sou 2024 34

Sammanfattning

SOU 2024:34

Kapitel 3 Public service i oroliga tider

I kapitlet konstateras bland annat att den fördjupade säkerhetspolitiska krisen i Europa, som orsakats av Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina, har förändrat säkerhetsläget i Sverige och i närområdet i grunden och för lång tid framöver. Kommittén framhåller att public service har en viktig roll som tillhandahållare av opartisk och saklig nyhetsrapportering när samhället utsätts för kriser och oförutsedda händelser samt att det nya säkerhetspolitiska läget innebär att till- gången till information via public service ökar i betydelse. För att public service ska kunna uppfylla sitt ansvar i det civila försvaret för- väntas företagen behöva lägga ytterligare tid och resurser på säkerhets- och beredskapsarbete under nästa tillståndsperiod. Kommittén betonar bland annat betydelsen av en robust infrastruktur för företagens distri- bution samt vikten av att företagen har ett högt förtroende och en förmåga att snabbt nå ut med oberoende, saklig och tillförlitlig infor- mation till allmänheten. Vidare understryker kommittén behovet av att public service-företagen arbetar med att motverka desinformation och informationspåverkan samt vikten av att UR:s utbildningsupp- drag kan upprätthållas vid höjd beredskap.

Kapitel 4 Public service-företagens unika roll och betydelse för samhället och publiken

I kapitlet behandlas inledningsvis public services roll i samhället och vissa aspekter som är särskilt viktiga för uppdraget i allmänhetens tjänst. Det konstateras att public service, genom uppdraget att till- handahålla opartisk och saklig information, anses ha en viktig demo- kratisk funktion samt att det för public services roll i det demokrat- iska systemet är centralt att verksamheten har ett högt förtroende och uppfattas som betydelsefull.

I kapitlet beskrivs också hur mediemarknaden är i förändring och hur förändringarna kan tänkas påverka public service-företagen och andra mediebolag. Globaliseringen och digitaliseringen av medie- landskapet har i grunden både förändrat mediemarknaden och an- vändarnas medievanor. Svenska medier konkurrerar i dag med globala medieaktörer, både om användarnas tid och om annonsintäkter. En allt större del av mediekonsumtionen sker på internet, framför allt

SOU 2024:34

Sammanfattning

bland unga. De nya konsumtionsmönstren har påverkat hela medie- marknaden, men i synnerhet marknaden för rörlig bild och dagspress. Det konstateras att teknikutvecklingen innebär nya möjligheter att nå ut med utbudet och effektivisera arbetet. Det innebär dock också utmaningar i form av exempelvis snabb spridning av desinformation.

Kapitel 5 En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

I kapitlet lämnar kommittén förslag till en ny lag om public service. Det föreslås att merparten av de bestämmelser som reglerar public service-uppdraget samlas i den nya lagen. Det handlar om vad som ingår i uppdraget, hur uppdraget ges, vilka villkor som ställs upp för uppdraget och hur det finansieras. Bestämmelserna om finansieringen av uppdraget motsvarar bestämmelserna i lagen (2018:1893) om finan- siering av radio och tv i allmänhetens tjänst, som föreslås upphävas. Kommittén bedömer att bestämmelser om krav på sändningstillstånd för public service-företagens sändningar i marknätet och villkor som är specifikt relaterade till marknätssändningarna även fortsatt ska regleras i radio- och tv-lagen. Några programrelaterade villkor, dvs. villkor som gäller för innehållet i public service, föreslås dock inte längre kunna ställas upp i sändningstillstånden.

Kommittén föreslår att vissa grundläggande principer för public service-uppdraget bör framgå direkt av den nya lagen. Det handlar bland annat om krav på oberoende och självständighet, omsorg om demokratiska värden, krav på opartiskhet och saklighet samt förbud mot reklam och mot otillbörligt kommersiellt gynnande. I lagen ges också stöd för att ställa upp mer detaljerade villkor för uppdraget i beslut av regeringen (public service-beslut).

Det föreslås att villkor som gäller för innehåll ska kunna ställas upp oavsett vilken form innehållet har och hur det distribueras. Vill- koren bör därför, förutom program som består av ljud eller rörlig bild, även kunna omfatta andra publiceringar som exempelvis text, stillbilder och grafik. Villkoren bör också kunna gälla publiceringar som företagen gör på till exempel sociala medier eller andra digitala plattformar som inte är företagens egna.

Kommittén föreslår att regeringens beslut om villkoren för respek- tive public service-företags verksamhet, public service-besluten, ska

Sammanfattning

SOU 2024:34

gälla under samma period som sändningstillstånden. Kommande public service-beslut och de villkor som ställs upp i besluten bör således gälla i åtta år – från och med 2026 till och med 2033. Det föreslås också att besluten, på motsvarande sätt som gäller i dag, inte får innehålla andra programrelaterade villkor än sådana som public service-före- tagen har godtagit. Slutligen föreslås att innehållsuppdraget under nästa tillståndsperiod ska vara teknikneutralt och att de villkor som ställs upp för innehållet i public service-besluten ska gälla oavsett hur innehållet distribueras till allmänheten.

Kapitel 6 Granskningen av programverksamheten

I kapitlet lämnar kommittén förslag på ökade möjligheter till gransk- ning och sanktioner, så att granskningen och sanktionerna kan omfatta all programverksamhet från public service-företagen. Förslaget innebär att granskningsnämnden för radio och tv ska kunna granska inne- hållet i en publicering från ett public service-företag oavsett vilken form innehållet har (till exempel ljud, rörlig bild eller text) och hur innehållet distribuerats. Nämnden föreslås exempelvis kunna granska innehållet i publiceringar som består av text och publiceringar som gjorts på externa plattformar som exempelvis sociala medier. Sådana publiceringar föreslås också omfattas av samma sanktionsmöjligheter som finns i radio- och tv-lagen. Kommittén konstaterar att den praxis som har utarbetats av granskningsnämnden kommer att be- höva utvecklas och anpassas för att kunna tillämpas även på den nya typ av publiceringar som villkoren föreslås gälla för.

Kapitel 7 Ramarna för public service-uppdraget

Ikapitlet behandlas ramarna för public service-företagens uppdrag under nästa tillståndsperiod. Kommittén föreslår ingen ändring av vad som utgör respektive företags kärnverksamhet. Däremot anser kom- mittén att begreppsanvändningen i definitionen av kärnverksamhet bör ses över.

Även om innehållsuppdraget föreslås bli teknikneutralt så konsta- terar kommittén att uppdraget ska uppfyllas genom att producera, sända och tillhandahålla program som består av ljud eller rörlig bild. Andra medieformer som företagen använder sig av ska syfta till att

SOU 2024:34

Sammanfattning

utveckla och stödja ljudet eller den rörliga bilden och förbättra möjlig- heterna för allmänheten att tillgodogöra sig denna verksamhet.

Kommittén bedömer att det inte längre finns skäl att ange att det ska råda en god balans i omfattningen mellan företagens kärnverk- samhet och kompletterande verksamhet. Detta eftersom villkoret kan uppfattas som att det kan eller bör upprätthållas en jämvikt mellan verksamheterna, vilket i sin tur riskerar att leda till en osäkerhet kring var företagens prioriteringar bör ligga. Det föreslås därför att vill- koret inte längre ska ställas upp. Kommittén framhåller att huvuddelen av företagens resurser och kapacitet ska läggas på ljudet respektive den rörliga bilden.

Kapitel 8 Hur public services innehållsuppdrag ska utformas

I kapitlet behandlas hur innehållsuppdraget till public service-företagen ska utformas under nästa tillståndsperiod. Kommittén framhåller vikten av att programverksamheten ska utövas opartiskt och sakligt och med beaktande av en vidsträckt yttrandefrihet och informations- frihet.

Kommittén bedömer att innehållsuppdraget bör vara brett formu- lerat och att det fortsatt bör ställas krav på public service-företagen att erbjuda ett mångsidigt programutbud med hög kvalitet som om- fattar allt från det breda anslaget till mer särpräglade programtyper. Det innebär att public service bör kunna erbjuda program inom olika genrer och ämnen som riktar sig till olika målgrupper, för att kunna tillgodose behov och intressen hos befolkningen i hela landet. Hela utbudet ska dock kunna motiveras utifrån uppdraget.

Kommittén bedömer vidare att public service-företagens uppdrag som rör det svenska språket är allt viktigare. Uppdraget att tillhanda- hålla ett varierat utbud på svenska blir alltmer betydelsefullt i ett globaliserat medielandskap. Kommittén föreslår att public service- företagen fortsatt ska erbjuda ett varierat utbud på det svenska språket och ha ett särskilt ansvar för språket och dess ställning i samhället. Det föreslås också att språkvårdsfrågor ska beaktas i högre grad än tidigare.

När det gäller folkbildningsuppdraget gör kommittén bedöm- ningen att det är en central del av innehållsuppdraget och att public service-företagen genom sin särskilda ställning har en unik möjlighet

Sammanfattning

SOU 2024:34

att på olika sätt ge bildning till publiken. Medie- och informations- kunnighet, MIK, bedöms vara en naturlig och viktig del av detta upp- drag. Kommittén bedömer att public service-företagens arbete med att stärka MIK hos allmänheten fyller en allt viktigare funktion, bland annat när det gäller förmågan att stå emot desinformation och på- verkanskampanjer.

Vidare bedömer kommittén att kvalitativ journalistisk nyhets- förmedling på nationell, regional och lokal nivå är en central del av det demokratiska systemet och bör värnas. Som en del av SR:s och SVT:s nyhetsverksamhet anser kommittén att bevakningen av svagt bevakade områden är av stor betydelse. Kommittén föreslår därför att det fortsatt ska ställas krav på företagen att ha en journalistisk be- vakning av dessa områden. I syfte att tydliggöra regleringen föreslås dock att det inte längre ska ställas krav på företagen att stärka – i be- tydelsen öka – denna bevakning.

Kommittén framhåller att public service är till för befolkningen i hela landet och att speglingsuppdraget fortsatt är av stor vikt. För att undvika detaljreglering föreslår kommittén att villkoret om spegling ska ändras så att det framgår att programutbudet ska spegla förhåll- anden i hela landet och hela befolkningen. Av samma skäl och för att krav på jämställdhet och mångfald ingår i den så kallade demokrati- bestämmelsen ska nuvarande villkor om jämställdhet och mångfald inte längre ställas upp.

När det gäller utbudet på de nationella minoritetsspråken och teckenspråk föreslår kommittén att förstapubliceringar på vart och ett av de nationella minoritetsspråken och teckenspråk ska öka under tillståndsperioden och att företagens samlade utbud på finska, meänkieli, romani chib, samiska och teckenspråk varje år minst ska uppgå till den nivå som uppnås 2025. Public service-företagens samlade utbud på jiddisch föreslås öka under tillståndsperioden jämfört med 2025 års nivå. I syfte att understryka vikten av kvalitet i utbudet föreslår kom- mittén att det ska ställas krav på att programutbudet ska ha relevans för de berörda grupperna.

Kommittén bedömer slutligen att övriga villkor i innehållsupp- draget i sak bör gälla oförändrade under nästa tillståndsperiod.

SOU 2024:34

Sammanfattning

Kapitel 9 Samverkan med och hänsyn till kvalitativa nyhetsmedier

I kapitlet behandlas frågor som rör hur samverkan mellan public service-företagen och kvalitativa nyhetsmedier fungerar i praktiken och hur hänsyn tas till kvalitativa nyhetsmediers konkurrensförut- sättningar, i syfte att värna en mångfald av perspektiv på en livskraftig mediemarknad i hela landet.

Kommittén bedömer att det inte bör införas en reglerad samverkan mellan public service-företagen och kvalitativa nyhetsmedier. SR och SVT bör dock i högre grad än i dag ha ett förhållningssätt som utgår från en medvetenhet om kvalitativa nyhetsmediers konkurrensförut- sättningar. Enligt kommittén ska det därför fortsatt ställas krav på SR och SVT att i sin nyhetsverksamhet ta hänsyn till dessa mediers konkurrensförutsättningar. Det föreslås också att det ska införas ett krav på att SR och SVT ska ha en kontinuerlig dialog med kvalitativa nyhetsmedier. Därutöver föreslås att det ska göras en analys av ut- vecklingen på den svenska mediemarknaden och hur public service- företagen bidrar till mediemångfalden och påverkar konkurrensförut- sättningarna på denna marknad, med särskilt fokus på nyhets- och samhällsjournalistik i hela landet.

När det gäller möjligheten att tillhandahålla text vid sidan av ljud och rörlig bild inom ramen för nyhetsuppdraget understryker kom- mittén att ett teknikneutralt innehållsuppdrag inte innebär att före- tagen ges ett multimedialt uppdrag som kan uppfyllas oavsett medie- form. Liksom det övriga innehållsuppdraget uppfylls nyhetsuppdraget genom ljud eller rörlig bild. Såväl i nyhetsverksamheten som i före- tagens övriga programverksamhet ska företagens kompletterande verksamhet utveckla och stödja ljudet eller den rörliga bilden och för- bättra möjligheterna för allmänheten att tillgodogöra sig denna verk- samhet. Vidare bör användningen av text i SR:s och SVT:s nyhetsverk- samhet ske med en hög medvetenhet om och med hänsynstagande till kvalitativa nyhetersmediers konkurrensförutsättningar. Kommit- tén föreslår därutöver att det ska ställas krav på SR och SVT att årligen redovisa hur de använder text i sin nyhetsverksamhet.

Sammanfattning

SOU 2024:34

Kapitel 10 Samverkan för att stärka en livskraftig produktionsmarknad i hela landet

I kapitlet behandlas frågan om public service-företagens roll på och ansvar för den svenska produktionsmarknaden för radio, tv och film. Kommittén bedömer att public service-företagen har en allt större betydelse för produktionsmarknaden i Sverige. Att det finns en livs- kraftig produktionsmarknad i hela landet är av avgörande betydelse för innehåll på svenska med en svensk kontext. Villkoret om att före- tagen ska bidra till att stärka en livskraftig produktionsmarknad i hela landet fyller därmed en viktig funktion och det föreslås fortsatt ställas upp. Enligt kommittén ska det utöver kravet på tydlighet vad gäller företagens organisation för inköp och beställningar av extern pro- duktion även ställas upp ett krav på framförhållning.

Enligt kommittén spelar SVT en viktig roll för den svenska filmen. För att upprätthålla svensk filmproduktion är det av avgörande be- tydelse att SVT även fortsatt tar ett ansvar för svensk film. Kom- mittén föreslår därför att det fortsatt ska ställas krav på SVT att bidra till utvecklingen av svensk filmproduktion. Kommittén understryker att ett sådant ansvar bör ske genom en fortsatt långsiktighet i finansi- eringen av svensk film.

Kapitel 11 Tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning

I kapitlet föreslås att de tillgänglighetskrav som finns i sändnings- tillstånden, och som i dag endast gäller för sändningar i marknätet, ska göras teknikneutrala och även omfatta public service-företagens programverksamhet på internet.

Kapitel 12 Sponsring

Ikapitlet behandlas frågor om public service-företagens möjligheter till sponsring. Kommittén föreslår att SR:s möjlighet att sända och tillhandahålla direkt sponsrade program ska tas bort. För SVT före- slås att direkt sponsring enbart ska få förekomma i SVT:s sändningar och tillhandahållanden av sportevenemang och av den internationella finalen av Eurovision Song Contest. Begränsningen för SVT om att

SOU 2024:34

Sammanfattning

sponsring får förekomma i samband med högst 20 evenemang per år föreslås gälla som ett genomsnitt under tillståndsperioden. Inga änd- ringar föreslås när det gäller företagens möjligheter att sända och till- handahålla indirekt sponsrade program.

Kapitel 13 Sidoverksamheter

Ikapitlet behandlas frågor om public service-företagens möjligheter att bedriva sidoverksamhet. Det föreslås ingen ändring i regleringen. Kommittén anser dock att företagen bör vara särskilt återhållsamma med licensering eller försäljning av produkter som inte främst syftar till att göra det innehåll som företagen har producerat tillgängligt för publiken. Kravet på att bedriva verksamheten effektivt bör enligt kommittén även fortsatt vara prioriterat i en situation där olika aspekter vägs mot varandra.

Kapitel 14 Förhandsprövning av nya tjänster

I kapitlet behandlas systemet med förhandsprövning av nya tjänster hos public service-företagen. Kommittén bedömer att systemet med förhandsprövning bör finnas kvar och att det i nuläget inte finns behov av att föreslå ändringar av systemet. Kommittén anser dock att det finns anledning att följa tillämpningen av systemet bland annat utifrån behovet av en mångfald på mediemarknaden och för att säkerställa att public service inte snedvrider konkurrensen på denna marknad.

Kapitel 15 Uppföljningen av public service-uppdraget

I kapitlet konstaterar kommittén att granskningsnämnden för radio och tv:s uppföljning av hur public service-uppdraget uppfylls och nämndens granskning av innehållet i publiceringar från företagen är grundläggande för allmänhetens förtroende för public service och för verksamhetens legitimitet.

I fråga om SR:s, SVT:s och UR:s public service-redovisningar anser kommittén att huvudsyftet i fortsättningen bör vara att redovisning- arna ska utgöra ett underlag för granskningsnämndens bedömning av om företagen har uppfyllt sina uppdrag. Det föreslås att företagen ska

Sammanfattning

SOU 2024:34

tillhandahålla sammanfattande information till allmänheten om hur uppdragen har uppfyllts under året. Även när det gäller nuvarande redovisningsvillkor föreslås ändringar i några avseenden, bland annat föreslås att företagen ska redogöra för alla innehållstjänster som de erbjuder allmänheten.

Kommittén föreslår vidare att det under tillståndsperioden ska genomföras en extern analys av företagens arbete med och redovis- ning av produktivitet och effektivitet i verksamheten, i syfte att öka transparensen kring företagens ekonomi och deras arbete med effek- tivisering. Det föreslås även att det under tillståndsperioden ska genom- föras studier för att belysa centrala aspekter av public service-före- tagens verksamhet, i syfte att stärka public service-verksamhetens legitimitet och höga förtroende. En forskningsstudie bör genomföras för att på ett övergripande och kunskapsinriktat sätt belysa villkoret om opartiskhet. Andra delar av public service-företagens verksamhet som bör belysas och analyseras är företagens användning av text i sina digitala innehållstjänster, företagens närvaro på externa plattfor- mar och mångfalden i programutbudet.

Kapitel 16 Hur utbudet ska sändas och tillhandahållas

Kapitlet behandlar hur public service-företagens utbud ska sändas och tillhandahållas under nästa tillståndsperiod.

När det gäller kraven på distribution i marknätet bedömer kom- mittén att public service-företagens sändningar även under nästa till- ståndsperiod bör kunna tas emot av minst 99,8 procent av den fast bosatta befolkningen. Kommittén föreslår dock att kraven på att SR och SVT ska sända fyra programtjänster ska göras mer flexibla. Det föreslås att företagen ska ges möjlighet att sända minst två och högst fyra programtjänster i marknätet. Syftet med förslaget är att öka public service-företagens möjligheter att själva välja hur utbudet ska sändas och tillhandahållas när medievanorna förändras samtidigt som mark- nätets betydelse ur beredskaps- och säkerhetssynpunkt upprätthålls.

Enligt kommittén är en naturlig följd av att public service-uppdraget görs mer teknikneutralt att public service-företagen, som utgångs- punkt, bör ges möjlighet att välja distributionsform för att nå ut med utbudet till befolkningen och uppfylla sina uppdrag. Kommittén före- slår därför att kravet på att innehållsuppdraget i huvudsak ska upp-

SOU 2024:34

Sammanfattning

fyllas i marknätet inte längre ska ställas upp. Enligt kommittén finns det dock anledning att försäkra sig om att hela befolkningen även fortsättningsvis ges goda förutsättningar att ta del av en så stor del av utbudet som möjligt. Kommittén föreslår därför att det ska ställas krav på public service-företagen att se till att hela befolkningen har möjlighet att ta del av ett mångsidigt programutbud.

För att tydliggöra fokuset på de egna internetplattformarna före- slår kommittén att villkoren om företagens distribution på internet skärps så att det framgår att de egna plattformarna ska vara priori- terade. Enligt kommittén bör public service-företagen vid sin an- vändning av internetplattformar som inte är företagens egna tillämpa en återhållsam strategi. Kommittén föreslår ett nytt villkor om att all distribution på internetplattformar som inte är public service-före- tagens egna ska föregås av en bedömning av tänkbara konsekvenser och risker. I bedömningen ska särskilt beaktas hur närvaron påverkar kommersiella aktörer på den svenska mediemarknaden. För att inte public service-företagens närvaro på externa plattformar ska riskera att påverka konkurrensen på mediemarknaden på ett oproportionerligt sätt bör den marknadspåverkan som närvaron innebär vägas mot inne- hållets värde för publiken och för relevansen för uppdraget i allmän- hetens tjänst.

När det gäller SR:s och UR:s sändningar av digital marksänd radio (DAB-sändningar) föreslår kommittén inte några krav på utbyggnad av SR:s DAB-nät. Kommittén bedömer att SR och UR fortsatt bör ha möjlighet att bedriva DAB-sändningar och själva avgöra om sänd- ningarna ska byggas ut efter ansökan om tillstånd hos regeringen.

Kapitel 17 Ökat samarbete mellan public service-företagen

I kapitlet framhålls att samarbeten mellan företagen i många fall främjar ett effektivt resursutnyttjande. Kommittén bedömer därför att de krav som ställs på public service-företagen att samarbeta ska gälla även nästa tillståndsperiod. Kommittén föreslår därutöver att det ska ställas upp ett villkor om att public service-företagen ska fördjupa sitt sam- arbete när det gäller att sända och tillhandahålla UR:s program på SR:s och SVT:s plattformar på internet.

Sammanfattning

SOU 2024:34

Kapitel 18 Säkerhets- och beredskapsfrågor

Ikapitlet behandlas public service-företagens uppdrag när det gäller säkerhets- och beredskapsfrågor. Kommittén bedömer att nuvarande villkor om beredskap samt uppdrag och organisation vid höjd bered- skap bör gälla även nästa tillståndsperiod. Kommittén understryker också att UR:s beredskapsuppdrag är viktigt. Eftersom UR:s bered- skapsuppdrag omfattar skärpt beredskap framhålls att UR:s bered- skapsplanering bör omfatta även en sådan situation. Kommittén anser också att det i UR:s beredskapsuppdrag bör ingå att planera för hur utbildningsväsendets behov av program inom utbildningsområdet kan tillgodoses vid höjd beredskap och ytterst krig.

Vidare föreslår kommittén att nuvarande villkor som gäller säker- het för produktion och distribution ska göras teknikneutrala. Före- tagens distribution bör därmed oavsett distributionsform ske med så god säkerhet att eventuella avbrott eller andra störningar blir så kortvariga som möjligt.

Kommittén föreslår också att SR:s och SVT:s skyldighet att sända meddelanden som är av vikt för allmänheten bör gälla alla företagens linjära radio- och tv-sändningar, dvs. såväl marknätssändningar som webbsändningar. Därutöver föreslås att så kallade VMA-meddelanden också ska sändas på andra sätt. Slutligen föreslår kommittén att det ska ställas upp villkor om att SR så snart det är möjligt ska utforma meddelandena så att de är tillgängliga för personer med funktions- nedsättning.

Kapitel 19 Medelstilldelning

Ikapitlet behandlas public service-företagens medelstilldelning för nästa tillståndsperiod. Kommittén föreslår att medelstilldelningen till respektive företag för 2026 ska höjas med 3 procent utifrån 2025 års tilldelning. Medelstilldelningen ska därefter höjas med 2 procent per år 2027–2030 och med 1 procent per år 2031–2033.

Den föreslagna medelstilldelningen bedöms ge företagen förutsätt- ningar att kunna utvecklas och möta framtidens behov samt genom- föra det beredskapsarbete som omfattar både fredstida krissitua- tioner, höjd beredskap och ytterst krig. Public service-företagen förväntas dock göra prioriteringar i verksamheten, arbeta med att finna möjligheter till ökad samverkan och synergier mellan verksam-

SOU 2024:34

Sammanfattning

heterna, särskilt på regional nivå, samt tillvarata de möjligheter som teknikutvecklingen ger. Kommittén bedömer att det under tillstånds- perioden kommer att finnas stora möjligheter att effektivisera och rationalisera verksamheten fram till 2034 och anser därför att det bör ske en nedtrappning av uppräkningen under tillståndsperioden.

Förslaget bedöms ge företagen förutsättningar att arbeta lång- siktigt och ge dem möjlighet att med framförhållning kunna anpassa sina kostnader och genomföra förändringar av verksamheterna. Ge- nom att företagen får tydliga och stabila finansiella förutsättningar för tillståndsperioden bedöms det också ligga ett stort ansvar på dem att, inom ramen för tilldelningen, planera sin verksamhet och hantera kostnadsökningar som till exempel beror på omvärldsförändringar eller som föranleds av investeringar i ny teknik.

Om andra medieföretag lämnar marknätet under tillståndsperioden och detta medför påtagligt ökade marknätskostnader för public service- företagen anser kommittén att detta bör ses som en extraordinär kostnad som inte bör ingå i medelsbeslutet för tillståndsperioden.

Kapitel 20 Konsekvenser

I kapitlet redovisas konsekvenserna av förslagen utifrån kommitté- förordningen (1998:1474) och direktiven till kommittén.

Genom att principerna för hur public service-uppdraget ges av riksdag och regering föreslås framgå av den nya lagen bedömer kom- mittén att public service-verksamhetens oberoende och integritet upp- rätthålls och värnas. Att public service-företagens uppdrag även i fort- sättningen är tydligt formulerade utan att präglas av detaljer bedöms även det värna verksamhetens oberoende och integritet. Vidare bedöms den mer teknikneutrala reglering som föreslås öka public service-före- tagens möjligheter att själva välja hur utbudet ska sändas och till- handahållas i takt med att medievanorna förändras. Förslagen om att innehållsvillkoren ska bli teknikneutrala och att granskningen ska kunna omfatta allt innehåll från public service innebär att en enskild som anser att något av public service-företagen brustit i sitt uppdrag kan få frågan prövad, oavsett vilken form innehållet har och hur det distribueras. Förslaget bedöms leda till en ökad tydlighet för allmän- heten och en bättre förståelse för granskningsnämnden för radio och

Författningsförslag

SOU 2024:34

Andra bestämmelser om tv och ljudradio

4 § Bestämmelser om tv-sändningar, beställ-tv, sökbar text-tv, ljud- radiosändningar och beställradio finns även i radio- och tv-lagen (2010:696).

2 kap. Public service-uppdraget och villkor för uppdraget

Public service-uppdraget

1 § Uppdraget består i att bedriva radio- och tv-verksamhet i allmän- hetens tjänst och verksamhet som är direkt anknuten till denna enligt

1.villkor i denna lag,

2.villkor i ett beslut enligt 3 §, och

3.villkor i sändningstillstånd och andra beslut av regeringen som meddelats med stöd av radio- och tv-lagen (2010:696).

Verksamheten ska präglas av oberoende och stark integritet och ska bedrivas självständigt i förhållande till såväl staten som olika eko- nomiska, politiska och andra intressen och maktsfärer i samhället.

Hur uppdraget ges

2 § Riksdagen beslutar för en period om åtta år om

−riktlinjerna för public service-uppdraget, och

−tilldelningen av avgiftsmedel för den verksamhet som ingår i uppdraget.

3 § I enlighet med riksdagens beslut enligt 2 § beslutar regeringen om de villkor som ska gälla för verksamheten under samma period.

De villkor som får ställas upp i ett sådant beslut framgår av 6–10, 13, 14, 16 och 17 §§.

Villkor för public service-uppdraget

Demokrati och alla människors lika värde

4 § Programverksamheten ska som helhet präglas av det demokra- tiska statsskickets grundidéer och principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet.

Författningsförslag

SOU 2024:34

Skyldighet att lämna upplysningar, handlingar och exemplar

2 § På begäran av Mediemyndigheten eller granskningsnämnden för radio och tv ska ett public service-företag till myndigheten eller nämn- den lämna

1.de upplysningar och handlingar som behövs för granskningen enligt 1 §,

2.sådana inspelningar av program som framgår av 16 kap. 11 § radio- och tv-lagen (2010:696) och andra exemplar av en publicering som behövs för granskningen enligt 1 §, och

3.de upplysningar som behövs för bedömningen av storleken på den särskilda avgift som kan åläggas med stöd av 4 §.

Om public service-företaget inte lämnar ut det som begärs enligt första stycket får myndigheten eller nämnden förelägga företaget att fullgöra sin skyldighet.

Ett beslut om föreläggande får förenas med vite.

Offentliggörande av granskningsnämnden för radio och tv:s beslut

3 § Finner granskningsnämnden för radio och tv att ett public service- företag har brutit mot bestämmelserna om opartiskhet och saklighet enligt 2 kap. 5 § eller mot villkor som beslutats med stöd av 2 kap. 6–8 §§ får nämnden förelägga företaget att offentliggöra nämndens beslut på lämpligt sätt. Ett sådant beslut får dock inte innebära att offentliggörandet av beslutet ska göras i en viss publicering.

Ett beslut om föreläggande får förenas med vite.

Skyldighet att betala en särskild avgift

4 § Om de bestämmelser och villkor som räknas upp i denna para- graf inte följs tillämpas bestämmelserna om särskild avgift i 17 kap. 5–7 §§ och 19 kap. 4 § radio- och tv-lagen (2010:696).

1.Förbud mot reklam i 2 kap. 9 § första stycket och villkor om reklam som beslutats med stöd av 2 kap. 9 § andra stycket.

2.Förbud mot åsiktsannonser i 2 kap. 10 § och villkor om och för- bud mot andra annonser än reklam som beslutats med stöd av 2 kap. 10 § andra stycket.

Författningsförslag

SOU 2024:34

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 3 § lagen (1991:1559) med föreskrif- ter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens om- råden ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	5 kap.
	3 §1
Den som sänder program till		Den som sänder program till
allmänheten, tillhandahåller be-		allmänheten, tillhandahåller be-
ställradio som finansieras	med	ställ-tv eller tillhandahåller be-
public service-avgift enligt lagen		ställradio och har ett uppdrag en-
(2018:1893) om finansiering av		ligt lagen (0000:000) om public
radio och tv i allmänhetens tjänst		service ska ombesörja att varje
eller beställ-tv ska ombesörja att		program som sänds eller tillhanda-
varje program som sänds eller till-		hålls spelas in. Denna skyldighet
handahålls spelas in. Denna skyl-		gäller också sådana program som
dighet gäller också sådana pro-		sänds på det sätt som avses i
gram som sänds på det sätt som		1 kap. 5 § tryckfrihetsförord-
avses i 1 kap. 5 § tryckfrihetsför-		ningen. I fråga om överföringar
ordningen. I fråga om överför-		som omfattas av 1 kap. 4 § ytt-
ingar som omfattas av 1 kap. 4 §		randefrihetsgrundlagen och pro-
yttrandefrihetsgrundlagen	och	gram som tillhandahålls ur en
program som tillhandahålls ur en		databas enligt 1 kap. 5 eller 6 §
databas enligt 1 kap. 5 eller 6 §		tryckfrihetsförordningen är det,
tryckfrihetsförordningen är det,		förutom när det gäller beställ-
förutom när det gäller beställ-		radio och beställ-tv, tillräckligt
radio och beställ-tv, tillräckligt		att det dokumenteras vilken in-
att det dokumenteras vilken in-		formation som vid varje tidpunkt
formation som vid varje tidpunkt		tillhandahålls.
tillhandahålls.

1Senaste lydelse 2020:873.

Författningsförslag

SOU 2024:34

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster

Härigenom föreskrivs att 8 § lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8 §1

När en tjänsteleverantör tillhandahåller informationssamhällets tjänster ska leverantören ge information om sitt namn, sin adress i etableringsstaten och sin e-postadress samt i förekommande fall

1.organisationsnummer,

2.registreringsnummer för mervärdesskatt, och

3.behörig tillståndsmyndighet.

Om en tjänsteleverantör bedriver reglerad yrkesverksamhet ska informationen även omfatta uppgifter om

1.yrkestitel och den stat där denna erhållits,

2.den yrkesorganisation eller liknande där tjänsteleverantören är registrerad, och

3.de bestämmelser som är tillämpliga på yrkesverksamheten och sättet att få tillgång till dem.

Informationen ska finnas tillgänglig för tjänstemottagare och myndigheter på ett enkelt, direkt och stadigvarande sätt.

I fråga om leverantörer av	I fråga om leverantörer av
beställ-tv och leverantörer av så-	beställ-tv och leverantörer som till-
dan beställradio som finansieras	handahåller beställradio och har ett
med public service-avgift enligt	uppdrag enligt lagen (0000:000) om
lagen (2018:1893) om finansier-	public service gäller även 2 kap.
ing av radio och tv i allmänhetens	1 § radio- och tv-lagen (2010:696).
tjänst gäller även 2 kap. 1 § radio-
och tv-lagen (2010:696).

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

1Senaste lydelse 2022:1670.

Författningsförslag

SOU 2024:34

1.sänder tv eller sökbar text-tv,

2.sänder kommersiell radio,

3.sänder ljudradio där inget tillstånd krävs,

4.sänder ljudradio där regeringen meddelar tillstånd,

5.tillhandahåller beställ-tv, eller

6. tillhandahåller beställradio	6. tillhandahåller beställradio
som finansieras med public service-	och har ett uppdrag enligt lagen
avgift enligt lagen (2018:1893) om	(0000:000) om public service.
finansiering av radio och tv i all-
mänhetens tjänst.

Leverantören ska se till att mottagare av dess tjänster alltid och på ett enkelt sätt har tillgång till

1.namnet på leverantören,

2.den geografiska adress där leverantören är etablerad,

3.kontaktuppgifter, däribland leverantörens e-postadress och webbplats,

4.uppgifter om behörig tillsynsmyndighet, och

5.uppgifter om vem som är leverantörens ägare och om leveran- törens ägarstruktur samt, i förekommande fall, ägarens organisations- nummer.

För leverantörer av beställ-tv	För leverantörer av beställ-tv
och leverantörer av beställradio	och leverantörer av beställradio
som finansieras med public service-	som har ett uppdrag enligt lagen
avgift enligt lagen om finansiering	om public service gäller även 8 §
av radio och tv i allmänhetens tjänst	lagen (2002:562) om elektronisk
gäller även 8 § lagen (2002:562)	handel och andra informations-
om elektronisk handel och andra	samhällets tjänster.
informationssamhällets tjänster.

2 §2

Anmälan för registrering till Mediemyndigheten ska göras av den som

1.bedriver en sändningsverksamhet som det inte behövs tillstånd för enligt denna lag,

2.tillhandahåller beställ-tv,

3. tillhandahåller beställradio	3. tillhandahåller beställradio
som finansieras med public service-	och har ett uppdrag enligt lagen
avgift enligt lagen (2018:1893) om	(0000:000) om public service,

2Senaste lydelse 2023:841.

SOU 2024:34

Författningsförslag

finansiering av radio och tv i all- mänhetens tjänst,

4.tillhandahåller en videodelningsplattform, eller

5.för någon annans räkning bedriver sändningsverksamhet över satellit eller upplåter satellitkapacitet (satellitentreprenör).

I anmälan ska följande anges:

1.namn, företagsnamn eller motsvarande,

2.ställföreträdare för juridisk person,

3.postadress, telefonnummer, e-postadress och webbplats, och

4.uppgift om den verksamhet som bedrivs.

Den som är anmälningsskyldig enligt första stycket och som till- handahåller tv-sändning, beställ-tv eller en videodelningsplattform ska i anmälan även ange de omständigheter som medför att verksam- heten omfattas av lagen enligt 1 kap. 3 § första stycket 1–4 eller 3 a §.

4kap. 3 §3

Regeringen ger tillstånd att	Regeringen ger tillstånd att
sända tv och sökbar text-tv om	sända tv och sökbar text-tv till
sändningsverksamheten finansieras	public service-företag med ett upp-
med public service-avgift enligt	drag enligt lagen (0000:000) om
lagen (2018:1893) om finansiering	public service. Mediemyndigheten
av radio och tv i allmänhetens	ger tillstånd i övriga fall.
tjänst. Mediemyndigheten ger till-
stånd i övriga fall.
	Tillståndsvillkor för public
	service-företag
	11 a §
	Ett tillstånd att sända tv eller
	sökbar text-tv som ges till ett
	public service-företag enligt 3 § får
	endast förenas med de villkor som
	anges i 9 § 1–4, 6–9, 14 och 16.
	Ett tillstånd enligt första stycket
	får inte innehålla några program-
	relaterade villkor.

3Senaste lydelse 2023:841.

