Ett effektivt straffrättsligt skydd för statliga stöd till företag
Betänkande av Subventionsbrottsutredningen
Stockholm 2024
SOU 2024:24
SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.
Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2024
ISBN
ISBN
ISSN
Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet
Regeringen beslutade den 31 mars 2022 att utse en särskild utredare för att undersöka hur ett särskilt straffrättsligt skydd, motsvarande det som i bidragsbrottslagen (2007:612) finns för ekonomiska för- måner och stöd till enskilda personer, kan införas även för statliga stöd till företag och andra juridiska personer. Utredaren skulle sam- tidigt överväga om lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen bör utvidgas.
Till särskild utredare förordnades från och med den 31 mars 2022 hovrättsrådet Sven Johannisson.
Som sakkunnig i utredningen förordnades från och med den 1 september 2022 kanslirådet Cecilia Blomberg.
Som experter förordnades från och med den 1 september 2022 chefsåklagaren Henric Fagher vid Ekobrottsmyndigheten, biträdande enhetschef vid Tillväxtverket Gabriella Fredriksson, numera vice chefsåklagaren Niklas Högdén vid Åklagarmyndigheten, rättssak- kunniga Jenny Linde, handläggaren vid Polismyndigheten Stefan Lundberg, numera kanslirådet Julia Nordgren, kanslirådet Frida Persson och experten vid Svenskt näringsliv Stefan Sagebro. Genom beslut den 23 november 2022 förordnades rättsliga experten vid Skatteverket Claes Hensfelt, juristen vid Myndigheten för ungdoms och civilsamhällesfrågor (MUCF) Emilie
Som sekreterare i utredningen anställdes den 1 juni 2022 hov- rättsassessorn Victor Frost och departementssekreteraren Andreas Vigren. Som huvudsekreterare i utredningen anställdes den 7 juni 2022 hovrättsassessorn Christina Weilander. Den 1 juni 2023 an- ställdes hovrättsassessorn Sofie Strandberg som sekreterare i utred- ningen. Samma dag löpte Andreas Vigrens förordnade ut.
Arbetet har bedrivits i nära samråd med experter och sakkunniga. Utredningen har antagit namnet Subventionsbrottsutredningen
(Fi 2022:02).
Härmed överlämnas betänkandet Ett effektivt straffrättsligt skydd för statliga stöd till företag (SOU 2024:24).
Utredningens uppdrag är med detta slutfört.
Stockholm i mars 2024
Sven Johannisson
/Christina Weilander
Victor Frost
Sofie Strandberg
Andreas Vigren
Innehåll
1.2Förslag till lag om underrättelseskyldighet vid felaktiga
utbetalningar av statliga företagsstöd .................................... |
|
1.3 Förslag till lag om ändring i brottsbalken ............................. |
1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1997:1024)
om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet ................ |
välfärdssystemen ..................................................................... |
1.6Förslag till lag om ändring i lagen (2020:548)
om omställningsstöd............................................................... |
1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen
1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (2020:552) om omställningsstöd för mars och april
2020.......................................................................................... |
1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen
(2020:838) om omställningsstöd för |
1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2021:194) om omställningsstöd till vissa särskilt
drabbade företag...................................................................... |
5
Innehåll |
SOU 2024:24 |
3.4.1Underrättelseskyldighet vid felaktiga
3.4.2Uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss
6
SOU 2024:24 |
Innehåll |
3.6Utvecklingen av bidragsbrott, subventionsmissbruk
med mera ................................................................................. |
3.6.1Antalet bidragsbrottsanmälningar har ökat
kraftigt över tid........................................................ |
3.6.2Ett fåtal personer per år anmäls
4.2Den realekonomiska fördelningen ger en god bild
av hur statens utgifter används............................................... |
4.3Den realekonomiska fördelningen ger inte fullständig
information om de statliga stöden ....................................... |
4.4Kartläggningen behöver ta hänsyn till hur olika stöd
utformats ............................................................................... |
4.5Vissa avgränsningar har gjorts med avseende på vilka
stöd som kartläggs ................................................................ |
4.5.1Kartläggningen utgår från en bred tolkning
av begreppet ansökan............................................. |
4.5.2Kartläggningen utgår huvudsakligen
från budgetåret 2021.............................................. |
4.5.3
från 2020................................................................. |
4.5.4Stöd som ges av statliga bolag har inte
4.6.4Rapporterade statsstöd till Europeiska
|
kommissionen........................................................ |
|
Övriga källor .......................................................... |
7
Innehåll |
SOU 2024:24 |
4.7 Metod och källor för att uppskatta stödens kostnader ...... |
||
4.7.2Utgifterna kan avse beslut som fattats
tidigare år ............................................................... |
