sou 2024 29

Goda möjligheter till ökat välstånd

Delbetänkande av Produktivitetskommissionen

Stockholm 2024

SOU 2024:29

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.

Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Illustration: Anna Olsson

Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2024

ISBN 978-91-525-0906-7 (tryck)

ISBN 978-91-525-0907-4 (pdf)

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Elisabeth Svantesson

Regeringen beslutade den 20 april 2023 att tillsätta en kommitté med uppdrag att analysera vilka faktorer som påverkar produktivitetstill- växten och lämna förslag för att höja produktivitetstillväxten i närings- livet och öka produktiviteten i den offentliga sektorn i Sverige. Kom- mittén gavs namnet Produktivitetskommissionen.

Fil. dr., f.d. riksgäldsdirektören Hans Lindblad förordnades att fr.o.m. den 20 april 2023 vara ordförande för kommittén. Till leda- möter utsågs docenten Anna Sjögren, Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU), professorn emeritus Lars Hultkrantz, Örebro universitet, professorn Lars Persson, In- stitutet för Näringslivsforskning (IFN), fil. dr. Niklas Elert, Handelns forskningsinstitut, professorn Robin Teigland, Chalmers Tekniska högskola och generaldirektören Sofia Wallström, Inspektionen för vård och omsorg (IVO).

Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. den 16 maj 2023 departementsrådet Henrik Hammar, departementsrådet Karine Jabet Raoufinia och departementssekreteraren Anton Ringström, samt- liga från Finansdepartementet.

Departementsrådet Kristian Seth anställdes som huvudsekreterare fr.o.m. den 20 april 2023. Ekon. dr. Erik Ronnle anställdes som ut- redningssekreterare fr.o.m. den 19 juni 2023. Fil. dr. Maria Gustafsson anställdes som utredningssekreterare fr.o.m. den 7 augusti 2023. Till- växtchef Madelein Keskitalo anställdes som utredningssekreterare fr.o.m. den 7 augusti 2023. M. Sc. Karl Malmqvist anställdes som ut- redningssekreterare fr.o.m den 7 augusti 2023. Kanslirådet Anton Färnström anställdes som utredningssekreterare fr.o.m. den 1 januari 2024. Även praktikanten Max Igor Kajanus har deltagit i arbetet.

Härmed överlämnas Produktivitetskommissionens delbetänkande Goda möjligheter till ökat välstånd (SOU 2024:29).

Stockholm i april 2024

Hans Lindblad

Anna Sjögren

Lars Hultkrantz

Lars Persson

Niklas Elert

Robin Teigland

Sofia Wallström

/Kristian Seth

Anton Färnström

Maria Gustafsson

Madelein Keskitalo

Karl Malmqvist

Erik Ronnle

Innehåll

Sammanfattning ................................................................

Produktivitetskommissionens förslag och bedömningar

i sammanfattning ……………………………………………………… 41

Summary ..........................................................................			51
1	Kommissionens uppdrag och arbete.............................		79
1.1	Bakgrund .................................................................................		79
1.2	Genomförande ........................................................................		79
1.3	Fokus för delbetänkandet.......................................................		80
	1.3.1	Alla områden behandlas inte i delbetänkandet ......	81

1.3.2Förslagens utformning och detaljeringsgrad

		varierar......................................................................	81
1.4	Betänkandets disposition........................................................		83
2	Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter..................		85
2.1	Inledning..................................................................................		85
2.2	Vad är produktivitet och varför är det viktigt? .....................		86
	2.2.1	Målkonflikter i produktivitetsmåttet .....................	89
	2.2.2	Mätproblem .............................................................	92
2.3	Arbetsproduktiviteten och dess delkomponenter ................		92
	2.3.1	Tillväxtbokföring och totalfaktorproduktivitet ....	93
2.4	Faktorer bakom produktivitetstillväxten ..............................		95

2.4.1Tillväxtteori: Kapital, kunskap, entreprenörer

	och institutioner ......................................................	96
2.4.2	Arbetsproduktivitetens delar ..................................	98
2.4.3	Institutioner, regler och andra omvärldsfaktorer...	104
		5

Innehåll

SOU 2024:29

2.5Sveriges produktivitetsutveckling jämfört med andra

länder .....................................................................................

118

2.5.1Sveriges produktivitet och produktivitetstillväxt är på en internationellt

sett hög nivå...........................................................

118

2.5.2Tillväxten i arbetsproduktivitet följer

en nedåtgående trend ............................................

120

2.5.3Utvecklingen av arbetsproduktiviteten i

	näringslivet – en analys med tillväxtbokföring....	121
2.5.4	Sammanfattning ....................................................	128
2.6 Möjliga orsaker till den lägre produktivitetstillväxten .......		129

2.6.1Nedgången i produktivitetstillväxt drivs av sämre TFP-utveckling och minskad

kapitalfördjupning.................................................

130

2.6.2Möjliga förklaringsfaktorer till den lägre

		tillväxten ................................................................	132
2.7	Slutsatser ...............................................................................		142
3	Inriktning, principer och finansiering .........................		145
3.1	Grundläggande inriktning....................................................		145
3.2	Strukturellt och långsiktigt ..................................................		146
3.3	Tydlig rollfördelning ............................................................		146
	3.3.1	Marknadens respektive det offentligas roll .........	147
	3.3.2	När finns skäl för offentliga interventioner? ......	148
	3.3.3	Vad är marknadsmisslyckanden? .........................	148
	3.3.4	Vad är regleringsmisslyckanden? .........................	149
3.4	Drivkrafter och omvandlingstryck är fortsatt centralt.......		150
	3.4.1	Näringsliv ..............................................................	151
	3.4.2	Offentlig sektor ....................................................	151
	3.4.3	Individer.................................................................	152
3.5	Bred ansats med särskilt fokus på förenkling .....................		153
3.6	Finansiering...........................................................................		155

SOU 2024:29		Innehåll
4	Det finanspolitiska ramverket....................................	157
4.1	Inledning................................................................................	157

4.2Det finanspolitiska ramverkets tillkomst

och beståndsdelar ..................................................................		158
4.2.1	Det finanspolitiska ramverkets tillkomst.............	158
4.2.2	Det finanspolitiska ramverkets beståndsdelar .....	159
4.3 Överväganden kring det finanspolitiska ramverket............		162

4.3.1Sambandet mellan skuldnivåer, ekonomisk

stabilitet och tillväxt ..............................................

162

4.3.2Budgetrestriktivitet, samhällsekonomisk

effektivitet och produktivitet................................

164

4.3.3Investeringsperspektivet – leder det finanspolitiska ramverket till

underinvestering? ..................................................

165

4.3.4Driftperspektivet – driver eller hämmar det

	finanspolitiska ramverket innovation? .................	166
4.3.5	Riksdagens budgetprocess ....................................	168

4.3.6Produktivitetskommissionens samlade

		bedömning .............................................................	169
4.4	Förslag för ett stärkt finanspolitiskt ramverk .....................		170
	4.4.1	Stärk riksdagens budgetarbete ..............................	170
4.5	Konsekvensanalys .................................................................		174
5	Regelförenkling .......................................................		175
5.1	Inledning................................................................................		175

5.1.1Stora kostnader för företagen och stor

		potential för att höja produktiviteten...................	176
	5.1.2	Regler behöver kontinuerligt prövas
		och uppdateras .......................................................	177
	5.1.3	Huvudfokus på effekter på företagen ..................	178
5.2	Regleringsmisslyckanden......................................................		179
5.3	Regelverk kan påverka produktiviteten negativt.................		180
5.4	Vikten av en väl fungerande regelgivningsprocess..............		182

Innehåll

SOU 2024:29

5.5 Läget i Sverige i dag ..............................................................

183

5.5.1Otillräckliga ramverk och processer

för regelförenkling ................................................

183

5.5.2Dagens institutionella struktur

5.6.7Genomförande av förslag för en förbättrad

regelgivningsprocess .............................................

211

5.6.8Tydliggör myndigheternas arbete

för produktivitet och tillväxt ................................

212

5.6.9Det krävs bättre underlag i arbetet

med EU-regler.......................................................

213

5.6.10Åtgärder för att underlätta företagens

uppgiftslämnande ..................................................

220

5.6.11Fler åtgärder för enklare regler och förbättrad

6.1.1Tillståndsprocesser och deras koppling

	till produktivitetstillväxten ...................................	241
6.1.2	Behovet av välfungerande tillståndsprocesser .....	243
6.2 Analys	....................................................................................	243
6.2.1	Tillstånd beviljas – men det tar tid .......................	243

SOU 2024:29

Innehåll

6.2.2Välfungerande tillståndsprocesser kräver

6.3.6Förslag som Produktivitetskommissionen

7.1.1Bostadsbyggandets betydelse

7.4.1Målsättningen för bostadsmarknaden behöver

tydliggöras och regelverken reformeras ...............

307

7.4.2Inriktningar för ett mer samhällsekonomiskt

effektivt och enklare bostadsbyggande ................

311

7.4.3Det kommunala planmonopolet bör utredas

(Del av inriktning).................................................

320

7.4.4Länsstyrelsernas roll inom regional utveckling

bör stärkas (Del av inriktning) .............................

324

Innehåll

SOU 2024:29

7.4.5Effektivare överprövning av detaljplaner och

bygglov (Del av inriktning)..................................

326

7.4.6Begränsa kommunernas möjlighet att ha

	åsikter om gestaltning (Del av inriktning) ..........	328
7.4.7	Inför strikta tidsgränser för olika delar
	av planeringsprocessen (Del av inriktning) .........	329

7.4.8Begränsa möjligheten att kräva ytterligare

underlag (Del av inriktning).................................

330

7.4.9Statliga myndigheter bör återrapportera ledtider och förseningar som sker inom ramen

för kommunernas plan- och lovprocesser ...........

331

7.4.10Produktiviteten i byggsektorn bör löpande

		följas upp och ett aktivt åtgärdsarbete
		etableras .................................................................	332
	7.4.11	Främja standardiserat och modulärt byggande ...	334
	7.4.12	Ett hållbart strandskydd .......................................	336
	7.4.13	Fri hyressättning vid nyproduktion.....................	340
7.5	Konsekvensanalys.................................................................		345
	7.5.1	Offentligfinansiella konsekvenser........................	345
	7.5.2	Övriga konsekvenser ............................................	346
	7.5.3	Finansiering ...........................................................	346
8	Transportinfrastruktur ..............................................		347
8.1	Inledning ...............................................................................		347
8.2	Transportinfrastruktur och produktivitet ..........................		347

8.2.1Sambandet mellan transportinfrastruktur

	och ekonomisk utveckling....................................	348
8.2.2	Agglomerationseffekter och produktivitet .........	350

8.2.3Samhällsekonomisk analys som grund

	för prioritering ......................................................	351
8.2.4	Slutsatser av den teoretiska genomgången ..........	354
8.3 Transportplanering för ökad produktivitet ........................		354
8.3.1	Transportplaneringen brister i
	samhällsekonomisk effektivitet............................	355

8.3.2Fördyringar sker huvudsakligen under

planeringsfasen ......................................................

357

SOU 2024:29

Innehåll

8.3.3Kalkylräntan är central för effektiva

investeringsbeslut ..................................................

359

8.3.4Det befintliga systemet måste underhållas

bättre ......................................................................

360

8.3.5Transportsystemets effektivitet påverkas

	av mer än fysiska faktorer .....................................	362
8.4 Transportinfrastrukturens organisering ..............................		363
8.4.1	Trafikverkets organisation behöver ses över .......	363

8.4.2Upphandlingar är en viktig faktor för

produktiviteten ......................................................

365

8.4.3Strukturerna för datahantering, uppföljning

och utvärdering behöver stärkas ...........................

367

8.4.4Tillståndsprocesser behöver kortas

8.7.5Se över mål- och anslagsstrukturen

för Trafikverket .....................................................

377

8.7.6Bygg en struktur för att följa upp

	verksamheten på projektnivå ................................	379
8.7.7	Kontrollen på anläggningen måste stärkas...........	379
8.7.8	Fortsätt utveckla arbetet med upphandlingar......	380

8.8Förslag som kommissionen övervägt men valt att inte

gå vidare med.........................................................................		381
8.8.1	Investeringar i höghastighetsjärnväg....................	381
8.8.2	Alternativa finansieringslösningar ........................	381
8.8.3	Ett transportpolitiskt råd ......................................	383

Innehåll

SOU 2024:29

9.2.2Utbildningssystemet – relativt välfungerande

men med förbättringspotential ............................

397

9.2.3Ett utbildningssystem som främjar

produktivitetstillväxt ............................................	408
9.3 Förslag och bedömningar.....................................................	409

9.3.1Rättvisa betyg och antagningsregler främjar

kunskap..................................................................

409

9.3.2Finansieringen bör spegla utbildningsanordnarens ansvar och premiera

	högkvalitativ utbildning........................................	416
9.3.3	En effektiv insyn och tillsyn krävs.......................	428

9.3.4Tidiga insatser och utvidgad rätt till utbildning

m.m. .......................................................................

431

9.3.5Övriga förslag och observationer i förhållande

till pågående utredningar m.m..............................

437

9.3.6Förslag som kommissionen valt att inte gå

	vidare med..............................................................	438
9.4 Konsekvensanalys.................................................................		445
9.4.1	Offentligfinansiella konsekvenser........................	445
9.4.2	Övriga konsekvenser ............................................	450
9.4.3	Finansiering ...........................................................	451

SOU 2024:29Innehåll

10	Produktivitet i offentlig sektor...................................		453
10.1	Inledning................................................................................		453
10.2	Förutsättningarna för produktivitetstillväxt skiljer sig
	åt mellan privat och offentlig sektor....................................		454
	10.2.1 Verksamheten i offentlig sektor rör primärt
		tjänster....................................................................	454
	10.2.2 Offentlig sektor har ett serviceåtagande
		och krav på likabehandling ....................................	455
	10.2.3 Många verksamheter i offentlig sektor är inte
		konkurrensutsatta..................................................	456
	10.2.4 Konkurrens i offentlig sektor sker på
		kvasi-marknader.....................................................	457
	10.2.5	Erfarenheterna från konkurrensutsättning
		inom välfärden i Sverige är blandade.....................	459
10.3	Styrmodeller och offentlig sektors organisering
	påverkar drivkrafterna för produktivitetstillväxt ................		461
	10.3.1	Organisationen och styrningsmodellerna
		har styrkor och svagheter ......................................	462
10.4	Det är svårt att mäta produktiviteten i offentlig sektor .....		467
	10.4.1	Kostnads- respektive volymmetoden...................	468
	10.4.2	Kvalitetsjusterade produktivitetsmått..................	470
	10.4.3 Mätproblem kan leda till styrningsproblem
		och suboptimering.................................................	471
	10.4.4 Analyser av produktivitetsutvecklingen i
		offentlig sektor bör bygga på flera källor .............	472
10.5	Det finns potential för ökad produktivitet i offentlig
	sektor	.....................................................................................	473
	10.5.1 Jämförande studier indikerar en potential
		för ökad produktivitet...........................................	473

10.5.2Det finns exempel på utvecklingsförmåga

i offentlig sektor ....................................................

474

10.5.3Det finns brister och utmaningar i offentlig

sektor som visar på utvecklingsbehov ..................

476

Innehåll

SOU 2024:29

	10.5.4 Den teknologiska utvecklingen ger nya
		möjligheter för produktivitetstillväxt
		i offentlig sektor....................................................	478
10.6	Slutsatser för Produktivitetskommissionens vidare
	arbete	.....................................................................................	478
11	Policyutveckling och försöksverksamhet .....................		481
11.1	Inledning ...............................................................................		481
11.2	Mer försöksverksamhet i offentlig sektor ..........................		482
	11.2.1 Utveckla metodstöd och vägledningar
		för försök i offentlig sektor ..................................	483
	11.2.2 Utveckla arbetet med regulatoriska sandlådor ....		485
	11.2.3 Gå vidare med förslag om frikommunförsök......		487
11.3	Ett mer snabbfotat och kvalitativt utredningsväsende.......		488
	11.3.1 Utveckla stödfunktionen i kommittéväsendet....		489
	11.3.2	Utöka delningsundantaget mellan
		utredningar och kommittéer.................................	490
11.4	Stärk gränsöverskridande problemlösning..........................		491
	11.4.1 Skapa en samordningsfunktion i
		Statsrådsberedningen för prioriterade
		sektorsövergripande frågor...................................	492
	11.4.2 Skapa en kommitté för att lösa centrala
		myndighetsövergripande utmaningar ..................	495
11.5	Stärk förmågan till omprövning ..........................................		497
	11.5.1 Uppdra åt en myndighet att genomföra
		utgiftsöversyner ....................................................	499
11.6	Konsekvenser........................................................................		502
	11.6.1	Offentligfinansiella konsekvenser........................	502
	11.6.2	Övriga konsekvenser ............................................	503
	11.6.3	Finansiering ...........................................................	504
12	Kommunsektorn m.m...............................................		505
12.1	Inledning ...............................................................................		505
12.2	Starka indikationer på förbättringspotential.......................		506

SOU 2024:29	Innehåll
12.3 Förslag och bedömningar .....................................................	507

12.3.1Stärk uppföljning och lärande i kommuner

och regioner ...........................................................

507

12.3.2Mer ändamålsenlig ekonomisk styrning

av kommunsektorn................................................

515

12.3.3Förslag som kommissionen valt att inte gå

		vidare med ..............................................................	522
12.4	Konsekvenser ........................................................................		529
	12.4.1	Offentligfinansiella konsekvenser ........................	529
	12.4.2	Övriga konsekvenser .............................................	529
	12.4.3	Finansiering............................................................	530
13	Skatter	...................................................................	531
13.1	Ett skattesystem för ökad produktivitet .............................		531
13.2	Utgångspunkter ....................................................................		532
	13.2.1	Enkelhet och förutsägbarhet.................................	532
	13.2.2	Effektivitet .............................................................	533
	13.2.3	Omfördelning ........................................................	535
13.3	Skatter, produktivitet och tillväxt........................................		535

13.3.1Skattekvoten, skatteuttagets sammansättning

och ekonomisk tillväxt ..........................................

535

13.3.2Skatt på arbete påverkar investeringar

i humankapital, kompetensförsörjning och

specialisering ..........................................................

537

13.3.3Skatt på kapital påverkar vilka tillgångar

	individer investerar i ..............................................	539
13.3.4	Företagsbeskattning påverkar start
	och utveckling av företag ......................................	541
13.4 Sveriges skattesystem ur ett produktivitetsperspektiv .......		547
13.4.1	Skatteuttagets sammansättning
	– en internationell jämförelse ...............................	547

13.4.2Det duala systemet, inkomstomvandling

och fåmansföretagsreglerna ..................................

550

13.4.3Sveriges arbetsinkomstbeskattning är hög,

särskilt för höga inkomster ...................................

559

Innehåll

SOU 2024:29

13.4.4	Kapitalbeskattningen kan leda till
	snedvridningar av investeringsbeslut ...................	563

13.4.5Sveriges bostadsbeskattning är ineffektiv

och fastighetsskatten regressiv.............................

567

13.4.6Sveriges företags- och investeringsklimat

med avseende på skatter........................................

569

13.4.7Forskningsavdraget – effektivt i teorin

	men krångligt i praktiken .....................................	579
13.4.8	Konsumtionsbeskattningen..................................	581
13.5 Hur kan skattesystemet förändras för att bli
mer produktivitetsfrämjande? .............................................		582
13.5.1	Sänkt beskattning av höga arbetsinkomster ........	582

13.5.2Enklare och lägre beskattning

	av förvärvsinkomster.............................................	583
13.5.3	Förändringar av fåmansföretagsreglerna?............	585
13.5.4	Mer förmånliga personaloptioner?.......................	586
13.5.5 Högre beskattning av vissa kapitalinkomster......		587

13.5.6En mindre snedvridande företagsbeskattning? ... 589

13.5.7 Förbättra FoU-avdraget .......................................

593

13.5.8Förändrad bostadsbeskattning för ökad

effektivitet och progressivitet	.............................. 593
13.5.9 Se över mervärdesskatten .....................................	596
Referenser.......................................................................	597
Bilaga
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2023:58...........................................	647

Sammanfattning

Kommissionens uppdrag och arbete

Produktivitetskommissionens uppdrag är att analysera vilka faktorer som påverkar produktivitetstillväxten, identifiera hinder mot och möj- ligheter till att höja produktivitetstillväxten i Sverige samt lämna för- slag för att höja produktivitetstillväxten i både näringslivet och offent- lig sektor.

I detta delbetänkande behandlas vissa av de områden som Produk- tivitetskommissionen har i uppdrag att analysera och bedömer vara av väsentlig relevans för produktivitetstillväxten. Valet av områden baseras i första hand på en övergripande bedömning av läget i svensk ekonomi och behovet av strukturella förändringar. Fokus ligger på förslag inom områdena regelförenkling, bostäder och byggande, till- ståndsprocesser, transportinfrastruktur, delar av utbildningsväsen- det, kommuner samt vissa aspekter kring produktivitet i offentlig sektor i övrigt. Det förs även ett resonemang kring olika skatteslag utifrån ett produktivitetsperspektiv. Andra områden kommer att tas upp i huvudbetänkandet.

Vad är produktivitet och varför är det viktigt?

Produktivitet är ett mått på hur effektivt resurser i ekonomin om- vandlas till varor eller tjänster. Tillsammans med arbetade timmar ut- gör produktiviteten grunden för ett lands materiella välstånd, mätt som bruttonationalprodukten (BNP).

Det finns flera mått på produktivitet. Det mått som Produktivitets- kommissionen i första hand utgår från är den s.k. arbetsproduktivi- teten. Arbetsproduktivitet är det vanligaste måttet på produktivitet och definieras i regel som BNP per arbetad timme eller förädlings- värde per arbetad timme.

Sammanfattning

SOU 2024:29

Produktiviteten är den komponent av BNP som är absolut vik- tigast för utvecklingen av det materiella välståndet i ett land. I bl.a. Sverige har produktiviteten varit den drivande faktorn bakom till- växten i BNP sedan flera decennier tillbaka. En ökad produktivitet styr på sikt hur reallönerna utvecklas. Produktivitetstillväxt kan även kompensera för en svagare utveckling i arbetade timmar, som exem- pelvis kan uppstå genom en för arbetskraften sämre demografisk utveckling. Högre produktivitet gör också att individer har möjlighet till mer fritid vid en given nivå på det materiella välståndet samt kan innebära ett mer effektivt utnyttjande av exempelvis naturresurser.

Vad påverkar produktivitetstillväxten?

För att kunna ta fram åtgärder för att höja produktivitetstillväxten är det nödvändigt att studera vilka faktorer som enligt forskningen påverkar produktivitetsutvecklingen samt vilka faktorer och skeen- den som antas ligga bakom den nedgång i produktiviteten som avan- cerade ekonomier har upplevt sedan finanskrisen. Därtill är det rele- vant att studera utvecklingen av Sveriges arbetsproduktivitet i olika sektorer i förhållande till andra länder och de faktorer som varit viktiga för den utvecklingen.

En grundläggande drivkraft bakom produktivitetstillväxt är att resurser i ekonomin ständigt omallokeras till mer produktiva företag som har eller använder nya bättre idéer och innovationer som möj- liggör en mer effektiv verksamhet. För att den processen ska fortgå effektivt anses flera faktorer vara viktiga. En del av dessa faktorer är mer företagsspecifika, dvs. de är faktorer som företagen i större ut- sträckning själva kan påverka, exempelvis nivån på kapital och human- kapital samt företagsledning, organisation och strategier. Andra fak- torer, som kan kallas omvärldsfaktorer, är sådana som företagen inte själva kan påverka, men som är av vikt för hur de agerar. Omvärlds- faktorerna påverkar vilka företag som ökar sin produktivitet och vilka som minskar den och påverkar därigenom den aggregerade produk- tivitetsutvecklingen. Viktiga exempel är informella och formella in- stitutioner och regler, exempelvis arbetsmarknads- och konkurrens- lagstiftning, ramvillkor för entreprenörskap och risktagande samt tillgången till kapital och arbetskraft, generellt respektive i företags

SOU 2024:29

Sammanfattning

olika utvecklingsskeden. Även öppenhet mot omvärlden i termer av handel och investeringar bedöms vara en viktig faktor.

Sedan finanskrisen har Sverige, såväl som i princip samtliga avan- cerade länder, sett en nedgång i produktivitetstillväxten. Att så många länder upplever en nedgång under samma period talar för att det inte främst är landsspecifika faktorer som ligger bakom. En relativt om- fattande internationell litteratur har växt fram som söker förklara vad som ligger bakom den långsammare tillväxten. Orsaker som har diskuterats är en strukturell förändring i samband med finanskrisen med minskade investeringar och även en minskad kreativ förstörelse då historiskt låga räntor gjort att fler företag har kunnat överleva utan att förbättra sin produktivitet. Andra anledningar är ett struk- turellt skifte bort från den mer produktiva tillverkningsindustrin mot den förmodat mindre produktiva tjänsteproduktionen, sämre matchning på arbetsmarknaden, att den lågt hängande frukten vad gäller idéer och innovationer redan är plockad samt minskad inter- nationalisering. En ytterligare möjlig förklaring som lyfts fram på senare tid är den ökade betydelsen av immateriellt kapital, vilket har helt andra egenskaper och påverkan på produktiviteten än materiellt kapital. En del av förklaringen skulle då vara att rådande institutioner och regler, såsom skattesystemet och konkurrenslagstiftningen, är bättre anpassade för investeringar i materiellt än immateriellt kapital. I vilken utsträckning regelverk och tillståndsprocesser är väl anpassade och ger goda förutsättningar för att driva näringsverksamhet och göra investeringar är generellt av stor betydelse för produktiviteten.

En analys med s.k. tillväxtbokföring visar att Sveriges produk- tivitetsutveckling i näringslivet har varit relativt god jämfört med andra länder i EU-15 plus USA, särskilt från mitten på 1990-talet fram till finanskrisen. Analysen visar även att betydelsen av immate- riellt kapital för produktivitetstillväxten har ökat både i Sverige och i de andra länderna. Vid en jämförelse av olika branscher framstår Sveriges produktivitetsutveckling som särskilt god i tjänstesektorn och i IKT-branschen, genomsnittlig i byggsektorn och tillverknings- industrin och mindre god i fastighetssektorn.

Även om de viktigaste faktorerna bakom den sämre produktivi- tetstillväxten sedan finanskrisen sannolikt är av en mer global karak- tär tyder allt på att landsspecifika faktorer, såsom institutioner och regelverk, är fortsatt viktiga för produktivitetsutvecklingen. Därmed

Sammanfattning

SOU 2024:29

finns det en potential att genom nationella politiska beslut och ställ- ningstaganden åstadkomma en uppväxling av produktiviteten.

I en expertrapport till Produktivitetskommissionen pekar Lappi m.fl. (2024) ut flera områden där de bedömer att produktivitetsrela- terade reformer är viktiga. Exempel på sådana är att begränsa möjlig- heten för globala och statligt stödda superföretag att missbruka domi- nerande ställning, utökade skattelättnader för FoU och investeringar

iimmateriella tillgångar, främja en mer omfattande aktie- och risk- kapitalmarknad och öka neutraliteten mellan låne- och aktiefinan- siering samt minska skattesnedvridningen mellan investeringar i mate- riella och immateriella tillgångar, förstärka samordningsansvaret inom myndigheternas regleringssystem, öka förekomsten av ekonomisk analys och samverkan med näringslivet i infrastrukturinvesteringar och underhåll och öka möjligheten till kontinuerlig kompetensutveck- ling för arbetskraften genom arbetslivet. I SNS Konjunkturråds- rapport 2024 (Persson m.fl., 2024) uppmärksammas särskilt behovet av ett mer produktivitets- och kommersialiseringsorienterat regler- ingssystem. Produktivitetskommissionen har i sitt analysarbete också identifierat oproportionerligt komplexa regelverk och tillståndspro- cesser som problematiska utifrån ett produktivitetsperspektiv.

Generell inriktning och principer

En utgångspunkt för Produktivitetskommissionen är att tillväxt och produktivitet primärt drivs av kunskap, innovation och entreprenör- skap samt konkurrens och omvandlingstryck på effektiva marknader. Det kräver stabila institutioner. En huvuduppgift för politiken blir då att stimulera dessa drivkrafter, bl.a. genom att skapa bästa möjliga förutsättningar för stärkt humankapital och innovation, undanröja hinder för effektiv verksamhet och resursallokering samt att skapa konkurrenskraftiga ramvillkor för marknadens aktörer. Det politiska systemet kan behöva agera för att korrigera marknadsmisslyckanden men detta måste ske utan att det skapas s.k. regleringsmisslyck- anden, som innebär att ingreppen gör mer skada än nytta.

Vidare är den offentliga verksamhetens prestationer och resultat av stor betydelse för produktiviteten i ekonomin. Väl fungerande ut- bildningssystem, grundläggande infrastruktur och forskning, offent- lig service, lag och ordning, försvar m.m. är centralt, tillsammans

SOU 2024:29

Sammanfattning

med välfungerande trygghetssystem och ekonomisk stabilitet. Teorin och forskningen om marknadsmisslyckanden visar att ansvaret för att hantera dessa uppgifter också bör ligga på det offentliga.

Av stor betydelse är också hur det offentliga åtagandet utövas, dvs. vad som sker i mötet mellan det offentliga och samhället i övrigt. Flera av förslagen i detta delbetänkande handlar om detta gränssnitt.

Produktivitetskommissionens förslag fokuserar i huvudsak på lång- siktiga strukturella åtgärder på ekonomins utbudssida för att förbättra ekonomins funktionssätt. Viktiga principer är behovet av drivkrafter och omvandlingstryck för näringsliv, offentlig sektor och individer samt en tydlig rollfördelning i olika dimensioner, inte minst mellan marknaden och det offentliga.

Baserat på den kunskapsinhämtning och analys som kommis- sionen har gjort ligger ett särskilt fokus i detta betänkande på den växande regelbördan, inklusive dess tillämpning i bl.a. tillståndspro- cesser och inom byggsektorn.

Det finanspolitiska ramverket

En central fråga i den ekonomiska politiken är hur den offentliga sektorns ekonomi ska skötas. Svaret på frågan har varierat över tid och mellan länder. I Sverige har vikten av stabila statsfinanser varit en brett accepterad utgångspunkt sedan den ekonomiska krisen på 1990-talet. Det tydligaste uttrycket för den svenska synen på an- svarsfull finanspolitik har varit det finanspolitiska ramverket, som sätter ramarna för den offentliga sektorns ekonomi.

Mot bakgrund av det finanspolitiska ramverkets centrala roll för samhällsekonomin och för den finansiella styrningen av offentlig sektor, har produktivitetskommissionen analyserat hur ramverket påverkar möjligheten att bedriva en politik som gynnar produktivi- tetstillväxt. Produktivitetskommissionens bedömning är att det finns både teoretiskt och empiriskt stöd för att eftersträva en stabil finans- politik och en offentlig skuldsättning som är tillräckligt låg för att kunna fungera som buffert vid stora störningar. Det finanspolitiska ramverket skapar ett förtroende för den ekonomiska politiken och de offentliga finanserna som är av stor betydelse för en positiv eko- nomisk utveckling. Det bidrar till att skapa goda förutsättningar för produktivitetstillväxt brett i den svenska ekonomin.

Sammanfattning

SOU 2024:29

Genom att sätta en gräns för de offentliga utgifternas storlek har det finanspolitiska ramverket också tvingat fram kontinuerliga prio- riteringar i den offentliga sektorn. Den inre effektiviteten i offentlig sektor bedöms ha stärkts genom det effektivitetstryck på verksam- heterna som har skapats. Den yttre effektiviteten bedöms ha stärkts genom att det finanspolitiska ramverket tvingat fram kontinuerliga prioriteringar i statens budget.

Det löpande prioriteringsarbetet som det finanspolitiska ram- verket framtvingar kan ställas i kontrast till en situation där utgif- terna tillåts växa ohållbart. I det fallet skulle en korrigering av obalan- sen till slut ändå behöva ske, men på grund av en statsfinansiell kris. Då ökar risken för nedskärningar eller skattehöjningar som påverkar produktivitet och välfärd negativt, liksom risken för att produkti- vitetshöjande investeringar inte kan finansieras.

Produktivitetskommissionen finner, i likhet med det Finanspoli- tiska rådet (2022), inte några tecken på att det finanspolitiska ram- verket utgör ett hinder för samhällsekonomiskt effektiva investeringar. Ett exempel som belyser detta är nyinvesteringar inom transport- infrastruktur. Den senaste nationella planen visar på sammantaget negativ samhällsekonomisk lönsamhet. Det betyder enligt kommis- sionen att i den mån det finns samhällsekonomiskt effektiva förslag som inte genomförs så bör de i första hand ersätta samhällsekono- miskt ineffektiva förslag som ligger i planen, snarare än att dessa ska finansieras genom en större investeringsbudget

Även om det finanspolitiska ramverket har ett brett stöd, finns det skäl att ytterligare stärka dess institutionella ställning. Under senare år har riksdagen fattat flera beslut som går emot intentionerna med ramverket. För att långsiktigt stärka det finanspolitiska ram- verkets styrande kraft presenteras därför två åtgärder kopplade till riksdagens beslutsprocess.

Ett väl fungerande ramverk är dock inte tillräckligt för att säker- ställa produktivitetstillväxt i offentlig sektor. För detta krävs bl.a. att medarbetare och ledare i offentlig sektor arbetar aktivt för att ut- veckla verksamheterna så att effektiviteten och kvaliteten kontinuer- ligt ökar och att åtgärder och reformer prioriteras utifrån deras sam- hällsekonomiska effekter. Strukturerna inom offentlig sektor måste kontinuerligt analyseras för att identifiera åtgärder som kan stärka produktiviteten. Detta är också en viktig del av Produktivitetskom- missionens uppdrag.

SOU 2024:29

Sammanfattning

Regelförenkling

Produktivitetskommissionen har identifierat regelförenkling som ett område med stor potential utifrån ett produktivitetsperspektiv. Den samlade regelbördan har beräknats kosta näringslivet upp emot 400 miljarder kronor per år.

De regelverk som omgärdar inte minst näringslivets verksamhet är omfattande och kan orsaka onödiga kostnader om de är opropor- tionerligt komplexa eller dåligt anpassade till verkligheten. Dåligt anpassade regelverk kan även utgöra hinder för innovation och an- vändning av ny teknik. En slutsats är att Sverige i dag har otillräckliga ramverk och processer för regelförenkling, varför det krävs ett antal förbättringar.

Det finns behov av ett förstärkt stöd samt aktiv uppföljning och kontroll av att både regeringen och myndigheterna beaktar förenk- lingsperspektivet i sitt regelarbete. Produktivitetskommissionen före- slår att särskild kompetens för detta samlas hos Ekonomistyrnings- verket (ESV). Mer resurser bör tillföras för att kunna stötta statliga förvaltningsmyndigheter och Regeringskansliet bl.a. avseende konse- kvensutredningar och utvärderingar. ESV bör vidare överta Regel- rådets uppgifter att granska konsekvensutredningar och processen för detta bör skärpas. Det bör också skapas tydliga funktioner för att inhämta synpunkter från relevanta aktörer på både planerade och befintliga regelverk.

Reglernas samlade effekter måste beaktas, främst genom bättre samhällsekonomiska analyser innan reglerna beslutas. Om det visar sig att nya föreskrifter från en myndighet skulle innebära inte oväsent- liga negativa nettoeffekter, ska regeringens medgivande att besluta föreskrifterna inhämtas.

Vidare föreslår kommissionen att man i samband med förslag om nya regler även ska bedöma möjligheten till bl.a. kompenserande regelförenklingar eller borttagande av regler. Försöksverksamhet bör också om lämpligt användas för att utröna hur regelverket utformas mest effektivt.

Det krävs även bättre uppföljning och utvärdering av regelverken. Produktivitetskommissionen föreslår att det blir obligatoriskt att uppdatera konsekvensutredningar gällande föreskrifter och utvärdera nya lagar och förordningar efter en viss tid. Även befintliga regelverk ska utvärderas kontinuerligt. För att säkerställa fungerande ansvars-

Sammanfattning

SOU 2024:29

utkrävande föreslår kommissionen att ESV även ska följa upp och granska myndigheternas regelarbete och rapportera till regeringen. Regeringen ska i sin tur rapportera till riksdagen på ett mer struk- turerat sätt än i dag.

Produktivitetskommissionen lägger även förslag som syftar till att skapa bättre underlag i arbetet med EU-regler. Det handlar om bättre analyser och processer i Regeringskansliet, inklusive samråd med de aktörer som kommer att omfattas av regelverken. Vad gäller genom- förandet bör Sverige, i syfte att kunna konkurrera på likvärdiga vill- kor som övriga EU-länder, dels inte överimplementera EU-lagstift- ning, dels i den mån lämpligt utnyttja möjligheter till flexibilitet och undantag i lagstiftningen.

I avsikt att underlätta företagens uppgiftslämnande lägger Pro- duktivitetskommissionen ett antal förslag som bl.a. syftar till att skapa ökad tydlighet för företagen och minska mängden rappor- teringskrav. Bland annat bör digital inhämtning samt användning av redan inlämnade uppgifter öka jämfört med i dag. Målet bör vara att en uppgift endast ska behöva lämnas en gång till myndighetssfären.

Vidare föreslår kommissionen att regeringen bl.a. bör utöka och intensifiera arbetet med att korta myndigheternas handläggnings- tider samt utreda om det är nödvändigt att i kommunallagen för- tydliga kommunala myndigheters serviceskyldighet.

Produktivitetskommissionen anser även att staten bör ålägga kom- muner och regioner att bygga upp strukturer likt de som kommis- sionen föreslår för staten, i syfte att ta tydlig samhällsekonomisk hän- syn i sin regelgivning och regeltillämpning.