Författningsförslag

SOU 2024:34

12 §4

Ett tillstånd som har beviljats	Ett tillstånd att sända tv och
av regeringen att sända tv och sök-	sökbar text-tv som ges av regeringen
bar text-tv ska gälla i åtta år.	ska gälla i åtta år.
Ett tillstånd som har beviljats	Även tillstånd att sända tv och
av Mediemyndigheten att sända tv	sökbar-text-tv som ges av Medie-
eller sökbar text-tv ska gälla i åtta	myndigheten ska gälla i åtta år.
år. Om det finns särskilda skäl,	Om det finns särskilda skäl, får
får myndigheten besluta att ett	myndigheten besluta att ett till-
tillstånd ska gälla för kortare tid.	stånd ska gälla för kortare tid.

Giltighetstiden för tillståndsvillkor får vara kortare än tillstånds- tiden.

5 kap.

Beriktigande	Rättelse
4 §5
Uppgifter som förekommit i	Uppgifter som förekommit i
ett program i en tv-sändning, i	ett program i en tv-sändning, i
beställ-tv eller i sökbar text-tv ska,	beställ-tv eller i sökbar text-tv som
om programmet inte är reklam,	sänts på annat sätt än genom tråd
beriktigas när det är befogat om	ska, om programmet inte är reklam,
− programmet sänts på annat	rättas när det är befogat.
sätt än genom tråd, eller program-
met sänts eller
− tillhandahållits av ett pro-
gramföretag vars verksamhet finan-
sieras med public service-avgift
enligt lagen (2018:1893) om finan-
siering av radio och tv i allmän-
hetens tjänst.
Uppgifter som förekommit i	Uppgifter som förekommit i
ett program i en tv-sändning eller	ett program i en tv-sändning eller
i sökbar text-tv som sänts genom	i sökbar text-tv som sänts genom
tråd bör, om programmet inte är	tråd bör, om programmet inte är
reklam, beriktigas när det är be-	reklam, rättas när det är befogat.
fogat.

4Senaste lydelse 2023:841.

5Senaste lydelse 2023:275.

SOU 2024:34Författningsförslag

	12 §6
En leverantör av medietjäns-	En leverantör av medietjäns-
ter ska utforma tjänsten på ett	ter ska utforma tjänsten på ett
sådant sätt att den blir tillgänglig	sådant sätt att den blir tillgänglig
för personer med funktionsned-	för personer med funktionsned-
sättning genom textning, tolkning,	sättning genom textning, tolkning,
uppläst text eller liknande tek-	uppläst text eller liknande tek-
nik. Tillgängliggörandet ska ske i	nik. Tillgängliggörandet ska ske i
den omfattning som beslutas av	den omfattning som beslutas av
regeringen, om verksamheten	regeringen, om verksamheten be-
finansieras med public service-	drivs med ett uppdrag enligt lagen
avgift enligt lagen (2018:1893) om	(0000:000) om public service, och
finansiering av radio och tv i all-	av Mediemyndigheten i övriga fall.
mänhetens tjänst, och av Medie-	Ett sådant beslut ska gälla för en
myndigheten i övriga fall. Ett så-	viss tid.
dant beslut ska gälla för en viss tid.

Vid bestämmande av hur och i vilken omfattning tjänsten ska göras tillgänglig för personer med funktionsnedsättning ska leveran- törens finansiella förutsättningar och den tekniska utvecklingen av tillgänglighetstjänster beaktas.

Leverantören ska upprätta en handlingsplan för hur tillgänglig- heten till tjänsten ska öka. Regeringen eller den myndighet som re- geringen bestämmer får meddela föreskrifter om vad som ska ingå i handlingsplanen.

9kap. 1 §7

Den som äger eller på annat	Den som äger eller på annat
sätt förfogar över ett elektroniskt	sätt förfogar över ett elektroniskt
kommunikationsnät som används	kommunikationsnät som används
för överföring av tv-sändningar	för överföring av tv-sändningar
och sökbar text-tv till allmänhe-	och sökbar text-tv till allmänhe-
ten genom tråd ska, om ett be-	ten genom tråd ska, om ett be-
tydande antal hushåll som är an-	tydande antal hushåll som är an-
slutna till nätet använder det som	slutna till nätet använder det som
sitt huvudsakliga medel för att ta	sitt huvudsakliga medel för att ta
emot tv-sändningar, se till att de	emot tv-sändningar, se till att de

6Senaste lydelse 2023:841.

7Senaste lydelse 2020:875.

SOU 2024:34

boende i de anslutna hushållen kan ta emot tv-sändningar och sökbar text-tv som regeringen har beslutat om tillstånd för enligt 4 kap. 3 § och som kan tas emot i området utan villkor om sär- skild betalning.

Skyldigheten gäller bara för tv- sändningar och sökbar text-tv från ett public service-företag med ett uppdrag enligt lagen (0000:000) om public service. En sådan sänd- ningsplikt gäller bara om förutsätt- ningarna för vidaresändning enligt lagen (1960:729) om upphovs- rätt till litterära och konstnärliga verk är uppfyllda.

Författningsförslag

boende i de anslutna hushållen kan ta emot tv-sändningar och sökbar text-tv som sker med till- stånd av regeringen och som kan tas emot i området utan villkor om särskild betalning.

Skyldigheten gäller bara för tv- sändningar och sökbar text-tv där sändningstillståndet har förenats med krav på opartiskhet och sak- lighet. För tv-sändningar ska till- ståndet även ha förenats med villkor om ett mångsidigt programutbud där det ska ingå nyheter. En sådan sändningsplikt gäller bara om för- utsättningarna för vidaresändning enligt lagen (1960:729) om upp- hovsrätt till litterära och konst- närliga verk är uppfyllda.

Sändningar enligt första stycket ska kunna tas emot på ett till- fredsställande sätt och utan kostnad för själva mottagningen.

Sändningsplikten enligt första stycket gäller även sändningar som en tillståndshavare genomför för att uppfylla skyldigheten att sända till hela landet eller till delar av landet, men där sättet att sända inte kräver regeringens tillstånd.

2 §8

Sändningsplikten för tv-sänd-	Sändningsplikten för tv-sänd-
ningar enligt 1 § omfattar inte	ningar enligt 1 § omfattar inte
fler än fyra programtjänster som	fler än fyra programtjänster som
har olika innehåll och sänds sam-	har olika innehåll och sänds sam-
tidigt av en tillståndshavare vars	tidigt av en tillståndshavare som
verksamhet finansieras med pub-	bedriver verksamhet enligt lagen
lic service-avgift enligt lagen	(0000:000) om public service.
(2018:1893) om finansiering av
radio och tv i allmänhetens tjänst.

8Senaste lydelse 2020:875.

SOU 2024:34

Författningsförslag

11kap. 1 §9

Tillstånd att sända ljudradio	Regeringen ger tillstånd att
meddelas av regeringen om sänd-	sända ljudradio till public service-
ningsverksamheten finansieras med	företag med ett uppdrag enligt
public service-avgift enligt lagen	lagen (0000:000) om public ser-
(2018:1893) om finansiering av	vice. Regeringen ger också till-
radio och tv i allmänhetens tjänst.	stånd att sända ljudradio till ut-
Regeringen meddelar också till-	landet.
stånd att sända ljudradio till ut-

landet.

Regeringen får besluta att 14 och 15 kap. inte ska tillämpas på sändningar till utlandet som sker med stöd av tillståndet.

Mediemyndigheten får ge tillstånd att under en begränsad tid om högst två veckor sända ljudradio som inte är närradio eller kom- mersiell radio. Myndigheten får besluta att 14 och 15 kap. inte ska tillämpas på sändningar som sker med stöd av tillståndet.

Om det finns särskilda skäl, får regeringen ge tillstånd att sända ljudradio i lokala sändningar som inte uppfyller kraven för närradio eller kommersiell radio.

3§10

Ett tillstånd att sända annan ljudradio än närradio och kommer- siell radio får förenas med villkor som anges i 4 kap. 8, 10 och 11 §§.

Ett tillstånd får dessutom förenas med villkor om skyldighet att

1.sända till hela landet eller till en viss del av landet,

2.sända under en viss minsta tid,

3.samtidigt sända ett visst minsta antal programtjänster i varje område,

4.bereda utrymme för sändningar som är särskilt anpassade för syn- skadade enligt 10 kap. 2 § och utforma sändningarna på ett sådant sätt att dessa blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning,

5.bereda utrymme för sändningar med stöd av tillstånd av re- geringen,

6.använda en viss sändningsteknik,

7.samverka med andra tillståndshavare i tekniska frågor för att främja tillgänglighet och konkurrens,

9Senaste lydelse 2023:841.

10Senaste lydelse 2023:410.

Författningsförslag

SOU 2024:34

8.använda vissa radiosändare,

9.ta hänsyn till ljudradions särskilda genomslagskraft när det gäl- ler programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av programmen,

10. iaktta	bestämmelsen om	10. iaktta bestämmelsen om
beriktigande	i 5 kap. 4 § första	rättelse i 5 kap. 4 § första stycket,
stycket,

11.sända genmälen,

12.i sändningsverksamheten respektera den enskildes privatliv,

13.sända ett mångsidigt programutbud,

14.regionalt sända och producera program,

15.kostnadsfritt sända meddelanden enligt lagen (2023:407) om viktigt meddelande till allmänheten och, om en myndighet begär det, andra meddelanden som är av vikt för allmänheten,

16.utforma sändningarna på ett sådant sätt att de inte bara kan tas emot av en begränsad del av allmänheten i sändningsområdet, och

17.utarbeta en beredskapsplan för verksamheten under höjd beredskap och vid fredstida krissituationer samt lämna planen till regeringen och till den myndighet som regeringen bestämmer.

Tillståndsvillkor för public service-företag

3 a §

Ett tillstånd att sända ljudradio som ges till ett public service- företag enligt 1 § första stycket får endast förenas med de villkor som anges i 3 § andra stycket 1–3, 5–8, 14 och 16.

Ett tillstånd enligt första stycket får inte innehålla några program- relaterade villkor.

4§11

Ett tillstånd som beviljats av	Ett tillstånd att sända ljudradio
regeringen att sända ljudradio ska	som ges av regeringen till ett pub-
gälla i åtta år om sändningsverksam-	lic service-företag med ett uppdrag

11Senaste lydelse 2018:1895.

SOU 2024:34

Författningsförslag

heten finansieras med public service- avgift enligt lagen (2018:1893) om finansiering av radio och tv i all- mänhetens tjänst.

Ett tillstånd som beviljats av regeringen att sända ljudradio i andra fall än som anges i första stycket ska gälla för en viss tid som bestäms av regeringen.

enligt lagen (0000:000) om public service ska gälla i åtta år.

Ett tillstånd som ges av reger- ingen att sända ljudradio i andra fall än som anges i första stycket ska gälla för en viss tid som be- stäms av regeringen.

15kap. 11 §12

Bestämmelserna i 8–10 §§ gäl-	Bestämmelserna i 8–10 §§ gäl-
ler även beställradio som finansieras	ler även beställradio från ett pub-
med public service-avgift enligt	lic service-företag med ett uppdrag
lagen (2018:1893) om finansie-	enligt lagen (0000:000) om public
ring av radio och tv i allmänhe-	service.
tens tjänst.

16kap.

2 §13

Granskningsnämnden för radio	Granskningsnämnden för radio
och tv övervakar genom gransk-	och tv övervakar genom gransk-
ning i efterhand om program som	ning i efterhand om program som
har sänts i tv, sökbar text-tv eller	har sänts i tv, sökbar text-tv eller
ljudradio eller som har tillhanda-	ljudradio eller som har tillhanda-
hållits i beställradio som finansie-	hållits i beställ-tv eller beställradio
ras med public serviceavgift enligt	står i överensstämmelse med
lagen (2018:1893) om finansiering	denna lag och de programrela-
av radio och tv i allmänhetens tjänst	terade villkor som kan gälla för
eller i beställ-tv står i överens-	tjänsterna.
stämmelse med denna lag och de
programrelaterade villkor som
kan gälla för tjänsterna.

12Senaste lydelse 2020:875.

13Senaste lydelse 2020:875.

Författningsförslag

SOU 2024:34

Nämnden har även tillsyn när det gäller bestämmelserna om till- gänglighet i 5 kap. 12 § om beslutet har fattats av regeringen och be- stämmelserna i 9 a kap. 4–9 §§ om produktplacering, sponsring och reklam.

Sändningar som sker med stöd av tillstånd till vidaresändning enligt 4 kap. 7 § ska inte granskas av granskningsnämnden för radio och tv.

Nämnden ska anmäla till Justitiekanslern, om den finner att

1.en sändning eller ett tillhandahållande innehåller våldsskild- ringar eller pornografiska bilder i strid med 5 kap. 2 §, eller

2.en sändning har ett innehåll i strid med 5 kap. 14 §.

17 kap.

10 §14

Beslutet får innefatta ett föreläggande vid vite.

18 kap.

2 §15

Ett tillstånd att sända tv eller sökbar text-tv eller ett tillstånd som lämnats av regeringen att sända ljudradio får återkallas om

1. tillståndshavaren väsentligt	1. tillståndshavaren väsentligt
brutit mot 5 kap. 1, 2, 4–6 och	brutit mot 5 kap. 1, 2, 4–6 och
12 §§, eller 14 kap. 1–3 §§, eller	12 §§, eller 14 kap. 1–3 §§,

14Senaste lydelse 2023:275.

15Senaste lydelse 2022:460.

SOU 2024:34Författningsförslag

2. ett tillståndsvillkor enligt	2. ett tillståndsvillkor enligt
4 kap. 8–11 §§ eller 11 kap. 3 § har	4 kap. 8–11 §§ eller 11 kap. 3 § har
åsidosatts på ett väsentligt sätt.	åsidosatts på ett väsentligt sätt,
	3. tillståndshavaren i den till-
	ståndspliktiga verksamheten väsent-
	ligt brutit mot 2 kap. 4, 5, 9–12 §§
	lagen (0000:000) om public ser-
	vice, eller
	4. ett villkor enligt 2 kap. 6–10,
	13 och 14 §§ lagen (0000:000) om
	public service har åsidosatts på ett
	väsentligt sätt i den tillståndspliktiga
	verksamheten.

Ett tillstånd att sända tv eller sökbar text-tv eller ett tillstånd som getts av regeringen att sända ljudradio får ändras till att avse annat sändningsutrymme, om

1.förändringar inom radiotekniken eller ändringar i radioanvänd- ningen på grund av internationella överenskommelser som Sverige har anslutit sig till eller bestämmelser antagna med stöd av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt medför att ett nytt tillstånd med samma villkor inte skulle kunna medges, eller

2.det är nödvändigt för att ge utrymme för ytterligare sändningar.

19kap.

1 §16

Mål om återkallelse av till-	Mål om återkallelse av till-
stånd på grund av överträdelse av	stånd ska på talan av Justitiekans-
villkor som meddelats med stöd av	lern prövas av allmän domstol när
4 kap. 8 §, 9 § 10–12, 11 kap. 3 §	det är fråga om återkallelse på grund
första stycket eller andra stycket 9–	av överträdelse av
12 och om överträdelse av 5 kap.	1. villkor som meddelats med
1, 2 och 4 §§ eller 14 kap. 1 § ska	stöd av	4 kap. 8 §,	9 § 10–12,
på talan av Justitiekanslern prö-	11 kap.	3 § första	stycket eller
vas av allmän domstol.	andra stycket 9–12 denna lag eller
	2 kap. 6 § lagen (0000:000) om

public service, eller

2. 5 kap. 1, 2 och 4 §§ eller

14 kap. 1 § denna lag eller 2 kap.

16Senaste lydelse 2023:841.

SOU 2024:34

Författningsförslag

1.5Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 2 §, 12 kap. 3 §, 29 kap. 1 §, 46 kap. 3 § och 56 kap. 6 § skatteförfarandelagen (2011:1244) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

2§1

Lagen gäller också för avgifter enligt

1.begravningslagen (1990:1144),

2.lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift,

3.lagen (1994:1920) om allmän löneavgift,

4.lagen (1999:291) om avgift till registrerat trossamfund,

5.socialavgiftslagen (2000:980),

6.lagen (2007:1398) om kommunal fastighetsavgift, och

7. lagen (2018:1893) om finan-	7. lagen (0000:000) om public
siering av radio och tv i allmän-	service.
hetens tjänst.

12kap. 3 §2

De allmänna skattetabellerna ska grundas på att

1.inkomsten är oförändrad under kalenderåret,

2.mottagaren bara kommer att beskattas för den inkomst som anges i tabellen,

3.mottagaren inte ska betala någon annan skatt eller avgift än

a. kommunal inkomstskatt,

b. statlig inkomstskatt på förvärvsinkomster,

c. begravningsavgift enligt begravningslagen (1990:1144), d. avgift enligt lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift,

e. avgift som avses i lagen (1999:291) om avgift till registrerat tros- samfund, och

1Senaste lydelse 2018:1896.

2Senaste lydelse 2020:1167.

Författningsförslag

SOU 2024:34

f. public service-avgift enligt	f. public service-avgift enligt
lagen (2018:1893) om finansie-	lagen (0000:000) om public ser-
ring av radio och tv i allmänhe-	vice,
tens tjänst,

4.mottagaren inte kommer att medges något annat avdrag än grundavdrag vid beskattningen, och

5.mottagaren kommer att medges skattereduktion för

a)allmän pensionsavgift och arbetsinkomst enligt 67 kap. 4–9 §§ inkomstskattelagen (1999:1229),

b)sjukersättning och aktivitetsersättning enligt 67 kap. 9 a § in- komstskattelagen, eller

c)förvärvsinkomster enligt 67 kap. 46–48 §§ inkomstskattelagen.

Tabellerna ska också ange skatteavdraget för

1.den som är född 1938 eller senare och inte är skyldig att betala allmän pensionsavgift enligt 67 kap. 4 § inkomstskattelagen, och

2.den som inte har rätt till skattereduktion för arbetsinkomst en- ligt 67 kap. 5–9 §§ inkomstskattelagen.

Bestämmelserna i första stycket ska också tillämpas för den som är född 1937 eller tidigare och har rätt till skattereduktion för arbets- inkomst enligt 67 kap. 5–9 §§ eller för förvärvsinkomster enligt 67 kap. 46–48 §§ inkomstskattelagen.

29kap.

1§3

Inkomstdeklaration ska lämnas till ledning för

1.bestämmande av underlag för att ta ut skatt eller avgift enligt a. inkomstskattelagen (1999:1229),

b. lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt,

c. 2 § lagen (1990:659) om särskild löneskatt på vissa förvärvs-

inkomster,

d. lagen (1990:661) om avkastningsskatt på pensionsmedel i de fall som avses i 2 § första stycket 1–4 och 6–13 den lagen,

e. lagen (1991:687) om särskild löneskatt på pensionskostnader, f. lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift,

g. 2 § lagen (1994:1920) om allmän löneavgift,

h. lagen (2007:1398) om kommunal fastighetsavgift,

3Senaste lydelse 2022:1760.

SOU 2024:34Författningsförslag

i. lagen (2018:1893) om finan-	i. 4 kap. lagen (0000:000) om
siering av radio och tv i allmän-	public service, och
hetens tjänst, och

j. lagen (2021:1256) om riskskatt för kreditinstitut,

2.bestämmande av underlag för att ta ut egenavgifter enligt 3 kap. socialavgiftslagen (2000:980),

3.bestämmande av skattereduktion, samt

4.beräkning av pensionsgrundande inkomst enligt 59 kap. social- försäkringsbalken.

46kap. 3 §4

Betalningssäkring får inte användas för avgifter enligt

1.begravningslagen (1990:1144),

2.lagen (1999:291) om avgift till registrerat trossamfund, och

3. lagen (2018:1893) om finan-	3. lagen (0000:000) om public
siering av radio och tv i allmän-	service.
hetens tjänst.

56kap. 6 §5

I beslut om slutlig skatt ska Skatteverket även bestämma storle- ken på följande skatter och avgifter:

1.skatt och avgift på de underlag som avses i 3 §,

2.skatt enligt 2 § lagen (1990:659) om särskild löneskatt på vissa förvärvsinkomster,

3.begravningsavgift enligt begravningslagen (1990:1144),

4.avgift enligt 2 § lagen (1994:1920) om allmän löneavgift,

5.avgift enligt lagen (1999:291) om avgift till registrerat trossam-

fund,

6.egenavgifter enligt 3 kap. socialavgiftslagen (2000:980), och

7. public service-avgift enligt	7. public service-avgift enligt
lagen (2018:1893) om finansiering	lagen (0000:000) om public service.
av radio och tv i allmänhetens
tjänst.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

4Senaste lydelse 2018:1896.

5Senaste lydelse 2018:1896.

Uppdragets utgångspunkter och genomförande

SOU 2024:34

företagens roll på och ansvar för den svenska produktionsmarknaden för radio, tv och film, och bedöma om förtydliganden eller justeringar behöver göras i detta uppdrag.

Kommittén har vidare haft i uppdrag att analysera om kraven på distribution via marknätet kan utformas på ett flexibelt sätt, och analys- era och bedöma om det finns behov av en tydligare reglering av hur public service-företagen ska tillhandahålla sitt innehåll på internet. Därutöver har kommitténs uppdrag innefattat att analysera public service-företagens redovisningar och granskningsnämndens bedöm- ningar av dessa och vid behov lämna förslag på hur de kan utvecklas, effektiviseras och göras mer lättillgängliga. Uppdraget har också varit att analysera frågor om sponsring, public service-företagens sido- verksamheter, systemet med förhandsprövning av nya tjänster hos public service-företagen och om ett ökat samarbete mellan företagen kan främja ett effektivt resursutnyttjande.

Slutligen har kommittén haft i uppdrag att uppskatta public service- verksamhetens medelsbehov utifrån de förslag som lämnas om upp- draget under nästa tillståndsperiod och föreslå nivå på medelstilldel- ningen under denna period.

2.2Hur arbetet har genomförts

I kommittén har förutom ordföranden ingått en representant för varje parti i riksdagen. Kommittén har huvudsakligen bedrivit ett sedvanligt utredningsarbete med sammanträden där ledamöter och experter har deltagit. Fram till avlämnandet av detta betänkande har kommittén sammanträtt vid 19 tillfällen.

Vid kommitténs sammanträde den 15 juni 2023 hölls ett föredrag av Jonas Olsson, föreståndare vid Nordicom, Göteborgs universitet. I samband med kunskapsseminariet i oktober (se nedan) hölls även ett föredrag av Ulrika Andersson, biträdande föreståndare för SOM- institutet vid Göteborgs universitet.

I anslutning till sammanträdet den 25 oktober 2023 presenterade public service-företagen de fördjupade budgetunderlag som kom- mittén enligt direktiven haft i uppdrag att inhämta. Vid sammanträdet redogjorde även representanter för Teracom Group AB för marknätet och dess betydelse. Vid sammanträdet den 15 november 2023 fram- fördes synpunkter från representanter för Funktionsrätt Sverige, Syn-

SOU 2024:34

Uppdragets utgångspunkter och genomförande

skadades Riksförbund och Hörselskadades Riksförbund. Vid sam- manträdet den 24 januari 2024 redogjorde granskningsnämnden för radio och tv:s ordförande och tjänstemän vid Mediemyndigheten för nämndens arbete. Vid samma sammanträde redogjorde Försvars- beredningens ordförande och sekretariat för delrapporten Kraftsam- ling, Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret (Ds 2023:34).

Därutöver har två kunskapsseminarier och en hearing genomförts. Det ena kunskapsseminariet, som hölls den 13 september 2023, hade temat Public service-företagens roll och betydelse i oroliga tider (kris och krig). Inbjudna gäster var representanter för public service-företagen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Myndigheten för psykologiskt försvar och Totalförsvarets forskningsinstitut. Det andra seminariet, som hölls den 4 oktober 2023, hade det övergripande te- mat Mångfald och konkurrens på den svenska mediemarknaden. Vid seminariet deltog medieanalytiker samt företrädare för Mediemyn- digheten. Under dagen hölls även en hearing på samma tema med inbjudna representanter från Tidningsutgivarna (TU), Film- och tv- producenternas förening, föreningen Radioproduktionsbolagen, TV4 Media AB, Bauer Media Audio Sverige, Warner Bros. Discovery och Viaplay Group AB.

Under utredningstiden har även ett antal studiebesök genom- förts. Den 10 maj 2023 besökte ledamöterna, sekretariatet och expert- erna SR, SVT och UR. Den 17 augusti 2023 besökte ordföranden och sekretariatet Norrmedia samt SR:s, SVT:s och Dagens Nyheters lokal- redaktioner i Luleå. Den 23 augusti 2023 besökte ordföranden och sekretariatet Borås Tidning samt SR:s, SVT:s och Göteborgs-Postens lokalredaktioner i Borås. Den 14 september 2023 besökte ledamöt- erna och sekretariatet Vestmanlands Läns Tidning samt SR:s och SVT:s lokalredaktioner i Västerås.

Kommittén har, i enlighet med direktiven, samrått med public service-företagen, Förvaltningsstiftelsen, Mediemyndigheten, Myn- digheten för psykologiskt försvar, Post- och telestyrelsen, Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap, Konkurrensverket, Teracom Group AB och berörda aktörer i mediebranschen. För att inhämta synpunkter och som ett led i kunskapsinhämtningen har kommittén och sekretariatet haft möten med eller varit i kontakt med bland annat representanter för de nationella minoritetsspråken och teckenspråk, representanter för funktionsrättsorganisationer, andra intresseorgani-

Uppdragets utgångspunkter och genomförande

SOU 2024:34

sationer och aktörer på mediemarknaden. Sammantaget har ett åttio- tal möten hållits under utredningstiden.

I faktainsamlingen har kommittén till stor del använt befintligt material som har tagits fram av aktörer som bedriver forskning och publicerar statistik med anknytning till medieområdet, till exempel Nordicom, Mediemyndigheten och Internetstiftelsen i Sverige. Erfa- renheter från andra länder har beaktats bland annat genom jämför- ande studier av hur public service regleras och följs upp i Europa, med särskilt fokus på Danmark, Finland och Norge.

Ordföranden och sekretariatet har haft kontinuerlig kontakt med ledningarna och andra företrädare för public service-företagen, vilka även skriftligen har svarat på olika frågor om verksamheten från sekre- tariatet. Dessa skrivelser, liksom annan korrespondens från och till kommittén, återfinns i kommitténs diarium (Komm2023/00290).

2.3Övergripande utgångspunkter för arbetet

I direktiven där utgångspunkterna för kommitténs uppdrag framgår betonas att mediepolitiken syftar till att skapa goda förutsättningar för en mångfald av självständiga medieaktörer som bidrar till att stärka en fri åsiktsbildning, ett fritt utbyte av idéer liksom en aktiv gransk- ning av samhällets makthavare. Det anges också att det i Sverige under lång tid funnits en bred politisk enighet om att en välfungerande medie- marknad bygger på en kombination av ansvarstagande kommersiella medier och ett starkt och oberoende public service med högt förtro- ende hos allmänheten. Att public service-företagen kan upprätthålla integritet och redaktionellt oberoende så att verksamheten kan be- drivas självständigt i förhållande till ekonomiska och politiska intres- sen i samhället har återkommande betonats som en grundläggande förutsättning för public service.

I direktiven lyfts vidare att utvecklingen på medieområdet skapar nya förutsättningar för alla medieaktörer, även public service. I ett ständigt föränderligt medielandskap behöver public service-verksam- heten utvecklas för att även fortsättningsvis kunna vara en del av den demokratiska infrastrukturen och ha ett högt förtroende hos allmän- heten. Det framhålls också att en viktig förutsättning för att public service ska kunna utvecklas för att möta framtidens behov är ett lång- siktigt stabilt och legitimt finansieringssystem. Det anges att public

SOU 2024:34

Uppdragets utgångspunkter och genomförande

service-avgiften tillsammans med riksdagens beslut om medelstill- delning för hela tillståndsperioden är bärande delar av finansierings- systemet, vilket värnar oberoendet för public service och ska vidmakt- hållas.

Idirektiven framhålls vidare att public service-verksamhetens legitimitet bygger på att den kan tillgodose demokratiska, sociala och kulturella behov i samhället, samtidigt som mångfalden på medie- marknaden kan upprätthållas. Kärnan i public service-uppdraget bör därför inriktas på de samhällsbehov som marknadsaktörerna inte kan tillgodose. Det anges också att detta inte står i motsättning till ett brett innehållsuppdrag.

Enligt direktiven ska kommittén i sitt arbete ha som utgångspunkt att förslagen ska stärka public service-verksamhetens legitimitet och höga förtroende och ta hänsyn till behovet av en välfungerande medie- marknad, med både ett starkt och oberoende public service och livs- kraftiga kommersiella medier.

2.4Grundläggande begrepp som används i betänkandet

2.4.1Public service – radio och tv i allmänhetens tjänst

Begreppet radio och tv i allmänhetens tjänst har sedan lång tid till- baka använts som benämning på den verksamhet som finansieras av allmänna medel och som bedrivs av Sveriges Radio AB, Sveriges Tele- vision AB, och Sveriges Utbildningsradio AB. Begreppet har dock i allt högre grad kommit att ersättas av public service, såväl i dagligt språkbruk som inom forskningen. I detta betänkande används i huvud- sak begreppet public service i stället för radio och tv i allmänhetens tjänst. Samma innebörd läggs dock i de båda begreppen och de an- vänds synonymt med varandra.

I betänkandet används vidare genomgående förkortningarna SR, SVT och UR i stället för Sveriges Radio, Sveriges Television och Sveriges Utbildningsradio. Som samlingsbegrepp för företagen används uttrycket public service-företagen.

Public service i oroliga tider

SOU 2024:34

3.1.1Utvecklingen av det säkerhetspolitiska läget

Sverige har inte varit i krig sedan början av 1800-talet. Det säkerhets- politiska läget i landet är dock beroende av omvärldsutvecklingen och har därför skiftat genom åren.

Efter det kalla krigets slut minskade spänningarna i Sveriges när- område och som en följd av detta inleddes en påtaglig militär nedrust- ning. Försvarsbesluten 1999–2001 och 2004 vägleddes av bedömningen att det säkerhetspolitiska läget i Östersjöområdet utmärktes av lugn, stabilitet och samarbete. Ett väpnat angrepp enskilt mot Sverige be- dömdes som osannolikt under överskådlig tid, minst en tioårsperiod (jfr Ds 2023:12 s. 11 och Ds 2023:19 s. 20–21).

Efter den ryska aggressionen mot Ukraina och den olagliga annek- teringen av Krim 2014 konstaterade regeringen att den säkerhets- politiska situationen i Europa hade försämrats (prop. 2014/15:109 s. 46–47). Försvarsbeslutet 2015, som gällde för tiden 2016–2020, inne- bar att planeringen för totalförsvaret återupptogs efter att till stor del ha upphört efter kalla kriget (prop. 2014/15:109, bet. 2014/15:FöU11, rskr. 2014/15:251).

3.1.2Totalförsvarsbeslutet för 2020–2025

Riksdagen beslutade i december 2020 att anta förslagen i propositionen Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30, bet. 2020/21:FöU4, rskr. 2020/21:135). Propositionen innehåller bland annat ett över- gripande mål för totalförsvaret och mål för det militära respektive civila försvaret som gäller 2021–2025. I propositionen konstaterar regeringen att det säkerhetspolitiska läget i Sveriges närområde och i Europa över tid har försämrats. Ett väpnat angrepp mot Sverige kan enligt regeringen inte uteslutas. Det kan inte heller uteslutas att mili- tära maktmedel eller hot om sådana kan komma att användas mot Sverige. Regeringen framhåller därför att totalförsvarets förmåga be- höver fortsätta att stärkas (prop. 2020/21:30 s. 67–70).

I propositionen betonas vidare att förmågan att hantera fredstida kriser i samhället ger en grundläggande uthållighet och förmåga att hantera krigssituationer. Samtidigt konstaterar regeringen att utveck- lingen av det civila försvaret stärker samhällets förmåga att hantera svåra påfrestningar i fredstid. Regeringen bedömer det som särskilt

SOU 2024:34

Public service i oroliga tider

viktigt att arbetet med att stärka motståndskraften i de viktigaste sam- hällsfunktionerna vidareutvecklas och fördjupas (s. 127 och 134–135).

3.1.3Ett nytt säkerhetspolitiskt läge

Sedan Ryssland inledde den fullskaliga invasionen av Ukraina den 24 februari 2022 har Försvarsberedningen bland annat redovisat de två rapporterna Allvarstid – Försvarsberedningens säkerhetspolitiska rapport 2023 (Ds 2023:19) och Kraftsamling – Inriktningen av total- försvaret och utformningen av det civila försvaret (Ds 2023:34).

I rapporten Allvarstid har Försvarsberedningen gjort en ny be- dömning av omvärldsutvecklingen och följderna för Sverige. För- svarsberedningen bedömer att den fördjupade säkerhetspolitiska krisen i Europa som orsakats av Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina har förändrat säkerhetsläget i Sverige och i närområdet i grunden och för lång tid framöver. Ett väpnat angrepp mot Sverige kan inte uteslutas. Det kan inte heller uteslutas att militära makt- medel eller ytterligare hot om sådana kan komma att användas mot Sverige. Försvarsberedningen konstaterar att den antagonistiska hot- bilden mot Sverige är bred och blir alltmer komplex. Hoten inklu- derar bland annat otillbörlig informationspåverkan, desinformation, påverkansoperationer, cyberangrepp, illegal underrättelseinhämtning, terrorism och sabotage, hot mot kritisk infrastruktur och utnytt- jande av ekonomiska beroenden. Risken finns att kriget i Ukraina blir långvarigt och kan eskalera. En eskalering kan innebära angrepp mot andra stater. Enligt Försvarsberedningen behöver Sveriges för- måga att möta kriser, hot och antagonistiska handlingar under grän- sen för väpnat angrepp öka (Ds 2023:19 s. 11–12, 96 och 113).

I rapporten Kraftsamling konstaterar Försvarsberedningen att det säkerhetspolitiska läget är det allvarligaste sedan andra världs- krigets slut. Förberedelserna, beredskapen och förmågan inom hela totalförsvaret, både det militära och det civila försvaret, måste enligt Försvarsberedningen öka skyndsamt. Insikten om detta behöver genomsyra alla delar av samhället och vara den främsta drivkraften för utvecklingen av totalförsvarets samlade förmåga de kommande åren. Försvarsberedningen anser att det civila försvaret i närtid måste ut- veckla en högre samlad totalförsvarsförmåga. Totalförsvaret ska över

Public service i oroliga tider

SOU 2024:34

tid dimensioneras för att försvara Sverige mot ett väpnat angrepp och bidra till försvaret av allierade (Ds 2023:34 s. 15–17 och 40).

Försvarsberedningen konstaterar vidare att hotbilden mot Sverige bland annat inkluderar otillbörlig informationspåverkan med syfte att påverka olika målgruppers uppfattningar, beteenden och besluts- fattande. Vidare noteras att Sverige konstant är utsatt för påverkans- kampanjer, påverkansoperationer och desinformation från antago- nistiska aktörer som hotar och undergräver Sveriges säkerhet och hotar svenska intressen. Redan i fredstid använder motståndare otillbörlig informationspåverkan genom att söka efter och angripa svagheter, skapa polarisering och försöka undergräva förtroendet för samhällets institutioner och demokratin, och därmed ytterst samhällets samlade motståndskraft (s. 246–247).

Som en konsekvens av omvärldsutvecklingen ansökte Sverige i maj 2022 om medlemskap i Nato. Den 7 mars 2024 blev Sverige med- lem i försvarsalliansen.

3.2Covid-19-pandemin och andra kriser

Vid sidan av den rent säkerhetspolitiska utvecklingen har Sverige och världen nyligen genomgått den mest omfattande pandemin i modern tid. Under våren 2020 drabbades Sverige och resten av världen av covid-19-pandemin. Pandemin innebar en fredstida kris som pågick under flera år och som påverkade stora delar av det svenska samhället. Det visade sig tidigt att pandemin krävde kraftfulla och omfattande åtgärder från samhällets sida. Det infördes exempelvis långtgående be- gränsningar i fråga om folksamlingar och många arbetstagare i privat och offentlig sektor uppmanades att utföra sitt arbete på distans. Under stora delar av pandemin bedrevs också undervisning på distans i flera skolformer, bland annat gymnasieskolor (SOU 2022:10 s. 474–475).

Pandemin är dock inte den enda kris som på senare tid har på- verkat samhället. Andra kriser som har drabbat Sverige det senaste decenniet är exempelvis terrorattentatet på Drottninggatan den 7 april 2017 och de större skogsbränder som inträffade 2014 och 2018.