4.7.3Information om utgifter har samlats in genom förfrågningar till myndigheter och
organisationer........................................................ |
4.7.4Vissa skatteutgifter till företag och andra
|
|
antaganden............................................................. |
|
4.8 Resultat av kartläggningen ................................................... |
4.8.1De flesta och största stöden finns inom
näringslivsområdet ................................................ |
4.8.2Stöden är främst koncentrerade till vissa
utgiftsområden ...................................................... |
4.8.3De flesta statliga stöden hanteras av statliga
myndigheter........................................................... |
4.8.4De 20 största stöden står för ungefär
5.2Metod för att analysera stödens konstruktioner
och identifiera riskfaktorer .................................................. |
||
Utgångspunkter för arbetet.................................. |
||
5.2.2Urvalet har analyserats utifrån ett antal
5.3.3Brottsanmälningar gällande statliga stöd
under 2021 ............................................................. |
8
SOU 2024:24Innehåll
6.2.2Risk för brottsliga angrepp och felaktiga
utbetalningar .......................................................... |
6.2.3Statliga stöd behöver ett särskilt straffrättsligt
skydd ...................................................................... |
6.2.4Stöd som har behov av ett särskilt
7.2Underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar
från välfärdssystemen ........................................................... |
||
9
Innehåll |
SOU 2024:24 |
7.2.2Inga ytterligare utbetalningar bör omfattas
av lagen................................................................... |
7.2.3Uppräkningen av vilka aktörer som omfattas
|
||
|
||
|
underrättelseskyldigheten..................................... |
7.2.5Underrättelseskyldigheten ska även omfatta
7.3Underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar
av statliga företagsstöd ......................................................... |
||
7.3.2Underrättelseskyldigheten ska framgå av en
|
ny lag...................................................................... |
|
7.3.4Underrättelseskyldiga myndigheter
|
och organisationer................................................. |
|
7.4 Fördelarna överstiger kostnaderna ...................................... |
||
7.5Fördelarna överväger intrånget i enskildas personliga
integritet................................................................................ |
7.6Behandling av personuppgifter med anledning
av underrättelser om felaktiga utbetalningar ...................... |
7.6.1Rättsliga utgångspunkter för behandlingen
av personuppgifter................................................. |
7.6.2Det finns inget behov av ytterligare reglering
10
11
Sammanfattning
Vårt uppdrag
Vårt uppdrag har bestått i att undersöka hur ett särskilt straffrättsligt skydd, motsvarande det som finns i bidragsbrottslagen (2007:612) för ekonomiska förmåner och stöd till enskilda personer, kan införas även för statliga stöd till företag och andra juridiska personer. Upp- draget har vidare innefattat att överväga om lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen bör utvidgas. Utredningens syfte har varit att stärka skyd- det för de statliga stödsystemen genom effektiva och ändamålsenliga bestämmelser för att motverka och lagföra brott riktade mot dessa system.
Vårt uppdrag har sammanfattningsvis varit att
•kartlägga och analysera statliga stöd till företag och andra juri- diska personer,
•identifiera vilka stöd som har behov av ett särskilt straffrättsligt skydd, samt föreslå hur ett sådant straffrättsligt skydd bör utfor- mas, och
•utreda om underrättelseskyldigheten vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen bör utökas, och t.ex. omfatta felaktiga ut- betalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska per- soner, och i så fall föreslå hur en sådan underrättelseskyldighet bör utformas.
13
Sammanfattning |
SOU 2024:24 |
Resultatet av kartläggningsarbetet
Utgångspunkten för kartläggningen har varit att de statliga stöden till företag och andra juridiska personer härrör från riksdagens och regeringens styrning genom föreskrifter, regleringsbrev eller beslu- tade skatteutgifter. Kartläggningen har utgått från en bred tolkning av begreppet ansökan och utgår huvudsakligen från budgetåret 2021. För att identifiera de statliga stöd som går till företag och andra juridiska personer har flera olika källor använts.
Totalt har 537 stöd identifierats med beräknade utgifter om totalt 158,8 miljarder kronor. Av dessa beräknas 129 miljarder kronor ut- göra utgifter på statsbudgetens utgiftssida. Kartläggningen har gjorts för en tidsperiod som inkluderar stöd som inrättats eller förstärkts till följd av
Mot bakgrund av det stora antalet stöd har det inte varit möjligt att analysera samtliga dessa. För att kunna genomföra en analys har
vidärför gjort ett urval av stöd. Stöden har analyserats utifrån ett antal parametrar som har tagits fram efter möten med utbetalande myndigheter och organisationer. Utifrån de möten vi genomfört och de parametrar vi tittat på har vi identifierat ett antal riskfaktorer för att stöd missbrukas.