Tillståndsprocesser

Utöver förslag som syftar till att skapa förutsättningar för en bättre regelgivning lämnar Produktivitetskommissionen förslag om hur delar av regeltillämpningen kan förbättras. Regelefterlevnad kan bl.a. säkerställas genom tillståndsprocesser och tillsynsverksamhet. Pro- duktivitetskommissionen föreslår ett antal förändringar och förenk- lingar som rör s.k. miljötillstånd och vissa andra tillståndsprocesser kopplade till den fysiska planeringen.

Tillståndsfrågor kan delas upp i två delar. För det första de mate- riella regler som privatpersoner, företag och andra organisationer har

SOU 2024:29

Sammanfattning

att förhålla sig till. För det andra själva tillståndsprocesserna, dvs. de processuella regler och arbetssätt som ska säkerställa att de gällande reglerna efterlevs. Tillståndsprocesser utformas för att väga olika per- spektiv mot varandra och i viss utsträckning hantera målkonflikter.

Det är avgörande för ekonomins dynamik att företag snabbt kan agera, investera och förändra sin verksamhet. För detta krävs snabba, förutsägbara, enhetliga, stabila och rättssäkra tillståndsprövningar och en ändamålsenlig tillsyn. Det finns dock andra perspektiv, mål och åtaganden som motiverar en genomgripande och därmed even- tuellt längre och mer komplex prövning. Det kan dels handla om risken för negativa externaliteter, i form av t.ex. miljöförstöring, dels om politiskt eller rättsligt bindande målsättningar och åtaganden, varav en del härstammar från EU-lagstiftning. Produktivitetskom- missionen anser att det är ett problem att det inte i högre grad görs en samlad samhällsekonomisk analys i vilken olika intressen vägs mot varandra.

Det huvudsakliga problemet med dagens tillståndsprocesser är dock i många fall inte att verksamheter och åtgärder får sin ansökan avslagen, utan osäkerheten i tillämpningen och att tiden till avgöran- det är för lång. Produktivitetskommissionen lämnar i detta del- betänkande förslag som syftar till att förbättra vissa typer av till- ståndsprocesser bl.a. genom att göra dem snabbare. Det kan bl.a. ske genom att vissa åtgärder som i dag kräver en fullständig tillstånds- ansökan i stället hanteras inom ramen för en ansökan om ett s.k. ändringstillstånd. Ärenden som tidigare har krävt ändringstillstånd kan i stället hanteras genom en anmälan. Och ärenden som tidigare har krävt en anmälan bör kunna hanteras inom ramen för tillsyns- verksamhet.

Produktivitetskommissionen noterar vidare att en del tillstånds- processer inte främjar en rimlig helhetsbedömning. Kommissionen lämnar därför förslag om att införa ventiler i vissa regelverk för att i högre grad kunna väga viktiga intressen mot varandra.

Därtill lämnas förslag som syftar till att staten i högre grad bör samordna sitt arbete och tala med en röst. I de fall kommuner har vetorätt bör kommunerna ta ställning tidigt i processen och lämna bindande besked som kan motiveras.

Produktivitetskommissionen anser även att regeringen bör tillsätta en utredning om en ny planlagstiftning som förbättrar möjligheten att väga olika intressen mot varandra, tar större samhällsekonomisk

Sammanfattning

SOU 2024:29

hänsyn, ger ökad nationell likvärdighet och ökad rättssäkerhet samt möjliggör förbättrad samordning mellan offentliga aktörer.

Vidare föreslår Produktivitetskommissionen vissa förenklingar specifikt för byggandet av kraftledningar.

Bostäder och byggande

Bostadsmarknadens funktionssätt har en direkt påverkan på arbets- kraftens rörlighet och därigenom på den ekonomiska tillväxten och produktiviteten. Höga bostadspriser och ett begränsat utbud i till- växtregioner kan påverka produktiviteten negativt genom att det be- gränsar möjligheten för individen att flytta och på så sätt hämmar matchningen på arbetsmarknaden. Under lång tid har tillväxtregio- nerna präglats av stigande bostadspriser och köerna på den reglerade hyresmarknaden har blivit längre. Samtidigt finns i dessa regioner en stark och stabil efterfrågan, i termer av betalningsvilja, vilket är en förutsättning för en ökad bostadsbyggnation. Efterfrågan har bl.a. drivits av en växande befolkning och urbanisering. Förändringar av bostadsutbudet kan beskrivas som trögt, dvs. de tar tid innan ut- budet har anpassat sig till efterfrågeförändringar. En effekt av detta är att bostadspriserna stiger i stället för att antalet bostäder ökar.

Produktivitetskommissionen bedömer att det finns särskilda fak- torer som över tid har begränsat utbudet och att bostadsbyggandet skulle kunna öka genom en minskning av utbudsbegränsningarna. En sådan begränsande faktor är dagens fysiska planeringssystem – dess regelverk och tillämpning bl.a. rörande bostadsbyggnation.

Utbudet av nybyggnation bestäms av tillgången på mark i till- räckligt attraktiva områden och vad det kostar att bygga bostäder på den marken. Byggkostnaderna påverkas bl.a. av regelverken som an- ger standardnivå på byggnationen och hur väl konkurrensen på bygg- marknaden fungerar. Även markkostnaderna är en viktig faktor och kan exempelvis påverkas av kommunernas förmåga och vilja att till- skapa byggrätter. Tillgången på mark för bostadsbyggnation avgörs i sin tur av flera faktorer men en nyckelfaktor är att byggrätter måste tillskapas av kommunerna på geografiska områden där efterfrågan, i termerna av betalningsvilja, finns.

Möjligheten att skapa tillräckligt med byggrätter påverkas även av ett flertal regelverk och processer som kringgärdar offentliga aktörers

SOU 2024:29

Sammanfattning

agerande. Alltför omfattande och komplexa processer för detaljplaner, bygglov, fastighetsbildning m.m. ökar byggkostnaderna och skapar osäkerhet och risk, vilket påverkar förutsättningarna för bostads- byggnationen negativt. Bristande samordning och regeltillämpning inom kommunen och mellan kommuner, regioner och staten leder till ineffektiva och produktivitetshämmande planerings- och tillstånds- processer. Produktivitetskommissionen menar att kommunala, regio- nala och statliga aktörer behöver kunna arbeta mer effektivt och sam- ordnat för att korta planeringsprocessens ledtider, vilka successivt har ökat. Vidare bör det tas ett större samhällsekonomiskt ansvar.

Vad gäller byggsektorns konkurrens kan det konstateras att det fortfarande finns kostnads- och konkurrensproblem som hämmar omvandlingstrycket och därigenom påverkar sektorns egen produk- tivitet negativt. Produktivitetskommissionen bedömer att tillgången till byggbar mark och byggregelverkets utformning och tillämpning är faktorer som även påverkar förutsättningen för ökad konkurrens, exempelvis genom att en ökad industriell produktion hämmas.

Kommunerna har trots ett i teorin betydande ansvar för bostads- försörjningen svaga incitament att skapa byggrätter i tillräcklig om- fattning. Samtidigt saknas det tillräckliga verktyg för att statlig eller regional nivå ska kunna ingripa i de fall kommunerna inte agerar. Produktivitetskommissionen anser att de samhällsekonomiska nyttor som en större bostadsmarknad i tillväxtregioner skulle medföra där- för inte i tillräcklig utsträckning realiseras.

Även byggföretagen kan dra fördelar av ett begränsat byggande eftersom det möjliggör att hålla högre priser. Det gäller framför allt för företag som bygger bostäder för direktförsäljning, exempelvis bostadsrätter. Produktivitetskommissionen menar att en ökning av byggbar mark, inklusive generella och flexibla byggrätter, kan för- bättra konkurrensen och därigenom skapa starkare incitament för byggande där efterfrågan återfinns.

Produktivitetskommissionen finner inte belägg för att konkur- rensen på nationell nivå generellt är alarmerande låg. Det finns ett väsentligt antal verksamma företag och de stora aktörernas marknads- andelar har minskat över tid. Det finns även exempel på tidsperioder med en förhållandevis god produktivitetsutveckling jämfört med andra länder. Utvecklingen är dock sämre än för annan industri. Vidare verkar den internationella konkurrensen vara relativt låg vilket kan leda till ett svagt omvandlingstryck i sektorn.

Sammanfattning

SOU 2024:29

Kommunernas varierande tillämpning av regelverken (både inom och mellan kommuner) har dock från flera aktörer och i flera ana- lyser tagits upp som ett hinder för en väl fungerande nationell bygg- marknad med tillräcklig konkurrens. Eftersom staten i grunden är ansvarig för regelverken menar Produktivitetskommissionen att staten har ett ansvar för att agera, trots att tillämpningen är decentraliserad till kommunerna. Bland annat behöver åtgärder vidtas mot förekoms- ten av olagliga kommunala särkrav som hindrar stordriftsfördelar m.m.

Produktivitetskommissionens samlade bedömning är att regel- verket över tid har blivit alltför omfattande och komplext. Det har lagt grunden för ett system med många undantag och där de in- blandade aktörerna inte agerar på ett sätt som gynnar helheten. En orsak till detta bedöms vara att återkommande anpassningar av regel- verken har gjorts med tonvikt på särintressen och särskilda perspek- tiv, såsom miljöskydd, och alltför lite hänsyn till hur regelföränd- ringarna påverkar byggandet och dess produktivitet och därmed i förlängningen samhällsekonomin. Det framstår också som alltför stort utrymme har givits till det lokala beslutsfattandet, vilket inte all- tid varit i linje med samhällets övergripande behov.

Produktivitetskommissionens bedömning är att en samlad refor- mering av bostadsmarknadens regelverk är nödvändig för att kunna förbättra bostadsmarknadens funktion, uppnå en mer samhällseko- nomiskt effektiv nivå på byggnationen och stärka incitamenten för aktörerna att öka bostadsbyggandet. Det gäller både de regelverk som omgärdar den fysiska planeringen och det regelverk som omgärdar själva byggnationen. Det kan även finnas problem på bostadsmark- naden genom att bristande rörlighet i det befintliga bostadsbestån- det hämmar produktivitetstillväxt. Sådana problem kommer att be- handlas samlat i Produktivitetskommissionens huvudbetänkande.

Ett av Produktivitetskommissionens centrala förslag är därför en övergripande översyn av bostadspolitiken med en tydlig och konkret målsättning som fokuserar på att förbättra marknadsförutsättningarna för bostadsbyggande. En mål- och inriktningsproposition som tydlig- gör ambitioner och inriktningar för bostadsmarknaden bör beslutas snarast. Produktivitetskommissionen lämnar i detta delbetänkande för- slag till konkreta inriktningar som bör ingå i en sådan proposition. Reformarbetet kan inspireras av reformeringen av skattesystemet på 1990-talet. I det fallet gjordes bedömningen att ett omfattande om- tag krävdes för att förenkla och förbättra systemets funktionssätt.

SOU 2024:29

Sammanfattning

Förändringar genomdrevs snabbt genom ett målinriktat arbete base- rat på vissa grundläggande principer. Ett liknande arbete bör be- drivas för bostadspolitiken.

Därtill lämnar Produktivitetskommissionen förslag som bl.a. adres- serar ett ökat industriellt byggande, fri hyressättning i nyproduktion och ett hållbart strandskydd.

Transportinfrastruktur

Transportinfrastruktur beskrivs generellt som en viktig drivkraft för ekonomisk utveckling. Transportkostnader utgör i teoretisk mening transaktionskostnader i ekonomin då de är en del av kostnaden för att utbyta varor och tjänster. Om restider kortas genom förbättrade transportsystem ger det utökade arbetsmarknadsregioner. Det möjlig- gör bättre konkurrens och tydligare specialisering vilket leder till förbättrad matchning och kompetensförsörjning. På så sätt främjas ökad produktivitet och tillväxt.

Den teoretiska litteraturen visar dock att det för väl utvecklade transportsystem är svårt att belägga ett generellt samband där utbygg- nad av transportinfrastruktur automatiskt leder till produktivitets- och tillväxtökningar. Det beror enkelt uttryckt på att det är förbätt- rad tillgänglighet som är den drivande faktorn och om det befintliga systemet redan är väl utbyggt blir varje ytterligare tillägg relativt sett mindre utslagsgivande. Det blir därför centralt att prioritera de infra- strukturinvesteringar som har störst påverkan på tillgängligheten och produktiviteten. Samhällsekonomiska analyser bedöms vara vik- tiga verktyg för att göra denna typ av prioriteringar.

Flera forskare, liksom Riksrevisionen och Finanspolitiska rådet, har dock pekat på att de projekt som i dag prioriteras för genom- förande brister i samhällsekonomisk effektivitet. Mot bakgrund av detta bedömer Produktivitetskommissionen att den samhällsekono- miska effektiviteten bör stärkas i planprocessen. Ett konkret förslag är att integrera Trafikverkets investeringsplan med beslutet om att fastställa nationell plan och därigenom tydligt koppla beslut om in- vesteringar till statsbudgetprocessen. Det bör även införas ett krav på motivering i de fall samhällsekonomiskt olönsamma projekt före-

Sammanfattning

SOU 2024:29

slås ingå i nationell plan/investeringsplan och fyrstegsprincipen1 bör stärkas. Vidare bör processen för att sätta kalkylräntan för infra- strukturinvesteringar ses över för att säkerställa att detta görs på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt.

Samtidigt som transportinfrastrukturen är väl utbyggd i Sverige har stora delar närmat sig eller passerat sin tekniska livslängd vilket leder till försämrad kapacitet och tillförlitlighet. Fokus bör därför skifta från nyinvestering till underhåll och reinvestering i högre grad. Detta har enligt Trafikverkets egna bedömningar god samhällseko- nomisk lönsamhet.

Vidare bör Trafikverkets organisation ses över för att utröna om myndigheten uppnått de mål som sattes vid dess bildande. I samband med detta bör det övervägas om institutionell konkurrens kan in- föras efter den norska modellen Nye Veier. Ansvarsutkrävandet behöver även stärkas i relationen mellan departementet och myndig- heten och regeringens styrning av myndigheten behöver bli tydligare. Trafikverket behöver också stärka kontrollen och uppföljningen av den egna verksamheten genom att bygga upp ett underhållssystem och samla in, använda och tillgängliggöra data på ett mer strukturerat sätt än i dag. Detta system blir en grund för ett förbättrat arbete med innovation, digitalisering och upphandling.

Utbildning

Utbildningssystemets kvalitet är avgörande för ett lands produk- tivitet och produktivitetsutveckling. Tillsammans med kompetens- utvecklande insatser på arbetsplatsen, arbetslivserfarenhet m.m. på- verkar utbildning en persons humankapital. Arbetskraftens samlade humankapital är i sin tur avgörande för produktiviteten. Till det kom- mer att utbildning är ett av de viktigaste verktygen för att utjämna människors livschanser i ett samhälle. Produktivitetskommissionen lämnar i detta delbetänkande ett antal förslag som syftar till att höja kvaliteten inom delar av det svenska utbildningsväsendet. Förslagen rör framför allt grundskolan, gymnasieskolan och den högre ut- bildningen.

1Principen handlar om att se över möjligheten att i första hand använda mindre ingripande åt- gärder än fysiska investeringar för att hantera brister i transportsystemet. Se vidare i kapitel 8.

SOU 2024:29

Sammanfattning

Det finns goda argument för varför det allmänna bör subventio- nera, reglera samt tillhandahålla skolgång. Det beror bl.a. på att skol- gång är förknippat med externaliteter, stordriftsfördelar och infor- mationsproblem. Utbildning kan ha såväl positiva som negativa externa effekter. Det är viktigt att utbildningssystemet utformas för att tillvarata de positiva externaliteterna, samtidigt som de negativa externaliteterna undviks.

För att bidra till högre produktivitetstillväxt är det avgörande att skolan och den högre utbildningen ger elever och studenter värde- fulla färdigheter. Predistribution – att utjämna livschanser – är ur bl.a. ett produktivitetsperspektiv att föredra framför redistribution, dvs. att ett ojämlikt utfall i form av t.ex. löneskillnader utjämnas i efter- hand via skatter och transfereringar. Det är därför viktigt att skolan håller hög kvalitet och att den är kompensatorisk. Elever som ris- kerar att inte nå skolans mål bör ges tidiga och effektiva insatser och stöd samtidigt som elever som har mer lätt för sig också stimuleras.

Produktivitetskommissionen har identifierat ett antal problem- områden inom svensk skola och högre utbildning. Betygsystemet inom skolan har länge präglats av s.k. betygsinflation och bristande likvärdighet, varför betygsättningen bör knytas till externt rättade nationella prov. Ett välfungerande skolvalssystem och rättvisa betyg är avgörande för att elever ska kunna söka sig till skolor och utbild- ningar på likvärdiga villkor och i förlängningen matchas mot så pro- duktiva arbeten som möjligt.

Produktivitetskommissionen bedömer därtill att fler bör ges chan- sen att läsa på ett gymnasialt yrkesprogram, varför behörighetskra- ven bör förändras. När det gäller behörighetskrav för att få söka till vissa utbildningar på universitet och högskolor bedömer Produk- tivitetskommissionen att lärosätenas frihetsgrader att få utforma sina behörighetskrav bör öka. Detta för att förbättra matchningen mellan studenter och utbildningsinriktningar.

När det gäller finansieringen av skolan anser Produktivitetskom- missionen att ersättningen i högre grad bör avspegla det skilda ansvar som olika huvudmän har. Därför föreslår kommissionen att en dif- ferentierad skolpeng tillåts. Inom resurstilldelningssystemet för den högre utbildningen föreslås att en arbetsmarknadskomponent in- förs. En sådan skulle premiera utbildningar som leder till god arbets- marknadsetablering efter avslutade studier. Det är viktigt att dimen-

Sammanfattning

SOU 2024:29

sioneringen av utbildningen, såväl på gymnasial nivå som inom den högre utbildningen, tar hänsyn bl.a. till arbetsmarknadens behov.

Produktivitetskommissionen lämnar också förslag som på mar- ginalen förskjuter drivkrafterna till snabb genomströmning från läro- sätena till studenterna. Lärosäten kan förbättra genomströmningen genom att sänka kunskapskraven, medan studenten primärt kan på- verka sin arbetsinsats. Exempel på sådana förslag är att på marginalen vikta ersättningen till lärosäten från s.k. helårsprestationer till hel- årsstudenter samt att genomföra försöksverksamheter syftande till snabbare genomströmning.

Produktivitetskommissionen lämnar därtill ett antal förslag som syftar till att öka insynen i skolverksamheter och stärka ägarpröv- ningen av enskilda huvudmän. Syftet är att premiera långsiktiga och seriösa huvudmän inom svensk skola.

Avslutningsvis bedömer Produktivitetskommissionen att elever särskilt i de lägre årskurserna bör ges viss utökad undervisningstid och ökad tillgång till utbildning i fritidshem. Detta bedöms stärka likvärdigheten i utbildningen.

Produktivitetskommissionen noterar att ett antal viktiga delar av svensk skola utreds för närvarande. Det handlar bl.a. om lärarnas administrativa börda, åtgärder för stärkt studiero och reformerade läroplaner. Produktivitetskommissionen har därför valt att inte för- djupa sig i dessa frågor inom ramen för detta delbetänkande. Vidare finns en lång rad andra delar av utbildningssystemet, som t.ex. rör digitalisering, yrkesutbildningar av olika slag samt strukturer för livs- långt lärande, som kommissionen inte berör i detta delbetänkande. Produktivitetskommissionen planerar att återkomma till bl.a. dessa områden i sitt huvudbetänkande.

Produktivitet i offentlig sektor

Produktionen i offentlig sektor utgör en väsentlig del av ekonomin, och den bidrar till viktiga faktorer för produktivitet. Det handlar bl.a. om humankapital genom utbildning samt god hälsa och trygg- het genom hälso- och sjukvården och socialförsäkringssystemen. Av grundläggande betydelse är också den trygghet som skapas genom rättsväsendets upprätthållande av lag och ordning, och den rörlighet som möjliggörs för arbetskraft, varor och tjänster av en välfunge-

SOU 2024:29

Sammanfattning

rande infrastruktur. Produktivitetskommissionen gör i detta del- betänkande en genomgång av de förutsättningar som gäller för pro- duktivitetstillväxt i offentlig sektor. Förslag kommer framför allt i huvudbetänkandet.

Verksamheten i offentlig sektor rör primärt tjänster. Det anses generellt vara svårare att öka produktiviteten för tjänstebaserad verk- samhet än inom t.ex. tillverkningsindustrin. Vidare har offentlig sek- tor ett demokratiskt grundat åtagande att tillhandahålla god service till samtliga medborgare. Serviceåtagandet innebär att det behöver finnas kapacitet att omhänderta fall som ur ett ekonomiskt perspek- tiv kan vara krävande vilket påverkar kostnaderna i verksamheten.

För de delar inom offentlig sektor som har konkurrensutsatts via olika kundvalsmodeller och offentlig upphandling råder ofta det som nationalekonomer kallar kvasi-marknader. På grund av bl.a. skilda motiv hos de inblandade aktörerna och informationsasymmetrier är det dock utmanande att skapa väl fungerande marknader på dessa områden. Erfarenheterna från den konkurrensutsättning som skett på välfärdsmarknaderna i Sverige är blandad. Det finns indikationer på positiva effekter såsom lägre kostnader och högre kundnöjdhet inom privat drivna verksamheter, samt att tillgängligheten förbätt- rats inom t.ex. primärvården. Dock har även ett antal problem åter- kommande uppmärksammats. Det handlar exempelvis om betygsin- flation som delvis kopplas till konkurrensutsättningen i skolsystem, och en risk för segregation när socioekonomiskt starka grupper överlag drar större nytta av valfrihetssystemen. Även kostnaden för systemen för tillstånd, tillsyn och uppföljning har lyfts som pro- blematiskt.

För de delar av offentlig sektor som inte har konkurrensutsatts saknas den huvudsakliga process för omvandlingstryck och produk- tivitetsutveckling som verkar inom privata marknader. I dessa fall behöver de interna institutionella lösningarna inom offentlig sektor analyseras för att förstå förutsättningarna för produktivitetstillväxt.

Offentlig sektor består av många olika myndigheter, kommuner och regioner. Det möjliggör att en mångfald av idéer kan tas fram och testas. Det delegerade beslutsfattandet innebär också en fördel genom ett mandat att göra anpassningar utifrån specifika och lokala behov. Samtidigt innebär den organisatoriska mångfalden att skal- barhet i olika lösningar och därmed stordriftsfördelar och hantering av komplexa problem försvåras. Detta kan göra det svårt att säkra

Sammanfattning

SOU 2024:29

kollektiva nyttor och innebära en risk för att externa effekter inte beaktas tillräckligt. Exempelvis kan lokala beslutsfattare ha andra prio- riteringar än vad som från ett nationellt perspektiv vore samhälls- ekonomiskt önskvärt.

Den ekonomiska styrningen samt de system för uppföljning, återrapportering och utvärdering som tillämpas i offentlig sektor på- verkar incitamenten för att arbeta aktivt med produktivitetsförbätt- ringar och innovation. Systemen har också betydelse för den admi- nistrativa bördan. En hög grad av transparens inom offentlig sektor ger samtidigt goda möjligheter för ansvarsutkrävande och kritiskt granskande.

Hur beslut fattas inom offentlig sektor, inklusive beslutsproces- sen i demokratiska församlingar, utgör ramar för idéutveckling och har betydelse för förändringshastigheten i verksamheterna. Det på- verkar också möjligheten att arbeta med försöksverksamheter och att utforma reformer på ett sätt som möjliggör ett lärande över tid.

Även de kulturella normerna och medarbetarnas inställning till sina arbetsuppgifter har betydelse för produktiviteten. I detta sam- manhang har den statliga värdegrunden betydelse.

Ett problem vid analysen av produktivitet i offentlig sektor är att det är svårt att mäta kvaliteten i produktionen. Det innebär att kvan- titativa mått riskerar att underskatta och felbedöma utvecklingen. Därför behöver en mångfald av källor användas när produktiviteten i offentlig sektor analyseras.

Produktivitetskommissionens drar ett antal övergripande slutsat- ser av den teorigenomgång som görs i detta delbetänkande. På de områden där verksamheter finansieras med offentliga medel men där olika kvasi-marknader införts behöver negativa bieffekter avvärjas och önskade positiva effekter värnas och utvecklas. På områden utan konkurrens behöver de institutionella lösningarna utformas så att de stöder individuella och organisatoriska drivkrafter för effektivitet och innovation, och på systemnivå skapar en motsvarighet till om- vandlingstrycket i näringslivet. En central fråga är också hur den natio- nella styrningen kan stärkas för att säkerställa att externa effekter beaktas. Det finns stora produktivitetsvinster att göra om det lokala och decentraliserade beslutsfattandet inom offentlig sektor i högre grad tar hänsyn till vad som är bäst för landet i sin helhet. Det är exempelvis relevant gällande byggande, planprocesser, tillståndspröv- ningar och gemensam digital infrastruktur.

SOU 2024:29

Sammanfattning

Produktivitetskommissionens bedömning är att det finns bety- dande potential för produktivitetsökningar i offentlig sektor. Skill- nader i effektivitet mellan olika enheter, positiva exempel på genom- förda kvalitetshöjningar samt exempel på brister och utmaningar indikerar en förbättringspotential. Den snabba utvecklingen inom AI och digitalisering utgör också en stor möjlighet för offentlig sektor.

Policyutveckling och försöksverksamhet

De processer som styr framtagandet av olika policyförslag har stor betydelse för produktivitetsutvecklingen i offentlig sektor. Väl under- byggda beslut ökar förutsättningarna för att verksamheter utformas effektivt och målen för politiken uppfylls. Beslut och regler som baseras på felaktiga premisser och bristande underlag kan tvärtom leda till bl.a. en hög administrativ börda och förhindra en effektiv organisation både för den offentliga förvaltningen och för övriga aktörer som berörs av de offentliga besluten och regelverken.

Utöver de förslag som särskilt berör regelgivning finns ett antal andra strukturella frågor som bör adresseras för att åstadkomma ett mer effektivt, innovativt och lärande arbete med policyutveckling.

Ett sätt att skapa ett bättre lärande i policyutvecklingen är att testa olika förslag genom försöksverksamheter. På så sätt kan man över tid bygga nödvändig kunskap om effekterna av olika typer av reformer och åtgärder. Därför lämnar Produktivitetskommissionen förslag om att utveckla metodstödet för försöksverksamheter inom offentlig sektor, utveckla så kallade regulatoriska sandlådor samt gå vidare med förslag om frikommunförsök.

Vidare gör Produktivitetskommissionen bedömningen att resur- serna för utredningsväsendet kan användas mer effektivt. Med tanke på kommittéväsendets strategiska betydelse för policyutveckling inom offentlig sektor kan åtgärder på detta område ge breda positiva effekter. Genom att utveckla stödfunktionen för kommittéväsendet samt förbättra samarbetsmöjligheterna mellan kommittéer kan effekti- viteten och idéutvecklingen i verksamheten förbättras.

Flera utredningar och analyser har pekat på svårigheter för Reger- ingskansliet och myndigheterna att hantera tvärsektoriella problem och komplexa sakfrågor. Därför lämnas förslag om att inrätta en ny samordningsfunktion på Statsrådsberedningen samt skapa en kom-

Sammanfattning

SOU 2024:29

mitté för att under en försöksperiod proaktivt identifiera komplexa samhällsutmaningar och samordna berörda aktörer för att hantera dessa.

Statens förmåga att ompröva redan ingångna åtaganden, och pröva utgiftsnivåerna på olika områden bedöms begränsas av sektoriser- ingen inom statsförvaltningen. Detta minskar strukturomvandling och försvagar förmågan att anpassa resurssättning efter nya priori- teringar och problem. Därför föreslår kommissionen att Statskon- toret eller Ekonomistyrningsverket får i uppgift att löpande ta fram utgiftsöversyner och underlag för omprövning.

Förslagen på de ovan nämnda områdena väntas bidra till ett mer kunskapsbaserat och effektivare arbete med policyutveckling. Pro- duktivitetskommissionens bedömning är dock att flera av de pro- blem som adresseras inte kommer att kunna åtgärdas endast med de förslag som presenteras i delbetänkandet. På många områden krävs mer djupgående institutionella förändringar. Kommissionen plane- rar därför att återkomma i huvudbetänkandet till frågor som rör pro- cesserna för policyutveckling i offentlig sektor.

Kommunsektorn

Kommunsektorn, dvs. landets kommuner och regioner, påverkar pro- duktivitetstillväxten på flera sätt. Dels ansvarar kommunsektorn för sådant som utbildning, fysisk planering, regelverk och liknande som är avgörande för näringslivets verksamhet, dels omfattar kommuners och regioners egen produktion av framför allt tjänster en stor del av ekonomin. Kommunsektorns arbete har således stor påverkan på produktiviteten för ekonomin som helhet både direkt och indirekt.

Viss regeltillämpning, exempelvis inom bostadsbyggande, samt viss produktion, t.ex. av utbildning, behandlas i separata kapitel i detta delbetänkande. I kapitel 12 som handlar särskilt om kommunsek- torn lämnas ett antal förslag som syftar till att förbättra möjligheten till lärande och konstruktiv institutionell konkurrens. Därtill lämnas förslag ämnade att förbättra den statliga finansiella styrningen av kommunsektorn.

Som diskuteras i kapitel 10 finns tecken på att produktiviteten inom offentlig sektor kan förbättras. En sådan indikation är att upp- mätt effektivitet mellan olika kommuner och regioner varierar rela-

SOU 2024:29

Sammanfattning

tivt kraftigt, även om sådana jämförelser är behäftade med viss mät- problematik.

Produktivitetskommissionen bedömer att en fördel med att ha många kommuner och regioner är att det gör det möjligt att testa olika lösningar på liknande problem. Det skapar förutsättningar för lärande och spridande av effektiva tillämpningar, tekniker, arbetssätt m.m.

Kommissionen bedömer dock att detta lärande kan fungera bättre än i dag. Produktivitetskommissionen föreslår därför att det inrättas en statlig funktion – ett kommunal- och regionalekono- miskt råd – vars övergripande uppgift är att underlätta lärande, sprida kunskap, ge råd och stötta kommunsektorn i arbetet med att öka sin produktivitet. Detta bör göras bl.a. genom benchmarking och publi- cering av rankningar och åtgärdsförslag inom olika områden. Kom- muner och regioner som bedöms brista i effektivitet bör erbjudas effektivitetsrevision och stöd på frivillig basis, inklusive viss statlig medfinansiering av åtgärder som bedöms vara lämpliga för att öka den granskade kommunens eller regionens effektivitet. Vidare bör rådet kunna följa upp och utvärdera enskilda reformer och försöks- verksamheter. Allt detta kan förväntas leda till att det kommunal- och regionalekonomiska rådet över tid bygger upp kunskap och erfarenhet som rådet kan sprida till alla kommuner och regioner. Rådet bör även vara mottagare av förslag till regelförändringar från kommuner och regioner, i syfte att kunna identifiera statliga regler som försvårar för kommunsektorn att bedriva sitt arbete på ett effektivt sätt.

Produktivitetskommissionen lämnar också förslag som syftar till att förbättra den statliga finansiella styrningen av kommunsektorn. Primärt handlar detta om att staten bör använda riktade statsbidrag på ett mer rationellt sätt. Riktade statsbidrag kan motiveras t.ex. i fall där kommunsektorns incitament inte ligger i linje med vad som är samhällsekonomiskt önskvärt. Produktivitetskommissionen anser att staten i första hand bör pröva om de regler som skapar incita- mentsproblemen kan reformeras och först i andra hand använda sig av riktade statsbidrag. Eventuella riktade statsbidrag bör utformas på ett sådant sätt att de ger kommuner och regioner rimliga planer- ingsförutsättningar, möjliggör rimlig verksamhet och inte missgyn- nar kommuner med lägre administrativ kapacitet. Produktivitets- kommissionen föreslår därför att en statsbidragsprincip införs med kriterier som föreslagna riktade statsbidrag kan prövas mot.

Sammanfattning

SOU 2024:29

Skatter

I kapitel 13 diskuteras skattesystemet utifrån ett produktivitetsper- spektiv. Huvudfrågan i kapitlet är vilka delar av skattessystemet som skulle behöva förändras, och på vilket sätt, för att göra systemet mer produktivitetsfrämjande än i dag. En viktig utgångspunkt är att skatte- systemets främsta uppgift är att finansiera det offentliga åtagandet och att det därmed är viktigt att skattesystemet åtnjuter legitimitet hos befolkningen. Skatteuttaget bör vara så effektivt och produkti- vitetsfrämjande som möjligt, men samtidigt inte för komplicerat och med en omfördelande funktion.

Kapitlet innehåller inte konkreta förslag med tillhörande redovis- ning av offentligfinansiella eller samhällsekonomiska effekter. Mål- sättningen i delbetänkandet är i stället att problematisera kring dagens system och mot den bakgrunden presentera en inriktning för utform- ningen av vissa delar av systemet. För att konkretiseras måste vissa frågor utredas vidare och i många fall bör eventuella förändringar syn- kroniseras med förslag på budgetens utgiftssida. Detta dels för att kunna göra en bedömning av vilken kombination av åtgärder som bäst leder till ökad produktivitet i olika delar av ekonomin, dels för att det slutliga budgetutrymmet bestämmer hur mycket olika skatter kan förändras. Mer skarpa förslag planeras därför att presenteras i huvudbetänkandet.

I kapitlet diskuteras först de teoretiska utgångspunkterna för för- hållandet mellan olika skatter och produktivitet och därefter hur Sveriges skattesystem i olika delar ser ut i förhållande till de utgångs- punkterna och i förhållande till andra länder. Vid en internationell jäm- förelse av skatteuttaget och dess sammansättning framgår att Sverige dels har en relativt hög skattekvot, dels lägger en jämförelsevis stor vikt vid skatter som anses vara mer snedvridande, såsom skatter rela- terade till arbete, medan skatteuttaget på fastigheter, som anses vara mindre snedvridande, är relativt sett lågt. En slutsats är att ett skifte av skatteuttaget från arbetsinkomstrelaterade skattebaser till mindre rörliga baser, exempelvis fastigheter, kan öka den samhällsekonomiska effektiviteten i skatteuttaget och därmed tillväxten. Detta måste emellertid göras på ett sätt som upplevs som legitimt hos befolkningen.

Vidare identifieras ett antal förändringar inom de olika skatte- slagen som skulle kunna göras för att främja produktivitet och till- växt. Dessa handlar om sänkt marginalskatt på höga arbetsinkoms-

SOU 2024:29

Sammanfattning

ter, vilket inte bara förväntas leda till ökade incitament till utbildning och vidareutbildning och ökad ansträngning och ansvarstagande på jobbet, utan även minska incitamenten till inkomstomvandling från arbetsinkomst till kapitalinkomst genom att skillnaden i arbets- och kapitalinkomstbeskattningen minskar. Vidare menar Produktivitets- kommissionen att beskattningen av förvärvsinkomster bör förenklas genom att göra om jobbskatteavdraget, grundavdraget och förvärvs- inkomstavdraget till ett avdrag och att beskattningen bör sänkas vid lägre inkomster. Det finns även andra avdrag och reduktioner rela- terade till arbetsinkomstbeskattningen som behöver ses över i för- hållande både till deras syfte och till en målsättning om ett mindre komplext och mer produktivitetsfrämjande skattesystem. Dessa är exempelvis rut- och rotavdraget, expertskatten och olika nedsättningar av arbetsgivaravgifterna.

Vad gäller dagens kapitalbeskattning är den fragmenterad, med två olika system för beskattning av kapital och ett flertal olika skatte- satser. Flera ekonomer gör bedömningen att kapitalbeskattningen generellt sett gynnar mer passiva investeringar i tillgångar, som exem- pelvis bostäder, i förhållande till mer aktiva investeringar i före- tagande. Produktivitetskommissionen anser att en inriktning i arbetet med skattesystemet bör vara att gå mot en mer enhetlig kapital- beskattning och ökad neutralitet mellan tillgångar, men att det även finns frågor som behöver utredas mer och med hänsyn till exem- pelvis företagens kapitalförsörjning. För ett mer effektivt skatte- uttag och en beskattning av bostäder med mindre inlåsningseffekter och uppbyggnad av skatteskulder i form av uppskov resonerar Pro- duktivitetskommissionen kring möjligheten att förändra bostads- beskattningen i linje med beskattningen av investeringssparkonton.

Vad gäller bolagsskattesatsen ligger den numera på en mer genom- snittlig nivå i förhållande till andra länder inom OECD och EU. Tidigare fästes stor vikt vid en konkurrenskraftig nivå på bolagsskat- ten för att attrahera investeringar. Det omfattande internationella arbetet mot skatteplanering och implementeringen av en global mini- miskatt har emellertid bidragit till att fokus har skiftats bort från bolagsskatten vad gäller att locka investeringar. Det har därtill note- rats att det negativa sambandet mellan bolagsskatt och investeringar verkar ha försvagats efter finanskrisen.

Ett problem som har lyfts fram gällande bolagsskatten och för- hållandet till produktivitet är att den effektiva beskattningen är lägre

Sammanfattning

SOU 2024:29

för investeringar som finansieras via lån än för investeringar som finansieras via eget kapital, eftersom räntekostnader är avdragsgilla medan kostnaden för eget kapital generellt sett inte är det. Detta be- döms missgynna investeringar i immateriella tillgångar och mer inno- vativa företag och entreprenöriella projekt, vilka i stor utsträckning förlitar sig på eget kapital snarare än lån för att finansiera invester- ingar. Produktivitetskommissionen anser att en minskad skillnad i den skattemässiga behandlingen av eget och lånat kapital också bör vara en inriktning för förändringar i skattesystemet.

Konsumtionsskatter diskuteras inte i lika stor utsträckning som arbetsinkomst- och kapitalskatter i kapitlet, men utformningen av dem kan ha betydelse för tillväxt och produktivitet. På de områden där det är relevant planerar Produktivitetskommissionen att diskutera punktskatter i huvudbetänkandet. Vad gäller mervärdesskatten be- döms utformningen av den vara problematisk ur ett produktivitets- perspektiv då både förekomsten av momsbefriade skattebaser och olika skattesatser leder till snedvridningar och administrativa kostna- der för företagen. Mervärdesskatten omfattas av EU:s mervärdes- skattedirektiv, vilket sätter upp regler för vilka varor som måste be- skattas och vilka varor som inte får det. Sverige kan dock verka för förändringar av direktivet.