Den grova och organiserade brottsligheten, med en kraftig ökning av det dödliga våldet, innebär i dag stora utmaningar för samhället (jfr Brå 2023). Dessutom finns ett bredare hot mot Sverige som be- står av olika aktiviteter som syftar till att försvaga det demokratiska

SOU 2024:34

Public service i oroliga tider

samhället och urholka förtroendet för samhället och dess institutio- ner. Det bredare hotet har koppling till utvecklingen av organiserad brottslighet, våldsbejakande extremism och terrorism. Händelser både i Sverige och i omvärlden har inneburit att Sverige och svenska in- tressen under en längre tid varit måltavla för riktade informations- kampanjer från utländska aktörer. Spridningen av falska uppgifter, rykten, desinformation och våldsförhärligande propaganda bidrar till att öka motsättningarna i samhället och till att urholka förtroen- det för samhällets centrala institutioner och kan även bidra till ett ökat hot mot olika företrädare för samhället (skr. 2023/24:56 s. 6). Ett exempel är att det sedan december 2021 sprids desinformation om att svensk socialtjänst omhändertar muslimska barn utan rättsligt stöd. Den så kallade LVU-kampanjen exponerade en sårbarhet i det svenska samhället i form av avsaknaden av tillit mellan svensk offent- lig förvaltning och vissa invånare. Detta har i sin tur exploaterats av utländska aktörer (Ranstorp & Ahlerup 2023).

Under 2023 var Sverige ett utpekat mål för internationella islam- istiska terrororganisationer. Bilden av Sverige som ett islamfientligt land som förmedlats genom bland annat LVU-kampanjen och des- information om att svenska staten står bakom koranbrännings- aktioner i Sverige, fortsatte och förstärktes under 2023. Detta bidrog till att Säkerhetspolischefen den 17 augusti 2023 beslutade att höja terrorhotnivån från ett förhöjt hot (nivå tre) till ett högt hot (nivå fyra på en femgradig skala). Nationellt centrum för terrorhotbedömning ser det som troligt att Sverige även under 2024 kommer att vara ett utpekat mål för våldsbejakande islamister och att den negativa Sverige- bilden kan förstärka eller initiera enskilda aktörers avsikt att utföra terrorattentat (NCT 2024 s. 22–23).

Vidare blir effekterna av klimatförändringarna alltmer påtagliga och ökar risken för svåra naturhändelser, som extrema väderhändelser, torka, översvämningar och havsnivåhöjningar. Det har bedömts att klimatförändringarna kommer att leda till svåra påfrestningar för Sverige och globalt i vår omvärld (se exempelvis Ds 2023:19 s. 44–46 och prop. 2020/21:30 s. 67). Att det framöver kommer att inträffa nya kriser som sätter samhället på prov är givet. Betydligt svårare är att förutse vilka specifika situationer eller händelseförlopp som det kan handla om.

Public service i oroliga tider

SOU 2024:34

3.3Public service i en ny orolig tid

Medier har sedan lång tid tillbaka ansetts ha en mycket viktig funk- tion för samhällets förmåga att hantera krissituationer, krigsfara och ytterst krig. Det har framhållits att det i en krissituation är särskilt angeläget att alla människor i landet kan nås av oberoende information och nyhetsförmedling (se bl.a. prop. 1996/97:158 s. 18, jfr Ds 2023:34 s. 239, 241 och 251). Avsnittet behandlar betydelsen av public service och andra medier i kris och krig samt vad det nya säkerhetspolitiska läget kan innebära för public service-verksamheten under nästa till- ståndsperiod.

3.3.1Betydelsen av public service och andra medier i kris och krig

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har i flera sam- manhang lyft fram mediernas viktiga roll för samhällets krisbered- skap. I rapporten Mediebranschen 2016 – hot, risker och sårbarheter (MSB 2017) konstateras att medier bedriver samhällsviktig verksam- het ur flera perspektiv. Det framhålls att mediebranschens krishan- teringsbidrag i form av såväl förmedling av varning och information som granskning av samhällsfunktioner, tillsammans med verksam- hetens trygghetsskapande och samlande funktion, är väsentligt för samhällets krisberedskap. I rapporten betonas vidare att mediernas säkerhet och beredskap är viktig eftersom ett bortfall av verksamheten i sig kan innebära att en kris uppstår i samhället eller att en sådan för- värras.

I rapporten Kraftsamling lyfter Försvarsberedningen bland annat fram vikten av det psykologiska försvaret och försvarsviljan hos be- folkningen. Befolkningens försvarsvilja, motståndskraft och förmåga att hantera en krigssituation är enligt Försvarsberedningen avgörande för att uppnå ett trovärdigt totalförsvar. Det psykologiska försvaret, som utgör en viktig komponent i ett starkt totalförsvar, syftar till att så långt det är möjligt i höjd beredskap och i krig säkerställa ett öppet och demokratiskt samhälle med åsiktsfrihet och fria medier. Såväl i fred som i höjd beredskap och krig bidrar värnandet av dessa grund- läggande värden till att bibehålla och stärka befolkningens motstånds- kraft och försvarsvilja. Därmed förbättras samhällets förmåga att stå emot och avvärja påtryckningar (Ds 2023:34 s. 239).

SOU 2024:34

Public service i oroliga tider

Försvarsberedningen understryker vidare att det psykologiska för- svaret måste ta sin utgångspunkt i att bevara det öppna samhällets fria kunskaps- och informationsutbyte och fria åsiktsbildning. Fria och oberoende medier och kunskapsförmedlare är enligt beredningen nyckelaktörer för att upprätthålla förtroendet för samhällets institu- tioner och företrädare. Att delge och förmedla saklig offentlig infor- mation snabbt och effektivt under höjd beredskap och krig är enligt Försvarsberedningen en huvuduppgift för aktörerna i det psykologiska försvaret (s. 251).

Public service-företagen har länge ansetts ha en särskild betydelse för samhällets beredskap och en viktig roll i det svenska totalförsva- ret genom sina breda uppdrag i allmänhetens tjänst, sin stabila finan- siering, de höga kraven på tillgänglighet och det förtroende som allmänheten har för deras verksamhet. Företagens sändningar har betraktats som en viktig informationskälla, inte minst då samhället be- finner sig under stora påfrestningar eller i kris. Företagens roll som snabb informationsbärare kan också vara av avgörande betydelse för samhäl- lets krishantering (se bland annat prop. 1996/97:158, prop. 2005/06:112 och prop. 2018/19:136).

I den förra public service-propositionen angav regeringen att det är public service-företagens uppdrag som helhet som bidrar till deras betydelse för samhällets krishantering i fred och vid höjd beredskap. Regeringen anförde att det är under perioder av stor påfrestning på samhället som det finns ett särskilt behov av bland annat oberoende nyhetsförmedling och samhällsdebatt. Regeringen framhöll därför att det breda nyhetsuppdraget liksom uppdraget att spegla hela landet och fungera som en samlande kraft blir särskilt viktiga när samhället står inför kriser (prop. 2018/19:136 s. 98).

Även Försvarsberedningen lyfter fram public service-företagens särställning bland andra medier och framhåller att ett starkt public service i fredstid, med högt förtroende hos allmänheten och bred geografisk spridning, lägger grunden för public services roll även i höjd beredskap. Det höga förtroendet är enligt Försvarsberedningen en viktig del av verksamhetens värde för totalförsvaret (Ds 2023:34 s. 252).

Public service i oroliga tider

SOU 2024:34

3.3.2Public service-verksamheten i en ny orolig tid

Public service har en viktig roll som tillhandahållare av saklig och opar- tisk nyhetsrapportering när samhället utsätts för kriser och oförutsedda händelser. Det nya säkerhetspolitiska läget efter Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina innebär att tillgången till information via public service ökar i betydelse. I det följande presenteras vissa faktorer som kan förväntas få särskild betydelse för public service-företagens verk- samhet under nästa tillståndsperiod.

Ökat fokus på säkerhet och beredskapsarbete

De senaste åren har public service-företagen lagt alltmer tid och re- surser på säkerhets- och beredskapsarbete. Det är en utveckling som förväntas fortsätta om public service ska kunna uppfylla sin viktiga roll i det civila försvaret.

Försvarsberedning är mycket tydlig med att hela det civila för- svaret behöver öka förberedelserna, beredskapen och förmågan skynd- samt och att åtgärder inte kan vänta. Enligt Försvarsberedningen har medieberedskapen en viktig roll för att effektivt, både geografiskt brett och i tid, kunna sprida samhällsviktig information och budskap vid höjd beredskap. För detta krävs väl förberedda organisationer med robusta tekniska system. Försvarsberedningen betonar vikten av att SR och SVT upprättar konkreta planer för sina totalförsvarsuppgif- ter samt att de övar inför höjd beredskap för att säkerställa en viktig basförmåga i det psykologiska försvaret. En god kommunikation med befolkningen är enligt Försvarsberedningen en förutsättning för att mobilisera samhället och sätta oss till motvärn (Ds 2023:34 s. 15 och 252–253).

Vidare är hot och andra angrepp mot personer som är verksamma inom nyhetsförmedling och annan journalistik i dag ett problem i sam- hället (se bl.a. prop. 2022/23:106 s. 14–15 och Ds 2023:34 s. 254). Under de senaste åren har frågan om journalisters säkerhet och de risker som finns, särskilt för dem som är verksamma i kris- eller krigs- situationer, kommit i allt tydligare fokus för public service-företagen. Företagens arbete med att skydda journalister och andra medarbe- tare kan förväntas kräva stora resurser även under kommande till- ståndsperiod.

SOU 2024:34

Public service i oroliga tider

Vikten av robust infrastruktur för företagens distribution

Sändningar via marknätet bedöms under kommande tillståndsperiod vara avgörande för att kunna upprätthålla en hög tillgänglighet till public service-företagens sändningar även under svåra förhållanden som kriser och vid höjd beredskap. Den robusthet som finns i mark- nätet innebär också att marknätssändningarna av radio och tv lämpar sig särskilt väl för att nå ut med viktiga meddelanden till allmänheten (VMA) ur ett krisberedskapsperspektiv (prop. 2022/23:77 s. 34).

Försvarsberedningen framhåller att det är av största vikt att säker- ställa att infrastrukturen för företagens utsändning av radio och tv även i framtiden är robust och redundant. Det anförs att Teracom Group AB (Teracom), som äger och driver marknätet för radio- och tv-sänd- ningar i Sverige, har en central betydelse för det psykologiska för- svaret som möjliggörare av att viktig samhällsinformation kan nå ut via public service-företagens sändningar till befolkningen i hela landet under störda förhållanden och krig. Försvarsberedningen framhåller samtidigt vikten av att upprätthålla funktion hos infrastruktur som krävs för att möjliggöra åtkomst till internet. Det konstateras att konsumtionen av information från public service såväl som från andra medier i allt större utsträckning övergår till internet och att robust- het i informationsinfrastrukturen därför har ökat markant i betydelse (Ds 2023:34 s. 253).

Allt talar för att utvecklingen mot en alltmer digital mediekonsum- tion kommer att fortsätta under nästa tillståndsperiod. I samband med kriser söker sig också en stor del av befolkningen till de tradi- tionella nyhetsmediernas webbsidor (Odén m.fl. 2016 s. 234–237).

Även om public service-företagen saknar möjlighet att på egen hand se till att funktionen i internetinfrastrukturen kan upprätthållas är det viktigt att företagen löpande arbetar med att, så långt som det är möjligt, upprätthålla hög säkerhet i distributionen oavsett vilken distri- butionsform som används. Kommittén behandlar denna fråga när- mare i avsnitt 18.3.

Vikten av högt förtroende vid nyhetsförmedling

Allt fler använder sociala medier i sin vardag, men när kriser inträffar är det fortfarande till de traditionella medierna som de flesta vänder sig för att få snabb och tillförlitlig information. En förklaring till detta

Public service i oroliga tider

SOU 2024:34

är att allmänheten har ett högt förtroende för dessa medier (se bl.a. Ghersetti & Odén 2021 s. 7–8, jfr även Nygren & Widholm s. 28–36). Under det första året av covid-19-pandemin ökade konsumtionen av public service och andra traditionella nyhetsmedier samtidigt som ny- hetsläsningen via sociala medier minskade (MPRT 2021 s. 21 och 25). Under samma period ökade förtroendet generellt för traditionella ny- hetsmedier. Uppgången var tydligast för SVT vars förtroende ökade från 74 procent till 81 procent. Även för SR och TV4 skedde en ökning (Andersson 2021a s. 5).

Att allmänheten vänder sig till public service och andra etablerade nyhetsmedier vid extraordinära händelser har också visat sig i samband med andra kriser. När terrorattentatet på Drottninggatan inträffade den 7 april 2017 visar en Novus-undersökning att 77 procent hade fått information om händelsen redan en timme efter att den hade inträffat. SR var den enskilda källa som flest använde sig av för att initialt få information om att attacken hade inträffat. Relativt många nåddes visserligen också av informationen via sociala medier, framför allt genom vänner på Facebook. SVT var dock den källa som användes av flest för att få mer kunskap om händelsen (Komm2023/00290-141).

Public service-företagens höga förtroende är enligt Försvars- beredningen en viktig del av verksamhetens värde för totalförsvaret (Ds 2023:34 s. 252). Det är centralt att det höga förtroendet värnas under kommande tillståndsperiod. Det redaktionella oberoendet är en förutsättning för detta förtroende.

Vikten av anpassad information

Utöver förtroendet har en förklaring till att allmänheten vänder sig till traditionella nyhetsmedier i kriser ansetts vara att mediehusen successivt har kompletterat sina traditionella publiceringsformer med internetbaserad direktrapportering av olika slag, som direktsända press- konferenser, nyhetschattar och liveuppdateringar (Ghersetti & Odén 2021 s. 8).

Mediekonsumtionen blir alltmer digital och framför allt yngre målgrupper tillbringar en stor del av sin tid på sociala medier. Enligt Försvarsberedningen kommer plattformar med användargenererat innehåll, som sociala medier, att spela en allt viktigare roll för att nå inte

SOU 2024:34

Public service i oroliga tider

minst yngre målgrupper med strategisk kommunikation och korrekt information även vid höjd beredskap (Ds 2023:34 s. 240 och 254).

Försvarsberedningen konstaterar vidare att Sverige har blivit allt- mer heterogent, urbaniserat, internationaliserat och individualiserat sedan det kalla kriget tog slut. Det ställer enligt Försvarsberedningen stora krav på anpassad information och spridning för att nå allmän- heten. Bara det faktum att Sverige i dag är ett betydligt mer mång- kulturellt samhälle kräver till exempel att information måste finnas tillgänglig även på andra språk än svenska och i kanaler som når olika målgrupper. Målgruppsanpassning är därför av stor vikt enligt För- svarsberedningen (s. 240 och 254). Detta är faktorer som public service-företagen behöver beakta för att kunna nå allmänheten med viktig information under kommande tillståndsperiod.

Vikten av att snabbt förmedla saklig och opartisk information

Försvarsberedningen framhåller att en huvuduppgift för aktörerna i det psykologiska försvaret är att delge och förmedla saklig offentlig information snabbt och effektivt under höjd beredskap och krig (Ds 2023:34 s. 251).

Genom uppdragen i allmänhetens tjänst har public service-före- tagen en unik roll och ett särskilt ansvar. Grundläggande är att verk- samheten präglas av oberoende och en stark integritet och att inne- hållet är sakligt och opartiskt.

SR och SVT har också en särskilt viktig roll i VMA-systemet för att så många som möjligt ska nås av varning och information om något allvarligt har hänt eller är på väg att hända i samhället, se vidare avsnitt 18.4. Erfarenheter från tidigare kriser i Sverige visar också att public service fyller en viktig funktion för att snabbt nå ut med in- formation till allmänheten. Public service kan också utgöra en viktig kanal för myndigheter när det gäller att nå ut med information då kri- ser drabbar samhället. Under covid-19-pandemin sände exempelvis SVT under en period dagligen Folkhälsomyndighetens presskonfe- renser.

Ien forskningsstudie av nyheter och opinion under covid-19- pandemin som gjorts på uppdrag av MSB lyfter författarna (Ghersetti

&Odén 2021) fram ett antal utmaningar för medierna under på- gående kriser. De konstaterar att de osäkerhetssituationer som ofta

Public service i oroliga tider

SOU 2024:34

kännetecknar en kris innebär en utmaning för medierna när det gäller att både vara snabba och få alla detaljer rätt. De lyfter också fram den svåra avvägningen mellan att tillmötesgå myndigheters önskemål om informationsspridning samtidigt som de förväntas ha distans till källorna och självständigt granska och kommentera deras agerande (s. 8). Detta är utmaningar som kan aktualiseras både i samband med kriser och krig (jfr bl.a. Ghersetti & Odén 2021 s. 7, MSB 2023 s. 32–33 och Jonsson m.fl. 2022 s. 2).

Vikten av att motverka desinformation

och annan otillbörlig informationspåverkan

Redan i dag utsätts Sverige för olika påverkanskampanjer som hotar och undergräver landets säkerhet. Desinformation eller annan otill- börlig informationspåverkan utgör ofta en central komponent i på- verkanskampanjerna. Att förebygga samt identifiera, analysera och möta påverkanskampanjer är enligt Försvarsberedningen en av de huvudsakliga delarna i det psykologiska försvaret (Ds 2023:34 s. 241 och 246–247).

Försvarsberedningen bedömer att det psykologiska försvaret kom- mer att ställas inför nya problem till följd av den snabba teknikutveck- lingen, särskilt vad gäller artificiell intelligens (AI), och de fortsatta förändringarna i informationslandskapet, inte minst i fråga om platt- formar med användargenererat innehåll. AI väntas ha en betydande inverkan på samhällsutvecklingen under de närmaste åren. När det gäller otillbörlig informationspåverkan innebär AI nya utmaningar genom att stora mängder information kan genereras, bearbetas och spridas på ett sätt som gör det ännu svårare att skilja falsk informa- tion från korrekt. Plattformar med användargenererat innehåll, som sociala medier, förväntas användas än mer för omfattande försök till informationspåverkan och psykologisk krigföring i höjd beredskap och krig. Dessa plattformar är enligt Försvarsberedningen viktiga kanaler för att nå inte minst yngre målgrupper med strategisk kom- munikation och korrekt information även vid höjd beredskap (Ds 2023:34 s. 246–247).

Försvarsberedningen framhåller att det psykologiska försvaret måste hålla jämna steg med omvärldsutvecklingen för att vara effek- tivt. Ett aktivt psykologiskt försvar ska verka proaktivt, genom bland annat strategisk kommunikation, och snabbt kunna möta påverkans-

SOU 2024:34

Public service i oroliga tider

kampanjer både nationellt och internationellt. Enligt Försvarsbered- ningen är det också viktigt att höja kunskapsnivån och därmed minska mottagligheten för påverkanskampanjer hos allmänheten och besluts- fattare. I det ingår satsningar på ökad medie- och informationskun- nighet samt källkritik och digital kompetens som ett led i att stärka befolkningens motståndskraft (s. 248–249).

I en rapport som publicerats på uppdrag av Nordiska minister- rådet konstateras att både kommersiella medier och public service- medier har viktiga roller som motvikt till bland annat desinformation och minskande tillit till demokratiska institutioner. Public service anses dock ha ett särskilt ansvar för att främja demokratisk debatt och delaktighet. En av rekommendationerna i rapporten är mot den bakgrunden att public service-medier bör ges ett starkt digitalt man- dat för internetnärvaro, innehållsskapande och utvecklande av platt- formar för demokratisk debatt på internet (NCM 2023 s. 23–24).

Public service-företagen i Sverige arbetar redan i dag på olika sätt med att motverka desinformation och informationspåverkan samt med att stärka allmänhetens motståndskraft. SVT har startat en veri- fieringsdesk på nyhetsredaktionen där specialreportrar använder digi- tala verktyg för att säkerställa äkthet i bilder och information. Alla tre programföretag har producerat ett flertal program med syfte att öka medie- och informationskunnighet (Komm2023/00290-48–49 och 56). Behovet av sådana insatser förväntas öka framöver.

Vikten av UR:s utbildningsuppdrag

Försvarsberedningen lyfter bland annat fram vikten av att utbildnings- verksamhet kan upprätthållas även vid höjd beredskap och i krig. Som tidigare nämnts understryks också vikten av målgruppsanpassning av den information som behöver nå allmänheten (Ds 2023:34 s. 254 och 305).

Alla tre public service-företag producerar i dag nyhetsinnehåll som är anpassat för barn och unga, bland annat med förklarande inne- håll med anledning av kriget i Ukraina. Erfarenheterna från framför allt covid-19-pandemin, men även kriget i Ukraina, har dock särskilt synliggjort det stöd som UR kan ge både skola och allmänhet i hän- delse av en samhällskris. När skolorna i hög grad övergick till distans- undervisning under pandemin ställde UR snabbt om sin verksamhet

Public service-företagens unika roll och betydelse för samhället och publiken

SOU 2024:34

som händer för att främja kunskap om samhället som möjliggör ett informerat politiskt deltagande. Medierna ska vidare granska makten i samhället, kritiskt bevaka olika samhällsfrågor och därmed bistå med- borgarna i ett politiskt ansvarsutkrävande. Medierna ska också fungera som en arena eller ett offentligt rum för debatt mellan och inom olika grupper i samhället för att synliggöra olika perspektiv. Den svenska mediepolitiken har ansetts ge medierna förutsättningar att uppfylla dessa funktioner genom mediestödet och finansieringen av public ser- vice. Public service har genom sitt oberoende och sitt uppdrag att nå ut brett i befolkningen en särskild ställning i mediesystemet (Weibull & Wadbring 2020 s. 303 och Allern 2019 s. 338–339).

Ur ett internationellt perspektiv finns ett antal principer och mål- sättningar för public service som är gemensamma för länder med public service-medier, även om uppdragen är utformade på olika sätt. En grundläggande princip brukar vara att sändningarna ska nå hela befolkningen oavsett geografisk bostadsort eller tekniska förutsätt- ningar. Det brukar också anses att public service ska stå för diversitet och mångfald genom att tillgodose skiftande smaker, intressen och behov samt spegla olika åsikter. Särskild hänsyn ska tas till olika mino- riteter och underrepresenterade grupper i samhället. Vidare ses det som viktigt att public service fyller en demokratisk funktion genom att tillhandahålla balanserad och opartisk information till medborgarna. En grundläggande förutsättning anses också vara att public service som institution är oberoende från staten och olika särintressen i samhäl- let samtidigt som samhället och publiken har möjlighet till ansvars- utkrävande (McQuail 2010 s. 178–179).

Vidare brukar det framhållas att public service-medierna har ett särskilt ansvar för kvalitet (se bl.a. McQuail 2010 s. 178). I ett alltmer globalt medielandskap är det också utmärkande att public service- medier har ett ansvar för att skapa innehåll som främjar sociala, sam- hälleliga och kulturella intressen i en nationell kontext på ett annat sätt än privata aktörer på mediemarknaden har (Picard 2018 s. 159–160). Det har vidare ansetts viktigt att public service-utbudet främjar social gemenskap genom att skapa en gemensam kultur, gemensamma refe- rensramar och genom att tillgodose och spegla samhällets mångfald (Born 2018 s. 147–150).

I Sverige har flera av de grundläggande principerna för public ser- vice i stort sett varit oförändrade under de närmare hundra år som verksamheten bedrivits. Redan i det första avtalet mellan staten och

SOU 2024:34

Public service-företagens unika roll och betydelse för samhället och publiken

Radiotjänst från år 1924 fanns krav på att programmen skulle vara av växlande art, skänka god förströelse, vara ägnade att vidmakthålla all- mänhetens intresse för rundradio, hållas på en hög ideell, kulturell och konstnärlig nivå samt vara präglade av vederhäftighet, saklighet och opartiskhet. Vidare skulle verksamheten bedrivas så att folkupp- lysningen och folkbildningsarbetet befrämjas. Avtalet innehöll även förbud mot reklam samt krav på att enskilds rätt inte fick kränkas och att myndighetsmeddelanden skulle sändas utan särskild ersätt- ning. Motsvarande krav återspeglas på olika sätt i den reglering som

idag gäller för public service-företagen. Principen att public service- företagen självständigt utformar programverksamheten utifrån all- männa riktlinjer beslutade av riksdag och regering har legat fast sedan verksamheten började bedrivas (se vidare SOU 2005:1 s. 51–66).

4.1.1Public service bidrar till informerade medborgare och fyller en demokratisk funktion

En förutsättning för en fungerande demokrati är att det finns infor- merade och engagerade medborgare, och en förutsättning för det är i sin tur att det finns trovärdiga medier som medborgarna har ett för- troende för (McQuail 2010 s. 178–179). Genom uppdraget att erbjuda saklig, relevant och opartisk information kan public service därför fylla en viktig demokratisk funktion.

Nordicom har 2022 publicerat en sammanställning av svensk och internationell forskning beträffande sambandet mellan public services innehåll och medborgarnas kunskaper. Sammanställningen visar att medborgarna i länder med ett starkt public service generellt sett har bättre tillgång till politiska nyheter och information jämfört med människor i länder med svagare public service. Studierna visar också att människor som lever i informationsmiljöer där public service har en stark ställning har bättre kunskaper om politik och samhälle än människor som lever i mer renodlat kommersiella informationsmil- jöer. Kunskapsklyftorna är mindre i länder där public service har en stark ställning (Strömbäck & Shehata 2022 s. 61–65). Länder med ett starkt public service präglas också av ett bredare politiskt deltagande och får generellt höga poäng i olika demokrati-index (Jakobsson m.fl. 2022 s. 97, jfr även Carlsson 2016 s. 498).

Public service-företagens unika roll och betydelse för samhället och publiken

SOU 2024:34

4.1.2Högt förtroende för public service i Sverige

Att medborgarna hyser förtroende för politiska, ekonomiska och sociala institutioner – och till medier – är en grundbult i en fungerande samhällsbildning. Att människor uppfattar public service-medier som betydelsefulla och har förtroende för dem är centralt för verk- samhetens legitimitet och ytterst för public services roll i det demo- kratiska systemet.

Allmänhetens förtroende för svenska medier och bedömning av deras samhällsvärde har länge hamnat högt vid internationella jäm- förelser. En studie från Reuters Institute for the Study of Journalism visar att Sverige har fjärde högst andel personer som anser att public service-mediernas nyheter har ett värde både för individen och för samhället i en jämförelse med arton andra länder, strax efter Finland, Danmark och Norge (Kleis Nielsen & Fletcher 2023 s. 44–45).

Medieakademins återkommande mätningar av befolkningens för- troende för hur olika medier sköter sitt arbete visar också på ett högt förtroende för public service-företagen i förhållande till andra medier och samhällsinstitutioner. I den förtroendebarometer som genom- förts i februari 2024 var andelen som angav att de hade stort eller ganska stort förtroende för SR:s arbete 68 procent och för SVT var andelen 63 procent. Förtroendet för public service-företagen var betyd- ligt högre än för andra medier enligt mätningen. Jämfört med andra samhällsinstitutioner var förtroendet för bland annat polisen och uni- versitet/högskolor något högre än för SR och SVT, medan förtroen- det för exempelvis domstolarnas arbete var något lägre än för SR:s arbete (Medieakademin 2024).

Vidare visar den nationella SOM-undersökningen att förtroendet för svenska mediers innehåll generellt sett är stort, i synnerhet för public service. Andelen som 2023 angav att de hade mycket stort eller ganska stort förtroende för SVT:s innehåll var 75 procent. För SR var andelen 73 procent. Sedan 2010 har förtroendet för SVT sjun- kit med tre procentenheter medan förtroendet för SR är på oföränd- rad nivå. För UR var andelen med mycket stort eller ganska stort förtroende 54 procent 2022. Företaget har endast ingått i mätning- arna sedan ett par år tillbaka (Komm2023/00290-148).

I SOM-undersökningen har etermedier länge uppfattats som mer förtroendeingivande än dagstidningar. SVT och SR får återkom- mande högst förtroende, följda av TV4 (58 procent 2023). Därefter

SOU 2024:34

Public service-företagens unika roll och betydelse för samhället och publiken

följer lokala och nationella morgontidningar. Av de traditionella nyhetsmedierna hade kvällspressen lägst förtroende 2023. Knappt fem procent uppgav att de hade mycket eller ganska stort förtroende för Facebook respektive Youtube (Andersson & Ghersetti 2022

s.38–40 och Komm2023/00290-148). Grafen nedan visar hur ande- len med mycket stort eller ganska stort förtroende har utvecklats sedan 2010.1

Figur 4.1 Förtroende för innehållet i olika medier 2010–2023 (procent)

Frågeformulering: Vilket förtroende har du för innehållet hos följande medier och internettjänster? Svarsalternativ:

”Mycket stort förtroende”, ”Ganska stort förtroende”, ”Varken stort eller litet förtroende”, ”Ganska litet förtroende”, ”Mycket litet förtroende”, ”Ingen uppfattning”. Figuren visar andelen mycket stort/ganska stort förtroende

2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023
			SVT					SR
			SVT					SR
			TV4					Lokala morgontidningen
			TV4					Lokala morgontidningen
			Dagens Nyheter					Svenska Dagbladet
			Dagens Nyheter					Svenska Dagbladet
			Aftonbladet					Expressen
			Aftonbladet					Expressen
			Facebook					Youtube
			Facebook					Youtube

Källa: Den nationella SOM-undersökningen 2010–2023.

I 2022 års SOM-undersökning placerades SVT och SR även högst när allmänheten bedömde olika mediers värde för samhället. Drygt 80 procent ansåg att SVT och SR hade ett mycket eller ganska stort samhällsvärde. För UR, TV4 och lokala morgontidningar var ande- len cirka 60 procent medan kvällspressen och sociala medier hade en lägre andel (Komm2023/00290-159, jfr Andersson 2022 s. 281–283).

1På grund av en mätteknisk förändring 2014 anges inte SR:s förtroende för det året.

Public service-företagens unika roll och betydelse för samhället och publiken

SOU 2024:34

Förtroendenivåerna har över tid varit mycket stabila. Det har dock vuxit fram en polarisering och politisering i medieförtroendet, fram- för allt kopplad till ålder och partisympati. Äldre personer har genom- gående ett högre förtroende för SVT och SR än yngre. Samma möns- ter gäller även TV4 och den lokala morgontidningen (Andersson & Ghersetti 2022).

Enligt SOM-undersökningen för 2022 hade den grupp som iden- tifierade sig som ”klart till höger” på den politiska skalan ett gene- rellt svagare förtroende för traditionella nyhetsmedier och särskilt för public service-företagen. Personer som uppgivit att de placerar sig till vänster på den politiska skalan hade genomgående ett högre förtroende för samtliga medier som ingick i SOM-undersökningen. Bland personer som ansåg sig stå ”klart till vänster” uppgav 88 procent att de hade mycket stort eller ganska stort förtroende för innehållet i SVT, medan förtroendet hos gruppen ”klart till höger” var 61 pro- cent. För SR:s del var siffrorna 86 procent (”klart till vänster”) re- spektive 57 procent (”klart till höger”). Samtidigt har förtroendet för SVT och SR genomgående varit högre jämfört med övriga medier

isådana undersökningar (Komm2023/00290-149, jfr Andersson & Ghersetti 2022). Medieakademins mätningar från 2024 visar på samma mönster (Medieakademin 2024).

Även internationella jämförelser i studien av Reuters Institute for the Study of Journalism visar ett genomgående mönster där personer som placerar sig politiskt mer till vänster skattar public service- nyheters värde högre än de som placerar sig mer till höger, eller per- soner som är mindre politiskt engagerade. Yngre personer uttrycker också en lägre uppskattning av public services värde, liksom personer med lägre utbildningsnivå. Unga som tar del av nyheter från public service värderar dem dock lika högt som äldre (Kleis Nielsen & Fletcher 2023 s. 45–46).

Forskare har bedömt att public service-medier som endast appel- lerar till vissa grupper över tid kan förväntas leda till minskat stöd för public service hos befolkningen som helhet (jfr Kleis Nielsen & Fletcher 2023 s. 47). För att public service ska kunna åtnjuta ett brett förtroende hos allmänheten är det bland annat viktigt att public service upplevs som partipolitiskt opartiskt (jfr Bjerling 2022 s. 136). Public service-företagens och andra mediers partiskhet har studerats återkommande i Sverige, framför allt när det gäller nyhetsbevakning

SOU 2024:34

Public service-företagens unika roll och betydelse för samhället och publiken

i samband med val.2 Utifrån en genomgång av svenska studier av val- rörelsenyheter sedan 1960-talet saknas det enligt forskningen stöd för att det förekommer någon systematisk partiskhet i nyhetsjour- nalistiken utifrån politiska preferenser. Genomgången visar snarare att public service, liksom andra nyhetsmedier, gynnar aktörer som är förtrogna med mediernas arbetssätt, rutiner och sätt att värdera till exempel nyheter. Forskningen har främst fokuserat på valrörelser och hur olika partier har behandlats i nyhetsrapporteringen. Andra typer av program som debatter, fördjupningsprogram och annan samhälls- bevakning har dock inte studerats i samma omfattning (Johansson 2022 s. 14–33, jfr Bjerling 2022 s. 134 och Johansson & Strömbäck 2023).

4.1.3Det finns ett samband mellan medieanvändning och förtroende

Forskning visar att allmänhetens värdering av olika medier bland annat är beroende av i vilken utsträckning de används. I studien av Reuters Institute for the Study of Journalism konstateras att egen användning och exponering för public service-mediers innehåll är den enskilt viktigaste förklaringsfaktorn för människors syn på public services betydelse för individen och samhället (Kleis Nielsen & Fletcher 2023 s. 45–47). I den svenska SOM-underökningen syns ett tydligt sam- band mellan hur ofta ett medium används och det upplevda sam- hällsvärdet och förtroendet. Resultaten visar att värderingen av och förtroendet för respektive medium är klart högre bland dem som regel- bundet använder mediet, oavsett svarspersonens ålder. Ett genom- gående mönster är dock att etermedierna också åtnjuter en sorts ”grundförtroende” även hos dem som mer sällan tar del av inne- hållet. En majoritet bland dem som aldrig eller sällan använder sig av public service anser ändå att de har ett stort samhällsvärde (Andersson 2022 och Andersson & Ghersetti 2022).

Vikten av att public service-verksamheten i Sverige riktar sig till och når ut till hela befolkningen behandlas närmare i avsnitt 8.4.2, 8.4.7 och 16.4.1.

2De så kallade medievalundersökningarna som görs vid Göteborgs universitet studerar sedan riksdagsvalet 1979 valbevakningen i press, radio och tv, dess betydelse för valutgången och vad som påverkar bilden i nyhetsmedierna. Studierna utgörs av kvantitativa innehållsanalyser där det undersöks vilka frågor som präglar nyhetsdagordningen, hur politiken och valrörelsen gestal- tas, vilka som kommer till tals och hur olika partier och politiker framställs.

Public service-företagens unika roll och betydelse för samhället och publiken

SOU 2024:34

4.1.4Public service påverkan på mediemarknaden

Genom sin offentliga finansiering påverkar public service de facto kon- kurrensen på mediemarknaden. Det ligger i själva konstruktionen och motiveras av att det offentliga ur ett demokratiskt perspektiv ska säkerställa att medborgarna är välinformerade. Av det följer att frågan om konkurrens och public services påverkan på andra mediers verk- samhet och affärsmodeller återkommande diskuteras både i Sverige och i andra länder. I diskussionen kan det sägas finnas två huvud- sakliga hypoteser. Den ena handlar om så kallade utträngningseffek- ter, dvs. att public service-medier med sitt utbud riskerar att minska efterfrågan på kommersiella mediers tjänster. Det handlar både om att public service konkurrerar om användarnas tid och om att till- gången till offentligt finansierat innehåll gör att användarnas vilja att betala för kommersiella medier minskar. Den andra hypotesen hand- lar om positiv växelverkan, dvs. att public service och kommersiella nyhetsmedier växelverkar för att stimulera människors nyhetsanvänd- ning (Norbäck & Ohlsson 2022 s. 112–133).

Det finns få vetenskapligt granskade studier som kartlägger pub- lic services inverkan på den kommersiella mediemarknaden. Public services påverkan på konkurrensen är generellt sett komplext att stu- dera empiriskt på ett helhetligt sätt och den forskning som finns rör främst nyhetsjournalistik och nyhetsmedier (s. 126 och 131–132). Sådana studier behandlas närmare under avsnitt 4.2.4.

Mediemyndigheten (dåvarande Myndigheten för radio och tv) fick 2013 i uppdrag av regeringen att analysera hur public service påverkar mediemarknaden. I rapporten, som publicerades 2015, konstaterade myndigheten att det ligger i sakens natur att en påverkan finns, men att den största påverkan på mediemarknaden ligger i den pågående digitaliseringen och globaliseringen. Vidare bedömde myndigheten att public service-företagen i grunden har en positiv påverkan på medie- marknaden genom att de erbjuder ett såväl brett som smalt utbud till de svenska mediekonsumenterna, på både traditionella och nya platt- formar. Enligt myndigheten fanns dock även en negativ påverkan på delar av den omgivande mediemarknaden, främst i form av att public service-verksamheterna konkurrerar om konsumenterna med de aktö- rer som bedriver kommersiella medieverksamheter (MRT 2015).