Våra förslag
Ny lag om subventionsbrott
Vi föreslår att det ska införas en ny straffrättslig reglering som om- fattar statliga företagsstöd. Med statliga företagsstöd avses stöd, bidrag och andra ersättningar som beslutas av en statlig myndighet eller en organisation som av staten har fått uppgiften att besluta om stöd, och betalas ut till eller på annat sätt tillgodoräknas en juridisk person eller en enskild näringsidkare. Straffbestämmelserna föreslås bilda en särskild lag.
Huvudbrottet heter subventionsbrott. Vidare finns ett ringa brott samt ett grovt brott som betecknas ringa subventionsbrott respektive grovt subventionsbrott. Härutöver finns en särskild straffbestäm- melse för grovt oaktsamma fall, vårdslöst subventionsbrott. Ringa
14
SOU 2024:24 |
Sammanfattning |
subventionsbrott ska få åtalas av åklagare endast om åtal av särskilda skäl är motiverat från allmän synpunkt.
Kriminaliseringen omfattar såväl lämnande av oriktiga uppgifter som underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden. Brotten kon- strueras, enligt mönster från bl.a. bidragsbrottslagen, med ett fare- rekvisit som innebär ett krav på konkret fara för att ett statligt före- tagsstöd felaktigt betalas ut, felaktigt tillgodoräknas, betalas ut med ett för högt belopp eller tillgodoräknas med ett för högt belopp. Det- samma gäller om det föreligger konkret fara för att ett statligt före- tagsstöd, som mottagaren helt eller delvis saknar rätt till, inte återkrävs.
De objektiva brottsförutsättningarna för brott som begås av grov oaktsamhet är desamma som för uppsåtliga brott. Straffrihet föreslås för mindre allvarliga fall av grov oaktsamhet.
Straffskalan är fängelse i högst två år för subventionsbrott av nor- malgraden och fängelse i lägst sex månader och högst sex år för grovt brott. För ringa brott är straffskalan böter eller fängelse i högst sex månader. Straffskalan för vårdslöst subventionsbrott är böter eller fängelse i högst ett år.
Straffbestämmelserna om subventionsmissbruk och grovt sub- ventionsmissbruk utvidgas till att också omfatta statliga företags- stöd. De grundläggande förutsättningarna för straffansvar är dock desamma som tidigare. Straffansvaret ska gälla för den som, i strid med föreskrifter eller villkor, använder eller utnyttjar ett statligt före- tagsstöd eller
Straffskalorna för subventionsmissbruk och grovt subventions- missbruk lämnas oförändrade. Straffet ska fortsatt vara böter eller fängelse i högst två år för brott av normalgraden, och fängelse i lägst sex månader och högst sex år för grovt brott. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Bestämmelserna flyttas även från brottsbalken till den föreslagna lagen.
En bestämmelse om frivillig rättelse tas in i lagen. Vid en frivillig rättelse döms inte till ansvar enligt lagen. Vidare tas det in en anmäl- ningsskyldighet med innebörd att myndigheter och organisationer som beslutar om statliga företagsstöd ska göra anmälan till åklagare om det finns anledning att anta att brott enligt denna lag har begåtts.
15
Sammanfattning |
SOU 2024:24 |
Utvidgad underrättelseskyldighet
När det gäller välfärdsområdet ska underrättelseskyldigheten i den befintliga lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetal- ningar från välfärdssystemen utvidgas till att omfatta regionerna. Underrättelseskyldigheten ska även utvidgas till att gälla situationer där det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån eller ett ekonomiskt stöd kan komma att beslutas, att betalas ut eller att till- godoräknas felaktigt eller med ett för högt belopp.
Det ska införas en ny lag om underrättelseskyldighet när det gäl- ler statliga företagsstöd. Skyldigheten ska gälla för de aktörer som beslutar om statliga företagsstöd, Kronofogdemyndigheten och regio- nerna. Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet ska dock undantas.
En underrättelse ska lämnas om det finns anledning att anta att ett statligt företagsstöd har beslutats, betalats ut eller tillgodoräknats felaktigt eller med ett för högt belopp. Detsamma ska gälla om ett statligt företagsstöd har använts eller utnyttjats, i strid med före- skrift eller villkor, för ett annat ändamål än det som stödet har bevil- jats för. En underrättelse ska även lämnas om det finns anledning att anta att ett statligt företagsstöd kan komma att beslutas, betalas ut eller tillgodoräknas felaktigt eller med ett för högt belopp.