Sammanfattningsvis ligger slutsatserna i kapitlet i linje med för- slagen i tidigare rapporter som skrivits kring en potentiell skatte- reform de senaste åren. En skillnad mot flera av dessa är möjligen att Produktivitetskommissionen utifrån den inledande analysen i del- betänkandet inte lägger vikt vid en sänkt kapitalbeskattning. Vikten ligger i stället vid en minskad skillnad i beskattningen av arbete och kapital där sänkningar av arbetsinkomstbeskattningen är i fokus och kapitalbeskattningen görs mer enhetlig och i vissa delar bedöms kunna höjas. En anledning är att skillnaden i beskattning mellan kapital- inkomster och höga arbetsinkomster i dag är stor. Detta uppmuntrar inte endast till inkomstomvandling från arbets- till kapitalinkomst utan leder även till att humankapitalackumulering missgynnas gente- mot kapitalackumulering. Humankapitalet är viktigt för produktivi- tetsutvecklingen, särskilt i en kunskapsekonomi. Eftersom kapital- tillgångar främst återfinns bland personer med högre inkomster kan en större vikt på kapitalbeskattningen i förhållande till arbetsinkomst- beskattningen än i dag vara effektivt i ett skattesystem som även har en omfördelande funktion.

SOU 2024:29

Sammanfattning

Produktivitetskommissionens förslag och bedömningar i sammanfattning

Sammanfattning av förslag och bedömningar

Kap. 4 Det finanspolitiska ramverket

4.4.1 Stärk riksdagens budgetarbete

1Förslag: Ett riksdagsutskott bör endast få föreslå ändringar i statens budget om särskilda skäl föreligger.

2Bedömning: Reservationsförbudet bör stärkas.

Kap. 5 Regelförenkling

5.6.1 Regelgivningsprocessen behöver bli bättre

3Bedömning: Regelgivningsprocessen behöver utvecklas och skärpas för att säkerställa proportionerliga och anpassade regelverk.

5.6.2 Förstärkt kompetens, stöd och granskning

4Förslag: Ekonomistyrningsverket (ESV) ska samordna statens arbete med regelförenkling, konsekvensutredningar och utvärderingar av regelverk. I detta ingår kompetensuppbyggnad, stöd, dialog med intressenter samt granskningsuppgifter.

5.6.3 Högre krav på konsekvensutredning

5Förslag: Kraven på myndigheters konsekvensutredningar skärps i en rad bemärkelser. Bland annat genom ökat fokus på reglernas samlade sam- hällsekonomiska effekter.

6Förslag: ESV ges återremitteringsrätt på konsekvensutredningar som görs av förvaltningsmyndigheter. Föreskrifter får inte beslutas förrän ESV har godkänt konsekvensutredningen.

7Förslag: En konsekvensutredning ska även göras när myndigheter hemställer till regeringen om nya eller förändrade regler.

5.6.4 Inhämta synpunkter från näringsliv och andra

8Bedömning: Staten bör regelbundet inhämta synpunkter från berörda aktörer i syfte att identifiera regelförenklingsmöjligheter.

9Förslag: ESV ska inhämta synpunkter via verksamt.se. Informationen ska redovisas till regeringen och ansvarig myndighet.

10Förslag: Genomför särskilda regelförenklingskampanjer där både utförande tjänstemän och aktörer som träffas av reglerna kan lämna synpunkter.

5.6.5Alla regelverk ska följas upp eller utvärderas

11Förslag: Konsekvensutredningar som föregått beslut om nya föreskrifter ska uppdateras inom tre år. ESV ska följa upp detta och rapportera till regeringen.

12Förslag: Lagar och förordningar med betydelse för företag, individer eller offentlig sektor ska utvärderas inom fem år. Regeringen ska återrapportera resultat och vidtagna åtgärder till riksdagen.

Sammanfattning

SOU 2024:29

13Förslag: Utvärderingarna ska bl.a. innehålla en bedömning av reglernas måluppfyllelse, en samhällsekonomisk analys och förslag på förenk - lingar.

14Bedömning: Även befintliga regelverk bör utvärderas. Regeringen ska årligen redovisa detta arbete till riksdagen.

5.6.6Årlig rapportering till riksdagen

15Förslag: Regeringen ska i en särskild skrivelse till riksdagen årligen redovisa hur den har agerat för att minska regelbördan för företag och andra.

5.6.7Genomförande av förslag för en förbättrad regelgivningsprocess

16Förslag: Föreslagna bestämmelser stadgas i ny förordning. Bestäm - melser för att genomföra förslagen som rör regeringens agerande bör stadgas i lag.

5.6.8Tydliggör myndigheternas arbete för produktivitet och tillväxt

17Bedömning: Det bör tydliggöras att myndigheter ska beakta företagens särskilda förutsättningar i sitt arbete i förhållande till företagen. Myndigheter bör även ta hänsyn till påverkan på andra enskilda och offentlig sektor.

18Bedömning: Regeringen bör aktivt integrera detta perspektiv i sin styr- ning av respektive myndighet och ge myndigheterna förutsättningar att fullgöra uppgiften.

19Förslag: Detta anges i instruktionerna för relevanta myndigheter. ESV ges i uppdrag att rikta kunskapshöjande insatser till myndigheterna för ändamålet.

5.6.9Det krävs bättre underlag i arbetet med EU -regler

20Bedömning: Regeringen bör fortsätta att driva på för regelförenkling

iEU-samarbetet samt följa upp pågående och nya initiativ med att förenkla EU-regelverket.

21Bedömning: EU-regleringars konsekvenser för företag verksamma

iSverige behöver belysas bättre i syfte att ge fullgoda underlag till regering och riksdag inför fastställande av svenska positioner i EU - förhandlingar.

22Bedömning: Sverige bör vid implementeringen av EU-regelverk i möj- ligaste mån beakta effekter på företagens kostnader, produktivitet, konkurrenskraft och förutsättningar i övrigt liksom effekter för individer och offentlig sektor. I detta ingår bl.a. att inte överimplementera EU- regler.

5.6.10Åtgärder för att underlätta företagens uppgiftslämnande

23Bedömning: Regeringen bör genomföra de ännu inte genomförda förslagen i utredningen Uppgiftslämnarservice för företagen (SOU 2015:33).

SOU 2024:29

Sammanfattning

24Bedömning: Regeringen bör skärpa upp tillämpningen av Förordning (2018:1264) om digitalt inhämtande av uppgifter från företag, intensi- fiera arbetet för att en uppgift endast ska behöva lämnas en gång till myndighetssfären, förbättra möjligheterna till uppgifts- och datadel- ning mellan myndigheter samt vidta andra nödvändiga åtgärder för att förverkliga målsättningen om ”en väg in” för företag i myndighets - kontakter.

5.6.11 Fler åtgärder för enklare regler och förbättrad regeltillämp ning

25Bedömning: Regeringen bör förbättra stödet till kommittéväsendet vad gäller samhällsekonomiska analyser, utöka och intensifiera sitt arbete med att korta myndigheternas handläggningstider samt utreda om det är nödvändigt att i kommunallagen förtydliga kommunala myndigheters serviceskyldighet. Därtill bör regeringen utreda hur kommuner och regioner kan bygga upp strukturer likt de som föreslås i detta kapitel.

Kap. 6 Tillståndsprocesser

6.3.1 Övergripande och processuella frågor

26Bedömning: Staten bör i högre grad samordna sitt arbete i tillstånds- ärenden. På sikt bör det införas en tillstånds- och tillsynsmyndighet.

27Bedömning: Gör ändringstillstånd, i stället för en fullständig tillståndsprövning, till huvudregel vid ändring av befintliga verksamheter.

28Bedömning: Fler verksamhetsändringar och krav bör kunna hanteras genom en anmälan eller i tillsynsverksamheten snarare än genom prövning.

29Bedömning: Prövningsmyndigheter bör upprätta en tidsplan för målet eller ärendet.

30Bedömning: I tillståndsärenden där kommuner har rätt att påverka processen bör kommunerna vara skyldiga att lämna tidiga och bindande besked.

6.3.2Den fysiska planeringen och riksintressen

31Förslag: Regeringen bör tillsätta en utredning om en ny planlag- stiftning. En ventil bör införas i miljöbalken, som möjliggör att angelägna allmänna intressen vägs mot varandra bl.a. utifrån en samlad samhällsekonomisk bedömning.

6.3.3Särskilt om kraftledningar

32Förslag: Regeringen bör ta vidare redan inkomna förslag för hur elnätet snabbare ska kunna byggas ut.

6.3.4Tillstånd för vattenbruk

33Förslag: Regeringen bör remittera förslagen från Fiske- och vatten- bruksutredningen och ta dem vidare.

6.3.5Övriga förändringar

34Bedömning: För att underlätta produktivitetsfrämjande investeringar bör Sverige se över implementeringen av relevanta EU -direktiv.

Sammanfattning

SOU 2024:29

Kap. 7 Bostäder och byggande

7.4.1Målsättningen för bostadsmarknaden behöver tydliggöras och regelverken reformeras

35Bedömning: Det krävs ett samlat omtag för att förbättra bostads - marknadens funktion. Regeringen bör kommunicera en tydlig mål - sättning om att reformera bostadspolitikens regelverk med fokus på bättre marknadsförutsättningar.

36Förslag: Regeringen bör lägga fram en mål- och inriktningsproposition för bostadsmarknaden där målsättningen fastslås samtidigt som den bör innehålla konkreta inriktningar för ett kommande reformarbete . Regelverket som krävs för att realisera propositionens inriktningar bör tas fram.

7.4.2Inriktningar för ett mer samhällsekonomiskt effektivt och enklare bostadsbyggande

37Bedömning: Staten bör inte ska ställa mer krav på bostadsbyggnation än vad som är nödvändigt och samhällsekonomiskt motiverat. Inrikt- ningarna i mål- och inriktningspropositionen bör fokusera på ett mer samhällsekonomiskt effektivt och enklare bostadsbyggande.

38Bedömning: Regelverken reformeras för att möjliggöra ett mer sam - hällsekonomiskt, enklare och industriellt byggande. Bland annat genom en omprövning av dagens plan- och bygglag och en genomgripande reformering som särskilt beaktar reglernas kostnadsdrivande effekter .

39Bedömning: Tillgången till byggbar mark bör förbättras. Bland annat genom att reformeringen av regelverket sker med uttalat syfte att ge de samlade samhällsekonomiska aspekter större tyngd och på så sätt öka tillgången till byggbar mark.

40Bedömning: Ett system utformas som säkerställer att statliga bygg- regler gäller i hela landet. Exempelvis krävs ytterligare åtgärder, så som tillsyn och sanktioner, för att stoppa förekomsten av förbjudna särkrav.

41Bedömning: Äganderätten stärks och utbudet ökas genom att viss byggnation blir bygglovsfri. Bland annat genom att, med vissa begränsningar, tillåta uppförande av bygglovsfria typsmåhus

på tomter avsedda för bostadsändamål samt att mark som fastig- hetsbildats med syftet bostadsändamål som regel bör få bebyggas även utan en detaljplan.

42Bedömning: Arbetet inom offentlig sektor avseende bostäder och byggande utvecklas för att bli mer ändamålsenligt och effektivt.

7.4.3Det kommunala planmonopolet bör utredas

43Bedömning: Det bör utvärderas hur det kommunala planmonopolet påverkar bostadsmarknadens funktion och byggsektorns produk - tivitetsutveckling.

44Bedömning: För att öka tillgången på byggbar mark bör det prövas att helt eller delvis flytta beslutsfattandet om markanvändningen från kommunal nivå till regional och/eller statlig nivå. Alternativt att staten ges möjlighet att kräva att kommunen detaljplanelägger och avsätter mark för bostadsbyggnation.

SOU 2024:29

Sammanfattning

45Bedömning: Det bör övervägas att ge fastighetsägare rätt att initiera detaljplaneläggning eller ansöka om bygglov direkt hos en myndighet.

46Bedömning: Kommunernas ansvar för bostadsförsörjning kan förstärkas genom att ställa krav på att kommuner tillhandahåller en del av sin mark för nybyggnation.

7.4.4Länsstyrelsernas roll inom regional utveckling bör stärkas

47Bedömning: Flytten av det regionala utvecklingsansvaret från Läns- styrelsen till regionerna bör utvärderas. Statens roll kan behöva stärkas.

7.4.5Effektivare överprövning av detaljplaner och bygglov

48Bedömning: Överklagande av beslut om detaljplaner och bygglov bör avgiftsbeläggas. Bygglov som beviljats enligt gällande detaljplan bör inte kunna överklagas under planens genomförandetid om bygglovet är i enlighet med detaljplanen.

7.4.6Begränsa kommunernas möjlighet att ha åsikter om gestaltning

49Bedömning: Begränsa möjligheten för kommunen att ha åsikter om detaljerad gestaltning och utseende i vanliga bostadsbyggnadsprojekt.

7.4.7Inför strikta tidsgränser för olika delar av planeringsprocessen

50Bedömning: Det bör införas strikta tidsgränser för hur lång tid olika delar av planeringsprocessen får ta. Det bör övervägas huruvida skadestånd till den drabbade aktören ska kunna utgå.

7.4.8Begränsa möjligheten att kräva ytterligare underlag

51Bedömning: Det bör tidigt i planeringsprocessen stå klart vilka under - lag som kommunen, länsstyrelsen och berörda myndigheter kräver. Kraven ska, i så stor utsträckning som möjligt, vara enhetliga i hela landet.

7.4.9Statliga myndigheter bör återrapportera ledtider och förseningar som sker inom ramen för kommunernas plan- och lovprocesser

52Förslag: Statliga myndigheter behöver bidra till att förkorta ledtiderna inom kommunernas plan- och lovprocess. Regeringen bör införa åter- rapporteringskrav om detta i regleringsbreven.

7.4.10Produktiviteten i byggsektorn bör löpande följas upp och ett aktivt åt gärdsarbete etableras

53Bedömning: Staten bör aktivt och löpande följa upp och analysera produktivitetsutvecklingen och utifrån analysen vidta lämpliga åtgärder. Boverket bör ha en central roll.

7.4.11Främja standardiserat och modulärt byggande

54Förslag: Boverket bör, i samarbete med Konkurrensverket och Upphand- lingsmyndigheten, utvärdera möjligheterna för typgodkännande av fler - bostadshus.

55Förslag: Inför en möjlighet till planavvikelse för seriebyggda fler- bostadshus i enlighet med SOU 2020:75.

56Förslag: Utred om även produktion av samhällsfastigheter bör inkluderas i möjligheten till planaavvikelse.

Sammanfattning

SOU 2024:29

7.4.12 Ett hållbart strandskydd

57Bedömning: Ett hållbart och flexibelt strandskydd bör införas som värnar rätten till fri passage, skyddar känslig strandmiljö, förstärker tillgången till ekonomiskt attraktiv byggbar mark samt värnar ägande- rätten.

7.4.13 Fri hyressättning vid nyproduktion

58Förslag: Fri hyressättning vid nyproduktion bör införas.

Kap. 8 Transportinfrastruktur

8.7.1Stärk samhällsekonomisk effektivitet och kostnadskontroll i planprocessen

59Bedömning: Den samhällsekonomiska effektiviteten bör stärkas

iplanprocessen.

60Förslag: Integrera Trafikverkets investeringsplan med beslutet om att fastställa nationell plan och med det ekonomiska planeringssystemet för transportinfrastruktur så att dessa överensstämmer i innehåll och objektindelning.

61Förslag: Inför ett krav på motivering i de fall samhällsekonomiskt olönsamma projekt föreslås ingå i nationell plan/investeringsplan.

62Förslag: Åtgärder som inte innebär nyinvestering men som kan för - bättra den samhällsekonomiska effektiviteten bör hanteras i nationell plan/investeringsplan för att tydliggöra alternativ till nyinvestering. Trafikverket bör föreslå sådana åtgärder där så är lämpligt.

8.7.2Förändra kalkylräntan för infrastrukturinvesteringar

63Förslag: Ansvaret för att sätta kalkylräntan för statens investeringar

iinfrastruktur bör flyttas från Trafikverket till Riksgäldskontoret och baseras på statens upplåningskostnad samt en riskkomponent.

8.7.3Prioritera underhåll av väg och järnväg

64Bedömning: Det är nödvändigt att stärka fokus på underhåll i kom - mande nationella planer för att förbättra driftssäkerheten och säkra kapaciteten i transportsystemet. Det bör ske en omorientering för att finansiera reinvestering och underhåll av väg och järnväg.

65Förslag: Ta hänsyn till samhällsekonomiska konsekvenser vid underhåll

ihögre grad än i dag. Effektivisera användandet av servicefönster, an- vänd totalavstängningar där detta är mest effektivt och analysera om dygnet-runt-arbete kan vara effektivt.

66Förslag: Överväg att förändra redovisningen av tillgångar inom transportsektorn så att dessa speglar anläggningarnas verkliga tillstånd. Värderingen bör även viktas samhällsekonomiskt så att viktiga transportlänkar ges större tyngd än lågtrafikerade.

8.7.4Utred organiseringen av transportsektorn

67Förslag: Tillsätt en utredning i syfte att se över Trafikverkets och transportsektorns organisation, utvärdera sammanslagningen och överväga införandet av institutionell konkurrens.

8.7.5Se över mål- och anslagsstrukturen för Trafikverket

68Bedömning: Regeringskansliet behöver sätta upp tydligare mål för Trafikverkets verksamhet och följa upp att myndigheten levererar mot dessa. Ansvarsutkrävandet behöver stärkas.

SOU 2024:29

Sammanfattning

69Förslag: Mål- och anslagsstrukturen för Trafikverket bör ses över.

8.7.6Bygg en struktur för att följa upp verksamheten på projektnivå

70Förslag: VTI, Trafikanalys och Trafikverket ska gemensamt ta fram en struktur för vilken data som ska samlas in och göras tillgänglig för att möjliggöra uppföljning och utvärdering av upphandlingar inom trans - portområdet.

8.7.7Kontrollen på anläggningen måste stärkas

71Förslag: Trafikverket bör bygga upp ett digitalt underhållsystem för väg och järnväg som ger en realtidsbild av ex, dess tillstånd, kostnad för underhållsåtgärder och när dessa behöver ske.

8.7.8Fortsätt utveckla arbete med upphandlingar

72Bedömning: Upphandlingarna inom infrastrukturområdet måste göras med större fokus på produktivitet. Arbetet med entreprenader, former för upphandling, krav i upphandlingar och inhämtande av synpunkter bör stärkas. En ökad andel av upphandlingar bör ske i kvalitetskonkurrens snarare är priskonkurrens. Upphandlingskompetensen behöver stärkas.

Kap. 9 Utbildning

9.3.1 Rättvisa betyg och antagningsregler främjar kunskap

73Förslag: Betygsättningen i grund- och gymnasieskolan bör normeras på gruppnivå och kopplas till resultatet i centralt rättade prov.

74Förslag: Ett gemensamt skolval bör införas.

75Bedömning: Det måste bli enklare för elever som i dag är obehöriga att studera på nationella gymnasiala yrkesprogram, t.ex. genom lägre behörighetskrav eller avskaffad skarp godkändgräns.

76Förslag: Universitet och högskolor bör få ställa krav på en viss betygs- nivå i ett ämne för att en sökande ska anses ha särskild behörighet. En försöksverksamhet bör genomföras där ett visst resultat på hög - skoleprovet krävs för att en sökande ska anses vara behörig .

9.3.2Finansieringen bör spegla utbildningsanordnarens ansvar och premiera högkvalitativ utbildning

77Förslag: Skolpengen bör bl.a. kunna avspegla det skilda ansvar som åligger kommunala respektive fristående skolor.

78Bedömning: Regeringen bör ta vidare icke implementerade förslag från Dimensioneringsutredningen. Reglerna kring skoletableringar bör reformeras.

79Förslag: Det bör införas en arbetsmarknadskomponent i den högre utbildningens resurstilldelningssystem och dimensionering.

80Förslag: Ersättningen i resurstilldelningssystemet inom den högre utbildningen bör viktas om, från helårsprestationer till antal helårs - studenter.

81Förslag: Resurserna per student inom den högre utbildningen bör öka.

82Förslag: Försöksverksamheter i syfte att nå snabb genomströmning samt snabb och tidig utbildning bör genomföras.

Sammanfattning

SOU 2024:29

9.3.3 En effektiv insyn och tillsyn krävs

83Förslag: Offentlighetsprincipen bör gälla alla huvudmän på skol - området.

84Bedömning: Regeringen bör överväga ifall det ska krävas en ny ansökan om godkännande som huvudman då en huvudman byter ägare, ändrar eller flyttar sin redan godkända verksamhet.

85Bedömning: Ett fungerande regelverk gällande verksamhetsavveckling inom skolan bör utvecklas för att säkerställa elevers rätt till utbildning.

9.3.4Tidiga insatser och utvidgad rätt till utbildning m.m.

86Bedömning: Elever som riskerar att hamna efter i skolan bör få tidiga insatser.

87Förslag: Det bör genomföras en försöksverksamhet där undervisnings- tiden i grundskolan utökas genom att terminerna förlängs och sommar - lovet förkortas.

88Förslag: Alla barn bör erbjudas ett visst antal timmar per år i fritids - hem t.o.m. vårterminen året barnet fyller 10 år.

89Förslag: Undantaget från krav på lärarlegitimation för lärare med en utländsk lärarutbildning som undervisar på ett främmande språk bör avskaffas.

Kap. 11 Policyutveckling och försöksverksamhet

11.2.1 Utveckla metodstöd och vägledningar för försök i offentlig sektor

90Förslag: Metodstöd och vägledningar för offentlig sektors medverkan i försöksverksamheter bör tas fram, spridas och användas.

11.2.2 Utveckla arbetet med regulatoriska sandlådor

91Förslag: Ett antal myndigheter bör ges i uppdrag att utreda förutsätt- ningarna för regulatoriska sandlådor.

11.2.3 Gå vidare med förslag om frikommunförsök

92Bedömning: Statliga regelförändringar bör i högre grad testas på kom- munal nivå.

11.3.1 Utveckla stödfunktionen i kommittéväsendet

93Förslag: Utveckla den centrala stödfunktionen inom kommittéväsendet med ytterligare kapacitet inom samhällsekonomisk analys, juridik och administration.

11.3.2 Utöka delningsundantaget mellan utredningar och kommittéer

94Förslag: Utöka delningsundantaget för utredningar och kommittéer så att även svar med synpunkter på utkast omfattas.

11.4.1Skapa en samordningsfunktion i Statsrådsberedningen för prioriterade sektorsövergripande frågor

95Förslag: Skapa en samordningsfunktion i Statsrådsberedningen (SB) för att driva prioriterade departementsövergripande frågor.

11.4.2 Skapa en kommitté för att lösa centrala myndighetsövergripande utmaningar

96Förslag: Tillsätt en kommitté med uppdrag att driva ett antal centrala samordningsutmaningar mellan myndigheter. Kommittén ska samla myndigheter kring gemensamma problemställningar, identifiera centrala hinder och föreslå gemensamma lösningar.

SOU 2024:29

Sammanfattning

11.5.1 Uppdra åt en myndighet att genomföra utgiftsöversyner

97Förslag: Ge Ekonomistyrningsverket eller Statskontoret i uppgift att genomföra översyner av utgifter genom en omprövning av det offentliga åtagandet, den offentliga förvaltningens organisation eller av nivån på resurssättningen för att hantera olika uppgifter.

Kap.12 Kommunsektorn m.m.

12.3.1 Stärk uppföljning och lärande i kommuner och regioner

98Förslag: Det bör inrättas ett kommunal- och regionalekonomiskt råd i syfte att bidra till ett ökat lärande och stärkt effektivitet.

99Bedömning: Fler kommuner bör starta och driva effektiviserings - politiska råd eller produktivitetskommissioner.

12.3.2 Mer ändamålsenlig styrning av kommunsektorn

100Förslag: Regeringen bör föreslå en statsbidragsprincip, där användandet av riktade statsbidrag regleras.

101Bedömning: Relevanta myndigheter bör uppdras att utvärdera nyttan av de uppgifter de samlar in från kommuner och regioner.

Kap. 13 Skatter

13.5.1 Sänkt beskattning av höga arbetsinkomster

102Bedömning: Den högsta marginalskatten på höga arbetsinkomster bör sänkas.

103Bedömning: Lägre marginalskatt på höga arbetsinkomster motiverar en översyn av olika undantag.

13.5.2Enklare och lägre beskattning av förvärvsinkomster

104Bedömning: Regelverket kring beskattningen av förvärvsinkomster bör förenklas och skatten bör sannolikt sänkas för lägre inkomster.

13.5.3Förändringar av 3:12-reglerna?

105Bedömning: För att upprätthålla förtroendet för det duala systemet och en beskattning som inte missgynnar entreprenörskap bör beskattningen av fåmansföretagare förändras.

13.5.4Mer förmånliga personaloptioner?

106Bedömning: Den omsättningsgräns som i dag finns gällande personal- optioner kan utgöra ett hinder för snabbväxande företag och bör därför ses över.

13.5.5Högre beskattning av vissa kapitalinkomster

107Bedömning: Undantagen i kapitalbeskattningen bör ses över.

13.5.6En mindre snedvridande företagsbeskattning?

108Bedömning: Skillnaden i den skattemässiga behandlingen av lånat och eget kapital bör åtgärdas.

109Bedömning: Regeringen bör överväga att tillsätta en kontinuerligt verk - sam grupp för att säkerställa att Sverige är med och påverkar det inter - nationella arbetet kring bolagsbeskattning.

13.5.7Förbättra FoU-avdraget

110Bedömning: FoU-avdraget bör ses över i syfte att förbättra det.

Sammanfattning

SOU 2024:29

13.5.8 Förändrad bostadsbeskattning för ökad effektivitet och progressivitet

111Bedömning: Bostäder bör beskattas i linje med beskattningen av tillgångar på ett investeringssparkonto.

112Bedömning: Om bostadsbeskattningen inte görs om i linje med ISK bör åtminstone taket i den kommunala fastighetsavgiften slopas och stämpelskatten sänkas eller slopas.

13.5.9Se över mervärdesskatten

113Bedömning: Det bör utredas hur skattebasen för mervärdesskatten kan breddas och skattesatserna harmoniseras.

Summary

The Commission’s remit and work

The Productivity Commission’s remit is to analyse the factors affect- ing productivity growth, identify obstacles to and opportunities for raising productivity growth in Sweden, and make proposals for rais- ing productivity growth in both the private sector and the public sector.

This interim report deals with some of the areas that the Pro- ductivity Commission has been tasked with analysing and which the Commission assesses to be of material relevance to productivity growth. In the first instance, the choice of areas is foremost based on an overall assessment of the situation in the Swedish economy and the need for structural changes. The focus lies on proposals in the areas of better regulation, housing and construction, permit pro- cesses, transport infrastructure, parts of the education system, mu- nicipalities, and some aspects of productivity in the public sector in general. There is also a discussion of different types of taxes from a productivity perspective. Other areas will be covered in the main report.

What is productivity and why is it important?

Productivity is a measure of how efficiently resources in the econ- omy are converted into goods or services. Along with hours worked, productivity is the foundation of a country’s material prosperity, measured as gross domestic product (GDP).

There are a number of measures of productivity. The main mea- sure that the Productivity Commission has based its assessment on is labour productivity. Labour productivity is the most common mea-

Summary

SOU 2024:29

sure of productivity and is generally defined as GDP per hour worked, or value added per hour worked.

Productivity is the most important component of GDP for the development of a country’s material prosperity. In Sweden for ex- ample, productivity has been the driving factor behind GDP growth for several decades. In the long run, increased productivity deter- mines how real wages develop. Productivity growth can also com- pensate for a weaker trend in hours worked, which can arise, for ex- ample, by way of a weaker – for the labour force – demographic trend. Higher productivity also means that individuals have the oppor- tunity to enjoy more leisure time at a given level of material pros- perity, and can entail a more efficient use of natural resources, for example.

What affects productivity growth?

Developing measures to raise productivity growth requires studying what factors, according to the research, affect productivity growth, and what factors and developments can be assumed to lie behind the decline in productivity experienced by advanced economies since the financial crisis. Furthermore, it is relevant to study the trend in Sweden’s labour productivity in different industries in relation to other countries, and the factors that have been important for this development.

A main driver of productivity growth is that resources in the econ- omy continuously are being reallocated to more productive com- panies that have or utilise new and better ideas and innovations. A number of factors are considered to be important for this process to proceed efficiently. Some of these factors are more company- specific, i.e. factors that companies can influence themselves to a large extent, such as their level of equity capital and human capital, as well as the company’s management, organisation and strategies. Other factors, which can be termed external factors, are those that com- panies cannot influence themselves, but which are important for how they act. External factors affect which companies increase their productivity and which ones decrease it, thereby affecting aggregate productivity growth. Important examples are informal and formal institutions and rules, for example labour market and competition

SOU 2024:29

Summary

legislation, framework conditions for entrepreneurship and risk- taking, and access to capital and labour in general and in the various stages of a company’s development. Openness to the wider world in terms of trade and investment is also considered to be an important factor.

Since the global financial crisis, Sweden along with virtually all advanced countries has seen a decline in productivity growth. The fact that so many countries have experienced and are experiencing a decline in the same period suggests that country-specific factors are not the main factors lying behind it. A relatively extensive body of international research literature has emerged that seeks to explain what lies behind this slower growth. Reasons that have been discussed are a structural change in connection with the financial crisis with re- duced investment, and also reduced creative destruction due to historically low interest rates having allowed more companies to survive without improving their productivity. Other reasons include a structural shift away from the more productive manufacturing industry towards services, presumed to be less productive; poorer matching in the labour market; that low-hanging fruit in terms of ideas and innovations have already been picked; and reduced inter- nationalisation. A further possible explanation proposed recently is the increased importance of intangible capital, which has quite dif- ferent characteristics and effects on productivity than tangible capital. Part of the explanation would then be that current institutions and rules, such as the tax system and competition legislation, are better suited to investments in tangible rather than intangible capital. The extent to which regulatory frameworks and permit processes are well adapted and provide a good basis for carrying on a business activity and making investments is generally of great importance for pro- ductivity.

An analysis using growth accounting shows that Sweden’s pro- ductivity growth in the business sector has been relatively good com- pared with other countries in the EU-15 plus the USA, in particular from the mid-1990s until the financial crisis. The analysis also shows that the importance of intangible capital for productivity growth has increased both in Sweden and these other countries. When com- paring different industries, Sweden’s productivity growth stands out as particularly good in the services-producing sector and in the ICT

Summary

SOU 2024:29

industry, average in the construction and manufacturing industries, and less good in the real estate industry.

Although the most important factors behind poorer productivity growth since the financial crisis are likely to be of a more global nature, all indications are that country-specific factors such as in- stitutions and regulatory frameworks continue to be important for productivity growth. Thus, there is potential to bring about an up- shift in productivity through national policy decisions and stand- points.

In an expert report to the Productivity Commission, Lappi et al. (2024) identify a number of areas where they assess that produc- tivity-related reforms are important. Examples of these are reforms to reduce the opportunities for global and state-supported super- companies to abuse dominant positions; expanded tax breaks for R&D and investments in intangible assets; promoting a more ex- tensive share capital and venture capital market via which companies will need to seek finance, and improving neutrality between debt and equity financing. In addition, reducing tax distortions between in- vestments in tangible and intangible assets, strengthening the govern- ment agencies’ coordination responsibilities within their regulatory regimes, increasing the frequency of economic analysis and coopera- tion with the business sector in infrastructure investments and main- tenance, and improving opportunities for continuous skills enhance- ment for the workforce throughout working life. The SNS Economic Policy Council Report 2024 (Persson et al., 2024) pays particular attention to the need for a regulatory regime that is more oriented towards productivity and commercialisation. The Productivity Com- mission has also identified disproportionately complex regulatory frameworks and permit processes as problematic from a produc- tivity perspective.

General orientation and principles

A key starting point for the Productivity Commission is that growth and productivity are driven primarily by knowledge, innovation, and entrepreneurship, as well as competition and transformation pres- sure in efficient markets. This requires stable institutions. The main task of policy then becomes to stimulate these drivers, such as by

SOU 2024:29

Summary

creating the best possible conditions for strengthening human capital and innovation, removing obstacles for efficient activities and re- source allocation, and creating competitive framework conditions for the market’s players. The political system may need to act to correct market failures, but this must be done without spawning regulatory failures, meaning that the interventions do more harm than good.

Furthermore, the performances and outturns of the public sector’s activities are of great importance for productivity in the economy. Well-functioning education systems, basic infrastructure and research, public services, law and order, defence, etc. are central, along with well-functioning social security systems and economic stability. The theory and the research on market failures show that the respon- sibility for handling these tasks should also lie with the public domain.

The way in which the public service obligation is carried out, i.e. what happens in the encounter between the public domain and the community at large, is also of great importance. Many of the pro- posals in this interim report relate to this interface.

The Productivity Commission’s proposals focus mainly on long- term structural measures on the economy’s supply side to improve the functioning of the economy. Important principles are the need for drivers and transformation pressure for the business sector, public sector and individuals; and clearly defined roles in different dimen- sions, in particular between the market and the public domain.

Based on the knowledge it has gathered and the analysis carried out by the Commission, a particular focus of this interim report is the growing regulatory burden, including its application in permit processes and in the construction industry.

The fiscal policy framework

A key question in economic policy is how the public sector’s econ- omy should be managed. The answer to this question has varied over time and between countries. The importance of stable public finances has been a widely accepted reference point in Sweden since the financial crisis in the 1990s. The clearest expression of the Swedish view of responsible fiscal policy has been the fiscal policy frame- work, which sets the frames for the public sector’s economy.

Summary

SOU 2024:29

In light of the central role of the fiscal policy framework for the economy and for the financial governance of the public sector, the Productivity Commission has analysed how this framework affects being able to pursue a policy that promotes productivity growth. The Productivity Commission’s assessment is that there is both theoretical and empirical evidence that supports striving for a stable fiscal policy and a level of general government indebtedness low enough that it can serve as a buffer against major shocks. The fiscal policy framework engenders confidence in economic policy and public finances, which is of great importance for positive economic devel- opment. This helps to create good conditions for productivity growth broadly in the Swedish economy.

By setting a limit on the size of general government expenditure, the fiscal policy framework has also induced continuous prioritisa- tions in the public sector. It is assessed that internal efficiency in the public sector has been strengthened by the resulting pressure on the sector’s activities to become more efficient. It is assessed that ex- ternal efficiency has been strengthened by the fact that the fiscal policy framework has induced continuous prioritisations in the central government budget.

Ongoing prioritisation work induced by the fiscal policy frame- work can be contrasted with a situation where spending is allowed to grow unsustainably. In the latter case, a correction of the im- balance would nevertheless be needed, but instead due to a central government financial crisis. The risk of cuts in services or tax hikes that negatively affect productivity and welfare would then increase, as would the risk that productivity-enhancing investments could not be financed.

Like the Fiscal Policy Council (2022), the Productivity Commis- sion finds no signs that the fiscal policy framework constitutes an obstacle to socio-economically efficient investment. An illustrative example of this is new investments in transport infrastructure. The most recent national plan shows an overall negative socio-economic profitability. According to the Commission, this means that – to the extent that socio-economically efficient proposals exist but are not being implemented – they should replace socio-economically in- efficient proposals contained in the plan in the first instance, rather than financing these by a larger investment budget.

SOU 2024:29

Summary

Even though the fiscal policy framework enjoys broad support, there is reason to further strengthen its institutional importance. In recent years, the Riksdag has made several decisions that are contra- dictory to the intentions of the framework. To enhance the long- term effectiveness of the fiscal policy framework, two measures re- lated to the decision-making process of the Riksdag are presented.

However, a well-functioning fiscal policy framework is not suf- ficient to ensure productivity growth in the public sector. It requires, among other things, that employees and managers in the public sector work actively to develop their activities so as to continuously improve efficiency and quality, and that measures and reforms are prioritised based on their socio-economic effects. The structures in the public sector must be continuously analysed to identify mea- sures that can strengthen its productivity. This is also an important part of the remit of the Productivity Commission.

Better regulation

The Productivity Commission has identified better regulation as an area with great potential from a productivity perspective. The total regulatory burden has been estimated to cost the business sector up to SEK 400 billion annually.

The regulatory frameworks that surround the business sector’s activities in particular are extensive, and can give rise to unnecessary costs if they are disproportionately complex or poorly adapted to reality. Poorly adapted regulatory frameworks can also hinder innova- tion and the use of new technologies. One conclusion is that Sweden currently does not have adequate frameworks and processes for better regulation, which is why a number of improvements are needed.

There is a need for enhanced support, as well as active monitoring and control that the Government and government agencies consider the better regulation perspective when working with regulation. The Productivity Commission proposes that special expertise for this be gathered at the Swedish National Financial Management Authority (ESV). More resources should be provided to support central govern- ment administrative authorities and the Government Offices, for example, with regard to impact assessments and evaluations. Further- more, ESV should take over the Swedish Better Regulation Council’s

Summary

SOU 2024:29

task to review impact assessments, and the process for this should be made more rigorous. Clearly defined functions should also be established to gather views from relevant actors on both planned and existing regulatory frameworks.

The combined effects of the rules must be taken into account, mainly through better socio-economic analyses being conducted before decisions to introduce the rules are made. If it turns out that new regulations from a government agency would have negative net effects that are not insignificant, the Swedish Government’s consent must be obtained before a decision is made to adopt the regulations.

Furthermore, the Commission proposes that, when proposing new rules, the possibility of compensatory simplification or aboli- tion of rules should also be assessed. Pilot projects should also be used, where appropriate, to determine how to design the regulatory framework to be the most efficient it can be.