En central utgångspunkt för kommitténs arbete är att förslagen som lämnas ska ta hänsyn till behovet av en välfungerande mediemarknad,

SOU 2024:34

Public service-företagens unika roll och betydelse för samhället och publiken

med både ett starkt och oberoende public service och livskraftiga kommersiella medier. I avsnitt 20.3 redogör kommittén för hur för- slagen som lämnas i detta avseende bedöms påverka konkurrens- försättningarna för företag på den svenska mediemarknaden. Kom- mittén föreslår även att det ska göras en analys av utvecklingen på den svenska mediemarknaden och hur public service-företagen bidrar till mediemångfalden och påverkar konkurrensförutsättningarna på denna marknad, med särskilt fokus på nyhets- och samhällsjournalistik i hela landet, se avsnitt 9.2.5.

4.2En mediemarknad i förändring

Public service-företagens verksamhet är en del av mångfalden och kon- kurrensen på mediemarknaden och påverkas liksom övriga medier av teknikutvecklingen och allmänhetens förändrade medievanor. I av- snittet beskrivs teknikutvecklingen, publikens förändrade konsum- tionsmönster och mediemarknadens utveckling samt vad denna ut- veckling kan innebära för public service och andra medieaktörer.

4.2.1En digitaliserad mediemarknad i global konkurrens

Det digitaliserade medielandskapet har i grunden både förändrat medie- marknaden och användarnas medievanor. Att medieutbudet i dag distribueras via betydligt fler plattformar än tidigare har ökat konsu- menternas valfrihet och förändrat deras medievanor, vilket medfört en mer konsumentdriven marknad. Dessutom har skiljelinjerna mel- lan olika medier alltmer suddats ut. Globaliseringen av mediemark- naden, med bland annat streamingtjänster och sociala medier, har på ett genomgripande sätt förändrat människors mediekonsumtion (jfr MPRT 2019 s. 12–17). De tidigare lokala mediemarknaderna är nu del av en global mediemarknad, där konkurrensen i hög grad står mellan ett fåtal svenska medieaktörer och ett internationellt medie- utbud.

Konkurrensen om medieanvändarens tid ökar också konstant. Även om tiden som mediekonsumenterna lägger på olika medier totalt sett har ökat de senaste åren har också utbudet av innehåll ökat och konkurrensen om användarnas tid sker mellan olika medieformer (MPRT 2023a s. 13).

Public service-företagens unika roll och betydelse för samhället och publiken

SOU 2024:34

Mediekonsumtionen är alltmer digital – framför allt för unga

Rörlig bild, ljudmedier, textmedier och sociala medier upptar en allt större del av människors tid – den samlade dagliga användningstiden för medier var närmare sju timmar under 2022 (Nordicom 2023 s. 6). Pandemin förde med sig stora förändringar i den svenska befolk- ningens medievanor och tiden som svenskarna lägger på medier ökade med 46 minuter mellan 2019 och 2022. Aldrig tidigare under de dryga fyrtio år som Nordicoms mätningar genomförts har en så snabb för- ändring skett (MPRT 2023b s. 5). Den största ökningen sedan 2019 har skett när det gäller strömmad tv, Youtube, podcast, digital dags- press och sociala medier (Nordicom 2023 s. 17, jfr Nordicom 2020 s. 15).

Alltmer tid ägnas alltså åt medier och ökningen är tydligast bland yngre mediekonsumenter. Det är framför allt sociala medier som upptar en stor del av ungas mediedag. Under 2023 använde 94 pro- cent av internetanvändarna någon form av sociala medier. 91 procent använde sociala medier varje vecka och 85 procent varje dag. Youtube, Facebook och Instagram hade högst andel användare och använd- ningen av sociala medier var som högst bland yngre mediekonsumen- ter. I princip alla födda på 90- och 00-talet använde sociala medier dagligen. TikTok användes under en vanlig dag av 75 procent av 00- talisterna och 39 procent av 10-talisterna (Internetstiftelsen 2023 s. 237–309).

Skillnaderna mellan olika generationers medievanor är tydliga. Den äldsta generationen tittar fortfarande på traditionell linjär tv medan de yngre har ett närmast totalt digitalt mediebeteende. Även den äldre delen av befolkningen har dock ökat sin digitala mediekon- sumtion sedan pandemin (Nordicom 2023 s. 16 ff.). De yngre använ- der mobilen till en stor del av sin mediekonsumtion och en bety- dande del av tiden läggs på Youtube och sociala medier, där inslag med kortare klipp är vanligt förekommande (MPRT 2023a s. 12).

Annonsmarknaden har blivit digital och global

Digitaliseringen har lett till en ökad konkurrens om publikens tid, men också om annonsintäkterna. Den digitala tekniken har på ett fundamentalt sätt förändrat infrastrukturen för hur reklam köps och säljs och därmed även finansieringen för svenska medieföretag.

SOU 2024:34

Public service-företagens unika roll och betydelse för samhället och publiken

Reklammarknaden har rört sig från tryckta medier till digitala medier och en stor del av investeringarna har gått från nationella och nordiska aktörer till globala plattformar. Reklaminvesteringarna har därmed också rört sig från journalistiska medier och nyhetsmedier till icke- journalistiska plattformar (Lindberg & Facht 2023 s. 6 och 12–18).

Under 2022 gick drygt 70 procent av de samlade reklaminvester- ingarna på den svenska mediemarknaden till reklam på internet. Före pandemin, 2019, var motsvarande andel cirka 58 procent. De utom- nordiska aktörernas andel av de digitala investeringarna uppskattas ha ökat från 34 procent för tio år sedan till cirka 73 procent 2022. Det motsvarar drygt hälften av de samlade annonsinvesteringarna i Sverige. Utvecklingen ser liknande ut i andra länder. På ett globalt plan uppskattas att drygt hälften av de samlade reklaminvesteringarna sker i en handfull bolag, däribland Alpabet (som äger Google), Meta (som äger Facebook och Instagram), kinesiska Alibaba och Bytedance (som äger Tiktok) samt Amazon (s. 14–16).

Teknikutvecklingen går fort och tillgången till medieteknik ökar

Alla delar av samhället präglas på olika sätt av ökad digitalisering och en snabb utveckling av ny teknik. På medieområdet har förutsätt- ningarna att nå ut till publiken till stor del påverkats av bredbands- utbyggnaden samt tillgången till trådlöst internet och smarta mobiler (MPRT 2023a s. 11).

Enligt Post- och telestyrelsens uppskattningar hade nästan alla hus- håll och företag i Sverige (99,5 procent) tillgång till eller möjlighet att ansluta sig till minst 30 Mbit/s i oktober 2022 (PTS 2023b s. 11).

Den svenska befolkningen har också en mycket hög tillgång till medieteknik. Tillgången till såväl smarta mobiler som tv-apparater och bärbara datorer är i det närmaste total i stora delar av befolk- ningen, även bland äldre. Enligt Mediebarometern hade 97 procent tillgång till en smart mobil under 2022 och andelen i den äldsta grup- pen (65–85 år) var 91 procent. 94 procent av befolkningen hade till- gång till en tv-apparat, 88 procent till en bärbar dator och 69 procent till en surfplatta. Närmare sju av tio hade tillgång till mediaspelare, till exempel Apple TV eller Chromecast (Nordicom 2023 s. 103).

Digitaliseringen innebär fördelar och nya möjligheter för hela sam- hället, exempelvis i form av mer effektiva och flexibla verksamheter,

Public service-företagens unika roll och betydelse för samhället och publiken

SOU 2024:34

bättre tillgång till information och snabbare kommunikationsvägar. Samtidigt har digitaliseringen fört med sig en ny informationsmiljö där bland annat sociala medier och andra digitala plattformar, till- sammans med digitaliserade traditionella medier, gör att spridning av information – och även desinformation – sker betydligt fortare än tidigare (SOU 2023:75 s. 137–138).

Vidare är artificiell intelligens (AI) ett teknikområde som väntas ha en betydande inverkan på samhällsutvecklingen under de kom- mande åren. AI innebär nya möjligheter till automatiserade system, men också till informationspåverkan eftersom stora mängder infor- mation kan genereras, bearbetas och spridas på ett sätt som gör det svårt att skilja falsk information från korrekt (SOU 2023:75 s. 138, jfr Ds 2023:19 s. 38). Användningen av AI-teknik som manipulerar ljud och rörlig bild, så kallade deepfakes, är ett teknikområde som framöver kan få betydelse för mediemarknaden (jfr SOU 2022:68 s. 48–52). Den snabba teknikutvecklingen ställer allt högre krav på såväl enskilda individer som samhällets aktörer kring källkritik och digital kompetens.

Ett fåtal bolag dominerar förutsättningarna för distribution

Som beskrivs ovan har några få globala aktörer skapat sig en mycket stark position gentemot svenska medier. Annonsörer väljer i allt högre grad utomnordiska plattformar som Google, Facebook och Apple.

Vid mediekonsumtion via smarta mobiler, surfplattor och smarta radio- eller tv-apparater sker ingången till innehållet ofta genom mobilapplikationer i stället för via exempelvis webbläsare. Globala teknikbolag äger ofta hela eller stora delar av distributionskedjan, från hårdvara till de tjänster som erbjuds. Exempelvis har Apple, förutom operativsystem och produkter som smarta mobiler, datorer och Apple TV, även en appbutik och medietjänster som Podcaster och Apple TV+, en streamingtjänst med egenproducerat innehåll. På liknande sätt har Google bland annat ett operativsystem för tv- enheter, Android TV, och Google TV som är en inbyggd tjänst i vissa smarta tv-apparater. Google TV samlar allt innehåll på en och samma plats, vilket gör att tittaren inte behöver gå in och ur olika app- likationer för att titta. Vissa bolag, som exempelvis Spotify, ägnade

SOU 2024:34

Public service-företagens unika roll och betydelse för samhället och publiken

sig tidigare enbart åt distribution av innehåll, men är numera även innehållsproducent (MPRT 2023a s. 24–25).

Andra tjänsteleverantörer som vill kunna finnas tillgängliga i de produkter och tjänster som de globala teknikbolagen tillhandahåller behöver många gånger anpassa utvecklingen efter dem. Ofta är det också de globala teknikbolagen som styr hur innehållet får designas och hur det sedan presenteras. Dessa bolag har därför stora möjlig- heter att påverka om och hur svenska medier når ut med sitt innehåll till mediekonsumenterna (s. 24–25).

Många gånger bygger de globala teknikbolagens affärsmodell till stor del på insamlandet av användarnas data. Datainsamlingen kan användas för egen produkt- eller tjänsteutveckling, riktade annonser eller för vidareförsäljning av data till tredje part (s. 25).

Public service och andra svenska medieaktörer påverkas av digitaliseringen och globaliseringen

De traditionella medierna har i takt med digitaliseringen tappat i räck- vidd och upplaga vilket har fått tydliga konsekvenser för ekonomin och ställer krav på nya affärsmodeller. Förändrade konsumentbeteenden gör även att mediebolagen måste fortsätta satsa på flera distributions- former parallellt vilket kräver investeringar. Den svenska och nor- diska mediemarknaden har under flera år präglats av neddragningar, konsolidering och ökad ägandekoncentration (MPRT 2019 s. 5–6).

För att hela befolkningen ska ha möjlighet att ta del av public service-utbudet även under kommande tillståndsperiod är det nöd- vändigt att företagen även fortsatt distribuerar innehållet både via mark- nätet och internet, se avsnitt 16.4. Public service-företagen kommer också att behöva fortsätta utveckla sina tjänster så att de är anpassade efter hur publiken väljer att ta del av medieutbudet.

Användningen av ny teknik, till exempel AI, kommer av allt att döma innebära nya möjligheter till effektiviseringar för aktörerna på mediemarknaden. Som exempel har SVT beskrivit för kommittén att det journalistiska arbetet sannolikt kommer att underlättas när det gäller exempelvis insamling, genomgång och sammanställning av stora mängder information (Komm2023/00290-65). Som en följd av AI- utvecklingen har Utgivarna, med stöd av Nordic AI Journalism, tagit fram rekommendationer för att främja öppenhet och ansvarstagande kring AI-genererat innehåll. I arbetet med att ta fram riktlinjer har

Public service-företagens unika roll och betydelse för samhället och publiken

SOU 2024:34

13svenska medieföretag deltagit, däribland public service-företagen, TV4 och aktörer inom dagspressen (Utgivarna 2024. Se även av- snitt 9.2.5).

AI skapar också helt nya möjligheter att förbättra tillgängligheten till program och skapa nya tillgänglighetstjänster för personer med funktionsnedsättning, se avsnitt 11.4 och 11.5.

Samtidigt innebär utvecklingen ökade möjligheter till informa- tionspåverkan, exempelvis genom spridning av desinformation. Som beskrivs i avsnitt 3.3.2 förväntas behovet av insatser från public service- företagen som motverkar desinformation och informationspåverkan öka under kommande tillståndsperiod. När public service-företagen finns tillgängliga på exempelvis sociala medier kan de utgöra en mot- vikt till bland annat den desinformation som sprids på plattformarna. Sådana plattformar används till stor del av unga mediekonsumenter.

De globala teknikbolagens starka position som distributörer inne- bär samtidigt utmaningar för såväl public service-företagen som för andra svenska medier när det gäller att nå ut med sitt utbud eftersom de globala bolagen till stor del styr hur innehållet presenteras. De globala teknikbolagen tar också en allt större andel av de totala annons- intäkterna. Genom att svenska medier närvarar på dessa aktörers plattformar och bidrar med sitt innehåll kan de globala teknikbola- gen många gånger växa sig ännu starkare. Schibsted, TV4, Viaplay och Bauer Media har mot den bakgrunden framfört till kommittén att public service-företagen bör begränsa sin närvaro på externa platt- formar. Detta behandlas närmare i avsnitt 16.5.3.

4.2.2Marknaden för rörlig bild

Tv:n har haft en central plats i hemmen sedan den introducerades och intresset för att titta på rörlig bild har knappast avtagit. Den svenska tv- marknaden präglas dock alltmer av den digitalisering och globaliser- ing som beskrivs i föregående avsnitt (jfr MPRT 2023a s. 3).

Konsumtionen av rörlig bild blir alltmer digital

Det traditionella linjära tv-tittandet minskar och tittandet på strea- ming ökar. Allt fler konsumerar rörlig bild via sin dator, mobil eller på sin smarta tv. Samtidigt finns det en fortsatt efterfrågan från hus-

100

SOU 2024:34

Public service-företagens unika roll och betydelse för samhället och publiken

hållen att kunna titta på traditionell linjär tv. Nordicoms mätningar visar att andelen av befolkningen som en vanlig dag tittar på ström- mad tv3 har ökat stadigt varje år, från 30 procent 2016 till 61 procent 2022 (Nordicom 2017 och Nordicom 2023). Det är i dag något fler som tittar på strömmad tv än som tittar på traditionell tablålagd tv. En vanlig dag 2022 tittade i genomsnitt 93 procent av befolkningen på rörlig bild i någon form. Andelen som tittade på strömmad tv var 61 procent, på tablålagd tv 56 procent och på Youtube 41 procent. Valet av distributionsform är framför allt kopplat till ålder. Bland de under 45 år var det betydligt fler som tittade på strömmad tv än på tablålagd tv en vanlig dag medan det omvända gällde för de äldre åldersgrupperna. Den svenska befolkningen lägger dock fortfarande mest tid på traditionell tablålagd tv (Nordicom 2023 s. 36–41).

Bland de traditionella tv-kanalerna är TV4 och SVT1 klart störst och i princip lika stora, enligt branschorganet MMS.4 Störst räckvidd per vecka 2023 hade SVT1 som nådde 53 procent av befolkningen medan TV4 nådde 48 procent och SVT2 nådde 36 procent. TV4 hade dock en större andel av den totala tittartiden med 28 procent jämfört med SVT1 som hade 24 procent. Mätningen av tittande på play- tjänster på internet visar att SVT hade en daglig räckvidd på knappt 20 procent och TV4 drygt 7 procent (MMS 2024b s. 10–11 och 21).

Enligt mätningar gjorda av Kantar/Sifo (9–80 år) har SVT de se- naste åren en genomsnittlig vecka totalt nått 83–85 procent av befolk- ningen när både traditionellt linjärt tittande och tittande via internet räknas in. Räckvidden skiljer sig betydligt mellan olika åldersgrup- per. Drygt 90 procent av befolkningen över 45 år nås, medan andelen är 63 procent i åldrarna 9–15 år. SVT har, i likhet med hela tv-bran- schen, tappat tittartid de senaste åren vad gäller traditionellt linjärt tittande till förmån för tittande online (SVT 2024 s. 20–22).

Av strömningstjänsterna hade Netflix störst räckvidd 2022 (33 pro- cent), följt av SVT (28 procent), C More/TV4 play (16 procent) och Viaplay (11 procent). UR play hade en räckvidd på en procent enligt samma mätning (Nordicom 2023 s. 47).

Bland unga tv-tittare sker också en förflyttning till globala platt- formar som Tiktok, Youtube och Snapchat (Lidbom 2023 s. 60).

3Strömmad tv inkluderar både strömmad direktsänd tv och beställ-tv.

4MMS videopanel består av 3000 hushåll där mätning sker via tv-apparaten och från 2022 även

200virtuella hushåll utan tv (datorer, mobiler och surfplattor i hemmet mäts).

101

Public service-företagens unika roll och betydelse för samhället och publiken

SOU 2024:34

Tv-marknadens aktörer i global konkurrens

På streamingmarknaden har de svenska streamingtjänsterna fått hård konkurrens från globala aktörer. Netflix är förutom Youtube i dag den största tjänsten för rörlig bild på den svenska marknaden och nya streamingtjänster tillkommer löpande (MPRT 2023a s. 23). Även tidningsaktörer som Aftonbladet och Expressen har under det senaste dryga decenniet arbetat med att utveckla en satsning på streaming (Lindberg & Facht 2023 s. 25).

De flesta av marknätets linjära kanaler är kopplade till tre domi- nerande aktörer – Telia Company (TV4 och tidigare C More), Viaplay Group (TV3 och TV6) och Warner Bros Discovery (Kanal 5 och Discovery). Tillsammans med public service har dessa kanalgrupper 95 procent av allt tittande på linjär tv (MPRT 2023a s. 4, 7 och 23).

En viktig komponent i teknikskiftet från traditionell linjär tv till streaming är att affärsmodellerna i stor utsträckning kontrolleras av telekombolagen Telia Company AB (Telia), Tele2 AB (Tele2) och Telenor ASA (Telenor). Samtidigt som företagen äger infrastruk- turen för tv-distribution och bredband erbjuder de både tv-paket och streamingboxar (MPRT 2023a s. 8, 17 och 22). Genom deras kanalpaket kan tittaren både ta del av linjära sändningar och beställ- tv. Telia, Tele2 och Telenor har beskrivit för kommittén att kun- derna förväntar sig att utbudet från olika innehållsleverantörer ska finnas samlat i deras tjänster. De har därför efterfrågat att SVT i högre grad bör dela med sig av sitt innehåll på deras tjänster. Det skulle innebära att användarna i större utsträckning skulle få möj- lighet att ta del av SVT:s beställ-tv-innehåll på företagens plattformar, se vidare avsnitt 16.5.3.

Annonsmarknaden är förhållandevis stabil

På reklammarknaden för rörlig bild har linjär tv fortfarande en stark position trots att tittandet på traditionell linjär tv minskar. Samtidigt som utomnordiska globala plattformar tar en allt större andel av de digitala reklaminvesteringarna har investeringarna i linjär tv svängt både upp och ner de senaste fem åren. Under perioden 2017–2022 har omsättningen för linjär tv fluktuerat mellan 5,4 och 5,9 miljarder, med undantag för det första pandemiåret då intäkterna minskade kraftigt. Inom kategorin online-video har det skett en tydlig tillväxt

102

SOU 2024:34

Public service-företagens unika roll och betydelse för samhället och publiken

och under 2022 uppgick reklamförsäljningen till cirka 2,8 miljarder. Omsättningen har ökat stadigt under perioden 2020–2022 för de två största kommersiella tv-aktörerna Viaplay Group (från 12 miljarder 2020 till 15,7 miljarder 2022) och TV4 (från 4,2 miljarder 2020 till 5,0 miljarder 2022). Under det senaste året har dock både Viaplay och TV4 genomfört olika besparingsåtgärder, bland annat som en följd av minskad annonsförsäljning i Sverige och försämrade resultat (MPRT 2023a s. 9–10 och Lindberg & Facht 2023 s. 6, 23–24, 31–33).

Kostnaderna ökar och konkurrensen är internationell

Den europeiska tv- och streamingmarknaden domineras av ett ameri- kanskt utbud. Även på den svenska marknaden är de nya tjänster som tillkommit under senare år amerikanska och en stor del av innehållet är av anglosaxiskt ursprung. Det stora utbudet av innehåll har skapat höga förväntningar hos publiken på ett ständigt flöde av nya produktioner, vilket har satt press på tv-industrin att producera alltmer och allt dyrare produktioner. För att det europeiska utbudet av program inte ska försvinna i konkurrensen och överutbudet av programinnehåll som framställs utanför Europa har det inom EU be- slutats att minst 30 procent av streamingtjänsternas utbud ska utgöras av europeiska produktioner och att dessa ska framhävas (artikel 13.1 i det så kallade AV-direktivet, se avsnitt 5.4.2). Det har bidragit till att exempelvis Netflix har satsat på att erbjuda mer europeiskt inne- håll, även på svenska (jfr MPRT 2023a s. 6, 9 och 15). Merparten av det omfattande tv-utbud som finns att ta del av i dag är dock produ- cerat utanför Sverige och på andra språk än svenska. I det avseendet fyller i dag svenska tv-bolag, som SVT och TV4, en viktig funktion när det gäller svenskt innehåll.

Kostnaderna för att producera och köpa in drama har därutöver ökat kraftigt. När Netflix och dåvarande HBO Nordic 2019 släppte sina första svenskproducerade serier skapade det en konkurrens om dramainnehåll och konkurrens om rättighetskostnader när svenska produktionsbolag fick ökade möjligheter att skapa innehåll för en global marknad (MPRT 2023a s. 9 och 15). Under den senaste tiden har det skett en kraftig inbromsning i denna utveckling med neddrag- ningar i satsningar på svenskt drama. Kostnaderna för sporträttig- heter har länge stigit och är attraktiva utifrån ett stort intresse från

103

Public service-företagens unika roll och betydelse för samhället och publiken

SOU 2024:34

annonsörer och en hög betalningsvilja från tittarna, även om det finns tecken på att priskriget är på väg att avta (Ots 2023 s. 27–28). De svenska tv-bolagen är således ekonomiskt utmanade både av vikande reklaminvesteringar i traditionell tv, ökade kostnader för rättigheter och produktion och av konkurrensen från de nya globala streaming- aktörerna. Den digitala omställningen är kostsam och de senast årens svagare konjunktur påverkar också tv-branschen (Lindberg & Facht 2023 s. 32–34 och MPRT 2023a s. 10). Tittarna har länge dragit nytta av ett ökat utbud genom en växande streamingbransch. Framöver kommer det dock sannolikt att finnas mindre pengar till dyra produk- tioner som i stället kommer att ersättas av billigare innehåll, exempel- vis olika reality-format (Ots 2023 s. 32). SVT:s uppdrag att erbjuda ett kvalitativt och mångsidigt programutbud på svenska samt upp- draget att stärka en livskraftig produktionsmarknad i hela landet får utifrån detta en än mer central betydelse. Detta behandlas närmare i avsnitt 8.4.4 och 10.3.

4.2.3Ljudmarknaden

Det svenska radiolandskapet har länge bestått av tre typer av radio- aktörer – public service, de kommersiella radioföretagen och de ideella föreningarnas närradio. För de kommersiella radioföretagen finns möjlighet att sända radio i det analoga FM-nätet och i DAB-nätet. DAB-radio behandlas närmare i avsnitt 16.6.

En stor förändring på ljudmarknaden har varit framväxten av pod- casts eller poddar, dvs. förinspelade ljudprogram som finns tillgäng- liga digitalt. Sverige är ett av de länder i världen där störst andel av befolkningen lyssnar på poddar (Zandt 2021). Mer än var femte svensk lyssnar en vanlig dag på poddar och andelen ökar (MPRT 2022a s. 21).

FM-sändningar är fortfarande attraktiva men har en begränsad kapacitet

SR sänder fyra nationella kanaler i FM-nätet varav P4 är indelat i 25 lokala kanaler. Möjligheten att sända kommersiell radio lokalt eller regionalt har funnits sedan 1993, men det var först 2018 som det blev möjligt att sända kommersiell radio nationellt i FM-nätet. Från augusti 2018 har Bauer Media Audio Filial (Bauer Media), NRJ

104

SOU 2024:34

Public service-företagens unika roll och betydelse för samhället och publiken

Sweden AB och Kilohertz AB (Viaplay Group) var sitt nationellt till- stånd. Därutöver finns 35 regionala/lokala tillstånd. Dessutom finns den ideella närradion som i grunden är en föreningsradio som ofta har en kommun som sitt sändningsområde (MPRT 2022a s. 6).

Tillstånden för analog kommersiell radio fördelas efter ett slutet anbudsförfarande där den som angett det högsta beloppet tilldelas tillståndet. Tillståndshavarna betalade 2018 sammanlagt 1,3 miljarder kronor i sändningsavgift för de nu gällande tillstånden (2018–2026), varav drygt 900 miljoner kronor för de tre nationella tillstånden.

FM-radion är fortfarande den viktigaste distributionsformen för såväl den kommersiella radion som för SR och närradion. FM-nätet i Sverige har dock länge haft kapacitetsbrist då efterfrågan på frek- venser har varit större än det utrymme som funnits tillgängligt för att sända radio (MPRT 2022d s. 2 och 22).

DAB-sändningar möjliggör fler programtjänster

SR inledde digitala marksändningar med DAB-teknik 1995. Mellan 1996 och 1999 byggdes sändarnätet för SR ut till en befolkningstäck- ning på 85 procent, men minskades sedan till 35 procent från januari 2002. Public service-företagens DAB-sändningar når i dag nära 42 pro- cent av befolkningen. För närvarande sänder SR följande kanaler i DAB-nätet: P1, P2, P3, P3 Din Gata, Radioapans knattekanal, Sveriges Radio Finska samt P4 (Komm2023/ 00290-63).

Regeringen beslutade i oktober 2011 om sändningsutrymme för kommersiell DAB-radio. I oktober 2014 meddelade Mediemyndig- heten (dåvarande Myndigheten för press, radio och tv) för första gången tillstånd att sända DAB-radio för kommersiella aktörer. Genom besluten fördelades sammanlagt 21 nationella och fyra regio- nala/lokala tillstånd på sex radioföretag. Eftersom utrymmet för kom- mersiell digital marksänd radio hade bedömts motsvara cirka 30 natio- nella programtjänster fanns det utrymme att ge samtliga sökande till- stånd (dnr 12/01960 m.fl.).

Riksdagen beslutade i maj 2022 om en tillfällig lag om förlängning av tillstånd att sända kommersiell digital radio till och med den 31 juli 2026 (prop. 2021/22:163, bet. 2021/22:KU37, rskr. 2021/22:287). Befintliga tillstånd förlängdes därefter av Mediemyndigheten (dåvar- ande Myndigheten för press, radio och tv) och tillståndsperioderna

105

Public service-företagens unika roll och betydelse för samhället och publiken

SOU 2024:34

för analog och digital kommersiell radio är därmed synkroniserade. Syftet med förlängningsmöjligheten var att öka förutsebarheten genom tydligare och stabilare villkor för radioföretagen (prop. 2021/22:163 s. 14–19). DAB-tillstånden är förenade med krav på utbyggnad av sändningarna så att de ska kunna tas emot av 65 procent av befolk- ningen senast den 31 juli 2025 (dnr 22/01934 m.fl.).

I augusti 2023 beviljade Mediemyndigheten (dåvarande Myndig- heten för press, radio och tv) ytterligare sex nationella och ett regionalt/ lokalt sändningstillstånd. Två ansökningar avslogs eftersom antalet ansökningar var fler än vad som kunde beviljas inom det tillgängliga sändningsutrymmet (dnr 23/02559 m.fl.). Detta var första gången som det funnits en högre efterfrågan på att sända DAB-radio än det funnits utrymme.

Befolkningstäckningen i de två kommersiella DAB-näten är i dag

43 respektive 40 procent (World DAB 2023 s. 9). Enligt mätningar från Kantar/Sifo är det drygt 1 procent av befolkningen som varje dygn lyssnar på DAB-radio (MPRT 2022d s. 18, jfr Komm2023/ 00290-63). De lagkrav på mottagning av digitala markbundna radio- sändningar i nya bilar som infördes 2022 kommer dock medföra att andelen av befolkningen som har tekniska möjligheter att ta del av DAB-sändningar kommer att öka de kommande åren. Från de kom- mersiella radioföretagen finns en efterfrågan på att DAB-nätet ska byggas ut. Detta behandlas närmare i avsnitt 16.6.

Ljudkonsumtionen blir långsamt mer digital

Radiolyssnandet i marknätet har minskat relativt stadigt sedan 2016. SR har fortsatt en klart högre andel lyssnare än de kommersiella radio- företagen, även om de kommersiella företagens lyssnarandel ökade efter 2018 då de fick möjlighet att sända nationellt. Under pandemin föll lyssnarsiffrorna, framför allt för den kommersiella radion som har merparten av sina lyssnare på arbetsplatser och i bilar. Samtidigt innebär teknikutvecklingen och tillgången till smarta telefoner att ljudet blir en allt viktigare del av mediekonsumtionen (MPRT 2022a s. 9–11).

Användningen av webb- och poddradio ökar enligt Nordicoms mätningar. Under en vanlig dag 2022 lyssnade 28 procent på pod- cast/radio i efterhand och 24 procent på direktsänd webbradio. 2016

106

SOU 2024:34

Public service-företagens unika roll och betydelse för samhället och publiken

var andelen som lyssnade på webb- eller poddradio 9 procent. En genomsnittlig mediedag 2022 ägnades cirka en timme åt linjär radio och lika mycket åt inspelad musik. Tjugo minuter ägnades åt pod- casts/radio i efterhand och drygt tio minuter åt ljudböcker. Den analoga FM-radion med lyssnande hemma eller i bilen är fortfarande den viktigaste plattformen för den traditionella kommersiella radion och även för SR. En vanlig dag lyssnade 78 procent av befolkningen på radio i någon form – linjär radio eller som podd (Nordicom 2023 s. 6, 16–17, 22–23, 36 och 46 och Nordicom 2017 s. 23). Den över- gripande trenden är att räckvidden för linjär radio minskar, dvs. andelen som antingen lyssnar via traditionell radioapparat eller på linjär radio via internet. Lyssnandet via internet ökar och förskjutningen mot digitalt lyssnande sker främst via poddar (MPRT 2022a s. 4, jfr SOM- institutet 2023a). Det tyder på att allt fler vill kunna välja när de tar del av radio.

Enligt SR kompenseras minskningen av lyssning på SR:s utbud på linjär radio delvis av lyssning på podcast. Förändringen sker dock relativt långsamt enligt SR och lyssning på internet utgör fortfarande en liten del av den totala konsumtionen av SR:s utbud (Komm2023/ 00290-12). Sett till den totala lyssningen på SR, både linjärt och i efterhand via internet, var räckvidden 52,5 procent per dag och 77,5 procent en genomsnittlig vecka 2023 (SR 2024 s. 32).

SR:s lokala kanal P4 var den kanal som hade störst daglig räckvidd i Sverige 2022 enligt Nordicoms mätningar. För P4 var andelen av befolkningen som en vanlig dag lyssnade på kanalen 32 procent. P1 nådde 24 procent, P3 nådde 12 procent och P2 nådde 4 procent. Andelen som en vanlig dag lyssnade på någon reklamradiokanal var 31 procent och närradiokanal 7 procent. Även när det gäller radiolyss- nande finns stora åldersskillnader. I de äldsta grupperna (65–85 år) lyssnade drygt tre av fyra personer på någon av SR:s fyra huvud- kanaler en vanlig dag. I åldern 15–24 år var motsvarande andel endast drygt en femtedel. Lyssnande på reklamradion var mest utbrett i åldern 45–65 år (Nordicom 2023 s. 28–31 och MPRT 2022a s. 10).

För lyssning av podcasts finns mätverktyget Poddindex. Alla plattformar som används för poddlyssning ingår dock inte i mät- ningarna.5 De genrer som enligt Poddindex lockar flest lyssnare är intervjuer, underhållning och samhälle/dokumentär. Flera av de mest lyssnade titlarna kommer från SR, exempelvis P3 Dokumentär och

5I Poddindex ingår exempelvis inte Spotify och Podcaster.

107

Public service-företagens unika roll och betydelse för samhället och publiken

SOU 2024:34

Sommar & Vinter i P1. Bland de kommersiella poddarna är Ursäkta och Alex & Sigges podcast mest populära (Kantar 2023 och MPRT 2022a s. 20).

En konsoliderad radiomarknad präglad av höga sändningsavgifter

De kommersiella radioföretagen har betalat höga belopp för de analoga tillstånden. Sedan 1993 har tillståndshavarna betalat cirka 4,1 miljarder kronor i sändningsavgifter (MPRT 2022c s. 23). Före- tagen är helt beroende av annonsintäkter och därmed också av hur annonsmarknaden utvecklas. Hittills har radioreklammarknaden varit relativt stabil med drygt två procent av medieinvesteringarna (Lind- berg & Facht 2023 s. 38). Den kommersiella radion förlorade dock lyssnare i samband med pandemin, vilket påverkade reklaminvester- ingarna.

Radions andel av reklaminvesteringar i medier är omkring två pro- cent. Mellan 2010 och 2018 steg reklaminvesteringarna i radio från cirka 690 miljoner kronor till drygt 1 miljard. Efter att ha sjunkit under 2019 och 2020 har den kommersiella radion återhämtat de invester- ingar som den hade före pandemin. Under 2022 uppgick reklaminve- steringarna i radion till 1 049 miljoner kronor (s. 38).

Den kommersiella radiomarknaden är liten både vad gäller aktörer och omsättning och ägarkoncentrationen på marknaden har över tid ökat. Detta har bland annat skett som en följd av att de kommersiella radioföretagen har betalat höga avgifter för sina tillstånd samtidigt som reklammarknaden inte riktigt har ökat i den omfattning som förväntats. De två dominerande företagen, Bauer Media och Viaplay Group, har i dag inflytande över samtliga analoga och digitala till- stånd för kommersiell radio. Inflytandet sker genom egna tillstånd samt genom ägar- och avtalsförhållanden med andra tillståndshavare (MPRT 2022c s. 16).

Både Bauer Media och Viaplay Group är kritiska till dagens till- ståndsförfarande och de höga sändningsavgifterna som företagen har betalat. Mediemyndigheten (dåvarande Myndigheten för press, radio och tv) har i en rapport som redovisades i december 2022 gjort be- dömningen att det nuvarande tillståndsförfarandet för analog kom- mersiell radio inte ger goda förutsättningar för en långsiktigt hållbar kommersiell radioverksamhet och har därför föreslagit att både de

108

SOU 2024:34

Public service-företagens unika roll och betydelse för samhället och publiken

analoga och digitala kommersiella tillstånden ska fördelas efter ett urvalsförfarande baserat på det förfarande som i dag gäller för kom- mersiell DAB-radio och marksänd tv (MPRT 2022c). Förslaget bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

SR var tidigt ut med att utveckla nya format för poddlyssning och företagets innehåll finns tillgängligt både via den egna plattformen SR Play och via externa plattformar. Både Viaplay Group och Bauer Media Group samt flera av de traditionella medieföretagen satsar aktivt på poddmarknaden med distribution på plattformar som exempelvis Bonnier Capital-ägda Acast, Schibsted-ägda Podme eller Spotify (Lindberg & Facht 2023 s. 38–39). Reklaminvesteringarna i poddar är fortfarande låga men spås öka (MPRT 2022a s. 20–23). SR rapporterar att drygt hälften av företagets beställradio-innehåll kon- sumeras på andra plattformar än företagets egna. Enligt SR har före- taget som långsiktig strategi att få publiken att komma till de egna plattformarna samtidigt som närvaro på tredjepartsplattformar anses viktigt för att öka kunskapen om företagets utbud och för att kunna föra dialog med delar av publiken som annars är svår att nå (Komm2023/00290-12). Detta behandlas närmare i avsnitt 16.5.1.