Underrättelsen ska lämnas till den som har beslutat om ett statligt företagsstöd eller den som kan komma att besluta om det. Om ett statligt företagsstöd beslutats efter överklagande ska underrättelse i stället lämnas till ansvarig myndighet eller organisation. Underrät- telseskyldigheten ska inte gälla om det finns särskilda skäl.
Våra överväganden
De närmare skälen för införande av lagen om subventionsbrott
Vår bedömning är att det förekommer brottsliga angrepp på de stat- liga stöden till företag och andra juridiska personer. Vi bedömer att angreppen riskerar att leda till felaktiga utbetalningar med betydande belopp. Statliga stöd, bidrag och andra ersättningar till företag och andra juridiska personer är i behov av ett förstärkt straffrättsligt skydd. Lån, garantier och skatteutgifter har inte ett behov av ett särskilt straff- rättsligt skydd.
16
SOU 2024:24 |
Sammanfattning |
Det straffbara området och brottsförutsättningarna bör vara an- passade till de särskilda förhållanden som gäller för statliga stöd till företag och andra juridiska personer. Det straffrättsliga skyddet för statliga stöd till företag och andra juridiska personer bör vara lika starkt som det som gäller för ersättningar som omfattas av bidrags- brottslagen. Den straffrättsliga regleringen bör även vara tydlig och lättillgänglig och samlas i en ny specialstraffrättslig lag.
Huvudbrottet subventionsbrott konstrueras med ett farerekvisit. Farerekvisitet ska knytas till straffvärda förfaranden som kan orsaka fara för att ett statligt företagsstöd betalas ut felaktigt eller inte åter- krävs, nämligen lämnande av oriktiga uppgifter och underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden.
Brott mot de statliga företagsstöden begås vanligen genom att en sökande genom oriktiga uppgifter försöker tillgodogöra sig ett stöd. Om en ansökan har lett till att ett statligt företagsstöd betalats ut när upptäckt sker är det att anse som ett fullbordat bedrägeri, men om oriktiga uppgifter i en ansökan upptäcks före en utbetalning är det frågan om ett försök till bedrägeri. Det är svårt att argumentera för att det ena agerandet är mindre allvarligt än det andra. Att konstruera brottet med ett farerekvisit leder till att båda situationerna kommer att bedömas som fullbordade brott. Denna konstruktion motsvarar också den som gäller för bidragsbrott och omställningsstödsbrott.
Ansvar för subventionsbrott omfattar även att någon underlåter att anmäla ändrade förhållanden. I likhet med vad som enligt bidrags- brottslagen respektive lagen om omställningsstöd förekommer det att det för statliga företagsstöd finns en skyldighet att anmäla ändrade förhållanden. Det gäller omständigheter som kan påverka rätten att erhålla ett statligt företagsstöd eller leda till att stödet återkrävs. Straff- ansvaret för underlåtenhet att anmäla sådana ändrade förhållanden bör uttryckas i lagtexten.
För grova fall av subventionsbrott bör en särskild straffbestäm- melse tas in i lagen. Vid bedömningen av om brottet är grovt bör det beaktas särskilt om brottet rört betydande belopp, om den som be- gått brottet använt falska handlingar eller vilseledande bokföring, eller om gärningen har ingått i en brottslighet som utövats systema- tiskt eller i större omfattning. Det bör även införas en särskild straff- bestämmelse för ringa brott. Det nya brottet subventionsbrott har stora likheter med bidragsbrott och omställningsstödsbrott. Straff-
17
Sammanfattning |
SOU 2024:24 |
skalorna för subventionsbrotten bör mot denna bakgrund vara desamma som för dessa brott.
Även grovt oaktsamma ageranden är straffvärda och bör omfattas av en kriminalisering. En särskild straffbestämmelse för grovt oakt- samma fall av subventionsbrott bör alltså införas. Denna bör även innefatta brott som består i underlåtenhet att anmäla ändrade för- hållanden som påverkat rätten till statligt företagsstöd. De objektiva brottsförutsättningarna bör därför vara desamma som för huvud- brottet. Ett oaktsamhetsbrott kan som regel inte anses vara lika straffvärt som ett uppsåtligt brott. För att undvika att lagstiftningen omfattar bagatellartade situationer med små belopp bör mindre all- varliga fall vara straffria.
