppgift saknas ingår barn yngre än 13 år och asylsökande. I grundskola ingår de som har gått klart årskurs 9. I eftergymnasial utbildning ingår både korta och långa eftergymnasiala utbildningar.
Källa: SISU Idrottsutbildarna.
6.2.6Relativt liten andel av deltagarna är utrikes födda
SISU Idrottsutbildarna har en mycket homogen grupp avseende natio- nell bakgrund. Drygt 80 procent av deltagarna är inrikes födda med två inrikes födda föräldrar. Lägger man till gruppen inrikes födda med en inrikes född förälder och en utrikes född förälder utgör gruppen inrikes födda över 90 procent av deltagarna. De utrikes födda delta- garna utgör en tydlig minoritet av deltagarna, vilket avspeglar idrotts- och föreningsdeltagande generellt i Sverige. En utmaning för SISU har varit att öka deltagandet av utrikes födda i folkbildning.
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet |
Figur 6.20 Nationell bakgrund hos deltagarna, 2015–2022
Antal inrikes och utrikes födda samt med en eller två föräldrar födda utrikes respektive inrikes i åldern 7 år och uppåt
År
Källa: SISU Idrottsutbildarna.
6.2.7Deltagare med funktionsnedsättning
SISU Idrottsutbildarna har ett nära samarbete med Parasportförbun- det. Genom detta samarbete har de skapat olika arrangemang och utbildningar. Deras gemensamma mål är att öka kunskapen och för- ståelsen för att på så sätt skapa bättre möjligheter för idrottare med funktionsnedsättning att delta i föreningars aktiviteter. Idrottsrörel- sen har tagit beslut om att verksamhet för personer med funktions- nedsättning ska inkluderas i samtliga medlemsförbund.
Folkbildningens verksamhet |
SOU 2024:42 |
Figur 6.21 Arrangemang, utbildningstimmar och deltagare med funktionsnedsättning 2012–2019
Antal arrangemang, utbildningstimmar och deltagare
År
Anm.: Från och med 2020 bytte SISU inriktning på verksamheten varvid vissa uppgifter på individnivå inte längre samlas in.
Källa: SISU Idrottsutbildarna.
Figur 6.21 visar en översikt av verksamheten för deltagare med funk- tionshinder inom ramen för SISU Idrottsutbildarnas och Parasport- förbundets samarbete. Det representerar antal arrangemang, utbild- ningstimmar och deltagare mellan år 2012 och 2019. Av figuren framkommer en nedgång i både antalet utbildningstimmar och del- tagare. Parallellt har utvecklingen i antal arrangemang varit relativt stabil.
6.2.8Slutsatser
SISU:s verksamhet utgörs av en betydande ungdomsverksamhet där hälften av deltagarna är under 23 år.
Könsfördelningen bland SISU:s deltagare är relativt jämn bland yngre deltagare men skiftar mot en manlig majoritet bland äldre del- tagare, vilket reflekterar en generell trend i idrottssammanhang.
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet |
Det finns en ökande trend med fler deltagare med gymnasie- och eftergymnasial utbildning. Det kan spegla en generell utbildnings- utveckling i befolkningen.
SISU står inför en betydande utmaning vad gäller deltagandet av personer med utländsk bakgrund. Deltagarna i SISU:s verksamhet är huvudsakligen inrikes födda, vilket utgör över 90 procent av deltagarna.
6.3Folkhögskolans verksamhet
Under året 2022 fanns det totalt 155 folkhögskolor som var berät- tigade att ta emot statsbidrag. Därutöver hade en folkhögskola fått bidrag för att bedriva försöksverksamhet.
Styrelsen för Folkbildningsrådet är ansvarig för att besluta om en folkhögskola ska godkännas för att motta statsbidrag. Beslutet base- ras på de riktlinjer som fastställts av styrelsen. Denna praxis har gällt sedan bildandet av Folkbildningsrådet 1991. Före dess var det reger- ingen som beslutade om finansieringen av folkhögskolorna genom regleringsbrevet till Skolöverstyrelsen, inklusive vilka folkhögskolor som skulle erhålla statsbidrag.36
6.3.1Antalet folkhögskolor har ökat i linje med befolkningsutvecklingen
I figur 6.22 visas utvecklingen av antal folkhögskolor som fick stats- bidrag mellan 1950 och 2022.
36Regeringen (1991). Statsliggare för budgetåret 1990/91.
Folkbildningens verksamhet |
SOU 2024:42 |
Figur 6.22 Utvecklingen av antal statsbidragsberättigade folkhögskolor, filialer och befolkning, 1950 till 2022
Antal i befolkningen på vänster axel och antal folkhögskolor på höger axel
Källor: Statsliggare mellan 1949/50 och 1991 samt Folkbildningsrådets årsredovisningar. S tatistiska centralbyrån är källa till befolkningsstatistiken.
Orsakerna bakom folkhögskoleexpansionen är flera. Politiska beslut om ökade anslag och extra satsningar på folkhögskolans allmänna och särskilda kurs har påverkat möjligheten att starta folkhögskolor.
6.3.2Mångfald av huvudmän bland folkhögskolorna
Folkhögskolorna ägs och drivs av en mångfald av huvudmän. Majo- riteten av folkhögskolorna, det vill säga 113 av 155, drivs av idéburna organisationer som antingen är knutna till olika folkrörelser eller är obundna och opolitiska ideella organisationer, stiftelser eller för- eningar. Den största gruppen, cirka 27 procent, är folkhögskolor som har sina rötter i en religiös rörelse.37 Den näst största gruppen folkhögskolor, cirka 14 procent har en bakgrund inom arbetarrör- elsen. Flera av studieförbunden är huvudmän eller delar huvudmanna- skap för omkring 8 procent av folkhögskolorna. Funktionshinder-
37Utredningens uppskattning.
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet |
rörelsen driver ett antal folkhögskolor. En stor grupp folkhögskolor,
13procent, är uttalat politisk och religiöst obundna. Flera folkhög- skolor har tidigare varit drivna av landsting men har tagits över av ideella föreningar. En stor del av verksamheten på de rörelsedrivna folkhögskolorna som är knutna till folkrörelser som arbetarrörelsen, nykterhetsrörelser, idrottsrörelsen eller religiösa samfund handlar om att utbilda funktionärer till respektive rörelse.
Under 2022 fanns 42 regionägda folkhögskolor fördelade över de flesta regioner. Undantagen är Stockholms-, Skåne- och Norrbottens- regionerna som saknar regionägda folkhögskolor. Däremot hade dessa regioner rörelseägda folkhögskolor. Stockholm, Skåne och Västra Götaland har flest folkhögskolor. I Stockholm och Skåne var samtliga skolor rörelseägda. Västra Götaland har en kombination av rörelse- ägda och regionägda folkhögskolor.
Folkbildningens verksamhetSOU 2024:42
Tabell 6.2 |
|
Rörelseägda och regionägda folkhögskolor och filialer, år 2022 |
|
|
Antal per region |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Region |
Antal |
Antal |
|
Totalt |
Antal |
|
Antal |
Totala antalet |
|
regionägda |
rörelseägda |
|
|
regionägda |
|
rörelseägda |
folkhögskole- |
|
folkhögskolor |
folkhögskolor |
|
|
filialer |
|
filialer |
enheter |
Blekinge |
|
1 |
|
3 |
|
4 |
|
|
|
|
|
4 |
|
Dalarna |
3 |
|
4 |
7 |
1 |
2 |
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Gotland |
|
1 |
|
|
|
1 |
|
|
|
|
|
1 |
|
Gävleborg |
3 |
|
2 |
5 |
2 |
3 |
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Halland |
|
2 |
|
|
|
2 |
|
2 |
|
|
|
4 |
|
Jämtland |
2 |
|
1 |
3 |
|
|
|
|
|
3 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Jönköping |
|
2 |
|
7 |
|
9 |
|
2 |
|
7 |
|
18 |
|
Kalmar |
4 |
|
1 |
5 |
|
|
|
|
|
5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Kronoberg |
|
1 |
|
2 |
|
3 |
|
|
|
1 |
|
4 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Norrbotten |
|
|
|
7 |
7 |
|
|
2 |
|
9 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Skåne |
|
|
|
18 |
|
18 |
|
|
|
11 |
|
29 |
|
Stockholm |
|
|
|
29 |
29 |
|
|
12 |
|
41 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Södermanland |
|
2 |
|
2 |
|
4 |
|
|
|
|
|
4 |
|
Uppsala |
1 |
|
1 |
2 |
1 |
|
|
|
3 |
|
Värmland |
|
5 |
|
1 |
|
6 |
|
3 |
|
|
|
9 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Västerbotten |
2 |
|
5 |
7 |
3 |
3 |
|
13 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Västernorrland |
|
3 |
|
2 |
|
5 |
|
1 |
|
2 |
|
8 |
|
Västmanland |
1 |
|
2 |
3 |
|
|
3 |
|
6 |
|
Västra Götaland |
|
6 |
|
17 |
|
23 |
|
2 |
|
6 |
|
31 |
|
Örebro |
2 |
|
4 |
6 |
2 |
3 |
|
11 |
|
Östergötland |
|
1 |
|
5 |
|
6 |
|
1 |
|
3 |
|
10 |
|
Totalt |
42 |
|
113 |
155 |
20 |
58 |
|
233 |
|
Källor: Folkbildningsrådet, Offentligägda folkhögskolors intresseorganisation och Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation.
6.3.3Fler filialer startas
Många folkhögskolor väljer att starta filialer. Totalt hade 38 av folk- högskolorna en eller flera filialer. Det vanligaste skälet till att starta filial är att man vill komma närmare en viss målgrupp. Särskilt viktigt är detta skäl för kurstyperna allmän kurs, studiemotiverande folk- högskolekurs, etableringskurs samt svenska från dag ett. Ett annat skäl till att man förlägger en filial i en annan kommun kan vara lokal- brist. Det kan också handla om rekryteringsproblem.38 Under 2022
38Folkbildningsrådet (2018). Folkhögskolornas filialer – Förutsättningar och möjligheter.
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet |
fanns 155 folkhögskolor och sammanlagt 78 filialer i landet, det vill säga totalt 233 folkhögskoleenheter.39
6.3.4Utbudet av kurser på folkhögskolan
Folkhögskolans kurser kategoriseras i långa och korta kurser. De långa kurserna pågår under längre tid, från en termin till ett par år och ut- görs av allmän kurs och särskilda kurser. De korta kurserna är kor- tare än 15 dagar och kan ofta bedrivas som sommarkurser. Under- visningen ska vara avgiftsfri för de studerande, men deltagaren kan få betala för litteratur och material.40 Folkhögskolorna bedriver ock- så i varierande utsträckning kurser i samarbete med Arbetsförmed- lingen, i form av yrkeshögskoleutbildning och i samarbete med hög- skolor och universitet.
Allmän kurs
En allmän kurs på folkhögskola är en utbildning som är öppen för alla och som syftar till att ge grundläggande behörighet för högskole- studier. Dessa kurser erbjuds på olika nivåer och kan vara inriktade på allmän vuxenutbildning, gymnasial utbildning eller förberedande kurser för högre utbildning.
För att få ta del av statsbidraget är folkhögskolorna ålagda att ha minst 15 procent av sin totala verksamhet (uttryckt i deltagarveckor) som allmän (behörighetsgivande) kurs.41 Detta krav garanterar att folkhögskolan riktar sig till deltagare som saknar grundläggande be- hörighet för vidare studier.
I förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen an- ges att en folkhögskola ska anordna allmänna kurser främst avsedda för studerande som saknar grundskole- eller gymnasieutbildning. Vidare ska folkhögskolan vad gäller allmän kurs ställa krav på resul- tat av lärande som motsvarar de krav som ställs på motsvarande ut- bildning inom grundskolan respektive gymnasieskolan.
39Folkbildningsrådet (2022). Folkbildningsrådets samlade bedömning – Folkbildningens betydelse för samhället 2022.
40SFS 2015:218. Förordning om statsbidrag till folkbildningen, 10 §.
41SFS 2015:218. Förordning om statsbidrag till folkbildningen, 11 §, Särskilda villkor för stats- bidrag till folkhögskolor.
Folkbildningens verksamhet |
SOU 2024:42 |
Särskild kurs
Folkhögskolorna har ett stort utbud av kurser som är inriktade på ett specifikt område eller ämne. Dessa kurser kan vara avancerade och specialiserade, och de syftar ofta till att ge fördjupad kompetens inom ett specifikt område. Särskilda kurser kan omfatta konstnärliga, kultur- ella, praktiska eller akademiska ämnen. Några exempel på yrkesinrik- tade utbildningar inom folkhögskolan är fritidsledare, socialpedagog, hälsopedagog, kantor, behandlingsassistenter och vårdadministra- törer. Folkhögskolan utbildar även undersköterskor.
Särskild kurs på folkhögskolan erbjuds på olika nivåer – grund- nivå, gymnasial nivå och eftergymnasial nivå. Kursernas svårighets- grad kan inte kopplas till kursnivån rakt av. Som regel är de särskilda kurserna öppna för alla över 18 år att söka. Ibland krävs vissa för- kunskaper eller gymnasieexamen. För några kurser, främst de med estetisk inriktning, behövs någon form av arbetsprov som skickas in tillsammans med ansökan.
När det gäller särskild kurs finns inte samma reglering som för allmän kurs. Ett undantag är yrkesutbildning till undersköterska som kan leda till en skyddad yrkestitel. Enligt förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen ska folkhögskolan för utbildning med yrkesinriktning mot arbete som undersköterska bland annat ställa krav på resultat av lärande som motsvarar de krav som ställs på mot- svarande utbildning inom gymnasieskolan eller kommunal vuxen- utbildning, och utfärda intyg till den studerande där omfattningen och innehållet i utbildningen framgår och i vilka delar den studerande har uppnått kunskaper som motsvarar minst godkänd nivå i gymna- sieskolan eller kommunal vuxenutbildning.
Folkhögskolans allmänna och särskilda kurser vänder sig till den som har fyllt 18 år eller ska fylla 18 år under det kalenderår kursen börjar.
Kort kurs
En kort kurs på folkhögskola är en mer kompakt och intensiv ut- bildning jämfört med långa kurser. Dessa kurser kan vara av varie- rande längd och sträcka sig från 1–14 dagar. Korta kurser syftar ofta till att ge specifika färdigheter eller kunskaper inom ett begränsat om- råde och kan vara inriktade på praktiska färdigheter eller kulturella
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet |
aktiviteter. Kurstypen är inte behörighetsgivande till studier på mer avancerad nivå och deltagarna får inget omdöme som på allmän kurs. Ofta ges kurserna på sommaren och kallas då sommarkurser. Ibland sker de i samverkan inom eller utanför huvudmannens organisation. Folkhögskolans korta kurser finns inte reglerade i förordning.42
Kulturprogram
Ett kulturprogram är ett tillfälle där allmänheten tillsammans med kursdeltagarna på folkhögskolan kan uppleva olika kulturella aktivi- teter. Varje kulturprogram räknas som två deltagarveckor i folkhög- skolans statistik. För att ett kulturprogram ska kunna rapporteras måste folkhögskolan stå för eventuella kostnader som inte täcks av samverkansparter eller intäkter från till exempel entréavgifter. Ett kulturprogram ska
•omfatta maximalt 200 deltagarveckor per folkhögskola,
•omfatta minst 60 minuter, och
•vara ett öppet arrangemang med minst 10 deltagare förutom folk- högskolans deltagare och anställda.
Studiemotiverade och etableringskurser vid folkhögskola
Utöver folkhögskolans allmänna, särskilda och korta kurser finns sär- skilda satsningar i form av studiemotiverande och etableringskurser. Studiemotiverande folkhögskolekurser är arbetsmarknadspolitiska program som riktar sig till personer utan gymnasieexamen eller grund- läggande högskolebehörighet, registrerade hos Arbetsförmedlingen.43
Målet är att inspirera till fortsatta studier. Kursinnehållet, som ut- vecklas i samarbete med Arbetsförmedlingen, fokuserar på att för- bättra studieteknik och täcker ämnen som samhällskunskap, svenska, engelska och matematik med en pedagogik som främjar aktivt del- tagande och grupplärande. Efter avslutad kurs tilldelas deltagarna ett
42Det är bara allmän kurs på folkhögskola och studiecirkel som nämns i förordningen. Övriga verksamhetsformer är det Folkbildningsrådets uppgift att skapa och reglera.
43Studiemotiverad kurs och etableringskurs finansieras via medel från Arbetsförmedlingen, dvs. inte via folkbildningsanslaget.
Folkbildningens verksamhet |
SOU 2024:42 |
intyg och över hälften av deltagarna fortsätter sina studier. Kurs- tiden är 13 veckor. Under 2022 deltog 3 220 personer i programmet.
Etableringskursen vid folkhögskola riktar sig till nyanlända invand- rare inom etableringsuppdraget, och fokuserar på svenska språket och studie- eller arbetsförberedande insatser, ofta inkluderande prak- tik. Kursens huvudsakliga syfte är att vara studieförberedande och öka chanserna för deltagarna att delta i reguljära studier. Kurstiden är 26 veckor.
6.3.5Utveckling av antal deltagarveckor och unika deltagare på folkhögskolans olika kurser
Folkhögskolans omfattning beräknas genom att räkna antalet del- tagarveckor, vilket innebär antalet veckor som deltagare ägnar åt hel- tidsstudier, vanligtvis över en femdagarsvecka. För att beräkna det totala antalet deltagarveckor summeras alla deltagares tidsåtgång i studier vecka för vecka. Deltagarveckorna används som grund för att bestämma storleken på det statsbidrag varje folkhögskola erhåller.
Under 2022 genomfördes 1 249 706 deltagarveckor på folkhög- skolornas långa kurser, korta kurser samt kulturprogram. Av dessa var 533 755 veckor förlagda på allmän kurs, 673 170 veckor på sär- skilda kurser, 39 125 veckor på korta kurser och 3 656 veckor på kul- turprogram.
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet |
Figur 6.23 Deltagarveckor på folkhögskolans olika kurser, 1992–2022
Antal deltagarveckor på allmän, särskild och kort kurs samt kulturprogram
Totala antalet deltagarveckor på folkhögskola
Allmän kurs - deltagarveckor
Särskilda kurser - deltagarveckor
Korta kurser - deltagarveckor
Kulturprogram - deltagarveckor
92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22
Anm.: Mellan 2005 och 2006 skedde en statistikomläggning där allmän och särskild kurs omdefinierades. Vissa omflyttningar mellan allmän och särskild kurs gjordes.
Källor: Folkbildningsrådets årsredovisningar 1999–2022.
Det har skett en generell ökning av folkhögskoleverksamheten mätt i deltagarveckor. Det totala antalet deltagarveckor har ökat stadigt från början av perioden och når sin högsta punkt 2022, vilket visar på en kontinuerlig tillväxt i folkhögskolans verksamhet.
Det har även skett en stabil tillväxt av allmän kurs. Antalet del- tagarveckor på allmän kurs ökar också över tid, dock inte lika kraf- tigt som för de särskilda kurserna.
Deltagarveckor för särskilda kurser representerar den största an- delen av deltagarveckorna och uppvisar en stadig ökning genom hela perioden, med en markant uppgång från 2018 och framåt. Deltagar- veckorna på korta kurser visar en stabil utveckling under perioden, medan kulturprogrammen legat konstant runt 3 000–4 000 deltagar- veckor.
Bakgrunden till folkhögskoleexpansionen förklaras av flera sats- ningar av olika regeringar. Folkhögskolan har varit en betydande aktör för att möta behov i samhället till följd av arbetslöshet, kompetens-
Folkbildningens verksamhet |
SOU 2024:42 |
brist och invandring. Ökningen av deltagarveckor och antalet unika deltagare visar det.
Den sammantagna bilden av folkhögskolans under de senaste
30 åren visar på en positiv trend i folkhögskolans deltagandeveckor, med särskilda kurser som en tydlig drivkraft bakom ökningen av del- tagarveckor. Detta understryker folkhögskolans växande roll i att tillhandahålla utbildning för en bred allmänhet.
6.3.6Flest deltagare på korta kurser
Under 2022 deltog cirka 131 000 personer (unika deltagare) i någon av folkhögskolans allmänna, särskilda eller korta kurser. På allmän kurs deltog cirka 27 000 personer och på särskild kurs deltog omkring 48 000 elever. Under samma period deltog omkring 56 000 deltagare på kortare kurser. Även om antalet deltagarveckor för korta kurser är lågt jämfört med andra kurser är deltagarantalet högst. Ofta rör det sig om sommarkurser. Kortare kurser påverkades i stor utsträck- ning av pandemin, något som inte framkommer i deltagarstatistiken för allmän och särskild kurs.44
44Statistiska centralbyråns statistiska databaser, folkbildningsstatistik.
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet |
Figur 6.24 Deltagare på folkhögskolans kurser 2005–2022
Antal unika deltagare på allmän, särskild och kort kurs
Allmän kurs, 15 dagar eller längre
Särskild kurs, 15 dagar eller längre
Kort kurs, mindre än 15 dagar
05 |
06 |
07 |
08 |
09 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
16 |
17 |
18 |
19 |
20 |
21 |
22 |
Källa: Statistiska centralbyrån samt Folkbildningsrådet.
6.3.7Unga vuxna är vanligast på allmän kurs
Folkhögskolan vänder sig i första hand till vuxna som är 18 år eller äldre. Någon övre åldersgräns finns inte. Deltagare på folkhögskolan är generellt yngre än deltagare inom studieförbundsverksamheten, majoriteten av deltagarna är mellan 18 och 25 år. I figur 6.25 visas antalet unika deltagare på folkhögskolans allmänna kurs under 2022, uppdelat per ålderskohort och kön.
Folkbildningens verksamhet |
SOU 2024:42 |
Figur 6.25 Åldersfördelning på allmän kurs för kvinnor och män, 2022
Antal unika deltagare per ålderskohort
Ålder
Källa: Statistiska centralbyrån.
På allmän kurs är åldersgruppen 18–24-åringar den största gruppen. Ungdomsgruppen 18–24 år utgör 50 procent av alla deltagare. Det är den grupp som oftast har behov av att läsa in behörighet till högskolan. Efter åldersintervallet 18–24 år minskar antalet deltagare kraftigt med ökande ålder och det är mycket få personer över 55 år som deltar i allmän kurs. I de yngre åldersgrupperna (upp till 25 år) är fördelningen mellan kvinnor och män relativt jämn. Från 25 års ålder finns det en övervikt på kvinnor.
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet |
Figur 6.26 Åldersfördelning på särskild kurs för kvinnor och män, 2022
Antal unika deltagare per ålderkohort
Ålder
Källa: Statistiska centralbyrån.
Precis som i det tidigare diagrammet för den allmänna kursen ser vi en topp i åldersintervallet 19–25 år. Efter toppen i åldersgruppen 19– 25 år minskar antalet deltagare kraftigt med ökande ålder. Jämfört med det tidigare diagrammet för allmän kurs verkar kvinnors delta- gande vara högre än mäns i ett bredare åldersspann, speciellt i ålders- intervallet 30–60 år. I de äldre åldrarna är deltagande lågt.
Folkbildningens verksamhet |
SOU 2024:42 |
Figur 6.27 Åldersfördelning hos deltagare på korta kurser, 2022
Antal unika deltagare per ålderskohort
Ålder
Källa: Statistiska centralbyrån.
På folkhögskolans korta kurser finns ett bredare åldersspann jämfört med allmän och särskild kurs. De yngsta är 8 år och de äldsta är 95 år eller äldre. Det finns en stark topp i åldersgruppen 14–16 år och där ålderskohorten 15-åringar särskilt sticker ut. I princip gäller regeln om att man måste vara minst 13 år för att delta på folkhögskolans korta kurser, men deltagare med tillfälligt personnummer har kom- mit med i verksamheten.45 Under 2022 deltog många föräldrar med barn från Ukraina i folkhögskolans korta kurser.46
När det gäller den stora toppen av deltagare i 14–15 års ålder be- står det av utbildning i religion och livsåskådningsfrågor. Efter toppen i åldersgruppen 14–15 år minskar antalet deltagare markant till 25 års ålder då deltagandet ökar igen. Åldersgruppen 40–60 år är också rela- tivt aktiva på korta kurser. Kvinnor är överrepresenterade i de flesta åldersgrupper och i synnerhet i de äldre åldersgrupperna. Totalt har korta kurser 63 procent kvinnor och 37 procent män.
45I slutregleringen ströks deltagarna under 13 år från att erhålla statsbidrag även om de finns med i den officiella statistiken från SCB.
46Specialbeställd statistik från Folkbildningsrådet.
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet |
6.3.8Ämnesinriktning på folkhögskolans allmänna och särskilda kurs
Allmän bred inriktning är vanligast men andra inriktningar förekommer
På folkhögskolans allmänna kurs finns möjligheter att kombinera sin utbildning med en inriktning mot ett ämne, till exempel ett este- tiskt eller ett humanistiskt ämne. Det innebär att man kan läsa be- hörighetsgivande ämnen i kombination med exempelvis psykologi eller musik. Trots att många folkhögskolor erbjuder sådana möjlig- heter är det en begränsad grupp som utnyttjar möjligheten. Enligt SCB:s statistik läser 95 procent av deltagarna en allmän bred ämnes- inriktning med behörighetsgivande ämnen. Bland de resterande 5 pro- cent är en inriktning mot språk vanligast.
Estetiska och humanistiska ämnesinriktningar är vanligast på särskild kurs
Folkhögskolans särskilda kurser är ofta inriktade mot ett visst yrke eller ett specialområde. Estetiska ämnen, beteendekunskap och huma- niora samt samhällsvetenskap är de mest populära ämnesområdena, med ett konsekvent högt antal deltagare varje år. Motsvarande 45 pro- cent av samtliga deltagare på särskild kurs finns inom de estetiska ämnena.
De flesta kurstyperna visar en ökande trend över tid. Detta gäller särskilt för kurser inom estetiska ämnen, beteendekunskap och huma- niora samt samhällsvetenskap. Vissa ämnen, som företagsekonomi, handel och kontor samt teknik, uppvisar mindre fluktuationer i an- talet deltagare över åren.
Folkbildningens verksamhet |
SOU 2024:42 |
Figur 6.28 Ämnesinriktning på folkhögskolans särskilda kurs, 2017–2022
Antal deltagare
Källa: Statistiska centralbyrån.
6.3.9Utbildningsnivån hos folkhögskoledeltagarna
Den vanligaste utbildningsbakgrunden för deltagare på folkhögskola är gymnasial utbildning. Drygt 40 procent av deltagarna hade gymna- sial utbildning. Det motsvarar utbildningsnivån i befolkningen i ålders- gruppen 18–64 år. Mellan 2000 och 2021 minskade andelen gymnasialt utbildade på folkhögskolan från knappt 60 procent ner till 43 procent. Andel i befolkningen med högst gymnasial utbildning minskade under samma period från 47 till 43 procent.
Samtidigt har utbildningsnivån generellt i befolkningen ökat med en allt större andel högskoleutbildade. Denna utveckling har även skett bland deltagarna på folkhögskolan men från en lägre nivå. Under 2022 hade drygt 20 procent av deltagarna på folkhögskola en eftergymna- sial utbildning. I befolkningen var denna nivå lite drygt 40 procent.
För en relativt stor andel av folkhögskoledeltagarna saknas det uppgifter om utbildningsnivå. Orsaken är oftast att deltagarna har invandrat och finns därmed inte med i svenskt utbildningsregister.
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet |
6.3.10Stor variation i deltagarnas utbildningsbakgrund beroende på typ av kurs
Det finns en stor variation i utbildningsnivån bland deltagarna på folkhögskola, vilket har ett tydligt samband med den kurs man läser. På allmän kurs har drygt 60 procent högst grundskoleutbildning. Detta gäller i synnerhet de deltagare som läser in grundskolan.
Figur 6.29 Allmän kurs där deltagarna läser in grundskolan, efter deltagarnas egen utbildningsnivå, 2018–2022
Procent
Högst grundskola/motsvarande |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Gymnasial utbildning kortare än 3 |
år |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2018 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2019 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Gymnasial utbildning, 3 |
år |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2020 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2021 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Eftergymnasial utbildning |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2022 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
020406080
Källa: Folkbildningsrådet.
I figur 6.29 framkommer att 13 procent av deltagarna på allmän kurs (grundskolenivå) hade en eftergymnasial utbildning. Detta förklaras av att många utrikes födda deltagare har validerat sina utbildningar från hemlandet. De läser på folkhögskolans allmänna kurs för att dels lära sig svenska, dels för att lära sig om det svenska samhället.
Det vanligaste är dock att deltagare läser in gymnasieskolan på allmän kurs. Figur 6.30 visar utbildningsnivå för deltagare som läser på gymnasial nivå på allmän kurs. Drygt 50 procent av deltagarna har grundskola som högsta utbildningsnivå. Lite drygt 10 procent en gymnasial utbildning som är kortare än 3 år vilket kan vara deltagare som har avbrutit gymnasieskolan. En betydande del av deltagarna
Folkbildningens verksamhet |
SOU 2024:42 |
har även en 3-årig gymnasial utbildning men behöver komplettera vissa ämnen.
Figur 6.30 Allmän kurs där deltagarna läser på gymnasial nivå, efter deltagarnas egen utbildningsnivå, 2018–2022
Procent
Högst grundskola eller motsvarande |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Gymnasial utbildning kortare än 3 |
år |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2018 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Gymnasial utbildning, 3 |
år |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2019 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2020 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2021 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Eftergymnasial utbildning |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2022 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
10 |
|
20 |
|
30 |
40 |
50 |
|
|
60 |
Källa: Folkbildningsrådet.
Figur 6.31 visar ett stapeldiagram som representerar den utbildnings- bakgrund som deltagare på en särskild kurs har. Figuren visar om del- tagarna studerar på grundskolenivå, på gymnasial nivå och på efter- gymnasial nivå.
Av figur 6.31 framkommer att majoriteten av deltagarna på grund- skolenivå har högst grundskoleutbildning. En mindre andel av del- tagarna har gymnasial eller eftergymnasial utbildning. Detta visar att kursen är vanligast bland individer som behöver komplettera sina kunskaper från grundskolan. Inom särskild kurs på grundskolenivå studerar deltagarna i stor utsträckning en allmän bred ämnesinrikt- ning, oftast i form av naturvetenskapliga ämnen. Alternativt estetiska ämnen som musik och språk.
När det gäller studier på gymnasial nivå är deltagarnas fördelning mellan de tre utbildningsnivåerna något jämnare. Kursen tilltalar före- trädesvis de som vill bygga vidare på sin gymnasiala utbildning. På
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet |
gymnasienivå bedrivs studier ofta inom estetiska ämnen där musik- utbildningar, bild-, form- och konstutbildningar har störst antal del- tagare.
Bland de som bedriver studier på eftergymnasial nivå har de majo- riteten en gymnasial utbildning. Detta visar att kursen antagligen lockar de som vill vidareutveckla sina färdigheter eller specialisera sig inom ett visst område. Ofta rör det sig om utbildningar inom bete- endekunskap och humaniora. Det kan vara ledarskapsutbildningar eller kurser inom religion och livsåskådning. Det finns också en del deltagare som studerar utbildningar inom medicin, hälsa och sjuk- vård, såsom undersköterskeutbildning eller vårdassistenter. Det finns även utbildningar inom samhällsvetenskap som exempelvis fackliga utbildningar.
Figur 6.31 Utbildningsnivå för deltagare på särskild kurs 2022
Procent
Källa: Folkbildningsrådet.
På folkhögskolans korta kurs är utbildningsnivån generellt högre jäm- fört med allmän och särskilt kurs. I figur 6.32 nedan redovisas deltagar- nas utbildningsnivå i kort kurs på folkhögskola. Mellan 40 och 50 pro- cent av deltagarna har en eftergymnasial utbildning på kort kurs. Lite drygt 20 procent av deltagarna hade även en gymnasial utbildning längre än 3 år.
Folkbildningens verksamhet |
SOU 2024:42 |
Figur 6.32 |
Utbildningsnivå på kort kurs, 2018–2022 |
|
|
|
Procent, deltagare 18 år och äldre |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Högst grundskola |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2018 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Gymnasial utbildning kortare än 3 |
år |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2019 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2020 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2021 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Gymnasial utbildning, 3 |
år |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2022 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Eftergymnasial utbildning
Källa: Folkbildningsrådet.
6.3.11Deltagare från anpassad grundskola och anpassad gymnasieskola går på folkhögskola
Bland deltagare på folkhögskolans allmänna och särskilda kurs finns elever som tidigare gått på anpassad grundskola och anpassad gym- nasieskola.47 Antalet är litet i förhållande till det totala antalet del- tagare i folkhögskolan. Av 21 467 deltagare på allmän kurs 2022 var det 97 deltagare som finns i anpassade gymnasieskolans elevregister 2019–2022. Det kan jämföras med det totala antalet elever i anpassade gymnasieskolan 2019–2022 som var 12 161 elever.48
Även på folkhögskolans särskilda kurs finns deltagare som tidi- gare har gått i anpassad grundskola och anpassad gymnasieskola. Av 42 016 deltagare på särskild kurs 2022 är det 139 deltagare som fanns i anpassade gymnasieskolans elevregister 2019–2022. Det utgör cirka en procent av det totala antalet elever i anpassade gymnasieskolan 2019–202249 och det indikerar att folkhögskolan erbjuder en andra
47Den 2 juli 2023 ändrades skollagen och grundsärskolan bytte namn till anpassad grundskola och gymnasiesärskolan bytte namn till anpassad gymnasieskola.
48Specialbeställd statistik från SCB.
49Specialbeställd statistik från SCB.
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet |
chans för de elever som på bristfälliga grunder har placerats i anpas- sad grundskola. Skolinspektionens granskningar har påvisat att många kommuners placeringar i anpassad grundskola ofta har varit bristfäl- liga, med pedagogiska och medicinska utredningar av låg kvalitet.50
6.3.12Deltagare med funktionsnedsättning
Under 2022 deltog knappt 15 000 personer med funktionsnedsätt- ning på folkhögskolans allmänna, särskilda och korta kurser, vilket utgjorde cirka 11 procent av det totala antalet deltagarna. Det är dock stor skillnad beroende vilken kurs. På allmän kurs har 35 procent av deltagarna en funktionsnedsättning. På särskild kurs är andelen med funktionsnedsättning 13 procent. På kort kurs uppgår andelen till 4 procent. Folkhögskolorna gör inte samma utredning av deltagarens särskilda behov vid antagningsprocessen på kort kurs. Vid antagning till allmän och särskild kurs anpassas studierna på ett annat sätt för deltagare med särskilda behov.
På allmän och särskild kurs var de största grupperna deltagare med neuropsykiatrisk funktionsnedsättning och psykisk funktions- nedsättning.51 En annan stor grupp var deltagare med dyslexi. På de korta kurserna var deltagare med intellektuell funktionsnedsättning den största gruppen följt av synnedsatta.
50Skolinspektionen (2011). Mottagande i särskolan under lupp.
51Specialbeställd statistik från Folkbildningsrådet.
Folkbildningens verksamhet |
SOU 2024:42 |
Figur 6.33 Deltagare med funktionsnedsättning i folkhögskolans allmänna, särskilda och korta kurser
Antal deltagare mellan 2007 och 2022
År
Anm. Tidsseriebrott mellan 2015 och 2018 då datainsamlingsmetoden ändrades från grupprapportering till individrapportering.
Källa: Folkbildningsrådet.
6.3.13Slutsatser
Med utgångspunkt i statistiken drar utredningen följande slutsatser. År 2023 fanns det 155 folkhögskolor berättigade till statsbidrag. Antalet folkhögskolor har ökat parallellt med befolkningstillväxten i Sverige, vilket indikerar en struktur för folkbildning finansierad av statliga medel och en anpassning av utbildningstillfällen till samhäl- lets behov.
En mängd politiska satsningar har gjorts på folkhögskolan. Ökade statsbidrag och politiska initiativ, såsom Kunskapslyftet och sats- ningar relaterade till migrationsvågen 2015, har varit drivande för expansionen av folkhögskolor. Dessa satsningar har bidragit till att nya folkhögskolor har kunnat etableras och nya platser har skapats för att möta samhällsutmaningar.
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet |
Det finns en stor diversitet vad gäller huvudmän. En mångfald av huvudmän, inklusive ideella organisationer, folkrörelser och religiösa inriktningar, driver folkhögskolor. Det återspeglar en bred pedago- gisk och ideologisk variation.
Majoriteten av deltagarna är unga vuxna, med en jämn könsfördel- ning upp till 25 år, men med en övervikt av kvinnor i äldre åldersgrup- per. Detta kan påverka inriktningen på vissa kurser och program.
Gymnasial utbildning är den vanligaste bakgrunden bland delta- gare, men det finns en stor variation beroende på kurs.
Folkhögskolorna fyller en viktig funktion för flera målgrupper som generellt har svårare att etablera sig på arbetsmarknaden eller gå vidare till högre studier – exempelvis personer med funktionshinder, personer som felaktigt placerats på anpassad grundskola eller gym- nasieskola, personer som nyligen invandrat till Sverige och elever som inte klarat av grund- och/eller gymnasieskola.
Deltagare med funktionsnedsättning deltar på folkhögskola. En betydande andel av deltagarna på folkhögskolans kurser har någon form av funktionsnedsättning, vilket visar på folkhögskolornas enga- gemang för inkluderande utbildning. Deltagare från anpassad grund- skola och gymnasieskola går på folkhögskola. Folkhögskolorna fun- gerar som en andra chans för de som tidigare placerats i anpassad grundskola, vilket tyder på att folkhögskolan spelar en roll i att ge möjligheter för olika typer av studerande.
Det har skett en stadig ökning av deltagarveckor på folkhögsko- lans kurser, vilket visar på en växande efterfrågan på folkhögskolans utbildningsutbud.
Korta kurser påverkades särskilt av pandemin, vilket inte är lika tydligt i statistiken för de längre kurserna, antagligen på grund av att korta kurser ofta genomförs som intensivkurser eller sommarkurser som kan ha ställts in eller omformats. Sammanfattningsvis framkommer att folkhögskolorna spelar en viktig roll i det svenska utbildningssyste- met, med ett varierat utbud som anpassats till samhällsförändringar och deltagarnas behov. Folkhögskolans flexibilitet och tillgänglighet gör den till en central aktör för livslångt lärande.
7Uppföljning och utvärdering av folkbildningen i dag
I detta kapitel beskrivs hur uppföljning och utvärdering av folkbild- ningen är organiserad och genomförs i dag. Kapitlet inleds med en beskrivning av vad utredningen menar med uppföljning och utvär- dering i förhållande till kontroll och granskning som beskrivs i kapi- tel 8.1 Därefter redogörs för hur staten har styrt utvärderingen sedan självförvaltningsmodellen infördes och vilka statliga utvärderingar av folkbildningen har gjorts. Därefter följer en beskrivning av hur uppföljning och utvärdering av folkbildningen är organiserad hos folk- bildningsaktörerna.
7.1Vad menas med analys, uppföljning och utvärdering?
Analys, uppföljning och utvärdering är vanliga ord i all verksamhet. Vad som exakt menas med analys, uppföljning och utvärdering kan skilja sig åt beroende på sammanhanget. Därför anser utredningen att det är viktigt att klargöra hur dessa begrepp används i just denna utredning.
7.1.1Närliggande begrepp som syftar på olika saker
Både uppföljning och utvärdering handlar om att få kunskap och ökad förståelse för en verksamhet. Det är två begrepp som ofta används tillsammans men som egentligen syftar på olika saker. Även begrep-
1Uppföljning som utredningen syftar på i detta kapitel handlar om uppföljning som görs dels i syfte för att främja verksamhetens utveckling, dels i syfte att säkerställa att verksamheten svarar upp mot fastställda mål och syften. Med uppföljning som görs i syfte att försäkra sig om att verksamheten följer gällande förordning, villkor och andra regler hanteras i kapitel 8 som handlar om kontroll och granskning.
159
Uppföljning och utvärdering av folkbildningen i dag |
SOU 2024:42 |
pet analys är av intresse i sammanhanget eftersom det angränsar till utvärdering och uppföljning.
Uppföljning förklaras som ”att fortsätta eller vidareutveckla i den naturliga riktningen eller till ett följdriktigt slut”.2 Uppföljning hand- lar vanligtvis om att beskriva vad som har hänt utan att i detalj analy- sera vad utfallet beror på, till exempel hur en verksamhet har utveck- lats och genomförts. Allra oftast är uppföljningen av kvantitativ karaktär: statistik, indikatorer, nyckeltal med mera. Inom folkbild- ningen kan det exempelvis handla om att statsbidraget har använts till x antal arrangemang och involverat x antal människor. Men upp- följning kan också inkludera kvalitativa inslag, till exempel nöjdhet hos deltagare. Uppföljningen görs oftast löpande och enligt fasta rutiner.
Utvärdering är enligt Nationalencyklopedin en ”sammanfattande term för metoder som syftar till en systematisk bedömning av resul- taten och de mer långsiktiga effekterna av genomförda insatser”. Ut- värdering handlar om att bedöma och värdera det som har hänt. Man bedömer vanligtvis något i efterhand, oftast i förhållande till upp- satta syften eller mål eller andra bedömningskriterier. I folkbildnings- sammanhang skulle det kunna innebära en redogörelse för hur verk- samheten förhåller sig till det folkbildningspolitiska målet och till statens syfte med statsbidraget. En utvärdering förutsätter ofta att det finns uppföljningsdata av god kvalitet.
Analys definieras som en ”grundlig, uppdelande undersökning”. Analys handlar om att försöka förstå vad som orsakar och påverkar resultat och varför det ser ut som det gör. En analys görs ofta efter en uppföljning.
7.1.2Skillnaden mellan uppföljning, utvärdering och analys
Det är framför allt det förklarande och värderande inslaget som skil- jer analys och utvärdering från uppföljning. Uppföljning mäter van- ligtvis utfallet, medan analys och utvärdering ofta även inkluderar en förklaring av orsakerna till detta utfall. Utvärdering innefattar dess- utom en bedömning av effekterna. En annan skillnad är att uppfölj- ning sker kontinuerligt medan analys och utvärdering genomförs mer sällan när man vill ha en mer grundlig bedömning av en fråga. Vidare
2Nationalencyklopedin, uppföljning, http://www.ne.se/uppslagsverk/ordbok/svensk/uppföljning (hämtad 2024-05-07).
SOU 2024:42 |
Uppföljning och utvärdering av folkbildningen i dag |
är insamlingen av data och annan information vid utvärdering mer grundlig med uppgifter som inte nödvändigtvis finns tillgängliga i verksamhetens löpande uppgiftsinsamling.
7.2Uppföljning och utvärdering inom självförvaltningsmodellen
Grunderna för dagens uppföljnings- och utvärderingssystem fast- lades i samband med reformen 1991. Av propositionen framgår att staten bedömde att den nyetablerade självförvaltningsmodellen med- förde ett behov av förbättrad uppföljning och utvärdering av folk- bildningen på alla tre nivåer: hos studieförbunden och folkhögskol- orna, på Folkbildningsrådet samt i staten.3
En viss uppföljning och utvärdering av folkbildningen hade även tidigare skett då Skolöverstyrelsen var statens förvaltningsmyndighet för folkhögskolor och studieförbund (1919–1991). Dåtida statliga utredningar visar att regelmässig uppföljning av statligt stödd folk- bildningsverksamhet förekommit sedan 1930-talet, och att enkät- undersökningar gjordes redan på 1940-talet för att bland annat kart- lägga ”föreläsningspublikens sammansättning och karaktär”.4
7.2.1Självförvaltningsmodellen ställer höga krav på uppföljning och utvärdering
I samband med att självförvaltningsmodellen för folkbildning inför- des, konstaterades att ”med en verksamhet, vars resultat främst skall värderas i relation till de mål som är fastställda för statligt bidrag, blir uppföljning och utvärdering en absolut nödvändighet”.5 I de fall riks- dag och regering delegerat befogenhet behövs en ökad uppföljning och rapportering samt en kontroll i efterhand av vilka resultat och effekter som uppnåtts.6
I samband med reformen 1991 när folkbildningen gick från regel- styrning till målstyrning poängterades att oavsett hur en verksamhet
3Prop. 1990/91:82. om folkbildning.
4SOU 1924:5. Betänkande med utredning och förslag angående det fria och frivilliga folkbild- ningsarbetet; SOU 1946:68. Betänkande och förslag angående det fria och frivilliga folkbildnings- arbetet, s. 10.
5Prop. 1990/91:82. om folkbildning. s. 40.
6Prop. 1995/96:220. Lag om statsbudgeten. s. 21.
Uppföljning och utvärdering av folkbildningen i dag |
SOU 2024:42 |
styrs är uppföljning och utvärdering viktiga instrument för att man ska kunna bilda sig en uppfattning om graden av måluppfyllelse.
7.2.2Uppföljning och utvärdering på tre olika nivåer
Av folkbildningspropositionen 1991 framgår att ”det finns uppen- bara behov såväl hos bildningsarbetets egna företrädare som hos stat och kommun av att kontinuerligt följa och utvärdera folkbildnings- verksamheten”.7 Folkbildningsaktörerna behöver kunskap för verk- samhetsutveckling, Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna behöver underlag för resursfördelning och staten behöver underlag till att bedöma måluppfyllelsen och till att rapportera till riksdagen.
7.2.3Vissa krav på form och innehåll
I samband med reformeringen av stödet till folkbildningen klargjor- des också vad uppföljning respektive utvärdering av folkbildningen borde innehålla: en uppföljning skulle beskriva vad studieförbund och folkhögskolor presterar, medan en utvärdering skulle belysa presta- tionernas effekter och kvalitet. Vidare framgår av propositionen att uppföljningen och utvärderingen ska inriktas på folkbildningens grund- läggande kännetecken och hur dessa förverkligas.8
Samtidigt poängterades att formerna för uppföljning och utvärder- ing måste få utvecklas och anpassas under de första verksamhetsåren med de nya förutsättningar som självförvaltningsmodellen innebar.9
7.2.4Statens styrning av uppföljning och utvärdering på Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna
Uppföljnings- och utvärderingsuppgift är reglerad i statsbidragsförordningen
Sedan Folkbildningsrådet bildades och tilldelades myndighetsuppgif- ten att hantera statsbidraget till folkbildningen har rådet enligt för- ordningen också haft i uppgift att ”kontinuerligt följa upp och utvär-
7Prop. 1990/91:82. Om folkbildning. s. 10.
8Prop. 1990/91:82. Om folkbildning. s. 10, s. 40.
9Prop. 1990/91:82. Om folkbildning. s. 40.
SOU 2024:42 |
Uppföljning och utvärdering av folkbildningen i dag |
dera verksamheten i förhållande till statens syfte med statsbidraget och de villkor som föreskrivits för att statsbidrag skall utgå”.10 Samma uppgift gäller för SISU Idrottsutbildarna sedan 2007 då SISU Idrotts- utbildarna blev fristående från Folkbildningsrådet och själva hante- rar sin del av statsbidraget. Utöver det framgår av förordningen att Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna ska, i enlighet med de riktlinjer som regeringen årligen meddelar, lämna regeringen så- dana sakuppgifter om verksamheten och sådan verksamhetsredovis- ning som behövs för uppföljning och utvärdering. Det är alltså även i de årliga riktlinjerna som regeringen har möjlighet att styra aktörer- nas särskilda uppföljnings- och utvärderingsinsatser.
Ökade återrapporteringskrav i regeringens riktlinjer till Folkbildningsrådet
Regeringen har under de senaste 20 åren ställt allt fler återrapporter- ingskrav i sina riktlinjer till Folkbildningsrådet. Flera av återrappor- teringarna avser rådets uppföljnings- och utvärderingsverksamhet. Dels ska rådet redogöra för sina uppföljnings- och utvärderings- insatser, dels ska de genomföra utvärderingarna i syfte att kunna åter- rapportera det som regeringen har efterfrågat.
Regeringen gjorde i prop. 2006/07:192 bedömningen att 1991 års modell för utvärdering hade vissa brister, bland annat att återrappor- tering till riksdagen inte hade kunnat ske varje mandatperiod. Detta hade också uppmärksammats vid Riksrevisionens granskning 2004.11 Med anledning av detta uttalade riksdagen att regeringens återrappor- tering av folkbildningen till riksdagen bör förstärkas.12 För Folkbild- ningsrådet fick det konsekvenser i form av förändrade krav på åter- rapportering. Sedan 2005 ska Folkbildningsrådet enligt regeringens riktlinjer årligen lämna en samlad bedömning av effekterna av folk- bildningens insatser.13
2012 års statliga utredning bedömde att den rapporteringen be- hövde utvecklas, dels i förhållande till syftena med bidraget, dels med avseende på statens intentioner att folkbildningen bör nå ut till nya
10SFS 1991:977. Förordning om statsbidrag till folkbildningen, 3 §.
11Riksrevisionen (2004). Offentlig förvaltning i privat regi, RiR 2004:15.
12Prop. 2005/06:192. Lära, växa, förändra, Regeringens folkbildningsproposition, bet 2004/05: KrU6, rskr. 2004/05:197.
13SOU 2012:72. Folkbildningens samhällsvärden – en ny modell för statlig utvärdering.
Uppföljning och utvärdering av folkbildningen i dag |
SOU 2024:42 |
medborgargrupper.14 Med anledning av bland annat den efterföljande propositionen specificerade regeringen återrapporteringskravet i rikt- linjer för 2015 i linje med utredningens förslag: Folkbildningsrådet skulle utveckla arbetet med uppföljning och utvärdering av folkbild- ningen, och i sin uppföljning tydligare utgå ifrån de fyra syftena för statsbidraget till folkbildningen samt göra en bedömning av verk- samheten. I riktlinjerna året därpå ställdes också krav på att resultatet av Folkbildningsrådets uppföljnings- och utvärderingsinsatser skulle utgöra grund för Folkbildningsrådets samlade bedömning. Detta åter- rapporteringskrav ligger kvar än i dag.
I regeringens riktlinjer till Folkbildningsrådet ges även särskilda uppföljnings- och utvärderingsuppdrag. Det har på senare år gällt bland annat fyra rapporter om kontrollen av statsbidraget till studie- förbunden och flera återrapporteringar av hur demokratisyftet upp- fylls. Återapporteringar har också önskats om folkbildningens upp- drag inom funktionshinderpolitiken och om jämställdhetsintegrering.
I riktlinjerna är Folkbildningsrådet även ålagd att rapportera en rad statistiska uppgifter avseende verksamheter vid folkhögskolor och studieförbund. I redovisningen ska bland annat ingå hur bidraget har fördelats mellan olika bidragsmottagare, vilken verksamhet som har bedrivits och i vilken omfattning, deltagarnas bakgrund med mera.
Regeringens styrning av uppföljnings- och utvärderingsarbetet på SISU Idrottsutbildarna
På motsvarande sätt som Folkbildningsrådet har även SISU Idrotts- utbildarna en skyldighet att varje år i en rapport redovisa en samlad bedömning av hur de fyra syftena med statsbidraget enligt förord- ningen om statsbidrag till folkbildningen har uppnåtts. Rapporten ska även omfatta en analys av innehåll, utveckling och kvalitet avse- ende den studie-, bildnings- och utbildningsverksamhet som stats- bidraget har använts till. Rapporten ska utgå ifrån de resultatindika- torer som anges i budgetpropositionen.15
14SOU 2012:72. Folkbildningens samhällsvärden – en ny modell för statlig utvärdering.
15Regeringsbeslut (2023). Riktlinjer för budgetåret 2024 avseende studieförbundet SISU Idrotts- utbildarna i fråga om användningen av anslagen 14:1 inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, tros- samfund och fritid, 2023-12-14, U2023/03491, U2023/03569.
SOU 2024:42 |
Uppföljning och utvärdering av folkbildningen i dag |
7.3Statens uppföljning och utvärdering
7.3.1Intentionerna från början
När självförvaltningsmodellen infördes och utvärderingsformerna bestämdes var tanken att staten skulle dels ta del av Folkbildnings- rådets och SISU Idrottsutbildarnas utvärderingar och göra en bedöm- ning utifrån det, dels ansvara för fristående fördjupade utvärderingar som skulle genomföras vart tredje år. Det kunde enligt regeringen ske i form av tidsbegränsade dock regelbundna uppdrag till en sär- skild utredare eller en forskningsinstitution. I proposition som kom 1998 ändrades intervallet för statens egna utvärderingar till att bli var femte år.
7.3.2Genomförda statliga utvärderingar
Som beskrivits ovan var tanken från början att statliga utvärderingar skulle ske vart tredje år. I realiteten har statliga utvärderingar kom- mit till stånd betydligt mer sällan. Sedan självförvaltningsmodellen in- fördes 1991 har tre utredningar genomförts inom kommittéväsendet (1996, 2001 och 2012) och en utvärdering av Statskontoret (2018).
De två första statliga utredningar inom kommittéväsendet16 och Statskontorets rapport från 2018 utvärderade om statens syften med statsbidraget hade infriats. Den tredje utredningen inom kommitté- väsendet17 handlade om hur staten borde utvärdera statsbidraget till folkbildningen.
Samtliga fyra genomförda utredningar har bedömt att den stats- bidragsfinansierade verksamheten vid folkhögskolor och studieför- bund bidrar till att uppfylla statens syften med bidraget. Utredningarna är också överens om att självförvaltningsmodellen i stora drag har fungerat väl. Samtidigt lyfts fram några olika förbättringsområden. Ett utvecklingsområde som påpekats i flera utredningar är den stat- liga utvärderingen av folkbildningen.
16SOU 1996:159. Folkbildningen – en utvärdering och SOU 2004:30. Folkbildning i brytningstid
– en utvärdering av studieförbund och folkhögskolor.
17SOU 2012:72. Folkbildningens samhällsvärden – En ny modell för statliga utvärdering.
Uppföljning och utvärdering av folkbildningen i dag |
SOU 2024:42 |
Den första statliga utvärderingen
Den första utvärderingen efter reformen, konstaterade att den bi- dragsberättigade folkbildningsverksamheten vid studieförbund och folkhögskolor bedrevs i god överensstämmelse med de statliga syftena för statsbidragen. De undersökningar som utredningen hade genom- fört visade att deltagarna var nöjda med resultatet av sina studier och med verksamheten generellt.
När det gäller den statliga utvärderingen av folkbildningen ansåg man att andra former än kommittéväsendet bör prövas. Det efter- frågades en fastare organisation som har möjlighet att arbeta mer långsiktigt än den av tid och direktiv låsta kommittén. Utredningen bedömde samtidigt att Folkbildningsrådet även fortsättningsvis skulle främst följa upp och utvärdera effekterna av rådets statsbidrags- fördelning för att kartlägga hur statens syften med statsbidraget upp- fyllts. Det ansågs också angeläget att rådet hade en nära och frekvent kontakt med forskare.18
Den andra statliga utvärderingen
Även den andra statliga utvärderingen av folkbildningen efter refor- men, bedömde att den bidragsfinansierade verksamheten vid studie- förbund och folkhögskolor uppfyllde statens syften och intentioner med statsbidraget. Utredningen gjorde också bedömningen att Folk- bildningsrådet väl hade uppfyllt statens förväntningar och att rådets dubbla uppdrag inte hade påverkat rådets myndighetsutövning nega- tivt. Men utredningen påpekade också vissa områden där de bedömde att folkbildningen behövde vidta åtgärder för att komma till rätta med olika brister och tillkortakommanden. Exempelvis fann utred- ningen att det fanns skäl att fördjupa utvärderingsfunktionen och att det bör prövas möjligheter att i större utsträckning genomföra ex- terna utvärderingar.19
18SOU 1996:159. Folkbildningen – en utvärdering.
19SOU 2004:30. Folkbildning i brytningstid – en utvärdering av studieförbund och folkhögskolor.
SOU 2024:42 |
Uppföljning och utvärdering av folkbildningen i dag |
Den tredje statliga utvärderingen fokuserade på utvärderingsmodellen
Den tredje statliga utredningen fick i uppdrag att se över utvärder- ingen av folkbildningen. Utredningens övergripande slutsats var att de tidigare statliga utvärderingarna inte hade uppmärksammat folk- bildningens syftesuppfyllelse tillräckligt väl. Utvärderingarna hade koncentrerat sig snarare på formerna än på resultaten av folkbild- ningens verksamhet, och att de inte hade kunnat redovisa effekterna eller nyttan av folkbildningens samlade verksamhet på en övergripande nivå. Utredningen bedömde också att utvärderingarna hade genom- förts alltför sällan och tagit stora resurser i anspråk, tidsmässigt och ekonomiskt.
Utredningen lade fram ett förslag på ett nytt utvärderingssystem. Man bedömde att det var viktigt att systemet skulle kännetecknas av oberoende och flervetenskaplighet, samt fungera som ett relevant underlag för politiskt beslutsfattande. Enligt utredningen var det också viktigt att systematiskt inkludera såväl studieförbund som folk- högskolor i studierna. Utredningen förordade att kommande utvär- deringar av folkbildningen skulle genomföras av två statliga analys- myndigheter: Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) och Myndigheten för kulturanalys (MYKA). Utvärderingsuppdragen skulle tas fram av en interdepartemental arbetsgrupp som skulle avspegla de politikområden där folkbildningens effekter förväntades uppkomma, såsom utbildning, arbetsmarknad, kultur, folkhälsa och civilsamhälle.20
Statskontorets utvärdering lyfte fram några förbättringsområden men var över lag positiv
Utöver de utredningar som staten har gjort inom ramen för kom- mittéväsendet har regeringen vid ett tillfälle gett ett utvärderings- uppdrag till Statskontoret. Uppdraget från regeringen handlade om att göra en samlad utvärdering av folkbildningen, vilket Statskontoret genomförde utifrån statens fyra syften med statsbidraget till folk- bildningen.
Statskontorets övergripande bedömning var att folkbildningen kan ha stor betydelse för dem som deltar i verksamheten. Samtidigt
20SOU 2012:72. Folkbildningens samhällsvärden – en ny modell för statlig utvärdering.
Uppföljning och utvärdering av folkbildningen i dag |
SOU 2024:42 |
bedömde Statskontoret att folkhögskolor och studieförbund be- hövde utveckla flera områden. Bland annat lyftes behovet av att nå grupper utanför folkbildningens traditionella målgrupper och att ut- veckla utbud inom ramen för de kulturinriktade aktiviteterna och kurserna. Statskontoret konstaterade också att Folkbildningsrådet hade till synes lyckats väl att hantera sina dubbla roller att agera i myndighets ställe och samtidigt fullgöra medlemsuppgifter.21
Riksrevisionens granskningar
Utöver de statliga utvärderingarna har statsbidraget till folkbildningen utretts och granskats av Riksrevisionsverket (RRV) 1999, och av Riksrevisionen 2004, 2011 och 2022. Eftersom Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen och beslutar självt vilka granskningar som ska genomföras har dessa granskningar inte tillkommit på regeringens initiativ.
I och med att Riksrevisionens granskningar huvudsakligen varit fokuserade på kontroll beskrivs granskningarna något närmare i kapitel 16.
7.3.3Statens resultatuppföljning i budgetpropositionen
Regeringen ska enligt budgetlagen årligen i budgetpropositionerna till riksdagen lämna en samlad resultatredovisning av utvecklingen av den statsbidragsfinansierade folkbildningsverksamheten. Eftersom riksdagen har beslutat om mål för folkbildningspolitiken har reger- ingen också varit skyldig att i budgetpropositionerna följa upp mål- uppfyllelsen av folkbildningen. Regeringen skriver att de bedömer måluppfyllelsen som i själva verket handlar om bedömningar om syftena med statsbidraget till folkbildningen uppfylls.
Resultatuppföljningen görs med hjälp av ett antal resultatindika- torer som till stora delar har hämtats från Folkbildningsrådets och SISU Idrottsutbildarnas återrapporteringar. Enligt regeringen har de för sina bedömningar hämtat underlag i redovisningar från Folkbild-
21Statskontoret (2018). En folkbildning i tiden – en utvärdering utifrån syftena med statsbidraget. Slutrapport 2018:10.
SOU 2024:42 |
Uppföljning och utvärdering av folkbildningen i dag |
ningsrådet, SISU Idrottsutbildarna, Myndigheten för yrkeshögskolan, Specialpedagogiska skolmyndigheten och Statistiska centralbyrån.22
7.3.4Ett statligt program för folkbildningsforskning Mimer
För att stärka forskningsområdet inrättades 1990 ett nationellt pro- gram för folkbildningsforskning, Mimer, förlagd till Institutionen för pedagogik och psykologi vid Linköpings universitet. I Mimers upp- gift ingår bland annat att bedriva och stimulera till forskning inom folkbildningsområdet oavsett vetenskaplig inriktning. Mimer har ock- så till uppgift att sprida forskningsresultaten i form av antologier och lättillgängliga vetenskapliga småskrifter.23
7.3.5Uppföljningar gjorda av övriga aktörer
Andra aktörer har också genomfört uppföljningar och utvärderingar som i varierande grad omfattar folkbildningen. Eftersom SCB är en statistikansvarig myndighet för folkbildningsstatistiken, exklusive statistiken för SISU Idrottsutbildarna, publicerar de utöver statisti- ken även uppföljningsrapporter inom området. Under 2022–2023 har myndigheter publicerat tre uppföljningsrapporter: Uppföljning av allmän kurs på folkhögskolan, Social bakgrund hos nybörjare på särskild kurs – folkhögskola och Grundläggande behörighet efter folk- högskolans allmänna kurs 2007–2020.
7.4Folkbildningsrådets uppföljning och utvärdering
7.4.1Tydliga förväntningar på aktörernas uppföljning
och utvärdering när självförvaltningsmodellen infördes
När självförvaltningsmodellen infördes och ansvaret för uppföljning och utvärdering fördelades mellan olika aktörer betonades att det övergripande syftet med Folkbildningsrådets uppföljning och utvär- dering är att ta fram kunskap för verksamhetsutveckling och för Folk- bildningsrådets resursfördelning.
22Prop. 2022/23:1, Budgetpropositionen för 2023, Utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid, s. 171.
23Prop. 1997/98:115. Folkbildning, s. 24.
Uppföljning och utvärdering av folkbildningen i dag |
SOU 2024:42 |
Av folkbildningspropositionen 1991 framgår att verksamhets- uppföljningen förväntades genomföras varje år, medan den djupare utvärderingen av verksamheten skulle ske vart tredje år.24 De årliga uppföljningarna förväntades framför allt innehålla kvantitativa upp- gifter, till exempel fördelning av statsbidraget, antal kurser och studie- cirklar, kulturarrangemang, deltagare och ämnesinriktning. Man gav också exempel på vilka frågor staten skulle vilja ha svar på. Det hand- lade exempelvis om i vilken utsträckning deltagare från prioriterade målgrupper hade rekryterats, hur väl arrangörerna hade anpassat olika verksamhetsformer till behoven hos personer med funktionsnedsätt- ningar, samt vilka ämnesområden och aktiviteter som främst hade be- viljats statsbidrag. Men även frågor av mer kontrollkaraktär bedöm- des vara relevanta, exempelvis vilka gränser aktörerna hade satt upp mot oönskad verksamhet.25
Den fördjupade utvärderingen skulle däremot innehålla kvalitativa studier som bland annat ger mer information om deltagarna i verk- samheten och om hur verksamheten fungerar. Utvärderingen skulle även innehålla Folkbildningsrådets kvalitativa bedömningar och ana- lyser av den verksamhet som genomförts samt vilka konsekvenser detta medförde för den fortsatta verksamheten. Vidare poängterades att det var angeläget att utvärderingarna skulle vara objektiva och inte skulle ge företräde för någon grupps särintresse.26
Eftersom uppgiften att få fram kvalitativa data var resurskrävande, hade särskilda medel beräknats för detta ändamål under det samlade statsbidraget till folkbildningen.27 Resurser för utvecklingsarbete in- gick i det samlade anslaget till Folkbildningsrådet.
7.4.2Organiseringen och genomförandet av uppföljning och utvärdering på Folkbildningsrådet
Även om det fanns relativt tydliga förväntningar på Folkbildnings- rådets uppföljning och utvärdering, är det Folkbildningsrådet som fat- tar beslut om organisationen och resurstilldelningen för uppföljnings- och utvärderingsverksamheten, samt vilka prioriteringar som ska göras.
24Prop. 1990/91:82. om folkbildning.
25Prop. 1990/91:82. om folkbildning.
26Prop. 1990/91: 82. om folkbildning. s. 42.
27Ibid.
SOU 2024:42 |
Uppföljning och utvärdering av folkbildningen i dag |
Utvärderingsstrategierna har varit grunden för utvärderingsverksamheten
Sedan 2010 har Folkbildningsrådets arbete med utvärderingar och analyser utgått från de tre strategier som Folkbildningsrådet har haft för sin uppföljnings- och utvärderingsverksamhet.28 Den senaste stra- tegin avsåg för perioden 2019–2022 och någon ny strategi har inte beslutats eftersom det pågår ett arbete med omorganisering av analys- och utvärderingsarbetet på Folkbildningsrådets kansli. Under 2024 planerar Folkbildningsrådet att inrätta en analysenhet med fyra tjäns- ter.29 Syftet med den nya enheten är att förstärka Folkbildningsrådets kapacitet kring utvärdering och uppföljning.
Strategierna anger de övergripande perspektiven för utvärderings- verksamheten, mer specifika inriktningar för utvärderingar respektive särskilda studier samt hur arbetet ska organiseras och genomföras.
Rådet har haft en expertgrupp knuten till utvärderingsverksamheten
År 2007 inrättade Folkbildningsrådet en separat enhet för utvärder- ing och samtidigt etablerades en rådgivande expertgrupp för utvärder- ingar. Gruppen har också fungerat som en del i kvalitetssäkringen av utvärderingsverksamheten. Expertgruppens uppgift har varit att ge utvärderingsverksamheten riktning samt utarbeta förslag på vilka ut- värderingar som ska genomföras och på vilka utvärderingsfrågor som behöver besvaras.30 Gruppen består av personer med forsknings- och utvärderingskompetens samt av företrädare för Folkbildningsrådets medlemmar, myndigheter och den nationella politiken.31
Omvärldsanalys är en viktig del i arbetet
Enligt Folkbildningsrådet görs en systematisk omvärldsanalys för att säkra utvärderingarnas och de särskilda studiernas förankring och rele- vans inom det folkbildningspolitiska området och för folkbildningens aktörer.
28Strategierna har avsett perioderna 2010–2014, 2016–2018 respektive 2019–2022.
29Folkbildningsrådet (2024), PM om Folkbildningsrådets utvecklingsarbete kring uppföljning och kontroll.
30Folkbildningsrådet (2016). Folkbildningens frihet och värde – Metaperspektiv på folkhögskolor och studieförbund.
31Folkbildningsrådet (2023). Årsredovisning 2022.
Uppföljning och utvärdering av folkbildningen i dag |
SOU 2024:42 |
Många analys- och utvärderingsrapporter har publicerats
Enligt Folkbildningsrådet genomförs utvärderingsverksamheten rela- tivt självständigt i relation till Folkbildningsrådets kansli. Folkbild- ningsrådet har i sitt utvärderingsarbete i hög grad vänt sig till fors- kare, och fristående aktörer från folkbildningen.
Som det redan beskrivits tar Folkbildningsrådet fram flera rap- porter med analys- och utvärderingsinnehåll på regeringens önske- mål. Utöver det utarbetas rapporter inom ramen för Folkbildnings- rådets arbete med kunskapsutveckling, som syftar till att bygga upp en kunskapsbank om folkbildningen.32 Dessa rapporter delar Folk- bildningsrådet in i utvärderingar respektive särskilda studier. För varje enskild utvärdering och studie utarbetas en egen projektplan som specificerar syftet, inriktningen och genomförandet med just den specifika studien.
Utvärderingsrapporter
I utvärderingarna undersöks i vilken utsträckning och på vilka sätt som folkbildningsverksamhet svarar mot statens syften med stödet till folkbildningen. Även folkbildningens förutsättningar att genom- föra arbetet med att uppnå syftena belyses. För att säkra utvärder- ingarnas förankring och relevans inom det folkbildningspolitiska om- rådet utformas utvärderingarna mot bakgrund av en omvärldsanalys.
Under perioden 2011–2024 har Folkbildningsrådet genomfört cirka
20 utvärderingar. Några utvärderingar avser både folkhögskolor och studieförbund medan de flesta är inriktade på antingen folkhögskolor eller studieförbund. Enligt Folkbildningsrådet har dock mer analy- ser och utvärderingar gjorts om verksamheten vid studieförbund än om den vid folkhögskolorna.33 Rådet har också genomfört en meta- utvärdering av verksamheten som bygger på Folkbildningsrådets natio- nella utvärderingar 2010–2014.34 Resultaten från Folkbildningsrådets uppföljnings- och utvärderingsinsatser är sedan grund för Folkbild- ningsrådets årligen återkommande återrapportering till regeringen, Folkbildningens betydelse för samhället.
32Folkbildningsrådet (2024). En sammanställning av Folkbildningsrådets uppföljningar och utvär- deringar, dnr Komm2024/00343/U 2022:01-1.
33Möte med företrädare för Folkbildningsrådet 2024-03-01.
34Folkbildningsrådet (2016). Folkbildningens frihet och värde. Metaperspektiv på folkhögskolor och studieförbund.
SOU 2024:42 |
Uppföljning och utvärdering av folkbildningen i dag |
Särskilda studier kompletterar utvärderingar
Folkbildningsrådet genomför också ett antal särskilda studier per år. Under perioden 2015–2024 har Folkbildningsrådet publicerat drygt 20 sådana rapporter.35 Tanken är att de särskilda studierna ska kom- plettera Folkbildningsrådets utvärderingar. Syftet med de studierna är att bidra till återrapporteringen till regeringen och få fördjupad kun- skap om resultaten från Folkbildningsrådets uppföljning av bidrags- villkor och fördelningssystem. Särskilda studier ger också input inför Folkbildningsrådets arbete med formulering av ramverk och fördel- ning av statsbidrag. Särskilda studier genomförs antingen av kans- liets handläggare eller av externa utvärderare och skribenter.
Initiativ till särskilda studier och studiernas inriktning kan komma från olika håll: Folkbildningsrådets kansli, Regeringskansliet eller Folk- bildningsrådets styrelse och medlemsorganisationer. Särskilda studier behöver inte alltid vara kopplade till statens syften med bidraget utan det är Folkbildningsrådets kunskapsbehov som oftast styr vad som ska undersökas. En del särskilda studier är små, andra mer omfatt- ande.36 Exempel på särskilda studier som publicerades 2023 är reger- ingsuppdraget ”Folkhögskolans deltagare med en intellektuell funk- tionsnedsättning” och en egeninitierad studie ”Breddat deltagande på folkhögskolans estetiska kurser”.37
Utöver rapportverksamheten har Folkbildningsrådet också en cirkeldeltagarpanel i samarbete med undersökningsföretaget Novus, som rådet använder regelbundet för att genomföra undersökningar bland deltagarna.
7.5Uppföljning och utvärdering hos studieförbunden och folkhögskolorna
I samband med att självförvaltningsmodellen infördes bedömde staten att studieförbunden och folkhögskolorna skulle ansvara för uppfölj- ningen och utvärderingen på lokal nivå.
35Folkbildningsrådet (2024). En sammanställning av Folkbildningsrådets uppföljningar och utvär- deringar, dnr Komm2024/00343/U 2022:01-1.
36Möte med företrädare för Folkbildningsrådet 2024-03-01.
37Folkbildningsrådet (2024). Årsredovisning för 2023. s. 23.
Uppföljning och utvärdering av folkbildningen i dag |
SOU 2024:42 |
Uppföljning och utvärdering på lokalnivå ska bidra till kontinuerlig kun- skapsutveckling och ge aktörerna bättre förutsättningar att följa pågå- ende arbete, analysera uppnådda resultat, och dra lärdomar för att kunna utveckla och prioritera verksamheten.38
Av 1991 års folkbildningsproposition framgår att utvärderingen på lokal nivå förväntas fokusera på frågor om vad som görs, varför och hur.39 Vidare ansåg staten att utvärderingen på lokal nivå borde ha en processorienterad och främjande karaktär som skulle utgöra ett rele- vant underlag för utvecklingsarbete hos enskilda studieförbund, deras lokalavdelningar och folkhögskolorna.40
Både studieförbund och folkhögskolor genomför sina egna upp- följningar och utvärderingar som oftast syftar till att kunna kvalitets- utveckla den egna verksamheten. Även aktörernas bransch- och intresseorganisationer Studieförbunden i samverkan och Sveriges folk- högskolor genomför studier med uppföljande och utvärderande inslag. Exempelvis genomför Sveriges folkhögskolor med hjälp av Folkhög- skolornas serviceorganisation en årlig nationell deltagarutvärdering, så kallad resultatrapport. Utvärderingen genomfördes under 2022 för andra året och besvarades av cirka 10 000 deltagare på 106 folkhög- skolor. Tanken är att resultatrapporten främst ska användas för den enskilda folkhögskolan som en del i kvalitetsarbetet, men ett natio- nellt resultat presenteras också i en gemensam rapport.41
7.6Uppföljning och utvärdering av folkbildningen på SISU Idrottsutbildarna
På motsvarande sätt som Folkbildningsrådet har även SISU Idrotts- utbildarna enligt statsbidragsförordningen en skyldighet att konti- nuerligt följa upp och utvärdera verksamheten i förhållande till sta- tens syfte med statsbidraget. Varje år sedan 2013 ska förbundet i en rapport redovisa en samlad bedömning av hur de fyra syftena med statsbidraget enligt förordningen om statsbidrag till folkbildningen har uppnåtts. Enligt riktlinjerna ska rapporten även omfatta en analys av innehåll, utveckling och kvalitet avseende den studie-, bildnings-
38Prop. 1990/91:82. om folkbildning. s. 43.
39Prop. 1990/91:82. om folkbildning. s. 43.
40Prop. 1990/91:82. om folkbildning. s. 43.
41Folkbildningsrådet (2022). Uppföljningsrapport folkhögskolor – Folkbildningsrådets uppföljning av statsbidragsvillkor och genomförd verksamhet 2021, dnr 22/00191.
SOU 2024:42 |
Uppföljning och utvärdering av folkbildningen i dag |
och utbildningsverksamhet som statsbidraget har använts till. Rap- porten ska utgå ifrån de resultatindikatorer som anges i budgetpropo- sitionen. Vidare framgår av riktlinjerna att SISU Idrottsutbildarna även ska redovisa de uppföljning- och utvärderingsinsatser som har genomförts.42
7.6.1Uppföljnings- och utvärderingsverksamheten har utvecklats men är fortfarande relativt liten
SISU Idrottsutbildarna har ingen långsiktig strategi för just uppfölj- nings- och utvärderingsverksamheten utan verksamheten utgår från de tvååriga uppföljningsplanerna.
När Statskontoret utvärderade folkbildningen 2018 beskrevs det som att ”SISU Idrottsutbildarna inte hade någon stark tradition av uppföljning, även om någon form av uppföljning har skett varje år”. Samtidigt konstaterades att intresset för, kraven på och behovet av uppföljning och utvärdering har ökat på senare år.43
Sedan 2018 har vissa åtgärder vidtagits för att utveckla arbetet. Den nyligen (januari 2024) framtagna och beslutade risk- och väsent- lighetsanalysen har varit en viktig del i arbetet att utveckla uppföljnings- och utvärderingsverksamheten.
Mest kvantitativ verksamhetsuppföljning
Historiskt sett har uppföljningen på SISU Idrottsutbildarna handlat om att följa upp volymer på olika sätt. Varje år publicerar förbundet ”Idrottsrörelsen i siffror” som utgör även en del av verksamhets- berättelsen. På sin hemsida publicerar SISU statistik gällande folk- bildningsverksamheten i idrottsföreningar även i tabellform.
Enligt SISU genomför de även enkäter riktade till deltagarna, vil- ket är känt som deltagaruppföljning.44
Den samlade bedömningen som SISU årligen återrapporterar till regeringen innehåller bland annat bedömningar av hur verksamheten
42Se till exempel Riktlinjer för budgetåret 2024 avseende Studieförbundet SISU Idrottsutbildarna i fråga om användningen av anslagen 14:1 och 14:2 inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, tros- samfund och fritid.
43Statskontoret (2018). En folkbildning i tiden – en utvärdering utifrån syftena med statsbidraget. Slutrapport 2018:10.
44Möte med företrädare för SISU Idrottsutbildarna 2023-12-19.
Uppföljning och utvärdering av folkbildningen i dag |
SOU 2024:42 |
bidrar till statens syften med bidraget. Redovisningen sker till stora delar med hjälp av kvantitativa mått med tillhörande beskrivningar och analyser.
Få externa utvärderingar
Sedan 2007 då SISU Idrottsutbildarna organiserade sig i egen regi har förbundet utöver återrapporteringar till regeringen publicerat tre fördjupade utvärderingar av SISU:s folkbildande verksamhet. Rap- porterna har initierats av SISU Idrottsutbildarna och genomförts i samarbete med forskare vid Göteborgs universitet, Linnéuniversitetet och Handelshögskolan i Stockholm.45 Den senaste utvärderingen i RF-SISU Småland utgjorde samtidigt ett pilotprojekt för att under- söka om denna typ av studie kan användas även i andra distrikt. Det bedömes efteråt dock vara för omfattande att göra liknande under- sökningar i hela landet.46
SISU:s folkbildningsverksamhet ingår inte i den årliga uppföljningen av statens stöd till idrott
Centrum för idrottsforskning (CIF) har regeringens uppdrag att följa upp statens stöd till idrotten. Eftersom det statliga stödet till SISU Idrottsutbildarna inte regleras i förordningen om statsbidrag till idrottsverksamhet, ingår inte heller SISU Idrottsutbildarnas verk- samhet i CIF:s uppdrag att följa upp statens idrottspolitik. Enligt CIF utgör dock omfattningen på SISU:s folkbildningsverksamhet ett intressant mått på idrottsrörelsens utbildningsinsatser.47 Därför utgör en av indikatorerna i CIF:s årliga uppföljning av statens stöd till idrott ideella ledares utbildning. Inom ramen för denna indikator redovisar CIF uppgifter om antalet arrangemang, deltagare och ut- bildningstimmar i SISU:s folkbildningsverksamhet.
45Hedberg, M., Hafen, N., Johansson, M., Stråhlman, O. (2023). Utvärdering och uppföljning av RF-SISU Smålands arbete med föreningsutveckling genom folkbildning; Söderman, Johan (2021). Folkbildning i särklass – om folkbildningsmässig särart inom idrottsrörelsen. FOU-rap- port 2021:3; Einarsson, Torbjörn (2012). Den framgångsrika idrottsföreningen – reflektioner från fokusgruppssamtal om framgång. FoU-rapport 2012:1.
46Möte med företrädare för SISU Idrottsutbildarna 2023-12-19.
47Centrum för idrottsforskning (2024). Statens stöd till idrotten – uppföljning 2023, s. 104.
SOU 2024:42 |
Uppföljning och utvärdering av folkbildningen i dag |
7.7Distrikten har inget krav på att göra utvärderingar
SISU Idrottsutbildarna centralt tar del av distriktens utvärderingar i de fall sådana görs. Det finns dock inte någon systematik eller krav på att utvärderingar eller analyser ska göras. Även om distriktens uppföljningsverksamhet till viss del regleras i anvisningarna för folk- bildningsverksamheten redan i dag är styrning och uppföljning av distriktens egen uppföljningsverksamhet ett av områdena som kom- mer att medföra åtgärder i kommande uppföljningsplan utifrån den nyligen beslutade risk- och väsentlighetasanalysen.48
7.8Sammanfattande iakttagelser av dagens uppföljning och utvärdering
Nedan sammanfattas utredningens övergripande iakttagelser av den nuvarande utvärderingen av folkbildningen.
Den statliga utvärderingen har inte fungerat som det var tänkt
I samband med att självförvaltningsmodellen infördes beslutades ock- så att staten skulle genomföra egna utvärderingar av folkbildningen. Statens ambitioner för tidsintervallerna för utvärderingar har varierat mellan tre och fem år, och i ett flertal utredningar har mer systema- tisk utvärdering från statens sida efterfrågats. Trots detta har statliga utvärderingar genomförts relativt sporadiskt – under en trettioårs- period (1991–2022) har bara fyra utredningar genomförts. Samtidigt har flera olika förslag på modifierade modeller för statlig utvärdering presenterats men än i dag saknas ett långsiktigt system för en extern regelbunden utvärdering av statens stöd till folkbildningen.
Det är främst aktörernas egna utvärderingar och bedömningar som ligger till grund för regeringens bedömning
Trots att det ursprungligen var tänkt att uppföljning och utvärdering av verksamheten och dess effekter skulle ske på tre olika nivåer, har det mesta av den hittills genomförda uppföljningen och utvärderingen
48E-post från SISU Idrottsutbildarna 2024-02-28, dnr Komm2024/00345/U 2022:01-1.
Uppföljning och utvärdering av folkbildningen i dag |
SOU 2024:42 |
skötts av Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna själva.49 Även om regeringen i sin resultatredovisning skriver att underlaget hämtats från flera källor, däribland ett antal myndigheter, är det enligt utredningens bedömning framför allt folkbildningsaktörernas kvanti- tativa återrapportering som utgjort grunden till statens bedömningar.
Staten har utvecklat sin styrning av Folkbildningsrådets och SISU:s uppföljning och utvärdering
Även om den statliga oberoende utvärderingen inte har fungerat som det var tänkt från början, har staten utvecklat sin styrning av både Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna. Regeringen har ställt allt fler återrapporteringskrav som innebär antingen en återrapporter- ing av uppföljnings- och utvärderingsverksamheten eller att genom- föra utvärderingar av en viss specifik fråga.
Folkbildningsrådet har publicerat ett stort antal rapporter
Folkbildningsrådet publicerar ett antal analys- och uppföljnings- rapporter varje år och enligt rådet har inriktningen på egeninitierade utvärderingar baserats på rådets strategi samt omvärldsbevakning. Det är svårt att få en klar bild av frekvensen och omfattningen av upp- följningar och utvärderingar som utförs av studieförbunden och folk- högskolorna. Det bör dock finnas goda förutsättningar att koordi- nera och dra lärdomar från varandras arbete med uppföljning.
Utvärderingsverksamheten hos SISU Idrottsutbildarna saknar systematik
SISU Idrottsutbildarna har till stora delar samma krav på att följa upp och utvärdera sin verksamhet som Folkbildningsrådet. Utred- ningens kartläggning visar dock att det har skett i betydligt mindre omfattning och inte heller lika strukturerat som hos Folkbildnings- rådet. Utredningen ser dock positivt på att SISU Idrottsutbildarna under den senaste tiden börjat planera för mer systematiskt uppfölj- nings- och utvärderingsarbete.
49Dir. 2022:75. Styrning och uppföljning av folkbildningen – vägval inför framtiden.
8Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen
I detta kapitel beskriver utredningen hur uppföljning och kontroll av statsbidraget till folkbildningen genomförs i dag1. Inledningsvis ges en kort introduktion till hur staten styr kontrollen hos Folkbildnings- rådet och SISU Idrottsutbildarna. Därefter beskrivs uppföljnings- och kontrollarbetet på Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna. Det ges också en kortfattad beskrivning av hur kontrollen genom- förs hos bidragsmottagarna, det vill säga studieförbunden, folkhög- skolorna och RF-SISU-distrikten.
8.1Statens styrning av uppföljning, kontroll och granskning inom folkbildningen
Folkbildningens självförvaltningsmodell bygger på tillit vilket inne- bär att staten litar på att folkbildningsaktörerna genomför den kon- troll som behövs för att säkerställa att statsbidraget används korrekt och ändamålsenligt. Med anledning av de fall av fusk och felaktig- heter inom studieförbundens verksamhet som uppdagats de senaste åren, särskilt den mer omfattande bedrägerihärvan i Järvaområdet i Stockholm, har dock staten börjat ställa allt fler krav på den kontroll som folkbildningsaktörerna gör.
1Med uppföljning menar utredningen den verksamhets- och kvalitetsuppföljning som görs i syfte att försäkra sig om att verksamheten följer gällande förordning, villkor, regler och rutiner. Verksamhetsuppföljning som görs i syfte att säkerställa att verksamheten svarar upp mot fast- ställda mål och syften hanteras i kapitel 7 som handlar om uppföljning och utvärdering.
179
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
8.1.1Kontrollsystemet för statsbidragen har under lång tid varit tillitsbaserat …
Den tillitsbaserade modellen innebär att regeringen litar på Folkbild- ningsrådet som litar på studieförbunden och folkhögskolorna centralt som i sin tur litar på avdelningarna som litar på sina medlemsorgani- sationer och studiecirkelledarna. Samma logik gäller för styrningen av SISU Idrottsutbildarna.
Staten styr statsbidraget till folkbildningen genom att fastställa ändamål för anslagen, utfärda regleringsbrev för anslagen, förord- ning (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen samt riktlinjer för Folkbildningsrådet respektive SISU Idrottsutbildarna. När det kom- mer till kontroll och uppföljning av bidraget har det historiskt sett inte funnits några särskilda bestämmelser om själva kontrollen av statsbidraget mer än att uppföljning i förhållande till villkoren ska genomföras. Av 15 § i statsbidragsförordningen framgår att ”Folk- bildningsrådet och Studieförbundet SISU Idrottsutbildarna ska kon- tinuerligt följa upp och utvärdera verksamheten i förhållande till de syften som anges i 1 § och de villkor som föreskrivits för att stats- bidrag ska lämnas”.2
8.1.2… men statens krav på kontroll och uppföljning har ökat de senaste åren
Sedan självförvaltningsmodellen infördes har statens stöd till folk- bildningen granskats vid ett flertal tillfällen och flera rekommenda- tioner avseende kontroll har lämnats.3 Det enda utökade krav som tillkommit under de tre följande decennierna efter införandet av själv- förvaltningsmodellen är kravet på att återrapportera arbetet med risk- och väsentlighetsanalysen och intern kontroll. Det fördes in som ett återrapporteringskrav i regeringens riktlinjer till Folkbildnings- rådet 2012 efter att Riksrevisionen 2011 hade konstaterat att risk- och väsentlighetsanalyserna saknades i rådets arbete.4
2SFS 2015:218. Förordning om statsbidrag till folkbildningen.
3Riksrevisionsverket (1999). Folkbildning – styrning och kontroll. RRV 1999:44, Riksrevisio- nen (2004). Offentlig förvaltning i privat regi – statsbidrag till idrottsrörelsen och folkbildningen, RiR 2004:15, Riksrevisionen (2011). Statens stöd till studieförbunden. RiR 2011:12, Riksrevi- sionen (2022). Statsbidraget till studieförbunden – kontroll och uppföljning, RiR 2022: 20.
4Riksrevisionen (2011). Statens stöd till studieförbunden, s. 65.
SOU 2024:42 |
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
Med anledning av Riksrevisionens granskning 2022 har fler åter- rapporteringskrav avseende kontroll förts in i regeringens riktlinjer till Folkbildningsrådet. Bland annat ska Folkbildningsrådet avsätta behövliga medel för rådets egna förvaltningskostnader som inklu- derar uppföljning, utvärdering och kontroll av statsbidraget till folk- bildningen.5
Men det är inte bara granskningar och rekommendationer som på senare år har föranlett ökade krav från regeringen. Flera fall av om- fattande bedrägerier har uppdagats inom studieförbundsverksamheten vilket har resulterat i utökade återrapporteringskrav avseende folk- bildningsaktörernas kontrollarbete. Sedan 2021 ska Folkbildnings- rådet och SISU Idrottsutbildarna redovisa arbetet med den interna kontrollen av bidragshanteringen, resultatet av denna kontroll och vilka delar som ska vidareutvecklas.6
Regeringens styrning av kontrollen hos SISU Idrottsutbildarna har inte utvecklats i samma takt som hos Folkbildningsrådet. Först från 2023 infördes krav i riktlinjerna för SISU Idrottsutbildarna att använda riks- och väsentlighetsanalys som grund till kontroll. Från 2023 ska även SISU:s kontroller och vidtagna åtgärder redovisas för regeringen. Nyligen infördes även krav på att kostnader som SISU avsätter för kontroll ska redovisas.7
8.1.3Begränsad statlig revision av statsbidraget
I samband med att Folkbildningsrådet bildades 1991 angav regeringen att Folkbildningsrådets redovisning och förvaltning årligen ska grans- kas av Riksrevisionsverket.8 Statlig revision skrevs också in i stats- bidragsförordningen: ”staten skall beredas möjlighet att utse en re- visor i Folkbildningsrådet. Folkbildningsrådet skall ersätta staten för kostnaderna för denna revision”.9 Med anledning av detta förordnade Riksrevisionsverket fram till 2003 en revisor i Folkbildningsrådet. I samband med att Riksrevisionsverket lades ner och Riksrevisionen bildades upphörde denna möjlighet, då Riksrevisionen övergick från
5Regeringsbeslut (2022). Riktlinjer för budgetåret 2023 avseende Folkbildningsrådet i fråga om användningen av anslagen 14:1 och 14:3 inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid.
6Anges i riktlinjer för FBR och SISU år 2021 och framåt.
7Regeringsbeslut (2023). Riktlinjer för budgetåret 2024 avseende Studieförbundet SISU Idrotts- utbildarna i fråga om användningen av anslagen 14:1 inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, tros- samfund och fritid.
8Prop. 1990/91:82. om folkbildning, s. 36.
910 § SFS 1991:977. Förordning om statsbidrag till folkbildningen.
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
att vara en myndighet under regeringen till att vara en myndighet underställd riksdagen.10
Av lag (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. fram- går att Riksrevisionen inte har rätt att genom årlig revision granska organisationer som av riksdag och regering anförtrotts förvaltnings- uppgifter men som inte är förvaltningsmyndigheter. Riksrevisionen har inte heller rätt att förordna en revisor i dessa organisationer. Reger- ingen har under denna period inte heller på annat sätt utsett någon statlig revisor trots att det fortfarande finns en bestämmelse kvar i statsbidragsförordningen som innebär att ”staten ska ges möjlighet att utse en revisor i Folkbildningsrådet”.11 I april 2024 förordnade regeringen dock en person som revisor i Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna till och med den 1 juni 2026. Däremot får Riksrevi- sionen företa effektivitetsgranskningar inom dessa områden, vilket också har gjorts vid ett antal tillfällen.
8.2Folkbildningsrådets uppföljning och kontroll av statsbidraget
Folkbildningsrådet har genom lag tilldelats uppgiften att hantera stats- bidrag till folkbildningen och har därmed också en förordningsstyrd uppgift att regelbundet följa upp verksamheten i förhållande till de villkor som anges för att statsbidrag ska lämnas.12
8.2.1Bidragsmottagarna kontrollerar och Folkbildningsrådet kontrollerar och följer upp
Även om det övergripande ansvaret ligger hos Folkbildningsrådet är i praktiken ansvaret för att kontrollera statsbidraget till stora delar delegerat till bidragsmottagarna. Det är därmed styrelsen vid enskilda folkhögskolor och studieförbund som ansvarar för att den verksamhet som får statsbidrag överensstämmer med de villkor som Folkbildnings- rådet har bestämt. Folkbildningsrådet ansvarar för att genom uppfölj-
10Riksrevisionen bildades den 1 juli 2003 efter en konstitutionell förändring där dåvarande Riks- dagens revisorer och Riksrevisionsverket lades ner och Riksrevisionen inrättades som en ny myndighet under riksdagen. Genom beslutet att inrätta en sammanhållen revisionsmyndighet markerade riksdagen betydelsen av att förstärka sin kontrollmakt på det ekonomiska området.
1117 § SFS 2015:218. Förordning om statsbidrag till folkbildningen.
1215 § SFS 2015:218. Förordning om statsbidrag till folkbildningen.
SOU 2024:42 |
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
ning säkerställa att studieförbund och folkhögskolor utför den egna kontrollen så att felaktigheter så långt som möjligt förebyggs, upp- täcks och rättas till. Om Folkbildningsrådet genom sin uppföljning upptäcker felaktigheter kan de helt eller delvis kräva tillbaka stats- bidraget.13 Sedan 2023 har Folkbildningsrådet tagit ett större ansvar för kontrollen vid studieförbund och folkhögskolor i fråga om urval, metod, analys och beslut om justerad verksamhet. Folkbildningsrådet har också sedan 2023 genomfört kontroller genom platsbesök.14
8.2.2Resurser och organisering på Folkbildningsrådet
Det är Folkbildningsrådets representantskap som årligen fastställer en budgetram för Folkbildningsrådets förvaltning inklusive kontroll och uppföljning. Med andra ord är det medlemmarna, tillika bidrags- mottagana som bestämmer resurser för den egna kontrollen såväl som Folkbildningsrådets kontroll och uppföljning.
Folkbildningsrådets verksamhet finansieras från och med 2024 av folkbildningsanslaget till studieförbund genom ett avlyft innan bidrag till studieförbund fördelas. Fram till 2024 tilldelades Folkbildnings- rådet ett gemensamt anslag för studieförbunden och folkhögskolorna vilket innebar att avlyft för rådets förvaltningskostnader påverkade storleken på bidraget till både studieförbund och folkhögskolor.
Från och med 2023 står det i regleringsbrevet för anslag avseende 14:1 att ”Folkbildningsrådet ska från anslagsposten för studieförbun- den avsätta behövliga medel för rådets egna förvaltningskostnader inklusive för uppföljning, utvärdering och kontroll av statsbidraget till folkbildningen”.15 Regeringen har i de tidigare regleringsbreven inte explicit skrivit ut uppföljning, utvärdering och kontroll vilket kan tolkas som att regeringen betonar vikten av att avsätta behövliga medel även för kontrollarbetet. Tveksamheter kring tillräckliga resurser för att genomföra kontroll och granskning av statsbidraget framfördes bland annat av Riksrevisionen 2022.16 Från och med budgetåret 2023 ska Folkbildningsrådet redovisa till regeringen hur mycket resurser de avsätter för uppföljning och kontroll.
13SFS 2015:218. Förordning om statsbidrag till folkbildningen.
14Folkbildningsrådet (2024). Årsredovisning 2023.
15Regeringsbeslut (2023). Regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende anslagen 14:1, 14:2, 14:3 och 14:4 inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid. U2023/03491 (delvis) U2023/03567.
16Riksrevisionen (2022). Statsbidraget till studieförbunden – kontroll och uppföljning, RiR 2022:20.
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
Ökade resurser till kontrollverksamheten de senaste åren
Av tabellen nedan framgår att Folkbildningsrådets budgetram har ökat med 20 miljoner kronor sedan 2017. Budgetram är det belopp som Folkbildningsrådets representantskap beslutar om att tilldela kansliets förvaltning. Enligt rådet har de nya medlen som tillförts möjliggjort fler tjänster inom uppföljning, granskning, juridik och handläggning.17
Enligt uppgifterna i Folkbildningsrådets årsredovisningar har kost- nader för verksamhetsuppföljning/följa upp bidrag, där kontroll in- går, också ökat. Kostnader för kontroll och uppföljning har tredubb- lats sedan 2019, en ökning på 11,4 miljoner kronor. Enligt rådet har flera nya tjänster inom kontroll och granskning däribland inom av- vikelsehanteringen tillkommit. Bara under 2021 utökades kansliet med sex tjänster inom uppföljning och kontroll.18 Från 2023 särredovisar Folkbildningsrådet sina kostnader för granskningsärenden inom av- vikelsehanteringen. Kostnaderna uppgick till 4,7 miljoner kronor, det vill säga nästan en tredjedel av de totala kostnaderna för uppfölj- ning och kontroll.19
Tabell 8.1 Folkbildningsrådets budgetram och kostnader för förvaltning inkl. kontroll och uppföljning (inryms i posterna
Följa upp bidrag och Verksamhetsuppföljning)
Miljoner kronor
|
|
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
|
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
|
2024 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
FBR:s budgetram |
|
|
29,6 |
31,0 |
|
31,5 |
|
33,0 |
|
38,0 |
|
41,6 |
|
44,6 |
|
49,6 |
Administrationskostnader |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
för myndighetsuppdrag |
26,8 |
30,3 |
35,8 |
32,3 |
|
31,9 |
42,5 |
47,7 |
56,0 |
|
|
Följa upp bidrag |
|
|
|
|
|
4,8 |
|
5,2 |
|
7,6 |
|
8,5 |
|
16,2 |
|
|
Verksamhetsuppföljning |
6,9 |
7,7 |
6,6 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Folkbildningsrådets Årsredovisningar för 2015–2023. Folkbildningsrådet (2024). PM om Folk- bildningsrådets utvecklingsarbete kring uppföljning och kontroll.
Fördelning, uppföljning och kontroll av bidraget görs delvis av samma personer
De flesta kontroll- och uppföljningsinsatser som Folkbildningsrådet genomför är verksamhetsspecifika, det vill säga utformade och rik- tade till antingen studieförbunden eller folkhögskolorna. Några en-
17Folkbildningsrådet (2024). PM om Folkbildningsrådets utvecklingsarbete kring uppföljning och kontroll.
18Folkbildningsrådet (2024). PM om Folkbildningsrådets utvecklingsarbete kring uppföljning och kontroll.
19Folkbildningsrådet (2024). Årsredovisning för 2023.
SOU 2024:42 |
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
staka funktioner och åtgärder är delvis gemensamma, till exempel granskningar inom avvikelsehanteringen20.
På Folkbildningsrådets kansli är det Enheten för statsbidrag för folkhögskolor respektive Enheten för statsbidrag för studieförbund som handlägger stöd, formulerar ramverk för dem, fördelar dem och genomför kontroller av hur de används. Det är därmed handläggare inom samma enhet som har de stödjande och främjande kontakterna med stödmottagarna som även tar fram förslag till villkor för stats- bidraget. De formella besluten fattas dock av styrelsen eller general- sekreteraren. Statskontoret menar att det kan finnas en potentiell risk för att stödjande och främjande arbetsuppgifter som dominerar handläggarens arbete rent tidsmässigt, kan bidra till att förslagen till bidragsvillkor i för stor utsträckning följer stödmottagarnas behov.21
På Rättsenheten och Enheten för verksamhetsstöd finns även jurister, process- och organisationsutvecklare samt administrativt stöd som kan stötta handläggarna i deras fördjupade granskningar.22 Sedan 2023 ligger granskningen inom avvikelsehanteringen inom enheterna för studieförbund respektive folkhögskola. Beslut om granskningar fattas av chefsjuristen och beslut om återkrav av statsbidrag och ytterligare åtgärder fattas av generalsekreteraren. Innan 2021, då avvikelse- hanteringen var placerad på Enheten för verksamhetsstöd, fanns det ingen särskild funktion som tog hand om avvikelser utan de hanter- ades inom ramen för den ordinarie uppföljningen.
8.2.3Ramar för Folkbildningsrådets uppföljning och kontroll av bidraget
För att säkerställa att statsbidraget används ändamålsenligt och att de bestämmelser som framgår av bidragsförordningen följs har Folk- bildningsrådet fastställt villkor för statsbidraget till studieförbund respektive folkhögskolor. För att följa upp hur villkoren uppfylls har Folkbildningsrådet en uppföljningsprocess för studieförbund och en för folkhögskolor. Därtill har Folkbildningsrådet fastställda riktlinjer
20Folkbildningsrådet kallar numera denna process för granskningsverksamheten (tidigare av- vikelsehanteringen). Utredningen använder i betänkandet granskningar inom avvikelsehanter- ingen för att tydliggöra denna process från all annan granskning som beskrivs i betänkandet.
21Statskontoret (2023). Korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer. Rapport 2023:19, s. 81.
22Statskontoret (2023). Korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer, Rapport 2023:19, s. 54.
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
för granskningen inom avvikelsehantering och riktlinjer för etik- och gränsdragningsarbete.
Folkbildningsrådets arbete med risk- och väsentlighetsanalyser har intensifierats de senaste åren
Av regeringens riktlinjer framgår sedan 2012 att Folkbildningsrådet ska arbeta med internkontroll av bidragshanteringen. Risk- och väsent- lighetsanalyser är en viktig byggsten i organisationernas interkontroll. Det är med hjälp av riskanalyser organisationen kan utforma ett effek- tivt kontrollsystem. Enligt Folkbildningsrådet har de arbetat med riskanalyser i bidragsgivningen sedan flera år tillbaka men trots detta kritiserades rådets arbete med risk- och väsentlighetsanalyser i Riks- revisionens granskning 2022.23 I slutet av 2022 startade Folkbildnings- rådet ett omfattande arbete med att ta fram ett sammanhängande ramverk för Folkbildningsrådets risk- och väsentlighetsanalyser. Ram- verket syftar till att upptäcka, bedöma och åtgärda risker såväl hos bidragsmottagare som i rådets eget internkontrollarbete. Folkbild- ningsrådet bedömer att ett riskbaserat arbetssätt i uppföljningen av studieförbunden och folkhögskolornas kommer att kunna implemen- teras fullt ut i samband med att de nya statsbidragssystemen träder i kraft 2024 för studieförbunden och 2025 för folkhögskolorna. För folkhögskolorna sker riskanalys i nuvarande system framför allt kopp- lat till urval inför uppföljningsbesöken, samt vid val av fördjupnings- områden för uppföljningen.24
I början av 2024 tog Folkbildningsrådet fram en gemensam väg- ledning för studieförbund och folkhögskolor med målet att göra det enklare att arbeta fram riskanalyser och därigenom lättare att identi- fiera och åtgärda risker.
Folkbildningsrådet följer upp statsbidraget på olika sätt
Historiskt sett har Folkbildningsrådet utöver uppföljningen av bi- dragsmottagarens kontroller inte genomfört så många egna kontrol- ler av bidragsanvändningen hos studieförbund och folkhögskolor.
23Riksrevisionen (2022). Statsbidraget till studieförbunden – kontroll och uppföljning, RiR 2022:20, Riksrevisionen (2011). Statens stöd till studieförbunden, RiR 2011:12.
24Folkbildningsrådet (2023). Årsredovisning för 2022.
SOU 2024:42 |
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
Samtidigt har rådet lämnat stor frihet för bidragsmottagare att ut- forma sina kontroller. De senaste åren har dock Folkbildningsrådet blivit mer involverad i de kontroller som studieförbunden gör. De styr till exempel urval i studieförbundens efterkontroller och ställer krav på utformningen av risk- och väsentlighetsanalyser.
Folkbildningsrådets uppföljning i kontrollsyfte innebär framför allt sammanställning och analys av bidragsmottagarens inrapporterad verksamhet, inskickad dokumentation och uppföljningsbesök vid studieförbund och folkhögskolor. De senaste åren har rådet arbetat med att utveckla den ekonomiska uppföljningen.25
Utöver de ovannämnda uppföljningsinsatserna bedriver rådet även så kallat etik- och gränsdragningsarbete som syftar till att utveckla gemensamma förhållningssätt i frågor som rör etiska vägval och gräns- dragningar i folkbildningsarbetet.
Mer utförlig beskrivning av Folkbildningsrådets olika uppföljnings- och kontrollinsatser för bidragsanvändningen hos studieförbund och folkhögskolor ges i avsnitt 8.2.5 respektive 8.2.6.
8.2.4Folkbildningsrådets granskning inom avvikelsehanteringen
Folkbildningsrådet har en särskild granskningsprocess i de fall det finns avvikelser eller misstankar om avvikelser från statsbidrags- villkoren i folkhögskolors och studieförbunds verksamhet. Det har historiskt kallats avvikelsehantering men kallas numera för gransk- ningsverksamhet och innebär att rådet utreder statsbidragsanvänd- ningen hos enskilda studieförbund och folkhögskolor. De beslut som fattas i granskningsärenden ska enligt Folkbildningsrådet fungera normerande och förväntas ha en förebyggande roll.26
Granskningen har utvecklats och förstärkts
Granskningen inom avvikelsehanteringen har utvecklats och forma- liserats under de senaste åren. Enligt Folkbildningsrådet var det de omfattande fel som uppdagades 2019 som ledde till att avvikelse- hanteringen både utvecklats och förstärkts. Folkbildningsrådet be-
25Folkbildningsrådet (2023). Årsredovisning för 2022, s. 19.
26Folkbildningsrådet (2023). Årsredovisning 2022.
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
slutade att granskningar inom avvikelsehanteringen skulle skötas av rådet och inte av studieförbunden, att det var motiverat att avvika från den förtroendemodellen som för övrigt finns.27 Folkbildnings- rådet rekryterade också tre handläggare för granskningsverksamheten. Enligt Folkbildningsrådet hade de tidigare saknat tillräckliga resur- ser för sådana fördjupade granskningar. De hade inte heller en tyd- ligt definierad process för det.28 Folkbildningsrådet beslutade 2021 om ”Riktlinjer för Folkbildningsrådets hantering av avvikelser”.
I dag innebär granskningsprocessen inom avvikelsehanteringen att Folkbildningsrådet, efter att en misstänkt eller konstaterad avvikelse har identifierats, gör en analys och värdering av tillgänglig informa- tion. Vid behov ställs kompletterande frågor till det studieförbund eller den folkhögskola som granskningen avser. Om analysen inte föranleder någon ytterligare granskning avslutas ärendet eller han- teras genom att en särskild uppföljning inleds. Om anmälan och det inkomna underlaget tyder på brister som kan leda till sanktioner från Folkbildningsrådet öppnas ett avvikelseärende och Folkbildningsrådet påbörjar en granskning. Folkbildningsrådet bedömer i varje enskilt fall vilka underlag som krävs för att genomföra granskningen, det kan vara underlag från bidragsmottagaren, intervjuer eller verksamhets- besök hos bidragsmottagaren, Folkbildningsrådets statistik och andra uppgifter, revisionsutlåtande, expertutlåtande eller underlag från andra relevanta aktörer. Därefter beslutar Folkbildningsrådet med utgångs- punkt i granskningen antingen att ärendet ska avskrivas eller avslutas utan åtgärd, eller att tidigare utbetalt statsbidrag helt eller delvis ska återkrävas. Från 2022 publicerar Folkbildningsrådet samtliga avslu- tade granskningar inom avvikelsehanteringen på sin webbplats.
Granskningen av avvikelser har fortfarande utvecklingspotential
Riksrevisionen skrev i sin granskning av statsbidraget till studie- förbunden 2022 att det då fanns risk för att avvikelser inte utreddes på ett enhetligt sätt av bidragsmottagarna och därmed kunde under- lagen bli bristfälliga. Riksrevisionen noterade att det i vissa fall var berörda studieförbund som gjorde stora delar av utredningen i ären-
27Möte med företrädare för Folkbildningsrådet 2023-04-26.
28Statskontoret (2023). Korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer, Rapport 2023:19.
SOU 2024:42 |
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
det.29 Enligt Folkbildningsrådet har förtydligade rutiner tagits fram för en effektiv och tydlig rolltagning mellan studieförbunden och rådet samt för ökad likvärdighet hos studieförbunden.30 I utredningens enkätundersökning till studieförbunden, som genomfördes i augus- ti 2023, bedömde hälften av studieförbunden att Folkbildningsrådets granskningar inom avvikelsehanteringen är ganska ineffektiv. Tre av tio studieförbund ansåg att ansvarsfördelningen mellan rådet och de enskilda studieförbunden är ganska otydlig.
Enligt Folkbildningsrådet har införandet av en visselblåsarfunk- tion och det relativt stora inflödet av signaler/ärenden sedan 2021 också inneburit en resursmässig utmaning. Eftersom rådet i dags- läget inte har något tekniskt systemstöd för handläggning av gransk- ningsärenden, är den manuella handläggningen i kombination med komplexiteten i ärendena mycket tidskrävande.31
8.2.5Folkbildningsrådets uppföljning och kontroll av statsbidraget till studieförbund
Det är studieförbundens styrelser som ansvarar för att den verksam- het som får statsbidrag överensstämmer med de villkor som Folk- bildningsrådet har bestämt. Folkbildningsrådet ansvarar för att genom uppföljning säkerställa att studieförbund utför den egna kontrollen så att felaktigheter så långt som möjligt förebyggs, upptäcks och rät- tas till samt att studieförbund uppfyller de krav som ställs på motta- gare av statsbidrag.32
Som tidigare har nämnts har Folkbildningsrådets uppföljning av studieförbundens kontroll utvecklats i flera avseenden under de se- naste åren. Folkbildningsrådet har i viss mån börjat genomföra egna kontroller men har framför allt förändrat de kontroller som genom- förs hos studieförbunden.
29Riksrevisionen (2022). Statsbidraget till studieförbunden – kontroll och uppföljning, RiR 2022:20, s. 61.
30Folkbildningsrådet (2023). Årsredovisning 2022. s. 20.
31Möte med företrädare för Folkbildningsrådet, 2023-05-02.
32Folkbildningsrådet (2023). Statsbidrag till verksamhet i studieförbunden. Villkor och fördelning från och med 2024.
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
Folkbildningsrådet genomför regelbunden uppföljning av studieförbunden
En ny uppföljningsprocess för studieförbunden togs fram och im- plementerades 2021. Enligt den följs statsbidraget till studieförbun- den upp på följande sätt:
•Genomgång av årlig dokumentation av verksamheten.
•Bearbetning och sammanställning av den statistik som studieför- bunden skickar in till Statistiska centralbyrån.
•Sammanställning av studieförbundens verksamhet i en rapport.
Utöver de ovannämnda insatserna gör Folkbildningsrådet uppfölj- ningsbesök på samtliga studieförbund.
I och med det nya bidragsfördelningssystem som införs från 2024 kommer enligt uppgifter från Folkbildningsrådet mål- och resultat- dialog att genomföras två gånger per år med varje studieförbund.
Folkbildningsrådet gör få egna kontroller men har i allt större utsträckning ställt krav på studieförbundens kontroller
De kontroller som Folkbildningsrådet själv gör utöver de ovan- nämnda uppföljningsinsatserna är rimlighetskontroller. Det innebär att Folkbildningsrådet årligen analyserar förbundens inrapporterade verksamhet för att identifiera volymökningar, och kan i förekom- mande fall begära att studieförbunden ska kontrollera specifika verk- samheter.
Övriga efterkontroller genomför studieförbunden. Folkbildnings- rådet kan dock ta initiativ till att organisera hur dessa kontrollinsat- ser ska genomföras. Till exempel ålade Folkbildningsrådet efter upp- dagade fusk och oegentligheter studieförbunden att genomföra två utökade särskilda kontroller av sin verksamhet. Först ålades Studie- främjandet efter konstaterandet att tidigare års missförhållanden inte tillräckligt utretts, att genomföra kontroll av hela sin verksamhet. Senare ålades övriga nio studieförbund, efter fallet i Järvaområdet, att kraftigt utöka sin kontroll. Den första utökade särskilda kon- trollen omfattade verksamhetsåren 2017–2019. Den andra särskilda kontrollen genomfördes 2021 och avsåg verksamhet som genomförts under 2020.
SOU 2024:42 |
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
Under 2023 genomförde Folkbildningsrådet en egen granskning av studieförbundens kostnadsersättningar i syfte att kontrollera om hanteringen av kostnadsersättningar hade förbättrats sedan Riks- revisionens kritik.