4.2.4Dagspressmarknaden

De senaste decennierna har präglats av en krympande dagstidnings- marknad, vilket bland annat kommit till uttryck genom sammanslag- ningar, uppköp och konsolidering. Marknadens tillbakagång har också synts i en kontinuerlig minskning av andelen hushåll som prenume- rerar på en dagstidning. Under de senaste åren har dock tillbaka- gången bromsat in och efter pandemins utbrott har det till och med skett en viss återhämtning (Lindberg & Facht 2023 s. 49–50).

Annonsintäkterna har minskat

Som beskrivs i avsnitt 4.2.1 går en växande andel av reklaminvester- ingarna till globala teknikbolag. Reklamintäkterna hos medier med nyhetsjournalistiskt innehåll (tidningar, tv, fackpress och sajter med nyhetsjournalistiskt innehåll) har minskat med drygt 62 procent mellan 2008 och 2022 (i fasta priser) och nyhetsmediernas andel av de totala annonsintäkterna för medier har minskat drastiskt under

109

Public service-företagens unika roll och betydelse för samhället och publiken

SOU 2024:34

samma period (Henckel & Thor 2023 s. 41–43). Dagspressens digitala annonsintäkter är ojämnt fördelade och mer än hälften av dessa in- täkter gick 2022 till Aftonbladet och Expressen (Lidbom 2023 s. 55).

Prenumerationerna har minskat över tid och blir alltmer digitala

Dagspressen har länge varit pressad ekonomiskt och som en följd av minskande annonsintäkter har de svenska mediebolagen blivit allt- mer beroende av prenumerationsintäkter. Hushållens tillgång till en prenumererad dagstidning, antingen tryckt eller digital, var 52 pro- cent under 2022 enligt Nordicoms mätningar. Tillgången har sjunkit väsentligt jämfört med mitten av 1990-talet då omkring 75 procent uppgav att de bodde i ett hushåll med tillgång till tidningsprenumera- tion. Nedgången har varit störst i åldersgruppen 25–44 år där endast

34procent uppgav att de hade tillgång till en tidningsprenumeration. Efter många år av minskad prenumerationstillgång under 2000-talet, har det de senaste åren skett en svag tillväxt med någon procentenhet per år. Tillväxten förklaras av en ökad tillgång på digitala tidnings- prenumerationer (Nordicom 2023 s. 106–107 och Norbäck & Ohlsson 2022 s. 122).

Sedan några år tillbaka är det fler som har tillgång till digitala pre- numerationer än till tryckta. Andelen som 2022 hade tillgång till en digital morgontidningsprenumeration var 42 procent, att jämföra med de 27 procent som hade tillgång till en prenumeration på pappers- tidning (Nordicom 2023 s. 106–107 och Norbäck & Ohlsson 2022 s. 122). Skiftet från prenumeration av papperstidningar till digitala prenumerationer har gått fortare för storstadstidningarna än för dags- press i övriga landet (Lindberg & Facht 2023 s. 49–50).

Ökad konsolidering

Liksom i många andra länder i Europa har utvecklingen av ägarstruk- turen på tidningsmarknaden gått mot ökad konsolidering. Det har skett mot bakgrund av de minskade annonsintäkterna. Det är dess- utom kostsamt att producera journalistik och nyheter och följa med i den digitala utvecklingen (MPRT 2019 s. 6).

Under de senaste tio åren har stora strukturförändringar skett – flera tidningar har bytt ägare och slagits samman i stora koncerner.

110

SOU 2024:34

Public service-företagens unika roll och betydelse för samhället och publiken

Ägarbilden är komplex med ett utpräglat korsvist ägande på olika koncernnivåer. Bonnier News Local, Gota Media, NTM, NWT och Stampen stod 2023 bakom två tredjedelar av tidningsredaktionerna (Olsson & Wallentin 2023 s. 18). Bonnier News Local och Gota Media är i dag genom korsägande den svenska tidningsmarknadens största aktör (Lindberg & Facht 2023 s. 41–42). Ett hårdnat ekonomiskt klimat kommer sannolikt att fortsätta att driva fram ytterligare be- sparingspaket på dagstidningsmarknaden och leda till fortsatta struk- turaffärer och uppköp (Ots 2023 s. 31).

När det gäller geografisk täckning har antalet kommuner som saknar en redaktion sjunkit något sedan 2019, vilket sammanfaller i tid med införandet av det så kallade vita fläckar-stödet, en del av mediestödet som öronmärktes för redaktionella satsningar i under- bevakade områden. Antalet titlar är relativt stabilt. Det är främst i glesbygdskommuner och de större städernas kranskommuner som redaktionell närvaro saknas. Av de nya redaktioner som startats står SR och SVT för en betydande andel (Olsson & Wallentin 2023 s. 15–17). Frågan om journalistisk bevakning av svagt bevakade områden be- handlas i avsnitt 8.4.6.

Växelverkan mellan public service och kommersiella nyhetsmedier

Som konstateras i avsnitt 4.1.4 finns få vetenskapligt granskade stu- dier som kartlägger public service-mediers inverkan på den kommer- siella mediemarknaden. Det finns också få studier som på ett syste- matiskt och helhetligt sätt analyserar frågan om möjlig utträngning på de digitala nyhetsmarknaderna. Det befintliga internationella forsk- ningsläget pekar dock på att det inte finns något motsatsförhållande mellan starka offentliga och starka privata nyhetsmedier på nätet, utan att de i stället växelverkar för att stimulera nyhetsanvändningen i befolkningen som helhet. Tidigare forskning har visat att kombina- tionen av ett starkt public service och en stark dagspress är den bästa modellen för att stimulera nyhetskonsumtionen i befolkningen som helhet. Detta har också förts fram som en förklaring till den höga räck- vidden för både offentligt och kommersiellt finansierade nyhets- medier i de nordiska länderna. Den forskning som finns pekar på att den modellen också gäller för nyhetskonsumtionen på internet (Norbäck & Ohlsson 2022 s. 117–118, 126 och 132).

111

Public service-företagens unika roll och betydelse för samhället och publiken

SOU 2024:34

Den norska myndigheten Medietilsynet gör återkommande rappor- ter om NRK:s bidrag till mediemångfalden. Den senaste rapporten från 2021 behandlar bland annat frågan om vilken konkurrensmässig påverkan NRK:s digitala nyhetstjänster generellt har. I rapporten noteras ett positivt samband mellan regelbunden användning av NRK:s digitala nyhetsutbud och tillgång till annat digitalt nyhetsutbud som kräver betalning. I rapporten konstateras dock att det inte går att på- visa några kausala samband utifrån studierna (Medietilsynet 2021 s. 16–18).

I en studie i Digital News Report 2023 (Reuters Institute for the Study of Journalism), där 19 länder ingår, konstateras att både räck- vidden för public services digitala nyhetsinnehåll och betalningsviljan för nyheter via internet är högre i Sverige än i de flesta andra euro- peiska länder. Samtidigt är det endast en minoritet av medborgarna som tar del av public service-företagens nyhetsutbud på internet eller som betalar för nyheter på nätet. Det tyder på att både public service-företagen och de kommersiella medierna möter störst kon- kurrens om publikens tid från andra aktörer på nätet, inte minst sociala medier (Norbäck & Olsson 2022).

Tidningsutgivarna (TU) pekar på att den forskning som finns när det gäller public service-mediers inverkan på den kommersiella medie- marknaden, inte tar hänsyn till hur medielandskapet ser ut i dag och hur det kan utvecklas fram till 2034. TU menar att SVT:s textbaserade innehåll i nyhetsverksamheten riskerar att snedvrida konkurrensen på marknaden och tränga undan kommersiella tidningar, vilket skulle innebära en minskning av mediemångfalden (Komm2023/00290-16,

60och 111–112). Frågan om public service-företagens användning av text i nyhetsverksamheten behandlas i avsnitt 9.3.7.

4.2.5Nyhetsvanorna

Även om mediemarknaden har blivit alltmer segmenterad och kon- kurrensen om användarnas tid har ökat har befolkningens vanor att ta del av nyheter förblivit relativt intakta. Trots att konkurrensen från framför allt sociala medier har ökat markant har de medieslag som historiskt sett varit dominerande – dagspress, radio och tv – fort- farande en stark position i samhället. Nyhetskonsumtionen skiljer sig dock mellan olika grupper (MPRT 2022b s. 10–11).

112

SOU 2024:34

Public service-företagens unika roll och betydelse för samhället och publiken

Nyhetskonsumtionen har blivit alltmer digital

I SOM-undersökningen för 2023 uppgav 95 procent av befolkningen att de hade tagit del av nyheter minst tre dagar per vecka, vilket var en minskning med bara två procentenheter från 2005. Nyhetskällorna har dock förändrats. Både public service och den svenska dagspressen har utmanats av digitaliseringen och förändringarna av medielandskapet.

Nyheter via radio och tv är fortfarande det vanligaste sättet att ta del av nyheter, även om det syns en nedgång även här. Närmare tre av fyra tog under 2023 del av riksnyheter via radio eller tv, vilket var en minskning med 13 procentenheter jämfört med 2005. 60 procent tog regelbundet del av lokala nyheter via radio och tv (Komm2023/ 00290-149 och MPRT 2022b s. 11). SVT:s traditionella nyhetssänd- ningar har haft svårast att behålla sin publik över tid och störst har nedgången varit i åldersgruppen 30–49 år. Även SR:s nyhetssändningar har tappat publik, men nedgången har varit mer måttlig. SVT och SR når ändå fortfarande fler via sina traditionella kanaler än via sina nyhets- tjänster på internet (Norbäck & Ohlsson 2022 s. 122). Drygt 40 procent tog regelbundet del av nyheter via SVT:s, SR:s och TV4:s nyhetssajter under 2023 enligt SOM-undersökningen (Komm2023/00290-149).

Den största transformationen har dagspressen genomgått. Som be- skrivs i avsnitt 4.2.4 har tillgången till en prenumererad papperstidning sjunkit markant under de senaste årtiondena. Läsningen av morgon- tidning på papper har minskat från 80 procent 2005 till 23 procent 2023. Läsningen av morgontidning på internet har vuxit och nådde närmare 40 procent 2023. Kvällstidningsläsandet har nästan helt för- flyttat sig till internet, och fler läser kvällstidningar i dag än när läs- ningen av papperstidning var som mest utbredd (Norbäck & Ohlsson 2022 s. 122 och Komm2023/00290-149).

Sociala medier är numera en central källa för nyhetskonsumtion.

45 procent uppgav 2023 att de tog del av nyheter via sociala medier minst tre dagar i veckan enligt SOM-institutets undersökning (Komm2023/00290-149). Facebook är den sociala medietjänst som flest svenskar använder för att ta del av samhällsnyheter, följt av Insta- gram, Youtube och Twitter (Internetstiftelsen 2023). Grafen nedan visar hur nyhetskonsumtionen har förändrats från 2005 till 2023.

113

Public service-företagens unika roll och betydelse för samhället och publiken

SOU 2024:34

Figur 4.2

100

2005

2006

Nyhetsanvändning minst tre dagar per vecka (procent)

Hur ofta brukar du ta del av följande nyhetsmedier och internettjänster?

2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023
		Riksnyheter radio/tv							Lokala nyheter radio/tv
		Riksnyheter radio/tv							Lokala nyheter radio/tv
		Kvällstidn. nyhetssajt							Sociala medier
		Kvällstidn. nyhetssajt							Sociala medier
		Morgontidn. papper							Morgontidn. nyhetssajt
		Morgontidn. papper							Morgontidn. nyhetssajt
		svt.se/sr.se/tv4.se							Kvällstidn. papper
		Alternativmedia							Total användning
		Alternativmedia							Total användning

Källa: Den nationella SOM-undersökningen 2005–2023.

Ungas konsumtion av nyheter

Liksom för medievanorna i övrigt finns det även gällande nyhets- konsumtion skillnader kopplade till ålder. Det har sedan länge varit ett genomgående mönster att unga åldersgrupper har en lägre nyhets- konsumtion än äldre. Skillnaderna i nyhetskonsumtionen har dock ökat i takt med att yngre i allt högre grad tar del av nyheter på internet (jfr SOM-institutet 2023b). Medan sociala medier i dag är den främsta nyhetskällan för yngre, är nyheter i radio och tv de äldres primära nyhetskälla (MPRT 2022b s. 4 och 13–17). Hos unga kom- pletteras nyhetsanvändningen av sociala medier med dagspressens och tv/radions respektive nyhetssajter. För de äldre utgör dagspressens papperstidningar och nyhetssajter ett komplement till nyheter i radio och tv. Enligt 2023 års SOM-undersökning användes nyheter i sociala medier regelbundet av 70 procent av 16–29-åringarna och 22 procent av 70–85-åringar. I denna äldre åldersgrupp använde 94 procent regel- bundet radio-/tv-nyheter 2023, medan endast 46 procent i den yngre åldersgruppen gjorde det (Komm2023/00290-149, jfr Andersson 2022 s. 278–279).

114

SOU 2024:34

Public service-företagens unika roll och betydelse för samhället och publiken

I Internetstiftelsens undersökning av svenskarnas internetanvänd- ning under 2023 konstateras också att yngre tar del av samhällsnyheter via sociala medier i större utsträckning än äldre. Andelen som uppger att de brukar ta del av nyheter via sociala medier är 42 procent bland de som är födda på 1900-talet. För de som är födda på 2000-talet är andelen 56 procent. För den yngre gruppen är andelen som tar del av nyheter via andra nyhetskällor betydligt lägre än för den äldre gruppen. För personer födda på 2000-talet är TikTok den vanligaste källan (Internetstiftelsen 2023 s. 145–187).

Figur 4.3 Hur personer födda på 1900-talet respektive på 2000-talet tar del av nyheter (procent)

Fråga: Brukar du ta del av samhällsnyheter i tv, radio, tidningar eller på sociala medier? Det kan till exempel vara nyheter om politik, klimatfrågor, säkerhetsläget eller kriget i Ukraina?

80
80	69		1900-tal		2000-tal
70	69		1900-tal		2000-tal
70				62
				62
60		56			56
60		56			56
50
50				42	40
				42
40

		32			34
					34

30
30					17
20					17
20

Källa: Internetstiftelsen Svenskarna och internet 2023 s. 152.

Sällananvändare

I ett medielandskap präglat av intensiv konkurrens om människors uppmärksamhet, menar forskare att andelen som tar del av nyheter mer sällan har ökat, i Sverige såväl som i andra länder. Under senare år har SOM-institutet gjort särskilda studier av dessa så kallade sällan-

115

Public service-företagens unika roll och betydelse för samhället och publiken

SOU 2024:34

användare i Sverige. Som sällananvändare räknas i dessa studier den som tar del av nyhetsmedier 1–2 gånger i veckan eller mer sällan. Enligt 2023 års SOM-undersökning uppgick andelen sällananvändare i ålders- gruppen 18–34 år till 11 procent när nyhetsläsning i sociala medier räknades in. Bland 35–50-åringar var andelen sällananvändare 7 pro- cent inklusive sociala medier. Exkluderas nyhetskonsumtionen i sociala medier var andelen sällananvändare i åldersgruppen 18–34 år 22 procent medan andelen bland 35–50-åringar var 11 procent (Komm2023/00290-149, jfr Andersson 2023).

I Internetstiftelsens undersökning är det också tydligt att andelen som regelbundet tar del av nyheter är lägre bland yngre. I åldersgrup- pen 8–19 år angav 76 procent att de brukar ta del av samhällsnyheter på något sätt och 50 procent att de brukar ta del av sådana nyheter via sociala medier. Andelen som brukar ta del av nyheter via tv var 40 procent, via nyhetsappar/webbplatser 22 procent, via radio 13 pro- cent och genom tryckta tidningar 8 procent. 23 procent angav att de inte brukar ta del av samhällsnyheter (Internetstiftelsen 2023 s. 171).

Figur 4.4 De främsta nyhetskällorna för barn och ungdomar 8–19 år (procent)

Fråga: Brukar du ta del av nyheter i tv, radio, tidningar eller på sociala medier? Det kan till exempel vara nyheter om politik, klimatfrågor, säkerhetsläget och kriget i Ukraina

Tar del	76
Sociala nedier	50
Tv-kanal	40
Nyhetsapp/webbplats	22

Radiokanal		13
Tryckt tidning	8
Tar inte del			23
0	10	20	30	40	50	60	70	80

Källa: Svenskarna och internet 2023 s. 171.

116

SOU 2024:34

Public service-företagens unika roll och betydelse för samhället och publiken

Förutom att sällananvändare ofta är yngre, är det också en högre an- del arbetslösa och personer utan högre utbildning som mer sällan tar del av nyheter. Sällananvändare utmärker sig genom en generellt lägre tillit till andra människor och lägre förtroende för centrala samhälls- institutioner och samhällsaktörer, i synnerhet när det gäller förtroende för medier och för politiker. Gruppen uppger också ett jämförelsevis svagt samhällsengagemang och svagt intresse för politik samt en lägre nöjdhet med hur demokratin fungerar i Sverige. När det gäller politisk identifikation placerar sig gruppen sällananvändare i högre utsträck- ning varken till höger eller vänster, vilket möjligen kan kopplas till det lägre intresset för politik (Andersson 2023 s. 224–232).

Givet att det i dag finns en stor tillgång till olika medier och att gruppen sällananvändare tycks svår att nå konkluderas i SOM-insti- tutets studie att det behövs mer kunskap om gruppen för att förstå vad det är som gör att nyheter upptar en så liten del av deras vardag (s. 232).

Risker med att färre tar del av nyhetsmedier

Den ökade mängden innehåll på olika plattformar innebär större val- möjligheter för konsumenterna. Som tidigare framhållits innebär det också att konkurrensen om användarnas tid ökar. Möjligheten att aktivt välja bort innehåll som inte upplevs som intressant blir därmed också större, vilket skulle kunna påverka konsumtionen av samhälls- journalistik på ett negativt sätt. Det finns exempelvis studier som visar på positiva kunskapseffekter när det gäller att ta del av tv-nyheter, morgontidningar och nyhetssajter samtidigt som konsumtion av nyheter via sociala medier inte ger samma positiva effekter (Strömbäck

&Shehata 2022 s. 66–69). En utveckling där färre tar del av nyhets- medier kan enligt forskningen få konsekvenser för människors möjlig- het att förstå och vara delaktiga i samhället, vilket i förlängningen kan få följder för den demokratiska utvecklingen (Andersson 2021b s. 5).

117

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

SOU 2024:34

av uppdraget som i dag finns i public service-företagens sändnings- tillstånd och medelsvillkor. Det anges också att lagen kan behöva kom- bineras med ett eller flera styrdokument bland annat för att göra det möjligt att ställa villkor på olika detaljnivå och med hänsyn till att programrelaterade villkor ska godkännas av public service-företagen.

5.2Regleringen av public service

Public service-verksamheten regleras genom olika regler och beslut som samverkar med varandra. I avsnittet finns en översiktlig beskriv- ning av den reglering som styr verksamheten.

5.2.1Regeringsformen

Yttrandefriheten och den därmed sammanhängande informations- friheten är två positiva opinionsfriheter som är grundlagsskyddade i regeringsformen (RF). Av 2 kap. 1 § framgår att var och en gent- emot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet och informations- frihet. Yttrandefriheten innebär en frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Informationsfriheten innebär en frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden.

Yttrande- och informationsfriheterna enligt RF är inte absoluta utan kan begränsas under de förutsättningar som RF anger. Friheterna får, med några mindre undantag, begränsas endast genom lag (2 kap. 20 §). Sådana begränsningar får enligt RF göras endast för att till- godose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Begräns- ningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 21 §). Yttrandefriheten får be- gränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ord- ning och säkerhet, enskildas anseende, privatlivets helgd eller före- byggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. I övrigt får begränsningar av yttrande- friheten och informationsfriheten göras endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. Vid bedömandet av vilka sådana begränsningar som

122

SOU 2024:34

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

får göras ska särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter (2 kap. 23 § första och andra styckena).

Tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i radio, tv och i vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt i tekniska upptagningar (t.ex. filmer och ljudupptagningar) är undantagna från RF:s tillämpningsområde eftersom dessa friheter regleras i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

5.2.2Yttrandefrihetsgrundlagen

Grundlagsskyddet för yttranden i bland annat ljudradio och tv finns i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL), som är den grundlag som främst reglerar public service-företagens verksamhet. Yttrandefriheten enligt YGL har till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och all- sidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. Grundlagsskyd- det gäller både för traditionella radio- och tv-sändningar och för så kallade webbsändningar. Förutom webbsändningar kan även andra publiceringar på internet omfattas av grundlagsskydd genom den så kallade databasregeln i 1 kap. 4 §. Bestämmelsen ger skydd åt till exem- pel beställ-tv eller beställradio på internet.

I första hand omfattar databasregeln verksamhet som bedrivs av traditionella massmedieföretag som exempelvis public service-före- tagen. Deras databaser får ett automatiskt grundlagsskydd genom databasregeln. Även andra aktörer än traditionella massmedieföretag kan få grundlagsskydd genom databasregeln för till exempel en webb- plats på internet. För det krävs att utgivningsbevis utfärdats för webb- platsen. Kraven för att få ett utgivningsbevis framgår av 1 kap. 5 §.

YGL innehåller ett detaljerat regelsystem till skydd för yttrande- friheten. Systemet vilar på ett antal grundläggande principer om cen- surförbud, etableringsfrihet, ensamansvar, meddelarskydd, en särskild brottskatalog och en särskild rättegångsordning. En viktig kompo- nent i skyddet är att inga andra begränsningar i yttrandefriheten får göras än de som följer av grundlagen. Det betyder att en begränsning i yttrandefriheten, i de fall en publicering omfattas av YGL, för- utsätter en grundlagsändring. Det innebär en skillnad mot regleringen i RF, enligt vilken yttrandefriheten och informationsfriheten bland

123

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

SOU 2024:34

annat kan inskränkas genom vanlig lag om det sker inom de ramar som anges i 2 kap. 20–23 och 25 §§ RF.

Sändningar genom tråd och på annat sätt

När det gäller möjligheterna till reglering av public service-företagens innehållsverksamhet skiljer YGL mellan rätten att sända program genom tråd och rätten att sända på annat sätt än genom tråd. Med sändning av program genom tråd avses enligt YGL överföringar av elektromagnetiska vågor som görs med hjälp av särskilt anordnade ledare. Exempel på tv som sänds genom tråd är kabel-tv och iptv. Radio och tv som lyssnare och tittare tar del via internet, exempelvis på playtjänster och i appar, sänds eller tillhandahålls ofta genom tråd.

För sändningar av program genom tråd råder etableringsfrihet. Denna frihet, som är en av de yttrandefrihetsrättsliga grundprinci- perna, kommer till uttryck i 3 kap. 1 §. Där framgår det att varje fysisk och juridisk person har rätt att sända program genom tråd. Principen syftar till att aktörer ska kunna verka fritt inom yttrande- frihetens område utan hinder i förväg från det allmänna.

Etableringsfriheten för trådsändningar är dock inte helt obegränsad. Av 3 kap. 2 § 1–7 framgår i vilka fall begränsningar trots huvud- regeln får göras. Det är till exempel möjligt att ställa upp krav på operatörer som tillhandahåller kabel- eller iptv att vidaresända public service-företagens program (3 kap. 2 § 1). Denna vidaresändnings- plikt syftar till att ge den som tar del av tv genom ett kabel- eller iptv-nät samma tillgång till public service som han eller hon skulle ha haft genom marknätet. Det är också möjligt att i lag ställa krav på den som sänder eller tillhandahåller tv genom tråd att göra programmen tillgängliga för personer med funktionsnedsättning (3 kap. 2 § 4) och ställa krav på den som sänder eller tillhandahåller tv att främja framställning av och tillgång till program med europeiskt ursprung (3 kap. 2 § 5). Som framgår nedan är det sedan den 1 januari 2023 möjligt att ställa upp villkor för public service-företagens program- verksamhet genom tråd (3 kap. 2 § 7).

Motsvarande etableringsfrihet som för sändningar genom tråd gäl- ler inte för sändningar på annat sätt än genom tråd. Med sådana sänd- ningar avses enligt YGL radio- och tv-sändningar i etern (marksänd- ningar och satellitsändningar). Sådana sändningar får regleras genom

124

SOU 2024:34

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända (3 kap. 3 §). Begränsningarna motiverades vid införandet av YGL med att frekvensutrymmet inte tillät fri etablering utan behövde kunna fördelas på ett ändamålsenligt sätt (jfr prop. 1990/91:64 s. 82).

Radio- och tv-sändningar från public service i marknätet

Public service-företagens sändningar av radio och tv i marknätet är sändningar på annat sätt än genom tråd enligt YGL. Sådana radio- och tv-sändningar får regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända (3 kap. 3 § första stycket). Det allmänna ska eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informations- frihet (3 kap. 3 § andra stycket). Bestämmelser om tillstånd att sända och villkor finns i radio- och tv-lagen (2010:696) och i public service- företagens sändningstillstånd. Vid YGL:s införande i början av 1990- talet bedrev public service-företagen största delen av sin program- verksamhet i marknätet. Verksamheten kunde därför regleras genom villkor i sändningstillstånden för marknätet.

Programverksamhet från public service på internet

Den 1 januari 2023 ändrades YGL så att det är möjligt att ställa upp villkor för och granska public service-företagens programverksamhet genom tråd (prop. 2021/22:59, bet. 2021/22:KU14, rskr. 2021/22:283, bet. 2022/23:KU6, rskr. 2022/23:10). Det innebär att villkor om till exempel opartiskhet och saklighet, som tidigare bara kunde ställas upp för public service-företagens sändningar i marknätet, numera även kan ställas upp för programverksamheten (ljud, bild och text) på företagens webbplatser och i deras appar. Däremot kan inte krav på tillstånd ställas upp.

Skydd för den redaktionella självständigheten

I 3 kap. 6 § YGL finns en bestämmelse om skydd för den redaktionella självständigheten. Av bestämmelsen, som gäller alla grundlagsskyd- dade medier, framgår att den som sänder program självständigt avgör

125

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

SOU 2024:34

vad som ska förekomma i programmen. Regleringen är i första hand tänkt som ett skydd i förhållande till det allmänna, dvs. staten. Men bestämmelsen är även tänkt att värna oberoendet gentemot andra, till exempel annonsörer (prop. 1990/91:64 s. 117).

Förutsättningar för att ställa upp villkor för programverksamheten i lag

När villkor för programverksamheten kan ställas upp i vanlig lag en- ligt YGL gäller vad som föreskrivs om begränsningar av grundläg- gande fri- och rättigheter i 2 kap. 21–23 §§ RF (3 kap. 5 §). I de fall publiceringar från public service-företagen inte har grundlagsskydd enligt YGL skyddas yttrandefriheten enligt RF. Så kan vara fallet för publiceringar som görs av företagen på sociala medier (SOU 2016:58 s. 335–338). Vilka begränsningar av yttrande- och informationsfri- heten som kan göras för sådana publiceringar framgår således också av 2 kap. 21–23 §§ RF.

5.2.3Europakonventionen

Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) gäl- ler som svensk lag. Yttrandefriheten skyddas genom artikel 10 i konventionen. Av artikeln följer att rätten till yttrandefrihet inne- fattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. I artikeln framgår också under vilka förutsätt- ningar yttrandefriheten får begränsas. Det uppställs tre krav för att en inskränkning ska vara förenlig med konventionen. Dessa är 1) att begränsningar ska ske i lag, 2) att inskränkningen ska avse att tillfreds- ställa något av följande ändamål: den nationella säkerheten, den terri- toriella integriteten eller den allmänna säkerheten, förebygga oordning eller brott, skydda hälsa eller moral eller annans goda namn och rykte eller rättigheter, förhindra att förtroliga underrättelser sprids eller att upprätthålla domstolars auktoritet och opartiskhet. Avslut- ningsvis ska 3) inskränkningarna vara nödvändiga i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose något av de ändamål som anges i 2).

126

SOU 2024:34

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

Av 2 kap. 19 § RF framgår att en lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonven- tionen.

5.2.4EU-rätten

EU:s statsstödsregler

Finansieringen av public service utgör normalt statligt stöd i EU- rättslig mening. Det innebär att medlemsstaterna ska följa EU:s regler om statsstöd. Enligt det så kallade Amsterdamprotokollet (Protokoll om systemet för radio och tv i allmänhetens tjänst i medlemsstaterna [EGT C 340, 10.11.1997]) ges medlemsstaterna ett relativt stort ut- rymme att själva definiera vad som ska ingå i public service-uppdraget och bestämma hur verksamheten ska organiseras och finansieras – i den utsträckning som finansieringen inte påverkar handelsvillkoren och konkurrensen inom gemenskapen i en omfattning som kan strida mot det gemensamma intresset. Hur statsstödsreglerna ska tillämpas på public service framgår av två så kallade tolkningsmeddelanden från Europeiska kommissionen, ett från 2001 och ett från 2009 (EGT C 320, 15.11.2001 och EUT C 257, 27.10.2009).

I tolkningsmeddelandet från 2009 anges att det faller inom med- lemsstaternas behörighet att definiera vad som ska ingå i public service- uppdraget. Definitionen ska enligt kommissionen vara så exakt som möjligt – det får inte råda några tvivel om att medlemsstaten har avsett att en viss verksamhet som ett public service-företag bedriver ska omfattas av uppdraget eller inte. Samtidigt som definitionen ska vara tydlig är det, med hänsyn till bland annat det redaktionella obe- roendet, enligt kommissionen berättigat att ha ett brett definierat public service-uppdrag. Det innebär bland annat att public service- företagen kan anförtros uppdraget att tillhandahålla ett brett, balan- serat och varierat programutbud. Definitionen av uppdraget kan vi- dare återspegla utvecklingen och diversifieringen av verksamheter i den digitala tidsåldern och omfatta audiovisuella tjänster via samtliga distributionsplattformar. Med audiovisuella tjänster avses enligt meddelandet linjär och icke-linjär distribution av ljudinnehåll och audiovisuellt innehåll och andra närliggande tjänster, till exempel text- baserade informationstjänster på internet. I avsnitt 14.2 beskrivs stats- stödsreglerna i förhållande till systemet med förhandsprövning.

127

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

SOU 2024:34

Europeiska mediefrihetsförordningen

I den europeiska mediefrihetsförordningen (Europaparlamentets och rådets förordning [EU] 2024/1083 av den 11 april 2024 om faststäl- lande av en gemensam ram för medietjänster på den inre marknaden och om ändring av direktiv 2010/13/EU) fastställs gemensamma regler för en väl fungerande inre marknad för medietjänster. I förordningen introduceras också åtgärder som syftar till att skydda journalister och medieleverantörer från politisk inblandning. Artikel 5 i förord- ningen innehåller bestämmelser om skyddsmekanismer för obero- endet hos leverantörer av public service-medier. Enligt artikeln ska medlemsstaterna säkerställa att leverantörer av public service-medier är redaktionellt och funktionellt oberoende och på ett opartiskt sätt erbjuder sin publik en mångfald av information och åsikter i enlighet med sitt uppdrag att verka i allmänhetens tjänst. Genom en hänvis- ning till Amsterdamprotokollet (se EU:s statsstödsregler ovan) tyd- liggörs att det är medlemsstaterna själva som beslutar vad som ska ingå

ipublic service-uppdraget. I artikeln ställs krav på medlemsstaterna att säkerställa förfarandena för utnämning och entledigande av verk- samhetschefen eller styrelseledamöterna för leverantörer av public service-medier, vilket syftar till att garantera oberoendet hos leveran- törerna av public service-medier. Medlemsstaterna ska även säker- ställa finansieringsförfaranden som ska garantera att leverantörerna av public service-medier har tillräckliga, hållbara och förutsebara eko- nomiska resurser som möjliggör fullgörande av och utvecklingsför- måga inom ramen för public service-uppdraget.

AV-direktivet – gemensamma regler för tv

I mer än 30 år har det funnits gemensamma regler om tv inom EU och Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Det så kallade AV-direktivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/13/EU) reglerar audiovisuella medietjänster (tv-sändningar och beställ-tv) och videodelningsplattformar. Direktivet innehåller grundläggande bestämmelser om bland annat skydd av barn, tillgänglighet för per- soner med funktionsnedsättning, främjande av europeiska produk- tioner och produktplacering, sponsring och reklam. AV-direktivet är ett minimidirektiv. Det innebär att direktivet lägger fast en lägsta- nivå som medlemsstaterna ska uppfylla. En medlemsstat får före-

128

SOU 2024:34

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

skriva mer långtgående regler på de områden som samordnas genom direktivet. Det krävs dock att dessa regler överensstämmer med unions- rätten i övrigt. AV-direktivet är i Sverige framför allt genomfört genom radio- och tv-lagen.

5.2.5Radio- och tv-lagen

Regler om radio och tv

I radio- och tv-lagen finns den lagstiftning som meddelats med stöd av YGL:s regler. Det är också genom radio- och tv-lagen som merparten av AV-direktivets regler genomförts. Radio- och tv-lagen reglerar tv-sändningar, beställ-tv, sökbar text-tv, ljudradiosändningar, beställ- radio från public service och videodelningsplattformar. När det gäller tv innehåller lagen krav på tillstånd och villkor för tv-sändningar och sökbar text-tv i marknätet (4 kap.). Lagen innehåller också bestäm- melser om innehållet i tv, bland annat när det gäller skydd av barn, otillbörligt kommersiellt gynnande, program med europeiskt ursprung och tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning (5 kap.) samt bestämmelser om reklam och andra annonser, produktplacering och sponsring (6–8 kap.). För ljudradio innehåller lagen förutom bestämmelser om krav på tillstånd för ljudradiosändningar i mark- nätet även bestämmelser om innehållet i ljudradio, bland annat när det gäller reklam eller andra annonser samt för sponsring (14–15 kap.). Lagen innehåller även gemensamma bestämmelser om granskning, tillsyn och sanktioner (16–20 kap.). Granskning och sanktioner be- handlas i kapitel 6 i betänkandet.

Sändningstillstånd och villkor för verksamheten

Det är regeringen som ger tillstånd till public service-företagen att sända tv, sökbar text-tv och ljudradio i marknätet (4 kap. 3 § och 11 kap. 1 §). Före 2019 skulle ett sändningstillstånd gälla för en viss tid som bestämdes av regeringen. Sedan 2019 framgår längden på sänd- ningstillstånden, åtta år, direkt av lagen (4 kap. 12 § och 11 kap. 4 §).

Ett sändningstillstånd får förenas med de villkor som räknas upp i lagen (4 kap. 8–11 §§ och 11 kap. 3 §). Många av villkoren som ett tillstånd kan förenas med är programrelaterade och gäller för inne-

129

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

SOU 2024:34

hållet i programmen som sänds. Det gäller exempelvis möjligheten att ställa upp villkor om att sändningsrätten ska utövas opartiskt och sakligt och med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet ska råda i ljudradio eller tv (4 kap. 8 § och 11 kap. 3 § första stycket). Det är också möjligt att förena ett tillstånd med villkor om en skyldighet att sända ett mångsidigt programutbud (4 kap. 9 § 13 och 11 kap. 3 § andra stycket 13). Ett sändningstill- stånd får inte innehålla andra programrelaterade villkor än sådana som det programföretag som villkoren ska gälla för har godtagit (4 kap. 14 § och 11 kap. 5 § andra stycket).

Förutom programrelaterade villkor kan ett sändningstillstånd förenas med villkor som inte handlar om innehållet i programmen som sänds. De flesta av dessa är direkt kopplade till sändningarna i marknätet som villkor om en skyldighet att sända till hela eller till en viss del av landet, sända under en viss minsta tid och använda en viss sändningsteknik. Därutöver kan ett tillstånd förenas med villkor som inte är programrelaterade och som inte heller är direkt kopplade till marknätssändningarna. Det gäller exempelvis villkor om en skyldig- het att utarbeta en beredskapsplan för verksamheten under höjd beredskap och vid fredstida krissituationer (4 kap. 9 § 17 och 11 kap. 3 § andra stycket 17).

Förutom att ställa upp villkor i sändningstillstånd kan regeringen sedan den 1 juli 2023 även ställa upp vissa grundläggande villkor som gäller för innehållet i public service-företagens sändningar och till- handahållanden av radio- och tv-program genom tråd. Villkoren får avse opartiskhet och saklighet, genmälen, beriktiganden samt reklam eller andra annonser, sponsring och produktplacering (4 kap. 18 § och 11 kap. 6 §), se prop. 2022/23:83, bet. 2022/23:KU34, rskr. 2022/23:187.