Det är vanligt att statliga företagsstöd beviljas för ett särskilt ändamål eller för vissa specifika åtgärder. De statliga företagsstöden skiljer sig därmed från de utbetalningar som omfattas av bidrags- brottslagen. Vår kartläggning och analys av de statliga stöden till företag och andra juridiska personer visar att det finns ett behov av straffrättsliga åtgärder för att skydda hur statens medel inte bara be- talas ut utan också hur de används. Den ordning som gäller i dag innebär att det är straffritt att använda ett stöd för ett annat ändamål, så länge det inte går att styrka ett bedrägeriuppsåt vid utbetalnings- tillfället. Den straffrättsliga regleringen bör försöka komma till rätta med det problemet. Att använda eller utnyttja ett statligt stöd till företag eller andra juridiska personer för ett annat ändamål än det som stödet har beviljats för bör därför kriminaliseras. Brottet sub- ventionsmissbruk bör utvidgas till att också omfatta statliga före- tagsstöd.
Närmare om skälen för en utökad underrättelseskyldighet
Ett flertal myndigheter har anfört att de anser att lagen om under- rättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen även ska gälla för regionerna.
Det finns både omständigheter som talar för respektive emot att regionerna ska läggas till som underrättelseskyldiga enligt lagen. Vid en sammantagen bedömning anser vi att skälen för en underrättelse- skyldighet väger över. Genom att ålägga regionerna en underrättelse-
18
SOU 2024:24 |
Sammanfattning |
skyldighet ökar möjligheten att kunna upptäcka och därmed stoppa fler felaktiga utbetalningar.
Det har vidare framförts önskemål om att även framtida felaktig- heter ska omfattas av underrättelseskyldighet enligt lagen om under- rättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Vi anser att det finns skäl att utvidga lagen till att även omfatta fram- tida felaktigheter. Genom förslaget möjliggörs att en beslutande aktör kan få information redan innan ett beslut har fattats eller en utbetalning har skett.
Det är angeläget att statliga företagsstöd omfattas av en under- rättelseskyldighet eftersom utbetalningarna ofta uppgår till stora be- lopp och riskerar att utsättas för brottsliga angrepp. Lagen om under- rättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen är inarbetad och tillämpas av en rad olika aktörer. Under sådana för- hållanden, och då en gemensam lag kan upplevas som mer svår- tillämpad, anser vi att underrättelseskyldigheten avseende de statliga företagsstöden bör framgå av en ny lag som knyts till lagen om sub- ventionsbrott. Mot bakgrund av det stora antalet underrättelse- skyldiga när det gäller de statliga företagsstöden bör aktörerna inte räknas upp i författningstexten utan en generell skrivning är att föredra.
Underrättelseskyldigheten bör i huvudsak vara utformad på samma sätt som underrättelseskyldigheten i lagen om underrättelseskyl- dighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
Det integritetsintrång som den utvidgade underrättelseskyldig- heten kan medföra för enskilda vägs upp av intresset av att motverka felaktiga utbetalningar.
Konsekvenserna av våra förslag
Alla förslag som vi lämnar syftar till att stärka skyddet för de statliga stödsystemen genom effektiva och ändamålsenliga bestämmelser för att motverka brott och lagföra dem som begår brott riktade mot dessa system. Våra förslag kommer därför att få konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. Förslagen kom- mer bl.a. att innebära ett ökat antal brottsanmälningar och lagföringar.
Om de statliga företagsstöden missbrukas i lägre utsträckning får det positiva konsekvenser för seriösa företag och andra juridiska per-
19
Sammanfattning |
SOU 2024:24 |
soner genom att konkurrenssituationen kan antas bli mer rättvis och stödens syften kan uppfyllas i högre grad.
Ett stort antal aktörer kommer att omfattas av anmälnings- och underrättelseskyldighet och kommer även att vara mottagare av under- rättelser.
Ekobrottsmyndigheten, domstolarna och Kriminalvården för- väntas få en viss ökad arbetsbelastning till följd av våra förslag. För- slagen bedöms medföra ökade kostnader om cirka 60 miljoner kronor för dessa myndigheter. Finansieringen bör ske dels genom minskade förvaltningsanslag för de myndigheter som bedöms få minskad arbets- börda, dels genom minskade utgifter på ett fåtal större stöd som träffas av våra förslag.
Våra förslag förväntas bidra till att antalet felaktiga utbetalningar minskar. Förslagen och de åtgärder förslagen kan leda till kan inne- bära stora besparingar för staten.
Ikraftträdande
Vi bedömer att våra författningsförslag kan träda i kraft tidigast den 1 januari 2026. Vi föreslår därför detta datum för ikraftträdande.
20
1 Författningsförslag
1.1Förslag till lag om subventionsbrott
Härigenom föreskrivs1 följande.
1 § Denna lag gäller statliga företagsstöd och
Med statligt företagsstöd avses i denna lag stöd, bidrag och andra ersättningar som beslutas av en statlig myndighet eller en organi- sation som av staten har fått uppgiften att besluta om stöd, och betalas ut till eller på annat sätt tillgodoräknas en juridisk person eller en enskild näringsidkare.