8.2.6Folkbildningsrådets uppföljning och kontroll av statsbidraget till folkhögskolorna
Eftersom både verksamheten vid folkhögskolorna och bidragsfördel- ningen till folkhögskolorna skiljer sig från den som gäller för studie- förbunden är också kontrollen av bidraget utformad och genomförd på ett annat sätt. Exempelvis framgår av förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen att Folkbildningsrådet ska granska kvaliteten i utbildningen inom de allmänna kurserna, inklusive folk- högskolornas eget kvalitetsarbete inklusive utfärdande av intyg. Där- för kan rådets kontroll av folkhögskolan i flera avseenden snarare betraktas som tillsyn än sedvanlig kontroll av bidragsanvändningen.
En annan skillnad är att enskilda folkhögskolor är betydligt mindre enheter jämfört med enskilda studieförbund och Folkbildningsrådets roll ligger därför närmare verksamheterna. Exempelvis i de fall Folk- bildningsrådet utreder felaktig användning av ett bidrag granskar Folk- bildningsrådet direkt i kursverksamheten.33
Folkbildningsrådets uppföljning av bidragsanvändningen vid folk- högskolorna sker genom dokumentanalys, statistikanalys av inrap- porterad verksamhet och besök. Under året genomför Folkbildnings- rådet även uppföljning baserat på folkhögskolornas rapportering till SCB. Varje år görs även en uppföljning av folkhögskolornas eko- nomi baserat på en enkät som går ut till samtliga skolor.
Uppföljningsbesök görs på relativt få folkhögskolor
Besök görs på ett urval av folkhögskolor med särskilt fokus på ut- valda frågor medan dokumentanalys och statistisk analys avser samt- liga skolor. De frågeställningar som tas upp samt vilka skolor som får besök väljs ut årligen. Under 2022 gjordes till exempel uppfölj- ningsbesök vid tio folkhögskolor med syfte att få fördjupad kunskap
33Statskontoret (2023). Korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer, Rapport 2023:19.
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
om folkhögskolornas organisation och verksamhet.34 Bland annat berördes också områdena internkontroll samt risk- och väsentlighets- analys.35 Besöken delades upp i två delar: ett verksamhetsbesök på våren där samtal fördes med deltagare, lärare och resurspersoner och ett digitalt möte på hösten med skolledning och styrelse. Inför be- söken fick folkhögskolorna frågor kring ovanstående områden att besvara skriftligt.
Kvalitetsarbetet följs upp genom dokumentanalys
Dokumentanalys görs med särskilt fokus på folkhögskolornas kvali- tetsarbete.36 Folkbildningsrådet kontrollerar årligen att samtliga folk- högskolor inkommit med de dokument som Folkbildningsrådet ställt krav på att skicka in: årsredovisning, verksamhetsberättelse och revi- sionsberättelse. Folkbildningsrådet analyserar verksamhetsberättel- sens villkorsstyrda delar, kontrollerar att årsredovisningen är full- ständig och signerad samt att revisionsberättelsen är undertecknad och inte innehåller några allvarliga anmärkningar som kan ha bäring på statsbidragets användande.37
I de fall det finns större brister i folkhögskolornas redovisning av kvalitetsarbetet blir de och deras kommande årsredovisning föremål för extra uppföljning för att se resultatet av förbättringsåtgärden. Exempelvis skriver Folkbildningsrådet att de elva folkhögskolor som i sin redovisning av verksamheten för 2021 hade störst brister, kalla- des till digitala seminarier med Folkbildningsrådets handläggare under hösten 2022. Syftet med seminarierna var att informera folkhögskol- orna vad Folkbildningsrådet förväntar sig av redovisningen av kvali- tetsarbetets olika delar.38
34Folkbildningsrådet (2023). Årsredovisning 2022.
35Folkbildningsrådet (2022). Uppföljningsrapport folkhögskolor – Folkbildningsrådets uppföljning av statsbidragsvillkor och genomförd verksamhet 2021, dnr 22/00191.
36Folkbildningsrådet (2024). Statsbidrag till folkhögskolor 2024. Villkor och fördelning, dnr 23/00770.
37Folkbildningsrådet (2022). Uppföljningsrapport folkhögskolor – Folkbildningsrådets uppföljning av statsbidragsvillkor och genomförd verksamhet 2021, dnr 22/00191.
38Ibid.
SOU 2024:42 |
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
Det finns även andra uppföljningsinsatser men kontrollerna genomförs enbart inom ramen för granskningsärenden och studeranderättsliga råd
Det finns även andra processer som är kopplade till uppföljning och granskning, exempelvis ärenden inom Folkbildningsrådets gransk- ningsverksamhet, Folkhögskolornas studeranderättsliga råd samt re- ferensgruppen för etik- och gränsdragning på folkhögskola. Dessa utgör en grund för bedömning av hur statsbidragsvillkoren uppfylls för varje folkhögskola.39
Folkbildningsrådet har haft ambitioner att de kommande åren ytterligare utveckla den ordinarie uppföljningen av folkhögskolan så att den blir mer riskbaserad och har ett tydligare fokus mot ekono- misk hantering av statsbidraget. Folkbildningsrådet planerar bland annat att samla in riskanalyser från folkhögskolorna för att identi- fiera områden för kontroll och stödinsatser som Folkbildningsrådet ska genomföra kommande år.40
8.2.7Vidtagna åtgärder för förstärkt kontroll inom studieförbundsverksamheten
Med anledning av uppdagade fall av bedrägerier, fusk och felaktig bidragsanvändning inom studieförbundsverksamheten samt Riks- revisionens granskning har regeringen sedan 2021 årligen begärt att Folkbildningsrådet ska redovisa uppföljningsåtgärder avseende bi- dragsanvändningen hos studieförbunden.41 Nedan följer en beskriv- ning av de åtgärder Folkbildningsrådet har rapporterat att de vidtagit. De flesta av åtgärderna är genomförda men det finns också åtgärder som är under arbete och några som är i planeringsfasen. Utredningens avsikt är inte att lämna en heltäckande lista över samtliga vidtagna åtgärder under 2020–2024 utan att beskriva dem i stora drag.
I april 2021 presenterade Folkbildningsrådet ett paket med 18 åt- gärder i syfte att stärka studieförbundens kontroll, öka transparensen i statsbidraget och öka fokus på vikten av kvalitet i studieförbundens verksamhet. I paket ingick följande åtgärder.
39Folkbildningsrådet (2022). Uppföljningsrapport folkhögskolor – Folkbildningsrådets uppföljning av statsbidragsvillkor och genomförd verksamhet 2021, dnr 22/00191.
40Folkbildningsrådet (2024). Årsredovisning 2023.
412024-års återrapportering ska enligt riktlinjerna lämnas till regeringen den 10 maj 2024 vilket innebär att utredningen inte haft tillgång till detta.
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
Förebyggande åtgärder
1.Krav på registersamkörning under pågående verksamhet
2.Krav på digitala närvarolistor och digital signering
3.Effektivt åtgärdspaket för musikverksamheten
4.Direktinformation om bidragsvillkor till cirkelledare och nyanställda
5.Pilotprojekt med peer review
6.Samarbete med Polisens nationella operativa avdelning (Noa) och andra myndigheter
7.Demokratistärkande metoder utvecklas
Skärpningar av villkor
8.Tak på 480 studietimmar
9.Underrättelseskyldighet om fel och fusk
10.Utökade sanktionsmöjligheter för Folkbildningsrådet
11.Krav på revisionsintyg
Förbättring av efterkontrollen
12.Avvikelsehanteringen systematiseras
13.Internkontrollen skärps
14.Rimlighetskontrollen utökas
Övriga åtgärder
15.Ökad kapacitet för utredning och egen granskning
16.Visselblåsarfunktion förstärks
17.Uppföljningsmodellen utvecklas
18.Bidragssystemet till studieförbunden har ändrats.
SOU 2024:42 |
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
De flesta åtgärder vidtogs redan under 2021
Återrapporteringen till regeringen som lämnades av Folkbildnings- rådet i april 2022 handlade framför allt om redogörelsen för hur det tidigare presenterade åtgärdspaketet hade genomförts.42 Av rappor- ten framgår att de arton åtgärderna till stora delar hade genomförts under 2021 och att Folkbildningsrådet bedömde att de redan på kort sikt sett effekter av åtgärderna. Under 2022 beslutades även om ett antal ändringar i bidragsvillkoren. Krav infördes på att studieförbun- den ska göra löpande kontroll, det vill säga under verksamhetsårets gång. Efterkontrollen utvidgades till att den ska genomföras utifrån riskvariabler, risknivåer och rimlighetsanalys. Studieförbunden ska också samarbeta med varandra för att identifiera risker och utreda möjliga fel.
Fortsatta åtgärder under 2023 och 202443
Enligt Folkbildningsrådet är den enskilt viktigaste åtgärden framåt för att stärka uppföljning och kontroll ett nytt bidragsfördelnings- system för studieförbunden. Det beslutades under 2023 och sjösat- tes den 1 januari 2024.
Andra åtgärder som syftar till förstärkt uppföljning och kontroll är följande:
•Från och med 2023 gör Folkbildningsrådet årligen en samman- ställning av de risker som studieförbunden och Folkbildnings- rådet ser. Detta fungerar som underlag för att bättre inrikta kon- trollarbetet men också för att kunna vidta förebyggande åtgärder i verksamheten.
•Folkbildningsrådets styrning av studieförbundens efterkontroll har ytterligare utvecklats. Genom utökad dokumentation har en djupare analys av efterkontrollerna möjliggjorts. Studieförbunden får sedan en återkoppling och krav på eventuella handlingsplaner för att åtgärda brister.
42Folkbildningsrådet (2022). Kontroll, transparens och kvalitet i studieförbundens verksamhet.
43Hela avsnittet bygger på Folkbildningsrådet (2024). PM om Folkbildningsrådets utvecklings- arbete kring uppföljning och kontroll. 2024-02-13.
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
•Under 2024 planerar Folkbildningsrådet att utöka sina egna kon- troller, såväl genom platsbesök som kontroll av dokument rör- ande ekonomi, verksamhet och samarbetsparter. Analys utifrån riskindikatorer kommer att ske även i verksamhetsstatistik för på- gående år.
•När det gäller granskningar inom avvikelsehanteringen har anvis- ningar utformats för hur rapportering av oegentligheter ska ske till Folkbildningsrådet. En rutin för att polisanmäla oegentlig- heter har tagits fram och riktlinjer har utformats för konsekvens- analyser och proportionalitetsbedömningar vid återkrav.
•För att öka transparensen kring hur statsbidrag används i verk- samheten pågår ett arbete med att finna lösningar för hur studie- förbundens ekonomi ska kunna redovisas på kostnadssidan.
•I november 2023 inrättades en rättsenhet på Folkbildningsrådet med tre juristtjänster. Under 2024 inrättas en analysenhet med fyra tjänster. De nya enheterna förstärker Folkbildningsrådets kapa- citet kring uppföljning, utvärdering, granskning och uppföljning.
8.2.8Vidtagna åtgärder i enlighet med Riksrevisionens rekommendationer
Riksrevisionen lämnade flera rekommendationer till Folkbildnings- rådet. Nedan beskrivs kortfattat hur Folkbildningsrådet har arbetat för att motsvara dem.
1.Tydliggör villkoren så att studieförbundens utbetalning av stats- bidraget baseras på tillräckliga underlag och likvärdiga bedömningar vad gäller gränsdragningar till annan verksamhet.
Folkbildningsrådets åtgärder:
•Nya bidragsvillkor förtydligar och skärper kraven på kostnads- ersättningar och underlag för dessa, gällande såväl ersättningar till privatpersoner som samarbetsparter.
•Nya bidragsvillkor som förtydligar studieförbundets ansvar för verksamhet som genomförs med samverkande part. Förtydligande har gjorts om att kostnadsersättning inte får bytas mot bidrags- förmedling.
SOU 2024:42 |
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
•Ett helt nytt fördelningssystem där incitament att rapportera stora volymer verksamhet med samarbetsparter har försvagats kraftigt.
2.Se till att studieförbundens överenskommelser om kostnadsersätt- ningar till samverkansparter dokumenteras så att objektivitet och insyn kan säkerställas.
Folkbildningsrådets åtgärder:
•Nytt bidragsvillkor som tillgodoser rekommendationen: en kost- nadsersättning ska alltid förknippas med en specifik folkbildnings- verksamhet och behovet av ersättningen ska vara dokumenterad.
3.Utveckla risk- och väsentlighetsanalyserna vid studieförbunden och Folkbildningsrådet så att de tillsammans kan användas på ett systematiskt sätt i kontrollarbetet av studieförbundens folkbild- ningsverksamhet.
Folkbildningsrådets åtgärder:
•Utbildningsinsatser kring risk- och väsentlighetsanalys har genom- förts såväl i Folkbildningsrådet som för studieförbund och folkhög- skolor. En publikation har utarbetats och spridits till studieförbun- den: Risk- och sårbarhetsanalys i folkbildningen – en vägledning (2024).
•Det nya bidragssystemet kräver av studieförbunden att de gör en risk- och sårbarhetsanalys av hela sitt verksamhetsåtagande. Dessa analyser bedöms av Folkbildningsrådet, som i sin tur gör en risk- och väsentlighetsanalys av hela studieförbundsverksamheten.
•Studieförbundens efterkontroller ska baseras på risk- och sårbar- hetsanalys.
4.Effektivisera kontrollen genom att slå ihop studieförbundens efter- kontroller med rådets uppföljning till en samlad efterkontroll. Rådet bör ansvara för genomförandet.
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
Folkbildningsrådets åtgärder:
•Folkbildningsrådet styr numera studieförbundens efterkontroll av- seende urval, process och metod. Detta gör kontrollen mer trans- parent och likvärdig.
•Folkbildningsrådet analyserar resultaten och fattar slutgiltigt be- slut i rättning av verksamhet, i stället för att notera studieförbun- dens beslut om rättning.
5.Ta fram rutiner som säkerställer att oegentligheter utreds och han- teras på ett enhetligt och oberoende sätt.
Folkbildningsrådets åtgärder:
•Rutinerna för utredning har förtydligats, såsom krav på att av- vikelser ska redovisas till Folkbildningsrådet och på hur utred- ningar ska ställas upp.
•Folkbildningsrådets process för avvikelsehantering har utvecklats.
•Utredar- och juristkapaciteten har fördubblats.
•Samarbete med polisens nationella operativa avdelning med råd som rör så kallad välfärdsbrottslighet.
6.Säkerställ att rapporteringen till regeringen är fullständig och kor- rekt och även redovisar problem och risker i hanteringen av stats- bidraget.
Folkbildningsrådets åtgärder:
•Återrapporteringen till regeringen har förändrats för att motsvara rekommendationen. De underlag i form av uppföljningsrapporter som Folkbildningsrådet producerar årligen innehåller redovisar i ökad omfattning problem och risker.
SOU 2024:42 |
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
8.3Kontroll och granskning av statsbidraget hos studieförbunden
Enligt de bidragsvillkor som Folkbildningsrådet har fastställt ansva- rar varje studieförbunds förbundsstyrelse för att varje arrangemang genomförs i enlighet med statsbidragsförordning och villkor. Vidare framgår av bidragsvillkoren att ansvaret för och redovisningsskyldig- heten för användning av bidraget gäller i alla led studieförbundet har verksamhet.44 I linje med detta är det studieförbunden som ansvarar för att kontrollera att den egna användningen av statsbidraget följer statsbidragsvillkoren och statens syften med statsbidraget.
8.3.1Folkbildningsrådet har ställt utökade krav på kontrollen
De specifika krav som Folkbildningsrådet ställer på studieförbun- dens kontroll framgår av ”Statsbidrag till studieförbund 2024 – Villkor och fördelning”.
Redan inför verksamhetsåret 2022 förtydligade Folkbildningsrådet kraven på studieförbundens systematiska arbete med kvalitet och in- ternkontroll. Det infördes bland annat ett krav på att delar av intern- kontrollen ska granskas av en auktoriserad revisor. Det tillkom ock- så ett krav på att studieförbunden ska anmäla omständigheter som kan tyda på systematiska fel och felaktigt utnyttjande av statsbidrag. Eftersom rådet ville analysera effekter av dessa förändringar under 2023 gjordes endast mindre förändringar av villkoren inför 2023.45
Inför verksamhetsåret 2024, i samband med att en ny bidrags- fördelningsmodell infördes, tillkom större förändringar av rådets krav på studieförbunden. De nu gällande kraven avseende kontroll hos studieförbunden är följande:46
•Studieförbundet ska bedriva ett systematiskt internt etik- och gränsdragningsarbete.
•Studieförbundet ska kontinuerligt, under pågående verksamhets- år och i efterhand, pröva den verksamhet som finansieras med statsbidrag. Risk- och sårbarhetsanalys ska vara en integrerad del
44Folkbildningsrådet (2023). Statsbidrag till verksamhet i studieförbunden. Villkor och fördelning från och med 2024, s. 16.
45Folkbildningsrådet (2023). Årsredovisning 2022.
46Folkbildningsrådet (2023). Statsbidrag till verksamhet i studieförbunden. Villkor och fördelning från och med 2024, s. 23–24.
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
av förbundets arbete med bidragsuppföljning och kontroll. Arbe- tet med intern styrning och kontroll kan med fördel organiseras utifrån ett beprövat ramverk, vilket vanligen innehåller delarna riskbedömning, kontrollaktiviteter, information och kommunika- tion samt uppföljning och övervakning.
•Studieförbundet ska genomföra rimlighetskontroller i pågående verksamhet.
•Studieförbunden ska samarbeta för att identifiera risker och ut- reda möjliga fel samt gemensamt genomföra registerbaserad kon- troll av pågående verksamhet minst två gånger per år.
•Studieförbundet ska utföra revisionsinsatser och efterkontroller. Folkbildningsrådet ger anvisningar för redovisningen. Vid behov fördjupar Folkbildningsrådet uppföljningen inom olika områden.
•Studieförbundet ska ha ett system för avvikelsehantering.
•Studieförbundet ska lämna rättelser när man upptäckt fel i verk- samheten eller användningen av statsbidrag. I det fall statsbidrag lämnats till ett studieförbund för verksamhet som i efterhand visat sig vara fel kan Folkbildningsrådet minska framtida statsbidrag.
•Studieförbundet ska utan dröjsmål anmäla omständigheter som kan tyda på systematiska fel, oegentligheter eller felaktigt utnytt- jande av statsbidrag till Folkbildningsrådet.
•Studieförbundet ska efter avslutat verksamhetsår genomföra en självvärdering av verksamhetsutfall utifrån Folkbildningsrådets anvisningar.
8.3.2Studieförbundens arbete med riskanalyser har legat efter
Redan 2011 fastställde Folkbildningsrådets styrelse i statsbidrags- villkoren för år 2012 att studieförbund och folkhögskolor från och med 2012 skulle pröva former för hur verksamheten kan bedömas utifrån en risk- och väsentlighetsanalys. Samtidigt angavs att studie- förbund och folkhögskolor även fortsättningsvis skulle arbeta med risk och väsentlighetsanalyser för att förhindra felaktig bidragsanvänd- ning. Med tanke på Riksrevisionens omfattande kritik avseende studie- förbundens arbete med risk- och väsentlighetsanalyser verkar risk-
SOU 2024:42 |
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
analyserna varit varken styrande eller stödjande i studieförbundens arbete med kontroll av statsbidraget. De senaste åren har dock arbe- tet intensifierats, och från 2024 ska studieförbunden integrera risk- och sårbarhetsanalys i förbundets arbete med bidragsuppföljning och kontroll. I början av 2024 tog Folkbildningsrådet fram en vägled- ning som syftar till att ge förslag på hur folkbildningens organisatio- ner kan arbeta med risk- och sårbarhetsanalyser i sina organisationer och verksamheter.47
8.3.3Löpande egenkontroller av pågående verksamhet
Studieförbunden ska enligt villkoren genomföra systematisk kvalitets- säkring av pågående verksamhet. De så kallade löpande egenkontrol- ler innebär ett förebyggande och korrigerande arbete i all verksamhet. Den löpande internkontrollen i pågående verksamhet ska bedrivas utifrån studieförbundets risk- och väsentlighetsanalys. Studieför- bunden ska också kontinuerligt utföra rimlighetskontroller. I dessa rimlighetskontroller granskas volymökningar av deltagare, unika del- tagare och arrangemang per kommun i samtliga verksamhetsformer. Om felaktig verksamhet upptäcks i de löpande kontrollerna ska den korrigeras av förbunden. Folkbildningsrådet ska löpande informeras om fel som upptäcks.
8.3.4Efterkontroller av redan genomförd verksamhet
Studieförbundens riksorganisationer är ålagda att genomföra efter- kontroller i form av särskild kontroll. Denna kontroll ska omfatta minst fem procent av den verksamhet som studieförbundet genom- fört föregående år och som rapporterats in till Folkbildningsrådet som underlag för statsbidrag. Från 2023 är det Folkbildningsrådet som bestämmer urval och vad som ska verifieras i ett protokoll.48 Tidi- gare har det varit upp till varje enskilt studieförbund att bestämma vilka verksamheter som ska granskas och i vilken omfattning.
Om studieförbunden i efterkontrollerna upptäcker att felaktig verksamhet har rapporterats in som underlag för statsbidrag, ska denna verksamhet justeras genom att reduceras eller strykas. Justeringarna
47Folkbildningsrådet (2024) Risk- och sårbarhetsanalys i folkbildningen. En vägledning.
48Folkbildningsrådet (2023). Årsredovisning 2022, s. 21.
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
ska rapporteras in till Folkbildningsrådet och de ligger sedan till grund för rådets beräkningar av hur mycket av tidigare utbetalat statsbidrag som ska återkrävas av studieförbundet.
Majoriteten av studieförbunden genomför den särskilda kontrol- len tillsammans med de granskade enheterna för att ha en lärande dialog om resultatet under granskningens gång. Samverkan med av- delningarna som kontrolleras blir ett allt vanligare inslag eftersom det har visat sig vara ett effektivt sätt att granska avdelningarnas anord- narskap och arbetssätt.49
8.3.5Den externa revisionen finns men granskar inte efterlevnaden av bidragsvillkoren
I tillägg till de kontroller som genomförs av studieförbunden och Folkbildningsrådet sker också extern revision. Både studieförbun- den och Folkbildningsrådet har krav på sig att årligen genomföra revision av årsredovisningen utförd av godkänd eller auktoriserad revisor. Syftet med revisionen är att lämna ett uttalande om huruvida de finansiella rapporterna i alla väsentliga avseenden har upprättats enligt ett tillämpligt ramverk för finansiell rapportering samt ger en rättvisande bild. Revisionen har inte som syfte att granska mot stats- bidragsvillkoren eller att specifikt identifiera oegentligheter i form av felaktig användning av statsbidrag.50
8.3.6Vidtagna åtgärder hos studieförbunden
Studieförbunden i samverkan, som är en bransch- och intresseorga- nisation för de nio studieförbunden, har vidtagit flera åtgärder för att stävja felaktig bidragsanvändning. Det handlar framför allt om olika överenskommelser som de statsbidragsberättigade studieförbunden gemensamt kommit överens om. Överenskommelser handlar i de flesta fall om operationaliseringar av de bidragsvillkor som Folkbild- ningsrådet ställt upp.
Utöver de åtgärder som Folkbildningsrådet och Studieförbunden i samverkan har initierat har även de enskilda studieförbunden vid- tagit åtgärder. Enligt enkätundersökningen som utredningen genom-
49Folkbildningsrådet (2023). Årsredovisning 2022.
50Riksrevisionen (2022). Statsbidraget till studieförbunden – kontroll och uppföljning, RiR 2022:20.
SOU 2024:42 |
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
förde hösten 2023 har framför allt många utbildningsinsatser inom det systematiska kvalitetsarbetet genomförts, såväl nationellt som regionalt och lokalt. Andra vanliga åtgärder har varit skärpta krav på hantering av kostnadsersättningar.
8.4Kontroll och granskning av statsbidraget på folkhögskolorna
Som vi beskrivit ovan är det styrelsen på varje enskild folkhögskola som är ansvarig för att verksamheten lever upp till statens syften med statsbidraget samt följer de villkor och kriterier som är fastställda av Folkbildningsrådet.
De krav som Folkbildningsrådet ställer på folkhögskolornas kon- troll av bidraget framgår av ”Statsbidrag till folkhögskolor 2024. Vill- kor och fördelning”.51 Kraven på kontroller är betydligt färre än för studieförbunden. Enligt bidragsvillkoren ska folkhögskolorna arbeta med internkontroll samt ha dokumenterade system för risk- och väsentlighetsanalys som en del av sitt systematiska kvalitetsarbete.
Utredningen har inte gjort någon kartläggning av kontrollarbetet hos varje enskild folkhögskola utan vår beskrivning bygger på Folk- bildningsrådets uppföljning av skolorna, utredningens enkät till folk- högskolorna och möten med företrädare för ett tiotal folkhögskolor.
Utredningens möten med företrädare för ett urval folkhögskolor ger en bild av att omfattningen i kontrollerna skiljer sig mycket mel- lan rörelseägda och regionägda folkhögskolor. Den förefaller vara mer omfattande och systematisk på regionägda folkhögskolor.
På de regionägda folkhögskolorna genomför huvudmannen en regelbunden uppföljning och kontroll av såväl verksamheten som av inrapporteringen och redovisningen. På de regioner där regionen är huvudman för flera folkhögskolor sker mycket av uppföljnings- och kontrollarbetet samordnat hos huvudmannen. Det kan vara både regionens revisorer som tittar på specifika delar på förekommen an- ledning och regionens kontrollavdelning som genomför mer löpande uppföljning och kontroll av förvaltningens arbete. Uppföljningsinsat- ser kan också genomföras i form av enkäter och exempelvis genom fokussamtal.52
51Folkbildningsrådet (2023). Statsbidrag till folkhögskolor 2024. Villkor och fördelning, dnr 23/00770.
52Möte med företrädare för Västra Götalandsregionen. 2024-11-08.
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
Folkhögskolornas arbete med internkontroll och riskanalyser varierar
Enligt Folkbildningsrådets bidragsvillkor ska folkhögskolorna arbeta med internkontroll samt risk- och väsentlighetsanalys. I praktiken genomförs riskanalyser i varierande grad. De regionägda folkhög- skolorna genomför i regel större riskanalyser inom ramen för huvud- männens egna internkontrollsystem.53
I samband med 2022 års informationsinsamling kring kvalitets- arbetet ställdes frågor om internkontroll och riskanalys. Enligt Folk- bildningsrådet gav hälften, 78 av 155 folkhögskolor, en fullständig redovisning av sitt arbete med riskanalys samt internkontroll. Den vanligaste anmärkningen var att det saknades systematik i risk- och internkontrollarbetet, att det i riskanalysen saknades koppling till om- världsbevakning eller att endast delar av verksamheten innefattats, exempelvis arbetsmiljöarbetet. När det gäller internkontroll är det vanligt att redovisningen bara tar upp kvalitetssäkring av enstaka ruti- ner och processer. Tio folkhögskolor saknade helt en redovisning av riskanalys och internkontroll och resterande har fått anmärkningar kring sina redovisningar.54
Sammantaget bedömde Folkbildningsrådet att de kontrollinstan- ser som finns, i form av Folkbildningsrådets avvikelsehantering och Folkhögskolornas studeranderättsliga råd, visar att det förekommer avvikelser från villkoren vid vissa folkhögskolor. Dessa sker dock framför allt på enstaka kurser, medan övrig kursverksamhet på de skolor som berörs följer villkoren. Folkhögskolorna i fråga uppvisar även en vilja att vidta åtgärder för att följa villkoren framåt.55
8.5SISU Idrottsutbildarnas kontroll och granskning av statsbidraget
SISU Idrottsutbildarna har precis som Folkbildningsrådet en förord- ningsstyrd uppgift att kontinuerligt följa upp och utvärdera verksam- heten i förhållande till de syften som anges i statsbidragsförordningen och de villkor som föreskrivits för att statsbidrag ska lämnas.56 Av
53Folkbildningsrådet (2024). Risk- och sårbarhetsanalys i folkbildningen. En vägledning.
54Folkbildningsrådet (2022). Uppföljningsrapport folkhögskolor – Folkbildningsrådets uppföljning av statsbidragsvillkor och genomförd verksamhet 2021, dnr 22/00191.
55Ibid.
5615 § SFS 2015:218. Förordning om statsbidrag till folkbildningen.
SOU 2024:42 |
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
SISU:s riktlinjer för folkbildningsverksamhet framgår att SISU Idrotts- utbildarna inte bara ska följa upp verksamheten ur ett kvalitetsper- spektiv utan också granska den i syfte att säkerställa att villkoren i statsbidragsförordningen efterlevs.57
8.5.1Resurser och organiseringen på SISU Idrottsutbildarna
SISU Idrottsutbildarna består av en central organisation (SISU cen- tralt) och en distriktsorganisation med regionala, självständiga delar, som inom SISU Idrottsutbildarna kallas för RF-SISU-distrikt. Det är distrikten som har kontakt med de lokala föreningarna, anordnar folk- bildning och utbildningar samt sprider kunskap och information.58
Bidragsgivning till distrikten sker i form av organisationsstöd och verksamhetsstöd. Organisationsstödet fördelas automatiskt enligt en fastställd modell medan verksamhetsstödet fördelas utifrån mål för aktiviteter som de 19 distrikten sätter varje år efter en dialog med SISU Idrottsutbildarna centralt.
SISU centralt har ett gemensamt kansli med Riksidrottsförbundet. Även om de bereder många ärenden gemensamt genomförs kontroll av bidrag av respektive organisation.59
Relativt oförändrade resurser till förvaltning
På motsvarande sätt som på Folkbildningsrådet får SISU Idrotts- utbildarna använda folkbildningsanslaget till sina egna förvaltnings- kostnader. I och med att SISU Idrottsutbildarna tidigare inte har haft något krav på att återrapportera kostnader för kontroll och uppfölj- ning framgår de uppgifterna inte heller av SISU Idrottsutbildarnas årsredovisningar.60 Däremot framgår att förvaltningskostnaderna (som inkluderar kostnader för staben samt kostnader för utbildning och uppdrag) de senaste åren har uppgått till cirka 40 miljoner kro-
57SISU Idrottsutbildarna, Riktlinjer Folkbildningsstöd RF-SISU-distrikt, Beslutat av GS 2023-02-07.
58Statskontoret (2023). Korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer, Rapport 2023:19.
59Statskontoret (2023). Korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer, Rapport 2023:19, s. 103.
60Från och med budgetåret 2024 ska SISU Idrottsutbildarna dock särredovisa kostnader för kontroll och uppföljning.
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
nor om året.61 Även medelantal anställda på kansliet har varit relativt konstant runt 45 anställda.
Tabell 8.2 Kostnader i moderföreningen SISU Idrottsutbildarna
Miljoner kronor
|
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
|
|
|
|
|
|
|
Staben |
26 |
20 |
20 |
21 |
25 |
26 |
Uppdrag och utbildning |
21 |
21 |
19 |
17 |
13 |
16 |
|
|
|
|
|
|
|
Summa |
47 |
41 |
39 |
38 |
38 |
42 |
Källa: SISU Idrottsutbildarna årsredovisningar för 2018–2023.
Två avdelningar som har olika ansvarsområden i statsbidragsfrågor
På det centrala kansliet är det framför allt två avdelningar som arbe- tar med statsbidragsfrågor. Avdelningen Utbildning och folkbildnings- stöd inom verksamhetsområde Folkbildning och utbildning utgör ett samordnat stöd till distriktsorganisationen och ska säkerställa ”di- striktsperspektivet” i SISU centralt, vad gäller folkbildning och ut- bildning. Avdelningen ska ha ett förbundsövergripande perspektiv på folkbildningsverksamheten och samverkar med avdelningen Analys och uppföljning i uppföljning av folkbildningsverksamheten och kon- troll av statsbidraget62. Avdelningen Analys och uppföljning tillhör verk- samhetsområde Verksamhetsstöd.
8.5.2Ramverk för SISU Idrottsutbildarnas kontrollarbete
År 2020 fattade styrelsen för SISU Idrottsutbildarna beslut om ett reviderat regelverk för statsbidraget till folkbildningen. Det över- gripande regelverket är i sin tur förtydligat i riktlinjer som beskriver hur bidraget får användas i RF-SISU-distrikten. SISU:s utgångspunkt är att arbetet med uppföljning och kontroll ska ha ett lärandeperspek- tiv och är således både ett externt krav och ett internt utvecklings- arbete.63
61Staben omfattar kostnader för centralt placerad personal, ledning, stämma, centrala konfe- renser, kansli, marknadsföring, forskning och utveckling m.m. Källa: SISU Idrottsutbildarna (2023). Årsredovisningen för SISU Idrottsutbildarna 2022.
62SISU Idrottsutbildarna (2023). Anvisningar för folkbildningsverksamhet.
63SISU Idrottsutbildarna (2023). Samlad bedömning 2022, s. 5.
SOU 2024:42 |
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
Flera förtydliganden av villkoren har gjorts
Likt Folkbildningsrådet har SISU Idrottsutbildarna operationaliserat bidragsvillkoren från statsbidragsförordningen i sina egna riktlinjer för hur stödet ska användas i RF-SISU-distrikten. Av riktlinjerna framgår bland annat vilken verksamhet som får finansieras, respek- tive inte finansieras med statsbidrag samt vilka kostnader statsbidra- get får täcka. Det framgår också att distrikten inte får lämna stats- bidrag till samverkande föreningar.64
”Anvisningar för folkbildningsverksamheten”, innehåller ännu fler konkretiseringar av villkoren och kompletterar i sin tur riktlinjerna och utgör också en grund för det förebyggande arbetet. Därutöver finns en fastställd uppföljningsplan för folkbildningsverksamheten som innehåller tidpunkter för de olika typer av uppföljningsmoment som processen innehåller. Uppföljningsplanerna är tvååriga, och base- ras från 2024 på den nyligen beslutade risk- och väsentlighetsanalysen.
Arbetet med risk- och väsentlighetsanalysen är väldigt nytt
Från 2023 ska SISU Idrottsutbildarna enligt regeringens riktlinjer redo- visa sitt arbete med risk- och väsentlighetsanalysen som ska ligga till grund för internkontrollen. Enligt uppgifter från SISU Idrottsutbil- darna sattes arbetet med att ta fram en risk- och väsentlighetsanalys i gång 2022 och beslutades i januari 2024. Denna risk- och väsentlig- hetsanalys har legat till grund för uppföljningsplan inför 2024.
SISU Idrottsutbildarnas risk- och väsentlighetsanalys är fram- tagen tillsammans med alla 19 RF-SISU-distrikt. Distriktens egna riskanalyser utgör underlag till risk- och väsentlighetsanalysen cen- tralt. SISU Idrottsutbildarnas ambition är att upprepa denna process under 2024 för att uppdatera risk- och väsentlighetsanalysen och därmed uppmanas även distrikten att göra detsamma under året.65
Risk- och väsentlighetsanalysen fokuserar på risker för felaktiga utbetalningar och felaktig användning av statsbidraget. Utifrån de mest prioriterade riskerna väljs fem övergripande kontrollåtgärder som ska ha konkreta aktiviteter kopplade till sig. Kontrollåtgärderna tillsammans med aktiviteterna utgör sedan uppföljningsplanen som
64SISU Idrottsutbildarna (2023). Riktlinjer Folkbildningsstöd RF-SISU-distrikt, Beslutat av GS 2023-02-07.
65E-post från SISU Idrottsutbildarna 2024-04-18, dnr Komm2024/00346/U2022:01-1.
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
presenteras löpande för nästkommande två år. Risk- och väsentlighets- analysen utvärderas årligen vilket påverkar hela kedjan ner till upp- följningsplanen.66
Även SISU Idrottsutbildarna har på sistone formaliserat avvikelsehanteringen
Sedan början av 2023 har SISU Idrottsutbildarna fastställda rutiner för hantering av avvikelser67. Syftet med avvikelsehanteringen är att reda ut och skapa klarhet i vad som hänt och varför, samt att korri- gera eventuella felaktigheter och förebygga att de upprepas i fram- tiden. Avvikelsehanteringen innebär att om det uppkommit oklar- heter eller misstankar om felaktigheter i bidragsanvändningen ska SISU centralt hämta in relevanta underlag och yttranden om avvikelsen från berört RF-SISU-distrikt. Om SISU centralt efter att ha analyse- rat underlaget finner att det förekommit felaktigheter i användningen av bidraget och/eller genomförande eller redovisning av statsbidrags- berättigad folkbildningsverksamhet ges RF-SISU-distriktet möjlig- het att yttra sig om den bedömningen som SISU centralt har gjort. Därefter fattar SISU centralt beslut om lämplig åtgärd.68
Likt Folkbildningsrådet är det två avdelningar som samråder i han- teringen av avvikelserna: avdelningen Analys och uppföljning (VO Verk- samhetsstöd) ansvarar för ärendehanteringen enligt de ovannämnda rutinerna men samråder också med avdelningen Utbildning och Folk- bildning (VO Folkbildning & Utbildning) inför varje beslut.
Det finns ingen publicering av avvikelseärenden på webbsidan likt Folkbildningsrådet men förbundet centralt har rutiner för att in- formera medarbetare i de 19 distrikten om de uppkomna avvikelse- ärendena tillsammans med vägledande svar. Antalet avvikelseärenden har under de senaste åren varit ganska få, cirka fyra till fem per år.
66E-post från SISU Idrottsutbildarna 2024-04-26, dnr Komm2024/00344/U2022:01-1.
67Kallas för samsynsärenden hos SISU Idrottsutbildarna.
68SISU Idrottsutbildarna (2023). Riktlinjer Folkbildningsstöd RF-SISU-distrikt, beslutat av GS 2023-02-07.
SOU 2024:42 |
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
8.5.3SISU Idrottsutbildarnas centrala kontroll av bidragen
SISU Idrottsutbildarnas uppföljning och kontroll av bidraget sker både centralt och hos de 19 distrikten. På central nivå är det avdel- ningen Analys och uppföljning som samordnar den distriktsövergrip- ande verksamhetsuppföljningen och kontroll.
Löpande kontakter med distrikten
Central uppföljning och sammanställning av den rapporterade folk- bildningsverksamheten sker löpande under året. Uppföljningen sker framför allt genom de regelbundna kontakterna enligt uppföljnings- planen (t.ex. mål- och uppföljningsdialoger flera gånger om året). Där- utöver genomför SISU centralt varje år också tematiska, distriktsöver- gripande verksamhetsuppföljningar. Teman för dessa uppföljningar bestäms av SISU centralt, och kan ha sitt upphov i brister eller risker som identifierats i tidigare uppföljning av verksamheten eller aktu- ella frågor i pågående verksamhetsutveckling. Under 2022 genom- fördes exempelvis två distriktsövergripande tematiska verksamhets- uppföljningar på följande teman: lärgruppsledarutbildning respektive närvaroavstämning.69
Utöver de regelbundna kontakterna kan enskilda distrikt följas upp genom andra typer av uppföljnings-/kontrollmoment löpande under året utan att behöva förannonseras. Till exempel gör SISU centralt rimlighetsbedömningar, stickprov och särskilda uppföljningar på före- kommen anledning.
Kontroller av inrapporterad verksamhet
Utöver de löpande kontakterna med distrikten utförs även kontrol- ler av inrapporterad verksamhet och redovisning. På SISU centralt görs registerkörningar för att undvika dubbelrapportering det vill säga att samma person deltar i verksamheten på samma tid men i olika arrangemang. Rimlighetsbedömningar görs utifrån föreningar med stor verksamhet, ledare med stor volym på verksamhet samt stort antal utbildningstimmar per arrangemang. Uppföljning och kontroll baseras huvudsakligen på de uppgifter som vid varje givet tillfälle är
69SISU Idrottsutbildarna (2023). Samlad bedömning 2022, s. 5.
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
tillgängliga via de system för rapportering som SISU tillämpar. Där- för är distriktens rapportering och redovisning ett viktigt inslag i det arbetet.
Ett gemensamt redovisningssystem möjliggör ekonomisk granskning
Hos SISU Idrottsutbildarna betalas stöd ut till de 19 distrikten men distrikten gör i sin tur inga utbetalningar i form av kostnadsersätt- ningar till de samverkande föreningar. SISU bedömer därför att det är relativt enkelt att säkerställa korrekta utbetalningar. Riskbilden bedöms vara större om de 19 distrikten skulle ha möjlighet att betala ut statsbidraget vidare till sina samverkande föreningar. Därutöver har SISU Idrottsutbildarna ett bokföringssystem som är gemensamt med distrikten och som möjliggör att följa distriktens ekonomiska bokföring på central nivå.70
8.5.4Kontrollen hos RF-SISU-distrikten
Det är distriktsstyrelsens ansvar att kontrollera att gällande bidrags- villkor följs och att statsbidraget används på rätt sätt. Enligt SISU Idrottsutbildarnas riktlinjer för folkbildningsstöd ska samtliga RF- SISU-distrikt ha och tillämpa rutiner för intern uppföljning och kon- troll som syftar till att förebygga, upptäcka samt åtgärda otydliga omständigheter och felaktigheter i verksamhet som helt eller delvis finansieras av det statliga folkbildningsanslaget. Distriktet ska vidare på eget initiativ underrätta SISU Idrottsutbildarna om sina iakttagelser.71
Vidare framgår att samtliga distrikt ska ha rutiner för en systema- tisk uppföljning av folkbildningsverksamheten och på eget initiativ löpande genomföra kontroll av bidragshanteringen i den egna verk- samheten. Resultatet av kontrollen och vilka delar som ska vidare- utvecklas ska göras tillgängliga för SISU centralt.72 En viktig del av kontrollen är också den verksamhetsrapporteringen som distrikten
70Statskontoret (2023). Korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer, Rapport 2023:19.
71SISU Idrottsutbildarna (2023). Riktlinjer Folkbildningsstöd RF-SISU-distrikt, Beslutat av GS 2023-02-07.
72SISU Idrottsutbildarna (2023). Riktlinjer Folkbildningsstöd RF-SISU-distrikt, Beslutat av GS 2023-02-07.
SOU 2024:42 |
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
ska göra. I riktlinjerna är det preciserat vilka uppgifter redovisningen ska innehålla.
Av anvisningar framgår att distrikten bland annat ska arbeta löp- ande med rimlighetsbedömningar av rapporterad verksamhet. Rim- lighetsbedömningen syftar till att säkerställa att det inte finns oför- klarliga omständigheter i redovisningen. Det är distrikten som väljer ut vilka parametrar de tittar på. Distrikten ska också göra stickprovs- kontroller för att säkerställa att bidragsvillkoren uppfylls i verksam- heten.
Distrikten är ålagda att vid verksamhetsårets slut redovisa vilka uppföljnings- och kontrollinsatser som genomförts under året och vad dessa har resulterat i. Tanken har varit att samla in dessa i slutet av året och sammanställa dem, men det har inte gjorts systematiskt under de senaste två till tre åren. Det är enligt SISU Idrottsutbil- darna ett område som är identifierat i den under 2023 genomförda risk- och väsentlighetsanalysen och som kommer att systematiseras och utvecklas under 2024 i enlighet med tidigare inlämnad uppfölj- ningsplan.73
Kvalitetssäkring av redovisningen görs i flera led
Kvalitetsuppföljning av verksamheten görs tillsammans med flera parter där alla har sitt ansvar. De samverkande föreningarna och del- tagare i folkbildningsverksamheten ska ha kännedom om och säker- ställa att arrangemang genomförs och redovisas korrekt. Idrotts- konsulenten i distrikten ska i sin tur säkerställa att det inte är några tveksamheter kring redovisning som kommer från föreningar. Di- striktsidrottschefen är ytterst ansvarig för att säkerställa att idrotts- konsulenten kvalitetssäkrat redovisningen och att verksamheten upp- fyller villkor för bidrag. Distriktsstyrelsen ska förvissa sig om att den verksamhet som distriktet redovisar till SISU centralt är kvalitetssäk- rad och följer villkor för statsbidrag och förbundets egna anvisningar.
73E-post från SISU Idrottsutbildarna 2024-04-26, dnr Komm2024/00344/U2022:01-1.
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
8.6Sammanfattande iakttagelser och slutsatser
Nedan sammanfattas utredningens övergripande iakttagelser av den nuvarande kontrollen av statsbidraget till folkbildningen.
Tillitsbaserad kontroll som tagit en ny riktning de senaste åren
Sedan självförvaltningsmodellen infördes 1991 har den grundlägg- ande principen varit att folkbildningsaktörerna själva ansvarar för att statsbidraget används korrekt och ändamålsenligt. Trots att en viss kritik för bristande kontroller har förekommit har inga större änd- ringar avseende kontroll och uppföljning gjorts förrän under de allra senaste åren efter att flera fall med omfattande fusk och felaktig bi- dragsanvändning uppdagats. Detta har lett till att kraven på kontroll har utökats i flera led: från regeringen till Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna, från Folkbildningsrådet till studieförbunden och även studieförbundens krav på samverkande föreningar.
Folkbildningsrådet har ökat sina kostnader för kontroll och vidtagit många åtgärder men det är svårt att bedöma den samlade effektiviteten
Utredningen kan konstatera att Folkbildningsrådets resurser till kon- troll och uppföljning har ökat markant de senaste åren. Samtidigt kan ökningen bedömas som en rimlig åtgärd med tanke på att kontrollen tidigare bedömts som otillräcklig och bristfällig. Det som sannolikt tagit mest nya resurser i anspråk är avvikelsehanteringen som nu- mera huvudsakligen genomförs av anställda på kansliet och inte hos bidragsmottagarna som var fallet innan. Det är visserligen bra att av- vikelsehanteringen har förstärkts och utvecklats men det är samtidigt ett tecken på att de förebyggande åtgärderna och kontrollerna längre ut hos bidragsmottagare inte säkerställer en ändamålsenlig bidrags- användning.
Rådet har utvecklat även andra uppföljnings- och kontrollinsatser samt vidtagit många nya åtgärder som syftar till en ändamålsenlig bidragsanvändning. Listan på åtgärder som Folkbildningsrådet har vid- tagit 2020–2023 är imponerande lång. Samtidigt skriver Folkbildnings- rådet att det var först 2023 som risk- och väsentlighetsanalyserna började användas som underlag för att inrikta kontrollarbetet och
SOU 2024:42 |
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
utforma förebyggande åtgärder i verksamheten. Det är däremot oklart i vilken utsträckning åtgärderna har valts utifrån de risker som är mest väsentliga och aktuella.
Folkbildningsrådets kontroll av statsbidraget är fokuserad på studieförbunden
Folkbildningsrådets uppföljning av bidragsanvändningen vid folk- högskolorna är till vissa delar lik den som görs av studieförbunden men inte alls lika omfattande. Verksamheten vid folkhögskolorna har en annan karaktär som ställer krav på en annan typ av uppföljning och granskning. Rådets uppföljning av folkhögskolorna påminner mer om tillsyn. Specifika kontrollinsatser sker enligt utredningens bedömning enbart inom ramen för avvikelsehanteringen och inom Folkhögskolornas studeranderättsliga råd studeranderättsliga rådet.
Samtidigt är det tydligt att kontroll och uppföljning av statsbidra- get till studieförbunden har utvecklats och förstärkts i betydligt större omfattning än den gällande statsbidraget till folkhögskolorna.
SISU har i flera avseenden annorlunda förutsättningar för kontroll av statsbidraget
Även om utredningens avsikt inte är att jämföra kontrollen hos Folk- bildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna är det ganska tydligt att de två organisationerna har olika förutsättningar för att göra kon- troller. Därmed skiljer sig också organisationernas arbete med kon- troll och uppföljning av statsbidraget i flera avseenden. Enligt Stats- kontorets uppfattning har Folkbildningsrådet rört sig mot en mer kontrollpräglad administration medan utvecklingen inte är lika tyd- lig hos Riksidrottsförbundet, vilket sannolikt beror på att det har funnits ett yttre tryck på Folkbildningsrådet att motverka felaktig- heter inom folkbildningen men inte inom idrotten.74 Eftersom SISU Idrottsutbildarna har nära anknytning till Riksidrottsförbundet med bland annat gemensamt kansli och flera gemensamma funktioner finns det enligt utredningen sannolikt samma utvecklingstendenser avseende SISU Idrottsutbildarnas verksamhet.
74Statskontoret (2023). Korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer, Rapport 2023:19.
Kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
SISU Idrottsutbildarna har goda förutsättningar att genomföra ekonomisk kontroll då förbundet centralt har samma bokförings- system som distrikten. Distrikten betalar inte heller ut kostnadsersätt- ningar till samverkande föreningar vilket är fallet hos övriga studie- förbund som får stöd från Folkbildningsrådet.
Utredningen kan också konstatera att statens styrning av kon- trollen vid SISU Idrottsutbildarna har utvecklats i en annan takt än den för Folkbildningsrådet vilket också har påverkat hur organisa- tionerna genomför sin verksamhet.
9Folkbildningen står inför flera utmaningar
I detta och efterföljande kapitel redovisar utredningen några iakt- tagelser och slutsatser om folkbildningen i dag. Dessa överväganden bygger på tidigare kapitel där folkbildningens framväxt och nuläge beskrivs, samt samtal utredningen haft med forskare inom olika fält, litteraturstudier samt möte med företrädare från politik, civilsamhälle och folkbildning.
Utredningen konstaterar att folkbildningen når många människor och påverkar samhället på många olika sätt. Folkbildningen står ock- så inför flera stora utmaningar. Några av dem berör enbart studie- förbunden, andra rör hela folkbildningen och ytterligare några påver- kar förutsättningarna för hela civilsamhället eller samhället generellt.
9.1En omfattande och bred verksamhet, men svår att utvärdera
Folkbildningen spelar en viktig roll i det svenska samhället. Studie- förbund och folkhögskolor möter många människor och bidrar på många olika sätt i flera delar av samhället. Totalt engagerades över 1 155 000 personer i dessa verksamheter under 2022.
Verksamheten som sker i folkbildningens namn är omfattande, bred och mångfacetterad. Det som genomförs inom ramen för det statsbidrag som går till folkbildningens aktörer omfattar mer än det som i vardagligt tal kallas folkbildning. Det ligger i förväntningarna att folkbildningen ska bidra till ett fungerande civilsamhälle, ett levande kulturliv och att den är ett verktyg för integrations-, arbetsmarknads-, social- och utbildningspolitiken. Utredningen beskriver detta ytter- ligare i kapitel 10.
217
Folkbildningen står inför flera utmaningar |
SOU 2024:42 |
En stor del av folkbildningens verksamhet karaktäriseras som kultur eller estetisk verksamhet. Spännvidden inom detta område är dock bred. Det omfattar alltifrån att låna ut lokal för en konsert till utbild- ningar på folkhögskola som leder till studier på högskolenivå. På samma sätt innehåller också andra verksamhetsområden inom folk- bildningen en stor bredd. Folkbildning inom idrott kan handla om ledarskap i civilsamhället, men också om insatser för psykisk hälsa och matlagning för långsiktigt välmående. Folkbildning inom ämnet reli- gion kan handla om kvalificerad musikutbildning, gemenskap i kören och att studera förhållanden för troende i andra delar av världen.
Studieförbund eller folkhögskola kan vara den enda aktören på orten som kan stå för lokaler och praktiskt stöd vid planeringsmöten, konserter eller föreläsningar. I folkbildningsaktörernas lokaler kan erbjudas möjligheter att lära sig ett nytt språk för att vidga sina vyer eller lära sig ett yrke för att komma in på arbetsmarknaden.
Denna bredd gör det svårt för folkbildningen att på ett rättvis- ande sätt berätta om och visa på sitt bidrag till individers och sam- hällets utveckling. I kapitel 15 föreslår utredningen en ny modell för utvärdering av folkbildningen som syftar till ett bättre kunskaps- underlag om folkbildning.
9.2Folkbildningen når många,
men har svårt att nå vissa grupper
Utredningens bedömning: Folkbildningens aktörer bör arbeta för att nå deltagare från underrepresenterade grupper.
Skäl för utredningens bedömning
Folkbildningen har en mycket bred och varierande verksamhet. Sam- verkan med civilsamhället innebär att man når många delar av sam- hället, samtidigt har folkbildningen svårt att nå vissa grupper.
Studieförbunden erbjuder olika former av verksamhet, som studie- cirklar och kulturprogram, som är flexibla och anpassningsbara efter deltagarnas behov. Trots detta uppvisar statistiken en homogen socio- ekonomisk bakgrund bland deltagarna, med en överrepresentation av kvinnor och äldre personer samt en majoritet med eftergymnasial
SOU 2024:42 |
Folkbildningen står inför flera utmaningar |
utbildning. Studieförbundens samarbete med föreningar gör att de ofta samlar människor som redan är engagerade i civilsamhället. Stati- stiken visar att studieförbunden når nya deltagare i begränsad omfatt- ning, och att deltagandet varierar tydligt mellan olika socioekono- miska grupper.
SISU:s verksamhet är starkt kopplad till idrottsrörelsen och del- tagarna speglar därför idrottens socioekonomiska sammansättning. Fördelningen mellan kvinnor och män är jämn, men SISU har svårt att nå personer med utländsk bakgrund.
Genom alla sina olika verksamheter fyller folkhögskolan en vik- tig funktion för flera målgrupper, som har svårare att etablera sig på arbetsmarknaden eller gå vidare till högre studier, såsom personer med funktionshinder, nyanlända till Sverige och personer som av olika an- ledningar avbrutit sin skolgång. Deltagarnas bakgrund varierar mel- lan olika kurser och för delar av utbudet har folkhögskolan liknande utmaningar som övriga delar av folkbildningen.
Det är i sig naturligt att många människor återkommer och under lång tid deltar i folkbildande verksamhet. Eftersom folkbildningen är en viktig partner till andra aktörer i civilsamhället är det också naturligt att man når dem som redan är etablerade i samhället.
Utredningen menar dock att det är rimligt ur statens perspektiv som finansiär, att den folkbildning som uppbär statsbidrag kommer fler till del och att studieförbund och folkhögskolor ägnar kraft åt att nå dem som i dag inte nås. I kapitel 10 beskriver utredningen att individens bildningsresa sker i relation till omgivningen, det omgiv- ande intellektuella rummet. En person som möter en omgivning som är begränsande får färre möjligheter att vidga sina vyer och nå nya in- sikter, än den som tar del av en öppnare omgivning. De folkbildnings- aktörer som tar del av statsbidrag bör aktivt arbeta för att vidga rummet för fler och i det arbetet söka sig till grupper som i dag är under- representerade i folkbildningens verksamheter. Detta uppsökande arbete kan ibland med fördel ske i samarbete med andra aktörer inom civilsamhället. I kapitel 12 föreslår utredningen nytt mål och nya del- mål för folkbildningspolitiken som bland annat betonar vikten av att nya målgrupper nås och att personer med olika bakgrund och förut- sättningar möts i folkbildande sammanhang.
Folkbildningen står inför flera utmaningar |
SOU 2024:42 |
9.3Problem och ifrågasättanden de senaste åren
Tidigare utredningar har konstaterat att det under lång tid har rått konsensus kring politiken för folkbildning. De propositioner som lagts på riksdagens bord har antagits med bred majoritet. Partierna har inte varit överens i alla detaljer, men i de avgörande frågorna.1 Detta har gällt även när det handlat om större förändringar, såsom i samband med att självförvaltningsmodellen infördes 1991.2 Att så stor samstämmighet har rått inom folkbildningspolititiken kan sanno- likt delvis förklaras med att de breda folkrörelserna, som varit av- görande för den svenska demokratin, knutit samman de politiska partierna med folkbildningen. Många politiker har fått sin skolning inom folkbildningen, inte minst genom de folkrörelsedrivna folk- högskolorna som i demokratins gryning bidrog med utbildning av funktionärer till politiska partier, fackföreningsrörelsen och civil- samhällesorganisationer3. Sannolikt beror det också på att många människor även utanför politiken kunnat berätta om hur en studie- cirkel eller folkhögskolekurs varit avgörande i deras liv.
Denna utredning har genomförts i en delvis annan miljö. Den politiska debatten om folkbildningen har blivit mer aktiv och mer splittrad. Fusk, felaktigheter och kriminalitet riktad mot folkbildningen och andra offentligfinansierade verksamheter, har riktat fokus på aktörernas brister i kontroll och uppföljning. Återkommande lyfts också misstankar kring samröre med personer och organisationer som inte står bakom folkbildningens värdegrund.4 Samtidigt har folk- bildningen haft svårt att visa konkret på vilka samhällsvinster man bidrar med i en tid där mer fokus finns på effektivitet och resultat.5
I direktiven till denna utredning och i tilläggsdirektiven konsta- teras att det finns ett ökat ifrågasättande, särskilt mot studieförbun- den.6 I kommittédirektiven slås följande fast: ”Under de senaste åren
1Prop. 2013/14:172. Allas kunskap – allas bildning. och Riksdagen (1998). Folkbildning, Kultur- utskottet betänkande 1997/98:KrU17.
2Riksdagen (1990). Folkbildningen, Utbildningsutskottets betänkande, 1990/91:UBU18.
3Ett tydligt exempel är de elever på Brunnsvik som hade riksdagsuppdrag. I avhandlingen Social rörlighet i en socialt rörig tid av Jonas Söderqvist redovisas ett trettiotal sådana fall i bilaga V.
4Carlbom. Aje, Ranstorp. Magnus, Hyllengren. Peder (2020). Statsstödd folkbildning för islamism, del 1, Kvartal, https://kvartal.se/artiklar/statsstodd-folkbildning-for-islamism-del-1/.
5Regeringsbeslut (2021). Riktlinjer för budgetåret 2022 avseende Folkbildningsrådet i fråga om användningen av anslagen 14:1 och 14:3 inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid, U2020/05417, 2021-12-16.
6Dir. 2022:75. Styrning och uppföljning av folkbildningen – vägval inför framtiden (U2022:01) och dir. 2023:130. Tilläggsdirektiv till utredningen Styrning och uppföljning av folkbildningen – vägval inför framtiden.
SOU 2024:42 |
Folkbildningen står inför flera utmaningar |
har självförvaltningsmodellen kritiserats då det har framkommit att fusk och felaktigheter har förekommit i studieförbundens verksam- het. Folkbildningsaktörernas förmåga att följa upp och kontrollera medlens användning har ifrågasatts”.
Och vidare: ”Syftet med styrningen ska vara att säkerställa att den verksamhet som bedrivs följer syftena med folkbildningen, att medel hanteras enligt gällande regelverk och att användningen av medel ska kunna följas upp och granskas samtidigt som folkbildningens poten- tial tas tillvara”.
Itilläggsdirektiven7 konstateras att: ”Sammantaget behöver för- troendet för hanteringen av statsbidragen stärkas väsentligt. Model- len för styrning och fördelning av statsbidrag till folkbildningen be- höver bli mer transparent och förutsägbar”. Direktiven bekräftar ett förändrat tonläge kring folkbildningen och folkbildningspolitiken.
9.3.1Ökat ifrågasättande kring bidragsanvändningen hos studieförbunden
År 2019 upptäcktes att systematiska bedrägerier ägt rum riktat mot flera studieförbund på Järvafältet i Stockholm. Även tidigare har fall av fusk och oegentligheter uppdagats. I Riksrevisionens granskning8 ”Statsbidraget till studieförbunden – kontroll och uppföljning” kon- stateras följande: ”Riksrevisionens övergripande bedömning är att det finns brister i alla led – från studieförbundens utbetalningar och kontroll, via Folkbildningsrådets styrning och uppföljning, till reger- ingens styrning. Det kontrollsystem som folkbildningens aktörer till- sammans har utformat fångar inte upp felaktigheter på ett tillräckligt effektivt sätt”.
Avslöjandet av fusket på Järvafältet och Riksrevisionens gransk- ning innebar kraftiga reaktioner från såväl regering och riksdag som Folkbildningsrådet. En lång rad förändringar har vidtagits. Dessa be- skrivs i kapitel 8. Huruvida dessa är tillräckliga kan först utvärderas efter några år. Utredningen förutsätter att såväl staten som folkbild- ningens aktörer mycket noggrant följer upp konsekvenserna av de förändringar som gjorts.
7Dir. 2023:130. Tilläggsdirektiv till utredningen Styrning och uppföljning av folkbildningen – väg- val inför framtiden.
8Riksrevisionen (2022). Statsbidraget till studieförbunden – kontroll och uppföljning, RiR 2022:20.
Folkbildningen står inför flera utmaningar |
SOU 2024:42 |
En ytterligare grund för ifrågasättande av folkbildningen handlar om ifall det över huvud taget behövs statliga bidrag till folkbildning. Under utredningens gång har åsikten förts fram att var och en själv ska betala för sina fritidsintressen och sin allmänbildning. Argument för detta är att statsbidrag till folkbildning inte behövs i en tid då allt finns på nätet. En del av ifrågasättandet sker på felaktiga grunder då de studiecirklar som lyfts i argumentationen ofta är avgiftsbelagda och finansierade av deltagarna själva. Samtidigt anser utredningen att detta ifrågasättande är nyttigt för folkbildningen. Det bör innebära att man återkommande och i grunden frågar sig vad man är till för och vilka samhällsvärden man tillför.
9.3.2Det har varit för stort fokus på kvantitet
De modeller9 som fram till 2024 använts för att fördela bidrag till studieförbunden utgår från statistik över tidigare genomförd verksam- het så som studietimmar, arrangemang samt antal unika deltagare, del- tagare med förstärkta insatser och kortutbildade. Statistik över tidi- gare år ligger till grund för framtida medelstilldelning.10
Utredningen bedömer att detta bidragsfördelningssystem och den så kallade volymjakt det fört med sig, är en av de avgörande förklar- ingarna till det felaktiga agerande som förekommit.
Det som ibland kallas volymjakt, det vill säga att det har varit vik- tigt att ha hög kvantitet – många timmar och många deltagare – har inneburit felaktiga incitament. I stället för att premiera kvalitet, vilja att påverka samhället och fokus på de med störst behov, har systemet premierat kvantitet, bevarande och fokus på de som var enklast att nå eller redan fanns i systemen. Konsekvenserna av ett volymbaserat fördelningssystem blir:
•Att den som strävat efter att nå nya grupper, som per definition är svårare och mer resurskrävande att nå, drabbas i framtida fördelning.
•Att den som är noggrann i sin kontroll, och i större omfattning underkänner inrapporterad kvantitet som uppfattas som tveksam, drabbas i framtida fördelning.
9Se kapitel 5 för närmare beskrivning.
10Folkbildningsrådet (2023). Skärpt kontroll och ny statsbidragsmodell för framtidens folkbildning
– Folkbildningsrådets redovisning till regeringen 1 april 2023, s. 5.
SOU 2024:42 |
Folkbildningen står inför flera utmaningar |
•Att kontroll och granskning blir alltför fokuserad på volymer vilket gör att andra typer av felaktigheter och brister blir svårare att upptäcka genom att enbart studera bokföring och formalia.
Under utredningens gång har uppmärksammats att överdriven volym ibland använts för att lösa praktiska problem i civilsamhället och det ideella kulturlivet. För att kunna möta behov av till exempel scen, lokal eller arvodering, behöver resurser ackumuleras. Ett sätt att samla resurser blir i ett kvantitativt drivet system att rapportera många verk- samheter och timmar. Detta är en drivkraft till den överrapportering som skett i studieförbunden. För att finansiera verksamhet som i sig kan vara viktig ur folkbildningssynpunkt eller för civilsamhället, men som inte är lönsam i ett kvantitativt system, kan man till exempel i samma resultatenhet ha verksamhet med många ”enkla” och ibland fabricerade timmar.
Överrapportering kan bero på fusk, misstag och ibland på ren kri- minell verksamhet, men det kan också bero på att man medvetet och felaktigt, skapar volym för att finansiera något annat som i sig kan vara en bra folkbildnings- eller civilsamhällesinsats. De förväntningar som det omgivande samhället har på folkbildningen kan alltså vara en av flera orsaker till överdriven rapportering av timmar och deltagare.
Bland de kultur- och civilsamhällesaktörer utredningen träffat finns en stark övertygelse om att en fri och frivillig folkbildning är viktig och att den infrastruktur runt om i landet som upprätthålls av folkbildningen är central, inte minst på små orter. Men på några håll finns också en uppfattning att folkbildningen ibland fastnat i sina strukturer och främst värnar sina egna intressen. Det är möjligt att detta också är en effekt av ett bidragsfördelningssystem som premie- rar kvantitet.
Utredningen anser att en av de viktigaste följderna av avslöjandet av bedrägerierna 2019 är att Folkbildningsrådet nu inför ett nytt bi- dragsfördelningssystem för studieförbunden som siktar på kvalitet snarare än kvantitet.
9.3.3Dilemma i arbetet för demokratiska värderingar
Ett annat problem som påverkat förtroendet för folkbildningen är diskussionen om att krafter som inte står bakom folkbildningens syn på tolerans, demokrati och mänskliga rättigheter använt sig av stats-
Folkbildningen står inför flera utmaningar |
SOU 2024:42 |
bidraget till folkbildningen, eller att personer kopplade till sådana miljöer också har kunnat kopplats till folkbildningen. Utredningen har inte haft i uppdrag att undersöka hur utbrett detta problem är, inte heller att undersöka enskilda uppdagade fall. I samtal med ex- perter har utredningen emellertid kunnat konstatera att risker finns och att mer måste göras för att minimera sådana risker.
Enligt utredningens bedömning kan man dock inte helt undvika att åsikter framförs i folkbildningens sammanhang som går emot de värderingar som folkbildningen ska stå för. Det hänger samman med folkbildningens engagemang för att värna och utveckla demokratin. För att göra det måste man finnas också i de miljöer och bland de människor där demokrati, mänskliga rättigheter och tolerans inte är självklart. Uppgiften för folkbildare är att vara demokratins förlängda arm i dessa sammanhang. De statsbidrag som går till folkbildningen ska inte användas för att sprida antidemokratiska idéer eller förkunna läror som står i strid med demokrati och mänskliga rättigheter. Men om statsbidragen ska användas för att sprida demokratiska idéer måste man ibland gå in i samtal och debatt med de som har en annan upp- fattning. Detta är en svår avvägning som innebär risker, men utan risk- tagande får man svårt att nå de miljöer där demokratins medarbetare behövs mest.
9.3.4Pandemin har satt spår
Utöver den förtroendekris som de uppdagade fallen av bedrägeri och fusk har medfört, har folkbildningen också drabbats av andra om- fattande svårigheter. Liksom övriga civilsamhälle har folkbildningen svårt att komma tillbaka efter pandemin.11
Pandemin drabbade folkbildningen hårt. Man blev tvungen att till- fälligt lägga ner delar av verksamheten. Annat kunde ställas om till distansverksamhet med hjälp av digitala verktyg, men omställningen tog ibland tid.
Verksamheten i studieförbunden har fortfarande inte kommit till- baka till de nivåer man hade före pandemin. Frågan ställs därför om detta är ett nytt normalläge eller om det bara tar lite längre tid innan man återgår till hur det var före pandemin. Det kan vara så att nyckel- personer som under många år har burit ett stort ansvar med sitt ide-
11Folkbildningsrådet (2024). Folkbildningens betydelse för samhället 2023, s. 19.
SOU 2024:42 |
Folkbildningen står inför flera utmaningar |
ella engagemang nu tagit chansen att göra omprioriteringar i livet. Det kan också vara så att de nya digitala vanor som skapades under pandemin långsiktigt påverkar synen på studiecirklar. Efter pande- min finns större mognad kring digitala möten och ständigt ökad till- gång till digital information och digitala föreläsningar.
9.3.5Svårt ekonomiskt läge för många folkbildningsaktörer
Den kostnadsökning som följt på energikris, omvärldsoro och infla- tion har inneburit stora utmaningar inte minst för folkhögskolor. De ekonomiska problemen för studieförbunden har dessutom försäm- rats till följd av den omprioritering riksdagen beslutade om i sam- band med behandlingen av budgetpropositionen för 2024. I proposi- tionen föreslog regeringen neddragningar för studieförbunden de kommande tre åren. Detta har resulterat i planerade neddragningar runt om i landet och ett studieförbund har valt att helt lägga ner sin statsbidragsfinansierade verksamhet.12
Neddragningar av bidraget till studieförbunden från staten och från några kommuner får konsekvenser för kultur och civilsamhälle. Myndigheten för kulturanalys konstaterar i sin lägesbedömning att ”en sådan minskning skulle i likhet med ett minskat antal folkbiblio- tek riskera att få negativa konsekvenser för infrastrukturen för kultur, särskilt i mindre kommuner och på landsbygden”.13
I början av pandemin tilldelade den dåvarande regeringen Folk- bildningsrådet en halv miljard kronor i pandemistöd till Folkbild- ningsrådet. Stödet gick till folkhögskolor över hela landet som då bland annat fick möjlighet att öppna upp flera deltagarplatser. Trots att budgetpropositionen för 2024 föreslog ett extra anslag för folk- högskolorna på 100 miljoner kronor har flera folkhögskolor svårt att ställa om när det tillfälliga pandemistödet avvecklades. Det beror del- vis på de nämnda generella kostnadsökningarna i samhället.
12Folkbildningsrådet (2023). Kulturens Bildningsverksamhet avvecklar statsbidragsberättigad studieförbundsverksamhet, https://folkbildningsradet.se/om- folkbildningsradet/aktuellt/nyheter/2023/kulturens-bildningsverksamhet-avvecklar- statsbidragsberattigad-studieforbundsverksamhet/(hämtat 2024-05-08).
13Kulturanalys (2024). En lägesbedömning i relation till de kulturpolitiska målen, Rapport 2024:1.
Folkbildningen står inför flera utmaningar |
SOU 2024:42 |
9.3.6Samarbete med föreningslivet är viktigt men riskfyllt
Det nära samarbetet med föreningar runt om i landet gör att folk- bildningen når många människor, på många platser. Det är en helt central del i verksamheten. Samtidigt är det just i samverkan med för- eningar som många av problemen uppstår, såväl vad gäller brister i uppföljning, kontroll som i arbetet för demokrati.
Folkbildningen utsätts, liksom kommuner, Skolverket, Försäk- ringskassan, Arbetsförmedlingen och många andra för bedrägerier, fusk och kriminalitet. Det är ett samhällsproblem som uppmärksam- mas brett och som regeringen tagit flera initiativ för att motverka.14 Det har handlat om fusk från enskilda, kriminella gäng och andra som velat komma åt pengar. Föreningar används ibland som brottsverk- tyg vilket innebär en utmaning för folkbildningen som är beroende av ett nära samarbete med civilsamhället.15
I kapitel 16 föreslår utredningen en öppen redovisning av folk- bildningsaktörernas samverkan med andra parter vilket syftar till en ökad insyn i bidragsanvändningen och att minska risker för felaktig bidragsanvändning i samverkan med andra.
9.4Folkbildningens omvärld förändras
Som framgår av kapitel 4 har svensk folkbildning en lång historia. Sverige har under denna period genomgått flera stora förändringar. Från ett odemokratiskt och fattigt land till en demokrati som är ett av världens rikaste länder, med utbyggd välfärd, i hög grad digitaliserat och på olika sätt tätt sammankopplat med omvärlden. Folkbildningens aktörer har successivt anpassat sig efter en förändrad omvärld. På några områden, inte minst vad gäller den demokratiska utvecklingen, har folkbildningen också varit en bidragande kraft bakom förändringen.
Den tid då folkbildningen växte fram var, precis som vår tid, en tid av stora samhällsförändringar. Det finns därför anledning att kort påminna om hur folkbildningen spelat en roll i ett samhälle som präg- las av förändring och hur nära knuten folkbildningen varit till denna förändringsprocess.
14Polismyndigheten (2022). Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2022 och prop. 2021/22:1. Förslag till statens budget, finansplan m.m., avsnitt 1.4.
15Wierup, Lasse & Costantini, Daniel (2020). Polisen: Ideella föreningar utnyttjas lätt av kri- minella, Dagens Nyheter 2020-10-09, https://www.dn.se/sthlm/polisen-ideella-foreningar- utnyttjas-latt-av-kriminella/.
SOU 2024:42 |
Folkbildningen står inför flera utmaningar |
Efter flera års förberedande arbete startade Önnestad folkhögskola sin verksamhet den 1 november 1868.16 Den blev en av de första i Sverige, men runt om i landet var flera liknande initiativ på gång. Hvilan startade i april samma år och snart var verksamhet i gång ock- så på Östergötlands folkhögskola. Först var det bara för män, men efter några få år öppnades skolorna också för kvinnor.17
Detta var en tid då föreläsningsföreningar och folkbibliotek växte fram. I Boken om Odensvi,18som den lokala hembygdsföreningen tagit fram, berättas att man för en krona kunde få ta del av föreläsningar under ett helt år. Ämnena varierade från pensioner och odlingstips till ungdomskultur. På väggarna i föreläsningssalen hängde planscher med konsthistoriens främsta verk. Runt om i Sverige finns hundratals liknande berättelser om lokala initiativ för att sprida kunskap till fler.
Samma år som folkhögskolorna startade sin verksamhet fanns 1437 sockenbibliotek i Sverige. Det första startades runt sekelskiftet 1700–1800 och i 1848 års folkskolestadga föreskrevs skyldighet för prästerskapet att uppmuntra inrättande av sockenbibliotek.19 Detta var en tid då dagstidningar som vände sig till en bred publik växte fram, den realistiska romanen slog igenom och frikyrkorna fick ökad frihet att verka.20
Bibliotek, föreläsningsföreningar, folkhögskolor, tidningar, museer, teatrar och andra institutioner skapade ett nytt offentligt rum som användes för att bilda sig och engagera sig i samhällsutvecklingen.21 Den tidens folkbildare försökte locka fler att ta del av allt det som fanns i detta rum.22
Det fanns en beslutsamhet kring att samhället skulle klara de stora förändringar som följde när industrialiseringen, urbaniseringen och emigrationen tog fart. Man mötte utmaningen genom att bilda sig och organisera sig. Samhället och individen behövde mer kunskap för att klara omställningen och ta makt över omständigheterna.
16Önnestads folkhögskola, historik, https://onnestadsfolkhogskola.se/om-onnestads- folkhogskola/historik/ (hämtat 24-05-12).
17Sveriges folkhögskolor, Rörelse- och regionägda folkhögskolor i samverkan, Vår historia och framtid, https://www.sverigesfolkhogskolor.se/om-folkhogskola/var-historia-och-framtid/ (hämtat 24-05-12).
18Gustafsson, Mariann (red) (2012). Boken om Odensvi, Förlag Västerviks museum, s. 192.
19SOU 1946:68. Betänkande och förslag angående det fria och frivilliga folkbildningsarbetet, s. 15.
20Konventikelplakatet upphävdes 1858.
21Franzén. Carin, Möller. Håkan (2021). Natur & Kulturs litteraturhistoria, s. 560 ff.
22SOU 1946:68. Betänkande och förslag angående det fria och frivilliga folkbildningsarbetet. s. 15.
Folkbildningen står inför flera utmaningar |
SOU 2024:42 |
Folket behövde också bildning för att ta ansvar för den demokra- tiska framtid man såg framför sig. 1866 års representationsreform innebar att ståndsriksdagen ersattes av en tvåkammarriksdag och runt om i landets valkretsar skulle representanter röstas fram. Det skulle ta ytterligare decennier tills demokratin var utvecklad i Sverige, men under 1800-talet växte successivt förväntningarna på att fler skulle delta i samhällets utformning och därför behövde kunskap och bildning.23
De breda folkrörelserna växte fram. Frikyrkorörelsen, arbetar- rörelsen, bonderörelsen, nykterhetsrörelsen och kvinnorörelsen syf- tade till att främja sina egen respektive syften, men blev samtidigt avgörande för den demokratiska utvecklingen och en allmän demo- kratisk fostran. Folkrörelsernas föreningsliv blev skolor i demokrati. Folkhögskolor och studieförbund växte fram i nära förbindelse med dessa folkrörelser – ibland genom ägande, ibland genom nära samarbete och personunioner. År 1906 startade Brunnsviks folkhögskola för arbetareungdom, 1908 öppnade nykterhetsrörelsen en folkhögskola på Wendelsberg24 och senare följde andra folkrörelser efter. I dag har Rörelsefolkhögskolornas intresseorganisation (RIO) 114 medlemmar.25
För 100 år sedan formulerade den första folkbildningsutredningen uppdraget för folkbildningens aktörer att ”framför allt att hos så många som möjligt uppväcka medborgarsinne och känsla för de andliga vär- denas betydelse”.26 Sverige förberedde sig för en ny tid genom att skapa strukturer för att öka den breda bildningen. Insikten att vi står bättre rustade – var och en, men också tillsammans – om fler bildar sig, var viktig för den svenska framgångssagan. Det bidrog också till det kitt som höll samman Sverige i en tid av stora förändringar och slitningar. Folkbildningen befann sig mitt i denna samhällsomvandling.
I1946 års folkbildningsutredning konstateras att folkbildnings- arbetet även bidrog till att stärka den nationella sammanhållningen och försvarsviljan under krigsåren. En särskild detalj upprättades med uppgift att organisera bildningsverksamhet vid beredskapsförbanden. När fältbiblioteksverksamheten avvecklades 1946 uppgick det sam- manlagda bokbeståndet till omkring 155 000 band.27
23Ibid.
24SOU 1946:68. Betänkande och förslag angående det fria och frivilliga folkbildningsarbetet. s. 21.
25Sveriges folkhögskolor, Rörelse- och regionägda folkhögskolor i samverkan, Medlemmar, https://www.sverigesfolkhogskolor.se/vara-organisationer/rio/om-oss/medlemsskolor/ (hämtat 24-05-12).
26SOU 1924:5 Betänkande med utredningen och förslag angående det fria och frivilliga folkbild- ningsarbetet.
27SOU 1946:68. Betänkande och förslag angående det fria och frivilliga folkbildningsarbetet, s. 28.
SOU 2024:42 |
Folkbildningen står inför flera utmaningar |
9.4.1Globala megatrender påverkar också folkbildningen
Ofta används begreppet megatrender för att visa på de långsiktiga och stora förändringar som svept över världen de senaste decennierna. Vilka trender som lyfts fram och hur de formuleras i olika omvärlds- analyser varierar något, men återkommande aspekter är globalisering, digitalisering, individualisering, klimatförändring och demografi. På senare år har också ökad geopolitisk spänning, internationella kon- flikter, värderingsförändringar och polarisering av samtalsklimatet ofta lyfts fram.28
I samband med Folkbildningsrådets arbete med det nya kvalitets- bedömningssystemet för studieförbund gjordes en omvärldsanalys29 där fem trender lyfts fram. De megatrender som Folkbildningsrådet tar avstamp ifrån i sin analys avviker inte på avgörande sätt från andra framtidsanalyser, och kan sammanfattas följande:
•Globaliseringen som skapar öppenhet och frihet, men samtidigt flyttar makt, skapar klyftor och påverkar miljön.
•Klimatförändringen som skapar nya påfrestningar och där män- niskors livsstilar har avgörande betydelse.
•Demografisk utveckling som innebär urbanisering, segregation, flyktinginvandring och ökat behov av vård, omsorg och insatser mot ensamhet.
•Teknisk utveckling som ökar tempot och påverkar arbetsmark- nad och vardag.
•Värderingsförskjutningar där tillit, tolerans utmanas. Ökad in- dividualisering och ideologisk polarisering.
Folkbildningsrådets omvärldsanalys kommer att spela en viktig roll när resurser fördelas till studieförbunden framöver. Studieförbunden förväntas utifrån sin profil anknyta till den i sina respektive verksam- hetsåtaganden.
Sedan Folkbildningsrådet gjorde sin omvärldsanalys har AI-utveck- lingen tagit ett språng. Det är i sig en påminnelse om hur snabbt omvärlden kan förändras. AI kommer att påverka folkbildningen på
28World Economic Forum (2023). The Global Risks Report 2023 och Dufva. Mikko, Sanna Rekola. Sanna (2023). Sitra Megatrender 2023, Förståelse i en tid av överraskningar.
29Folkbildningsrådet (2023). Omvärldsanalys – del av kvalitetsbedömningssystemet för stats- bidrag till verksamhet i studieförbunden 2025–2027.
Folkbildningen står inför flera utmaningar |
SOU 2024:42 |
många olika sätt dels genom att samhället förändras, dels genom att förutsättningarna för bildning förändras. Särskilt central är frågan om vilket mervärde den fria och frivilliga folkbildningen har när stora delar av världens kunskap och kultur kan nås via nätet och göras helt individanpassad. Varför välja en studiecirkel när man kan ta del av en av de bästa föreläsarna på toppuniversitet eller få en skräddarsydd kurs skapad av en personlig AI-assistent?
Andra viktiga utmaningar handlar om utbildningsnivån. Den har generellt höjts i Sverige successivt, samtidigt tillkommer nya invånare med annan utbildningsbakgrund. De ökade politiska och militära spänningarna i vår omvärld har inneburit att internationella konflik- ter blir en del av svensk vardag och svenskar utsätts för utländska regimers påverkansförsök på nätet.30 Klimatförändringarna ställer krav på omställning på ett sätt som liknar industrialiseringen på 1800-talet. Individualismen och urbaniseringen har förändrat det sociala kitt och de gemenskaper som knutit samman människor. Detta för att bara nämna några av de stora samhällsförändringar som i grunden påver- kar folkbildningens uppdrag och verksamhet.
För folkbildningens aktörer blir det också avgörande hur poli- tiska beslutsfattare uppfattar folkbildningens förmåga att bidra till samhället framöver. Folkbildningen har varit en viktig kraft när Sverige historiskt ställt om och mött utmaningar. Det kan den vara också framöver. Det kräver dock att folkbildningen har brett förtroende bland de skattebetalare som finansierar verksamheten samt hos civil- samhället och de enskilda medborgare som vill ha hjälp att tillsam- mans med andra utvecklas och ta del av det som finns i vårt tids intel- lektuella offentliga rum.
9.4.2Uppdraget blir annorlunda i en ny tid
Under de 150 år som folkbildningen verkat i Sverige är det ett dubbelt uppdrag som återkommande betonats. Verksamheternas former har förändrats och utmaningarna varierar, men det har hela tiden handlat om att man ska bilda sig för sin egen skull och för att kunna vara delaktig i gemensamma angelägenheter.
30Säkerhetspolisens (2023). Säkerhetspolisens lägesbild, Årsbok 2023–2024.
SOU 2024:42 |
Folkbildningen står inför flera utmaningar |
I folkbildningens början var det en viktig uppgift att föra kunskap till lokalsamhället. Föreläsare åkte runt i landet. På möteslokalernas väggar hängde affischer och tavlor. Bibliotek och andra rum fylldes med böcker. Folkrörelsernas lokala avdelningar skickade i väg repre- sentanter till folkhögskolor för att de skulle ta med sig kunskap och information tillbaka till lokalsamhällets samtal och föreningsarbete.
Den kanske mest dramatiska förändringen under folkbildningens långa i historia i Sverige handlar om hur tillgången till information har förändrats. Förr var information, fakta och kunskap en bristvara i lokalsamhället. Folkbildningens uppdrag blev då, något förenklat, att genom föreläsningar och kursverksamhet föra kunskap till lokal- samhället, från centrum till periferi.
Detta syftade till att öka människors bildning, men hade också till syfte att förbättra yrkeskunnande och öka förmågan att delta i bygget av det demokratiska Sverige. Folkrörelsernas funktionärer fick skolning i föreningsteknik och hur man påverkar samhällsutveck- lingen. Folkbildningen spred kunskap till fler och bidrog till social rörlighet.31
Numera lever vi i en värld med närmast motsatt problem. Det råder ingen brist på information. Var och en har tillgång till all värl- dens kunskap. Via dator och mobiltelefon kan man ta del av univer- sitetskurser, all världens media, uppslagsverk och mycket mer. Men där finns också falska fakta, försök att luras och ett så stort och brett utbud att det är svårt att avgöra vad som relevant.
Samtidigt är det lokala samhället förändrat till följd av urbaniser- ing, migration och ökad individualism. Utmaningen nu är snarare att vårda de nyfikna, bildande samtalen, att veta vilken information som är sann och relevant, samt att ta sig tid att göra kunskapen till sin. Detta är en av de stora omvärldsförändringar som både utmanar folk- bildningen och innebär att den kanske behövs mer än någonsin, men delvis på ett annat sätt.
Folkbildningens bildningsuppdrag förändras. Från att föra kun- skap till befintliga sociala nätverk till att hjälpa människor att lyfta blicken, sortera, värdera, tänka efter samt skapa sammanhang där så kan ske.
31Se till exempel Söderqvist, Jonas (2023). Social rörlighet i en socialt rörig tid, Eleverna och deras utbildning vid Brunnsvik, Väddö och Hola folkhögskolor 1906–1921.
Folkbildningen står inför flera utmaningar |
SOU 2024:42 |
Folkbildningens delaktighetsuppdrag förändras också. Den ökade rörligheten gör att gamla nätverk och sociala relationer försvagas och upplevd ensamhet kan öka. Att vara delaktig i samhället och att på- verka sin omvärld, innebär både att ha nätverk och att ha tillgång till vägar in till arbetsmarknaden och utbildning.
Det finns många utmaningar för folkbildningen i en tid där infor- mation är lätt tillgänglig för alla. Frågan är vilket mervärde just folk- bildningen kan bidra med i denna nya miljö. Utredningen menar att om folkbildningen ska vara fortsatt relevant behöver man ha tydliga svar på hur folkbildningen i dagens och framtidens Sverige blir en kraft som bidrar till ökad bildning och delaktighet i samhället.
10Folkbildningens verksamhet bidrar på olika sätt till individ och samhälle
10.1Fem perspektiv på folkbildning
Utredningen lyfter här fem perspektiv som på olika sätt kan bidra till ökad förståelse för folkbildningens betydelse för individer och för samhället. Därefter beskrivs folkbildningens bidrag till andra politik- områden, särskilt kulturpolitiken. Detta är utgångspunkter som till- sammans med slutsatser och omvärldsbeskrivningen i tidigare kapi- tel motiverar de förändringar utredningen föreslår i del 4.
10.1.1Bildning
Bildning är ett begrepp som saknar entydig definition.1 Det har sitt ursprung i det tyska ordet bildung och kan förstås både som bild (då främst i betydelsen att människan är guds avbild) och att bilda, det vill säga skapa. Det anknyter till Humboldts tankar kring universitets roll för individens andliga utveckling (i motsats till nyttotänkande) och till filosofen Immanuel Kant som betonar människans möjlighet till befrielse från sin självförvållade omyndighet.2 Den danska prästen Grundvig ansåg att det tidiga 1800-talets landsbygdsbefolkning borde få ökad frihet på såväl det ekonomiska som på det andliga planet. Hans idé var att folkhögskolorna skulle bidra med ökad bildning. På så sätt skulle man kunna ta större ansvar för sig själv och för samhället.3
1Tängerstad, Erik (2015). Varken utbildning eller inbillning, Att växa som människa – Om bild- ningens traditioner och praktiker.
2Ibid.
3Mustell, Kerstin (2010). Folkhögskolans idélinjer, https://lararnashistoria.se.
233
Folkbildningens verksamhet bidrar på olika sätt till individ och samhälle |
SOU 2024:42 |
Det finns en ständigt pågående diskussion mellan folkbildningens aktörer om innebörden av begreppet bildning. Ellen Keys förslag på definition – bildning är det som är kvar sedan vi glömt allt vad vi lärt oss – är ofta använd.4 Gemensamt för många definitioner av begreppet är att människan genom att lära sig mer, tänka efter, bearbeta det man lärt sig och göra det till sitt, kan utveckla sin karaktär och sin förmåga att tänka självständigt, fatta egna genomtänkta beslut och öka sin för- ståelse av omvärlden. Det handlar om personlig utveckling utan slut- mål. Det är inget kunskapsmål som ska nås, ingen materiell framgång som eftersträvas. Det är att ständigt söka nya svar och nya frågor.
Det handlar kort sagt om att orientera sig för att kunna orientera sig. Genom att vara nyfiken, lära sig mer och söka djupare förståelse, blir man bättre på att förstå vad det är att vara människa, bättre på att förstå andra, samt se sina möjliga roller i samhället och upptäcka sin möjlighet att påverka omvärlden. Man blir aldrig färdigbildad efter- som det alltid finns mer att lära och fler insikter att vinna.
Bildningsprocessen är öppen och nyfiket resonerande, i det står den i motsats till medvetna lögner, propaganda, förkunnelse och funda- mentalism.
Folkbildningen betonar särskilt den bildningsprocess som sker tillsammans med andra. Att söka bildning tillsammans gör att vi får hjälp av andra att upptäcka nya perspektiv. Vi hjälper varandra att ta oss upp ur tankarnas invanda hjulspår. Ju mer diversifierad gruppen är desto fler perspektiv och erfarenheter. Grupper som blir allt för lika varandra kan innebära att deltagarna snarare håller kvar varandra i hjulspåren. När det sker på nätet brukar vi kalla det åsiktsbubbla, filterbubbla eller ekokammare. Detta är ett viktigt argument för att folkbildningen inte får nöja sig med de grupper av deltagare som redan finns i verksamheten, utan sträva efter att nå fler.
Varför ska man bilda sig? På den frågan har folkbildare haft flera svar. Det som brukar kopplas samman med ABF-grundaren Rickard Sandler, handlar om att medborgerlig kunskap och bildning ger möj- lighet att påverka samhället. Ett annat perspektiv, ofta förknippat med Oscar Olsson och Ellen Key, betonar i stället självbildningsidealet, det vill säga att vi utvecklas som person. Ellen Key var också en tydlig talesperson för att fantasi, kultur och de estetiska ämnena var cen-
4Mustell, Kerstin (2010). Folkhögskolans idélinjer, https://lararnashistoria.se, s. 4.
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet bidrar på olika sätt till individ och samhälle |
trala i bildningsresan. Dessa olika perspektiv på bildning står inte emot varandra, snarare kompletterar de varandra.5
Dagens folkbildning betonar bildningen både som väg att växa som människa och som väg till att kunna påverka sitt omgivande samhälle.6 I studieförbunden träffas man för att lära sig något gemen- samt. Deltagarna äger själva sitt ämne och diskussionerna kan inne- bära att man ändrar riktning i sökandet. I folkhögskolan möter man hela människan och utgår från hennes förutsättningar. Målet är att hon ska växa som människa. Allmänbildning, nyfikenhet, skapande och bredd betonas snarare än specialisering.7
Frågan vem och vad man kan lita på kommer sannolikt spela en allt viktigare roll. I en värld av mycket information och där påverkans- operationer försöker få oss att välja ett falskt narrativ, blir det både viktigare och svårare att orientera sig. Påverkansförsök sker genom falska nyheter, främjande av skeva perspektiv och underblåsande av destruktiva berättelser.8 Det blir viktigare att stärka sin förmåga att dra självständiga slutsatser och fatta välgrundade beslut. En bildad män- niska är inte immun mot lögner, men ett samhälle där bildning vär- deras högt bygger förmodligen större motståndskraft än om bildning värderas lågt. En aktiv politik för bildning är därför en viktig investe- ring för framtiden både för individen och för samhället som helhet.
Statens medieråd, som har regeringens mandat att koordinera myn- digheters samverkan kring medie- och informationskunnighet (MIK), konstaterar att folkhögskolor och studieförbund redan är aktiva i arbetet med medie- och informationskunskap. Men utmaningarna är stora och uppdraget blir aldrig färdigt.
10.1.2Bildning sker i ett intellektuellt rum
Bildningen handlar om personens andliga och intellektuella utveck- ling, men ingen av oss tänker i tomrum. Några har förmåga att ibland tänka nytt och annorlunda, men ofta är vi påverkade av vad andra säger, skriver och visar. Som människa påverkas vi av samtalsämnen, åsikter och tankar i vår närhet. Samtal med vänner och bekanta, reklam, medier, filmer, böcker och mycket annat leder våra tankar i vissa banor.
5Mustell, Kerstin (2010). Folkhögskolans idélinjer, https://lararnashistoria.se. s. 3–4.
6Mustell, Kerstin (2010). Folkhögskolans idélinjer, www.lärarnashistoria.se.
7Folkbildningsrådet (2022). Fakta om folkbildningen 2022.
8Se Säkerhetspolisens (2023). Säkerhetspolisens lägesbild, Årsbok 2023–2024.
Folkbildningens verksamhet bidrar på olika sätt till individ och samhälle |
SOU 2024:42 |
Mycket av det vi vet och kan, har vi lärt i det offentliga utbild- ningssystemet eller i yrkeslivet. Vid sidan av denna organiserade in- lärning har varje samhälle också ett gemensamt intellektuellt rum där människor tar del av nyheter, åsikter och information. Det är där vi möter nya fakta, idéer, berättelser och tolkningar av samhället och vad det är att vara människa. Det är där berättelserna finns om hur man kan leva och tänka.
Var och en av oss använder olika delar av det intellektuella rum- met. Vår personliga interaktion i och med detta rum påverkar vår bild av världen, våra värderingar, åsikter och personliga livsval. Ibland utan att veta om det, eller att tänka på det. Att möta en del av rummet som är rikt och föränderligt ger oss fler möjligheter i livet än om det vi möter är ensidigt och oföränderligt. Det krävs ofta en medveten hand- ling för att vidga sitt rum. En människa med bildningstörst söker aktivt upp nya delar av rummet. En engagerad folkbildare drivs av att fler ska få möta ett vidgat rum som utvecklar individen.
Hur vårt gemensamma intellektuella rum ser ut påverkar hur sam- hället utvecklas. Att ha makt över det intellektuella rummet innebär därför stora möjligheter att forma människors tankar. Den informa- tion som sprids mest och de perspektiv eller berättelser som domi- nerar rummet, kommer att påverka många människor och därför av- göra samhällets långsiktiga riktning. Detta gör att det är viktigt att fundera kring hur makten över detta rum ser ut. En särskild utmaning är att det finns aktörer som medvetet sprider falska fakta och med- vetet snedvridna narrativ.
I auktoritär stat eller illiberal demokrati vill de styrande i olika grad kontrollera det intellektuella offentliga rummet för att på så sätt få folket välvilligt inställt till makten.9 När filmer och böcker censu- reras, när utställningar och föreställningar styrs, påverkas det intel- lektuella rummet. När konkurrensen mellan olika aktörer försvinner eller staten tar kontrollen, blir tankarna mer likriktade.
Den demokratiska statens relation till den intellektuella infra- strukturen är komplicerad. Man vill värna frihet, mångfald och kvali- tet, men inte styra innehåll. I Sverige finns statligt stöd till kultur, press, public service, forskning och folkbildning för att öka bredden och höja kvaliteten, men man är noga med att politiker inte ska styra innehållet. Detta eftersom det ger en avgörande politisk makt att be- stämma vilka böcker som ska finnas på bibliotek, vad journalister ska
9V-Dem institute (2023). Democracy report 2023, Defiance in the face of autocratization.
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet bidrar på olika sätt till individ och samhälle |
granska, vilken konst som ska visas på museer, vilka kurser studie- förbunden får ge och forskares ämnesval.10 Samtidigt måste man sätta gränser. I en demokrati vill man inte finansiera och stärka det som motarbetar demokratin.
När Arts Council inrättades i Storbritannien 1946 formulerades principen om armlängds avstånd.11 Det skedde mot bakgrund av de nyligen vunna erfarenheterna av hur kultur kan användas i politiska syften. Denna insikt har i decennier inspirerat också svensk politik inom olika områden. Principen om armlängds avstånd hävdas i kultu- ren12 och forskningen.13 Mediestöd utformas så att konkurrens upp- rätthålls men utan krav på innehållet.14 Public service har en särskild ägarstruktur som skapar buffert mellan journalistik och politik.15 Cen- sur och monopol har avskaffats.16 Ett fritt och frivilligt civilsamhälle får stöd trots att det ibland utmanar makten.17
Det kräver politisk mognad att se att det är långsiktigt klokt att hålla armlängds avstånd och inte använda statens makt för att för- söka påverka innehåll på ett sådant sätt att man gynnar sin egen poli- tiska övertygelse.
10.1.3Folkbildningen som demokratibärare
Sedan det senaste sekelskiftet har regeringar i Sverige tillsatt två demo- kratiutredningar. Den senaste, 2014 års demokratiutredning, samman- fattar sin föregångare i betänkandet Låt fler forma framtiden: ”Den förra Demokratiutredningen (SOU 2000:1) […] argumenterade för en deltagardemokrati med deliberativa kvaliteter. Demokratin är en- ligt detta synsätt ett ramverk för fria diskussioner mellan jämlikar.
10Myndigheten för kulturanalys (2021). Så fri är konsten, Den kulturpolitiska styrningens på- verkan på den konstnärliga friheten, s. 55.
11Myndigheten för kulturanalys (2018). Kulturpolitisk styrning, Ansvarsfördelning och reformer inom de nordiska ländernas kulturpolitik under 2000-talet, s. 4.
12Myndigheten för kulturanalys (2011), Så fri är konsten, Den kulturpolitiska styrningens på- verkan på den konstnärliga friheten.
13Prop. 2020/21:60. Forskning, frihet, framtid – kunskap och innovation för Sverige.
14I SFS 2023:664. Lag om mediestöd anges till exempel att riksdagsledamot, statsråd eller anställd i riksdagsförvaltningen eller Regeringskansliet inte får vara ledamot eller ersättare i mediestöds- nämnden.
15SOU 2024:34. Ansvar och oberoende – public service i oroliga tider, s. 132.
16Se prop. 2009/10:228. Filmcensuren för vuxna avskaffas. Skyddet för barn och unga mot skadlig mediepåverkan stärks.
17Se till exempel Regeringen (2024), Regeringen vill satsa 100 miljoner per år på civilsamhället, https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2023/09/regeringen-vill-satsa-100-miljoner- per-ar-pa-civilsamhallet/ (hämtat 24-05-12).
Folkbildningens verksamhet bidrar på olika sätt till individ och samhälle |
SOU 2024:42 |
Det är genom fria och öppna samtal som opinioner kan bildas och som idéer kan prövas”. Och konstaterar sedan: ”Vi menar på samma sätt att ett demokratiskt styrelseskick måste vila på en demokratisk kultur. Det är också genom det fria samtalet och kulturen som enskilda män- niskor kan växa och som samhället och demokratin utvecklas”.18
De båda demokratiutredningarna argumenterar för en represen- tativ deltagardemokrati med deliberativa kvaliteter. Med det menar man att vi i grunden har en representativ demokrati där folket väljer sina representanter, men att dessa representanter i sina avgöranden ska påverkas av en levande och fri diskussion mellan medborgarna. Det seriösa, offentliga samtalet blir därmed demokratins kärna. Alla dessa samtal bidrar till att människor utväxlar åsikter, fördjupar sina kunskaper och insikter, påverkar varandra och ibland omprövar tidi- gare övertygelser. Det är ett samtal som sker i det intellektuella rum som beskrivs ovan.
I en deliberativ demokrati är det inte endast människors kunskap i sakfrågor som betonas utan också känslan av att ”mina åsikter är viktiga och att jag därför bör delta i samtalet”. En sådan inställning bygger inte enbart på sakkunskap utan beror också på självkänsla och att miljön för samtalet är öppet och uppmuntrande.19 Den enskilde individen ska ha formell och reell möjlighet att lyfta nya frågor till debatt och på så sätt påverka det gemensamma.20 Det demokratiska samtalet är en viktig del av individens delaktighet i samhället.
Det finns i det svenska demokratiska systemet ett underförstått värde i att befolkningen är aktiv och bildad. Det kommer till uttryck genom grundlagsskydd för åsiktsbildning, yttrande, möte och orga- nisation. Även ekonomiskt stöd till civilsamhälle, media, folkbildning och kultur sker i det uttalade syftet att bidra till en upplyst samhälls- debatt där många deltar. Ett tydligt uttryck för detta är till exempel att regering och riksdag avsatte särskilda statsbidrag för folkbildande insatser i samband med folkomröstningarna om EU-medlemskap och medlemskap i den europeiska monetära unionen, EMU.21
Ett välutvecklat samtal i samhället fyller också en viktig funktion som motståndskraft mot såväl inre demokratiutmaningar som yttre
18SOU 2015:5. Låt fler forma framtiden, s. 75.
19Se till exempel Åbo Akademi, Om folket skulle tänka, www.abo.fi/nyheter/om-folket- skulle-tanka/.
20SOU 2000:1. En uthållig demokrati! Politik för folkstyrelse på 2000-talet, s. 36 ff.
21SFS 2003:39. Förordning om statsbidrag för folkbildning om euron och Riksdagen (1992). EG-information, Konstitutionsutskottets betänkande 1991/92:KU35.
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet bidrar på olika sätt till individ och samhälle |
påverkansförsök. Ett bildat folk som för öppna och nyfikna samtal är inte immunt, men sannolikt svårare att dupera för demokratins inre och yttre fiender.
Folkbildningens praktik och idéer, ligger mycket nära den demo- kratisyn som de båda demokratiutredningarna framhåller som ett ideal för Sverige. Det är möten, nyfikna samtal, gemensamma insikter och ett helhetsperspektiv på människan som betonas i folkbildningen. Folkbildningen skapar arenor för samtal och gemensamt kunskaps- inhämtande, men bidrar också till att bygga självförtroende och den självkänsla som gör att man vågar yttra sig. Folkbildningens demokrati- stödjande arbete tar sig många uttryck; alltifrån kurser för att öka valdeltagandet bland personer med intellektuell funktionsnedsättning, via studiecirkelns samtal och folkhögskolans pedagogik, till arbetet med interndemokratin hos ideella föreningar runt om i landet.
När demokratin utmanas
De senaste åren har förutsättningarna för det öppna nyfikna samtalet förändrats av Internet, AI och sociala medier. Tidningarnas affärs- modeller, där reklam och prenumeration finansierar journalistik, har försvagats. Å andra sidan kan fler göra sin röst hörd. Alla lyckas inte nå ut till många, men via nätet finns en möjlighet för alla att både nå ut till en stor publik och lyssna till en stor grupp människor. En del använder dock denna möjlighet åt att trakassera andra, försämra sam- talsklimatet och medvetet sprida felaktig information. Ett hårdare samtalsklimat kan innebära att färre väljer att delta i de samtal som formar framtiden trots att möjligheten rent tekniskt ökat.
Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) har kartlagt trakasserier, hot och våld som riktas mot det civila sam- hällets organisationer. Undersökningen visar att: ”14 procent av orga- nisationerna eller dess medlemmar under de senaste tolv månaderna blivit utsatta för trakasserier, hot eller våld kopplat till verksamheten. Över hälften av de organisationer som utsatts relaterar händelserna till ställningstagande eller opinionsbildning i en särskild fråga. Orga- nisationer som bedriver opinionsbildning kring hbtqi-frågor, femi- nism och antirasism är särskilt utsatta”.22
22Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2022), Kartläggning av hot och hat mot det civila samhället.
Folkbildningens verksamhet bidrar på olika sätt till individ och samhälle |
SOU 2024:42 |
Det är svårare men också viktigare att vara folkbildare i en tid där samtalsklimatet är hårdare. I Folkbildningsrådets rapport När folk- bildningen möter samhällets demokratiska utmaningar23 analyseras förut- sättningarna för lärarnas och cirkelledarnas arbete i ett demokrati- perspektiv. Här beskrivs hur ifrågasättande av demokrati och mänskliga rättigheter, ökad populism, fundamentalism, främlingsfientlighet och en allt starkare tro på konspirationsteorier, även når in i folkbildningen.
Folkbildningsrådet har också visat att det i folkbildningssamman- hang förekommit studiematerial i religiösa frågor som rör barnäkten- skap, barnaga och homosexualitet och där det inte har kunnat fastställas att deltagarna haft möjlighet att ifrågasätta på ett folkbildningsmäs- sigt sätt.24
Regeringen har i proposition 2023/24:119 föreslagit att ett demo- krativillkor ska gälla för stöd ur allmänna arvsfonden och bedömt att ett likalydande demokrativillkor bör gälla för övrig bidragsgivning som riktar sig till civilsamhället. Syftet är att organisationer som under- gräver demokratin inte ska få ta del av statsbidrag. Utredningen anser att ett sådant villkor vore välkommet och villkoret bör gälla också folkbildningens aktörer och dess olika samarbeten med civilsamhället.
Folkbildningen bör vara mer aktiv i demokratiarbetet än att bara motverka att antidemokratiska krafter tar del av statsbidrag. En cen- tral del i folkbildningens demokratiarbete är att bemöta de som tviv- lar på demokratin eller rent av aktivt motarbetar demokrati som idé. Den som företräder folkbildningens organisationer i sådana samtal måste vara mycket tydlig med vilka värderingar organisationen står för. För att stärka demokratin på lång sikt krävs att många av de folk- bildningsaktörer som tar del av statsbidrag söker sig de miljöer där anti- demokratiska samtal förs och i den miljön tydligt står för demokrati.
Ska demokratin stärkas på lång sikt måste de samtal som sker i gränslandet präglas av personer med demokratiska uppfattningar. En folkbildning som vill bidra till demokrati måste söka sig till dessa samtal och där stå för det demokratiska samhällets värderingar.
23Folkbildningsrådet (2022). När folkbildningen möter samhällets demokratiska utmaningar – Fördjupad bedömning av demokratisyftet 2022.
24Folkbildningsrådet (2022). När folkbildningen möter samhällets demokratiska utmaningar – Fördjupad bedömning av demokratisyftet 2022.
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet bidrar på olika sätt till individ och samhälle |
10.1.4Folkbildningen är en central del av civilsamhället
Det civila samhället är något annat än staten, marknaden och det en- skilda hushållet.25 Det är när människor engagerar sig i olika former för att agera i gemensamma intressen. Det kan vara i form av nätverk, ideella föreningar, trossamfund, fackföreningar, partier, kooperativ, bostadsrättsföreningar, stiftelser och så vidare. Det är alltifrån stora landsomfattande sammanslutningar till små lokala föreningar. Svenska kyrkan och idrotten organiserar miljoner människor, en vägförening några få.
Sverige har hög aktivitet i civilsamhället, runt 80 procent av lan- dets vuxna medborgare är medlem i minst en förening, 39 procent av svenskarna är aktiva i en förening och många jobbar ideellt.26
Det finns flera olika modeller för statens relation till civilsam- hället och flera olika modeller för finansiering, styrning och uppfölj- ning av statligt stöd till civilsamhällets organisationer.27 Man skulle kunna säga att staten är plastisk och anpassar sig efter omständig- heterna. Det beror på att båda parter ser möjligheter i samarbete, men vill samtidigt försäkra sig om att civilsamhället är fritt och självständigt.
Det finns över 100 olika statliga bidrag till civilsamhället och de delas ut via drygt 40 olika myndigheter och organisationer som sor- terar under flera departement.28 Några bidrag regleras i lag, andra regleras i någon av de 80 olika förordningar som regeringen fattar beslut om. Med stödet följer olika villkor. Också de kan skilja sig åt. Det finns till exempel flera olika sorters demokrativillkor. Även kra- ven på ekonomisk uppföljning skiljer sig åt.29 Generella bidrag anses ge större självständighet och i budgetpropositionen konstaterar reger- ingen att ”en hög andel generella bidrag är i linje med regeringens ambition om självständighet och oberoende med stort utrymme för egna initiativ”.30
Folkbildningens aktörer är i sig själva en del av civilsamhället och är samtidigt på olika sätt knuten till andra aktörer i civilsamhället. SISU Idrottsutbildarna jobbar nära idrottens föreningsverksamhet. En majoritet av folkhögskolorna ägs av föreningar. De flesta studie-
25Regeringen, (2024). Civila samhället och idrott, www.regeringen.se/regeringens- politik/civila-samhallet-och-idrott/ (hämtat 24-05-12).
26SOU 2019:35. Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället, s. 212 f.
27SOU 2019:35. Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället, s. 227 ff.
28SOU 2019:35. Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället, s. 232 ff.
29SOU 2019:35. Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället, s. 251.
30SOU 2019:35. Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället, s. 232 ff.
Folkbildningens verksamhet bidrar på olika sätt till individ och samhälle |
SOU 2024:42 |
förbund har direkta kopplingar till föreningar. Det förekommer både nära, långsiktigt samarbete och tillfälliga aktiviteter med en mycket stor del av det svenska föreningslivet. Samarbetet har många olika former där studieförbunden och folkhögskolorna kan erbjuda sam- lingslokal, utbildning av funktionärer, processtöd, föreläsare med mera. Genom civilsamhället når folkbildningen ut till fler som annars inte skulle vända sig till folkbildningens strukturer.
Ungefär 80 procent av studieförbundens sammanlagda verksam- het sker tillsammans med medlems- och samverkansorganisationer. Studieförbundens olika karaktär gör dock att det varierar från 54 pro- cent till 99 procent mellan studieförbunden.31 Ibland är folkbildningen medarrangör vid teaterföreställning, ibland lånar man ut lokal till handarbetskurser, ibland hjälper man en nystartad förening att få ordning på stadgarna. Det kan vara lilla idrottsföreningen som be- höver hjälp med värdegrundsarbete, Missing People som måste lära upp en ny kassör eller medlemmarna i ett politiskt parti som lär sig mer om olika konflikter i världen.
De rörelsedrivna skolorna ägs av civilsamhället och en del av dem är tätt integrerade med den rörelse de tillhör. Det kan vara pingst- kyrkan (som har fem folkhögskolor) eller en lokal förening som bil- dats på 1800-talet med enda syfte att driva en folkhögskola. Ofta har även de folkhögskolor som är offentligägda ett utvecklat samarbete med det lokala och regionala föreningslivet.
Denna bredd i samarbetet med civilsamhällets olika delar bidrar som tidigare konstaterats till att det är svårt att fånga folkbildningens betydelse för samhället. Bredden gör det också svårt för beslutsfat- tare att se utfallet av stöd till folkbildningen. Inte minst eftersom folkbildningens bidrag till samarbetet ibland endast är en begränsad del av ett arrangemang där flera civilsamhällesaktörer samverkar. Det kan vara en folkbildningsinsats för hälsa som gör att en idrottare orkar fortsätta en satsning som ger medalj i VM. Det kan vara en folk- bildningsinsats om föreningsteknik som gör att en brottsofferjour överlever och kan ge stöd till utsatta. Men sådana orsakssamband är svåra att påvisa. Det är ett dilemma för folkbildningen.
Utredningen har fått ta del av många berättelser om att just denna del är en viktig katalysator i civilsamhället. Inte minst på små orter. Dessa berättelser handlar om alltifrån att ett studieförbund har en
31Folkbildningsrådet (2018). Folkbildningsrådets samlade bedömning, Folkbildningens betydelse för samhället 2018.
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet bidrar på olika sätt till individ och samhälle |
färgkopiator som alla får använda, en lokal för möten eller en anställd person som kan samordna flera föreningar till att skapa något till- sammans. Den nära kopplingen mellan folkbildning och föreningsliv är en ömsesidig tillgång som kan bli ännu mer värdefull för samhället om de gemensamt anstränger sig mer för att nå fler.