5.2.6Lagen om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst

Hur public service finansieras har, sedan systemet med tv-avgift in- fördes i mitten av 1950-talet, ansetts vara centralt för att garantera verksamhetens oberoende. Nuvarande lag (2018:1893) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst (finansieringslagen) gäller sedan 1 januari 2019. I förarbetena till lagen framhålls att den kanske vikti- gaste faktorn för att garantera oberoendet är att finansieringssystemet är ett slutet system, avskilt från statens övriga budget, där de avgifts-

130

SOU 2024:34

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

medel som kommer in enbart används för public service (prop. 2017/ 18:261 s. 43).

Enligt 1 § i finansieringslagen ska en public service-avgift finan- siera radio- och tv-verksamhet i allmänhetens tjänst och verksamhet som är direkt anknuten till den. Avgiften får inte finansiera någon annan verksamhet. Public service-avgiften, som statsrättsligt är att betrakta som en skatt, är individuell och ska betalas av den som är obegränsat skattskyldig, har fyllt 18 år och har en beskattningsbar förvärvsinkomst. Det finns ett tak för hur hög public service-avgiften kan bli. Taket är kopplat till inkomstbasbeloppet. Kopplingen till inkomstbasbeloppet innebär att taket i avgiften i normalfallet räknas upp varje år.

Det är Skatteverket som tar in avgiften och den specificeras på inkomstdeklarationen på samma sätt som till exempel begravnings- avgiften. De public service-avgifter som Skatteverket får in förs över till ett konto i Riksgälden (public service-kontot).

Intäkterna från public service-avgiften bör dock i så hög grad som möjligt följa riksdagens beslut om tilldelning av medel till public service-företagen (prop. 2017/18:261 s. 36). Eftersom intäkterna från avgiften har varit större än tilldelningen till public service-företagen har det blivit ett överskott på public service-kontot och avgiften har därför sänkts vid flera tillfällen sedan den infördes. Den senaste sänkningen beslutades efter förslag i budgetpropositionen för 2024 (prop. 2023/24:1 utgiftsområde 17 s. 137, bet. 2023/24:KrU1, rskr. 2023/24:79).

För inkomståret 2023 var public service-avgiften som högst 1 300 kronor per person. För inkomståret 2024 är avgiften som högst 1 219 kronor per person.

Det är riksdagen som, efter förslag från regeringen, beslutar om hur mycket avgiftsmedel som public service-företagen ska få. Ett beslut av riksdagen om tilldelning av medel ska avse hela den period som sändningstillståndet gäller, dvs. åtta år från 1 januari 2026. Även medelsvillkoren ska avse denna period (2 § första stycket finansier- ingslagen). Riksdagen fattar, i enlighet med ett beslut om tilldelning för en hel tillståndsperiod, varje år beslut om att tilldela public service-företagen medel (2 § andra stycket). Ett sådant beslut fattas av riksdagen efter förslag i budgetpropositionen. De årliga besluten är enbart ett verkställande av de beslut som fattats inför tillstånds-

131

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

SOU 2024:34

perioden. Någon årlig prövning av beloppens storlek ska inte göras (prop. 2017/ 18:261 s. 44–46 och 69).

5.2.7Ägandeformen

Public service-företagen ägs av en stiftelse – Förvaltningsstiftelsen för Sveriges Radio AB, Sveriges Television AB och Sveriges Utbildnings- radio AB. Förvaltningsstiftelsen äger och förvaltar samtliga aktier i public service-företagen. Modellen med stiftelseägande infördes 1994, då med en stiftelse för vart och ett av public service-företagen. Dess- förinnan delades ägandet mellan folkrörelserna, näringslivet och pressen. Stiftelseformen har valts eftersom den bäst har ansetts till- godose kraven på självständighet och integritet för programföretagen i förhållande till staten som den yttersta ägaren (prop. 1992/93:236 s. 8 och 12).

Förvaltningsstiftelsens styrelse består av en ordförande och tolv andra ledamöter. Styrelsen utses av regeringen på förslag från riks- dagspartierna utifrån krav på kompetens, integritet och lämplighet. I styrelsen bör enligt stiftelseförordnandet ingå personer med er- farenhet från olika verksamheter i samhället och olika delar av landet. En jämn könsfördelning ska eftersträvas. Riksdagsledamöter, leda- möter av regeringen och anställda i Regeringskansliet får inte vara styrelseledamöter (prop. 2017/18:261 s. 51).

Huvuduppgiften för förvaltningsstiftelsens styrelse är att utse styrelserna i public service-företagen, med undantag av vd och arbets- tagarrepresentanter. I förarbetena har uttalats att enighet bör efter- strävas vid dessa val (prop. 1992/93:236 s. 10 och 17). Stiftelsens sty- relse granskar också public service-företagens årsredovisningar och beslutar om ansvarsfrihet för företagens styrelser. Ägarfunktionen är begränsad i jämförelse med motsvarande funktioner inom såväl näringsliv som statliga bolag. Besluten om inriktningen på verksam- heten i företagen fattas av riksdag och regering. Denna fördelning av ansvaret för centrala beslut avseende public service har konstruerats för att främja verksamhetens självständighet från statsmakterna (prop. 2017/18:261 s. 50–51).

132

SOU 2024:34

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

5.2.8Regleringen av public service-uppdraget

I avsnittet beskrivs hur public service-uppdraget regleras i dag och hur det har reglerats tidigare.

Uppdraget formuleras i huvudsak i sändningstillstånden

Public service-företagens uppdrag i allmänhetens tjänst formuleras i dag främst genom villkor i sändningstillstånden för marknätet. Det är där villkor ställs upp som gäller för utbudet med bland annat krav på ett programutbud som genom tillgänglighet och mångsidighet tillgodoser skiftande förutsättningar och intressen hos befolkningen i hela landet. Det är också där de grundläggande villkoren om opar- tiskhet och saklighet ställs upp.

Riktlinjer för public service-företagens verksamhet finns även i villkoren för medelstilldelningen (medelsvillkoren). Medelsvillkoren innehåller villkor om hur medlen ska användas, organisationen ska ut- formas, verksamheten bedrivas och hur redovisning och revision ska genomföras. Medelsvillkoren får inte innehålla några programrela- terade villkor, dvs. villkor som har med innehållet i programmen att göra. Nuvarande sändningstillstånd gäller 2020–2025. Även medels- villkoren gäller under denna period.

Sedan juli 2023 ställs vissa grundläggande innehållsvillkor även upp för public service-företagens sändningar och tillhandahållanden av radio- och tv-program genom tråd (på internet). Villkoren gäller under resterande del av tillståndsperioden, dvs. fram till och med 2025. Villkoren avser opartiskhet och saklighet, genmälen, berikti- ganden samt reklam, sponsring och produktplacering (Ku2023/00824, Ku2023/00825 och Ku2023/00826).

Förutom genom villkor i sändningstillstånden, medelsvillkoren och de särskilda besluten om villkor för sändningar och tillhanda- hållanden av radio och tv genom tråd, ställs krav som ansetts utgöra viktiga delar av public service-uppdraget upp direkt i radio- och tv- lagen. Det handlar om krav som gäller för alla som sänder eller till- handahåller radio eller tv, dvs. oavsett om det är public service-före- tagen eller något annat mediebolag som sänder eller tillhandahåller programmen. Exempel på sådana bestämmelser är den så kallade demokratibestämmelsen (5 kap. 1 § och 14 kap. 1 §), förbud mot otillbörligt kommersiellt gynnande (5 kap. 5 § och 14 kap. 2 §) och,

133

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

SOU 2024:34

när det gäller tv, krav på tillgänglighet för personer med funktions- nedsättning (5 kap. 12 §).

Hur uppdragen ges till public service-företagen

Public service-företagens uppdrag i allmänhetens tjänst ges av riks- dagen och regeringen. Inför en ny tillståndsperiod tillsätts som regel en utredning med uppdrag att bland annat föreslå förutsättningarna och villkoren för verksamheten under kommande tillståndsperiod. Efter att synpunkter inhämtats på utredningens förslag presenterar regeringen sina överväganden och förslag i en proposition som över- lämnas till riksdagen. På det sättet underställs public service-uppdraget riksdagens bedömning. Efter att riksdagen beslutat om förslagen i propositionen meddelar regeringen, i enlighet med riksdagens beslut, sändningstillstånd och medelsvillkor för företagen.

Uppdragen gäller en viss bestämd tid

Uppdragen till public service-företagen har alltid varit tidsbegrän- sade. Som redogörs för nedan bestämdes uppdragen fram till 1990- talet i huvudsak genom avtal. Avtalen innehöll bestämmelser om avtalstidens längd samt om uppsägning och förlängning av tillstån- den (prop. 1995/96:160 s. 87). Sedan dess, dvs. under snart 30 år, har längden på uppdragen varit kopplade till längden på sändningstill- stånden.

Att public service-uppdraget gäller under en viss bestämd tid har setts som en viktig komponent för verksamhetens oberoende. I pro- positionen Långsiktig finansiering och stärkt oberoende för public service (prop. 2017/18:261) föreslogs att längden på tillståndsperio- derna, åtta år, skulle framgå av radio- och tv-lagen. Det främsta skälet till förslaget var att oberoendet för public service-företagen ansågs stärkas om företagen gavs tydliga förutsättningar att långsiktigt planera sin verksamhet. Tydliga och stabila förutsättningar ansågs ge företa- gen möjligheter att inom ramen för sina uppdrag möta förändrade förutsättningar för verksamheten på grund av ny teknik, nya regel- verk och snabb medieutveckling. Ett av de viktigaste skälen till att en tillståndsperiod från och med 2026 skulle vara just åtta år var att perioden skulle inledas vid en sådan tidpunkt att ändrade maktför-

134

SOU 2024:34

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

hållanden i riksdagen inte får omedelbart genomslag för public service- uppdraget och tilldelningen av medel. Att inleda en tillståndsperiod samma år som det hålls riksdagsval ansågs skapa en ”tröghet” i syste- met som stärkte oberoendet. Det ansågs vidare lämpligt att hela be- redningsprocessen – från framtagande av underlag, via förslag från regeringen och beslut i riksdagen, till verkställande genom sändnings- tillstånd och villkor för användning av avgiftsmedel − sker inom samma mandatperiod (s. 46–49).

Även riksdagens beslut om medelstilldelning och villkoren för att använda avgiftsmedlen är kopplade till längden på tillståndsperio- derna (2 § finansieringslagen). Att ange dessa principer i lag syftade till att stärka public service-företagens självständighet och integritet och ansågs minska möjligheterna för riksdag och regering att detalj- styra verksamheten av kortsiktiga politiska skäl (s. 45).

Nästa tillståndsperiod som alltså är åtta år lång gäller 2026–2033.

Hur public service-uppdraget har reglerats tidigare

I mitten av 1920-talet fick Aktiebolaget Radiotjänst i uppdrag att med ensamrätt sända rundradio i Sverige. Uppdraget gavs genom riktlinjer i ett avtal mellan staten och företaget. Enligt avtalet skulle programmen som sändes bland annat vara präglade av vederhäftig- het, saklighet och opartiskhet. Under 1960- och 1970-talet slogs vissa grundläggande bestämmelser fast i den dåvarande radiolagen (1966:755). Det gällde bland annat bestämmelser om rätten att sända och att denna rätt skulle utövas opartisk och sakligt och med beak- tande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet skulle råda. Det fördes även in en bestämmelse i lagen om att pro- gramföretag i programverksamheten skulle hävda det demokratiska statsskickets grundidéer samt principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. Bestämmelsen er- satte en skrivning i avtalet om att Sveriges Radio i programverk- samheten skulle ”hävda de grundläggande demokratiska värdena”. De innehållsvillkor som kunde ställas upp i avtalet mellan regeringen och programföretagen räknades också upp i lagen. Detta motive- rades med att RF:s bestämmelser om yttrandefrihet fick anses kräva att dessa skyldigheter hade stöd i lag (prop. 1977/78:91 s. 230).

135

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

SOU 2024:34

Regleringen av verksamheten genom avtal kom under början av 1990-talet att kritiseras i olika sammanhang. Kritiken mot avtalskon- struktionen kom bland annat från Lagrådet som uttalade att be- gränsningar i yttrandefriheten genom avtal, vare sig det medges i lag eller ej, saknade stöd i RF. Enligt Lagrådet framstod inte heller avtalsformen som ett instrument för överenskommelse mellan lik- värdiga parter i ett läge när det allmänna ensamt tillhandahåller de ekonomiska resurserna för programverksamheten. Realiteten fick nog, enligt Lagrådet, i stället sägas vara att avtalet uttryckte det all- männas direktiv för verksamheten (prop. 1990/91:149 s. 324–325). I samband med att radiolagen ersattes med en ny radio- och tv-lag (dåvarande radio- och TV-lagen [1996:844]) avskaffades konstruk- tionen med avtal. Av förarbetena framgår att även om ordningen med avtal uttryckligen ansågs godtagen i YGL och avtalen i strikt juridisk mening ansågs vara ”villkor för att sända” snarare än egent- liga avtal, rimmade avtalskonstruktionen dåligt med de konstitutio- nella reglerna. I propositionen övervägdes att ersätta ordningen med avtal genom att ange samtliga förutsättningar för sändningsrätten direkt i lag. Regeringen valde dock att reglera sådana bestämmelser som avsåg tillståndens innebörd och bestånd (t.ex. förutsättningar för förlängning och återkallelse) och sådana skyldigheter som skulle gälla för alla sändningar direkt i lagen. I övrigt ansågs tillstånden kunna förenas med villkor. Dessa behövde dock enligt YGL ha stöd i lag. De villkor som kunde ställas upp räknades därför upp i lagen (prop. 1995/96:160 s. 82–91). Inledningsvis skulle den som ansökte om tillstånd godta samtliga villkor som ställdes upp i sändningstill- ståndet. Sedan 2008 gäller dock att enbart programrelaterade villkor behöver godtas (prop. 2007/08:8 s. 53).

Tidigare överväganden kring en teknikneutral reglering av public service-uppdraget

Den förra parlamentariska public service-kommittén hade under 2017–2018 bland annat i uppdrag att bedöma hur den övergripande inriktningen och gränserna för ett public service-uppdrag som om- fattar såväl sändningar i marknätet som verksamhet i en online-miljö kan formuleras och bedöma hur ett sådant heltäckande uppdrag borde regleras på längre sikt (SOU 2018:50 s. 81–89).

136

SOU 2024:34

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

Utredningen om innehållsvillkor på internet för public service (Ku 2021:01) hade under 2021–2022 bland annat i uppdrag att ana- lysera frågan om hur en övergång till ett mer teknikneutralt public service-uppdrag kan ske från och med nästa tillståndsperiod (SOU 2022:5 s. 111–121).

5.2.9Hur public service regleras i Danmark, Norge och Finland

I avsnittet finns en kort beskrivning av regleringen av public service i Danmark, Finland och Norge.

Danmark

I Danmark är det flera olika aktörer som bedriver public service- verksamhet. Förutom Danmarks Radio (DR) och det statligt ägda TV 2 Danmark A/S finns även ett flertal regionala TV 2-verksamheter.

De övergripande ramarna för den danska mediepolitiken fast- ställs i ett medieavtal. Avtalet innehåller bland annat utgångspunkter för public service-verksamheten men även för till exempel mediestöd och andra insatser på det mediepolitiska området. Det nu gällande medieavtalet gäller för perioden 2023–2026 och ingicks mellan reger- ingen (Socialdemokraterne, Venstre och Moderaterne) och Socialistisk Folkeparti, Radikale Venstre, Enhedslisten och Dansk Folkeparti.

Bestämmelser som reglerar radio och tv finns i lag (lov om radio- og fjernsynsvirksomhed, LBK nr 1350 af 04/09/2020) där grundläg- gande principer för public service-verksamheten med bland annat krav på saklighet och opartiskhet slås fast. Av lagen framgår att den samlade public service-verksamheten via tv, radio och internet eller liknande ska säkerställa att den danska befolkningen har tillgång till ett brett utbud av program och tjänster som omfattar nyhetsförmed- ling, information, konst och underhållning (3 kap. 10 §).

De närmare ramarna för DR:s verksamhet framgår av ett public service-kontrakt mellan DR och kulturministern. Av kontraktet fram- går bland annat vilka mål som verksamheten ska uppfylla och vilka för- pliktelser DR har när det gäller innehåll. Kontraktet utvecklar och för- tydligar de generella principer för verksamheten som anges i lag och som framgår av medieavtalet. DR:s nuvarande public service-kontrakt gäller

137

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

SOU 2024:34

2022–2025. Av kontraktet framgår bland annat att DR ska säkerställa ett brett utbud av program och tjänster för alla medborgare via tv, radio, internet, inklusive appar och andra relevanta plattformar.

Norge

I Norge bedrivs public service-verksamhet inom ramen för två bolag

–det statligt ägda och offentligt finansierade Norsk rikskringkasting AS (NRK) och kommersiella TV2.

Grundläggande regler om NRK:s organisation, ägarförhållanden, ändamål och finansiering finns i lag (lov om kringkasting og audio- visuelle bestillingstjenester [LOV-1992-12-04-127]). Av lagen framgår att NRK har i uppgift att bedriva public service-verksamhet (allmenn- kringkasting) och verksamhet som har samband (sammenheng) med denna (6 kap. 1 §).

Närmare föreskrifter om hur NRK ska organiseras och styras finns i företagets bolagsordning. Av bolagsordningen framgår att NRK har till uppgift att bedriva public service-verksamhet för hela den norska befolkningen i tv och radio och på övriga medieplattformar.

Stortingets krav och förväntningar på NRK definieras sedan 2007 genom regler i ett särskilt måldokument (NRK-plakaten). I detta dokument anges, på ett sätt som liknar de svenska sändningstill- stånden, de centrala utgångspunkterna för utbudet. NRK-plakaten har sedan 2007 reviderats vid några tillfällen, senast i januari 2023.

Finland

Public service-verksamheten i Finland bedrivs av det statligt ägda bolaget Rundradion Ab (Yle). Yles verksamhet regleras genom en särskild lag − lag om Rundradio Ab (22.12.1993/1380) – Yle-lagen. Lagen innehåller bestämmelser om riktlinjer och uppdrag för program- verksamheten. I lagen finns även bestämmelser bland annat om ägandet av Yle, förvaltning, ramarna för Yle:s uppdrag och om redovisning.

Av 3 kap. 7 § framgår att Yles uppgift är att tillhandahålla ett mångsidigt och omfattande allmännyttigt televisions- och radio- programutbud med tillhörande special- och tilläggstjänster för alla på lika villkor. Tjänsterna ska tillhandahållas i allmänna kommunika- tionsnät både riksomfattande och på landskapsnivå. Innehållstjänst-

138

SOU 2024:34

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

erna ska huvudsakligen vara inriktade på publikationer som innehåller rörlig bild eller ljud. Innehåll i textform ska, med vissa undantag som räknas upp i paragrafen, hänföra sig till bolagets publikationer som innehåller rörlig bild eller ljud. Undantagen gäller korta nyhetsinne- håll i textform som publiceras på basis av ett samarbete med en nationell nyhetsbyrå, korta nyhetsinnehåll i textform om snabba nyhetshän- delser eller om nyhetssituationer med snabbt förlopp, myndighets- meddelanden, nyhetsinnehåll i textform på samiska och romani samt på landets övriga minoritetsspråk samt innehåll i textform om kultur och om inlärning.

5.3Överväganden och förslag

5.3.1En ny lag som reglerar public service-uppdraget och finansieringen av uppdraget

Förslag: Bestämmelser som reglerar public service-uppdraget och finansieringen av detta uppdrag ska samlas i en ny lag − lagen om public service. Lagen om finansiering av radio och tv i allmän- hetens tjänst ska upphävas.

Programrelaterade villkor och andra villkor som reglerar public service-uppdraget och som inte är specifikt relaterade till sänd- ningarna i marknätet ska regleras i den nya lagen. Ett sändnings- tillstånd enligt radio- och tv-lagen ska inte längre kunna förenas med programrelaterade villkor och andra villkor som inte är spe- cifikt relaterade till sändningarna i marknätet.

Det ska i den nya lagen upplysas om att bestämmelser om tv- sändningar, beställ-tv, sökbar text-tv, ljudradiosändningar och beställradio även finns i radio- och tv-lagen. I radio- och tv-lagen ska anges att om den nya lagen innehåller någon bestämmelse som avviker från radio- och tv-lagen så ska den bestämmelsen tillämpas.

Bedömning: Bestämmelser om krav på sändningstillstånd och villkor som är specifikt relaterade till sändningarna i marknätet bör fortsatt regleras i radio- och tv-lagen.

139

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

SOU 2024:34

Bestämmelser som reglerar public service-uppdraget samlas i den nya lagen

Public service-uppdraget formuleras i dag främst genom villkor i public service-företagens sändningstillstånd för marknätet. Riktlinjer för verksamheten finns även i villkoren för medelstilldelningen (medels- villkoren). De bestämmelser som reglerar public service-uppdraget och ramarna för uppdraget bör så långt det är möjligt framgå av och samlas i den nya lagen om public service. De villkor som finns i nu- varande sändningstillstånd och medelsvillkor och som inte är speci- fikt relaterade till sändningarna i marknätet bör därför regleras i den nya lagen. Villkoren bör antingen framgå direkt av lagen eller kunna beslutas med stöd av lagen.

Vissa grundläggande krav som gäller för public service-uppdraget framgår även direkt av bestämmelser i radio- och tv-lagen. Exempel på sådana bestämmelser är den så kallade demokratibestämmelsen och förbudet mot otillbörligt kommersiellt gynnande. Även dessa krav, som i dag gäller för företagens radio- och tv-program, men som i fortsättningen bör kunna gälla för allt innehåll från företagen, bör framgå av den nya lagen. Därutöver finns bestämmelser som anger ramarna för public service-uppdraget och principerna för finansier- ingen av uppdraget i lagen (2018:1893) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst (finansieringslagen). Även dessa bestämmel- ser bör framgå av den nya lagen. Bestämmelserna i finansieringslagen bör därför flyttas över till den nya lagen och finansieringslagen bör upphävas, se vidare avsnitt 5.3.14.

Bestämmelser om sändningarna i marknätet och generella krav på radio och tv

Även om utgångspunkten är att de bestämmelser som reglerar public service-uppdraget och ramarna för uppdraget ska samlas i den nya lagen behöver några undantag göras. För tv-sändningar, sökbar text- tv och ljudradiosändningar i marknätet kommer det även i fortsätt- ningen att krävas tillstånd. Regler om krav på tillstånd för radio- och tv-sändningar i marknätet finns i radio- och tv-lagen. Dessa bestäm- melser och sådana villkor som är specifikt relaterade till sändning- arna i marknätet bör fortsatt regleras i radio- och tv-lagen. Det inne- bär att ett sändningstillstånd även i fortsättningen bör kunna förenas

140

SOU 2024:34

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

med villkor om bland annat antal programtjänster, täckningskrav, krav på utsändningsteknik, teknisk kvalitet på sändningarna och samver- kan i tekniska frågor. Sändningstillstånden bör även kunna förenas med villkor om regionala sändningar som innebär att programmen ska nå befolkningen i en region (prop. 1996/97:101 s. 16). Några pro- gramrelaterade villkor, dvs. villkor som har med innehållet att göra, bör dock inte längre kunna ställas upp i public service-företagens sändningstillstånd.

Att vissa bestämmelser som i dag finns i radio- och tv-lagen bör framgå av den nya lagen och gälla för allt innehåll från public service innebär inte att alla bestämmelser i radio- och tv-lagen som reglerar den verksamhet som public service-företagen bedriver bör framgå av lagen. I stället bör utgångspunkten vara att huvuddelen av de generella bestämmelser om radio och tv som gäller för såväl public service- företagen som för andra aktörer inte ska flyttas över till den nya lagen. Om alla generella bestämmelser som gäller för radio och tv flyttas över till den nya lagen skulle två parallella lagstiftningar för radio och tv skapas – en för public service och en för övriga aktörer som sänder och tillhandahåller radio och tv. En sådan lösning fram- står inte som lämplig. Merparten av bestämmelserna i radio- och tv- lagen är inte heller relaterade till public service-uppdraget som sådant. Därutöver gäller delvis olika bestämmelser enligt lagen för radio och för tv. När det gäller tv genomför lagen det så kallade AV-direktivet och de krav som ställs på medlemsstaterna där. Bestämmelser som genomför AV-direktivet ska fortsatt gälla både för public service- företagen och andra aktörer som omfattas av radio- och tv-lagen och som sänder eller tillhandahåller tv. Det gäller exempelvis bestämmel- ser om skydd av barn, krav på program med europeiskt ursprung och krav på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Radio- och tv-lagens bestämmelser bör dock inte tillämpas om det finns bestämmelser i den nya lagen som reglerar public service-företagens sändningar och tillhandahållanden av radio och tv. Det bör därför införas en bestämmelse i radio- och tv-lagen som anger att lagen är subsidiär i förhållande till den nya lagen.

Utöver radio- och tv-lagen omfattas public service-företagen och verksamheten även av lagstiftning på en lång rad andra områden som exempelvis lagen om offentlig upphandling (2016:1145), årsredovis- ningslagen (1995:1554), lagen (1960:729) om upphovsrätt till litte-

141

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

SOU 2024:34

rära och konstnärliga verk och säkerhetsskyddslagen (2018:585). Inte heller bestämmelserna i dessa lagar bör framgå av den nya lagen.

Grundläggande principer för public service-uppdraget bör framgå direkt av den nya lagen

Som beskrivs i avsnitt 5.2.8 reglerades public service-uppdraget fram till mitten av 1990-talet genom avtal mellan staten och public service- företagen. När konstruktionen med avtal avskaffades och ersattes med sändningstillstånd med villkor för sändningarna övervägde lag- stiftaren att ersätta ordningen med avtal genom att ange samtliga förutsättningar för sändningsrätten direkt i lag, vilket från principiella utgångspunkter ansågs lämpligt. Det konstaterades dock att en lag som innehåller samtliga de krav som framgick av avtalen skulle bli mycket vidlyftig och förmodligen snart även inaktuell – om det över- huvudtaget lagtekniskt skulle vara möjligt att konstruera en sådan lag (prop. 1995/96:160 s. 84). Motsvarande resonemang gör sig gäl- lande i dag (se bl.a. SOU 2018:50 s. 88–90 och SOU 2022:5 s. 119). Eftersom de villkor som ställs upp också till viss del skiljer sig åt mellan public service-företagen kan en sådan lösning inte heller av det skälet anses ändamålsenlig. Skulle alla programrelaterade villkor, dvs. villkor som är relaterade till innehållet i programmen, framgå direkt i lagen skulle vidare nuvarande krav på att programrelaterade villkor ska godtas av public service-företagen innan villkoren ställs upp inte längre kunna gälla. Att public service-företagen ska godta de programrelaterade villkoren har framhållits som ett viktigt skydd för företagens självständighet och för verksamhetens oberoende (se t.ex. prop. 2017/18:261 s. 59 och SOU 2020:45 s. 371). Att programrela- terade villkor ska godkännas av public service-företagen innan de ställs upp är, enligt direktiven, också en utgångspunkt för den nya regleringen.

Mot denna bakgrund framstår det varken som lämpligt eller ändamålsenligt att direkt i lagen ange alla de villkor som ställs upp i sändningstillstånden och medelsvillkoren och som reglerar public service-uppdraget. En mer lämplig ordning är att endast ange vissa grundläggande villkor i lag och ställa upp mer detaljerade villkor i det styrdokument som kopplas till lagen.

I avsnitt 5.3.4 föreslås att den grundläggande principen om obe- roende och självständighet ska framgå direkt av lagen. I avsnitt 5.3.6

142

SOU 2024:34

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

och 5.3.7 föreslås att kraven på omsorg om demokratiska värden, opartiskhet och saklighet och förbud mot reklam, åsiktsannonser, produktplacering och otillbörligt kommersiellt gynnande ska framgå direkt av lagen. Detsamma gäller krav på att allmänheten ska kunna ta emot utbudet från public service utan villkor om särskild betalning, se avsnitt 5.3.10.

Radio och tv i allmänhetens tjänst eller public service?

Begreppet radio och tv i allmänhetens tjänst har sedan lång tid till- baka använts som benämning på den verksamhet som finansieras av allmänna medel och som bedrivs av SR, SVT och UR. Bland annat eftersom begreppet förknippas med det traditionella sättet att distri- buera program (via marknät, kabel och satellit) har det, i takt med den tekniska utvecklingen, i allt högre grad kommit att ersättas av public service, såväl i dagligt språkbruk som inom forskningen.

Som framgår av avsnitt 2.4.2 används i detta betänkande radio och tv i allmänhetens tjänst synonymt med public service. Begreppen radio och tv innefattar vidare program som består av ljud eller rörlig bild, oavsett längden på programmen och hur de distribueras till allmänheten. En lyssnare eller tittare kan således ta del av radio och tv i exempelvis en mobiltelefon eller i en dator såväl som i en tradi- tionell radio- eller tv-apparat.

Även om radio och tv i dag innefattar mer än vad som tidigare har lagts i begreppen är public service det begrepp som numera i huvud- sak används för den verksamhet som public service-företagen bedri- ver. Begreppet finns också upptaget i Svenska Akademiens ordlista. Dessutom används public service-avgift i finansieringslagen och är ett väletablerat begrepp. Även begreppet public service-företag har använts under lång tid och är etablerat. Begreppet används också i för- ordningen (2019:1256) om förhandsprövning av tjänster hos public service-företagen. Att i stället för public service-uppdraget och public service-företag använda de betydligt krångligare ”uppdraget om radio och tv i allmänhetens tjänst” och ”radio- och tv-företag i allmänhetens tjänst” framstår inte som lämpligt. Kommittén anser därför sammantaget att begreppet public service bör användas i lagen och att lagen ska benämnas lag om public service. Ett undantag görs dock. I definitionen av public service-uppdraget och vad uppdraget

143

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

SOU 2024:34

består av anser kommittén att radio- och tv-verksamhet i allmän- hetens tjänst ska användas, se vidare avsnitt 5.3.3.

5.3.2Hur uppdraget ges och längden på uppdraget

Förslag: Av lagen ska framgå att riksdagen, för en period om åtta år, beslutar om

–riktlinjerna för public service-uppdraget, och

–tilldelningen av avgiftsmedel för den verksamhet som ingår i uppdraget.

I enlighet med riksdagens beslut beslutar regeringen om de villkor som ska gälla för verksamheten under samma period. De villkor som får ställas upp i regeringens beslut ska framgå av lagen.

Principerna för hur public service-uppdraget ges bör framgå av lagen

Public service-uppdraget ges till public service-företagen av riksdag och regering. Inför en ny tillståndsperiod tillsätts som regel en ut- redning med uppdrag att föreslå vilka förutsättningar och villkor som ska gälla för public service-företagens verksamhet under kom- mande tillståndsperiod och hur mycket medel de ska tilldelas för sin verksamhet. Efter att synpunkter inhämtats på utredningens förslag presenterar regeringen sina överväganden och förslag i en proposi- tion som överlämnas till riksdagen. Efter att riksdagen beslutat om förslagen i propositionen beslutar regeringen om sändningstillstånd och medelsvillkor för public service-företagen där villkoren som ska gälla för deras uppdrag framgår. På det sättet utvärderas uppdraget kontinuerligt och riksdagen tar ställning till uppdragets utformning och finansieringen av den verksamhet som ingår i uppdraget inför varje ny tillståndsperiod. Enligt kommittén bör principerna för hur public service-uppdraget ges framgå av lagen. Kommittén bedömer att en sådan bestämmelse bidrar till kontinuitet och tydlighet när det gäller grunderna för public service-uppdraget. Av lagen bör också

144

SOU 2024:34

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

framgå vilka villkor som får ställas upp i regeringens beslut om vill- kor för respektive public service-företags verksamhet.

Beslut om public service-uppdraget och finansieringen av uppdraget gäller i åtta år

Uppdragen till public service-företagen har alltid varit tidsbegränsade, vilket har ansetts vara en viktig komponent för verksamhetens obe- roende (prop. 2017/18:261 s. 46–49). Under snart 30 år har längden på uppdragen varit kopplade till längden på sändningstillstånden. Sedan 2019 framgår längden på sändningstillstånden, åtta år, av radio- och tv-lagen. Av finanseringslagen framgår att även riksdagens till- delning av avgiftsmedel för verksamheten som ingår i public service- uppdraget är kopplad till längden på tillståndsperioderna. Syftet med att i lag tidsbestämma tillståndsperioderna har varit att ge företagen tydliga och stabila förutsättningar att långsiktigt planera sin verksam- het, och på det sättet stärka företagens oberoende (prop. 2017/18:261 s. 46–49). Samma principer bör gälla när uppdraget, i stället för att formuleras genom villkor i sändningstillstånden, i huvudsak kommer att framgå av den nya lagen och villkor som beslutas med stöd av lagen. Det bör därför i lagen anges att riksdagen för en period om åtta år beslutar om riktlinjerna för public service-uppdraget och om tilldelning av medel för den verksamhet som ingår i uppdraget. Perio- den bör överensstämma med längden på sändningstillstånden enligt radio-och tv-lagen. Nästa period bör således inledas den 1 januari 2026 och gälla till och med den 31 december 2033.

Särskilt om riksdagens beslut om finansiering av uppdraget

När förslaget till finansieringslag lämnades framhöll Lagrådet i sitt yttrande att det enligt regeringsformen (RF) inte finns något ut- rymme för att anse att riksdagens beslut om tilldelning av avgiftsmedel inför en flerårig sändningsperiod är något annat än ett riktlinjebeslut enligt 9 kap. 6 § RF. Regleringen i RF hindrar inte att riksdagen inför eller under en tillståndsperiod ändrar beslutet om medelstilldelning. Samtidigt konstaterade Lagrådet att utformningen av den föreslagna paragrafen skett med utgångspunkten att riksdagens beslut om tilldel- ning av avgiftsmedel kommer att stå sig under hela tillståndsperio-

145

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

SOU 2024:34

den. Lagrådet konstaterade vidare att det mot bakgrund av beslutets praktiska och politiska betydelse för riksdagens framtida handlings- frihet också får förutsättas bli det normala (prop. 2017/18:261 s. 112). Enligt kommittén bör samma principer gälla enligt den nu föreslagna bestämmelsen. Även om regleringen i RF i och för sig inte hindrar att riksdagen ändrar beslutet om tilldelning under den period som be- slutet gäller, så är utgångspunkten att beslutet kommer att stå sig under hela perioden.

Möjligheterna att ändra villkor under tiden uppdraget gäller

Även med den nya reglering som föreslås bör samma principer som i dag gäller för public service-uppdraget fortsätta att gälla. Uppdragets omfattning och inriktning, organisation och ekonomiska förhållan- dena ska således inte ändras under den tid uppdraget gäller, om inte mycket speciella skäl motiverar detta (se bl.a. prop. 2005/06:112 s. 21 och prop. 2022/23:83 s. 13). Med nuvarande reglering är det möjligt att under en tillståndsperiod lägga till eller ta bort villkor i ett sänd- ningstillstånd, även om det inte uttryckligen framgår av radio- och tv-lagen. Det gjordes till exempel 2021 då villkoret om respekt för den enskildes privatliv togs bort ur public service-företagens sändnings- tillstånd (prop. 2019/20:168, bet. 2020/21:KU3, rskr. 2020/21:25). Att det finns möjlighet att ändra villkor i sändningstillstånden har ansetts nödvändigt för att public service-företagen inte ska riskera att bli bundna av villkor som på grund av till exempel teknikutveck- lingen blivit irrelevanta eller otidsenliga. För att ändra programrela- terade villkor i ett sändningstillstånd krävs enligt radio- och tv-lagen att public service-företagen godtar villkoren. Det har ansetts inne- bära ett viktigt skydd för företagens självständighet och för verk- samhetens oberoende (prop. 2017/18:261 s. 59). Även med den nya lagen kommer det finnas en möjlighet att ändra villkor under den period som uppdraget gäller om särskilda skäl motiverar det. Kravet på att programrelaterade villkor ska godtas ger, liksom tidigare, ett viktigt skydd för företagens självständighet och för verksamhetens oberoende, se vidare avsnitt 5.3.13.

146

SOU 2024:34

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

5.3.3En definition av public service-uppdraget

Förslag: I lagen ska anges att public service-uppdraget består i att bedriva radio- och tv-verksamhet i allmänhetens tjänst och verk- samhet som är direkt anknuten till denna enligt

–villkor i lagen,

–villkor i regeringens beslut enligt lagen, och

–villkor i sändningstillstånd och andra beslut av regeringen som meddelats med stöd av radio- och tv-lagen.

Ett public service-företag ska i lagen definieras som ett företag som har i uppdrag att bedriva den verksamhet som ingår i public service-uppdraget.