Better monitoring and evaluation of regulatory frameworks are also needed. The Productivity Commission proposes that it be man- datory to update impact assessments of regulations, and mandatory to evaluate new acts and ordinances after a certain period of time. Existing regulatory frameworks should also be continuously evaluated. In order to ensure effective accountability, the Commission pro- poses that ESV should also monitor and review the regulatory work of government agencies and report on this to the Government. In turn, the Government should report to the Riksdag in a more struc- tured way than it does today.

The Productivity Commission also makes proposals aimed at creating a better basis for working with EU rules. These proposals relate to better analyses and processes in the Government Offices, including consultation with the actors that will be covered by the regulatory frameworks. Concerning their implementation and for the purpose of competing on an equal footing with other EU countries, Sweden should not over-implement EU legislation, and it should utilise the possibilities for flexibility and derogations in the legisla- tion to the extent that is appropriate.

In order to facilitate fulfilling their reporting obligations, the Productivity Commission makes a number of proposals which aim, among other things, to provide greater clarity for companies and reduce the quantity of reporting requirements. For example, digital data collection and the use of data already submitted should increase

SOU 2024:29

Summary

compared to today. The goal should be that one piece of information should only need to be submitted once to the government agency sphere.

Furthermore, the Commission proposes that the Government should increase and intensify its work to shorten government agencies’ processing times and investigate whether it is necessary to clarify the municipal authorities’ service obligation in the Local Government Act.

The Productivity Commission is also of the view that central government should instruct municipalities and regions to build up structures similar to those proposed by the Commission for central government, the purpose being to explicitly include socio-economic considerations when issuing and implementing rules.

Permit processes

In addition to proposals aimed at creating the conditions for better regulation, the Commission makes proposals on how aspects of the implementation of regulations can be improved. Compliance can be ensured through permit processes and supervision activities among other things. The Productivity Commission proposes a number of changes and simplifications related to environmental permits and certain other permit processes linked to spatial planning.

Permit issues can be divided into two parts. Firstly, the sub- stantive rules that individuals, companies and other organisations must adhere to. Secondly, the permit processes themselves, i.e. the procedural rules and ways of working that are intended to ensure compliance with the applicable rules. Permit processes are designed to balance different perspectives against each other and to some extent handle conflicts between objectives.

It is crucial for the economy’s dynamism that companies can act, invest and change their operations rapidly. This requires rapid, pre- dictable, uniform, stable and legally certain permit application pro- cedures and fit-for-purpose supervision. However, there are other perspectives, objectives and obligations that warrant a thorough and thus possibly longer and more complex examination. Examples of such factors include the risk of negative externalities in the form of environmental damage for example, as well as political or legally binding objectives and obligations, some of which originate in EU

Summary

SOU 2024:29

legislation. The Productivity Commission considers it a problem that a comprehensive socio-economic analysis, in which different interests are balanced against each other, is not done more often.

However, in many instances the main problem with today’s permit processes is not that activities and measures have their applications rejected, but uncertainty in their application and that the time it takes before a ruling is too long. In this interim report, the Produc- tivity Commission makes proposals aimed at improving certain types of permit processes, including speeding them up. This can be done, for example, by instead handling certain measures that cur- rently require a complete permit application as an application for a revised permit. Certain cases that have previously required a revised permit can instead be handled by means of a notification. And it should be possible to handle some cases that have previously required a notification within the context of supervision activities.

The Productivity Commission further notes that some permit processes do not support or encourage a reasonable overall assess- ment. The Commission therefore proposes the introduction of forms of relief in certain regulatory frameworks so that a better balance can be struck between important interests.

In addition, proposals are made whose purpose is to get central government to coordinate its efforts and speak with one voice to a greater extent. In cases where municipalities have veto rights, mun- icipalities should take a position early in the process and submit binding decisions that can be justified.

The Productivity Commission is also of the opinion that the Government should appoint a commission of inquiry into new plan- ning legislation that would facilitate balancing different interests against each other, take more account of socio-economic factors, improve equivalence and legal certainty nationally, and enable better coordina- tion between public actors.

Furthermore, the Productivity Commission proposes certain sim- plifications that are specific to the construction of power lines.

SOU 2024:29

Summary

Housing and construction

The functioning of the housing market has a direct impact on labour mobility and thereby on economic growth and productivity. High housing prices and a limited supply of housing in Sweden’s growth regions can have a negative impact on productivity by limiting op- portunities for individuals to move and thus impeding matching in the labour market. For a long time, the growth regions have been marked by rising housing prices, and the queues for housing in the regulated rental market have become longer in these regions. But there is also strong and stable demand in these regions in terms of willingness to pay, which is a prerequisite for increased housing construction. Demand has been driven by a growing population and urbanisation.

The dynamics in the housing supply can be described as sluggish, i.e. it takes time before supply has adjusted to changes in demand. One effect of this is that housing prices rise instead of the number of dwellings increasing.

The Productivity Commission assesses that there are particular factors that have constrained supply over time and that housing construction could increase by reducing supply constraints. One such constraining factor is the current land-use planning systems – their regulatory frameworks and their application to housing construc- tion among other things.

The supply of new dwellings is determined by the availability of land in sufficiently attractive areas and the cost of constructing hous- ing on that land. Factors affecting construction costs are regulatory frameworks that specify standard levels for the construction, and how well competition is functioning in the construction market. Land costs are also an important factor and can be affected by the capacity and willingness of municipalities to create development rights. The availability of land for housing construction is in turn determined by multiple factors, but a key factor is that development rights must be created by municipalities in geographical areas where demand exists in terms of willingness to pay.

Municipalities’ scope for creating create sufficient development rights is also affected by a number of regulatory frameworks and processes that restrict public actors. Overly extensive and complex processes for detailed development plans, building permits, property

Summary

SOU 2024:29

registration, etc. increase construction costs and engender uncer- tainty and risk, which has a negative impact on the conditions for housing construction. Poor coordination and application of the rules within a municipality and between the municipalities, regions and central government leads to inefficient planning and permit pro- cesses that impede productivity. The Productivity Commission argues that municipal, regional and central government actors need to be able to work more effectively and in a coordinated way to shorten the lead times in the planning process, which have gradually in- creased. In addition, a greater socio-economic responsibility should be taken.

Concerning competition in the construction industry, it can be noted that there are still cost and competition problems which are curbing transformation pressure and thus are having a negative impact on the industry’s own productivity. The Productivity Commission assesses that access to buildable land, and the design and application of building regulations, are factors that are also affecting the condi- tions for increased competition, for example by impeding growth in industrial production.

Despite a significant responsibility for housing development in theory, municipalities have few incentives to create sufficient devel- opment rights. The tools available at the central government and regional level are also insufficient to enable either level to intervene in cases where municipalities are not acting in this area. The Pro- ductivity Commission is of the view that, consequently, the socio- economic benefits that a larger housing market would bring to growth regions are not being realised to a sufficient extent.

Even construction companies can benefit from limited construc- tion because it allows them to maintain higher prices. This is especially true for companies that build housing for direct sale such as tenant- owned flats. The Productivity Commission argues that an increase in buildable land that includes general and flexible development rights can boost competition and thereby create stronger incentives for construction where demand exists.

The Productivity Commission has not found any evidence that competition generally at the national level is alarmingly poor. There are a significant number of active companies and the market shares of the major players have decreased over time. There are also ex- amples of periods in time with relatively good productivity growth

SOU 2024:29

Summary

compared to other countries. However, the trend is worse than for other industries. Furthermore, international competition appears to be relatively poor, which could lead to weak transformation pressure in the industry.

However, multiple actors in multiple analyses have identified variation in the municipalities’ application of the regulatory frame- works (both within and between municipalities) as an obstacle to a well-functioning national construction market with sufficient com- petition. Since central government is basically responsible for the regulatory frameworks, the Commission argues that central govern- ment has a responsibility to act, even though the application of the regulatory frameworks is decentralised to the municipalities. Among other things, measures need to be taken against the incidence of illegal local municipal requirements that hinder economies of scale, etc.

The Productivity Commission’s overall assessment is that over time the regulatory framework has become too large and complex. It has laid the foundation for a system with many derogations, where the actors involved are not acting in a way that benefits the economy as a whole. It is assessed that one reason for this is that periodic adjustments in the regulatory frameworks have been made empha- sising special interests and particular perspectives such as environ- mental protection, with too little consideration of how these changes in the rules affect construction and its productivity and thus, ultimately, Sweden’s economy. It also appears that local decision- making has been given too much scope, and this has not always been in line with the overarching needs of the society as a whole.

The Productivity Commission’s assessment is that a compre- hensive reform of the housing market’s regulatory frameworks is necessary in order to improve the functioning of the housing market, achieve a more socio-economically efficient level of construction, and strengthen the incentives for actors in the market to increase housing construction. This applies to the regulatory frameworks surrounding spatial planning as well as those surrounding the con- struction itself. There may also be problems in the housing market as a lack of mobility in the existing housing stock inhibits produc- tivity growth. Such problems will be dealt with in the Productivity Commission's main report.

One of the main proposals of the Productivity Commission is therefore a comprehensive review of housing policy with a clear and

Summary

SOU 2024:29

concrete goal that focuses on improving the market conditions for housing construction. A government bill clarifying the ambitions and objectives for the housing market should be adopted as soon as possible. In this interim report, the Productivity Commission pro- poses concrete objectives that should be included in such a bill. Inspiration for the reform work can be derived from the reform of the tax system in the 1990s. In that case, the assessment was made that a comprehensively new approach was necessary in order to simplify and improve the functioning of the system. Changes were quickly enacted through targeted work based on certain fundamental principles. A similar approach should be pursued for housing policy.

In addition, the Commission makes proposals that address increased industrial construction, free rent-setting in the production of new dwellings, and sustainable shoreland protection.

Transport infrastructure

Transport infrastructure is generally described as an important driver for economic development. Theoretically speaking, transport costs are transaction costs in the economy, as they are part of the cost of exchanging goods and services. When travel times are shortened by improved transport systems, an outcome is the expansion of labour market regions. This enables better competition and clearer spe- cialisation, which improves matching and the supply of skills in the labour market, thereby promoting increased productivity and growth.

However, the research literature shows that it is difficult to establish a general relationship whereby the expansion of transport infrastructure automatically leads to increases in productivity and growth for well-developed transport systems. Put simply, this is because improved availability is the driving factor, and if the existing system is already well developed, any further additions to it are relatively speaking less decisive. It is therefore crucial to prioritise those infrastructure investments that have the greatest impact on availability and productivity. Socio-economic analyses are assessed as being important tools in making these types of prioritisations.

However, several researchers, along with the Swedish National Audit Office and the Fiscal Policy Council, have pointed out that the projects currently prioritised for implementation fall short in

SOU 2024:29

Summary

terms of socio-economic efficiency. In light of this, the Commission assesses that socio-economic efficiency should be strengthened in the planning process. A concrete proposal is to integrate the Swedish Transport Administration’s investment plan with the decision to establish a national plan, thereby clearly linking investment decisions to the central government budget process. A justification require- ment should also be introduced where socio-economically unprof- itable projects are proposed for inclusion in the national plan/invest- ment plan and the four-step principle1 should be strengthened. Furthermore, the process for setting the discount rate for infra- structure investments should be reviewed to ensure that this is done in a way that is socio-economically efficient.

Even though the transport infrastructure in Sweden is well devel- oped, large parts of it are approaching or have reached the end of their technical lifetime, leading to reduced capacity and reliability. The focus should therefore shift from new investment to main- tenance and reinvestment to a greater extent. According to the Swedish Transport Administration’s own assessments, this has good socio- economic profitability.

Furthermore, the organisation of the Swedish Transport Admin- istration should be reviewed to determine whether the Transport Administration has achieved the goals that were set at the time of its formation. In connection with this, consideration should be given to whether institutional competition can be introduced based on the Norwegian Nye Veier model. Accountability also needs to be strength- ened in the relationship between the ministry and the Transport Administration, and the governance of the Transport Administra- tion needs to be made clearer. The Transport Administration also needs to strengthen the control and monitoring of its own opera- tions by establishing a maintenance system and to collect and use data and make it accessible in a more structured way than is currently the case. This system would form the basis for improving the Transport Administration’s work with innovation, digitalisation and procurement.

1This principle is about investigating the possibility of primarily using less intrusive measures than physical investments to deal with deficiencies in the transport system. See further in Chapter 8.

Summary

SOU 2024:29

Education

The quality of its education system is crucial for a country’s pro- ductivity and productivity growth. Along with skills-enhancing efforts in the workplace, experience of working life, etc., education affects a person’s human capital. In turn, the combined human capital of the workforce is crucial for productivity. In addition, education is one of the most important tools for people to have equal chances in life in a society. In this interim report, the Productivity Commission makes a number of proposals intended to improve quality in parts of the Swedish education system. The proposals mainly concern com- pulsory schools, upper secondary schools and higher education.

There are good arguments for why the public domain should subsidise, regulate and provide schooling. This is because schooling is in part associated with externalities, economies of scale, and informa- tion problems. Education can have both positive and negative ex- ternal effects. It is important that the education system is designed in such a way that it takes advantage of positive externalities, while avoiding negative externalities.

In order to contribute to higher productivity growth, it is crucial that schools and higher education provide pupils and students with valuable skills. Predistribution – equalising life chances – is pre- ferable to redistribution from a productivity perspective, i.e. that an unequal outcome in the form of wage differences for example is sub- sequently smoothed out via taxes and transfers. It is therefore im- portant that compulsory education maintains high quality and that it is compensatory. Pupils who are at risk of not achieving the learn- ing outcomes of a school education should be given early and effective interventions and support while pupils who are more gifted should also be stimulated.

The Productivity Commission has identified a number of prob- lem areas in Swedish schools and higher education. The grading system in schools has long been affected by grade inflation and a lack of equivalence, which is why grading should be linked to externally graded national tests. A well-functioning school choice system and fair grades are crucial for pupils to be able to apply to schools and study programmes on equal terms and ultimately be matched to the most productive jobs that they can do.

SOU 2024:29

Summary

In addition, the Productivity Commission considers that more people should be given the chance to study an upper secondary voca- tional programme, which is why the entry requirements should be changed. When it comes to entry requirements to apply for certain study programmes at higher education institutions, the Commission assesses that higher education institutions should be given greater freedom to design their own entry requirements in order to improve matching between students and specialisations.

With regard to the funding of schools, the Commission is of the view that it should more closely reflect the different responsibilities that different organisers have. The Commission therefore proposes that a differentiated pupil allowance should be permitted. In the resource allocation system for higher education, the Commission proposes the introduction of a labour market component. This would promote study programmes that lead to rapid labour market integra- tion on completion of the programme. It is important that the dimen- sioning of education, both at upper secondary level and in higher education, takes into account, among other things, the needs of the labour market.

The Productivity Commission also makes proposals that would marginally shift the drivers of fast throughput (student completion) from the higher education institutions to the students. Higher educa- tion institutions can improve student completion rates by lowering the learning outcomes requirements, while the student primarily can influence the effort they put in to their studies. Examples of such proposals are to marginally weight the basis of funding to higher education institutions from annual performance equivalents to full- time equivalents (FTEs), and to carry out pilot projects aimed at faster throughput.

In addition, the Productivity Commission makes a number of proposals aimed at increasing transparency in school activities and strengthening the review procedure for individual school organisers. The aim is to reward serious organisers with a long-term focus within Swedish schools.

Finally, the Productivity Commission assesses that pupils in the first years of school in particular should be given somewhat extended instruction time and greater access to education in school-age educare. It is assessed that this will strengthen equivalence in school education.

Summary

SOU 2024:29

The Productivity Commission notes that inquiries into a number of important aspects of Swedish schools are ongoing. These include the administrative burden of teachers, measures for a safer and more supportive study environment, and reformed curricula. The Produc- tivity Commission has therefore chosen not to go into any depth on these issues in the context of this interim report. Furthermore, there is a long list of other aspects of the education system that concern for example digitalisation, vocational programmes and structures for lifelong learning that the Commission does not deal with in this interim report. The Productivity Commission plans to return to these areas in its main report.

Productivity in the public sector

Production in the public sector is an essential part of the economy and contributes to important factors affecting productivity. These include human capital through education as well as good health and security through the health care and the social insurance system. The security created by the maintenance of law and order by the judicial system, and the mobility enabled for labour, goods, and services by a well-functioning infrastructure, is also fundamentally important. In this interim report, the Productivity Commission reviews the conditions for productivity growth in the public sector. Proposals in this area will come mainly in the main report.

Public sector activities primarily concern services. It is generally considered more difficult to increase productivity for service-based activities than within the manufacturing industry for example. Further- more, the public sector has an obligation to provide good service to all citizens that is grounded in our democracy. The service obligation means that there needs to be capacity to handle cases that may be economically demanding, which affects the costs in the activity.

For those parts of the public sector that have been exposed to competition through customer choice models and public procure- ment, what economists call quasi-markets often exist. However, it is challenging to create well-functioning markets in these areas, among other things due to different motives among the actors involved and information asymmetries.

SOU 2024:29

Summary

The experiences from the privatization of service production that has been introduced the welfare system in Sweden are mixed. There are indications of positive effects such as lower costs and higher customer satisfaction within privately operated activities, as well as improved accessibility in areas such as primary care. However, a number of recurring problems have also been highlighted. These include, for example, grade inflation partly linked to the privatiza- tion of service production in the education system, and a risk of segregation when socioeconomically advantaged groups generally benefit more from voucher-choice systems. The cost of the systems for permits, supervision, and evaluation has also been raised as prob- lematic.

For those parts of the public sector that have not been exposed to competition, the main process for transformation pressure and productivity growth that operates in private markets is lacking. In these cases, the internal institutional solutions within the public sector need to be analysed in order to understand the conditions for productivity growth.

The public sector consists of many different government agencies, municipalities and regions. This means that a variety of ideas can be developed and tested. The sector’s delegated decision-making is also an advantage through a mandate to make adjustments based on spe- cific and local needs. At the same time, the organisational diversity that arises from this has disadvantages when it comes to the scalability of various solutions, making it more difficult to manage complex problems and take advantage of economies of scale. This can make it difficult to secure collective benefits and entails a risk that external effects are not adequately taken into account. For example, local decision-makers may have different priorities than those that would be desirable socio-economically from an overarching national per- spective.

The financial governance and the monitoring, reporting and evaluation systems applied in the public sector affect incentives to work actively with productivity improvements and innovation. They also have an impact on the administrative burden. At the same time, a high degree of transparency in the public sector provides good opportunities for accountability and critical review.

How decisions are made within the public sector, including the decision-making process in democratic assemblies, sets the frame-

Summary

SOU 2024:29

work for idea development and affects the pace of change within the organisations. They also affect opportunities to work with pilot proj- ects and to design reforms in a way that enables cumulative learning over time.

Cultural norms and employee attitudes to their duties are also important for productivity. In this context, the public sector ethos is significant.

An additional problem in the analysis of productivity in the public sector is that it is difficult to measure the quality of production. This means that quantitative measures risk underestimating and misjudg- ing the trend. Therefore, a variety of sources need to be used when analysing productivity in the public sector.

The Productivity Commission draws a number of overall conclu- sions from the review of the research in this interim report. In areas where activities are publicly funded but where various quasi-markets have been introduced, negative side effects need to be averted and desirable positive effects safeguarded and developed. In areas with- out exposure to competition, institutional solutions need to be designed to support individual and organizational drivers of efficiency and innovation, and at the system level create a counterpart to the transformation pressure that occurs in the private sector.

A central question is how governance from the national level can be strengthened to ensure that external effects are taken into account. There are significant productivity gains to be made if local and decentralized decision-making within the public sector more fully considers what is best for the country as a whole. This is for example relevant in areas such as construction, planning processes, permit assessments, and shared digital infrastructure.

The Productivity Commission’s assessment is that there is sig- nificant potential for productivity improvements in the public sector. Differences in efficiency between different units, positive examples of implemented quality improvements, and examples of shortcomings and challenges indicate that there is potential for improvement. The rapid development of AI and digitalisation also represents a huge opportunity for the public sector.

SOU 2024:29

Summary

Policy development and experimental initiatives

The processes that steer the development of various policy proposals are of great importance for productivity growth in the public sector. Well-founded decisions improve the prospects for these activities to be designed for efficiency and for the achievement of the policy objectives. On the contrary, decisions and rules based on incorrect premises and which are not well-founded can lead to a high admin- istrative burden among other things, and hinder an efficient organisa- tion of both public administration and other actors affected by public decisions and regulatory frameworks.

In addition to those proposals that specifically address issuing regulations, there are a number of other structural issues that ought to be addressed in order to achieve more effective, innovative and instructive policy development work.

One way to learn more effectively in policy development work is to test different proposals in pilot projects, allowing the necessary knowledge of the effects of various types of reforms and measures to be built up over time. Therefore, the Productivity Commission makes proposals concerning the development of methodological support for pilot projects in the public sector, the development of regulatory sandboxes, and proceeding with proposals concerning trial local autonomy projects. (frikommunförsök).

Furthermore, the Productivity Commission makes the assess- ment that the resources for the government inquiry system could be utilised more effectively. Given the strategic importance of the com- mittee of inquiry system for policy development in the public sector, measures in this area could generate broad positive effects. By developing the support function for the committee of inquiry system and improving opportunities for cooperation between committees, the development of ideas and the efficiency of this system can be improved.

Several studies and analyses have identified difficulties for the Government Offices and the government agencies in handling cross- sectoral problems and especially complex issues. Therefore, pro- posals are made to establish a new coordination function at the Prime Minister’s Office and a committee to be responsible for proactively identifying and pursuing complex coordination challenges during a trial period.

Summary

SOU 2024:29

The Commission assesses that central government’s capacity to re-examine obligations already undertaken, and to examine expen- diture levels in different areas, is limited by the sectorisation in the central government administration. This curtails structural change and undermines the ability to adapt resource allocation to new priorities and problems. The Commission therefore proposes that the Swedish Agency for Public Management or the Swedish National Financial Management Authority be given the task of regularly producing ex- penditure reviews and the data for the re-examination.

The proposals in the above-mentioned areas are expected to con- tribute to more evidence-based and more effective work with policy development. However, the Productivity Commission’s assessment is that it will not be possible to remedy many of the problems addressed with the proposals presented in this interim report alone. In many areas, more profound institutional changes are required. The Com- mission therefore plans to return to issues related to the processes for policy development in the public sector in its main report.

Municipal sector

The municipal sector, i.e. Sweden’s municipalities and regions, affect productivity growth in multiple ways. On the one hand, the mun- icipal sector is responsible for matters such as education, spatial plan- ning, regulatory frameworks and the like that are crucial for activity in the business sector; and on the other hand, municipalities’ and regions’ own production of primarily services constitutes a large part of the economy. The work of the municipal sector thus has a major impact on the productivity of the economy as a whole, both directly and indirectly.

The application of some rules, for example in housing construc- tion, and some production, for example of education, are dealt with in separate chapters in this interim report. Chapter 12, which deals specifically with the municipal sector, makes a number of proposals aimed at improving opportunities for learning and constructive institu- tional competition. In addition, proposals are made to improve cen- tral government’s financial governance of the municipal sector.

As discussed in Chapter 10, there are indications that produc- tivity in the public sector could be improved. One such indication is

SOU 2024:29

Summary

that the measured efficiency of different municipalities and regions varies relatively widely, even though such comparisons are marred by certain measurement problems.

The Productivity Commission assesses that one advantage of having many municipalities and regions is that it enables testing of different solutions to similar problems. This creates favourable condi- tions for learning and the dissemination of effective applications, techniques, ways of working, etc.

However, the Commission assesses that this learning could func- tion better than it does today. The Productivity Commission there- fore proposes the establishment of a central government function – a Municipal and Regional Economy Council – whose overall task is to facilitate learning, spread knowledge, advise and support the mun- icipal sector in its efforts to increase productivity. This should be done through, for example, benchmarking and publishing rankings and proposals for measures in different areas. Municipalities and regions judged to be lacking in efficiency should be offered efficiency audits and support on a voluntary basis, including some central government co-funding of measures assessed as appropriate for in- creasing the efficiency of the audited municipality or region. In addi- tion, the Council should be able to monitor and evaluate individual reforms and pilot projects. This can all be expected to lead to the Council accumulating knowledge and experience over time that it can share with all municipalities and regions. The Council should also be the recipient of proposals for rule changes from municipal- ities and regions. This would allow the Council to identify central government rules that are making it difficult for the municipal sector to carry on its work in an efficient way.

The Productivity Commission also makes proposals aimed at improving central government’s financial governance of the munic- ipal sector, primarily that central government should use targeted central government grants more rationally. Targeted central govern- ment grants may be justified, for example, in cases where the munic- ipal sector’s incentives are not in line with what is socio-econo- mically desirable. The Productivity Commission is of the view that central government should first examine whether the rules that have created the incentive problems can be reformed, and only secondarily utilise targeted central government grants. Any targeted central govern- ment grants should be designed in such a way that they provide

Summary

SOU 2024:29

municipalities and regions with reasonable planning conditions, enable effective activities, and do not disadvantage municipalities with less administrative capacity. The Productivity Commission therefore pro- poses that a central government grant principle be introduced with criteria against which proposed targeted central government grants can be tested.

Taxes

Chapter 13 discusses the tax system from a productivity perspective. The main question in the chapter is which parts of the tax system would need to be changed, and in what way, to make the system more productivity-enhancing than is the case today. An important starting point is that the tax system’s primary task is to finance the public service obligation and that it is therefore important that the tax system is seen as legitimate by the population. The levying of taxes should be as efficient and productivity-enhancing as possible, but not too complicated and with a distributional function.

The chapter does not contain any concrete proposals with associated descriptions of socio-economic effects or effects on public funds. Instead, the aim of the interim report is to problematise the current system and, in light of this, to present a direction for the design of certain parts of the system. Certain issues need to be further investigated to be made concrete and, in many cases, any changes should be synchronised with proposals on the expenditure side of the budget; to be able to assess which combination of mea- sures will best lead to increased productivity in different parts of the economy, and because the final fiscal space determines how much different taxes can be changed. The Productivity Commission there- fore plans to present more detailed proposals in its main report.

The chapter first discusses the theoretical starting points for the relationship between different taxes and productivity, and then moves on to what different parts of Sweden’s tax system look like in relation to those starting points and in relation to other countries. An inter- national comparison of total tax levied and its composition shows that Sweden has a relatively high tax burden, and that Sweden places a comparatively high emphasis on taxes that are considered to be more distortive, such as taxes related to labour, while the tax levied

SOU 2024:29

Summary

on real property units, which are considered to be less distortive, are relatively low. One conclusion is that a shift in the tax levied from tax bases related to labour income to smaller variable tax bases, such as real property units, can increase the socio-economic efficiency of taxes and thus growth. However, this must be done in a way that is experienced as legitimate by the population.

In addition, a number of changes could be made within the dif- ferent types of taxes to promote productivity and growth. These changes concern lowering the marginal tax rate on high levels of labour income, which is not only expected to lead to increased in- centives to undertake education and post-qualifying education, as well as improved performance and taking on more responsibility at work, but also to reducing incentives for shifting income from labour income to capital income by reducing the difference in taxation on labour income and capital income. Furthermore, the Productivity Commission argues that the taxation of earned income should be simplified by converting the earned income tax credit, the basic deduction and the earned income deduction into a single deduction, and that taxation on lower incomes should be reduced. There are even other deductions and reductions related to labour income taxa- tion that need to be reviewed in relation to both their purpose and the goal of a less complex and more productivity-enhancing tax system. These include the RUT (cleaning, maintenance and laundry) and ROT (repairs, conversion, extension) tax deductions, tax relief for foreign experts, and various reductions in employer contributions.

Capital taxation today is fragmented, with two different systems for taxing capital and a number of tax rates. Many economists have concluded that capital taxation generally favours more passive invest- ments in assets, such as housing, over more active investments in businesses. The Productivity Commission is of the view that a focus in the work on the tax system should be to move towards a more uniform capital taxation and greater neutrality between assets, but that there are also questions that need further investigation with regard to, for example, businesses’ capitalisation. To achieve a more efficient total tax levied and a taxation of housing with less lock-in effects and accumulation of tax debts in the form of deferments, the Productivity Commission has discussed the possibility of changing housing taxation in line with the taxation of investment savings accounts.

Summary

SOU 2024:29

Corporate tax rates are now at a more average level compared to other OECD and EU countries. In the past, great importance was placed on having a competitive level of corporate tax in order to attract investment. However, the far-reaching international efforts to counteract tax avoidance and the implementation of a global min- imum tax has meant a shift in focus from corporate tax to attracting investment. It has also been noted that the negative relationship between corporate tax and investment appears to have weakened after the financial crisis.

One problem that has been highlighted concerning corporate tax and its relationship to productivity is that the effective taxation is lower for investments financed by loans than for investments financed by equity capital because interest expenses are deductible while the cost of equity generally is not. This is assessed as disadvantaging investments in intangible assets and more innovative companies and entrepreneurial projects, which rely to a large extent on equity capital rather than loans to finance investments. The Productivity Com- mission is of the view that reducing the difference in the tax treat- ment of equity and borrowed capital should also be a focus for changes in the tax system.

Consumption taxes are not discussed to the same extent as labour income and capital taxes in the chapter, but their design may be of significance for growth and productivity. In the areas where this is relevant, the Productivity Commission plans to discuss excise duties in the main report. The design of VAT is assessed as being prob- lematic from a productivity perspective, as both the existence of exempt tax bases and different rates of VAT lead to distortions and administrative costs for businesses. VAT is covered by the EU’s VAT Directive, which sets out rules on which goods must be taxed and which goods may not be taxed. However, Sweden can push for changes in the Directive.

In summary, the conclusions in the chapter are in line with the proposals in previous reports that have been written about a potential tax reform in recent years. A difference in relation to many of these is perhaps that, based on its initial analysis in the interim report, the Productivity Commission does not emphasise a reduction in capital taxation. Instead, it emphasises reducing the difference in the taxation of labour and capital, focusing on reducing the tax on labour income and making capital taxation more uniform, and in some respect the

SOU 2024:29

Summary

Commission assessed that capital taxation could be increased. One reason is the big difference today between the taxation of capital income and of high levels of labour income. This not only encourages shifting income from labour income to capital income, but also dis- advantages human capital accumulation in favour of capital accumula- tion. Human capital is important for productivity growth, especially in a knowledge economy. Since capital assets are mainly found among people with higher incomes, a greater emphasis on capital taxation compared to labour income taxation than is currently the case can still be efficient in a tax system that also has a distributional function.

1Kommissionens uppdrag och arbete

1.1Bakgrund

Produktivitetskommissionens uppdrag är att analysera vilka faktorer som påverkar produktivitetstillväxten, identifiera hinder mot och möjligheter till att höja produktivitetstillväxten i Sverige samt lämna förslag för att höja produktivitetstillväxten i både näringslivet och offentlig sektor. Uppdraget ska delredovisas senast den 1 maj 2024 och slutredovisas senast den 1 oktober 2025.

Detta är Produktivitetskommissionens delbetänkande. Kommis- sionen presenterar här ett antal förslag som bedöms tillräckligt väl utredda för att kunna tas vidare och där ingen ytterligare analys från kommissionens sida bedöms som nödvändig eller möjlig att genom- föra inom uppdragets ram. I enlighet med direktiven lämnas även en redogörelse för kommissionens arbete med att analysera vilka fakto- rer som påverkar produktivitetstillväxten.

1.2Genomförande

Flera angreppssätt har tillämpats i utredningsarbetet. En väsentlig del av analysen baseras på inhämtande av befintlig kunskap och forsk- ning, såväl svensk som internationell. Produktivitetskommissionens sekretariat har också haft omfattande kontakter med och inhämtat synpunkter från forskare, arbetsmarknadens parter, företrädare för näringslivet, kommuner och regioner samt berörda statliga myndig- heter. Vidare har sekretariatet, inklusive Produktivitetskommissionens ordförande, deltagit på ett flertal publika evenemang för att presen- tera och diskutera uppdraget. Sekretariatet har även gjort studiebesök hos företag och offentliga institutioner.

Kommissionens uppdrag och arbete

SOU 2024:29

Därtill har Produktivitetskommissionen anlitat ett antal externa experter och forskare för att ta fram underlagsrapporter på särskilda områden. Färdiga rapporter finns publicerade på utredningens webb- plats under www.sou.gov och kommer att tryckas i samband med Produktivitetskommissionens slutbetänkande. Rapporterna har i lämp- liga delar fungerat som underlag för kommissionens analys. Rappor- terna, varav vissa är slutförda och andra pågående, berör frågeställ- ningar inom områdena byggande och bostäder, arbetslivskriminalitet, arbetsrätt, arbetsmarknad, entreprenörskap, forskning och produk- tivitet. Byggande och bostäder behandlas i delar i detta delbetänkande medan övriga ämnen i huvudsak kommer att behandlas i huvud- betänkandet. Författarna till expertrapporterna står själva för sina slut- satser och rapporternas innehåll i övrigt.

1.3Fokus för delbetänkandet

I detta delbetänkande ges en översiktlig bakgrund till produktivite- tens bestämningsfaktorer och potentiella förklaringar till dess utveck- ling. Vidare ligger fokus huvudsakligen på förslag inom områdena regelförenkling, bostäder och byggande, tillståndsprocesser, trans- portinfrastruktur, delar av utbildningsväsendet, kommuner samt vissa aspekter kring produktivitet i offentlig sektor i övrigt. Det förs även ett resonemang kring olika skatteslag utifrån ett produktivitets- perspektiv.

Valet av områden för delbetänkandet baseras i första hand på en övergripande bedömning av läget i svensk ekonomi och behovet av strukturella förändringar. Kommissionen har också vägt in i vilken mån det redan pågår omfattande reformarbete på olika områden, se vidare nedan. Därtill har utredningsläget i övrigt på olika områden, och därmed möjligheten att lägga förslag som är klara för att tas vidare, haft betydelse. Förutsättningarna för genomförbarhet har varit ett grundläggande kriterium i framtagandet av förslagen.

Närmare motiveringar och en beskrivning av områdenas betydelse för produktiviteten återfinns i kapitel 2–3 och i respektive områdes- kapitel.

SOU 2024:29

Kommissionens uppdrag och arbete

1.3.1Alla områden behandlas inte i delbetänkandet

I detta delbetänkande behandlas således endast vissa av de områden som Produktivitetskommissionen har i uppdrag att analysera och bedömer vara av väsentlig relevans för produktivitetstillväxten. Andra områden kommer att tas upp i huvudbetänkandet. Det kan handla om exempelvis digital och övrig infrastruktur (utöver transportinfra- struktur som hanteras i delbetänkandet), konkurrensfrågor i bredare mening, entreprenörskap, teknisk utveckling och innovation, arti- ficiell intelligens, flera delar av utbildningssystemet inklusive högre utbildning och forskning, s.k. kvasimarknader på välfärdsområdet, arbetsmarknad och kompetensförsörjning, energi, handel, krimina- litet, offentlig upphandling, aspekter på grön industriomställning, säkerhetspolitiska aspekter, särskilda aspekter inom vård och omsorg, offentlig sektor i övrigt och dess digitalisering samt förslag rörande skatter.

Orsaken till att dessa områden inte finns med i delbetänkandet beror på att analys och framtagande av förslag inte ännu har genom- förts. Således uppfylls inte direktivens krav på att förslagen ska vara tillräckligt utredda för att kunna tas vidare. Att områdena saknas i del- betänkandet innebär alltså inte att kommissionen har gjort bedöm- ningen att de är mindre viktiga för produktiviteten.

Gällande den offentliga sektorns produktivitet kommer kommis- sionen huvudsakligen att behandla området i huvudbetänkandet.

Gällande skatter lägger kommissionen inte konkreta skatteför- slag i detta delbetänkande, utan återkommer mer samlat i huvud- betänkandet.

I huvudbetänkandet kan kommissionen också återkomma till de områden som ingår i detta delbetänkande.

1.3.2Förslagens utformning och detaljeringsgrad varierar

Huvudsyftet med förslagen som presenteras i delbetänkandet är att de direkt eller indirekt ska stärka förutsättningarna för produktivi- tetstillväxt. En definition och fördjupning kring begreppet ges i kapitel 2. I kapitel 3 beskrivs vidare ett antal principer och generella inriktningar som i relevanta delar varit vägledande i framtagande av förslagen. Ett ytterligare kriterium för förslagen och deras utform- ning är genomförbarhet i rättslig och annan mening. Flera förslag

Kommissionens uppdrag och arbete

SOU 2024:29

kräver lagändringar för genomförande. I direktiven framgår emeller- tid att kommissionen inte ska ta fram författningsförslag. I relevanta fall har dock grundläggande EU-rättsliga principer, liksom EU-för- dragens och den svenska grundlagens bestämmelser, utgjort be- gränsningar som har beaktats vid utformningen av kommissionens förslag. I vissa fall presenteras alternativ, t.ex. mindre långtgående förslag, för att vid behov öka förutsättningarna för genomförande.

På vissa delområden lägger kommissionen fram inriktningar på åtgärder snarare än konkreta förslag. Det har bl.a. gjorts i fall där det inte har funnits möjlighet att inom ramen för uppdraget genomföra den mer detaljerade utredning som krävs för att förslagen ska vara klara för genomförande. Till exempel kan det krävas särskild juridisk eller annan expertis, som sekretariatet inte haft tillgång till, för den detaljerade utformningen av åtgärden. Inriktningar har generellt lagts in under rubriken ”bedömning”.

För att åstadkomma största möjliga mervärde har en princip för arbetet varit att inte lägga fokus på åtgärder som redan är på väg att genomföras. På ett flertal områden pågår utredningar med samma inriktning som kommissionens bedömningar och förslag. Då pre- senterar kommissionen i vissa fall en inriktning som bedöms som gynnsam för produktiviteten och acceptabel utifrån övriga aspekter, och en uppmaning till den specifika utredningen att ta fram en mer detaljerad utformning av lämpliga förslag. I andra fall har frågorna prioriterats ner tidsmässigt inför delbetänkandet för att invänta en pågående utredning, givet att dess direktiv bedömts som positiva utifrån ett produktivitetsperspektiv.