10.1.5Folkbildning bidrar till nya livschanser
Inom folkbildningen används ofta begreppet klyftor för att visa var behov finns.32 I syftena med statsbidraget lyfts särskilt utbildnings- klyftor. Utredningen menar att begreppet livschanser bättre än klyf- tor fångar den bredd av skillnader som finns i människors möjligheter att nå sina livsmål. Hindren kan vara utbildningsmässiga, ekono- miska, regionala och digitala. Men de kan också handla om ofrivillig ensamhet, bristande språkkunskap, kriminalitet, sjukdom och avsak- nad av nätverk. Det bredare begreppet livschanser kan därför bidra till ökad förståelse för folkbildningens breda roll i samhället.
Begreppet livschanser definieras i Nationalencyklopedin som: ”de ekonomiska, kulturella och andra möjligheter en typisk person i en bestämd socioekonomisk situation (klass, socialgrupp, yrke) kan för- vänta sig”.33 Begreppet används för att analysera hur olika politik- områden påverkar individens möjligheter att skapa en givande och meningsfull tillvaro.34 Skillnader i tillgång till utbildning, arbete, hälsa, nätverk och andra resurser påverkar människans möjligheter att upp- nå sina mål.
Livschanser är ett begrepp som innebär ett brett perspektiv på människans situation och förutsättningar. Det kan användas för att analysera förutsättningar oavsett position i samhället. Individer har inte samma utgångsläge i livet och vad som behövs för att förbättra livschanser hos den enskilda individen varierar mellan människor och för samma människa över tid.
32Se till exempel Sveriges folkhögskolor, Rörelse- och regionägda folkhögskolor i samverkan (2013). Folkbildningens vägval & vilja – Om studieförbundens och folkhögskolornas roll och upp- gifter i dagens och morgondagens samhälle.
33Nationalencyklopedin, livschans. http://www.ne.se/uppslagsverk/encyklopedi/lång/ livschans (hämtad 2024-05-14).
34I Boverkets handbok om Plan- och bygglagen konstateras att utformning av bostaden och dess närmiljö […] har betydelse och påverkan på barns framtida livschanser. IFAU working papers 2016:5 diskuterar livschanser och skolans kompensatoriska uppdrag. Livschanser och integrations diskuteras i prop. 2023/24:1 utgiftsområde 13, s. 83.
Folkbildningens verksamhet bidrar på olika sätt till individ och samhälle |
SOU 2024:42 |
En persons livschanser är inte enbart resultatet av individuella val och ansträngningar, utan påverkas också av samhällets strukturer, hierarkier, och ekonomiska omständigheter. Livschanser kan variera avsevärt beroende på faktorer som kön, etnicitet, utbildning socio- ekonomisk bakgrund och geografisk plats.
En persons möjligheter i livet kan förändras av egna beslut och förändringar i samhället. Den som föds in i en välbärgad och väl- etablerad familj med tillgång till god utbildning och hälso- och sjuk- vård kan ha större möjligheter att lyckas i livet än den som växer upp i en ekonomiskt utsatt miljö med begränsade resurser och nätverk. En sådan person kan emellertid få förändrande livschanser på grund av sjukdom, psykisk ohälsa, förlust av nätverk till följd av arbetslös- het eller skilsmässa.
En flykting från Syrien med god utbildning kan ha utbildnings- mässigt goda förutsättningar men ha begränsade möjligheter att nå sina mål på grund av att hen saknar kopplingar till och nätverk i det nya landet. Den som är född i landet kan å andra sidan ha försämrade livschanser för att gymnasieskolan inte anpassades för hens behov men ha goda nätverk och sociala kopplingar.
Livschanser är också ett begrepp som kan användas för att förstå och fördjupa ett brottsförebyggande arbete. Forskning visar på nega- tiv påverkan på livschanserna för barn som växer upp i områden som kännetecknas av utsatthet så som svåra socioekonomiska förhållan- den, stor segregation och hög brottslighet.35
Utbildning och livschanser
En viktig del i förståelsen av livschanser är att de ser olika ut för olika människor i olika miljöer och över tid. Folkbildningens bredd kan därför bidra till att vidga livschanserna för alla oavsett utgångspunkt. Folkbildningens fria form gör att anordnaren och ledaren kan anpassa verksamheten efter de individer som utgör gruppen. Betoningen på möte med hela människan kan göra folkbildningen särskilt lämpad att se var hinder finns och hur livschanser kan vidgas.
Möjligheter till personlig och professionell utveckling kan finnas i de nya vägar till studier, arbetsmarknad och integration som skapas
35Grönqvist, Hans. Niknami, Susan. Santavirta, Torsten (2023). Bostadsområdets betydelse för brottslighet och barns möjligheter.
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet bidrar på olika sätt till individ och samhälle |
av studiemotiverande kurser och allmän kurs på folkhögskola. De kan också finnas i ökat självförtroende eller de nya nätverk och kom- petenser som fås i språkkurser, kompiscirklar och kulturutbildningar.
En stor del av folkbildningens verksamhet består av utbildning. I allmän kurs på folkhögskolan ges en ny chans för personer som gymnasieskolan inte fungerat för. Flera folkhögskolor erbjuder ut- bildningar som leder till yrken som till exempel journalist, fritids- ledare, teckenspråkstolk, barnskötare och lärarassistent. Som konsta- teras nedan är folkbildningen en viktig utbildningsväg inom kulturen och flera folkhögskolor utbildar funktionärer till delar av civilsamhället.
Inom folkbildningen lyfts ofta mötet med hela människan som en viktig del i pedagogiken.36 Det är hela människan som är på en kurs även när syftet med kursen är en viss färdighet eller kunskap. I en rapport från Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) konstateras att folkhögskolan, på grund av sin särskilda utbildningsform, kan ha avgörande betydelse för unga som varken arbetar eller studerar.37
Det finns en önskan från folkbildare att mötet också ska bidra till andra kvaliteter som exempelvis nya nätverk, andra kunskaper och ökat självförtroende. En kurs på folkhögskolan eller en studiecirkel i föreningen handlar i folkbildningens kontext inte bara om att skaffa sig nya kunskaper utan också, och ibland lika mycket, om andra in- direkta effekter som att bryta ensamhet, bli sedd för den man är, stärka självförtroende och ta makten över sitt liv. Ett möte med kultur kan innebära att man upptäcker nya sidor hos sig själv och att man kan växa som människa.
Folkbildningen har särskilt viktig roll för att vidga livschanserna för personer med funktionsnedsättning38
Folkbildningens fokus på att se hela människan och förmåga att brett vidga livschanserna, har inneburit att den är särskilt viktig för personer med funktionsnedsättning. Flera studieförbund och folk- högskolor har särskilt fokus på denna grupp och funktionshinder-
36Folkbildningsrådet (2016). Folkbildningens frihet och värde, Metaperspektiv på folkhögskolor och studieförbund.
37Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2021). Nationellt samordnat stöd till unga som varken arbetar eller studerar, s. 40.
38Avsnittet bygger delvis på synpunkter insamlade vid Folkbildningsutredningens referens- gruppsmöte med funktionshinderorganisationer den 15 maj 2023.
Folkbildningens verksamhet bidrar på olika sätt till individ och samhälle |
SOU 2024:42 |
organisationer är ofta medlemmar i eller på annat sätt kopplade till folkbildningsaktörer. I samverkan med folkbildningen erbjuder funk- tionshinderorganisationerna kurser och aktiviteter vilket bidrar till en rikare liv och fritid för medlemmarna runt om i landet.
Folkhögskolan, med sin flexibla pedagogik, är en möjlighet för många funktionshindrade att öka sin självständighet och livskvalitet. På folkhögskolornas långa och korta kurser erbjuds också alternativ efter avslutad anpassad gymnasieskola (före detta särskola). De som går anpassad gymnasieskola har få andra möjligheter till utbildning.
Utbildningar inom folkbildningen ska vara tillgängliga och anpas- sade, vilket inkluderar allt från färdtjänst till digital delaktighet. Dessa faktorer är avgörande för att säkerställa att personer med funktions- nedsättningar kan delta fullt ut i samhällslivet.
Det finns i dag utmaningar som rör tillgänglighet, färdtjänst och boende. Det är också viktigt att säkerställa att finansieringen speglar de olika behoven hos personer med olika funktionsnedsättningar. Uppföljning och statistik behöver ta hänsyn till olika typer av funk- tionsnedsättningar. Flera folkhögskolor står inför ekonomiska ut- maningar som leder till nedläggningar av kurser, särskilt för individer med hörselnedsättning eller andra specifika funktionsnedsättningar vilket kan innebära försämrade livschanser för personer med funk- tionsnedsättning.
10.2Folkbildningens bidrag till andra politikområden
Flera politikområden drar nytta av den infrastruktur som skapas av att studieförbund och folkhögskolor finns i hela landet. Folkbildningen har stor betydelse för bland annat idrotts-, civilsamhälles-, demokrati-, integrations-, arbetsmarknads- och kulturpolitiken. Flera folkhög- skolor ägs som konstaterats tidigare av civilsamhället och förser re- spektive del av civilsamhället med utbildning av funktionärer och kurser som relaterar till ägarens intressesfär. SISU Idrottsutbildarna och de övriga studieförbunden har nära samarbete med många olika föreningar. Folkbildningen bidrar med arenor för diskussion, bildning och delaktighet som är en kärna i det offentliga demokratiska samtalet.
Folkbildningen är också en komponent i utbildningspolitiken och arbetsmarknadspolitiken. Folkhögskolorna ger nya vägar in på arbets- marknaden och ger elever som gymnasiet inte varit anpassat för, en
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet bidrar på olika sätt till individ och samhälle |
ny chans till vidare utbildning.39 Flera folkhögskolor har också ut- bildningar som leder till yrken och universitetsstudier.
För många nyanlända är det folkbildningen som ger en tidig kon- takt med svenska språket, nya nätverk och kunskaper för att kunna ta sig vidare till arbetsmarknad och utbildning. Folkbildningen är där- med en viktig del också av migrations- och integrationspolitiken. Som visats ovan tar studieförbund och folkhögskolor ett stort ansvar inom funktionshinderspolitiken. Folkbildningen används också för att nå mål inom socialpolitiken, t.ex. i arbetet mot ofrivillig ensamhet och för att stärka psykisk och fysisk hälsa.
Det som beskrivs ovan är ingen fullständig redovisning för hur folkbildningens aktörer och folkbildningsanslaget bidrar till mål- uppfyllelse på andra politikområden, men det ger en bild av hur inte- grerad folkbildningen är i andra delar av samhället och hur det bidrar till måluppfyllelse på andra politikområden. För kulturen och kultur- politiken har emellertid folkbildningen ett särskilt ansvar.
10.2.1Folkbildningens särskilda betydelse för kultur40
Att ta del av och aktivt delta i kulturlivet är ofta återkommande del i beskrivningar av individens bildningsresa. I mötet med böcker, be- rättelser, musik, konst får man ta del av andra erfarenheter och vidgar därmed sin förståelse av vad det är att vara människa. Ett av statens nuvarande fyra syften för folkbildningen är att bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet. Kulturen och kulturskapande har under lång tid varit en integrerad del i folkbildningen. Som nämndes tidigare var Ellen Key en av de som tidigt förespråkade att kulturen måste vara en del av bildningsresan. Hon var bland annat med och skapade nätverket Tolfterna där kvinnor ur olika samhällsklasser möt- tes i en sorts studiecirkel för att lyssna på föredrag och musik samt läsa tillsammans och samtala.41
Folkhögskolorna är sedan slutet av 1800-talet en viktig del av svenskt kulturliv och i den kvalificerade estetiska utbildningen. Till
39Statistiska centralbyrån (2019). Vuxenutbildningens betydelse i det svenska utbildningssystemet, s. 32.
40Avsnittet bygger delvis på möte med Folkbildningsutredningens referensgruppsmöten med organisationer som representerar kultursektorn. Vilka kulturorganisationer som fanns repre- senterade framgår av utredningens kapitel Uppdrag och arbete.
41Håkansson Petré, Lisbeth (2019). Tisdagar med Tolfterna. Nätverkande kvinnor i sekelskiftets Stockholm, Stockholmia förlag.
Folkbildningens verksamhet bidrar på olika sätt till individ och samhälle |
SOU 2024:42 |
en början var det främst verksamhet inom slöjd och hantverk som särskilt vände sig till kvinnor. Från 1880-talet har folkhögskolorna haft stor betydelse som bildningsväg för journalister, publicister och författare.42
I samband med den första kulturpolitiska propositionen och den nya kulturpolitiken i mitten av 1970-talet gavs folkbildningen ett särskilt ansvar för amatörverksamhet och den folkliga kulturen. I propositionen konstateras att ”amatörverksamheten erbjuder utom- ordentliga förutsättningar att aktivera människor, att skapa inlevelse, engagemang och ökad medvetenhet”. För att den ska kunna fylla denna funktion är det viktigt att ”utformningen sker i mycket nära samarbete med dem som deltar i arbetet”.43 I propositionen dras slut- satsen att amatörverksamheten ska vila på ideellt verksamma för- eningar med erfarenhet av medlemsinflytande i demokratiska former. Vidare konstateras att studieförbunden har en stark organisation i alla delar av landet, är förankrade i många sociala grupper och har en historia av att främja kulturell bildning.
Sedan 1974 års kulturpolitik har folkbildningen ansetts bära ett särskilt ansvar för den ideella kulturverksamheten. Sedan tidigare hade som konstaterats flera folkhögskolor och studieförbund redan ut- vecklat en tydlig profil inom kulturområdet.
Idag skapar folkhögskolorna och studieförbunden en infrastruk- tur för kulturliv i hela landet. Särskilt viktiga är de på små orter i glesbygd. En stor del av det ideella kulturlivet runt om i landet har anknytning till något av studieförbunden eller till en folkhögskola.44 Kulturutövande är ett mycket vanligt område för studiecirkel, vilket beskrivs i kapitel 6.
Utredningen har genomfört tre hearings med kulturaktörer. Dessa har gällt folkbildningens roll för utbildning på kulturområdet, infra- strukturen för ideella kulturlivet samt folkbildningen som plats och arrangör. Sammanfattningsvis kan man konstatera att folkbildningens struktur är avgörande för svenskt kulturliv och människors möjlig- het att aktivt ta del av och skapa kultur.
Samtidigt finns i de hearings utredningen genomfört en önskan om att folkbildningen ska bli mer dynamisk och öppen för att möta nya sätt att utöva och ta del av kultur. Detta liknar den kritik som
42Folkbildningsrådet (2018). Kulturell bildning i folkhögskolans regi, s. 23–24.
43Prop. 1974:28. Kungl. Maj:ts proposition angående den statliga kulturpolitiken, s. 307 f.
44Prop. 1974:28. Kungl. Maj:ts proposition angående den statliga kulturpolitiken, s. 7.
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet bidrar på olika sätt till individ och samhälle |
ibland förts fram från andra delar av civilsamhället. En annan viktig kritik är att det är svårt att bredda rekryteringen till kulturutbildningar och kulturutövande i folkbildningen. Det är en utmaning folkbild- ningen delar med övriga kulturlivet enligt Myndigheten för kultur- analys.45
Några folkhögskolor har lyckats bredda rekryteringen till estetiska kurser. Det beror, enligt uppgifter till utredningen, ofta på att man rekryterar via allmän kurs. När elever väl upptäckt folkhögskolan via allmän kurs ökar chansen att hen går vidare till estetiska kurser.
Folkhögskolornas bredd på det kulturella området bidrar till att bevara kulturarv och kulturhantverkstraditioner. En stor del av de särskilda kurserna och sommarkurserna har estetisk profil.46 Folk- högskolor erbjuder utbildningar i dans, konst, konsthantverk och musik som inte finns på andra håll i utbildningsväsendet.47
Till skillnad mot idrotten och flera av trossamfunden har inte kulturen en samlad och sammanhållen struktur för ledarskap och ut- bildning. Infrastrukturen för den som vill utvecklas inom kultur är splittrad på flera folkhögskolor och studieförbund. Det är naturligt att det är så eftersom kulturlivet är så mångfacetterat. Ökat samarbete skulle dock underlätta för den som söker kulturell bildning eller en karriärväg till estetiskt skapande. Kanske skulle ett mer överblick- bart system också bidra till att snedrekrytering kan minska då brist- ande information om hur systemet fungerar kan vara en tröskel.
Folkbildningens betydelse för musikutbildningar
Utredningens bedömning: En särskild utredning kring musik- utbildningarnas förutsättningar bör tillsättas i syfte att se över hur samverkan och samordning mellan olika aktörer kan utveck- las för att skapa bättre förutsättningar för olika nivåer av musik- utbildning att understödja varandra.
45Myndigheten för kulturanalys (2023). Att bredda deltagandet i kulturlivet – hinder och möjlig- heter, rapport 2023:2.
46Se avsnitt 6.3.8.
47Folkbildningsrådet (2022). Yttrande över Kreativa Sverige! Nationell strategi för främjande av hållbar utveckling för företag i kulturella och kreativa branscher (SOU 2022:44).
Folkbildningens verksamhet bidrar på olika sätt till individ och samhälle |
SOU 2024:42 |
I samband med 1974 års kulturproposition gavs, som konstateras ovan, studieförbunden ett särskilt ansvar för amatörkulturen. Samtidigt har folkhögskolorna under lång tid varit en central del i svenskt kulturliv och fått en särskild roll för musikutbildningen i Sverige. Folkhög- skolornas geografiska spridning gör dem till viktiga regionala aktö- rer som stödjer och upprätthåller det lokala musiklivet, samt stärker den lokala arbetsmarknaden för musiker och andra kulturutövare. De fångar upp talanger nationellt och inom sitt geografiska område. De erbjuder både yrkesförberedande utbildningar och kurser som för- bereder för högre musikutbildningar. Flera musikutbildningar inom folkhögskolan fungerar sedan lång tid tillbaka som förberedande ut- bildningar inför högre utbildning för framtida professionella musiker.
Musikutbildningar är kostsamma och baseras till stor del på indi- viduell undervisning. Kungliga musikaliska akademien konstaterar i rapporten Ett musiklyft för Sverige – så kan det svenska musikundret räddas,48 att det finns allvarliga brister i musikens utbildningskedja, vilket försvårar rekryteringen av professionella musiker. Det saknas resurser för de dyrare musikutbildningar på folkhögskolor som för- bereder för högre musikutbildning och de blir en svag länk i utbild- ningskedjan.
Mot bakgrund av folkbildningens särskilda roll i utbildningskedjan för kvalificerad musikutbildning i Sverige menar utredningen att det behövs en särskild översyn av folkbildningens musikutbildningar, hur de kompletterar varandra och deras relation till andra utbildningar på musikområdet.
Folkbildningen skapar möjligheter för kulturutövare i hela landet
Studieförbund och folkhögskolor har en avgörande betydelse som arrangörer och platser för kultur, framför allt i glesbygden och på platser där institutioner saknas. De fungerar som arrangörer, orga- nisatörer och nätverksskapare för olika föreningar. Genom att till- handahålla lokaler, teknik och kompetens bidrar de till att skapa bättre kvalitet och möjliggör kontinuerlig kulturutövning, särskilt där resur- ser är begränsade.
48Kungl. Musikaliska Akademin (2021) Ett musiklyft för Sverige – så kan det ”det svenska musik- undret” räddas, https://www.musikaliskaakademien.se/download/18.4350049118529f1cceb23d4f/167577879 7690/Ett%20musiklyft%20fo%CC%88r%20Sverige.pdf.
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet bidrar på olika sätt till individ och samhälle |
Samarbete ger mervärde. Det möjliggör delning av resurser, skapar synergier mellan olika aktörer och bidrar till kompetensöverföring. I glesbygd är samarbetet med folkbildningen ofta avgörande för att kulturskolor ska kunna erbjuda en bredd av ämnen och arrangemang.
Folkbildningens infrastruktur förbättrar förutsättningarna för kul- turell utövning på en icke-professionell nivå. Många enskilda kultur- skapare, föreningar och grupper får hjälp med lokaler, teknisk utrust- ning, nätverk och expertis inom administration, av folkbildningen, vilket är avgörande för de som saknar egna resurser.
Folkhögskolor bidrar vidare till kompetensförsörjning inom brist- yrken, som till exempel kyrkomusiker, där det förutspås en betyd- ande brist på grund av pensioneringar. Några folkhögskolor bedriver också teknikerutbildningar inom scenkonsten, framför allt i norra Sverige. Folkbildningens förmåga att anpassa sig till förändrade be- hov i musikbranschen gör studieförbund och folkhögskolor till vik- tiga delar av det svenska musiklivets ekologi.
Studieförbunden kan också ge ett administrativt stöd till föreningar som får hjälp att hantera saker som anlitande av lärare, ledararvoden och att rapportering till Skatteverket sker på ett korrekt sätt. De stöt- tar också bildandet av nya föreningar och utvecklar föreningarna. Dock finns uppfattningen att samarbetet med studieförbunden ibland kan upplevas som administrativt krångligt, och i vissa fall finns det oklarheter angående vem som egentligen ansvarar för verksamheten.
I slutbetänkandet från Kulturutredningen (SOU 2009:16) beskrivs folkbildningens organisationer som en ”väsentlig del av kulturområdets civilsamhälle”49. Kulturutredningen konstaterar vidare att folkbild- ningen är en betydande uppdragsgivare för kulturutövare. I 35 pro- cent av kulturprogrammen år 2007 medverkade en professionell kul- turutövare.50 I en utvärdering av studieförbundens kulturprogram 2014 konstateras att studieförbunden sannolikt är den enskilt största uppdragsgivaren för professionella konstnärer.51
49SOU 2009:16. Kulturpolitik, civilsamhälle och folkbildning, s. 83.
50SOU 2009:16. Kulturpolitik, civilsamhälle och folkbildning, s. 90.
51Folkbildningsrådet (2014). Kulturprogrammens betydelse för kulturutövarna.
Folkbildningens verksamhet bidrar på olika sätt till individ och samhälle |
SOU 2024:42 |
Folkbildningens betydelse för slöjd, konsthantverk och arkiv
Studieförbund och folkhögskolor bidrar genom kursverksamhet till att bevara, förnya och utveckla slöjd- och hantverkskompetenser, en viktig del av det svenska kulturarvet. Det saknas ofta motsvarande utbildningar på högskole- och universitetsnivå. Vidare utgör folk- högskolorna viktiga arbetsplatser för slöjdare som undervisar på dessa utbildningar. Det bidrar till hantverkstradition i sig, men underlättar dessa personers möjligheter på den lokala arbetsmarknaden.
Folkhögskoleutbildningar är också en länk vidare till fördjupande studier inom konst- och kulturprogram vid institutioner som Säter- gläntan, Capellagården, Steneby och Handarbetets Vänner.
Liksom för kulturområdet i övrigt är många hemslöjdsföreningar beroende av folkbildningens lokala infrastruktur. Genom att samla resurser kan studieförbunden och folkhögskolorna hjälpa till med välutrustade och anpassade lokaler för föreningars kursverksamhet. Det bidrar till en effektiv resursanvändning och underlättar möten mellan olika grupper, vilket kan leda till utveckling, nya perspektiv och kontakter.
De enskilda arkiven spelar en kritisk roll i att bevara Sveriges kulturella och historiska arv. Genom samarbete med folkbildnings- institutioner kan arkivverksamheter erbjuda resurser för forskning och utbildning, bidra till samhällsutvecklingen och stärka den demo- kratiska infrastrukturen. Kurser och studiecirklar väcker och fördju- par intresset för historia och arkivvetenskap. Detta bidrar inte bara till individens personliga utveckling utan även till en bredare samhälls- nytta genom att öka tillgängligheten och förståelsen för historiskt material. Detta samarbete möjliggör tillhandahållande av specialise- rade utbildningar som understödjer amatörforskning, vilket är av stor vikt då majoriteten av amatörforskare saknar formell utbildning inom arkivvetenskap. Dessutom bidrar dessa samarbeten till att demokra- tisera processen av arkivskapande och bevarande, vilket är fundamen- talt för att stärka samhällets kulturella och historiska medvetenhet.
SOU 2024:42 |
Folkbildningens verksamhet bidrar på olika sätt till individ och samhälle |
10.3Folkbildning är bred, djup och ibland svår att upptäcka
I detta kapitel har utredningen försökt belysa folkbildningens bidrag till individ och samhälle på olika sätt.
En del av det folkbildningen bidrar med i samhället och för en- skilda individer är konkret och uppenbart. Inte minst för deltagaren. Annat är svårt att mäta och ibland svårt att upptäcka. Det bidrar till att folkbildningen har svårt att ge en helhetsbild av vad statens stöd till den bidrar till och vilka långsiktiga effekter den ger. Det talar för att det behövs en modell för kontinuerlig och bred utvärdering av folkbildningspolitiken. En sådan föreslås i kapitel 15.
Att få en sådan modell på plats är ett av de förslag som utred- ningen menar skulle stärka statens position i folkbildningspolitiken utan inskränka folkbildningens fria och frivilliga karaktär. Bedöm- ningen är att en sådan utvärderingsmodell också långsiktigt kan stärka folkbildningen genom att man kan visa hur man utifrån olika per- spektiv kan upptäcka de värden folkbildningen bidrar med såväl till individ som samhälle.
11Det behövs en ny balanspunkt i relationen mellan staten och folkbildningen
Ordförande i regeringens AI-kommission Carl-Henrik Svanberg kon- staterade i en intervju att ”en av de viktigaste sakerna här är folkbild- ning. Om folk blir bekanta med tekniken, kan de därigenom bejaka en omställning i stället för att vara oroliga för den”.1
Det är en svensk tradition att vända sig till folkbildningen när stora utmaningar väntar. Givet de omvärldsutmaningar och de perspektiv som presenteras i kapitel 9 och 10, blir det tydligt att folkbildningen kan spela en viktig roll i nutidens och framtidens Sverige. Bildning kan förväntas bli relativt viktigare i en tid av stort informationsflöde och folkbildningens insatser för utbildnings- och arbetsmarknads- politik kan förväntas bli viktigare i en tid av snabb förändring.
Samtidigt har utredningen konstaterat att det finns tvivel kring hur väl nuvarande organisation av folkbildningen fungerar och vad den levererar. Utredningen drar slutsatsen att staten som bidrags- givare i vissa avseenden behöver ta en mer aktiv roll. Till exempel för att säkerställa att det finns tillfredsställande kontroll av att folkbild- ningsanslaget används rätt och att det finns en modell för kvalitativ och självständig utvärdering av folkbildningens samhällseffekter. Ut- redningen bedömer att detta också långsiktigt gynnar folkbildningen i form av ökat förtroende.
I detta kapitel diskuteras behovet av en ny balanspunkt i relationen mellan stat och folkbildningens aktörer, samt åtgärder för att närma sig en sådan ny balanspunkt.
1Strandberg. Hans, Källström. Moa (2024). Svanberg är ny AI-general: Vissa saker blir ännu farligare med AI, Dagens Nyheter 2024-02-23.
255
Det behövs en ny balanspunkt i relationen mellan staten och folkbildningen |
SOU 2024:42 |
11.1En ny balanspunkt i relationen mellan staten och den fria folkbildningen
Som beskrivs i kapitel 3 handlar folkbildningspolitik till stor del om att finna en balanspunkt mellan statens önskan att statsbidraget an- vänds korrekt och folkbildningens önskan om frihet och frivillighet. Staten uppskattar det folkbildningen bidrar med till individer och samhälle och vill därför förbättra möjligheterna för detta genom statsbidrag. Folkbildningen vill bidra mer och kan göra det om man får statsbidrag. Samtidigt kommer statsbidrag med krav på kontroll och uppföljning.
Statens relation till folkbildningen har skiftat över tid, hur balans- punkten mellan folkbildningens frihet och statens önskan att styra eller kontrollera ska se ut har varit en återkommande diskussion. Balans- punkten har varierat med samhällsutvecklingen.
Sedan Skolöverstyrelsen lades ner och folkbildningens självförvalt- ningssystem infördes, har strävan varit att hålla en armlängds avstånd. Samtidigt har regeringens styrning ändrats ett flertal gånger. Ibland har man slagit fast vilka grupper folkbildningen särskilt ska prioritera, ibland vilka verksamhetsområden. Riktade statsbidrag har getts till folkhögskolor och studieförbund för att styra mot särskilt angelägna områden och under en period saknades mål för folkbildningspolitiken.
Efter de senaste årens kriser finns behov av att etablera en ny balans- punkt. Utredningens bild är att det under några år varit för stora brister i kontroll och uppföljning inom studieförbundens verksamhet. Om- fattningen har sannolikt varierat mellan studieförbund, sannolikt också mellan olika verksamheter inom samma studieförbund. Att det behöv- des en stort uppmärksammad kris, skarp kritik från Riksrevisionen och yttre press för att de åtgärder som nu gjorts skulle initieras, har skadat det politiska förtroendet för självförvaltningsmodellen.
11.2Vad staten bör förvänta sig av folkbildningens aktörer
Efter de uppmärksammade bristerna vad gäller kontroll och uppfölj- ning har regeringen vidtagit åtgärder för att stärka statens position i relationen mellan stat och folkbildningen. Det är en naturlig reaktion och det är rimligt att staten den närmaste tiden behåller en stramare
SOU 2024:42 |
Det behövs en ny balanspunkt i relationen mellan staten och folkbildningen |
syn på folkbildningens självförvaltning, åtminstone tills dess att man kunnat visa att nya rutiner och det nya bidragsfördelningssystemet för studieförbunden ger effekt. I kapitel 16 föreslår utredningen ytter- ligare förändringar som innebär att staten kan stärka sin uppföljning och kontroll av statsbidraget i det fall självförvaltningsmodellen behålls.
I en ny balanspunkt mellan staten och folkbildningen finns det utöver dessa reformer några saker som staten bör kunna förvänta sig av folkbildningens aktörer.
11.2.1Ett skarpt arbete för demokrati och mot fusk bör vara villkor för bidrag
I det nya mål för folkbildningspolitiken som utredningen lägger fram föreslås inte att demokratiarbete ska vara en del i målet. Inte heller föreslås som mål eller delmål att man ska säkra hur kontroll och upp- följning sker i alla led. Utredningen menar att detta inte är mål att sträva efter utan ska vara grundläggande villkor för att ta del av stats- bidrag.
I bidragsvillkor bör tydligt framgå på vilket sätt staten förväntar sig att folkbildningen bidrar till demokrati och säkerställer att bidrag inte går till antidemokratisk verksamhet. Folkbildningen har redan på egen hand infört ett demokrativillkor i bidragsgivningen, men i det fall riksdagen bifaller regeringens förslag till demokrativillkor (prop. 2023/24:119) är det naturligt att folkbildningen omfattas av det.
På samma sätt bör det i bidragsvillkoren framgå vilka krav som gäller i fråga om kontroll och uppföljning av hur anslaget används i alla led. Den som tar del av statens anslag till folkbildning måste leva upp till de villkor som ställs.
11.2.2Fler måste nås, det behövs både bredd och fördjupning
Som konstateras i kapitel 9 har folkbildningen, liksom kulturen, idrot- ten och övriga civilsamhället svårt att nå nya grupper och få personer i dessa grupper att engagera sig för och delta i folkbildningsaktivi- teter. Behovet av bildning finns hos alla. Statistiken visar trots detta att det är en förhållandevis resursstark grupp som vänder sig till folk- bildningen. De är oftare välutbildade och väletablerade i samhället. Detta hänger delvis samman med folkbildningens nära relation med
Det behövs en ny balanspunkt i relationen mellan staten och folkbildningen |
SOU 2024:42 |
övriga civilsamhället. De som är aktiva i föreningar oavsett om det är kultur, idrott eller annat, är också de som är aktiva i folkbildningen.
Det finns verksamheter inom folkbildningen som når grupper som i övrigt är underrepresenterade. Allmän kurs på folkhögskolan är en sådan. Flera folkhögskolor och studieförbund har särskilda satsningar på personer med funktionsnedsättning. Studieförbundet Ibn Rushd lockar betydligt större andel personer som själva, eller vars föräldrar, är födda i annat land än Sverige.
Utredningen menar att folkbildningen aktivt måste söka sig till nya grupper och nya individer för att vara ett stöd när de orienterar sig i sin omvärld, vidgar sin förståelse och stärker sin ställning i sam- hället. Det är inget problem att redan resursstarka personer vill bilda sig och engagera sig, tvärtom. Men staten bör förvänta sig att folk- bildningen anstränger sig både för att nå fler och för att förmå de som redan är inne i folkbildningen att bredda och fördjupa sig. Man behöver arbeta mycket aktivt med att inkludera dem som i dag inte nås. Ett sådant arbete kan mycket väl ske i samverkan med civilsamhället i övrigt då det kan vara enklare att börja engagera sig för en sak eller i en förening och sedan gå vidare till ett bredare bildningssökande.
11.2.3Aktivt arbete för vidgade livschanser för fler
Utredningen har valt att använda det bredare begreppet livschanser2
istället för begreppet klyftor. Livschanser fångar upp ett bredare be- hov och ett större mångfald av olika möjligheter, bland befolkningen. Anledningen är att behovet av folkbildningens verksamhet uppstår av olika skäl för olika människor. Även den som har god utbildning och god ekonomi kan ha bristande möjligheter att nå sina livsmål till följd av till exempel ensamhet, psykisk ohälsa eller bristande digital kompetens. Folkbildningen kan bidra till förbättrat liv och nya chan- ser för var och en. Aktörernas olika profiler och olika mål för sin verksamhet innebär att de kan komma att prioritera olika gruppers behov av nya livschanser. Denna bredd är bra för samhället och det blir upp till folkbildningens egen omvärldsbedömning och prioriter- ing att välja var tyngdpunkter läggs. Staten bör förvänta sig att folk- bildningen använder sin bredd för att svara mot många olika behov, men också att man på ett övergripande plan tar ansvar för att profi-
2Se avsnitt 10.1.5
SOU 2024:42 |
Det behövs en ny balanspunkt i relationen mellan staten och folkbildningen |
lering och fokus på etablerade civilsamhället inte gör att man missar att ge även de som faller utanför respektive fokusgrupp en möjlighet att växa på sina villkor.
11.2.4Samarbete för att få mer effekt för pengarna
Utredningen ser att det finns utrymme för ytterligare samverkan mel- lan folkbildningsaktörerna. I samband med det nya bidragsfördelnings- systemet minskar konkurrensen om volym mellan studieförbunden.
Istället ska man sträva efter kvalitet utifrån sin valda profil. Det inne- bär att man framöver kommer att kunna samarbeta mer. Det kan till exempel handla om gemensamma portaler, resurseffektivt utnyttjande av lokaler och gemensamma it-lösningar. Det kommer också behövas en nationell samordning för att säkerställa brett utbud i alla kommu- ner. När studieförbunden skärper sina profiler finns ett behov av att se till så att bredd finns lokalt. Redan i dag finns ett nära samarbete mellan bibliotek, folkhögskolor och studieförbund. De är ömsesidigt nyttiga för varandra och parterna bör sträva efter ytterligare samverkan.
11.2.5Ökad transparens
Folkbildningen bör vara öppen med vilka samarbeten man har och hur statsanslaget används. Transparens ökar tilliten på lång sikt. Det visar också vilken bredd som finns i verksamheten samtidigt som det ökar förutsättningarna för utvärdering och granskning av hur stats- bidraget används. I kapitel 16 presenterar utredningen förslag för ökad transparens.
11.3Vad folkbildningen bör kunna förvänta sig av staten
Balanspunkten mellan stat och folkbildning kan också flyttas på sätt som stärker folkbildningens position. Utredningen listar här några punkter som kan bidra till att stärka folkbildningen på lång sikt för att den ska få bästa möjligheter att verka för de mål för folkbildnings- politiken som staten satt upp samt de mål aktörerna själva anger för sin verksamhet.
Det behövs en ny balanspunkt i relationen mellan staten och folkbildningen |
SOU 2024:42 |
11.3.1Att en modell för kontinuerlig utvärdering av folkbildningen införs
Som konstateras i kapitel 10 bidrar folkbildningen på olika sätt till utveckling på många olika områden i samhället. Det är emellertid svårt att visa dessa effekter. Därför bör en modell för regelbunden uppföljning och utvärdering av folkbildningen utvecklas. Tidigare utredningar har lyft fram bristen på oberoende utvärderingar. Dagens system för uppföljning och utvärdering av folkbildningspolitiken byg- ger i huvudsak på att Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna förser regeringen med kvantitativa uppgifter om bidragets fördelning och användning. Regeringen bör ta en tydligare roll som beställare och mottagare av utvärderingar och en oberoende utvärderingsmodell bör införas. Ett förslag på ny modell för kontinuerlig utvärdering finns i kapitel 15.
11.3.2Att staten upprätthåller principen om armlängds avstånd
Det nya resursfördelningssystemet för studieförbunden kan bidra till att minska fusk och felaktigheter, men det stärker samtidigt be- hovet av att upprätthålla armlängds avstånd mellan folkbildning och politik. Studieförbunden kommer framöver att profilera sig tydligare och därmed på sikt sannolikt bli mer olika varandra. Det är inte önsk- värt att staten på något sätt kan styra resurser till eller bort från vissa profiler. I det fall självförvaltningen avvecklas och en myndighet tar över ansvaret för att fördela statsbidraget bör regeringen föreslå andra åtgärder för att säkerställa armlängds avstånd. En regeringsutnämnd generaldirektör bör inte avgöra vilka politikområden, samhällsproblem eller personkretsar ett studieförbund ska eller inte ska ägna sin kraft åt så länge de håller sig inom de bidragsvillkor som finns.
11.3.3Att staten inte har åsikt om innehåll
Under utredningens gång har förslag kommit från några av aktörerna om att statens mål eller syften bör kompletteras med ett tydligare uppdrag kring klimatfrågan och digital kompetens. Ett ökat arbete med klimatfrågan och digitalisering kan öka folkbildningens samtids-
SOU 2024:42 |
Det behövs en ny balanspunkt i relationen mellan staten och folkbildningen |
relevans. Samtidigt är det möjligt att ange fler sådana områden så som social rättvisa, folkhälsa, internationella konflikter med mera.
Utredningen menar att det måste vara folkbildningens aktörer som själva avgör vilka ämnen man arrangerar kurser, cirklar och annan verksamhet kring.
Däremot kan staten vid behov ge särskilda riktade statsbidrag utanför folkbildningsanslaget om man vill uppmärksamma särskilda frågor, målgrupper eller perspektiv. Så har till exempel skett i sam- band med folkomröstningar och vid flyktingströmmarna 2015. Ge- nom att göra det vid sidan av det ordinarie folkbildningsuppgiften skapar man möjlighet för studieförbund och folkhögskolor att själva avgöra om man vill ta del av det riktade bidraget. Så kan principen om armlängds avstånd och självständighet upprätthållas samtidigt som staten har möjlighet att främja särskilda insatser.
Utredningen har vid samtal med aktörer som samverkar med folkbildningen tagit del av synpunkten att folkhögskolor och studie- förbund inte ska tillåtas ha verksamhet som innehåller pseudoveten- skap, religion eller andra icke faktabaserade ämnesområde. Inte heller detta anser utredningen att statsmakterna ska reglera. Man bör kunna bilda sig kring exempelvis buddhism, astrologi, marxism och Hilma af Klints teosofi, men folkbildningens uppgift är att deltagarna nyfiket ska orientera sig. Förkunnelse, propaganda och andra sätt att övertyga får anses stå utanför folkbildningsuppdraget. Folkbildningen måste kunna arrangera kurser om ideologier, religioner och teorier som inte är faktabaserade. Det folkbildningspolitiska uppdraget är dock aldrig indoktrinering utan att bidra till att människor blir mer upplysta, bildade och nyfikna.
11.3.4Att folkhögskolans särskilda roll i utbildningsväsendet värnas
Folkhögskolorna fyller en viktig funktion i utbildningssystemet. De kompletterar såväl gymnasiet, komvux och yrkeshögskolan, och är samtidigt unik i andra inritningar, inte minst inom kultur och kultur- arv. Sedan 2014 betraktas folkhögskolan som en egen utbildnings- form i det svenska utbildningssystemet. Några kännetecken för utbild- ningsformen är att man inte är bunden av centralt fastställda kurs- och läroplaner, att deltagarna förväntas aktivt påverka innehåll, en annan lärar- och rektorsutbildning och att man använder studieomdöme
Det behövs en ny balanspunkt i relationen mellan staten och folkbildningen |
SOU 2024:42 |
i stället för betyg. Trots dessa avvikelser jämfört med det formella utbildningssystemet kan folkhögskola ge behörighet till högre ut- bildning. Denna särställning bör säkerställas. Detta är särskilt viktigt att beakta om självstyret avvecklas och ansvaret för statsbidrag till folkhögskola flyttas till befintlig myndighet där andra utbildnings- former dominerar.
11.3.5Ökad samordning mellan olika offentliga nivåer av bidragsgivare
Utredningen menar att frågor som rör statens stöd till föreningsliv och civilsamhälle bör belysas och analyseras samlat. En ökad tydlig- het och harmonisering torde innebära vinster för alla parter. Det blir enklare att kontrollera att pengar inte används fel, men det blir också enklare för föreningen om det inte finns många olika villkor kring demokrati, redovisning och uppföljning.
11.3.6Sträva efter breda politiska överenskommelse
Som konstateras i kapitel 9, liksom i tidigare utredningar och propo- sitioner, har folkbildningspolitiken ofta beslutats med bred politisk enighet. Det finns ett egenvärde med breda överenskommelse kring frågor som rör människors bildningsresa, det intellektuella rummet som bildning sker i och kring civilsamhällesfrågor. Ökad politisering kring folkbildningspolitiken riskerar ge folkbildningen i sig en stäm- pel av att vara politiserad.
11.4En ny balanspunkt kan bidra till en ny start för folkbildningen
Utredningens bedömning: Det behövs en ny balanspunkt i rela- tionen mellan staten och folkbildningens aktörer.
SOU 2024:42 |
Det behövs en ny balanspunkt i relationen mellan staten och folkbildningen |
Skälen för utredningens bedömning
Betraktar man folkbildningen kan man finna både goda exempel på vik- tiga samhällsinsatser och oegentligheter som inte hör hemma i statligt finansierad verksamhet. Vilken vinkel man väljer avgör vad man ser.
När folkbildning fungerar som bäst bidrar den till ökade livschan- ser, ökad delaktighet i samhället och ökad bildning. Den är då central för kulturlivet, den ger kraft till civilsamhället och det demokratiska samhället. Den ger individer och därmed samhället en höjd bildnings- nivå som kan förväntas bli allt viktigare i takt med att informations- flödet ökar och desinformationskampanjer tar sig in i våra digitala flöden. Den gör oss klokare tillsammans och kan öka vår känsla av gemenskap.
När folkbildningen inte fungerar så bra som den skulle kunna göra, så blir såväl individ som samhälle förlorare. Därför är det vik- tigt att både folkbildningen och folkbildningspolitiken tar de senaste årens problem på stort allvar. Många olika åtgärder har vidtagits efter de brister som uppmärksammats. Det är viktigt att de visar sig effek- tiva på så sätt att de minimerar risken för fusk, felaktigheter och be- drägerier utan att i onödan minska folkbildningens förmåga att bidra till individers bildning, livschanser och delaktighet i samhället.
Precis som på 1800-talet genomgår Sverige en stor, bred och djup förändring. Globalisering och digitalisering påverkar samhället i grun- den. Behovet av att ställa om, känna delaktighet och trygghet i för- ändringen ökar. Digitalisering, globalisering, klimatförändring, urba- nisering, demografisk förändring och ett nytt säkerhetspolitiskt läge gör att även folkbildningens värld förändras.
Folkbildningen måste visa att den är en relevant aktör i denna nya tid och visa vilken nytta den gör för samhället i stort och för enskilda individer. Det kommer ställas nya krav på studieförbunden och folkhögskolorna att ständigt uppdatera sin omvärldsanalys, stän- digt diskutera varför man finns och utifrån det söka sig dit där man gör störst nytta. Det handlar i grunden om att ha både befolkningens och statens förtroende att ta sig an ett viktigt samhällsuppdrag.
Utmaningen för folkbildningspolitiken är att finna en balans- punkt mellan staten och folkbildningens aktörer. Staten vill främja folkbildningens samhällsvärde och samtidigt säkerställa att pengar används rätt. Folkbildningen behöver statliga medel för sin verksam- het för att kunna bidra till positiva effekter för individer och sam-
Det behövs en ny balanspunkt i relationen mellan staten och folkbildningen |
SOU 2024:42 |
hälle, men vill samtidigt ha frihet. Att hitta rätt balanspunkt i rela- tionen mellan stat och fri folkbildning handlar om att bibehålla den kraft som folkbildningens annorlundahet innebär och samtidigt säker- ställa att staten kan lita på att anslaget används rätt.
Att hitta denna balanspunkt menar utredningen är till gagn för båda parter, men framför allt för de individer som lever i en tid där samhället förändras snabbt och grundligt.
I kapitel 14 diskuteras självförvaltningens fördelar och nackdelar. Utredningens slutsats är att om självförvaltningsmodellen behålls bör åtgärder vidtas som innebär att staten får större möjlighet att säker- ställa att tillräckligt görs för att minska risken för att statsbidraget används felaktigt. Bland förslagen finns:
•en modell för regelbunden utvärdering
•förstärkt kontroll och granskning av hur statsbidraget används
•krav på ökad transparens
•att Riksrevisionen genomför årlig revision av Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna.
Därutöver finns förslag på nytt mål och nya delmål för folkbildnings- politiken, vilka enligt utredningen bidrar till att ge regering och riks- dag bättre möjligheter att följa upp folkbildningsanslaget.
Sammantaget innebär utredningens förslag att balanspunkten flyttas till statens fördel utan att det negativt påverkar friheten och frivillig- heten i folkbildningens verksamheter. Utredningen menar att detta innebär att tilliten till folkbildningens aktörer långsiktigt kan öka och att folkbildningen därför får bättre förutsättningar att bidra till ut- veckling av individer och samhälle än om åtgärderna inte skulle vidtas.
I kapitel 14 beskriver utredningen också hur balanspunkten mel- lan stat och folkbildning förändras i det fall självförvaltningsmodel- len avskaffas och en eller flera befintliga myndigheter får ansvar för fördelning, kontroll och uppföljning av statsbidraget. Även i det fal- let flyttas balanspunkten av naturliga skäl på sådant sätt att statens position stärks.
DEL 4
Förslag och bedömningar
12Nytt mål och ny målstruktur för folkbildningspolitiken
Mot bakgrund av samhällets utveckling och de utmaningar som folk- bildningen står inför har utredningen i uppdrag att utreda behovet av ett ändrat mål för folkbildningspolitiken och av ändrade syften med statens stöd till folkbildningen.
Kapitlet inleds med en redogörelse för några generella principer för statens styrning inom folkbildningsområdet samt en kort histo- risk tillbakablick om mål och syfte. Därefter följer ett avsnitt där det nuvarande målet och syftena analyseras, för att avslutningsvis redo- göra för utredningens bedömningar och förslag.
Det är viktigt att skilja på mål för folkbildningspolitiken och de olika mål som folkbildningens aktörer själva sätter upp för sin verk- samhet. Utredningens uppdrag handlar enbart om statens mål för folkbildningspolitiken och de syften och villkor staten anger för stats- bidraget till folkbildning.
12.1Bakgrund
12.1.1Staten formulerar mål och syfte för bidragsgivningen men inte för folkbildningen
Som vi redogjort för i tidigare kapitel styrs folkbildningsområdet på ”armlängds avstånd”. Det innebär att folkbildningens verksamhet är fri från statlig detaljreglering och att deltagandet är frivilligt.
Statens styrning av folkbildningen sker framför allt genom målet för folkbildningspolitiken och genom uttalade syften med statsbidra- get. Målet för folkbildningspolitiken syftar till att beskriva regeringens och riksdagens övergripande riktning för politikområdet, det vill säga vad staten önskar att folkbildningen ska bidra med till samhället.
267
Nytt mål och ny målstruktur för folkbildningspolitiken |
SOU 2024:42 |
Syftena med statsbidraget visar vad staten vill att statsbidraget ska användas till, och kan sägas vara svaret på frågan varför regeringen ger statsbidrag till folkbildning.
Folkbildningen, som till övervägande del bedrivs av självständiga civilsamhällesaktörer, avgör själv sina mål, målgrupper och vilken verksamhet de har.1 I det ögonblick dessa aktörer väljer att ta del av statens bidrag till folkbildningen binds de emellertid av de syften och villkor som regering och riksdag uppställer för statsbidraget. Statens verktyg för att påverka folkbildningen är därmed främst knuten till statsbidraget och villkoren för att ta emot och använda detta, samt de återrapporteringskrav för hur statsbidraget använts som reger- ingen uppställer.
Staten är emellertid inte den enda finansiären av folkbildning. Kommuner, regioner, statliga myndigheter och andra – såväl offent- liga som ickeoffentliga aktörer – ger bidrag till folkbildning. De olika finansiärerna kan ha olika mål och syften med sin bidragsgivning.
12.1.2Kort historik om mål och syfte
De första målen formulerades för 100 år sedan
I 1924 års folkbildningsutredning konstateras att begreppet folkbild- ning sammanfattar ”de åtgärder som av stat, kommun eller enskilda vidtagas för att i allt vidare kretsar väcka intresse för och befrämja de vuxnas fria självverksamhet i och för utvecklingen av deras andliga förmögenheter i olika avseenden, vare sig huvudvikten därvid ligger på förvärvandet av kunskaper eller på känslolivets förädlande och sedernas förfinande”.2
Det konstaterades vidare att folkbildningen vänder sig till alla vuxna och att syftet inte är att befrämja renodlad fackutbildning utan ”fram- för allt att hos så många som möjligt uppväcka medborgarsinne och känsla för de andliga värdenas betydelse”.3 I efterföljande proposi- tion föreslås målet att ”folkhögskolan ska ge allmän medborgerlig bildning”.
1Undantaget är de 42 folkhögskolor som ägs av regioner. Relationen till statsbidraget och där- med staten liknar dock de rörelseägda folkhögskolorna och studieförbunden.
2SOU 1924:5. Betänkande med utredningen och förslag angående det fria och frivilliga folkbild- ningsarbetet.
3SOU 1924:5. Betänkande med utredningen och förslag angående det fria och frivilliga folkbild- ningsarbetet.
SOU 2024:42 |
Nytt mål och ny målstruktur för folkbildningspolitiken |
Iett betänkande från 1947 lyftes fram att folkbildningen har ytter- ligare en uppgift utöver att ge medborgerlig bildning, nämligen att bidra till individens personliga utveckling.4
I proposition 1976/77:55 formulerades målet om till följande:
”Målet för folkhögskolan är såväl att främja deltagarnas personliga och sociala utveckling som att ge dem sådana kunskaper som de be- höver för att bland annat aktivt kunna påverka arbetsliv och samhälle”. Det övergripande målet skulle fortsatt vara att främja en ”allmän med- borgerlig bildning”.5
Fokus var på individens egen utveckling. I målet nämndes inget om samarbete med andra deltagare eller hur bildningsprocessen skulle gå till och utformas.
Fram till 1990-talet fortsatte i stort sett samma aspekter att be- tonas i utredningar och propositioner. Folkbildningen förväntades bidra dels till personlig utveckling, dels till demokratisk medborgar- fostran.
Systemskifte i styrningen 1991
I proposition 1990/91:82 i samband med att självförvaltningsmodel- len infördes, anslöt sig regeringen till den tidigare principiella synen att folkbildningen ska vara fri och frivillig och att den därmed ska formulera sina egna mål. Man ansåg att staten som bidragsgivare inte ska föreskriva mål och syfte för folkbildningen, utan endast för själva bidragsgivningen. En tydlig åtskillnad borde göras mellan folkbild- ningens egna mål och de som bidragsgivaren fastställer för att bevilja bidrag.
I samband med detta angavs emellertid vilka målgrupper folkbild- ningen skulle prioritera. Dessa var utbildningsmässigt, socialt eller kulturellt missgynnade personer, invandrare samt personer med funk- tionshinder.6
4SOU 1946:68. Betänkande och förslag angående det fria och frivilliga folkbildningsarbetet angivet av 1944 års folkbildningsutredning, Del I Allmänt folkbildningsarbete.
5Prop. 1976/77:55. om folkhögskolan, s. 1.
6Prop. 1990/91:82. Om folkbildning.
Nytt mål och ny målstruktur för folkbildningspolitiken |
SOU 2024:42 |
Syftena med statsbidraget infördes 1991
men har på senare år utvecklats vid några tillfällen
I propositionen 1991 formulerade staten för första gången de syften som skulle gälla för statens stöd till folkbildningen. Dessa var dels att stärka människors möjligheter att påverka sin livssituation och skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen genom till exempel poli- tiskt, fackligt eller kulturellt arbete, dels att utjämna utbildnings- klyftor och höja utbildnings- och bildningsnivån i samhället. 7
I propositionen från 1998 tillkom ytterligare två syften för stats- bidraget; att stärka och utveckla demokratin samt bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet. Samtidigt tillkom arbetslösa som prioriterad målgrupp.8 Vad gällde mål för politikområdet vidhölls tidigare princip. Målgrupperna utgick senare (2006) med motiveringen att man bör undvika peka ut vissa samhällsgrupper som särskilt svaga. I stället skulle folkbildningen själv identifiera relevanta målgrupper.9
I 2006 års folkbildningsproposition bibehölls principen om att folk- bildningen formulerar sina egna mål men statens syfte med stats- bidragsgivningen ändrades och sju verksamhetsområden för folkbild- ningen infördes.10 Dessa var:
•den gemensamma värdegrunden; alla människors lika värde och jämställdhet mellan könen,
•det mångkulturella samhällets utmaningar,
•den demografiska utmaningen,
•det livslånga lärandet,
•kulturen,
•tillgängligheten och möjligheterna för personer med funktions- hinder, och
•folkhälsa, hållbar utveckling och global rättvisa.
7Prop. 1990/91:82. om folkbildning.
8Prop. 1997/98:115. Folkbildning.
9Prop. 2005/2006:192. Lära, växa, förändra – Regeringens folkbildningsproposition.
10Prop. 2005/2006:192. Lära, växa, förändra – Regeringens folkbildningsproposition.
SOU 2024:42 |
Nytt mål och ny målstruktur för folkbildningspolitiken |
De sju verksamhetsområdena skulle i särskilt hög grad utgöra motiv för statens stöd.
Regeringen gav 2011 Folkbildningsrådet i uppgift att lämna för- slag på nya verksamhetsområden.11 Efter samråd med medlemmarna föreslog Folkbildningsrådet att verksamhetsområdena skulle avskaf- fas.12 Dels hade de skapat otydlighet i styrningen, dels fanns det prin- cipiella tveksamheter kring att staten anger vilka samhällsområden som är särskilt viktiga för den fria och frivilliga folkbildningen.
Regeringen instämde i Folkbildningsrådets bedömning. Verksam- hetsområdena togs bort och i stället kom folkbildningen att styras enbart genom de syften som angavs för statsbidraget.
Ett särskilt mål för folkbildningspolitiken infördes 2014
I proposition 2013/2014:172 Allas kunskap – allas bildning, återgick regeringen till att formulera ett övergripande mål för folkbildnings- politiken. Fram till dess var målet för folkbildningen detsamma som för vuxenutbildningen.13 Till skillnad från de tidigare målformuler- ingar från 1920–1970-talet som bara gällde för folkhögskolorna om- fattar det nya övergripande målet både folkhögskolor och studie- förbund.
12.2Nuvarande mål och syfte
12.2.1Mål för folkbildningspolitiken
Nuvarande mål för folkbildningspolitiken beslutades av riksdagen i samband med behandlingen av 2014 års folkbildningsproposition och lyder: ”Folkbildningen ska ge alla möjlighet att tillsammans med andra öka sin kunskap och bildning för personlig utveckling och del- aktighet i samhället”.14
11Prop. 2013/14:172. Allas kunskap – allas bildning.
12Prop. 2013/14:172. Allas kunskap – allas bildning.
13Målet för vuxenutbildningen var att alla vuxna skulle ges möjlighet att utvidga sina kunskaper och utveckla sin kompetens i syfte att främja personlig utveckling, demokrati, jämställdhet, ekonomisk tillväxt och sysselsättning samt en rättvis fördelning.
14Prop. 2013/14:172. bet 2013/14:KrU8, rskr. 2013/14:379.
Nytt mål och ny målstruktur för folkbildningspolitiken |
SOU 2024:42 |
Bakgrund till det nuvarande målet
I 2014 års folkbildningsproposition aviserade regeringen att det bör finnas ett särskilt mål för folkbildningspolitiken för att särskilja från övrig vuxenutbildning.15 I utredningen som låg till grund för propo- sitionen behandlades inte frågan om ett nytt mål. Detta bereddes
istället genom en hearing på Utbildningsdepartementet.16 Regeringen föreslog i propositionen att ”en ny egen målformulering för den stat- liga folkbildningspolitiken klargör statens intentioner med folkbild- ningspolitiken och förtydligar att folkbildningens målgrupp är bredare än vuxenutbildningens”. Dels har studieförbund och folkhögskolor deltagare som är under 18 år, dels finns kurser och verksamhet med annat innehåll och syfte än de inom vuxenutbildningen.
Målet formulerades på ett sådant sätt att folkbildningens aktörer skulle kunna ”identifiera sig och sin verksamhet med målet för folk- bildningspolitiken”. Därför skulle folkbildningens metodik framhål- las tillsammans med dess demokratiska ansvar och engagemang. Sam- tidigt skulle målet ”på ett övergripande men tydligt sätt formulera statens intentioner med folkbildningspolitiken och statsbidraget till folkbildningen”.17
Regeringen betonade i propositionen att ”folkbildningen är fri och frivillig och bestämmer själv målet för sin verksamhet”.18 Medan folk- högskolors och studieförbunds verksamhetsmål kan variera och an- passas för egna profiler och behov, kan målet för folkbildningspoli- tiken tolkas som statens intentioner med folkbildningspolitiken och statsbidraget till folkbildningen.
12.2.2Statens syften med statsbidraget till folkbildningen
Det av riksdagen beslutade målet för folkbildningspolitiken komplet- teras av regeringen med fyra syften för statsbidraget till folkbildning som anges i förordning.19 Dessa är:
15Prop. 2013/14:172 Allas kunskap – allas bildning.
16Prop. 2013/14:172 Allas kunskap – allas bildning.
17Prop. 2013/14:172 Allas kunskap – allas bildning.
18Prop. 2013/14:172 Allas kunskap – allas bildning, s. 19.
19SFS 2015:218. Förordning om statsbidrag till folkbildning.
SOU 2024:42 |
Nytt mål och ny målstruktur för folkbildningspolitiken |
•stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demokratin,
•bidra till att göra det möjligt för en ökad mångfald människor att påverka sin livssituation och skapa engagemang att delta i sam- hällsutvecklingen,
•bidra till att utjämna utbildningsklyftor och höja bildnings- och utbildningsnivån i samhället,
•bidra till att bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet.
12.2.3Kopplingar mellan målet och syftena är otydlig
Den första delen av den nu gällande målformuleringen anger, till skillnad mot tidigare mål, ett arbetssätt; man gör något tillsammans i grupp. Att man i målet formulerar hur verksamheten ska bedrivas motiverades som tidigare nämnts av att aktörerna ska kunna känna igen sig och sin verksamhet. Den andra delen av målformuleringen är det förväntade resultatet; kunskap, bildning, personlig utveckling och delaktighet i samhället.
Det nuvarande målet för folkbildningen och de fyra syften som finns för statsbidraget innebär alltså sammantaget att folkbildningspoliti- ken förväntas ge människor möjligheter att tillsammans med andra:
•öka sin kunskap (mål)
•öka sin bildning (mål)
•utvecklas som person (mål)
•vara delaktig i samhället (mål)
•påverka sin livssituation (syfte 2)
•få engagemang att delta i samhällsutvecklingen (syfte 2).
Detta ska leda till:
•stärkt och utvecklad demokrati (syfte 1)
•utjämnade utbildningsklyftor (syfte 3)
•höjd bildningsnivå och utbildningsnivå (syfte 3)
•breddad och ökad delaktighet i kulturlivet (syfte 4).
Nytt mål och ny målstruktur för folkbildningspolitiken |
SOU 2024:42 |
Några av de förväntade effekterna tar sikte på att individen föränd- ras, medan andra tar sikte på samhällsförändring. Målet tar sikte på person medan några syften siktar på samhälle och andra på person.
Punkterna är alla sådana att de påverkar samhället, men den för- ändring som förväntas, sker via att individer utvecklas på ett eller annat sätt. Ökad delaktighet i samhället (mål) siktar till exempel både på syfte 1 och syfte 4 samt delvis på syfte 2, den del som rör engage- mang att delta i samhällsutvecklingen. Målet att människor får möj- lighet att öka sin kunskap kan kopplas samman med syfte 3 om en höjd utbildningsnivå i samhället och syfte 2 om förbättrad livssitua- tion. Det finns ingen självklar direkt motsättning mellan de olika för- väntade effekterna, men det är otydligt hur syfte och mål hör ihop.
12.2.4Det nuvarande målet behöver förnyas
Utredningens bedömning: Det behövs ett nytt mål för folkbild- ningspolitiken.
Skälen för utredningens bedömning
Utredningen menar att det finns brister i nuvarande mål och mål- struktur som motiverar en förändring. Det finns förvisso också skäl för att inte ändra målet för folkbildningspolitiken. Ett sådant är att det kan vara eftersträvansvärt i sig med långsiktighet, särskilt när det gäller en verksamhet som ska vara fri, frivillig och på armlängds av- stånd från statsmakterna. Med tanke på hur mycket styrningen av folkbildningen har förändrats – mål, verksamhetsområden, målgrup- per och syften har tillkommit, förändrats alternativt avskaffats – sedan självförvaltningen infördes 1991 är det ett argument som inte kan bortses ifrån.
Ett annat argument för att bibehålla nuvarande mål och syfte är att det är få som uttrycker missnöje med dagens mål och många som anser att det fungerar bra. Utredningen har genomfört en enkät till studieförbund och folkhögskolor. I denna anger inget av studieför- bunden och enbart 6 av 122 svarande folkhögskolorna att de ser ett behov av att ändra målet. Tvärtom anser samtliga studieförbund och den absoluta majoriteten av de svarande folkhögskolorna att målet
SOU 2024:42 |
Nytt mål och ny målstruktur för folkbildningspolitiken |
är ändamålsenligt och att det visar tydligt vilka intentioner staten har med folkbildningspolitiken.
Det är dock uppenbart i de möten utredningen haft med företrä- dare för folkbildningen att statens syfte med statsbidraget både är mer känt och mer styrande för verksamheten än målet för folkbildnings- politiken. Detta talar för att göra en förändring av målstrukturen.
Det är enligt budgetlagen de riksdagsbundna målen som ska vara utgångspunkt och grund för riksdagens uppföljning av regeringens politik.20 I dag är det syftet med statsbidraget som följs upp i budget- propositionen. Det innebär att det riksdagsbundna målet för folkbild- ningspolitiken inte följs upp.
Slutligen menar utredningen att även det ökade ifrågasättandet mot delar av folkbildningens verksamhet kan tala för att förnya mål- formuleringar. Ett förnyat mål och en ny målstruktur kan vara en del i ett arbete för ökad tillit mellan staten och folkbildningens aktörer. Utredningen menar att en målstruktur där mål och delmål kan följas upp med indikatorer, tillsammans med en ny modell för extern ut- värdering av folkbildningspolitiken långsiktigt kan öka tilliten.
Mot bakgrund av detta menar utredningen att skälen för föränd- ring av målet överväger och förordar därför ett nytt mål och en ny målstruktur för folkbildningspolitiken. Till detta mål bör delmål kny- tas och indikatorer för uppföljning tas fram så att målstrukturen blir tydligare och mer uppföljningsbar.
12.3Utredningens förslag på mål och målstruktur
Utredningens förslag till mål och målstruktur utgår dels från det nu gällande målet och statens nuvarande syfte med statsbidraget, dels från de slutsatser som dras i utredningens nuläges- och omvärldsanalys som redovisas i kapitel 9 och 10.
20SFS 2011:203. Budgetlag, 10 kap. 3 §.
Nytt mål och ny målstruktur för folkbildningspolitiken |
SOU 2024:42 |
12.3.1Förslag på ny målstruktur för folkbildningspolitiken
Utredningens förslag: En ny målstruktur med ett övergripande mål och fyra delmål för folkbildningspolitiken ska införas. De i dag gällande fyra syftena med statsbidraget ska upphöra att gälla, och i stället ska ett övergripande syfte med statsbidraget för folkbild- ningen införas.
Beskrivning av målstrukturen
Folkbildningsutredningen föreslår en ny målstruktur för folkbild- ningspolitiken. Strukturen innebär att ett nytt övergripande mål in- förs. Målet ska vara visionärt och sikta på folkbildningspolitikens effekt för både individ och samhälle.
Därutöver föreslås att fyra delmål införs som ramar in de effekter som målet strävar efter. Delmålen är riktningsmål, vilket innebär att det inte finns några preciserade nivåer som ska uppnås utan endast en önskvärd riktning för utvecklingen. De indikatorer som tas fram ska ge goda möjligheter för riksdag och regering att följa upp del- målen och därmed målet. Indikatorerna visar hur verksamheten och verkligheten förändras i de delar som berörs i delmålen och därmed målet. Målet och delmålen ska beslutas av riksdagen och följas upp i budgetpropositionen.
Statsbidraget utgör ett viktigt verktyg för staten för att nå de mål man satt upp för politikområdet. I den nya målstrukturen som ut- redningen föreslår blir syftet med statsbidraget att säkerställa att det finns möjlighet till en långsiktigt hållbar infrastruktur av folkbild- ning i hela landet för att på så sätt främja det övergripande målet för folkbildningspolitiken. Syftet med statsbidraget är att främja mål- uppfyllelse.
SOU 2024:42 |
Nytt mål och ny målstruktur för folkbildningspolitiken |
Figur 12.1
Övergripande mål för folkbildnings- politiken |
Ny målstruktur för folkbildningspolitiken
Målet för folkbildningspolitiken är höjd bildningsnivå, höjd ut- bildningsnivå och ökad delaktighet i samhället
Delmål för folkbildningspolitiken |
Delmål 1 |
Delmål 2 |
Delmål 3 |
Fler människor |
Fler människor |
Fler människor |
breddar och för- |
intresserar sig för |
får nya och åter- |
djupar sina kun- |
kulturell utbildning |
kommande möjlig- |
skaper och når |
och bildning samt |
heter att gå vidare i |
nya insikter |
att delaktigheten |
arbetsliv och studier |
|
i kulturlivet ökar |
|
|
och breddas |
|
Delmål 4
Folkbildningens verksamhet bidrar till ökad samman- hållning och gemen- skap genom att nya målgrupper nås och att personer med olika bakgrund och förutsättningar möts
ifolkbildande sammanhang
Indikatorer |
|
Folkbildnings- |
verksamhet |
Syftet med |
statsbidraget |
Indikatorer för |
Indikatorer för |
Indikatorer för |
Indikatorer för |
delmål 1 |
delmål 2 |
delmål 3 |
delmål 4 |
Studiecirklar Samtal Reflektioner Kulturprogram Annan folkbildningsverksamhet
|
|
|
|
|
|
Föreläsningar |
Diskussioner |
Samverkan |
Långa kurser |
Korta kurser |
Lärgrupper |
Samverkan |
Yrkesutbildningar |
Utställningar |
Att säkerställa en långsiktig finansiering av folkbildningen i hela landet för att på så sätt främja det övergripande målet för folkbildningspolitiken
Källa: Utredningens egen bearbetning.
Figur 12.1 illustrerar utredningens förslag till ny målstruktur. Ett nytt övergripande mål för folkbildningspolitiken föreslås införas. De fyra delmålen ska sammantaget på ett mer konkret sätt fånga inne- hållet i det övergripande målet. Indikatorer ska visa hur verksam- heten förhåller sig till delmålen och därmed det övergripande målet. I figuren inkluderas aktörernas verksamhet för att åskådliggöra att det är genom att bidra till finansiering av denna som mål och delmål nås. Studieförbund och folkhögskolor har dock egna mål för sin verk- samhet, skilda från statens mål. Syftet med statsbidraget är att finan- siera sådan verksamhet som bidrar till delmål och övergripande mål.
Nytt mål och ny målstruktur för folkbildningspolitiken |
SOU 2024:42 |
Skälen för utredningens förslag
Skälet för en ny målstruktur är att dels förtydliga regeringens och riksdagens roller för uppföljning av målet för folkbildningen, dels underlätta för uppföljningen. Målet för politikområdet bör vara upp- följningsbart och genom att dela upp det övergripande målet i delmål kan regering och riksdagen få en tydligare bild av hur statsbidraget till folkbildning används och av statsbidragets betydelse för individer och samhälle.
Dagens mål är svårt att följa upp, det är flera olika mål i ett, det anger arbetssätt, det är inte konkret och det finns otydlighet i rela- tionen till syftet med statsbidraget. I budgetpropositionen för 2024 anger regeringen att folkbildningens verksamhet i första hand följs upp i förhållande till de fyra syften som gäller för statsbidraget. De indikatorer som används för området är i huvudsak kvantitativa och beskriver verksamheten.21 Därmed är det svårt för riksdagen att veta om målet uppnås eller ej. När regeringen bedömer målupplevelsen är det i relation till de fyra syftena med statsbidraget, inte det riks- dagsbundna målet för folkbildningspolitiken.
Utredningen menar därför att en ny målstruktur, ett nytt mål och att nya delmål bör införas. Det bör vara målet och inte de fyra syftena med statsbidraget som följs upp när budgetpropositionen behandlas i riksdagen. Den nya målstrukturen med ett mål för folkbildnings- politiken och delmål som är riktningsmål skapar goda förutsättningar för en sådan uppföljning.
12.3.2Förslag på nytt övergripande mål för folkbildningspolitiken
Utredningens förslag: Det nya övergripande målet för folkbild- ningspolitiken ska vara höjd bildningsnivå, höjd utbildningsnivå och ökad delaktighet i samhället.
21Prop. 2023/24:01. Budgetpropositionen för 2024, Utgiftsområdet 17, Kultur, medier, trossam- fund och fritid, s. 179.
SOU 2024:42 |
Nytt mål och ny målstruktur för folkbildningspolitiken |
Skälen för utredningens förslag
Målet för folkbildningspolitiken bör formuleras övergripande och konkretiseras genom delmålen. Tillsammans med indikatorer som knyts till delmålen och en modell för kontinuerlig utvärdering ska- pas en struktur som kan tydliggöra folkbildningens bidrag till sam- hället och resultatet av statsbidraget till folkbildningen.
Målet för folkbildningspolitiken bör vara ett framåtsyftande effekt- mål som är visionärt. Det bör beskriva en eftersträvansvärd bild av framtiden som anknyter till folkbildningens verksamhet och som kan förväntas uppskattas brett i samhället. Enkelhet och tydlighet bör eftersträvas. Målet ska fungera som ledande för verksamheten och kännas till och förstås av de som på olika sätt är aktiva i de berörda verksamheterna.
Delaktighet, utbildning och bildning är begrepp som ligger nära folkbildningens idé och praktik. Höjd bildningsnivå, höjd utbildnings- nivå och ökad delaktighet hos individer är eftersträvansvärt i sig, men är också eftersträvansvärt på samhällsnivå. Det stärker demokratin, bidrar till ökad sammanhållning och kan förväntas vara fördelaktigt för samhällets långsiktiga välstånd och välmående. Målet syftar till samhällseffekt. Vägen dit går via människors aktivitet och utveckling i den verksamhet som statsbidraget finansierar. Det bör i målformu- leringen för folkbildningspolitiken inte anges vilken metodik som ska användas eller hur man bör arbeta.
Bildning, utbildning och delaktighet
Utredningen har tidigare konstaterat att folkbildningens verksamhet är bred och spelar viktig roll inom flera andra politikområden såsom kultur-, utbildnings-, civilsamhälles- och social- och arbetsmarknads- politik. Denna bredd kan fångas i det föreslagna målets begrepp bild- ning, utbildning och delaktighet.
Bildning, utbildning och delaktighet har varit centrala delar av den svenska folkbildningen sedan starten av folkhögskolor på 1860-talet. Genom att i målet för folkbildningspolitiken återknyta till den svenska folkbildningens historia betonas en lång tradition av att bidra till ett bättre samhälle genom att lyfta människors kunskap och förmåga. Världen ser annorlunda ut men behoven är fortsatt de samma.
Nytt mål och ny målstruktur för folkbildningspolitiken |
SOU 2024:42 |
Bildning, utbildning och delaktighet kan också förväntas vara vär- den av folkbildning som brett uppskattas i samhället.
Bildning
Det föreslagna målet om höjd bildningsnivå innebär att man strävar efter att fler människor får ökad kunskap, förståelse och insikt. Även de delar av folkbildningen som syftar till att ge en väg till arbetsmark- nad eller fördjupade studier bör präglas av bildningstanken, man bör ha en bredare syn på deltagaren än enbart kortsiktig eller materiell nytta.
Bildningsbegreppet kan som konstaterats i kapitel 10 förstås på olika sätt. Strävan efter bildning finns djupt förankrat bland, och dis- kuteras återkommande hos, folkbildningens aktörer. Bildning hand- lar inte om att lära sig ett visst stoff, utan snarare om att öka sin förmåga till kvalificerad eftertanke. I folkbildningen orienterar man sig i hur det är att vara människa och hur världen omkring oss fun- gerar för att själv vara bättre rustad att leva i denna värld. Man gör det i dialog med andra för att få ta del av perspektiv och fördjupa eller bredda sin förståelse.
I kapitel 10 diskuteras bildning som begrepp och de omvärlds- förändringar som kan förväntas öka behovet av bildning. I en tid då information finns i överflöd och lätt tillgänglig ökar behovet av att människor kan göra en bedömning av vad som är sant och relevant. Ökad bildningsnivå i samhället kan därmed också förväntas bidra till större förmåga att stå emot yttre påverkansförsök.
Strävan efter ökad bildning sker som tidigare beskrivits inte i tom- rum. Genom att upptäcka nya delar av det intellektuella rum som beskrivs i kapitel 10 vinner man nya kunskaper, nya insikter och får nya perspektiv. Folkbildningens aktörer förväntas aktivt arbeta för att fler ska ta del av en större del av detta rum.
Att skapa och ta del av kultur har sedan folkbildningens tidiga år betraktas av många som väsentliga inslag i individens bildningsresa. Som beskrivs i kapitel 10 är kultur en viktig del av folkbildningens innehåll och folkbildningen är en viktig del av kulturlivet.
SOU 2024:42 |
Nytt mål och ny målstruktur för folkbildningspolitiken |
För att göra målet uppföljningsbart trots bildningsbegreppets otydlighet konkretiseras några förutsättningar för bildning i delmål. Om folkbildningens aktörer finns i hela landet, aktivt söker upp nya deltagare och bidrar till att dessa tillsammans med andra breddar sina kunskaper och insikter, är delaktiga i kulturlivet och får ökad kultu- rell bildning, kan folkbildningen antas bidra till att bildningsnivån i samhället ökar.
Utbildning
Sedan folkbildningens start har utbildningsinsatser varit centrala delar av verksamheten. Kurser och föreläsningar har spridit kunskap till lokalsamhället. Föreningsdrivna folkhögskolor har utbildat föreningar- nas funktionärer. Studieförbund har bidragit med ny kunskap samt inspirerat och motiverat till fördjupade studier. Detta är viktiga bi- drag till att öka människors livschanser så som begreppet beskrivs i kapitel 10.
Folkhögskolorna kompletterar med sin särskilda profil övriga delar av utbildningsystemet och kan därför bidra till att fler lyckas upp- datera, bredda och fördjupa sina kunskaper. Många folkhögskolor erbjuder utöver folkhögskolekurser också utbildningar på gymnasial nivå, yrkesutbildningar och arbetsmarknadsutbildningar. Folkbild- ningen kan bidra till höjd utbildningsnivå i samhället genom att ut- ifrån sin särart ge fler människor möjlighet att lyckas med en utbild- ning som ger nya förutsättningar för vidare studier eller etablering på arbetsmarknaden.
De omvärldsförändringar som beskrivs i kapitel 9 kommer inne- bära ökade behov av livslångt lärande. Folkbildningens flexibilitet kan göra den särskilt viktig i en tid med snabba förändringar. I flera sam- hällssektorer är den utbildning som ges av folkbildningens aktörer unik. Det beror på den särskilda roll folkbildningen spelar för civil- samhället och för kulturlivet, vilket beskrivs i kapitel 10.
Delaktighet
Begreppet delaktighet kan förstås på olika sätt. I sin mest grundlägg- ande förståelse är alla människor delaktiga bara genom att finnas till och interagera med andra. Delaktighet kan också vara att man enga-
Nytt mål och ny målstruktur för folkbildningspolitiken |
SOU 2024:42 |
gerar sig i samhället, eller känner sig delaktig i sin omvärld. Ofrivillig ensamhet, arbetslöshet och bristande kunskaper i språket och hur samhället fungerar, kan bidra till känslan av att inte vara delaktig. Att rösta i allmänna val, vara aktiv i en förening, engagera sig i samhälls- frågor eller vara en del av arbetsmarknaden kan bidra till känsla av delaktighet.
Delaktighet kan alltså förstås både som att vara individens känsla av att vara delaktig i ett sammanhang och en mer mätbar delaktighet i form av att delta i en utbildning, rösta i allmänna val, vara medlem i en förening och att stå till arbetsmarknadens förfogande.
Målet om ökad delaktighet är ett sätt att tillsammans med utbild- ning fånga den bredd som också finns i begreppet livschanser som beskrivs i kapitel 10. Om folkbildningen bidrar till att ge fler männi- skor nya vägar till studier och arbetsmarknad, gemenskap med andra människor, deltagande i civilsamhälle och ett aktivt arbete för demo- krati och mänskliga rättigheter, kan man förvänta sig att folkbild- ningen bidrar till att livschanserna ökar för fler människor och att del- aktigheten i samhället ökar. Folkbildningens pedagogik som betonar vikten av att lära sig tillsammans med andra och att vara delaktig i gruppens diskussioner bidrar också i sig till att målet nås.
Målet och delmålen ska bidra till bättre förmåga att möta samhällsförändringar
Det föreslagna målet, att folkbildningen ska bidra till höjd bildnings- nivå, höjd utbildningsnivå och ökad delaktighet i samhället, innebär en strävan att förbättra såväl individens som den gemensamma för- mågan att förstå och hantera stora samhällsförändringar.
I tidigare kapitel har fem perspektiv använts som ett försök att del- vis fånga den bredd som folkbildning kan bidra till. Studieförbund och folkhögskolor kan bidra till bildning, ökade livschanser, delibe- rativa inslag i demokratin, ett levande civilsamhälle och ett rikt intel- lektuellt rum för egen och gemensam bildningsresa. Samhällsutveck- lingen har över tid förändrat förutsättningarna för folkbildningen vad gäller samtliga dessa fem perspektiv.
SOU 2024:42 |
Nytt mål och ny målstruktur för folkbildningspolitiken |
I kapitel 9 används uttrycket megatrender för de långsiktiga och stora förändringar som svept över världen de senaste decennierna. Vilka dessa megatrender är varierar något i olika framställningar men återkommande är globalisering, digitalisering, individualisering, kli- matförändring och demografi. På senare år har också ökad geopoli- tisk spänning, internationella konflikter, värderingsförändringar och polarisering av samtalsklimatet ofta lyfts fram.22
Genom att sträva efter ökad bildning, höjd utbildningsnivå och ökad delaktighet i samhället stärks individens livschanser och egen- makt samtidigt med samhällets resiliens och omställningsförmåga. På så sätt kan folkbildningen bidra till att såväl individen som sam- hället står bättre rustat för att möta samhällsförändringar.
Målet och delmålen ska bidra till att förtydliga folkbildningens bidrag till demokratin
Folkbildningen är starkt förknippad med framväxten av demokrati i Sverige och har sedan dess varit en viktig aktör i arbetet för att ut- veckla demokratin och bredda det demokratiska samtalet. Folkbild- ningens bidrag till demokratin tar sig många former.
Utredningen förordar i kapitel 16 att det demokrativillkor reger- ingen föreslagit i proposition 2023/24:119, ska omfatta folkbildningen.
Folkbildningen har emellertid en mycket mer aktiv roll i demokrati- arbetet än så. Som konstaterats i kapitel 10 har de senaste demokrati- utredningarna förordat en representativ demokrati med deliberativa inslag. Det är en demokratisyn som harmoniserar väl med folkbild- ningens praktik och teori. Det är möten, nyfikna samtal, gemensamma insikter och ett helhetsperspektiv på människan som betonas i folk- bildningen. Folkbildningen skapar arenor för samtal och gemensamt kunskapsinhämtande.
För att många människor ska bidra i det demokratiska samtalet är det viktigt att det finns arenor för samtal runt om i landet och att dessa arenor präglas av öppenhet och välkomnande. Folkbildningens arbetsformer bidrar till sådan välkomnande öppenhet. Sådana arbets- former kan ge deltagaren en ökad självkänsla och ett ökat självför- troende som i sin tur kan innebära att fler yttrar sig och är delaktiga i det demokratiska samtalet. Vidare är folkbildningens arbete för
22World Economic Forum (2023). The Global Risks Report 2023 och Dufva. Mikko, Sanna Rekola. Sanna (2023). Sitra Megatrender 2023, Förståelse i en tid av överraskningar.
Nytt mål och ny målstruktur för folkbildningspolitiken |
SOU 2024:42 |
höjd bildningsnivå och ökad delaktighet i samhället viktiga bidrag till levande demokratiska samtal. I samverkan med civilsamhällets organisationer skapas skolor i föreningsdemokrati, vilket bidrar till den ”demokratiska kultur” som den senaste demokratiutredningen menar är viktig för den svenska demokratimodellen.23
Många folkhögskolor och studieförbund har därutöver särskilda verksamheter som syftar till att stärka demokrati och demokratiskt deltagande. Flera aktörer har valt att ge hela verksamheten ett särskilt fokus på demokratiskapande eller en demokratiprofil.
En central del i folkbildningens demokratiarbete är att bemöta de som tvivlar på demokratin eller rent av aktivt motarbetar demokrati som idé. Ska demokratin stärkas på lång sikt måste de samtal som sker i gränslandet präglas av personer med demokratiska värderingar.
Demokrati är ett begrepp som används på många sätt, i flera sam- manhang och med många betydelser.24 Ibland används det slentrian- mässigt, ibland mycket specifikt. Även arbetet för eller mot demokrati kan se olika ut. Den bredd av demokratiarbete som sker inom folk- bildningen är svår att fånga i ett mål för politikområdet, särskilt om målet ska vara tydligt och möjligt att följa upp. I Folkbildningsrådets uppföljning av nuvarande demokratisyfte25 konkretiseras demokrati- syftet till exempel till att skapa mötesplatser, nå många deltagare i hela landet och nå olika grupper.
Utredningen har mot denna bakgrund valt att fånga folkbild- ningens breda bidrag till demokratin genom att betona bildning och delaktighet i målet, samt genom delmål 1 och 4 som anges i nästa av- snitt. Statsbidraget till folkbildningen blir därmed också ett stöd till en långsiktigt hållbar infrastruktur för folkbildningens demokrati- arbete. Genom de indikatorer som kan kopplas till delmålen ökar möjligheterna att tydliggöra, följa och utvärdera folkbildningens bi- drag till demokratin.
23SOU 2016:15 Låt fler forma framtiden, s. 75.
24Näsström, Sofia (2021) Demokrati – En liten bok om en stor sak, Historiska media 2021.
25Folkbildningsrådet (2023). Folkbildningsrådets samlade bedömning, Folkbildningens betydelse för samhället 2023.
SOU 2024:42 |
Nytt mål och ny målstruktur för folkbildningspolitiken |
12.3.3Förslag på nya delmål för folkbildningspolitiken
Utredningens förslag: Fyra delmål ska finnas för folkbildnings- politiken. Dessa ska vara:
•Att fler människor breddar och fördjupar sina kunskaper och når nya insikter.
•Att fler människor intresserar sig för kulturell utbildning och bildning samt att delaktigheten i kulturlivet ökar och breddas.
•Att fler människor får nya och återkommande möjligheter att gå vidare i arbetsliv och studier.
•Att folkbildningens verksamhet bidrar till ökad sammanhåll- ning och gemenskap genom att nya målgrupper nås och att personer med olika bakgrund och förutsättningar möts i folk- bildande sammanhang.
Skälen för utredningens förslag
I enlighet med den föreslagna målstrukturen bör det övergripande målet för folkbildningen kompletteras med delmål. Delmålen syftar till att ange det fokus och den inriktning som behövs för att nå målet. Till varje delmål kopplas en eller flera indikatorer som följer utveck- lingen inom respektive område. Delmålen ska sammantaget ge en bild av hur den statsbidragsfinansierade folkbildningsverksamheten bidrar till målet.
Strävan är att delmålen ska vara konkreta och uppföljningsbara. När folkbildningspolitiken utvärderas ska delmålen kunna indikera om verksamheten siktar mot målet.
Delmålen formuleras utifrån det övergripande målet, samt utifrån den nuläges- och omvärldsanalys som presenteras i kapitel 9 och 10. Dessutom har samtal förts med folkbildningsaktörer och hänsyn tagits till befintliga syften med statsbidraget. De fyra delmålen ska sam- mantaget ge en indikation på hur väl statsbidraget till folkbildning bidrar till det folkbildningspolitiska målet.
Det är inte utredningens mening att varje enskild verksamhet måste omfatta alla delmål, men när statsbidraget fördelas ska det ske på ett sådant sätt att delmålen och därmed huvudmålet beaktas. Det är så-
Nytt mål och ny målstruktur för folkbildningspolitiken |
SOU 2024:42 |
ledes den som ansvarar för fördelningen av statsbidraget som ska säkerställa att folkbildningens aktörer sammantaget ordnar verksam- het som siktar mot delmålen och målet för folkbildningspolitiken.
De fyra delmålen
Nedan presenteras de föreslagna fyra delmålen samt skälen för att dessa valts.
Delmål 1. Att fler människor breddar och fördjupar sina kunskaper och når nya insikter
Delmålet anknyter i första hand till bildning och utbildning i huvud- målet, men kunskap och bildning kan i sin tur öppna dörrar till ökad delaktighet i samhället.
Folkbildningen bör aktivt sträva efter att nå fler, men också aktivt sträva efter att de som redan finns i folkbildningen fördjupar sina kunskaper och blir nyfikna på nya områden. Genom att orientera sig, det vill säga bredda och fördjupa sina kunskaper, för att kunna orien- tera sig, det vill säga kunna förstå mer om samhället och människan, får man ökade insikter i vad det är att vara människa och hur männi- skors gemenskaper fungerar. Höjd bildningsnivå i samhället nås genom att fler människor lär sig mer, gör kunskapen till sin och får nya insikter.
Folkhögskolor och studieförbund förväntas aktivt söka sig till de som ännu inte deltar i folkbildningens verksamhet. Det kan vara en- skilda individer i grupper som redan finns representerade, men också personer i för närvarande icke representerade eller underrepresente- rade grupper. Det är i sig inget problem att människor som redan är deltagare fortsätter fördjupa och bredda sina kunskaper, tvärtom, men social snedrekrytering bör motarbetas och där behoven är störst är det rimligt att också de största insatserna läggs. Det kan handla om att aktivt söka upp och bjuda in nya målgrupper men också om att öka tillgängligheten samt anpassa och utveckla sin verksamhet.
Folkbildningen bör också bidra till att skapa sammanhang, digi- talt och fysiskt, där människor med olika erfarenheter, perspektiv och bakgrunder gemensamt söker nya kunskaper och samtalar kring dessa. I en tid där information finns lätt tillgänglig för alla, blir platser för öppna och fördjupande samtal en viktig resurs i samhällets strävan
SOU 2024:42 |
Nytt mål och ny målstruktur för folkbildningspolitiken |
efter höjd bildningsnivå. Sådana samtal bidrar också till en levande deliberativ demokrati och ökad delaktighet i samhället.
Delmål 2. Att fler människor intresserar sig för kulturell utbildning och bildning samt att delaktigheten i kulturlivet ökar och breddas
En stor del av folkbildningens verksamhet är relaterad till kultur och estetisk verksamhet. Det gäller både för studieförbunden och folk- högskolorna. Så har det varit under mycket lång tid. Kultur och este- tisk verksamhet är en central del i bildningsbegreppet eftersom mötet med kultur är ett sätt att möta andra människors erfarenhet, uttrycks- sätt, perspektiv och samhällssyn.
Folkbildningen bidrar på olika sätt till kulturlivet i hela landet. Som visas i kapitel 10 är folkbildningen en central infrastruktur och samarbetspartner för kulturen kring plats, arrangörskap, utbildning, kulturarv och upplevelse.
Delmålet handlar både om att ta del av och delta i kulturverksam- het samt att lära sig mer om olika delar av kulturlivet och kulturarvet. Det föreslagna delmålet skiljer sig något från nu gällande syfte ge- nom att ytterligare betona bildning. Kulturell bildning kan nås ge- nom deltagande i många olika sorters aktiviteter, inte enbart det som kategoriseras som kulturverksamhet.
Kultur kan också bidra till inkludering, social tillit och samman- hållning, samt till att överbrygga sociala och kulturella skillnader.26 Därmed kan ökat intresse för kultur och delaktighet i kulturlivet bi- dra till gemenskap och sammanhållning så väl som till bildning.
Delmål 3. Att fler människor får nya och återkommande möjligheter att gå vidare i arbetsliv och studier
Samhället står inför stora förändringar, inte minst på arbetsmarkna- den. Utredningen konstaterar i kapitel 9 att folkbildningen historiskt varit en viktig resurs för att skapa trygghet och ta tillvara möjligheter i förändring. Folkbildningens förmåga att anpassa verksamhet efter nya behov, individuella förutsättningar och gruppens sammansätt-
26Se till exempel Myndigheten för kulturanalys (2023). Kulturens roll och nytta i samhällsutveck- lingen.
Nytt mål och ny målstruktur för folkbildningspolitiken |
SOU 2024:42 |
ning, gör den till en viktig tillgång i en tid av stora samhällsföränd- ringar och behov av individanpassning.
Den variation som finns inom folkbildningen innebär att nya och återkommande möjligheter kan ta sig olika former. Ibland behövs större insatser i form av längre utbildning, ibland behövs en kortvarig insats för att motiveras eller upptäcka nya vägar framåt.
Folkbildningens särskilda karaktär skapar möjligheter för personer för vilka andra delar av utbildningssystemet och andra arbetsmark- nadsåtgärder inte passar. På så sätt ger folkbildningen nya livschanser till den som behöver utbildning eller en ny väg till arbetsmarknaden.
Folkbildningen bidrar vidare till att fylla viktiga utbildningsbehov i samhället så som kulturutbildningar och yrkesutbildningar som fal- ler utanför andra aktörers uppdrag.
Delmål 4. Att folkbildningens verksamhet bidrar till ökad sammanhållning och gemenskap i samhället genom att nya målgrupper nås och att personer med olika bakgrund och förutsättningar möts
i folkbildande sammanhang
Delmål 1, 2 och 3 handlar i huvudsak om individers bildning och livs- chanser. Delmål 4 kompletterar med en strävan att folkbildningens verksamheter får personer med olika bakgrund, erfarenhet och per- spektiv att mötas i folkbildande sammanhang.
Att lära tillsammans är en del av folkbildningens pedagogik och särart. I det nu gällande målet för folkbildningen nämns att folkbild- ning är något som sker ”tillsammans med andra”, i det nu föreslagna målet finns inte detta med. Det beror på att utredningen anser att poli- tikens mål inte ska innehålla formulering kring metoder och arbetssätt.
I delmål 4 betonas vikten av att mötas, att lära sig tillsammans och den effekt detta kan förväntas ge. Som konstateras i kapitel 10 ger en grupp med olika bakgrund och erfarenheter inspiration att lyfta från tankarnas invanda spår och vidga perspektiven.
Med polarisering och segregation i samhället blir det än viktigare med deliberativa samtal som kan fungera som motvikt till hat, hot och desinformation. Mötesplatser för människor med olika bakgrund och förutsättningar bidrar också till en förbättrad insikt om andra människors liv och kulturer vilket kan öka förståelse och tolerans för andra människor. Där kan folkbildningen ge ett unikt och viktigt bidrag till demokratin.
SOU 2024:42 |
Nytt mål och ny målstruktur för folkbildningspolitiken |
Mötesplatser och gemenskap handlar vidare om att bidra till att personer får nya nätverk, bryter ensamhet, motverkar segregation och därmed får nya livschanser och nya förutsättningar till en ökad del- aktighet i samhället.
En stor del av folkbildningens verksamhet sker i samverkan med övriga delar av civilsamhället. Det skapar möjligheter för att nå grup- per som redan är aktiva i civilsamhället. Folkbildningens aktörer bör dock också sträva efter att nå de som inte är engagerade i förenings- livet. Detta kan ofta med fördel ske med redan existerande samarbets- partners som också strävar efter att nå fler.
12.3.4Förslag på nytt syfte med statsbidraget till folkbildningen
Utredningens förslag: Syftet med statsbidraget är att säkerställa finansiering av en infrastruktur för folkbildning i hela landet för att på så sätt främja det övergripande målet för folkbildningspolitiken.
Skälen för utredningens förslag
Enligt regeringens proposition om civilsamhället bör övergripande syfte anges för alla bidrag till det civila samhällets organisationer.27 Statsbidraget till folkbildningen utgör ett viktigt verktyg för staten för att nå de mål man satt upp för folkbildningspolitiken. Därmed blir det främsta syftet med statsbidraget att främja politikens måluppfyllelse.
Folkbildningens aktörer skapar tillsammans en infrastruktur för bildning, utbildning och delaktighet i hela landet, inte minst genom att erbjuda plats för demokratiska samtal, kultur och möten mellan personer med olika bakgrund. Det är därför viktigt att statsbidraget säkerställer att folkbildningsstrukturerna är tillgängliga i hela landet och därigenom har potential att nå ut till så många som möjligt.
För att skapa goda möjligheter för att nå de folkbildningspolitiska målen som utredningen presenterat ovan ska statsbidraget bidra till en långsiktig finansiering. Med ”långsiktig finansiering” menar utred- ningen att det finns förutsättningar för en hållbar infrastruktur med nödvändiga stödjande strukturer för att kunna bedriva folkbildning hela landet.
27Prop. 2009/10:55. En politik för civila samhället, s. 138.
13Indikatorer för uppföljning av folkbildningen
I detta kapitel inleder utredningen med en allmän genomgång av in- dikatorer och deras användning. Efter det görs en översyn av de nu- varande indikatorerna som används för att följa upp folkbildningen. Med utgångspunkt av de föreslagna målen i kapitel 12 föreslår utred- ningen nya kvantitativa och kvalitativa indikatorer för en effektiv uppföljning av folkbildningen.
13.1Indikatorer för att mäta måluppfyllelse
I samband med budgetpropositionen lämnar regeringen varje år en redogörelse till riksdagen om hur väl verksamheten inom folkbild- ningen har uppnått sina mål. Detta krav på resultatredovisning är fastslaget i både regeringsformen1 och budgetlagen.2 Redogörelsen ska fokusera på hur väl resultat har uppnåtts i förhållande till de mål som riksdagen ställt upp. Vid redovisningen ska centrala resultat- indikatorer och bedömningsgrunder användas för att vägleda och strukturera presentationen av resultaten.3
Resultatindikatorer används för att spegla resultat i statsförvalt- ningen. De är inte mål utan visar på olika aspekter av måluppfyllelse som tillsammans syftar till att möjliggöra en bedömning av om målet är uppfyllt. I första hand ska indikatorerna visa resultat inom ett ut- giftsområde eller politikområde inom utgiftsområdet. Oftast är indi- katorerna inte heltäckande utan visar en begränsad del av ett resultat av en verksamhet. Det är svårt att formulera heltäckande entydiga resultatmått i de ofta komplexa och över tid skiftande statliga verk-
1SFS 2011:109. Regeringsform.
2SFS 2011:203. Budgetlag, 10 kap, 3 § Resultatredovisning.
3Ekonomistyrningsverket (2012). Resultatindikatorer, 2012:41.
291
Indikatorer för uppföljning av folkbildningen |
SOU 2024:42 |
samheterna. Därför behövs indikatorer för att få en så heltäckande bedömning som möjligt av värdet på statliga insatser.
Indikatorer är verktyg för att mäta och förstå utveckling. De ger en strukturerad och kvantitativ metod för att analysera komplexa frågor, vilket är avgörande för effektiv planering, genomförande och utvärdering av politik och program. Vidare ger indikatorer en grund för att bedöma förändringar över tid eller olikheter inom en given enhet, till exempel inom Sverige ett givet år. De är användbara för att göra trendanalys, det vill säga identifiera trender och mönster. Indi- katorer lämpar sig för uppföljning men ger enbart en indikation på att något har hänt, de ger sällan svar på varför eller hur något har hänt. De är värdefulla för att visa i vilken riktning utvecklingen går och kan antyda orsakssambanden, men de kan aldrig ge hela sanningen. Samtidigt är indikatorer ett sätt att kommunicera komplex informa- tion på ett lättillgängligt och förståeligt sätt, vilket ofta är avgörande för att analysera och förstå komplexa sammanhang.
Att välja lämpliga indikatorer i sammanhanget är avgörande efter- som de ofta blir styrande för verksamheten. Styreffekten hos en in- dikator beror på hur väl man valt den i förhållande till det man vill styra, i vilken grad man följer upp, utvärderar samt använder utfallet och att man använder ett mycket begränsat antal indikatorer. Ju fler indikatorer, desto mer splittrad styrning.4
13.1.1Indikatorer mäter olika aspekter av folkbildning
Figur 13.1 illustrerar olika typer av indikatorer som används för att belysa olika processer och aspekter i en effektkedja inom folkbild- ningen.
4Ekonomistyrningsverket (2012). Resultatindikatorer, 2012:41.
SOU 2024:42 |
Indikatorer för uppföljning av folkbildningen |
Figur 13.1 Olika indikatorer belyser olika aspekter av måluppfyllelsen men inte effekter
|
Inputindikatorer: |
Processindikatorer: |
Resultatindikatorer: |
Effekter på |
|
Vilka förutsättningar |
Hur används stats- |
Vilka resultat uppnår |
samhällsnivå |
|
och |
|
har folkbildningen? |
bidraget? |
man genom folk- |
|
|
|
bildningen? |
på individnivå |
|
– Anslag och bidrag |
– Kurser, studiecirklar, |
– Övergångar till |
|
|
– Geografisk fördelning |
arrangemang m.m. |
utbildning |
|
|
|
|
|
|
av studieförbund och |
– Studietimmar, |
– Övergångar till arbete |
|
|
folkhögskolor |
deltagandetimmar |
– Deltagande i samhälls- |
|
|
|
|
|
|
– Tillgång till lärare, |
– Deltagare och |
utvecklingen |
|
|
ledare och pedagogisk |
medverkande |
– Hälsa och |
|
|
personal |
|
|
|
|
välbefinnande |
|
|
|
|
|
Källa: Utredningens bearbetning.
Inputindikatorer fokuserar på vilka förutsättningar folkbildningen har. Det kan handla om vilka resurser och anslag som tillförs folk- bildningens aktörer, hur aktörerna fördelar sig geografiskt och vil- ken tillgång till ledare, lärare och annan pedagogisk personal, exem- pelvis specialpedagoger, som finns. Dessutom bidrar civilsamhället i hög grad genom ideella insatser från både ledare och deltagare.
Processindikatorer visar hur statliga bidrag används inom folk- bildningen. Det inkluderar antal arrangemang i form av studiecirklar, annan folkbildningsverksamhet och kulturprogram inom studieför- bunden. Vad gäller folkhögskolor kan det vara antal långa och korta kurser. Det kan också utgöra antal studietimmar och deltagande- timmar.5
Resultatindikatorer pekar på de resultat som uppnås genom folk- bildningen, såsom övergångar till annan utbildning, övergångar till arbete etcetera. Det kan också vara antal intyg om behörighet till högre utbildning. Andra exempel på resultatindikatorer kan också vara olika former av deltagande i samhällsutvecklingen samt hälsa och välbefinnande.
Uppnådda effekter av folkbildningen kan inte mätas utifrån in- dikatorer utan det är något som kräver helt andra metoder (se kapi- tel 15).
5Se kapitel 6 för närmare förklaring av begreppen.
Indikatorer för uppföljning av folkbildningen |
SOU 2024:42 |
Statskontoret har specificerat kriterier för hur indikatorer ska väl- jas ut.6 Dessa kriterier är:
•relevans – beskriver fenomenets kärna
•validitet – mäter det som avses mäta
•tolkning – kan inte missförstås eller missbrukas
•reliabilitet – mätningen är tillförlitlig
•tillgänglig data – kan reducera kostnader
•jämförbarhet – jämförelser över tid är möjliga
•beteendepåverkan – ska inte motivera ett strategiskt beteende eller påverka beteendet på ett icke önskvärt sätt.
Vid bedömning av indikatorer ska dessa kriterier vara vägledande.
13.1.2Kort om olika typer av statistik och indikatorer
Isyfte att ta fram indikatorer behövs någon form av statistik som be- skriver en specifik egenskap hos en individ, ett objekt eller en verk- samhet. Statistik kan klassificeras på olika sätt. En metod är att klassi- ficera efter typ och mängden information som genereras. En annan metod är att klassificera i termer av mätningen. Data kan antingen vara kvalitativ eller kvantitativ.
Kvantitativa indikatorer: Kvantitativa indikatorer mäter och ut- trycker data i numeriska termer och fokuserar på mätbara kvantiteter. Dessa indikatorer ger vanligtvis en exakt och noggrann representa- tion av data och möjliggör kvantitativ analys. Exempel på kvantitativa indikatorer inkluderar tal som antal, procentandelar, medelvärden, standardavvikelser och andra statistiska mått. Kvantitativa indikato- rer används ofta när man vill analysera och jämföra data, göra mate- matiska beräkningar eller bedöma samband och kausala relationer.
Kvalitativa indikatorer fokuserar på beskrivande egenskaper eller kvalitativa aspekter av data. De ger en djupare förståelse av fenome- net och används ofta när man vill få insikt i människors upplevelser, attityder eller känslor. Exempel på kvalitativa indikatorer inkluderar
6Statskontoret (2014). Folkbildningen – ett förslag till utvärderingsmodell utifrån syftena med stats- bidraget.
SOU 2024:42 |
Indikatorer för uppföljning av folkbildningen |
fritextsvar i en enkät, intervjuanteckningar eller beskrivande katego- rier som används för att kvalificera data.
Kategoriska variabler och kvalitativa variabler är oftast samma sak och används ibland utbytbart. Båda termerna syftar på variabler som representerar olika kategorier, grupper eller kvalitativa egenskaper som inte har en naturlig ordning eller kontinuerlig numerisk skala. Vanliga kategoriska variabler är exempelvis kön, nationell bakgrund eller eventuell funktionsnedsättning. Det är variabler som mäts i an- tal eller frekvens och som inte kan rangordnas eller mätas på en skala.
13.1.3Statistikansvaret inom folkbildningen
För att belysa folkbildningen med indikatorer, göra uppföljningar och utvärderingar behövs tillgänglig statistik. Det ska finnas officiell statistik för allmän information, utredningsverksamhet och forskning, något som är reglerat i lag.7 Statistiska centralbyrån (SCB) ansvarar för officiell statistik och annan statlig statistik. Därutöver är SCB sam- ordningsansvarig för 29 statistikansvariga myndigheter. Regeringen beslutar om vilka myndigheter som ska vara statistikansvariga myn- digheter. Ideella föreningar omnämns inte som en organisations- form för statistikansvar, vilket utesluter Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna som statistikansvariga för folkbildningen. Däremot är ideella föreningar och stiftelser skyldiga att till de statistikansva- riga myndigheterna lämna uppgifter för den officiella statistiken och uppgifter för framställning av europeisk statistik.
Folkhögskolestatistiken
När det gäller statistik för folkhögskolors verksamhet har Statistiska centralbyrån (SCB) varit den myndighet som historiskt bistått Skol- överstyrelsen och därefter Folkbildningsrådet, med att ta fram och tillgängliggöra statistik över folkhögskolor. Omkring 1992 delegera- des statistikansvaret för flera områden till myndigheter. Bland annat var Statens skolverk tidiga med att få statistikansvar för skolväsen- det. Statens skolverk hade under en period ett anslag för beställning av statistik avseende folkhögskoleområdet i samråd med Folkbild-
7SFS 2001:99. Lag om den officiella statistiken.
Indikatorer för uppföljning av folkbildningen |
SOU 2024:42 |
ningsrådet.8 Först 2018 blev SCB officiellt statistikansvarig myndig- het för folkhögskolorna. Innan dess var det oklart om folkhögskolorna ingick i den officiella statistiken, troligtvis inte. Folkbildningsrådet har dock sedan 1992 publicerat statistik om deltagare och verksam- het hos folkhögskolor.
Studieförbundsstatistiken
När det gäller statistiken för studieförbunden tog SCB fram statisti- ken fram till 1993. Statens kulturråd tog över som statistikansvarig myndighet 1994 och hade ansvaret fram till 2011. Statens kulturråd publicerade statistikrapporter fram till och med statistikåret 2007. Myndigheten för kulturanalys blev ansvarig myndighet den 1 januari 2012 för officiell statistik inom ämnesområdet kultur och fritid.9 Inom ämnesområdet kultur och fritid nämns flera statistikområden och studieförbunden är ett av dessa. Från och med 2020 är SCB åter statistikansvarig för studieförbundsstatistiken.
SISU Idrottsutbildarna
SISU Idrottsutbildarna, grundat 1985, började sin verksamhet med statsbidrag som delades ut genom Folkbildningsrådet. När organisa- tionen senare tilldelades ett eget anslag och därmed inte längre om- fattades av Folkbildningsrådets budget och bidragssystem, slutade den också att inkluderas i den nationella studieförbundsstatistiken. Detta resulterade i att SISU Idrottsutbildarna inte längre framgår i den officiella svenska statistiken.
SISU Idrottsutbildarna samlar in och analyserar data om sin verk- samhet samt rapporterar regelbundet resultat till Regeringskansliet. Därutöver tillgängliggör SISU statistiköversikter om idrotten för all- mänheten via sin webbplats.
Det bör noteras att SISU Idrottsutbildarna inte ingår i den kate- gori som definieras som Sveriges officiella statistik. Bakgrunden be- döms vara att de står utanför Folkbildningsrådets ansvarsområde och inte deltar i Gustav-systemet. Gustav är det administrativa verktyg
8Regeringsbeslut (2002). Regleringsbrev för budgetåret 2003 avseende Statens skolverk, U2002/4735/DK (delvis).
9SFS 2001:100. Förordning om den officiella statistiken.
SOU 2024:42 |
Indikatorer för uppföljning av folkbildningen |
där studieförbund rapporterar deltagardata till Statistiska central- byrån (SCB) två gånger per år. SCB har inte utvärderat omfattningen av SISU Idrottsutbildarnas verksamhet, hur deras data samlas in, eller hanteringen av personuppgifter som finns för en del av deltag- arna i deras program, vilket är den information som vanligtvis ligger till grund för officiell statistik.
13.1.4SISU Idrottsutbildarna bör inkluderas i den officiella statistiken för studieförbunden
Utredningens förslag: Statistiska centralbyrån (SCB) ska ges i uppdrag att samla in statistik om SISU Idrottsutbildarna och inkludera dessa i den officiella statistiken om studieförbunden. SISU Idrottsutbildarna ska vara uppgiftsskyldig organisation och lämna de uppgifter som anges i förordning (2001:100) om den offi- ciella statistiken. Uppdraget ska finansieras från utgiftsområde 17 anslag 14:1 Statsbidrag till studieförbund.
Skälen för utredningens förslag
Det saknas en fullständig bild av omfattningen av verksamheten vid studieförbunden i den officiella statistiken. Fram till 2006 ingick SISU Idrottsutbildaren som en del av folkbildningsstatistiken där- efter försvann de från den officiella statistiken. För att skapa en hel- täckande och korrekt bild av läget vad gäller Sveriges studieförbund är det avgörande att alla relevanta aktörer representeras i den offi- ciella statistiken. Det gör det möjligt för policyutvecklare, forskare och allmänheten att förstå omfattningen av deltagare inom studie- förbund och folkbildning.
SISU Idrottsutbildarna rapporterar dock årligen till Regerings- kansliet och uppgifter om deltagarna finns beskrivna i budgetpropo- sitionen. Men att samla information på ett ställe underlättar tillgång och användning av data. Det sparar tid för användare som inte be- höver söka igenom flera källor för att få en heltäckande överblick. För SISU Idrottsutbildarna innebär det att de blir mer synliga och lättillgängliga för intressenter.
Indikatorer för uppföljning av folkbildningen |
SOU 2024:42 |
När alla studieförbund inkluderas blir statistiken mellan studie- förbunden mer jämförbar. Utvärderare, forskare, myndigheter och beslutsfattare kan göra mer noggranna analyser och jämförelser mel- lan studieförbunden om jämförbar statistik finns samlad för samtliga statsbidragsberättigade studieförbund.
Arbetet med att belysa studieförbunden med hjälp av indikatorer underlättas om SCB kan ta fram samma och konsistent bakgrunds- information om deltagarna. Det gör att studieförbunden blir mer jämförbara med varandra. Det finns också ett behov av kvalitets- säkrad statistik vad gäller deltagande där SCB har möjlighet att skilja ut unika deltagare jämfört med grupprapporterade deltagare, och på så sätt minska dubbelrapportering av individer som deltar i flera verk- samheter. Sammantaget föreslår utredningen att regeringen ska ge SCB i uppdrag att samla in statistik om SISU Idrottsutbildarna och inkludera dessa i den officiella statistiken för studieförbunden. I och med detta bedömer utredningen att statistikansvaret för studieför- bunden alltjämt ska stanna kvar hos SCB.
13.1.5Det saknas dataskyddsreglering för folkhögskolor
i förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen
Utredningens bedömning: Regeringen bör analysera behov av folkhögskolors rätt att behandla känsliga personuppgifter.
Skälen för utredningens bedömning
Sedan den 1 september 2020 gäller särskilda dataskyddsbestämmel- ser enligt förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen (17 a–17 d §§) som tillåter studieförbund att behandla känsliga per- sonuppgifter i de verksamheter som erhåller statsbidrag enligt för- ordningen. Bakgrunden till regleringen var ett behov som hade uppmärksammats av Datainspektionen (numera Integritetsskydds- myndigheten) i samband med att statistikansvaret för studieförbun- den föreslogs föras över till Statistiska centralbyrån (SCB). Utred- ningen anser att regeringen på motsvarande sätt som man gjort för studieförbunden bör analysera behov och konsekvenser av en sådan reglering även för folkhögskolor.