EU:s statsstödsregler ställer krav på att definitionen av public ser- vice-uppdraget är så exakt som möjligt, med en tydlig angivelse av vilka verksamheter som ingår i uppdraget. Utgångspunkten för den nya regleringen bör därför vara att det så tydligt som möjligt framgår vad public service-uppdraget består av och vad ramarna för uppdraget är. Ramarna för public service-uppdraget framgår i dag av finansier- ingslagen. Av 1 § lagen framgår att en public service-avgift ska finan- siera radio- och tv-verksamhet i allmänhetens tjänst och verksamhet som är direkt anknuten till den. I inledningen av public service-före- tagens nuvarande sändningstillstånd framgår vilken uppgift respek- tive företag har. I sändningstillståndet för SR anges att företaget har till uppgift att bedriva ljudradioverksamhet i allmänhetens tjänst. För SVT anges att företaget har till uppgift att bedriva tv-verksamhet i allmänhetens tjänst och för UR att företaget har till uppgift att be- driva programverksamhet inom utbildningsområdet.

Enligt kommittén bör de ramar som finns i finansieringslagen användas i den övergripande definitionen av public service-uppdraget och vad som ingår i uppdraget, dvs. radio- och tv-verksamhet i all- mänhetens tjänst och verksamhet direkt anknuten till denna. Som redogörs för i avsnitt 2.4.2 omfattar radio och tv mer än vad som traditionellt lagts i begreppen och innefattar program som består av ljud och rörlig bild oavsett hur programmen distribueras. Begreppet radio- och tv-verksamhet i förslaget omfattar således mer än vad som

147

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

SOU 2024:34

tidigare har ansetts ingå i begreppet. Det innebär att även vad som utgör verksamhet direkt anknuten till radio- och tv-verksamheten har kommit att förändras. I den tidigare finansieringslagen (lagen [1989:41] om finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst) ingick till exempel företagens aktivitet på internet i detta begrepp (prop. 2005/06:112 s. 101).

Kommittén har övervägt om ett annat begrepp än radio- och tv- verksamhet borde användas i definitionen. Begrepp som övervägts är public service-verksamhet, programverksamhet eller verksamhet som består i att producera, sända och tillhandahålla ljud eller rörlig bild. Enligt kommittén bör inte programverksamhet eller public service- verksamhet användas i definitionen eftersom avgränsningen av upp- draget då bedöms bli för oprecis. Definitionen bedöms inte heller bli tydligare genom att använda ljud och rörlig bild i stället för radio och tv. Detta särskilt eftersom en del av företagens uppdrag fortfarande kommer vara att bedriva radio- och tv-sändningar i marknätet (jfr även 10 kap. 27 § mervärdeskattelagen [2023:200]). Ljudradio och tv är också de begrepp som används i YGL för att avgränsa den verk- samheten som bedrivs av public service-företagen (3 kap. 2 § 7 YGL och prop. 2021/22:59 s. 55–59 och 78–79).

Av definitionen bör framgå enligt vilka villkor som den verksam- heten som ingår i uppdraget ska bedrivas. Det är dels villkor som fram- går direkt av den nya lagen, dels villkor som bör kunna ställas upp i regeringens beslut enligt lagen. Därutöver kommer vissa villkor som utgör en viktig del av public service-uppdraget fortfarande att ställas upp i företagens sändningstillstånd enligt radio- och tv-lagen. Det är villkor som är specifikt relaterade till sändningar i marknätet som exempelvis krav på antal programtjänster och skyldighet att sända till hela landet. Slutligen är regeringens särskilda beslut om krav på tillgänglighet till tv-sändningar och beställ-tv, som regeringen med- delar med stöd av 5 kap. 12 § radio- och tv-lagen en del av uppdragen till SVT och UR. Av bestämmelsen bör därför framgå att besluten ingår som en del i public service-uppdraget.

De närmare ramarna för respektive public service-företags verk- samhet bör specificeras i regeringens beslut om villkoren för verk- samheten, se avsnitt 5.4.1. En sådan precisering är nödvändig för att public service-företagen har olika uppdrag och för att ytterligare de- finiera och avgränsa uppdragen. I dag specificeras uppdragen både genom villkoren i företagens sändningstillstånd och genom besluten

148

SOU 2024:34

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

om medelsvillkor, där det anges vilken verksamhet som avgiftsmedlen ska finansiera (företagens kärnverksamhet och kompletterande verk- samhet). I kapitel 7 redogörs för vilka ramar som bör gälla för respek- tive public service-företags uppdrag under nästa tillståndsperiod.

5.3.4Oberoende och självständighet

Förslag: Av lagen ska framgå att den verksamhet som ingår i pub- lic service-uppdraget ska präglas av oberoende och stark integri- tet och ska bedrivas självständigt i förhållande till såväl staten som olika ekonomiska, politiska och andra intressen och maktsfärer i samhället.

Att public service-företagen kan upprätthålla integritet och redak- tionellt oberoende så att verksamheten kan bedrivas självständigt i förhållande till ekonomiska och politiska intressen i samhället har återkommande betonats som en grundläggande förutsättning för public service (se t.ex. prop. 1995/96:161 s. 44, prop. 2000/01:94 s. 32, SOU 2005:1 s. 18, prop. 2005/06:112 s. 20 och 30, SOU 2008:64 s. 69, prop. 2008/09:195 s. 17 och SOU 2017:79 s. 98).

I inledningen till nuvarande sändningstillstånd framgår att den verk- samhet som företagen har i uppgift att bedriva i allmänhetens tjänst ska präglas av oberoende och stark integritet och bedrivas självstän- digt i förhållande till såväl staten som olika ekonomiska, politiska och andra intressen och maktsfärer i samhället. När public service-före- tagens innehållsuppdrag inte längre regleras genom villkor i sändnings- tillstånden bör denna grundläggande förutsättning för verksamheten framgå direkt av lagen.

I förarbetena ges vägledning kring innebörden av kravet på obero- ende och självständighet. I propositionen En radio och TV i allmän- hetens tjänst 1997–2001 (prop. 1995/96:161) anges att självständighet och integriteten är en fråga om oberoende på flera olika nivåer. Integriteten kan dels gälla public service-företagens publicistiskt oberoende ställning gentemot olika makthavare, dels gälla medarbe- tarnas redaktionella integritet i förhållande till programföretagens ägare och styrelser (s. 45). I propositionen Viktigare än någonsin! Radio och tv i allmänhetens tjänst 2007–2012 (prop. 2005/06:112) anges att ett grundläggande villkor för public service är att företagen

149

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

SOU 2024:34

kan upprätthålla en redaktionell självständighet och integritet i för- hållande till bland annat staten. Varken statsmakterna eller andra in- tressenter ska kunna påverka beslut om programverksamhetens när- mare inriktning eller innehållet i enskilda program (s. 20 och 30–31).

Företagens redaktionella självständighet framgår också av yttrande- frihetsgrundlagen (YGL). Av 3 kap. 6 § YGL framgår att den som sänder program självständigt avgör vad som ska förekomma i programmen. Regleringen är i första hand tänkt som ett skydd i förhållande till det allmänna, dvs. staten. Men bestämmelsen är även tänkt att värna obero- endet gentemot andra, till exempel annonsörer (prop. 1990/91:64 s. 117).

Kravet att public service-företagen ska bedriva sin verksamhet självständigt i förhållande till staten står inte i motsats till att före- tagen ges tydligt formulerade uppdrag som innehåller de krav som ställs på verksamheten och organisationen av denna, såväl i fredstid som vid höjd beredskap. Tvärtom är det viktigt att public service- företagen ges tydliga uppdrag som innehåller de övergripande krav och förväntningar som allmänheten har rätt att ställa på verksamheten.

5.3.5Vilket innehåll som villkor ska kunna gälla för

Bedömning: Villkor som gäller för innehållet bör kunna ställas upp oavsett vilken form innehållet har (t.ex. ljud, rörlig bild, grafik eller text) och hur innehållet distribueras.

Förslag: I den nya lagen ska det finnas en definition av publice- ring och program. Med publicering avses ett public service-före- tags sändning eller tillhandahållande av program till allmänheten. Med program avses innehållet i ljudradio, tv eller andra sådana överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elek- tromagnetiska vågor.

Tidigare överväganden

Att det ska vara möjligt att ställa upp innehållsvillkor även för den verksamhet som public service-företagen bedriver på internet har varit en fråga ända sedan företagen började bedriva verksamhet där. I pro- positionen Bildning och tillgänglighet – radio och tv i allmänhetens tjänst 2014–2019 (prop. 2012/13:164) gjorde regeringen bedömningen

150

SOU 2024:34

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

att regleringen av public service-företagens verksamhet inte kunde anses helt ändamålsenlig eftersom verksamheten på internet inte kunde regleras i sändningstillstånden (s. 17). I den förra public service-pro- positionen angav regeringen att den verksamhet som public service- företagen bedriver i tråd bör omfattas av samma innehållsvillkor som sändningarna i marknätet om grundlagsändringar genomförs som med- ger det (prop. 2018/19:136 s. 19).

I propositionen Ett ändamålsenligt skydd för tryck- och yttrande- friheten (prop. 2021/22:59) framhöll regeringen att det var otillfredss- tällande att en stor och dessutom växande del av public service- företagens verksamhet inte kunde inordnas under de villkor som är bärande för uppdraget i allmänhetens tjänst och att en stor del av de medel som public service-företagen får från det allmänna används till verksamhet som inte kan inordnas under sådana villkor. Det ansågs i längden riskera att minska allmänhetens förtroende för verksam- heten och kunna äventyra verksamhetens legitimitet. Mot den bak- grunden föreslogs att YGL skulle ändras för att möjliggöra villkor för public service-företagens programverksamhet på internet (s. 56–57).

I propositionen Innehållsvillkor för public service på internet (prop. 2022/23:83) angav regeringen att bristerna i regleringen blivit tydligare i och med den ökande konsumtionen av innehåll på public service-företagens playtjänster och appar på internet. Regeringen framhöll att det är viktigt för public services legitimitet att, i möj- ligaste mån, samma villkor gäller för all programverksamhet oavsett på vilken plattform verksamheten bedrivs (s. 21).

Vilket innehåll bör villkoren kunna gälla för?

Det är grundläggande för allmänhetens förtroende för public service och för verksamhetens legitimitet att enskilda som upplever att före- tagen brister i sitt uppdrag också kan få frågan prövad. Det gäller oavsett hur publiken tar del av innehållet. Ändringen som gjordes i YGL den 1 januari 2023 gör det möjligt att ställa upp villkor för inne- hållet i den verksamhet som public service-företagen bedriver genom tråd, dvs. bland annat beställ-tv, beställradio och textinnehåll på före- tagens webbplatser och i deras appar. Enligt kommittén bör samma grundläggande principer om exempelvis opartiskhet och saklighet och förbud mot reklam kunna gälla för innehållet i alla public service-före-

151

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

SOU 2024:34

tagens publiceringar oavsett vilken form innehållet har (t.ex. ljud, bild eller text) och hur det distribueras. Villkoren bör förutom pro- gram som består av ljud eller rörlig bild därför även kunna omfatta andra publiceringar som exempelvis text, stillbilder och grafik. Vill- koren bör också kunna gälla innehållet i företagens publiceringar på till exempel sociala medier eller andra digitala plattformar som inte är företagens egna.

Alternativ som har övervägts

Kommittén har övervägt om villkoren i stället för att gälla innehållet

ialla publiceringar från public service-företagen bara bör gälla sådana publiceringar som omfattas av grundlagsskydd enligt YGL. Företa- gens egna plattformar omfattas av ett sådant grundlagsskydd. När det gäller företagens publiceringar på andra plattformar än de egna är bedömningen dock beroende av vilken plattform det är frågan om. Frågan om grundlagsskydd för massmedieföretags avskilda ytor på sociala medier behandlades av Mediegrundlagskommittén. Kommittén ansåg att det inte kan uteslutas att massmedieföretags avskilda ytor på sociala medier kan ha ett grundlagsskydd, utan att en bedömning bör göras i varje enskilt fall. Avgörande för bedömningen ansågs dels vara om ytan kan anses vara en egen databas i databasregelns mening, dels om den som driver databasverksamheten råder över innehållet (SOU 2016:58 s. 329–337).

Ett skäl som talar för att villkor enbart ska gälla för innehållet i publiceringar som omfattas av grundlagsskydd enligt YGL är att public service-företagen inte utövar samma kontroll över publicer- ingar på plattformar som saknar grundlagsskydd. Det beror bland annat på att användarvillkoren för en plattform kan ge innehavaren av plattformen en möjlighet att ta bort och ändra i innehåll på ett sätt som gör att den som publicerat innehållet inte ensamt råder över det på det sätt som krävs för grundlagsskydd. Som redovisats ovan är det emellertid inte helt klart om grundlagsskydd saknas för pub- liceringar på sociala medier, som i sig omfattar en stor mängd olika tjänster som ständigt utvecklas. Bedömningen får i stället göras i varje enskilt fall, bland annat utifrån de användarvillkor som gäller för tjänsten och hur kraven i databasregeln i YGL ska tolkas. Om villkoren enbart skulle gälla för innehållet i publiceringar som har

152

SOU 2024:34

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

grundlagsskydd skulle granskningsnämnden i varje enskilt fall be- höva göra en bedömning av om en publicering omfattas av grund- lagsskydd för att avgöra om innehållet i den kan granskas eller inte. En sådan lösning framstår inte som ändamålsenlig. Det skulle dess- utom för allmänheten uppfattas som svårförklarligt att regleringen av innehållet följer olika principer beroende på var någonstans inne- hållet publicerats. Det finns också en förväntan om att public service ska uppfylla samma krav oavsett publiceringsform.

Publicering och program definieras i lagen

I lagen bör finnas en definition av de publiceringar som villkoren i lagen ska kunna gälla för. En publicering enligt lagen bör avse ett public service-företags sändning eller tillhandahållanden av program till allmänheten. Det innefattar sändningar av program riktade till allmänheten och som är avsedda att tas emot med tekniska hjälp- medel. Det innefattar också företagens tillhandahållanden till allmän- heten av program på såväl företagens egna plattformar som på platt- formar som inte är deras egna.

I lagen bör även program definieras. Definitionen bör överens- stämma med den definition av program som finns i 1 kap. 2 § YGL, men bör inte omfatta offentliga uppspelningar ur en databas (digital bio). Genom den definition av program som föreslås kommer alla public service-företagens radio- och tv-sändningar oavsett distribu- tionsform (marknät, satellit, kabel eller internet) omfattas. Alla pro- gram som företagen tillhandahåller och som består av ljud eller rörlig bild oavsett längd omfattas också, även om programmen inte ingår i tjänsterna beställradio eller beställ-tv enligt radio- och tv-lagen. Där- utöver omfattas exempelvis text, stillbilder och grafik som public service-företagen tillhandahåller på internet.

Genom definitionen av publicering som föreslås omfattas de pub- liceringar som public service-företagen själva gör. Publiceringar som görs av andra och som public service-företagen inte har kontroll över eller har godkänt omfattas inte. Så är exempelvis ofta fallet i fråga om kommentarer till företagens inlägg på sociala medier. För sådana kommentarer kan dock andra regler gälla för företagen enligt exem- pelvis lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor. Inte heller omfattas publiceringar som andra gör av innehåll från public

153

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

SOU 2024:34

service-företagen. Om exempelvis en artikel från något av företagen skulle publiceras av en tidning på tidningens egen webbplats är det således inte en publicering som omfattas av definitionen.

Kommittén har övervägt om det bör göras en avgränsning av definitionen av publiceringar så att inte villkoren och gransknings- nämndens granskning av innehållet i publiceringarna omfattar exem- pelvis sådant material som företagen publicerar på sina webbplatser på grund av krav i annan lagstiftning. Det gäller till exempel företa- gens årsredovisningar och bolagsstyrningsrapporter. Det kan också ifrågasättas om villkoren ska kunna gälla exempelvis företagens public service-redovisningar, yttranden till granskningsnämnden och be- slut från nämnden, även om företagen publicerar materialet digitalt. Någon avgränsning till vilken slags innehåll det ska vara fråga om för att villkoren ska gälla finns dock inte för sändningar eller tillhanda- hållanden av radio- och tv-program. Kommittén bedömer också att det skulle vara svårt att göra en sådan avgränsning till exempelvis redaktionellt eller publicistiskt innehåll när det gäller de digitala pub- liceringar som företagen gör. En sådan avgränsning föreslås därför inte. Avsikten är dock inte att material som visserligen har publice- rats digitalt men som helt saknar koppling till företagens innehålls- uppdrag och programutbud, som exempelvis årsredovisningar, ska granskas av granskningsnämnden.

5.3.6Krav på innehållet i publiceringar från public service

Förslag: Av lagen ska framgå att programverksamheten

–som helhet ska präglas av det demokratiska statsskickets grund- idéer och principen om alla människors lika värde och den en- skilda människans frihet och värdighet, och

–ska utövas opartiskt och sakligt och med beaktande av en vid- sträckt yttrandefrihet och informationsfrihet.

Av lagen ska även framgå att villkor får ställas upp om

–rättelse och genmäle,

–hänsyn till radions och tv:ns särskilda genomslagskraft,

–att i programverksamheten respektera en enskilds privatliv, och

–ett mångsidigt programutbud.

154

SOU 2024:34

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

Grundläggande krav som gäller för innehållet bör framgå direkt av lagen

Demokrati och alla människors lika värde

Den så kallade demokratibestämmelsen finns i radio- och tv-lagen (5 kap. 1 § och 14 kap. 1 §). Enligt bestämmelsen ska det program- företag som bestämmelsen gäller för se till att programverksamheten som helhet präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer och principen om alla människors lika värde och den enskilda männi- skans frihet och värdighet. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att uttrycket ”det demokratiska statsskickets grundidéer” avser en statsform som bygger på fri åsiktsbildning, allmän och lika rösträtt samt fria och hemliga val. Uttrycket ”alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet” avser de sidor av demo- kratibegreppet som anknyter till förhållandet mellan människor, till exempel fördömande av rasism, våld och brutalitet samt hävdande av jämställdhet mellan kvinnor och män (prop. 1977/78:91 s. 230). Formuleringen ansluter till målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § RF, där det anges att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet.

Att public service-företagens programverksamhet som helhet ska präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer och principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och vär- dighet är en grundläggande förutsättning för public service-uppdraget. Enligt kommittén bör bestämmelsen därför framgå direkt av lagen.

Bestämmelsen bör gälla oavsett vilken form innehållet har (t.ex. ljud, rörlig bild eller text) och oavsett hur det distribueras. För att tydliggöra att verksamheten inte bara innefattar innehållet i program som består av ljud eller rörlig bild utan även textinnehåll har kom- mittén övervägt om innehållsverksamhet eller publiceringsverksam- het bör användas i stället för programverksamhet. Den definition av program som föreslås omfattar dock även textinnehåll. Begreppet används också i såväl YGL som i radio- och tv-lagen. I stället för att föra in nya begrepp i lagen anser kommittén att det är tydligast att även i fortsättningen använda programverksamhet för public service- företagens verksamhet som består i att sända och tillhandahålla pro- gram till allmänheten (jfr även prop. 2021/22:59 s. 56–59).

155

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

SOU 2024:34

Opartiskhet och saklighet

Av radio- och tv-lagen framgår att public service-företagens sänd- ningstillstånd får förenas med villkor som innebär att sändningsrätten ska utövas opartiskt och sakligt och med beaktande av att en vid- sträckt yttrandefrihet och informationsfrihet ska råda i ljudradio och tv (4 kap. 8 § och 11 kap. 3 § första stycket). Sedan juli 2023 ställs också villkor om opartiskhet och saklighet upp för public service- företagens sändningar och tillhandahållanden av radio- och tv-pro- gram genom tråd, dvs. på internet. Möjligheten att ställa upp sådana villkor framgår av 4 kap. 18 § och 11 kap. 6 § radio- och tv-lagen.

Av nuvarande sändningstillstånd framgår att företagens sändnings- rätt ska utövas opartiskt och sakligt. Företagen ska beakta att en vid- sträckt yttrandefrihet och informationsfrihet ska råda i ljudradio och tv. Företagen ska före sändning av program så noggrant som om- ständigheterna medger kontrollera sakuppgifter i programmet. Ämnes- val och framställning ska ta sikte på vad som är relevant och väsent- ligt. I besluten som gäller för företagens sändningar och tillhanda- hållanden av radio- och tv-program genom tråd ställs motsvarande villkor upp.

Att programverksamheten ska utövas opartiskt och sakligt och att villkoren kan följas upp och granskas är en central och grundläggande förutsättning för allmänhetens förtroende för public service (se t.ex. prop. 2012/13:164 s. 13 och 2018/19:136 s. 17). Kravet har funnits sedan sändningarna inleddes och är grundläggande för public service- uppdraget. Det bör därför framgå direkt av lagen. Bestämmelsen bör gälla oavsett vilken form innehållet har (t.ex. ljud, rörlig bild eller text) och oavsett hur innehållet distribueras. Det bör i lagen uttryckas som att programverksamheten ska utövas opartiskt och sakligt och med beaktande av en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet. Förslaget innebär att det, på motsvarande sätt som i dag, åligger företagen att före en publicering så noggrant som omständigheterna medger kontrollera sakuppgifter i denna. Ämnesval och framställning ska ta sikte på vad som är relevant och väsentligt. Någon ändring i sak är alltså inte avsedd. Det bör dock inte uttryckligen anges i lagen hur bestämmelsen ska tillämpas.

En konsekvens av att kravet framgår direkt av lagen är att public service-företagen inte längre kommer kunna ta del av och godta ett villkor med ett sådant krav innan det ställs upp. Kommittén bedömer

156

SOU 2024:34

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

dock att kravet är en så pass grundläggande förutsättning för upp- draget att det trots detta bör framgå av lagen. Villkoret har också tidi- gare framgått av lag, när den dåvarande radiolagen enbart gällde för public service-företagen (prop. 1995/96:160 s. 83).

Villkor som regeringen får ställa upp i beslut om public service-uppdraget

Rättelse och genmäle

Public service-företagens skyldighet att beriktiga (rätta) fakta- och sakuppgifter regleras på olika sätt för radio och tv. För tv ställs skyl- digheten upp i radio- och tv-lagen (5 kap. 4 §). För radio får sänd- ningstillstånden förenas med en skyldighet att iaktta bestämmelsen om beriktigande i lagen (11 kap. 3 § andra stycket 10). Sedan juli 2023 finns också möjlighet att ställa upp villkor om beriktiganden för public service-företagens sändningar och tillhandahållanden av radioprogram genom tråd (11 kap. 6 § andra stycket 2 radio- och tv- lagen).

I dag får sändningstillstånden även förenas med villkor om skyldig- het att sända genmälen (4 kap. 9 § 11 och 11 kap. 3 § andra stycket 11 radio- och tv-lagen). Sedan juli 2023 finns också möjlighet att ställa upp villkor om genmälen för public service-företagens sändningar och tillhandahållanden av radio- och tv-program genom tråd (4 kap.

18§ och 11 kap. 6 § radio- och tv-lagen).

Av förarbetena framgår att genmäle och beriktigande kan sägas

vara hjälpmedel mot partiskhet och osaklighet. Skyldigheten att be- riktiga uppgifter i ett program anknyter närmast till kravet på saklig- het. Rätten till genmäle knyter an till kravet på opartiskhet (prop. 1977/ 78:91 s. 144 och 1995/96:160 s. 100–101). Att villkoren kan ställas upp för alla publiceringar från public service-företagen har stor be- tydelse för allmänhetens förtroende för public service-företagens verksamhet. Av lagen bör därför framgå att villkor får ställas upp om beriktigande och genmäle. Enligt kommittén bör dock rättelse använ- das i stället för beriktigande eftersom uttrycket är lättare att förstå och är det uttryck som numera används. Uttrycket har samma inne- börd som beriktigande och någon ändring i sak är därmed inte av- sedd. Hur villkoren om rättelse och genmäle bör utformas behandlas i avsnitt 5.4.2.

157

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

SOU 2024:34

Kommittén har övervägt om kraven i stället för att kunna ställas upp som villkor i regeringens beslut bör framgå direkt av lagen. Detta dels eftersom kravet på rättelse för tv redan i dag framgår av radio- och tv-lagen, dels eftersom kraven hör nära ihop med kraven på opar- tiskhet och saklighet. Särskilt villkoren om krav på genmäle är dock så detaljerat att det inte framstår som lämpligt att ställa upp direkt i lagen. Även kraven på rättelse bör kunna preciseras närmare i reger- ingens beslut. Sammantaget bedömer därför kommittén att kraven inte bör framgå direkt av lagen.

Hänsyn till radions och tv:n särskilda genomslagskraft

Public service-företagens sändningstillstånd får i dag förenas med villkor om att ta hänsyn till ljudradions och televisionens särskilda genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av programmen (4 kap. 9 § 10 och 11 kap.

3§ andra stycket 9 radio- och tv-lagen). Sådana villkor ställs också upp i nuvarande sändningstillstånd.

Skyldigheten att ta hänsyn till ljudradions och televisionens genom- slagskraft har funnits länge. Av 1959 års avtal mellan staten och SR framgick att programverksamheten skulle bedrivas med beaktande av ljudradions och televisionens centrala ställning i landets kultur- och samhällsliv. Bestämmelsen fick sin nuvarande utformning i början av 1990-talet. Av förarbetena framgår att det med uttrycket ljudradions och televisionens särskilda genomslagskraft avses att medierna vän- der sig till hemmen och till en stor allmän publik, där alla åldrar är företrädda, samt att programmen kan påverka lyssnare och tittare starkt. Det ansågs därför naturligt att de ansvariga för sändningarna iakttar varsamhet med program som har sådan karaktär att man kan förstå att delar av publiken kommer att uppröras eller skrämmas. Det framhölls dock att kravet på varsamhet inte får drivas så långt att pro- gramföretagen sviker sin uppgift att meddela nyheter och stimulera till debatt. Av förarbetena framgår vidare att skyldigheten ålägger ett programföretag att visa varsamhet när det gäller att exempelvis sända våldsinslag eller inslag med sexuella skildringar, program som kan verka skrämmande på barn, program som på ett felaktigt sätt speglar bruk av alkohol eller narkotika och program som är uppenbart kränk- ande mot något av könen eller mot människor med viss hudfärg, natio-

158

SOU 2024:34

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

nalitet eller religion (prop. 1990/91:149 s. 141–142). Under åren har en relativt omfattande praxis utvecklats kring hur villkoret tillämpas (se Granskningsnämndens praxissamling, Granskat och klart, Tema: Mediets genomslagskraft, 2020).

Som redogörs för ovan har villkoret sin grund i den särskilda genom- slagskraft som radio och tv har. Villkoret bör därför även i fortsätt- ningen kunna gälla för dessa medieformer. I dag gäller villkoret dock enbart för innehållet i public service-företagens radio- och tv-sänd- ningar i marknätet. Enligt kommittén bör villkoret också kunna gälla för innehållet i sändningar och tillhandahållanden på internet av radio och tv, dvs. program som består av ljud eller rörlig bild. Däremot bör villkoret inte gälla för någon annan medieform, som exempelvis text- publiceringar. Hur villkoret som ställs upp med stöd av bestämmel- sen bör utformas behandlas i avsnitt 5.4.2.

Respekt för privatlivet

Public service-företagens sändningstillstånd får i dag förenas med villkor om att i sändningsverksamheten respektera den enskildes privatliv (4 kap. 9 § 12 och 11 kap. 3 § andra stycket 12 radio- och tv- lagen). Som framgår av avsnitt 6.4 prövas dock frågor om publicitets- skador för en enskild sedan 2020 inom ramen för det medieetiska självregleringssystemet. Tillståndsvillkoret om respekt för den en- skildes privatliv togs därför bort från sändningstillstånden för public service-företagen från och med den 1 januari 2021 (prop. 2019/20:168, bet. 2020/21:KU3, rskr. 2020/21:16).

Enligt kommittén bör det i lagen finnas en möjlighet att ställa upp villkor om respekt för enskilds privatliv som kan gälla för innehållet i alla public service-företagens publiceringar. Villkoret bör dock inte ställas upp så länge public service-företagen är anslutna till det medieetiska systemet.

Mångsidigt programutbud

Public service-företagens sändningstillstånd får i dag förenas med villkor om att sända ett mångsidigt programutbud (4 kap. 9 § 13 och 11 kap. 3 § andra stycket 13 radio- och tv-lagen). Med stöd av dessa bestämmelser ställs i nuvarande sändningstillstånd upp generella vill-

159

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

SOU 2024:34

kor om företagens utbud med bland annat krav på hög kvalitet och nyskapande form och innehåll. Med stöd av bestämmelserna ställs även upp villkor om bland annat nyhetsverksamhet, kulturutbud, programutbud för barn och unga samt utbud på de nationella mino- ritetsspråken och teckenspråket. Detsamma gäller andra villkor som har med innehållet att göra och som är kopplade till produktionen av programmen. Enligt kommittén bör av lagen framgå att villkor får stäl- las upp om ett mångsidigt programutbud. Det blir därmed möjligt att ställa upp villkor för företagens utbud oavsett hur utbudet distribueras.

För tv-sändningar får sändningstillstånden förenas med villkor om att sända program vars innehåll är särskilt anpassade för personer med funktionsnedsättning (4 kap. 9 § 5 radio- och tv-lagen). Av för- arbetena till bestämmelsen framgår att det med stöd av denna kan ställas upp villkor om att exempelvis sända program på teckenspråk eller nyhetsprogram som är anpassade för personer med kognitiv funktionsnedsättning (prop. 2009/10:115 s. 282). För radio får villkor ställas upp om att utforma sändningarna på ett sådant sätt att dessa blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning (11 kap. 3 § andra stycket 4 radio- och tv-lagen). Bestämmelsen för radio inne- fattar både tekniska villkor om tillgängliggörande och innehåll sär- skilt anpassat för personer med funktionsnedsättning (prop. 2009/ 10:115 s. 131 och 282).

Enligt kommittén bör villkor om innehåll som är särskilt anpassat för personer med funktionsnedsättning kunna ställas upp med stöd av bestämmelsen. Det behöver därför inte särskilt framgå av lagen att villkor får ställas upp om innehåll som är särskilt anpassat för perso- ner med funktionsnedsättning. Med stöd av bestämmelsen bör även krav på innehållet som gäller exempelvis hörbarhet kunna ställas upp (prop. 2009/10:115 s. 135). Möjligheten att ställa upp villkor om tek- niska åtgärder för att tillgängliggöra program för personer med funk- tionsnedsättning, exempelvis genom textning, tolkning och uppläst text behandlas i avsnitt 5.3.9.

Ett sändningstillstånd kan i dag förenas med villkor om att regio- nalt sända och producera program (4 kap. 9 § 14 och 11 kap. 3 § andra stycket 14 radio- och tv-lagen). Av förarbetena framgår att med att regionalt ”sända” program avses att krav kan ställas på att program- men ska nå befolkningen i en viss region eller att utsändningen av programmen ska ske från regionen. Med att regionalt ”producera” program avses att programmen i huvudsak har framställts i en region

160

SOU 2024:34

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

(prop. 1996/97:101 s. 20). Villkoret har ansetts vara programrelate- rat, dvs. ha med innehållet att göra (prop. 2007/08:8 s. 53 och 66). I avsnitt 5.3.1 bedömer kommittén att det i ett sändningstillstånd ska kunna ställas upp villkor som är specifikt relaterade till sändningarna i marknätet. En skyldighet att sända program regionalt bör anses vara ett sådant villkor. Som föreslås i avsnitt 5.3.1 bör några villkor som gäller för innehållet (programrelaterade villkor) dock inte längre kunna ställas upp i sändningstillstånden. Programrelaterade villkor bör i stället kunna ställas upp med stöd av den nu föreslagna be- stämmelsen om ett mångsidigt programutbud. Villkor som avser rent organisatoriska frågor bör kunna ställas upp med stöd av bestämmel- sen som föreslås i avsnitt 5.3.12.

5.3.7Villkor om reklam och andra annonser, otillbörligt kommersiellt gynnande, produktplacering och sponsring

Förslag: Lagen ska innehålla ett förbud mot

–reklam,

–åsiktsannonser,

–otillbörligt kommersiellt gynnande, och

–produktplacering.

Av lagen ska även framgå att villkor får ställas upp om

–undantag från reklamförbudet när det gäller reklam för ett public service-företags egen verksamhet eller för verksamhet från ett annat public service-företag,

–andra annonser än reklam och förbud mot sådana annonser, och

–sponsring och förbud mot sponsring.

Public service-företagens sändningstillstånd får i dag förenas med för- bud mot och villkor för att sända reklam eller andra annonser, spons- rade program och program där produktplacering förekommer (4 kap. 10 § och 11 kap. 3 § första stycket radio- och tv-lagen).

161

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

SOU 2024:34

I radio- och tv-lagen finns även ett förbud mot otillbörligt kom- mersiellt gynnande (5 kap. 5 § och 14 kap. 2 §). Av dessa bestäm- melser framgår att program som inte är reklam inte får otillbörligt gynna kommersiella intressen. Det innebär att programmet inte får uppmuntra till inköp eller hyra av varor eller tjänster eller innehålla andra säljfrämjande inslag, eller framhäva en vara eller en tjänst på ett otillbörligt sätt.

Iradio- och tv-lagen finns även bestämmelser om förbud mot åsiktsannonser (5 kap. 6 § och 14 kap. 3 §). Av dessa bestämmelser framgår att i sändningar för vilka villkor om opartiskhet gäller får det inte förekomma meddelanden som sänds på uppdrag av någon annan och som syftar till att vinna stöd för politiska eller religiösa åsikter eller åsikter i intressefrågor på arbetsmarknaden.

Förbud mot reklam, produktplacering, otillbörligt kommersiellt gynnande och åsiktsannonser är nära kopplade dels till public service- verksamhetens oberoende, dels till kravet på opartiskhet. Dessa villkor är grundläggande för public service-uppdraget och bör därför framgå direkt av lagen. Att ett sändningstillstånd innehåller ett förbud mot att sända reklam är i dag också en förutsättning för att verksamheten ska finansieras med allmänna medel (1 § finansieringslagen). Även det talar för att förbudet bör ställas upp i lag. Förbuden mot otillbör- ligt kommersiellt gynnande och åsiktsannonser framgår dessutom redan i dag direkt av radio- och tv-lagen.

Från förbudet mot reklam bör villkor kunna ställas upp om undan- tag när det gäller reklam för ett public service-företags egen verk- samhet eller för verksamhet från ett annat public service-företag. I nuvarande sändningstillstånd finns undantag för reklam för egen programverksamhet eller för programverksamhet från de övriga pub- lic service-företagen, utbildningsmaterial eller andra liknande produk- ter med direkt anknytning till programmen. Undantaget som före- slås i lagen bör göra det möjligt att även i fortsättningen göra sådana undantag.

Det bör även vara möjligt att ställa upp villkor om och förbud mot andra annonser än reklam och sponsring. Därmed blir det möjligt att ställa upp villkor för alla publiceringar från public service-företagen. Vilka villkor som bör gälla för sponsring under nästa tillståndsperiod behandlas i kapitel 12.

Begreppen annonser, reklam, sponsring och produktplacering bör ha motsvarande betydelse som begreppen har i radio- och tv-lagen. Om

162

SOU 2024:34

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

det ställs upp villkor som tillåter exempelvis sponsring i radio- eller tv-sändningar, beställradio, beställ-tv eller sökbar text-tv finns be- stämmelser i radio- och tv-lagen om vem som får sponsra program, krav på program som sponsras och hur sponsringsmeddelanden ska utformas (7 kap. och 15 kap. 8–11 §§ radio- och tv-lagen).

Bestämmelserna om reklam och andra annonser i 15 kap. radio- och tv-lagen gäller för public service-företagens annonser i ljudradio- sändningar. Däremot gäller bestämmelserna inte för beställradio från public service (15 kap. 11 §). Det framstår dock som rimligt att bestäm- melserna om annonser i 15 kap. gäller även för annonser i beställradio från företagen. Det har emellertid inte ingått i kommitténs uppdrag att utreda denna fråga.

5.3.8Villkor om VMA och andra meddelanden av vikt för allmänheten

Förslag: Av lagen ska framgå att villkor får ställas upp om att kostnadsfritt

–sända meddelanden enligt lagen om viktigt meddelande till all- mänheten, och

–sända andra meddelanden som är av vikt för allmänheten, om en myndighet begär det.

I lagen om viktigt meddelande till allmänheten ska upplysas om att bestämmelser om att sända VMA i ljudradio och tv, förutom i radio- och tv-lagen, även finns i den nya lagen.

Public service-företagens sändningstillstånd får förenas med villkor om att kostnadsfritt sända meddelanden enligt lagen (2023:407) om viktigt meddelande till allmänheten (VMA-lagen) och, om en myn- dighet begär det, andra meddelanden som är av vikt för allmänheten (4 kap. 9 § 15 och 11 kap. 3 § andra stycket 15 radio- och tv-lagen).