Det pågår också policyutveckling och genomförande av förslag parallellt med Produktivitetskommissions arbete. Kommissionen har i möjligaste mån försökt förhålla sig till detta i skrivningarna men kan inte garantera att hänsyn tagits till samtliga pågående processer inom alla delområden.

Kommissionen har försökt undvika att lägga utrymme och resur- ser på att framhäva närmast självklara och allmänt vedertagna inrikt- ningar, t.ex. av typen ”förbättra skolan”, ”utforma ett väl fungerande skattesystem” etc.

Sammantaget förklarar dessa principer varför förslagen varierar till sin karaktär och detaljeringsgrad.

SOU 2024:29

Kommissionens uppdrag och arbete

Konsekvensbeskrivningar och finansiering

Vad gäller förslag som bedöms som färdigutredda för att genomföras redogörs för konsekvenser i enlighet med bestämmelserna i kom- mittéförordningen (1998:1474). I de fall kommissionen lägger fram inriktningar ligger konsekvensbeskrivningen av naturliga skäl på en mer övergripande nivå. Detta eftersom detaljerna härvidlag beror på den slutliga utformningen av åtgärderna, och således kan fastslås först i nästa led.

Detsamma gäller finansiering av förslagen. Sådan finns med i de fall där det är relevant i enlighet med kommittéförordningen. Kom- missionen kommer även att återkomma till finansieringsfrågan mer samlat i slutbetänkandet.

1.4Betänkandets disposition

I kapitel 2 ges en grundläggande beskrivning av produktivitetsbegrep- pet, produktivitetstillväxtens betydelse för tillväxten och välståndet i ett samhälle, vad som bedöms påverka produktivitetstillväxten samt vad som kan förklara den nedgång i tillväxttakt som skett efter finans- krisen. I kapitel 3 beskrivs ett antal principer och inriktningar som legat till grund för Produktivitetskommissionens arbete och fram- tagande av förslag. I kapitel 4 förs resonemang kring det finanspoli- tiska ramverket och dess betydelse utifrån ett produktivitetsperspektiv.

Kapitel 5–9 innehåller Produktivitetskommissionens bedömningar och förslag inom ett antal sektorer.

I kapitel 10 förs resonemang kring de särskilda förutsättningar som gäller för produktivitetstillväxt i offentlig sektor. I kapitel 11 finns förslag rörande policyutveckling i offentlig sektor och kapitel 12 ett antal förslag rörande främst kommunal förvaltning.

I kapitel 13 som handlar om skatter förs resonemang kring för- ändringar som kan främja högre produktivitet och samtidigt vara positiva för tillväxt, sysselsättning och möjligheterna till långsiktig finansiering.

2Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

2.1Inledning

Produktivitetsutvecklingen är avgörande för ekonomisk tillväxt. Tillsammans med arbetade timmar utgör produktiviteten grunden för ett lands materiella välstånd, mätt som bruttonationalprodukten (BNP). Produktivitet är i sin tur ett mått på hur effektivt resurser i ekonomin omvandlas till varor eller tjänster och är den komponent av BNP som är absolut viktigast för utvecklingen av det materiella välståndet i ett land. En ökad produktivitet har historiskt sett varit viktig för hur reallönerna utvecklas och kan även kompensera för en svagare utveckling av arbetade timmar, som exempelvis kan komma av den demografiska utvecklingen. Högre produktivitet kan även innebära ett mer effektivt utnyttjande av naturresurser och att befolk- ningen kan ha mer fritid vid samma nivå på det materiella välståndet.

Att tillväxten i produktivitet har växlat ned i både Sverige och andra utvecklade länder sedan finanskrisen är därför oroande ur ett välståndsperspektiv. Inte minst mot bakgrund av att den demogra- fiska utvecklingen framöver förväntas begränsa antalet arbetade tim- mar ytterligare. För att bibehålla samma nivå av välstånd blir då pro- duktivitetstillväxt ännu viktigare.

I detta kapitel beskrivs vad produktivitet är och varför det är viktigt. Kapitlet beskriver även läget i Sverige i förhållande till andra länder. Vidare förs ett resonemang kring vilka faktorer som är viktiga för produktivitetsutvecklingen, vad som ligger bakom nedgången i produktivitetstillväxt sedan finanskrisen samt vad som påverkar Sveriges produktivitetstillväxt i olika sektorer av ekonomin i förhåll- ande till andra länder. Denna bakgrund utgör en grund för de analyser och förslag som presenteras i övriga kapitel i detta delbetänkande.

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

SOU 2024:29

2.2Vad är produktivitet och varför är det viktigt?

Produktivitet är ett mått på hur effektivt resurser i ekonomin om- vandlas till varor eller tjänster. Det vanligaste måttet på produktivitet är arbetsproduktivitet. I Produktivitetskommissionens direktiv anges särskilt att kommissionen inom ramen för uppdraget ska använda arbetsproduktivitet som en definition av produktivitet. Tillsammans med det totala antalet arbetade timmar i ekonomin bestämmer arbetsproduktiviteten nivån på bruttonationalprodukten (BNP).

Det materiella välståndet mäts ofta genom BNP per capita1, dvs. bruttonationalprodukten dividerat med antal personer i befolk- ningen.2 Utvecklingen av BNP per capita kan därmed sägas spegla en nations välståndsutveckling. Till synes små skillnader i årlig tillväxt- takt i BNP kan göra mycket stor skillnad för ett lands välstånds- utveckling på lång sikt på grund av ränta-på-ränta-effekten. Figur 2.1 visar på skillnaden mellan 1, 1,5 respektive 2 procents skillnad i till- växttakt i BNP per capita över en 30-årsperiod. Figuren visar att eko- nomin växer cirka 35 procent med 1 procents tillväxttakt under perioden medan den växer med drygt 80 procent vid en årlig tillväxt- takt med 2 procent.

1BNP har kritiserats för att inte fånga en nations välstånd på ett bra sätt. Aktiviteter som bidrar till välstånd med inte inkluderas är oavlönat arbete i hemmet och civilsamhället och naturupplevelser (Långtidsutredningen, 2015). Även den offentliga sektorns effektivitet fångas sannolikt inte på ett bra sätt. Vidare har bruttonationalinkomsten lyfts fram som ett bättre mått då den mäter alla inkomster som tillfaller personer i landet och därmed bättre avspeglar köpkraften. För många länder är dock inte skillnader så stor mellan BNI och BNP medan Luxemburg och Irland utgör undantag.

2BNP summerar värdet av de varor och tjänster som produceras inom ett land under en viss tid. För att bedöma välstånd bör produktionen, eller inkomsterna, även relateras till befolk- ningen. Detta eftersom en större befolkning gör att BNP ökar då fler kan bidra till pro- duktionen samtidigt som fler ska dela på inkomsterna.

SOU 2024:29

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

Figur 2.1 Tre tillväxtbanor under en 30 årsperiod

Tillväxt med 1, 1,5 respektive 2 procent per år

190

180

170

160

150

140

130

120

110

100

0	1	2	3	4	5	6	7	8	9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30
										1,0%	1,5%	2,0%
										1,0%	1,5%	2,0%

Källa: Egna beräkningar.

Givet ett visst antal personer i befolkningen kan BNP per capita öka endera genom att antalet arbetade timmar ökar eller genom att pro- duktiviteten, dvs. produktionen per arbetad timme, ökar. Även om det av många skäl är viktigt att befolkningen i arbetsför ålder har ett arbete, både ur individens och samhällets perspektiv, finns det en övre gräns för hur mycket mer befolkningen kan och vill arbeta. Det tydliggör att en ökad produktivitet är viktigt för välståndsutveck- lingen. Som framgår av figur 2.2 har en ökad produktivitet också varit avgörande för utvecklingen av välståndet i Sverige över tid.

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

SOU 2024:29

Figur 2.2 BNP, produktivitet och sysselsättning

Procentuell förändring sedan 1980

160

140

120

100


1980	1982	1984	1986	1988	1990	1992	1994	1996		1998	2000	2002		2004	2006	2008	2010	2012	2014	2016	2018	2020
							BNP		Antal timmar				Arbetsproduktivitet
							BNP		Antal timmar				Arbetsproduktivitet

Anm.: BNP är produkten av antal arbetade timmar och arbetsproduktiviteten.

Källa: SCB och egna beräkningar.

På lång sikt är alltså produktivitetstillväxten den huvudsakliga för- klaringen till materiellt välstånd. Detta innebär också att skillnader i nivån på levnadsstandard mellan länder långsiktigt är resultatet av skillnader i produktivitetstillväxt. Historiskt sett har produktivitets- utvecklingen varit viktig för hur reallönerna utvecklas (t.ex. Kon- junkturinstitutet, 2022) och anses vara viktig för ett lands konkur- renskraft. En högre produktivitetstillväxt gör att ekonomins resurser, dvs. kapital, arbete och naturresurser, utnyttjas på ett mer effektivt sätt. En högre produktivitet kan därmed kompensera för strukturell utveckling som ekonomisk politik inte direkt kan påverka, såsom en krympande befolkning i arbetsför ålder, och göra att befolkningen har möjlighet till mer fritid vid samma nivå på välståndet.

Sveriges befolkning arbetar i genomsnitt färre timmar än befolk- ningen i många andra länder (Persson m.fl., 2024). Eftersom Sverige har en relativt hög sysselsättningsgrad har detta inte att göra med att färre personer i befolkningen arbetar, utan att antalet arbetade tim- mar givet samma sysselsättningsnivå är lägre. Detta kan indikera att Sveriges befolkning har högre preferenser för fritid än exempelvis

SOU 2024:29

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

befolkningen i USA. Sverige har dock även en relativt hög arbets- löshet, vilket är ett tecken på att det finns resurser i termer av arbetskraft som kan användas bättre för att uppnå ett högre välstånd.

2.2.1Målkonflikter i produktivitetsmåttet

Produktivitet och BNP per capita

En minskad strukturell arbetslöshet och en högre BNP per capita kan vara förenat med en lägre produktivitetsnivå om de personer som sysselsätts har en lägre produktivitet än genomsnittet bland de redan sysselsatta. Detta indikerar att det i det här fallet finns en åtminstone teoretisk målkonflikt mellan högre välstånd genom en ökad produk- tion och en högre produktivitet. Hög sysselsättning är dock viktigt av andra anledningar. Det ökar exempelvis sannolikheten för att fler kan försörja sig själva och sin familj. Dessutom ökar generellt sett skatteintäkterna med ökad sysselsättning medan transfereringsut- gifter minskar. Detta ger sammantaget en positiv offentligfinansiell effekt som kan användas för att finansiera andra åtgärder eller en sänkning av skattekvoten. Direktiven anger även att kommissionens förslag ska höja den ekonomiska tillväxten, främja ett högt arbets- utbud och öka den samhällsekonomiska effektiviteten.

Förändrade preferenser

Långtidsutredningen (2015) tar, utöver den potentiella målkonflik- ten ovan, också upp att högre inkomstnivåer i ett land tenderar att öka efterfrågan på tjänster, vilka vanligtvis inte är lika produktiva som andra verksamheter. Detta gäller även en åldrande befolkning. Att mindre produktiva sektorer ökar i förhållande till mer produk- tiva leder till en lägre produktivitetsnivå. För en permanent effekt på produktivitetstillväxten krävs dock att den sektor som växer också har en lägre produktivitetstillväxt än den som krymper. Att eko- nomin producerar det befolkningen efterfrågar är emellertid inte välfärdssänkande.

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

SOU 2024:29

Långsiktig resursförvaltning

Långtidsutredningen (2015) betonar att en hög långsiktig produkti- vitet kräver en långsiktigt god förvaltning av resurserna i ekonomin. Om de olika marknadsmisslyckanden som ekonomin präglas av inte åtgärdas, genom t.ex. reglering, kan det leda till en hög produktivitet på kort sikt, men på lång sikt kan det vara skadligt för olika delar av ekonomin. Detta gäller exempelvis negativa externaliteter av investe- ringar som involverar naturresurser eller miljöskadligt beteende i allmänhet. Som Långtidsutredningen (2015) påpekar uppstår dessa målkonflikter ofta för faktorer som inte prissätts på någon marknad. Mokyr (2015) lyfter att produktivitetsutvecklingen från teknologisk utveckling kan ha överskattats historiskt eftersom insatsvaror som förbrukades inte medförde kostnader. En anledning är att det ofta saknades äganderätt för dessa insatsvaror. Det tydligaste exemplet på detta är miljön. När historisk produktivitetsökning, tack vare fossila bränslen och förbränningsmotorn, beräknas så inräknas inte klimat- påverkan. Samma sak gäller när det kommer till luftkvalitet och till- växt i Kina och Indien. Ytterligare exempel som Mokyr lyfter fram är att produktivitetsförbättringar inom jordbruket inte tar hänsyn till negativa effekter av ökat användande av antibiotika och framväxt av multiresistenta bakterier. Samma resonemang kan användas gäll- ande fiskeri och utvinning av råvaror från havet, och effekterna på hav och dricksvatten från användandet av plast och kemikalier.

Tillväxt och fördelning

En annan potentiell målkonflikt som ofta omnämns i förhållande till tillväxt och produktivitet är den mellan tillväxt å ena sidan och om- fördelning å den andra. Det är förvisso så att utan en ökad produk- tivitet finns mindre att omfördela i befolkningen, men kan omför- delning verka hämmande på produktivitetsutvecklingen?

Enligt Roine (2023) är det inte nödvändigtvis ett val mellan an- tingen högre tillväxt eller en jämnare fördelning och han går igenom argument både till varför en jämnare fördelning kan gynna tillväxt och varför det inte gör det. Argument för en viss koncentration av inkomsten i befolkningen är att det krävs för att investeringar ska göras. Detta då någon måste ha mycket pengar för att den ska kunna eller vilja välja att investera en del i stället för att konsumera och för

SOU 2024:29

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

att vissa aktiviteter har stordriftsfördelar, vilket gör att investeringar blir ineffektiva utan en betydande förmögenhet. Vidare tenderar sparkvoten att öka med inkomsten, vilket ökar det tillgängliga kapi- talet för investeringar. Beskattning och omfördelning kan i sin tur få negativa effekter för incitamenten att utföra produktiva och tillväxt- höjande aktiviteter som att arbeta eller att anstränga sig på jobbet.

Argument för varför en jämnare fördelning kan gynna tillväxt är att en alltför skev inkomstfördelning kan minska efterfrågan i eko- nomin och därmed minska investeringarna. Alla individer föds inte heller med samma förutsättningar för att investera i kapital eller humankapital. Omfördelning via offentligt finansierad skolgång hjälper exempelvis till att överbrygga sämre initiala förutsättningar för att alla individer ska få en större möjlighet att nå sin fulla poten- tial. Omfördelning mellan olika situationer och tidpunkter i livet kan även ses som en försäkringsmekanism. Om individen till viss del är försäkrad mot sämre utfall, som exempelvis arbetslöshet, kan det få positiva effekter för risktagandet och viljan att starta ett nytt projekt, t.ex. för en entreprenör. Det kan även öka acceptansen för exempelvis strukturomvandling om vissa grupper inte behöver bära hela den potentiella kostnaden själva. En hög koncentration av ekonomiska resurser skulle vidare kunna göra att de med stora resurser har större möjligheter att påverka politiken för att gagna sig själva på bekost- nad av långsiktig ekonomisk utveckling.

Empiriskt finns inget tydligt samband mellan ekonomisk ojäm- likhet och tillväxt. Studeras samtliga länder verkar sambandet vara negativt, dvs. rikare länder är mindre ojämlika. Studeras endast rikare länder förefaller sambandet vara det omvända, vilket kan tyda på att det finns en avvägning mellan fördelning och effektivitet. Å andra sidan har ekonomier haft flera olika kombinationer av perioder med endera ökad tillväxt och minskad ojämlikhet eller ökad tillväxt och ökad ojämlikhet. Roine (2023) konstaterar att frågan om ekonomisk ojämlikhet är bra för tillväxt inte har ett entydigt svar.

För att förstå hur produktivitetsökningar påverkar inkomstför- delningen finns behov av att skilja på den genomsnittliga och den mar- ginella arbetsproduktiviteten. I konkurrensutsatt sektor är den enskilde arbetarens marginella bidrag till produktiviteten av stor betydelse för lönen. Om den tekniska utvecklingen bidrar till en utbredd ökning av den marginella arbetsproduktiviteten kan detta leda till ökade arbets- inkomster för många. Genom historien finns emellertid många

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

SOU 2024:29

exempel där produktivitetsökningar i stället i första hand lett till stora förmögenhetsökningar för en begränsad elit (Acemoglu och Johnsson, 2023).

2.2.2Mätproblem

Den gängse uppfattningen är att produktivitet är svårt att mäta och att uppskattningarna av produktiviteten lider av mätfel. Exempel på svårigheter är att mäta och uppskatta omfattningen av det immateri- ella kapitalet. Ett annat problem rör beräkningen av vilken del av en prisökning som representerar en förändring av kvaliteten (och där- med volymen) på kapitalet. Förekomsten av s.k. trepartshandel är ett annat problem. Trepartshandel avser när ett företag köper en vara i utlandet och säljer den vidare utan att varan egentligen passerar Sverige. Den eventuella vinsten från transaktionen ingår i BNP och gör därmed att BNP ökar i förhållande till timmarna. Därmed ökar måttet på arbetsproduktiviteten ökar utan att någon egentligen pro- ducerat något i Sverige. Även multinationella företags internprissätt- ning och redovisning av licensintäkter eller andra intäkter i olika länder (t.ex. som en följd av skillnader i skattenivåer) påverkar den beräknade produktivitetsnivån i olika länder. Uppskattningen av ar- betade timmar kan också vara förenade med mätproblem. Vad anser exempelvis olika individer vara övertid och hur behandlar individen pendlingstid?

Flera av mätproblemen diskuteras exempelvis i Goldin m.fl. (2024).

2.3Arbetsproduktiviteten och dess delkomponenter

Produktionen i ett land, eller bruttonationalprodukten (BNP), såväl som produktionen i ett företag beskrivs ofta som resultatet av en produktionsprocess och kombinationen av produktionsfaktorer som kapital (K) och arbete (L) kan beskrivas med en produktions- funktion.

�� = �� , �, �

A står för den s.k. totalfaktorproduktiviteten (TFP) och kan enklast beskrivas som ett genomsnitt av kapitalets och arbetets produk- tivitet (dvs. hur många BNP-enheter som produceras för en enhet

SOU 2024:29

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

insatsfaktor).3 Ju högre TFP, desto högre BNP vid en given mängd produktionsfaktorer.

För att mäta produktivitet kan enfaktorsmått eller totalfaktors- mått användas. Enfaktorsmått beskriver hur produktionen förhåller sig till en enhet av den ena produktionsfaktorn, dvs. till arbete eller kapital. Arbetsproduktivitet mäter produktion per arbetad timme. När arbetsproduktiviteten ökar produceras mer för samma mängd timmar. På motsvarande sätt mäter kapitalproduktiviteten hur mycket som produceras i förhållande till kapitalinsatsen. TFP är i stället ett så kallat totalfaktorsmått, som mäter hur effektivt alla produktions- faktorer används för att producera output. TFP förknippas ofta med teknologiska framsteg, ledarskap eller bättre organisatoriska me- toder samt regler och tillstånd.

Mer specifikt beräknas arbetsproduktiviteten som det fastprisbe- räknade värdet (dvs. volymen) av de varor och tjänster som produ- ceras per arbetad timme, korrigerat för förbrukning av insatsvaror.4 Måttet ska alltså spegla mervärdet i ett företag, en bransch eller en sektor av ekonomin. Vidare är bruttonationalprodukten (BNP) sum- man av allt förädlingsvärde i ekonomin och därmed kan produktivi- teten i ekonomin i sin helhet mätas genom BNP per arbetad timme.

Vad gäller nämnaren i måttet betraktas timmar generellt som en bättre sådan än exempelvis antal sysselsatta. Anledningen är att en sysselsatt kan arbeta deltid eller övertid, vilket kan göra det svårt vid olika jämförelser.5 Även om två länder skulle ha samma produktion per timme kan ett land där personer arbetar mer övertid framstå som mer produktivt än det andra landet där övertid är mindre vanligt, om man använder antal sysselsatta i nämnaren.

2.3.1Tillväxtbokföring och totalfaktorproduktivitet

Arbetsproduktivitet är som beskrivs ovan ett så kallat enfaktors- mått, vilket betyder att det mäter värdet av produktionen i förhål- lande till en av insatsfaktorerna. Ett enfaktorsmått påverkas även av intensiteten av användandet av den produktionsfaktor som exkluderas.

3Fregert och Jonung (2018).

4T.ex. SOU 2008:14, Timmar, kapital och teknologi – vad betyder mest? Bilaga 6 till Långtids- utredning.

5I praktiken används dock ofta mått baserat på antalet sysselsatta vid internationella jäm- förelser, eftersom det ofta saknas tillförlitlig statistik över arbetade timmar i olika länder.

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

SOU 2024:29

I fallet med arbetsproduktivitet skulle två producenter kunna ha helt olika produktivitet, även om de använder exakt samma produktions- teknologi, om den ena producenten har en högre kapitalintensitet än den andra (se t.ex. Syverson, 2011). Med kapitalintensitet avses här volymen kapital (mängd och kvalitet) per arbetad timme. En annan faktor som påverkar arbetsproduktiviteten är hur arbetskraftens kompetens och förmåga utvecklas.

För att försöka separera de olika delarna av arbetsproduktivitet och öka förståelsen för vad som påverkar produktiviteten är tillväxt- bokföring en vanlig metod. Tillväxtbokföring delar upp förädlingsvär- det i sina olika beståndsdelar och kan göras på företagsnivå, bransch- nivå eller för ekonomin i sin helhet. Genom tillväxtbokföring kan visas att förändringen i arbetsproduktivitet är lika med summan av bidraget från en förändrad komposition av arbetskraften, förändrad användning av materiellt kapital och immateriellt kapital samt för- ändringen i TFP (Lappi m.fl., 2024).

När hänsyn tagits till insatsfaktorerna faller TFP ut från beräk- ningen som en residual. Utvecklingen av TFP får ofta representera den teknologiska utvecklingen, men en mer korrekt beskrivning är att den representerar teknisk utveckling i en bredare mening. Då den är residualberäknad innehåller TFP allt som påverkar arbetspro- duktiviteten utan att humankapitalet eller kapitalstocken förändras. Detta kan vara teknologisk utveckling eller innovation, men TFP reflekterar även förändringar av exempelvis företagens organisation och ledning. Nivån på TFP-måttet påverkas även av konjunkturen. Vid exempelvis en ekonomisk nedgång minskar produktionen snab- bare än vad företagen justerar sin arbetskraft och kapitalstock, vilket gör att TFP minskar. För ekonomin i sin helhet speglar TFP även att olika produktiva sektorer eller branscher ändrar storlek gentemot varandra, av konjunkturella eller strukturella skäl – s.k. branschsam- mansättningseffekter. Komplementära effekter mellan olika tillgångar samt kvalitetsförändringar av kapital eller arbetskraft som inte fångas med variablerna i tillväxtbokföringen ingår också i TFP (t.ex. OECD/APO, 2022).

SOU 2024:29

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

2.4Faktorer bakom produktivitetstillväxten

En grundläggande drivkraft bakom produktivitetstillväxt är att re- surser i ekonomin ständigt omallokeras till mer produktiva företag som har eller använder nya bättre idéer och innovationer som möj- liggör en mer effektiv verksamhet. För att den processen ska fortgå effektivt är flera faktorer viktiga. I en forskningsrapport till Produk- tivitetskommissionen delar Lappi m.fl. (2024) upp faktorerna i mer företagsspecifika faktorer respektive omvärldsfaktorer.

De företagsspecifika faktorerna är de som företagen i större ut- sträckning själva kan påverka, som exempelvis nivån på kapital och humankapital samt företagsledning, organisation och strategier. Om- världsfaktorer är de som företagen inte själva kan påverka, men som är av vikt för hur företagen agerar och som därigenom påverkar den aggregerade produktivitetstillväxten. Viktiga exempel är informella och formella institutioner och regler, exempelvis arbetsmarknads- och konkurrenslagstiftning samt tillgången till kapital, generellt och i företags olika utvecklingsskeden. Som Lappi m.fl. (2024) beskriver är marknadsmisslyckanden motivet bakom många av institutionerna. Institutionerna kan dock i sig ge upphov till regleringsmisslyckanden, vilka i sin tur kan skapa snedvridningar eller på andra sätt missgynna produktivitetsutvecklingen.6 Det är därmed viktigt med en balans mellan att korrigera marknadsmisslyckanden och samtidigt undvika regleringsmisslyckanden.

Målet med detta avsnitt är att ge en överblick över de faktorer som anses vara viktiga för produktivitetsutvecklingen. Fokus ligger till stor del på formella institutioner och regler som politiker och andra beslutsfattare kan förändra för att förbättra förutsättningarna för en ökad produktivitet. En stor del av avsnittet om institutioner och regler baseras på en forskningsrapport till kommissionen av Lappi m.fl. (2024). Inledningsvis i avsnittet beskrivs central tillväxt- teori för att ge en bakgrund.

6Se en mer utförlig beskrivning av marknadsmisslyckanden och regleringsmisslyckanden i kapitel 4.

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

SOU 2024:29

2.4.1Tillväxtteori: Kapital, kunskap, entreprenörer och institutioner

I detta delavsnitt beskrivs översiktligt de viktigaste teoribildningarna kring vad som driver tillväxt och varför vissa länder har högre tillväxt än andra.

Kärnan i den neoklassiska tillväxtteorin, för vilken Solowmodellen är den främsta representanten, är den aggregerade produktions- funktionen med avtagande marginalproduktivitet för produktions- faktorerna.7 Med avtagande marginalproduktivitet avses att en ytter- ligare enhet av en faktor ökar produktionen, men mindre och mindre för varje tillagd enhet, allt annat lika. Det centrala budskapet från den neoklassiska tillväxtteorin är att ingen varaktig tillväxt uppkom- mer utan teknisk utveckling. Ökade investeringar genom exempelvis ökat sparande eller ökade kapitalinflöden från utlandet kan öka pro- duktionsnivån, men tillväxten i produktivitet ökar endast tillfälligt på grund av kapitalets avtagande marginalproduktivitet. På sikt kom- mer ekonomin till ett jämviktsläge där nytt kapital endast ersätter förslitet kapital. Varaktig tillväxt kräver därför en kontinuerlig tek- nisk utveckling. Var en sådan teknisk utveckling skulle komma ifrån beskrivs inte inom modellen, dvs. teknisk utveckling är exogen till modellen.

Den endogena tillväxtteorin söker besvara hur teknisk utveckling uppstår och kan sägas vara en teori för hur idéer skapas och sprids.8 Teknisk utveckling i modellen är samhällets produktiva kunskaps- kapital, eller teknologin. Denna del kan vidare delas upp dels i upp- komsten av ny kunskap genom FoU och learning-by-doing, dels spridning av nytt och gammalt vetande bland användarna genom exempelvis utbildning.9 Ju högre kunskap i samhället, desto högre teknologisk nivå och BNP eftersom vetandet är spritt bland fler. Modellen betonar positiva externaliteter från både forskningsverk- samhet och individuell utbildning vilket gör att den samhälleliga av- kastningen på dessa aktiviteter är större än den privata. Detta ger staten en viktig roll i att stimulera och subventionera FoU och utbild- ning i vid mening.

Det som driver tillväxten enligt den endogena tillväxtteorin är mänsklig innovationsverksamhet. Men varifrån kommer innova-

7Se Solow (1956) och Solow (1957).

8Romer (1986).

9Se t.ex. sammanfattning i Fregert och Jonung (2018).

SOU 2024:29

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

tionen? Schumpeter introducerade en viktig person bakom inno- vationer, nämligen den s.k. entreprenören. Enligt Schumpeter (1934) involverar långsiktig tillväxt förändring som uppkommer genom att arbetskraft, kapital och råvaror kombineras på nya sätt. Den nya kombinationen kallas uppfinning och kommersialiseringen av kom- binationen kallas innovation.10 Det sista steget i kedjan är sprid- ningen av innovationen i ekonomin. Entreprenören kommer främst in i den andra fasen, dvs. innovationen. Entreprenören identifierar en potentiell ekonomisk användning av en ny kombination av resurserna och realiserar ekonomiskt värde genom marknadsintroduktion. En viktig del av att ta fram innovationer är hanteringen av osäkerhet. Det är omöjligt för en potentiell entreprenör (såväl som för andra) att i föväg förutspå hur en idé, produkt eller tjänst kommer att mottas på marknaden.11 Entreprenören kan beskrivas som den som experi- menterar, testar, förfinar och identifierar affärsmöjligheter. En fram- gångsrik innovation leder till vinst, vilket ses som en avgörande driv- kraft bakom entreprenörskap. Vidare behöver inte en innovation vara något som baseras på forskning utan den kan vara en ny produkt eller tjänst som helt enkelt kommer att efterfrågas av marknaden. En innovation kan även vara en ny produktionsmetod eller ett nytt orga- nisationssätt inom ett etablerat företag. Vidare behöver inte en entre- prenör vara en egenföretagare, utan kan även verka inom företag och kallas då ibland för en intraprenör. Den s.k. neo-Schumpeterianska tillväxtteorin inkorporerar det som Schumpeter (1942) kallar kreativ förstörelse, dvs. kampen mellan ny och etablerad verksamhet, och kan betraktas som modeller som introducerar entreprenören i gängse tillväxtmodeller.12

Utveckling av ny kunskap som exempelvis ny teknik och inno- vationer kan vidare ses som en global process som kan äga rum var som helst och som sedan blir tillgänglig för alla länder. Alla länder har emellertid inte samma förmåga att tillgodogöra sig tekniska fram- steg. Den institutionella teorin betonar vikten av institutionernas utformning för att komma i kapp eller följa den teknologiska fronten. Institutioner är de regler, strukturer och normer som styr samhället. Dessa kan vara informella såsom kulturella mönster och sociala värderingar eller formella såsom lagar och regler.

10Beskrivet i Johansson (2023).

11Se t.ex. Braunerhjelm och Henrekson, 2023, s. 15

12Även om det har ifrågasatts i vilken utsträckning entreprenören faktiskt är med (Henrekson m.fl. (2024).

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

SOU 2024:29

För att tillgodogöra sig den främsta teknologin krävs både kapital och humankapital. Utgångspunkten för den institutionella teori- bildningen är den långsiktiga karaktären på investeringar. Kapital och humankapital ackumuleras och stimuleras i en miljö med en god incitamentsstruktur som kan förväntas vara varaktig, dvs. när sam- hällets spelregler är stabila (Fregert och Jonung, 2018). Goda incita- ment innebär att skillnaden mellan privat och samhällelig avkastning är låg. Fregert och Jonung (2018) sammanfattar vad som krävs för detta i tre punkter:

1.Institutioner och lagar som gynnar produktion, sparande och investeringar över konfiskation.

2.Stabilitet i de ekonomiska institutionerna.

3.Öppenhet mot omvärlden som stimulerar till utbyte av varor, kapital, arbetskraft och teknologi.

2.4.2Arbetsproduktivitetens delar

På längre sikt antas arbetsproduktiviteten påverkas av kvaliteten på humankapitalet, kapitalintensiteten i produktionen och på total- faktorproduktiviteten (TFP), vilken brukar beskrivas som teknisk utveckling i bred mening.

Som beskrivs i avsnitt 2.3.1 är tillväxtbokföring en vanlig metod för att dela upp arbetsproduktiviteten i dess olika delkomponenter. Genom att kontrollera för bidraget till arbetsproduktiviteten från kvaliteten på humankapitalet och från olika former av kapital erhålls TFP som en residual. I detta delavsnitt beskrivs de olika delarna av arbetsproduktiviteten och hur de kan bidra till ökad produktivitet.

Humankapital och ledarskap

Medan antalet arbetade timmar bidrar till nivån på och tillväxt i BNP bidrar kvaliteten på de arbetade timmarna, eller humankapitalet, även till arbetsproduktiviteten. Med humankapital avses kunskap, för- måga och färdigheter, vilka påverkar effektiviteten i användandet av kapitalet. En hög nivå på humankapitalet i befolkningen kan bidra till framtagande av ny teknik genom forskning och utveckling, men även till spridning av ny teknik och mer effektiva arbetsmetoder.

SOU 2024:29

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

I och med att humankapitalet är inbäddat i arbetskraften är det svårt att mäta det på ett rättvisande sätt för att bedöma dess bidrag till produktivitetsutvecklingen (Borota Milicevic, 2023). Human- kapitalet påverkas av exempelvis utbildningsnivå, arbetsplatsträning och de erfarenheter som personer får på arbetsplatsen. Ofta mäts humankapital i utbildningsnivå eller antal år i utbildning, men arbets- kraften skiljer sig även vad gäller utbildningens kvalitet och indivi- dernas förmåga och kompentens, vilket påverkar produktiviteten. Bidraget till produktiviteten kan därtill ändras över tid genom att exempelvis teknologisk utveckling kan göra vissa utbildningar eller kunskaper obsoleta. Vidare kan ålder både medföra positiva och negativa effekter för produktiviteten genom ökad erfarenhet respek- tive en mindre aktuell utbildning (Borota Milicevic, 2023). Studier som använder tillväxtbokföring finner generellt att bidraget från arbetskraftens sammansättning är betydande (OECD/APO, 2022).

Det finns flera studier på företagsdata som undersöker bety- delsen av humankapital för produktivitet. Dessa studier finner generellt att företag med högre produktivitet har en högre andel anställda med hög utbildning (Andretta m.fl., 2021; Criscuolo m.fl., 2021; och Persson m.fl., 2024). Bijnens och Dhyne (2021) visar att sambandet är särskilt starkt för STEM-arbetare (Science, Technology, Engineering, Mathematics). En potentiell kanal är att företag med högre utbildad arbetskraft tar till sig ny teknik och kunskap snabbare. Gal m. fl. (2019) finner att implementering av digitala teknologier har bidragit till ökade skillnader i produktivitet mellan företag. En hypotes är att de företag som hamnar efter inte har tillräckligt med digital kunskap bland sina anställda.

Vidare verkar vikten av högre utbildning för produktiviteten variera mellan sektorer, där högutbildade verkar vara av större vikt i kunskapsintensiva branscher, såsom informations- och kommunika- tionsteknik (IKT) och företagstjänster medan mindre kunskaps- intensiva branscher och tillverkning lägger mindre vikt vid högre utbildning i arbetskraften.13 Humankapitalet verkar även spela stor roll för effekten av FoU på produktivitetstillväxten, vilket kan peka på vikten av kompetent arbetskraft som kan förstå nya och bygga på tidigare innovationer (OECD/APO, 2022). Sammanfattningsvis visar detta på att humankapital och FoU är viktiga komplement.

13Sammanfattning av OECD/APO (2022).

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

SOU 2024:29

Vidare pekar studier på vikten av att organisera sin verksamhet effektivt och fatta strategiskt riktiga beslut för att skapa konkur- rensfördelar. Även vikten av ledarskap betonas ofta (t.ex. Lappi, m.fl., 2024). Criscuolo m.fl. (2021) finner att de mer produktiva företagen har en högre andel chefer i sin arbetsstyrka och att chefer- nas kompetens är viktig. En mer kompetent ledning kan vara bättre på att introducera nya produktionstekniker och accelerera tekno- logispridningen. Andretta m.fl. (2024) betonar även betydelsen av chefernas erfarenhet. Bloom och van Reenen (2007) visar i en studie att mått på kvalitet på ledningsfunktioner inom företag är starkt kor- relerade med flera mått på produktivitet. Utöver detta har Bloom m.fl. (2013) med hjälp av fältexperiment studerat effekter av att lära ut moderna managementtekniker till textilföretag. Resultaten visar att företag som fått rådgivning i dessa tekniker uppvisade en högre produktivitet det kommande året samt öppnade fler fabriker.

Investeringar och kapital

Som diskuteras i avsnitt 2.3 har kapitalintensiteten, dvs. volymen kapi- tal per arbetad timme, betydelse för arbetsproduktiviteten. Med kapital avses varaktiga produktionsmedel som används i produktionen av varor och tjänster. Volymen kapital ska både avspegla mängden kapi- tal och kvaliteten på kapitalet.

Kapitalstocken ökar med investeringar och minskar med depre- cieringen av befintligt kapital. Tillväxt i kapitalintensitet eller kapital- fördjupning är en viktig faktor bakom tillväxten i arbetsproduktivitet.

Olika typer av kapital har vidare olika betydelse för arbetspro- duktiviteten. Kapitalet kan vara materiellt (fysiskt) eller immateri- ellt. Med immateriellt kapital avses investeringar i tillgångar som ger ett värde över tid, men som inte går att ta på. Dessa är exempelvis kunskap i olika former, IP-rättigheter, patent, varumärke, men även företagets organisation. Vidare kan både det materiella och det imma- teriella kapitalet delas upp med avseende exempelvis på hur produktiva tillgångarna anses vara. Informations- och kommunikationsteknik anses t.ex. vara en mer produktiv form av materiellt kapital. Nedan diskuteras några olika typer av kapital.

100

SOU 2024:29

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

Materiellt kapital och IKT

Med materiellt kapital avses kapital i mer traditionell mening, såsom maskiner, byggnader, utrustning eller infrastruktur. Som beskrivs ovan förväntas en ökad kapitalintensitet leda till en ökad arbetspro- duktivitet. Genom att introducera ny produktionsteknik kan före- tagen även öka effektiviteten och produktiviteten. Detta anses särskilt gälla investeringar i informations- och kommunikationsteknik (IKT) och implementeringen av digital teknik.14 Digitalisering har exem- pelvis lyfts fram för sin potential att sporra innovation och effek- tivisering samt för att underlätta spillover-effekter från kunskap och därmed för produktivitetstillväxt.15 IKT-branschen uppvisar en högre produktivitet än andra branscher och empirisk litteratur om relationen mellan IKT och produktivitet finner att den är positiv (OECD/APO, 2022). Litteraturen betonar även betydelsen av komplementära ef- fekter mellan IKT-kapital och humankapital där adekvat kompetens är nödvändig för en effektiv implementering av IKT (Gal et al, 2019). Även mer immateriellt kapital, såsom organisationsstruktur och flexi- bilitet, har funnits vara viktigt för en god implementering av IKT (Bloom et al, 2012). Det har noterats att produktivitetsförbättringar av IKT kan komma med en eftersläpning på 5–15 år beroende på investeringar i komplementära faktorer (OECD, 2004; Corrado m.fl., 2017).