SOU 2024:42 |
Indikatorer för uppföljning av folkbildningen |
13.2Översyn av de nuvarande indikatorerna
I detta avsnitt gör utredningen en översyn av de nuvarande indika- torerna i enlighet med utredningens direktiv. De nuvarande indika- torerna belyser statsbidragsförordningens fyra syften.10
13.2.1Statskontoret har utvärderat folkbildningens syften
I Statskontorets utvärdering från 2018 framkom att det saknades in- dikatorer som visade dimensioner av demokratisyftet samt mångfalds- och påverkanssyftet. Det saknades också tidsserier som visade utveck- lingen över tid. Statskontoret ansåg också att det saknades kvalitativa indikatorer. Enligt Statskontoret är indikatorssystemet en form av styrsignal som kan bli styrande för verksamheten samt att det är önsk- värt att indikatorerna bygger på uppgifter som redan samlats in.
De nuvarande indikatorerna är uppdelade utifrån de fyra syften som finns angivna i statsbidragsförordningen.11 De fyra syftena och indikatorer visas i tabellen nedan.
Tabell 13.1 Syften och indikatorer inom folkbildningspolitiken
Syfte |
– Indikatorer |
Demokrati |
– antal folkhögskolor och studieförbund i landet |
|
– fördelning av folkhögskolor och studieförbund i landet |
Påverkan och mångfald – deltagare i folkhögskolekurs efter ålder och kön |
|
– unika studiecirkeldeltagare efter ålder och kön |
|
– andel utlandsfödda deltagare folkhögskolans långa kurser |
|
och i studiecirklar |
|
– andel deltagare med funktionsnedsättning i långa kurser |
|
resp. studiecirklar |
|
Utbildning och bildning |
– andel deltagare utan gymnasieutbildning |
|
– antal utfärdade betyg om grundläggande behörighet bland |
|
deltagare på folkhögskolans långa kurser |
|
– antal utfärdade intyg om avslutad eftergymnasial yrkes - |
|
utbildning på särskild kurs |
Kultur |
– antal deltagare i folkhögskolors och studieförbunds kulturprogram |
–andel kvinnor respektive män i kulturprogram
Källa: Dir. 2022:75. Styrning och uppföljning av folkbildningen – vägval inför framtiden.
10SFS 2015:218. Förordning om statsbidrag till folkbildningen, 1 §.
11SFS 2015:218. Förordning om statsbidrag till folkbildningen.
Indikatorer för uppföljning av folkbildningen |
SOU 2024:42 |
13.2.2Styrkor och svagheter med nuvarande indikatorer
De nuvarande indikatorerna som används för att belysa måluppfyll- nad i budgetpropositionen har både förtjänster och brister och vissa av indikatorerna kan fortsatt vara relevanta inom ramen för de före- slagna delmålen i kapitel 12. Det behövs också utvärderingar av inne- hållet i studieförbundens och folkhögskolornas verksamhet med av- seende på demokratiska värden och principer, samt dess kvalitet ur ett pedagogiskt perspektiv. Det behövs också longitudinella studier där deltagarna följs över tid för att se hur deras deltagande i folkbild- ningsarrangemang har påverkat deras engagemang i samhället och i demokratiska processer. Utredningen utvecklar behovet av utvärder- ing i kapitel 15.
13.2.3Indikatorer för att belysa demokratisyftet har flera svagheter
När det gäller syftet att stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demokratin används följande två indikatorer:
•antal folkhögskolor och studieförbund i landet
•fördelning av folkhögskolor och studieförbund i landet.
Styrkor och förtjänster med indikatorerna
Båda indikatorer ger en grundläggande förståelse för tillgängligheten för folkbildningsverksamhet över hela landet, vilket är avgörande för att stärka demokratin genom bildning, utbildning och deltagande.
Vidare ger de en uppfattning om geografisk spridning. Genom att analysera fördelningen kan man bedöma hur väl folkbildningsverk- samheten når ut till olika regioner, inklusive landsbygdsområden, vilket är viktigt för att säkerställa att alla samhällsmedlemmar har till- gång till resurser som kan stärka deras demokratiska engagemang.
Vidare har båda indikatorerna en hög reliabilitet, det vill säga mät- ningen är tillförlitlig och uppgifter om antal folkhögskolor och studie- förbund finns tillgänglig och innebär inga stora insamlingskostnader.
SOU 2024:42 |
Indikatorer för uppföljning av folkbildningen |
Svagheter och brister med indikatorerna
Samtidigt finns en hel del brister med dessa indikatorer. Bland annat saknar de djup och mäter endast antal och geografisk fördelning och ger ingen direkt information om folkbildningens kvalitet, innehåll, eller resultat för deltagarna. De är inte heller målrelaterade till utfall, det vill säga antalet och fördelningen är indirekta mått och säger inte nödvändigtvis något om folkbildningens resultat att engagera med- borgare i demokratiskt arbete eller i att öka deras förståelse och del- tagande i demokratiska processer. Indikatorernas relevans för demo- kratisyftet är problematiskt. Det går att ifrågasätta om indikatorerna fångar fenomenets kärna. Det är svårt att mäta om deltagandet i folk- bildning bidrar till att stärka och utveckla demokratin. Även om utbildning kan anses vara en grundläggande del av ett demokratiskt samhälle, så återspeglar inte nödvändigtvis deltagandet i folkbildning medborgarnas engagemang i demokratiska processer.
För att följa upp demokratisyftet behövs helt andra metoder. SOM-institutet gör årligen undersökningar med fokus på demokrati och civilsamhälle.12 Undersökningen mäter svenskarnas förtroende för demokratin och om svenskarna upplever att de har möjligheter att påverka politiska beslut i Sverige. The Economist Unit publicerar varje år Democracy index13 som mäter kvaliteten på demokrati och jämför mellan länder. Sammantaget finns exempel på olika under- sökningar och mått på engagemang och upplevelser av deltagandet i samhällsutvecklingen, men kopplingen till folkbildningen är fortsatt svår att identifiera.
13.2.4Utmaningar att belysa påverkan och mångfaldssyftet med indikatorer
Vad gäller statsbidragets andra syfte att bidra till att göra det möjligt för en ökad mångfald människor att påverka sin livssituation och skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen belyses de av fyra indikatorer. Dessa är:
•deltagare i folkhögskolekurs efter ålder och kön
•unika studiecirkeldeltagare efter ålder och kön
12Göteborgs universitet, SOM-institutet (2023). Svenska demokratitrender 1986–2022.
13Economist Intelligence Unit (2024). Democracy Index 2023.
Indikatorer för uppföljning av folkbildningen |
SOU 2024:42 |
•andel utlandsfödda deltagare i folkhögskolans långa kurser och i studiecirklar
•andel deltagare med funktionsnedsättning i folkhögskolans långa kurser och i studiecirklar.
Styrkor och förtjänster med indikatorerna
Indikatorerna är relevanta för att följa upp syftet att inkludera en ökad mångfald människor i folkbildningen, vilket i sin tur syftar till att bidra till deras förmåga att påverka sin livssituation och engagera sig i samhällsutvecklingen.
Indikatorerna har flera styrkor vad gäller relevans och validitet. Bland annat ger de en insikt i hur väl folkbildningen når olika grup- per i samhället. De belyser specifikt ålder, kön, nationell bakgrund och funktionsnedsättning, vilket hjälper till att identifiera eventuella grupper som är underrepresenterade bland deltagare. Det finns även andra relevanta bakgrundsfaktorer som skulle kunna vara relevanta för att belysa mångfald, till exempel socioekonomisk bakgrund, eller etableringsstatus på arbetsmarknaden.
Att mäta andelen deltagare med funktionsnedsättning hjälper till att bedöma hur inkluderande studieförbunden och folkhögskolorna är, vilket är centralt för att stödja allas rätt till bildning och samhälls- deltagande.
Svagheter och brister med indikatorerna
Samtidigt har indikatorerna flera brister. En central brist är att indi- katorerna inte är resultatindikatorer, de visar vilka som deltar i folk- bildningen men inte vad deltagandet leder till. Det saknas information om djup och kvalitet på engagemang då de enbart mäter kvantitativa aspekter av deltagande och ger inte information om deltagarnas er- farenheter eller hur folkbildningen har påverkat deras förmåga att påverka sin livssituation och delta i samhällsutvecklingen.
Det finns också brister i information om studiecirklarna är öppna för alla eller om det rör sig om samarbete med föreningar med en viss profil. Det finns även brister i information om hur tillgänglighets- anpassade studieförbunden och folkhögskolorna är.
SOU 2024:42 |
Indikatorer för uppföljning av folkbildningen |
Även om indikatorerna visar vem som deltar, kan de inte direkt visa att statens stöd till folkbildningen är orsaken till deltagandet eller till några specifika utfall relaterade till livssituation eller samhälls- deltagande.
13.2.5Att minska utbildningsklyftor och
höja bildnings- och utbildningsnivån i samhället
Statsbidragets tredje syfte är att bidra till att utjämna utbildnings- klyftor och höja bildnings- och utbildningsnivån i samhället. Detta syfte belyses med följande indikatorer:
•andel deltagare utan gymnasieutbildning i studieförbund och på folkhögskolor
•antal utfärdade betyg om grundläggande behörighet bland delta- gare på folkhögskolans långa kurser
•antal utfärdade intyg om avslutad eftergymnasial yrkesutbildning på särskild kurs.
Styrkor och förtjänster med indikatorerna
Dessa indikatorer ger sammantaget en god bild av hur väl statsbidra- get till folkbildningen bidrar till att höja utbildningsnivån i samhället. Samtidigt är begreppet bildning svårt att mäta och fånga med indi- katorer, vilket hänger samman med att bildning är ett mer subjektivt och mångfacetterat begrepp. Vad bildning betyder finns olika upp- fattningar om medan för utbildning finns tydliga regler för vad som anses vara formell utbildning och vilka krav som gäller för att uppnå en viss utbildningsnivå.
När det gäller andel deltagare utan gymnasieutbildning, hjälper indikatorn till att identifiera i vilken utsträckning folkbildningen når ut till dem som är mest i behov av utbildningsinsatser. Samtidigt ger indikatorn ingen indikation på om dessa personer efter att ha deltagit i folkbildningen nått en högre bildnings- eller utbildningsnivå.
Vad gäller antal utfärdade betyg om grundläggande behörighet bland deltagare på folkhögskolans långa kurser visar denna indikator direkt hur många personer som har uppnått en viss nivå av utbild- ning som resultat av sitt deltagande på folkhögskolans långa kurser.
Indikatorer för uppföljning av folkbildningen |
SOU 2024:42 |
Det är en konkret åtgärd på hur väl dessa kurser bidrar till att öka utbildningsnivån bland deltagarna.
Även indikatorn antal utfärdade intyg om avslutad eftergymnasial yrkesutbildning på särskild kurs speglar syftet väl. Liksom den före- gående indikatorn ger denna en indikation på folkbildningens bidrag till högre utbildningsnivåer, men på en eftergymnasial nivå. Detta visar på möjligheterna för individuell utveckling och yrkesmässig ut- veckling genom folkhögskoleutbildning.
Även om dessa indikatorer är värdefulla, kan det finnas andra som också kan bidra till en mer heltäckande bedömning av folkbildningens effekter. Det gäller bland annat indikatorer som visar på genomström- ning och avhopp. Det mäter hur många som påbörjar och slutför sina studier jämfört med hur många som avbryter. Detta kan ge en bild av hur väl folkbildningsverksamhet lyckas engagera och behålla sina studenter. En hög genomströmning kan indikera att utbildningsinsat- serna är tillgängliga och inkluderande, särskilt för målgrupper som traditionellt står långt från utbildning och arbetsmarknad. Låga av- hopp kan tyda på att programmen är väl anpassade till deltagarnas behov och förutsättningar, vilket är avgörande för att minska utbild- ningsklyftor.
Att samla in data om deltagarnas socioekonomiska förutsättningar kan hjälpa till att utvärdera i vilken utsträckning folkbildningen når dem som står längst från utbildning och arbetsmarknad.
Det är också viktigt att samla in information om deltagarnas egna upplevelser och nytta av utbildningen. Denna typ av uppföljning kan ge insikter i utbildningens kvalitet och relevans ur deltagarnas eget perspektiv. Genom att kombinera kvantitativa data (som antal utfär- dade intyg) med kvalitativa mått (som deltagarnas upplevelser), skapas en mer nyanserad bild av folkbildningens bidrag till att minska ut- bildningsklyftor och öka utbildningsnivån i samhället. Exempel på sådana kvalitativa uppföljningar är Folkbildningsrådets cirkeldeltagar- panel14 och Folkhögskolornas folkhögskoleenkät.15
14Folkbildningsrådet (2024). Folkbildningsrådets cirkeldeltagarpanel, https://www.folkbildningsradet.se/studieforbund/folkbildningsradets-cirkeldeltagarpanel/
15Sveriges folkhögskolor, Rörelse- och regionägda folkhögskolor i samverkan (2022). Resultat- rapport, Folkhögskoleenkäten 2022.
SOU 2024:42 |
Indikatorer för uppföljning av folkbildningen |
Svagheter och brister med indikatorerna
En svaghet är hur termen ”utan gymnasieutbildning” ska tolkas. Det skulle kunna vara en bra indikator så länge man är tydlig och konse- kvent med definitionen. Det är oklart om det rör sig om personer som helt saknar gymnasieutbildning alternativt personer som har en avbruten gymnasieutbildning och behöver komplettera ett enskilt ämne. Risk för missförstånd minskar om definitionen kommuni- ceras klart.
13.2.6Folkbildningens syfte att bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet
Det fjärde syftet att bredda intresset för och öka delaktigheten i kultur- livet belyses med följande indikatorer:
•antal deltagare i folkhögskolors och studieförbunds kulturprogram
•andel kvinnor respektive män i kulturprogram.
Styrkor och förtjänster med indikatorerna
Indikatorerna ger en bred översikt av hur många personer som enga- gerar sig i kulturprogram som erbjuds av folkhögskolor och studie- förbund. En ökning i antalet deltagare kan indikera att fler personer blir intresserade av och deltar i kulturlivet, men det kan också handla om att samma personer deltar allt oftare. I och med att Folkbildnings- rådet inte samlar in unika deltagare saknas information om det är samma personer som återkommer eller om det är nya deltagare. Ge- nom att övervaka könsfördelningen inom kulturprogram kan man få en uppfattning om jämställdhet och om programmen tilltalar och är tillgängliga för båda könen.
Svagheter och brister med indikatorerna
I och med att kulturprogram är publika arrangemang samlas bak- grundsuppgifter om deltagarna inte in annat än om deltagarna är kvinnor eller män. Det innebär att det inte går att uttala sig om in- tresset för kulturlivet breddas bland olika samhällsgrupper. Indika-
Indikatorer för uppföljning av folkbildningen |
SOU 2024:42 |
torerna belyser inte bredden i delaktigheten utöver kön. Den tar inte hänsyn till andra viktiga demografiska faktorer som ålder, utbildnings- bakgrund, nationell bakgrund eller socioekonomisk status. Den säger inte heller något om de faktiska erfarenheterna eller engagemanget i kulturlivet.
För att få en mer heltäckande bild av hur väl syftet uppnås, kan ytterligare demografiska faktorer behöva belysas som ålder, natio- nell bakgrund och socioekonomisk bakgrund. Det skulle kunna bidra till att följa upp hur väl programmen engagerar en mångfald av del- tagare. I och med att det är publika arrangemang kan det vara svårt att göra en totalundersökning av deltagarnas bakgrund. När det inte är möjligt med en totalundersökning kan man i stället göra en stick- provsundersökning. Förutsatt att det sker med ett obundet slump- mässigt urval och att stickprovet är tillräckligt stort är det möjligt att dra slutsatser om populationen som helhet.
Indikatorerna kan även behöva kompletteras med information om geografisk spridning av kulturprogrammen. Det är viktigt för att bedöma tillgängligheten för olika samhällsgrupper, speciellt i under- representerade grupper eller i landsbygdsområden.
Deltagarnas tidigare erfarenheter och fortsatta engagemang i kultur- livet är viktig information för att följa upp om kulturprogrammen verkligen breddar intresset och bidrar till långsiktigt deltagande. Detta skulle kunna följas upp genom enkätundersökningar i samband med kulturprogrammets genomförande.
Genom en kombination av dessa indikatorer kan en mer omfatt- ande förståelse för hur väl syftet med att bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturen uppnås. Det ger en mer nyanserad bild än vad som kan åstadkommas genom att endast titta på totala deltagar- antal och könsfördelning.
En annan brist är att båda indikatorerna avser enbart kulturpro- grammen som bara utgör en del av folkbildningsverksamheten. Som utredningen visat i kapitel 6 består stora delar av studieförbundens och folkhögskolornas verksamhet av kulturverksamhet. Körsång är den största verksamheten hos studieförbunden. Även folkhögskolorna har stora delar sin verksamhet som är inriktad på att bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet. Att enbart mäta antal delta- gare i kulturprogrammen ger en mycket begränsad information och ger inte hela bredden av kulturinslag i folkbildningen.
SOU 2024:42 |
Indikatorer för uppföljning av folkbildningen |
13.3Nya mål för folkbildningen behöver belysas med nya indikatorer
Mot bakgrund av att utredningen föreslår nya mål i kapitel 12 och de brister med nuvarande indikatorer som utredningen har kommit fram till, lämnar utredningen förslag på reviderade och nya indikatorer för mätning av måluppfyllnad.
Utredningens förslag: De indikatorer som i dag används för att följa upp folkbildningen ska kompletteras och revideras. En över- gripande tabell över utredningens förslag till indikatorer redo- visas nedan i tabell 13.2.
Tabell 13.2 Övergripande mål, delmål och indikatorer för folkbildningen
Övergripande mål
Höjd bildningsnivå, höjd utbildningsnivå och ökad delaktighet i samhället
Statens bidrag till folkbildningen ska bidra till att:
Fler människor breddar och fördjupar sina kunskaper och når nya insikter
–Andel som läser fler än ett ämne i studieförbund
–Andel nybörjare inom studieförbund och folkhögskolor
–Andel som ökat och breddat sina kunskaper samt fått möjlig - het att reflektera och diskutera med andra
Fler intresserar sig för kulturell utbild- |
|
– Antal deltagare i kulturprogram hos studieförbunden, SISU |
|
|
|
ning och bildning samt att delaktigheten |
|
Idrottsutbildarna och folkhögskolorna |
|
i kulturlivet ökar och breddas |
|
|
– Antal deltagare med inriktning mot kultur i studiecirklar och |
|
|
|
|
|
|
annan folkbildningsverksamhet |
|
|
|
|
|
Fler människor får nya och åter- |
– Andel som studerat vidare efter folkhögskolans allmänna |
kommande möjligheter att gå vidare |
kurs inom 1 år, 2 år och 3 år |
i studier och arbetsliv |
– Andel som har en etablerad ställning på arbetsmarknaden |
|
|
|
|
efter 1 år, 2 år och 3 år. |
|
|
– Andel som upplever att de ökat sina möjligheter och fått |
|
|
inspiration till vidare studier efter folkhögskolan |
|
|
Ökad sammanhållning och gemenskap |
|
– Andel personer med funktionsnedsättning i studieförbund, |
|
i samhället genom att nå nya mål- |
|
SISU Idrottsutbildarna och folkhögskolor |
|
grupper och bidra till att personer med |
|
|
– Andel utrikes födda i studieförbund, SISU Idrottsutbildarna |
|
olika bakgrund och förutsättningar möts |
|
|
|
och folkhögskolor |
|
i folkbildande sammanhang |
|
|
– Andel som upplever att de är delaktiga i samhällets utveckling |
|
|
|
|
|
|
|
|
Indikatorer för uppföljning av folkbildningen |
SOU 2024:42 |
13.3.1Indikatorer för att mäta att fler människor breddar och fördjupar sina kunskaper och når nya insikter
Det första delmålet innehåller tre mål i sig: Människor ska bredda kunskaper, fördjupa kunskaper och nå nya insikter. Eftersom utred- ningen bedömer att nya insikter kan ses som en följdeffekt av att man breddat eller fördjupat sina kunskaper har fokuset varit att hitta indikatorer som mäter att människor i folkbildningen kan bredda och fördjupa sina kunskaper.
För att fånga in vilken utsträckning människor breddar sina kun- skaper genom att delta i folkbildningen har utredningen gett Statis- tiska centralbyrån (SCB) i uppdrag ta fram dels en tidsserie över antalet deltagare som studerar fler än ett ämne under det aktuella året, dels en tidsserie över antalet deltagare som läser ett annat ämne än de tidigare gjort under sitt deltagande i folkbildningsverksamheten. Med nytt ämne avses här att en deltagare byter ämnesinriktning. Ut- gångspunkten för ämnesinriktningarna är svensk utbildningsnomen- klatur (SUN).
Samma princip har tillämpats på studieförbund respektive folkhög- skolor, men samma ämnesinriktningskoder tillämpas inte på studie- förbund respektive folkhögskolor.
Indikatorerna beräknas på följande sätt:
•Antal deltagare som läser fler än ett ämne under året + deltagare som finns med i annat ämne 3 år tidigare)/Antal unika deltagare×100.
•Antal deltagare som läser fler än ett ämne under året + antal del- tagare som finns med i ett annat ämne under något år tidigare till- baka)/Antal unika deltagare×100.
Beräkningar har gjorts så långt bakåt som det finns data på individnivå, det vill säga tidigaste år är 2012. Det innebär att 2015 är det tidigaste året med möjligt deltagande tre år innan.16 Resultatet för folkhög- skolor respektive studieförbund redovisas i figur 13.2 respektive 13.3.
16För 2015 är det samma siffror för 3 år tidigare som för någon gång tidigare eftersom det finns uppgifter från just tre år innan 2015.
SOU 2024:42Indikatorer för uppföljning av folkbildningen
Figur 13.2 Andel som deltar i fler ämnen under 3 år,
andel som deltar i fler ämnen något år på folkhögskolor
År Källa: Statistiska centralbyrån.
Figur 13.3 Andel som deltar i fler ämnen under 3 år,
andel som deltar i fler ämnen något år i studieförbund
År Källa: Statistiska centralbyrån.
Indikatorer för uppföljning av folkbildningen |
SOU 2024:42 |
I figurerna 13.2 och 13.3 visas andelen deltagare som har studerat fler än ett ämne under det aktuella året samt har studerat ett annat ämne tre år eller tidigare för studieförbunden respektive folkhögskolor. Figurerna visar på en ökning över tid, vilket tyder på att en större andel individer breddar sina kunskaper genom att delta i utbildningar i flera olika ämnen över en längre tid.
Dessa indikatorer kan vara användbara för att belysa målet att människor breddar och fördjupar sina kunskaper och når nya insik- ter på olika sätt. Bland annat genom att de visar på ett mångsidigt lärande. En ökning av andelen som deltar i fler än ett ämne över tid visar på ett bredare engagemang i lärande och en vilja att utforska olika kunskapsområden. Detta understöder målet om breddad kunskap.
Samtidigt ger indikatorerna ingen kvalitativ information om djupet på lärandet. Indikatorerna mäter främst kvantitativa aspekter av lär- ande, såsom byte av ämne, och kan missa kvalitativa aspekter såsom innehållets djup eller hur kunskapen tillämpas praktiskt. Denna aspekt är dock svår att fånga.
Genom att använda tidsserier från Statistiska centralbyrån (SCB) innebär dessa indikatorer en konkret och kvantitativ metod för att mäta framsteg mot målet. Det skapar en möjlighet att identifiera tren- der och områden för förbättring.
Indikatorer för att belysa nya deltagare
Utredningen föreslår även en indikator som visar andel som är nya deltagare de senaste tre åren.
•Andel nybörjare inom studieförbund och folkhögskolor och som inte deltagit i studieförbund de tidigare tre åren respektive någon- sin tidigare.
Indikatorn mäter hur väl folkbildande verksamheter, såsom studie- förbund och folkhögskolor, lyckas locka till sig nya deltagare. Denna indikator är direkt kopplad till målet att nå ut till nya deltagare och nya målgrupper. En styrka med denna indikator är att den är mål- fokuserad. Den riktar sig direkt mot målet att nå nya deltagare och målgrupper. Genom att inkludera både personer som inte deltagit på tre år och de som aldrig deltagit får man en bred bild av hur nya del- tagarna verkligen är.
SOU 2024:42 |
Indikatorer för uppföljning av folkbildningen |
En annan styrka är att indikatorn är lätt att kvantifiera och följa över tid, vilket gör det möjligt att följa upp resultatet av insatser för att nå nya målgrupper. Det finns även möjlighet att redovisa indi- katorn över tid. Vidare kan indikatorn brytas ner på kön, ålder och nationell bakgrund samt geografisk spridning.
Figur 13.4 Andel nybörjare i studieförbund
Procentuell andel nybörjare det aktuella året men inte 3 år innan samt nybörjare någon gång
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Nybörjare tot Män
Nybörjare 3 år Män
Nybörjare tot Kvinnor
Nybörjare 3 år Kvinnor
År |
13 |
14 |
15 |
16 |
17 |
18 |
19 |
20 |
21 |
22 |
Källa: Statistiska centralbyrån.
Indikatorer för uppföljning av folkbildningen |
SOU 2024:42 |
Figur 13.5 Andel nybörjare på folkhögskolan
Procentuell andel nybörjare det aktuella året men inte 3 år innan samt nybörjare någon gång
Allmän kurs andel nybörjare totalt
Allmän kurs andel nybörjare det aktuella året men inte 3 år innan
Särskild kurs andel nybörjare totalt
Särskild kurs andel nybörjare det aktuella året men inte 3 år innan
Kort kurs andel nybörjare totalt
Kort kurs andel nybörjare det aktuella året men inte 3 år innan
År |
12 |
13 |
14 |
15 |
16 |
17 |
18 |
19 |
20 |
21 |
22 |
Anm.: Nybörjare totalt innebär att deltagaren inte finns med i något register sedan 2005.
Källa: Statistiska centralbyrån.
Kvalitativ indikator som belyser breddade och fördjupade kunskaper samt nya insikter
Delmålet att fler människor breddar och fördjupar sina kunskaper kan belysas utifrån kvalitativa indikatorer. Ett sätt att fånga deltag- arnas fördjupade kunskaper är att följa deltagarnas självskattning. Rörelse- och regionägda folkhögskolor genomför årligen en enkät- undersökning bland deltagare vad gäller deras upplevelser av folk- högskolan. I figur 13.6 visas folkhögskoledeltagarnas upplevelse om deras tid på folkhögskola och vad det har gett dem vad gäller för- djupade kunskaper.
SOU 2024:42 |
Indikatorer för uppföljning av folkbildningen |
Figur 13.6 Andel deltagare som upplever generellt och fördjupade kunskaper på folkhögskolan samt fått möjlighet att reflektera och diskutera med andra
Andel av respondenterna som svarat instämmer helt eller delvis på påståendet
100
90 |
|
80 |
|
70 |
|
60 |
|
50 |
|
40 |
|
30 |
|
20 |
Generellt ökat mina kunskaper |
|
10 |
Fördjupat mina kunskaper inom ett visst ämne/området |
|
0 |
Fått möjlighet att reflektera och diskutera med andra |
|
Källa: Sveriges folkhögskolor, Rörelse- och regionägda folkhögskolor i samverkan (2023). Resultat - rapport, Folkhögskoleenkäten 2023.
Indikatorn är ett exempel på hur man med kvalitativa mått kan be- lysa upplevelsen av att få breddade och fördjupade kunskaper samt nya insikter på folkhögskolan. Motsvarande undersökning finns inte för studieförbunden.
13.3.2Indikatorer för att mäta att fler människor intresserar sig för kulturell utbildning och bildning samt
att delaktigheten i kulturlivet ökar och breddas
Utredningen föreslår att detta delmål följs upp som tidigare år med antal och andel deltagare i kulturverksamheten inom studieförbund och folkhögskolor. Indikatorn har funnits tidigare och kulturverk- samheten utgör en betydande del av både folkhögskolorna och studie- förbundens verksamhet.
Indikatorer för uppföljning av folkbildningen |
SOU 2024:42 |
•Antal deltagare i kulturprogram hos studieförbunden och folk- högskolorna.
Styrkor med indikatorn är att antalet deltagare är lätt att kvantifiera och tidsserier finns tillgängliga. Uppgifterna bygger även på uppgif- ter som redan har samlats in, vilket inte bidrar till någon extra admi- nistrativ börda för folkbildningens aktörer.
Det finns dock en problematik vad gäller begreppet deltagare och hur det skiljer sig åt mellan studieförbund och folkhögskolor. När det gäller studieförbunden är deltagare de som kommer för att lyssna på eller ta del av kulturprogrammet. I andra sammanhang skulle de benämnas besökare exempelvis konsertbesökare eller publik. Med- verkande är de som håller ihop kulturprogrammet och alla som exem- pelvis är på scenen och uppträder, föreläsare och liknande.
I Folkbildningsrådets villkor för statsbidragsgivning framkommer att kulturprogrammet måste ha ett visst antal deltagare (publik) för att kunna redovisas. Detta för att det inte ska bli kulturprogram som bara består av medverkande och ingen publik dvs. deltagare.
När det gäller folkhögskolor skiljer sig definitionen av deltagare något. På folkhögskolor kan deltagare på kulturprogram både handla om deltagare och personal från skolan samt deltagare utifrån som utgör publik. På folkhögskolor utgör deltagare en blandning av de som uppträder och de som utgör publik.
SOU 2024:42 |
Indikatorer för uppföljning av folkbildningen |
Figur 13.7 Antal deltagare i kulturprogram 2012–2022
Vänster axel: deltagare i kulturprogram i folkhögskolor och
SISU samt medverkande i studieförbund.
Höger axel: besökare i kulturprogram i studieförbund
Källor: Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna.
Svagheter med indikatorn är att den har ett begränsat perspektiv och fokuserar endast på arrangemanget kulturprogram och tar inte hän- syn till studieförbundens och folkhögskolornas andra verksamhets- former som har ett kulturellt innehåll.
Indikatorn säger inget om kvalitet. Antalet respektive andel del- tagare säger inte nödvändigtvis något om djupet i den kulturella upp- levelsen eller kvaliteten på kulturprogrammet.
Uppgifter om deltagarens bakgrund saknas. Indikatorn belyser inte variationen i deltagarnas socioekonomiska eller kulturella bakgrund. Däremot finns uppgifter om kön för deltagarna.
Folkbildningsrådet har publicerat rapporter vad gäller deltagare med funktionsnedsättning där kulturprogrammen ingår men statistiken byg- ger på grupprapporterade deltagare och avser perioden 2017–2019.17 Sammantaget bedöms indikatorn vad gäller andel deltagare i folk- högskolans och studieförbunds deltagare i kulturprogram fortsatt vara relevant men det finns brister i validitet och reliabilitet i data.
Därutöver finns väldigt lite information om deltagarnas bakgrund.
17Folkbildningsrådet (2023). Studieförbundens deltagare med funktionsnedsättning.
Indikatorer för uppföljning av folkbildningen |
SOU 2024:42 |
Indikatorn om deltagare i kulturprogram behöver kompletteras
Indikatorn som visar antal deltagare i kulturprogram kan behöva kom- pletteras med antal deltagare i kultur inom studiecirklar och annan folkbildningsverksamhet.
Utbudet av kultur inom ramen för studieförbundens och folk- högskolornas andra verksamhetsformer kan visa på en variation och bredd i de verksamheten, vilket kan indikera hur väl olika kulturella intressen och behov tillgodoses.
Figur 13.8 Andel deltagare som deltar i verksamheter med kulturell inriktning
Andelar med kulturell inriktning totalt, inom studiecirklar, annan folkbildningsverksamhet och kulturprogram
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
90 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
70 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Totalt |
|
|
|
|
|
30 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Studiecirkel |
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Kulturprogram |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Annan folkbildningsverksamhet |
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
19 |
20 |
|
|
21 |
22 |
23 |
År |
|
|
Källa: Statistiska centralbyrån.
I figur 13.8 framkommer att omkring hälften av deltagarna i studie- cirklarna har kulturell inriktning. Inom ramen för annan folkbild- ningsverksamhet har lite drygt 40 procent av deltagarna en ämnes- inriktning mot kultur. Vad gäller kulturprogrammen har omkring
60procent av dessa en ämnesinriktning mot kultur. Det visar att kul- turprogrammen enbart visar en del av den kulturella verksamheten inom studieförbunden.
Utredningen föreslår därför att en indikator som visar deltagande i studieförbundens andra verksamheter med inriktning mot kultur
SOU 2024:42 |
Indikatorer för uppföljning av folkbildningen |
kompletterar deltagande i kulturprogram. Utredningen bedömer att följande indikator med fördel kan belysa delmålet att fler intresserar sig för kulturell utbildning, bildning samt att delaktigheten i kultur- livet ska öka.
•Antal deltagare med inriktning i bild- och formkonst (211), musik, dans och dramatik (212), formgivning (214) och konsthantverk
(215)i enlighet med svensk utbildningsnomenklatur hos studie- förbunden (SUN-koder angivna i parentes) i studiecirklar och annan folkbildningsverksamhet.
Antal deltagare med kulturell inriktning i studiecirklar och annan folkbildningsverksamhet mellan 2019 och 2023 visas i figur 13.9.
Figur 13.9 Antal deltagare i studieförbundens studiecirklar och annan folkbildningsverksamhet med ämnesinriktning inom kultur
Antal inom bild, formkonst, musik, dans, dramatik, formgivning och konsthantverk18
År
Källa: Statistiska centralbyrån.
Sammantaget anser utredningen av antal deltagare i kulturprogram behöver kompletteras med information om antal deltagare i studiecirk- lar och annan folkbildningsverksamhet som har kulturell inriktning.
18Avser ämnesinriktningarna 211, 212, 214 och 215 i svensk utbildningsnomenklatur (SUN).
Indikatorer för uppföljning av folkbildningen |
SOU 2024:42 |
13.3.3Indikatorer för att mäta att fler människor får nya och återkommande möjligheter att gå vidare i arbetsliv och studier
Utredningen föreslår att delmålet att människor erbjuds nya och åter- kommande chanser att gå vidare i arbetsliv och studier följs upp med hjälp av följande indikatorer:
•andel som studerat vidare efter folkhögskolans allmänna kurs inom
1år, 2 år och 3 år
•andel som har en etablerad ställning på arbetsmarknaden efter
1år, 2 år och 3 år.
Dessa indikatorer avser att ge en bred bild av folkhögskoleutbild- ningens roll i att förbereda individer för arbetsliv och fortsatta studier. Genom att mäta övergången till högre utbildning och etablerad ställ- ning på arbetsmarknaden över tid, kan vi få en djupare förståelse för utbildningens effekter på individers livschanser på kort och medel- lång sikt.
Ett särskilt etableringsmått, framtaget av SCB, används för att ge en detaljerad bild av hur väl individer lyckas etablera sig på arbets- marknaden eller fortsätta sina studier efter avslutad folkhögskolekurs.19 Detta mått är särskilt värdefullt då det kan anpassas för att inkludera olika dimensioner som kön, ålder, nationell bakgrund, samt eventuell funktionsnedsättning, vilket möjliggör en mer nyanserad och inklu- derande uppföljning.
Styrkan med dessa indikatorer ligger inte bara i deras förmåga att visa på folkhögskolornas förmåga att förbereda deltagare för fort- satta studier utan också i deras potential att identifiera och åtgärda eventuella hinder som elever kan möta på vägen till etablerad ställ- ning på arbetsmarknaden. Det understryker vikten av att folkhög- skolor inte enbart fokuserar på akademisk framgång utan också på att utrusta elever med de färdigheter som krävs för att navigera i arbetslivet.
Dessutom har indikatorerna flera dimensioner i form av nedbryt- ningar på kön, ålder, nationell bakgrund och funktionsnedsättning vilket ger insikter i hur väl utbildningen vid folkhögskolorna för- bereder olika deltagare för arbetsmarknaden. Det ger en god bild av
19Statistiska centralbyrån (2023). Beskrivning av etableringsmåttet (gymnasievariant).
SOU 2024:42 |
Indikatorer för uppföljning av folkbildningen |
folkhögskolekursernas relevans och kvalitet, samt hur väl den anpas- sar sig till föränderliga behov på arbetsmarknaden.
SCB:s etableringsmått innebär även möjlighet att följa upp andelen som varken arbetar eller studerar samt andelen med en svag etabler- ing på arbetsmarknaden.
Sammantaget bedöms användningen av SCB:s etableringsmått ge en mer nyanserad och omfattande bild av folkhögskolornas förmåga att ge fler människor möjligheter att gå vidare i arbetsliv och studier, samtidigt som de bidrar till att identifiera områden för fortsatt för- bättring och utveckling.
Figur 13.10 Andel deltagare på folkhögskolans allmänna kurs
i etablerad ställning på arbetsmarknaden och i högskolestudier efter 1 år, 2 år och 3 år
Procentuell andel av de som uppnått behörighet till eftergymnasiala studier
andel i högskolestudier efter 1 år andel i högskolestudier efter 2 år andel i högskolestudier efter 3 år
andel i etablerad ställning på arbetsmarknaden efter 1 år
andel i etablerad ställning på arbetsmarknaden efter 2 år andel i etablerad ställning på arbetsmarknaden efter 3 år
Källa: Statistiska centralbyrån.
Genom att använda en blandning av dessa indikatorer erhålls en mer nyanserad bild av hur väl folkhögskolorna uppfyller delmålet att ge människor möjligheter att gå vidare i arbetsliv och studier.
Indikatorerna speglar dock endast studier på folkhögskolor och inte studieförbund, eftersom det inte finns samma uppföljningar av studieförbund tillgängliga. Studieförbundens studiecirklar har inte
Indikatorer för uppföljning av folkbildningen |
SOU 2024:42 |
heller utformningen eller längden där man kan förvänta sig att del- tagarna går vidare till studier eller arbetsliv efter arrangemanget, även om det i teorin är möjligt.
Kvalitativ indikator som visar möjligheten till vidare studier
Delmålet att ge människor möjligheter att gå vidare i arbetsliv och studier kan även belysas med kvalitativa indikatorer. Folkhögskole- enkäten som publiceras av Sveriges Folkhögskolor mäter den upp- levelse som deltagare på folkhögskola har utifrån bland annat motiv, effekt och inspiration samt betydelsen av folkhögskolans arbetssätt. I figur 13.11 visas resultat av enkäten med avseende på deltagarnas upplevelser att de har möjlighet och fått inspiration till vidare studier på folkhögskola, yrkeshögskola eller på universitet och högskola.
Figur 13.11 Andel som ökat sina möjligheter och fått inspiration till vidare studier efter folkhögskolan
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Andel som svarat positivt på påståendet; svarat instämmer delvis/helt
Fått inspiration att fortsätta studera på folkhögskola
Ökat mina möjligheter att studera vidare
Fått inspiration att studera vidare på universitet/högskola/yrkeshögskola
Källa: Sveriges folkhögskolor, Rörelse- och regionägda folkhögskolor i samverkan (2023). Resultat - rapport, Folkhögskoleenkäten 2023.
SOU 2024:42 |
Indikatorer för uppföljning av folkbildningen |
Enkätsvaren i figur 13.11 visar att en hög andel av deltagarna på folk- högskolan, det vill säga drygt 60 procent, upplever att de har ökat sina möjligheter och fått inspiration att fortsätta studera. Detta tyder på att folkhögskolan förbereder en hög andel av sina deltagare för vidare studier.
13.3.4Indikatorer för att mäta en ökad sammanhållning
och gemenskap mellan människor med olika bakgrund
För att belysa delmålet om sammanhållning och gemenskap kan gamla och nya indikatorer användas.
•Andel personer med funktionsnedsättning i studieförbund och folkhögskolor.
Denna indikator hjälper till att mäta inkluderingen av personer med funktionsnedsättning i studieförbund och folkhögskolor. En hög andel kan indikera god tillgänglighet och inkluderande miljöer. En svaghet med denna indikator kan vara att den inte visar om deltag- andet faktiskt bidrar till ökad sammanhållning. Det säger inte heller något om interaktionen mellan grupper med olika bakgrund.
•Andel utrikes födda i studieförbund och studiecirklar fördelat på deltagande i öppen programförd verksamhet respektive i samver- kan med föreningar.
Denna indikator belyser deltagandet av utrikes födda i studieförbund och på folkhögskolor. Den kan hjälpa till att identifiera hur öppna och tillgängliga verksamheterna är för personer från olika kulturella bakgrunder. En begränsning kan dock vara att den inte nödvändigt- vis reflekterar interaktionen mellan deltagarna från olika bakgrunder och inrikes födda.
Tidigare utredningar har ifrågasatt folkhögskolornas och studie- cirklarnas resultat för integration. Studiecirklarna och folkhögskole- kurserna kan ha värde för de som deltar men de bidrar inte automatiskt till ökade kontakter med svenskar och med det svenska samhället.20 Interaktionen mellan deltagare från olika bakgrunder kan behöva förtydligas. Detta kan mätas genom enkäter eller intervjuer som frågar
20SOU 2004:30. Folkbildning i brytningstid – en utvärdering av studieförbund och folkhögskolor, s. 265–266.
Indikatorer för uppföljning av folkbildningen |
SOU 2024:42 |
om deltagarnas upplevelser och om de känner sig mer sammanlänkade med andra från olika bakgrunder. Interaktionen kan också mätas ge- nom att undersöka om studieförbundens deltagare deltar i öppen verk- samhet alternativt sker genom i samverkan med etniska föreningar.
För att få en djupare förståelse för hur väl folkbildning främjar sammanhållning och gemenskap, kan det vara nödvändigt att kom- plettera med information om hur många och vilka typer av gemen- samma aktiviteter utrikes födda deltagare engagerar sig i tillsammans med andra från olika bakgrunder.
Indikatorerna kan också behöva kompletteras med andra typer av studier exempelvis undersökningar där man mäter attityder hos del- tagarna före- och efter en studiecirkel eller en folkhögskolekurs. Detta kan exempelvis ge värdefull information om studiecirkelns eller folk- högskolekursens effektivitet i att främja förståelse och respekt mellan människor med olika bakgrund.
Styrkor med de nya indikatorerna är att de är relativt enkla att mäta och kan ge viktig information om tillgänglighet och mångfald inom folkbildningens olika verksamheter. Bristerna ligger i att de inte helt fångar upp kvaliteten på interaktioner eller den faktiska effekten på sammanhållning och gemenskap. Att kombinera kvantitativa indika- torer med kvalitativa utvärderingar kan ge en mer heltäckande bild av hur väl målen uppnås.
Upplevelsen av att vara delaktig i samhället
För att förstå folkbildningens roll i att främja sammanhållning och gemenskap i samhället är det nödvändigt att gå vidare från process- indikatorer som enbart fokuserar på antalet deltagare. I stället bör man utforska kvalitativa indikatorer som kan fånga deltagarnas per- sonliga erfarenheter och de effekter de upplever.
Sedan 2018 har Folkbildningsrådet i samarbete med Novus genom- fört en undersökning kallad cirkeldeltagarpanelen. Denna panel syftar till att samla in och analysera data om deltagares erfarenheter från att vara en del av en studiecirkel, med ett långsiktigt mål att kunna spåra och jämföra utvecklingen över tid.
Parallellt har Sveriges rörelse- och regionägda folkhögskolor i sam- verkan genomfört enkäter till folkhögskoledeltagare sedan 2021. I enkäten undersöks deltagarnas upplevelser utifrån deras motiv till
SOU 2024:42 |
Indikatorer för uppföljning av folkbildningen |
att läsa på folkhögskola, den effekt de anser att studierna har och vilken inspiration de tar med sig efter att ha läst en kurs.21
Båda enkäterna ställer frågor om upplevelsen eller vilja att vara del- aktiga i samhället. Frågorna i cirkeldeltagarpanelen respektive folk- högskoleenkäten skiljer sig något. I cirkeldeltagarpanelen ställs frågan ”I vilken grad deltagaren känner sig delaktig i samhället” och i folk- högskoleenkäten ställs frågan om deltagaren instämmer i påståendet om deltagaren har inspirerats till att vilja påverka saker i samhället.
Figur 13.12 Upplevelsen av att vara delaktig i samhället
Andelen som svarat ganska eller mycket på frågan om de känner sig delaktiga i samhällets utveckling respektive andelen som fått inspiration till att vilja påverka saker i samhället
År
Källor: Rörelse- och regionägda folkhögskolor samt Folkbildningsrådet.
Sammantaget bedöms indikatorerna andel personer med funktions- nedsättning, andel utrikes födda samt andelen som känner sig delaktiga i samhället vara lämpliga att belysa delmålet om en ökad sammanhåll- ning och gemenskap mellan människor. Utredningen bedömer också att Folkbildningsrådet behöver samla in ytterligare information om deltagare med funktionsnedsättning och utrikes födda som deltar inom ramen för samverkan med föreningar.
21Sveriges folkhögskolor, Rörelse- och Regionägda folkhögskolor i samverkan (2022) Folkhög- skoleenkäten.
14Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen
Ett av utredningens uppdrag är att se över nuvarande modell för styr- ning och fördelning av statsbidrag till folkbildningen. Enligt direk- tivet ska utredningen analysera nuvarande modell i syfte att göra den mer ändamålsenlig, transparent och förutsägbar, samt minska risken för fusk och felaktigheter. Inom ramen för denna analys ska utred- ningen vidare överväga om styrningen och medelstilldelningen helt eller delvis ska hanteras av en eller flera befintliga myndigheter och redovisa sådana alternativ, samt beskriva ekonomiska konsekvenser av alternativen. Utredningen ska slutligen föreslå en lämplig gemen- sam modell, eller olika modeller, för styrning och fördelning av stats- bidrag till folkhögskolor och studieförbund respektive idrottens studie-, bildnings- och utbildningsverksamhet. I detta kapitel beskrivs kortfattat nuvarande modell för fördelning av statsbidraget. Därefter beskrivs tre möjliga alternativa modeller, dessa alternativs för- och nackdelar och slutligen de överväganden utredningen gör i frågan. I kapitel 5 beskrivs närmare de organisatoriska och rättsliga förut- sättningarna för nuvarande modell.
14.1Nuvarande modell bygger på självförvaltning och tillit
Nuvarande modell för styrning och fördelning av statsbidraget till folkbildningen bygger på självförvaltning och tillit. Detta innebär att en stor del av ansvaret för folkbildningens genomförande har flyttats från staten till folkbildningens aktörer. Inom de ramar staten beslu- tar förväntas folkbildningens aktörer själva ta ansvar för fördelning
325
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
av statsbidrag, administration, organisation samt för att kontrollera, följa upp och utvärdera verksamheten.
Den verksamhet som bedrivs av studieförbund och folkhögskolor är mångfacetterad. Studieförbundens verksamhet bedrivs i huvudsak genom andra aktörer i ett omfattande ekosystem bestående av med- lemsorganisationer, underföreningar till medlemsorganisationer och övriga samverkansparter. Även folkhögskolorna, särskilt de rörelse- drivna, har ett nära samarbete med samverkanspartners i civilsam- hället. Motsvarande gäller för SISU Idrottsutbildarna och distrikten. Den faktiskt utförda verksamheten sker inte sällan långt från den ur- sprungliga bidragsmottagaren. Detta system innebär utmaningar när det gäller framför allt kontroll och uppföljning av bidragets användning.
Grunden för självförvaltningsmodellen ligger i de förvaltnings- uppgifter som har överlämnats till Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna genom lag och som har konkretiserats genom för- ordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen.1 Inom ramen för dessa uppgifter har organisationerna själva formulerat de proces- ser och arbetssätt som är nödvändiga för fullgörandet av uppgifterna. Hit hör de organisationsbeskrivningar som finns medtagna i organi- sationernas stadgar. Hit hör också de beslut om anvisningar, bidrags- villkor och riktlinjer som, utöver riksdagens och regeringens styrning, formar den statsbidragsberättigade verksamheten. Det handlar om såväl villkor för rätten till och fördelning av bidraget som instruk- tioner och riktlinjer för systematiskt kvalitetsarbete, kontroll, hanter- ing av avvikelser och redovisning.
Genom dessa processer och arbetssätt har aktörerna i stor utsträck- ning själva ansvaret för förverkligandet av den statliga folkbildnings- politiken.
Modellen har varit föremål för statliga utredningar och utvärderingar
Modellen har varit föremål för statliga utredningar och utvärderingar vid ett antal tillfällen sedan införandet. I folkbildningspropositionen Lära, växa, förändra (prop. 2005/06:192) konstaterades att det inte framkommit några avgörande skäl för att ompröva grunderna för den
1Se 7 b och 8 §§ SFS 1976:1046. Lag om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Utbildnings- departementets verksamhetsområde.
SOU 2024:42 |
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
ordning som tillkom genom 1991 års reform.2 I den senaste folkbild- ningspropositionen Allas kunskap – allas bildning (prop. 2013/14:172) konstaterades sammantaget att Folkbildningsrådets dubbla roller i viss mån innebär en motsättning, men att rådet trots denna motsätt- ning har hanterat sitt uppdrag väl och att den rådande ordningen där- för bör bestå tills vidare.3 I Statskontorets rapport 2003:15 konsta- terades att Folkbildningsrådet aktivt och till synes framgångsrikt har lyckats hantera den dubbla rollen att vara i myndighets ställe och sam- tidigt fullgöra medlemsuppgifter. I Riksrevisionens rapport 2022:20 gjordes bedömningen att det i Folkbildningsrådets fall finns en risk för intressekonflikt som kan leda till att rådets uppgifter inom kon- trollsystemet inte blir tillräckligt resurssatta. I en nyligen publicerad rapport av Statskontoret (2023:19) konstaterades att det finns en potentiell risk att Folkbildningsrådets och SISU Idrottsutbildarnas nära relationer med stödmottagarna och den främjande verksamheten kan inverka på möjligheterna att kontrollera på ett effektivt sätt.
14.1.1Hur Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna fördelar statsbidraget
Folkbildningsrådets fördelningssystem
Det är Folkbildningsrådet som inom ramen för statens direktiv för- delar statsbidraget till folkhögskolor, till studieförbund och till stu- derandeorganisationer inom folkhögskolan.
Grunderna för hur fördelningen går till framgår av Folkbildnings- rådets villkor som beslutas av rådets styrelse. Sedan budgetåret 2024 ansvarar Folkbildningsrådet inte längre för fördelningen av stats- bidrag mellan folkhögskolor och studieförbund. Det är i stället staten som beslutar om hur stor del av folkbildningsanslaget som ska gå till folkhögskolor respektive studieförbund.4 Anslagen heter numera Statsbidrag till studieförbund (14:1, där även det särskilda verksam- hetsstödet till SISU Idrottsutbildarna ingår) och Statsbidrag till folk- högskolor (14:2).
Statsbidraget betalas ut löpande och fördelas på olika bidragsslag utifrån kriterierna som beskrivs under rubrikerna nedan. Vissa bi-
2Prop. 2005/06:192. Lära, växa, förändra – Regeringens folkbildningsproposition. s. 53.
3Prop. 2013/14:172. Allas kunskap – allas bildning. s. 24.
4Prop. 2023/24:1. Budgetpropositionen för 2024. Utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid, s. 198 ff.
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
drag (förstärkningsbidrag och bidrag för språkligt stöd till folkhög- skolorna) förutsätter en särskild ansökan.5
Fördelningen till folkhögskolor och studerandeorganisationer inom folkhögskolan
Fördelningen av statsbidraget till folkhögskolor och studerande- organisationer inom folkhögskolan sker utifrån ett i huvudsak kvan- titetsdrivet system.6
Det totala statsbidraget till folkhögskolorna fördelas utifrån fyra fastställda delar: organisationsbidrag (8 procent av det totala bidraget), verksamhetsbidrag (84 procent av det totala bidraget), förstärknings- bidrag (6 procent av det totala bidraget) och bidrag för språkligt stöd (2 procent av det totala bidraget).
Organisationsbidraget fördelas lika mellan alla folkhögskolor för att täcka kostnader för administration och andra insatser oberoende av verksamhetsomfattning.7
Verksamhetsbidraget fördelas utifrån ett fastställt ingångsvärde baserat på antal deltagarveckor (en deltagare som studerar fem dagar heltid motsvarar vid denna beräkning en deltagarvecka). En folkhög- skola som under ett verksamhetsår inte når upp till sitt ingångsvärde får sitt bidrag reducerat. Om volymminskningen kvarstår i ytterli- gare ett år kan ingångsvärdet reduceras.8
Förstärkningsbidraget avser merkostnader för utökad lärartäthet vid pedagogiska insatser för deltagare med funktionsnedsättning. Bi- draget är ett ansökningsbidrag som beviljas utifrån faktiska kostna- der. Det är Specialpedagogiska skolmyndigheten som tar emot och bereder ansökningarna, men det är Folkbildningsrådet som fattar beslut.9 Utöver förstärkningsbidraget kan folkhögskolorna ansöka om särskilt utbildningsstöd från Specialpedagogiska skolmyndigheten för deltagare med funktionsnedsättning i allmän och särskild kurs samt
5Folkbildningsrådet (2023). Statsbidrag till folkhögskolor 2023 – villkor och fördelning. s. 35.
6Folkbildningsrådet bedriver för närvarande ett arbete med att se över modellen för fördelning av statsbidrag till folkhögskolorna.
7Folkbildningsrådet (2023). Statsbidrag till folkhögskolor 2023 – villkor och fördelning. s. 34.
8Folkbildningsrådet (2023). Statsbidrag till folkhögskolor 2023 – villkor och fördelning. s. 34 f.
9Folkbildningsrådet (2023). Statsbidrag till folkhögskolor 2023 – villkor och fördelning. s. 35. Specialpedagogiska skolmyndigheten har rätt att ta ut en avgift från Folkbildningsrådet när det gäller administration av förstärkningsbidraget, se 32 § andra stycket SFS 2011:130. Förordningen med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten. Enligt myndighetens årsredovisning för 2023 uppgick denna avgift till 165 000 kronor.
SOU 2024:42 |
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
i korta kurser. Detta bidrag handläggs enligt en särskild förordning10 och belastar inte anslaget Bidrag till folkhögskolor (14:2).
Bidraget för språkligt stöd avser merkostnader för utökad lärar- täthet vid pedagogiska insatser gällande utrikes födda deltagare med svårigheter i svenska språket. Liksom förstärkningsbidraget är bidra- get ett ansökningsbidrag som beviljas utifrån faktiska kostnader.11
Fördelningen till studieförbunden fram till 2024
Fördelningen av statsbidrag till studieförbunden har tidigare skett utifrån ett i huvudsak kvantitetsdrivet system. Från och med den 1 januari 2024 gäller ett nytt fördelningssystem. Det nya systemet beskrivs under en särskild rubrik nedan.
Det totala statsbidraget till studieförbunden har fram till 2024 fördelats utifrån tre fastställda delar: organisationsbidrag (10 procent av det totala bidraget), tillgänglighetsbidrag (8 procent av det totala bidraget) och verksamhetsbidrag (82 procent av det totala bidraget, varav 62 procent för studiecirkel, 5 procent för annan folkbildnings- verksamhet och 15 procent för kulturprogram). Inom respektive bi- dragsdel har Folkbildningsrådet beslutat om en andel för varje studie- förbund.
Organisationsbidraget har bestått av en fast del om 3 miljoner kro- nor som varje studieförbund har fått som stöd för att uppfylla vissa grundläggande organisatoriska villkor (bland annat omfattning av verksamhet, samt krav på redovisning och revision). Resterande del av organisationsbidraget har baserats till hälften på antalet unika deltagare i studiecirkel och annan folkbildningsverksamhet och till hälften på antalet kommuner där studieförbundet har haft minst 2 000 studie- cirkeltimmar och minst 100 unika deltagare i studiecirkel. Den rör- liga delen har omfördelats varje år mellan studieförbunden utifrån dessa kriterier.12
Tillgänglighetsbidraget har bestått av en fast del om 1 miljon kro- nor som varje studieförbund har fått för att utveckla sin verksamhet för deltagare med funktionsnedsättning i behov av särskilt stöd. Resterande del av tillgänglighetsbidraget har fördelats efter antal tim- mar och deltagare där och för vilka förstärkta insatser har gjorts i
10SFS 2011:1163. Förordning om statsbidrag för särskilt utbildningsstöd.
11Folkbildningsrådet (2023). Statsbidrag till folkhögskolor 2023 – villkor och fördelning. s. 35 f.
12Folkbildningsrådet (2023). Statsbidrag till studieförbund 2023 – villkor och fördelning. s. 20 f.
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
studiecirkel och annan folkbildningsverksamhet (41 procent vardera av den rörliga delen) liksom antal kulturprogram där förstärka in- satser har gjorts (18 procent av den rörliga delen).13
Verksamhetsbidraget har beräknats på antalet studietimmar och antalet unika deltagare i studiecirkel och annan folkbildningsverk- samhet samt antalet kulturprogram. Bidraget har fördelats i propor- tion till respektive studieförbunds andel av den totala verksamheten inom respektive verksamhetsform. Fördelningen har gjorts dels ut- ifrån senast slutrapporterade verksamhetsår, dels utifrån medelvärdet av två år dessförinnan. Verksamhetsbidraget har omfördelats varje år mellan studieförbunden utifrån dessa kriterier.14
Nytt fördelningssystem för studieförbunden från och med 2024
Folkbildningsrådet har beslutat om ett nytt fördelningssystem för studieförbunden från och med budgetåret 2024. Det nya systemet är utformat för att främja kvalitet, minska volymjakt och öka profiler- ingen av verksamheten. Det ska också bli mer förutsägbart över tid och ge studieförbunden bättre förutsättningar till långsiktig planering.
Utgångspunkten för systemet är att respektive studieförbund ska lämna in ett verksamhetsåtagande för en treårsperiod där de beskri- ver hur de avser att bedriva sin verksamhet och med vilka mål. Verk- samhetsåtagandet ska bestå av olika delar:
•Studieförbundets profil – en beskrivning av vilket ideologiskt sam- manhang det vill stödja, vilka målgrupper som är viktiga, vilka ämnesområden som prioriteras, hur arbetet bedrivs geografiskt och demografiskt eller en kombination av dessa eller andra faktorer.
•Omvärldsanalys – en beskrivning av hur det i sin verksamhet av- ser att möta de samhällsbehov och liknande som framgår av en tillsammans med Folkbildningsrådet gemensamt framtagen om- världsanalys.
•Verksamhetens kvaliteter – en beskrivning av de kvaliteter som ut- ifrån statens syften utgör grunden för att få statsbidrag (bildning, demokrati och delaktighet, utbildning, civilsamhälle och kulturliv).
13Folkbildningsrådet (2023). Statsbidrag till studieförbund 2023 – villkor och fördelning. s. 21 f.
14Folkbildningsrådet (2023). Statsbidrag till studieförbund 2023 – villkor och fördelning. s. 22 f.
SOU 2024:42 |
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
•Verksamhetsram – en beskrivning av den verksamhet det planerar att bedriva redovisat på av Folkbildningsrådet anvisade parametrar.
•Självvärdering av måluppfyllelse – en självvärdering av prestatio- nen under innevarande treårsperiod med hänsyn tagen också till förgående treårsperiod.
•Självvärdering utifrån risk- och sårbarhetsanalys – en självvärder- ing av kommande treårsperiod utifrån en risk- och sårbarhetsanalys.
Underlaget för bedömningen av studieförbundens kommande bidrags- andel sammanställs av Folkbildningsrådet och utgörs av: studieförbun- dens verksamhetsåtaganden, resultat av uppföljningar (verksamhets- och deltagarstatistik, efterlevnad av villkor, resultat av internkontroll och eventuella avvikelser som hanterats av Folkbildningsrådet), resul- tat av utvärderingar (utvärdering av indikatorutfall och särskilda ut- värderingar) samt Folkbildningsrådets risk- och sårbarhetsanalys.
Utifrån underlaget görs en analys per studieförbund som bygger dels på det framåtsyftande verksamhetsåtagandet, dels på informa- tion från innevarande och föregående perioder. Folkbildningsrådet gör sedan en helhetsbedömning per studieförbund utifrån under- laget och gör förslag till bidragsandelar. Till stöd i att göra helhets- bedömningen tillsätter Folkbildningsrådet en bedömargrupp bestå- ende av oberoende personer som har god kännedom om folkbildning och studieförbundens förutsättningar (till exempel folkbildnings- forskare och experter inom verksamhetsrevision).
Folkbildningsrådets styrelse beslutar slutligen om en treårig bi- dragsandel som är knuten till respektive studieförbund. Bidragsande- len ligger fast under treårsperioden, men kan påverkas om det upp- täcks brister i verksamheten, om nya studieförbund behöver ta plats eller om andra grundförutsättningar ändras.
I det nya systemet får Folkbildningsrådet en tydligare roll i att utvärdera studieförbundens verksamhet och dess kvalitet. Folkbild- ningsrådets uppgift i det nya systemet kommer vara att bedöma studie- förbundens eget målarbete, kontrollera att de följer statsbidrags- villkoren, samt att följa upp och utvärdera verksamheten.
Studieförbunden ska under 2024 för första gången lämna in sina verksamhetsåtaganden enligt det nya fördelningssystemet. Bidrag
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
kommer därmed fördelas helt enligt det nya systemet med start den 1 januari 2025, för perioden 2025–2027.15
SISU Idrottsutbildarnas fördelningssystem
SISU Idrottsutbildarna prövar frågor om fördelning av statsbidrag till idrottens studie-, bildnings- och utbildningsverksamhet. Stats- bidraget finansieras under anslaget Statsbidrag till studieförbund (14:1, benämnt Särskilt verksamhetsstöd). Mottagare av statsbidraget är de 19 RF-SISU-distrikt som är samorganiserade med Riksidrotts- förbundet. Distrikten får även statsbidrag från Riksidrottsförbundet enligt förordningen (1999:1177) om statsbidrag till idrottsverksamhet.
Grunderna för hur fördelningen till distrikten går till framgår av särskilda regelverk som har beslutats av styrelsen för SISU Idrotts- utbildarna.
Det totala statsbidraget fördelas utifrån två fastställda delar: orga- nisationsstöd (40 procent av det totala bidraget) och verksamhets- stöd (60 procent av det totala bidraget).
Organisationsstödet består av en fast del och en rörlig del. Den rörliga delen baseras på tre parametrar: genomsnitt av antal föreningar föregående år och året dessförinnan avrundat till närmsta 100-tal, genomsnitt av antalet aktiva i idrott föregående år och året dessför- innan avrundat till närmsta 10 000-tal och bedömning av antalet idrottssvaga områden utifrån särskilda kriterier.16
Verksamhetsstödet bygger på ett beslut om nationell målsättning för SISU Idrottsutbildarna kommande verksamhetsår. Förbundets nationella målsättning fördelas sedan mellan distrikten baserat på rimlighetsnyckeltal så att distriktens andel av förbundets totala mål- satta verksamhet för året motsvarar distriktens andel av: andel sam- verkande idrottsföreningar (33 procent av det totala stödet), andel unika deltagare (33 procent av det totala stödet) och andel studie- timmar (31 procent av det totala stödet). Därtill kommer ett kvali- tativt stöd som motsvarar resterande 3 procent av det totala stödet och som bygger andel lärgrupper med utbildade lärgruppsledare (fram till 2024 andel utbildade lärgruppsledare).17
15Folkbildningsrådet (2024). Statsbidrag till verksamhet i studieförbunden. Villkor och fördelning, Riktlinjer för kvalitetsbedömningssystem för statsbidrag till studieförbunden, Del A.
16SISU Idrottsutbildarna (2022). Regelverk folkbildningsstöd till RF-SISU-distrikten. s. 1 f.
17SISU Idrottsutbildarna (2022). Regelverk folkbildningsstöd till RF-SISU-distrikten. s. 2.
SOU 2024:42 |
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
14.2Tre möjliga alternativa modeller
Utredningen har till uppdrag att analysera nuvarande modell och överväga om styrningen och medelstilldelningen helt eller delvis ska hanteras av en eller flera myndigheter. Utredningen gör bedömningen att det finns tre tänkbara modeller för styrning och fördelning av statsbidrag till folkbildningen. Nedan beskrivs de centrala förutsätt- ningarna för respektive modell.
Modell 1: Självförvaltningsmodellen behålls
Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna utför förvaltnings- uppgifter som innefattar myndighetsutövning och omfattas därigenom i hög grad av det offentligrättsliga regelsystemet. Här kan nämnas den så kallade objektivitetsprincipen i regeringsformen, offentlig- hetsprincipen i tryckfrihetsförordningen, centrala förfaranderegler i förvaltningslagen samt vissa regler om statlig tillsyn och revision av verksamheten.
Den statliga styrningen av statsbidraget till folkbildningen sker framför allt genom statsbidragsförordningen, där syftet med statens stöd till folkbildningen finns uttryckt. Tillsammans med det riks- dagsbundna målet för folkbildningspolitiken utgör de förordnings- reglerade fyra syftena grundpelare i nuvarande styrmodell. Syftena med statens stöd till folkbildningen genomsyrar såväl processen för beslut om och fördelning av statsbidrag som den efterföljande kon- trollen, uppföljningen och utvärderingen. Förordningen innehåller även kompletterande styrning i form av särskilda villkor för rätten till statsbidrag, vissa begränsningar i användningen av statsbidraget, samt regler för återbetalning och återkrav.
Utöver styrning genom förordning beslutar regeringen även år- ligen om regleringsbrev för anslag och riktlinjer i fråga om använd- ningen av anslagen med fokus på redovisning, uppföljning och utvär- dering. Regeringen kan dock inte ge Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna uppdrag i regleringsbrev eller i särskild form på mot- svarande sätt som man kan för statliga myndigheter.
Staten har inte något inflytande över Folkbildningsrådets och SISU Idrottsutbildarnas ledning och interna förvaltning. Det innebär att regeringen inte har mandat att besluta om hur ledningen ska vara organiserad och vilka som ska ingå där. Regeringen har valt att inte
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
heller i detalj styra hur anslagen till folkbildningen ska användas, till exempel besluta om hur mycket som ska sättas av för förvaltnings- kostnader inklusive kostnader för kontroll, uppföljning och utvärder- ing.18 Eftersom anslagen är ramade är det i stället organisationernas medlemmar, det vill säga i slutändan mottagarna av statsbidraget, som beslutar i dessa frågor.
Sammantaget innehåller nuvarande styrmodell många likheter med styrmodeller i mer traditionell statlig form. Det finns dock viktiga skillnader som kan sägas utgöra begränsningar i modellen jämfört med myndigheter sett ur ett styrningsperspektiv. Det saknas till exempel möjligheter till direkt styrning genom uppdrag och ansvarsutkräv- ande om verksamheten inte fungerar på önskvärt sätt. Vidare är inte all offentligrättslig reglering med automatik tillämplig vid utövandet av förvaltningsuppgifterna. Möjligheterna till inflytande över den ekonomiska förvaltningen är likaså begränsade jämfört med om det var en myndighet som fördelade bidraget. Självförvaltningsmodellen är också i sig en utmaning då den bygger på att folkbildningens aktö- rer i mångt och mycket kontrollerar sig själva och det finns därför risker för lojalitetskonflikter och misstroende från såväl politiken som allmänheten.
Utredningen konstaterar dock, trots ovan beskrivna begränsningar och skillnader jämfört med myndigheter, att det finns möjligheter att göra ändringar inom nuvarande modell för att göra den mer trans- parent och förutsägbar samt för att ytterligare säkerställa effektiv och ändamålsenlig kontroll och uppföljning av hur folkbildningsanslaget används. Det skulle kunna handla om ökad transparens och insyn i bidragsanvändningen, stärkta förutsättningar för att genomföra kon- troller, statlig medverkan i revision och möjligheter till återtagande av återkrävda medel. Utredningens bedömning är att sådana åtgärder sammantaget skulle kunna leda till ett mer effektivt, ändamålsenligt, transparent och förutsägbart system för statens stöd till folkbildningen.
18I prop. 1990/91:82. om folkbildning, uttrycktes det på följande sätt (s. 36): ”Kostnaden för folkbildningsrådet och dess verksamhet får betalas ur den totala resurs som staten ställer till förfogande för folkbildning”. Jfr med skrivningen under anslagspost 1 i regleringsbrevet för budgetåret 2024 avseende anslaget 14:1 där regeringen numera har valt att betona betydelsen av kontroll, uppföljning och utvärdering: ”Folkbildningsrådet ska avsätta behövliga medel för rådets egna förvaltningskostnader från anslagsposten inklusive för uppföljning, utvärdering och kontroll av statsbidraget till folkbildningen”. Det är utredningens uppfattning att det genom villkor för anslagens användning bör vara möjligt att skärpa styrningen ytterligare genom direkt öronmärkning av medel för förvaltningskostnader inklusive kostnader för kontroll, uppföljning och utvärdering.
SOU 2024:42 |
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
Modell 2: En eller flera myndigheter tar över hela ansvaret för fördelning, kontroll, uppföljning och utvärdering
av statsbidraget till folkbildningen
Myndighetsformen är huvudregeln för statlig verksamhet. Den ger sammanfattningsvis en mer omfattande och fullständig reglering av verksamhetens form och utövande.
Här kan nämnas myndighetsförordningen som reglerar centrala frågor om myndighetens ledningsform och ledningens ansvar. Varje myndighet har också en egen instruktion som mer specifikt talar om hur myndigheten ska styras och vara organiserad.
Som ett komplement till instruktionen beslutar regeringen årligen om regleringsbrev för varje myndighet. I regleringsbrevet anges vilka mål och återrapporteringskrav som ska gälla för verksamheten, even- tuella uppdrag som ska utföras och vilka villkor som ska gälla för de anslag som riksdagen beslutat. Regeringen kan även löpande under året besluta om särskilda uppdrag som myndigheten ska utföra.
För vissa myndigheter gäller dessutom internrevisionsförordningen (2006:1228) och förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Dessa båda författningar kopplar till myndighetsförord- ningen (2007:515) och kravet på att ledningen ska säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. Myndigheter som lyder under internrevisions- förordningen ska utifrån en analys av verksamhetens risker självstän- digt granska om ledningens interna styrning och kontroll är utfor- mad så att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör sina uppgifter, uppnår verksamhetens mål och uppfyller kraven i myndighetsförord- ningen. Utöver bestämmelserna om intern styrning och kontroll i myndighetsförordningen omfattas samtliga förvaltningsmyndigheter under regeringen även av Riksrevisionens årliga revision.
Den eller de myndigheter som skulle kunna komma i fråga för att ta över ansvaret för statsbidraget till folkbildningen bör ha en natur- lig koppling till folkbildningens verksamhetsområden. Myndigheten eller myndigheterna bör även ha erfarenhet av hantering av stats- bidrag, inbegripet modeller för fördelning av bidrag. Här kan nämnas Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) som är huvudansvarig myndighet för att målen inom politiken för det civila samhället uppnås och därigenom har ett starkt fokus på demo- kratifrågor. Vidare kan nämnas Statens skolverk (Skolverket) som har
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
en koppling till frågor om pedagogisk verksamhet även utanför skol- väsendet. Även Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH) har en kopp- ling till folkbildningens verksamhetsområden genom sitt fokus på utbildning mot arbetsmarknaden och det livslånga lärandet. Då kul- turverksamhet utgör en stor del av folkbildningens verksamhet kan även Statens kulturråd (Kulturrådet) som handlägger statliga bidrag för kulturell verksamhet vara aktuell. Samtliga dessa myndigheter har en koppling till folkbildningens verksamhetsområden och de har dess- utom erfarenhet av hantering av statsbidrag i olika former.
Ivalet mellan en och flera myndigheter bör hänsyn tas till att folk- bildningen har en mycket bred och mångskiftande verksamhet inom flera områden. Från och med budgetåret 2024 är dessutom anslaget till folkbildningen separerat mellan studieförbunden och folkhög- skolorna. Detta sammantaget talar för en modell med flera myndig- heter som ansvarar för statsbidraget till folkbildningen.
Samtidigt finns det en poäng med att hålla ihop folkbildningen. En uppdelning kan leda till en splittring mellan folkbildningens aktö- rer, då man får anta att skillnaderna mellan studieförbund och folk- högskolor på lång sikt ökar i det fall de inte hålls samman. Det finns därutöver utvecklade samarbeten och direkta kopplingar mellan vissa studieförbund och folkhögskolor som skulle drabbas om ansvaret delades mellan olika myndigheter.
Det skulle dock vara en utmaning att utse en enda myndighet med ansvar för statsbidraget till hela folkbildningen. Folkbildningen spänner som konstaterats över många olika områden och fält. Resurs- skäl talar för att det skulle behöva vara en förhållandevis stor myn- dighet med väl utvecklade processer för hantering av statsbidrag.
Modell 3: Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna behåller ansvaret för fördelning av statsbidraget till folkbildningen, medan en eller flera myndigheter får ansvaret för kontroll, uppföljning och utvärdering
Modellen bygger på att Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbil- darna behåller ansvaret för fördelning av statsbidraget till folkbild- ningen, medan en eller flera befintliga myndigheter helt eller delvis får ansvar för kontroll, uppföljning och utvärdering.
SOU 2024:42 |
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
Utredningen har övervägt om en eller flera myndigheter skulle kunna ansvara för löpande kontroll, granskning och avvikelsehanter- ing. Detta framstår emellertid som mindre lämpligt eftersom den processen logiskt hör hemma i processen att bevilja bidraget.
Uppgiften skulle däremot kunna utformas som ett tillsynsuppdrag över Folkbildningsrådets och SISU Idrottsutbildarnas ärendehand- läggning med särskilt fokus på kontroll, granskning och avvikelse- hantering. Det skulle till exempel kunna handla om att granska arbets- sätt och analysera åtgärder och resultat av åtgärder som vidtas för att motverka fusk och felaktigheter.19 Det är dock svårt att peka ut en eller flera lämpliga befintliga myndigheter för ett sådant uppdrag. De etablerade inspektionsmyndigheterna bedöms verksamhetsmässigt ligga alltför långt bort från folkbildningen och det är dessutom enligt utredningens bedömning tveksamt om folkbildningsanslagen i sig motiverar särskilda inspektionsmyndigheter.
Ett mindre ingripande alternativ är att en eller flera myndigheter får ansvaret för kontinuerlig uppföljning och utvärdering av stats- bidraget till folkbildningen. Enligt nuvarande statsbidragsförordning har Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna själva ansvaret för att följa upp och utvärdera verksamheten. Därutöver finns inte något författningsreglerat uppdrag att kontinuerligt följa upp an- vändningen av statsbidraget till folkbildningen. Det finns risker med att bidragsgivande organ själva ägnar sig åt att följa upp och utvär- dera sina egna bidrag. Det handlar dels om att sådana utvärderingar tar resurser från uppgiften att fördela och kontrollera bidraget, dels att det bidragsgivande organet inte kan anses som oberoende utan har ett intresse att beskriva de bidrag de ansvarar för som viktiga och välfungerande. Om i stället en eller flera myndigheter får ansvaret att ersätta eller komplettera Folkbildningsrådets och SISU Idrotts- utbildarnas befintliga uppgift skulle det innebära att uppföljningen och utvärderingen ges en mer oberoende prägel.
19Jämför Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens tillsynsansvar över bland annat arbets- löshetskassorna. Inspektionen ska inom ramen för denna tillsyn verka för att bestämmelserna i SFS 1997:238. Lag om arbetslöshetsförsäkring och SFS 1997:239. Lag om arbetslöshetskassor tillämpas likformigt och rättvist, se 1 § SFS 2007:906. Förordning med instruktion för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen och 89 § SFS 1997:239. Lag om arbetslöshetskassor.
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
14.3Utredningen föreslår att självförvaltningsmodellen behålls
Utredningens förslag: Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbil- darna ska fortsatt fördela statsbidraget till folkbildningen i myn- dighets ställe.
Skälen för utredningens förslag
Utredningen har analyserat olika möjliga modeller för styrning och medelstilldelning, samt övervägt om styrning och medelstilldelning helt eller delvis ska hanteras av en eller flera befintliga myndigheter. De målkonflikter som finns inom folkbildningspolitiken gör att det inte finns en perfekt modell för hur statsbidraget till folkbildningen ska förvaltas. Det finns fördelar och nackdelar med nuvarande modell och det finns fördelar och nackdelar med en modell där en eller flera befintliga myndigheter tar över ansvaret för statsbidraget till folk- bildningen. Utredningens sammantagna bedömning är att skälen för att avveckla självförvaltningsmodellen inte är så starka att de över- väger de negativa konsekvenser det skulle medföra.
Att avveckla självförvaltningsmodellen skulle innebära ökade möj- ligheter för staten att styra folkbildningen och kontrollera att stats- bidraget används rätt. En avveckling av självförvaltningen skulle där- emot inte i sig hantera de risker för fusk och felaktigheter som uppstår när folkbildningen samarbetar med föreningslivet. En avveckling av självförvaltningen skulle samtidigt skapa nya problem som handlar om folkbildningens fri- och frivillighet samt behovet av armlängds avstånd. Mot bakgrund av detta förordar utredningen att den nuvar- ande självförvaltningsmodellen behålls. Modellen bör dock modifie- ras för att förbättra kontroll, uppföljning, utvärdering och transpa- rens. Nedan utvecklas bakgrunden för utredningens förslag.
Tidigare folkbildningspropositioner har övervägt frågan
I regeringens proposition 1990/91:82 Om folkbildning föreslås att ett folkbildningsråd som bildats av Folkbildningsförbundet,20 Rörelse- folkhögskolornas intresseorganisation (RIO) och Landstingsförbun-
20Senare Studieförbunden i samverkan.
SOU 2024:42 |
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
det21 får ta över uppgiften att fördela statsbidraget till folkbildningen. Detta verkställdes genom en ändring i lagen (1976:1046) om över- lämnande av förvaltningsuppgifter inom utbildningsdepartementets verksamhetsområde.
Riksdagen hade hösten 1990 beslutat att Skolöverstyrelsen skulle avvecklas och folkbildningen ansågs inte passa in i det nybildade Skol- verket vars verksamhet skulle inriktas mot det offentliga skolväsen- det.22 Överlåtandet av förvaltningsuppgifterna gjordes med avsikten att minska den statliga detaljstyrningen av folkbildningen och i stället övergå till målstyrning.23
Riksdagens utbildningsutskott konstaterar att ”propositionen mar- kant ändrar ansvarsfördelningen mellan staten och folkbildningen. Sålunda skall riksdag och regering fr.o.m. budgetåret 1991/92 fastställa övergripande mål och motiv som skall ligga till grund för bidragsgiv- ningen. Statsbidraget skall utgå samlat i form av ett totalbelopp. Inom de gränser som riksdag och regering lägger fast skall folkbildningen själv ta ansvar för fördelningen av statsbidraget samt också för upp- följning och utvärdering av den statligt stödda verksamheten”.24
Det fanns i riksdagen brett stöd för reformen. I motioner från Moderaterna och Miljöpartiet gavs självförvaltningen stöd, men man ifrågasatte bildandet av en ny central organisation. Partierna menade att uppdraget kunde läggas på det redan existerande Folkbildnings- förbundet.25 Från Vänsterpartiet anfördes att det fanns en risk att ett folkbildningsråd utsattes för en ”koncentrationsprocess som urholkar mångfald och pluralism”. Riksdagen beslutade i enlighet med reger- ingens förslag.26
Frågan om folkbildningens styrning har därefter återkommande behandlats i propositioner från regeringar av olika sammansättning.
I prop. 1997/98:115 Folkbildning uttryckte regeringen att den hade samma ”principiella syn på folkbildningen som präglade 1991 års riks- dagsbeslut om folkbildning”. Det angavs även att ”Folkbildningsrådet skall ha fortsatt ansvar för att fördela det statliga bidraget på studie- förbund och folkhögskolor utifrån de övergripande syften med stats-
21Senare Sveriges kommuner och regioner (SKR).
22Riksdagen (1991). Folkbildningen, Utbildningsutskottets betänkande 1990/91:UbU18.
23Riksdagen (1991). Folkbildningen, Utbildningsutskottets betänkande 1990/91:UbU18.
24Riksdagen (1991). Folkbildningen, Utbildningsutskottets betänkande 1990/91:UbU18.
25Riksdagen (1990). Motion 1990/91:Ub109 (m) och motion 1990/91:Ub97 (mp).
26Riksdagen. (2021). Riksdagens snabbprotokoll 1990/91:129.
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
bidraget som riksdag och regering lägger fast”. Även i efterföljande prop. 2005/06:192 Lära, växa, förändra vidhålls detta.
Principen om rollfördelningen mellan staten och folkbildningen föreslås ligga fast. Riksdagen föreslås ange syftet med statens bidragsgivning, medan folkbildningen själv lägger fast målen för verksamheten.
Regeringen konstaterar att Folkbildningsrådet på det stora hela fun- gerar väl. I prop. 2013/14:172 Allas kunskap – allas bildning föreslås att självförvaltningsmodellen behålls.
Sammantaget kan det konstateras att Folkbildningsrådets dubbla roller i viss mån innebär en motsättning som uppmärksammas med jämna mellanrum och tydliggörs i de fall då det råder motstridiga åsikter bland Folkbildningsrådets bidragsmottagare. Regeringen menar dock att Folk- bildningsrådet trots denna motsättning har hanterat sitt uppdrag väl och att den rådande ordningen bör bestå tills vidare.27
Myndighet är huvudregel med undantag
I 2010 års förvaltningspolitiska proposition28 konstateras att den offentliga förvaltningen utförs som huvudregel av statliga och kom- munala förvaltningsmyndigheter. Förvaltningsuppgifter kan, när så är motiverat, även överlämnas åt andra juridiska personer och en- skilda individer.
Ekonomistyrningsverket (ESV) ansåg i ett remissvar, med anled- ning av den utredning som föregick propositionen, att någon huvud- regel inte borde införas. I stället borde huvudregeln enligt ESV vara att man utformar den lösning som för den aktuella förvaltningsupp- giften, för det specifika åtagandet, fungerar bäst.
Regeringen menade dock att myndighetsformen bör vara huvud- regel för statlig verksamhet, men konstaterade samtidigt att det kan finnas goda skäl att anförtro privaträttsliga organ förvaltningsupp- gifter. Regeringen hänvisar vidare till prop. 2009/10:55 En politik för det civila samhället där man ”nyligen utvecklat sin syn på de fri- stående organisationernas roll för folkstyret. Det handlar inte enbart om en levande demokrati utan också om värdefulla inslag av själv- förvaltning”.29
27Prop. 2013/14:172. Allas kunskap – allas bildning.
28Prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt.
29Prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 107.
SOU 2024:42 |
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
Regeringen konstaterar att inom många områden är de komplet- terande insatserna av enskilda organ av stort värde. En annan organi- sationsform bör väljas när regering eller riksdag bedömer att en så- dan form är mer ändamålsenlig och bidrar till att just den aktuella uppgiften löses på bästa sätt.30 Vidare konstaterar regeringen att be- slut om överlämnande alltid ska föregås av noggranna överväganden och att verksamhetens karaktär bör vara avgörande vid val av orga- nisationsform. Valet av annan organisationsform än myndighet bör omprövas med viss regelbundenhet.31
Det sistnämnda får anses fullföljt genom de propositioner som regeringen lagt varannan mandatperiod sedan självstyret infördes och de utredningar som föregått propositionerna.
Ingen entydig förvaltningspolitisk trend
Det är svårt att se en tydlig och entydig förvaltningspolitisk trend de senaste decennierna. Detaljregleringen har på många områden minskat sedan 1990-talet. Avskaffandet av Skolöverstyrelsen, den reform som föranledde skapandet av Folkbildningsrådet, var till exempel en del i en reform för decentraliserad och målstyrd skola. Samtidigt har kra- ven på kontroll och utvärdering stärkts. De arbetssätt som förknip- pas med begreppet New Public Management (NPM) betonade att mäta prestationer, ha kvantifierbara mål och delegerat ansvar.32
Regeringen tillsatte år 2016 en tillitsdelegation med uppdrag att stödja statliga myndigheter att utveckla en mer tillitsbaserad styrning och ledning.33 Delegationen konstaterade att New Public manage- ment (NPM) bygger på en idé om decentralisering, men att det i praktiken i många fall blivit tvärtom. En centralisering har skett ”bakvägen genom resultatstyrning med återrapporteringskrav for- mulerade centralt […] Genom att leva upp till kraven på resultat- rapportering och självdokumentation ägnar till exempel lärare och läkare – men även många andra grupper – en stor andel av sin tid åt att berätta vad de har gjort i stället för att ägna sig åt själva kärnverk-
samheten”.34
30Prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 107.
31Prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 107.
32SOU 2019:43. Med tillit följer bättre resultat – tillitsbaserad styrning och ledning i staten, s. 30.
33Dir. 2016:51. Tillit i styrningen och dir. 2017:119. Tilläggsdirektiv till tillitsdelegationen.
34SOU 2019:43. Med tillit följer bättre resultat – tillitsbaserad styrning och ledning i staten, s. 32.
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
Ibudgetpropositionen för 2024 konstaterar regeringen att ”för att statsförvaltningen ska leverera de resultat som regeringen och med- borgarna förväntar sig måste den vara kostnadseffektiv och ändamåls- enligt organiserad”. Regeringen aviserar också att antalet myndigheter ska minskas och att en översyn av analys- och utvärderingsmyndig- heterna ska genomföras i syfte att genomföra sammanslagningar.35
Det finns flera statliga bolag och ideella föreningar som förfogar över uppgifter som innebär myndighetsutövning som till exempel fördelning av statsbidrag. Bland exemplen finns verksamheter med olika storlek och inom olika politikområden så som Riksidrottsför- bundet, Svenskt Friluftsliv, Föreningen Norden, Sveriges Författar- förbund, arbetslöshetskassorna och fristående utbildningsanordnare på högskolesidan.36
Det senaste decenniet har regeringen vid ett par tillfällen återtagit förvaltningsuppgifter från föreningar. Hjälpmedelsinstitutet, en ide- ell förening vars medlemmar var staten och Sveriges Kommuner och Landsting (nu SKR) lades ner 2014 och uppgifterna övergick till Myndigheten för delaktighet. Förvaltningsuppgifter som legat på Synskadades Riksförbund överfördes till samma myndighet 2024.37 Det finns också exempel på att uppgifter flyttats från myndighet till förening. År 2010 fördes förvaltningsuppgifter från Naturvårdsverket till den ideella föreningen Svenskt Friluftsliv.38
Förvaltningen av stödet till idrottsrörelsen respektive friluftslivet liknar den modell som använts för folkbildningen sedan 1991. Riks- idrottsförbundet och Svenskt Friluftsliv är medlemsorganisationer som likt Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna har förvalt- ningsuppgifter i myndighets ställe.
35Prop. 2023/24:1, Budgetpropositionen för 2024, Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finans- förvaltning, s. 61 f.
36En utredning tillsattes 2008 med uppgift att föreslå nya verksamhetsformer för universitet och högskolor i syfte att stärka autonomin. Utredningens förslag presenterades i SOU 2008:104. Självständiga lärosäten och innebar att en ny offentligrättslig associationsform med vidsträckta möjligheter att själva gestalta sina arbetsformer och omvärldskontakter föreslogs. Detta kom dock inte att genomföras i den efterkommande propositionen 2009/10:149. En akademi i tiden
– ökad frihet för universitet och högskolor med motiveringen att konsekvenserna, bland annat för statens förmögenhet, krävde ytterligare utredning.
37Prop. 2022/23:122. Ledarhundar.
38Prop. 2009/10:238. Framtidens friluftsliv.
SOU 2024:42 |
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
Vilken förvaltningsform är mest ändamålsenlig?
Som konstaterats innebär statens förvaltningspolitik att den förvalt- ningsform ska väljas som anses mest ändamålsenlig och bäst bidrar till att den aktuella uppgiften löses på bästa sätt.39 I avvägning av vilken modell som är mest ändamålsenlig kan olika faktorer vägas in. Regeringen nämner att krav på rättssäkerhet, effektivitet och insyn måste vara tillgodosedda när förvaltningsuppgifter anförtros enskilda, samt att verksamhetens karaktär alltid bör vara avgörande för valet av organisationsform
Utredningen har därför övervägt vilken förvaltningsform som är bäst lämpad för folkbildningspolitiken och vilka skäl som finns att behålla respektive avveckla den nuvarande självförvaltningen.
Jämfört med den nuvarande självförvaltningsmodellen ger myn- dighetsformen regeringen tydligare möjligheter att styra verksam- heten och dess organisering:
•regeringen utser myndighetens högsta ledning
•myndighetsförordningen gäller
•regeringen utfärdar förordning med instruktion, regleringsbrev och kan besluta om särskilda uppdrag
•verksamheten omfattas av regelverk för intern styrning och kon- troll, uppföljning och revision
•hela förvaltningslagen är tillämplig.
Myndighetsformen ger en tydlig ansvarskedja: myndighetens ledning ansvarar inför regeringen som ansvarar inför riksdagen.40
Andra skäl som kan tala för att en myndighet övertar förvaltnings- ansvaret är:
•stordriftsfördelar och synergieffekter kan finnas i en större myn- dighet, till exempel vad gäller omvärldsbevakning, analys och kun- skapsspridning
•ökad samverkan i olika myndighetsnätverk.
39Prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 107.
40Prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och Tillväxt, s. 107.
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
Anledningen till att tidigare regeringar valt att inte återföra ansvaret till en myndighet vid tidigare omprövningar är att det uppfattats fin- nas andra skäl som talar för fortsatt självförvaltning. Modellen har ansetts mer ändamålsenlig och bidrar till att just den aktuella uppgif- ten löses på bästa sätt.
Det kan finnas olika skäl för att det anses mer ändamålsenligt att överlämna förvaltningsuppgifter till annan än myndighet. Ett motiv kan vara att man eftersträvar särskild sakkunskap eller närhet till verk- samheterna. Ett annat argument är att man vill ha armlängds avstånd mellan verksamheten och politiska beslutsförsamlingar.
Det finns fördelar och nackdelar med en korporativ modell
Som tidigare nämnts liknar de modeller som finns för fördelning av statsbidrag till folkbildning, idrott och friluftsliv varandra i sin upp- byggnad. De har korporativa inslag, de som är medlemmar och därmed kan ta del av det statsbidrag som fördelas är också med och fattar beslut om modellerna för hur bidraget fördelas. Det är också med- lemmarna som fattar beslut om stadgar och därmed vilka nya aktörer som får bli medlemmar.
Folkbildningsrådets medlemmar – Studieförbunden i samverkan, Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och Rörelsefolkhögskolor- nas intresseorganisation (RIO) – har sakkunskap om hur folkbild- ningen ser ut och fungerar i Sverige. Sakkunskapen finns dels om de egna organisationernas verksamhet, dels om verksamheter i det civil- samhälle man samarbetar med.
Man kan ha fördel av sakkunskap när bidrag fördelas och man kan ha fördel av sakkunskap också när system utformas för att upptäcka fusk och felaktigheter. Det har till exempel till utredningen hävdats att sakkunskap kring praktiskt folkbildningsarbete är avgörande för att upptäcka fusk och felaktigheter. Man kan också ha fördel av när- heten till sakkunskap för att fånga upp nya tendenser och snabbt an- passa verksamheten efter dessa.
Sakkunskap om folkbildning kan emellertid vid behov byggas upp också inom ramen för en myndighet. Det kan dock vara svårare att nå samma möjlighet till snabb omställning och anpassning till snabbt förändrad omvärld vid myndighetsstyrning. Som exempel på detta kan nämnas flyktingkrisen 2015 då folkbildningen snabbt ställde om
SOU 2024:42 |
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
för att möta behov hos nyanlända. Att det kunde ske berodde sanno- likt till stor del på att människors engagemang mobiliserades. Civil- samhället, som folkbildningen är en integrerad del av, bygger till stor del på enskildas engagemang som bärs av ett intresse för en särskild samhällsfråga, kulturyttring eller idrott. Vikten av detta beskrivs ytter- ligare nedan.
En risk med korporativa modeller är att det kan vara svårt för nya aktörer att ta sig in i systemet och därmed få ta del av de statsbidrag som fördelas. Problematiken diskuteras vad gäller idrottspolitiken i prop. 2008/09:126 Statens stöd till idrotten och regeringen konsta- terar då:
Den nuvarande ordningen förutsätter emellertid att RF har en generös inställning till att acceptera nya medlemmar och att olika SF även i fort- sättningen visar en öppenhet mot nya idrotter, grenar och stilar.41
Utöver en generös inställning och allmän öppenhet som nämns i pro- positionen kan risker minskas genom regler för medlemskap som är transparenta, förutsägbara och som inte diskriminerar.
En annan risk är att det korporativa inslaget kan innebära mot- stånd mot att kritiskt granska verksamheten eftersom det kan inne- bära negativ uppmärksamhet. Ytterligare en risk är att det uppstår interna konflikter, lojalitetskonflikter eller kollegiala hänsyn, särskilt om hur resurser ska fördelas.
Dessa risker föranledde Folkbildningsrådets medlemsorganisatio- ner att 2012 ge Strategirådet i uppdrag att göra en översyn av Folk- bildningsrådets styrning, organisation och uppdrag. Skälet var att man ville säkerställa att Folkbildningsrådet hanterar myndighetsuppdraget korrekt. Problem som hade identifierats var att organisationen delade lokal med medlemsföreningar, att beslut om bidragsgivning bered- des i grupper där företrädare för givare och mottagare fanns med och att styrelsen var sammansatt av aktörer från de olika medlemsorgani- sationerna.42
De förändringar som genomfördes med anledning av översynen har bland annat inneburit att medlemsorganisationerna inte längre har representanter i styrelsen som de själva utser. En ledamot i styrel- sen är alltså inte längre representant för ”sin” organisation utan ska företräda samhällsintressen och helheten. Vidare har gränssnittet mel-
41Prop. 2008/09:126. Statens stöd till idrotten, s. 30.
42Strategirådet (2020). Utvärdering av Folkbildningsrådets förnyade uppdrag.
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
lan Folkbildningsrådet och medlemmarna tydliggjorts genom att ren- odla verksamheten. I en uppföljande rapport 2020 konstaterades att: ”Formella förändringar har genomförts, uppdragen har renodlats och processer för uppföljning och granskning har stärkts. Det har också bidragit till en stärkt professionalism i centrala processer och i ett ökat oberoende i förhållande till medlemsorganisationerna. Det har också bidragit till att Folkbildningsrådet har en stark intern legitimi- tet. Förklaringen till detta är ett medvetet och långsiktigt utvecklings- arbete i linje med det förnyade uppdraget”.43
Utredningen bedömer att det finns starkt förtroende och tillit till Folkbildningsrådet i sektorn, inte minst efter de reformer och den professionalisering som genomförts de senaste åren. Även om åtgär- der vidtagits är det emellertid viktigt att frågan om lojalitetskonflik- ter hålls fortsatt aktuell så länge självförvaltningsmodellen kvarstår.
Om Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna kan hantera de risker som finns i korporativa organisationer, talar den sakkun- skap och närhet till verksamheten som modellen innebär, för fortsatt självförvaltningsmodell.
Värdet av armlängds avstånd
Ett skäl för att avvika från huvudregeln att regeringen styr via myn- dighet, är att man vill upprätthålla armlängds avstånd mellan verk- samheten och politiska beslutsförsamlingar.
I kapitel 10 diskuterar utredningen folkbildningens verksamhet ur olika perspektiv. Några av dessa, demokrati, bildning och det in- tellektuella rummet, har särskild bäring på frågan om självförvaltning och armlängds avstånd.
Genom att folkbildningen är självförvaltande, fri och frivillig, upp- rätthålls armlängds avstånd till individens bildningsresa och åsiktsbild- ning. I en auktoritär stat eller i en illiberal demokrati vill de styrande i olika grad kontrollera det intellektuella offentliga rummet för att på så sätt påverka medborgarnas åsikter.44 I en representativ demo- krati med deliberativa inslag, så som det svenska systemet beskrivs i de senaste demokratiutredningarna, finns i stället ett vitalt intresse av en levande och fri diskussion, fri från statens påverkan.
43Strategirådet (2020). Utvärdering av Folkbildningsrådets förnyade uppdrag.
44V-Dem institute. (2023). Defiance in the Face of Autocratization, Democracy report 2023.
SOU 2024:42 |
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
Det finns flera politikområden där staten på olika sätt vidtagit åt- gärder för att upprätthålla armlängds avstånd mellan politiska försam- lingar och verksamheter. Exempel på sådana områden är mediepolitik, kulturpolitik, forskningspolitik och folkbildningspolitik. Gemen- samt för dessa är att de handlar om individers åsiktsbildning och där- med om demokratins fundament och samhällets långsiktiga politiska utveckling.
På samma sätt som en myndighetslösning kan innebära ökat för- troende för folkbildningen hos en del, särskilt i de aspekter som hand- lar om styrning och kontroll, kan den innebära minskat förtroende hos andra. Särskilt om riksdag och regering fattar beslut om att vissa politikområden ska belysas eller på annat sätt anses styra folkbild- ningens innehåll.
Utredningen menar att det finns starka skäl till särskild försiktig- het vad gäller risker för politisk styrning av det rum där individen bildar sig och demokratins deliberativa samtal förs. Att säkerställa armlängds avstånd mellan staten och folkbildningen är ett starkt skäl för att behålla självförvaltningsmodellen.
Det nya resursfördelningssystemet ökar behovet av armlängds avstånd
Med start den 1 januari 2024 införs ett nytt resursfördelningssystem för studieförbunden. Syftet är att främja kvalitet, minska volymjakt och öka profileringen av verksamheterna.45 I korthet går systemet ut på att förbunden utifrån sin profil och omvärldsanalys ska ta fram ett verksamhetsåtagande för den kommande treårsperioden. En be- dömargrupp av från studieförbunden oberoende personer tillsätts av Folkbildningsrådets styrelse för att göra en helhetsbedömning av underlaget. Därefter beslutar styrelsen om fördelning av bidraget.
Utredningen bedömer att detta är ett viktigt steg i rätt riktning för att göra folkbildningen mer relevant. Dessutom kan det förväntas minska risken för fusk och oegentligheter när volymjakten minskar till förmån för profilering och kvalitet. Som tidigare beskrivits är den så kallade volymjakten i kombination med för svag kontroll, en av orsakerna till det fusk som upptäckts. Kvantitet har varit viktigare än kvalitet, incitamenten har varit att söka lätta timmar, inte rätta timmar.
45Folkbildningsrådet (2024). Statsbidrag till verksamhet i studieförbund – Villkor och fördelning från och med 2024, dnr 23/00383.
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
Det finns emellertid risker med det nya systemet. När studieför- bunden ska skärpa sin profil och etablera profilstärkande verksam- hetsområde utifrån sin omvärldsanalys, kommer det att öka behovet av armlängds avstånd till det politiska systemet. Regering och riks- dag bör inte fatta beslut om vilka ämnesområden folkbildningen ska ägna sig åt, inte heller vilka man inte ska ägna sig åt. Det är också olämpligt att regering och riksdag får möjlighet att ange vilken profil på studieförbund som särskilt ska premieras.
Detta stärker argumentet för en självförvaltningsmodell. Den tyd- liga styrning som kan ske genom att tillsätta myndighetschef och besluta om uppdrag kan tillsammans med det nya resursfördelnings- systemet ge möjlighet till politisk påverkan som bör undvikas.
Värdet av frivillighet
Utredningen har vid samtal uppfattat att det finns en oro bland folk- bildningens aktörer att friheten att utforma, anpassa och utveckla verksamheten minskar om en myndighet tar över ansvaret från Folk- bildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna.
En variant av denna oro är att man ser framför sig en minskad för- måga att snabbt ställa om för att möta nya utmaningar.
Folkbildningen har en lång tradition av att verka tillsammans med de breda folkrörelserna och andra delar av civilsamhället. Det inne- bär att en stor del av verksamheten genomförs av ideellt engagerade personer som väljer att använda en del av sin fritid åt en förening som verkar inom ett särskilt samhällsområde, en viss kulturyttring eller en idrott. Det är svårt att sätta värde på det bidrag som det frivilliga arbetet innebär. Studiecirkelledare, tränare och kulturarrangörer arbe- tar ofta helt ideellt och om deras engagemang minskar förloras en omfattande samhällsresurs.
Kravet på att myndighetsuppgifter måste fungera
Även om sakkunskap och armlängds avstånd kan anses vara centrala värden, så måste en organisation som övertagit förvaltningsuppgifter kunna visa att man har förmåga att bära det ansvar som följer på för- troendet. Därför måste det säkerställas att självförvaltningsmodellen:
SOU 2024:42 |
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
•innebär tillfredsställande kontroll, uppföljning och utvärdering av hur statsbidraget används
•innebär att tillräckliga insatser vidtas för att statsbidrag till folk- bildningen inte går till antidemokratiska krafter eller kriminell verksamhet.
Som tidigare konstaterats har studieförbunden och Folkbildningsrådet genomfört en lång rad förändringar sedan omfattande fusk upptäck- tes i Järvaområdet 2020 och efter Riksrevisionens granskning som visade på stora brister. Utredningen har inte haft möjlighet att utvär- dera om dessa förändringar är tillräckliga för att motverka proble- men. Sannolikt kan detta först utvärderas efter att åtgärderna varit i gång några år.
Framtida utvärderingar får därför utvisa hur effektiva dessa är. Utredningen menar dock att regeringen i avvaktan på en sådan ut- värdering bör vidta ytterligare åtgärder för att minska riskerna för fusk och felaktigheter. Sådana åtgärder föreslås i kommande kapitel.
Särskilt om SISU Idrottsutbildarna
Som tidigare beskrivits finns en särskild lösning för ett av studie- förbunden, SISU Idrottsutbildarna. Idrottens studieförbund har en nära koppling till Riksidrottsförbundet och det har därför ansetts motiverat med en särlösning där SISU får ett särskilt statsbidrag och i stället för att vara medlem i Folkbildningsrådet själv få förvaltnings- uppgifter i myndighets ställe.
De förutsättningar som beskrivs för Folkbildningsrådet ovan får anses finnas också för SISU Idrottsutbildarna. Det finns ett värde i sakkunskap och armlängds avstånd för folkbildning riktad till idrotts- rörelsen och det finns krav på att statsanslaget handhas korrekt ock- så inom SISU Idrottsutbildarnas verksamhet. Det finns också risker med korporativa inslag vid fördelning av medel som måste hanteras. På motsvarande sätt finns det fördelar ur ett statligt styrningsperspek- tiv också när det gäller idrotten och dess folkbildningsverksamhet.
Det är inte i verksamhet som finansieras med statsbidraget som förvaltas av SISU Idrottsutbildarna som fusk och brister i kontroll och uppföljning redovisats i de aktuella fallen. Det finns däremot inga
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
principiella skäl att hantera SISU Idrottsutbildarna på annat sätt än övriga folkbildningsaktörer.
Praktiska frågor vid förändring
IStatskontorets studie av utmaningar och risker när myndighet stäl- ler om, framgår bland annat att:
•oavsett vilken omställning det handlar om behöver myndigheten kraftsamla kring uppgiften. Det innebär ökad belastning på per- sonalen
•den nya uppgiften behöver prioriteras. Det kan innebära att man behöver prioritera ned annan verksamhet
•det finns risk för en period av brist på olika kompetenser när man ska skala upp verksamhet eller vid neddragningar.46
Idet fall en eller flera befintliga myndigheter ska ta över Folkbildnings- rådets och SISU Idrottsutbildarnas uppgifter kan man räkna med vissa kostnader och effektivitetsförluster under en period. Detta kan drabba både den löpande verksamheten på Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna samt den eller de myndigheter som övertar verksamhet. En särskild risk är att det kan bli svårt att behålla kom- petens på Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna under tid då överflyttning av ansvar planeras.
Ny kompetens behöver byggas upp på den eller de myndigheter som ska överta ansvaret. Vid övergång av verksamhet skulle det sanno- likt vara enklast om en ny folkbildningsmyndighet skapas för att överta Folkbildningsrådets och SISU Idrottsutbildarnas uppgifter. Utredningen uppfattar dock direktiven sådana att ett sådant alterna- tiv inte ska utredas. De återstående möjligheterna blir då att överföra hela verksamheten till en befintlig myndighet eller att dela upp verk- samheten på flera befintliga myndigheter.
Fördelen med att överföra ansvaret för hela folkbildningspolitiken till en befintlig myndighet är att man håller samman folkbildningen, vilket skulle främja fortsatt nära samarbete mellan studieförbunden (inklusive SISU Idrottsutbildarna) och folkhögskolorna. Samtidigt
46Statskontoret. (2023). När myndigheter ställer om – erfarenheter av snabba omställningar.
SOU 2024:42 |
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
finns det en stor bredd i den verksamhet som ska tas över. Denna bredd i kompetens behöver också byggas upp hos mottagande myndighet.
I det fall verksamheten delas och ansvaret för folkhögskolor flyt- tas till en myndighet och studieförbundsverksamhet till en annan myn- dighet, behöver kompetens byggas upp vid två myndigheter. Kom- petensen kommer i sådant fall sannolikt att vara delvis överlappande. Utredningen bedömer att folkhögskolan särskilt kan få svårt att lång- siktigt värna sin särart om den placeras i en myndighet som fördelar statsbidrag även till andra utbildningsformer.
I det fall en övergång av verksamhet skulle ske till myndighet, kan en följdeffekt bli en oro från övriga samhällsområden där sådan lös- ning används, särskilt idrottsrörelsen och friluftslivet då styrningen på dessa områden liknar den på folkbildningsområdet.
Skälen för fortsatt självförvaltning överväger
Det finns fördelar och nackdelar med de olika alternativa modeller som utredningen övervägt. Att avveckla självförvaltningsmodellen skulle öka statens möjlighet att styra. Styrning kan handla om skärpta regler för kontroll och uppföljning av hur statsbidraget används, men styrning kan också handla om innehåll, former och politiska priori- teringar.
Utredningen menar att det är viktigt att stärka kontroll och upp- följning av hur statsbidraget används. Men det är också viktigt att samtidigt undvika statlig styrning av folkbildningens innehåll, former och politiska prioriteringar.
Huvudproblemet vad gäller kontroll och uppföljning uppstår inte i relationen Folkbildningsrådet och studieförbund/folkhögskola re- spektive SISU Idrottsutbildarna och distrikten, utan när de senare samarbetar med andra. Denna problematik beskrivs närmare i kapi- tel 8 och 16. Problemet med fusk och felaktigheter löses därför inte genom att avveckla självförvaltningsmodellen. Andra åtgärder behö- ver vidtas.
Sammanfattningsvis konstaterar därför utredningen att en avveck- ling av självförvaltningsmodellen skulle innebära fördelar ur ett per- spektiv som strikt värderar statens möjlighet att styra. Det skulle samtidigt skapa andra problem. Främst sådana som relaterar till be- hovet av armlängds avstånd mellan stat och den fria folkbildningen.
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
Det finns vidare en risk att man delvis förlorar de möjligheter som skapas genom folkbildningens fria och frivilliga karaktär, samt när- heten till verksamheten. En avveckling av självförvaltningsmodellen skulle däremot inte i sig minska de risker som uppstår i samarbete med andra och det är i dessa samarbeten det finns störst risk för fusk och felaktigheter.
Av dessa skäl förordar utredningen att självförvaltningsmodellen behålls och att Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna även fortsatt bör fördela statsbidraget till folkbildningen i myndighets ställe. Självförvaltningsmodellen behöver dock modifieras, inte minst för att stärka kontroll, uppföljning och utvärdering.
Självförvaltningsmodellen behöver förändras för att stärka kontroll, uppföljning och utvärdering
Utredningens bedömning: Förändringar i självförvaltningsmodel- len behöver genomföras för att säkerställa ändamålsenlig kontroll, uppföljning och utvärdering av folkbildningsanslaget.
Skälen för utredningens bedömning
Fördelarna med nuvarande modell är att den slår vakt om en tradi- tion av fri och frivillig folkbildning där människor kan göra en bild- ningsresa och öka sin delaktighet i samhället, på armlängds avstånd från staten. Den frihet som självförvaltningen innebär kan ses som en långsiktig demokratisk investering.
Riskerna med nuvarande modell handlar framför allt om hur väl systemet för kontroll och uppföljning av statsbidraget fungerar. De senaste årens avslöjanden om fusk och felaktigheter har visat att det finns brister.
Mot bakgrund av detta menar utredningen att självförvaltnings- modellen bör modifieras. Utredningen föreslår därför förändringar för att göra självförvaltningsmodellen mer ändamålsenlig, transpa- rent och förutsägbar. Dessa förslag beskrivs i kapitel 15–18.
SOU 2024:42 |
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
14.4Utredningens alternativa förslag innebär att Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) tar över ansvaret för fördelning, kontroll, uppföljning och utvärdering av statsbidraget
till folkbildningen
Utredningens alternativa förslag: Av de möjliga myndighets- alternativ som redovisats förordar utredningen att MUCF tar över ansvaret i det fall självförvaltningsmodellen avskaffas.
Skälen för utredningens förslag
Utredningen ska i det fall förslaget är att självförvaltningsmodellen behålls också redovisa förslag där styrning och medelstilldelning helt eller delvis ska hanteras av en befintlig eller flera befintliga myndig- heter. Av de möjliga alternativ som redovisas förordar utredningen att MUCF tar över ansvaret i det fall regeringen väljer att inte gå vidare med självförvaltningsmodellen. Nedan redovisas fördelar och nackdelar med en sådan modell. Därefter beskriver utredningen vilka uppgifter myndigheten ska ha samt andra åtgärder som behöver vid- tas och andra konsekvenser av en sådan förändring. De ekonomiska och organisatoriska konsekvenserna för alternativet redovisas separat i kapitel 20. I bilaga 4 finns de författningsförslag som blir aktuella om alternativet skulle genomföras.
14.4.1Myndighetsformen stärker statens möjligheter att styra
Att låta en myndighet överta de uppgifter som i självförvaltnings- modellen åligger Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna inne- bär en mer omfattande och fullständig reglering av verksamheten. Detta beskrivs mer ingående i avsnitt 14.2. I korthet innebär det att myndighetsförordningen reglerar myndighetens ledningsform och ledningens ansvar. I myndighetens instruktion anges hur den ska sty- ras och vara organiserad. Vidare är det regeringen som utser myndig- hetens högsta ledning.
Alternativet att låta en eller flera befintliga myndigheter överta ansvaret för folkbildningsanslaget får till följd att de regelverk och
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
rutiner som finns i den eller de föreslagna myndigheterna också skulle omfatta den verksamhet som får ta del av anslaget. Detta gäller till exempel regelverk och rutiner för kontroll, uppföljning och ut- värdering.
Det blir svårt att säkerställa armlängds avstånd
Som konstaterats i utredningens huvudförslag är ett viktigt argu- ment för självförvaltningsmodellen att folkbildningens innehåll hålls på armlängds avstånd från politiska beslut. Detta har också varit argu- ment när tidigare utredningar och tidigare regeringar valt att föreslå att självförvaltningsmodellen ska behållas. Utredningen menar att det blir särskilt viktigt med den nya fördelningsmodell som införts för studieförbunden. Studieförbunden ska framöver skaffa sig en tydli- gare profil och därmed också tydligare profilera sin verksamhet. Det innebär enligt utredningen ett tydligare behov av att säkerställa prin- cipen om armlängds avstånd mellan staten och folkbildningens aktö- rer. Det är folkbildningens aktörer som ska avgöra vilken profil man vill ha och vilka frågor som respektive aktör ska ägna sitt fokus. I det fall självförvaltningsmodellen avskaffas får därför frågan avgöras om och hur man på annat sätt ska säkerställa armlängds avstånd.47
En myndighet är att föredra framför två eller flera myndigheter
Vid valet av en befintlig eller flera befintliga myndigheter bedömer utredningen som tidigare konstaterats att det finns skäl att hålla ihop folkbildningen. Det skulle innebära att en myndighet tar över förvalt- ningsuppgifterna som i dag sköts av Folkbildningsrådet respektive SISU Idrottsutbildarna. Skälet för detta är att statens folkbildnings- politik då ges en samlad mottagare, i stället för att folkbildningspoli- tiken ska genomföras av två eller tre olika myndigheter där studie- förbundspolitiken finns i en myndighet och folkhögskolepolitiken i en annan och eventuellt folkbildningspolitiken riktad mot idrotts- rörelsen i en tredje.