Med
Till ansvar enligt denna lag ska inte dömas om en gärning utgör brott enligt bidragsbrottslagen (2007:612).
2 § För subventionsbrott döms den som lämnar oriktiga uppgifter eller inte anmäler ändrade förhållanden som det finns en skyldighet att anmäla enligt lag eller förordning, och på så sätt orsakar fara för att ett statligt företagsstöd
1.felaktigt betalas ut, felaktigt tillgodoräknas, betalas ut med ett för högt belopp eller tillgodoräknas med ett för högt belopp, eller
2.inte återkrävs trots att mottagaren helt eller delvis saknar rätt till det.
Straffet är fängelse i högst två år.
3 § Om brott som avses i 2 § är ringa döms för ringa subventions- brott till böter eller fängelse i högst sex månader.
1Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/1371 av den 5 juli 2017 om bekämpande genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen, i den ursprungliga lydelsen.
21
Författningsförslag |
SOU 2024:24 |
4 § Om brott som avses i 2 § är grovt, döms för grovt subventions- brott till fängelse i lägst sex månader och högst sex år.
Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas
1.om brottet rört betydande belopp,
2.om den som begått brottet använt falska handlingar eller vilse- ledande bokföring, eller
3.om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning.
5 § För vårdslöst subventionsbrott döms den som av grov oaktsam- het begår en sådan gärning som avses i 2 §. Straffet är böter eller fängelse i högst ett år.
Om gärningen med hänsyn till beloppet, risken för slutlig eko- nomisk skada och övriga omständigheter är mindre allvarlig, ska det inte dömas till ansvar.
6 § För subventionsmissbruk döms den som, i strid med föreskrif- ter eller villkor, använder eller utnyttjar ett statligt företagsstöd eller ett
7 § Om brott som avses i 6 § är grovt, döms för grovt subventions- missbruk till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid be- dömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om brottet rört betydande belopp eller varit av särskilt farlig art.
8 § Den som före utbetalning eller tillgodoräknade frivilligt vidtar en åtgärd som leder till att det kan fattas ett korrekt beslut om ett statligt företagsstöd, döms inte till ansvar enligt
9 § För försök till subventionsmissbruk eller grovt subventions- missbruk döms det till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.
10 § Ringa subventionsbrott får åtalas av åklagare endast om åtal av särskilda skäl är motiverat från allmän synpunkt.
22
SOU 2024:24 |
Författningsförslag |
11 § Myndigheter och organisationer som beslutar om statligt företagsstöd ska göra anmälan till åklagare om det finns anledning att anta att brott enligt denna lag har begåtts.
12 § Bestämmelserna i 35 kap. 1 § brottsbalken hindrar inte att en person får dömas till påföljd för ringa subventionsbrott enligt 3 § eller vårdslöst subventionsbrott enligt 5 §, om den misstänkte häktats eller fått del av åtal för brottet inom fem år från brottet.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.
23
Författningsförslag |
SOU 2024:24 |
1.2Förslag till lag om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar av statliga företagsstöd
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Denna lag gäller statliga företagsstöd enligt lagen (0000:00) om subventionsbrott.
2 § Underrättelseskyldighet enligt lagen gäller för de myndigheter och organisationer som beslutar om statliga företagsstöd. Skyldig- heten gäller dock inte i Skatteverkets brottsbekämpande verksam- het.
Underrättelseskyldighet gäller även för regionerna och Krono- fogdemyndigheten.
3 § En underrättelse ska lämnas om det finns anledning att anta att ett statligt företagsstöd
1.har beslutats, betalats ut eller tillgodoräknats felaktigt eller med ett för högt belopp,
2.har använts eller utnyttjats, i strid med föreskrift eller villkor, för ett annat ändamål än det som stödet har beviljats för, eller
3.kan komma att beslutas, att betalas ut eller att tillgodoräknas felaktigt eller med ett för högt belopp.
Underrättelsen ska lämnas till den myndighet eller organisation som har fattat eller kan komma att fatta ett beslut om statligt före- tagsstöd. Har ett statligt företagsstöd beslutats efter överklagande ska underrättelse i stället lämnas till ansvarig myndighet eller organi- sation.
Underrättelseskyldigheten gäller inte om det finns särskilda skäl.
4 § Av underrättelsen ska det framgå vilka omständigheter som ligger till grund för antagandet i 3 § första stycket.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.