Immateriellt kapital

Immateriellt kapital är en annan typ av kapital som anses bety- delsefull för ökad produktivitet (t.ex. OECD/APO, 2022). Immate- riellt kapital ger, precis som materiellt kapital, värde över tid, men till skillnad från materiellt kapital går det inte att ta på. Det immate- riella (även kallat kunskapsbaserade) kapitalet kommer från företagens investeringar i immateriella tillgångar, såsom FoU, mjukvara, patent, nya affärsmodeller, organisationsprocesser, företagsspecifika färdig- heter, varumärke och design.16 Det immateriella kapitalet är av större vikt i moderna, kunskapsbaserade ekonomier. Investeringar i im-

14Se diskussion i Tillväxtanalys (2014).

15Se sammanfattning i OECD/APO (2022).

16Corrado m.fl (2006) delar upp immateriella investeringar i tre kategorier: 1) mjukvara och databaser; 2) innovativt kapital (patent, upphovsrätt, design och varumärke); 3) ekonomiska kompetenser (varumärke, företagsspecifikt humankapital, organisationsförändringar).

101

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

SOU 2024:29

materiellt kapital har på flera håll blivit viktigare än investeringar i det mer traditionella materiella kapitalet. Sverige har sedan en tid till- baka haft en hög tillväxt i det immateriella kapitalet och har internatio- nellt sett en mycket hög andel investeringar i immateriellt kapital av förädlingsvärdet i näringslivet (Persson m.fl. 2024).

Det är emellertid inte enkelt att mäta immateriellt kapital. Tidi- gare definierades immateriellt kapital som insatsvaror i national- räkenskaperna och inte som investeringar.17 I dag har detta ändrats och åtminstone delar av det som kan anses vara kunskapsbaserat kapital definieras som investeringar, såsom FoU, mjukvara och data- baser, delar av upphovsrättsinvesteringar och investeringar i from av mineralprospektering. OECD/APO (2022) pekar dock på att flera viktiga immateriella tillgångar fortfarande exkluderas, såsom varu- märke, organisatoriskt kapital och data. Det beror till stor del på svårigheter att mäta detta kapital.

Immateriella tillgångar anses ha vissa särskilt utmärkande drag jämfört med fysiskt kapital.18 Ett är att de är mycket skalbara. När företaget har utvecklat t.ex. en mjukvara kan denna sedan användas på flera platser på samma gång utan väsentliga extra kostnader. Inve- steringar i många former av immateriellt kapital kan även leda till spillover-effekter i kunskap, vilket i sin tur kan innebära högre till- växt inom sektorn eller högre tillväxt på aggregerad nivå. På så sätt bidrar investeringarna inte endast till högre arbetsproduktivitet genom ökad kapitalintensitet utan kan även påverka TFP (t.ex. Borota Milicevic, 2023). Dessutom anses immateriellt kapital generellt sett vara förknippat med större synergieffekter än materiellt kapital i det att kombinationen av det immateriella kapitalet med annat immate- riellt kapital, eller materiellt kapital såsom IKT, kan leda till stora pro- duktivitetsökningar. Vidare anses sunk costs (bundna kostnader) vara mer relevanta för immateriellt kapital, dvs. att företaget har svårt att återfå kostnaderna för en investering vid en ev. försäljning eftersom andrahandsvärdet är mycket lågt. Dessa drag, som anses vara mycket mer karaktäristiska för immateriella tillgångar än för materiella, kan leda till effekter för finansieringen av nya projekt, kapitalackumu-

17Huvudanledningen var att immateriella tillgångar ansågs svåra att mäta (t.ex. Edquist, 2010). Corrado m.fl., (2006) betonade dock att en investering inte nödvändigtvis måste vara fysisk utan kan utgöras av immateriella utgifter, vars syfte är att öka framtida produktion och kon- sumtion. Resurser som läggs på FoU, vidareutbildning, marknadsföring förväntas ge värde en period i framtiden och kan därmed betraktas som investeringar.

18Haskel och Westlake (2022b) kallar dessa ”the four S:es”: Scalability, sunkenness, spillover och synergies.

102

SOU 2024:29

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

lering, marknadsinträde och konkurrens och för skillnader i produk- tivitet mellan företag i samma bransch. Detta diskuteras mer i av- snitt 2.6.

Teknisk utveckling och innovation

När bidraget från humankapital och kapital kontrollerats för i till- växtbokföringen återstår TFP. I ekonomins produktionsfunktion (avsnitt 2.3) representerar TFP hur effektivt produktionsfaktorerna, kapital och arbete, används i produktionen. En ökning av TFP indi- kerar att ekonomin har blivit mer produktiv, exempelvis genom entreprenörskap, innovationer, bättre organisationsstrukturer och ledarskap, förbättrade färdigheter eller mer effektiv användning av teknologi (t.ex. Lappi, m.fl., 2024). På mer aggregerad nivå fångar TFP även skiftande storlek och betydelse av olika sektorer i ekono- min samt institutionella förändringar och effekter av regler, såsom marknadsregleringar och skattesystemets utformning samt tillstånds- processer. Hur olika institutioner och andra omvärldsfaktorer kan påverka utvecklingen av arbetsproduktiviteten beskrivs i avsnitt 2.4.3.

Eftersom utvecklingen av TFP över längre tid oftast anses av- spegla den teknologiska utvecklingen är utvecklingen av kunskap och innovationer något som anses bidra till TFP. Forskning och ut- veckling (FoU) är en immateriell tillgång som anses särskilt viktig för produktivitetstillväxten eftersom det betraktas som en central källa till innovation och kunskapsackumulering. Investeringar i FoU inkluderas numera i immateriellt kapital och fångas därmed inte upp på samma sätt i TFP som tidigare. Investeringar i FoU anses emeller- tid ha viktiga spillover-effekter på TFP eftersom de kan resultera i innovationer som leder till en mer effektiv användning av resurser. Investeringarna kan även stärka ett lands förmåga att absorbera och dra nytta av teknologiska framsteg som sker utanför landets gränser (OECD/APO, 2022). Empirisk litteratur på företagsnivå visar på ett starkt positivt samband mellan FoU å ena sidan och tillväxt i pro- duktionen och TFP å den andra.

Även om metoderna för att uppskatta bidragets från olika till- gångar till arbetsproduktiviteten utvecklats mycket under åren och kan ta hänsyn till alltfler variabler och effekter, som tidigare hamnade i TFP, uppskattas tillväxten i TFP fortfarande utgöra det viktigaste

103

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

SOU 2024:29

bidraget till arbetsproduktivitet och ekonomisk tillväxt (Borota Milicevic, 2023).

OECD (2015) klassificerar faktorerna bakom tillväxt i TFP i tre kategorier:19

•De som stimulerar innovation och experimentering med ny kun- skap och nya teknologier: FoU, digitalisering och investeringar i immateriellt kapital;

•De som bidrar till spridningen av existerande kunskap och tek- nologier: kompetenser och kvalifikationer och infrastruktur och;

•De som underlättar allokeringen av resurser inom och mellan sek- torer och företag: konkurrens och företagsdynamik, globalisering och finansiell utveckling.

2.4.3Institutioner, regler och andra omvärldsfaktorer

Rättssäkerhet och äganderätt

Rättsstaten är en grundläggande institution som stödjer produktivi- tetsutvecklingen. Skyddet av rättsstatens principer, däribland ägande- rätt, betraktas som fundamentalt för en fungerande marknadseko- nomi och effektiv produktion (Rodrik, 2005). En väl fungerande rättsstat och egendomsrättigheter är viktiga för produktivitetstill- växten då de låter individer, företag och organisationer få avkast- ningen från ansträngningar samt uppmuntrar till investeringar i kapital, ackumulering av kunskap och en effektiv organisation av ekonomiska resurser (t.ex. Lappi m.fl., 2024). Många empiriska studier finner ett positivt samband mellan skydd av äganderätt och rättsstaten å ena sidan och produktivitetstillväxt å den andra.20

Lappi m.fl. (2024) framhåller att egendomsrättigheter kan be- gränsas i en rättsstat genom brist på verkställighet av skrivna lagar, en korrupt byråkrati eller ineffektiv juridisk makt. De menar att egendomsrättigheter även kan begränsas i oligarkiska samhällen där makten kontrolleras av en minoritet av förmögna företagare som kan skapa barriärer för inträde av nya företagare med bättre affärsidéer och teknik. Institutioner som ger skydd mot expropriationsrisk har

19Egen översättning.

20Se sammanfattning i OECD/APO (2022).

104

SOU 2024:29

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

funnits ha positiva effekter på tillväxt, investeringar, och finansiell utveckling (Acemoglu m.fl., 2001).

Lappi m.fl. (2024) beskriver vidare kontraktsverkställigheten i rättssystemet som avgörande för att olika aktörer ska kunna sam- verka på ett effektivt sätt. Denna kontraktsverkställighet i rätts- systemet löser en rad marknadsmisslyckanden såsom missbruk av dominerande ställning, asymmetriska informationsproblem och exter- naliteter i samband med exempelvis företagsspecifika investeringar.

Rättsstaten är också viktig för att förhindra brott. Lappi m.fl. (2024) menar att det är troligt att brottslighet leder till marknads- misslyckanden utifrån ett produktivitetsperspektiv då det är för- knippat med starka negativa effekter på brottsoffer, konsumenter, företag och anställda. Av den teoretiska och empiriska litteraturen drar de slutsatsen att eftersom risken för att utsättas för brott kan få konsumenter, arbetstagare och företagare att ändra beteende kan brottslighet medföra både direkta och indirekta effekter på företag och produktiviteten i näringslivet. Brottslighet tenderar vidare att vara förenat med en sämre kreativ förstörelseprocess i näringslivet, bristande konkurrens, m.m.21 – en koppling som kan vara särskilt stark vad gäller den organiserade brottsligheten.

Vidare lyfter OECD/APO (2022) att studier finner ett negativt samband mellan korruption och politisk instabilitet å ena sida och ekonomisk utveckling och produktivitet å den andra. Korruption för- väntas leda till en sämre allokering av resurser och snedvrider tjänste- mäns beslutsfattande eftersom de kan vara mer benägna att stödja investeringar åtföljda av mutor snarare än av högre ekonomisk pro- duktion. Politisk instabilitet minskar också regeringars planerings- horisont och kan därmed försämra förutsättningarna för en långsik- tig ekonomisk politik. Stabilitet och en långsiktig ekonomisk politik kan förväntas vara en viktig förutsättning för exempelvis investe- ringar och därmed för ökad produktivitet och ekonomisk tillväxt.

Social tillit

Social tillit kan beskrivas som en av de informella institutionerna (avsnitt 2.4.1) och avser hur stort förtroende människor har för per- soner de inte känner. I undersökningar brukar tilliten mätas som

21Se även Jeppson (2024).

105

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

SOU 2024:29

andelen positiva svar på frågan ”Anser du att man i kan allmänhet lita på folk?” eller liknande. Det finns många studier som finner ett positivt samband mellan social tillit och långsiktig ekonomisk till- växt. Hur orsakssambanden ser ut är emellertid inte klarlagt. Lång- tidsutredningen (2015) sammanfattar litteraturen på området, vilken visar att social tillit generellt sett är positivt korrelerat med många faktorer som är viktiga för tillväxt, såsom rättssäkerhet, låg brotts- lighet och en låg grad av korruption. Vidare påverkar social tillit de ekonomiska aktörerna genom att sänka transaktionskostnaderna efter- som transaktioner ofta förutsätter ett visst mått av tillit. Vidare kan det finnas en mer indirekt effekt av tillit genom en effekt på riskbenägen- het och acceptansen för ett omfördelande välfärdssystem.

Givet den potentiella vikten av tillit för den ekonomiska utveck- lingen är det viktigt att värna om den. Enligt Långtidsutredningens (2015) sammanfattning av litteraturen är social tillit en attityd som tycks byggas upp under mycket lång tid och överföras mellan gene- rationer. Det finns däremot olika indikationer rörande huruvida en hög tillitsnivå lätt kan sjunka till en låg.

Närings- och innovationspolitik

Investeringar i FoU är förknippade med marknadsmisslyckanden. Fler än de som tagit fram den nya kunskapen har nytta av den och den som tagit fram den nya kunskapen eller teknologin kan oftast inte hindra andra från att använda den (spillover-effekter). Investe- ringar i FoU karakteriseras även av asymmetrisk information mellan uppfinnare och externa finansiärer, vilket kan göra att kapitalmark- naden för tidiga och osäkra projekt inte fungerar. Detta gör att de den faktiska mängden FoU som bedrivs på en fri marknad under- stiger den samhällsekonomiskt optimala nivån.22

Immaterialrätt och olika former av närings- och innovationspoli- tik brukar användas för att korrigera dessa marknadsmisslyckanden. Grundforskning sker ofta vid universitet eller forskningsinstitut och finansieras i huvudsak via anslag till universitet eller statliga forsk- ningsfinansiärer. En åtgärd som ger tillfällig rätt att utesluta andra från att sälja de produkter och tjänster som bygger på en skyddad

22Lappi m.fl. (2024) noterar emellertid att innovationer även kan innebära negativa exter- naliteter då ett framgångsrikt innovativt företag kan ta marknadsandelar och vinst från rivaler. De negativa externaliteterna bedöms dock vara betydligt mindre än de positiva.

106

SOU 2024:29

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

uppfinning, och därmed tillfälligt förhindrar spillovers genom kopi- ering, stärker incitamenten att ta fram nya innovationer (Lappi m.fl., 2024). OECD/APO (2022) sammanfattar litteratur som visar på ett starkare samband mellan FoU och produktivitet i länder med starkt patentskydd. Lappi m.fl. (2024) påpekar dock att patentsystem i sig kan vara förknippade med marknadsmisslyckanden då etablerade företag med marknadsmakt kan använda dem för att minska konkur- rensen på marknaden. Vidare pekar de på att informationen om patent ofta är otillräcklig för att framtida uppfinnare ska kunna bygga vidare på resultaten.

Även näringspolitik i form av reglering eller informations- och nätverksinsatser kan användas för att få företag att internalisera posi- tiva externaliteterna av FoU samt för att minska problemen med asymmetrisk information mellan innovatörer och investerare. När- ingspolitik kan även handla om att stimulera innovation och kom- mersialisering på marknader där det existerar koordinationsproblem p.g.a. osäkerhet och risker som gör privata aktörer ovilliga att in- vestera i FoU i tidiga skeden.

Industripolitik kan bestå av skattelättnader eller statliga bidrag till forskare eller företag. Lappi m.fl. (2024) sammanfattar litteratur som visar att skattelättnader generellt verkar leda till ökade FoU- insatser, fler innovationer och ökad produktivitet. Enligt dem visar empiriska studier även på en positiv relation mellan statlig finan- siering av FoU och företags intäkter, riskkapitalfinansiering och patentansökningar och att offentligt finansierad FoU kan leda till ökade privata investeringar i FoU. Lappi m.fl. (2024) lyfter även risken för regleringsmisslyckanden till följd av industripolitik. För det första är det svårt att identifiera vinnare, vilket kan leda till in- effektiva investeringar. För det andra kan industripolitik användas för att skydda inhemska industrier mot utländsk konkurrens. Och för det tredje finns risk för korruption och nepotism där personliga band spelar större roll för vilka företag offentliga resurser går till än ekonomisk potential. Därtill kan produktionsbortfall uppstå genom att företag lägger resurser på att tillskansa sig industripolitiska för- delar i stället för att använda resurserna i verksamheten. Det uppstår också i regel en negativ tillväxteffekt genom det skatteuttag som krävs för att finansiera industripolitiska subventioner. Denna typ av offentliga interventioner på marknaden kan dessutom bidra till ett sämre näringslivs- och investeringsklimat på sikt, bl.a. genom att de

107

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

SOU 2024:29

skapar osäkerhet kring marknadsförutsättningarna och försämrar möjligheterna till en rationell resursallokering.

En effektiv politik både vad gäller immaterialrätt och närings- och innovationspolitik kräver en balans mellan att försöka rätta till mark- nadsmisslyckanden och att undvika regleringsmisslyckanden.

Regler

Väl utformade regler kan motverka en rad marknadsmisslyckanden samt skydda anställda, konsumenter, ägare och allmänhet (t.ex. Persson m.fl., 2024). Exempelvis kan regler vara viktiga för att hindra riskfylld produktion eller att riskfyllda produkter eller tjänster erbjuds konsumenter. Reglering av naturliga monopol kan motverka att kon- sumenter drabbas av för höga priser, för lågt utbud och ett sämre flöde av nya produkter och tjänster (t.ex. Lappi, m.fl, 2024). Dåligt reglerade marknader kan däremot leda till lägre produktivitet (se t.ex. Syverson, 2011).

Lappi m.fl. (2024) sammanfattar olika negativa aspekter med regleringar. Regler innebär både direkta och indirekta kostnader för företag. De direkta kostnaderna är de påtvingade förändringarna i produktion, distribution eller försäljningspraxis. De indirekta kost- naderna kommer i stället av att företagen behöver hantera osäkerhet i förhållandet till hur regleringen skapas och tillämpas.

Vidare finns viktiga marknads- och politikmisslyckanden rela- terade till regleringar. Exempelvis kan särintressen försöka påverka tillsynsmyndigheten att ändra regelverket till förmån för deras pro- duktion och tjänster. Dessutom finns koordinationsproblem mellan olika tillsynsmyndigheter när fler än en myndighet har samma eller liknande regleringsfunktioner. Båda dessa faktorer kan innebära negativa effekter för produktivitetstillväxt på sikt.

108

SOU 2024:29

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

Arbetsmarknaden: rörlighet, matchning och kompetensutveckling

Rörlighet

Omallokering av ekonomisk aktivitet från mindre till mer produk- tiva företag förklarar en stor del av den aggregerade produktivitets- tillväxten i ett land (t.ex. Syverson, 2011). När det sker ett preferens- skifte eller teknologiskt skifte behöver företag som producerar den efterfrågade produkten eller använder den nya, mer effektiva pro- duktionsteknologin mer resurser i form av kapital och arbetskraft. Ju snabbare resurserna kan röra sig till företagen med tillväxtpoten- tial, desto bättre blir övergången. Omallokering av arbetskraft mel- lan företag kan även vara viktig för teknikspridning och kunskaps- överföring mellan företag (Braunerhjelm m.fl., 2020). Falck m.fl. (2020) finner att företag som rekryterar personer från kunskaps- intensiva företag ökar nivån på TFP.

Enligt Lappi m.fl. (2024) är arbetsmarknadsinstitutioner och arbetsmarknadsregleringar avgörande för en fungerande kreativ för- störelseprocess i näringslivet och därmed också för produktiviteten. En institution som ofta lyfts fram är anställningsskyddet. Anställ- ningsskydd har en samhälleligt positiv effekt i det att det gör att företag internaliserar den sociala kostnaden av uppsägningar och arbetslöshet. Anställningsskydd ökar emellertid även kostnaden för- knippad med en anställning och påverkar därmed inte bara uppsäg- ningar utan även nyanställningar. Anställningsskyddets effekter på produktiviteten är inte är entydiga i teorin (Uddén Sonnegård, 2024). Ett starkt anställningsskydd minskar risken att förlora jobbet och kan påverka produktiviteten om detta leder till att anställda inte an- stränger sig lika mycket. Vidare minskar anställningsskyddet incita- menten för arbetstagaren att byta arbete och gör att företag behåller lågproduktiv arbetskraft längre än optimalt samtidigt som de är åter- hållsamma med att anställa ny arbetskraft med högre produktivitet. En annan negativ effekt på produktiviteten är att företag inte ger sig in i riskfyllda projekt när anställningsskyddet är strikt. Samtidigt kan striktare anställningsskydd, såväl som andra kostnader relaterade till en anställning, leda till att företag satsar mer på de anställdas kom- petensutveckling.

Enligt Lappi m.fl. (2024) ger den empiriska litteraturen om effek- ten av anställningsskydd en något spretig bild med både positiva och

109

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

SOU 2024:29

negativa effekter för produktiviteten. Flera studier har emellertid funnit ett negativt samband mellan anställningsskydd och innovation. I en sammanfattning av litteraturen finner Uddén Sonnegård (2024) att produktiviteten utvecklas sämre vid ett strikt anställningsskydd åtminstone tills företagen lyckats kompensera försämringen med investeringar i kapital och humankapital. Den sämre produktiviteten gäller särskilt branscher med högutbildad arbetskraft samtidigt som branscher som är beroende av att snabbt kunna anpassa arbets- styrkan påverkas mer negativt än andra företag.

Därtill påpekar Lappi m.fl. (2024) att en rigid arbetsmarknad med centralt styrda löner för alla yrken kan hämma företagsutveckling. En anledning är att unga företag redan från början måste betala rela- tivt höga löner vilket kan hämma learning-by doing-processen och leda till lägre produktivitetsutveckling. Däremot kan en arbetsmark- nad där anställdas andel av överskottet är hög underlätta produktivt nyföretagande genom att lågproduktiva företag snabbare slås ut.

Bostadsmarknaden är ytterligare en faktor som påverkar arbets- kraftens rörlighet och omallokeringen av resurser i ekonomin. Struk- turomvandling i stort och olika tillväxtmöjligheter i landet vid olika tillfällen ställer krav på att arbetskraften har möjlighet att flytta dit arbetstillfällen och tillväxtpotential finns. Det ställer i sin tur bl.a. krav på flexibilitet i bostadsutbudet. Vidare belyser flera studier vikten av agglomeration för produktivitetstillväxten, dvs. att produktiviteten ökar när antalet ekonomiska aktörer ökar i ett område. Långtids- utredningen (2019) sammanfattar internationell forskning som visar att höga bostadspriser och ett begränsat utbud på bostadsmarknaden i storstadsområden kan hämma inflyttningen från andra regioner. Detta kan i sin tur dämpa produktivitetsutvecklingen i storstäderna. Hermansson och Song (2024) påpekar att bostadsbrist även kan för- svåra rekryteringen av utländska experter och för nystartade företag att attrahera och behålla nyckelpersoner.

Matchning och kompetensbrist

Som beskrevs i avsnitt 3.2.3 är humankapitalet viktigt för produk- tivitetsutvecklingen. Det är emellertid inte endast nivån på eller typen av humankapital som är viktig för produktivitetsutvecklingen utan även att det matchas till rätt ställe. En långsiktigt dålig match-

110

SOU 2024:29

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

ning mellan utbud och efterfrågan på färdigheter leder till lägre arbetsproduktivitet som återspeglas i arbetares kompensation.23

En sämre matchning i ekonomin kan uppstå till följd av skillnader mellan arbetskraftens färdigheter och det som efterfrågas av poten- tiella arbetsgivare, en brist på specifika kompetenser, eller en skillnad mellan individernas färdigheter och de som är nödvändiga för att klara av arbetsuppgifterna på nuvarande arbete.24

Teknologisk utveckling och strukturomvandling i stort kan bidra till både arbetskrafts- och kompetensbrist t.ex. genom att tekno- logisk utveckling leder till att en del av den befintliga kompetensen blir obsolet (Tillväxtanalys, 2024). Enligt Olofsson och Wadensjö (2020) klassas Sverige exempelvis som ett av de länder med högst förändringstakt vad gäller krav på nya kunskaper. För att komma till rätta med problem som rör kompetensbrist betonas ofta ändamåls- enliga regler för arbetskraftsinvandring samt kompetensutveckling via exempelvis personalutbildning.

Vad gäller personalutbildning gör litteraturen en åtskillnad mel- lan generell och specifik sådan (t.ex. Persson m.fl, 2024). Ju mer generell en utbildning är, desto större sannolikhet att den kan vara till gagn för fler företag än det företag som bekostar utbildningen. Ju mer specifik en utbildning är, desto mer sannolikt att den inte är till gagn för fler företag än det som bekostat utbildningen. En mer generell utbildning är därmed förknippad med större externaliteter eftersom de anställda kan använda kunskapen på flera arbetsplatser medan det enskilda företaget endast tar hänsyn till det värde som utbildningen ger under tiden den anställde arbetar just där. Detta kan i sin tur leda till mindre investeringar i generella kunskaper på företagsnivå än vad som är samhälleligt optimalt. Lappi m.fl. (2024) påpekar att det dock även finns problem med incitament till inve- steringar i företagsspecifik utbildning eftersom företaget inte vet hur länge en individ kommer att arbeta kvar. Sammantaget är en slutsats att staten kan ha en roll i att korrigera marknadsmisslyckanden vad gäller personalutbildning. Lappi m.fl. (2024) betonar emellertid även risken att direkt stöd till sådan utbildning kan tränga undan privata investeringar.

23Se resonemang i t.ex. Borota Milicevic (2023).

24Se sammanfattning i Tillväxtanalys (2021).

111

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

SOU 2024:29

Finansmarknaden och kapitalförsörjning

Produktivitetstillväxten påverkas inte bara av omallokering av arbets- kraft från mindre till mer produktiva företag utan även av omalloker- ing av kapital. Litteraturen finner generellt ett starkt positivt samband mellan väl utvecklade finansiella marknader å ena sidan och ekono- misk tillväxt och effektivitet i allokeringen å den andra.25 Rajan och Zingales (1998) är en viktig tidig studie som visar att finansiell utveck- ling ökar tillväxten i förädlingsvärdet i branscher som är mer bero- ende av extern finansiering. Resultatet indikerar att den positiva effekten på tillväxten åtminstone delvis kommer via ökad tillväxt i nya företag, vilka är mer beroende av externt kapital än befintliga företag. Effekten förväntas även uppstå via minskade kostnader för extern finansiering genom att finansiella marknader kan minska pro- blem med asymmetrisk information mellan företag och investerare samt moral hazard. Asymmetrisk information grundar sig i att före- tagaren har mer information om ett projekts potential än en potentiell investerare. Problemet med moral hazard kommer av att företagaren, när den får tillgång till externa medel, inte har samma incitament att utveckla företaget optimalt eftersom det inte är företagarens egna medel som har investerats. Finansiella marknader kan mildra pro- blemen om finansiella mellanhänder har en bättre förmåga att identi- fiera projekt med god potential eller genom att finansiell utveckling involverar olika bokföringsregler och regler för offentliggörande av information, samt bättre bolagsstyrning via institutioner (t.ex. Rajan och Zingales, 1998).

Lappi m.fl. (2024) pekar på flera viktiga delar av det finansiella systemet. Riskkapitalbolag är betydelsefulla för finansiering av små, unga företag i tidigt skede och har en viktig roll i att identifiera, stötta och finansiera framgångsrika uppstartsföretag. Riskkapitalbolag har visat sig skickliga på att lösa problem med asymmetrisk information genom kontrakt och ryktesmekanismer. Lappi m.fl. (2024) påpekar att riskkapitalbolagens affärsmodell, som är att utveckla företag i syfte att sälja dem, kan driva på den kreativa förstörelseprocessen.

Vidare hanterar aktiemarknaden en rad marknadsmisslyckanden. Den underlättar samordning och löser koordinationsproblem genom att samtliga aktörer finns på samma marknadsplats. Det gör att trans- aktionskostnaderna för investeringar i företag som befinner sig i

25Se sammanfattning av litteraturen i OECD/APO (2022).

112

SOU 2024:29

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

tidiga faser minskar. Handel med aktier på sekundärmarknaden bi- drar till att sätta ett korrekt pris som innehåller värdefull information.

Kreditmarknaden främjar tillväxt i industrier som är beroende av extern finansiering för ackumulering av materiellt kapital, men lämpar sig mindre bra för tillväxt i innovationsintensiva industrier. Detta eftersom immateriella tillgångar är svåra att använda som säkerhet för lån (se avsnitt 3.2.4) men även för att lånefinansiering inte lämpar sig särskilt bra för osäkra och riskfyllda investeringar då kreditgivarens avkastning är begränsad på uppsidan. Detta indikerar att väl utbyggda och fungerande aktie- och kreditmarknader är viktiga för ekonomisk tillväxt. Lappi m.fl. (2024) gör bedömningen att riskkapitalmarknaden och aktiemarknaden utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv bör vara större i ett näringsliv baserat på immateriella tillgångar än i ett näringsliv baserat på materiella tillgångar.

Vidare kan finansiella friktioner skapa snedvridningar i kapital- allokeringen vilket påverkar företags inträdes- och utträdesbeslut och därmed produktiviteten. Exempelvis kan insolvensregler som gör det kostsamt att gå i konkurs leda till att utträdet av lågproduk- tiva företag går långsammare, vilket tynger den aggregerade pro- duktiviteten. En förväntan om höga kostnader förknippade med konkurs kan även minska incitamenten för entreprenörer att experi- mentera med högriskprojekt och projekt med hög avkastning och förhindra serieentreprenörer.

Skattesystemet

Skattesystemets främsta uppgift är att finansiera det offentliga åta- gandet. Genom att skattesystemet omfattar de flesta delarna av eko- nomin och påverkar beteendet hos olika ekonomiska aktörer har dess utformning betydelse för produktivitet och tillväxt.

Lappi m.fl. (2024) beskriver skattesystemet som en viktig om- världsfaktor som påverkar företag. De belyser flera snedvridningar som skattesystemets utformning kan skapa mellan företag, branscher och sektorer, vilket kan ha betydelse för resursallokeringen i eko- nomin och därmed för produktiviteten.

Skattesystemets utformning kan exempelvis göra att företag av olika storlek behandlas olika. Det kan bero på en explicit avsikt att särbehandla exempelvis små- och medelstora företag, eller att det är

113

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

SOU 2024:29

relativt sett svårare eller mer kostsamt för mindre företag att förstå och följa ett komplext och omfattande regelverk. Vidare kan skatte- systemet behandla olika kapitaltillgångar olika, vilket innebär att en viss typ av kapital gynnas framför andra i det enskilda företagets pro- duktionsprocess eller att de branscher som använder skattegynnat kapital i högre utsträckning får en fördel. Lappi m.fl. (2024) tar även upp att beskattning leder till snedvridning gentemot den informella marknaden på vilken företag kan konkurrera med exempelvis lägre kostnader.

Lappi m.fl. (2024) påpekar att dessa typer av differentieringar mellan olika företag och branscher kan hämma den kreativa förstö- relseprocessen eftersom skattegynnade lågproduktiva företag eller branscher kan växa på bekostnad av skattemissgynnade högpro- duktiva företag eller branscher. Skattesnedvridningar kan även leda till att företagets interna kapitalstock snedvrids mot skattegynnade tillgångar.

Utöver faktorerna ovan kan arbetsinkomstbeskattningen påverka företagen genom att den påverkar tillgången på arbetskraft och humankapital. I den mån arbetsinkomstsbeskattningen minskar in- citament till att arbeta, ta ansvar, anstränga sig på jobbet och utbilda sig, påverkar den företagens möjlighet att organisera arbetet och hitta rätt arbetskraft med rätt kompetens. Undantag i skattesystemet kan även göra att hushåll, individer och företag lägger resurser på att förstå skattesystemet eller på att skatteplanera för att minimera skatte- inbetalningar.

Infrastruktur

Fungerande infrastruktur är av stor betydelse för ekonomisk tillväxt och produktivitetsutveckling. Med hjälp av infrastruktur kan företag minska kostnaderna för att utnyttja sina produktionsfaktorer såsom insatsvaror, tjänster och arbetskraft (Lappi m.fl., 2024). Infra- struktur kan även medföra mer dynamiska indirekta effekter såsom framväxt av agglomerationsekonomier i vilka företag drar nytta av att lokalisera sig nära varandra.

Lappi m.fl. (2024) sammanfattar den empiriska litteraturen som visar transportinfrastrukturens betydelse för produktivitet genom ökad produktivitet i befintliga företag och genom ökat inträde på

114

SOU 2024:29

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

marknaden. Vidare har digital infrastruktur funnits öka produktivi- teten bland högutbildade och förbättra forskningssamarbeten. Urban infrastruktur framstår som viktig för produktivitetsutvecklingen i näringslivet och för samarbeten inom innovation. Även energiförsörj- ningen har positiva effekter på produktivitet i synnerhet genom kapitalfördjupning.

Infrastrukturinvesteringar är förknippande med flera marknads- misslyckanden såsom positiva externaliteter genom exempelvis effek- ter på agglomeration samt naturliga monopol då det finns betydande stordriftsfördelar i tillhandahållandet av infrastruktur. Detta gör att investeringar i och underhåll av infrastruktur ofta är ett offentligt åtagande, även om åtagandet varierar mellan länder (OECD/APO, 2022). Lappi m.fl. (2024) betonar att det offentliga åtagandet kan vara förknippat med politikmisslyckanden i form av kortsiktighet och koordinationsproblem. OECD/APO (2022) lyfter vikten av effektivitet i de institutioner som hanterar infrastrukturen och att dålig organisering och styrning har identifierats som de största anled- ningarna till att projekt inte lyckas möta tidsramar, budget och mål.

Konkurrens

Välfungerande konkurrens anses vara en viktig förutsättning för att näringslivet ska utvecklas, för en förbättrad produktionseffektivitet, lägre priser på marknaden och bättre produkter till konsumenter. Genom konkurrens kan bättre och mer produktiva företag ta mark- nadsandelar från mindre effektiva och produktiva företag (t.ex. Syverson, 2011). När de mindre produktiva företagen slås ut från marknaden kan resurser som kapital och arbetskraft allokeras till den mer produktiva delen av ekonomin. På marknader med sämre kon- kurrens har ett eller några företag möjlighet att ta hem vinster på befintliga produkter utan att behöva investera i nya produktionssätt, nytt kapital etc. Det kan i sin tur minska den teknologiska utveck- lingen. Företagen kan även sätta högre priser än vad som är samhälls- ekonomiskt effektivt och det finns risk att företagen agerar för att monopolisera marknaden, vilket hindrar mer effektiva konkurrenter från att komma in på marknaden eller expandera sin verksamhet (Lappi m.fl., 2024). Lappi m.fl. (2024) sammanfattar litteratur som visar att en konkurrenspolitik som motverkar företagssamarbete på

115

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

SOU 2024:29

oligopolmarknader, missbruk av dominerande ställning och förvärv drivna av marknadsmakt minskar dessa problem.

Samtidigt kan konkurrens hämma innovation och teknisk ut- veckling, exempelvis om idéer och innovationer lätt kan kopieras när de väl är framtagna. Vad gäller FoU och innovationer kan staten ha en viktig roll i att korrigera marknadsmisslyckanden, exempelvis genom immaterialrätt och näringspolitik, vilket beskrivs ovan. Som Lappi m.fl. (2024) påpekar kan vissa större FoU-projekt även kräva att företag samarbetar för att dela utvecklingskostnader och skapa synergieffekter. Därför finns undantagsklausuler i konkurrenslag- stiftning som möjliggör sådana samarbetsprojekt.

Ökad konkurrens kan även pressa företag till att genomföra pro- duktivitetshöjande investeringar eller omorganisationer som de annars inte skulle ha gjort och till att tillsätta en bättre företagsledning.

Vidare kan digitalisering och andra affärsmodeller samt den ökade betoningen på immateriellt kapital förändra sambandet mellan högre konkurrenstryck och produktivitet (OECD/APO, 2022; Persson m.fl., 2024). Som nämns i avsnitt 324.2 skiljer sig immateriellt och materiellt kapital åt på flera sätt. Dessa särskilda egenskaper kan göra att en ökad betydelse av immateriellt kapital förändrar marknads- dynamiken (se även avsnitt 2.6.2). Investeringar i immateriellt kapi- tal, och särskilt de som är relaterade till digitalisering, är sannolikt en viktig anledning till framväxten av väldigt stora företag (”superstar firms”) eftersom investeringarna är förknippade med skalfördelar och nätverkseffekter Investeringar i immateriellt kapital är även förenade med sunk costs (bundna kostnader), vilket gör det svårt för mindre eller mindre produktiva företag att finansiera investeringarna.

Internationalisering

Internationalisering (eller globalisering) innefattar handel, direkt- investeringar och internationell integration genom globala värde- kedjor. Handel och direktinvesteringar (FDI) kan göra att företag får tillgång till nya marknader både för att sälja produkter och köpa insatsvaror, vilket kan leda till en mer effektiv produktionsprocess men även till skalfördelar. Handel och FDI kan leda till spillover- effekter genom exponering för nya produktionsprocesser, material och bästa praxis. Handelns teknologispridande roll förväntas vara

116

SOU 2024:29

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

större för länder som befinner sig längre från den teknologiska fronten. Vidare förväntas globala värdekedjor leda till mer speciali- sering i den produktion där länderna har sin kärnkompetens och offshoring av de uppgifter inom vilka länderna är mindre effektiva. Deltagande i globala värdekedjor och handel ökar även konkur- rensen från utlandet vilket kan pressa företag att bli mer effektiva.

Generellt sett finns många empiriska studier som visar på ett positivt samband mellan export och produktivitet på företagsnivå - företag som exporterar är också mer produktiva. Det beror delvis på att det finns fasta kostnader förknippade med att exportera, såsom anpassningar av produkten, justering för olika standarder, miljökrav

m.m.(t.ex. Tillväxtanalys, 2021). Därmed blir produktivitet en selek- teringsfaktor för export. Det är emellertid mer oklart om export i sig leder till högre produktivitet, även om det finns studier som indikerar att företag som exporterar ökar produktiviteten än mer efter export, exempelvis genom ökade investeringar i FoU. Ökade investeringar i FoU kan följa av tillgången till en större marknad vilket ökar incita- menten att investera i FoU på marginalen då det på en större mark- nad finns större möjlighet till större vinster.26

Importkonkurrens förväntas ha en positiv effekt på produktivi- teten genom ökad produktivitet bland befintliga företag, men även via en effekt av omallokering av aktivitet från mindre produktiva till mer produktiva företag. Svenska branscher med ökad importintensi- tet har även haft störst produktivitetsökning (Hansson m.fl. 2007). Dessutom kan en positiv effekt förväntas genom att fler insatsvaror blir tillgängliga och genom kunskapsöverföring via import av inno- vationer och ny teknologi.