47Ett tänkbart exempel är att genom författning skydda verksamhetens frihet i likhet med den reglering som finns för forskningens frihet (se även förslaget om skydd för konstnärlig frihet vid bidragsgivning i SOU 2023:58 Kultursamhället – utvecklad samverkan mellan stat, region och kommun). Ett annat exempel är att som Statens kulturråd låta oberoende referensgrupper bereda bidragsgivningen.
SOU 2024:42 |
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
Fram till införandet av självförvaltningsmodellen hade dåvarande Skolöverstyrelsen det övergripande ansvaret för statsbidraget till folk- bildningen. För vissa bidrag till kulturverksamhet ansvarade Statens kulturråd.
Sedan införandet av självförvaltningsmodellen har studieförbun- den och folkhögskolorna kommit att integreras alltmer i varandra och det är i dag svårt att dra en skarp linje mellan de olika verksam- heterna. En stor del av folkbildningsarbetet, både i studieförbund och i folkhögskolor, sker i nära samarbete med de folkrörelser och andra organisationer som är antingen medlemmar i studieförbund eller huvudmän för folkhögskolor. Det finns också flera direkta kopp- lingar mellan studieförbund och folkhögskolor. Studieförbundet SISU Idrottsutbildarna är huvudman för all utbildningsverksamhet på Bosön Idrottsfolkhögskola. Sensus studieförbund är en av huvudmännen i Sigtuna folkhögskola. Studieförbundet Vuxenskolan är en av med- lemmarna i Alma folkhögskoleförening. För att bara nämna några exempel.
I flera remissvar över promemorian Ökat statligt inflytande över statsbidraget till folkhögskolor och studieförbund48 lyftes just det nära samarbetet mellan studieförbund och folkhögskolor som ett argu- ment mot en uppdelning av folkbildningsanslaget. Det hänvisades bland annat till folkbildningens samlade kraft och risken att den för- svagas vid en uppdelning. Samma argument kan användas mot en upp- delning av ansvaret för statsbidraget mellan två eller flera myndig- heter. Det är utredningens bedömning att folkbildningen mår bäst i ett sammanhang av samarbete, synergi och samförstånd.
Om en myndighet tar över ansvaret för folkbildningen behöver denna bygga upp ny kompetens. Dels behövs allmän folkbildnings- kompetens, dels specifik kompetens för studieförbund (inklusive den som riktad mot idrottsrörelsen) respektive folkhögskola. I det fall ansvaret delas och en myndighet tar över ansvar för studieförbund och en annan tar över ansvar för folkhögskola behöver båda bygga allmän kompetens kring folkbildning utöver den specifika kompeten- sen. Även detta talar för att samla folkbildningen inom en myndighet.
48Regeringsbeslut (2023). Ökat statligt inflytande över statsbidraget till folkhögskolor och studie- förbund. U2023/01468.
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
Särskilt om folkbildningspolitiken riktad mot idrottsrörelsen
Sedan 2007 har statens stöd till folkbildningsinsatser riktade mot idrottsrörelsen delvis förvaltats av SISU Idrottsutbildarna. I det fall en eller flera befintliga myndigheter ska ersätta nuvarande självför- valtningsmodell innebär det att också SISU Idrottsutbildarnas myn- dighetsuppdrag ska flyttas till myndighet. Utredningen anser att det då är naturligt att idrottens studieförbund finns i samma myndighet som övriga studieförbund.
Om ansvaret för folkbildningsanslaget skulle delas upp mellan två myndigheter – en för studieförbund och en annan för folkhögskola
–skulle idrottsrörelsens folkhögskola hamna i den ena myndigheten och idrottsrörelsens studieförbund i en annan. De två delarna av idrottsrörelsens folkbildningsverksamhet skulle då hamna i olika myn- digheter, trots att Studieförbundet SISU Idrottsutbildarna är huvud- man för utbildningen på Bosön idrottsfolkhögskola. Detta talar för att en gemensam myndighet också ur idrottsrörelsens perspektiv är att föredra framför uppdelning i två myndigheter.
I dag är SISU Idrottsutbildarna organisatoriskt nära knutet till Riksidrottsförbundet. Att avskaffa SISU Idrottsutbildarnas självför- valtningsmodell och i stället föra ansvaret till en myndighet kan inne- bära minskade möjligheter till samordning med övriga idrottsrörel- sen. Utredningen menar dock att det inte är ett alternativ att föra SISU Idrottsutbildarnas verksamhet till Riksidrottsförbundet för att på så sätt hålla idrottsrörelsens olika delar samlad, då detta inte faller inom ramen för utredningens uppdrag att överväga ett alternativ som innebär att styrning och medelstilldelning helt eller delvis ska hante- ras av en eller flera befintliga myndigheter.
I de fortsatta delarna omfattas därför den verksamhet som i dag finns inom SISU Idrottsutbildarna och idrottsrörelsens folkhögskola av de överväganden utredningen gör.
14.4.2Befintliga myndigheter som kan vara aktuella för att ta över statsbidraget till folkbildningen
Vid redovisningen av alternativ där en eller flera myndigheter helt eller delvis ansvarar för styrning och medelstilldelning, ska utredningen även redovisa vilka uppgifter respektive alternativ innebär att myn-
SOU 2024:42 |
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
digheten eller myndigheterna ska ha. Utredningen har övervägt ett flertal möjliga myndigheter (se avsnitt 14.2).
En samlad bedömning ger att Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) och Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH) är bäst lämpade i det fall en eller flera befintliga myndigheter ska överta Folkbildningsrådets och SISU Idrottsutbildarnas uppgift för fördelning, kontroll, uppföljning och utvärdering av statsbidraget till folkbildningen. Övriga redovisade myndigheter (Skolverket och Kulturrådet) bedöms verksamhetsmässigt angränsa till vissa delar av folkbildningen men samtidigt ligga alltför långt bort från andra delar.
Skolverket är en förvaltningsmyndighet med ansvar att styra och stödja den svenska förskolan, skolan och vuxenutbildningen. Skol- verket sätter ramar för hur utbildning ska bedrivas och bedömas med hjälp av kursplaner, ämnesplaner, bedömningskriterier med mera. Skol- verket fördelar vissa statsbidrag till skolverksamhet, men det är kom- munerna som bär huvudansvaret för finansiering av skolväsendet.
Folkhögskolan betraktas sedan 2014 som en egen utbildnings- form i det svenska utbildningssystemet. Det innebär bland annat att man inte är bunden eller styrd av de av Skolverket fastställda kurs- planerna eller läroplanerna och att man använder studieomdömen i stället för betyg. I samtal utredningen fört med folkbildningsföre- trädare har det framförts en oro för att denna särart skulle riskeras i det fall Skolverket skulle bli ansvarig myndighet. I det fall en myn- dighet skulle fördela statsbidraget till folkhögskolorna och inte också till studieförbunden är därför MYH att föredra framför Skolverket.
Kulturrådet är en förvaltningsmyndighet inom kulturområdet. Kulturrådet fördelar bidrag till verksamheter inom flera kulturområ- den så som teater, dans, musik och litteratur. Kulturrådet är också del- aktig i utvecklingen av det regionala kulturlivet genom den så kallade samverkansmodellen. Även om en stor del av folkbildningsanslaget används till kulturell och estetisk verksamhet finns också verksam- het som ligger utanför Kulturrådets kompetensområde. Såväl studie- förbundens som folkhögskolornas verksamheter spänner över många samhällsområden. Utredningen menar därför att det är rimligare att ta utgångspunkt i studieförbundens karaktär som föreningar och civilsamhällesaktörer än att definiera dem utifrån att en del av verk- samheten i vissa studieförbund handlar om kultur och estetisk verk- samhet. I det fall en myndighet ska överta ansvaret att fördela stats-
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
bidraget till studieförbunden och inte också till folkhögskolorna är därför MUCF att föredra framför Kulturrådet.
Varken Skolverket, Kulturrådet eller MYH bedöms vara aktuella att ta ansvaret för hela folkbildningsanslaget eftersom delar av verk- samheten då skulle vara långt utanför respektive myndighets nuvar- ande kompetensområde.
Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF)
MUCF är en medelstor myndighet som per den 31 december 2023 hade 121 anställda (103 årsarbetskrafter). Myndighetens kärnuppdrag är att ta fram och sprida kunskap om ungas levnadsvillkor och civil- samhällets förutsättningar. Inom ramen för detta arbete fördelar MUCF statsbidrag och EU-bidrag i olika former. Under 2023 för- delade myndigheten 404 miljoner kronor i statsbidrag. en minskning jämfört med åren innan (594 miljoner kronor 2022 och 512 miljoner kronor 2021). Antalet statsbidrag och inriktningen på dessa varierar från år till år.49
Vid myndigheten pågår i dag ett organisatoriskt översynsarbete. MUCF och Myndigheten för stöd till trossamfund (SST) har fått i uppdrag att lämna förslag på organisationsförändring i samband med att regeringen prövar sammanslagningar för att minska antalet myn- digheter och effektivisera statsförvaltningen.50 Utgångspunkten är att organisationsförändringen ska träda i kraft senast den 1 januari 2026.
MUCF:s mål är att bidragsgivningen ska vara effektiv och hålla hög kvalitet. Bidragen handläggs av en särskild avdelning inom myn- digheten. Kostnaden för MUCF:s hantering av statsbidragen upp- gick 2023 till drygt 42 miljoner kronor. Den samlade kostnaden för MUCF:s hantering av statsbidragen ökade under 2023. Ökningen har skett inom projekt- och verksamhetsbidrag där de flesta bidrags- formerna haft ökade kostnader jämfört med året innan. Det främsta skälet till kostnadsökningen är myndighetens insatser i kontroll och uppföljning av bidragen.51
MUCF har de senaste åren arbetat med systematiska förbättringar av bidragsgivningens kvalitet, bland annat genom att förtydliga krav på projektbeskrivningar och att stärka bidragskontrollen. Arbetet har
49Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor. (2023). Årsredovisning.
50Regeringsbeslut (2023). Uppdrag att lämna förslag om organisationsförändring, S2023/03010.
51Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor. (2023). Årsredovisning.
SOU 2024:42 |
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
bedrivits dels utifrån Statskontorets myndighetsanalys från 2017, dels utifrån Riksrevisionens rekommendationer i den revisionsrapport som beslutades 2021.52
MUCF följer själva upp och utvärderar sina bidrag och tar varje år fram rapporter till regeringen om organisationsbidragens, projekt- bidragens och verksamhetsbidragens användning och effekter.53
MUCF skulle vara lämpad att ta över folkbildningsanslaget riktat till hela folkbildningen, det vill säga till både studieförbunden (inklu- sive SISU Idrottsutbildarna) och folkhögskolorna. En sådan uppgift skulle innebära såväl fördelning av bidraget, som kontroll, avvikelse- hantering, samt kontinuerlig uppföljning och utvärdering. MUCF har en nära koppling till civilsamhället och stor erfarenhet av hanter- ing av statsbidrag i olika former. Hanteringen bedöms vara effektiv och kontrollen är riskbaserad och följer i allt väsentligt Riksrevisio- nens rekommendationer. Myndigheten har även stor erfarenhet av uppföljning och effektutvärdering av statsbidrag till civilsamhället.
Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH)
MYH är liksom MUCF en medelstor myndighet som per den 31 de- cember 2023 hade 133 anställda (128 årsarbetskrafter). Myndighetens kärnuppdrag är att verka för att behoven av yrkesutbildning tillgodoses. MYH ska enligt sin instruktion pröva frågor om statsbidrag till utbild- ningsanordnare inom yrkeshögskolan enligt förordningen (2009:130) om yrkeshögskolan och till utbildningsanordnare inom konst och kultur enligt förordningen (2013:871) om stöd för konst- och kultur- utbildningar och vissa andra utbildningar. Därtill prövar myndig- heten frågor om statsbidrag för viss utbildning inom folkbildningen som rör tolkning och teckenspråk enligt förordningen (2012:140) om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk.54 Under 2023 betalade myndigheten ut knappt fyra miljarder kronor i statsbidrag (varav 3,6 miljarder kronor för utbildningar inom yrkes- högskolan, 150 miljoner kronor för konst- och kulturutbildningar, och 50 miljoner kronor för tolkutbildningar).55
52Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2023). Årsredovisning. Se även Stats- kontoret (2017). Myndighetsanalys av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, rap- port 2017:13 och Riksrevisionen (2021). Brister i MUCF:s handläggning av organisationsbidrag.
53Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2023). Årsredovisning.
54Mottagare av detta bidrag är bland annat studieförbund och folkhögskolor.
55Myndigheten för yrkeshögskolan. (2023). Årsredovisning.
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
Även MYH står inför stora organisatoriska utmaningar. Myndig- heten har fått i uppdrag att förbereda en ny form av gymnasial yrkes- utbildning för vuxna och ska samtidigt verka för en kraftig utökning av antalet utbildningsplatser inom yrkeshögskolan.56
Kostnaden för MYH:s hantering av statsbidragen är något svår att uppskatta, då redovisningen av handläggningskostnad omfattar kost- nader för analys av arbetslivets behov, förberedelser inför ansökan, bedömning av inkomna ansökningar, dokumentation och utvärder- ingar. Myndighetens totala kostnader inom verksamhetsområde yrkes- högskola uppgick under 2023 till knappt 109 miljoner kronor. För verksamhetsområdena konst- och kulturutbildningar och tolkutbild- ningar uppgick kostnaderna till sammanlagt drygt 14 miljoner kronor.57
Myndigheten arbetar aktivt med kvalitetsgranskning och uppfölj- ning av de stödbeviljade utbildningarna. Utfallet av denna gransk- ning ingår som en naturlig del i bedömningen av om en utbildning ska ingå i yrkeshögskolan och få statsbidrag. Myndigheten arbetar även aktivt för att främja utbildningsanordnarnas eget kvalitets- arbete för att de ska öka sin förmåga att bedriva utbildningar med hög kvalitet.58
MYH skulle kunna vara lämpad att ta över folkbildningsanslaget riktat till folkhögskolorna. Myndigheten hanterar redan i dag ett statsbidrag riktat till folkbildningen (se ovan). Ett övertagande av folkbildningsanslaget riktat till folkhögskolorna skulle dock kräva stora förändringar i myndighetens arbetssätt, då nuvarande fokus för myndigheten ligger på utbildningar för arbetsmarknadens behov och inte för den enskilda individens behov. MYH bedöms inte vara läm- pad att ta över hela folkbildningsanslaget eftersom stora delar av verk- samheten då skulle vara långt utanför myndighetens nuvarande kom- petensområde.
14.4.3MUCF är den bäst lämpade myndigheten
MUCF är den av de redovisade myndigheterna som verksamhets- mässigt ligger närmast civilsamhället och därmed också folkbild- ningen. Detta bedömer utredningen utgör en stor fördel vid valet av myndighet. MUCF har dessutom bred erfarenhet av hantering av
56Myndigheten för yrkeshögskolan. (2023). Årsredovisning.
57Myndigheten för yrkeshögskolan. (2023). Årsredovisning.
58Myndigheten för yrkeshögskolan. (2023). Årsredovisning.
SOU 2024:42 |
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
statsbidrag till civilsamhället. Hanteringen bedöms vara effektiv och kontrollen är riskbaserad och följer i allt väsentligt Riksrevisionens rekommendationer. Det är av framför allt de nu redovisade skälen som utredningen väljer att förorda att MUCF tar över ansvaret för fördelning, kontroll, uppföljning och utvärdering av statsbidraget till hela folkbildningen i det fall självförvaltningsmodellen avskaffas. Detta trots de organisatoriska utmaningar som myndigheten står inför.
Folkbildningsanslaget behöver flyttas, myndighetsinstruktionen ses över och bidragsvillkor formuleras
För att MUCF formellt ska kunna ta över ansvaret för statsbidraget till folkbildningen behöver myndighetens instruktion ses över och förtydligas. Överföringen av verksamheten och tillhörande anslag be- höver beslutas av riksdagen i en budgetproposition. Det krävs även följdändringar i statsbidragsförordningen bland annat i fråga om vil- ket organ som ska ansvara för fördelning, kontroll, uppföljning och utvärdering av statsbidraget samt att de särskilda regleringarna om revision och förvaltningslagens tillämplighet bör upphöra att gälla. Regleringen om överlämnande av förvaltningsuppgifter till Folkbild- ningsrådet och SISU Idrottsutbildarna i lagen (1976:1046) om över- lämnande av förvaltningsuppgifter inom Utbildningsdepartementets verksamhetsområde bör även den upphöra att gälla. Detsamma gäller regleringen avseende Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Även vissa angränsande regleringar, så som Specialpedagogiska skolmyndighetens rätt till avgiftsuttag för administration av det så kallade förstärknings- bidraget till folkhögskolor, bör upphöra att gälla. Specialpedagogiska skolmyndighetens administration av bidraget (ta emot och bereda ansökningar) bör i stället finansieras genom anslag (se mer under av- snitt 20.6.7). Förslag på nödvändiga författningsändringar framgår av bilaga 4 till detta betänkande.
Inför ett övertagande behöver MUCF i en myndighetsföreskrift eller på annat sätt ta ställning till hur de närmare villkoren för rätten till och fördelning av statsbidraget ska formuleras. Detta sker lämp- ligen genom ett särskilt uppdrag till myndigheten. Vid formuler- ingen av ett sådant uppdrag behöver hänsyn tas till folkbildningens särart och principen om armlängds avstånd.
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
Vad gäller behandling av personuppgifter har MUCF i dagsläget inte någon särskild registerförfattning. Den personuppgiftsbehand- ling som sker inom ramen för myndighetens statsbidragsverksamhet har EU:s allmänna dataskyddsförordning som grund (artikel 6.1 e, behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt in- tresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighets- utövning). I betänkandet SOU 2021:66 lämnades förslag på en ny lag om personuppgiftsbehandling i vissa ärenden om stöd till civilsam- hället, som ett komplement till EU:s allmänna dataskyddsförordning. Förslaget har beretts inom Regeringskansliet och lett till förslag om en ny lag som överensstämmer med utredningens förslag.59 Den före- slagna lagen gäller oavsett om det är en myndighet eller ett enskilt organ som ansvarar för handläggning av ärendena. Denna utredning bedömer att ett övertagande av statsbidraget till folkbildningen i sig inte förändrar de lagliga förutsättningarna för MUCF:s personupp- giftsbehandling.
Även vad gäller sekretess till skydd för enskildas intressen har det lämnats förslag på reglering i fråga om statligt reglerade stöd till civil- samhället.60 Vare sig MUCF, Folkbildningsrådet eller SISU Idrotts- utbildarna omfattas i dag av någon särskild sekretessregel i sin bidrags- verksamhet. Utredningen bedömer att det faktum att en myndighet tar över ansvaret för statsbidraget till folkbildningen i sig inte för- anleder något behov av särskilda sekretessregler.
För att säkerställa tillgång till nödvändiga administrativa verksam- hetssystem inklusive diarie- och ärendehandläggningssystem behöver det vid myndigheten tillsättas en arbetsgrupp med syfte att utreda förutsättningar för detta.
En utmaning att inordna verksamheten i en befintlig myndighetsstruktur
MUCF och Myndigheten för stöd till trossamfund (SST) fick i no- vember 2023 i uppdrag att lämna förslag på en organisationsföränd- ring där SST:s uppgifter överförs och inordnas i MUCF:s verksam-
59Prop. 2023/24:119. Statens stöd till trossamfund och civilsamhället – enhetliga och rättssäkra villkor, s. 11 f.
60SOU 2021:66. Rätt mottagare – Demokrativillkor och integritet och prop. 2023/24:119. Statens stöd till trossamfund och civilsamhället – enhetliga och rättssäkra villkor, s. 19.
SOU 2024:42 |
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
het. Då myndigheterna inte kunde enas är svaret uppdelat i tre delar, ett gemensamt och ett för vardera myndigheten.61
MUCF menar i sitt svar att det finns tre vägval:
1.Att låta SST:s uppgifter fullt ut inordnas i MUCF:s instruktion och integreras i organisationen.
2.Att låta MUCF och SST kvarstå som egna myndigheter.
3.Om regeringen väljer att låta SST:s verksamhet i sin helhet gå över till MUCF och, trots utmaningarna, vill hålla ihop verksam- heten så är en egen avdelning att föredra framför ett eget center.
SST bedömer att både valet att inordnas i MUCF fullt ut och att vara en avdelning snarare än ett eget center ”äventyrar statens goda rela- tioner till trossamfunden, deras tillit, samt SST:s roll som expert- myndighet och möjligheter att arbeta med viktiga frågor gällande social hållbarhet, religionsfrihet, krisberedskap och totalförsvar”. SST förordar att myndigheterna inte slås samman, men om en sådan måste göras bör det ske genom att ett center för trossamfundsfrågor inrät- tas under MUCF.
Utredningen gör bedömningen att samma vägval finns i det fall folkbildningen ska överföras till MUCF och folkbildningens aktörer skulle se liknande farhågor som de SST redovisar.
MYH kan vara ett alternativ för statsbidraget riktat till folkhögskolorna
I det fall studieförbundsverksamhet och folkhögskoleverksamhet ska delas på två myndigheter förordar utredningen att MUCF får ansvar för studieförbunden och MYH för folkhögskolorna. Detta är ett alter- nativ som utredningen har övervägt, men valt att inte föra fram som alternativ till självförvaltningsmodellen. Skälen för detta är:
61Myndigheten för ungdomspolitik och civilsamhället, Myndigheten för stöd till trossamfund (2024). Uppdrag att lämna förslag om organisationsförändring, Utredning av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor och Myndigheten för stöd till trossamfund, Regeringsbeslut S2023/03010 (delvis).
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
•att folkbildningen då splittras i två delar. Folkhögskolor och studie- förbund är nära kopplade till varandra genom folkbildningstraditio- nen och folkbildningens särskilda pedagogik och frihet. Därutöver finns en organisatorisk gemenskap genom att flera av civilsamhäl- lets organisationer både driver folkhögskolor och studieförbund. Genom att dela upp folkbildningen i två befintliga myndigheter skulle såväl den ideella som den organisatoriska gemenskapen under- mineras,
•att det på sikt kan komma att riskera folkhögskolans särart. Folk- högskolan skiljer sig tydligt från övrig verksamhet inom MYH:s område. Folkhögskolan har fokus individens behov, medan yrkes- högskola har fokus på arbetsmarknadens behov.
I det fall regeringen trots detta väljer att ge MYH uppdraget att an- svara för statsbidraget till folkhögskolorna bör regeringen överväga om och i så fall hur man ska vidta särskilda åtgärder för att värna folkhögskolans särart.
Ytterligare åtgärder i det fall regeringen överför ansvaret för statsbidraget till MUCF
I det fall utredningens huvudförslag inte ska genomföras och ansvaret för statsbidraget till folkbildningen i stället i enlighet med det alter- nativa förslaget överförs till MUCF behöver regeringen vidta ett an- tal åtgärder enligt följande.
•Genomföra och föreslå nödvändiga ändringar i författningar (se ovan).
•Överväga om Folkbildningsrådets övriga författningsreglerade uppgifter som inte direkt är avhängiga hanteringen av statsbidra- get ska kvarstå och i så fall också hur finansieringen för detta ska gå till (till exempel 15 § tredje stycket förordningen [2015:218] om statsbidrag till folkbildningen, 10 a § andra stycket förord- ningen [2011:1162] med instruktion för Myndigheten för yrkes-
SOU 2024:42 |
Modell för styrning och fördelning av statens bidrag till folkbildningen |
högskolan och 3 kap. 1 § andra stycket studiestödsförordningen [2000:655]).62
•Säkerställa övergångslösning när Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna ansvarar för statsbidraget under tiden kapacitet byggs upp på myndigheten.
•Säkerställa att myndigheten kan bygga upp erforderlig kompetens.
•Säkerställa att myndigheten får tillgång till nödvändiga admini- strativa verksamhetssystem.
Därutöver bör regeringen så som noterats under avsnitt 14.4.1 över- väga om och i så fall hur armlängds avstånd mellan politiska beslut och folkbildningens verksamhet ska säkerställas.
62Här kan också nämnas eventuellt kvarvarande uppgifter enligt SFS 2015:521. Förordning om statsbidrag till särskilda folkbildningsinsatser för asylsökande och vissa nyanlända invandrare . Eftersom anslaget för detta statsbidrag togs bort inför budgetåret 2024 gör utredningen dock bedömningen att eventuellt kvarvarande uppgifter enligt förordningen bör vara omhänder- tagna innan ikraftträdandet av detta alternativa förslag. Även enligt SFS 2021:797. Förordning om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå har Folkbildningsrådet en uppgift som yttrandeinstans (4 §). Denna förordning upphör dock att gälla den 20 januari 2025 varför även denna uppgift bör vara omhändertagen innan ikraftträdandet av detta alternativa förslag.
15En ny modell för uppföljning och utvärdering
I utredningens uppdrag ingår att föreslå en modell för regelbunden uppföljning av statsbidraget till folkbildningen. Folkbildningsutred- ningen tolkar uppdraget så att den modell som syftas på i direktivet även innefattar utvärdering av statens stöd till folkbildningen. Där- för kallar utredningen den nya föreslagna modellen för uppföljnings- och utvärderingsmodell.1
I det här kapitlet presenterar utredningen förslag på en ny modell. Kapitlet inleds med en bakgrund som syftar till att sätta in utred- ningens bedömningar och förslag i ett större sammanhang.
15.1Uppföljning och utvärdering är viktiga verktyg
Uppföljning och utvärdering är nödvändiga inslag i all statlig bidrags- givning. Dels ska uppföljning och utvärdering ge staten underlag för att kunna bedöma om insatser och resurser används på ett ändamåls- enligt och effektivt sätt, dels bidrar uppföljning och utvärdering till ökad insyn, transparens och legitimitet för skattefinansierad verksam- het. Även om det i dag sker en viss uppföljning och utvärdering av folkbildningen har behovet av en mer ändamålsenlig statlig utvärder- ing lyfts vid flera tillfällen sedan självförvaltningsmodellen infördes.2
1Med utvärdering menar utredningen en systematisk bedömning av en pågående eller avslutad insats, med uppföljning menas en datainsamling och statistikproduktion och med analys menas en grundlig uppdelande undersökning. Närmare beskrivning av begreppen finns i kapitel 7.
2Till exempel SOU 2004:30. Folkbildning i brytningstid – en utvärdering av studieförbund och folkhögskolor. Riksrevisionsverket (1999). Folkbildning – styrning och kontroll, RRV 1999:44. SOU 2004:30. Folkbildning i brytningstid – en utvärdering av studieförbund och folkhögskolor.
367
En ny modell för uppföljning och utvärdering |
SOU 2024:42 |
15.1.1Staten har olika möjligheter att organisera uppföljning och utvärdering
Eftersom uppföljning och utvärdering utgör viktiga verktyg för att kunna bedöma om statens resurser används på bästa sätt för att nå målen för verksamheten, har alla myndigheter under regeringen ett visst ansvar för att följa upp och/eller utvärdera sin verksamhet, samt lämna den informationen till regeringen. Uppföljnings- och utvärder- ingsansvaret varierar dock stort mellan olika myndigheter, och därmed även regeringens tillgång till utvärderingar för de olika politikområ- dena. Vissa politikområden är relativt välförsörjda, medan resurserna är mindre på andra områden.3
Nedan beskrivs på övergripande sätt hur uppföljnings- och utvär- deringsarbetet är organiserat inom staten och vilka möjligheter sta- ten har när det gäller tillgång till uppföljning och utvärdering av stat- liga eller statligt finansierade verksamheter.
Samtliga myndigheter följer upp sin verksamhet i resultatredovisningen
Alla myndigheter har ett grundläggande ansvar för att följa upp sin verksamhet. Det följer av kravet i förordning (2000:65) om årsredo- visning och budgetunderlag. Enligt förordningen ska alla myndigheter årligen lämna en resultatredovisning till regeringen. I resultatredo- visningen ska myndigheterna analysera och bedöma verksamhetens resultat och dess utveckling utifrån myndighetens uppgifter samt de mål och krav som regeringen har angett i regleringsbrev eller i något annat beslut. Från och med 2019 ska myndigheterna också beskriva utvecklingen med hjälp av resultatindikatorer.
Vissa myndigheter har tilldelats särskilda uppföljnings- och utvärderingsuppdrag
Utöver resultatredovisningar har många myndigheter dessutom spe- cifika uppdrag att utvärdera verksamheten inom sina respektive an- svarsområden. Uppföljnings- och/eller utvärderingsuppdraget tilldelas
3Statskontoret 2002:20. och 2002:21. Utvärderingar och politik. Hur använder regeringen ut- värderingar?
SOU 2024:42 |
En ny modell för uppföljning och utvärdering |
antingen genom myndighetens instruktion, regleringsbrev, eller ge- nom lag eller förordning.
Särskilda uppföljnings- och utvärderingsuppdrag kopplade till specifika bidrag
I många fall innefattar hanteringen av statsbidrag också en uppgift att följa upp och utvärdera bidraget. Det innebär med andra ord att det inte är hela myndighetens verksamhetsområde som ska följas upp eller utvärderas utan bara den verksamheten som finansieras med det specifika statsbidraget.
Uppgiften kan i förordningen vara formulerad på olika sätt. Det vanligaste är dock att bidragsgivare i sin årsredovisning redogör för vilka som har fått bidrag, med vilka belopp och för vilka ändamål, och även lämnar en sammanfattande redogörelse för vad bidragen har använts till och, om möjligt, en bedömning av bidragets effekter i för- hållande till dess syfte.4 I enstaka fall förekommer att regeringen stäl- ler krav på myndigheten att genomföra en oberoende utvärdering av bidragsgivningen och dess effekter.5
Som beskrivs i kapitel 7 har Folkbildningsrådet och SISU Idrotts- utbildarna i uppgift, enligt förordning (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen, att genomföra uppföljning och utvärdering. Enligt 15 § ska Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna kontinuer- ligt följa upp och utvärdera verksamheten i förhållande till statens syften och de villkor som föreskrivits för att statsbidrag ska lämnas.
Inom vissa områden finns oberoende analys- och utvärderingsmyndigheter
Utöver de uppföljningar och utvärderingar som verksamhetsansvar- iga aktörer själva genomför har staten också behov av mer oberoende uppföljningar, analyser, utredningar och utvärderingar. Därför har regeringen ett antal myndigheter som är fristående från politikens
4Till exempel SFS 2011:65. Förordning om statsbidrag till barn- och ungdomsorganisationer, SFS 2022:722. Förordning om statsbidrag för visst våldsförebyggande arbete.
5Till exempel SFS 2011:1062. Förordning om statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området, SFS 2022:257. Förordning om statsbidrag till kvinno- och tjejjourer och vissa andra ideella organisationer inom brottsofferområdet, SFS 2023:168. Förordning om statsbidrag för kvinnors och flickors organisering.
En ny modell för uppföljning och utvärdering |
SOU 2024:42 |
genomförande men som antingen på eget initiativ eller på regeringens uppdrag genomför analyser och utvärderingar inom olika politik- områden.6
Gemensamt för dessa myndigheter är att deras kärnverksamhet handlar om analys, utredning och utvärdering och att de inte är an- svariga för genomförandet av den verksamhet som analyseras och utvärderas. Vid inrättandet av de olika analys- och utvärderings- myndigheterna har framför allt vikten av oberoende betonats. I flera av dessa myndigheter finns ett vetenskapligt råd som syftar till att tillföra kompetens i vissa frågor, exempelvis metodval, bidra till kvali- tetssäkring men också för att föra in aktuell forskning till myndig- heterna.7
Regeringen styr vilka uppgifter analys- och utvärderingsmyndig- heterna ska ha i dessa myndigheters instruktioner. Därutöver kan regeringen styra vad myndigheterna ska göra genom regeringsupp- drag, antingen i myndigheternas regleringsbrev eller som särskilt regeringsuppdrag. Myndigheterna är i olika utsträckning uppdrags- styrda. I de flesta fall är dessa myndigheter även ålagda att kommuni- cera sina resultat.
Det finns i dag nio sektorsanknutna analys- och utvärderings- myndigheter: Brottsförebyggande rådet (Brå), Institutet för arbets- marknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU), Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), Myndigheten för kulturanalys (MYKA), Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxt- analys), Myndigheten för Vård- och omsorgsanalys, Totalförsvars- analys, Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) och Trafikanalys. Den senast tillkomna utvärderingsmyndigheten är Totalförsvarsanalys som inrättades 1 januari 2023.
Inom ramen för en pågående utredning om mindre myndigheters uppgifter och organisering genomförs också en översyn av analys- och utvärderingsmyndigheter. Den utredningen har fått i uppdrag att analysera hur behovet av analys och utvärdering av statlig och annan offentlig verksamhet och av reformer, kan tillgodoses genom att de be- fintliga analys- och utvärderingsmyndigheterna samlas i färre myndig-
6Utöver de sektorsansknutna analys- och utvärderingsmyndigheterna finns också ett par centrala utvärderingsmyndigheter, Statskontoret och Ekonomistyrningsverket, som genomför utred- ningar inom alla sektorer på uppdrag av regeringen. Även Riksrevisionen kan i vissa fall betraktas som utvärderingsmyndighet även om de inte står under regeringen och genomför sina gransk- ningar helt på eget initiativ.
7SOU 2021:103. Totalförsvarsanalys – en oberoende myndighet för uppföljning och utvärdering, s. 39.
SOU 2024:42 |
En ny modell för uppföljning och utvärdering |
heter. Den ska också analysera om det finns uppgifter vid andra myn- digheter som bör flyttas till analys- och utvärderingsmyndigheter.8
Varaktiga analyskommittéer är relativt sällsynta
Regeringen har också möjlighet att tillsätta kommittéer. Kommit- téer kan tillsättas när regeringen behöver en särskilt fördjupad utred- ning innan en proposition kan tas fram, eller när regeringen inom ett visst politikområde behöver en varaktig analysverksamhet som är enkel att inrätta, är oberoende och samtidigt ligger nära det politiska beslutsfattandet. Till exempel är Expertgrupp för studier i offentlig ekonomi (ESO) och Expertgruppen för biståndsanalys (EBA) så kal- lade varaktiga analyskommittéer. Det som skiljer analyskommittéerna från de fristående utvärderingsmyndigheterna är att de inte tar några uppdrag från regeringen. Kommittédirektiven pekar ut inom vilka områden kommittéerna ska verka, men det är kommittéerna själva som identifierar vilka konkreta frågor de ska ägna sig åt. Vanligtvis ger analyskommittéerna uppdrag till andra relevanta aktörer, oftast forskare, att genomföra studierna.9
15.1.2Samtliga statliga stöd till civilsamhället bör utvärderas
Uppföljning och utvärdering utgör viktiga delar i all verksamhets- styrning. Ibland kan det dock finnas behov av att följa upp och ut- värdera en särskild insats eller ett specifikt verktyg som används i verksamheten.
Statsbidrag är ett vanligt förekommande verktyg för regeringen om den vill styra, utveckla och stimulera en viss verksamhet. Till exempel fördelar staten årligen genom statsbidrag drygt 20 miljarder kronor till civilsamhällets organisationer.10 Villkor för bidragen, exempelvis syfte och vilka insatser som bidraget får användas för, beskrivs i lag, förordning eller regleringsbrev. Bidragsgivningen till civilsamhället har traditionellt baserats på tillit vilket betyder att det funnits ett ut-
8Dir. 2023:132. En översyn av mindre myndigheters uppgifter och organisering; Dir. 2024:23. Tilläggsdirektiv till utredningen om en översyn av mindre myndigheters uppgifter och organisering (Fi 2023:08).
9Statskontoret (2019). Udda fåglar i kommittéväsendet. s. 61–74.
10Riksrevisionen (2023). Tillit och kontroll – statlig bidragsgivning till civilsamhället. RiR 2023:7, s. 6.
En ny modell för uppföljning och utvärdering |
SOU 2024:42 |
brett förtroende för att statsbidraget används till det som varit syftet med bidraget.
Mot bakgrund av de ständigt förändrade samhällsekonomiska och statsfinansiella förutsättningarna behöver regeringen med jämna mellanrum ompröva och omprioritera statens utgifter.11 Det är av denna anledning regeringen i sin proposition om civilsamhället be- dömer att samtliga statliga bidrag till det civila samhällets organisa- tioner, med undantag för organisationsbidragen, bör analyseras och utvärderas utifrån resultat och effekter. Effektmätningar och utvär- deringar är bra att ta del av för både bidragsgivare och bidragstagare. Det kan också finnas behov av att utvärdera statsbidraget i form av förordningens konstruktion och ändamålsenlighet, exempelvis för- ordningens bestämmelser om bidragsvillkor, kontroll och uppföljning med mera. Vidare framgår av propositionen att alla bidragssystem bör omfattas av oberoende utvärderingar men att formerna och inter- vallen för dessa kan se olika ut beroende av bidragens karaktär och omfattning.12
15.1.3Uppföljning och utvärdering är nödvändiga i en målstyrd verksamhet
Genom självförvaltningsmodellen har folkbildningsaktörerna en stor frihet att utforma och genomföra sin verksamhet. För att säkerställa att denna frihet förvaltas väl och att statsbidraget används ändamåls- enligt, behövs utöver ett löpande kontrollarbete även en välfunger- ande uppföljning och utvärdering. Av förarbetena till budgetlagen framgår bland annat att ”en långtgående delegering av befogenheter förutsätter en ökad uppföljning och rapportering samt en kontroll i efterhand av vilka resultat och effekter som uppnåtts”.13
I samband med självförvaltningsreformen 1991 när folkbildningen gick från regelstyrning till målstyrning, poängterades att oavsett hur en verksamhet styrs är uppföljning och utvärdering viktiga instru- ment för att man ska kunna bilda sig en uppfattning om graden av måluppfyllelse. ”Med en verksamhet, vars resultat främst skall värde-
11Prop. 1995/96:220. Lag om statsbudgeten. s. 21.
12Prop. 2009/10:55. En politik för det civila samhället, s. 138.
13Prop. 1995/96:220. Lag om statsbudgeten. s. 21.
SOU 2024:42 |
En ny modell för uppföljning och utvärdering |
ras i relation till de mål som är fastställda för statligt bidrag, blir upp- följning och utvärdering en absolut nödvändighet”.14
Men uppföljning och utvärdering tjänar även andra syften. De erfarenheter och kunskaper som skaffas genom uppföljning och utvär- dering av redan genomförd verksamhet ska också fungera som väg- ledning för kommande politiska beslut, och som underlag för att för- bättra och utveckla verksamheten.
15.1.4Behovet av en mer ändamålsenlig statlig utvärdering av folkbildningen har uppmärksammats vid flera tillfällen
Uppföljning och utvärdering av folkbildningen ska säkerställa att sta- tens bidrag används i enlighet med de intentioner som staten beslu- tat om. Folkbildningsverksamheten har utretts och utvärderats i olika omfattning vid ett flertal tillfällen. Alla dessa utvärderingar har kom- mit fram till att den verksamhet som folkhögskolor och studieförbund genomför uppfyller statens syften med statsbidraget.15 Samtidigt har kritik framförts att de tre statliga utvärderingar som genomförts inte lyckats prestera heltäckande utvärderingar, de har endast fokuserat på vissa delar av folkbildningen. I flera av utredningarna har kritik riktats mot utformningen och genomförandet av utvärderingar.16 En återkommande brist som lyfts fram i flera utredningar är dålig till- gång till oberoende utvärderingar.
Olika förslag på utvärderingsmodeller har presenterats men inget av dem har förverkligats
Trots flera tidigare förslag på utvecklad uppföljning och utvärdering av folkbildningen saknas än i dag ett långsiktigt system för regelbun- den oberoende utvärdering av statens stöd till folkbildningen.17
14Prop. 1990/91:82. om folkbildning. s. 40.
15Till exempel Statskontoret (2018). SOU 1996:159. Folkbildningen – en utvärdering, SOU 2004:30. Folkbildning i brytningstid – en utvärdering av studieförbund och folkhögskolor. Slutbetänkande av Utredningen för statens utvärdering av folkbildningen.
16Se till exempel Riksrevisionsverket (1999). Offentlig förvaltning i privat regi, RRV 1999:44, SOU 2004:30. Folkbildning i brytningstid – en utvärdering av studieförbund och folkhögskolor. Slutbetänkande av Utredningen för statens utvärdering av folkbildningen.
17Dir. 2022:75. Styrning och uppföljning av folkbildningen – vägval inför framtiden.
En ny modell för uppföljning och utvärdering |
SOU 2024:42 |
Som en följd av 2012-års folkbildningsutredning18, som till stora delar handlade om just utvärdering, föreslog regeringen en ny modell för statlig utvärdering av folkbildningen. Regeringen bedömde att med hänsyn till storleken på stödet och folkbildningens viktiga roll i samhället behövdes mer regelbundna utvärderingar än de som dit- tills hade genomförts. Den nya föreslagna modellen ansågs möjlig- göra en effektredovisning av statsbidraget och bedöma effekterna i förhållande till de syften som riksdagen har beslutat om. Regeringen föreslog att statliga myndigheter skulle ansvara för utvärderingen av folkbildningen: Statskontoret skulle genomföra en första samlad ut- värdering av folkbildningen med relevanta underlag från Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) och Myndigheten för kulturanalys (MYKA).19
Myndigheten för kulturanalys fick i december 2013 i uppdrag från regeringen att lämna förslag på hur en regelbunden utvärdering av kulturverksamheten inom folkbildningen skulle kunna utformas. I december 2014 gav regeringen Statskontoret i uppdrag att genom- föra en samlad utvärdering av folkbildningen utifrån de fyra syftena med statsbidraget till folkbildningen.20 Samtidigt som Statskontoret fick uppdraget att utvärdera folkbildningen tilldelades de också upp- drag att lämna förslag på modell för utvärdering, inklusive ett indika- torsystem, samt förslag på möjliga utförare av uppdraget.21
Såväl MYKA som Statskontoret redovisade förslag på utvärder- ingsmodeller inom sitt respektive uppdrag, 2014 respektive 2018. Då- varande regering gick dock inte vidare med förslagen.22
Även de två första folkbildningsutredningarna efter reformen 1991 behandlade frågan om extern utvärdering. I den första statliga folkbildningsutredningen från 1996 betonades att utvärderingen bör utföras av aktörer som har en oberoende ställning i förhållande till den verksamhet och de aktörer som ska utvärderas. I efterföljande proposition bedömde regeringen att folkbildningen bör följas upp och utvärderas mer regelbundet än tidigare, förslagsvis vart femte år. Regeringen ansåg också att den statliga utvärderingen behövde för-
18SOU 2012:72. Folkbildningens samhällsvärden – En ny modell för statlig utvärdering.
19Prop. 2013/14: 172. Allas kunskap – allas bildning. s. 34.
20Prop. 2013/14: 172. Allas kunskap – allas bildning.
21Statskontoret (2018). Folkbildningen – ett förslag till utvärderingsmodell utifrån syftena med statsbidraget, U2018/02542.
22Myndigheten för kulturanalys (2014). Förslag till utvärdering av kulturverksamheten inom folkbildningen. Redovisning av ett regeringsuppdrag; Statskontoret (2018). Folkbildningen – ett förslag till utvärderingsmodell utifrån syftena med statsbidraget, U2018/02542.
SOU 2024:42 |
En ny modell för uppföljning och utvärdering |
nyas och breddas så att den dels skulle få ett tydligt parlamentariskt inflytande, dels skulle bidra till en mångsidig genomlysning av folk- bildningens betydelse för samhället.23 I propositionen från 2007 före- slog regeringen att formerna för statens utvärdering av folkbildningen skulle modifieras, och att utvärderingen i fortsättningen skulle utfor- mas som tätare återkommande studier av mer begränsad omfattning.24
15.2Uppföljning och utvärdering av statsbidraget till folkbildningen bör utvecklas
Utredningens bedömning: Uppföljning och utvärdering av stats- bidraget till folkbildningen bör utvecklas. Det bör etableras en stadigvarande och långsiktig struktur för en extern oberoende ut- värdering av statens stöd till folkbildningen.
Skälen för utredningens bedömning
Det samlade kunskapsunderlaget är inte tillräckligt
Även om det varje år publiceras ett relativt stort antal statistik- och analysrapporter om folkbildningen bedömer utredningen att nuvar- ande uppföljning och utvärdering inte ger tillräckligt underlag för att bedöma statsbidragets samlade effekter och måluppfyllnad.
Regeringens resultatuppföljning är ensidig
Redan i propositionen från 1997 konstaterades att det inte är tillräck- ligt att följa upp volymer och annan statistisk information, och att det varken ger staten eller folkbildningen det underlag som är nöd- vändigt för att bedöma folkbildningens utveckling.25 Än i dag sker regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen i huvudsak med kvantitativa resultatindikatorer som främst beskriver den verk- samhet som genomförts. Trots att flera av indikatorerna utgör rela- tivt trubbiga mått utgör de i stort sett det enda underlaget för reger-
23Prop. 1997/98:115. Folkbildning. s. 23.
24Prop. 2005/06:192. Lära, växa, förändra, Regeringens folkbildningsproposition. s. 54.
25Prop. 1997/98:115. Folkbildning. s. 24.
En ny modell för uppföljning och utvärdering |
SOU 2024:42 |
ingens bedömning av måluppfyllelsen. Utredningen menar att det finns en stor risk att kvantitativa indikatorer endast ger en begränsad bild av verksamheten, och att det vore önskvärt att komplettera in- dikatorredovisningen med resultat från uppföljningar och utvärder- ingar. En närmare analys av indikatorerna finns i kapitel 13.
Folkbildningsaktörerna gör utvärderingar men det finns få kvalitativa undersökningar och inga effektstudier
Även om Folkbildningsrådet publicerar ett stort antal statistik- och analysrapporter om olika aspekter av folkbildningen (se kapitel 7) bedömer utredningen att nuvarande uppföljning och utvärdering ger begränsade underlag för att bedöma statsbidragets effekter för indi- vid och samhälle. Enligt Folkbildningsrådet görs i rådets årligen pub- licerade ”Samlad bedömning” ett försök att peka på hur statens syf- ten har uppnåtts och man presenterar ett antal effektdimensioner.
Utredningen har inte kunnat ta del av några fördjupade utvärder- ingar av bidragets samhällseffekter där kontrafaktiska ansatser26 eller kontrollgrupper har använts, eller där exempelvis kostnaderna för statsbidragsfinansierade folkbildningen vägts in i bilden. Effekt- utvärderingar av hög kvalitet förutsätter förvisso en god datatillgång (till exempel paneldata), hög metodkunskap och stora resurser vilket kan förklara bristen på sådana utvärderingar men utredningen anser att det är angeläget att utveckla sådana metoder. Det har även tidi- gare påtalats att om man vill utveckla folkbildningsarbetet med hjälp av utvärderingar behövs effektutvärderingar som förklarar hur vissa effekter uppstår, det vill säga identifierar de mekanismer och förut- sättningar som gör effekterna möjliga.27
Utredningens genomgång av uppföljnings- och utvärderingsrap- porter som publicerats under 2010–mars 2024 visar att Folkbild- ningsrådet har publicerat rapporter med såväl kvantitativa som kvali- tativa inslag. Utredningen har av tidsskäl inte gjort en djupare analys av varje enskild analysrapport men av kartläggningen framgår att det finns begränsat med effektstudier. Även om vissa enkätundersök-
26Kontrafaktisk metod innebär att man undersöker om effekten, dvs. förändringen som inträffar som en följd av en genomförd insats, har uppstått just på grund av insatsen eller om den hade uppstått även utan insats.
27Folkbildningsrådet (2016). Folkbildningens frihet och värde. Metaperspektiv på folkhögskolor och studieförbund. s. 171.
SOU 2024:42 |
En ny modell för uppföljning och utvärdering |
ningar har gjorts för att exempelvis fånga deltagarnas upplevelser är det svårt att få en helhetsbild om effekterna av folkbildningen.
Även i metaanalysen 2016 konstaterades att ingen av de 27 grans- kade utvärderingarna som fokuserat på effekter av folkbildning, har använt metoder som försöker fastställa orsakssamband mellan folk- bildningens aktiviteter och förändringar i deltagarnas situation.28
Få studier av folkbildningsstödet inom idrott
Utredningens kartläggning av uppföljnings- och utvärderingsarbetet på SISU Idrottsutbildarna visar att det saknas en struktur och syste- matik att regelbundet utvärdera folkbildningens effekter inom idrotts- rörelsen. Sedan SISU Idrottsutbildarna blev ett eget studieförbund 2007 har bara tre studier (utöver återrapporteringskraven enligt rikt- linjerna) genomförts.
Oregelbundna statliga utvärderingar
Förändringar i omvärlden medför att förutsättningarna för statens finanser och politik förändras kontinuerligt. Detta innebär i sin tur att riksdag och regering behöver ett regelbundet och systematiskt framtaget besluts- och kunskapsunderlag för att kunna bedöma om statens insatser, i det här fallet statsbidraget till folkbildningen, fort- satt är motiverat, både till storlek och inriktning.29
Även om Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna varje år återrapporterar sin verksamhet till regeringen och regeringen i sin tur resultatredovisar till riksdagen saknas en regelbundenhet i de mer övergripande statliga utvärderingarna. Sedan 2014 finns riksdags- beslut på att det ska genomföras en regelbunden statlig utvärdering av folkbildningen. Men som redogjorts för i kapitel 7 har de statliga utvärderingarna inte genomförts enligt de tidsintervaller som riks- dagen tidigare beslutat om. Sedan 1991 års reform har tre statliga ut- värderingar av folkbildningen genomförts.30 Det har gått mellan fem
28Folkbildningsrådet (2016). Folkbildningens frihet och värde. Metaperspektiv på folkhögskolor och studieförbund. s. 154.
29Prop. 2009/10:55. En politik för det civila samhället.
30En ytterligare statlig utvärdering SOU 2012:72. Folkbildningens samhällsvärden – En ny modell för statlig utvärdering slutredovisades 2012 men den var inte en utvärdering av folkbildningen utan en utvärdering av folkbildningens utvärderingsmodell.
En ny modell för uppföljning och utvärdering |
SOU 2024:42 |
och fjorton år mellan de olika statliga utredningarna. Under fjorton år hinner det hända mycket inom såväl omvärlden och politiken som inom folkbildningen vilket borde vara en tillräcklig anledning till mer regelbundna och frekventa analyser och utvärderingar.
Staten bör ha tillgång till regelbunden utvärdering som genomförs av de som inte arbetar med verksamheten
Det är viktigt att kunskapsunderlag till regeringen belyser frågeställ- ningar utifrån ett empiriskt, sakligt och opartiskt perspektiv. När ut- värderingar utförs av aktörer som inte är fristående från det område som utvärderas kan det vara svårt att identifiera och värdera brister i den egna verksamheten.31 Utredningen bedömer att folkbildningens nuvarande styrmodell, som innebär att det är medlemmarna som be- slutar hur bidragen ska fördelas, kontrolleras och följas upp, för med sig ett särskilt behov av oberoende utvärderingar och analyser.
Det flesta analyser och utvärderingar i dag görs av aktörerna själva, det vill säga av dem som också ansvariga för genomförandet av verk- samheten. Även om såväl Folkbildningsrådet som SISU Idrotts- utbildarna i stora delar av sitt utvärderingsarbete har vänt sig till forskare som är fristående från folkbildningen är det folkbildnings- aktörerna själva som beslutar om vilka studier man genomför, av vem och vad som publiceras. 2012-års folkbildningsutredning bedömde att Folkbildningsrådets utvärderingar dittills hade primärt haft ett främjande syfte, snarare än ett oberoende och kontrollerade. Utred- ningen bedömde att detta var anmärkningsvärt då rådet sedan 2009 hade haft en utvärderingsstrategi som skulle ha ökad fokus på just oberoende.32
Trots tidigare kritik saknas det fortfarande en stadigvarande struktur för oberoende utvärdering av folkbildningen
Trots flera tidigare förslag på utvecklad uppföljning och utvärdering av folkbildningen saknas än i dag ett långsiktigt system för extern regelbunden utvärdering av statens stöd till folkbildningen.33
31Dir. 2024:23. Tilläggsdirektiv till utredningen om en översyn av mindre myndigheters uppgifter och organisering (Fi 2023:08).
32SOU 2012:72. Folkbildningens samhällsvärden – En ny modell för statlig utvärdering.
33Dir. 2022:75. Styrning och uppföljning av folkbildningen – vägval inför framtiden.
SOU 2024:42 |
En ny modell för uppföljning och utvärdering |
Eftersom Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna är ideella organisationer som utför myndighetsuppgifter, har regeringen mer begränsade möjligheter att följa upp och utvärdera folkbildningen, jämfört med flera andra politikområden. Dels kan regeringen inte i samma utsträckning ge uppföljnings- och utvärderingsuppdrag till ide- ella organisationer som till myndigheter, dels täcks folkbildningsområ- det inte in av någon befintlig analys- eller utvärderingsmyndighet.34
Oberoende utvärderingar förekommer i många andra sektorer
Inom många andra politikområden har regeringen inrättat sektors- anknutna analysmyndigheter när det funnits ett behov av att för- bättra tillgången till oberoende kunskapsunderlag i förhållande till de som genomför verksamheten.35 Regeringen har också uttalat i den förvaltningspolitiska propositionen att när det inför vissa beslut krävs fördjupade analyser av en verksamhets effekter och effektivitet, bör dessa utföras av någon annan än de berörda myndigheterna.36
Tydligare styrning av utvärderingsarbetet vid jämförbara styrmodeller
Utöver Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna finns två andra privaträttsliga organ som genom lag tilldelats myndighetsuppgift i form av fördelning och uppföljning av statsbidrag: Svenskt Frilufts- liv och Sveriges Riksidrottsförbund. Hur redovisning, uppföljning och utvärdering av statsbidraget till friluftsorganisationer respektive idrotten ska ske framgår av respektive bidragsförordning: förord- ning (2010:2008) om statsbidrag till friluftsorganisationer samt för- ordning (1999:1177) om statsbidrag till idrottsverksamhet.
34Myndigheten för kulturanalys genomför utvärderingar av kulturområdet där delar av folkbild- ningsverksamheten belyses, däremot gör myndigheten inga utvärderingar av folkbildnings- området som helhet.
35Dir. 2017:79. Utredning om regeringens analys- och utvärderingsresurser.
36Prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 72 och s. 112.
En ny modell för uppföljning och utvärdering |
SOU 2024:42 |
Bidraget till friluftsorganisationer fördelas av Svenskt Friluftsliv men utvärderas av Naturvårdsverket
Gällande bidraget till friluftsorganisationer har utvärderingsuppdra- get tilldelats Naturvårdsverket. Det är Svenskt Friluftsliv som i sin årsredovisning ska göra en samlad redovisning av vilka som har fått bidrag, med vilka belopp och för vilka ändamål. En sammanfattande redogörelse för vad bidragen har använts till och en bedömning av i vilken utsträckning som ändamålen med bidragen har nåtts ska läm- nas till regeringen av Naturvårdsverket.37 Naturvårdsverket ska även, om det är möjligt, göra en bedömning av de samlade bidragens effek- ter i förhållande till syftet med bidragen38.
Ipraktiken handlar det om att Svenskt Friluftsliv årligen samman- ställer en rapport uppgifter om antalet sökande, beviljande, beviljade belopp och beviljandegraden samt de redovisningar som bidrags- mottagare lämnat till dem. Naturvårdsverket gör med utgångspunkt
idenna återrapportering en samlad bedömning av bidragets använd- ning och effekter, som de sedan tillsammans med rapporten från Svenskt Friluftsliv lämnar till regeringen. Den årliga skrivelsen från Naturvårdsverket utgör dock det enda kunskapsunderlaget om stats- bidraget till friluftsorganisationer som Naturvårdsverket producerar.39
Centrum för idrottsforskning har tilldelats ansvar att genomföra
en regelbunden och långsiktig uppföljning av statens stöd till idrotten
Formerna och ansvaret för rapportering, uppföljning och utvärdering av stödet till idrotten är likt bidraget till friluftsorganisationer regle- rad i bidragsförordningen men ansvarsfördelningen mellan aktörerna skiljer sig från det som gäller för statsbidrag till friluftsorganisationer och bidrag till folkbildning.
Enligt 9 § förordning (1999:1177) om statsbidrag till idrottsverk- samhet ska Riksidrottsförbundet i sin årsredovisning lämna en sam- lad redovisning av vilka som har fått bidrag, med vilka belopp och för vilka ändamål. Riksidrottsförbundet ska utöver årsredovisningen
3714–15 § SFS 2010:2008. Förordning om statsbidrag till friluftsorganisationer.
38Enligt 2 § i SFS 2010:2008. Förordning om statsbidrag till friluftsorganisationer är syftet med statsbidrag enligt denna förordning att stödja att människor organiserar sig för vistelse i naturen och utövande av friluftsliv med allemansrätten som grund samt att ge alla människor möjlighet att genom friluftsliv få naturupplevelser, välbefinnande, social gemenskap och ökad kunskap om naturen och miljön.
39Intervju med företrädare för Naturvårdsverket, 2024-02-07.
SOU 2024:42 |
En ny modell för uppföljning och utvärdering |
varje år lämna en sammanfattande redogörelse för vad bidragen har använts till och en bedömning av statsbidragets effekter i förhållande till syftet med bidraget.
Av förordningen framgår också att Centrum för idrottsforskning (CIF) vid Gymnastik- och idrottshögskolan ska genomföra en regel- bunden och långsiktig uppföljning av statens stöd till idrotten.
Riksidrottsförbundet är alltså ansvarig att genomföra det som både Svenskt Friluftsliv och Naturvårdsverket gör medan CIF regelbun- det ska göra en långsiktig uppföljning. Uppföljningen består av en fortlöpande bevakning av det statliga idrottsstödets betydelse ut- ifrån ett indikatorsystem, tematiska fördjupningsstudier i teman som regeringen bestämmer samt bevakning av forskningsresultat med relevans för statens stöd till idrotten.40
15.3En ny modell för uppföljning och utvärdering av statsbidraget till folkbildningen ska införas
Utredningens förslag: En ny modell för uppföljning och utvär- dering av statsbidraget till folkbildningen ska införas. Uppfölj- ning och utvärdering ska fortsatt ske på tre olika nivåer men den externa oberoende utvärderingen ska bli mer regelbunden och mer omfattande än den hittills varit.
15.3.1Syftet med den nya modellen
Det primära syftet med en ny uppföljnings- och utvärderingsmodell är att säkerställa att riksdag och regering regelbundet förses med relevanta och aktuella beslutsunderlag för att kunna bedöma resultat av den statsbidragsfinansierade folkbildningen. Det är även viktigt att regeringen och riksdag får information om eventuella effekter till följd av de insatser som vidtagits.41 Utöver det ger ett utökat kunskaps- underlag regeringen möjlighet att utveckla resultatredovisningen till riksdagen.
Därutöver är det också viktigt att medborgare och skattebetalare får ökad insyn i skattefinansierad verksamhet.
40Centrum för idrottsforskning (2024). Årsredovisning för 2023, s. 10.
41SOU 2018:79. Analyser och utvärderingar för effektiv styrning, s. 219.
En ny modell för uppföljning och utvärdering |
SOU 2024:42 |
15.3.2Utgångspunkter för utformningen av modellen
Utredningens direktiv har särskilt lyft fram avsaknaden av regel- bunden extern utvärdering av statens stöd till folkbildningen. Vidare har poängterats att ”uppföljning ska säkerställa att statens bidrag an- vänds enligt folkbildningens syften”. Mot bakgrund av detta har ut- redningens fokus i utformningen av en ny modell varit på den externa utvärderingen, det vill säga den utvärdering som inte görs av Folk- bildningsrådet eller SISU Idrottsutbildarna själva. Men eftersom upp- följning och utvärdering tjänar fler syften än bara statens behov av underlag är utredningens utgångspunkt att den externa oberoende utvärderingen ska utgöra ett komplement till den utvärderingen som redan i dag görs av folkbildningsaktörerna själva.
I utredningens bedömning av hur en framtida uppföljnings- och utvärderingsmodell bör se ut har hämtats kunskap och information från tidigare utredningar som lämnat förslag på en utvärderings- modell för folkbildningen och för statens stöd till idrotten.42 All- männa kriterier för en ändamålsenlig uppföljnings- och utvärder- ingsverksamhet har också beaktats.43
Inom ramen för en pågående utredning om mindre myndigheters uppgifter och organisering genomförs också en översyn av analys- och utvärderingsmyndigheterna.44 Översynen syftar till att genom sammanslagningar förbättra verksamheten utan att statens utgifter för analys och utvärdering ökar. Folkbildningsutredningen tolkar därför regeringens ambitioner som att en huvudinriktning bör vara att använda befintliga analys- och utvärderingsmyndigheter. Över- synen omfattar också de myndigheter som berörs av folkbildnings- utredningens förslag. Eftersom uppdraget ska redovisas i decem- ber 2024 utgår folkbildningsutredningen från nuvarande organisering av analysmyndigheterna, och förordar att den pågående utredningen beaktar folkbildningsutredningens förslag.
42SOU 2012:72. Folkbildningens samhällsvärden – en ny modell för statlig utvärdering. Betänkande av Folkbildningsutredningen, Myndigheten för kulturanalys (2014). Förslag till utvärdering av kulturverksamheten inom folkbildningen och Statskontoret (2018). Folkbildningen – ett förslag till utvärderingsmodell utifrån syftena med statsbidraget, Centrum för idrottsforskning (2009). Ett förslag till regelbunden och långsiktig uppföljning av statens stöd till idrotten, dnr 55-335/09.
43Till exempel OECD (2021). Applying Evaluation Criteria Thoughtfully. (https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/543e84ed- en.pdf?expires=1707393035&id=id&accname=ocid54005457&checksum=36AFA25C6AF 36E4DFD1FE8FB71657FFB).
44Dir. 2023:132. En översyn av mindre myndigheters uppgifter och organisering; Dir. 2024:23. Tilläggsdirektiv till utredningen om en översyn av mindre myndigheters uppgifter och organisering (Fi 2023:08).
SOU 2024:42 |
En ny modell för uppföljning och utvärdering |
15.3.3Övergripande beskrivning av modellen
Utredningen bedömer att uppföljning och utvärdering av folkbild- ningen på tre olika nivåer – staten, bidragsgivande organisationer och bidragsmottagare – fortsatt är motiverad då regeringen, bidragsgiv- are och bidragsmottagare har olika behov av analyser och utvärder- ingar. Den största skillnaden jämfört med organiseringen i dag är en ny struktur för extern oberoende analys och utvärdering.
Med stat menas i det här sammanhanget regeringen och de stat- liga utvärderingsorganisationerna i den föreslagna modellen. Med bi- dragsgivande organisationer menar utredningen Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna. Bidragsmottagare är de nio statsbidrags- berättigade studieförbunden, landets 155 folkhögskolor och SISU Idrottsutbildarnas 19 distrikt (RF-SISU-distrikt).
Vad ska följas upp och utvärderas?
Den föreslagna modellen ska säkerställa:
•en kontinuerlig uppföljning och utvärdering av folkbildningsverk- samheten
•en regelbunden oberoende analys och utvärdering av resultaten och effekterna med statsbidraget till folkbildningen
•en systematisk utvärdering av statsbidraget i förhållande till de folkbildningspolitiska målen.
Vem ansvarar för vad?
För att säkerställa att de olika analyser, uppföljningar och utvärder- ingar som görs inom området kompletterar varandra och att risken för dubbelarbete minimeras, är det angeläget med en tydlig ansvars- fördelning mellan de olika aktörernas uppdrag. Nedan beskrivs kort- fattat hur ansvaret för uppföljning och utvärdering är fördelat mellan de tre olika nivåerna: staten, bidragsgivande organisationer och bi- dragsmottagare.
En ny modell för uppföljning och utvärdering |
SOU 2024:42 |
Studieförbunden, folkhögskolorna och RF-SISU-distrikten analyserar, följer upp och utvärderar sin egen verksamhet
Bidragsmottagarna följer upp och utvärderar sina egna verksamheter. Eftersom studieförbunden, folkhögskolorna och RF-SISU-distrik- ten har sina egna verksamhetsmål är det naturligt att uppföljning och utvärdering sker i förhållande till dem. Uppföljning och utvärdering på lokal nivå har framför allt ett utvecklingsfrämjande syfte och ut- gör ett viktigt underlag för verksamhetsutveckling hos respektive aktör. Omfattningen och inriktningen på sådana analyser och utvär- deringar beslutar bidragsmottagarna själva. Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna har dock möjlighet att i villkoren för stats- bidrag ställa krav på särskilda analyser och rapporteringar.
Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna ansvarar för löpande verksamhetsuppföljning
Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna ska även fortsätt- ningsvis genomföra uppföljning och utvärdering inom ramen för den bestämmelse som finns i statsbidragsförordningen, det vill säga kontinuerligt följa upp och utvärdera verksamheten i förhållande till statens syfte med bidraget och de villkor som föreskrivits för att statsbidrag ska lämnas. En närmare beskrivning av vad denna uppgift innebär inom ramen för den nya modellen finns i avsnitt 15.7.
En ny struktur för extern utvärdering av statsbidraget till folkbildningen
Den externa utvärderingen ska säkerställa att det genomförs en regel- bunden analys och utvärdering av statsbidraget i förhållande till de folkbildningspolitiska målen. Utöver analys och utvärdering i för- hållande till målen är även annan analys och utvärdering av resultaten och effekterna med statsbidraget till folkbildningen relevant och önsk- värt. Sådana analyser kan exempelvis avse aspekter som inte ryms inom befintliga målformuleringar men som aktörerna fångat upp i sina omvärldsanalyser, eller om regeringen vill att någon specifik aspekt blir analyserad eller utvärderad.
SOU 2024:42 |
En ny modell för uppföljning och utvärdering |
Utvärderingsverksamheten i sig och folkbildningens mångfald och bredd ställer höga krav på utvärderarens resurser och kompetens. Därför ska det övergripande ansvaret för regelbunden utvärdering av statsbidraget i förhållande till målen ligga samlat hos en aktör sam- tidigt som vissa avgränsade delar av uppföljningen och utvärderingen av statsbidraget ska genomföras av två ytterligare aktörer som redan i dag besitter en viss metod- och/eller sakkunskap som är relevant för utvärderingen av statsbidraget till folkbildningen.
Ett ännu mera samlat utvärderingsansvar skulle kunna vara en för- del när det gäller helhetsbilden i utvärderingsarbetet, och det skulle också vara tydligare vilken aktör som bär ansvaret. Utredningen an- ser dock att det ur ett effektivitetsperspektiv blir mer ändamålsenligt att ta del av och utnyttja andra aktörers särskilda metod- och/eller sakkunskaper. Mot bakgrund av risken för gränsdragningsproblem är det dock viktigt att det klargörs vilken aktör som ska göra vad. Utredningen beskriver de föreslagna utvärderingsaktörernas ansvars- områden närmare i följande avsnitt.
15.4Myndigheten för kulturanalys ska utvärdera effekterna av statens stöd till folkbildningen
Utredningens förslag: Myndigheten för kulturanalys ska utifrån de folkbildningspolitiska målen utvärdera, analysera och redovisa resultat och effekter av statens stöd till folkbildningen.
Skälen för utredningens förslag
Tids- och resurseffektivt att använda den befintliga myndighetsstrukturen
Genom att ge ansvaret för utvärderingen inom befintlig myndighets- struktur uppnås den regelbundenhet och kontinuitet i utvärderings- verksamheten som direktiven efterfrågar men som hittills saknats. Att utvärderingsuppdraget tilldelas en befintlig myndighet har även fördelen att det redan finns en uppbyggd analys- och utvärderings- verksamhet och att det finns en myndighetsstruktur med personal, kompetens och administrativa resurser. Den myndighet som till-
En ny modell för uppföljning och utvärdering |
SOU 2024:42 |
delas utvärderingsansvaret måste dock tillföras tillräckliga resurser för att genomföra den nytillkomna utvärderingsuppgiften.
Utredningen har övervägt alternativa organisationslösningar som skulle kunna vara aktuella för genomförandet av uppföljnings- och utvärderingsuppdraget men bedömer att Myndigheten för kultur- analys är bäst lämpad för att genomföra utvärderingar av det statliga stödet till folkbildningen. Bland annat har Centrum för civilsamhälles- forskning vid Marie Cederschiöld högskola och Mimer, som är ett nationellt program för folkbildningsforskning, vid Linköpings uni- versitet övervägts. Styrningen av universitet- och högskolor skiljer sig i vissa delar från styrningen av andra statliga förvaltningsmyndig- heter. I det här sammanhanget ser utredningen att det är en fördel om det finns möjlighet för regeringen att kunna lämna uppdrag utan de förbehåll som omgärdar styrningen av lärosätena och de enskilda utbildningsanordnarna på högskolesidan.
Utredningen har också övervägt regeringens möjlighet att tillsätta en kommitté som löpande skulle kunna analysera folkbildningen (se avsnitt 15.1.1 om varaktiga analyskommittéer). Även om kommitté- formen har vissa fördelar (enkel att inrätta, relativt resurseffektiv att förvalta, ett tydligt oberoende) bedömer utredningen att formen inte är ändamålsenlig för en regelbunden och långsiktig utvärdering. Efter- som det är en tillfällig organisationsform kan det vara svårt att bygga upp kompetens och erfarenhet samt att långsiktigt planera verksam- heten. Dessutom är kommittéerna återkommande föremål för om- prövning och kan riskera att avvecklas.45 Utredningens bedömning är att med sådana förutsättningar är det svårt att säkerställa konti- nuitet och långsiktighet. Dessutom är regeringens möjlighet att ge uppdrag och ge riktning åt en kommittés arbete begränsad.
Vidare har utredningen analyserat möjligheten att utöka Folk- bildningsrådets befintliga utvärderingsuppgift med ett tydligare krav på objektivitet och oberoende. Folkbildningsrådet har fram till 2024 i sitt utvärderingsarbete haft en extern rådgivande expertgrupp som skulle kunna tilldelas en större roll och mandat. Utredningen be- dömer dock att det behövs en extern utvärderingsaktör som är obe- roende av bidragsgivare och bidragsmottagare. En extern oberoende utvärderare är enligt utredningen en nödvändig pusselbit för att åter- uppbygga förtroendet för folkbildningen och för att öka bidragsgiv- ningens legitimitet.
45Statskontoret (2019). Udda fåglar i kommittéväsendet. s. 61–74.
SOU 2024:42 |
En ny modell för uppföljning och utvärdering |
Myndigheten för kulturanalys har erfarenheter från motsvarande uppdrag inom kulturpolitiken
Myndigheten för kulturanalys inrättades 2011 och är sektorsansvarig myndighet för kulturpolitik. Myndigheten har enligt sin instruktion till uppgift att utvärdera, analysera och redovisa effekter av förslag och genomförda åtgärder inom det kulturpolitiska området i Sverige. Detta ska göras med utgångspunkt i de nationella kulturpolitiska målen. MYKA har också i uppdrag att bistå regeringen med underlag och rekommendationer för att utveckla den statliga kulturpolitiken så att målen kan uppnås. Vidare framgår av instruktionen att myn- digheten bland annat särskilt ska bedöma effekterna av den statliga verksamhetsstyrningen och bidragen inom kulturpolitiken.46
Myndigheten beskriver själv att deras ambition är att genom sina utredningar och rekommendationer bidra till goda förutsättningar för ett fritt och obundet kulturliv, allas möjlighet att delta i kultur- livet och att kulturen ses som en kraft i hela samhällets utveckling.47 Myndigheten upprättar också en analysplan som beskriver hur myndigheten valt att ta sig an uppdraget inom kulturområdet och
hur verksamheten under kommande åren läggs upp.
Det ovanstående innebär att myndigheten redan i dag har en ut- värderingsverksamhet som till viss del liknar den struktur som enligt utredningens bedömning skulle möta de behov som en extern utvär- dering av stödet till folkbildningen har.
Mer samverkan mellan kulturpolitik och utbildningspolitik har efterfrågats
Myndigheten för kulturanalys har i sina analyser och bedömningar rekommenderat regeringen att skapa förutsättningar för mer utveck- lad samverkan mellan kulturpolitiken och utbildningspolitiken (i sär- skilt syfte att gynna barns och ungas lagstadgade rätt till kultur).48 Därutöver har myndigheten i andra utredningar och rapporter syn- liggjort folkbildningens (i synnerhet studieförbundens) betydelse i
46SFS 2011:124. Förordning med instruktion för Myndigheten för kulturanalys.
47Myndigheten för kulturanalys, Om Kulturanalys, https://kulturanalys.se/om-kulturanalys/ (hämtad 2024-05-14).
48Myndigheten för kulturanalys (2024). Kulturanalys 2024: En lägesbedömning i relation till de kulturpolitiska målen. Rapport 2024:1; Myndigheten för kulturanalys (2023). Att bredda del- tagandet i kulturlivet. Hinder och möjligheter. Rapport 2023:2.
En ny modell för uppföljning och utvärdering |
SOU 2024:42 |
en nationell infrastruktur för kultur.49 Behovet av mer samverkan mellan dessa två politikområden har även tagits upp av 2009-års kultur- utredning som dessutom påpekade att ”inte minst bör kulturpolitiken och utbildningspolitiken bedriva ett närmare samarbete rörande folk- bildningsfrågorna”.50
Myndigheten för kulturanalys har hög analys- och utvärderingskompetens
Tidigare utredningar har visat att de utvärderingar som görs av de sektorsanknutna utvärderingsmyndigheterna håller en högre kvalitet än utvärderingar som görs av andra myndigheter.51 Kartläggningar har också visat att regeringen i relativt stor utsträckning använder underlag från analys- och utvärderingsmyndigheter, bland annat för att ta fram underlag för regeringens bedömning av måluppfyllelse och redovisning till riksdagen.52
MYKA har en bred metodkomptens och mångårig kunskap av datainsamling, analys och rapportering samt en befintlig infrastruktur med tillgång till relevanta registerdatabaser för att kunna genomföra utvärderingar. I myndighetens utredningar används ofta en kombina- tion av olika datakällor och metoder, både kvantitativa och kvalita- tiva, som analyserar olika aspekter och därmed stärker grunden för utredningarnas slutsatser och rekommendationer. MYKA:s personal har lång erfarenhet från kvalificerat utredningsarbete och flera är disputerade forskare inom olika akademiska discipliner. Vidare har myndigheten till sitt förfogande ett vetenskapligt råd bestående av externa forskare som bistår myndigheten i arbetet med såväl om- världsbevakning som kvalitetssäkring av analyser, utvärderingar och statistik.53
49Myndigheten för kulturanalys (2019). Kulturens geografi. Tillgång till kulturutbud i landets kommuner. Kulturfakta 2019:3.
50SOU 2009:16. Kulturpolitik, civilsamhälle och folkbildning.
51Statskontoret (2002). Utvärderingar och politik II – Hur använder regeringen utvärderingar? 2002:21.
52SOU 2018:79. Analyser och utvärderingar för effektiv styrning.
53Myndigheten för kulturanalys (2023). Analysplan 2023–2025. Analys och utvärdering för kultur- politikens utveckling.
SOU 2024:42 |
En ny modell för uppföljning och utvärdering |
Myndigheten har genom kulturuppdraget skaffat sig kännedom om folkbildningen
Att kunna kombinera metodkunskap och sakkunskap är en nödvän- dig förutsättning för att kunna göra relevanta analyser och utvärder- ingar. Sakkunskap behövs för att kunna formulera relevanta frågor och för att kunna göra egeninitierade utvärderingar.54
Eftersom kulturverksamheten utgör en stor andel av folkbild- ningens verksamhet är MYKA redan bekant med folkbildningen och dess infrastruktur. Därutöver har myndigheten tidigare haft ansvaret för den officiella statistiken för studieförbunden, och också pub- licerat ett antal rapporter som direkt eller indirekt behandlar folk- bildningen. Till exempel en statistisk rapport Studieförbund 2015 (Kulturfakta 2017:1), och en utvärdering Kulturens geografi (Kultur- fakta 2019:3). Eftersom många kurser inom folkhögskolan handlar om konst och kultur har myndigheten indirekt även kommit i kon- takt med folkhögskoleverksamheten.
Myndigheter har dessutom redan i dag en instruktionsenlig upp- gift att analysera utvecklingen inom andra samhällsområden som har betydelse för kulturlivet, vilket enligt myndigheten också inkluderar folkbildning.
Eftersom MYKA i dag är en myndighet för kulturpolitiska utvär- deringar och analyser är det naturligt att myndigheten inte har lika djupa kunskaper om folkbildningens bredd och mångfald som folk- bildningsaktörerna själva. Samtidigt är det värdefullt med ett annat perspektiv än folkbildningens eget, inte minst då direktivet efterfrågat en regelbunden oberoende utvärdering. Därutöver bedömer utred- ningen att MYKA har goda förutsättningar att bygga upp den kom- petensen som behövs för att genomföra de uppdrag som utredningen specificerar i nästa avsnitt.
Mot bakgrund av de ovan beskrivna skälen föreslår utredningen att Myndigheten för kulturanalys ska ges i uppdrag att regelbundet analysera och utvärdera statsbidraget till folkbildningen. Utredningen förordar att utvärderingsuppdraget skrivs in som en uppgift i myn- dighetsinstruktionen eftersom en mer långsiktig styrning innebär att myndigheten kan arbeta med en bättre framförhållning, vilket gyn- nar ett effektivt resursutnyttjande.
54SOU 2009:94. Att nå ut och nå ända fram. Hur tillgången till policyinriktad utvärdering och forskningsresultat inom utbildningsområdet kan tillgodoses. s. 40.
En ny modell för uppföljning och utvärdering |
SOU 2024:42 |
15.4.1Beskrivning av myndighetens uppdrag
Myndighetens övergripande uppdrag är att utifrån de folkbildnings- politiska målen utvärdera, analysera och redovisa resultat och effek- ter av statens stöd till folkbildningen. Nedan beskriver utredningen närmare vad detta uppdrag innebär.
Myndigheten ska analysera och utvärdera statsbidragets resultat och effekter i förhållande till de folkbildningspolitiska målen
För att regeringen ska kunna bedöma om politiken får genomslag behöver regeringen svar på frågan om den statsbidragsfinansierade verksamheten ger avsedda effekter. Myndighetens huvudsakliga upp- gift inom ramen för det nya uppdraget ska vara att analysera och utvär- dera hur statens folkbildningspolitik genom statsbidraget har bidragit till de folkbildningspolitiska målen. Med målen avses det övergrip- ande mål och de fyra delmål som föreslås i kapitel 12.
Utredningen bedömer att det är myndigheten själv som bör opera- tionalisera det övergripande uppdraget, exempelvis genom att utarbeta en långsiktig struktur och utvärderingsplan för detta ändamål. Ut- redningen bedömer dock att det är rimligt, med tanke på att kunskap om folkbildningen är spridd och utvärdering även görs av andra aktörer, att den samlade utvärderingen genomförs utifrån underlag från olika källor: statistik, indikatorer för de folkbildningspolitiska målen, myndighetens egna utvärderingar och analyser samt analyser och utvärderingar som gjorts av IFAU, Centrum för idrottsforskning och övriga relevanta aktörer.
Eftersom det föreslagna nya syftet för statsbidraget – att säker- ställa en långsiktig finansiering av folkbildningen för att främja det övergripande målet för folkbildningspolitiken – tar sikte på bidra- gets effekt på måluppfyllnaden behövs det enligt utredningens be- dömning ingen separat utvärdering av syftet utan den inryms i det föreslagna utvärderingsuppdraget.
SOU 2024:42 |
En ny modell för uppföljning och utvärdering |
Myndigheten ska genomföra både regeringsuppdrag och egeninitierade analyser
Eftersom folkbildningsverksamheten är bred och diversifierad kan separata utvärderingar och fördjupningar i utvalda delar och aspekter inom folkbildningen vara motiverade. Utredningen bedömer att analy- ser och utvärderingar som MYKA ska genomföra framför allt ska vara inriktade på regeringens behov av kunskaper och underlag för beslut. Därför är det viktigt att inom ramen för det instruktions- enliga uppdraget även finns möjlighet för regeringen att ge myndig- heten uppdrag i regleringsbrevet eller genom särskilda beslut. Exem- pelvis kan det framöver finnas behov av att utveckla de indikatorer som folkbildningsutredningen föreslår i detta betänkande (se kapi- tel 13). Samtidigt ska det finnas utrymme för att göra egeninitierade analyser och utvärderingar utifrån den omvärldsanalysen som myn- digheten bedriver.
Myndigheten ska omvärldsbevaka inom folkbildningsområdet
För att myndigheten ska kunna genomföra analyser och utvärder- ingar på eget initiativ måste myndigheten också bedriva en löpande omvärldsbevakning inom folkbildningsområdet. Enligt myndighetens nuvarande instruktion ska MYKA bedriva omvärldsbevakning inom kulturområdet och andra relevanta samhällsområden och även följa forskningen inom kulturområdet. Detta innebär att myndigheten redan i dag har upparbetade strukturer hur en sådan uppgift internt ska organiseras. Och eftersom kulturverksamheten utgör en stor del av folkbildningen omfattar redan den nuvarande omvärldsbevakningen delar av folkbildningen.
Myndigheten ska samverka med andra relevanta aktörer
Folkbildningsverksamheten är bred och mångfacetterad, och special- kunskapen om de olika delar av verksamheter är spridd mellan många olika aktörer så som myndigheter, organisationer, forskare med mera. Eftersom MYKA inte har detaljkunskap om all folkbildningsverk- samhet är det rimligt att myndigheten samverkar med andra aktörer som har den kunskapen som saknas på den egna myndigheten. Ett
En ny modell för uppföljning och utvärdering |
SOU 2024:42 |
annat syfte med samverkan är att skapa en överblick över vilka upp- följningar, utvärderingar och andra analyser som genomförs, undvika överlappningar samt bidra till ökad kvalitet och effektivitet.
Myndigheten samverkar med ett antal myndigheter redan i dag. Enligt 6 § i den nuvarande instruktionen ska MYKA samverka och samråda med berörda myndigheter, institutioner och andra organ. En- ligt myndighetens uppgifter ingår de i flera nätverk med andra myn- digheter och har etablerade kontakter med olika forskningsmiljöer.55 I och med att MYKA redan i dag har en instruktionsenlig uppgift att samverka med berörda aktörer förordar utredningen att denna upp- gift utvidgas för att även gälla folkbildningsområdet.
Periodicitet
Även om regeringens redovisning till riksdagen sker årligen bedömer utredningen, likt Analys- och utvärderingsutredningen, att det inte är motiverat att varje år ta fram underlag om måluppfyllelse eftersom förändringarna mot övergripande mål sker gradvis över tid samt att framtagande av data och analyser är tids- och resurskrävande.56 Där- emot kan regeringens årliga resultatredovisning understödjas av de utvärderingar och analyser som MYKA publicerat under det aktuella året. Till exempel återrapporterar MYKA regeringsuppdraget om sam- lad uppföljning av de kulturpolitiska målen vartannat år. Den sam- lade bedömningen baseras på de analyser, utvärderingar och bedöm- ningar som myndigheten har gjort.
Utredningen föreslår att de konkreta tidpunkterna för avrappor- tering preciseras i myndighetens regleringsbrev eller i särskilda upp- drag från regeringen.
Avgränsningar mot andra aktörer
MYKA ska inte ta ansvar för den verksamhetsuppföljning och de ut- värderingar som Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna själva gör. MYKA ska inte heller ta ansvar för de uppföljningar och utvärder- ingar som IFAU och CIF genomför förutom att CIF:s och IFAU:s utvärderingar ska vägas in i den samlade utvärderingen i förhållande
55Möte med företrädare för Myndigheten för kulturanalys 2024-01-25.
56SOU 2018:79. Analyser och utvärderingar för effektiv styrning, s. 219.
SOU 2024:42 |
En ny modell för uppföljning och utvärdering |
till målen som MYKA är ansvarig för. MYKA ska också samverka med relevanta aktörer, däribland CIF, IFAU, Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna, kring utvärderingen av statsbidraget till folkbildningen.
Eftersom utredningen föreslår att IFAU och CIF ska följa upp och utvärdera vissa avgränsade delar av folkbildningen bedömer ut- redningen att statistikansvaret för folkbildningsstatistiken fortsatt bör ligga hos Statistiska centralbyrån (SCB). Det är dock viktigt att SCB medverkar till en effektiv och smidig tillgång till relevant stati- stik som MYKA behöver för att genomföra sitt uppdrag.
15.5IFAU ska genomföra utvärderingar inom folkhögskoleområdet
Utredningens förslag: Institutet för arbetsmarknads- och utbild- ningspolitisk utvärdering (IFAU) ska inom ramen för sin in- struktionsenliga verksamhet utvärdera effekter av statsbidrags- finansierad folkbildningsverksamhet vid folkhögskolor.
Skälen för utredningens förslag
IFAU har redan i dag ett uppdrag att utvärdera effekter inom utbildningsområdet
Regeringens ambitioner är att minska antalet myndigheter och har särskilt pekat ut att analys- och utvärderingsmyndigheterna ska ses över, se avsnitt 15.1.1. Utredningen bedömer därför att en befintlig huvudaktör för att utvärdera utbildningspolitik bör användas.
Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärder- ing (IFAU) ska enligt portalparagrafen i sin nuvarande instruktion främja, stödja och genom forskning genomföra utvärdering av effek- ter av olika reformer och åtgärder inom utbildningsväsendet, och också utvärdering av effekterna på arbetsmarknaden av åtgärder inom utbildningsväsendet.57 Utredningens bedömning är att delar av folk- högskoleverksamheten, exempelvis folkhögskolans allmänna och sär-
57SFS 2007:911. Förordning med instruktion för Institutet för arbetsmarknads- och utbildnings- politisk utvärdering.
En ny modell för uppföljning och utvärdering |
SOU 2024:42 |
skilda kurser, är en del av utbildningsväsendet och därmed redan ingår i myndighetens instruktionsenliga uppdrag. Det innebär att IFAU ska genomföra utvärderingar inom en relativt avgränsad del av folkbildningen. Utredningens bedömning är dock att sådana ut- värderingar medför ett stort värde för att öka regeringens kunskap om statsbidragets effekter och kan bidra till MYKA:s samlade ut- värdering av bidraget i förhållande till folkbildningspolitiska målen.
Av myndighetens instruktion framgår att med utvärdering avses både effektutvärdering och processutvärdering. Myndigheten ska sär- skilt fokusera på de samlade effekterna av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och de utbildningspolitiska reformerna samt de sär- skilda uppdrag som regeringen fattar beslut om inom dessa områden.
När folkbildningsutredningen 2012 föreslog att IFAU skulle ges utvärderingsansvaret bedömde IFAU att möjligheterna att inom folk- bildningsområdet genomföra den typ av effektutvärderingar som är IFAU:s huvudsakliga styrka var begränsade. Det fanns också brist- ande tillgång på statistik.58 Sedan dess har statistiktillgången inom folkhögskoleområdet förbättrats avsevärt vilket innebär helt andra förutsättningar att genomföra utvärderingar inom området.
Utredningen föreslår därför att IFAU ska utvärdera effekter av statsbidragsfinansierad folkbildningsverksamhet vid folkhögskolor.
15.6Centrum för idrottsforskning ska följa upp och utvärdera statsbidraget till folkbildningen som hanteras av SISU Idrottsutbildarna
Utredningens förslag: Centrum för idrottsforskning ska ansvara för uppföljning och utvärdering av det särskilda verksamhets- stödet till SISU Idrottsutbildarna.
58IFAU (2012). Remissvar på Betänkandet Folkbildningens samhällsvärden (SOU 2012:72), dnr 205/2012.
SOU 2024:42 |
En ny modell för uppföljning och utvärdering |
Skälen för utredningens förslag
Statsbidraget till SISU Idrottsutbildarna bör utvärderas i egen regi
Statens stöd till idrottens studie-, bildnings- och utbildningsverk- samhet skiljer sig i flera avseenden från det statsbidrag som går till studieförbund och folkhögskolor. Dels hanteras stödet av en annan aktör, SISU Idrottsutbildarna, dels skiljer sig den verksamheten som stödet finansierar från övriga folkbildningsverksamhet (detta beskrivs närmare i kapitel 6). Stödet till SISU Idrottsutbildarna är dessutom beloppsmässigt betydligt mindre än det som kanaliseras via Folkbild- ningsrådet. Därför finns det enligt utredningen en viss risk att utvär- deringen av stödet till SISU skulle få för lite utrymme vid sidan av utvärderingen av statsbidraget till studieförbund och folkhögskolor. Utredningens kartläggning visar att det hittills har gjorts relativt få studier om folkbildningsbidraget inom idrotten.
Därför föreslår utredningen att det särskilda verksamhetsstödet till SISU Idrottsutbildarna ska utvärderas av en egen utvärderingsaktör, Centrum för idrottsforskning. CIF:s uppföljningar och utvärderingar ska också utgöra ett viktigt bidrag till MYKA:s samlade utvärdering av statsbidraget i förhållande till de folkbildningspolitiska målen.
Centrum för idrottsforskning har gedigen erfarenhet från uppföljning och utvärdering av idrottspolitiken
Centrum för idrottsforskning (CIF) är en statlig organisation som grundades 1998. Centrumets verksamhet är förordningsstyrd och har till uppgift att initiera, samordna, stödja och informera om forskning inom idrottens område, ansvara för uppföljning av statens stöd till idrotten samt skapa förutsättningar för samarbete mellan forskare vid olika universitet och högskolor samt andra engagerade inom om- rådet.59 Ansvaret för att analysera och genomföra en regelbunden och långsiktig uppföljning av statens idrottsstöd tillkom 2010. Därutöver ska CIF göra fördjupade analyser och initiera kompletterande forsk- ning samt bevaka forskningsresultat med relevans för statens stöd till idrotten.
59SFS 2002:787. Förordning om Centrum för idrottsforskning.
En ny modell för uppföljning och utvärdering |
SOU 2024:42 |
Enligt centrumet innebär CIF:s löpande uppföljning av statens stöd till idrotten att de bevakar det statliga idrottsstödets betydelse med hjälp av ett antal indikatorer som mäter till exempel ungas idrotts- aktivitet, idrottsförbundens ekonomi och jämställdheten på ledande positioner inom idrottsrörelsen. När det kommer till fördjupade analyser är det regeringen som bestämmer vilka teman som CIF ska studera. Till exempel tilldelades CIF uppdraget att genomföra en för- djupad analys av den samlade idrottsrörelsens villkor och förutsätt- ningar för att bedriva en konkurrenskraftig och hållbar elitidrotts- verksamhet inför 2023.60 På motsvarande sätt fick CIF 2018 i uppdrag att genomföra en fördjupad analys av det statliga och kommunala stödets betydelse och effektivitet för människors idrottande och motionerande.61
Statsbidraget till SISU har hittills inte ingått i CIF:s uppdrag trots att det finns en nära koppling till idrotten
Eftersom SISU:s statliga stöd inte regleras i förordningen om stats- bidrag till idrottsverksamhet (1999:1177) ingår SISU:s verksamhet inte heller i Centrum för idrottsforsknings uppföljningsuppdrag. Sam- tidigt bedömer CIF att omfattningen på SISU:s studieverksamhet utgör ett intressant mått på idrottsrörelsens utbildningsinsatser.62
SISU Idrottsutbildarna har etablerade kontakter med CIF men enbart avseende idrottsuppdraget och inte folkbildningsuppdraget.
CIF ska genomföra både regelbundna uppföljningar och utvärderingar samt fördjupade analyser av stödet till SISU Idrottsutbildarna
Det konkreta uppföljnings- och utvärderingsarbetet ska operationa- liseras av Centrum för idrottsforskning. Utredningen anser dock att det är viktigt att det i arbetet ryms både regelbunden uppföljning och utvärdering av resultat och effekter av verksamhetsstödet till SISU och möjligheten att genomföra fördjupade analyser på regeringens uppdrag.
60Regeringsbeslut (2023). Uppdrag att följa upp statens stöd till idrotten. S2023/01426 (delvis).
61Regeringsbeslut (2017). Uppdrag att följa upp statens stöd till idrotten. S2017/07414/FS (delvis).
62Centrum för idrottsforskning (2024). Statens stöd till idrotten. Uppföljning 2023, s. 104.
SOU 2024:42 |
En ny modell för uppföljning och utvärdering |
15.7Delar av Folkbildningsrådets och SISU Idrottsutbildarnas utvärderingsverksamhet bör ses över
Utredningens bedömning: Folkbildningsrådet och SISU Idrotts- utbildarna bör fortsatt ansvara för uppföljning och utvärdering av statsbidraget enligt de bestämmelser som finns i statsbidragsför- ordningen. Regeringen bör se över vilka specifika uppföljnings- och utvärderingsuppgifter som Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna tidigare tilldelats skulle kunna uppdras åt de statliga utvärderingsorganisationerna. Även folkbildningsaktörerna själva bör se över riktningen och omfattningen på sin utvärderings- verksamhet.
Skälen för utredningens bedömning
Med anledning av den utökade statliga uppföljningen och utvärder- ingen som utredningen föreslår, bör Folkbildningsrådets och SISU Idrottsutbildarnas uppföljnings- och utvärderingsansvar ses över. Det är angeläget att gränsdragningen mellan vad som ingår i Folk- bildningsrådets uppföljningsansvar och vad som ingår i de statliga utvärderingsorganisationernas uppdrag blir tydlig. Därför bör reger- ingen aktivt prioritera vilka uppföljnings- och utvärderingsuppgifter Folkbildningsrådet respektive SISU Idrottsutbildarna tilldelas i deras riktlinjer i förhållande till de uppdrag som tilldelas externa utvärde- rare på nationell nivå.
Folkbildningsaktörerna ska fortsatt ansvara för verksamhetsuppföljning
Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna ska enligt regeringens riktlinjer årligen lämna en samlad redovisning av vilka som har fått bidrag, med vilka belopp och vad bidragen har använts till. Utred- ningen bedömer att denna redovisning fortsatt är relevant även i den nya modellen.
En ny modell för uppföljning och utvärdering |
SOU 2024:42 |
Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna ska bedöma hur verksamheterna bidrar till de politiska målen
Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna har sedan 2011 årligen publicerat en samlad bedömning av folkbildningens samhällseffekter i förhållande till de fyra syftena med statsbidraget till folkbildningen. Publikationen beskriver verksamhetsutvecklingen utifrån de indika- torer som regeringen använder i budgetpropositionen, och belyser även resultat av de utvärderingar och studier som de under året har beställt eller genomfört. Utredningen bedömer att Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna även framöver ska göra en bedömning av hur den samlade verksamheten hos bidragsmottagare möter sta- tens intentioner med bidraget. Folkbildningsaktörernas egen bedöm- ning ska göra ett komplement till den externa utvärderingen i för- hållande till de folkbildningspolitiska målen. Som utredningen har redogjort för ovan tjänar internt respektive externt utförda utvärder- ingar olika syften.
Omfattningen och inriktningen på analyser och utvärderingar
på Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna kan behöva justeras
Med tanke på den utökade externa utvärderingen som utredningen föreslår bör såväl regeringen som Folkbildningsrådet och SISU Idrotts- utbildarna se över den nuvarande omfattningen av analyser och ut- värderingar av statens stöd till folkbildningen. Folkbildningsrådet har haft en relativt omfattande utvärderingsverksamhet som tagit mycket resurser i anspråk. Samtidigt har det inte genomförts några utvärderingar av stödets effekter. Därför finns det enligt utredningens bedömning en anledning att se över nuvarande strukturer och omfatt- ning på organisationernas egna analys- och utvärderingsverksamhet.
SOU 2024:42 |
En ny modell för uppföljning och utvärdering |
15.8MYKA, IFAU och CIF ska ha tillgång till relevant underlag
Utredningens förslag: Folkbildningsrådet, SISU Idrottsutbildarna och de som har tagit emot statsbidrag till folkbildningen ska lämna Myndigheten för kulturanalys, Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering samt Centrum för idrottsforskning de uppgifter och upplysningar som behövs för att genomföra upp- följning och utvärdering av statens stöd till folkbildningen.
Skälen för utredningens förslag
För att säkerställa tillgång till nödvändiga underlag för de aktuella organisationernas uppföljnings- och utvärderingsuppdrag, bör det i statsbidragsförordningen införas en bestämmelse innebärande att Folkbildningsrådet, SISU Idrottsutbildarna och den som tagit emot statsbidrag enligt förordningen ska lämna myndigheterna de upplys- ningar och de uppgifter som behövs för att genomföra uppföljning och utvärdering av statens stöd till folkbildningen.
16Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen
I utredningens uppdrag ingår att utreda hur uppföljning, kontroll och granskning av statsbidraget till folkbildningen säkerställs. Mer speci- fikt har utredningen i uppdrag att föreslå hur kontroll och gransk- ning av användningen av statsbidraget kan stärkas på alla nivåer inom folkbildningen.
Kapitlet börjar med en kortare beskrivning av behovet av stärkt kontroll som tillsammans en redogörelse för det nuvarande kontroll- arbetet i kapitel 8 ger en bakgrund till och ökad förståelse för utred- ningens bedömningar och förslag.
16.1Behovet av stärkt kontroll inom folkbildningen
Självförvaltningsmodellen inom folkbildningen präglas av tillit. Det innebär bland annat att folkbildningsaktörerna själva ansvarar för kon- troll och uppföljning av statsbidragets användning. Den tillitsbase- rade styrningen av myndigheter innebär inte att tilliten är ovillkorlig, snarare undviker uppdragsgivaren att detaljstyra och väljer i stället att lita på utförarens förmåga att genomföra uppdraget. I förhållande till civilsamhällesorganisationer är tilliten central eftersom de inte utgör myndigheter.
Med anledning av flera uppdagade fall av fusk och annan felaktig bidragsanvändning inom studieförbundsverksamheten i slutet av 2010-talet har folkbildningsaktörernas förmåga att följa upp och kon- trollera statsbidragets användning ifrågasatts.1 Statskontoret har i en nyligen publicerad kartläggning bedömt att riskerna för felaktiga ut- betalningar ökar när stöd används långt från den centrala nivån, vil-
1Bland annat Riksrevisionen (2022). Statsbidraget till studieförbunden – kontroll och uppföljning, RiR 2022:20.
401
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
ket är fallet för statsbidraget som hanteras av Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna, eftersom de centrala organisationerna inte har samma uppsikt över de medel som används.2
Regeringen anser att det är viktigt att säkerställa att statliga medel används korrekt och att stödet går till verksamhet som uppfyller syf- tet med statsbidraget.3 Vidare ska all statlig verksamhet enligt budget- lagen iaktta god hushållning och hög effektivitet,4 vilket också gäller för hanteringen av statsbidrag eftersom den utgör en myndighets- uppgift.
16.1.1Felaktig bidragsanvändning inom folkbildningen
Under de senaste åren har det i flera fall uppdagats felaktigheter, bland annat fusk och oegentligheter, i användningen av statsbidraget till folkbildningen. Majoriteten av dessa fall avser studieförbundsverk- samheten men även folkhögskolorna har i vissa, dock i betydligt färre fall, berörts. På SISU Idrottsutbildarna har felaktig bidragsanvänd- ning förekommit men inte några större oegentligheter.5
Mot bakgrund av det ovanstående har både riksdag och regering riktat ökat fokus på hur kontrollen av statsbidraget till studieförbun- den genomförs. I regeringens riktlinjer till Folkbildningsrådet har regeringen begärt en särskild redovisning av vidtagna och planerade åtgärder i syfte att förstärka uppföljningen av statsbidraget till studie- förbunden.6 Utöver utökade återrapporteringskrav har regeringen även vidtagit andra åtgärder i syfte att säkerställa en ändamålsenlig an- vändning av statsbidraget till folkbildningen.7 Statsbidraget till studie- förbunden har också vid ett flertal tillfällen diskuterats i riksdagen.8
2Statskontoret (2023). Korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer, s. 112.
3Dir. 2022:75. Styrning och uppföljning av folkbildningen – vägval inför framtiden och dir. 2023:130. Tilläggsdirektiv till utredningen om Styrning och uppföljning av folkbildningen – vägval inför framtiden.
43 § SFS 2011:203. Budgetlag.
5Möte med företrädare för SISU Idrottsutbildarna 2023-03-14.
6Se till exempel Regeringsbeslut (2022). Riktlinjer för budgetåret 2023 avseende Folkbildnings- rådet i fråga om användningen av anslagen 14:1 och 14:3 inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid.
7Regeringens ändringar i förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen beskrivs närmare i avsnitt 16.4.
8Till exempel Interpellationsdebatt 2020/21:704. Medborgarnas förtroende för folkbildningen 2021-05-05, Interpellation 2020/21:303. Statsbidrag till studieförbunden, 2021-01-15, Riksdagens protokoll 2020/21:116, 30 april 2021, Kulturutskottets protokoll 2020/21:24, 15 april 2021.
SOU 2024:42 |
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
Oklart i vilken omfattning felaktig bidragsanvändning sker
Varje år betalar staten via Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbil- darna ut omfattande belopp statliga medel till folkbildningens aktö- rer.9 År 2024 uppgick beloppet till 4,2 miljarder kronor. Även om det under senare år har uppdagats flera fall av felaktig bidragsanvänd- ning går det inte att säga hur omfattande den felaktiga bidragsanvänd- ningen är. Svårigheter med att uppskatta omfattningen av fusk och fel i bidragsanvändningen avser dock inte bara folkbildningen utan bidragsgivningen i civilsamhället i stort.10
Riksrevisionen bedömer att det finns en överhängande risk för att delar av statsbidraget går till annat än folkbildning. Vidare framgår av Riksrevisionens granskning att 44 procent av studieförbundens utbetalningar av kostnadsersättningar, i de utvalda akter som Riks- revisionen granskade, saknade tillräckligt underlag.11 Enligt Folk- bildningsrådet utgör dock kostnadsersättningar en begränsad andel,
2procent, av studieförbundens totala kostnader. De flesta kostnader utgörs av fasta kostnader för personal och lokaler.12
Folkbildningsrådet rapporterar årligen hur mycket statsbidrag rådet har återkrävt för verksamhet som felrapporterats eller konsta- terats inte leva upp till bidragsvillkoren. Storleken på återkraven har varierat mellan åren, och avser framför allt studieförbundsverksam- heten. Sammantaget har återkraven under perioden 2020–2023 upp- gått till cirka 60 miljoner kronor.
Tabell 16.1 Återkrav från studieförbunden och folkhögskolorna 2020–2023
Tusental kronor
|
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
Folkbildningsrådet |
19 827 |
6 496 |
14 897 |
17 874 |
– varav studieförbund |
19 827 |
4 240 |
11 993 |
17 874 |
– varav folkhögskolor |
|
2 256 |
2 904 |
|
|
|
|
|
|
Källa: Årsredovisningar för Folkbildningsrådet 2020–2023.
9Regeringsbeslut (2023). Regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende anslagen 14:1, 14:2, 14:3 och 14:4 inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid. U2023/03491 (delvis). U2023/03567.
10Riksrevisionen (2023). Tillit och kontroll – statlig bidragsgivning till civilsamhället, RiR 2023:7.
11Riksrevisionen (2022). Statsbidraget till studieförbunden – kontroll och uppföljning, RiR 2022:20.
12E-post från Folkbildningsrådet, Komm2024/00338/U 2022:01-1 PM om granskning av kost- nadsersättningar 2023.
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
Olika orsaker och motiv bakom felaktig bidragsanvändning
Felaktig bidragsanvändning innefattar allt från små oavsiktliga fel till organiserad brottslighet i stor skala. Men oavsett vad felet beror på är felaktig bidragsanvändning fel och ska inte ske.
Utredningen har för enkelhetens skull valt att genomgående i be- tänkandet använda uttrycken fusk och annan felaktig bidragsanvänd- ning för att sammanfatta alla olika typer av felaktig bidragsanvänd- ning som kan förekomma inom ramen för felaktig användning av statsbidraget. Fusk används i allmänt språkbruk för den situation då en felaktig bidragsanvändning orsakats till följd av någon sorts med- vetet handlande av bidragstagaren själv medan felaktig bidragsanvänd- ning kan avse både medvetna och omedvetna handlingar.
Ett sätt att redogöra för de olika typer av fel som ligger bakom felaktig bidragsanvändning är den så kallade compliance-pyramiden som flera myndigheter använder sig av för att beskriva sin kontroll- verksamhet.13 Pyramiden illustrerar att det finns olika orsaker och motiv bakom felaktigheter, och beroende på orsak eller motiv bör felaktigheterna bemötas på olika sätt. Basen på pyramiden utgörs av den vanligaste typen av fel medan toppen är de allvarligaste men ock- så mest sällsynta fallen av fel.
Figur 16.1 Compliance-pyramiden
Organiserad
brottslighet
Bidragsbrott
Felaktiga uppgifter,
avsiktliga fel
Felaktiga uppgifter, oavsiktliga fel
Källa: SOU (2007). Vem fuskar och varför? Om attityder till bidragsfusk i Sverige.
Rapport 6 från Delegationen mot felaktiga utbetalningar.
13SOU 2020:35. Kontroll för ökad tilltro – en ny myndighet för att förebygga, förhindra och upp- täcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, s. 118.
SOU 2024:42 |
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
Utifrån uppbyggnaden av compliance-pyramiden kan felaktig bidrags- användning inom folkbildningen delas upp på följande sätt14:
•Basen på pyramiden avser de vanligaste felen som allra oftast hand- lar om oavsiktliga fel. Oavsiktliga fel handlar om fel som orsakas av tidsbrist, missförstånd, okunskap, skrivfel, räknefel eller slarv som ger ett felaktigt eller bristfälligt underlag.15 Dessa fel kan be- gås av både bidragsgivare och bidragsmottagare. Här finns också fel som orsakas av otydliga regelverk.
•Nästa nivå på pyramiden avser avsiktliga fel. Det handlar om fel som orsakas av en medveten handling i avsikt att komma åt mer bidrag än man egentligen har rätt till. Bidragsmottagare lämnar felaktiga uppgifter på oriktiga grunder.16 Inom folkbildningen kan det handla om att statsbidraget har finansierat verksamhet som inte direkt strider mot villkoren men där folkbildningens mervärde i verksamheten är diffust och svårdefinierat. Det kan handla om att den samverkande föreningens kärnverksamhet har rapporterats in som statsbidragsberättigad verksamhet, så kallad ”folkbildning- fiering” av verksamheten. Eller att exempelvis stora deltagargrupper (som inte är bidragsgrundande inom studiecirkelverksamheten) har rapporterats in som flera mindre grupper för att på så sätt bli berättigade för bidrag. Sådana upplägg har ibland kallats för volym- jakt. I denna ”fel-kategori” kan också ingå fel som har orsakats av brister i organisationens egen kontroll, att kontrollerna inte genom- förs enligt riktlinjer med mera.
•Näst högsta nivån på pyramiden handlar om bidragsbrott, det vill säga rena bedrägerier. Inom folkbildningskontexten kan det handla om förfalskade eller manipulerade deltagarlistor, när den inrap- porterade verksamheten egentligen inte ägt rum eller när man söker bidrag för samma ändamål från olika bidragssystem. Här hamnar också fall då bidraget har gått till verksamhet som strider mot bidragsvillkoren, till exempel när bidrag har använts till kom- mersiell verksamhet eller privat konsumtion. Fel i denna kategori kan begås av både bidragsgivare och bidragsmottagare.
14Utredningens avsikt med kategoriseringen av felen är att ge exempel på de olika typer av felen, inte att redogöra för alla typer av felaktigheter som kan förekomma när det gäller bidrags- användningen inom folkbildningen.
15SOU 2008:74. Rätt och riktigt, Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
16SOU 2008:74. Rätt och riktigt, Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
•Toppen på pyramiden avser avancerade brottsupplägg som inne- fattar kriminella nätverk och organiserad brottslighet. Inom folk- bildningen kan det handla om att bidraget har gått till samverkans- parter som motverkar demokratiska värderingar.
Enligt Folkbildningsrådet beror de flesta fel på att det finns brister i folkhögskolornas och studieförbundens kvalitetsarbete. Det kan handla om felaktig inmatning av uppgifter, att bidragsvillkoren inte är uppfyllda eller att fuskande grupper och samverkansparter vill komma åt mer pengar. Samtidigt har det också förekommit bedrägerier i större skala, det som uppdagades på Järvafältet.17
Enligt SISU Idrottsutbildarna är det vanligaste felet i deras verk- samhet att verksamhet som egentligen varit en idrottsaktivitet har rapporterats in som folkbildande aktivitet. Detta beror bland på att det i det nuvarande rapporteringssystemet inte går att dela upp en aktivitet i folkbildande respektive idrottande del.18 Men enligt SISU Idrottsutbildarna är risken generellt sett liten att utbetalningar blir felaktiga. Detta förklaras av de har en dialog med bidragsmottagarna
–distrikten – tre gånger om året, och att de och distrikten har ett gemensamt bokföringssystem.19
Viktigt att bra verksamhet inte drabbas
Fusk och annan felaktig bidragsanvändning medför inte enbart att skattemedel går till oönskad verksamhet utan kan också innebära att angelägen och bra verksamhet trängs undan. På sikt kan det också leda till att förtroendet för den statliga bidragsgivningen undergrävs. För att ett litet antal som medvetet gör fel inte ska få förstöra för den majoriteten som gör rätt, är det enligt utredningen viktigt att alla typer av felaktigheter, även de som sker i en liten omfattning, tas på största allvar.
17Folkbildningsrådet (2021). Studieförbundens verksamhet: kontroll, transparens och kvalitet. Särskild redovisning till regeringen 2021-04-15. s. 8.
18Möte med företrädare för RF-SISU Stockholm 2023-11-15.
19Statskontoret (2023). Korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer, 2023:19.
SOU 2024:42 |
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
16.1.2Flera brister och utmaningar i kontrollarbetet har identifierats
Kontrollen av statsbidraget till folkbildningen har granskats vid ett flertal tillfällen. De flesta av granskningarna har fokuserat på kontrol- len av statsbidraget till studieförbunden. Bidraget som hanteras av SISU Idrottsutbildarna och bidraget till folkhögskolorna har grans- kats betydligt mer sällan.
Några genomgående riskfaktorer som lyfts fram är egenkontroller, volymdrivet bidragsfördelningssystem och avsaknaden av eller bris- ter i arbetet med risk- och väsentlighetsanalyser.20
Riksrevisionen har granskat kontrollen av statsbidraget till folkbildningen vid flera tillfällen
Folkbildningens kontrollsystem har granskats av Riksrevisionsverket (RRV) 1999 samt av Riksrevisionen 2004, 2011 och 2022.