24
SOU 2024:24 |
Författningsförslag |
1.3Förslag till lag om ändring i brottsbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om brottsbalken1 dels att 9 kap. 3 b § ska upphöra att gälla, dels att 9 kap. 11 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
9kap. 11 §2
För försök |
eller |
förberedelse |
För försök |
eller |
förberedelse |
||||||
till |
bedrägeri, |
grovt |
bedrägeri, |
till |
bedrägeri, |
grovt |
bedrägeri, |
||||
olovlig befattning med betalnings- |
olovlig befattning med betalnings- |
||||||||||
verktyg, grov |
olovlig |
befattning |
verktyg, grov |
olovlig |
befattning |
||||||
med |
betalningsverktyg, utpress- |
med |
betalningsverktyg, utpress- |
||||||||
ning, ringa utpressning, grov ut- |
ning, ringa utpressning, grov ut- |
||||||||||
pressning, ocker, grovt |
ocker, |
pressning, ocker, grovt |
ocker, |
||||||||
häleri eller grovt häleri och för |
häleri eller grovt häleri och för |
||||||||||
stämpling till grovt bedrägeri, grov |
stämpling till grovt bedrägeri, grov |
||||||||||
utpressning, häleri |
eller |
grovt |
utpressning, häleri |
eller |
grovt |
||||||
häleri döms det till ansvar enligt |
häleri döms det till ansvar enligt |
||||||||||
23 kap. Bestämmelserna i 23 kap. |
23 kap. Bestämmelserna i 23 kap. |
||||||||||
3 § ska dock inte gälla i fråga om |
3 § ska dock inte gälla i fråga om |
||||||||||
försök till utpressning, ringa ut- |
försök till utpressning, ringa ut- |
||||||||||
pressning eller grov utpressning. |
pressning eller grov utpressning. |
||||||||||
För försök till subventionsmissbruk |
För förberedelse till grovt ford- |
||||||||||
eller grovt subventionsmissbruk och |
ringsbedrägeri döms det också till |
||||||||||
för förberedelse till grovt ford- |
ansvar enligt 23 kap. |
|
|
|
|||||||
ringsbedrägeri döms det också till |
|
|
|
|
|
|
|||||
ansvar enligt 23 kap. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
Som för förberedelse till bedrägeri eller grovt bedrägeri döms den som för att bedra försäkringsgivare eller annars med uppsåt att begå bedrägeri skadar sig eller någon annan till person eller egendom. Det- samma ska gälla, om någon med samma uppsåt försöker åstadkomma sådan skada. Har han eller hon innan skadan uppstått frivilligt avstått från att fullfölja gärningen, ska han eller hon inte dömas till ansvar.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.
1Senaste lydelse av 9 kap. 3 b § 2019:310.
2Senaste lydelse 2023:187.
25
Författningsförslag |
SOU 2024:24 |
1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1997:1024) om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet
Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1997:1024) om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet1 ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
1 §2
Skatteverkets verksamhet enligt denna lag omfattar brott enligt
1.skattebrottslagen (1971:69),
2.30 kap. 1 § första stycket 4 aktiebolagslagen (2005:551),
3.11 § tredje stycket lagen (1967:531) om tryggande av pensions- utfästelse m.m.,
4.4 kap. 6 b §, 14 kap.
5.9 kap.
– lagen (2009:194) om förfarandet vid skattereduktion för hus- hållsarbete,
– lagen (2013:948) om stöd vid korttidsarbete, eller
– lagen (2020:1066) om förfarandet vid skattereduktion för in- stallation av grön teknik,
6.11 kap. 5 § brottsbalken,
7.lagen (2014:836) om näringsförbud,
8. folkbokföringslagen |
8. folkbokföringslagen |
(1991:481), |
(1991:481), och |
9. lagen (2014:307) om straff |
9. lagen (2014:307) om straff |
för penningtvättsbrott, och |
för penningtvättsbrott. |
10.lagen (2020:548) om om- ställningsstöd.
Skatteverket får medverka vid undersökning också i fråga om annat brott än som anges i första stycket, om åklagaren finner att det finns särskilda skäl för detta.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.
1Senaste lydelse av lagens rubrik 2017:453.
2Senaste lydelse 2020:1067.
26
SOU 2024:24 |
Författningsförslag |
2.Äldre föreskrifter gäller dock fortfarande i fråga om brott som begåtts före ikraftträdandet.
27
Författningsförslag |
SOU 2024:24 |
1.5Förslag till lag om ändring i lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
Härigenom föreskrivs att
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
2 §1
Underrättelseskyldighet en- ligt lagen gäller för Migrations- verket, Försäkringskassan, Pen- sionsmyndigheten, Skatteverket, Kronofogdemyndigheten, Ut- betalningsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Arbetsför- medlingen, kommunerna och arbetslöshetskassorna. Skyldig- heten gäller dock inte i Skatte- verkets brottsbekämpande verk- samhet.