Vad gäller direktinvesteringar råder ingen tydlig konsensus i den empiriska litteraturen om huruvida direktinvesteringar faktiskt leder till ökad produktivitet (OECD/APO, 2022). Generellt sett verkar utländska företag som är aktiva i Sverige ha högre produktivitet än inhemska och företag som köps upp av utländska ägare verkar öka sin produktivitet (Tillväxtanalys, 2020; Kommerskollegium 2023), vilket särskilt verkar gälla små företag i servicesektorn.27

26Se t.ex. Syverson (2011).

27Tillväxtanalys (2020) visar att den produktivitetspremie de observerar i utlandsägda företag delvis förklaras av selektion, dvs. att utlandsägda företag tenderar att köpa upp små företag som före förvärvet har hög produktivitet och hög andel högutbildade.

117

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

SOU 2024:29

2.5Sveriges produktivitetsutveckling jämfört med andra länder

2.5.1Sveriges produktivitet och produktivitetstillväxt är på en internationellt sett hög nivå

Figur 2.3 visar Sveriges produktivitetsutveckling i förhållande till andra länder mellan 1990 och 2022. Av figuren framgår att Sverige förbättrade sin relativa position mellan 1990 och 2006 och har sedan dess befunnit sig på en jämförelsevis hög nivå. USA har sett ungefär samma utveckling som Sverige och länderna har under perioden be- funnit sig på ungefär på samma produktivitetsnivå. Danmarks pro- duktivitet har varit på en jämförelsevis hög nivå under hela den studerade perioden.

Figur 2.3 Produktivitetsutveckling i Sverige och andra länder

BNP per arbetad timme

80,0

75,0

70,0

65,0

60,0

55,0

50,0

45,0

40,0

35,0

Danmark	Finland	Tyskland
Danmark	Finland	Tyskland
Sverige	Storbritannien	USA
Euroområdet	OECD

Anm.: BNP I köpskraftsjusterade dollar, 2015 års priser.

Källa: OECD Productivity statistics.

Figur 2.4 nedan visar i stället den genomsnittliga produktivitetstill- växten under olika perioder för länderna i figuren ovan. Av figuren framgår att samtliga länder, förutom Danmark, hade en högre genomsnittlig årlig tillväxt i arbetsproduktiviteten perioden före finanskrisen (1996–2006) jämfört med perioden mellan finanskrisen

118

SOU 2024:29

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

och utbrottet av covid-19 (2011–2019). Sveriges produktivitetstill- växt var under perioden 1996–2006 mycket hög jämfört med andra länder. En förklaring till Sveriges starka tillväxt under 1990- och början av 2000-talet är de många strukturreformer som gjordes så- som en fristående centralbank, rörlig växelkurs, inflationsmål finans- politiskt ramverk, avregleringar av ett antal marknader, en mer aktiv konkurrenspolitik, minskade hinder för utländska direktinvester- ingar, mer neutralt och effektivitetsorienterat skattesystem och en mer flexibel arbetsmarknad (Heyman m.fl., 2015). En betydande del av produktivitetsökningen i Sverige under perioden han hänföras till en ökad kapitalfördjupning (Konjunkturinstitutet, 2022) och utbygg- naden av informations- och kommunikationsteknologin (Konjunk- turinstitutet, 2019b). Heyman m.fl. (2015) finner att mer än hälften av produktivitetsökningen 1996–2009 kom från nya företag, vilket de tolkar som ett resultat av minskade inträdesbarriärer och ett mer neu- tralt skattesystem som i lägre grad gynnade etablerad, stora företag.

I samband med finanskrisen minskade produktivitetstillväxten. USA avviker dock från det mönstret då arbetsproduktiviteten i landet var relativt låg 2007 och 2008 för att sedan återhämta sig 2009 och 2010. Utvecklingen i USA har emellertid varit svagare perioden 2011–2019 än i samtliga studerade länder förutom Storbritannien och Finland. Under perioden som inkluderar covid-19-pandemin, dvs. 2020–2022, skiljer sig mönstret i utvecklingen av arbetsproduk- tiviteten åt mellan länderna. USA och Sverige har återigen en relativt hög tillväxt i arbetsproduktiviteten medan Frankrikes är negativ och Danmarks nära noll. Den relativt höga tillväxten i USA och Sverige kommer av en uppgång i produktivitetstillväxten 2020 respektive 2021. Det är emellertid inte möjligt att dra några slutsatser om den mer strukturella utvecklingen utifrån dessa år som till stor del påverkades av pandemin.

Något som kan noteras mer generellt vad gäller analysen av till- växttakter i olika tidsperioder är att det kan vara svårt att tolka jäm- förelser av länder för olika tidsperioder. Detta för att länder drabbas olika hårt av kriser och återhämtar sig olika snabbt p.g.a. exempelvis olika institutionella utformningar. Exempelvis verkar USA:s produk- tivitetsnivå endera inte påverkas i lika stor utsträckning av kriser eller återhämta sig snabbare, vilket gör att USA växer snabbare än euro- peiska länder i krisperioder, men har en lägre tillväxttakt i perioder när andra upplever mer av en återhämtning. Dessutom är konjunk-

119

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

SOU 2024:29

turcyklerna inte synkroniserade och tidpunkterna för påverkan kan skilja sig p.g.a. att en kris kan börja i ett land och sedan sprida sig. I viss utsträckning kan därför perioder som inte ”ska” vara lika kris- påverkade innehålla vissa konjunkturmönster för vissa länder. Att länder påverkas olika av konjunkturnedgångar är intressant i sig då det kan finnas potentiella vinster (eller förluster) på både kort och lång sikt med att ha en mer flexibel ekonomi för att hantera ned- gångarna, men det säger möjligtvis mindre om olika länders mer strukturella tillväxttakter.

Figur 2.4 Genomsnittlig årlig tillväxt i arbetsproduktivitet i olika tidsperioder

Procentuell tillväxt i BNP per arbetad timme, fasta priser

2,5

1,5

0,5

-0,5

1996-2006	2007-2010	2011-2019	2020-2022

Källa: OECD Productivity Statistics och egna beräkningar.

2.5.2Tillväxten i arbetsproduktivitet följer en nedåtgående trend

Något som inte framgår av figur 2.4 är att arbetsproduktiviteten följt en nedåtgående trend som började redan före finanskrisen (figur 2.5). Detta gäller i princip alla utvecklade länder, förutom vissa undantag som för Sverige och USA under den senare delen av 1990-talet och inledningen av 2000-talet (Borota Milicevic, 2023).

Nedgången i tillväxttakt kommer främst av en nedgång i tillväxt- takten i TFP och en minskad kapitalfördjupning. I princip alla ut-

120

SOU 2024:29

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

vecklade länder har sett samma mönster och det är därför sannolikt att de bakomliggande orsakerna även är gemensamma för länderna. Potentiella orsaker diskuteras i avsnitt 2.6.

Figur 2.5 Tillväxttrender arbetsproduktivitet

Procent

Danmark

Tyskland

2,5 Sverige Storbritannien

USA

1,5

0,5

0 1980198219841986198819901992199419961998200020022004200620082010201220142016201820202022

Anm.: Trenden har beräknats genom att HP-filtrera den faktiska serien.

Källa: OECD via Borota Milicevic (2023)

2.5.3Utvecklingen av arbetsproduktiviteten i näringslivet

– en analys med tillväxtbokföring

Lappi m.fl (2024) gör en analys av utvecklingen av arbetsproduk- tiviteten och drivkrafterna för Sverige och andra jämförbara länder med hjälp av tillväxtbokföring. Analysen görs för hela ekonomin, för näringslivet respektive för olika delar av näringslivet. Detta avsnitt återger denna analys och fokuserar på utvecklingen för näringslivet och dess delar jämfört med andra länder. Tillväxtanalys (2021) gör en liknande analys fram t.o.m. 2016. Analysen i Lappi m.fl. (2024) adderar perioden 2017–2020.

Analysen baseras på information från databasen EU KLEMS & INTANProd.28 Databasen sammanställer och använder data från

28För mer information, se Lappi m.fl. (2024) och referenser däri.

121

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

SOU 2024:29

nationell officiell statistik för materiellt och immateriellt kapital samt för sammansättningen av arbetskraften. I efterföljande delavsnitt visas figurer baserade på analysen av Lappi m.fl. (2024). Figurerna redogör för det uppskattade bidraget till tillväxten i arbetsproduk- tivitet av tillväxten i materiellt kapital, immateriellt kapital, samman- sättningen av arbetskraften (humankapitalet) och TFP.29

Vad gäller det immateriella kapitalet är det i analysen uppdelat i tre kategorier: tillväxten av ekonomiska kompetenser, vilka inkluderar organisationsspecifikt kapital, varumärken och arbetsgivarledd utbild- ning; tillväxten av innovativa tillgångar, vilka inkluderar FoU, origi- nalverk från konstnärer och ny finansiell produktdesign; och tillväxten av programvara och databaser. I figurerna nedan adderas bidraget från de tre olika kategorierna immateriellt kapital till en kategori som kallas immateriellt kapital för att öka läsbarheten av figurerna.

I figurerna nedan representerar cirkeln den genomsnittliga till- växttakten i arbetsproduktiviteten i varje land för varje tidsperiod. De olika rektanglarna representerar bidraget till tillväxten från var och en av de olika komponenterna av arbetsproduktiviteten. Siffran i parentesen före ”Sverige” återger den rankning som Sveriges genom- snittliga tillväxttakt har den tidsperioden, jämfört med tillväxttakten i alla EU-15 länder (inkl. Storbritannien) plus USA.

Hela näringslivet

För näringslivet (figur 2.6) framträder ungefär samma mönster som för hela ekonomin baserad information från OECD (figur 2.4), även om tillväxten generellt sett är högre i näringslivet än i hela eko- nomin30 och perioderna är något olika med avseende på vilka år som inkluderas. För samtliga länder var tillväxten i arbetsproduktiviteten högre före finanskrisen än i någon av de efterföljande perioderna. Sverige hade högst genomsnittlig tillväxt i arbetsproduktiviteten av de studerade länderna i perioden 1995–2006 och var även rankad högst i EU-15 plus USA. Sverige hade även hög tillväxt i produk- tiviteten under perioden 2011–2019 och var rankad på andra plats av länderna i EU-15, medan tillväxten var relativt låg under finans- krisåren.

29Resultatet av analysen finns även att tillgå i tabellform i Lappi m.fl. (2024).

30Detta beror inte bara på olika statistikkällor, utan näringslivet uppskattas generellt sett vara mer produktivt än offentlig sektor.

122

SOU 2024:29

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

I perioden före finanskrisen utgjorde TFP ett relativt stort bidrag till produktivitetstillväxten i alla länder, jämfört med efterföljande perioder. Även bidraget från tillväxt i materiellt kapital och samman- sättningen av arbetskraften verkar ha minskat över tid medan bidraget från immateriellt kapital har ökat i samtliga länder förutom Finland.

Figur 2.6 Arbetsproduktivitetstillväxten i näringslivet och dess komponenter

Procent

Arbetskraftens sammansättning

Materiellt kapital

Imateriellt kapital

TFP

Arbetsproduktivitet

Danmark

Finland

Storbritannien

Tyskland

USA

Sverige(11) Danmark

Finland

Storbritannien

Tyskland

USA

Sverige(2)

Danmark

Finland

Storbritannien

Tyskland

USA

Sverige(5)

Danmark

Finland

Storbritannien

Tyskland

Sverige(1)

-1

-2

-3

1995-2006

2007-2010

2011-2016

2017-2020

Anm.: Figuren visar genomsnittliga värden över tidsperioderna.

USA

Bidraget från de olika komponenterna summerar inte alltid till tillväxten i arbetsproduktivitet. I de flesta fall beror detta på avrundningar, men det saknas även värden för vissa förklaringsfaktorer för vissa länder och år. Detta kan innebära att avvikelsen mellan komponenterna och arbetsproduktiviteten kan bli större. För mer detaljerad information om detta se databasen ”EU KLEMS & INTANProd".

Siffran i parentesen för Sverige indikerar vilken ranking Sverige h ar i tillväxt i arbetsproduktivitet jämfört med alla EU-15 länder (inkl. Storbritannien) plus USA.

Källa: Lappi m.fl. (2024).

Tillverkningsindustrin

Figur 2.7 visar samma figur som ovan fast för tillverkningsindustrin. Som framgår av figuren var tillväxten i arbetsproduktivitet rela- tivt hög i samtliga länder före finanskrisen jämfört med efterföljande perioder förutom i Danmark som ser en snabbare utveckling i de

efterföljande perioderna.

123

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

SOU 2024:29

Sverige var högt rankat vad gäller produktivitetstillväxten i till- verkningsindustrin i EU-15 plus USA före finanskrisen, men i sam- band med finanskrisen sjönk Sveriges tillväxt betydligt och har inte återhämtat sig efter det. Sverige är numera på en relativt sett låg pla- cering i jämförelse med de andra länderna. Vad gäller tillverknings- industrin och tjänstesektorn bör emellertid noteras att i takt med att de stora industriföretagen blivit mer tjänsteorienterade har industri- företag i vissa fall klassificerats om till tjänsteföretag. Detta gäller t.ex. Ericsson AB som klassificerades om i statistiken fr.o.m. 201531, vilket har påverkat statistiken för industrin och delbranscher.

I den sista studerade perioden har tillväxten ökat tydligt i Dan- mark, Storbritannien. Även USA har en relativt hög tillväxt.

Som framgår av figuren hade tillväxten i TFP stor betydelse för tillväxten i arbetsproduktiviteten i tillverkningsindustrin före finans- krisen, medan betydelsen har generellt sett minskat i de två efterfölj- ande perioderna. I Storbritannien och Danmark, som ökat sin tillväxt i den sista studerade perioden har TFP stor betydelse. Även för till- verkningsindustrin verkar bidraget från immateriellt kapital ha blivit större i den sista perioden än den första perioden medan bidraget från materiellt kapital har minskat.

31Se ”Förändringar i klassificeringen av FoU samt Ericsson AB”, SCB 27 april 2017.

124

SOU 2024:29

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

Figur 2.7 Arbetsproduktivitetstillväxten i tillverkningsindustrin och dess komponenter

-1

-2

Procent

Arbetskraftens sammansättning

Materiellt kapital

Immateriellt kapital

TFP

Arbetsproduktivitet

Finland Storbritannien

USA

(4) Sverige

Danmark

Tyskland

(12) Sverige

Danmark

Finland

Storbritannien

Tyskland

(11) Sverige

Danmark

Finland

Storbritannien

Tyskland

(9)Sverige

Danmark

Finland

Storbritannien

Tyskland

1995-2006

2007-2010

2011-2016

2017-2020

Anm.: Figuren visar genomsnittliga värden över tidsperioderna.

Siffran i parentesen för Sverige indikerar vilken ranking Sverige har i tillväxt i arbetsproduktivitet jämfört med alla EU-15 länder (inkl. Storbritannien) plus USA.

Källa: Lappi m.fl. (2024).

Byggsektorn

Figur 2.8 redogör för arbetsproduktivitetstillväxten i byggsektorn. Tillväxten i byggsektorn är generellt sett lägre än i de andra sek- torerna. För byggsektorn är även mönstret över tid något annor- lunda än för andra sektorer då samma tendens till minskning av arbetsproduktiviteten efter finanskrisen inte kan skönjas för de flesta länderna. Tillväxten har generellt sett helt enkelt varit låg både före och efter finanskrisen, även om Sverige hade en relativt sett hög till- växt före finanskrisen. I samband med finanskrisen skedde ett kraf- tigt fall i tillväxten i TFP, vilket till viss del kompenserades av ett ökat bidrag av olika tillgångar och ett positivt bidrag från förändringar i arbetskraftens sammansättning. I den sista perioden har Sveriges till- växt ökat igen, vilket även är fallet för Storbritannien och USA. Av figur 2.8 framgår även att betydelsen av immateriellt kapital för pro-

125

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

SOU 2024:29

duktivitetstillväxten har ökat över tid även i denna sektor, särskilt för Sverige.

Figur 2.8 Arbetsproduktivitetstillväxten i byggsektorn och dess komponenter

Procent

Arbetskraftens sammansättning

Materiellt kapital

Immateriellt kapital

TFP

Arbetsproduktivitet

Sverige(3)

Danmark

Finland

Storbritannien

Tyskland

USA

Sverige(9)

Danmark Finland

Storbritannien

Tyskland

USA

Sverige(13)

Danmark

Finland

Storbritannien

Tyskland

USA

Sverige(3)

Danmark

Finland Storbritannien

Tyskland

USA

-1

-2

-3

-4

1995-2006

2007-2010

2011-2016

2017-2020

-5

Anm.: Figuren visar genomsnittliga värden över tidsperioderna.

Siffran i parentesen för Sverige indikerar vilken ranking Sverige har i tillväxt i arbetsproduktivitet jämfört med alla EU-15 länder (inkl. Storbritannien) plus USA.

Källa: Lappi m.fl. (2024).

Tjänstesektorn

I figur 2.9 redogörs för utvecklingen av produktiviteten i tjänste- sektor. Produktiviteten i tjänstesektorn är generellt sett lägre än i övriga sektorer, förutom möjligtvis bygg i vissa perioder och länder.

Både perioden före finanskrisen och perioden efter var Sveriges tillväxt på en hög nivå jämfört med andra länder och högst av län- derna i EU-15 plus USA. I perioden som innefattar inledningen av pandemin är emellertid Sveriges tillväxt relativt låg.

Även i tjänstesektorn var tillväxten för de olika länderna högre före finanskrisen än i de efterföljande perioderna. Återigen skiljer sig emellertid mönstret för Danmark som tenderar att växa snabbare

126

SOU 2024:29

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

2011–2016 än före finanskrisen. Ett annat mönster som går igen i tjänstesektorn är att betydelsen av immateriellt kapital för produk- tivitetstillväxten har ökat mellan den första och den sista studerade perioden.

Figur 2.9 Arbetsproduktivitetstillväxten i tjänstesektorn och dess komponenter

2,5

1,5

0,5

-0,5

-1

-1,5

-2

Procent

Arbetskraftens sammansättning						Materiellt kapital


Immateriellt kapital						TFP
Immateriellt kapital						TFP
Arbetsproduktivitet

Finland Storbritannien Tyskland USA

Danmark

Finland

USA

(1) Sverige Danmark

USA

Danmark

Finland

USA

(1) Sverige

(9) Sverige

Tyskland

Storbritannien Tyskland

(11) Sverige

Storbritannien

Tyskland

Storbritannien

Finland

Danmark

1995-2006

2007-2010

2011-2016

2017-2020

Anm.: Figuren visar genomsnittliga värden över tidsperioderna.

Siffran i parentesen för Sverige indikerar vilken ranking Sverige har i tillväxt i arbetsproduktivitet jämfört med alla EU-15 länder (inkl. Storbritannien) plus USA.

Källa: Lappi m.fl. (2024).

Informations- och kommunikationsindustrin (IKT)

Tjänstesektorn är en bred och varierad sektor med många olika typer av verksamheter med olika produktivitet. I rapporten redovisar Lappi m.fl. (2024) tabeller med resultat för delbranscherna IKT- branschen och fastighetsbranschen och i bilagan till rapporten åter- finns resultat även för andra tjänstebranscher. Nedan redovisas endast en figur för IKT-branschen då den anses ha varit viktig för Sveriges snabba tillväxt före finanskrisen och bidragande till nedgången där- efter i produktivitetstillväxten.

127

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

SOU 2024:29

Figur 2.10 visar att produktivitetstillväxten i IKT-branschen generellt sett är hög jämfört med genomsnittet för de sektorer som redovisas ovan. Tillväxten är vidare positiv för alla länder i samtliga perioder och tillväxten i TFP utgör ett betydande bidrag till till- växten i produktivitet. Vidare har immateriella tillgångar haft en rela- tivt stor betydelse för tillväxten i Sverige de senare perioderna.

Figur 2.10 Arbetsproduktivitetstillväxten i IKT-branschen och dess komponenter

-2

Procent

Arbetskraftens sammansättning

Materiellt kapital

Immateriellt kapital

TFP

Arbetsproduktivitet

(6) Sverige	Danmark Finland Storbritannien Tyskland	USA	(2) Sverige	Danmark Finland Storbritannien Tyskland	USA	(7) Sverige	Danmark Finland Storbritannien Tyskland	USA	(4) Sverige Danmark Finland Storbritannien Tyskland	USA
	1995-2006			2007-2010			2011-2016		2017-2020

Anm.: Figuren visar genomsnittliga värden över tidsperioderna.

Siffran i parentesen för Sverige indikerar vilken ranking Sverige har i tillväxt i arbetsproduktivitet jämfört med alla EU-15 länder (inkl. Storbritannien) plus USA.

Källa: Lappi m.fl. (2024).

2.5.4Sammanfattning

Genomgången visar att både nivån på och tillväxten i Sveriges pro- duktivitet är hög i en internationell kontext, vilket också har konsta- terats i andra rapporter, bl.a. Konjunkturrådsrapporten 2024 (Persson m.fl. 2024).

Sveriges produktivitetstillväxt minskade i samband med finans- krisen och har sedan inte återhämtat sig. Produktivitetstillväxten har dock följt en nedåtgående trend sedan före finanskrisen. Denna

128

SOU 2024:29

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

trend delas av samtliga utvecklade länder, vilket tyder på att de bakom- liggande faktorerna till stor del är gemensamma. Detta diskuteras mer i avsnitt 2.6.

Av analysen med tillväxtbokföring framgår att betydelsen av im- materiellt kapital för produktivitetsutvecklingen generellt sett har ökat. Detta gäller både för Sverige och de andra studerade länderna. Persson m.fl. (2024) visar att Sverige har haft en särskilt stark ut- veckling av investeringar i immateriellt kapital i förhållande till andra länder. En utveckling som också inleddes tidigare än i andra länders näringsliv.

Sverige har vidare haft en särskilt god produktivitetsutveckling i tjänstesektorn både före och efter finanskrisen, medan utvecklingen i tillverkningsindustrin inte har återhämtat sig efter finanskrisen. Att produktivitetsutvecklingen i tillverkningsindustrin minskat över tid är en utveckling som syns i flera länder.32 Byggsektorn har vidare en relativt låg produktivitetstillväxt över hela perioden, vilket gäller i princip samtliga studerade länder, även om det finns avvikelser under vissa år. Detta är något som även Hermansson och Song (2024) visar i en forskningsrapport till Produktivitetskommissionen.

Vad gäller åren som följer efter pandemin förefaller Sveriges pro- duktivitetstillväxt vara på en internationellt sett hög nivå i hela eko- nomin (figur 2.4). Det är emellertid för tidigt att säga något om den mer långsiktiga utvecklingen eftersom perioden påverkas av utveck- lingen i samband med covid-19-pandemin. Pandemin i sig drev på skiftet mot en ökad digitalisering och ökade investeringar i immate- riellt kapital och IKT, något som skulle kunna påverka produktivi- tetsutvecklingen positivt i framtiden (Borota Milicevic, 2023).

2.6Möjliga orsaker till den lägre produktivitetstillväxten

I avsnitt 2.5 redogörs för produktivitetsutvecklingen i Sverige och andra utvecklade länder. Av avsnittet framgår att tillväxten i pro- duktivitet har minskat sedan finanskrisen, men även att tillväxten började minska redan innan dess. Att produktivitetstillväxten avtagit för i princip alla utvecklade länder är något som har fått mycket upp- märksamhet. Eftersom tendensen är gemensam för många länder är

32Se även analysen i Goldin m.fl. (2024).

129

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

SOU 2024:29

det sannolikt att de bakomliggande orsakerna i stora delar är gemen- samma.

Det finns numera en omfattande internationell litteratur som undersöker frågan om varför produktiviteten har växlat ned. I detta avsnitt sammanfattas den litteraturen och de faktorer som har lyfts fram. Hittills har ingen enskild faktor funnits förklara nedgången och möjligen är det flera olika faktorer som bidrar, vilka kan vara mer eller mindre viktiga för olika länder. En faktor som lyfts fram tydligt på senare år är emellertid den ökande betydelsen av immate- riellt kapital och dess potentiella påverkan på företagsdynamiken, konkurrensen, företagens finansiering m.m. och därmed på produk- tivitetstillväxten.

I avsnittet beskrivs först hur de olika komponenterna av arbets- produktiviteten bidragit till nedgången och sedan möjliga bakom- liggande orsaker.

2.6.1Nedgången i produktivitetstillväxt drivs av sämre TFP-utveckling och minskad kapitalfördjupning

Vad gäller bidraget från de olika komponenterna av arbetsproduk- tiviteten är det främst en lägre TFP-tillväxt och en lägre kapitalför- djupning som drivit minskningen i produktivitetstillväxten. Detta gäller både i omvärlden (t.ex. Goldin m.fl., 2024) och Sverige (t.ex. Borota Milicevic, 2023). Även sammansättningen av arbetskraften har generellt sett givit ett minskat bidrag till produktivitetstillväxten, men inte i samma utsträckning.

Investeringarna i många OECD-länder minskade i samband med finanskrisen och har sedan inte återhämtat sig (Hanappi m.fl., 2023). För Sverige visar Konjunkturinstitutet (2022) att investeringarnas andel av näringslivets produktion minskade i Sverige i samband med finanskrisen och att andelen då inte kommit tillbaka till samma nivå. Även om investeringarna normalt sett minskar i en konjunkturned- gång, t.ex. på grund av ökade finansiella restriktioner och minskad efterfrågan, påpekar flera bedömare att det inte endast verkar vara konjunkturella effekter bakom de lägre investeringarna (t.ex. Goldin m.fl. 2024). De minskade investeringarna har i sin tur lett till en

130

SOU 2024:29

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

minskad kapitalfördjupning.33 Borota Milicevic (2023) visar att ned- gången i investeringar och kapitalfördjupning i Sverige började redan före finanskrisen på 2000-talet och att den till stor del kommer av den försämrade tillväxten av IKT-kapitalintensiteten som minskade från höga nivåer före 2000-talet. Även om investeringstakten börjat öka de senare åren har även antalet arbetade timmar gjort det, vilket gjort att kapitalfördjupningen fortsatt är på en lägre nivå.

TFP-tillväxten, som generellt sett är den viktigaste faktorn bakom produktivitetstillväxten, har också avtagit i utvecklade länder. Detta påvisas även i figur 2.6 där bidraget från TFP-tillväxten till produk- tivitetstillväxten i näringslivet var större före finanskrisen än efter. En liten, öppen ekonomi som Sveriges påverkas i stor utsträckning av utvecklingen av den globala produktivitetsfronten. En svag ut- veckling internationellt spiller därmed över på Sveriges ekonomi. Som Borota Milicevic (2023) påpekar har Sveriges ekonomi sett unge- fär samma utveckling som den i Storbritannien och USA där IKT- sektorn hade en stark utveckling före finanskrisen. Konjunktur- institutet har i flera rapporter pekat på IKT-sektorns betydelse för den minskade produktivitetsutvecklingen i Sverige.34 Resultaten i figur 2.10 indikerar dels att tillväxten i arbetsproduktivitet generellt sett minskat i IKT-branschen, dels att TFP-tillväxtens bidrag till arbetsproduktivitetstillväxten i branschen minskat över tid.

Vidare finns flera spillover- och interaktionseffekter från inve- steringar i tillgångar som immateriellt kapital och IKT som påverkar TFP indirekt. Den minskade tillväxten i dessa investeringar kan där- med ha påverkat tillväxten i TFP negativt genom minskade indirekta effekter. Vidare är det möjligt att det finns ett samband mellan IKT och immateriella tillgångar och att dessa tillsammans skapar syner- gier (Chen m.fl., 2016).35 Givet att detta stämmer innebär en lång- sammare IKT-utveckling inte bara att TFP påverkas genom färre tekniska framsteg utan även att det immateriella kapitalet blir mindre produktivt. Således får en långsammare IKT-utveckling större nega-

33Som beskrivs i avsnitt 2.4.2 avser kapitalfördjupningen utvecklingen av volymen kapital per arbetad timme. Kapitalfördjupningen utgör ett viktigt bidrag till arbetsproduktiviteten rent mekaniskt, men investeringar i olika typer av kapital kan även ha indirekta effekter för effek- tiviteten i produktionen, dvs. effekter för TFP.

34Se Konjunkturinstitutet (2019) och Konjunkturinstitutet (2022). Även om Konjunktur- institutet (2021) påpekar att produktivitetstillväxten i näringslivet varit historiskt svag även rensat för bidraget från IKT-branscherna.

35Författarna presenterar flertalet studier som visat på detta samband och de antyder att dessa är komplement.

131

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

SOU 2024:29

tiva effekter på tillväxten än vad en långsammare utveckling av exempelvis fordonstekniken hade fått.

Konjunkturinstitutet (2019c) påpekar att kapitalfördjupningen även kan påverkas av TFP-utvecklingen. När den teknologiska utveck- lingen är snabb möjliggörs fler lönsamma investeringar, men när TFP ökar långsamt finns det färre nya teknologier att investera i och där- med mindre incitament att öka investeringarna. Den långa perioden med svag TFP-utveckling har därmed sannolikt medverkat till att kapitalfördjupningen ökat långsammare.

En förändrad sammansättning av arbetskraften verkar inte ha samma förklaringsvärde vad gäller den minskade produktivitetstill- växten (Goldin m.fl., 2024). Arbetskraftens sammansättning har dock generellt sett minskat sitt bidrag till produktivitetsutvecklingen i näringslivet både i Sverige och i andra länder (figur 2.6), även om effekten varierar något mellan länder och perioder.

2.6.2Möjliga förklaringsfaktorer till den lägre tillväxten

Ökande betydelse av mätfel

Det finns flera problem med att mäta produktivitetsnivåer och pro- duktivitetstillväxt och uppskattningar av variablerna anses generellt sett vara präglade av mätfel. Flera bedömare har pekat på en ökad betydelse av mätfel som en potentiell kandidat till den minskade till- växten i produktivitet.

Digitaliseringen anses generellt sett skapa utmaningar för pro- duktivitetsuppskattningar.36 Uppskattningar av vad av en prisökning som består av kvalitetsförändringar är normalt sett svåra, men IKT- produkter anses vara än mer problematiska då de ofta förändras, uppdateras och omspecificeras. När teknisk utveckling går fort finns risk att standardmetoderna undervärderar kvalitetsförbättringar som de nya modellerna av en produkt medför. Detta leder i sin tur till överskattning av prisförändringar och underskattningar av volymer.

Andra exempel på mätfel som skulle kunna bidra till en upp- skattad nedgång i produktivitetstillväxt är trepartshandel37 (Kon- junkturinstitutet, 2019) och den ökade betydelsen av immateriellt

36Se diskussion och uppskattningar i exempelvis Ahmad m.fl. (2017).

37Trepartshandel är när ett företag köper en vara eller tjänst och sedan säljer den vidare utan att den passerat landets gräns. Transaktionen kan höja BNP utan att påverka timmarna om transaktionen innebär en vinst och därmed registreras som varuexport i nationalräkenskaperna.

132

SOU 2024:29

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

kapital som generellt sett anses svårt att mäta och inte fångas på ett bra sätt i företagens räkenskapssystem (Persson m.fl. 2024).38 Även vinstallokering av multinationella företag exempelvis i syfte att sänka sina skatter kan leda till en underskattning av BNP och därmed på- verka produktiviteten. Många är överens om de möjliga källorna till mätfel, men huruvida de kan bidra till en lägre uppskattning av till- växten i produktivitet är mer omdebatterat. Uppfattningen om huruvida mätfel kan vara en förklaring bakom nedgången varierar i litteraturen, men även de som tror på mätfel som en förklarings- faktor verkar vara av uppfattningen att det endast kan förklara en mindre del av nedgången i produktivitetstillväxt. Goldin m.fl. (2024) diskuterar flera av mätfelen och deras möjliga förklaringsvärde för den minskade produktivitetstillväxten.

För USA uppskattar Goldin m.fl. (2024) att mätfel skulle kunna förklara 13 procent av nedgången i produktivitetstillväxt. För Sveriges del uppskattar Konjunkturinstitutet (2019) att en ökning av tredje- partshandeln kan förklara 0,1 procentenheter av nedväxlingen i pro- duktivitetstillväxt från 2010 jämfört med åren från 1993 till 2007.

Förändringar i näringslivets branschsammansättning har sannolikt liten betydelse

Produktivitetsutvecklingen påverkas även av förändringar i närings- livets branschsammansättning. Sammansättningen kan vidare påverka både kapitalfördjupningen och TFP (Konjunkturinstitutet, 2015) och effekterna kan vara både temporära och permanenta. Temporära ef- fekter på produktivitetstillväxten kommer av att andelen arbetade timmar ökar eller minskar i branscher med olika höga produktivitets- nivåer. Förändringen i produktivitetstillväxten uppkommer det år förändringen sker. Permanenta effekter uppstår i stället när branscher med en högre eller lägre produktivitetstillväxt växer eller krymper i för- hållande till andra branscher. Exempelvis kan en minskning av an- delen arbetade timmar i industrin ge en negativ permanent samman- sättningseffekt då den trendmässiga produktivitetstillväxten i indu- strin traditionellt sett är högre än i flertalet andra branscher. Vid en beräkning av sammansättningseffekterna mellan 2007 och 2014 fin- ner Konjunkturinstitutet (2015) att dessa effekter bidrar till en mins-

38Se även Goldin m.fl. (2024) för en mer utförlig genomgång av potentiella mätfel och resone- mang kring deras potentiella bidrag till nedgången i produktivitet.

133

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

SOU 2024:29

kad produktivitetstillväxt, men att de sammantaget är små i förhål- lande till den totala minskningen av produktivitetstillväxten under perioden.39 Vidare konstaterar Konjunkturinstitutet (2022) att po- tentialen för produktivitetstillväxten inom industrin verkar ha sjunkit efter finanskrisen.40 Detta skulle i så fall innebära att en minskad andel sysselsatta inom industrin kan förväntas ha en mindre permanent effekt på produktivitetstillväxten efter finanskrisen än vad den skulle ha haft före. Däremot kan det finnas temporära effekter på produk- tivitetstillväxten då industrin har en högre produktivitetsnivå än många andra branscher.

Inte heller vad gäller de länder som Goldin m.fl. (2024) studerar framstår en förändrad branschsammansättning som en viktig för- klaring till nedgången i produktivitetstillväxt. En förändrad bransch- sammansättning från mer kapitalintensiva till mindre kapitalintensiva sektorer verkar inte heller kunna förklara de minskade investeringarna i OECD-länder. Enligt Hanappi m.fl. (2023) har investeringstakten minskat i de flesta branscher och effekten inom branscher förklarar nästan hela nedgången.

Minskad internationalisering

Flera studier visar att internationalisering, såsom handel och en mer effektiv organisering av internationell produktion genom globala värdekedjor, påverkar produktivitetstillväxten positivt genom flera olika kanaler (se avsnitt 2.4.3). Efter finanskrisen har den globala handeln och integrationen via värdekedjor minskat som andel av BNP, vilket skulle kunna förklara en del av nedgången i produk- tivitetstillväxten. Konjunkturinstitutet (2022) visar att importens andel av det totala utbudet i Sverige har slutat öka sedan finans- krisen. Tänkbara förklaringar till utvecklingen är enligt Konjunktur- institutet (2022) handelspolitiska diskussioner om handelshinder och negativa miljökonsekvenser av långa transportsträckor. Vidare pekar de på att stränga miljölagar och kraftigare styrmedel kan öka företagens kostnader och leda till en ökad lokal produktion på sikt.

39Konjunkturinstitutet beräknar både de temporära och de permanenta effekterna till i genom- snitt -0,2 procent per år perioden 2007–2014. Effekterna är emellertid inte summerbara då de delvis överlappar varandra.

40Produktivitetstillväxten inom industrin påverkas av omklassificering av verksamhet från varuproduktion till tjänsteproduktion.

134

SOU 2024:29

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

Sedan finanskrisen har internationaliseringen dessutom drabbats av ytterligare hinder i form av bland annat faktiskt ökad protektionism och Covid-19-pandemin.

Goldin m.fl (2024) uppskattar att 0,15 procentenheter av ned- gången i USAs produktivitet, motsvarande 9 procent av den totala nedgången, kan förklaras av minskad internationell handel. Kon- junkturinstitutet (2022) bedömer att produktivitetstillväxten hållits tillbaka till följd av att globaliseringen stannat av, men vad Produk- tivitetskommissionen känner till finns ingen uppskattning av effekten på produktivitetstillväxten för Sverige.

Arbetsmarknadsfaktorer

Som beskrivs i avsnitt 3.2.2 har arbetskraftens sammansättning visat sig ha betydelse för hur den aggregerade produktiviteten utvecklas. En arbetskraft med hög kompentens och förmåga är positivt för produktivitetsutvecklingen. Som nämns ovan har bidraget till pro- duktivitetstillväxten från sammansättningen av arbetskraften minskat över tid både i Sverige och andra länder.

Vad gäller Sverige menar Konjunkturinstitutet (2015) att en an- ledning till det minskade bidraget från arbetskraftens sammansätt- ning 2007–2014 jämfört med 1994–2006 kan ha varit den dåvarande regeringens arbetsmarknadsreformer vilka förväntas ha ökat arbets- kraftsdeltagandet bland personer med relativt låg produktivitet. Konjunkturinstitutet (2019) observerar att ökningen i utbildnings- nivå i den svenska befolkningen varit långsammare efter än före finans- krisen. En anledning till det menar de är att andelen utrikesfödda av de sysselsatta har ökat och att utrikes födda generellt sett har en lägre utbildningsnivå jämfört med inrikes födda.