I1999-års granskning konstaterade RRV att det fanns risker att folkbildningen avviker från statens och folkbildningens egna grund- läggande mål, syften och ambitioner. Särskilt lyftes studieförbundens volymjakt och olika former av anpassningsbeteenden. Enligt RRV hade problemen sina rötter både i förutsättningarna och i det faktiska genomförandet av styrningen och kontrollen.21
I 2004-års granskning drog Riksrevisionen en övergripande slut- sats att systemet för fördelning, uppföljning, utvärdering och kon- troll behövde förändras och förbättras så att användningen av stats- bidraget för folkbildningen kunde styras bättre mot de syften och prioriteringar som riksdagen hade beslutat om.22
I 2011-års granskning, som enbart handlade om bidraget till studie- förbunden, bedömde Riksrevisionen att den interna kontrollen var omfattande men kunde bli mer effektiv. Riksrevisionen efterlyste en mer effektiv kontroll som bygger på oberoende granskning och risk- analyser.23
20Till exempel Statskontoret (2018). En folkbildning i tiden – en utvärdering utifrån syftena med statsbidraget, Slutrapport, 2018:10; Riksrevisionen (2011). Statens stöd till studieförbunden, RiR 2011:12.
21Riksrevisionsverket (1999). Folkbildning – styrning och kontroll. RRV 1999:44.
22Riksrevisionen (2004). Offentlig förvaltning i privat regi – statsbidrag till idrottsrörelsen och folk- bildningen, RiR 2004:15.
23Riksrevisionen (2011). Statens stöd till studieförbunden. RiR 2011:12.
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
I den granskningsrapport som publicerades 2022 och som handlade om statsbidraget till studieförbunden konstaterade Riksrevisionen att kontrollen brister i alla led – från studieförbundens utbetalningar och kontroll, via Folkbildningsrådets styrning och uppföljning, till regeringens styrning. Riksrevisionen bedömde att det kontrollsystem som folkbildningsaktörerna tillsammans har utformat inte fångar upp felaktigheter på ett tillräckligt effektivt sätt.24 Riksrevisionen bedömde också att mycket av utmaningarna uppstår som en följd av den råd- ande självförvaltningsmodellen, eftersom den innebär att folkbild- ningens aktörer granskar sig själva.
Efter den senaste granskningen har regeringen vidtagit flera åt- gärder. Bland annat har regeringen utökat Folkbildningsrådets åter- rapporteringskrav samt utökat bidragsvillkoren och redovisnings- kraven i statsbidragsförordningen. Även Folkbildningsrådet och studieförbunden har vidtagit ett flertal åtgärder utifrån Riksrevisio- nens slutsatser och rekommendationer.25
Bristfällig kontroll även hos andra bidragsutbetalande aktörer
Utöver folkbildningen har Riksrevisionen granskat bidragsgivningen även hos några andra aktörer.
Igranskningen av statlig bidragsgivning till civilsamhället bedö- mer Riksrevisionen att det behövs en utökad kontroll för att upp- rätthålla och i viss mån återuppbygga förtroendet för bidragssyste- men. Det finns en ökande risk för att tilliten utnyttjas av oseriösa aktörer, men enligt Riksrevisionen har myndigheterna inte anpassat sin kontroll till den förändrade riskbilden.26
Även i granskningen av Allmänna arvsfonden har Riksrevisionen hittat flera brister i organisationens kontrollarbete, både i förkon- trollen och efterkontrollen av utbetalda medel. Riksrevisionen be- dömer att även om kontrollarbetet har utvecklats under senare år behövs fortfarande fler åtgärder, både från Allmänna arvsfonden och från regeringen, för en mer effektiv kontroll.27
24Riksrevisionen (2022). Statsbidraget till studieförbunden – kontroll och uppföljning, RiR 2022:20.
25Folkbildningsrådets och studieförbundens åtgärder redovisas i kapitel 8.
26Riksrevisionen (2023). Tillit och kontroll – statlig bidragsgivning till civilsamhället RiR 2023:7.
27Riksrevisionen (2024). Allmänna arvsfonden – pengar som söker mening. RiR 2024:2.
SOU 2024:42 |
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
Statskontoret ser både förbättringar och utmaningar i arbetet för korrekta utbetalningar
Statskontoret publicerade i slutet av 2023 en kartläggning av hur ett antal olika myndigheter och organisationer, däribland Folkbildnings- rådet och SISU Idrottsutbildarna, arbetar med korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer. Statskon- toret presenterar i sin rapport inga specifika slutsatser om hur stats- bidraget till folkbildningen hanteras av Folkbildningsrådet respek- tive SISU Idrottsutbildarna utan drar generella slutsatser baserade på samtliga aktörer som myndigheten har undersökt. Statskontoret konstaterar dock att Folkbildningsrådet har stärkt arbetet med att granska statsbidrag och att medvetenheten om vikten av kontroll- verksamhet har ökat i folkbildningens olika led.28
Statskontoret bedömde att kontrollperspektivet generellt sett har blivit tydligare under senare år i organisationernas handläggning av stöden. Samtidigt påpekade Statskontoret att det finns flera viktiga förbättringsområden som organisationerna behöver arbeta vidare med för att säkerställa korrekta utbetalningar: strategiskt riskanalysarbete, kontroller och systemstöd. Därutöver identifierade Statskontoret även flera rättsliga och administrativa förutsättningar som försvårar för utbetalande organisationer i deras arbete för korrekta utbetalningar.
16.2Utgångspunkter och avgränsningar
i utredningens analys och bedömningar
Att säkerställa kontroll på alla nivåer
Utredningen har i uppdrag att föreslå åtgärder som stärker kontrol- len på alla nivåer inom folkbildningen. I tilläggsdirektivet till utred- ningen benämns de olika nivåerna som lokal, regional och central nivå.29 Utredningen tolkar att dessa nivåer syftar på studieförbun- dens organisering eftersom folkhögskolorna inte är organiserade på det sättet.
De nio studieförbunden är riksorganisationer bestående av själv- ständiga juridiska personer på olika nivåer. Folkuniversitetets orga-
28Statskontoret (2023). Korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer. 2023:19.
29I Riksrevisionen granskning av statsbidraget till studieförbunden bedömdes att kontrollen bris- ter i alla led vilket syftade på följande nivåer – staten, Folkbildningsrådet och studieförbunden.
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
nisation skiljer sig från de övrigas då de har en central förbunds- organisation som har formen av en ideell förening medan dess fem regionala organ är stiftelser och tillika medlemmar i riksförbundet. Inom Folkuniversitetets olika regioner finns lokalkontor men inte som egna juridiska personer. Övriga åtta studieförbund är ideella för- eningar, varav fem har lokalavdelningar som benämns distrikt eller regioner och tre har en trenivåorganisation med både regional och lokal nivå. År 2023 hade de tio bidragsberättigade studieförbunden sammanlagt cirka 130 lokala och regionala avdelningar.30
SISU Idrottsutbildarna består av en central organisation och
19distriktsorganisationer, RF-SISU-distrikt, som också är egna juri- diska personer. Det är det centrala studieförbundet SISU Idrotts- utbildarna som tilldelas statsanslag och som fördelar medlen vidare till distrikten.31
Direktivet efterfrågar både proaktiva och reaktiva åtgärder
Direktivet slår fast att det behöver säkerställas att det finns villkor och rutiner för statsbidragens användning som skapar goda förut- sättningar för en korrekt användning av statsbidragen. Samtidigt be- höver det finnas en granskning som effektivt fångar upp när stats- bidrag använts felaktigt. Utredningen tolkar det som att det enligt regeringen behövs både förbyggande och reaktiva kontrollinsatser.
Många åtgärder som har relevans för kontroll av statsbidraget till folkbildningen har vidtagits under utredningens gång
Enligt direktiven ska utredningen hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och utrednings- väsendet. I direktivet har specifikt lyfts fram det pågående arbetet med införande av ett enhetligt demokrativillkor för civilsamhället, Riksrevisionens granskning av uppföljning och kontroll av statens stöd till studieförbunden samt Statskontorets uppdrag att kartlägga och analysera arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer. Vidare ska ut-
30Statskontoret (2023). Korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer. 2023:19.
31Till SISU Idrottsutbildarna hör även Bosön Idrottsfolkhögskola, SISU Förlag och Riks- idrottsmuseum.
SOU 2024:42 |
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
redningen beakta Folkbildningsrådets och studieförbundens vidtagna åtgärder med anledning av fusk och felaktigheter.32
Utredningen kan konstatera att det under utredningens gång har vidtagits många åtgärder som på olika sätt påverkar kontroll och uppföljning av statsbidraget till folkbildningen. Utredningens fokus har snarare varit på större och genomgripande ändringar däribland de förslag och rekommendationer som andra nyligen publicerade ut- redningar har lämnat och som folkbildningsutredningen bedömer ha stor relevans för ett effektivt kontrollarbete även inom folkbildningen.
Utredningens ambition är också att lämna förslag som förstärker de processer och den omställning och utvecklingsarbete som redan är på gång inom studieförbundsverksamheten.
16.3Kontrollen har utökats
men behöver stärkas ytterligare
Utredningens bedömning: Det behövs ytterligare åtgärder för att stärka kontrollen av statsbidraget till folkbildningen för att återställa förtroendet för bidragsgivningen till folkbildningen.
Skälen för utredningens bedömning
Såväl staten som folkbildningsaktörerna har under de senaste tre till fyra åren vidtagit flera åtgärder för att stärka kontrollen av bidrags- användningen inom folkbildningen, framför allt inom ramen för det bidrag som Folkbildningsrådet fördelar till studieförbund. En för- skjutning från mer av tillit till mer av kontroll ligger i linje med tren- derna i förvaltningspolitiken och bidragsgivningen generellt.33 Sam- tidigt sker parallellt en utveckling mot ökad organiserad brottslighet inriktad på bidrag.
Utredningen ställer sig positiv till aktörernas förändringsarbete men har samtidigt identifierat ett antal områden som är relevanta att
32Dir. 2022:75. Styrning och uppföljning av folkbildningen – vägval inför framtiden och dir. 2023:130. Tilläggsdirektiv till utredningen om Styrning och uppföljning av folkbildningen – vägval inför framtiden.
33SOU 2018:47. Tillsyn och granskning som stödjer en mer tillitsbaserad styrning och ledning; Stats- kontoret (2023). Korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer. 2023:19.
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
utveckla och förstärka som komplement till det pågåendet utvecklings- arbetet. Även om folkbildningsaktörerna rapporterat att de redan sett positiva resultat av några av åtgärderna bedömer utredningen att det behöver gå ett antal år för att se effekter av allt arbete som initierats.
Utredningens tyngdpunkt i förslagen och bedömningarna är på förebyggande åtgärder. De förebyggande åtgärderna i form av skärpta bidragsvillkor och ökade krav på redovisning får enligt utredningens bedömning direkt påverkan på alla nivåer, det vill säga även hos bi- dragsmottagare. De reaktiva kontrollerna utformas och genomförs till stora delar av varje enskild bidragsmottagare (se kapitel 8). Där- för är utredningens förslag och bedömningar avseende reaktiva delar av kontrollarbetet riktade på mer övergripande nivå. Utredningens bedömningar och förslag för stärkt kontroll, som presenteras i följ- ande avsnitt, kan huvudsakligen delas upp i tre områden:
•Ökad transparens och insyn i bidragsanvändningen.
•Utökade krav på mottagare av statsbidrag till folkbildningen.
•Effektivisering av kontrollen av statsbidraget till folkbildningen.
16.4Ökad transparens och insyn
i bidragsanvändningen är nödvändigt för ett ökat förtroende
Utredningens bedömning: Det behövs ökad transparens och in- syn i bidragsanvändningen inom folkbildningen.
Skälen för utredningens bedömning
Tillit förutsätter öppenhet
En av grundprinciperna för politiken för civilsamhället är tillit. Staten ska ha tillit till civilsamhällets förmåga att bedöma vilka åtgärder som behövs inom ett visst område samt tillit till organisationernas kapa- citet att bedriva sin verksamhet.34 Flera viktiga förutsättningar krävs för att det ska finnas tillit. En av dem är öppenhet som bland annat
34Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2019). Fortsatt arbete med att utveckla myndighetens bidragshantering.
SOU 2024:42 |
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
innebär att staten och allmänheten ges möjlighet till insyn och trans- parens i skattefinansierad verksamhet.
Vissa åtgärder har vidtagits men fler behövs
Behovet av ökad transparens och öppenhet i bidragsanvändningen inom folkbildningen har påtalats i flera tidigare utredningar.35 Enligt regeringens riktlinjer för Folkbildningsrådet ska rådet sedan 2021 årligen redovisa ”hur de arbetar för ökad transparens och enhetlighet i studieförbundens hantering av statsbidraget”. Motsvarande åter- rapporteringskrav har dock inte ställts gällande folkhögskolor, och inte heller för SISU Idrottsutbildarna.
Folkbildningsrådet och studieförbunden har vidtagit några åtgär- der för att öka transparensen. Exempelvis offentliggör Folkbildnings- rådet sedan 2022 på sin hemsida vilka granskningsärenden Folkbild- ningsrådet har avslutat. Folkbildningsrådet har i sin skrivelse till regeringen också angett andra åtgärder som syftar till ökad trans- parens. Enligt utredningen är det dock svårt att se hur dessa åtgärder ger ökad insyn i bidragsanvändningen för allmänheten. Utredningen bedömer att flera av åtgärderna skapar en större transparens mellan folkbildningsaktörerna men inte utanför folkbildningen (till exem- pel peer review, revisorsintyget från studieförbunden och folkhög- skolorna).
Utredningens samlade bedömning är att det fortfarande finns luckor och brister i kunskap om statsbidragets användning inom folk- bildningen. Att all bidragsanvändning inte är transparent har flera förklaringar, bland annat att det enligt den nuvarande avräknings- modellen inte är möjligt att följa vilka kostnader som finansieras med statsbidraget (eftersom bidragen fram till 2024 har räknats fram ut- ifrån antalet deltagare och studietimmar).36 En annan större lucka finns i kunskap om vilka samverkansparter och föreningar folkbild- ningsaktörerna samarbetar med, och vad samarbetet handlar om. En- ligt uppgift har SISU Idrottsutbildarna kännedom om vilka föreningar de har samverkan med men kunskapen om hur föreningars idrotts-
35Statskontoret (2018). En folkbildning i tiden – en utvärdering utifrån syftena med statsbidraget, Slutrapport, 2018:10 och Riksrevisionen (2022). Statsbidraget till studieförbunden – kontroll och uppföljning, RiR 2022:20.
36Denna möjlighet finns dock på SISU Idrottsutbildarna.
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
verksamhet (kärnverksamhet) avgränsas till den folkbildande verk- samhet behöver utvecklas.
16.4.1Kontrollresultat och kontrollbeslut bör tillgängliggöras
Utredningens bedömning: Folkbildningsrådet och SISU Idrotts- utbildarna bör analysera, sammanfatta och publicera resultat från sina uppföljnings- och kontrollinsatser.
Skälen för utredningens bedömning
Det är angeläget att såväl staten som allmänheten ges insyn i skattefinansierad verksamhet
Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna är ideella föreningar med myndighetsuppgifter och därmed gäller offentlighetsprincipen även för dem, vilket framgår av offentlighets- och sekretesslagen. Det innebär bland annat att allmänheten har rätt att begära ut och ta del av de allmänna handlingar som hör till Folkbildningsrådets respektive SISU Idrottsutbildarnas verksamhet avseende hantering av statsbidrag.
En av Folkbildningsrådets åtgärder för att öka transparensen har varit att på sin hemsida publicera avslutade granskningsärenden. Rådet redovisar också i årsredovisningen hur mycket statsbidrag som har varit föremål för återkrav från studieförbunden respektive folkhög- skolorna. Däremot finns det ingen samlad information om vilka fel- aktigheter som ligger bakom återkraven och hur de olika bidrags- mottagarna lever upp till bidragsvillkoren.
Därför bedömer utredningen att Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna bör tillgängliggöra resultaten och besluten av sina uppföljningar och andra kontrollinsatser. Att offentliggöra informa- tion ställer automatiskt också större krav på utföraren av kontrollen. Flera myndigheter med tillsyns- och/eller kontrolluppdrag publicerar sina ärenden, rapporter och beslut på myndighetens hemsida. Exem- pelvis har både Skolinspektionen och Myndigheten för yrkeshög- skolan en instruktionsenlig uppgift att publicera sina resultat från tillsyns- och granskningsärenden.37 Myndigheten för yrkeshögskolan
37SFS 2011:556. Förordning med instruktion för Statens skolinspektion, SFS 2011:1162. Förordning med instruktion för Myndigheten för yrkeshögskolan.
SOU 2024:42 |
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
har för allmänheten möjliggjort en sökning i myndighetens diarium medan Skolinspektionen tillhandahåller en särskild sökdatabas för tillsynsbeslut.
16.4.2Studieförbunden bör kunna särredovisa sina kostnader
Utredningens bedömning: Folkbildningsrådet bör i samverkan med studieförbunden verka för ett redovisningssystem som möj- liggör särredovisning av statsbidrag på både intäkts- och kostnads- sidan.
Skälen för utredningens bedömning
Det går inte att följa vilka kostnader som finansieras med statsbidraget
Verksamheten vid studieförbund och folkhögskolor finansieras ofta från flera håll, bland annat med bidrag från kommuner och regioner. De har även andra intäkter, till exempel deltagarintäkter och intäkter från konferensverksamhet. Studieförbundens befintliga redovisnings- system möjliggör inte att följa vilka kostnader de olika intäkterna täcker, och därmed inte heller vad statsbidraget har använts till. Reger- ingen har i statsbidragsförordningen slagit fast vilka verksamheter statsbidraget får respektive inte får gå till (till exempel kommersiell verksamhet), därför är det också rimligt att det går att följa vilka verk- samheter och kostnader statsbidraget används till.
Av riktlinjerna för 2023 framgår att Folkbildningsrådet ska redo- visa hur bidrag till studieförbunden ska kunna särredovisas på intäkts- och kostnadssidan. Samma återrapporteringskrav återfinns även i rikt- linjerna för 2024 med ett tillägg att de ska redovisa vilka åtgärder som krävs för att systemet ska vara på plats 2025.38
Eftersom särredovisning av kostnader inte är möjlig går det inte heller att se hur mycket statsbidrag som är kvar efter årets slut. Utredningen har även i uppdrag att föreslå en lämplig process för eventuell återbetalning av oförbrukade medel (se kapitel 18) och kan
38Regeringsbeslut (2023). Riktlinjer för budgetåret 2024 avseende Folkbildningsrådet i fråga om användningen av anslagen 14:1 och 14:2 inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid. 2023-11-14, U2023/03491 (delvis), U2023/03568.
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
konstatera att det är problematiskt att systemet inte möjliggör sär- redovisning.
Redovisningssystemet som används av SISU Idrottsutbildarna och de underliggande distrikten möjliggör särredovisning av statsbidra- get. Enligt uppgifter från SISU Idrottsutbildarna har de dock inte implementerat ett system för att exakt kunna följa statsbidraget. Hittills har distrikten varit ålagda att redovisa användningen av de sammanlagda medlen till folkbildningen vilka även kan utgöras av regionala och kommunala bidrag.39
En annorlunda kostnadsavräkning inom folkbildningen
Bidragsgivningen inom folkbildningen skiljer sig från många andra bidrag som betalas ut till civilsamhället. Bortsett från organisations- stöden som ofta baseras på kvantitativa uppgifter (exempelvis antalet medlemmar) avräknas övriga bidrag (verksamhetsbidrag och projekt- bidrag) mot verksamhetens eller projektets faktiska kostnader som bidragsmottagare redovisar. Fördelning och utbetalning av statsbidrag inom folkbildningen sker inte utifrån någon ansökan, utan utifrån vissa kvantitativa uppgifter som statsbidragsmottagaren lämnat om sin verksamhet.40 Det betyder att bidragsgivningen inom folkbild- ningen saknar det ansökningsförfarande som är det vanliga när myn- digheterna fördelar bidrag.41
Med andra ord finns det ingen information om hur mycket den statsbidragsfinansierade folkbildningsverksamheten kostar. Mot bak- grund av detta bedömer utredningen att Folkbildningsrådet i sam- verkan med studieförbunden bör verka för ett redovisningssystem där det går att utläsa statsbidragsfinansierade kostnader.
Utredningen noterar i detta sammanhang att Folkbildningsrådet den 10 maj 2024 lämnat en redovisning till regeringen av vilken det bland annat framgår att rådet med start den 1 januari 2025 kommer att införa en gemensam ekonomimodell för studieförbunden.42 Ut- redningens bedömning är att detta initiativ ligger i linje med utred- ningens förslag i denna del.
39E-post från SISU Idrottsutbildarna 2024-04-26, dnr Komm2024/00344/U2022:01-1.
40Delar av statsbidraget (förstärkningsbidrag och bidrag för språkligt stöd till folkhögskolorna) förutsätter emellertid en särskild ansökan, se avsnitt 14.1.1.
41SOU 2024:24. Ett effektivt straffrättsligt skydd för statliga stöd till företag, s. 174.
42Folkbildningsrådet (2024). Kvalitet och transparens för framtidens folkbildning. Folkbildnings- rådets redovisning till regeringen den 10 maj 2024.
SOU 2024:42 |
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
16.5De förordningsstyrda bidragsvillkoren bör utökas och förtydligas
Utredningens bedömning: De förordningsstyrda bidragsvillko- ren bör utökas och förtydligas.
Skälen för utredningens bedömning
En effektiv kontroll förutsätter tydliga villkor att kontrollera mot
En grundläggande förutsättning för effektiv, ändamålsenlig och lik- värdig kontroll är att det finns tydliga villkor att kontrollera mot. Detta oavsett om det görs interna eller externa kontroller. Folkbild- ningsrådet och SISU Idrottsutbildarna begränsas fortfarande i viss utsträckning av hur statsbidragsförordningen är formulerad. Även om regeringen under det senaste året gjort förtydliganden och tillägg i bidragsförordningen bedömer utredningen att det finns utrymme att göra mer.
Statskontoret konstaterar i sin kartläggning av organisationernas arbete för korrekta utbetalningar att det i många bidragsförordningar finns brister som försvårar organisationernas arbete. Det kan handla om otydliga bestämmelser, eller att bidragsförordningar helt saknar viktiga bestämmelser.43 Även andra aktörer har påpekat att komplice- rade regelverk och för mycket tolkningsutrymme i regler och villkor kan utgöra en grogrund för felaktigheter.44
I den enkätundersökning till studieförbunden som utredningen genomfört framgår att hälften av studieförbunden anser att stats- bidragsvillkoren är mycket eller till stor del tydliga medan andra hälf- ten anser att villkoren är ganska tydliga, eller ganska otydliga. Studie- förbunden efterlyser mer tydlighet i villkoren.
Det är Folkbildningsrådets ansvar att operationalisera villkoren i statsbidragsförordningen, om så behövs. Enligt Folkbildningsrådet är villkoren för statsbidrag primärt inte skrivna utifrån gransknings- perspektivet utan syftar till att sätta en ram för vad statsbidraget får
43Statskontoret (2023). Korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer. Rapport 2023:19.
44SOU 2020:35. Kontroll för ökad tilltro – en ny myndighet för att förebygga, förhindra och upp- täcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, Brottsförebyggande rådet (2016). Bedrägeri- brottsligheten i Sverige, Rapport 2016:9.
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
användas till och det ligger i självförvaltningsmodellens natur att vill- koren inte är så specifika som för annan statlig bidragsgivning. Sam- tidigt lyfter Folkbildningsrådet att detta kan vara en utmaning i sam- band med granskningsärenden, och innebär att höga krav ställs på granskningarnas genomförande.45
Regeringen har förtydligat villkoren 2023
Under 2023 har regeringen gjort ett antal ändringar avseende bidrags- villkoren i statsbidragsförordningen. Ändringarna trädde i kraft den 1 december 2023.
Följande ändringar har genomförts.
•Folkbildningsrådet får besluta att en bidragsmottagare inte längre ska få statsbidrag om den inte uppfyller villkoren för det.
•Statsbidrag får inte användas för kostnader som inte har ett direkt samband med verksamhet som har inriktning på statens syften med bidraget.
•Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna ska kontrollera bidragsmottagarnas ekonomiska ställning – bidrag får inte lämnas till mottagare som har skulder hos Kronofogdemyndigheten, är i likvidation eller försatt i konkurs.
•Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna får besluta att helt eller delvis hålla inne statsbidrag om bidragsvillkoren inte uppfylls.
•Bidragsmottagare är skyldiga att lämna ekonomisk och annan redo- visning som Folkbildningsrådet respektive SISU Idrottsutbildarna begär för uppföljning och utvärdering.
•Bidragsmottagarnas ekonomiska redovisning ska granskas av aukto- riserad eller godkänd revisor.
•Bidragsmottagare är återbetalningsskyldiga om villkoren för bidra- get inte följts, och om så är fallet ska Folkbildningsrådet respek- tive SISU Idrottsutbildarna besluta att helt eller delvis återkräva statsbidraget.
45Folkbildningsrådet (2023). Folkbildningsrådets svar till Statskontoret 22 juni 2023, dnr 23/00013.
SOU 2024:42 |
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
Vidare togs överklagandeförbudet togs bort, men utan att ersättas med en uttrycklig rätt att överklaga Folkbildningsrådets beslut.
Utredningen ser positivt på att regeringen har tagit initiativ till och genomfört ett antal förändringar i bidragsförordningen. Sam- tidigt bedömer utredningen att det finns fler områden där det behöver ställas tydligare krav för att säkerställa att statsbidraget används kor- rekt och i enlighet med statens intentioner med bidraget. Dessa om- råden redogörs för i nästkommande avsnitt.
16.5.1Öppen redovisning av samverkan med andra
Utredningens förslag: För att få statsbidrag ska bidragsmotta- garna varje år redovisa till Folkbildningsrådet respektive SISU Idrottsutbildarna vilka samverkansparter som under föregående verksamhetsår har deltagit i den statsbidragsfinansierade folkbild- ningsverksamheten. Av redovisningen ska framgå hur den sam- verkande verksamheten har bidragit till att främja de av riksdagen beslutade målen för folkbildningspolitiken.
Skälen för utredningens förslag och bedömning
Samverkan är omfattande inom studieförbundsverksamheten inklusive SISU Idrottsutbildarna
Folkbildningsaktörerna samverkar med många andra parter inom ramen för den statsbidragsfinansierade folkbildningsverksamheten. Med samverkansparter menar utredningen de organisationer vars medlemmar deltar i den statsbidragsfinansierade verksamheten som bidragsmottagaren är ansvarig för. Samverkansparter är bidragsmot- tagarens medlemsorganisationer, underföreningar till medlemsorgani- sationer och övriga ideella föreningar som inte tillhör de två första grupperna.
Enligt Statskontoret samverkade de tio studieförbunden under 2023 med cirka 15 000 olika organisationer. Enligt uppgifter från Folkbildningsrådet skedde cirka 60 procent av studiecirkeltimmarna i samverkan med medlemsorganisationer eller föreningar under 2020. I vissa studieförbund genomförs i stort sett all verksamhet tillsam- mans med andra. Så är fallet med SISU Idrottsutbildarna där i stort
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
sett all verksamhet sker tillsammans med samverkande föreningar.46 Under 2022 samverkade RF-SISU-distrikten med närmare 7 700 för- eningar i olika folkbildnings- och utbildningsinsatser.47
Öppenhet har självsanerande effekter
Utredningen bedömer att för att säkerställa att samverkan kring stats- bidragsfinansierad folkbildning sker enligt statens intentioner med bidraget och att bidraget används ändamålsenligt måste folkbildnings- aktörerna ha god kännedom om sina samverkansparter. Genom en öppen redovisning av samarbete med andra aktörer kommer ”tvek- sam” verksamhet att självsaneras och därmed minskar också behovet av reaktiv kontroll.
I många fall saknas offentliga uppgifter om samverkan på lokal nivå
Enligt bidragsvillkoren ska studieförbunden lämna uppgifter till Folkbildningsrådet om centralt anslutna medlemsorganisationer och samarbetsorganisationer.48 Det handlar dock enbart om större sam- arbetsorganisationer. Folkbildningsrådet har inte uppgifter om vilka organisationer som studieförbunden samverkar med.49 Två av tio studieförbund har i utredningens enkätundersökning angett att de på central nivå inte har någon dokumenterad kunskap om vilka samverkansparter och föreningar studieförbundet samverkar med på lokal nivå.
Enligt SISU Idrottsutbildarna finns det både hos SISU Idrotts- utbildarna centralt och hos distrikten en god kännedom om vilka föreningar man samverkar med. Det handlar ofta om långa sam- verkanstraditioner. De samverkande föreningar är också medlemmar i Riksidrottsförbundet vilket ger en ökad inblick.50
46Samverkande föreningar avser en förening eller sektion i förening som under verksamhetsåret slutrapporterat minst ett arrangemang i SISU:s verksamhetsformer Lärgrupp, Kurs, Process- arbete, Föreläsning eller Kulturarrangemang.
47SISU Idrottsutbildarna (2023). Årsredovisning för 2022.
48Folkbildningsrådet (2023). Statsbidrag till verksamhet i studieförbunden. Villkor och fördelning från och med 2024, dnr 23/00383.
49Statskontoret (2023). Korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer. Rapport 2023:19.
50E-post från SISU Idrottsutbildarna 2024-04-18.
SOU 2024:42 |
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
Statsbidraget ska användas till folkbildningsverksamhet och inte till föreningsverksamhet i största allmänhet
Statsbidraget ska finansiera studie-, bildnings- och kulturarbete i en- lighet med statens intentioner. Bildningstanken i dess vidaste mening är utgångspunkten för det statliga stödet, vilket också gäller när med- len slutligt förbrukas i studiecirklar eller kulturarrangemang inom studieförbundens medlemsorganisationer.51
I propositionen från 2006 skriver dåvarande regering att ”stats- bidraget inte får användas till att anordna en verksamhet i största all- mänhet. Folkbildningsarbete som ligger till grund för statsbidrag måste organiseras och genomföras på ett sådant sätt att folkbildnings- aktörerna kan ta det fulla ansvaret för verksamheten och stå för dess folkbildningskaraktär. Detta gäller även verksamhet som genomförs i samarbete med medlemsorganisationer eller andra samverkansparter. Statsbidraget får därför inte användas som ett allmänt verksamhets- och organisationsstöd”.52 Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbil- darna har i sina bidragsvillkor operationaliserat denna skrivning som att stödet inte får användas till ”föreningsverksamhet såsom samman- träden, förenings- eller planeringsmöten och liknande”.
Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna har ställt upp villkor men det finns gråzoner
Enligt Folkbildningsrådets bidragsvillkor för studieförbunden får stats- bidraget inom ramen för samverkan inte finansiera följande verksamhet.
•Föreningsverksamhet såsom sammanträden, förenings- eller planer- ingsmöten och liknande, kan inte genomföras med statsbidrag.
•Verksamhet som en myndighet, kommun eller ett annat organ än Folkbildningsrådet har finansieringsansvar för, kan inte finansie- ras med statsbidrag.
•Studier som ingår i personalutbildning eller som är ett led i for- mella utbildningsprogram, till exempel inom det ordinarie skol- väsendet, kan inte genomföras med statsbidrag.
51Prop. 2005/06:192. Lära, växa, förändra – Regeringens folkbildningsproposition. s. 57.
52Prop. 2005/06:192, Lära, växa, förändra – Regeringens folkbildningsproposition. s. 56.
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
•Verksamhet som tillkommit på uppdrag och därigenom har annan finansiering kan inte bedrivas med statsbidrag.
Vidare anger Folkbildningsrådet att statsbidraget inte får utgöra ett allmänt verksamhets- eller organisationsstöd och för organisationer med en stor andel folkbildningsmässig verksamhet ansvarar studie- förbundet för en rimlighetsbedömning av vad som kan finansieras med statsbidrag.53
SISU Idrottsutbildarna har i sina anvisningar för folkbildnings- verksamheten angett vilken samverkansverksamhet statsbidraget till folkbildningen inte får användas till.54 Det är bland annat:
•Utövande av idrott i form av övning, träning och tävling.
•Ordinarie föreningsverksamhet i form av årsmöte/stämma, styrelse- sammanträden, valberedningsarbete eller möte för anställda.
•Föreningars egen kursverksamhet med kommersiellt syfte, exem- pelvis föreningarnas bolag och företag.
•Verksamhet som ingår i personalutbildning eller som är ett led i formella utbildningsprogram, till exempel inom ordinarie skol- väsendet.
Det finns indikationer på att statsbidraget ibland finansierar samverkansparters ordinarie verksamhet
Det finns ett antal utredningar som har problematiserat kring denna fråga och påpekat att det finns en risk för att statsbidraget ibland finansierar samverkansparters ordinarie verksamhet. I den statliga ut- redningen från 2004 påpekades att det alltmer ökande antalet studie- timmar kunde vara en följd av ett bristande genomslag för en folk- bildningsideologisk syn på studiecirkeln.55
Riksrevisionen bedömde i sin granskning av stödet till studie- förbunden att det finns en risk för att statsbidraget finansierar för- eningars ordinarie verksamhet. Riksrevisionen uppskattade att det i närmare hälften av de arrangemang som studien omfattade fanns risk
53Folkbildningsrådet (2023). Statsbidrag till verksamhet i studieförbunden. Villkor och fördelning från och med 2024.
54SISU Idrottsutbildarna (2023). Anvisningar till folkbildningsverksamhet.
55SOU 2004:30. Folkbildning i brytningstid – en utvärdering av studieförbund och folkhögskolor.
SOU 2024:42 |
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
för att kostnadsersättningar gått till ett allmänt verksamhetsstöd till föreningen.56
Enligt Folkbildningsrådet berör majoriteten av rådets gransknings- ärenden statsbidragsmottagares bristande anordnarskap. Detta rela- teras främst till frågor om samverkanspart, samverkansavtal, distans- utbildningar, kommersiell verksamhet och folkhögskolors filialer.57 Detta indikerar att det inte alltid är tydligt vilken verksamhet som genomförs i samverkan med andra som kan rapporteras in som stats- bidragsberättigad och vilken som inte kan det.
Även SISU Idrottsutbildarna har tagit upp att det ibland kan vara svårt att skilja mellan idrottsverksamhet och folkbildningsverksam- het. De flesta av avvikelser som de hittar i verksamhetsrapporteringen avser just hopblandningen med föreningarnas kärnverksamhet, det vill säga utövande idrott.58
Det är inte alltid tydligt vilka och vems kostnader statsbidraget ska täcka
En central fråga i statsbidragshanteringen är till vad statsbidrag får och ska användas och vems kostnader bidraget ska täcka.
Enligt 7 § i statsbidragsförordningen ska statsbidrag lämnas för en verksamhet som har den inriktning som överensstämmer med statens syfte med bidraget. Vidare framgår av förordningen att statsbidrag inte får användas till verksamheter med kommersiellt syfte eller för kostnader som inte har ett direkt samband med verksamhet som har den inriktning som överensstämmer med statens syfte med bidraget. Några andra bestämmelser om innehållet i verksamheten finns inte, vilket också ligger i linje med politiken att folkbildningen ska vara fri och frivillig.
Av förordningen framgår dock tydligt att bidragsmottagare en- ligt förordningen är studieförbund, folkhögskolor, och studerande- organisationer inom folkhögskolan samt idrottens studie-, bildnings- och utbildningsverksamhet.
56Riksrevisionen (2022). Statsbidraget till studieförbunden – kontroll och uppföljning, RiR 2022:20.
57Folkbildningsrådet (2023). Årsredovisning 2022. s. 20.
58Möte med företrädare för RF-SISU Stockholm 2023-11-15.
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
Bidraget ska täcka studieförbundens, folkhögskolornas och RF-SISU-distriktens kostnader
I formell mening är det studieförbund, folkhögskolor och idrottens studie-, bildnings- och utbildningsverksamhet som är statsbidrags- mottagare och det är de som ska anordna verksamhet i enlighet med statens intentioner med bidraget. Bidraget ska således täcka studie- förbundens, folkhögskolornas och RF-SISU-distriktens kostnader. I praktiken har det dock varit smidigt att exempelvis en cirkelledare köper böcker eller annat studiematerial till gruppen och sedan ersätts för utlägget mot uppvisande av kvitto, eller att samverkande för- eningars hyreslokaler har använts och betalats ersättning för. Gransk- ningar har visat att studieförbunden i olika grad tenderat att ersätta samverkansparters kostnader om dessa avser verksamhet som rap- porterats som folkbildningsverksamhet.59
Samverkan med andra kan också vara problematiskt vid folkhög- skolorna. I flera av de senaste årens avvikelseärenden avseende folk- högskolor står filialer i centrum, särskilt sådana som delas mellan två eller flera folkhögskolor. Där är det otydligt vem som finansierar verksamheten.60
Bidragsvillkoren avseende kostnader har förtydligats men det finns fortfarande för stort tolkningsutrymme
Folkbildningsrådet har operationaliserat de förordningsstyrda vill- koren i sitt villkorsdokument för studieförbunden.61 Studieförbun- dens ansvar för kostnader har operationaliserats på följande sätt.
•En samverkanspart eller privatperson som har haft utlägg kan en- bart få ersättning för kostnader direkt förknippade med en speci- fik folkbildningsverksamhet. Studieförbundet ska avgöra vad som är en skälig kostnad.
•Kostnadsersättning får inte bytas mot bidragsförmedling, exem- pelvis baserad på schabloner såsom omfattningen av verksamheten.
59Till exempel Riksrevisionen (2022). Statsbidraget till studieförbunden – kontroll och uppföljning, RiR 2022:20.
60Folkbildningsrådet (2022). Uppföljningsrapport folkhögskolor – Folkbildningsrådets uppföljning av statsbidragsvillkor och genomförd verksamhet 2021.
61SISU Idrottsutbildarna hanterar inte kostnadsersättningar utan samverkansparters kostnader direktfaktureras till SISU.
SOU 2024:42 |
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
•Kostnadsersättning utöver arvode, reseersättning, studiematerial, förbrukningsmateriel och lokalkostnader får inte ges till privat- personer.
•Kostnadsersättning som avser privatbostad eller privat konsum- tion är inte tillåten.
•Oavsett omfattning av kostnadsersättning ska studieförbundet dokumentera hur ersättningen avser en specifik folkbildnings- verksamhet och kunna uppvisa kvitton eller motsvarande.62
Av SISU Idrottsutbildarnas riktlinjer för folkbildningsstöd i RF- SISU-distrikt framgår följande villkor.
•De kostnader som kan täckas ska vara godkända och verifierade kostnader, kopplade till genomförande av verksamhet i någon av de godkända verksamhetsformerna.
•Inga generella eller schablonmässiga ersättningar kan ges. Sam- verkande föreningar och förbund ska informeras om att distrikt inte betalar ut några ekonomiska bidrag för att exempelvis täcka delar av deltagaravgifter i utbildningar där annan än RF-SISU- distrikt är anordnare.
•När det gäller kostnader som SISU tar för verksamheten ska origi- nalfaktura vara ställd till anordnare. Endast kostnad som konsu- lent och förening kommit överens om kostnadsförs i distriktets resultaträkning.
•Folkbildningsanslaget kan endast användas till att stödja den folk- bildningsverksamhet där RF-SISU-distrikt är anordnare och där någon av SISU:s verksamhetsformer används.
Samtliga studieförbund har vidtagit åtgärder för bättre kontroll och redovisning av kostnadsersättningar
Det är inte utbetalningar från Folkbildningsrådet till studieförbund och folkhögskolor som är problematiska utan utbetalningar i senare led. Riksrevisionens granskning visade stora brister i hanteringen av kostnadsersättningar till studieförbundens samverkansparter. Ande-
62Folkbildningsrådet (2023). Statsbidrag till verksamhet i studieförbunden. Villkor och fördelning från och med 2024.
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
len kostnadsersättningar har efter Riksrevisionens granskning minskat avsevärt. Enligt Folkbildningsrådet utgör studieförbundens kostnads- ersättningar endast cirka två procent av de totala kostnaderna. Detta trots att studieförbunden har en ganska omfattande samverkans- verksamhet.63 Externa kostnadsersättningar avser främst lokalhyra samt ersättning för material till föreningar eller privatpersoner. För folkhögskolorna är kostnadsersättningarna också en mindre del av de totala kostnaderna, men vissa kurser sker i samverkan med huvud- mannen eller andra samverkansparter.
I många fall har kostnadsersättningar ersatts med direktfakturor, något som SISU Idrottsutbildarna tillämpat under en längre tid. Det är dock lika relevant att direktfakturor blir föremål för noggrann granskning med tillhörande underlag med mera. I annat fall finns en risk att det bara är redovisningen som har ändrats men att kostnaden fortsatt inte avser statsbidragsberättigad verksamhet.
Nya redovisningskrav har aviserats av Studieförbunden i samverkan
I mars 2024 informerade Studieförbunden i samverkan att styrelsen har beslutat att studieförbunden ska införa en offentlig redovisning av offentligt finansierad folkbildning med samverkansparter. En så- dan redovisning ska enligt uppgifter avse samverkan med samverkans- parter med fler än 10 deltagare och redovisningen ska innehålla uppgifter om namn på föreningen eller samverkansparten samt om- fattningen på verksamheten (i form av antalet unika deltagare och timmar). Målsättningen är att denna rapportering ska bli klar för an- vändning under 2024.
Utredningen ser positivt på initiativet men anser att en öppen redovisning av samverkan kring statligt finansierad verksamhet ska utgöra krav för att ta emot statsbidrag. Mot bakgrund av de ovan beskrivna skälen föreslår därför utredningen att ett nytt krav på bidragsmottagarens redovisning av samverkan ska föras in i stats- bidragsförordningen. Redovisningen föreslås att lämnas årligen senast den 31 januari i syfte att en sådan redovisning ska kunna användas som underlag i den årliga återrapporteringen till regeringen.
63E-post från Folkbildningsrådet, Komm2024/00338/U 2022:01-1 PM om granskning av kost- nadsersättningar 2023.
SOU 2024:42 |
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
16.5.2Förordningen om statsbidrag till folkbildningen bör utökas med demokrativillkor
Utredningens bedömning: Ett likalydande demokrativillkor som regeringen föreslår i prop. 2023/24:119 för stöd ur Allmänna arvs- fonden bör föras in i förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen.
Skälen för utredningens bedömning
Folkbildningsrådet har tillämpat ett eget demokrativillkor
I den nu gällande förordningen (2015:218) om statsbidrag till folk- bildningen finns ingen bestämmelse kring demokrativillkor på bi- dragsmottagare. Men det anges i förordningens första paragraf att stärka och utveckla demokratin är ett av statens fyra syften med bi- draget. I Folkbildningsrådets egna villkor för statsbidrag finns sedan länge demokrativillkor. Demokrativillkoret handlar om att studie- förbund och folkhögskolor ska förmedla och förankra respekt för mänskliga rättigheter och grundläggande demokratiska värderingar och att de inte får bedriva eller främja antidemokratisk verksamhet.64 Studieförbundet ska vidare vara en demokratiskt styrd organisation. Dessa grundläggande villkor har sedan brutits ned i ett antal krav som kan sammanfattas med följande.
•Stadgar, organisation och styrning är grundläggande. Godkän- nande och utbildning av ledare i verksamheten liksom utbildning av förtroendevalda och personal är också centrala krav.
•Genom systematiskt kvalitets- och kontrollarbete säkerställs kor- rekt användning av statsbidraget samtidigt som verksamheten kvalitetssäkras. Som en del i sitt kvalitetsarbete ska studieförbun- den ha ett system för avvikelsehantering. Avvikelser anmäls till Folkbildningsrådet som kan besluta om egna utredningsåtgärder.
64Folkbildningsrådet (2023). Statsbidrag till verksamhet i studieförbunden. Villkor och fördelning från och med 2024, dnr 23/00383.
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
•Folkbildningsrådet granskar studieförbundens verksamhet på före- kommen anledning. Granskningarna har till syfte att utreda miss- tänkta avvikelser mot villkor eller inom olika riskområden.65
Av bidragsvillkoren för folkhögskolorna framgår följande krav.
•Folkhögskolan ska förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och för grundläggande demokratiska värderingar och får inte bedriva eller främja antidemokratisk verksamhet.
•Folkhögskolan ska ha en demokratiskt styrd organisation med stadgar eller reglemente för folkhögskolan.66
Folkbildningsrådet har genom åren haft några granskningsärenden som berört just det demokrativillkor som de ställt upp. Under 2023 uppdagades ett uppmärksammat fall som handlade om huruvida före- trädare för ett studieförbunds samverkanspart agerat i strid med det demokrativillkoret som Folkbildningsrådet ställt upp.67
SISU Idrottsutbildarna har i sina anvisningar för folkbildnings- verksamheten inte explicit angett något eget villkor kring demokra- tin men hänvisar till statens syften med bidraget och skriver också att demokrati är en del av SISU Idrottsutbildarnas värdegrund.
Det blir mer rättssäkert med ett enhetligt demokrativillkor för hela civilsamhället
Trots att flera utredningar har föreslagit förtydligade demokrati- villkor för den statliga stödgivningen till civilsamhället har det sak- nats en sammanhållen lagstiftning som definierar vilka demokrati- villkor som bör gälla för det offentligas bidrag till civilsamhället samt hur det ska kontrolleras av bidragsgivare.
Våren 2024 lämnade regeringen över propositionen ”Statens stöd till trossamfund och civilsamhället – enhetliga och rättssäkra villkor” (prop. 2023/24:119) till riksdagen. Regeringen föreslår bland annat ett demokrativillkor för stöd ur Allmänna arvsfonden och bedömer även att ett likalydande demokrativillkor bör gälla för övrig statlig
65Folkbildningsrådet 2023. Fördjupad redovisning – Demokratisyftet och de grundläggande demo- krativillkoren för studieförbundens verksamhet.
66Folkbildningsrådet 2023. Statsbidrag till folkhögskolor 2024. Villkor och fördelning.
67Folkbildningsrådet. Beslut i granskningsärende, dnr 22/00331.
SOU 2024:42 |
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
bidragsgivning till civilsamhället, om det inte är obehövligt. Reger- ingen bedömer också att likalydande demokrativillkor bör föras in i de förordningar som reglerar övriga villkor för att lämna bidrag.68
Folkbildningsrådets nuvarande demokrativillkor är företrädesvis positivt formulerade, och har andra syften än det demokrativillkor som finns i många andra förordningar. Det syftar till att organisa- tionen i sin verksamhet ska respektera demokratins idéer inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering. Till skillnad från det är regeringens nya villkor formulerat utifrån så kallade exkluderings- grunder. Det betyder att det anger vad man som statsbidragsmottag- ande organisation inte får göra.
Regeringens förslag till demokrativillkoret lyder enligt följande.
Stöd ur Allmänna arvsfonden ska inte få lämnas till en organisation om den eller någon av dess företrädare som agerar inom ramen för verksam- heten
1.utövar våld, tvång eller hot mot en person eller på annat sätt kränker en persons grundläggande fri- och rättigheter,
2.diskriminerar personer eller grupper av personer eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,
3.försvarar, främjar eller uppmanar till sådana ageranden som anges i
1eller 2, eller
4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.
Stöd får inte heller lämnas till en organisation om det framkommer att någon av dess samarbetsorganisationer eller någon av samarbetsorgani- sationens företrädare agerar på ett sådant sätt som anges ovan.
Utredningen instämmer i regeringens bedömning av behovet att föra in ett likalydande demokrativillkor i de förordningar som reglerar statsbidragsgivningen till civilsamhället, däribland förordningen om statsbidrag till folkbildningen. Ett likalydande demokrativillkor för hela statens bidragsgivning skapar bättre förutsättningar för likvär- diga bedömningar mellan olika bidragsgivande aktörer och bör därför införas även i statsbidragsförordningen. Att regeringens föreslagna villkor är formulerade utifrån exkluderingsgrunder hindrar inte folk- bildningsaktörer från att på annat sätt markera vikten av att också agera aktivt för demokrati.
68Prop. 2023/24:119. Statens stöd till trossamfund och civilsamhället – enhetliga och rättssäkra villkor.
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
16.5.3Villkoren på mottagare av bidrag till civilsamhället bör bli mer enhetliga
Utredningens bedömning: Inom ramen för den översyn av stats- bidragsbidragsförordningar som Statskontoret rekommenderat regeringen att genomföra bör särskild vikt läggas vid att villkoren på mottagare av statens bidrag till civilsamhället blir mer enhetliga.
Skälen för utredningens bedömning
Stora skillnader i kraven på bidragsmottagare medför en ökad risk för missbruk av statliga medel
Det finns över 100 olika statliga bidrag till civilsamhället och de delas ut via drygt 40 olika myndigheter och organisationer som sorterar under flera departement. Några bidrag regleras i lag, flera genom sär- skilda avtal, andra regleras i någon av de 80 olika förordningar som regeringen fattar beslut om. Med stödet följer olika villkor. Också de kan skilja sig åt. Det finns till exempel i dag flera olika sorters demokrativillkor. Även kraven på ekonomisk uppföljning skiljer sig åt mellan olika bidrag.
Studieförbunden samverkar med ett stort antal samverkansparter. Det är inte ovanligt att en bidragsmottagare söker och beviljas stöd från flera olika utbetalande myndigheter och organisationer. Vid ut- redningens möten med studieförbunden har det framkommit att sam- verkansparter har sökt sig till en annan bidragsutbetalare när studie- förbundet ställt villkor eller avslutat samverkan på grund av felaktig användning av bidrag. Samverkansparten har i stället sökt sig till ett annat studieförbund eller en annan bidragsgivande organisation som ställer mindre krävande villkor för att få ta emot bidrag.
Detta är en problematik som folkbildningen delar med många andra, även myndigheter. Riksrevisionen har konstaterat att statens kontroll av bidragen till civilsamhällets organisationer generellt är för svag, och att det därmed finns risk för fusk och missbruk av statliga medel.69 De senaste åren har Skatteverket uppmärksammat risken
69Riksrevisionen (2023). Tillit och kontroll – statlig bidragsgivning till civilsamhället, RiR 2023:7, Riksrevisionen (2024). Allmänna arvsfonden – pengar som söker mening. RiR 2024:2.
SOU 2024:42 |
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
för att oseriösa aktörer använder föreningsformen som brottsverk- tyg för ekonomisk brottslighet och välfärdsbrott.70
Enhetliga villkor leder genom ökad förutsägbarhet och rättssäkerhet till mer ändamålsenlig bidragsanvändning
Statskontoret har en rapport om myndigheternas arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar lämnat en rekommendation till regeringen att genomföra en systematisk genomgång och justering av de förordningar som reglerar stöd till företag och juridiska perso- ner och att regeringen ska ta fram principer för vilka bestämmelser som ska regleras i alla stödförordningar.71 Mot bakgrund av de iakt- tagelser som beskrivits ovan bedömer utredningen att det är viktigt att regeringen i en sådan genomgång lägger särskild vikt vid att vill- koren på bidragsmottagare blir så enhetliga som möjligt. Enhetliga villkor leder till ökad förutsägbarhet och rättssäkerhet samt under- lättar samverkan mellan myndigheter som handlägger ärenden om stöd till civilsamhället. Samtidigt gör enhetliga villkor det svårare för de som medvetet vill missbruka systemet att utnyttja luckor och grå- zoner som i dag finns mellan regelverken för olika bidrag.
16.6Kontrollen av statsbidraget till folkbildningen behöver bli mer effektiv
Utredningens bedömning: Kontrollen av statsbidraget till folk- bildningen behöver bli mer effektiv och vidtagna åtgärder bör löpande följas upp och utvärderas.
70Skatteverket (2022). Erfarenheter och iakttagelser från kontrollinsats avseende statsbidrag till ideella föreningar för att bedriva viss verksamhet för barn och unga, dnr 8-1922875.
71Statskontoret (2023). Korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer. Rapport 2023:19.
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
Skälen för utredningens bedömning
Det behövs inte nödvändigtvis mer utan rätt kontroll
Det är av stor vikt att statliga medel enbart ges till sådan verksamhet som har rätt att få stöd. Statliga medel ska användas effektivt och handläggningen av ärenden ska ske noggrant och kostnadseffektivt.72 Att balansera budgetlagens och förvaltningslagens krav mot kravet på att kontrollen ska säkerställa att statsbidraget används och hante- ras enligt gällande bestämmelser och villkor är en utmanande upp- gift. Statskontoret lyfter i sin rapport att det kan vara särskilt svårt för ideella organisationerna att balansera kostnader för kontroll- arbetet mot resurserna till bidragsmottagarnas verksamhet. De anger också att det inom bland annat folkbildningen finns en önskan om att en så stor del som möjligt av det statliga stödet ska gå till folk- rörelsernas verksamhet och inte till administration.73
I kapitel 8 har utredningen beskrivit hur kontrollarbetet inom folk- bildningen genomförs i dag. Utredningens slutsats är att det är en omfattande kontrollapparat, framför allt avseende statsbidraget som går till studieförbunden. Riksrevisionen konstaterade redan 2011 att den interna kontrollen av statsbidraget var omfattande men inte effek- tiv.74 Under de senaste åren har folkbildningsaktörerna vidtagit många åtgärder för att stärka kontrollen. Det återstår att se hur effektiva åtgärderna är på sikt men utredningen kan redan nu konstatera att många av de vidtagna åtgärderna innebär en utökad dokumentation och att det finns en risk för att de kontroller som görs inte får till- räckligt djup i vad som faktiskt görs i verksamheten.
Utredningen kan också konstatera en stor kostnadsökning för av- vikelsehanteringen på Folkbildningsrådet. Det är positivt att proces- sen har utvecklats och förstärkts men ger samtidigt en indikation på att de löpande kontrollerna inte alltid fungerar som de ska.
Utredningen menar att det inte nödvändigtvis behövs mer utan ”rätt” kontroll. Ett effektivt och ändamålsenligt kontrollsystem har kontrollmekanismer som förebygger, upptäcker och åtgärdar fel, fusk
72Enligt 3 § budgetlagen ska all statlig verksamhet iaktta god hushållning och hög effektivitet. Av 23 § förvaltningslagen (2017:900) framgår krav på att myndigheten ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. Av 9 § förvaltningslagen framgår att ärendet ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt.
73Statskontoret (2023). Korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer. Rapport 2023:19.
74Riksrevisionen (2011). Statens stöd till studieförbunden. RiR 2011:12.
SOU 2024:42 |
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
och bedrägerier. Balansen mellan de olika delarna beror på organisa- tionen och verksamheten, men också på vilka typer av felaktigheter som förekommer (se resonemanget utifrån compliance-pyramiden i avsnitt 16.1.1).
Med tanke på att det pågår ett förändrings- och utvecklingsarbete av kontroll och uppföljning av statsbidraget till folkbildningen vid Folkbildningsrådet är det viktigt att det utformas strategiskt och syste- matiskt utifrån risker och behov som är specifika för folkbildningen.
I följande avsnitt redovisas utredningens förslag och bedömningar av i vilka avseenden kontrollen kan bli mer effektiv.
16.6.1Kontrollerna ska vara strategiska och riskbaserade
Utredningens förslag: Det ska framgå av statsbidragsförordningen att bidragsmottagare ska ha en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt.
Skälen för utredningens förslag
En god intern styrning och kontroll utgör basen för ett effektivt kontrollarbete
Enligt regeringens riktlinjer ska såväl Folkbildningsrådet som SISU Idrottsutbildarna redovisa sitt arbete med den interna kontrollen av bidragshanteringen. I Folkbildningsrådets bidragsvillkor till studie- förbunden står att ”arbetet med intern styrning och kontroll kan med fördel organiseras utifrån ett beprövat ramverk, vilket vanligen innehåller delarna riskbedömning, kontrollaktiviteter, information och kommunikation samt uppföljning och övervakning”.75 Utred- ningen tolkar skrivningen som att det är upp till studieförbunden att besluta hur de arbetar med intern styrning och kontroll av bidrags- hanteringen. Flera utredningar och granskningar har lyft fram vikten av god intern styrning och kontroll som en av grundstenarna för en effektiv kontroll.76 Utredningen föreslår därför att bidragsmottagar-
75Folkbildningsrådet (2023). Statsbidrag till verksamheten i studieförbund – Villkor och fördelning från och med 2024, Beslutade 2023-05-29, dnr 23/00383.
76Till exempel Riksrevisionen (2022). Statsbidraget till studieförbunden – kontroll och uppföljning, RiR 2022:20.
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
nas arbete med intern styrning och kontroll ska vara ett krav för att få ta emot bidrag och ska därför föras in i statsbidragsförordningen. Bidragsmottagare enligt statsbidragsförordningen är folkhögskolor, studieförbund och studerandeorganisationer inom folkhögskolan samt idrottens studie-, bildnings- och utbildningsverksamhet.
Det är rimligt att förvänta sig att myndigheter och organisationer som hanterar stora belopp statliga medel har ändamålsenliga processer för intern styrning och kontroll och att dessa processer genomförs på ett gediget sätt. Intern styrning och kontroll handlar kortfattat om att ha ordning och reda i verksamheten. Mer specifikt kännetecknas betryggande intern styrning och kontroll av att77:
•verksamheten bedrivs enligt de krav som följer av ansvaret för verksamheten
•det finns tillförlitlig redovisning och god hushållning med till- delade resurser
•målen med verksamheten uppfylls
•uppkomna risker i verksamheten hanteras, och de viktigaste ris- kerna prioriteras
•åtgärder och kontroller genomförs för att hantera risker.
Viktigt att kontrollåtgärderna är kopplade till risker
En viktig del i arbetet med intern styrning och kontroll är att ta fram risk- och väsentlighetsanalyser som utgör en central del i ett kontroll- arbete och som bidrar till att kontrollresurser används på ett effek- tivt sätt. För att ge förutsättningar till så effektiv resursanvändning som möjligt är det viktigt att olika kontrollinsatser och aktiviteter utgår från ett riskbaserat tankesätt och fokuserar på de delar och om- råden som visat sig mer problematiska än andra. Kontrollaktivite- terna ska prioritera områden med högre risk och aktivitetens kostnad bör vägas mot de konsekvenser som uppstår vid fel.
Som redan har beskrivits har många åtgärder vidtagits som syftar till att förstärka kontrollen. Folkbildningsrådet presenterade ett om- fattande åtgärdspaket i april 2021. Riksrevisionen konstaterade i sin granskning 2022 att varken Folkbildningsrådet eller studieförbunden
77Ekonomistyrningsverket (2018). Utvecklad intern styrning och kontroll, 2018:20.
SOU 2024:42 |
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
hade något systematiskt arbete med riskanalysen. Folkbildningsrådet självt har angett att det var först 2023 som risk- och väsentlighets- analyserna började användas som underlag för att inrikta kontroll- arbetet och utforma förebyggande åtgärder i verksamheten.78 Där- med finns en risk att de nyligen vidtagna åtgärderna inte har någon inverkan eller direkt koppling till de mest relevanta riskerna i verk- samheten.
Efter Riksrevisionens granskning har dock arbetet med riskanaly- serna intensifierats. Folkbildningsrådet anger att de under 2023 arbe- tade med att systematisera riskanalyserna. Bland annat hade de ett projekt i syfte att i samverkan med studieförbunden och folkhög- skolorna utarbeta en metod för risk- och sårbarhetsanalys som är anpassad för folkbildningen. Enligt utredningens bedömning har arbe- tet med risker och riskanalyser intensifierats framför allt avseende studieförbundsverksamheten. Folkbildningsrådet anger dock att de också planerar att samla in riskanalyser från folkhögskolorna för att identifiera områden för kontroll och stödinsatser som Folkbildnings- rådet ska genomföra kommande år.79 Mer om arbetet med riskanaly- serna har beskrivits i kapitel 8.
SISU Idrottsutbildarna beslutade om sin första riskanalys 2024
SISU Idrottsutbildarna påbörjade sitt arbete med att ta fram en risk- och väsentlighetsanalys så sent som 2023 när de i regeringens riktlinjer ålades att återrapportera sitt arbete med risk- och väsentlighetsanaly- sen. Enligt regeringens riktlinjer ska en risk- och väsentlighetsanalys ligga till grund för internkontrollen. Den första risk- och väsentlig- hetsanalysen för SISU Idrottsutbildarna blev beslutad i januari 2024. Utredningen anser att det är ganska anmärkningsvärt att en organi- sation som hanterar ansenliga belopp statliga medel inte haft ett risk- baserat arbetssätt tidigare.
För att säkerställa att det finns goda förutsättningar att kontrol- len hos bidragsmottagare läggs upp strategiskt och riskbaserat före- slår utredningen att det i bidragsförordningen ska ställas krav på att bidragsmottagare har en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt.
78Folkbildningsrådet (2024). PM om Folkbildningsrådets utvecklingsarbete kring uppföljning och kontroll. 2024-02-13.
79Folkbildningsrådet (2024). Årsredovisning 2023.
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
16.6.2Det behövs mer oberoende och förebyggande inslag
Utredningens bedömning: För att öka förtroendet för och effek- tiviteten i kontrollsystemet hos folkbildningsaktörerna bör det finnas fler oberoende och förebyggande inslag i kontrollerna.
Skälen för utredningens bedömning
Oberoende bedömningar bör få större utrymme i kontrollverksamheten
I proposition 2005/06:192 framgår att kontrollen av folkbildnings- verksamheten inte endast ska ske i form av internkontroll, utan folk- bildningens aktörer bör även pröva att införa olika former av fristå- ende granskning av verksamheten.80 Vad utredningen har erfarit har aktörerna själva inte initierat den typen av granskningar. Utredningens genomgång av ett urval avvikelseärenden på Folkbildningsrådet visar att i några enstaka fall har konsultbyråer anlitats för en utomstående utredning av specifika ärenden men någon systematisk fristående granskning av verksamheten förekommer inte. De mer omfattande externa granskningar som har genomförts har uppkommit på andras initiativ.
Eftersom kontrollen även fortsättningsvis kommer att innebära granskning av egen verksamhet är det relevant att aktörerna konti- nuerligt utvecklar sina kontrollmetoder som även innebär oberoende bedömningar.
Det är viktigt med ett proaktivt arbetssätt och förebyggande åtgärder
De nya sätten att missbruka välfärdssystemen ställer nya krav på bidragsutbetalarna. Det handlar om att arbeta proaktivt till föränd- ringar som sker och påverkar verksamheten i stället för att agera reaktivt när risken eller händelsen redan har uppstått.
Utredningen bedömer att externa granskningar tillsammans med den offentliga kritiken och medierapporteringen har haft en avgör- ande roll för det omfattande arbete med att förbättra och utveckla kontrollen som nu pågår. Att agera reaktivt är visserligen bättre än att inte agera alls. Men att folkbildningsaktörerna inte tidigare haft
80Prop. 2005/06:192. Lära, växa förändra, s. 47.
SOU 2024:42 |
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
ett systematiskt utvecklingsarbete kring kontrollarbetet framstår ändå som anmärkningsvärt med tanke på att folkbildningsaktörernas förmåga att kontrollera sin egen verksamhet under en längre tid har varit under diskussion (se avsnitt 16.1.2). Riksrevisionsverket kon- staterade 1999 att någon egentlig kontroll hos folkbildningsaktörerna inte skedde, vilket framför allt berodde på de ekonomiska incitamen- ten. Det har uttryckts som ”att bedriva omfattande kontroll är som att skjuta sig själv i foten”.81
Med tanke på att civilsamhället allt oftare utnyttjas av oseriösa aktörer bör folkbildningsaktörerna på ett systematiskt sätt utveckla sitt förebyggande kontrollarbete. Flera externa granskare har genom åren återkommande påpekat vikten av att arbeta mer systematiskt med riskanalyser som utgör en grundsten i ett förebyggande arbete.82 Eftersom folkbildningsaktörernas arbete med riskanalyser inte varit så utvecklat kan det också ha påverkat vilka åtgärder man valt eller inte valt.
Även om Folkbildningsrådet vidtagit många åtgärder i förebygg- ande syfte delar utredningen Statskontorets bedömning83 att de flesta kontroller kan betraktas som efterkontroller. Utredningen bedömer att folkbildningsaktörerna bör, i samverkan med varandra och övriga civilsamhället, ständigt utveckla nya kontrollinstrument för att ligga i fas med nya sätt som systemet kan utnyttjas på. I dag läggs mycket resurser på efterkontroller.84
Enligt utredningens enkätundersökning till studieförbunden an- ser studieförbunden att flera av efterkontrollerna är ganska ineffek- tiva. Sex av tio studieförbund anser att särskilda kontroller, så kallade
5%-kontroller, är ganska ineffektiva kontrollverktyg.85 Även Folk- bildningsrådets rimlighetskontroller bedöms som relativt ineffek- tiva. Tre av tio studieförbund har angett att de är ganska eller mycket ineffektiva.
Mot bakgrund av de beskrivna utmaningarna bedömer utredningen att folkbildningsaktörerna bör arbeta för att kontrollen av statsbidra-
81Riksrevisionsverket (1999). Folkbildning – styrning och kontroll, RRV 1999:44, s. 79.
82Till exempel Statskontoret (2023). Korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer. Rapport 2023:19; Riksrevisionen (2011). Statens stöd till studieförbunden. RiR 2011:12, RiR 2022. Statsbidraget till studieförbunden – kontroll och uppföljning, RiR 2022:20, RiR 2023. Tillit och kontroll – statlig bidragsgivning till civilsamhället, RiR 2023:7.
83Statskontoret (2023). Korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer. Rapport 2023:19.
84Statskontoret (2023). Korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer, Rapport 2023:19, s. 100.
85Enligt uppgifter från Folkbildningsrådet används inte denna metod fr.o.m. 2024.
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
get till folkbildningen blir mer proaktiv och även utveckla kontroll- insatserna i syfte att öka inslaget av oberoende bedömningar.
16.6.3Det behövs mer kunskap om kontrollen av statsbidraget till folkhögskolorna och SISU Idrottsutbildarna
Utredningens förslag: Inom ramen för det uppdrag som den statliga revisorn i Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna har tilldelats ska granskningen ha en särskild inriktning på kontrol- len av statsbidraget till folkhögskolorna respektive SISU Idrotts- utbildarna.
Skälen för utredningens förslag
Statsbidraget till folkhögskolorna och SISU Idrottsutbildarna har inte granskats på många år
I kapitel 8 finns en omfattande beskrivning av alla de åtgärder som Folkbildningsrådet och studieförbunden har vidtagit för att stärka kontrollen av statsbidragsanvändningen. Majoriteten av de vidtagna åtgärderna är adresserade till studieförbundsverksamheten där många brister har identifierats. Även om det sannolikt finns en viss spillover- effekt på kontrollen av övrig folkbildningsverksamhet är det ett fak- tum att varken folkhögskolor eller SISU:s verksamhet under de senare åren har varit föremål för extern granskning.
Folkbildningsrådet bedömde i 2022 års insamling att folkhög- skolorna behöver arbeta mer systematiskt med riskanalyser och in- ternkontroller. Processerna finns i hög grad men används mer för punktinsatser än som en del av ett systematiskt kvalitetsarbete.86 Sam- tidigt konstaterar Folkbildningsrådet att samma utvecklingsområden har lyfts även i Folkbildningsrådets tidigare uppföljningsrapporter.
Utredningen förmodar därför att såväl Folkbildningsrådet som SISU Idrottsutbildarna tar lärdomar från de granskningar och utred- ningar som har gjorts avseende kontrollen inom studieförbunds- verksamheten och vidtar lämpliga utvecklingsåtgärder för kontroll- verksamheten även inom folkhögskolan och SISU Idrottsutbildarna.
86Folkbildningsrådet (2022). Uppföljningsrapport folkhögskolor – Folkbildningsrådets uppföljning av statsbidragsvillkor och genomförd verksamhet 2021, dnr 22/00191.
SOU 2024:42 |
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
Regeringen har i april 2024 utsett en revisor som enligt uppdraget ska granska Folkbildningsrådets och SISU Idrottsutbildarnas arbete med uppföljning och utvärdering.87 Eftersom det är ett tillfälligt upp- drag bedömer utredningen att det är lämpligt för revisorn att göra punktinsatser i form av riktade granskningar. Därför föreslår utred- ningen att revisorns uppdrag ska fokusera på arbetet med uppfölj- ning och utvärdering av statsbidraget inom de områden där kunskapen är minst, det vill säga kontrollen av statsbidraget till folkhögskolorna och SISU Idrottsutbildarna.
16.6.4Det nya bidragsfördelningssystemet bör utvärderas av en extern granskare
Utredningens bedömning: Det nya bidragsfördelningssystemet för studieförbunden bör utvärderas av externa granskare för att säkerställa att det gett önskad effekt avseende korrekt bidrags- användning.
Skälen för utredningens bedömning
Volymdrivet bidragsfördelningssystem har kritiserats under flera decennier
Bakgrunden till självförvaltningsreformen 1991 var bland annat kritik mot att det omfattande regelverket innebar en styrning mot kvan- titet på bekostnad av kvalitet. I propositionen 1991 skrevs: ”genom sin konstruktion premierar de nuvarande statsbidragssystemen för studieförbund och folkhögskolor ett kvantitetstänkande. Det gäller för varje anordnare att redovisa så många studietimmar respektive genomförda elevveckor som möjligt för att inte förlora sin relativa andel av det totala statsbidraget”. När Riksrevisionsverket 1999 för första gången efter reformen granskade statsbidraget bedömde de att just volymjakt och olika former av anpassningsbeteenden framstod som ett stort problem, särskilt för studieförbundens verksamhet.
87Regeringsbeslut. (2024). Förordnande som revisor i Folkbildningsrådet och Studieförbundet SISU Idrottsutbildarna, U2024/01039.
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
Riksrevisionsverket rekommenderade rådet att förändra resursför- delningen till studieförbunden.88
Riksdagen beslutade 2006 om att kvalitativa element borde tillföras fördelningssystemet.89 Det dröjde dock till 2021 då Folkbildnings- rådet påbörjade en översyn med en sådan inriktning av bidragssyste- met till studieförbund och folkhögskolor. Det är alltså Folkbild- ningsrådet som har ansvar för att utforma systemet för fördelning av statsbidrag till studieförbunden respektive folkhögskolorna. Efter- som folkbildningsaktörerna är medlemmar i Folkbildningsrådet är det aktörerna själva som ska besluta om vilka kriterier som ska till- föras fördelningssystemet. Samtidigt är det staten som formulerar vilka syften och mål den statsbidragsfinansierade folkbildningen ska uppfylla.
Risk för fortsatt volymtänk
Folkbildningsrådet har från och med 2024 ett nytt bidragsfördelnings- system för studieförbunden. Det nya systemet beskrivs som ett kva- litetsbaserat bidragsfördelningssystem och har bland annat en ambi- tion att motverka studieförbundens jakt efter timmar och deltagare. Så som indikatorerna är formulerade i det nya bidragsfördelnings- systemet finns det enligt utredningen en risk för att systemet fort- satt blir volymdrivande. I tider då statens anslag till studieförbunden minskar samtidigt som studieförbunden ska leva upp till sina verksam- hetsåtaganden finns det en risk för att studieförbunden prioriterar den verksamhet som ger mest volym och samtidigt kostar minst.
Utredningen menar att det nya systemet är ett viktigt steg i rätt riktning, men vill också uppmärksamma att det nya systemet avser Folkbildningsrådets fördelning av medlen till studieförbundens cen- tralorganisationer som i sin tur fördelar medel till underliggande en- heter efter sina egna bidragsfördelningsmodeller. Vid utredningens möten med företrädare för studieförbunden har det framkommit att studieförbunden hittills använt liknande, det vill säga helt volym- baserat bidragsfördelningssystem, i deras interna resurstilldelning. Sannolikt kommer det att dröja innan studieförbunden fullt ut har fasat ut det volymbaserade systemet.
88Riksrevisionsverket (1999). Folkbildning – styrning och kontroll, RRV 1999:44.
89Prop. 2005/06:192, bet. 2005/06: KrU14, s. 12, rskr. 2005/06:322.
SOU 2024:42 |
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
I utredningens möten med studieförbund har det också förts fram att det inte alltid finns incitament att ändra det flera decennier gamla arbetssättet. Enligt studieförbunden finns behov av en kulturföränd- ring och förändring i sättet att tänka för att det nya systemet ska få genomslag i verksamheten.
Mot bakgrunden av att Folkbildningsrådet har angett att den en- skilt viktigaste åtgärden för att stärka uppföljning och kontroll är det nya bidragsfördelningssystemet för studieförbunden bedömer utred- ningen att det är viktigt att det utvärderas externt.90
16.6.5Tillgången till kontrollrelaterad kompetens och information behöver förbättras
Utredningens bedömning: Det behövs bättre strukturer för att folkbildningsaktörerna på ett effektivt sätt ska kunna ta del av de kunskaps- och informationsinsatser som staten genomför för kor- rekt bidragsanvändning.
Skälen för utredningens bedömning
Effektiva kontroller förutsätter kompetenser inom många olika områden
Kontrollarbetet kräver många olika kompetenser. Det har visat sig att i de minsta organisationerna är det svårt att bygga upp kompetens i kontrollfrågor.91 Det krävs bland annat kompetens om det sakområde bidraget handlar om men också kompetens i ekonomiska och juridiska frågor. Det är inte sällan utredare och bidragshandläggare behöver göra bedömningar på komplexa underlag. Det gäller framför allt eko- nomisk brottslighet, våldsbejakande extremism och demokratifrågor. På utredningens möten med ett urval bidragsutbetalande myndig- heter har framhållits att det är relevant att handläggare och utredare har erfarenhet av myndighetshandläggning samtidigt som det är ock- så är önskvärt med erfarenhet från det civila samhället.92 Även Folk-
90Folkbildningsrådet (2024). PM om Folkbildningsrådets utvecklingsarbete kring uppföljning och kontroll. 2024-02-13.
91SOU 2020:35. Felaktiga utbetalningar och myndigheternas kontrollarbete, s. 154.
92Möte med företrädare för MUCF 2023-04-05; Möte med företrädare för Skolverket 2023-06-02.
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
bildningsrådet har fört fram att de i sina nyrekryteringar beaktat båda behoven.
Statskontoret redovisar i sin kartläggning av arbetet med korrekta utbetalningar att många myndigheter saknar tillräcklig ekonomisk kompetens. Enligt Riksrevisionen saknas som regel också egen spe- cialistkompetens när det gäller frågor om våldsbejakande extremism.93 De utmaningar i kompetensförsörjning som lyfts fram ovan bör rim- ligen även gälla för folkbildningens organisationer.
Regeringen har uppmärksammat behovet av ökade resurser till kontroll inom folkbildningen
Enligt Brottsförebyggande rådet (Brå) finns det en risk att kontrollen blir reaktiv och händelsestyrd snarare än strategisk och förebyggande i organisationer som lägger små resurser på kontroll.94 I sin gransk- ning från 2022 ställde sig Riksrevisionen tvekande inför om Folk- bildningsrådet hade tillräckliga resurser för att genomföra kontroll och granskning av statsbidraget. De senaste åren har dock Folkbild- ningsrådets kansli vuxit, sett till antal tjänster. Bland annat har för- stärkningar gjorts inom hanteringen av granskningsärenden och upp- följning, främst avseende uppföljning av ekonomi.95
Från och med budgetåret 2023 framgår av regleringsbrevet att ”rådet ska från anslagsposten avsätta behövliga medel för rådets egna förvaltningskostnader inklusive för uppföljning, utvärdering och kon- troll av statsbidraget till folkbildningen”.96 Motsvarande bestämmelse för SISU Idrottsutbildarna tillkom i regleringsbrevet för 2024. Fram till 2023 respektive 2024 stod i regleringsbrevet att Folkbildnings- rådet respektive SISU Idrottsutbildarna fick använda anslagsmedel för egna förvaltningskostnader utan att särskilt peka ut kontroll och uppföljning.
93Riksrevisionen (2023). Tillit och kontroll – statlig bidragsgivning till civilsamhället, RiR 2023:7.
94Brottsförebyggande rådet (2016). Bedrägeribrottsligheten i Sverige, 2016:9, s. 198–199.
95Folkbildningsrådet (2023). Årsredovisningen 2022.
96Regeringsbeslut (2023). Regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende anslagen 14:1, 14:2, 14:3 och 14:4 inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid. U2023/03491 (delvis), U2023/03567.
SOU 2024:42 |
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
Effektivt att ta del av den expertkunskap som har byggts upp hos andra aktörer
Att skapa effektiv kontroll är dock inte enbart en resursfråga utan förutsätter också en ändamålsenlig organisering och god tillgång till kunskap.
Ett sätt att skapa förutsättningar för god kontroll är enligt Stats- kontoret att låta specialiserade funktioner arbeta med fördjupade granskningar och kontroller. Fördelen är att kompetens och erfaren- heter kring dessa granskningar samlas vilket genom större kritisk massa ger bättre förutsättningar för att bygga upp kunskap kring detta.97
Riksrevisionen bedömer att det vore effektivt att inrätta nationella stödfunktioner med expertkunskaper som adresserar väsentliga risker kopplade till bidragsgivningen till civilsamhället. Enligt Riksrevisio- nen skulle stödfunktionerna kunna bistå bidragsgivande organisa- tioner med särskild kompetens om finansiella risker, våldsbejakande extremism och icke-demokratisk verksamhet. Även myndigheter så- som Kammarkollegiet, Kronofogdemyndigheten, Skatteverket, Polis- myndigheten och Ekonomistyrningsverket har viktiga funktioner som påverkar statens bidragsgivning på systemnivå, och skulle kunna bidra med sin expertkunskap inom respektive område.98
Center mot våldsbejakande extremism (CVE) vid Brå tilldelades i mars 2024 i uppdrag att inrätta en stödfunktion vars syfte är att för- hindra att offentliga medel fördelas till verksamheter med kopplingar till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer.99 Sedan tidigare har en av centrets huvuduppgifter varit att ge behovs- anpassat stöd till kommuner, myndigheter och andra aktörer som i sin verksamhet hanterar frågor om förebyggande av våldsbejakande extremism. Ett förslag har också lämnats till regeringen om att Myn- digheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) skulle kunna vara ett stöd i frågor om demokrativillkor.100 Ett annat om- råde som återkommande lyfts fram där myndigheterna kan behöva stöd i frågor och bedömningar är ekonomisk brottslighet.101
97Statskontoret (2023). Korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer. Rapport 2023:19.
98Riksrevisionen (2023). Tillit och kontroll – statlig bidragsgivning till civilsamhället, RiR 2023:7.
99Regeringsbeslut (2022). Uppdrag att vidta förberedelser inför inrättandet av en stödfunktion vid Center mot våldsbejakande extremism. Ju2022/03414(delvis), Ju2024/00674).
100SOU 2019:35. Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället.
101Riksrevisionen (2023). Tillit och kontroll – statlig bidragsgivning till civilsamhället, RiR 2023:7.
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
Flera förvaltningsmyndigheter har instruktionsenliga uppgifter att samverka med andra myndigheter kring kunskaps- och informa- tionsspridning. Till exempel är en av den nyinrättade Utbetalnings- myndighetens instruktionsenliga uppgifter ”att bidra till kunskaps- utvecklingen i den statliga förvaltningen och vid arbetslöshetskassorna genom att samla, analysera och förmedla kunskap och erfarenheter från sitt arbete med att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen”.102 Eftersom Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna inte är myndigheter är det viktigt att de inte utesluts av de möjligheter till stöd och råd som finns.
Eftersom det redan i dag finns viss expertkunskap samlad hos en- skilda aktörer och behovet av fler sådana har uppmärksammats på flera håll, är det angeläget att även ideella organisationer, som ofta är resursmässigt relativt små, bereds möjlighet att ta del av det kun- skapsstödet.
Relevanta förslag och rekommendationer i syfte att förbättra tillgången till information har lämnats
Staten fördelar årligen över 20 miljarder kronor till civilsamhällets organisationer.103 Även om bidragen är olika har de utbetalande myn- digheterna och organisationerna många gemensamma utmaningar kring bidragshantering. En svårighet som ofta lyfts fram är att ut- betalande organisationer sällan har all information som de behöver, utan är beroende av (icke-offentliga) uppgifter från andra aktörer.104 Det är svårare att dela information mellan myndigheter när de be- talar ut stöd till juridiska personer än när utbetalningar avser stöd till enskilda.105 När det gäller utbetalningar till enskilda omfattas vissa myndigheter av lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid fel- aktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Behovet av underrättelse- skyldighet när det gäller statliga företagsstöd har nyligen utretts inom kommittéväsendet, vilket utredningen också beskriver i slutet av detta kapitel.
102SFS 2023:461. Förordning med instruktion för Utbetalningsmyndigheten.
103Drygt hälften av dessa medel avser biståndsmedel.
104Brottsförebyggande rådet (2016). Bedrägeribrottsligheten i Sverige, rapport 2016:9.
105Statskontoret (2023). Korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer. Rapport 2023:19.
SOU 2024:42 |
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
Under folkbildningsutredningens gång har flera granskningar och utredningar, som tar sikte på förbättrad tillgång till information, pub- licerats. Nedan beskrivs de förslag och rekommendationer till reger- ingen som utredningarna har lämnat och som även skulle bidra till en mer effektiv kontroll av statsbidraget till folkbildningen.
En central databas över statliga stöd till civilsamhället bör skapas
Utredningen står bakom Riksrevisionens och Statskontorets förslag om att regeringen bör utreda möjligheter att skapa ett gemensamt register över bidragsmottagare inom civilsamhället. Både Statskon- toret och Riksrevisionen har under 2023 lämnat rekommendationer till regeringen att ta initiativ till att utreda och skapa en gemensam databas över statliga stöd.106 Avsaknaden av effektiva gemensamma system för utbetalande organisationer att utbyta viss information om stöden gör det enklare för oseriösa och brottsliga aktörer att be- gå medvetna bedrägerier utan att upptäckas.107 Statskontoret menar att detta är ett särskilt allvarligt problem, som på sikt riskerar att hota legitimiteten hos de statliga stödsystemen.
Studieförbunden samverkar med ett stort antal samverkansparter. Det är inte ovanligt att en bidragsmottagare söker och beviljas stöd för samma ändamål från flera olika utbetalande organisationer. Efter- som det både är tidskrävande och svårt att kontrollera en eventuell dubbelfinansiering skulle en gemensam databas underlätta kontrol- ler och därmed minska risken för dubbelfinansiering.
Ett centralt företrädarregister över ideella föreningar som tar emot statliga bidrag och stöd
Utredningen ställer sig också positiv till Statskontorets och Riks- revisionens rekommendation till regeringen om att ta initiativ till att utreda frågan och lämna förslag som innebär att föreningar som tar
106Statskontoret (2023). Korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer, Rapport 2023:19, Riksrevisionen (2023). Tillit och kontroll – statlig bidragsgivning till civilsamhället, RiR 2023:7; Riksrevisionen (2024). Allmänna arvsfonden – pengar som söker mening, RiR 2024:2.
107Statskontoret (2023). Korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer. Rapport 2023:19.
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
SOU 2024:42 |
emot statliga bidrag omfattas av krav på att registrera företrädare.108 Avsaknaden av sådant register innebär större svårigheter att identi- fiera personer som på olika sätt bistår och underlättar för kriminella individer och nätverk att begå brott. Men avsaknaden innebär också att det ofta är svårt att driva in återkrav från ideella föreningar som gjort sig skyldiga till fusk. Det skulle underlätta att driva igenom åter- krav om ideella föreningar var skyldiga att registrera företrädare.109
Även Skatteverket har bedömt att ett sådant register skulle bidra till effektivare kontroller. Ett företrädarregister för ideella föreningar skulle möjliggöra för bidragsgivande myndigheter och organisatio- ner att kunna stämma av uppgifter om föreningarna och försvåra för oseriösa aktörer att dölja sig bakom ”föreningsfasaden”. Genom att registrera föreningens styrelseledamöter, firmatecknare och revisorer hos exempelvis Bolagsverket skapas motsvarande transparens och möjlighet att stämma av firmateckningsrätt och styrelseförändringar som i aktiebolag, handelsbolag och ekonomiska föreningar.110
Underrättelseskyldighet när det gäller statliga företagsstöd bidrar till effektivare kontroller av statsbidraget
Folkbildningsutredningen är positiv till subventionsbrottsutredningens förslag om att införa en ny lag om underrättelseskyldighet när det gäller statliga företagsstöd. Utredningen bedömer att en ny lag om underrättelseskyldighet vid hantering av statliga företagsstöd kom- mer att bidra till både effektivare kontroller och mer ändamålsenlig användning av statliga stöd till civilsamhällesorganisationer.
Skyldigheten ska enligt förslaget gälla för de aktörer som beslutar om statliga företagsstöd, däribland Folkbildningsrådet och SISU Idrotts- utbildarna. En underrättelse ska lämnas om det finns anledning att anta att ett statligt företagsstöd har beslutats, betalats ut eller till- godoräknats felaktigt eller med ett för högt belopp. Detsamma ska gälla om ett statligt företagsstöd har använts eller utnyttjats, i strid med föreskrift eller villkor, för ett annat ändamål än det som stödet
108Statskontoret (2023). Korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer. Rapport 2023:19; Riksrevisionen (2024). Allmänna arvsfonden – pengar som söker mening. RiR 2024:2.
109Statskontoret (2023). Korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer, Rapport 2023:19.
110Skatteverket 2022. Erfarenheter och iakttagelser från kontrollinsats avseende statsbidrag till ideella föreningar för att bedriva viss verksamhet för barn och unga, dnr 8-1922875.
SOU 2024:42 |
Förstärkt kontroll av statsbidraget till folkbildningen |
har beviljats för. En underrättelse ska även lämnas om det finns an- ledning att anta att ett statligt företagsstöd kan komma att beslutas, betalas ut eller tillgodoräknas felaktigt eller med ett för högt belopp. Förslaget innebär att de organisationer som betalar ut statliga före- tagsstöd kommer att omfattas av underrättelseskyldighet och de kom- mer även att vara mottagare av underrättelser.111
111SOU 2024: 24. Ett effektivt straffrättsligt skydd för statliga stöd till företag, s. 16.
17Ny modell för statlig medverkan vid revision
I detta kapitel redogörs för utredningens analys av hur statlig med- verkan vid revision av statsbidraget till folkbildningen kan möjlig- göras om bidraget fördelas av en ideell organisation. Eftersom utred- ningen föreslår att Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna även fortsättningsvis ska ansvara för bidragshanteringen inom folk- bildningen föreslår utredningen en modell för statlig medverkan vid revision av dessa organisationer.
Kapitlet inleds med en beskrivning av de förutsättningar för revi- sion som gäller för bidragsgivningen inom folkbildningen i dag. Där- efter presenteras och analyseras tre möjliga alternativ för revision som utredningen har identifierat. Avslutningsvis presenteras utred- ningens förslag på modell för statlig medverkan vid revision av stats- bidraget till folkbildningen.
17.1Behovet av statlig medverkan vid revision av folkbildningen
För att kunna säkerställa att statliga medel används korrekt och ända- målsenligt ska staten ha insyn och möjlighet till kontroll i skatte- finansierad verksamhet. I samband med att Folkbildningsrådet bilda- des 1991 angav regeringen att Folkbildningsrådets redovisning och förvaltning årligen skulle granskas av Riksrevisionsverket. Det skulle garantera staten en löpande insyn i Folkbildningsrådets arbete.1
Riksrevisionsverket förordnade fram till 2003 en revisor i Folk- bildningsrådet med stöd av myndighetens instruktion. I samband
1Prop. 1990/91:82, om folkbildning. s. 36.
449
Ny modell för statlig medverkan vid revision |
SOU 2024:42 |
med att Riksrevisionen bildades och Riksrevisionsverket lades ner upphörde denna möjlighet.2
Riksrevisionen har inte rätten att genom årlig revision granska hur Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna hanterar stats- bidraget, och inte heller rätten att förordna en revisor i dessa organi- sationer. Regeringen har inte heller på annat sätt utsett någon statlig revisor trots att det fortfarande finns en bestämmelse i statsbidrags- förordningen innebärande att ”staten ska ges möjlighet att utse en revisor i Folkbildningsrådet”.3
Det innebär att det sedan 2003 saknas ett system för statlig med- verkan vid revision av statsbidraget till folkbildningen.4 Folkbild- ningsrådets och SISU Idrottsutbildarnas fördelning och hantering av statsbidrag revideras i dagsläget endast av de revisorer som valts av Folkbildningsrådets representantskap respektive RF/SISU Idrotts- utbildarnas Riksidrottsmöte5.
Mot bakgrund av händelserna kring felaktig bidragsanvändning de senaste åren har frågan om statens möjlighet att tillsätta en revisor i Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna åter aktualiserats. I budgetpropositionen för 2024 skrev regeringen att en bindning med riksdagen avseende regeringens möjlighet att utse statlig revisor behöver lösas, och att regeringen avser att överväga om den befint- liga möjligheten att utse en revisor ska användas redan under tiden folkbildningsutredningen arbetar med frågan.6 I april 2024 aviserade regeringen att staten förordnat en person som revisor i Folkbild- ningsrådet och SISU Idrottsutbildarna till och med den 1 juni 2026.
Behovet av en statlig revisor har även lyfts av folkbildningsaktö- rerna. Studieförbunden i samverkan, Rörelsefolkhögskolornas intresse- organisation och Folkhögskoleföreningen för regionägda folkhögskolor
2Riksrevisionen bildades den 1 juli 2003 efter en konstitutionell förändring där dåvarande Riks- dagens revisorer och Riksrevisionsverket lades ner och Riksrevisionen inrättades som en ny myndighet under riksdagen. Genom beslutet att inrätta en sammanhållen revisionsmyndighet markerade riksdagen betydelsen av att förstärka sin kontrollmakt på det ekonomiska området.
317 § SFS 2015:218. Förordning om statsbidrag till folkbildningen.
4Regeringen. (2022). Direktiv till utredningen om Styrning och uppföljning av folkbildningen – vägval inför framtiden (U 2022:01), dir. 2022:75.
5Riksidrottsmötet är det samlade namnet för Riksidrottsförbundet och SISU Idrottsutbildar- nas årsstämmor. Vartannat år samlas representanter för organisationernas 71 medlemsförbund och SISU Idrottsutbildarnas tre medlemsorganisationer för att diskutera och fatta beslut om en rad frågor.
6Prop. 2023/24:1 Budgetpropositionen för 2024, Utgiftsområde 17, Kultur, medier, trossamfund och fritid, s. 197.
SOU 2024:42 |
Ny modell för statlig medverkan vid revision |
har ställt krav på att staten ska utse en revisor i Folkbildningsrådet.7 Statens möjlighet att utse en revisor framgår också av Folkbildnings- rådets stadgar. Motsvarande bestämmelse finns dock inte i stadgarna för SISU Idrottsutbildarna.
17.2Förutsättningar för revision i dag
Eftersom Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna är ideella organisationer med tilldelade myndighetsuppgifter skiljer sig förut- sättningarna för att genomföra revision i dessa organisationer från de som gäller för statliga myndigheter, statliga bolag och stiftelser.
17.2.1Det är föreningens stadgar som styr revisionen
Eftersom Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna är ideella organisationer tillämpas inte det statliga regelverket avseende revi- sion. I stället är det föreningens stadgar som styr revisionen.
De flesta ideella föreningar har inga lagstadgade krav på sig att göra revision, men majoriteten av föreningarna gör det ändå. Ideella föreningar behöver en auktoriserad revisor enbart om de uppfyller mer än ett av följande villkor8:
•föreningen har i genomsnitt fler än 50 anställda,
•föreningen har tillgångar i balansräkningen eller skulder inklusive eget kapital på mer än 40 miljoner kronor,
•föreningen har en försäljning av varor och tjänster, med avdrag för rabatter, moms och annan skatt som tillhör försäljningen, på mer än 80 miljoner kronor.
Villkoren ska vara uppfyllda under de två senaste räkenskapsåren. Ett räkenskapsår är den period som föreningen ska göra sitt bokslut eller sin årsredovisning för.
Om det saknas revisionsskyldighet enligt lag är det i stället för- eningens stadgar som styr hur revisionen ska gå till, till exempel om
7Studieförbunden i samverkan m.fl. (2021). Statlig utvärdering och revision av folkbildningen, 21-05-17, U2021/01707.
86 kap. 1 § 6 p. SFS 1999:1078. Bokföringslagen jämför med 12 § tredje stycket SFS 1999:1079. Revisionslagen.
Ny modell för statlig medverkan vid revision |
SOU 2024:42 |
det ska finnas en eller flera revisorer och om revisorerna ska vara auktoriserade eller godkända. En närmare beskrivning av stadgeregler- ing av revision hos Folkbildningsrådet respektive SISU Idrottsutbil- darna finns i avsnitt 17.3.
17.2.2Redovisningsbestämmelser framgår av regeringens riktlinjer
Av 14 § förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen framgår att Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna varje år ska lämna årsredovisning och budgetunderlag till regeringen enligt de riktlinjer som regeringen meddelar. Enligt regeringens riktlinjer ska Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna följa bestämmel- serna i förordningen (2000:65) om årsredovisning och budgetunder- lag, med undantag av 2 kap. 2 § samt 3, 7, 8, 10 och 11 kap.9 Undan- taget innebär att Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna inte behöver lämna kopior av årsredovisningen till Riksrevisionen och Ekonomistyrningsverket och att det inte behöver lämnas någon del- årsrapport. Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna behöver inte heller i sin årsredovisning följa de regler för resultatredovisning som gäller för myndigheter och årsredovisningen behöver inte heller innehålla tilläggsupplysningar.
Det är oklart om bestämmelserna i riktlinjerna följs
Isina respektive årsredovisningar anger Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna att årsredovisningen har upprättats i enlighet med årsredovisningslagen och enligt Bokföringsnämndens allmänna råd BFNAR 2012:1 Årsredovisning och koncernredovisning (K3).10 Det framgår varken av organisationernas årsredovisning eller tillhörande revisionsberättelse att årsredovisningarna är upprättade i enlighet med förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunder- lag. Det är därmed oklart huruvida Folkbildningsrådet och SISU
9Regeringsbeslut (2023). Riktlinjer för budgetåret 2024 avseende Folkbildningsrådet i fråga om användningen av anslagen 14:1 och 14:2 inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid samt Regeringsbeslut (2023). Riktlinjer för budgetåret 2024 avseende Studieförbundet SISU Idrottsutbildarna i fråga om användningen av anslagen 14:1 inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid.
10Folkbildningsrådet (2024). Årsredovisning 2023 och SISU Idrottsutbildarna (2024). Årsredo- visning 2023.
SOU 2024:42 |
Ny modell för statlig medverkan vid revision |
Idrottsutbildarna följer de redovisningsbestämmelser som de enligt regeringens riktlinjer är skyldiga att följa.
17.2.3Enligt bidragsförordningen ska staten ges möjlighet att utse en revisor
Det framgår av 17 § förordningen (2015:218) om statsbidrag till folk- bildningen att staten ska ges möjlighet att utse en revisor i Folk- bildningsrådet. Denna förordningsreglering har funnits sedan själv- förvaltningsmodellen infördes och kopplar till kravet på statlig insyn och det tidigare Riksrevisionsverkets mandat att utse revisorer i bolag, stiftelser och andra organisationer (se 4 § 2 p. förordningen [1998:418] med instruktion för Riksrevisionsverket). Sedan Riks- revisionsverket lades ner och Riksrevisionen bildades har staten dock inte haft någon egen revisor i folkbildningen.
I april 2024 meddelade regeringen att man har tillsatt en revisor i folkbildningen. I praktiken innebär det att regeringen har förordnat en enskild person som revisor i Folkbildningsrådet och SISU Idrotts- utbildarna. Revisorn ska granska hur Folkbildningsrådets och SISU Idrottsutbildarnas arbete med uppföljning och utvärdering lever upp till villkoren som regeringen beslutat för statsbidraget till folkbild- ningen, samt därutöver vad som bedöms lämpligt av revisorn. Upp- draget ska gälla till och med den 1 juni 2026.11
17.2.4Riksrevisionen har inte mandat att genomföra årlig revision
Fram till 2003 granskades Folkbildningsrådet av Riksrevisionsverket
Som det beskrevs i början av kapitlet gav regeringen i samband med bildandet av Folkbildningsrådet 1991 uppdrag åt Riksrevisionsverket att genom förordnande delta i revisionen av Folkbildningsrådet. En- ligt Riksrevisionsverkets instruktion hade myndigheten i uppdrag att utse revisorer i bolag, stiftelser och andra organisationer i enlighet med vad som anges i bolagsordningar, stiftelseförordnanden, stadgar
11Regeringsbeslut. (2024). Förordnande som revisor i Folkbildningsrådet och Studieförbundet SISU Idrottsutbildarna, U2024/01039.
Ny modell för statlig medverkan vid revision |
SOU 2024:42 |
eller särskilda beslut.12 I praktiken innebar det att Riksrevisionsverket på regeringens uppdrag utsåg en revisor med uppgift att granska Folkbildningsrådets årsredovisning. Eftersom revisorn var utsedd av Riksrevisionsverket agerade denne endast i egenskap av auktoriserad revisor och inte i egenskap av tjänsteman i den statliga revisionen.13 Enligt företrädare för Riksrevisionen blev mervärdet av en sådan revi- sion relativt liten.14
Regeringen kan inte ge uppdrag till Riksrevisionen
Efter den statliga revisionsreformen, som innebar att Riksrevisions- verket och Riksdagens revisorer lades ner och den nya revisions- myndigheten Riksrevisionen bildades, har frågan om statlig revision utretts vid ett antal tillfällen.
I samband med att frågan om statlig revision av organisationer som inte är förvaltningsmyndigheter, bolag eller stiftelser men som finansieras med statliga medel eller där staten har andra intressen, bereddes inom Regeringskansliet framförde Riksrevisionen uppfatt- ningen att Riksrevisionen bör vara revisor i Folkbildningsrådet. Med detta menade Riksrevisionen att Riksrevisionen som statens revi- sionsmyndighet genom årlig revision borde svara för revisionen av rådets årsredovisning och alltså inte endast ges rätten att förordna en revisor.15
Revisionsfrågan lyftes också i det regeringsuppdrag att utreda förutsättningarna för att utveckla Folkbildningsrådets offentliga för- valtningsuppgifter, som Statskontoret fick i november 2002. Statskon- toret skrev i sitt svar att det fanns anledning att klargöra hur statens revision av Folkbildningsrådet ska utföras i samband med att Riks- revisionen övertar ansvaret för årlig revision av ideella föreningar. 16
Men trots ett antal utredningar har det sedan Riksrevisionsverket lades ner inte funnits något formellt stöd för staten att utföra revi- sion i ideella föreningar så som Folkbildningsrådet.
De begränsade möjligheterna att lägga uppdrag på Riksrevisionen konstaterades redan i förarbetena till bildandet av Riksrevisionen.
122 § SFS 1988:80. Förordning med instruktion för Riksrevisionsverket.
13Riksrevisionen (2004). Offentlig förvaltning i privat regi, RIR 2004:15, s. 46.
14Möte med företrädare för Riksrevisionen, 2024-02-28.
15Riksrevisionen (2004). Offentlig förvaltning i privat regi − statsbidrag till idrottsrörelsen och folkbildningen. RiR 2004:15.
16Statskontoret (2003). Folkbildningsrådets myndighetsroll – ett vägval, Rapport 2003:15.
SOU 2024:42 |
Ny modell för statlig medverkan vid revision |
Regeringen ansåg att i de fall det finns behov av att utvidga Riksrevi- sionens möjlighet att genom årlig revision granska organ som har tagit emot statliga bidrag med redovisningsskyldighet borde frågan utredas i särskild ordning.17
17.2.5Riksrevisionen kan genomföra effektivitetsrevision
Riksrevisionen har dock fortfarande stöd att genom effektivitets- revision granska hanteringen av statliga medel hos ideella organisatio- ner och andra organ, det vill säga även statsbidraget till folkbildningen. Av lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. fram- går att Riksrevisionen får granska bland annat hur de statsmedel an- vänds som tagits emot som stöd till en viss verksamhet, om redovis- ningsskyldighet för medlen föreligger gentemot staten eller särskilda föreskrifter eller villkor har meddelats om hur medlen får användas.
Riksrevisionen har sedan myndigheten bildades granskat stats- bidraget till folkbildningen vid tre tillfällen: 2004, 2011 och 2022. Beskrivning av dessa granskningar finns i kapitel 16.
17.2.6Det finns även möjlighet till förordnanderevision
Riksrevisionen har också möjlighet att utse revisorer i bolag och stif- telser som till minst 50 procent ägs av staten, så kallad förordnande- revision. Riksrevisionen ser effektivitetsrevision och förordnande- revision som två kompletterande sätt att granska verksamheten i statliga bolag och stiftelser. Möjligheten till förordnanderevision har dock inte utnyttjats sedan 2009.18
17.3Revision på Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna i dag
Fram till att regeringen den 4 april 2024 tillkännagav att den utsett en statlig revisor i folkbildningen har revision av Folkbildningsrådet respektive SISU Idrottsutbildarna endast genomförts av de revisorer
17Prop. 2001/02:190. Riksrevisionen. s. 83.
18Möte med företrädare för Riksrevisionen 2024-02-28.
Ny modell för statlig medverkan vid revision |
SOU 2024:42 |
som valts av Folkbildningsrådets representantskap respektive RF/ SISU:s Riksidrottsmöte.
17.3.1Revision på Folkbildningsrådet
Folkbildningsrådets revision är reglerad i paragraf 9 och 10 i rådets stadgar. Där framgår bland annat att ”Folkbildningsrådets räkenska- per och förvaltning ska granskas av tre av representantskapet valda revisorer, varav minst en auktoriserad. Därutöver utser staten en revisor”.19 I praktiken innebär det att man har utsett en auktoriserad revisor och två så kallade lekmannarevisorer. Av stadgarna framgår inte annat än att lekmannarevisorerna ska granska rådets räkenskaper och förvaltning tillsammans med den auktoriserade revisorn (jämför med SISU Idrottsutbildarna där uppdelning av roller och ansvar har gjorts). Revisorerna på Folkbildningsrådet arbetar kollegialt och skri- ver gemensamt under revisionsberättelsen. I praktiken har dock den auktoriserade revisorn och lekmannarevisorerna granskat olika delar.
17.3.2Revision på SISU Idrottsutbildarna
Revision av SISU Idrottsutbildarna preciseras i kapitel 4 i förening- ens stadgar. Där framgår bland annat att SISU:s räkenskaper och för- valtning årligen ska granskas, i enlighet med lag och god revisions- sed, av utsedd revisor eller utsett revisionsbolag.
Vidare framgår att SISU:s lekmannarevisorer årligen ska granska om SISU:s verksamhet sköts på ett ändamålsenligt och ekonomiskt tillfredsställande sätt och om SISU:s interna kontroll är tillräcklig. Av stadgarna framgår också att ”ansvarig revisor ska vara auktorise- rad revisor eller godkänd revisor med revisorsexamen. Arbetstagare inom SISU, RF, Distrikt, SF, SDF, förening och förenings Idrotts AB får inte vara revisor eller revisorssuppleant i RF, Distrikt, SF, SDF eller väljas till ledamot av valberedningen i organisation av vilken denne är anställd”.20
19Folkbildningsrådet (2022). Stadgar för föreningen Folkbildningsrådet, dnr 22/00339.
20SISU Idrottsutbildarna (2023). Stadgar för Studieförbundet SISU Idrottsutbildarna. Uppdaterade efter SISU-stämman 2023.
SOU 2024:42 |
Ny modell för statlig medverkan vid revision |
De olika revisorernas ansvar och roller är därmed uppdelade. Den auktoriserade revisorn lämnar en revisionsberättelse och lekmanna- revisorerna lämnar en granskningsrapport. Revisionen av årsredovis- ningen utförs enligt International Standards on Auditing (ISA) och god revisionssed i Sverige. Utöver revision av årsredovisningen och koncernredovisningen utför den auktoriserade revisorn även revision av styrelsens förvaltning för SISU Idrottsutbildarna. Revisionen grans- kar exempelvis om det finns processer för fördelning av bidrag, för utbetalningar och om det hanteras enligt besluten. Däremot grans- kar de inte hur pengarna används i distrikten. För att kunna ta del av granskningsunderlagen från distrikten måste det finnas ett godkän- nande från dessa. Det är då viktigt att det finns bidragsvillkor som innebär att bidragsmottagare vid förfrågan måste lämna underlag.21
17.4Analys av vilka möjligheter det finns för statlig medverkan vid revision
Nedan redogörs för tre alternativ som utredningen bedömer möjlig- gör för staten att medverka i extern revision av verksamheten som fördelar statsbidraget till folkbildningen.
Utredningens utgångspunkt för utformningen av de olika alter- nativen är att revisionen ska bidra till ökat förtroende och legitimitet i bidragsgivningen, vara en långsiktig lösning för statens behov av med- verkan vid revision samt ge ett mervärde i förhållande till den nuvar- ande revisionen som genomförs av Folkbildningsrådets respektive SISU Idrottsutbildarnas årsredovisningar. Med mervärde menar ut- redningen att revisionen ska komplettera eller ersätta den revision av årsredovisningen och styrelsens förvaltning som utförs av auktori- serade revisorer i dag och att den medför ökad insyn och transparens samt ökad kunskap om bidragshanteringen inom folkbildningen.
Det är i sammanhanget också viktigt att tydliggöra skillnader mellan extern utvärdering och uppföljning (som utredningen beskri- ver och lämnar förslag om i kapitel 15) och extern revision.
21Möte företrädare för Grant Thornton, 2024-03-14.
Ny modell för statlig medverkan vid revision |
SOU 2024:42 |
17.4.1Alternativ 1: Staten utser en revisor med ett särskilt uppdrag att granska bidragshanteringen
Det första alternativet innebär att regeringen utser ”en egen revisor” genom att ge ett revisionsbolag eller en revisor ett särskilt uppdrag att granska hur Folkbildningsrådet respektive SISU Idrottsutbildarna säkerställer att statsbidraget till folkbildningen används korrekt och ändamålsenligt.
Som det har beskrivits tidigare omfattas Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna i dag inte av några lagkrav på revision. Det ut- förs dock finansiell revision (granskning av räkenskaper och förvalt- ning) av auktoriserade revisorer i enlighet med organisationernas stad- gar. I båda fallen är det organisationerna själva som genom respektive årsstämma uppdrar åt revisor eller revisionsbolag att utföra revisio- nen. Vid sidan av den eller de auktoriserade revisorerna utses även en eller flera så kallade lekmannarevisorer med uppdrag att komplet- tera revisionen. En närmare beskrivning av den nuvarande revisionen på Folkbildningsrådet respektive SISU Idrottsutbildarna finns i av- snitt 17.3.
Av statsbidragsförordningen framgår att staten ska ges möjlighet att utse en revisor i Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna. Sedan bildandet av Riksrevisionen och fram till 2024 har staten dock inte utsett någon revisor i Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbil- darna. Frågan om och behovet av extern statlig revision har dock be- retts inom Regeringskansliet.
Att staten utser en revisor i en ideell förening är ovanligt. Som ut- redningen redogjort för i tidigare avsnitt förordnade Riksrevisions- verket fram till 2003 en revisor i Folkbildningsrådet med stöd av myndighetens instruktion. I april 2024 tillkännagav regeringen att man förordnat en person som revisor i Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna till och med den 1 juni 2026.
Med hänsyn till ideella föreningars rättsliga autonomi är det tvek- samt om ett sådant beslut kan fattas med stöd av förordning och utan föreningens uttryckliga samtycke genom till exempel stadge- reglering.22 Om samtycke saknas krävs som utgångspunkt stöd i lag eftersom ett sådant uppdrag typiskt sett får anses utgöra ett ingrepp i föreningens ekonomiska förhållanden, inte minst när det innebär
22I Folkbildningsrådets fall finns sedan 2013 en reglering i stadgarna innebärande att staten får utse en revisor (§ 9). En motsvarande reglering saknas för SISU Idrottsutbildarna.
SOU 2024:42 |
Ny modell för statlig medverkan vid revision |
krav på att ersätta kostnaderna för revisionen (jämför 8 kap. 2 § 2 p. regeringsformen). Om uppdraget formuleras på ett sådant sätt att det kan bedömas utgöra ett naturligt utflöde av förvaltningsuppgif- ten att fördela statsbidrag kan dock sannolikt regeringens restkom- petens åberopas.23
Alldeles oavsett de rättsliga förutsättningarna för ett sådant upp- drag behöver staten överväga nytta och mervärde i förhållande till organisationernas ordinarie revision. Ett generellt revisionsuppdrag (granskning av årsredovisning och styrelsens förvaltning utan någon närmare specifikation) till en av staten utsedd revisor riskerar att re- sultera i endast ytterligare en namnteckning på revisionsberättelsen. Om uppdraget i stället formuleras med en särskild inriktning behö- ver regeringen likväl fundera på vilket mervärde revisionen är tänkt att skapa i förhållande till den ordinarie revisionen och dess krav på granskning av ledningens förvaltning. På utredningens möten med organisationernas nuvarande revisorer har det framkommit att det kan finnas ett mervärde i att komplettera den nuvarande revisionen med att följa statsbidraget till mottagare, och exempelvis göra stick- prov hos bidragsmottagare.24
Det krävs i sådant fall en mycket god beställarkompetens från regeringens sida för att ett sådant uppdrag ska tjäna ett syfte. Det krävs också att regeringen är aktiv så att inriktningen på uppdraget ständigt hålls aktuell och relevant.
Under utredningens möten med organisationernas nuvarande revisorer har det framförts att en ytterligare revisor, statens repre- sentant, inte skulle innebära något problem om revisorn tilldelas ett tydligt avgränsat uppdrag. Det har också framkommit att det vore önskvärt att utöka granskningen hos bidragsmottagare, det vill säga studieförbunden, folkhögskolor och RF-SISU-distrikten. För att upp- täcka fel i bidragshanteringen och bidragsanvändningen är det nöd- vändigt att fördjupa sig i detaljerna.
23Jämför kommentaren till 8 kap. 2 § regeringsformen i Holmberg, Erik et alia (2019). Grund- lagarna. JUNO Version 3A, Norstedts Juridik: Stockholm.
24Möte med företrädare för Grant Thornton 2024-03-14.
Ny modell för statlig medverkan vid revision |
SOU 2024:42 |
17.4.2Alternativ 2: Regeringen ställer ett återrapporteringskrav gällande utökat revisionsuppdrag
Det andra alternativet innebär att regeringen i sina riktlinjer till orga- nisationerna ställer ett återrapporteringskrav gällande utökat revi- sionsuppdrag på Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna.
Genom statsbidragsförordningen och i de årliga riktlinjerna har regeringen möjlighet att ställa krav på Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna i fråga om användningen av folkbildningsanslaget. Det kan handla om allt från generell rapportering i fråga om bidrags- mottagarnas verksamhet till mer specifik rapportering till exempel i fråga om oförbrukade medel och informationssäkerhet. En särskild rapporteringspunkt sedan några år tillbaka rör uppföljning, utvärder- ing och kontroll.