Skyldigheten att sända VMA och andra meddelanden som är av vikt för allmänheten är ett innehållsrelaterat villkor som, enligt YGL, ska ha stöd i lag för att kunna ställas upp. Enligt kommittén bör av lagen framgå att villkor får ställas upp om att kostnadsfritt sända meddelanden enligt VMA-lagen och sända andra meddelanden som

163

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

SOU 2024:34

är av vikt för allmänheten, om en myndighet begär det. Det blir där- med möjligt att ställa upp villkor om att sända VMA och andra med- delanden av vikt för allmänheten såväl i marknätet som på internet. I VMA-lagen bör upplysas om att bestämmelser om skyldighet att sända VMA finns i den nya lagen. När det gäller sändning av VMA omfattar begreppet ”sända” också sändningar på andra sätt än i radio och tv (jfr 7 § VMA-lagen). De villkor som föreslås ställas upp under nästa tillståndsperiod behandlas i avsnitt 18.4.

5.3.9Villkor om krav på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning

Förslag: Av lagen ska framgå att villkor får ställas upp om krav på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning.

Lagen ska innehålla en upplysningsbestämmelse om att krav på tillgänglighet till tv-sändningar, beställ-tv och sökbar text-tv finns i radio- och tv-lagen.

SR:s och UR:s tillstånd att sända ljudradio får i dag förenas med vill- kor om en skyldighet att utforma sändningarna på ett sådant sätt att dessa blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning (11 kap.

3§ andra stycket 3 radio- och tv-lagen). Villkoret anses innefatta både tekniska krav på tillgängliggörande och villkor om innehåll sär- skilt anpassat för personer med funktionsnedsättning (prop. 2009/ 10:115 s. 131 och 282) När det gäller tekniska tillgänglighetskrav för tv framgår dessa direkt av radio- och tv-lagen (5 kap. 12 §). Av den bestämmelsen framgår att en leverantör av medietjänster ska utforma tjänsten på ett sådant sätt att den blir tillgänglig för personer med funktionsnedsättning genom textning, tolkning, uppläst text eller lik- nande teknik.

Att public service-företagens utbud är tillgängligt för alla är en viktig utgångspunkt för public service-uppdraget. Enligt kommittén bör det av lagen framgå att villkor får ställas upp om krav på tillgäng- lighet för personer med funktionsnedsättning. Med stöd av bestäm- melsen bör villkor kunna ställas upp om att public service-företagen ska utforma sina tjänster och program så att de blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning genom tekniska hjälpmedel så- som textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik. Med stöd

164

SOU 2024:34

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

av bestämmelsen bör det således vara möjligt att ställa upp villkor som gäller tekniska tillgänglighetskrav, inte villkor som gäller inne- håll som är särskilt anpassat för personer med funktionsnedsättning. Sådana villkor kan i stället ställas upp med stöd av villkoret om ett mångsidigt programutbud, se avsnitt 5.3.6. Med stöd av bestämmel- sen bör vidare villkor förutom för program även kunna ställas upp även för tjänster som public service-företagen erbjuder allmänheten som exempelvis företagens webbplatser och appar.

Därutöver bör lagen innehålla en upplysningsbestämmelse om att krav på tillgänglighet till tv finns i 5 kap. 12 § radio- och tv-lagen. Det är med stöd av den bestämmelsen som regeringen fattar särskilda tillgänglighetsbeslut för tv som gäller för SVT och UR.

Hur villkoren om krav på tillgänglighet för personer med funk- tionsnedsättning bör utformas under nästa tillståndsperiod behand- las i avsnitt 11.4.3.

5.3.10Möjligheten att ta emot publiceringar utan villkor om särskild betalning

Förslag: Av lagen ska framgå att publiceringar ska kunna tas emot av allmänheten utan villkor om särskild betalning.

Idag anges i medelsvillkoren för SR att företagets sändningar ska kunna tas emot av allmänheten utan villkor om särskild betalning. För SVT och UR anges att företagens sändningar riktade till Sverige ska kunna tas emot av allmänheten utan villkor om särskild betalning. När det gäller program som företagen tillhandahåller på internet anges vidare att avgiftsmedlen ska användas till att producera och tillhandahålla radio- och tv-program till allmänheten på företagets egna plattformar som finns på fritt tillgängliga och öppna delar av internet.

Att allmänheten kan ta emot public service företagens publicer- ingar utan villkor om särskild betalning, oavsett vilken distributions- form de väljer, är en grundläggande förutsättning för att verksamhe- ten ska finansieras med allmänna medel (prop. 2012/13:164 s. 51–51 och prop. 2018/19:136 s. 42). Enligt kommittén bör det därför framgå av lagen att publiceringar, dvs. ett public service-företags sändningar och tillhandahållanden av program, ska kunna tas emot av allmänhe- ten utan villkor om särskild betalning. Det innebär att public service-

165

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

SOU 2024:34

företagen inte får ställa upp några villkor om särskild betalning, exempelvis i form av abonnemangsavgifter, för sina sändningar och tillhandahållanden av program. Förslaget innebär dock inte att publi- ceringarna ska kunna tas emot av allmänheten utan exempelvis kost- nader för mottagarutrustning, internetabonnemang eller datortrafik. Förslaget innebär inte heller någon ändring av vad som gäller i dag när en operatör vidaresänder tv-sändningar och sökbar text-tv från SVT och UR enligt bestämmelserna om vidaresändningsplikt i radio- och tv-lagen (9 kap. 1–4 §§). Av dessa bestämmelser följer bland annat att sändningar ska kunna tas emot utan kostnad för själva mottag- ningen. En operatör har dock rätt att ta ut en skälig avgift för att täcka bland annat kostnaden för driften och servicen av näten. Bestämmel- sen hindrar inte heller att public service-företagens publiceringar, utöver att finnas tillgängliga på öppna och fritt tillgängliga delar av internet, också kan finnas på tjänster som kan kräva abonnemang eller betalning, till exempel i tv- och streamingpaket från operatörer som Telia, Tele2 eller Telenor (jfr prop. 2012/13:164 s. 50–51). Det bör vidare fortsatt vara möjligt för UR att erbjuda utbildnings- anordnare som förskolor, skolor, universitet och folkhögskolor ett utökat programutbud via tjänsten UR Access. Därutöver bör det även i fortsättningen vara möjligt att ställa upp villkor om att public service-företagens sändningar som görs tillgängliga utanför Sverige ska bära sina egna kostnader.

5.3.11Villkor om säkerhet och beredskap

Förslag: Av lagen ska framgå att villkor får ställas upp om

–säkerhet vid produktion och distribution av programverksam- heten,

–beredskapsarbete och en beredskapsplan för verksamheten under fredstida krissituationer och höjd beredskap, och

–verksamhet och organisation vid höjd beredskap.

När det gäller public service-företagens beredskapsuppdrag är det endast skyldigheten att utarbeta en beredskapsplan som framgår av radio- och tv-lagens uppräkning av villkor som ett sändningstillstånd

166

SOU 2024:34

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

får förenas med (prop. 1996/97:158 s. 19). Däremot finns inte vill- koren om beredskapsarbete och organisation och verksamhet vid höjd beredskap med i lagens uppräkning. Inte heller finns nuvarande villkor i sändningstillstånden om säkerhet vid produktion och distri- bution med i lagens uppräkning. Villkoren är inte relaterade till inne- hållet i public service-företagens publiceringar. Kommittén bedömer därför att dessa krav inte heller i fortsättningen behöver regleras i lag. Det innebär att villkoren, på motsvarande sätt som i dag, enbart kan ställas upp i regeringens beslut om public service-uppdraget, se avsnitt 5.4.1. Enligt kommittén talar dock övervägande skäl för att det av lagen bör framgå att dessa centrala delar i public service-uppdraget kan ställas upp i regeringens beslut. Framför allt talar tydlighetskäl för detta. Att det av lagen framgår att villkor får ställas på säkerhet och beredskap understryker också att denna verksamhet är en viktig del i public service-uppdraget. Genom förslaget blir regleringen mer fullständig och överblickbar än om dessa delar av uppdraget uteläm- nas. Avsikten är att de villkor som kan ställas upp enligt bestämmel- sen bör kunna omfatta alla villkor om säkerhet och beredskap som i dag framgår av sändningstillstånden. Det bör framhållas att det inte med stöd av bestämmelsen får ställas upp några villkor som gäller för innehållet i sändningar och tillhandahållanden från public service- företagen. Som redogörs för i avsnitt 5.2.2 är public service-företagens redaktionella självständighet grundlagsskyddad (3 kap. 6 § YGL). Vilka villkor som bör ställas upp under nästa tillståndsperiod be- handlas i kapitel 18.

5.3.12Villkor om hur verksamheten ska organiseras och bedrivas

Förslag: Av lagen ska framgå att villkor får ställas upp om

–verksamhet och organisation,

–användningen av avgiftsmedel,

–förhandsprövning av nya tjänster, och

–redovisning och revision.

167

SOU 2024:34

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

5.3.13Yttrande över och godkännande av villkor

Förslag: Innan regeringen fattar beslut om villkoren för public service-uppdraget ska det public service-företag som beslutet ska gälla för ges tillfälle att ta del av och yttra sig över de villkor som regeringen avser ställa upp i beslutet.

Regeringens beslut om villkor för public service-uppdraget får inte innehålla andra programrelaterade villkor än sådana som pub- lic service-företaget har godtagit.

Innan regeringen fattar beslut om sändningstillstånd ska public ser- vice-företagen ges tillfälle att ta del av och yttra sig över de villkor som regeringen avser att förena tillståndet med. Ett beslut om till- stånd får inte innehålla andra programrelaterade villkor än dem som företaget har godtagit (4 kap. 14 § och 11 kap. 5 § andra stycket radio- och tv-lagen).

Att public service-företagen ska godta programrelaterade villkor har framhållits som ett viktigt skydd för företagens självständighet och för verksamhetens oberoende (se t.ex. prop. 2017/18:261 s. 59 och SOU 2020:45 s. 371–372). Den förra parlamentariska public service- kommittén framhöll också att programrelaterade villkor även i fort- sättningen måste godtas av public service-företagen, oavsett val av framtida reglering (SOU 2018:50 s. 88–89). För att värna public ser- vice-verksamhetens oberoende och integritet anser kommittén att det av lagen bör framgå att beslutet om villkor för public service-upp- draget inte får innehålla andra programrelaterade villkor än sådana som public service-företaget har godtagit, dvs. motsvarande vad som i dag gäller enligt radio- och tv-lagen. Företagen bör också ges till- fälle att ta del av och yttra sig över de övriga villkor som ställs upp för uppdraget. Eftersom även de villkor som framgår av nuvarande medelsvillkor kommer att ingå i beslutet utökas public service-före- tagens möjlighet att yttra sig över villkor något jämfört med vad som gäller i dag.

169

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

SOU 2024:34

5.3.14Finansieringen av public service-uppdraget

Förslag: Av lagen ska framgå

–att public service-avgiften ska finansiera den verksamhet som ingår i public service-uppdraget enligt lagen,

–att avgiften inte får finansiera någon annan verksamhet, och

–att riksdagen, i enlighet med beslutet om medelstilldelning för åtta år, årligen tilldelar medel för verksamheten.

De övriga bestämmelser som reglerar finansieringen av public service-uppdraget ska överföras oförändrade från lagen om finan- siering av radio och tv i allmänhetens tjänst till den nya lagen. Följdändringar ska göras i andra lagar där hänvisningar görs till finansieringslagen.

I avsnitt 5.3.1 föreslår kommittén att de bestämmelser som reglerar public service-uppdraget och finansieringen av detta uppdrag ska sam- las i den nya lagen och att finansieringslagen ska upphävas.

Idag framgår av 1 § finansieringslagen att en public service-avgift ska finansiera radio- och tv-verksamhet i allmänhetens tjänst och verksamhet som är direkt anknuten till den under förutsättning att sändningstillstånd enligt radio- och tv-lagen har meddelats den som bedriver sändningsverksamheten och tillståndet innehåller ett förbud mot att sända reklam. Det framgår också att avgiften inte får finan- siera någon annan verksamhet än den som anges i bestämmelsen. Bestämmelsen bör ändras så att det framgår att public service-avgiften ska finansiera den verksamhet som ingår i public service-uppdraget, dvs. radio- och tv-verksamhet i allmänhetens tjänst och verksamhet som är direkt anknuten till denna, och att avgiften inte får finansiera någon annan verksamhet. Någon ändring i sak föreslås således inte, utan public service-avgiften ska fortfarande finansiera samma verk- samhet som i dag. Däremot är det inte längre en förutsättning för finansieringen att sändningstillstånd enligt radio- och tv-lagen med- delats den som bedriver sändningsverksamheten. I stället ska public service-avgiften finansiera den verksamhet som ingår i public service- uppdraget enligt de villkor som ställs upp för verksamheten enligt den nya lagen.

170

SOU 2024:34

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

I dag framgår av 2 § finansieringslagen att ett beslut av riksdagen om tilldelning av avgiftsmedel inför att sändningstillstånd enligt radio- och tv-lagen meddelas ska avse hela den period som tillståndet gäller. Det framgår vidare att riksdagen, i enlighet med ett beslut om till- delning för hela tillståndsperioden, årligen tilldelar avgiftsmedel för public service-verksamheten. Som framgår av avsnitt 5.3.2 föreslås att det i lagen ska framgå att riksdagen, för en period om åtta år, be- slutar om tilldelningen av avgiftsmedel för den verksamhet som ingår

ipublic service-uppdraget. Förslaget motsvarar i sak vad som redan gäller i dag enligt finansieringslagen, men kopplingen till att sändnings- tillstånd meddelas och längden på tillstånden föreslås tas bort. Detta eftersom public service-uppdraget i huvudsak inte längre kommer regleras genom villkor i sändningstillstånden. På motsvarande sätt som i dag kommer riksdagen årligen tilldela public service-företagen medel i enlighet med det medelsbeslut som gäller för åtta år. Att riks- dagen årligen ska fatta beslut om att tilldela public service-företagen medel följer av att riksdagens budgetbeslut är ettåriga (jfr 9 kap. 3 § RF) och att förslaget till statens budget ska vara fullständigt, dvs. omfatta alla inkomster och utgifter (prop. 2017/18:261 s. 45). Samma princip bör fortsatt gälla när riksdagens medelsbeslut inte längre kopplas till längden på sändningstillstånden. Även i fortsättningen bör därmed gälla att riksdagens årliga beslut enbart är ett verkstäl- lande av det medelsbeslut som riksdagen fattar för en period om åtta år. Det innebär att det inte heller i fortsättningen ska göras någon årlig prövning av tilldelningen av medel till public service-företagen (jfr prop. 2017/18:261 s. 69).

I övrigt bör de bestämmelser som finns i finansieringslagen flyttas över till den nya lagen oförändrade. I dag finns hänvisningar till finansieringslagen förutom i radio-och tv-lagen även i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och ytt- randefrihetsgrundlagens områden, lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster, lagen (2018:1937) om tillgänglighet till digital offentlig service, lagen (2022:818) om den offentliga sektorns tillgängliggörande av data och i lagen (2023:664) om mediestöd. I bestämmelserna hänvisas till public service-företagen och public service-verksamheten genom att det anges att verksam- heten finansieras med en public service-avgift enligt finansierings- lagen. Bestämmelserna bör ändras så att de i stället hänvisar till den nya lagen. I skatteförfarandelagen (2011:1244) anges bland annat att

171

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

SOU 2024:34

lagen gäller för public service-avgifter enligt finansieringslagen. Även där bör hänvisningarna ändras till den nya lagen.

5.4Regeringens beslut om villkor för public service-uppdraget

5.4.1Ett public service-beslut för respektive public service-företag

Förslag: De villkor som ska gälla för respektive public service-före- tags verksamhet ska framgå av det beslut, public service-beslut, som regeringen fattar med stöd av lagen.

Det kommer även i fortsättningen att krävas tillstånd för att sända i marknätet, se avsnitt 5.3.1. Det innebär att regeringen även inför till- ståndsperioden 2026–2033 kommer att besluta om sändningstillstånd för public service-företagen. Även särskilda krav på tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning till tv-sändningar, beställ-tv och sökbar text-tv kommer fortsatt att beslutas av regeringen i särskilda beslut med stöd av 5 kap. 12 § radio- och tv-lagen.

Övriga villkor som reglerar public service-uppdraget och som kan ställas upp med stöd av lagen bör samlas i ett beslut för respektive public service-företag. Där bör de villkor – public service-villkor – som ska gälla för företagens verksamhet under kommande åtta år framgå. Besluten bör benämnas public service-beslut. Som framgår av av- snitt 5.3.2 ska public service-besluten och sändningstillstånden gälla under samma period. Public service-besluten och villkoren som ställs upp i besluten bör således gälla i åtta år, från och med 2026 till och med 2033.

Ett alternativ skulle vara att ha tre olika styrdokument för respek- tive public service-företag, ett sändningstillstånd, ett beslut om vill- kor för företagens innehållsuppdrag och ett beslut med villkor för medelsanvändningen. För att regleringen av uppdragen till företagen ska bli så tydligt och överblickbart som möjligt bedömer kommittén att uppdragen till företagen inte bör regleras i fler styrdokument än nödvändigt. Även när merparten av alla villkor som gäller för upp- dragen samlas i respektive företags public service-beslut bör det av

172

SOU 2024:34

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

beslutet tydligt framgå vilka villkor som är programrelaterade och gäl- ler för innehållet.

5.4.2Teknikneutrala villkor för innehållet

Förslag: De villkor som regeringen beslutar med stöd av den nya lagen och som gäller för innehållet i public service-företagens pub- liceringar ska vara teknikneutrala och gälla oavsett hur innehållet distribueras till allmänheten.

Teknikneutrala villkor för innehållet i public service

Genom den nya lag som föreslås kommer det att vara möjligt att ställa upp villkor för innehållet från public service-företagen oavsett hur innehållet distribueras till allmänheten. De innehållsvillkor som ställs upp från 2026 bör också vara teknikneutrala och därmed gälla oavsett hur innehållet distribueras. Merparten av innehållsvillkoren i nuvarande sändningstillstånd är i dag formulerade på ett teknikneutralt sätt och behöver därför inte omformuleras. Det gäller till exempel vill- kor om att företagen ska erbjuda ett mångsidigt programutbud och att utbudet ska spegla förhållanden i hela landet. De villkor som i dag är formulerade för att gälla för sändningar behöver dock omformu- leras så att de gäller oavsett hur innehållet sänds eller tillhandahålls. I sändningstillstånden finns exempelvis villkor om att företagen ska sända program om och från de nordiska grannländerna. Även villkor som gäller utbud på nationella minoritetsspråk och teckenspråk är i vissa delar formulerade för att gälla sändningar, se avsnitt 8.4.8. Det- samma gäller villkoren om undantag för egenreklam och för sponsring.

Villkor om rättelse och genmäle

När det gäller tv framgår kravet på att rätta felaktiga fakta- och sak- uppgifter direkt av radio- och tv-lagen (5 kap. 4 §). Enligt bestäm- melsen ska uppgifter i ett program som förekommit i tv-sändningar, beställ-tv och sökbar text-tv från public service-företagen beriktigas när det är befogat. För radio framgår kravet på rättelse av villkor i sändningstillstånden. Enligt SR:s och UR:s nuvarande sändningstill-

173

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

SOU 2024:34

stånd ska uppgifter som förekommit i ett ljudradioprogram beriktigas när det är befogat. En begäran om beriktigande ska behandlas skynd- samt och om en begäran bifalls ska beriktigandet sändas så snart det kan ske i ett för publiken naturligt sammanhang. I besluten som gäller för företagens sändningar och tillhandahållanden av radioprogram i tråd ställs motsvarande villkor upp, men det anges att ett beriktigande ska sändas eller tillhandahållas så snart det kan ske.

I sändningstillstånden finns även villkor om genmälen. Enligt vill- koren ska den som har befogat anspråk på att bemöta ett påstående ges tillfälle till genmäle. En begäran om genmäle ska behandlas skynd- samt. Om en begäran om genmäle bifalls, ska ett genmäle sändas så snart det kan ske i eller i anslutning till program av samma eller lik- artad karaktär som det som anmärkningen avser. Om en skriftlig begäran om genmäle har avslagits av företagen ska de lämna infor- mation till den berörde om förutsättningarna för att anmäla företa- gets beslut eller dess handläggning av ärendet till granskningsnämn- den för radio och tv. Ett beslut om avslag ska innehålla uppgifter om skälen för avslaget. I besluten som gäller för företagens sändningar och tillhandahållanden av radio- och tv-program genom tråd (på internet) ställs motsvarande villkor upp, men det anges att ett genmäle ska sändas eller tillhandahållas.

Iavsnitt 5.3.6 föreslås att regeringens public service-beslut får innehålla villkor om rättelse och genmälen. Sådana villkor bör också ställas upp. De nuvarande villkoren bör omformuleras så att det på ett tydligt sätt framgår att kraven gäller för innehållet i alla publiceringar från public service-företagen.

När publiceringar tillhandahållas på internet uppstår delvis nya förutsättningar och frågeställningar kring hur villkoren ska tillämpas. I dag ska som, redogörs för ovan, rättelser sändas eller tillhanda- hållas så snart det kan ske i ett för publiken naturligt sammanhang. Genmälen ska sändas eller tillhandahållas så snart det kan ske i eller

ianslutning till program av samma eller likartad karaktär som det som anmärkningen avser.

Förutsättningarna för hur rättelser ska göras och hur genmälen ska lämnas kommer att skilja sig åt beroende på hur och var den ur- sprungliga publiceringen har gjorts. Den tekniska utvecklingen inne- bär också att förutsättningarna kommer att utvecklas och förändras över tid. Överväganden kommer att behöva göras kring hur rättelsen eller genmälet i det enskilda fallet bäst når den publik som har tagit

174

SOU 2024:34

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

del av den ursprungliga publiceringen. Har en publicering både sänts och tillhandahållits digitalt bör utgångspunkten vara att även rättel- sen och genmälet sänds och tillhandahålls på motsvarande sätt. För att nå publiken kan en kombination av ljud eller rörlig bild och text behöva användas. Är en publicering som har rättats fortfarande till- gänglig för allmänheten kan det, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, finnas skäl att redovisa att publiceringen har rättats. Tillhandahålls en publicering där genmäle lämnats bör detta framgå i anslutning till publiceringen. Den praxis som har utarbetats av gransk- ningsnämnden kring hur villkor om rättelse och genmäle tillämpas kommer att behöva utvecklas och anpassas för att kunna tillämpas även på den nya typ av publiceringar som villkoren föreslås gälla för.

Villkor om radions och tv:ns särskilda genomslagskraft

I nuvarande sändningstillstånd finns villkor om att public service- företagen ska ta hänsyn till ljudradions och tv:ns särskilda genom- slagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av programmen. För SVT ställs också villkor upp om att företaget bör ägna stor uppmärksamhet åt sättet att skildra våld i nyhetsprogram och andra program som informerar publiken om det faktiska våld som förekommer.

Av granskningsnämndens praxis framgår att villkoret bland annat innebär ett krav på återhållsamhet i fråga om våldsskildringar och vålds- inslag som sänds på tider då barn kan antas ta del av programmen (se Granskningsnämndens praxissamling, Granskat och klart, Tema: Mediets genomslagskraft, 2020). För att villkoret ska kunna gälla även för tillhandahållanden av radio och tv bör det omformuleras. Det fram- står nämligen inte som ändamålsenligt att ställa upp ett villkor som är tidsrelaterat för program som tillhandahålls digitalt och där tittaren eller lyssnaren själv väljer när han eller hon vill ta del av programmet. Enligt kommittén bör villkoret därför formuleras enligt följande.

SR/SVT/UR ska ta hänsyn till radions/tv:s särskilda genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av programmen eller sättet de tillhandahålls på.

När det gäller program som tillhandahålls digitalt och vars innehåll kan vara skrämmande för barn finns det skäl att titta på bestämmel- serna i radio- och tv-lagen om skydd av barn som gäller för beställ-

175

En lag om public service och teknikneutrala villkor för innehållet

SOU 2024:34

tv och hur dessa bestämmelser tillämpas (5 kap. 2 § andra stycket och 3 §). Tillhandahålls program vars innehåll kan vara skrämmande för barn kan kravet, beroende på omständigheterna, innebära att public service-företagen bör varna för att sådant innehåll förekom- mer i programmet eller att programmet inte tillhandahålls på sådant sätt att det finns en betydande risk för att barn kan se eller höra pro- grammet, om det inte av särskilda skäl ändå är försvarligt. Den praxis som granskningsnämnden har utarbetat kring hur villkoret tillämpas för sändningar kommer att behöva utvecklas och anpassas för att kunna tillämpas även på tillhandahållanden av program. Det kan även finnas skäl att se över formuleringen av villkoret som gäller för SVT om skildringar av våld i nyhetsprogram så att det klart framgår vad villkoret avser.

5.5Förslagen är förenliga med regeringsformen och Europakonventionen

Förslagen som kommittén lämnar innebär en utvidgning av vilket innehåll från public service som villkor ska kunna gälla för och inne- bär en motsvarande begränsning av den grundlagsskyddade yttrande- friheten. För en sådan begränsning av yttrandefriheten gäller enligt 3 kap. 5 § YGL vad som föreskrivs om begränsningar av grundläg- gande fri- och rättigheter i 2 kap. 21–23 §§ RF. Även Europakonven- tionen, vilken gäller som lag i Sverige, ska beaktas i sammanhanget.

Det är grundläggande för allmänhetens förtroende för public service-verksamheten och för verksamhetens legitimitet att villkor för innehållet som är bärande för public service-uppdraget kan gälla oberoende av hur innehållet distribueras till allmänheten. Om vill- koren inte gäller allt innehåll från public service-företagen utan en- dast innehållet i marknätet skulle det innebära att en stor och dess- utom växande del av public service-företagens utbud inte inordnas under villkor som utgör grundläggande delar av uppdraget. Det gäller till exempel villkor om opartiskhet och saklighet och villkor om ett mångsidigt programutbud där krav bland annat ställs på att program- men genom tillgänglighet och mångsidighet ska tillgodose skiftande förutsättningar och intressen hos befolkningen i hela landet, se kapi- tel 8. Dessutom skulle delar av den verksamhet som finansieras med allmänna medel även fortsatt vara i de närmaste oreglerad. Det skulle

176

Stockholm i maj 2024
Göran Hägglund
Kristina Axén Olin	Alexander Christiansson
Catarina Deremar	Hans Eklind
Lars Leijonborg	Amanda Lind
Lawen Redar	Vasiliki Tsouplaki
	/ Emma Alskog
	Elisabeth Bill
	Heli Hirsch
	Dante Olason Hallberg

	och Europakonventionen.....................................................		176
6	Granskningen av programverksamheten......................		179
6.1	Kommitténs uppdrag ...........................................................		179
6.2	Granskning av innehåll i publiceringar................................		179
	6.2.1	Ramarna för granskning enligt
		yttrandefrihetsgrundlagen ....................................	179
	6.2.2	Granskningsnämnden för radio och tv ................	181

	av Mediemyndigheten ...........................................	182
6.2.5	Anmälningar och granskningar ............................	183
6.3 Sanktioner .............................................................................		184

	beslut......................................................................	184
6.3.2	Särskild avgift ........................................................	185

	6.3.3	Återkallelse av sändningstillstånd.........................	185
	6.3.4	Föreläggande att följa bestämmelser ....................	187
6.4	Det medieetiska självregleringssystemet .............................		187
6.5	Överväganden och förslag ....................................................		189
	6.5.1	Ökade möjligheter till granskning av innehåll.....	189
	6.5.2	Sanktioner i fler fall ...............................................	192
	6.5.3	Föreläggande att följa bestämmelser ....................	195
	6.5.4	Överklagande .........................................................	197
	6.5.5	Tidsfristen för en anmälan om granskning ..........	197
	6.5.6	Förslagen är förenliga med regeringsformen
		och Europakonventionen......................................	199
DEL 3 Public service-uppdraget 2026–2033
7	Ramarna för public service-uppdraget .......................		203

Sammanfattning ................................................................		19
1	Författningsförslag.....................................................	33
1.1	Förslag till lag om public service............................................	33

DEL 1 Inledning
2	Uppdragets utgångspunkter och genomförande .............		67
2.1	Kommitténs uppdrag .............................................................		67
2.2	Hur arbetet har genomförts...................................................		68
2.3	Övergripande utgångspunkter för arbetet ............................		70
2.4	Grundläggande begrepp som används i betänkandet ...........		71
	2.4.1	Public service – radio och tv
		i allmänhetens tjänst................................................	71
	2.4.2	Radio och tv – ljud och rörlig bild .........................	72

3	Public service i oroliga tider........................................		73
3.1	Det säkerhetspolitiska läget i Sverige ....................................		73
	3.1.1	Utvecklingen av det säkerhetspolitiska läget ........	74
	3.1.2	Totalförsvarsbeslutet för 2020–2025 .....................	74
	3.1.3	Ett nytt säkerhetspolitiskt läge ..............................	75
3.2	Covid-19-pandemin och andra kriser....................................		76
3.3	Public service i en ny orolig tid .............................................		78

		medier i kris och krig ..............................................	78
	3.3.2	Public service-verksamheten i en ny orolig tid .....	80
4	Public service-företagens unika roll och betydelse
	för samhället och publiken..........................................		87
4.1	Public services roll i samhället ...............................................		87

	medborgare och fyller en demokratisk
	funktion ...................................................................	89
4.1.2	Högt förtroende för public service i Sverige .........	90

	medieanvändning och förtroende...........................	93
4.1.4	Public service påverkan på mediemarknaden ........	94

SOU 2024:34	Innehåll
4.2 En mediemarknad i förändring ..............................................	95

	i global konkurrens..................................................	95
4.2.2	Marknaden för rörlig bild......................................	100
4.2.3	Ljudmarknaden......................................................	104
4.2.4	Dagspressmarknaden.............................................	109
4.2.5	Nyhetsvanorna.......................................................	112

5	En lag om public service och teknikneutrala
	villkor för innehållet .................................................		121
5.1	Kommitténs uppdrag och utgångspunkter för arbetet.......		121
5.2	Regleringen av public service ...............................................		122
	5.2.1	Regeringsformen ...................................................	122
	5.2.2	Yttrandefrihetsgrundlagen....................................	123
	5.2.3	Europakonventionen .............................................	126
	5.2.4	EU-rätten ...............................................................	127
	5.2.5	Radio- och tv-lagen ...............................................	129

	i allmänhetens tjänst ..............................................	130
5.2.7	Ägandeformen .......................................................	132
5.2.8	Regleringen av public service-uppdraget..............	133

Norge och Finland.................................................	137
5.3 Överväganden och förslag ....................................................	139

	uppdraget och finansieringen av uppdraget .........	139
5.3.2	Hur uppdraget ges och längden på uppdraget .....	144
5.3.3	En definition av public service-uppdraget ...........	147
5.3.4	Oberoende och självständighet ............................	149
5.3.5	Vilket innehåll som villkor ska kunna gälla för ...	150

utan villkor om särskild betalning ........................	165
5.3.11 Villkor om säkerhet och beredskap .....................	166

	och bedrivas ...........................................................	167
5.3.13	Yttrande över och godkännande av villkor..........	169
5.3.14	Finansieringen av public service-uppdraget.........	170

	public service-företag............................................	172
5.4.2	Teknikneutrala villkor för innehållet ...................	173

	ska vara tydligt formulerade .................................................		203
7.2	Nuvarande ramar för public service-uppdraget ..................		204
7.3	Överväganden och förslag ....................................................		205
	7.3.1	Uppdragen är att producera, sända
		och tillhandahålla ljud och rörlig bild ...................	205
	7.3.2	Villkoret om god balans ska tas bort....................	211
8	Hur public services innehållsuppdrag ska utformas .....		213
8.1	Kommitténs uppdrag ............................................................		213
8.2	Nuvarande innehållsuppdrag................................................		214
8.3	Övergripande utgångspunkter .............................................		215
8.4	Överväganden och förslag ....................................................		215
	8.4.1	Ett teknikneutralt innehållsuppdrag.....................	215
	8.4.2	Ett brett formulerat innehållsuppdrag .................	216

	utövas opartiskt och sakligt ..................................	218
8.4.4	Svenska språket och en svensk kontext ...............	219

8.4.5	Folkbildningsuppdraget........................................	223
8.4.6	Journalistik för hela landet ...................................	225
8.4.7	Speglingsuppdraget ...............................................	229

		minoritetsspråken och teckenspråk	..................... 232
	8.4.9	Utbud på andra minoritetsspråk ..........................	240
9	Samverkan med och hänsyn
	till kvalitativa nyhetsmedier.......................................		243

konkurrensförutsättningar...................................................		243
9.1.1	Nuvarande krav på hänsynstagande .....................	243
9.1.2	Det finns inget krav på samverkan.......................	244

och samhällsjournalistik i hela landet ..................................		245
9.2.1	Kommitténs uppdrag ............................................	245

	med kvalitativa nyhetsmedier i dag ......................	246
9.2.3	Studiebesök och möten.........................................	247
9.2.4	Samverkan i andra länder ......................................	247
9.2.5	Överväganden och förslag ....................................	250

bild i nyhetsverksamheten ...................................................		253
9.3.1	Kommitténs uppdrag ............................................	253

	nyhetsmedier .........................................................	255
9.3.5	Synpunkter från Tidningsutgivarna (TU) ...........	256

	med funktionsnedsättning....................................	256
9.3.7	Överväganden och förslag ....................................	257

10	Samverkan för att stärka en livskraftig
	produktionsmarknad i hela landet..............................		263
10.1	Kommitténs uppdrag ............................................................		263
10.2	Nuvarande villkor om extern produktion ...........................		264
	10.2.1 Utläggningar, samarbetsprojekt och inköp
		av program ska bidra till en mångfald i
		programverksamheten...........................................	264
	10.2.2 Krav på att bidra till att stärka en livskraftig
		produktionsmarknad i hela landet ........................	264
	10.2.3 SVT ska bidra till utvecklingen
		av svensk filmproduktion ......................................	265
	10.2.4	Produktionsmarknaden i Sverige..........................	266
10.3	Samverkan för att stärka en livskraftig
	produktionsmarknad i hela landet .......................................		267
	10.3.1 Public service-företagens externa produktion .....		267
	10.3.2 Synpunkter från företrädare för
		produktionsbolag...................................................	269
	10.3.3	Överväganden och förslag.....................................	271

11	Tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning .. 279
11.1	Kommitténs uppdrag ............................................................		279
11.2	Nuvarande krav på tillgänglighet .........................................		279
	11.2.1 Villkor om tillgänglighet i
		sändningstillstånden ..............................................	279
	11.2.2	Särskilda tillgänglighetsbeslut
		för tv-sändningar och beställ-tv............................	280
11.3	Funktionshinderspolitiken ...................................................		281
11.4	Tillgänglighet när public service-uppdraget
	blir teknikneutralt .................................................................		282
	11.4.1 Synpunkter från berörda grupper .........................		282
	11.4.2 Public service-företagens arbete
		med tillgänglighet ..................................................	283
	11.4.3	Överväganden och förslag.....................................	284

12	Sponsring ...............................................................	289
12.1	Kommitténs uppdrag ...........................................................	289
12.2	Nuvarande reglering av sponsring .......................................	289
12.3	Granskningsnämndens bedömningar..................................	291
12.4	Program där sponsring förekommer ...................................	292
12.5	Överväganden och förslag....................................................	295

13	Sidoverksamhet .......................................................		299
13.1	Kommitténs uppdrag ...........................................................		299
13.2	Villkor om sidoverksamhet..................................................		299
13.3	Public service-företagens sidoverksamheter i dag ..............		300
	13.3.1	SVT ........................................................................	300
	13.3.2	SR ...........................................................................	303
	13.3.3	UR..........................................................................	305
13.4	Överväganden .......................................................................		305

14	Förhandsprövning av nya tjänster ...............................	307
14.1	Kommitténs uppdrag ...........................................................	307
14.2	Systemet med förhandsprövning följer
	av EU:s regler om statligt stöd ............................................	307
14.3	Utvecklingen av det svenska systemet
	med förhandsprövning .........................................................	308
14.4	Dagens system med förhandsprövning ...............................	309
	14.4.1 Vad prövningen ska avse och hur den går till ......	309
	14.4.2 Kraven på public service-företagen att anmäla
	och redovisa nya tjänster ......................................	309
	14.4.3 Vilka tjänster ska prövas inom systemet?............	310
	14.4.4 Systemet med förhandsprövning i Danmark,
	Norge och Finland ................................................	311
	14.4.5 Synpunkter på systemet........................................	313
14.5	Systemet med förhandsprövning bör finnas kvar...............	314