Andra möjliga faktorer bakom en långsammare produktivitets- tillväxt kan vara sämre matchning på arbetsmarknaden eller kompe- tensbrist, vilket gör att företagen inte kan utnyttja ny teknologi och kunskap då kompetensen för att göra det saknas. Teknikutveck- lingen kan vidare leda till att kompetensbehoven på arbetsmarknaden förändras snabbt. I undersökningar uppger företag i den svenska eko- nomin att brist på arbetskraft med rätt kompetens är ett problem och matchningen verkar generellt sett ha försämrats (t.ex. Tillväxtverket 2023c). Europeiska investeringsbanken (EIB) (2019) visar att det

135

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

SOU 2024:29

finns tecken på att kompetensbristen har ökat i Europa, vilket skulle kunna förklara en del av nedgången i produktivitetstillväxten. Pilat (2023) sammanställer resultatet av olika produktivitetskommis- sioner från olika länder. Flera av dessa anger kompetensbrist och bristande matchning på arbetsmarknaden som tänkbara problem för produktivitetsutvecklingen. Ett problem med en förklaring som base- rar sig på kompetensbrist är enligt EIB (2019) att reallönernas ökning varit svag i Västeuropa sedan 00-talet. En kompetensefterfrågan som överstiger utbudet borde, allt annat lika, leda till högre löner.

Långsammare teknologisk utveckling

En faktor bakom den lägre tillväxten i produktivitet verkar vara en minskad tillväxt i TFP (avsnitt 2.6.1).

Det minskade bidraget från utvecklingen av TFP följer på en period av stark utveckling för arbetsproduktiviteten i Sverige samt länder som Storbritannien och USA från mitten av 1990-talet och inledningen på 2000-talet (se figur 2.5). I dessa länder utgjorde till- växt i IKT-sektorn ett viktigt bidrag till arbetsproduktivitetstill- växten och sektorn har sedermera även utgjort ett betydande bidrag till den minskade tillväxten (Konjunkturinstitutet, 2019; Konjunk- turinstitutet, 2022).

Nedväxlingen i TFP-tillväxt har skett trots att FoU-intensiteten generellt sett inte gått ned i OECD-länderna.41 Detta har av vissa tolkats som att innovativa investeringar nu har en lägre effekt på faktisk innovation, dvs. som att produktiviteten i forskningen har minskat (Bloom m.fl., 2020). Goldin m.fl. (2024) påpekar att FoU globalt är mer koncentrerat till vissa företag och sektorer och mer mot hälso- och läkemedelsindustrin, vilka kanske inte har samma höga spillover-effekter som den tidigare IKT-utvecklingen bedöms ha haft. Detta skulle i så fall indikera att produktivitetstillväxten kan förväntas vara kvar på en lägre nivå i framtiden. De Ridder (2024) kopplar minskad innovation i förhållande till FoU-investeringarna till tecken på ökad marknadsmakt bland vissa företag (ökad mark- nadskoncentration) där FoU koncentreras till stora företag medan små företag med potentiell innovationsförmåga försvinner.

41Sammansättningen av FoU-investeringar verkar emellertid ha skiftat. I andra länder verkar investeringarna ha skiftat mot en större andel privata (Goldin m.fl., 2024). I Sverige verkar de ha skiftat mot en större andel offentliga.

136

SOU 2024:29

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

Vidare finns de som menar att utvecklingen snarare sker i olika tekniksprång och att perioder av låg produktivitetstillväxt kan för- väntas mellan dessa språng. Gordon (2016) menar att tidigare vågor av teknologisk utveckling medförde nivåskiften i produktivitet, vilka bidrog till en ökande produktivitetstillväxt under en period, men att tillväxten inte är permanent. Vissa menar att vi står inför nästa större språng i och med digitaliseringen och AI-utvecklingen, men att det kommer att ta lite tid för de nya teknologierna att nå sin fulla potential. Detta dels för att teknologierna fortfarande är under utveckling, dels för att de kommer att kräva kompletterande investeringar, innova- tioner och organisationsförändringar (Brynjolfsson m.fl., 2019).42

Låga realräntor

Som flera bedömare påpekat började den trendmässiga nedgången i produktivitetstillväxt redan innan finanskrisen. Samtidigt har även de riskfria realräntorna sjunkit mycket i nästan alla utvecklade eko- nomier.43 Låga realräntor har pekats ut som en potentiell faktor bakom den lägre produktivitetstillväxten. Låga räntor under lång tid gör lågproduktiva investeringar kortsiktigt lönsamma och tillåter låg- produktiva företag att överleva längre, vilket skulle kunna innebära en negativ effekt för produktivitetstillväxten. Lägre realräntor kan också göra att mer kapital allokeras till sektorer som inte är föremål för internationell handel såsom konstruktion eller tjänster, sektorer som generellt sett är mindre produktiva.44 I en studie gjord på flera länder visar Cette m.fl. (2016) empiriskt att lägre reala räntor verkar vara associerade med lägre produktivitet, men att effekten framstår som relativt modest i flera länder. Vad gäller Italien och Spanien, som upplevde en relativt kraftig sänkning av realräntan i samband med eurointrädet, finner de dock en betydande effekt på resursallo- keringen som påverkade TFP negativt. De visar vidare att effekten

42Gordon (2016) menar dock att det är osannolikt att ny teknologi, och särskilt digitali- seringen, kommer att innebära så stora effekter för produktiviteten som t.ex. ångmaskinen, förbränningsmotorn eller elektriciteten. Han menar även att det mesta av produktivitets- ökningen som kommer av digitaliseringen redan materialiserats via den ökade automatiser- ingen på olika områden i slutet av 1990- och början på 2000-talet.

43Lundvall (2023) diskuterar flera potentiella strukturella orsaker såsom en lägre förväntad tillväxt, en åldrande befolkning och ett högt sparande i tillväxtekonomier. Enligt samtliga teorier ökar sparandet vid en given riskfri ränta och leder därmed till en minskad realränta i jämvikt. En åldrande befolkning kan via effekten på en lägre tillväxt i arbetskraften även påverka investeringar i vissa tillgångar.

44Se t.ex. Cette m.fl. (2016) för sammanfattning av faktorer.

137

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

SOU 2024:29

främst verkar komma av en sämre resursallokering inom olika sektorer. Lägre realräntor har även i andra studier kopplats till större andel olön- samma företag och så kallade zombieföretag.45

För Sveriges del är det oklart om lägre räntor har påverkat resurs- allokeringen på samma sätt. Vidare verkar avkastningskravet globalt sett inte ha minskat med de lägre riskfria räntorna. Studier pekar i stället mot en ökad differens mellan den riskfria räntan, som sjunkit, och avkastningen på riskfyllda tillgångar, som mer eller mindre varit konstant. En möjlig förklaring till både en lägre riskfri ränta och ett mer konstant avkastningskrav är en ökad riskaversion generellt, vil- ket kan komma av en åldrande befolkning som sparar i mindre risk- fyllda tillgångar (Lundvall, 2023). En annan möjlig förklaring är att efterfrågan på riskfria tillgångar har ökat i förhållande till utbudet. Andra studier diskuterar faktorer som en ökad marknadsmakt, ökad makroekonomisk risk och ökad betydelse av immateriellt kapital (Farhi och Gourio, 2018). Att avkastningskravet inte förändrats mycket trots de lägre riskfria räntorna skulle då kunna förklara att den globala investeringskvoten inte ökat mer trots den lägre riskfria räntan.

Tecken på ett mindre dynamiskt företagsklimat

Internationella studier visar på en tendens till ett mindre dynamiskt företagsklimat. Inträde och utträde av företag på marknaden såväl som att rörligheten mellan arbeten verkar ha minskat i arbetskraften. Vidare finns indikationer på minskad konkurrens, såsom ökad kon- centration och högre mark-ups, dvs. en ökad skillnad mellan försälj- ningspriset och företagens kostnad, samt en ökad spridning i pro- duktivitet mellan företag och en sämre resursallokering. Samman- taget kan detta indikera att den kreativa förstörelseprocessen fungerar sämre, vilket i sin tur kan leda till en lägre produktivitetstillväxt.46 Goldin m.fl. (2024) uppskattar att en mindre effektiv allokering av

45Se resonemang i Tillväxtanalys (2022).

46Det råder dock ingen konsensus kring huruvida den ev. minskade konkurrensen skulle vara bra eller dålig för innovation och produktivitetsutveckling. Vissa hävdar att större företag

(även kallade ”super star firms”) kan ta ut höga mark ups och fånga större marknadsandelar för att de har låga marginalkostnader och är väldigt produktiva, vilket kan vara bra för aggre- gerad produktivitet (Autor m.fl., 2020). Andra hävdar emellertid att vinster övervinster kom- mer av hinder för inträde och leder till lägre investeringar och lägre produktivitet (Gutiérrez och Philippon, 2017).

138

SOU 2024:29

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

resurser skulle kunna förklara 23 procent av nedgången i produk- tivitetstillväxten i USA.

Vad gäller Sverige är det emellertid mer oklart i vilken utsträck- ning samma tendenser kan observeras. Persson m.fl. (2024) finner att rörligheten på arbetsmarknaden är relativt hög i den bemärkelse att en stor del av de anställda nyligen har studerat, bytt yrke eller flyttat. De finner vidare att personer som byter jobb oftare gör det till jobb med en högre produktivitet, särskilt om bytet sker i sam- band med utbildning. De finner visserligen att produktivitetstill- växten i näringslivet i större utsträckning kommer från uppköp av mindre företag och mindre från inträde och utträde av företag från marknaden nu än tidigare, vilket skulle kunna vara en indikation på ett mindre dynamiskt näringsliv. Persson m.fl. (2024) finner emeller- tid inte stöd för att mönstret är relaterat till en lägre grad av konkur- rens i Sverige sett till mark-ups. Att konkurrensen inte försämrats på samma sätt i Sverige som i flera andra länder är även i linje med vad de Locker och Eeckhout (2021) finner i en studie av olika ekonomier.

Vad gäller spridningen mellan hög- och lågproduktiva företag fin- ner både Persson m.fl. (2024) och Tillväxtanalys (2022) att den har ökat över tid. Samma mönster syns i USA och andra OECD-länder (Andrews m.fl., 2016). Den ökade spridningen har även lyfts fram som en potentiell anledning till den lägre produktivitetsutvecklingen (Andrews m.fl., 2016; Akcigit and Ates, 2023). Den ökade sprid- ningen kan komma av att de minst produktiva företagen är sämre på att anamma frontföretagens mer framgångsrika metoder (Andrews m.fl., 2016), vilket sin tur skulle kunna indikera en långsammare sprid- ning av kunskap och teknologi från hög- till lågproduktiva företag. Som nämns ovan har studier även relaterat de lägre räntorna till en högre grad av lågpresterande företag.

Tillväxtanalys (2022) finner emellertid att det inte är samma före- tag som befinner sig i gruppen med lägst produktivitet över tid. Majoriteten av företagen i den minst produktiva gruppen har endera trätt ur marknaden eller ökat sin produktivitet och hamnat i en annan grupp inom tre år. De finner inte heller att det är samma företag som befinner sig i gruppen med högst produktivitet över tid. Sammantaget kan detta tyda på ett mer dynamiskt näringsliv. De finner dock tecken på att de lågproduktiva företagen närmar sig fronten i en långsammare takt nu än tidigare. Att de lågproduktiva företagen inte

139

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

SOU 2024:29

kommer ifatt de högproduktiva i samma utsträckning som tidigare bidrar i sig till en lägre produktivitetstillväxt.

Andra faktorer som kan bidra till begränsningar av den kreativa förstörelsen och därmed till en lägre produktivitetstillväxt inklu- derar ökade regleringar och längre tillståndsprocesser. Exempelvis nämner Cette m.fl. (2016) konkurrensbegränsande regleringar som ett möjligt hinder produktivitetstillväxt, specifikt gällande IKT. Vidare menar de att det är möjligt att friktioner på finansmarknaden kan begränsa produktivitetsutvecklingen. Sådana friktioner kan ha ökat på grund av regleringar som tillkommit och kommit på plats efter finanskrisen. Vidare finns en hel del nya regler relaterade till miljö- och klimat. Regelbördan har generellt sett ökat över tid (se kapitel 5).

Den ökade betydelsen av immateriellt kapital har förändrat marknadsförutsättningarna

Flera studier pekar mot att det finns en koppling mellan den ökade betydelsen av immateriellt kapital och digitalisering och det mindre dynamiska företagsklimatet som beskrivs ovan. Ökad intensitet i immateriellt kapital verkar vara relaterat till ökad marknadskoncent- ration (Bajgar, Criscuolo och Timmis, 2021), högre och diverger- ande mark-ups (Calligaris, Criscuolo och Marcolin, 2018) och tyd- ligare nedgång i inträde på marknader (Calvino och Criscuolo, 2019). För Sverige finner Tillväxtanalys (2022) att den ökade spridningen i produktivitet mellan företag och att lågproduktiva företag nu närmar sig fronten i långsammare takt drivs av branscher med högre intensitet vad gäller immateriellt kapital och digitalisering.

Den ökande betydelsen av digital teknologi och den ökade be- toningen på immateriellt kapital innebär en ökad betoning på nät- verkseffekter och skaleffekter.47 Detta medför stora förändringar på många marknader och för samhället. Med digitala verktyg och platt- formar går det att nå ut till många användare till låg eller obefintlig kostnad, samtidigt som vinsterna för enskilda att verka på olika platt- formar blir större ju fler som är med. Skalbarhet, synergieffekter och

47Se beskrivningen av immateriellt kapital i avsnitt 2.4.2. Haskel och Westlake (2022b) menar att immateriellt kapital har fyra särskilt utmärkande drag: skalbarhet, spillover, sunk costs (budna kostnader) och synergier.

140

SOU 2024:29

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

nätverkseffekter gynnar stora och mer etablerade företag.48 Ledande företag kan även vara bättre på att tillgodogöra sig spillovers från andra företags investeringar (s.k. ”open innovation”). Huruvida den ökade koncentrationen är välfärdssänkande är emellertid omdebat- terat. I den mån företagens storlek beror på utnyttjande av exempelvis skalfördelar borde det i större utsträckning kunna gynna konsu- menterna. De Ridder (2024) menar emellertid att den ökade vikten av immateriellt kapital kan ha lett till ett ökat antal naturliga monopol som gör att färre nya företag kommer in på marknaden. Resultatet blir att affärsdynamiken och därmed den kreativa förstörelsen minskar och produktivitetstillväxten saktar in. Författaren finner att immate- riella tillgångar förklarar 0,1 respektive 0,3 procentenheter av produk- tivitetstillväxtens minskning i Frankrike och USA.

En annan kanal genom vilken den ökade betydelsen av immate- riella tillgångar kan påverka produktivitetsutvecklingen är via inve- steringarna. Förutom att de kan vara svåra och mäta och i allmänhet underskattade, menar Haskel och Westlake (2022b) att investerings- takten i immateriella tillgångar kan ha hållits tillbaka av att dagens institutioner är dåligt anpassade till den ökande betydelsen av im- materiella tillgångar. Eftersom investeringar i immateriella tillgångar ofta är förenade med högre risk och immateriellt kapital fungerar sämre som säkerhet passar lånefinansiering inte särskilt bra för denna typ av investeringar. Ett skattesystem som gynnar lånefinansiering i högre grad än finansiering med eget kapital missgynnar exempelvis investeringar i immateriellt kapital. Dessutom är investeringar i im- materiellt kapital i större utsträckning karakteriserat av spillover- effekter, vilket gör att de privata investeringarna ofta är mindre än de samhälleligt optimala.

En större betoning på immateriellt kapital än materiellt kapital i ekonomin kan göra att det är mer optimalt med en större aktiemark- nad för finansiering eftersom lånefinansiering lämpar sig sämre för denna typ av investeringar (Persson m.fl., 2024). Vidare är riskkapi- talmarknaden av stor betydelse för finansieringen av unga, små före- tag som investerar i immateriella tillgångar (Persson m.fl., 2024)49

48Skalbarheten gör att ett stort företag kommer att få högre avkastning från en given inve- stering än ett mindre företag och synergier mellan tillgångar gör att företag som redan har flera andra immateriella tillgångar kommer få högre avkastning på en investering. Nätverks- effekterna gör att vinsterna för enskilda att verka på plattformen blir större ju fler som är med.

49Se även podcast med Haskel och Westlake ”Restarting the future: How intangibles can fuel productivity” från Productivity Puzzles, the Productivity Institute, 2022-04-27.

141

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

SOU 2024:29

I en ekonomi med mer tyngd på immateriellt kapital där fler företag bildas med karaktären av tillfälliga monopol är särskilt viktigt att det är lätt för nya företag att komma in på marknaden och utmana de etablerade.

Persson m.fl. (2024) visar att en stor del av produktivitetsök- ningen i svenskt näringsliv har skett i företag som bytt ägare, dvs. genom uppköp. En förklaring till detta menar de kan vara att teknik- spridning mellan företag har försvårats i ett alltmer immateriellt näringsliv eftersom de asymmetriska informationsproblem som är förknippade med teknikspridning av immateriella tillgångar typiskt sett är större och kräver en högre mottagarkompetens. De menar att koncerner möjligen kan hantera dessa asymmetriska informations- problem lättare och fördela kompetens mer effektivt. Även om det inte finns samma indikationer på att konkurrensen försvagats på samma sätt i Sverige som i t.ex. USA framhåller Persson m.fl. (2024) att det kan finnas skäl för konkurrenspolitiken att beakta att kon- cerners uppköp av små växande expansiva företag i allt högre grad kan vara förenade med positiva synergieffekter, eftersom tekniksprid- ningen kan vara starkare inom koncerner i ett alltmer immateriellt näringsliv.

Sammantaget är det osäkert hur övergången till ett mer immate- riellt näringsliv påverkar produktivitetstillväxten. Möjligen finns potential att nå en högre produktivitetstillväxt än i dag genom att institutioner anpassas till ett mer immateriellt näringsliv.

2.7Slutsatser

Produktivitetsutvecklingen är avgörande för ett lands framtida väl- stånd och på längre sikt är det befolkningens humankapital, investe- ringar och den tekniska utvecklingen som är avgörande för produk- tivitetsutvecklingen. Hur dessa faktorer utvecklas påverkas i sin tur av ett lands institutionella förhållanden, inklusive regleringar.

Sverige har en god produktivitetsnivå och produktivitetstillväxt jämfört med många utvecklade länder. Produktivitetstillväxten har dock minskat över tid — en trend som Sverige delar med i princip alla utvecklade länder. Nedgången började innan finanskrisen, men verkar ha förvärrats i samband med den.

142

SOU 2024:29

Produktivitetstillväxten och dess drivkrafter

Givet betydelsen av produktivitetstillväxten för välståndsutveck- lingen är nedgången oroande och en omfattande internationell lit- teratur försöker förklara vad som ligger bakom den. Eftersom mönst- ret till stor del är gemensamt för många länder är det sannolikt att även förklaringen till stor del är gemensam. Nedgången drivs framför allt av en minskad kapitalfördjupning och en lägre tillväxt i TFP, även om bidraget från humankapitalet till produktivitetstillväxten också har minskat över tid. Ett antal möjliga förklaringsfaktorer har disku- terats och analyserats i litteraturen. De faktorer som lyfts fram är bl.a. finanskrisens effekter på investeringar, en ökad betydelse av mät- fel, förändringar i näringslivets branschsammansättning, minskad internationalisering, ett mindre dynamiskt näringsliv och en mindre effektiv allokering av både arbete och kapital. Det råder ingen tydlig konsensus kring förklaringen, förutom att ingen av faktorerna en- samt kan förklara hela nedgången i produktivitetstillväxten. Sanno- likt spelar samtliga faktorer roll, men i olika utsträckning i olika länder.

Vad gäller den långsammare teknologiska utvecklingen finns flera teorier som involverar mindre potential i idéutvecklingen och att det är en normal utveckling efter en period av exceptionellt stark tillväxt eller när ekonomin befinner sig mellan två teknologisprång. Som en liten, öppen ekonomi påverkas Sverige mycket av hur utvecklingen ser ut internationellt. En långsammare teknologisk utveckling i om- världen förväntas därför minska takten även i Sverige. Sverige har emellertid möjlighet att påverka förutsättningarna både för tekno- logisk utveckling inom landet samt för att tillgodogöra sig den utveck- ling som sker internationellt.

Vidare pekar flera studier mot att den ökade betydelsen av imma- teriellt kapital och digitalisering skulle kunna vara en faktor bakom den lägre produktivitetsutvecklingen. Förespråkare för denna teori, vare sig de är mer eller mindre optimistiska om effekterna för eko- nomin, riktar policyljuset mot institutioner som t.ex. konkurrens- politik, och regler som påverkar den finansiella marknaden, för att höja potentialen för produktivitetstillväxt.

En generell slutsats är att även om de faktorer som påverkar produktivitetsutvecklingen i olika länder till stor del är gemensamma har ett lands institutioner och regler samt tillståndsprocesser, inklu- sive öppenhet mot omvärlden, fortsatt stor betydelse för hur ett lands produktivitetspotential utvecklas. Det finns därmed goda möjligheter för beslutsfattare att påverka utvecklingen.

143

3Inriktning, principer och finansiering

3.1Grundläggande inriktning

I kapitel 2 beskrivs de viktigaste faktorerna bakom produktiviteten i ett samhälle, inklusive dess utveckling. En central utgångspunkt för Produktivitetskommissionens arbete är att tillväxt och produktivitet primärt drivs av kunskap, innovation och entreprenörskap samt konkurrens och omvandlingstryck på effektiva marknader. Detta kräver i sin tur stabila institutioner. En huvuduppgift för politiken är att stimulera dessa faktorer, bl.a. genom att skapa bästa möjliga förutsättningar för stärkt humankapital och innovation, undanröja hinder för effektiv verksamhet och resursallokering samt att skapa konkurrenskraftiga ramvillkor för marknadens aktörer. Det politiska systemet kan behöva agera för att korrigera marknadsmisslyckanden men detta måste ske utan att det skapas s.k. regleringsmisslyckan- den, som innebär att ingreppen gör mer skada än nytta (se vidare nedan).

Produktivitetskommissionen anser att Sverige behöver fortsätta på den väg som varit framgångsrik historiskt. Det har bl.a. handlat om förmågan att snabbt ta till sig ny teknik, bejaka ekonomins stän- diga omvandling och minimera omställningskostnader. En väsentlig del är att säkerställa att befolkningen har det humankapital som krävs för att följa med i strukturomvandlingen. En sådan inriktning skapar goda förutsättningar och möjligheter till en hög långsiktig produk- tivitetstillväxt och därmed ökat välstånd.

Den offentliga verksamhetens prestationer och resultat är av stor betydelse för produktiviteten i ekonomin. Väl fungerande utbildnings- system, grundläggande infrastruktur och forskning, offentlig service, lag och ordning, försvar m.m. är centrala förutsättningar, tillsammans med väl fungerande trygghetssystem och ekonomisk stabilitet. Teorin

145

Inriktning, principer och finansiering

SOU 2024:29

och forskningen om marknadsmisslyckanden visar att ansvaret för att hantera dessa uppgifter bör ligga på det offentliga.

Enligt nationalräkenskaperna står produktionen i den offentliga sektorn för cirka 20 procent av det samlade produktionsvärdet i Sverige (SCB, 2024). Åtgärder för ökad effektivitet i den offentliga verksamheten som sådan har således stor betydelse för Sveriges till- växt och välstånd.

Av minst lika stor betydelse är hur det offentliga åtagandet ut- övas, dvs. vad som sker i mötet mellan det offentliga och samhället i övrigt. Det handlar bl.a. om regeltillämpning, tillståndsprövning och tillsyn gentemot företag, fysisk planering och en rad andra områden där företag, organisationer och individer påverkas av offentliga aktö- rers agerande. Flera av förslagen i detta delbetänkande handlar om detta gränssnitt.

3.2Strukturellt och långsiktigt

En ledstjärna för Produktivitetskommissionens förslag är att de ska vara strukturella och långsiktiga.

Förslagen fokuserar på strukturella åtgärder på ekonomins ut- budssida för att förbättra ekonomins funktionssätt. De handlar så- ledes inte om stabiliseringspolitik och efterfrågestimulanser, även om sådana i vissa fall kan samspela med och påverka de långsiktiga strukturerna.

Vidare bör institutioner, ramvillkor och regelverk i möjligaste mån utformas så att de ger flexibilitet för en oviss framtid. Det gäller osäkerheten kring konjunkturens utveckling, men även den tekno- logiska utvecklingen och ekonomins struktur i övrigt, demografi, branschsammansättning m.m.

Nedan redogörs för vissa grundläggande principer som varit väg- ledande i kommissionens arbete.

3.3Tydlig rollfördelning

Offentliga åtgärder bör utformas utifrån tydliga principer om vem olika uppgifter åligger – vem som bör göra vad – i både ekonomin i stort och i förvaltningen.

146

SOU 2024:29

Inriktning, principer och finansiering

Ansvarsfördelningen rör gränsen för det offentliga åtagandet i förhållande till marknaden men även rollfördelningen mellan stat, region och kommun. Det kan också röra ansvarsfördelningen inom staten, mellan t.ex. Regeringskansliet och myndigheterna, samt mellan nationell och EU-nivå.

På vissa områden, t.ex. i frågor om kompetensutveckling och det som kallas livslångt lärande, blir det nödvändigt att adressera roll- fördelningen mellan individ, företag och det offentliga.

Otydlig rollfördelning och styrning utifrån ett förvaltningspoli- tiskt perspektiv försvårar ansvarsutkrävande, skapar onödiga kost- nader och försämrar förutsättningarna för produktiviteten i både näringsliv och offentlig sektor.

3.3.1Marknadens respektive det offentligas roll

En huvuduppgift för det offentliga är att undanröja hinder så att mark- naderna för varor, tjänster, arbete och kapital kan fungera väl. Forsk- ning visar att dålig användning av befintliga resurser inom länder, s.k. missallokering, är en viktig källa till skillnader i nivåer av totalfaktor- produktivitet (TFP) mellan länder och över tid. Missallokeringen kan bl.a. visa sig genom en bred spridning av produktivitetsnivåer mel- lan företag, även inom snävt definierade industrier. Denna spridning har ökat i Sverige under perioden 1998–2021 (Persson m.fl., 2024).

Regler och system ska därför utformas så att de säkerställer en stabil och neutral spelplan med god konkurrens och högt omvand- lingstryck. Det ger förutsättningar för att resurser allokeras dit där de gör mest nytta i ekonomin. En grundprincip är att staten inte ska särbehandla eller med olika styrmedel peka ut vilka teknologier eller branscher som det bör satsas på vid olika tidpunkter. Sådant age- rande kan på sikt påverka produktiviteten negativt genom att arbets- kraft och kapital styrs till mindre produktiva och konkurrenskraftiga branscher.

En framgångsfaktor i Sverige historiskt har just varit att staten inte hindrar näringslivets strukturomvandling. På så sätt har det svenska näringslivet kunnat ligga i framkant, driva utvecklingen och ta till vara ny teknik och nya affärsmöjligheter. Individer som påverkats nega- tivt under en omställningsperiod har fångats upp ekonomiskt av

147

Inriktning, principer och finansiering

SOU 2024:29

socialförsäkringssystem och arbetslöshetsförsäkringen och kompe- tensmässigt av utbildnings- och arbetsmarknadsinsatser.

3.3.2När finns skäl för offentliga interventioner?

Offentliga interventioner är utifrån ett produktivitetsperspektiv motiverade dels när det handlar om att korrigera marknadsmiss- lyckanden, dels när de krävs av fördelningspolitiska skäl. Detta för- anleder offentliga åtaganden inom bl.a. vård och andra välfärdssystem, försvar, polis och rättsväsende, utbildning och infrastruktur.

Behovet av att hantera marknadsmisslyckanden utgör en viktig princip för kommissionens förslag. Vidare kan social ojämlikhet, in- komstfördelning m.m. via olika mekanismer ha indirekt påverkan på produktiviteten i samhället. Det kan t.ex. röra sig om förhållanden med bäring på möjligheten att ta till sig utbildningsinsatser eller graden av kriminalitet i samhället. Andra påverkansfaktorer kan vara ojämlikhet och förhållanden som uppstår i ung ålder och som med- för transfereringar eller andra utgiftsbetingande åtgärder senare i livet, och därmed motsvarande potentiellt tillväxthämmande skatte- uttag. Fördelningspolitiken har även betydelse för den grundläggande stabiliteten i ett samhälle, vilken i sin tur påverkar förutsättningarna för produktivitetstillväxt. Slutligen är fördelningsfrågan central för genomförbarheten. Nödvändiga strukturreformer kan ha negativa fördelningseffekter som utan kompensatoriska åtgärder är vare sig önskvärda eller acceptabla.

3.3.3Vad är marknadsmisslyckanden?

Nationalekonomisk forskning visar att fria marknader ofta leder fram till en effektiv resursanvändning i ekonomin. Ett s.k. pareto- effektivt utfall betyder att ingen kan få det bättre utan att någon annan får det sämre. Emellertid leder den fria marknaden under vissa omständigheter till utfall som är långt ifrån paretoeffektiva, s.k. mark- nadsmisslyckanden. Det kan motivera policyåtgärder, interventioner från det offentliga, för att uppnå ett mer effektivt resursutnyttjande. De omständigheter som leder fram till marknadsmisslyckanden kan delas in i fyra huvudsakliga typer.1 I samtliga fall riskerar situatio-

1Se utförligare beskrivningar i Lappi m.fl., 2024 eller Persson m.fl., 2024 s. 87.

148

SOU 2024:29

Inriktning, principer och finansiering

nerna leda till välfärdsförluster om inte marknadsmisslyckandena korrigeras.

•Externaliteter. Situationer där en aktörs agerande påverkar andra parter eller förhållanden på ett sätt som inte automatiskt fångas av prismekanismen på marknaden där den handlande aktören verkar.

•Asymmetrisk information. Situationer på en marknad där aktörer har olika tillgång till information. Detta medför t.ex. att köpare och säljare, eller företag och investerare, inte möts vid optimala nivåer.

•Marknadsmakt. Situationer där ett fåtal dominerande aktörer kan påverka vilka utfall som sker på marknaden, t.ex. genom att hindra konkurrensen. Detta kan innebära för höga konsumentpriser och begränsat utbud.

•Kollektiva varor. Situationer där varor och tjänster är icke-ute- slutande och icke-rivaliserande i meningen att flera kan konsu- mera varan/tjänsten samtidigt och när varan/tjänsten väl är pro- ducerad kan ingen uteslutas från att konsumera eller använda varan, oavsett om de har betalat för den eller ej. Detta kan inne- bära att det produceras för lite av varan/tjänsten.

3.3.4Vad är regleringsmisslyckanden?

Marknadsmisslyckandena kan alltså motivera interventioner, policy- åtgärder, från det offentliga. Dock kan politiken misslyckas med att åtgärda marknadsmisslyckanden, och i stället orsaka det som kallas reglerings- eller politikmisslyckanden. Det kan bl.a. bero på följande fenomen, vilka kan påverka produktivitetsutvecklingen i näringslivet negativt:2

•Asymmetrisk information. Situationer där beslutsfattare inom det politiska systemet och förvaltningen saknar tillräcklig informa- tion och kunskap för att fatta välgrundade och effektiva beslut. Ett exempel är om den reglerande parten inte har incitament att fullt ut beakta de samlade samhällsekonomiska effekterna av ett beslut.

2Se vidare i kapitel 5 Regelförenkling samt Persson m.fl., 2024 s. 89.

149

Inriktning, principer och finansiering

SOU 2024:29

•Politiska incitament. Situationer där politiker kan sträva efter att maximera väljarstöd snarare än att uppnå samhällsekonomisk effektivitet. Exempelvis kan långsiktiga investeringar och andra reformer då prioriteras för lågt i förhållande till kortsiktiga ut- giftsökningar.

•Inflytande från särintressen. Situationer där t.ex. lobbyister, in- tressegrupper, organisationer och befintliga dominerande företag kan ha en oproportionerligt stor inverkan på politiska beslut, och därmed söker främja sina egna intressen framför det som är opti- malt för samhället och ekonomin i stort.

•Koordinationsproblem mellan olika politiska institutioner och myn- digheter. Situationer där t.ex. myndigheters målsättningar är mot- stridiga eller ansvarsområden överlappar på ett sätt som leder till komplexitet, osäkerhet och onödiga kostnader på marknaden.

Risken att statens försök att rätta till marknadsmisslyckanden i stället leder till regleringsmisslyckanden måste således också beaktas i valet och utformningen av åtgärder. Samtidigt kan det vara motiverat med åtgärder, t.ex. regelförenkling, för att rätta till befintliga reglerings- misslyckanden i syfte att förbättra förutsättningarna för produkti- vitetstillväxt och åstadkomma effektiva marknader. Sammanfattnings- vis måste det alltid göras gedigna analyser innan åtgärder vidtas, och om det är möjligt se till att åtgärderna är utvärderingsbara. På så vis kan man identifiera åtgärdernas nettoeffekt och göra avvägningar mellan olika alternativ. Förutsättningarna för genomförbarhet och att åtgärderna håller över tid har varit grundläggande kriterier i fram- tagandet av kommissionens förslag.

3.4Drivkrafter och omvandlingstryck är fortsatt centralt

Drivkrafter och omvandlingstryck var ledorden för den svenska Produktivitetsdelegationen 1991 (SOU 1991:82). Produktivitetskom- missionen anser att de i högsta grad gäller även i dag och bör utgöra principer för kommissionens förslag. Detta utöver de grundläggande institutioner och faktorer i form av kapital, utbildad befolkning, tek- nisk utveckling m.m. som krävs för produktivitetstillväxt.

150

SOU 2024:29

Inriktning, principer och finansiering

3.4.1Näringsliv

Forskning visar att drivkrafter och omvandlingstryck gentemot före- tagen är avgörande för en långsiktigt god produktivitetsutveckling (se t.ex. Syverson, 2011). Inte minst är det viktigt med goda förut- sättningar för entreprenörskap och en väl fungerande konkurrens där lågproduktiva företag eller verksamheter slås ut och nya och inno- vativa företag enkelt kan etablera sig och sätta press på de befintliga att bli mer produktiva, s.k. kreativ förstörelse.

En grundprincip bör därför vara att staten inte ska snedvrida eller sätta dessa marknadskrafter ur spel genom subventioner och stöd till enskilda eller grupper av företag, vare sig på inkomst- eller utgifts- sidan av statsbudgeten. Om möjligheten finns för företag att höja sin lönsamhet genom monopol eller subventioner är risken stor att de försöker utnyttja den möjligheten – s.k. rent-seeking eller pri- vilegiejakt – snarare än att fokusera på höjd p

	för regelförenkling ................................................	183
5.6 Bedömningar och förslag .....................................................		186
5.6.1	Regelgivningsprocessen behöver bli bättre .........	186
5.6.2	Förstärkt kompetens, stöd och granskning.........	188
5.6.3	Högre krav på konsekvensutredningar................	194
5.6.4	Inhämta synpunkter från näringsliv och andra ...	203
5.6.5	Alla regelverk ska följas upp eller utvärderas ......	205
5.6.6	Årlig rapportering till riksdagen ..........................	210

	avvägningar.............................................................	244
6.2.3	Kortare tillståndsprocesser ...................................	247
6.3 Bedömningar och förslag......................................................		250
6.3.1	Övergripande och processuella frågor .................	250
6.3.2	Den fysiska planeringen och riksintressen ..........	257
6.3.3	Särskilt om kraftledningar.....................................	259
6.3.4	Tillstånd för vattenbruk ........................................	260
6.3.5	Övriga förändringar...............................................	261

		för produktivitet ....................................................	268
	7.1.2	Mål för området.....................................................	270
	7.1.3	Avgränsning och hänvisning till andra kapitel.....	270
7.2	Analys	....................................................................................	271
	7.2.1	Läget i dag ..............................................................	271
	7.2.2	Identifierade hinder och möjligheter....................	281
7.3	Inriktning ..............................................................................		305
7.4	Bedömningar och förslag......................................................		306

		och förenklas..........................................................	369
8.5	Flygets betydelse för produktiviteten .................................		369
8.6	Sammanfattande slutsatser ...................................................		370
8.7	Bedömningar och förslag......................................................		372
	8.7.1	Stärk samhällsekonomisk effektivitet
		och kostnadskontroll i planprocessen..................	372
	8.7.2	Förändra kalkylräntan för
		infrastrukturinvesteringar .....................................	374
	8.7.3	Prioritera underhåll av väg och järnväg ................	375
	8.7.4	Utred organiseringen av transportsektorn ..........	376

8.9	Konsekvenser........................................................................		383
	8.9.1	Offentligfinansiella konsekvenser........................	383
	8.9.2	Övriga konsekvenser ............................................	383
9	Utbildning ..............................................................		385
9.1	Inledning ...............................................................................		385
	9.1.1	Utbildningens betydelse
		för produktivitetstillväxten ..................................	385
	9.1.2	Utbildningssystemets mål ....................................	389
9.2	Analys	....................................................................................	390
	9.2.1	Det svenska utbildningssystemet.........................	390

		regeltillämpning.....................................................	225
5.7	Förslag som kommissionen valt att inte gå vidare med......		227
5.8	Konsekvenser........................................................................		235
	5.8.1	Offentligfinansiella konsekvenser........................	235
	5.8.2	Övriga konsekvenser ............................................	240
6	Tillståndsprocesser ..................................................		241
6.1	Inledning ...............................................................................		241

		valt att inte gå vidare med......................................	262
6.4	Konsekvensanalys .................................................................		264
	6.4.1	Offentligfinansiella konsekvenser ........................	264
	6.4.2	Övriga konsekvenser .............................................	266
	6.4.3	Finansiering............................................................	266
7	Bostäder och byggande ............................................		267
7.1	Inledning................................................................................		267