I riktlinjerna skulle regeringen genom återrapporteringskrav kunna ställa krav på extern granskning i fråga om till exempel hur organisa- tionernas arbete med uppföljning och utvärdering lever upp till vill- koren för statsbidraget till folkbildningen. Det skulle därmed bli upp till Folkbildningsrådet respektive SISU Idrottsutbildarna själva att uppdra åt en revisor eller annan extern granskare att utföra ett upp- drag vars inriktning har bestämts av regeringen. För att säkerställa en opartisk och oberoende granskning kan regeringen med fördel ställa krav på att ett sådant uppdrag ska utföras av en auktoriserad revisor.
Av Revisorsinspektionens hemsida framgår att revisorer kan ut- föra andra avgränsade granskningsåtgärder för en uppdragsgivare en- ligt särskild överenskommelse, exempelvis när en bidragsgivare efter- frågar en oberoende granskning. Sådana uppdrag innebär att revisorn vidtar de granskningsåtgärder som revisorn, företaget och eventuell tredje man har kommit överens om och sedan rapporterar de fak- tiska iakttagelserna.
På utredningens möten med organisationernas nuvarande reviso- rer har det framkommit att SISU Idrottsutbildarna vid något tillfälle har beställt granskningar vid sidan av den ordinarie revisionen. Då har man anlitat en annan revisionsbyrå än den ordinarie för att granska en specifik fråga.
Fördelen med ett sådant uppdrag är att det blir en tydlig koppling till användningen av folkbildningsanslaget och man riskerar då inte att hamna i gråzonen mellan organisationernas myndighetsuppdrag och övrig verksamhet. Det krävs dock ett aktivt förhållningssätt från
SOU 2024:42 |
Ny modell för statlig medverkan vid revision |
regeringens sida så att inriktningen på uppdraget ständigt hålls aktu- ell och relevant.
17.4.3Alternativ 3: Riksrevisionen granskar årsredovisningarna för Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna
Det tredje alternativet innebär att Riksrevisionen genom lagändring ges mandat att granska årsredovisningarna för Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna.
Riksrevisionen kan granska även annan än statlig verksamhet men det kräver en lagändring
Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Men Riksrevisionen kan också ges möjlighet att granska annan verksamhet än statlig. Be- stämmelser om att Riksrevisionens granskning kan avse också annan än statlig verksamhet meddelas i lag (13 kap. 7 § första stycket reger- ingsformen).
För att låta Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna omfat- tas av Riksrevisionens årliga revision krävs ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.
Riksrevisionens granskningsarbete inom ramen för årlig revision
Riksrevisionen har i uppgift att granska årsredovisningen för staten, Regeringskansliet, riksdagsförvaltningen och de myndigheter som lyder under regeringen och riksdagen. Man har även i uppgift att granska årsredovisningen för organisationer som inte är myndig- heter, till exempel Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond, Kungliga Slottsstaten och Kungliga Djurgårdens Förvaltning. Granskningen ska ske i enlighet med god revisionssed och ha till syfte att bedöma om redovisningen och underliggande redovisning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt – med undantag för granskningen av redovisningen för staten, Regeringskansliet samt Kungliga Slotts-
Ny modell för statlig medverkan vid revision |
SOU 2024:42 |
staten och Kungliga Djurgårdens Förvaltning – om ledningens för- valtning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut.25
Utöver att följa god revisionssed och internationella standarder (ISSAI) har Riksrevisionen utarbetat interna föreskrifter som funge- rar som ett komplement till ISSAI och gäller för den årliga revisio- nens granskning av resultatredovisning26 och övrig information som ingår i en myndighets årsredovisning. Inom ramen för dessa före- skrifter granskar Riksrevisionen exempelvis anslagsanvändning, be- myndiganderedovisning, redovisning av återrapporteringskrav samt analys och bedömning av måluppfyllelse. Detta är områden som är speciella i offentlig verksamhet där det finansiella resultatet av verk- samheten oftast inte är lika relevant som i privat verksamhet.27 Före- skriften kan även vara tillämplig i Riksrevisionens granskning av övriga revisionsobjekt, som enligt gällande regelverk ska lämna någon form av redogörelse i årsredovisningen som motsvarar en resultatredovis- ning. Det är ansvarig revisor som bedömer om föreskriften är tillämp- lig och i vilka delar.28
För att kunna bedöma om redovisningen och underliggande redo- visning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande prövar Riksrevi- sionen årsredovisningen mot de ekonomiadministrativa regelverk som finns för myndigheterna, till exempel förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag (FÅB) och lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för Riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riksrevisionen.
Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna är enligt riktlin- jerna i fråga om användning av folkbildningsanslaget ålagda att i sin redovisning till regeringen följa centrala bestämmelser i FÅB.29 Riks- revisionen har i samtal med utredningen uppgett att denna bindning
255 § SFS 2002:1022. Lag om revision av statlig verksamhet m.m.
26Av föreskriften framgår att föreskriften gäller i tillämpliga delar även för granskning av affärsverkens förvaltningsberättelser, eftersom de inte har resultatredovisningar likt statliga förvaltningsmyndigheter. Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna upprättar inte heller resultatredovisningar utan verksamhetsberättelser.
27E-post från Riksrevisionen 2023-12-06.
28Riksrevisionen (2022). Intern föreskrift – Riksrevisionens granskning av resultatredovisning och övrig information i årsredovisningen, inklusive ledningens bedömning av intern styrning och kontroll (IFRF), dnr 1.1.2-2022-0096.
29Regeringsbeslut (2023). Riktlinjer för budgetåret 2024 avseende Studieförbundet SISU Idrotts- utbildarna i fråga om användningen av anslagen 14:1 inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid samt Regeringsbeslut (2023). Riktlinjer för budgetåret 2024 avseende Folkbildningsrådet i fråga om användningen av anslagen 14:1 och 14:2 inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid.
SOU 2024:42 |
Ny modell för statlig medverkan vid revision |
till FÅB är tillräcklig för att utföra en granskning av organisationer- nas årsredovisning i likhet med den som görs för myndigheterna.30
En granskningsprocess hos Riksrevisionen är offentlig såtillvida att tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingar är tillämpliga hos myndigheten med de begränsningar som följer av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (se till exempel 30 kap. 15 § offentlighets- och sekretesslagen). Att låta Riksrevisionen granska Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna genom årlig revision skulle sammantaget innebära en mer transparent granskning jämfört med den som i dag utförs av organisationernas egna revisorer.
Detta alternativ skulle dock innebära att regeringen inte har möj- lighet att styra inriktningen på revisionen eftersom Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen och därför är självständig i beslut om och inriktning för sina granskningsuppdrag.
För Riksrevisionen skulle en årlig revision av Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna innebära dels att myndigheten behöver sätta sig in i Folkbildningsrådets och SISU Idrottsutbildarnas verk- samhet, dels att de måste ta fram och utveckla granskningsprogram som är anpassade till ideella föreningar med myndighetsuppdrag.
Riksrevisionen har i tidigare sammanhang uttalat sig positivt till att låta Folkbildningsrådet omfattas av den årliga revisionen. Argu- menten för detta har då varit att Folkbildningsrådet hanterar omfatt- ande statliga medel, lämnar årsredovisning till regeringen och har en roll i det samlade utbildningsväsendet.31 Dessa argument är enligt ut- redningens bedömning aktuella även i dag.
Även andra ideella organisationer kan påverkas på sikt
Utredningens alternativ avser enbart möjligheter till statlig medver- kan vid revision på Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna. Eftersom det även finns andra ideella organisationer med uppgifter i myndighets ställe att fördela statsbidrag, till exempel Riksidrotts- förbundet och Svenskt Friluftsliv, kan en ordning med statlig revision även bli aktuell för dessa organisationer men enligt utredningen måste en bedömning om lämpligheten av en sådan ordning göras i varje
30Möte med företrädare för Riksrevisionen 2024-02-28.
31Riksrevisionen (2003). Revisionsmandat avseende årlig revision av ”udda organisationer”.
Internt PM 2003-12-19.
Ny modell för statlig medverkan vid revision |
SOU 2024:42 |
enskilt fall. Utredningen har inte i uppgift att lämna förslag om andra organisationer än Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna.
17.4.4Jämförelse mellan de olika alternativen
I tabellen nedan sammanfattas de fördelar och nackdelar som utred- ningen ser med de olika alternativen.
Utredningen bedömer att samtliga tre alternativ skulle öka statens insyn i bidragsanvändningen inom folkbildningen. Beroende på hur revisorsuppdrag respektive återrapporteringskravet till Folkbildnings- rådet och SISU Idrottsutbildarna formuleras kan de två första alter- nativen betraktas som komplement till den revision som utförs av organisationernas externa revisorer i dag. Det tredje alternativet inne- bär däremot att den nuvarande revisionen på Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna i allt väsentligt kommer att ersättas av Riks- revisionens årliga revision. Det blir dock i detta fall upp till medlem- marna i Folkbildningsrådet respektive SISU Idrottsutbildarna att besluta huruvida den nuvarande revisionen ska finnas kvar eller ej även när en ny modell för statlig medverkan vid revision införts. Det kan finnas skäl för Folkbildningsrådet respektive SISU Idrottsutbil- darna att överväga att behålla delar av nuvarande revision i syfte att säkerställa oberoende uttalanden om bland annat styrelsens ansvars- frihet.
Samtliga tre alternativ innebär en utökad revision i förhållande till den revision som genomförs i dag, förutsatt att uppdragen i de två första alternativen formuleras i ett sådant syfte.
SOU 2024:42Ny modell för statlig medverkan vid revision
Tabell 17.1 Jämförelse mellan tre möjliga alternativ för statlig medverkan vid revision på Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna
|
• Fördelar |
• Nackdelar |
|
|
|
|
|
Alternativ 1 |
|
• Regeringen kan styra inriktningen |
|
• Kräver en mycket god beställarkompetens |
|
|
|
på revisionen |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
• Utökad revision i förhållande |
|
• Kräver en regelbunden kontakt och han- |
|
|
|
|
|
|
|
till dagens revision |
|
tering från regeringens sida |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
• Begränsad transparens i revisions- |
|
|
|
|
|
handlingar |
|
|
|
|
|
• Inte helt oberoende då det är regeringen |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
som styr |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
• Revision görs av två olika aktörer |
|
Alternativ 2 |
• Regeringen kan till viss del styra |
• Kräver en årlig hantering av regeringen |
|
|
inriktningen på revisionen |
|
|
•Tydlig avgränsning mellan myndig- hetsuppdrag och organisationernas övriga verksamhet
•Utökad revision i förhållande till dagens revision
•Kräver att regeringen är aktiv i sin formulering av återrapporteringskrav
•Begränsad transparens i revisions- handlingar
•Viss risk för lojalitetskonflikter då orga- nisationerna själva upphandlar revisorn
•Revision görs av två olika aktörer
Alternativ 3 |
|
• Oberoende revision |
|
• Regeringen kan inte styra revisionens |
|
|
|
|
|
|
|
|
inriktning |
|
|
|
• Utökad revision i förhållande till |
|
• Svårare med avgränsning mot organisa- |
|
|
|
dagens revision |
|
tionernas övriga verksamhet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
• All revision görs av en och |
|
• Kräver ett ställningstagande från staten |
|
|
|
samma aktör |
|
gällande statlig revision i andra ideella |
|
|
|
|
|
organisationer |
|
|
|
|
|
|
|
|
• En långsiktig lösning |
|
• Begränsade erfarenheter av granskning |
|
|
|
|
|
av ideella organisationer |
|
• Revisionsmaterial och underlag blir offentligt
• Lång erfarenhet av granskning av statliga medel
• Hög legitimitet
Källa: Utredningens bearbetning.
Ny modell för statlig medverkan vid revision |
SOU 2024:42 |
17.5Förslag om en ny modell för statlig medverkan vid revision av statsbidraget till folkbildningen
Utredningens förslag: Riksrevisionen ska genom årlig revision granska årsredovisningen för Folkbildningsrådet och SISU Idrotts- utbildarna.
De redovisningsbestämmelser om årsredovisning och budget- underlag som Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna ska följa ska föras från riktlinjerna in i statsbidragsförordningen.
Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna ska lämna kopior av årsredovisningen till Riksrevisionen.
Den som har tagit emot statsbidrag ska vara skyldig att till Folkbildningsrådet respektive SISU Idrottsutbildarna lämna de uppgifter och de upplysningar som behövs för Riksrevisionens granskning av Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna.
Den nuvarande regleringen i statsbidragsförordningen innebär- ande att staten ska ges möjlighet att utse revisor i Folkbildnings- rådet och SISU Idrottsutbildarna ska upphöra att gälla.
Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna ska säkerställa att de lämnar årsredovisning och budgetunderlag till regeringen enligt de riktlinjer som regeringen meddelar.
Regeringen ska säkerställa att Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna följer regeringens riktlinjer avseende bestäm- melserna i förordningen (2000:65) om årsredovisning och budget- underlag.
Skälen för utredningens förslag
Riksrevisionens oberoende, legitimitet och stora erfarenhet av att granska hantering och förvaltning av statliga medel skulle öka öppen- heten och statens insyn i bidragsgivningen inom folkbildningen. Den skulle även bidra till ökat förtroende och utvidga den nuvarande revisionen på Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna.
Utredningens bedömning är att de nackdelar som utredningen har identifierat med det alternativet vägs upp av fördelarna för en sådan lösning. Att regeringen inte kan styra inriktning kan också be- dömas som positivt då revisionen blir helt oberoende av regeringens politik. Utredningen är också medveten om att förslaget innebär att
SOU 2024:42 |
Ny modell för statlig medverkan vid revision |
en eventuell översyn behöver göras av statlig medverkan vid revision vid andra ideella organisationer med förvaltningsuppgifter. Utred- ningens bedömning är att denna analys ligger utanför folkbildnings- utredningens mandat och överlämnar därmed frågan till regeringen.
Omfattande statliga medel i statsbidrag till folkbildningen
Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna har genom lag till- delats förvaltningsuppgifter som innebär hantering av omfattande stat- liga medel. Statsbidraget till folkbildningen uppgick till cirka 4,4 mil- jarder kronor 2023. Statsbidraget finansierar också den absoluta majoriteten av både Folkbildningsrådets (cirka 97 procent år 2022) och SISU Idrottsutbildarnas (cirka 80 procent år 2020) totala verk- samhet. Att låta statsbidraget granskas av en aktör som har gedigen erfarenhet av revision av statliga medel skulle bidra till ökat förtro- ende för bidragsgivningen.
Ett grundlagsfäst oberoende och högt förtroende
Även om all revision per definition är oberoende granskning är Riks- revisionen den enda aktören som har ett grundlagsfäst oberoende med avseende på vad som ska granskas och hur granskningen genomförs.
Riksrevisionens årliga revision kvalitetssäkras dels internt på myn- digheten, dels av en extern aktör. Internt finns det ett kvalitetsråd som genomför kvalitetskontroller av den årliga revisionens gransk- ning och som bedömer om revisionsberättelser eventuellt behöver justeras. Den årliga revisionen följer dessutom upp sin granskning genom enkäter till de som granskats. Den externa tillsynen genom- förs av FAR, som är en branschorganisation för bland annat reviso- rer. Det som främst bedöms är hur den årliga revisionens kvalitets- modell efterlevs.32
32Riksrevisionen, Kvalitetssäkrade granskningar, https://www.riksrevisionen.se/om- riksrevisionen-uppgifter/granskningsmetoder/kvalitetssakrade-granskningar.html. (Hämtad 2024-05-26).
Ny modell för statlig medverkan vid revision |
SOU 2024:42 |
Riksrevisionen har gedigen erfarenhet av att granska myndigheter med omfattande bidragshantering
Det finns många statliga myndigheter som hanterar statsbidrag till civilsamhället, och många av dem betalar ut väsentliga belopp i stats- bidrag. Detta innebär att Riksrevisionen inom ramen för sin årliga revision skaffat sig gedigna erfarenheter av att granska hanteringen av dessa. Riksrevisionen har genom åren haft flera uttalanden om just brister i bidragshanteringen på några av myndigheterna.33
Riksrevisionens årliga revision innebär en utökad granskning jämfört med dagens revision
Riksrevisionen följer lagkravet om att granskningen ska ske enligt god revisionssed genom att tillämpa de internationella revisions- standarderna International Standards of Supreme Audit Institutions (ISSAI). ISSAI reglerar dock enbart granskning av de finansiella dokumenten i årsredovisningen. Därutöver har Riksrevisionen ut- arbetat interna föreskrifter som fungerar som ett komplement till ISSAI och gäller för den årliga revisionens granskning av resultat- redovisning och övrig information som ingår i en myndighets års- redovisning enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, ledningens uttalande om intern styrning och kon- troll samt att ledningens förvaltning följt tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut. Inom ramen för dessa föreskrifter granskar Riks- revisionen exempelvis anslagsanvändning, bemyndiganderedovisning, redovisning av återrapporteringskrav, analys och bedömning av mål- uppfyllelse. Detta är områden som är speciella i offentlig verksamhet där det finansiella resultatet av verksamheten oftast inte är lika rele- vant som i privat verksamhet.34
33Till exempel Revisionsrapport – Brister i MUCF:s handläggning av organisationsbidrag, dnr 3.1.2-2020-0517. Revisionsrapport – Bristande rutiner och intern styrning och kontroll i uppföljning av lämnade bidrag 2018. Statens skolverk, dnr 3.1.2-2018-0744.
34Riksrevisionen (2022). Intern föreskrift – Riksrevisionens granskning av resultatredovisning och övrig information i årsredovisningen, inklusive ledningens bedömning av intern styrning och kontroll (IFRF), dnr 1.1.2-2022-0096.
SOU 2024:42 |
Ny modell för statlig medverkan vid revision |
En mer transparent revision ökar förtroendet
Till skillnad från revision som utförs av privata aktörer blir Riks- revisionens granskningsmaterial, inklusive allt underlagsmaterial, all- männa handlingar med de begränsningar som följer av offentlighets- och sekretesslagen.
Säkerställa långsiktiga förutsättningar för årlig revision
Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna är enligt riktlinjerna i fråga om användning av folkbildningsanslaget ålagda att i sin redo- visning till regeringen följa centrala bestämmelser i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag (FÅB). Riksrevi- sionen har i samtal med utredningen uppgett att denna bindning till FÅB är tillräcklig för att utföra en granskning av organisationernas årsredovisning i likhet med den som görs för myndigheterna.35 Det är dock enligt utredningen oklart om Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna följer dessa riktlinjer när de upprättar sina årsredo- visningar (se avsnitt 17.2.2). Mot denna bakgrund anser utredningen att regleringen ska lyftas från riktlinjerna och in i statsbidragsförord- ningen i syfte att uppmärksamma de krav som organisationerna ska följa, öka transparensen kring organisationernas återrapportering samt säkerställa långsiktighet i styrningen.
Vidare framgår av regeringsformen att den som granskas av Riks- revisionen har en skyldighet att lämna den hjälp och de uppgifter och de upplysningar som Riksrevisionen begär för granskningen.36 Denna skyldighet gäller endast den som granskas av Riksrevisionen, det vill säga i detta fall Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna. För att säkerställa tillgång till uppgifter avseende bidragsmottagarna bör det i förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen föras in ett villkor med innebörden att den som har tagit emot statsbidrag enligt förordningen är skyldig att till Folkbildningsrådet respektive SISU Idrottsutbildarna lämna de uppgifter och de upplysningar som behövs för Riksrevisionens granskning av Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna.
35Möte med företrädare för Riksrevisionen, 2024-02-28.
3613 kap. 7 § andra stycket SFS 2011:109. Regeringsform.
Ny modell för statlig medverkan vid revision |
SOU 2024:42 |
Sammanfattningsvis föreslår utredningen att Riksrevisionen ska utföra årlig revision av Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna. Som en konsekvens av detta förslag bör den nuvarande regleringen i statsbidragsförordningen om att staten ska ges möjlighet att utse revi- sor i Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna upphöra att gälla.
18Återtag av statsbidrag och hantering av oförbrukade medel
Utredningen har uppdraget att föreslå en ordning för återtagande av statsbidrag som Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna har återkrävt samt att se över om oförbrukade medel vid årets slut vid folkhögskolor och enskilda studieförbund ska betalas tillbaka. I detta kapitel redogörs för nuvarande hantering. Utredningen lämnar även förslag till fortsatt ordning.
18.1En ny ordning för att återta återkrävt statsbidrag motsvarande vad som gäller för statliga myndigheter
I utredningsdirektiven konstateras att Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna själva beslutar hur återkrävda medel ska hanteras då det inte har införts någon reglering av rätten till omfördelning, även om det har övervägts av tidigare utredningar. I avsnittet redogör ut- redningen för nuvarande hantering inom folkbildningen och i jäm- förbara organisationer samt hos myndigheter. Förslag till förändrad hantering lämnas också. Med återtag avses återbetalning till staten.
18.1.1Hantering av återbetalade medel
vid Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna samt vid jämförbara organisationer
Utbetalningar från Kammarkollegiet till Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna sker kvartalsvis. Även utbetalningar från Folkbild- ningsrådet och SISU Idrottsutbildarna till folkhögskolor, studieför- bund och distrikt sker kvartalsvis. I kapitel 14 redogör utredningen för
471
Återtag av statsbidrag och hantering av oförbrukade medel |
SOU 2024:42 |
de bidragsfördelningssystem som ligger till grund för utbetalningar från Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna. Regeringen an- ger i förordning (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen grund- läggande krav som ska uppfyllas för att få bidrag men styr inte själva fördelningen i övrigt. I nämnda förordning finns bestämmelser som möjliggör för Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna att återkräva ett utbetalat statsbidrag. Det får ske under följande förut- sättningar.
•Då mottagaren har lämnat oriktiga uppgifter eller på annat sätt förorsakat att bidrag har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp.
•Om bidrag av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp och mottagaren borde ha insett det.
•Om bidraget har använts till annat än vad det beviljats för.
•Då en bidragsmottagare inte har följt de villkor som har angetts i beslut om utbetalning av bidrag.
Tabell 18.1 redovisar ett nedslag i verksamheten under förra året då det förekom återkrav av statsbidrag från studieförbund som erhåller statsbidrag från Folkbildningsrådet. I tabellen redovisas återkrav på totalen men återkrav förekom också vid samtliga studieförbund. Tidi- gare år har återkrav även förekommit vid bland annat folkhögskolor.
Tabell 18.1 Återkrav av statsbidrag 2023
Organisation |
Återkrav, kr |
Erhållet stats- |
Andel återkrav av |
|
|
|
bidrag, kr |
erhållet statsbidrag |
Folkbildningsrådet |
|
|
4 167 883 000 |
0,4 procent |
– varav studieförbund |
|
17 873 800 |
1 774 383 000 |
1 procent |
– varav folkhögskolor |
|
|
2 348 900 000 |
|
SISU Idrottsutbildarna |
|
169 485 000 |
|
Riksidrottsförbundet |
|
|
2 091 811 000 |
|
Svenskt Friluftsliv |
|
97 785 000 |
|
Källor: Årsredovisning 2023 för Folkbildningsrådet, SISU Idrottsutbildarna, Riksidrottsförbundet och Svenskt Friluftsliv, Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende anslagen 14:1, 14:2, 14:3 och 14:4 inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid, Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende anslag 13:1 Stöd till idrotten Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende anslag 13:3 Stöd till friluftsorganisationer.
SOU 2024:42 |
Återtag av statsbidrag och hantering av oförbrukade medel |
Riksrevisionen granskade nyligen bidragsgivning till civilsamhället vid fyra statliga myndigheter och jämförde antalet beslut om bidrag med beslut om återkrav. Riksrevisionen fann att andelen återkrav varierade mellan myndigheterna. För MUCF utgjorde andelen åter- krav (p.g.a. felaktig användning) av samtliga bidragsbeslut 1,14 pro- cent under perioden 2017–2022. För Jämställdhetsmyndigheten var motsvarande andel 0,27 procent. Riksrevisionen noterade följande.1
Vilka omständigheter och orsaksfaktorer som ligger bakom ovanstå - ende2 uppgifter och hur uppgifterna ska tolkas är långt ifrån självklart. En tänkbar förklaring är att ett förhållandevis högt antal återkrav är re- sultatet av en effektiv kontroll, efter det att ett initialt bidragsbeslut har fattats. Men det kan också indikera brister i den kontroll som ska göras innan utbetalning. Oavsett förklaring anser Riksrevisionen att få eller inga återkrav under en sexårsperiod kan vara tecken på brister i kontrollen.3
Utredningen har likt Riksrevisionen svårt att bedöma mer ingående vad uppgifterna i tabell 18.1 står för. Det vi vet är att uppmärksamhet kring beslut om återkrav vid studieförbund har lett till en ökad kon- troll av studieförbundens verksamhet. Se kapitel 8. Det är därför tänk- bart att en ökad kontroll av andra områden också skulle kunna leda till fler beslut om återkrav av bidragsmedel.
För att undvika att bidrag utbetalas felaktigt och måste återkrävas är själva hanteringen av utbetalningar central. Det är viktigt att redan vid utbetalningstillfället agera för att minska behovet av återkrav. En grundläggande princip är att utbetalning sker i nära anslutning till att medlen ska användas av mottagaren. Det framgår av anslagsförord- ningen genom följande reglering: ”Utbetalning av bidrag från anslag ska göras i nära anslutning till att anslaget ska användas av motta- garen”.4 De kvartalsvisa utbetalningar som nämnts ovan innebär att Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna följer gängse praxis och de får därför sägas agera i linje med nämnda bestämmelse i anslags- förordningen.
Utredningen har tidigare angett att de två organisationer som är närmast jämförbara med Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbil- darna är Riksidrottsförbundet och Svenskt Friluftsliv. Riksidrotts- förbundet erhåller precis som Folkbildningsrådet och SISU Idrotts-
1Riksrevisionen (2023). Tillit och kontroll – statlig bidragsgivning till civilsamhället, RiR 2023:7.
2Riksrevisionen hänvisar i rapporten till en tabell med uppgift om bidragsbeslut och beslut om återkrav.
3Riksrevisionen (2023). Tillit och kontroll – statlig bidragsgivning till civilsamhället, RiR 2023:7.
4SFS 2011:223. Anslagsförordningen, 11 §.
Återtag av statsbidrag och hantering av oförbrukade medel |
SOU 2024:42 |
utbildarna medel från Kammarkollegiet kvartalsvis. Utbetalning från Riksidrottsförbundet till distrikten sker kvartalsvis. För Svenskt Fri- luftsliv gäller att statsbidraget utbetalas av Naturvårdsverket. I anslags- brevet anges inte hur Naturvårdsverket ska utbetala medlen till Svenskt Friluftsliv vilket innebär att det sker som en engångsbetalning. För den vidare hanteringen hänvisas till gällande statsbidragsförordning.
Anslagsposten ska användas för bidrag till föreningen Svenskt Friluftsliv, att fördela enligt förordningen (2010:2008) om statsbidrag till frilufts- organisationer och för föreningens kostnader för att fördela medlen en- ligt förordningen.5
I förordning (2010:2008) om statsbidrag till friluftsorganisationer anges vidare att:
Ett beslut om bidrag ska avse ett visst bidragsår. Bidrag ges i mån av tillgång på medel och betalas ut i förskott med högst en fjärdedel per kvartal.
Även Riksidrottsförbundet och Svenskt Friluftsliv betalar med andra ord ut bidrag kvartalsvis till underliggande organisationer. I stats- bidragsförordningarna för Riksidrottsförbundet och Svenskt Fri- luftsliv finns motsvarande bestämmelser för återkrav som gäller för Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna. Inte heller för dessa organisationer finns det i nuläget något krav om att återbetalade medel ska återföras till staten. 6
När det gäller att fatta beslut om återkrav är det en praktisk realitet att det ofta fattas med en fördröjning i relation till när utbetalningen skedde. Tiden för denna fördröjning kan ha många olika orsaker som har att göra med när underlag för att granska utbetalningarna inkom- mer men också att ärenden är olika komplicerade och att hjälp för att bedöma ärenden ibland behöver sökas externt.
Eftersom utbetalning av medel sker vid fyra tillfällen under året innebär det att det finns en viss möjlighet att justera nivån och även att ompröva planerade nivåer på utbetalningar om verksamheten visat sig bli lägre vid något studieförbund eller folkhögskola. På så vis kan en omfördelning ske under året. Även om utbetalningarna sker i nära anslutning till genomförande av verksamheten utförs oftast kontrol- len först i samband med uppföljning av årets verksamhet. Det är då
5Regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende anslag 13:3 Stöd till friluftsorganisationer.
6SFS 1999:1177. Förordning om statsbidrag till idrottsverksamhet och SFS 2010:2008. Förord- ning om statsbidrag till friluftsorganisationer.
SOU 2024:42 |
Återtag av statsbidrag och hantering av oförbrukade medel |
rimlighetsbedömningar av redovisad verksamhet kan göras på tota- len. Däremot kan kontroll utifrån exempelvis riskbedömning eller med anledning av inkommen uppgift ske löpande. I det senare fallet kan det ofta handla om frågor som behöver utredas i grunden och där kompletterande underlag och i särskilt svåra fall även hjälp ut- ifrån kan behövas för att fatta beslut. Det är med andra ord vanligt att beslut om återkrav fattas efter ett omfattande utredningsarbete. Konsekvensen av detta blir i nästan samtliga fall att utbetalning och återbetalning till följd av ett beslut om återkrav hänför sig till olika budgetår.
18.1.2Utredningens uppdrag är att föreslå en modell som motsvarar hanteringen vid myndigheter
I direktiven anges att det finns en väl etablerad praxis om hur stats- bidrag återtas när det gäller myndigheter och att det inte finns behov av att utreda frågan om utredningen föreslår en sådan lösning. I direk- tiven konstateras att regeringen i nuläget inte har rätt att återta medel som återkrävts men att det däremot bör vara möjligt för staten att återta statsbidrag. I direktiven anges därför att utredningen ska före- slå en ordning för återtagande av statsbidrag som beslutande organ har återkrävt enligt någon av de grunder för återbetalningsskyldighet som anges i förordningen om statsbidrag till folkbildningen och som ska motsvara vad som gäller för statliga myndigheter. Utredningen ska också lämna nödvändiga författningsförslag.7
18.1.3Hantering av återbetalning vid myndigheter
Anslagen till folkbildningen är av pristypen BNB, vilket står för be- stämt nominellt belopp. Det innebär bland annat att det inte sker någon automatisk årlig uppräkning av anslaget. Anslagstypen är den vanligast förekommande även för myndigheter. I normalfallet är det bara anslag som i huvudsak utgör förvaltningsmedel eller som avser medel som utbetalas utifrån en rättighetslagstiftning, som är av annan pristyp än BNB. Statsbidrag som utbetalas till organisationer som inte är statliga myndigheter, utbetalas som regel via anslag av pris-
7Dir. 2023:130. Tilläggsdirektiv till utredningen om Styrning och uppföljning av folkbildningen
– vägval inför framtiden (U 2022:01).
Återtag av statsbidrag och hantering av oförbrukade medel |
SOU 2024:42 |
typen BNB. För anslag av pristypen BNB gäller att anslagskredit och anslagssparande saknas. För myndigheter gäller att medel som beta- las tillbaka, med anledning av att myndigheten beslutat att medel ska återkrävas, redovisas mot ett anslag eller en inkomsttitel. Det är fram- för allt två faktorer som avgör om återbetalda medel ska redovisas mot anslag eller mot inkomsttitel. Det ena är om myndigheten har dispositionsrätt, det vill säga förfogar över medlen, och det andra är när i tiden återbetalningen sker. Om inget annat anges är utgångs- punkten att myndigheten har dispositionsrätt och återbetalda medel redovisas då mot anslag. Medlen kan därefter disponeras, till exempel omfördelas för att finansiera annan verksamhet eller sparas till efter- följande år. Om det däremot anges i förordning eller genom annan formell styrning att återbetalade medel inte får behållas eller använ- das av myndigheten saknas dispositionsrätt och medlen ska då redo- visas mot inkomsttitel. Det innebär att medlen går tillbaka till staten. I normalfallet har en myndighet dispositionsrätt.8
Den andra avgörande omständigheten för redovisning mot anslag eller mot inkomsttitel är om återbetalning sker i nära anslutning till utbetalningen. Om den sker i nära anslutning sker återbetalning mot anslag men om återbetalningen däremot bedöms ha skett med sådan fördröjning att den inte har skett i nära anslutning, ska medlen åter- betalas mot inkomsttitel. Av Ekonomistyrningsverkets handledning framgår att det vid stora mängder inbetalningar med små belopp sker en återföring mot anslag oavsett när återbetalning sker. Återkrav vid Försäkringskassan nämns som exempel.9
Vidare menar Ekonomistyrningsverket att återbetalning av medel ofta sker med viss fördröjning och att det normala är att medel åter- betalas mot anslag oavsett när utbetalning och återbetalning skett i relation till varandra. Den praxis som har utarbetats stödjer sig med andra ord inte strikt på vid vilket budgetår som en utbetalning har skett. Det är i situationer då återbetalningen inte sker i nära anslut- ning till den ursprungliga utbetalningen och återbetalningen utgör ett väsentligt belopp i relation till anslagets storlek som det kan bli aktuellt att redovisa mot inkomsttitel. Det sker ofta efter dialog med Ekonomistyrningsverket eller med det departement som har huvud- mannaskap för styrning av myndigheten. Ekonomistyrningsverkets
8SFS 2011:203. Budgetlag, SFS 2011:223. Anslagsförordning och prop. 2023/24:1. Budgetproposi- tionen för 2024.
9Ekonomistyrningsverket (2011). Handledning Transfereringar – Att redovisa lämnade bidrag, ESV 2011:23. (uppdatering av handledningen pågår för närvarande).
SOU 2024:42 |
Återtag av statsbidrag och hantering av oförbrukade medel |
handledning saknar vägledning kring begreppet nära anslutning eller vad som utgör ett väsentligt belopp i relation till anslagets storlek. I rea- liteten utarbetas oftast en praxis för varje myndighet när frågan blir aktuell.10
De medel som finns kvar outnyttjade på ett BNB-anslag förs bort från anslaget genom indragning. Det innebär att medlen dras tillbaka till statskassan. Om en myndighet har fått en stor mängd återbetal- ningar sent under ett budgetår och inte hinner förbruka medlen, kan myndigheten be om en särskild prövning av anslagssparande. Det är bara på anslag som huvudsakligen avser förvaltningsutgifter där det i normalfallet finns anslagssparande. Andra anslag saknar som huvud- regel möjlighet till sparande av medel till efterkommande år. Om myn- digheten beviljas ett anslagssparande är det i normalfallet tillfälligt och får disponeras under två budgetår efter det att anslaget senast var upp- fört på statens budget. Enligt praxis är beviljandet restriktivt och det krävs ofta särskilda skäl för att bevilja ett tillfälligt anslagssparande.11
18.1.4Återbetalade medel ska i vissa fall betalas tillbaka till staten
Utredningens förslag: Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbil- darna ska som huvudregel likt myndigheter fortsatt kunna om- fördela återbetalda medel till annan verksamhet som omfattas av anslagsändamålet oavsett vilket budgetår som utbetalning och åter- betalning hänförs till. Om återbetalningarna uppgår till ett väsent- ligt belopp i relation till anslagens storlek ska medlen i stället åter- betalas till staten.
Med väsentligt belopp ska avses belopp som under ett budget- år uppgår till mer än 10 miljoner kronor på ett anslag. De medel som överstiger 10 miljoner kronor ska återbetalas. För anslag 14:1 som utbetalas av både Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbil- darna ska beloppsgränsen sättas procentuellt i förhållande till till- delade medel.
10Ekonomistyrningsverket (2011). Handledning Transfereringar – Att redovisa lämnade bidrag, ESV 2011:23 och samtal med Ekonomistyrningsverket den 6 mars.
11SFS 2011:203. Budgetlag. och SFS 2011:223. Anslagsförordning.
Återtag av statsbidrag och hantering av oförbrukade medel |
SOU 2024:42 |
Återbetalningsskyldighet införs genom att villkor införs i an- slagsbrev för folkbildningen12 om att bidrag som återbetalas från studieförbund, RF-SISU-distrikt eller från folkhögskolor till Folk- bildningsrådet eller SISU Idrottsutbildarna ska återbetalas till staten.
Utredningens bedömning: En praxis för återbetalning av bidrags- medel som inte återbetalas i nära anslutning till utbetalningen av medlen bör utarbetas i dialog mellan Folkbildningsrådet, SISU Idrottsutbildarna och ansvarigt departement.
Ifråga om att disponera anslagsmedel bör regeringen ta ett sam- lat grepp kring civilsamhällesorganisationerna Riksidrottsförbun- det, Svenskt Friluftsliv och folkbildningsorganisationerna.
Skälen för utredningens förslag och bedömningar
Frekvensen för återkrav vid Folkbildningsrådet och SISU Idrotts- utbildarna är låg i jämförelse med utbetalningsmyndigheter och andra organisationer, till exempel arbetslöshetskassorna, där utbetalning till enskilda utgör kärnverksamhet och där beslut om återkrav är van- ligt förekommande. I den tidigare jämförelsen av återkrav i olika civil- samhällesorganisationer i tabell 18.1 framgår också att återkrav är rela- tivt ovanliga. Även om det rör sig om små volymer hos den här typen av organisationer bedömer utredningen, som tidigare nämnts, att åter- kraven kan tänkas öka i takt med att mer resurser läggs på kontroll samt med ökad kompetens i fråga om felaktiga utbetalningar.
Denna utredning föreslår att självförvaltningsmodellen ska kvar- stå men att ett flertal ändringar bör genomföras. För att återtagande av statsbidrag ska motsvara vad som gäller för statliga myndigheter behöver därför styrningen av bidragshanteringen vid Folkbildnings- rådet och SISU Idrottsutbildarna anpassas.
Huvudregeln bör vara att Folkbildningsrådet och SISU Idrotts- utbildarna likt myndigheter ska kunna omfördela återbetalda medel till annan verksamhet. Medlen ska med andra ord kunna användas för de ändamål som anges i villkor för anslaget utan begränsningar oav- sett vilket budgetår som utbetalning och återbetalning hänförs till.
12Avser regleringsbrev för anslagen 14:1, 14:2, 14:3 och 14:4 inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid.
SOU 2024:42 |
Återtag av statsbidrag och hantering av oförbrukade medel |
Om återbetalningarna utgör ett väsentligt belopp i relation till an- slagets storlek bör medlen i stället återbetalas till staten. Ekonomi- styrningsverkets handledning saknar vägledning i denna del och det är svårt att hitta bra jämförelser. En vägledning skulle kunna vara gränsdragningen för belopp som finns för när ett ekonomiskt åtag- ande för efterföljande budgetår behöver ingås. Om de totala åtagan- dena uppgår till mer än 10 miljoner kronor på ett anslag eller utgör mer än 10 procent av det totala anslaget, måste det finnas ett beställ- ningsbemyndigande för att kunna ingå åtagande.13 Utredningen före- slår därför att återbetalningar under ett budgetår som uppgår till mer än 10 miljoner kronor per anslag ska redovisas mot inkomsttitel och i och med det återföras till statskassan via Kammarkollegiet. Om detta hade gällt för 2023 skulle det ha inneburit att cirka 8 miljoner kronor på anslaget till studieförbunden hade fått återbetalas till staten. SISU Idrottsutbildarna disponerar en mindre del av medlen på anslag 14:1 Statsbidrag till studieförbund. I anslagsbrevet bör beloppsgränsen på
10miljoner kronor fastställas i förhållande till de medel som dispo- neras. SISU Idrottsutbildarna disponerar i nuläget cirka 9 procent av medlen på anslag 14:1 och skulle med förslaget betala tillbaka åter- krävda medel som överstiger 900 000 kronor14.
Med nuvarande storlek på medel på de två aktuella anslagen be- dömer utredningen inte att bestämmelsen om 10 procent av anslaget behövs. Om däremot nya anslag införs som uppgår till en lägre nivå på bidragsmedel, bör det övervägas om en bestämmelse om 10 procent bör införas i anslagsbrevet.
Som nämnts tidigare saknas närmare definitionen av begreppet nära anslutning. Tolkningen är i dag generös för när medel ska be- talas tillbaka mot inkomsttitel till följd av att medlen inte har åter- betalats i nära anslutning till utbetalningen. Det handlar ofta om spe- cifika fall som avviker från den ordinarie hanteringen. När sådana fall uppstår bör en praxis utarbetas. Det är viktigt att en sådan praxis ut- arbetas i dialog med ansvarigt departement och berörda organisationer.
Utredningens förslag innebär en tydlig signal till folkbildningen att den som helhet missgynnas av misskötsamhet. Detta eftersom medel som betalas tillbaka från ett studieförbund eller en folkhög-
13SFS 2011:223. Anslagsförordning, 17 §.
14Beräkning: SISU Idrottsutbildarnas del av det totala anslaget dividerat med det totala ansla- get ger 9 procent. Nivån på återkrav för SISU Idrottsutbildarna sätts till nio procent av 10 mil- joner, det vill säga 900 000 kronor. Folkbildningsrådet ska på motsvarande sätt på anslag 14:1 återföra till staten återbetalade medel som överstiger 9 100 000 kronor.
Återtag av statsbidrag och hantering av oförbrukade medel |
SOU 2024:42 |
skola inte alltid kommer att kunna omfördelas till ett annat studie- förbund eller folkhögskola utan måste i stället betalas tillbaka till staten. I nuläget bedöms inte de belopp som skulle behöva återföras mot in- komsttitel vara så stora att det skulle påverka incitamenten för ökad kontroll.
Utredningen bedömer dock att det inverkar negativt på folkbild- ningen att ensidigt införa begränsningar i dispositionsrätten för Folk- bildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna. Regeringen bör ta ett samlat grepp i frågan och även inkludera de två jämförbara civilsamhälles- organisationerna Riksidrottsförbundet och Svenskt Friluftsliv.
18.2Fördelningsmodeller bör utvärderas innan förändringar i dispositionsrätten av oförbrukade medel övervägs
Regeringen anger i direktiven till utredningen att transparensen kring hur statsbidragen används behöver öka oavsett vilken aktör som före- slås få ansvar för fördelning av statsbidragen. Frågan om oförbrukade medel vid årets slut vid enskilda folkhögskolor och studieförbund ska betalas tillbaka ska därför ses över.15
18.2.1Nuvarande ordning för hantering av oförbrukade medel vid Folkbildningsrådet och Sisu idrottsutbildarna
Utredningen beskriver i kapitel 5 hur statsbidrag fördelas till studie- förbund och folkhögskolor. Fördelningsmodellerna är ofta inveck- lade. De ska möjliggöra en långsiktighet för organisationerna att verka samtidigt som tillfälliga nedgångar inte ska ha för stor inverkan på organisationernas fortlevnad. Viss omfördelning av medel inom ett anslag kan ske under året. Det var särskilt tydligt i samband med det stora flyktingmottagandet 2015. Studieförbund och distrikt som av- sett att göra verksamhet fann plötsligt att målgruppen till exempel flyttat från orten. Omfördelning kunde då ske till studieförbund och distrikt i andra delar av landet. De största omfördelningarna sker dock mellan olika år.
15Dir. 2023:130. Tilläggsdirektiv till utredningen om Styrning och uppföljning av folkbildningen
– vägval inför framtiden (U 2022:01).
SOU 2024:42 |
Återtag av statsbidrag och hantering av oförbrukade medel |
Nedgången i studieförbundens verksamhet under covid-19-pande- min innebar att omfattande medel inte kom till användning hos en- skilda studieförbund. Medlen hade däremot kunnat komma till nytta inom annan verksamhet, framför allt vid folkhögskolorna. Folkbild- ningsrådet tog heller inte initiativ till att omfördela medel mellan studieförbund och folkhögskolor. I budgetpropositionen för 2024 har regeringen återtagit rätten att avgöra fördelning av medel mellan studieförbund och folkhögskolor från Folkbildningsrådet. Tidigare anslag är nu uppdelat på två olika anslag som riktar sig till studie- förbund respektive folkhögskolor. Anslaget till studieförbunden har också sänkts och regeringen beräknar att anslaget fortsatt sänks under 2025 och 2026.16 Folkbildningsrådet menar att studieförbundens spar- ade medel ska komma framtida verksamhet till del och avser att följa detta.17 Därtill har ett nytt bidragsfördelningssystem införts för studie- förbund som erhåller bidrag från Folkbildningsrådet.18 Det är ännu för tidigt att bedöma hur det faller ut.
Verksamheten vid studieförbund och folkhögskolor finansieras ofta från flera håll. Det redovisningssystem som i dag används vid SISU Idrottsutbildarna och RF-SISU-distrikt möjliggör särredovis- ning av statsbidraget, även om distrikten inte varit ålagda att särredo- visa statsbidraget.19 Enligt Folkbildningsrådet pågår ett arbete med att finna lösningar för hur studieförbundens ekonomi ska kunna redo- visas på kostnadssidan.20 Utredningen bedömer i kapitel 16 att Folk- bildningsrådet i samverkan med studieförbunden bör verka för redo- visningssystem som möjliggör särredovisning av statsbidrag på både intäkts- och kostnadssidan.
18.2.2Utredningen ska se över om studieförbund
och folkhögskolor bör återbetala oförbrukade medel samt föreslå villkor för återbetalning
I direktiven anges att transparensen kring hur statsbidragen används behöver öka och att utredningen ska se över om enskilda studie- förbund och folkhögskolor bör återbetala statsbidrag som inte har
16Budgetpropositionen för 2024 prop. 2023/24:1, Utgiftsområde 17.
17Folkbildningsrådet.
18Beskrivs mer i kapitel 14.
19E-post från SISU Idrottsutbildarna 2024-04-26, Komm2024/00344/U 2022:01-1.
20Folkbildningsrådet (2024). PM om Folkbildningsrådets utvecklingsarbete kring uppföljning och kontroll, 2024-02-13.
Återtag av statsbidrag och hantering av oförbrukade medel |
SOU 2024:42 |
använts för verksamhet under året. Vidare ska utredningen redovisa för- och nackdelar med att statsbidrag som inte har använts av en folkhögskola eller ett studieförbund inom ett budgetår återbetalas till det eller de organ som utredaren föreslår ska ha uppgiften att för- dela statsbidrag till folkbildningen, föreslå villkor för sådan återbetal- ning och lämna nödvändiga författningsförslag.21
18.2.3Nuvarande ordning för hantering av oförbrukade medel ska lämnas oförändrad men transparensen behöver öka
Utredningens förslag: Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbil- darnas nuvarande ordning för hantering av oförbrukade medel lämnas oförändrad i avvaktan på utvärdering av de nya modellerna för fördelning av bidragsmedel.
Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna ska årligen till regeringen redovisa dels omfattningen på oförbrukade medel vid studieförbund, RF-SISU-distrikt och folkhögskolor, dels vad orga- nisationerna planerar att använda de oförbrukade medlen till.
Utredningens bedömning: Regeringen bör årligen ställa krav i riktlinjerna för Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna att de ska redovisa oförbrukade medel.
Skälen för utredningen förslag
Som tidigare har nämnts i denna utredning är det problematiskt om stora kapital byggs upp och medel läggs på hög utan att nyttjas vid studieförbund, RF-SISU-distrikt och folkhögskolor. En sådan han- tering riskerar att urholka förtroendet för verksamheten och dess organisationer. I förlängningen riskerar det även att urholka förtro- ende för statsförvaltningen. Det är viktigt att den övergripande styr- ningen signalerar att medel ska omsättas i verksamhet. Det skulle tala för att oförbrukade medel betalas tillbaka.
21Dir. 2023:130. Tilläggsdirektiv till utredningen om Styrning och uppföljning av folkbildningen
– vägval inför framtiden (U 2022:01).
SOU 2024:42 |
Återtag av statsbidrag och hantering av oförbrukade medel |
I direktiven konstateras att ”nuvarande hantering av oförbrukade medel inte är unikt för folkbildningen utan förekommer för andra statsbidrag till civilsamhället”.22 Det förekommer även på andra om- råden. Universitet och högskolor behåller till exempel medel som inte förbrukats på forskningsanslag. På utbildningsanslagen får uni- versitet och högskolor behålla medel i större utsträckning än vad som gäller för annan statlig verksamhet. Inom högre utbildning förekom- mer även ett flertal enskilda utbildningsanordnare som till skillnad från de statliga universiteten och högskolorna inte utgör förvaltnings- myndigheter. De enskilda utbildningsanordnarna utgörs av stiftelser, aktiebolag och ideella föreningar. De får behålla oförbrukade medel på samma sätt som folkbildningens organisationer. I korthet syftar modellen till att säkra långsiktighet i lärosätenas och de enskilda ut- bildningsanordnarnas verksamhet.23
Denna långsiktighet är lika viktig för folkhögskolornas och studie- förbundens förutsättningar att verka. Även om utbildningar och annan verksamhet oftast är kortare än ett år är stabila förutsättningar för studieförbund och folkhögskolor en förutsättning för att kunna möta de utmaningar som ett förändrat samhälle innebär. Det behövs ro- busta organisationer som kan utgöra en stabil grund för att organi- sationerna ska kunna bidra till att stärka demokrati, skapa samhälls- nyttig verksamhet, bidra till att skapa gemenskap och tillit mellan människor och att utgöra den stora kulturarena som man är i dag. En fördel med att kunna behålla medel som inte förbrukas är därför att det ger förutsättningar för långsiktighet i verksamheten. Organi- sationerna kan lättare parera upp- och nedgångar i verksamheten till följd av till exempel minskat eller ökat antal deltagare eller lägre in- täkter från annan verksamhet. Det skulle tala för att verksamheterna får behålla oförbrukade medel.
Åandra sidan försvårar nuvarande modell omfördelning mellan olika verksamheter. Folkbildningsrådet kan förvisso inte omfördela medel mellan folkhögskolor och studieförbund eftersom det skulle strida mot ändamålen för anslagen. Däremot kan medel omfördelas inom anslagen, det vill säga mellan studieförbund, mellan RF-SISU- distrikt och mellan folkhögskolor. Återbetalning av oförbrukade
22Dir. 2023:130. Tilläggsdirektiv till utredningen om Styrning och uppföljning av folkbildningen
– vägval inför framtiden (U 2022:01).
23Universitetskanslersämbetet, https://www.uka.se/, Budgetpropositionen för 2024
prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 16, Regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende anslagen 2:63 och 2:65 inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning.
Återtag av statsbidrag och hantering av oförbrukade medel |
SOU 2024:42 |
medel till Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna skulle där- för sannolikt främja en ökad omfördelning och komma annan verk- samhet till del.
En styrning som innebär att oförbrukade statsbidrag vid enskilda studieförbund, RF-SISU-distrikt och folkhögskolor ska betalas till- baka till Folkbildningsrådet respektive SISU Idrottsutbildarna, riske- rar dock att medföra att statsbidraget används i första hand och att andra medel som inte behöver återbetalas används i andra hand. Ut- redningen ser att det finns en risk för att statliga medel förbrukas före till exempel regionala medel som inte är förenade med krav på återbetalning.
Utredningen anser att det nya bidragsfördelningssystem som Folkbildningsrådet infört för studieförbunden i dialog med bidrags- mottagarna sannolikt innebär en positiv förändring, bland annat en minskad volymjakt. Utredningen ser därför i nuläget inte något be- hov av att ställa krav på ökad omfördelning av oförbrukade medel. Det är dock viktigt att ett nytt bidragsfördelningssystem omhänder- tar den problematik som beskrivs ovan. Utredningen anser därför att det nya bidragsfördelningssystemet bör följas och utvärderas för att se om ytterligare justeringar av modellen eller andra åtgärder är nödvändiga.
Samtidigt försvårar nuvarande hantering regeringens möjligheter att kontrollera och följa upp hur statsbidragen använts. Utifrån den redovisning som regeringen i dag får in från Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna går det inte att följa användningen av de stats- bidrag som har sparats från tidigare år. Utredningen anser att det ur- holkar förtroendet för folkbildningen om uppgifter om oförbrukade medel inte redovisas öppet. Folkbildningsrådet och SISU Idrotts- utbildarna bör därför årligen inhämta uppgifter från studieförbund, RF-SISU-distrikt och folkhögskolor om omfattningen av oförbru- kade medel och hur organisationerna planerar att använda medlen. Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna bör även göra en ana- lys av orsaken till att eventuella medel inte har förbrukats. Utredningen bedömer även att en mer transparent redovisning av oförbrukade medel skulle öka kraven på Folkbildningsrådet och SISU Idrotts- utbildarna att löpande justera tilldelningen av medel.
Slutligen vill utredningen framhålla att statens styrning i frågan behöver vara samlad och konsekvent. Att ensidigt införa krav på att oförbrukade medel ska återbetalas för folkbildningsanslagen skulle
SOU 2024:42 |
Återtag av statsbidrag och hantering av oförbrukade medel |
bidra till omotiverade skillnader i statens styrning. Om regeringen ändå skulle välja att införa krav på återbetalning av oförbrukade medel bör regeringen därför överväga om även andra jämförbara organisa- tioner ska omfattas.
18.2.4Villkor för återbetalning av oförbrukade medel
Utredningens förslag: För det fall att en återbetalningsskyldig- het beträffande oförbrukade medel ska införas ska det ske genom att en bestämmelse införs i förordningen (2015:2018) om stats- bidrag till folkbildningen som innebär att statsbidrag som inte har utnyttjats av bidragsmottagarna under ett budgetår ska betalas till- baka till Folkbildningsrådet eller SISU Idrottsutbildarna. Vidare föreslås att de medel som betalas tillbaka ska omfördelas och inte ingå i det villkor som föreslås i avsnitt 18.1.4.
Skälen för utredningens förslag
Utredningen har tidigare redogjort för för- och nackdelar med att oför- brukade medel återbetalas till Folkbildningsrådet och SISU Idrotts- utbildarna. Utredningen avstyrker också att återbetalningsskyldighet för oförbrukade medel införs. Av tilläggsdirektivet till utredningen framgår dock att utredningen ska föreslå villkor för återbetalning och lämna nödvändiga författningsförslag.
Utredningen anser därför att en ändring behövs i förordningen (2015:2015) om statsbidrag till folkbildningen för att sådan återbetal- ning ska kunna möjliggöras. De medel som återbetalas till Folkbild- ningsrådet och SISU Idrottsutbildarna ska däremot inte ingå i de villkor för återbetalning som föreslås i föregående avsnitt. Återbetal- ning med anledning av felaktig utbetalning och återbetalning med an- ledning av att medel inte förbrukas bör skiljas åt i detta sammanhang.
I kapitel 16 redogör utredningen för de svårigheter som fram- för allt studieförbund har att redovisa kostnader. Därför är det i nu- läget svårt att med nuvarande redovisningsmodell kunna införa en tillförlitlig redovisning.
Återtag av statsbidrag och hantering av oförbrukade medel |
SOU 2024:42 |
I det fall regeringen inför krav på återbetalning av medel som ett studieförbund, RF-SISU-distrikt eller folkhögskola inte har förbru- kat inom ett budgetår anser utredningen att samma reglering bör gälla för jämförbara civilsamhällesorganisationer. I annat fall kan orimliga situationer uppstå. Till exempel när ett RF-SISU-distrikt får bidrag från både SISU Idrottsutbildarna och Riksidrottsförbundet för en aktivitet i samarbete med en fotbollsförening (folkbildning och idrotts- verksamhet). Eventuella oförbrukade medel skulle då hanteras olika beroende på vilken organisation som utbetalat medlen.
DEL 5
Genomförande
och konsekvenser
19Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
19.1Ikraftträdande av utredningens förslag
Utredningens förslag: Utredningens samtliga förslag ska träda i kraft den 1 januari 2026.
Skälen för förslaget
De nya bestämmelserna bör träda i kraft så snart som möjligt. Med hänsyn till den tid som kan beräknas gå åt för remissförfarandet, be- redningen inom Regeringskansliet och riksdagsbehandling bör alla bestämmelser som utredningens förslag innebär kunna träda i kraft den 1 januari 2026.
Ändringarna i förordningen (2015:218) om statsbidrag till folk- bildningen skulle i praktiken kunna göras tidigare än den 1 januari 2026. Om regeringen bedömer det lämpligt kan den verka för ett tidi- gare ikraftträdande när det gäller dessa bestämmelser. Detsamma gäller utredningens förslag om nya villkor i regleringsbrev och riktlinjer för användning och återrapportering avseende anslagen 14:1 och 14:2.
Utredningen ser dock förslagen som ett sammantaget paket efter- som många av förslagen hänger ihop och är beroende av varandra. Till exempel utgör förslaget till ändrat syfte med statsbidraget (1 § förordningen [2015:218] om statsbidrag till folkbildningen) en del av förslaget om nytt mål och ny målstruktur för folkbildningspoliti- ken. Målen hänger i sin tur ihop med de indikatorer som utredningen föreslår. Men även utredningens förslag om nya redovisningskrav i förordningen, exempelvis förslagen om förtydligande av redovisnings- bestämmelser (14 §), utökade krav på redovisning (15 b §) och upp-
489
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser |
SOU 2024:42 |
giftsskyldighet för revision och gentemot utvärderingsmyndigheterna (15 c och 15 d §§), är kopplade till andra förslag i betänkandet (ut- redningens förslag om ny modell för revision och ny modell för ut- värdering).
Därför förordar utredningen att samtliga bestämmelser träder i kraft tillsammans.
19.2Övergångsbestämmelser
Utredningens förslag: Äldre bestämmelser ska fortsatt gälla för beslut om statsbidrag som har fattats före ikraftträdandet.
Skälen för förslaget
De föreslagna nya bestämmelserna i förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen kommer att gälla för statsbidrag som beslutas från och med den 1 januari 2026. Statsbidrag som har be- slutats före ikraftträdandet kan dock bli föremål för beslut om krav på återbetalning efter tidpunkten för ikraftträdandet. Det behöver därför genom en övergångsbestämmelse klargöras vilka bestämmel- ser om till exempel bidragets syfte och övriga villkor som ska gälla i dessa fall.
20 Konsekvenser
I detta kapitel redogörs för konsekvenserna av utredningens förslag. Vilka konsekvenser som ska beskrivas framgår dels av kommitté- förordningen (1998:1474), dels av utredningens direktiv.
20.1Kraven på en konsekvensbeskrivning
Enligt kommittéförordningen ska en utredning redovisa konsekven- serna av de förslag som lämnas i ett betänkande.
Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäk- terna för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminsk- ningar för staten, kommuner eller regioner, ska kommittén föreslå en finansiering.
Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkan- det. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större före- tag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.
Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i be- tänkandet.
Vidare ska en konsekvensutredning innehålla en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir
491
om någon reglering inte kommer till stånd, uppgifter om vilka som berörs av regleringen, uppgifter om de bemyndiganden som myndig- hetens beslutanderätt grundar sig på, uppgifter om vilka kostnads- mässiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jämför- else av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen, en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen, och en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser.
Utöver de generella kraven på en konsekvensbeskrivning framgår av utredningens direktiv att utredaren särskilt ska redogöra för de organisatoriska konsekvenserna av förslagen och konsekvenserna av förslagen för studieförbund och folkhögskolor. Alternativa lösningar som har övervägts men valts bort ska redovisas, liksom skälen för det. Vidare framgår av tilläggsdirektivet att med beaktande av folk- bildningens betydelse för det civila samhället ska eventuella konse- kvenser av förslagen för civilsamhällets självständighet och möjlig- het att bidra till ett demokratiskt samhälle redogöras.
20.2Problemet och hur utredningens förslag ska bidra till att lösa det
Under de senaste åren har det uppdagats flera fall av systematiskt fusk och felaktigheter i användningen av statsbidraget till folkbild- ningen. Med anledning av det har folkbildningsaktörernas förmåga att hantera myndighetsuppdraget, det vill säga fördela, följa upp och kontrollera statsbidraget till folkbildningen ifrågasatts av flera aktö- rer. Statskontoret har i en nyligen publicerad kartläggning bedömt att riskerna för felaktiga utbetalningar ökar när stöd används långt från den centrala nivån som är fallet hos Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna. De centrala organisationerna har då inte samma uppsikt över de medel som används. Regeringen har i sitt direktiv till utredningen poängterat att förtroendet för hanteringen av statsbidragen behöver stärkas väsentligt.
Som vi har redogjort för i kapitel 14–18 behöver det vidtas flera åtgärder på alla nivåer för att återskapa förtroendet. Syftet med de förslag utredningen lämnar är att stärka tilliten till bidragsgivningen
inom folkbildningen, minska felaktig användning av bidraget och samtidigt värna om folkbildningens möjligheter att bidra till ett bil- dat och demokratiskt samhälle.
20.2.1Vad händer om vi inte gör något?
Om det inte vidtas några åtgärder för att säkerställa en ändamålsenlig bidragsanvändning är risken stor att förtroendet inte återupptas vil- ket i förlängningen kan innebära att hela folkbildningen drabbas som kollektiv. Även om antalet och andelen som medvetet fuskar är litet påverkar det förtroendet för resten av aktörerna. Men det är inte en- bart förtroendet som urholkas utan felaktig bidragsanvändning ock- så innebär att det blir mindre medel för dem som genomför en bra och ändamålsenlig verksamhet. Förutom att den felaktiga bidrags- användningen innebär mindre medel till bra folkbildningsverksamhet tillkommer även aktörernas kostnader för att hantera de misstänkta avvikelserna. Det kan handla om kostnader hos Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna för utredningar och återkrav men också kostnader för andra aktörer som involveras i det arbetet. Felaktig bidragsanvändning innebär även att medel inte används till det som riksdagen har beslutat ska vara ändamålet med medlen. Det kan i för- längningen därför även urholka förtroendet för statsförvaltningen. Ordning och reda i statens finanser är en förutsättning för allmän- hetens förtroende för statsförvaltningen.
20.3Förslagen i korthet
Utredningen har ett brett uppdrag som omfattar flera områden. I följande avsnitt redovisas förslagen i korthet.
Ändrad målstruktur, mål och delmål och nya indikatorer
Utredningen föreslår en ny målstruktur där det nuvarande målet för folkbildningspolitiken och de fyra syftena med statsbidraget avveck- las, till förmån för ett övergripande mål och fyra delmål. I samband med det föreslår utredningen att även delvis nya indikatorer införs
för att följa upp målen. Vidare föreslår utredningen att SISU Idrotts- utbildarna inkluderas i den officiella statistiken.
Den nuvarande modellen för styrning av statsbidraget till folkbildningen ska modifieras
Utredningen föreslår att den nuvarande självförvaltningsmodellen behålls men att förändringar genomförs för att säkerställa ändamåls- enlig användning av statsbidraget till folkbildningen. De föreslagna ändringarna innefattar en ny modell för regelbunden oberoende ut- värdering, en ny modell för statlig medverkan vid revision, en ny ordning för återtagande av återbetalda medel samt flera åtgärder som syftar till en förstärkt kontroll av statsbidraget.
Ny modell för regelbunden uppföljning och utvärdering
Utredningen föreslår att en ny modell för regelbunden uppföljning och utvärdering av folkbildningen ska införas. Modellen innebär i korthet att uppföljning och utvärdering av folkbildningen fortsatt ska ske på tre olika nivåer men att den statliga oberoende utvärderingen ska ha en mer framträdande roll.
För att säkerställa detta föreslår utredningen följande:
•Myndigheten för kulturanalys (MYKA) ska ges i uppdrag att ha ett samlat ansvar för analys och utvärdering av folkbildningen i förhållande till de folkbildningspolitiska målen. I uppgiften ingår att analysera och utvärdera de samlade effekterna av statliga in- satser inom folkbildningen.
•Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärder- ing (IFAU) ska inom ramen för sin instruktionsenliga verksam- het utvärdera effekter av statsbidragsfinansierad folkbildnings- verksamhet vid folkhögskolor.
•Centrum för idrottsforskning ska ansvara för uppföljning och ut- värdering av det statsbidraget till folkbildningen som SISU Idrotts- utbildarna hanterar.
Förstärkt kontroll och transparens av statsbidraget
Utredningens förslag som syftar till förstärkt kontroll och ökad trans- parens av statsbidraget till folkbildningen innebär utökade villkor för att ta emot och använda statsbidraget. Utredningen föreslår att bidragsförordningen ska utökas med följande krav:
•Bidragsmottagare ska ha en intern styrning och kontroll som fun- gerar på ett betryggande sätt.
•Bidragsmottagare ska varje år till Folkbildningsrådet respektive Studieförbundet SISU Idrottsutbildarna lämna en särskild redovis- ning för vilka medlemsorganisationer, underföreningar till med- lemsorganisationer och övriga samverkansparter som under före- gående verksamhetsår har deltagit i den statsbidragsfinansierade folkbildningsverksamheten. Av redovisningen ska framgå hur den samverkande verksamheten har bidragit till att främja det över- gripande målet för folkbildningspolitiken.
Vidare föreslår utredningen att regeringen ska ge den statliga revi- sorn som har tilldelats ett tillfälligt uppdrag på Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna i uppdrag att göra en revision av kon- trollarbetet avseende statsbidraget till folkhögskolorna respektive SISU Idrottsutbildarna.
Riksrevisionen ska genomföra årlig revision av Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna
Utredningen föreslår att Riksrevisionen genom ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ges rätt att ge- nom årlig revision granska Folkbildningsrådet och Studieförbundet SISU Idrottsutbildarna.
Återtag och återbetalning av statsbidrag
Utredningens förslag innebär att ett villkor införs i anslagsbrev för folkbildningen som innebär att bidrag som återbetalas från studie- förbund, RF-SISU-distrikt eller från folkhögskolor till Folkbildnings- rådet respektive SISU Idrottsutbildarna på anslag 14:1 eller 14:2 och
som under ett budgetår uppgår till mer än 10 miljoner kronor ska återbetalas till staten. För anslag 14:1 som utbetalas av både Folk- bildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna får beloppsgränsen sättas procentuellt i förhållande till tilldelade medel. Utredningen föreslår även att bidragsmottagare inom folkbildningen ska redovisa omfatt- ningen på oförbrukade medel och vad de planeras att användas till. Utredningen föreslår ingen förändring av återbetalning av oförbru- kade medel hos bidragsmottagarna till Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna. Villkor och författningsförslag för sådan återbetal- ning lämnas dock i enlighet med direktivet.
20.4Vilka berörs av utredningens förslag
Folkbildningen berör en bred grupp i samhället och det finns många aktörer som kommer att mer eller mindre direkt beröras av utred- ningens förslag. Mer specifikt berörs Folkbildningsrådet, SISU Idrotts- utbildarna och de organisationer som tar emot statsbidrag, det vill säga studieförbund, folkhögskolor och RF-SISU-distrikt. Eftersom Folkbildningsrådet är en medlemsorganisation kommer det indirekt även påverka rådets medlemmar, det vill säga Studieförbunden i sam- verkan, Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och Rörelsefolk- högskolornas Intresseorganisation (RIO).
Vidare berörs organisationer inom det civila samhället som studie- förbund, folkhögskolor och RF-SISU-distrikt samverkar med inom ramen för den statsbidragsfinansierade verksamheten. Det handlar om ideella föreningar, trossamfund och stiftelser. Även folkhögskolor- nas och studieförbundens huvudmän, antingen regioner eller olika rörelser, kan påverkas. Folkbildningen rör också en mängd idrotts- föreningar som samarbetar med SISU Idrottsutbildarna. Eftersom SISU Idrottsutbildarna har gemensam styrelse och kansli med Riks- idrottsförbundet kommer förslagen indirekt att påverka även dem. Vidare berörs en stor del av befolkningen som är deltagare i verk- samheten vid studieförbund eller folkhögskola.
De statliga myndigheter som berörs är Myndigheten för kultur- analys, Centrum för idrottsforskning vid Gymnastik- och idrotts- högskolan, Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) och Statistiska centralbyrån (SCB). Därutöver berörs Riksrevisionen.
20.5Samhällsekonomiska konsekvenser
20.5.1Externa effekter
Externa effekter skapas då en handling påverkar andra än just de som är direkt involverade. De externa effekterna kan vara både positiva och negativa. Utbildning generellt brukar lyftas fram som något som ger positiva externa effekter. En hög utbildnings- och bildningsnivå ger positiva effekter på samhället som helhet.
Positiva externa effekter av folkbildning skapas genom att den bidrar till ökat humankapital, ökad sysselsättning och konkurrens- kraftigare arbetskraft. Ökad bildning och utbildning bidrar till att en individ blir mer anställningsbar som därmed bidrar till ökad sysselsätt- ning, ökad produktion i samhället och i förlängningen ökade skatte- intäkter.
Utredningens förslag om en ny målstruktur, med nytt övergrip- ande mål, delmål, nytt syfte och resultatindikatorer innebär ett skifte i fokus för folkbildningen. De nya resultatindikatorerna bidrar till att riksdag och regering bättre kan följa folkbildningens resultat och aktivitet. Bland annat kan indikatorerna som visar etableringsstatus efter folkhögskola visa omfattningen av ökad sysselsättning och ökat humankapital.
Men detta förutsätter att statsbidraget används på ett korrekt och ändamålsenligt sätt. Stärkt kontroll är därför helt avgörande för att statens bidrag ska generera positiva externa effekter.
20.5.2Asymmetrisk information
Asymmetrisk information kan påverka hur riksdag och regering fat- tar beslut om anslag till studieförbund och folkhögskolor. Om det råder bristande information om folkbildningens resultat, kvalitet och effekter på individer och samhället kan det resultera i att beslut fattas som inte är optimalt anpassade efter samhällets och människors behov.
Informationsbristen skapar ett marknadsmisslyckande som leder till riskaversion bland folkbildningens finansiärer. Staten, regionerna och kommunerna saknar motivation att finansiera folkbildningen efter- som de inte har tillräcklig information om resultatet och effekterna av folkbildningen.
Utredningens förslag på uppföljning, utvärdering, kontroll och redovisning av oförbrukade medel syftar till att hantera konsekven- serna av asymmetrisk information och främja en mer effektiv använd- ning av resurser till folkbildningen.
20.6Konsekvenser för de offentliga finanserna
Utredningens förslag bedöms öka de direkta kostnaderna avseende kontroll, utvärdering, uppföljning och revision. Samtidigt bedömer utredningen att dessa åtgärder leder till en mer ändamålsenlig använd- ning av statsbidraget, vilket i sin tur innebär att exempelvis statens kostnader som uppkommer i samband med brottsutredningar med mera på sikt kan bli lägre.
20.6.1Ökat förtroende för statsförvaltningen och ökad effektivitet i användningen av statliga medel
Utredningens förslag om ökad extern utvärdering och förslagen som syftar till förstärkt kontroll och ökad transparens påverkar förtro- endet för inte bara folkbildningen utan även för statsförvaltningen generellt. Genom oberoende utvärdering av folkbildningen ökar legi- timiteten för bidragsgivningen. En ändamålsenlig uppföljning och kontroll ökar transparensen för hur statsbidragen används. En ökad transparens bidrar till att bygga upp förtroendet för hur staten använ- der skattemedel. Bättre kunskap genom ökad utvärdering kan även bidra till att identifiera ineffektivitet i hur statsbidraget används, vilket i sin tur kan bidra till en mer kostnadseffektiv användning av skattemedel.
Vidare kan en ökad utvärdering och transparens bidra till att bidrags- mottagare och bidragsgivare tar ett större ansvar för hur offentliga medel används. Det skapar ett system där ineffektivitet och regler- överträdelser snabbare upptäcks och kan åtgärdas.
20.6.2Riksrevisionen
Riksrevisionen berörs av utredningens förslag om en ny modell för statlig medverkan i revision. Förslaget innebär att Riksrevisionen ska granska årsredovisningen för Folkbildningsrådet och SISU Idrotts- utbildarna.
Förslaget innebär att Riksrevisionens årliga revision får två nya organisationer att granska vilket medför ett ökat resursbehov. Riks- dagen har våren 2023 ändrat lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. som innebär att avgiften för årlig revision av myn- digheternas verksamhet har avskaffats. Myndigheternas förvaltnings- anslag minskades därför motsvarade den genomsnittliga revisions- kostnaden för åren 2018–2021. Ändringarna trädde i kraft från 2024. Utredningen bedömer att Riksrevisionen bör ersättas med 300 000 kro- nor årligen. Beloppet har beräknats baserat på de nyligen justerade beloppen för myndigheter. Jämförelse har gjorts med myndigheter som har ungefär samma storlek som Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna tillsammans beräknat i årsarbetskrafter. Under det första granskningsåret kan en mer omfattande arbetsinsats krävas och utredningen bedömer därför att Riksrevisionen bör ersättas med 400 000 kronor år ett.
20.6.3Myndigheten för kulturanalys
Förslaget om att ge Myndigheten för kulturanalys (MYKA) ansvar för analys och utvärdering av folkbildningspolitiken innebär att myn- digheten behöver komplettera och bredda kompetensen i sin orga- nisation för att kunna följa upp och utvärdera folkbildningen. Detta innebär framför allt ökade personalkostnader men kan också skapa ökade kostnader i form av ökade behov av inköp av statistik och licenser eller upphandling av forskare med mera. Det kan också med- föra ökade direkta kostnader i form av kompetensutveckling hos be- fintlig personal. Eftersom den föreslagna modellen inte inkluderar övertagandet av statistikansvar och att andra organisationer ska bidra med underlag till MYKA bör en utökning med två–tre årsarbetskraf- ter vara rimligt motsvarande en utgiftsökning på tre miljoner kronor.
MYKA är en liten myndighet med cirka 13 årsarbetskrafter i dag. En större personalstyrka kan innebära en breddning av expertis och erfarenheter. Detta kan förbättra kvaliteten på utvärderingen genom
att inkludera fler perspektiv och kompetenser, vilket är särskilt vik- tigt i komplexa utvärderingar. Med en större personalstyrka kan MYKA bättre hantera resurskrävande regeringsuppdrag. Detta ska- par en mer robust och mindre sårbar utvärderingskapacitet. Små ut- värderingsmyndigheter är ofta mer sårbara än stora. Större utvärder- ingsmyndigheter kan lättare omprioritera och hantera förändringar i uppdrag och i personalomsättning. Ett bredare uppdrag som även inkluderar utvärdering av folkbildningen kan ge myndigheten en större kritisk massa. En större kritisk massa innebär en rikare diskus- sionsmiljö där analys och utvärdering kan ifrågasättas och kritiseras i större utsträckning, vilket leder till mer genomtänkta slutsatser.
Ett uppdrag att utvärdera folkbildningspolitiken kan också skapa synergieffekter med myndighetens nuvarande uppdrag gällande kultur- politiken. Myndigheten har tidigare pekat att det borde finnas mer samverkan mellan kulturpolitiken och utbildningspolitiken.
20.6.4Centrum för Idrottsforskning
Likt Myndigheten för kulturanalys behöver även Centrum för idrotts- forskning bredda sin kompetens och utöka uppföljnings- och utvär- deringsresurser med anledning av utredningens förslag om att ansvara för regelbunden uppföljning av statsbidraget till folkbildningen som fördelas av SISU Idrottsutbildarna. Även om syftet med förslaget är att befintlig kompetens vid myndigheten ska komma till använd- ning, bedömer utredningen att myndigheten kan behöva rekrytera ytterligare kompetens på området. Förslaget innebär därför en utgifts- ökning på en miljon kronor motsvarande en årsarbetskraft.
20.6.5Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering
Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering påverkas av utredningens förslag om att myndigheten inom ramen för sin instruktionsenliga verksamhet ska utvärdera effekter av stats- bidragsfinansierad folkbildningsverksamhet vid folkhögskolor.
I samband med att IFAU:s uppdrag att särskilt fokusera på de samlade effekterna av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och de utbildningspolitiska reformerna samt de särskilda uppdrag
som regeringen fattar beslut om inom dessa områden, ska folkhög- skolor inkluderas.
Myndigheten har gedigen utvärderingskompetens men kan be- höva öka sin kompetens inom folkhögskoleområdet. På samma sätt som för Centrum för idrottsforskning innebär förslaget en utgifts- ökning på en miljon kronor motsvarande en årsarbetskraft.
20.6.6Statistiska centralbyrån
Statistiska centralbyrån berörs i viss utsträckning. De får ett uppdrag att samla in statistik för SISU Idrottsutbildarna och komplettera den statistik som i dag rör studieförbunden. Förslaget innebär en viss ut- giftsökning (se tabell 20.1).
20.6.7Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (avveckling av självförvaltningsmodellen)
Utredningen har som ett alternativ till att behålla självförvaltnings- modellen föreslagit att Myndigheten för ungdoms- och civilsamhälles- frågor ska överta ansvaret för fördelning, kontroll, uppföljning och utvärdering av statsbidraget till folkbildningen. Nedan beskrivs de ekonomiska och organisatoriska konsekvenserna för detta förslag.
Ekonomiska och organisatoriska konsekvenser vid ett övertagande
Utredningen bedömer att ett övertagande av ansvaret för stats- bidraget till folkbildningen skulle innebära dels initiala övergångs- kostnader, dels kostnader för den löpande förvaltningen.
Vad gäller den löpande förvaltningen bedömer utredningen att kostnaderna för detta i stort skulle motsvara dagens kostnader för förvaltningen i Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna och att det därför endast skulle bli fråga om en fördelning mellan anslag.1 Föreningarna redovisade under 2023 administrationskostnader (per- sonal, lokal, övriga driftskostnader) på knappt 56 miljoner kronor
1Som konstaterats under avsnitt 14.4.3 bör del av anslaget fördelas till Specialpedagogiska skolmyndigheten för uppgiften att administrera det så kallade förstärkningsbidraget till folk- högskolor. År 2023 uppgick kostnaden för denna administration till 165 000 kronor, se Special- pedagogiska skolmyndigheten (2023). Årsredovisning, s. 85.
(Folkbildningsrådet, redovisat som myndighetsuppdraget) respek- tive drygt 14 miljoner kronor (SISU Idrottsutbildarna). På sikt kan det eventuellt uppstå stordriftsfördelar för MUCF som kan innebära minskade förvaltningskostnader.
Viss osäkerhet kan råda vad gäller myndighetens tillgång till loka- ler och kostnaderna för dessa. I den gemensamma delen i MUCF:s och SST:s beredning av sammanslagning föreslås att ett nytt kontor ska öppnas i Stockholm. Detta ska fungera som arbetsplats med 40– 50 platser för de medarbetare från MUCF som i dagsläget arbetar i Stockholm, för de medarbetare som ansluter från SST samt med- arbetare från huvudsätet i Växjö som är på tjänsteresa i Stockholm. I det fall folkbildningen ska inordnas i MUCF måste det avgöras om också denna del ska placeras i Stockholm eller om man bedömer att kompetensfrågan kan lösas oavsett placering. Det bedöms oavsett placeringsort krävas minst 40–50 arbetsplatser för att täcka de behov som i dag finns på Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna. Beroende på hur placeringsfrågan blir löst kan eventuella besparingar i förvaltningskostnaderna uppstå.
Vad gäller initiala övergångskostnader bedömdes detta i samman- slagningsprocessen mellan MUCF och SST uppgå till minst drygt
10miljoner kronor. Kostnaden för arbetet med att leta och ingå avtal om ny lokal, inreda och utrusta lokalen samt genomföra flytt upp- skattades till knappt 5 miljoner kronor. MUCF och SST bedömde vidare att arbetet med en sammanslagning förutsätter att en projekt- grupp tillsätts i cirka två år med uppdrag att genomföra sammanslag- ningen och stödja i till exempel hanteringen av HR-frågor. Kost- naden för en sådan projektgrupp uppskattades till cirka 5,5 miljoner kronor. Vid en sammanslagning kommer det dessutom under en över- gångsperiod krävas ökade ekonomiska resurser för kostnader relate- rade till it och digitala system för upphandling, avveckling, migrering och så vidare. Eftersom det i Folkbildningsrådets och SISU Idrotts- utbildarnas fall handlar om två organisationer som ska gå in i en organisation som nyligen varit föremål för sammanslagning bedöms kostnaderna för de nu beskrivna åtgärderna bli något högre.
Svårt att uppskatta effekter av produktivitetsförluster och kompetenstapp
Enligt MUCF innebar myndighetens omlokalisering till Växjö en minskad produktivitet under ungefär fem år.2 Man konstaterar att det under en sådan process också finns en betydande risk för kom- petenstapp. Även i det fall MUCF ska överta Folkbildningsrådets och SISU Idrottsutbildarnas verksamhet får man räkna med produk- tivitetsförluster och komptenstapp vilket är svårt att prognosticera omfattning och effekter av eftersom det är beroende av hur andra frå- gor slutligen blir lösta, till exempel frågan om geografisk placering.
Eventuell avveckling av Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna
Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna är medlemsstyrda föreningar. Det blir därför medlemmarna i respektive förening som avgör verksamhetens framtid i det fall folkbildningens självförvalt- ningsmodell avvecklas. I en övergångsfas kan emellertid behov fin- nas av samordning mellan nuvarande strukturer och den myndighet som ska överta ansvaret, till exempel vad gäller redovisning, uppfölj- ning och statistikframtagning. Regeringen bör därför överväga om det finns skäl att täcka de kostnader som kan uppstå vid en sådan övergångsfas. Regeringen behöver även ta ställning till hur vissa för- fattningsreglerade uppgifter som i dag ligger på Folkbildningsrådet och som inte är direkt avhängiga hanteringen av statsbidraget ska hanteras och eventuellt finansieras i det fall självförvaltningsmodellen avvecklas (se under avsnitt 14.4.3). Vid genomförandet av organisations- förändringen ska 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd beaktas.
Ett övertagande kan ske tidigast från och med budgetåret 2027
Med hänsyn till den pågående sammanslagningsprocessen mellan MUCF och SST är det utredningens uppfattning att MUCF skulle kunna ta över hanteringen av statsbidraget till folkbildningen tidi- gast från och med budgetåret 2027. Nödvändiga författningsändringar bör kunna vara på plats innan dess. Men för att myndigheten ska vara
2Myndigheten för ungdomspolitik och civilsamhället, Myndigheten för stöd till trossamfund (2024). Uppdrag att lämna förslag om organisationsförändring, Utredning av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor och Myndigheten för stöd till trossamfund, Regeringsbeslut S2023/03010 (delvis).
helt mogen vad gäller tillgång till personal, lokaler, it-system med mera bedömer utredningen att tiden för att genomföra en sådan flytt bör vara väl tilltagen.
20.6.8Återtag av statsbidrag
Omfattningen på de samhällsekonomiska konsekvenserna med an- ledning av utredningens förslag om återtag är svåra att bedöma. Om- fattningen påverkas av folkbildningens modeller för bidragsfördel- ning vilka är under förändring. Likaså påverkar arbetet med intern styrning och kontroll och granskning av utbetalda medel omfatt- ningen på återkrav. Förhoppningen är att felaktiga utbetalningar ska kunna undvikas i så stor utsträckning som möjligt. Däremot är det inte sannolikt att folkbildningen aldrig träffas av den föreslagna be- stämmelsen om återbetalning av bidragsmedel. Det belopp som an- ges i tabell 20.1 är en uppskattning baserad på det belopp som skulle ha betalats tillbaka 2023 om den föreslagna bestämmelsen hade gällt. Hänsyn har tagits till att omfattningen på felaktiga utbetalningar för- väntas minska om utredningens förslag genomförs.
20.7Konsekvenser för civilsamhället
20.7.1Folkbildningsrådet
Folkbildningsrådet kommer att påverkas i stort sett av samtliga för- slag som utredningen lämnar.
Flera av utredningens förslag och bedömningar innebär nya och utökade arbetsuppgifter för Folkbildningsrådet. Vidare behöver Folk- bildningsrådet samla in ny information från studieförbunden och folkhögskolorna om deras medlemsorganisationer och samverkans- partners. Det kan under en övergångsperiod skapa en ökad admini- strativ börda för Folkbildningsrådet.
Förändrad målstruktur med nya mål, delmål och syften med stats- bidraget påverkar hur Folkbildningsrådet uppfattas av civilsamhället, föreningar och samarbetsorganisationer och allmänheten. Kommuni- kationen av den nya målstrukturen behöver göras på ett sätt som är tydligt och klart för bidragsmottagarna. Om de nya målen kommu- niceras på ett tydligt sätt kan de bidra till ökad effektivitet och för-
bättrade resultat. Den nya målstrukturen kommer under en övergångs- period att skapa ett behov av omställning för Folkbildningsrådet. Målen för folkbildningen och hur de omsätts är ofta en viktig del för en organisations kultur och identitet. En förändring av målen kan därför leda till en förändring av hur medarbetare ser på sitt arbete och organisationens syfte.
Folkbildningsrådet kan också behöva beställa ny statistik från SCB för att redovisa nya indikatorer. Arbetet med att ta fram en samlad bedömning av folkbildningspolitiken kan också behöva revideras mot bakgrund av den nya målstrukturen.
Folkbildningsrådet kommer att få en ökad arbetsbörda vad gäller att säkerställa att statsbidraget används korrekt. Folkbildningsrådet behöver ha en effektiv kontroll för att upptäcka och avvärja ineffek- tiv användning av statliga medel.
Införandet av ett demokrativillkor i bidragsförordningen kommer ställa krav på Folkbildningsrådet och bidragsmottagarna. Demokrati kommer inte längre att vara ett syfte med statsbidraget utan ett abso- lut villkor som krävs för att få statsbidrag. Detta kommer att ställa större krav på Folkbildningsrådet att agera kraftfullt vid regelöver- trädelser. Regelöverträdelser av demokrativillkoret kan inte längre endast handla om återtag av medel utan om att en folkhögskola eller studieförbund inte längre kan vara bidragsmottagare.
20.7.2SISU Idrottsutbildarna
SISU Idrottsutbildarna kommer att påverkas i stort sett av samtliga förslag som utredningen lämnar. De ovan beskrivna konsekvenserna som gäller för Folkbildningsrådet gäller i stor utsträckning även SISU Idrottsutbildarna.
Ett av utredningens förslag avser dock explicit SISU Idrottsutbil- darna. Utredningens föreslår att SISU Idrottsutbildarna ska ingå i den officiella statistiken för studieförbunden. Förslagets konsekven- ser blir att SISU Idrottsutbildarna blir uppgiftsskyldiga till Statis- tiska centralbyrån vad gäller uppgifter om deltagare i SISU Idrotts- utbildarnas verksamhet. För närvarande finns redan ett samarbete mellan SCB och SISU Idrottsutbildarna och förslaget bedöms inte leda till någon ytterligare arbetsbörda för SISU Idrottsutbildarna. Statistik om SISU Idrottsutbildarna kommer att publiceras tillsam-
mans med övriga studieförbund på SCB:s hemsida vilket kommer leda till att omfattningen av SISU:s verksamhet synliggörs ännu mer. SCB bedömer att statistik kan publiceras från 2025.
Förslaget om att Centrum för Idrottsforskning ska utvärdera även SISU Idrottsutbildarnas verksamhet bidrar till ökad kunskap om folkbildningens resultat och effekter, något som idrottsrörelsen gynnas av.
20.7.3Statsbidragsberättigade studieförbund
Studieförbunden kommer att beröras av i stort sett samtliga förslag som utredningen lämnar. Flera av utredningens förslag (implemen- tering av nya redovisningssystem, redovisning av samverkansparter, redovisning av underlag till ekonomisk granskning) innebär utökade arbetsuppgifter för studieförbunden. Utredningens bedömning är dock att det framför allt kommer att behöva ta mer resurser och tid i anspråk i början när system implementeras, rutiner med mera in- förs. Exempelvis har redovisning av samverkansparter redan aviserats av Studieförbunden i samverkan, varvid studieförbunden ändå ska upprätta rutiner för en sådan redovisning.
Om inte studieförbund vidtar kraftfulla åtgärder för att säker- ställa ordning och kontroll över verksamheten och hur statsbidraget används, så finns en överhängande risk för att studieförbunden blir kollektivt bestraffade i form av minskade anslag. Den politiska viljan att satsa resurser är låg om studieförbunden som grupp dras med pro- blem med dålig kontroll av statsbidraget.
Utredningens förslag om att återkrävda bidrag över ett visst be- lopp ska återbetalas till staten påverkar studieförbunden till viss del eftersom tidigare har dessa medel helt eller delvis omfördelats bland studieförbunden.
20.7.4Statsbidragsberättigade folkhögskolor
Flera av utredningens förslag om nya mål, indikatorer, uppföljning, utvärdering och kontroll har konsekvenser för folkhögskolorna. Ge- nom att noggrant följa upp folkhögskolorna kan regeringen, regionerna och kommunerna få information om att offentliga medel används effektivt. Detta kan få konsekvenser för region- och rörelseägda folk-
högskolor att vilja förbättra undervisningen och effektivisera använd- ningen av offentliga medel. Med en ökad transparens om hur offent- liga medel används och vad folkhögskolans kurser leder till skapas större förtroende för folkhögskolan. Detta kan ha betydelse för folk- högskolans olika finansiärer att vilja fortsätta finansiera folkhögskolan.
Utredningens förslag om att återkrävda bidrag över ett visst be- lopp ska återbetalas till staten påverkar folkhögskolorna till viss del eftersom tidigare har dessa medel helt eller delvis omfördelats bland folkhögskolorna.
20.7.5Konsekvenser för Riksidrottsförbundet och Svenskt Friluftsliv
I och med att utredningen föreslår att Riksrevisionen ska granska årsredovisningar för Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna kan det komma hända att regeringen ser över om även andra ideella orga- nisationer med myndighetsuppdrag bör omfattas av statlig revision.
20.7.6Övriga civilsamhället, samverkanspartner och medlemsorganisationer
Mer uppföljning och kontroller kan upplevas som påträngande och tidskrävande hos studieförbund, deras medlemsorganisationer och samverkanspartners. Detta kan ha en avskräckande effekt för vissa föreningar och samverkansorganisationer att vilja samarbeta. Redan
idag upplevs det av vissa som integritetskränkande att behöva uppge namn och personnummer för att delta i samarbete med studieförbund.
Att genomföra kontroller kan också medföra höga administrativa kostnader för både studieförbund och samverkanspartner och med- lemsorganisationer, det vill säga för både den som beviljar bidraget som till den som tar emot det.
20.7.7Konsekvenser för civilsamhällets självständighet och möjlighet att bidra till ett demokratiskt samhälle
Folkbildningens aktörer är i sig själva en del av civilsamhället och är samtidigt på olika sätt knutna till andra aktörer i civilsamhället. Detta gör att folkbildningen är en central del av civilsamhället, och därmed
påverkar utredningens förslag även civilsamhället. Utredningens över- gripande bedömning är att de lämnade förslagen långsiktigt ökar tilli- ten till folkbildningens aktörer och därmed kommer både direkt och indirekt bidra till civilsamhällets möjlighet att bidra till ett demo- kratiskt samhälle. Utredningen bedömer vidare att folkbildningen bör omfattas av det demokrativillkor regeringen föreslår i proposi- tion 2022/23:46 Statens stöd till trossamfund samt demokrativillkor vid stöd till civilsamhället.
Då utredningens förslag innebär att självförvaltningsmodellen bibehålls bedöms inte civilsamhällets självständighet påverkas av för- slaget. De åtgärder utredningen föreslår för ökad kontroll, uppföljning och utvärdering bedöms inte påverka civilsamhällets självständighet på annat sätt än att aktörerna förväntas ägna mer fokus på sådana frågor.
20.8Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen
Verksamheten vid studieförbund och folkhögskolor finansieras inte enbart med statsbidrag utan även med bidrag från kommuner och regioner. Av de 155 folkhögskolorna i landet ägs 42 av regionerna. Denna bredare finansieringsbas understryker folkbildningens roll i lokalsamhället och deras betydelse för lokal och regional utveckling.
Utredningens förslag innebär nya mål, nya indikatorer, förstärkt uppföljning och kontroll samt förbättrad utvärdering. Detta bedöms inte skapa några extra kostnader för kommuner och regioner. Kommu- ner och regioner fattar självständiga beslut om finansiering av studie- förbund och folkhögskolor. I stället bidrar utredningens förslag till positiva externa effekter för kommuner och regioner i form av bättre beslutsunderlag för de lokala och regionala bidragen.
Genom att ha tillgång till bättre beslutsunderlag kan kommuner och regioner göra bättre val som i sin tur kan leda till mer effektiv användning av offentliga medel. Genom att förbättra uppföljnings- och utvärderingsprocesserna samt kontrollen, kan kommuner och regioner säkerställa att den folkbildning som finansieras verkligen bidrar till kommunala och regionala mål. Detta ökar transparensen och ansvarsskyldigheten i användningen av offentliga medel, vilket kan stärka allmänhetens förtroende för folkbildningen och för hur skattemedel används.
Förbättrad kontroll av bidragshanteringen och demokrativillko- ren för bidragsgivning stödjer inte enbart de direkta mottagarna ge- nom att offentliga medel används till rätt ändamål, utan bidrar även till en bredare samhällsnytta, exempelvis genom ökad bildning och stärkt social sammanhållning.
20.9Konsekvenser för brottslighet och det brottsförebyggande arbetet
Utredningens förslag till övergripande mål; en höjd bildnings- och utbildningsnivå och ökad delaktighet i samhället understryker be- hovet av att skapa inkluderande miljöer för personlig, social och kul- turell utveckling. Studieförbundens studiecirklar och kulturprogram och folkhögskolans kurser hjälper till att minska utanförskapet. Mins- kat utanförskap och högre bildning och utbildning är faktorer som kan fungera brottsförebyggande.
Samtliga utredningens förslag om förstärkt kontroll och även stat- lig medverkan i revision förväntas förebygga välfärdsbrott och minska de felaktiga utbetalningarna inom folkbildningen. Med bättre kon- troller och regelbunden uppföljning ökar transparensen och ansvars- skyldigheten hos de organisationer som mottar statliga bidrag. Detta kan minska risken för regelöverträdelser och missbruk av offentliga medel.
Brott mot välfärdsystemen, oavsett om det rör sig om organise- rad brottslighet eller brott utförda av enskilda individer vid enstaka tillfällen, riskerar att urholka tilliten till systemen och hota förtroen- det för välfärdssamhället.
20.10Konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i hela landet
Förslaget om nya mål, indikatorer, mer uppföljning och utvärdering samt kontrollsystem kan leda till nya arbetstillfällen. Detta inne- fattar roller som analytiker, utvärderare, revisorer och administrativ personal som krävs för att hantera den ökade mängden kontroll. Ut- ökade krav på uppföljning och utvärdering kan också öka behovet av
fortbildning och utbildning för befintlig personal, vilket kan för- bättra arbetskraftens kompetens över tid.
20.11 Konsekvenser för företag
Utredningens förslag om att revisionen i framtiden ska genomföras av Riksrevisionen kan innebära konsekvenser för de revisionsbyråer som i dag genomför revision på Folkbildningsrådet respektive SISU Idrottsutbildarna. Det är dock upp till Folkbildningsrådet respektive SISU Idrottsutbildarnas medlemmar att besluta huruvida den revi- sionen ska finnas kvar eller ej.
20.12 Konsekvenser för de enskilda
Utredningens förslag om ökad öppenhet och insyn samt tillgänglig- görandet av underlag kan innebära en ökad behandling av person- uppgifter. Den ökade behandlingen av personuppgifter leder till ett visst intrång i den personliga integriteten. Utredningens bedömning är dock att det integritetsintrång som förslagen kan medföra vägs upp av intresset av att motverka felaktig bidragsanvändning.
20.13Konsekvenser för kvinnor och män utifrån det jämställdhetspolitiska målet
Utredningens förslag till nytt övergripande mål och delmål anknyter på flera sätt till regeringens jämställdhetspolitiska mål. Bland annat kan målet om höjd bildnings- och utbildningsnivå bidra till att kvin- nor och män får likvärdiga möjligheter till personlig och professionell utveckling, vilket stöder det jämställdhetspolitiska målet om jämställd utbildning. Vidare är delmålet att fler människor får nya och återkom- mande möjligheter at gå vidare i arbetsliv och studier centralt för att uppnå ekonomisk jämställdhet och utjämna skillnader i utbildnings- och yrkesval mellan könen.
20.14Konsekvenser för möjligheterna att nå det integrationspolitiska målet
Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter oavsett etnisk eller kulturell bakgrund.3 Utredningens förslag till nytt övergripande mål och delmål inkluderar ett delmål som formuleras som att folkbildningen ska bidra till ökad samman- hållning och gemenskap för personer med olika bakgrund. Detta del- mål omfattar personer med olika nationell bakgrund. Förslagen till uppföljning och utvärdering av folkbildningspolitiken kan få positiva effekter för att uppnå de integrationspolitiska målen.
20.15Konsekvenser utifrån principen om ickediskriminering
Utredningen lägger förslag om en ny målstruktur och indikatorer för uppföljning. I delmål 4 formuleras att folkbildningens verksam- het bidrar till ökad sammanhållning och gemenskap genom att nya målgrupper nås och att personer med olika bakgrund och förutsätt- ningar möts i folkbildande sammanhang. Indikatorer för att följa upp målet innefattar bland annat redovisning utifrån, kön, ålder, nationell bakgrund och eventuell funktionsnedsättning. Indikatorer medför att eventuella snedfördelningar kan uppmärksammas.
20.16 Konsekvenser för klimat och miljö
Utredningens förslag bedöms inte ha några konsekvenser för klima- tet och miljön.
20.17 Finansiering av utredningens förslag
Utredningen bedömer att de förslag som lämnas i betänkandet kom- mer att innebära utgiftsökningar motsvarande totalt cirka 2,4 miljo- ner kronor som en permanent effekt. De sammantagna utgiftseffek- terna är med andra ord begränsade. De medel som enligt tabell 20.1
3Prop. 2008/09:1, Budgetpropositionen för budgetåret 2009, utg.omr. 13, bet. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:115.
ska tillföras ett flertal myndigheter föreslår utredningen finansieras från anslag 14:1 och 14:2 under utgiftsområde 17. När det gäller SCB bedömer utredningen att utgiftsökningen är begränsad och att insam- ling av statistik från ett ytterligare studieförbund bör kunna finansie- ras inom befintliga anslag för SCB, alternativt finansieras från ovan nämnda anslag till folkbildningen. Den exakta omfattningen på ut- giftsökning och finansieringen är svårbedömd bland annat med anled- ning av att återbetalning av återkrävda medel kan variera mellan åren.
Tabell 20.1 Kostnader för utredningens förslag
Belopp i tusental kronor
Förslag och eventuell |
2025 |
2026 |
2027 |
Perm. |
Motivering |
berörd myndighet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Medel till Riksrevisionen för utökat |
|
|
|
|
|
Beräknat utifrån den justering av an- |
uppdrag för att genomföra årlig |
|
|
|
|
|
slagen som skedde i BP24 för mot- |
revision av FBR och SISU |
|
0 |
400 |
300 |
300 |
svarande storlek på organisationer |
Uppföljning och utvärdering: |
|
|
|
|
Tillförs medel motsvarande 3 åak. |
Myndigheten för kulturanalys |
0 |
3 000 |
3 000 |
3 000 |
|
|
|
|
|
|
|
Uppf. utvärd: Institutet för arbets- |
|
|
|
|
|
Tillförs medel motsvarande 1 åak. |
marknads- och utbildningspolitisk |
|
|
|
|
|
|
utvärdering |
|
0 |
1 000 |
1 000 |
1 000 |
|
Uppf. utvärd: Centrum för idrotts- |
|
|
|
|
Tillförs medel motsvarande 1 åak. |
forskning (CIF) (Huvudman är |
|
|
|
|
|
Gymnastik- och idrottshögskolan) |
0 |
1 000 |
1 000 |
1 000 |
|
|
|
|
|
|
|
SCB statistikansvar för SISU |
|
|
|
|
|
|
Idrottsutbildarna1 |
|
100 |
50 |
50 |
50 |
|
Återbetalning av återkrävda medel |
0 |
-3 000 |
-3 000 |
-3 000 |
|
|
|
|
|
|
|
Summa |
|
100 |
2 450 |
2 350 |
2 350 |
|
|
|
|
|
|
|
|
1Uppgifter från SCB 2024-05-07.
Källa: Utredningens beräkningar om inget annat anges.
21 Författningskommentar
21.1Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.
3 §
Riksrevisionen ska i enlighet med vad som närmare föreskrivs i 5 § granska årsredovisningen för
1.staten,
2.Regeringskansliet och, med undantag för AP-fonderna, de förvaltnings- myndigheter som lyder under regeringen,
3.riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän, Riksbanken och Stif- telsen Riksbankens Jubileumsfond,
4.Kungliga Slottsstaten och Kungliga Djurgårdens Förvaltning, och
5.Folkbildningsrådet och Studieförbundet SISU Idrottsutbildarna. Föreligger en skyldighet att lämna delårsrapport ska den granskas med
undantag för prognoser. För affärsverk och affärsverkskoncerner, ska dock endast den delårsrapport som avser perioden januari–september granskas.
Bestämmelsen innehåller en ny punkt i första stycket som innebär att Riksrevisionen får ansvaret för att granska årsredovisningen för Folkbildningsrådet och SISU Idrottsutbildarna. Utredningens över- väganden framgår i kapitel 17 (avsnitt 17.5).
Granskningens omfattning och inriktning ska i allt väsentligt mot- svara vad som gäller för de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Det innebär att granskningen ska ske i enlighet med god revisionssed och ha till syfte att bedöma om redovisningen och under- liggande redovisning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och sär- skilda beslut.
513
DEL 6
Referenser och bilagor
Referenser
ABF, Sveriges ledande studieförbund, https://www.abf.se/om- abf/det-har-ar-abf/.
Allmänna arvsfonden (2022). Arvsfondsprojekt i studieförbunden, Utvärderingsrapport.
Andersson, Colliander, Harlin (2020). Om folkhögskolan, en sär- skild utbildningsform för vuxna.
Björkman, Thomas (2017). The Nordic Secret.
Brottsförebyggande rådet (2016), Bedrägeribrottsligheten i Sverige, rapport 2016:9.
Budgetpropositionen för 2024 prop. 2023/24:1, Utgiftsområde 16. Budgetpropositionen för 2024 prop. 2023/24:1, Utgiftsområde 17.
Carlbom. Aje, Ranstorp. Magnus, Hyllengren. Peder (2020). Statsstödd folkbildning för islamism, del 1, Kvartal , https://kvartal.se/artiklar/statsstodd-folkbildning-for-islamism- del-1/.
Centrum för idrottsforskning (2019). Statens stöd till idrotten, Uppföljning 2019.
Centrum för idrottsforskning (2024). Statens stöd till idrotten
–uppföljning 2023.
Dir. 2016:51. Tillit i styrningen.
Dir. 2017:119. Tilläggsdirektiv till tillitsdelegationen.
Dir. 2022:75. Styrning och uppföljning av folkbildningen – vägval inför framtiden.
Dir. 2023:130. Tilläggsdirektiv till utredningen om Styrning och uppföljning av folkbildningen – vägval inför framtiden
(U 2022:01).
517
Dir. 2023:132. En översyn av mindre myndigheters uppgifter och organisering.
Dir. 2024:23. Tilläggsdirektiv till utredningen om en översyn av mindre myndigheters uppgifter och organisering (Fi 2023:08).
Ds 2014:1. Gröna Boken – Riktlinjer för författningsskrivning.
Dufva. Mikko, Sanna Rekola. Sanna (2023). Sitra Megatrender 2023, Förståelse i en tid av överraskningar.
EAEA, The New European Agenda for Adult Learning (NEAAL) https://eaea.org/wp-content/uploads/2022/12/NEAAL- Infographic.pdf (hämtat 24-05-12).
Economist Intelligence Unit (2024). Democracy Index 2023.
Edquist, Samuel (2015). Det pragmatiska folkbildningsbegreppet, Perspektiv på folkbildning, Fyra forskares tankar om folkligt bildningsarbete.
ESF-rådet (2023). Beviljade socialfondsprojekt och förstudier. https://www.esf.se/nyheter/beviljade-socialfondsprojekt-och- forstudier/.
Ekonomistyrningsverket (2011). Handledning Transfereringar – Att
redovisa lämnade bidrag, ESV 2011:23.
Ekonomistyrningsverket (2012). Resultatindikatorer, 2012:41.
Essen, Johan von & Sundgren, Gunnar (2012). En mosaik av mening, Om studieförbund och civilsamhälle.
Einarsson, Torbjörn (2012). Den framgångsrika idrottsföreningen
–reflektioner från fokusgruppssamtal om framgång, FoU- rapport 2012:1.
E-post från Riksidrottsförbundet, Komm2024/00333/U 2022:01-1. E-post från Svenskt Friluftsliv, Komm2024/00331/U 2022:01-1.
E-post från Utbildningsdepartementet, Komm2024/00334/U 2022:01-1.
European Strategy Policy Analysis System, https://ec.europa.eu/assets/epsc/pages/espas/chapter1.html.
Folkbildningsrådet (1991). Representantskapets första möte, protokoll fört vid telefonsammanträde för bildande av Folkbildningsrådet, ideell förening, den 19 april 1991.
Folkbildningsrådet (1991). Representantskapets protokoll den 28 juni 1991.
Folkbildningsrådet (1992). Verksamheten 1991/92.
Folkbildningsrådet (1993). Verksamheten 1992/93.
Folkbildningsrådet (1994). Verksamheten 1996/94.
Folkbildningsrådet (1995). Folkbildningsrådets
verksamhetsberättelse 1994/95.
Folkbildningsrådet (1996). Verksamheten 1995–1996.
Folkbildningsrådet (1997). Årsredovisning 1997.
Folkbildningsrådet (1998). Årsredovisning 1998.
Folkbildningsrådet (1999). Årsredovisning 1999.
Folkbildningsrådet (2000). Årsredovisning 2000.
Folkbildningsrådet (2001). Årsredovisning med verksamhetsberättelse.
Folkbildningsrådet (2002). Årsredovisning med verksamhetsberättelse.
Folkbildningsrådet (2003). Årsredovisning med verksamhetsberättelse 2003.
Folkbildningsrådet (2004). Årsredovisning med verksamhetsberättelse 2004.
Folkbildningsrådet (2005). Årsredovisning med verksamhetsberättelse 2005.
Folkbildningsrådet (2006). Årsredovisning med verksamhetsberättelse 2006.
Folkbildningsrådet (2007). Årsredovisning med verksamhetsberättelse 2007.
Folkbildningsrådet (2008). Årsredovisning med verksamhetsberättelse 2008.
Folkbildningsrådet (2009). Årsredovisning med verksamhetsberättelse 2009.
Folkbildningsrådet (2010). Årsredovisning med verksamhetsberättelse 2010.
Folkbildningsrådet (2011). Årsredovisning med verksamhetsberättelse 2011.
Folkbildningsrådet (2012). Årsredovisning med verksamhetsberättelse 2012.
Folkbildningsrådet (2013). Årsredovisning med verksamhetsberättelse 2013.
Folkbildningsrådet (2014). Årsredovisning med verksamhetsberättelse 2014.
Folkbildningsrådet (2014). Kulturprogrammens betydelse för kulturutövarna.
Folkbildningsrådet (2015). Årsredovisning med verksamhetsberättelse 2015.
Folkbildningsrådet (2016). Folkbildningens frihet och värde
–Metaperspektiv på folkhögskolor och studieförbund.
Folkbildningsrådet (2016). Årsredovisning med verksamhetsberättelse 2016.
Folkbildningsrådet (2017). Årsredovisning med verksamhetsberättelse 2017.
Folkbildningsrådet (2018). Folkhögskolans filialer – Förutsättningar och möjligheter.
Folkbildningsrådet (2018). Kulturell bildning i folkhögskolans regi. Folkbildningsrådet (2018). Folkbildningsrådets samlade bedömning
–Folkbildningens betydelse för samhället 2018. Folkbildningsrådet (2018). Årsredovisning 2018.
Folkbildningsrådet (2019). Folkbildningsrådets samlade bedömning
–Folkbildningens betydelse för samhället 2019.
Folkbildningsrådet (2019). Årsredovisning och verksamhetsberättelse 2019.
Folkbildningsrådet (2020). Folkbildningsrådets samlade bedömning
–Folkbildningens betydelse för samhället 2020.
Folkbildningsrådet (2020). Studieförbundens verksamhet i Järva utreds, https://folkbildningsradet.se/om- /aktuellt/nyheter/2020/studieforbundens-verksamhet-i-jarva- utreds/, hämtat från Folkbildningsrådets hemsida (2024-05-03).
Folkbildningsrådet (2020). Årsredovisning och verksamhetsberättelse 2020.
Folkbildningsrådet (2021). Folkbildningsrådets samlade bedömning
–Folkbildningens betydelse för samhället 2021.
Folkbildningsrådet (2021). Riktlinjer för Folkbildningsrådets hantering av avvikelser.
Folkbildningsrådet (2021). Studieförbundens verksamhet: kontroll, transparens och kvalitet. Särskild redovisning till regeringen, 2012-04-15.
Folkbildningsrådet (2021). Årsredovisning och verksamhets- berättelse 2021.
Folkbildningsrådet (2022). Folkbildningsrådets samlade bedömning
–Folkbildningens betydelse för samhället 2022. Folkbildningsrådet (2022). Fakta om folkbildningen 2022.
Folkbildningsrådet (2022). Årsredovisning och verksamhets- berättelse 2022.
Folkbildningsrådet (2022). Statsbidrag studieförbund 2023 – Villkor och fördelning, dnr 22/00279.
Folkbildningsrådet (2022). Stadgar för föreningen Folkbildnings- rådet, dnr 2/00339.
Folkbildningsrådet (2022). Uppföljningsrapport folkhögskolor
–Folkbildningsrådets uppföljning av statsbidragsvillkor och genomförd verksamhet 2021, dnr 22/00191.
Folkbildningsrådet (2022). När folkbildningen möter samhällets demokratiska utmaningar – Fördjupad bedömning av demokrati- syftet 2022.
Folkbildningsrådet (2022). Yttrande över Kreativa Sverige! Nationell strategi för främjande av hållbar utveckling för företag i kulturella och kreativa branscher (SOU 2022:44).
Folkbildningsrådet (2023). Studieförbundens deltagare med funktionsnedsättning.
Folkbildningsrådet (2023). Skärpt kontroll och ny statsbidragsmodell för framtidens folkbildning – Folkbildningsrådets redovisning till regeringen 1 april 2023.
Folkbildningsrådet (2023). Statsbidrag till verksamheten i studie- förbund – Villkor och fördelning från och med 2024, Beslutade 2023-05-29, dnr 23/00383.
Folkbildningsrådet (2023). Omvärldsanalys – del av kvalitets- bedömningssystemet för statsbidrag till verksamhet i studie- förbunden 2025–2027.
Folkbildningsrådet (2023). Folkbildningsrådets svar till Stats- kontoret 22 juni 2023, dnr 23/00013.
Folkbildningsrådet (2024). Folkbildningsrådets cirkeldeltagarpanel, https://www.folkbildningsradet.se/studieforbund/folkbildnings radets-cirkeldeltagarpanel/.
Folkbildningsrådet (2024). PM om Folkbildningsrådets utvecklings- arbete kring uppföljning och kontroll.
Folkbildningsrådet (2024) Risk- och sårbarhetsanalys i folkbildningen. En vägledning.
Folkbildningsrådet (2024). En sammanställning av Folk- bildningsrådets uppföljningar och utvärderingar,
dnr Komm2024/00343/U 2022:01-1.
Folkbildningsrådet, folkbildning, https://folkbildningsradet.se/folkbildning/(hämtat 24-05-14).
Franzén. Carin, Möller. Håkan (2021). Natur & Kulturs litteratur- historia.
Grönqvist, Hans. Niknami, Susan. Santavirta, Torsten (2023). Bostadsområdets betydelse för brottslighet och barns möjligheter.
Gustafsson, Mariann (red) (2012). Boken om Odensvi, Förlag Västerviks museum.
Göteborgs universitet, SOM-institutet (2023). Svenska demokrati- trender 1986–2022.
Hemström, Carl (2011). Organisationernas rättsliga ställning: om ekonomiska och ideella föreningar.
Hedberg, M., Hafen, N., Johansson, M., Stråhlman, O. (2023). Utvärdering och uppföljning av RF-SISU Smålands arbete med föreningsutveckling genom folkbildning.
Holmberg, Erik et alia (2019). Grundlagarna. JUNO Version 3A, Norstedts Juridik: Stockholm.
Håkansson Petré, Lisbeth (2019). Tisdagar med Tolfterna. Nät- verkande kvinnor i sekelskiftets Stockholm, Stockholmia förlag.
Kammarrätten i Stockholm mål nr 8140-21.
Kairos future, https://www.kairosfuture.com/se/forskning/program/global- forces-and-megatrends/.
Kungl. Musikaliska Akademin (2021). Ett musiklyft för Sverige
–så kan det ”det svenska musikundret” räddas, https://www.musikaliskaakademien.se/download/18.435004911 8529f1cceb23d4f/1675778797690/Ett%20musiklyft%20fo%CC %88r%20Sverige.pdf, (hämtat 24-05-14).
Lagutskottets betänkande 1979/80:1. Lagutskottets betänkande 1985/86:15. Lagutskottets betänkande 1986/87:15. Lagutskottets betänkande 1989/90LU16.
Lärarnas historias hemsida: https://lararnashistoria.se/folkhogskolan/.
Mustell, Kerstin (2010). Svenska folkhögskolans Lärarförbund SFHL, www.lärarnashistoria.se.
Mustell, Kerstin (2010). Folkhögskolans idélinjer, www.lärarnashistoria.se.
Myndigheten för kulturanalys (2014). Förslag till utvärdering av kulturverksamheten inom folkbildningen, Redovisning av ett regeringsuppdrag, 2014-11-28.
Myndigheten för kulturanalys (2018). Kulturpolitisk styrning, Ansvarsfördelning och reformer inom de nordiska ländernas kulturpolitik under 2000-talet.
Myndigheten för kulturanalys (2021). Så fri är konsten.
Myndigheten för kulturanalys (2023). Kulturens roll och nytta i samhällsutvecklingen.
Myndigheten för kulturanalys (2023). Att bredda deltagandet i kulturlivet – hinder och möjligheter, rapport 2023:2.
Myndigheten för kulturanalys (2024). En lägesbedömning i relation till de kulturpolitiska målen, rapport 2024:1.
Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2019). Fortsatt arbete med att utveckla myndighetens bidragshantering.
Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (2022), Kartläggning av hot och hat mot det civila samhället.
Myndigheten för ungdomspolitik och civilsamhället, Myndigheten för stöd till trossamfund (2024). Uppdrag att lämna förslag om organisationsförändring, Utredning av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor och Myndigheten för stöd till trossamfund, Regeringsbeslut S2023/03010 (delvis).
Myndigheten för ungdomspolitik och civilsamhället (2023). Årsredovisning.
Myndigheten för ungdomspolitik och civilsamhället (2021). Nationellt samordnat stöd till unga som varken arbetar eller studerar.
Myndigheten för yrkeshögskolan. (2024). Resultat för program, https://www.myh.se/yrkeshogskolan/resultat- ansokningsomgangar/resultat-for-program (hämtat 2024-03-01).
Myndigheten för yrkeshögskolan (2023). Årsredovisning.
Nationalencyklopedin, folkbildning, http://www.ne.se/uppslagsverk/encyklopedi/lång/folkbildning (hämtad 2024-05-03).
Näsström, Sofia (2021). Demokrati: en liten bok om en stor sak.
Nytt juridiskt arkiv 1935.
Nytt juridiskt arkiv 1948.
Nytt juridiskt arkiv 1973.
Nytt juridiskt arkiv 1987.
Nytt juridiskt arkiv 1998.
Nytt juridiskt arkiv 2000.
Polismyndigheten (2022). Myndigheter i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2022.
Prop. 1947:204. Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen angående åtgärder för främjande av det fria och frivilliga folkbildningsarbetet.
Prop. 1942: 338. Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen angående löne- och pensionsreglering för lärarpersonalen vid folkhögskolor samt statsunderstöd åt nämnda skolor.
Prop. 1966:42. Kungl. Maj:t proposition till riksdagen angående statsbidrag till folkhögskolor.
Prop. 1957:146. Kungl. Maj:ts proposition nr 146 till riksdagen angående folkhögskolans ställning och uppgifter.
Prop. 1974:28. Kungl. Maj:ts proposition angående den statliga kulturpolitiken.
Prop. 1976/77:55. om folkhögskolan. Prop. 1980/81:127. om folkbildning m.m.
Prop. 1990/91:82. om folkbildning.
Prop. 1995/96:220. Lag om statsbudgeten.
Prop. 1997/98:115. Folkbildning.
Prop. 2001/02:190. Riksrevisionen.
Prop. 2005/06:192. Lära, växa, förändra, Regeringens folkbildnings- proposition.
Prop. 2006/07:1. Budgetpropositionen för 2007. Utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning.
Prop. 2008/09:1, Budgetpropositionen för budgetåret 2009, Utgifts- område 13 Integration och jämställdhet.
Prop. 2008/09:126. Statens stöd till idrotten.
Prop. 2009/10:55. En politik för det civila samhället.
Prop. 2009/10:149. En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor.
Prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt.
Prop. 2009/10:238. Framtidens friluftsliv.
Prop. 2011/12:100. 2012 års ekonomiska vårproposition.
Prop. 2012/13:1. Budgetpropositionen för 2013, utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid.
Prop. 2013/14:117. Verksamhetsstödet för idrottens bildnings- verksamhet.
Prop. 2013/14:172. Allas kunskap – allas bildning. Prop. 2016/17:180. En modern och rättssäker förvaltning
–ny förvaltningslag.
Prop. 2022/23:122. Ledarhundar.
Prop. 2023/24:1. Budgetpropositionen för 2024, Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning.
Prop. 2023/24:1. Budgetpropositionen för 2024, Utgiftsområdet 17, Kultur, medier, trossamfund och fritid.
Prop. 2023/24:119. Statens stöd till trossamfund och civilsamhället
–enhetliga och rättssäkra villkor.
Regeringen (1949). Statsliggare för budgetåret 1949/50, I. Regeringen (1950). Statsliggare för budgetåret 1950/51, I. Regeringen (1951). Statsliggare för budgetåret 1951/52, I. Regeringen (1952). Statsliggare för budgetåret 1952/53, I. Regeringen (1953). Statsliggare för budgetåret 1953/54, I. Regeringen (1954). Statsliggare för budgetåret 1954/55, I. Regeringen (1955). Statsliggare för budgetåret 1955/56, I. Regeringen (1956). Statsliggare för budgetåret 1956/57, I. Regeringen (1957). Statsliggare för budgetåret 1957/58, I. Regeringen (1958). Statsliggare för budgetåret 1958/59, I. Regeringen (1959). Statsliggare för budgetåret 1959/60, I. Regeringen (1960). Statsliggare för budgetåret 1960/61, I. Regeringen (1961). Statsliggare för budgetåret 1961/62, I.
Regeringen (1962). Statsliggare för budgetåret 1962/63, I:1–3. Regeringen (1963). Statsliggare 1963/64, I:1–3.
Regeringen (1964). Statsliggare 1964/65, I:1–3.
Regeringen (1965). Statsliggare 1965/66, I:1–3.
Regeringen (1966). Statsliggare 1966/67, I:1–3.
Regeringen (1967). Statsliggare 1967/68, I:1–3.
Regeringen (1968). Statsliggare 1968/69, I:1–3.
Regeringen, (2023). Regeringen vill satsa 100 miljoner per år på civilsamhället, https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2023/09/regeringen- vill-satsa-100-miljoner-per-ar-pa-civilsamhallet/ (hämtat 24-05-12).
Regeringen (2024). Regeringen tillsätter en revisor för folkbildningen, https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2024/04/regeringen- tillsatter-en-revisor-for-folkbildningen/.
Regeringen, (2024). Civila samhället och idrott, www.regeringen.se/regeringens-politik/civila-samhallet-och- idrott/ (hämtat 24-05-12).
Regeringsbeslut (2003). Regleringsbrev för budgetåret 2003 avseende Kammarkollegiet, U2002/4735/DK (delvis).
Regeringsbeslut (2002). Regleringsbrev för budgetåret 2003 avseende Statens skolverk, U2002/4735/DK (delvis).
Regeringsbeslut (2004). Regleringsbrev för budgetåret 2005 avseende anslagen 25:1, 25:2 och 25:3.
Regeringsbeslut (2005). Regleringsbrev för budgetåret 2006 avseende anslagen 25:1, 25:2 och 25:3.
Regeringsbeslut (2006). Regleringsbrev för budgetåret 2007 avseende anslagen 25:1, 25:2 och 25:3.
Regeringsbeslut (2006).Regleringsbrev för budgetåret 2007 avseende anslagen 25:12 och 25:16 (2006) inom utgiftsområde 15.
Regeringsbeslut (2007). Regleringsbrev för budgetåret 2008 avseende anslagen 25:1, 25:2 och 25:3 inom utgiftsområde 17.
Regeringsbeslut (2008). Regleringsbrev för budgetåret 2009 avseende anslagen 14:1, 14:2 och 14:3 inom utgiftsområde 17.
Regeringsbeslut (2009). Regleringsbrev för budgetåret 2010 avseende anslagen 14:1, 14:2 och 14:3 inom utgiftsområde 17.
Regeringsbeslut (2010). Regleringsbrev för budgetåret 2011 avseende anslagen 14:1, 14:2 och 14:3 inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid.
Regeringsbeslut (2011). Regleringsbrev för budgetåret 2012 avseende anslagen 14:1 och 14:2 inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid.
Regeringsbeslut (2012). Regleringsbrev för budgetåret 2013 avseende anslagen 14:1, 14:2 och 14:2 (2011).
Regeringsbeslut (2013). Regleringsbrev för budgetåret 2014 avseende anslagen 14:1, 14:2 och 14:2 (2011).
Regeringsbeslut (2014). Regleringsbrev för budgetåret 2015 avseende anslagen 14:1 och 14:2 inom utgiftsområde 17.
Regeringsbeslut (2015). Regleringsbrev för budgetåret 2016 avseende anslagen 14:1, 14:2 och 14:3 inom utgiftsområde 17.
Regeringsbeslut (2016). Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende anslagen 14:1, 14:2, 14:3 och 14:4 inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid.
Regeringsbeslut (2017). Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende anslagen 14:1, 14:2, 14:3 och 14:4 inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid.
Regeringsbeslut (2017). Uppdrag att följa upp statens stöd till idrotten. S2017/07414/FS (delvis).
Regeringsbeslut (2018). Regleringsbrev för budgetåret 2019 avseende anslagen 14:1, 14:2, 14:3 och 14:4 inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid.
Regeringsbeslut (2019). Regleringsbrev för budgetåret 2020 avseende anslagen 14:1, 14:2, 14:3 och 14:4 inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid.
Regeringsbeslut (2020). Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende anslagen 14:1, 14:2, 14:3 och 14:4 inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid.
Regeringsbeslut (2021). Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende anslagen 14:1, 14:2, 14:3 och 14:4 inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid.
Regeringsbeslut (2021). Riktlinjer för budgetåret 2022 avseende Folkbildningsrådet i fråga om användningen av anslagen 14:1 och 14:3 inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid, U2020/05417, 2021-12-16.
Regeringsbeslut (2022). Riktlinjer för budgetåret 2023 avseende Folk- bildningsrådet i fråga om användningen av anslagen 14:1 och 14:3 inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid.
Regeringsbeslut (2022). Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende anslagen 14:1, 14:2, 14:3 och 14:4 inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid.
Regeringsbeslut (2023). Regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende anslagen 14:1, 14:2, 14:3 och 14:4 inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid.
Regeringsbeslut (2023). Regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende anslag 13:1 Stöd till idrotten och anslag 13:3 Stöd till frilufts- organisationer.
Regeringsbeslut (2023). Regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende anslagen 2:63 och 2:65 inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning.
Regeringsbeslut (2023). Riktlinjer för budgetåret 2024 avseende studieförbundet SISU Idrottsutbildarna i fråga om användningen av anslagen 14:1 inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, tros- samfund och fritid, 2023-12-14, U2023/03491, U2023/03569.
Regeringsbeslut (2023). Ökat statligt inflytande över statsbidraget till folkhögskolor och studieförbund. Promemoria 2023-04-26, U2023/01468.
Regeringsbeslut (2023). Uppdrag att lämna förslag om organisations- förändring, S2023/03010.
Regeringsbeslut (2023). Uppdrag att följa upp statens stöd till idrotten. S2023/01426 (delvis).
Regeringsbeslut (2024). Förordnande som revisor i Folkbildnings- rådet och Studieförbundet SISU Idrottsutbildarna,
dnr U2024/01039.
Region Skåne, https://utveckling.skane.se/digitala- rapporter/region-skanes-omvarldsanalys/megatrender/.
Riksdagen (1872). Riks – stat för år 1873 och intilldess nästa statsreglering vidtager, Riksdagens skrivelse No. 81.
Riksdagen (1990). Folkbildningen, Utbildningsutskottets betänkande, 1990/91:UBU18.
Riksdagen (1992). EG-information, Konstitutionsutskottets betänkande 1991/92:KU35.
Riksdagen (1998). Folkbildning, Kulturutskottet betänkande 1997/98:KrU17.
Riksdagen (2005). Folkbildningsfrågor, Kulturutskottets betänkande 2005/06:KrU14, riksdagsskrivelse 2005/06:322.
Riksdagen (2013). Folkbildningsfrågor, Kulturutskottets betänkande 2013/14:8.
Riksidrottsförbundet och SISU Idrottsutbildarna (2021). Folkbildning i särklass – om folkbildningsmässig särart inom idrottsrörelsen, FOU-rapport 2021:3.
Riksrevisionsverket (1999). Folkbildning – styrning och kontroll, RRV 1999:44.
Riksrevisionen (2003). Revisionsmandat avseende årlig revision av ”udda organisationer”. Internt PM 2003-12-19.
Riksrevisionen (2004). Offentlig förvaltning i privat regi – stats-
bidrag till idrottsrörelsen och folkbildningen. RiR 2004:15.
Riksrevisionen (2011). Statens stöd till studieförbunden. RiR 2011:12.
Riksrevisionen (2021). Brister i MUCF:s handläggning av organisationsbidrag.
Riksrevisionen (2022). Statsbidraget till studieförbunden – kontroll och uppföljning, RiR 2022:20.
Riksrevisionen (2022). Intern föreskrift – Riksrevisionens granskning av resultatredovisning och övrig information i årsredovisningen, inklusive ledningens bedömning av intern styrning och kontroll (IFRF), dnr 1.1.2-2022-0096.
Riksrevisionen (2023). Tillit och kontroll – statlig bidragsgivning till civilsamhället, RiR 2023:7.
Riksrevisionen (2024). Allmänna arvsfonden – pengar som söker mening. RiR 2024:2.
Sensus hemsida. https://www.sensus.se/.
SFS 1942:802. Kungl. Maj:ts stadga för statsunderstödda folk- högskolor.
SFS 1952:602. Kungl. Maj:ts kungörelse om ändring i kungörelsen den 30 juni 1947 (nr 508) angående statsbidrag till det fria och frivilliga folkbildningsarbetet.
SFS 1976:1046. Lag om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Utbildningsdepartementets verksamhetsområde.
SFS 1988:80. Förordning med instruktion för Riksrevisionsverket. SFS 1991:977. Förordning om statsbidrag till folkbildningen.
SFS 1991:1125. Lag om ändring i lagen (1976:1046) om över- lämnande av förvaltningsuppgifter inom utbildningsdepartementets verksamhetsområde.
SFS 1992:3. Lag om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Kulturdepartementets område.
SFS 1995:361. Lag om överlämnande av förvaltningsuppgifter till Sveriges Riksidrottsförbund.
SFS 1997:238. Lag om arbetslöshetsförsäkring. SFS 1997:239. Lag om arbetslöshetskassor.
SFS 1998:775. Lag om rätt för Stiftelsen Norrlandsfonden att besluta i frågor om förvaltningen av regionala utvecklingslån.
SFS 1998:1474. Kommittéförordningen. SFS 1998:1591. Lag om Svenska kyrkan.
SFS 1998:1593. Lag om trossamfund.
SFS 1999:1078. Bokföringslag.
SFS 1999:1079. Revisionslag.
SFS 1999:1177. Förordning om statsbidrag till idrottsverksamhet. SFS 2001:99. Lag om den officiella statistiken.
SFS 2001:100. Förordning om den officiella statistiken.
SFS 2002:787. Förordning om Centrum för idrottsforskning. SFS 2002:1022. Lag om revision av statlig verksamhet m.m.
SFS 2003:39. Förordning om statsbidrag för folkbildning om euron.
SFS 2006:999. Lag med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för Riksdagsförvaltningen, Riksdagens ombudsmän och Riks- revisionen.
SFS 2006:1228. Internrevisionsförordning. SFS 2007:515. Myndighetsförordning.
SFS 2007:603. Förordning om intern styrning och kontroll.
SFS 2007:911. Förordning med instruktion för Institutet för arbetsmarknadspolitisk och utbildningspolitisk utvärdering.
SFS 2007:1244. Förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning.
SFS 2008:1271. Lag om överlämnande av vissa förvaltningsuppgifter till Swedfund International AB.
SFS 2009:130. Förordning om yrkeshögskolan. SFS 2009:400. Offentlighets- och sekretesslag.
SFS 2009:1589. Förordning om ändring i förordningen (1999:1177) om statsbidrag till idrottsverksamhet.
SFS 2010:800. Skollag.
SFS 2010:2008. Förordning om statsbidrag till friluftsorganisationer.
SFS 2010:1539. Lag om överlämnande av vissa förvaltningsuppgifter till den ideella föreningen Svenskt Friluftsliv.
SFS 2011:109. Regeringsform.
SFS 2011:124. Förordning med instruktion för Myndigheten för kulturanalys.
SFS 2011:203. Budgetlag.
SFS 2011:223. Anslagsförordning.
SFS 2011:1163. Förordning om statsbidrag för särskilt utbildningsstöd.
SFS 2012:140. Förordning om statsbidrag för viss utbildning som rör tolkning och teckenspråk.
SFS 2013:871. Förordning om stöd för konst- och kulturutbildningar och vissa andra utbildningar.
SFS 2015:218. Förordning om statsbidrag till folkbildningen. SFS 2015:284. Förordning med instruktion för Socialstyrelsen. SFS 2015:1047. Förordning med instruktion för Statens skolverk. SFS 2017:900. Förvaltningslag.
SFS 2022:1022. Lag om revision av statlig verksamhet m.m. SFS 2022:1568. Lag om Sveriges riksbank.
SFS 2023:461. Förordning med instruktion för Utbetalnings- myndigheten.
SFS 2023:499. Lag med instruktion för Riksdagens ombudsmän (JO).
SISU Idrottsutbildarna (2017). Verksamhetsberättelse med årsredovisning.
SISU Idrottsutbildarna (2018). Verksamhetsberättelse med årsredovisning.
SISU Idrottsutbildarna (2019). Verksamhetsberättelse med årsredovisning.
SISU Idrottsutbildarna (2020). Verksamhetsberättelse med årsredovisning.
SISU Idrottsutbildarna (2021). Verksamhetsberättelse med årsredovisning.
SISU Idrottsutbildarna (2022). Verksamhetsberättelse med årsredovisning.
SISU Idrottsutbildarna (2022). Regelverk folkbildningsstöd till RF- SISU-distrikten.
SISU Idrottsutbildarna (2023). Anvisningar till folkbildnings- verksamhet.
SISU Idrottsutbildarna (2023). Folkbildningsstöd RF-SISU-distrikt,
Riktlinjer.
SISU Idrottsutbildarna (2023). Stadgar för SISU Idrottsutbildarna, Uppdaterade efter SISU-stämman 2023.
SISU Idrottsutbildarna (2023). Verksamhetsberättelse med års- redovisning.
Sitra, https://www.sitra.fi/sv/ämnen/megatrender/.
Skatteverket (2022). Erfarenheter och iakttagelser från kontrollinsats avseende statsbidrag till ideella föreningar för att bedriva viss verksamhet för barn och unga, dnr 8-1922875.
SOU 1924:5. Betänkande med utredning och förslag angående det fria och frivilliga folkbildningsarbetet.
SOU 1946:68. Betänkande och förslag angående det fria och frivilliga folkbildningsarbetet angivet av 1944 års folkbildningsutredning, Del I Allmänt folkbildningsarbete.
SOU 1976:16. Folkhögskolan.
SOU 1977:38. Folkbildningen i framtiden, En debattskrift från Folkbildningsutredningen.
SOU 1989:97. Vad händer med folkhögskolan? En fakta- och debattbok från Folkhögskolekommittén.
SOU 1990:65. Folkhögskolan i framtidsperspektiv. SOU 1996:159. Folkbildningen – en utvärdering.
SOU 1997:127. Folkbildningens institutioner, Folkbildningsrådet ”i myndighets ställe”.
SOU 2000:1. En uthållig demokrati! Politik för folkstyrelse på 2000-talet.
SOU 2004:30. Folkbildning i brytningstid – en utvärdering av studieförbund och folkhögskolor.
SOU 2008:74. Rätt och riktigt, Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
SOU 2008:59. Föreningsfostran och tävlingsfostran, En utvärdering av statens stöd till idrotten.
SOU 2008:104. Självständiga lärosäten.
SOU 2009:16. Kulturpolitik, civilsamhälle och folkbildning.
SOU 2009:94. Att nå ut och nå ända fram, Hur tillgången till policyinriktad utvärdering och forskningsresultat inom utbildningsområdet kan tillgodoses.
SOU 2018:79. Analyser och utvärderingar för effektiv styrning. SOU 2019:35. Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället.
SOU 2019:43. Med tillit följer bättre resultat – tillitsbaserad styrning och ledning i staten.
SOU 2012:72. Folkbildningens samhällsvärden – En ny modell för statlig utvärdering.
SOU 2020:35. Kontroll för ökad tilltro – en ny myndighet för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
SOU 2021:66. Rätt mottagare – Demokrativillkor och integritet.
SOU 2021:103. Totalförsvarsanalys – en oberoende myndighet för uppföljning och utvärdering.
SOU 2023:58. Kultursamhället – utvecklad samverkan mellan stat, region och kommun.
SOU 2024:34. Ansvar och oberoende – public service i oroliga tider.
Specialpedagogiska skolmyndigheten (2023). Årsredovisning. Statens Skolinspektion (2011). Mottagande i särskolan under lupp.
Statens skolverk (1998). Kunskapslyftet och den kommunala vuxen- utbildningen, dnr 97:1646.
Statistiska centralbyrån (2013). Så påverkade utvandringen till Amerika Sveriges befolkning.
Statistiska centralbyrån (2017). Sveriges folkmängd från 1749 och fram till i dag.
Statistiska centralbyrån (2019). Vuxenutbildningens betydelse i det svenska utbildningssystemet.
Statistiska centralbyrån (2022). Grundläggande behörighet efter folkhögskolans allmänna kurs 2007–2020. Temarapport 2022:1.
Statistiska centralbyrån (2023). Uppföljning av allmän kurs på folk- högskolan, I studier eller arbete bland de som fått grundläggande behörighet.
Statistiska centralbyrån (2023). Social bakgrund hos nybörjare på särskild kurs – folkhögskola.
Statistiska centralbyrån (2023). Beskrivning av etableringsmåttet (gymnasievariant).
Statskontoret (2002). Statsförvaltning i förändring – möjligheter och utmaningar, Statskontorets årsbok 2007.
Statskontoret (2002). Utvärderingar och politik II – Hur använder regeringen utvärderingar? 2002:21, dnr 2001/397-5.
Statskontoret (2003). Folkbildningsrådets myndighetsroll – ett vägval. Rapport 2003:15.
Statskontoret (2014). Folkbildningen – ett förslag till utvärderings- modell utifrån syftena med statsbidraget.
Statskontoret (2018). En folkbildning i tiden – en utvärdering utifrån syftena med statsbidraget, Slutrapport, 2018:10, dnr 2014/199-5.
Statskontoret (2018). Folkbildningen – ett förslag till utvärderings- modell utifrån syftena med statsbidraget, 2018:104, dnr 2014/199-5.
Statskontoret (2019). Udda fåglar i kommittéväsendet.
Statskontoret (2023). Korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer. 2023:19.
Statskontoret. (2023). När myndigheter ställer om – erfarenheter av snabba omställningar.
Strandberg, Hans & Källström, Moa (2024). Svanberg är ny AI- general: Vissa saker blir ännu farligare med AI, Dagens Nyheter 2024-02-23.
Strategirådet (2020). Utvärdering av Folkbildningsrådets förnyade uppdrag.
Studiefrämjandets hemsida, https://www.studieframjandet.se/. Studieförbundet bildas hemsida, https://www.bilda.nu/bilda75.
Studieförbunden i samverkan m.fl. (2021). Statlig utvärdering och revision av folkbildningen, 21-05-17, U2021/01707.
Sveriges folkhögskolor, Rörelse- och regionägda folkhögskolor
i samverkan (2013). Folkbildningens vägval & vilja – Om studie- förbundens och folkhögskolornas roll och uppgifter i dagens och morgondagens samhälle.
Sveriges folkhögskolor, Rörelse- och regionägda folkhögskolor
isamverkan (2022). Resultatrapport, Folkhögskoleenkäten 2022.
Sveriges folkhögskolor, Rörelse- och regionägda folkhögskolor i samverkan, Vår historia och framtid, https://www.sverigesfolkhogskolor.se/om-folkhogskola/var- historia-och-framtid/ (hämtat 24-05-12).
Sveriges folkhögskolor, Rörelse- och regionägda folkhögskolor i samverkan, Medlemmar, https://www.sverigesfolkhogskolor.se/vara- organisationer/rio/om-oss/medlemsskolor/(hämtat 24-05-12).
Sweco (2023). Folkbildning i nordisk jämförelse, en litteraturstudie.
Säkerhetspolisens (2023). Säkerhetspolisens lägesbild, Årsbok 2023–2024.
Söderman, Johan (2021). Folkbildning i särklass – om folkbildnings- mässig särart inom idrottsrörelsen. FOU-rapport 2021:3.
Söderqvist, Jonas (2023). Social rörlighet i en socialt rörig tid, Eleverna och deras utbildning vid Brunnsvik, Väddö och Hola folkhögskolor 1906–1921.
Tängerstad, Erik (2005). Varken utbildning eller inbillning, Att växa som människa – Om bildningens traditioner och praktiker.
UNESCO Institute for Lifelong Learning (2016). Recommendation on Adult Learning and Education, 2015.
UNESCO Institute for Lifelong Learning (2022). Marrakech Framework for Action.
Universitetskanslersämbetet, https://www.uka.se/.
Utbildningsdepartementet (1969). Statsliggaren 1969/70, VIII, U.
Utbildningsdepartementet (1970). Statsliggaren 1970/71, VIII, U.
Utbildningsdepartementet (1971). Statsliggaren 1971/72, VIII, U.
Utbildningsdepartementet (1972). Statsliggaren 1972/73, VIII, U.
Utbildningsdepartementet (1973). Statsliggaren 1973/74, VIII, U.
Utbildningsdepartementet (1974). Statsliggaren 1974/75, VIII, U.
Utbildningsdepartementet (1975). Statsliggaren 1975/76, VIII, U.
Utbildningsdepartementet (1976). Statsliggaren 1976/77, VIII, U.
Utbildningsdepartementet (1977). Statsliggaren 1977/78, IX, U.
Utbildningsdepartementet (1978). Statsliggaren 1978/79, IX, U.
Utbildningsdepartementet (1979). Statsliggaren 1979/80, IX, U.
Utbildningsdepartementet (1980). Statsliggaren 1980/81, IX, U.
Utbildningsdepartementet (1981). Statsliggaren 1981/82, IX, U.
Utbildningsdepartementet (1982). Statsliggaren 1982/83, IX, U.
Utbildningsdepartementet (1983). Statsliggaren 1983/84, IX, U.
Utbildningsdepartementet (1984). Statsliggaren 1984/85, IX, U. Utbildningsdepartementet (1985). Statsliggaren 1985/86, IX, U. Utbildningsdepartementet (1986). Statsliggaren 1986/87, IX, U. Utbildningsdepartementet (1987). Statsliggaren 1987/88, IX, U. Utbildningsdepartementet (1988). Statsliggaren 1988/89, IX, U. Utbildningsdepartementet (1989). Statsliggaren 1989/90, IX, U. Utbildningsdepartementet (1990). Statsliggaren 1990/91, IX, U. Utbildningsdepartementet (1991). Statsliggaren 1991/92, IX, U. Utbildningsdepartementet (1992). Statsliggaren 1992/93, IX, U. Utbildningsdepartementet (1993). Statsliggaren 1993/94, IX, U. Utbildningsdepartementet (1994). Statsliggaren 1994/95, IX, U. Utbildningsdepartementet (1995). Statsliggaren 1995/96, IX, U. Utbildningsdepartementet (1996). Statsliggaren 1996/97, IX, U. Utbildningsdepartementet (1997). Statsliggaren 1997/98, IX, U. Utbildningsdepartementet (1998). Statsliggaren 1998/99, IX, U. Utbildningsdepartementet (1999). Statsliggaren 1999/00, IX, U. Utbildningsdepartementet (2000). Statsliggaren 2000/01, IX, U. Utbildningsdepartementet (2001). Statsliggaren 2001/02, IX, U.
V-Dem institute. (2023). Defiance in the Face of Autocratization, Democracy report 2023.
Vedung, Evert (1998). Utvärdering i politik och förvaltning. Studentlitteratur, Lund.
Visit Sweden, https://corporate.visitsweden.com/kunskap/trender/globala- trender-2022/.
Wierup, Lasse & Costantini, Daniel (2020). Polisen: Ideella föreningar utnyttjas lätt av kriminella, Dagens Nyheter 2020-10-09, https://www.dn.se/sthlm/polisen-ideella-foreningar-utnyttjas- latt-av-kriminella/.
World Economic Forum (2023). The Global Risks Report 2023.
Åbo Akademi, Om folket skulle tänka, www.abo.fi/nyheter/om- folket-skulle-tanka/.
Önnestads folkhögskola, historik, https://onnestadsfolkhogskola.se/om-onnestads- folkhogskola/historik/ (hämtat 24-05-12).
Bilaga 1
Kommittédirektiv 2022:75
Styrning och uppföljning av folkbildningen
–vägval inför framtiden
Beslut vid regeringssammanträde den 7 juni 2022
Sammanfattning
En särskild utredare ska föreslå de ändringar som krävs avseende statens stöd till folkbildningen för att säkerställa att folkbildningen styrs effektivt. Förslagen från utredningen ska syfta till att säkerställa en ändamålsenlig styrning, uppföljning och kontroll av folkbildningen samt ge folkbildningen de bästa förutsättningar att verka framöver.
Utredaren ska bl.a.
•utreda behovet av ändrat mål för folkbildningspolitiken och av ändrade syften med statens stöd till folkbildningen,
•föreslå kvantitativa och kvalitativa indikatorer för uppföljning av folkbildningen,
•se över nuvarande modell för fördelning av statsbidrag till folk- bildningen,
•utreda hur uppföljning, kontroll och granskning av folkbildningen säkerställs, och
•lämna nödvändiga författningsförslag.
Uppdraget ska redovisas senast den 19 februari 2024.
Uppdraget att utreda behovet av ändrade syften och mål
Folkbildningen bidrar till att ge många människor möjligheter till bildning och utbildning. Det gäller inte minst de som står långt ifrån arbets- och samhällslivet. Folkbildningen erbjuder också möjligheter att utöva och ta del av kulturverksamhet i hela landet. Alltsedan sin framväxt parallellt med folkrörelserna har folkbildningen spelat en viktig roll för demokratin i Sverige. Statligt stöd till folkbildningen har fördelats sedan folkbildningens framväxt på 1800-talet.
Genom ett riksdagsbeslut 1991 genomfördes en reformering av stö- det till folkbildningen som innebar en ändrad ansvarsfördelning mellan staten och folkbildningen (prop. 1990/91:82 om folkbildning och prop. 1990/91:178 om överlämnande av uppgiften att fördela statsbidrag till folkbildningen m.m., bet. 1990/91:UbU18, rskr. 1990/91:358). Den omfattande statliga regleringen som fanns tidigare ersattes av ett system med målstyrning där riksdagen och regeringen skulle fastställa de övergripande målen och motiven för statsbidraget till folkbild- ningen. Inom angivna gränser skulle sedan folkhögskolor och studie- förbund själva formulera verksamhetens mål. Samtidigt ersatte ett samlat anslag utan detaljreglering de tidigare detaljreglerade anslagen.
I samband med reformen bildades den ideella föreningen Folk- bildningsrådet med uppgiften att fördela bidrag till folkhögskolor och studieförbund. Folkbildningen fick frihet att styra sig själv ut- ifrån de syften med anslaget till folkbildningen som riksdagen beslutat om. Ett nyckelbegrepp för folkbildningen som myntades redan av 1944 års folkbildningsutredning är att ”folkbildningen skall vara fri och frivillig” och det har kommit att få stor betydelse för relationen mel- lan staten och folkbildningen. Detta innebär enligt prop. 1990/91:82 en folkbildning som
–främjar demokrati, jämlikhet, jämställdhet samt internationell och kulturell förståelse och utveckling,
–bygger på människors fria och frivilliga kunskapssökande,
–präglas av demokratiska värderingar och samarbete,
–syftar till att stärka människors möjligheter att påverka sina livs- villkor och tillsammans med andra förändra förhållandena enligt egna värderingar och idéer,
–medverkar till att utveckla en folklig kultur,
–ger stöd och stimulans till ett idéburet studiearbete i folkrörelser och föreningar,
–medverkar till att ge alla, men i synnerhet personer med kortare utbildningserfarenheter, goda grundkunskaper och stimulerar in- tresset för nya kunskapsområden.
Genom riksdagsbeslutet 1991 lades syften med statens bidrag till folk- bildningen fast. De grundläggande skälen för statens stöd till folkbild- ningen var att den bidrar till en demokratisk grundsyn och utveckling i samhället. De nuvarande fyra syftena med statens stöd till folkbild- ningen har därefter formulerats och utvecklats i flera propositioner. De behandlas i propositionerna Folkbildning (prop. 1997/98:115), Lära, växa, förändra – Regeringens folkbildningsproposition (prop. 2005/ 06:192) och Allas kunskap – allas bildning (prop. 2013/14:172).
Genom riksdagens beslut i fråga om prop. 2013/14:172 fastställ- des också ett övergripande mål för folkbildningspolitiken. Målet är att folkbildningen ska ge alla möjlighet att tillsammans med andra öka sin kunskap och bildning för personlig utveckling och delaktighet i samhället. Tidigare var målet för folkbildningen detsamma som för vuxenutbildningen. Målet togs fram för att formulera statens inten- tioner med folkbildningspolitiken och statsbidraget till folkbildningen. Skälen för regeringens förslag var att en egen målformulering för den statliga folkbildningspolitiken skulle klargöra statens intentioner med folkbildningspolitiken. Regeringen ville även förtydliga att folkbild- ningen har en bredare målgrupp än vuxenutbildningen, då både folk- högskolor och studieförbund har deltagare som är under 18 år.
De nuvarande fyra syftena med statens stöd till folkbildningen är att
–stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demo- kratin,
–bidra till att göra det möjligt för en ökad mångfald människor att påverka sin livssituation, och skapa engagemang att delta i sam- hällsutvecklingen,
–bidra till att utjämna utbildningsklyftor och höja bildnings- och utbildningsnivån i samhället, och
–bidra till att bredda intresset för och öka delaktigheten i kultur- livet.
Folkbildningen har tidigare även styrts av verksamhetsområden. Verk- samhetsområdena upphävdes efter förslag av regeringen i proposi- tionen Allas kunskap – allas bildning (prop. 2013/14:172). De fyra syftena med statens stöd till folkbildningen bedömdes formulera statens intentioner på ett sätt som väl tillgodoser behovet av styrning av statsbidraget till folkbildningen och verksamhetsområdena be- dömdes därmed ha spelat ut sin roll. Folkbildningens aktörer lägger själva fast målen för verksamheten, medan riksdagen och regeringen lägger fast målen för bidragsgivningen.
Är nuvarande mål och syften ändamålsenliga och relevanta utifrån dagens förutsättningar i samhället?
Folkbildningen har spelat och spelar en viktig roll i Sverige. Den fyller en viktig funktion för att möta flera av de samhällsutmaningar som Sverige står inför. Folkbildningen bidrar genom sin verksamhet bland annat till att nå de personer som står längst från arbetsmarknaden och har kortast utbildning. Vidare syftar den till att upprätthålla demo- kratin genom att erbjuda mötesplatser för människor med olika erfar- enheter och intressen samt erbjuder kulturverksamhet i hela landet. Målet och syftena för folkbildningen ska spegla den verksamhet som genomförs, vara anpassade efter samhällsutvecklingen och hålla över tid. Det finns därmed ett återkommande behov av att se över mål och syften för att de ska vara relevanta. Regeringen gjorde i propositionen Allas kunskap – allas bildning (prop. 2013/14:172) bedömningen att en av folkbildningens största utmaningar är att möta framtiden med dess värderingar, livsstilar, arbetsliv samt dess kulturella och religiösa mångfald på ett sådant sätt att människors behov av bildning, utbild- ning och kultur kan mötas.
Frågor som fått ökad aktualitet sedan syftena formulerades är bland annat folkbildningens roll för att underlätta integration, att skapa för- utsättningar för självständighet, delaktighet och livslångt lärande samt dess roll för människors etablering på arbetsmarknaden. Även inom funktionshinderspolitiken har folkbildningens roll förstärkts i sam- band med att en ny strategi för funktionshinderspolitiken beslutades.
Inom folkbildningen har vikten av att värna demokratin och slå vakt om det demokratiska samtalet kommit att spela en allt viktigare roll för att motverka faktaresistens och desinformation. Frågor som internationalisering, samhällets digitalisering, klimatomställning, och
en hållbar samhällsutveckling är ytterligare exempel på frågor som vuxit i betydelse de senaste åren.
Samtidigt som samhället förändrats har folkbildningen de senaste åren stått inför flera stora utmaningar som riskerar att påverka hur syftena uppfylls. Folkbildningen har ifrågasatts och frågor har väckts om det bedrivs verksamhet inom folkbildningen som inte respek- terar demokratins idéer och om medel avsedda för folkbildningen har gått till icke-demokratisk verksamhet. Diskussionerna om demo- kratisyftet har riktat uppmärksamhet mot folkbildningens roll i det svenska samhället.
Statens medel till folkbildningen behandlas i regleringsbrev för anslag 14:1–4 inom utgiftsområde 17. Regeringen ger Folkbildnings- rådet anvisningar för återrapportering av verksamheten i riktlinjer som beslutas av regeringen för varje år. Regeringen har i riktlinjerna för år 2021 och 2022 lämnat ett fördjupat återrapporteringskrav när det gäller demokratisyftet. I sin redovisning beskriver Folkbildnings- rådet att folkbildningens aktörer behöver arbeta för att utforma verk- samheten så att otraditionella möten äger rum och för att bryta den homogena deltagarsammansättningen som förekommer inom vissa av folkbildningens verksamheter.
Regeringen beslutade den 19 maj 2022 att inhämta Lagrådets ytt- rande över förslagen i lagrådsremissen Statens stöd till trossamfund och demokrativillkor. I lagrådsremissen föreslås bl.a. att ett demo- krativillkor ska gälla för stöd ur Allmänna arvsfonden enligt lagen (2021:401) om Allmänna arvsfonden och för stöd till trossamfund en- ligt lagen (1998:1593) om trossamfund och en ny lag om statsbidrag till trossamfund. Regeringen gör även bedömningen att ett i huvud- sak likalydande demokrativillkor som det som föreslås för stöd ur All- männa arvsfonden bör uppställas för övrig statlig bidragsgivning som riktar sig till civilsamhället. Beredningen av lagstiftningsärendet och förordningar fortsätter i Regeringskansliet.
Mot bakgrund av den pågående samhällsutvecklingen och de utma- ningar som folkbildningen stått inför behöver målet för folkbildnings- politiken och syftena med statens stöd till folkbildningen ses över.
Utredaren ska därför
•analysera om det finns behov av att ändra målet för folkbildnings- politiken och, om utredaren anser att det finns ett sådant behov, föreslå ett ändrat mål,
•analysera om det finns behov av att ändra syftena med statens stöd till folkbildningen och, om utredaren anser att det finns ett sådant behov, föreslå ändrade syften, och
•lämna nödvändiga författningsförslag.
Uppdraget att föreslå indikatorer
Mål och syften för en verksamhet behöver regelbundet ses över och detsamma gäller för de indikatorer som syftar till att mäta måluppfyl- lelsen.
Regeringen redovisar årligen i budgetpropositionen till riksdagen måluppfyllelsen i verksamheten inom folkbildningen utifrån ett antal indikatorer. Indikatorerna är uppdelade utifrån de fyra syftena (se tabell 1).
Tabell 1 |
Nuvarande indikatorer i relation till folkbildningens syften |
|
|
|
Syfte |
|
– Indikatorer |
Demokrati |
|
– antal folkhögskolor och studieförbund i landet |
|
|
– fördelning av folkhögskolor och studieförbund i landet |
Påverkan och mångfald |
– deltagare i folkhögskolekurs efter ålder och kön |
|
|
– unika studiecirkeldeltagare efter ålder och kön |
|
|
– andel utlandsfödda deltagare folkhögskolans långa kurser |
|
|
och i studiecirklar |
|
|
– andel deltagare med funktionsnedsättning i långa kurser |
|
|
resp. studiecirklar |
Utbildning och bildning |
– andel deltagare utan gymnasieutbildning |
|
|
– antal utfärdade betyg om grundläggande behörighet bland |
|
|
deltagare på folkhögskolans långa kurser |
|
|
– antal utfärdade intyg om avslutad eftergymnasial yrkes - |
|
|
utbildning på särskild kurs |
Kultur |
|
– antal deltagare i folkhögskolors och studieförbunds kulturprogram |
|
|
– andel kvinnor respektive män i kulturprogram |
|
|
|
Nuvarande indikatorer är inte helt ändamålsenliga
Statskontoret fick 2015 i uppdrag att utvärdera syftena med folk- bildningen. Uppdraget kompletterades 2017 med ett tilläggsuppdrag vars fokus var att se över folkbildningens indikatorer. I Statskontoret
rapport lyfts bland annat att kvalitativa indikatorer för verksamheten saknas och att det inte går att följa utvecklingen över tid då befintliga indikatorer huvudsakligen mäter antal och andelar deltagande i olika typer av verksamhet. Enligt Statskontorets analys saknas dimensioner av demokratisyftet samt mångfalds- och påverkanssyftet i dagens indi- katorsystem. Statskontoret lyfter också fram att ett indikatorsystem är en form av styrsignal som med tiden kan bli styrande för verksam- hetens inriktning samt att det är önskvärt att indikatorerna bygger på uppgifter som redan samlats in för att minska den administrativa bördan.
Nya indikatorer behövs för att möta dagens behov av uppföljning
Indikatorerna utgör en styrsignal för folkbildningen och påverkar verk- samheten. Indikatorerna måste spegla syftena med statens stöd till folkbildningen och om utredningen föreslår förändrade syften måste indikatorerna följaktligen ses över. En översyn av indikatorerna krävs även om utredaren inte föreslår någon förändring av syftena. Som Statskontoret påpekar saknas i dag kvalitativa indikatorer och det finns brister i hur vissa av syftena följs upp, t.ex. demokratisyftet och mångfalds- och påverkanssyftet. De befintliga indikatorerna för upp- följning av folkbildningen är inte heller möjliga att följa över tid. En översyn av indikatorerna behöver därför göras för att säkerställa en mer utförlig och allsidig uppföljning av folkbildningen. Indikatorerna behöver innehålla såväl kvantitativa som kvalitativa mått. Indikatorerna som föreslås ska vara möjliga att följa upp och anpassade utifrån syf- tena och omfatta såväl folkhögskolor som samtliga studieförbund. Vid utformningen av indikatorerna bör hänsyn tas till de behov och förutsättningar som finns inom folkbildningen så att syftet med för- ändringen uppfylls utan att skapa omotiverad administration. I arbetet behöver hänsyn också tas till att studieförbunden bedriver och rap- porterar sin verksamhet på olika sätt och delvis har olika system för rapportering av verksamheten. Utredaren bör också i arbetet särskilt beakta Statskontorets rapport Folkbildningen – ett förslag till ut- värderingsmodell utifrån syftena med statsbidraget (U2018/02542).
Utredaren ska därför
•göra en översyn av nuvarande indikatorer och föreslå kvantitativa och kvalitativa indikatorer för uppföljning av folkbildningen ut- ifrån nuvarande eller reviderade mål och syften med statens stöd till folkbildningen, vilka ska vara möjliga att följa upp och omfatta såväl folkhögskolor som samtliga studieförbund.
Uppdraget att se över nuvarande modell för fördelning av statsbidrag till folkbildningen
Nuvarande styrning är tillitsbaserad
Stödet till folkbildningen reformerades 1991. Statens detaljstyrning av folkbildningen upphörde och ansvaret för att fördela statsbidrag till folkbildningen flyttades från Skolöverstyrelsen till den ideella fören- ingen Folkbildningsrådet. Folkbildningen fick en friare roll gentemot staten än vad den tidigare haft. Folkbildningsrådet fick förvaltnings- uppgiften att fördela statsbidraget till folkhögskolor, studieförbund och studerandeorganisationer inom folkhögskolan utifrån de över- gripande syften som riksdagen beslutat. Regeringen konstaterade i propositionen Allas kunskap – allas bildning (prop. 2013/14:172) att detta innebär att en formell och principiell gräns mellan staten och folkbildningen upprätthålls. Modellen kallas självförvaltningsmodellen.
Utgångspunkten för den nuvarande styrningen av Folkbildnings- rådet är att den är tillitsbaserad och regeringen styr inte verksamheten i detalj (prop. 1990/91:82). Den uppgift som Folkbildningsrådet en- ligt lagen (1976:1046) om överlämnade av förvaltningsuppgifter inom Utbildningsdepartementets verksamhetsområde har fått överlämnad till sig är uppgiften att pröva frågor om fördelning av statsbidrag till studieförbund och folkhögskolor och studerandeorganisationer inom folkhögskolan. Liknande styrmodell finns även inom andra politik- områden såsom statens stöd till idrotten och statens stöd till frilufts- organisationer. Styrningen av Folkbildningsrådet utgår från de mål och syften med statens stöd till folkbildningen som har fastställts av riksdagen och som finns angivna i förordningen (2015:218) om stats- bidrag till folkbildningen. Statens medel till folkbildningen regleras i regleringsbrev för anslag 14:1–4 inom utgiftsområde 17. Regeringen
ger Folkbildningsrådet anvisningar för återrapportering av verksam- heten i riktlinjer som beslutas av regeringen för varje år.
Folkbildningsrådet är en ideell organisation med tre medlems- organisationer: Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), Rörelse- folkhögskolornas Intresseorganisation (RIO) samt Studieförbunden i samverkan. Folkbildningsrådet har även rollen som företrädare för sina medlemmar. Det är medlemsorganisationerna som fastställer stadgarna för rådet. Regeringen tillsätter varken generalsekreterare eller styrelse för Folkbildningsrådet. Vissa allmänna villkor för stats- bidraget anges i förordningen om statsbidrag till folkbildningen men de närmare villkoren för statsbidraget beslutas av Folkbildnings- rådet. Regeringen styr inte närmare över hur stor del av statsbidraget som ska fördelas till folkhögskolor respektive studieförbund eller över hur mycket av anslag 14:1 som Folkbildningsrådet får använda för sina egna förvaltningskostnader. Det är Folkbildningsrådet som beslutar om fördelning av medlen mellan studieförbund och folk- högskolor samt hur stort bidrag varje studieförbund och folkhög- skola ska få. För att ta del av statsbidraget till folkbildningen måste en folkhögskola eller ett studieförbund uppfylla kriterier som Folk- bildningsrådet har fastställt. Folkbildningsrådet gör en prövning av om folkhögskolor eller studieförbund uppfyller dessa kriterier. Sedan 2007 är Studieförbundet SISU Idrottsutbildarna inte medlem i Folkbildningsrådet. Medel fördelas via en särskild anslagspost från folkbildningsanslaget direkt till SISU, som fördelar statsbidraget vidare till sina distrikt. SISU styrs av regeringen på samma sätt som Folkbildningsrådet med riktlinjer för varje verksamhetsår.
Möjliggör den nuvarande modellen för fördelning av statsbidrag till folkbildningen den styrning och kontroll som krävs för att säkerställa att statsbidraget används på rätt sätt?
Modellen för styrning av folkbildningen har varit föremål för gransk- ning av tidigare utredningar. Modellen har bland annat granskats av utredningarna Statens utvärdering av folkbildningen 1996, förkortad SUFO 96, som slutredovisade sina resultat i SOU 1996:159, Statens utvärdering av folkbildningen 2004, förkortad SUFO 2, som redo- visade delbetänkandet SOU 2003:125 och sitt slutbetänkande i SOU 2004:30 och Folkbildningsutredningen som lämnade betänk- andet SOU 2012:72.
Det problem med modellen som särskilt har lyfts av utredningarna är Folkbildningsrådets dubbla roller att dels fullgöra överlämnade statliga förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning i förhållande till sina medlemmar, dels som ideell förening företräda sina medlemmars intressen. De två statliga utvärderingarna som genomförts (SUFO 96 och SUFO 2) gjorde bedömningen att Folkbildningsrådet fungerade väl i sitt uppdrag som ideell organisation med myndig- hetsuppgifter. Statskontoret konstaterade i en rapport som genom- fördes på uppdrag av den andra statliga utvärderingen (SUFO 2) att Folkbildningsrådet till synes framgångsrikt hanterat den dubbla rollen att vara i myndighets ställe och samtidigt fullgöra medlemsuppgifter. Statskontoret sammanfattar i sin analys de utmaningar som modellen har stått inför de senaste åren med att ange att ett syfte med att över- lämna offentliga förvaltningsuppgifter till en ideell förening är att ut- nyttja de demokratiska strukturer som manifesterar en ideell fören- ing. Enligt Statskontoret kan det dock också komma att strida mot behovet av att – i fråga om myndighetsuppgifter – kunna tillämpa auk- toritära beslutsprinciper.
Regeringen har i flera propositioner bedömt att nuvarande mo- dell inte ska ändras (prop. 1997/98:115, prop. 2005/06:192 och prop. 2013/14:172). Samtidigt har regeringen konstaterat att Folk- bildningsrådets båda uppdrag ställer stora krav på rådets styrelse och rådets anställda att kunna kombinera sina båda roller. För att möta sin myndighetsuppgift måste styrelsen ibland ta kontroversiella be- slut vars sakliga innehåll inte delas av alla (prop. 1997/98:115).
Vidare har Riksrevisionen bland annat granskat folkbildningen 2004 (RiR 2004:15) och 2011 (RiR 2011:12). Riksrevisionen konsta- terar 2004 att det övergripande offentligrättsliga regelverket inte med automatik är tillämpligt när ideella organisationer agerar i myndighets ställe. I granskningen från 2011 lyfter Riksrevisionen att regeringen bör ställa tydligare krav på Folkbildningsrådets myndighetsutövning. Riksrevisionen ser flera problem som kan bidra till att folkbildningen konserveras så att Folkbildningsrådets legitimitet att agera i myndig- hets ställe försvagas. Formerna för hur studieförbund och folkhög- skolor som ska anses vara statsbidragsberättigade utses är ett sådant problem. Folkbildningsrådet har inte kunnat tillgodose riksdagens intentioner att i större utsträckning basera bidragsfördelningen på kvalitativa kriterier. En fördelning av statsbidraget som i högre ut- sträckning baseras på en värdering av studieförbundens verksamhet
ställer större krav på Folkbildningsrådets beslutsförmåga vad gäller saklighet och transparens.
Tidigare bedömningar i utredningar och propositioner av Folk- bildningsrådets dubbla roller att dels fullgöra överlämnade statliga för- valtningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning i förhållande till sina medlemmar, dels som ideell förening företräda sina medlem- mars intressen, har varit att modellen för styrning av statsbidraget till folkbildningen har fungerat, men att risker för lojalitetskonflikter finns. Under de senaste åren har självförvaltningsmodellen kritiserats då det har framkommit att fusk och felaktigheter har förekommit i studieförbundens verksamhet. Folkbildningsaktörernas förmåga att följa upp och kontrollera medlens användning har ifrågasatts.
Regeringen har förstärkt kraven på återrapportering i riktlinjerna till Folkbildningsrådet med anledning av fusk och felaktigheter inom studieförbunden och redovisning av statsbidraget. Folkbildningsrådet och studieförbunden har vidtagit en rad åtgärder för att komma till rätta med fusk och felaktigheter. Folkbildningsrådet redovisade i en särskild rapport i april 2022 det fortsatta arbetet med de åtgärder som presenterades i den särskilda rapporten som rådet lämnade till Regeringskansliet i april 2021.
Under 2021 har Riksrevisionen inlett en ny granskning av folk- bildningen som inriktas på kontrollen och uppföljningen av statens stöd till studieförbunden. Riksrevisionens rapport är planerad till september 2022. Folkbildningsrådets medlemsorganisationer har också låtit utvärdera Folkbildningsrådets verksamhet (Utvärdering av Folk- bildningsrådets förnyade uppdrag, december 2020). Nuvarande modell för fördelning av statsbidrag till folkbildningen innebär en begränsad styrning av bidraget och dess användning från statens sida. Det finns därför anledning att se över om regeringen i ökad utsträckning bör styra statsbidraget till studieförbund och folkhögskolor. Processen för att ge folkbildningen möjligheter att ta del av insatser kompliceras vidare av att Folkbildningsrådet är en ideell organisation och inte en statlig myndighet, då det innebär att uppdrag inte kan läggas på organi- sationen, utan bara återrapporteringskrav. Nuvarande modell inne- bär begränsningar för regeringen att kunna styra vid exempelvis kriser. Folkbildningens möjlighet att kunna bidra inom andra politikområ- den kan därmed begränsas. Det behövs mot denna bakgrund en ana- lys av om nuvarande modell för styrning och fördelning av statsbidra- get är ändamålsenlig. Syftet med styrningen ska vara att säkerställa att
den verksamhet som bedrivs följer syftena med folkbildningen, att medel hanteras enligt gällande regelverk och att användningen av medel ska kunna följas upp och granskas samtidigt som folkbildningens potential tas tillvara.
Utredaren ska därför
•analysera om nuvarande modell för styrning och fördelning av statsbidraget till folkbildningen är ändamålsenlig och bör behållas, eventuellt med ändrad styrning, eller om det finns behov av en för- ändrad modell.
Om utredaren kommer fram till att nuvarande modell bör behållas ska utredaren
•se över om regeringen i större utsträckning bör styra statsbidraget till folkhögskolor och studieförbund.
Om utredaren kommer fram till att det finns ett behov av en föränd- rad modell ska utredaren
•analysera hur en förändrad modell bör utformas samt föreslå en modell för styrning, och
•lämna nödvändiga författningsförslag.
Uppdraget att utreda hur uppföljning, kontroll och granskning av folkbildningen säkerställs
Hur ska en regelbunden uppföljning
av folkbildningsverksamheten utformas?
I samband med reformeringen av stödet till folkbildningen 1991 kon- staterade regeringen i propositionen om folkbildning (prop. 1990/91:82) att Folkbildningsrådet gör en uppföljning av den verksamhet som be- drivs med statsbidrag och utvärderar verksamheten och att staten tar del av rådets utvärdering men också gör en egen bedömning av mate- rialet som utgångspunkt bl.a. för framtida resurstilldelning. Reger- ingen ansåg att det också finns anledning att bedriva ett utvärder- ingsarbete som är helt frikopplat från det som folkbildningen själv ska bedriva. Det kunde enligt regeringen ske genom att regeringen lägger ut tidsbegränsade uppdrag till t.ex. en särskild utredare eller
en forskningsinstitution. Regeringen ansåg att statens fördjupade ut- värdering av folkbildningen borde genomföras vart tredje år. Sedan dess har tre utredningar tillsatts inom kommittéväsendet (Statens ut- värdering av folkbildningen 1996, förkortad SUFO 96, som slutredo- visade sina resultat i SOU 1996:159, Statens utvärdering av folkbild- ningen 2004, förkortad SUFO 2, som redovisade delbetänkandet SOU 2003:125 och sitt slutbetänkande i SOU 2004:30 och Folkbild- ningsutredningen, som lämnade betänkandet SOU 2012:72). Ett upp- drag att utvärdera folkbildningen har även getts till Statskontoret 2014.
Huvuddelen av den uppföljning och utvärdering som har genom- förts har dock Folkbildningsrådet och Studieförbundet SISU Idrotts- utbildarna själva ansvarat för.
I propositionen Allas kunskap – allas bildning (prop. 2013/14:172) gjorde regeringen bedömningen att det med hänsyn till det omfat- tande stödet till folkbildningen och folkbildningens viktiga roll i sam- hället var angeläget att mer regelbundet än tidigare utvärdera den verk- samhet som anordnas av folkhögskolor och studieförbund med stöd av statsbidraget. Regeringen bedömde att utvärdering av folkbildningen skulle ske regelbundet och systematiskt med några års mellanrum och av oberoende aktörer. Regeringen föreslog att statliga myndigheter skulle ansvara för utvärderingen av folkbildningen. Vidare föreslog regeringen att den föreslagna utvärderingsmodellen borde prövas under en femårsperiod och därefter borde regeringen ta ställning till model- lens ändamålsenlighet och hur det fortsatta arbetet för uppföljning och utvärdering ska bedrivas. I propositionen gjorde regeringen också bedömningen att Statskontoret borde ges ett första uppdrag att ut- värdera folkbildningen.
Regeringen gav ett omfattande uppdrag till Statskontoret 2014 att genomföra en samlad utvärdering av folkbildningen utifrån de fyra syftena med statsbidraget till folkbildningen. Statskontorets slut- rapport redovisades våren 2018 (En folkbildning i tiden – en utvärder- ing utifrån syftena med statsbidraget, Statskontoret 2018:10). Stats- kontoret lämnade också förslag till modell för utvärdering samt förslag på möjliga utförare av uppdraget. Dessutom presenterades ett indika- torsystem (Statskontorets rapport Folkbildningen – ett förslag till ut- värderingsmodell utifrån syftena med statsbidraget, U2018/02542). Sedan dess har Statskontoret även fått i uppdrag år 2019 att utreda insatserna Svenska från dag ett, Vardagssvenska och Uppsökande motiverande studieförbundsinsatser (Utvärdering av folkbildnings-
insatser för asylsökande och utrikes födda kvinnor, Statskontoret 2020:2). Som tidigare nämnts har även delar av statsbidraget till folk- bildningen granskats av Riksrevisionen.
Statens stöd till folkbildningen uppgår år 2022 till nästan fem mil- jarder kronor. Hur stödet får användas framgår av förordningar, regler- ingsbrev och riktlinjer, Folkbildningsrådets villkor för statsbidrag till studieförbund och folkhögskolor samt SISU:s anvisningar till distrik- ten. Det är viktigt att säkerställa att offentliga medel används korrekt och att stödet går till verksamhet som uppfyller syftet med stödet. Behoven av kontroll har ökat. För att säkerställa detta behövs en regel- bunden utvärdering och uppföljningen av statens stöd till folkbild- ningen. Det saknas i dagsläget ett system för hur en extern utvärdering av statens stöd till folkbildningen ska ske långsiktigt. Uppföljning ska säkerställa att statens bidrag används enligt folkbildningens syften. Det krävs därför att en modell för regelbunden uppföljning införs. Utformningen av en modell måste göras utifrån den styrmodell som utredaren har i uppdrag att föreslå så att en logisk och funktionell hel- het skapas. Hur modellen för uppföljning bör utformas kommer att skilja sig åt beroende på om den nuvarande modellen med en ideell organisation som fördelar medel behålls eller om annan styrmodell för folkbildningen föreslås av utredaren. För att modellen ska kunna genomföras kommer utredaren att behöva ta fram och föreslå en struk- tur för uppföljningen som tar sin utgångspunkt i föreslagen styrmodell för folkbildningen.
Utredaren ska därför
•föreslå en modell för regelbunden uppföljning av statsbidraget till folkbildningen, som tar sin utgångspunkt i föreslagen modell för förvaltning av medel, och
•lämna nödvändiga författningsförslag.
Hur säkerställs en extern revision av folkbildningen?
Frågan om att säkerställa statens kontroll av fördelning av stats- bidrag till folkbildningen har aktualiserats till följd av fusk och fel- aktigheter inom studieförbunden. Ett sätt för staten att få insyn i arbetet med fördelning av statsbidraget och kunna utöva denna kon- troll är att utse revisorer. I samband med att Folkbildningsrådet bilda- des angav regeringen i propositionen om folkbildning från 1991 att
Folkbildningsrådets redovisning och förvaltning årligen skulle grans- kas av Riksrevisionsverket. Genom Riksrevisionsverkets medverkan vid revisionen av rådets verksamhet tillförsäkrades staten insyn i rådets arbete. Det framgår av 17 § förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen att staten ska ges möjlighet att utse en revisor i Folkbildningsrådet. Staten utsåg en revisor i Folkbildningsrådet fram till 2003, då Riksrevisionsverket upphörde och Riksrevisionen bilda- des. Därefter har staten inte utsett någon revisor i rådet. Enligt Riks- revisionsverkets instruktion hade myndigheten i uppdrag att utse revi- sorer i bolag, stiftelser och andra organisationer i enlighet med vad som anges i bolagsordningar, stiftelseförordnanden, stadgar eller sär- skilda beslut.
Sedan Riksrevisionen bildades 2003 finns inte något utpekat system för staten att utse revisor i sådana organ som får statsbidrag och kan granskas av Riksrevisionen genom effektivitetsrevision. Riksrevisionen är inte en myndighet under regeringen som regeringen kan ge upp- drag till. I propositionen som föregick bildandet av Riksrevisionen konstaterade regeringen att frågan om att sträcka ut revisionen till att omfatta även årlig revision av sådana organ som har tagit emot statliga bidrag med redovisningsskyldighet m.m. inte är helt okomplicerad mot bakgrund av att regeringen inte får lägga uppdrag på Riksrevisionen. Regeringen ansåg att för det fall behov skulle finnas av en sådan ut- vidgning borde frågan utredas i särskild ordning (prop. 2001/02:190 s. 83). Frågan har inte utretts närmare.
Frågan om staten kan tillsätta en extern revisor i Folkbildnings- rådet har aktualiserats under senare år och riksdagen avvaktar reger- ingens beredning av frågan. I en skrivelse från Studieförbunden i samverkan, Rörelsefolkhögskolornas Intresseorganisation och Folk- högskoleföreningen för regionägda folkhögskolor som kom in till Utbildningsdepartementet den 17 mars 2021 ställdes krav på regel- bunden utvärdering av folkbildningen och att staten ska utse en re- visor i Folkbildningsrådet (U2021/01707).
Även om olika delar av statsbidraget till folkbildningen har grans- kats av både Riksrevisionen och Statskontoret saknas det i dagsläget ett system för hur en extern revision av statens stöd till folkbild- ningen ska ske. Denna fråga aktualiseras både om utredaren föreslår att nuvarande modell med Folkbildningsrådet som fördelar stats- bidraget ska bestå och om uppgiften skulle ges till annan ideell orga- nisation. Staten ska ha insyn och möjlighet till kontroll för att kunna
säkerställa att statens bidrag till folkbildningen används så som av- setts. Det är därför angeläget att frågan utreds för att säkerställa lång- siktig extern revision av folkbildningen. Hur modellen för revision bör utformas kommer att skilja sig åt beroende på om den nuvarande modellen med en ideell organisation som fördelar medel behålls eller om annan styrmodell för folkbildningen föreslås av utredaren. Om utredaren föreslår att Folkbildningsrådet eller en annan organisation som inte är en myndighet ska fördela statsbidraget till folkbildningen behöver en modell för statlig medverkan vid revision av folkbildningen fastställas.
Om utredaren föreslår att Folkbildningsrådet eller en annan orga- nisation som inte är en myndighet ska fördela statsbidraget till folk- bildningen ska utredaren därför
•analysera hur en extern revision av verksamheten med fördelning av statsbidraget till folkbildningen kan möjliggöras,
•föreslå en modell för revision av verksamheten med fördelning av statsbidraget till folkbildningen, och
•lämna nödvändiga författningsförslag.
Konsekvensbeskrivningar
Utöver vad som anges i kommittéförordningen (1998:1474) ska ut- redaren särskilt redogöra för de organisatoriska konsekvenserna av förslagen och konsekvenserna av förslagen för studieförbund och folk- högskolor. Alternativa lösningar som har övervägts men valts bort ska redovisas, liksom skälen för det.
Kontakter och redovisning av uppdraget
Vid genomförandet av uppdraget ska utredaren hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och utredningsväsendet. Utredaren ska särskilt beakta det arbete som har genomförts inom ramen för Demokrativillkorsutredningen och det pågående arbetet med införande av ett enhetligt demokrativillkor för civilsamhället, Riksrevisionens granskning av uppföljning och kontroll av statens stöd till studieförbunden och Statskontorets ut- värdering av folkbildningen och förslag till indikatorer samt andra
relevanta rapporter från folkbildningens aktörer. Vidare ska utred- aren beakta Folkbildningsrådets och studieförbundens vidtagna åt- gärder med anledning av fusk och felaktigheter. Utredaren ska in- hämta synpunkter från Folkbildningsrådet, Rörelsefolkhögskolornas Intresseorganisation, Offentligägda folkhögskolors intresseorgani- sation, Sveriges Kommuner och Regioner, Studieförbunden i sam- verkan, Studieförbundet SISU Idrottsutbildarna, berörda myndigheter och organisationer, bland annat de som företräder folkbildningens målgrupper.
Uppdraget ska redovisas senast den 19 februari 2024.
(Utbildningsdepartementet)
Bilaga 2
Kommittédirektiv 2023:130
Tilläggsdirektiv till utredningen om
Styrning och uppföljning av folkbildningen
–vägval inför framtiden (U 2022:01)
Beslut vid regeringssammanträde den 14 september 2023
Ändring av uppdraget
Regeringen beslutade den 7 juni 2022 kommittédirektiv om styrning och uppföljning av folkbildningen – vägval inför framtiden (dir. 2022:75).
Regeringen remitterade den 26 april 2023 en promemoria med för- slag om ökat statligt inflytande över statsbidraget till folkhögskolor och studieförbund (U 2023/01468). Utredaren ska därför inte längre se över om regeringen i större utsträckning bör styra statsbidraget till folkhögskolor och studieförbund.
Även i övrigt ändras deluppdraget att se över nuvarande modell för fördelning av statsbidrag till folkbildningen. Utredaren ska nu i stället bl.a.
•analysera nuvarande modell för styrning och fördelning av stats- bidrag till folkbildningen i syfte att göra den mer ändamålsenlig, transparent och förutsägbar samt minska risken för fusk och fel- aktigheter, och
•inom ramen för denna analys, överväga om styrningen och medel- stilldelningen helt eller delvis ska hanteras av en eller flera befint- liga myndigheter i stället för av Folkbildningsrådet och redovisa sådana alternativ.
Uppdraget att utreda hur uppföljning, kontroll och granskning av folkbildningen säkerställs utvidgas. Utredaren ska nu även
•föreslå hur kontroll och granskning av användningen av stats- bidragen kan stärkas på alla nivåer inom folkbildningen.
Därutöver tillkommer ett uppdrag att utreda återtag och återbetal- ning av statsbidrag. Utredaren ska i denna del bl.a.
•föreslå villkor för återbetalning av statsbidrag som inte har använts av en folkhögskola eller ett studieförbund inom ett budgetår.
Utredningstiden förlängs. Enligt de ursprungliga direktiven skulle ut- redaren redovisa sitt uppdrag senast den 19 februari 2024. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 14 juni 2024.
Uppdraget att se över nuvarande modell för fördelning av statsbidrag till folkbildningen
Det behöver övervägas om en eller flera myndigheter ska fördela statsbidrag till folkhögskolor och studieförbund
Den ideella föreningen Folkbildningsrådet har sedan 1991 ansvar för att fördela och följa upp statsbidrag till folkhögskolor, studieförbund och studerandeorganisationer inom folkhögskolan. Den statliga styr- ningen av statsbidragen är begränsad och har sedan 1991 präglats av hög grad av tillit (se propositionen om folkbildning, prop. 1990/91:82). Inom dagens självförvaltningsmodell har Folkbildningsrådet både rollen att företräda sina medlemmar, som representerar studieför- bund och folkhögskolor, och att utföra förvaltningsuppgifter genom fördelning och uppföljning av statsbidrag till studieförbund och folk- högskolor.
Under de senaste åren har självförvaltningsmodellen kritiserats efter att bl.a. flera fall av fusk och felaktigheter har upptäckts i studie- förbundens verksamheter. Folkbildningsrådet och studieförbunden har till följd av detta vidtagit ett antal åtgärder. Genom dessa händel- ser med fusk och felaktigheter har behovet av en ökad transparens, effektivitet och förutsägbarhet i styrning ochfördelning av stats- bidrag till folkbildningen blivit tydligt. Även Riksrevisionen anger i sin rapport Statsbidraget till studieförbunden – kontroll och uppfölj-
ning (RiR 2022:20), som initierades med anledning av att fusk och fel- aktigheter upptäckts, att det finns brister i alla led av kontrollen och uppföljningen av statsbidraget. Riksrevisionens övergripande bedöm- ning är att såväl kontrollen av, som transparensen i, hur statsbidraget hanteras och används av studieförbunden behöver stärkas väsentligt. Riksrevisionen konstaterar bl.a. att det finns betydande utmaningar för ett effektivt kontrollsystem inom den nuvarande förvaltningsmodellen för folkbildningen, eftersom modellen innebär att folkbildningens aktörer granskar sig själva.
Som nämnts innebär den nuvarande modellen för fördelning av statsbidrag begränsade möjligheter för regeringen att styra och kon- trollera statsbidragens användning. Om statsbidragen i stället skulle fördelas av en myndighet skulle regeringen ha fler verktyg till sitt för- fogande i syfte att förebygga felaktig användning av statsbidragen och för att kunna agera då fusk och felaktigheter upptäcks. Inom dagens självförvaltningsmodell finns det dessutom risk för lojalitetskonflik- ter eftersom Folkbildningsrådet både har rollen att företräda folkbild- ningen och att utföra förvaltningsuppgifter. Omen myndighet skulle fördela statsbidragen till folkbildningen skulle ansvarsfördelningen tydliggöras och risken för bl.a. sådana lojalitetskonflikter minska.
Sammantaget behöver förtroendet för hanteringen av statsbidragen stärkas väsentligt. Modellen för styrning och fördelning av statsbidrag till folkbildningen behöver bli mer transparent och förutsägbar. Det behöver därför ingå i uppdraget att överväga om medelstilldelningen ska hanteras av en eller flera myndigheter och hur Folkbildningsrådets roll i så fall skulle förändras.
Det behöver även ses över hur statsbidrag fördelas till idrottens studie-, bildnings- och utbildningsverksamhet
Sedan 2007 fördelar och följer Studieförbundet SISU Idrottsutbildarna (SISU) upp statsbidrag till idrottens studie-, bildnings- och utbild- ningsverksamhet. I propositionen Lära, växa, förändra – Regeringens folkbildningsproposition (prop. 2005/06:192) bedömde regeringen att det borde prövas att kanalisera statens stöd till idrottens studie- och bildningsverksamhet direkt till idrotten, i stället för via Folk- bildningsrådet. Regeringen gjorde denna bedömning bl.a. mot bak- grund av svårigheterna att skilja på folkbildning och mer traditionell ledar- och utbildningsverksamhet inom idrotten. Som idrottens studie-
förbund har SISU ett nära band till Riksidrottsförbundet (RF). Sedan 2020 är t.ex. RF och SISU en gemensam organisation på distriktsnivå.
Efter riksdagens beslut om budgetpropositionen för 2007 in- fördes ett särskilt verksamhetsstöd direkt till SISU (prop. 2006/07:1 utg.omr. 16, bet. 2006/07:UbU1, rskr. 2006/07:54). Uppgiften att pröva frågor om fördelning av statsbidrag till idrottens studie-, bild- nings- och utbildningsverksamhet har överlämnats till SISU genom 8 § lagen (1976:1046) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Utbildningsdepartementets verksamhetsområde. Regeringen beslu- tar om ett särskilt verksamhetsstöd direkt till SISU via en särskild anslagspost under anslaget 14:1 Bidrag till folkbildningen i reglerings- brevet för anslagen 14:1, 14:2, 14:3 och 14:4 inom utgiftsområde 17. Villkoren för bidraget som fördelas av SISU regleras i förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen. Regeringen ger varje år SISU riktlinjer med anvisningar för återrapportering av verksamheten. Regeringens möjligheter att styra SISU är, liksom när det gäller Folk- bildningsrådet, begränsade och utgår ifrån den tillitsbaserade själv- förvaltningsmodellen för statsbidrag till folkbildningen.
Inom ramen för en översyn av modellen för fördelning av stats- bidrag till folkhögskolor och studieförbund finns det behov av att även analysera om styrningen och fördelningen av statsbidraget till SISU är ändamålsenlig och effektiv. Både bidraget till SISU och bidraget som Folkbildningsrådet fördelar till folkhögskolor och studieförbund utgår från anslaget för bidrag till folkbildningen i statens budget. Om det finns ett behov av en förändrad modell för fördelningen av stats- bidrag till folkhögskolor och studieförbund behöver det, även av det skälet, ses över om ordningen för fördelningen av det särskilda verk- samhetsstödet till SISU kan kvarstå eller behöver ändras.
Hur bör en ändamålsenlig och effektiv modell för fördelning av statsbidrag till folkbildningen utformas?
Folkbildningens olika verksamheter är viktiga för Sverige. Folkhög- skolor och studieförbund utgör en betydelsefull del av det civila sam- hället. Det civila samhället som en central del av demokratin behöver värnas. Således är det viktigt att förtroendet för folkbildningens aktö- rer och verksamheter återupprättas och kan upprätthållas över tid. Som framgår ovan finns det dock brister inom dagens självförvaltnings- modell för fördelning av statsbidrag till folkbildningen. Utredaren
har därför enligt de ursprungliga direktiven i uppdrag att bl.a. se över nuvarande modell för fördelning av statsbidrag till folkbildningen.
Idetta uppdrag ingår att analysera om nuvarande modell för styrning och fördelning av statsbidraget till folkbildningen är ändamålsenlig och bör behållas, eventuellt med ändrad styrning, eller om det finns behov av en förändrad modell. Om utredaren kommer fram till att nuvarande modell bör behållas ska utredaren se över om regeringen i större utsträckning bör styra statsbidraget till folkhögskolor och studieförbund. Om utredaren kommer fram till att det finns ett be- hov av en förändrad modell ska utredaren analysera hur en förändrad modell bör utformas, föreslå en modell för styrning och lämna nöd- vändiga författningsförslag.
Eftersom regeringen den 26 april 2023 remitterade en promemoria med förslag om ökat statligt inflytande över statsbidraget till folk- högskolor och studieförbund (U 2023/01468) ska utredaren inte längre se över om regeringen i större utsträckning bör styra statsbidraget till folkhögskolor och studieförbund.
Uppdraget att se över nuvarande modell för fördelning av stats- bidrag till folkbildningen ändras även på så sätt att utredaren i stället ska
•analysera nuvarande modell för styrning och fördelning av stats- bidrag till folkbildningen i syfte att göra den mer ändamålsenlig, transparent och förutsägbar samt minska risken för fusk och fel- aktigheter,
•inom ramen för denna analys, överväga om styrningen och medels- tilldelningen helt eller delvis ska hanteras av en eller flera befint- liga myndigheter i stället för av Folkbildningsrådet, och redovisa sådana alternativ,
•vid redovisningen av alternativ där en eller flera statliga myndig- heter helt eller delvis ansvarar för styrning och fördelning av stats- bidrag till folkbildningen, även redovisa vilka uppgifter respektive alternativ innebär att myndigheten eller myndigheterna ska ha,
•redovisa för- och nackdelar med de alternativ som analyserats,
•föreslå en lämplig gemensam modell, eller olika modeller, för styr- ning och fördelning av statsbidrag till folkhögskolor och studie- förbund respektive idrottens studie-, bildnings- och utbildnings- verksamhet, och
•lämna nödvändiga författningsförslag.
Uppdraget att utreda hur uppföljning, kontroll och granskning av folkbildningen säkerställs
Kontrollen och granskningen av statsbidragens användning behöver stärkas
Folkbildningsrådet och SISU har ansvar för att följa upp och ut- värdera verksamhet som finansieras av statsbidraget till folkbildningen (15 § förordningen om statsbidrag till folkbildningen). Utöver denna uppföljning och utvärdering har regeringen vid flera tillfällen sedan självförvaltningsmodellen infördes beslutat om utredningar inom kommittéväsendet och gett olika uppdrag till Statskontoret att ut- värdera folkbildningen (se t.ex. Folkbildningen – en utvärdering [SOU 1996:159], Folkbildning i brytningstid [SOU 2004:30], Folk- bildningens samhällsvärden – en ny modell för statlig utvärdering [SOU 2012:72] och En folkbildning i tiden – en utvärdering utifrån syftena med statsbidraget [Statskontoret 2018:10]).
Kontrollsystemet för statsbidragen har under lång tid varit tillits- baserat och utgått från att folkbildningens aktörer tar ansvar för sin egen verksamhet. Folkbildningsrådet ansvarar för att genom upp- följning säkerställa att studieförbund och folkhögskolor utför den egna kontrollen så att felaktigheter så långt som möjligt förebyggs, upptäcks och rättas till. Inom SISU finns en centralt utformad kon- trollfunktion. Uppföljning och kontroll sker även på regional nivå. Studieförbund och folkhögskolor samarbetar årligen med ett stort antal medlemsorganisationer och andra samverkanspartner i genom- förandet av den statsbidragsfinansierade verksamheten. Uppföljning, kontroll och granskning av statsbidragens användning sker därmed inom ett komplext system på flera olika nivåer – lokalt, regionalt och centralt. Riksrevisionen har konstaterat att det finns betydande ut- maningar inom ramen för nuvarande kontrollsystem.
Förtroendet för folkbildningens aktörer och verksamheter behö- ver återupprättas. Stärkt kontroll och granskning av användningen av statsbidragen är centralt i detta arbete. Det behöver säkerställas att det finns villkor och rutiner för statsbidragens användning som ska- par goda förutsättningar för en korrekt användning av statsbidragen. Samtidigt behöver det finnas en granskning som effektivt fångar upp när statsbidrag använts felaktigt. Utmaningar med kontroll och gransk- ning av användningen av statsbidraget kvarstår oavsett om nuvarande självförvaltningsmodell behålls, eventuellt med ändrad styrning, eller
om en eller flera myndigheter helt eller delvis tar över ansvaret för statsbidrag till folkbildningen.
Utredaren ska enligt de ursprungliga direktiven föreslå en modell för regelbunden uppföljning av statsbidraget till folkbildningen, som tar sin utgångspunkt i föreslagen modell för förvaltning av medel, och lämna nödvändiga författningsförslag.
Utredarens uppdrag i denna del utvidgas. Utredaren ska nu också, med utgångspunkt i den eller de modeller som utredaren föreslår för styrning och fördelning av statsbidrag till folkbildningen,
•föreslå hur kontroll och granskning av användningen av stats- bidragenkan stärkas på alla nivåer inom folkbildningen, och
•lämna nödvändiga författningsförslag.
Uppdraget att utreda återtag och återbetalning av statsbidrag
Staten ska kunna återta statsbidrag som har återkrävts
I syfte att stärka Folkbildningsrådets ställning och förbättra dess möjligheter att verka för en stärkt kvalitetssäkring av verksamheten föreslog regeringen i folkbildningspropositionen (prop. 2005/06:192) att Folkbildningsrådet skulle ges befogenhet att återkalla statsbidrag som betalats ut till ett studieförbund eller en folkhögskola om verk- samheten inte är förenlig med statens syften med statsbidraget. Det föreslogs också att rådet skulle ges en rätt att omfördela medel som återkallats.
Folkbildningsrådets och SISU:s rätt att helt eller delvis kräva till- baka ett statsbidrag regleras i 16 § förordningen om statsbidrag till folkbildningen. Folkbildningsrådets och SISU:s möjlighet att åter- kräva statsbidrag är ett viktigt sanktionsverktyg för att motverka fusk och felaktigheter. Någon särskild reglering av rätten till omfördel- ning har däremot inte införts. Folkbildningsrådet och SISU beslutar hur återkrävda medel ska hanteras.
Regeringen har inom dagens självförvaltningsmodell inte möjlighet att återta statsbidrag som Folkbildningsrådet eller SISU har återkrävt. De senaste årens händelser där bl.a. flera fall av fusk och felaktigheter upptäckts i studieförbundens verksamheter har dock synliggjort dels behov av en ökad kontroll och transparens när det gäller statsbidragens användning, dels att det bör vara möjligt för staten att återta statsbidrag.
Bland annat lyfter Riksrevisionen i granskningen av statsbidraget till studieförbunden att det finns anledning för regeringen att överväga att ta tillbaka statsbidrag som rådet har återkrävt (RiR 2022:20). Ifall en myndighet skulle ta över ansvaret för att styra och fördela stats- bidrag till folkbildningen finns det redan en väl etablerad praxis om hur statsbidrag återtas. Det finns därför inget behov av att utreda den frågan.
Om däremot utredaren kommer fram till att nuvarande modell för styrning och fördelning av statsbidrag till folkhögskolor och studie- förbund respektive idrottens studie-, bildnings- och utbildnings- verksamhet bör behållas ska utredaren
•föreslå en ordning för återtagande av statsbidrag som beslutande organ har återkrävt enligt någon av de grunder för återbetalnings- skyldighet som anges i förordningen om statsbidrag till folkbild- ningen och som ska motsvara vad som gäller för statliga myndig- heter, och
•lämna nödvändiga författningsförslag.
Återbetalning av statsbidrag som inte utnyttjats före årets slut behöver ses över
Anslaget för bidrag till folkbildningen i statens budget disponeras av Kammarkollegiet, som betalar ut bidraget till Folkbildningsrådet re- spektive SISU i enlighet med villkor i det årliga regleringsbrevet för anslagen (se t.ex. regleringsbrevet för 2023, U2022/04058). Det finns inga villkor angivna i regleringsbrevet när det gäller vad som ska ske med medel som inte har använts under året. Detta är inte unikt för folk- bildningen, utan förekommer även när det gäller andra statsbidrag till civilsamhället.
Medel som inte har utnyttjats under ett budgetår återgår därmed inte till staten. Folkbildningsrådet och SISU kan spara statsbidrag som inte har utnyttjats till kommande år. Utifrån de villkor som Folkbild- ningsrådet respektive SISU beslutar om för statsbidragens användning kan i nästa led enskilda folkhögskolor, studieförbund och distrikt för SISU:s del spara statsbidrag som inte har utnyttjats för verksamhet till kommande år.
Avsaknaden av en reglering av återbetalning av statsbidrag till folk- bildningen som inte utnyttjats före årets slut skapar en flexibilitet i finansieringen av folkbildningens verksamheter för såväl folkhögskolor och studieförbund, som för regeringen. Regeringen har t.ex. använt sig av denna flexibilitet under 2015 då ett stort antal flyktingar kom till Sverige och folkbildningen tillfördes medel med kort varsel mot årets slut som även avsåg att kunna användas under efterföljande år (propositionen Extra ändringsbudget för 2015, prop. 2015/16:47). Samtidigt försvårar denna flexibilitet regeringens möjligheter att kon- trollera och följa upp hur statsbidragen använts. Utifrån den redo- visning som regeringen i dag får in från Folkbildningsrådet och SISU går det inte att följa användningen av de statsbidrag som har sparats från tidigare år.
Transparensen kring hur statsbidragen används behöver öka oav- sett vilken aktör som föreslås få ansvar för fördelning av statsbidra- gen. Den fråga som behöver ses över i detta sammanhang är om en- skilda studieförbund och folkhögskolor bör återbetala statsbidrag som inte har använts för verksamhet under året och villkor för detta.
Utredaren ska därför nu också, med utgångspunkt i den eller de modeller som utredaren föreslår för styrning och fördelning av stats- bidrag till folkbildningen,
•redovisa för- och nackdelar med att statsbidrag som inte har an- vänts av en folkhögskola eller ett studieförbund inom ett bud- getår återbetalas till det eller de organ som utredaren föreslår ska ha uppgiften att fördela statsbidrag till folkbildningen,
•föreslå villkor för sådan återbetalning, och
•lämna nödvändiga författningsförslag.
Konsekvensbeskrivningar
Utöver det som anges i kommittéförordningen (1998:1474) och dir. 2022:75 ska utredaren särskilt redogöra för ekonomiska konse- kvenser av de olika alternativ som utredaren redovisar. Med beak- tande av folkbildningens betydelse för det civila samhället ska utredaren redogöra för eventuella konsekvenser av förslagen för civilsamhällets självständighet och möjlighet att bidra till ett demokratiskt samhälle.
Kontakter och redovisning av uppdraget
Utöver vad som framgår av dir. 2022:75 ska utredaren beakta det arbete som Statskontoret bedriver inom ramen för uppdraget att kartlägga och analysera arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer (Fi2022/03248).
Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 14 juni 2024.
(Utbildningsdepartementet)
Bilaga 3
Internationella samarbeten1
Den svenska folkbildningen har tydliga kopplingar till en gemen- sam nordisk historia och folkbildning som idé betraktats ofta som något unikt nordiskt2. I avsnitt 4.1.2 beskrivs kort folkbildningen i de nordiska länderna. Även de svenska folkbildningsaktörernas nu- varande internationella samarbeten har en tydlig nordisk dimension. Flera studieförbund och folkhögskolor har aktiva kontakter, sam- arbeten, nätverk och utbyten med motparter i andra nordiska länder. Ofta har dessa band ursprung i studieförbundens eller rörelsefolkhög- skolornas medlemsorganisationer.
Det finns ett flertal samarbetsorganisationer i Norden, såsom ABF Norden, Folkbildning i Norden, Nordiska Folkhögskolerådet, Nordiskt nätverk för vuxnas lärande och Förbundet Nordisk Vuxen- upplysning.
Nordiskt nätverk för Vuxnas Lärande (NVL)3 skapades på upp- drag av Nordiska ministerrådet för att fungera som en mötesplats och erfarenhetsutbyte mellan policy och praxis inom nordisk folk- bildning och vuxenutbildning. Syftet är att främja dialog, samarbete och utveckling.
Svensk folkbildning samarbetar också i bredare internationella sam- manhang. De två viktigaste organisationerna är European Association for the Education of Adults, EAEA och International Council for Adult Education, ICAE.
EAEA4 med 120 medlemmar i 43 länder verkar för att stärka och synliggöra vuxenutbildningens och folkbildningens roll och uppgif- ter i Europa, både inom och utom EU. En viktig framgång i arbetet för att påverka EU-systemet är att det icke-formella lärande som
1Avsnittet bygger delvis på samtal med representanter från folkbildningsorganisationer.
2Se till exempel Björkman, Thomas (2017). The Nordic Secret.
3För Sveriges del deltar Statens skolverk och Folkbildningsrådet.
4Svenska medlemmar i EAEA är Studieförbunden i samverkan, Folkbildningsrådet, Rörelse- folkhögskolornas intresseorganisation (RIO), Sveriges Lärare Folkhögskola.
folkbildningen är en del av, också omfattas av utbytesprogrammet Erasmus+. EU:s nya Agenda for Adult Learning, är ett annat fokus- område för EAEA. Agendan betonar vuxenutbildningens roll för aktivt medborgarskap, lokalt engagemang och samarbete mellan olika sektorer, till exempel civilsamhället.5
ICAE6 som omfattar 800 föreningar i fler än 75 länder, är i sin tur kopplat till internationella organ som UNESCO, ECOSOC och UNEP. Det som är gemensamt för medlemmarna i dessa internatio- nella samarbeten är att de är organisationer som arbetar med civil- samhällesstyrd icke-formell vuxenutbildning.
Det finns ett ökat internationellt intresse för frågor som tangerar folkbildningstraditionen. Dels utifrån civilsamhällets behov, dels ut- ifrån behovet av livslångt lärande och icke-formell utbildning i en tid av föränderlig arbetsmarknad. I Unescos rekommendation om vux- nas lärande7 betonas såväl grundläggande utbildning och yrkesutbild- ning som aktivt medborgarskap. UNESCO:s Marrakech Framework for Action8 verkar för att stärka rätten till livslångt lärande, såväl in- formellt som icke formellt och formellt, bland annat mot bakgrund av Agenda 2030.
Det finns runt om i världen initiativ som liknar studieförbunden. Det är dock vanligare med kortsiktig projektfinansiering än det mer långsiktigt syftande stöd som ges till folkbildning i Sverige och som ger större oberoende och mindre utsatthet för politiska svängningar.
I internationella sammanhang finns frågor som har direkt påver- kan på svensk folkbildning och dess deltagare. Ett ökat samarbete kring certifiering och validering för det icke formella lärandet kan gynna såväl integrationen av de som kommer nya till Sverige, som deltagare i svensk folkbildning som vill söka sig till jobb och studier i andra länder. Grundprincipen i validering är att man inte ska behöva utbilda sig i samma sak två gånger. Det innebär att en kurs på folk- högskola ska kunna valideras för den som vill söka sig utanför Sveriges gränser och den som gått på icke formell utbildning i annat land ska kunna få den validerad i Sverige. Mot bakgrund av detta finns skäl för Sverige att arbeta internationellt för validering, och certifiering
5EAEA, The New European Agenda for Adult Learning (NEAAL) https://eaea.org/wp- content/uploads/2022/12/NEAAL-Infographic.pdf (hämtat 24-05-12).
6Svenska medlemmar är Folkbildningsrådet, Studieförbunden i samverkan, Rörelsefolkhög- skolornas intresseorganisation (RIO) och Sveriges Lärare Folkhögskola.
7UNESCO Institute for Lifelong Learning (2016). Recommendation on Adult Learning and Education, 2015.
8UNESCO Institute for Lifelong Learning (2022). Marrakech Framework for Action.
av icke formell utbildning. En viktig delfråga i denna del är svenska folkhögskolors arbete med EQF-certifiering.9
I internationella samarbeten till exempel inom ramen för OECD, UNESCO och EU träffas överenskommelser som berör vuxnas ut- bildning och aktivt medborgarskap. Via dessa får länderna möjlighet att genom uppföljningar och jämförelser lära av andra. För att sådana jämförelser ska vara rättvisande måste de dock redovisa folkbild- ningens och särskilt folkhögskolornas roll i det svenska utbildnings- systemet på ett rättvisande sätt.
9EQF är den euroepiska referensramen för kvalifikationer som har till syfte att göra det enklare att förstå och jämföra nationella kvalifikationer och utbildningar, se https://europa.eu/europass/sv/europassfunktioner/den-europeiska-referensramen- kvalifikationer.
Bilaga 4
Författningsförslag alternativ modell
Förslag till lag om ändring i lagen (1976:1046) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Utbildningsdepartementets verksamhetsområde
Härigenom föreskrivs att 7 b och 8 §§ lagen (1976:1046) om över- lämnande av förvaltningsuppgifter inom Utbildningsdepartementets verksamhetsområde ska upphöra att gälla vid utgången av 2026.
Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)
Härigenom föreskrivs att bilagan till offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
I enlighet med vad som anges i 2 kap. 4 § ska vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndig- het i tillämpliga delar gälla också handlingar hos något av de organ som nämns nedan i den mån handlingarna hör till där angiven verk- samhet hos organet. Verksamheten anges i förekommande fall med hänvisning till numret i Svensk författningssamling (SFS) på den för- fattning med stöd av vilken verksamheten har uppdragits åt organet.
Organ |
Verksamhet |
Folkbildningsförbundet |
fördelning av statliga medel |
|
mellan länsbildningsförbunden |
|
för stöd till kulturverksamhet |
|
genom ideella föreningar |
|
(SFS 1976:1046) |
Folkbildningsrådet |
fördelning av statsbidrag mellan |
|
folkhögskolor och studieförbund |
|
(SFS 1976:1046) |
Frökontrollen Mellansverige |
certifiering av utsäde |
Aktiebolag |
(SFS 2000:1330) |
Stiftelserna Stockholms inter- nationella fredsforskningsinstitut (SIPRI) och Tekniska museet
prövning av anställnings- och arbetsvillkor och andra frågor som rör statligt reglerad anställning hos stiftelsen (SFS 1992:318)
SOU 2024:42Bilaga 4
Studieförbundet SISU Idrotts- |
fördelning av statsbidrag till |
utbildarna |
idrottens studie-, bildnings- och |
|
utbildningsverksamhet |
|
(SFS 1976:1046) |
Svenska föreningen Norden |
statligt stöd i form av bidrag till |
|
resor och stipendier |
|
(SFS 1976:1046) |
Föreslagen lydelse
I enlighet med vad som anges i 2 kap. 4 § ska vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndig- het i tillämpliga delar gälla också handlingar hos något av de organ som nämns nedan i den mån handlingarna hör till där angiven verk- samhet hos organet. Verksamheten anges i förekommande fall med hänvisning till numret i Svensk författningssamling (SFS) på den för- fattning med stöd av vilken verksamheten har uppdragits åt organet.
Organ |
Verksamhet |
Folkbildningsförbundet |
fördelning av statliga medel |
|
mellan länsbildningsförbunden |
|
för stöd till kulturverksamhet |
|
genom ideella föreningar |
|
(SFS 1976:1046) |
Frökontrollen Mellansverige |
certifiering av utsäde |
Aktiebolag |
(SFS 2000:1330) |
Stiftelserna Stockholms inter- nationella fredsforskningsinstitut (SIPRI) och Tekniska museet
prövning av anställnings- och arbetsvillkor och andra frågor som rör statligt reglerad anställning hos stiftelsen (SFS 1992:318)
Svenska föreningen Norden |
statligt stöd i form av bidrag till |
|
resor och stipendier |
|
(SFS 1976:1046) |
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.
Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten
Härigenom föreskrivs att 32 § förordningen (2011:130) med instruk- tion för Specialpedagogiska skolmyndigheten ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse
32 §
Begränsningarna i 4 § andra stycket avgiftsförordningen (1992:191) ska inte tillämpas på myndigheten när det gäller sådana varor och tjänster som avses i första stycket 1–4 samma paragraf.
Myndigheten får ta ut avgifter |
|
1. för att tillhandahålla läro- |
1. för att tillhandahålla läro- |
medel och förteckningar, |
medel och förteckningar, och |
2. för kost och inkvartering i |
2. för kost och inkvartering i |
samband med kurser och besök, |
samband med kurser och besök. |
och |
|
3. från Folkbildningsrådet när |
|
det gäller administration av för- |
|
stärkningsbidrag till folkhögskolor. |
|
Myndigheten får besluta om |
Myndigheten får besluta om |
storleken på avgifter enligt andra |
storleken på avgifter enligt andra |
stycket 1 och 2 upp till full kost- |
stycket upp till full kostnads- |
nadstäckning. Myndigheten får be- |
täckning. |
sluta om storleken på avgifter en- |
|
ligt andra stycket 3. |
|
Myndigheten får disponera avgiftsinkomsterna.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027.
Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2015:218) om stats- bidrag till folkbildningen
dels att 4, 14, 17 och 18 §§ ska upphöra att gälla,
dels att rubrikerna närmast före 17 och 18 §§ ska utgå,
dels att 5, 6, 13 a, 15, 15 a, 16 § och 16 a §§ ska ha följande lydelse. dels att det ska införas en ny paragraf, 19 §, av följande lydelse, dels att det ska införas en ny rubrik närmast 19 § som ska lyda
”Bemyndigande”
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
|
5 § |
Statsbidrag enligt denna förordning får lämnas till folkhögskolor, studieförbund och studerandeorganisationer inom folkhögskolan.
Folkbildningsrådet |
beslutar |
Myndigheten för ungdoms- och |
vilka som ska få statsbidrag och |
civilsamhällesfrågor beslutar vilka |
fördelar tillgängliga medel till |
som ska få statsbidrag och för- |
folkhögskolor, till studieförbund |
delar tillgängliga medel till folk- |
och till studerandeorganisationer |
högskolor, till studieförbund och |
inom folkhögskolan. |
|
till studerandeorganisationer inom |
|
|
folkhögskolan. |
Folkbildningsrådet får besluta |
Myndigheten får besluta att en |
att en mottagare av bidrag inte |
mottagare av bidrag inte längre |
längre ska få statsbidrag om mot- |
ska få statsbidrag om mottagaren |
tagaren inte uppfyller |
villkoren |
inte uppfyller villkoren för att få |
för att få statsbidrag. |
|
statsbidrag. |
6 §
Statsbidrag enligt denna förordning får också lämnas till idrottens studie-, bildnings- och utbildningsverksamhet.
Studieförbundet SISU Idrotts- |
Myndigheten för ungdoms- och |
utbildarna beslutar vilka som ska |
civilsamhällesfrågor beslutar vilka |
få statsbidrag och fördelar till- |
som ska få statsbidrag och för- |
gängliga medel mellan dem. |
delar tillgängliga medel mellan |
|
dem. |
SOU 2024:42Bilaga 4
13 a §
Folkbildningsrådet och Studie- |
Myndigheten för ungdoms- och |
förbundet SISU Idrottsutbildarna |
civilsamhällesfrågor får besluta att |
får besluta att ett bidrag som |
ett bidrag som myndigheten har |
rådet eller studieförbundet har |
beslutat fördela till en mottagare |
beslutat fördela till en mottagare |
helt eller delvis inte ska betalas ut |
helt eller delvis inte ska betalas ut |
om mottagaren av bidraget inte |
om mottagaren av bidraget inte |
längre uppfyller villkoren för att |
längre uppfyller villkoren för att |
få statsbidrag eller om det finns |
få statsbidrag eller om det finns |
grund för återbetalning enligt |
grund för återbetalning enligt |
16 §. Beslutet gäller omedelbart. |
16 §. Beslutet gäller omedelbart. |
|
15 § |
Folkbildningsrådet och Studie- |
Myndigheten för ungdoms- och |
förbundet SISU Idrottsutbildarna |
civilsamhällesfrågor ska kontinu- |
ska kontinuerligt följa upp och |
erligt följa upp och utvärdera stats- |
utvärdera verksamheten i förhål- |
bidragets användning och effekter. |
lande till de syften som anges i 1 § |
|
och de villkor som föreskrivits för |
|
att statsbidrag ska lämnas. |
|
Folkbildningsrådet och Studie- |
Myndigheten ska i samband |
förbundet SISU Idrottsutbildarna |
med sin årsredovisning till reger- |
ska, i enlighet med de riktlinjer |
ingen lämna en samlad redovis- |
som regeringen meddelar, lämna |
ning av vilka som har fått stats- |
regeringen sådana sakuppgifter |
bidrag enligt denna förordning |
om verksamheten och sådan verk- |
och med vilka belopp samt vad bi- |
samhetsredovisning som behövs för |
dragen har använts till. |
uppföljning och utvärdering. |
|
Folkbildningsrådet ska granska kvaliteten i utbildningen inom de allmänna kurserna och folkhögskolornas eget kvalitetsarbete när det gäller denna utbildning inklusive utfärdande av intyg. Kvalitets- granskningen ska genomföras med utgångspunkt i en behovsanalys.
15 a §
Den som har tagit emot stats- |
Den som har tagit emot stats- |
bidrag enligt denna förordning |
bidrag enligt denna förordning |
är skyldig att lämna sådan eko- |
är skyldig att lämna sådan eko- |
nomisk och annan redovisning |
nomisk och annan redovisning |
till Folkbildningsrådet respektive Studieförbundet SISU Idrottsutbil- darna som rådet respektive studie- förbundet begär för uppföljning och utvärdering av verksamheten.
En revisor ska granska den ekonomiska redovisningen. Även annan redovisning ska granskas av revisor om rådet eller studie- förbundet begär det. Revisorn ska vara en auktoriserad eller godkänd revisor. Revisorns rapport över granskningen ska bifogas redo- visningen.
till Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor som myndig- heten begär för uppföljning och utvärdering av statsbidragets an- vändning och effekter.
En revisor ska granska den ekonomiska redovisningen. Även annan redovisning ska granskas av revisor om myndigheten begär det. Revisorn ska vara en aukto- riserad eller godkänd revisor. Revisorns rapport över gransk- ningen ska bifogas redovisningen.
16 §
Den som har tagit emot statsbidrag enligt denna förordning är återbetalningsskyldig om
1.mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att statsbidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,
2.statsbidraget av något annat skäl än vad som sägs i 1 har läm- nats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,
3.statsbidraget inte används för de ändamål det har beviljats för,
4. mottagaren inte lämnar så- |
4. statsbidraget helt eller delvis |
dan redovisning som avses i 15 a §, |
inte har utnyttjats under det bud- |
eller |
getår som det hänför sig till, |
5. villkor i beslutet om stats- |
5. mottagaren inte lämnar så- |
bidrag inte har följts. |
dan redovisning som avses i 15 a §, |
|
eller |
|
6. villkor i beslutet om stats- |
|
bidrag inte har följts. |
16 a § |
Om en mottagare av stats- |
Om en mottagare av stats- |
bidrag är återbetalningsskyldig |
bidrag är återbetalningsskyldig |
enligt 16 §, ska Folkbildnings- |
enligt 16 §, ska Myndigheten för |
rådet respektive Studieförbundet |
ungdoms- och civilsamhällesfrågor |
SISU Idrottsutbildarna besluta att helt eller delvis kräva tillbaka bidraget.
Om det finns särskilda skäl för det, får Folkbildningsrådet respektive Studieförbundet SISU Idrottsutbildarna besluta att helt eller delvis avstå från återkrav.
besluta att helt eller delvis kräva tillbaka bidraget.
Om det finns särskilda skäl för det, får myndigheten besluta att helt eller delvis avstå från åter- krav.
Bemyndigande
19 §
Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor får meddela
1.ytterligare föreskrifter om rätten till och fördelning av stats- bidraget, och
2.föreskrifter om verkställig- heten av denna förordning.
1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027.
2.Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor ska efter ikraftträdandet handlägga ärenden som har inletts hos Folkbildnings- rådet och Studieförbundet SISU Idrottsutbildarna. Folkbildnings- rådet och Studieförbundet SISU Idrottsutbildarna ska lämna över handlingarna till Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor.
Förslag till förordning om ändring i förordningen (2018:1425) med instruktion för Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor
Härigenom föreskrivs att 2 § förordningen (2018:1425) med instruk- tion för Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
2 §
Myndigheten ska verka för att målen inom ungdomspolitiken och politiken för det civila samhället uppnås genom att
1.ta fram, samla och sprida kunskap,
2.bidra till samordning av statliga insatser,
3.samverka med myndigheter, kommuner, regioner och det civila samhällets organisationer, och
4.fördela statsbidrag.
Myndigheten har också i upp- gift att administrera, följa upp och utvärdera statens stöd till folkbild- ningen.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027.
Statens offentliga utredningar 2024
Kronologisk förteckning
1.Ett starkare skydd för offentlig- anställda mot våld, hot och trakasserier. Ju.
2.Ett samordnat vaccinationsarbete
– för effektivare hantering av kom- mande vacciner. Del 1 och 2. S.
3.Ett starkt judiskt liv för framtida generationer. Nationell strategi för att stärka judiskt liv i Sverige 2025–2034. Ku.
4.Inskränkningarna i upphovsrätten. Ju.
5.Förbättrad ordning och säkerhet vid förvar. Ju.
6.Steg mot stärkt kapacitet. Fi.
7.Ett säkrare och mer tillgängligt fastighetsregister. Ju.
8.Livsmedelsberedskap för en ny tid. LI.
9.Utvecklat samarbete för verksamhets förlagd utbildning – långsiktiga åtgär- der för sjuksköterskeprogrammen. U.
10.Preskription av avlägsnandebeslut och vissa frågor om återreseförbud. Ju.
11.Rätt frågor på regeringens bord –
en ändamålsenlig regeringsprövning på miljöområdet. KN.
12.Mål och mening med integration. A.
13.En effektivare kontaktförbuds- lagstiftning – ett utökat skydd för utsatta personer. Ju.
14.Arbetslivskriminalitet – myndighets- samverkan, en gemensam tipsfunktion, lärdomar från Belgien och gränsöver- skridande arbete. A.
15.Nya regler för arbetskraftsinvandring m.m. Ju.
16.Växla yrke som vuxen – en reformerad vuxenutbildning och en ny yrkesskola för vuxna. U.
17.Skolor mot brott. U.
18.Nya regler om cybersäkerhet. Fö.
19.En ny beredskapssektor
–för ökad försörjningsberedskap. KN.
20.Maskinellt värde för vissa industribygg- nader – ett undantag från fastighets- skatt. Fi.
21.Ett inkluderande jämställdhets- politiskt delmål mot våld. A.
22.En ny organisation för förvaltning av EU-medel. Fi.
23.En trygg uppväxt utan nikotin, alkohol och lustgas. S.
24.Ett effektivt straffrättsligt skydd för statliga stöd till företag. Fi.
25.En mer effektiv tillsyn över socialtjänsten. S.
26.En utvärdering av förändringar i sjukförsäkringens regelverk under 2021 och 2022. S.
27.Kamerabevakning i offentlig verksamhet – lättnader och utökade möjligheter. Ju.
28.Offentlighetsprincipen eller insyns-lag. Allmänhetens insyn i enskilda aktörer inom skolväsendet. U.
29.Goda möjligheter till ökat välstånd. Fi.
30.En statlig ordning med brottsförebyggande åtgärder för barn och unga. S.
31.En ändamålsenlig vapenlagstiftning. Del 1 och 2. Ju.
32.Åtgärder mot mervärdesskatte- bedrägerier. Fi.
33.Delad hälsodata – dubbel nytta. Regler för ökad interoperabilitet i hälso- och sjukvården. S.
34.Ansvar och oberoende
–public service i oroliga tider. Ku.
35.En framtid för alm och ask
–förädling, forskning och finansiering. LI.
36.Förenkla och förbättra! Fi.
37.Förbättrade ränteavdragsregler för företag. Fi.
38.Digitala fastighetsköp & Förköpsrätt vid fastighetstransaktioner. LI.
39.Skärpta regler om ungdomsövervak- ning och straffreduktion för unga. Ju.
40.Genomförande av lönetransparensdirektivet. A.
41.Styrkraft för lyckad integration. A.
42.Bildning, utbildning och delaktighet
– folkbildningspolitik i en ny tid. U.
Statens offentliga utredningar 2024
Systematisk förteckning
Arbetsmarknadsdepartementet
Mål och mening med integration. [12]
Arbetslivskriminalitet – myndighets- samverkan, en gemensam tipsfunktion, lärdomar från Belgien och gränsöver- skridande arbete. [14]
Ett inkluderande jämställdhetspolitiskt delmål mot våld. [21]
Genomförande av lönetransparensdirektivet. [40]
Styrkraft för lyckad integration. [41]
Finansdepartementet
Steg mot stärkt kapacitet. [6]
Maskinellt värde för vissa industribyggna- der – ett undantag från fastighetsskatt. [20]
En ny organisation för förvaltning av EU-medel [22]
Ett effektivt straffrättsligt skydd för statliga stöd till företag. [24]
Goda möjligheter till ökat välstånd. [29]
Åtgärder mot mervärdesskatte- bedrägerier. [32]
Förenkla och förbättra! [36]
Förbättrade ränteavdragsregler för företag. [37]
Försvarsdepartementet
Nya regler om cybersäkerhet. [18]
Justitiedepartementet
Ett starkare skydd för offentliganställda mot våld, hot och trakasserier. [1]
Inskränkningarna i upphovsrätten. [4]
Förbättrad ordning och säkerhet vid förvar. [5]
Ett säkrare och mer tillgängligt fastighetsregister. [7]
Preskription av avlägsnandebeslut och vissa frågor om återreseförbud. [10]
En effektivare kontaktförbuds- lagstiftning – ett utökat skydd för utsatta personer. [13]
Nya regler för arbetskraftsinvandring m.m. [15]
Kamerabevakning i offentlig verksamhet – lättnader och utökade möjligheter. [27]
En ändamålsenlig vapenlagstiftning. Del 1 och 2. [31]
Skärpta regler om ungdomsövervakning och straffreduktion för unga. [39]
Klimat- och näringslivsdepartementet
Rätt frågor på regeringens bord – en ändamålsenlig regeringsprövning på miljöområdet. [11]
En ny beredskapssektor
– för ökad försörjningsberedskap. [19]
Kulturdepartementet
Ett starkt judiskt liv för framtida generationer. Nationell strategi för att stärka judiskt liv i Sverige 2025–2034. [3]
Ansvar och oberoende
– public service i oroliga tider. [34]
Landsbygds- och infrastrukturdepartementet
Livsmedelsberedskap för en ny tid. [8] En framtid för alm och ask
–förädling, forskning och finansiering. [35]
Digitala fastighetsköp & Förköpsrätt vid fastighetstransaktioner. [38]
Socialdepartementet
Ett samordnat vaccinationsarbete – för effektivare hantering av kommande vacciner. Del 1 och 2. [2]
En trygg uppväxt utan
nikotin, alkohol och lustgas. [23]
En mer effektiv tillsyn över socialtjänsten. [25]
En utvärdering av förändringar i sjukför- säkringens regelverk under 2021 och 2022. [26]
En statlig ordning med brottsförebyggande åtgärder för barn och unga. [30]
Delad hälsodata – dubbel nytta. Regler för ökad interoperabilitet i hälso- och sjukvården. [33]
Utbildningsdepartementet
Utvecklat samarbete för verksamhets- förlagd utbildning – långsiktiga åtgärder för sjuksköterskeprogrammen. [9]
Växla yrke som vuxen – en reformerad vuxenutbildning och en ny yrkesskola för vuxna. [16]
Skolor mot brott. [17]
Offentlighetsprincipen eller insynslag. Allmänhetens insyn i enskilda aktörer inom skolväsendet. [28]
Bildning, utbildning och delaktighet
– folkbildningspolitik i en ny tid. [42]