3 §2
Om det finns anledning att |
Om det finns anledning att |
anta att en ekonomisk förmån |
anta att en ekonomisk förmån |
eller ett ekonomiskt stöd har be- |
eller ett ekonomiskt stöd har be- |
slutats, betalats ut eller tillgodo- |
slutats, betalats ut eller tillgodo- |
räknats felaktigt eller med ett för |
räknats felaktigt eller med ett för |
högt belopp, ska underrättelse |
högt belopp, ska underrättelse |
om detta lämnas till den myndig- |
om detta lämnas. Detsamma gäller |
het eller organisation som har fattat |
om det finns anledning att anta att |
beslutet. Har förmån eller stöd be- |
en ekonomisk förmån eller ett |
slutats efter överklagande ska under- |
ekonomiskt stöd kan komma att |
rättelse i stället i stället lämnas till |
beslutas, att betalas ut eller att till- |
1Senaste lydelse 2023:459.
2Senaste lydelse 2019:653.
28
SOU 2024:24Författningsförslag
den myndighet eller organisation |
godoräknas felaktigt eller med ett |
som följer av 1 §. |
för högt belopp. |
|
Underrättelsen ska lämnas till |
|
den myndighet eller organisation |
|
som har fattat eller kan komma att |
|
fatta ett beslut. Har förmån eller |
|
stöd beslutats efter överklagande |
|
ska underrättelse i stället lämnas |
|
till den myndighet eller organi- |
|
sation som följer av 1 §. |
Underrättelseskyldigheten gäller inte om det finns särskilda skäl.
|
|
4 §3 |
|
Av |
underrättelsen |
ska det |
Av underrättelsen ska det |
framgå vilka omständigheter som |
framgå vilka omständigheter som |
||
ligger till grund för antagandet att |
ligger till grund för antagandet i |
||
en ekonomisk förmån eller ett eko- |
3 § första stycket. |
||
nomiskt stöd har beslutats, betalats |
|
||
ut eller |
tillgodoräknats |
felaktigt |
|
eller med ett för högt belopp.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.
3Senaste lydelse 2019:653.
29
Författningsförslag |
SOU 2024:24 |
1.6Förslag till lag om ändring i lagen (2020:548) om omställningsstöd
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2020:548) om omställnings- stöd
dels att
dels att rubriken närmast före 35 § ska utgå.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.
30
SOU 2024:24 |
Författningsförslag |
1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten
Härigenom föreskrivs att 9 § förordningen (2015:744) med instruk- tion för Ekobrottsmyndigheten ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
9 §1
Vid myndigheten handläggs följande mål:
1.mål om brott mot 11 kap. brottsbalken, lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m., skattebrottslagen (1971:69) och aktiebolagslagen (2005:551),
2. mål om brott mot 9 kap. 1– |
2. mål om brott mot 9 kap. 1– |
3 §§ brottsbalken, om gärningen |
3 §§ brottsbalken, om gärningen |
rör EU:s finansiella intressen, |
rör EU:s finansiella intressen, |
och 9 kap. 3 b § brottsbalken, |
|
3.mål om brott mot lagen (2013:385) om ingripande mot mark- nadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter,
4.mål om brott mot lagen (2016:1307) om straff för marknads- missbruk på värdepappersmarknaden,
5. mål om brott mot lagen |
5. mål |
om |
brott mot lagen |
(2020:548) om omställningsstöd, |
(0000:00) |
om |
subventionsbrott, |
och |
och |
|
|
6.mål om brott vars handläggning annars ställer särskilda krav på kännedom om finansiella förhållanden, näringslivsförhållanden, skatterätt eller liknande.
Mål om brott som bör handläggas vid myndigheten med hänsyn till att de rör kvalificerad ekonomisk brottslighet som har nationell utbredning, internationell anknytning, är av principiell natur eller av stor omfattning får övertas av Ekobrottsmyndigheten efter fram- ställning från Åklagarmyndigheten.
Mål som avses i första stycket och som 2 eller 4 § förordningen (2014:1106) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen och vissa andra befattningshavare är tillämplig på och mål
1Senaste lydelse 2020:1269.
31
Författningsförslag |
SOU 2024:24 |
som rör brott av anställda vid Ekobrottsmyndigheten handläggs vid Åklagarmyndigheten.
Om ett mål rör både brottslighet som avses i första eller andra stycket och annan brottslighet (blandad brottslighet), handläggs målet vid den åklagarmyndighet där det med hänsyn till omständig- heterna är lämpligast.
Är det osäkert var ett mål ska handläggas, avgörs frågan av riks- åklagaren.
1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.
2.Äldre föreskrifter gäller dock fortfarande för handläggning av brott som begåtts före ikraftträdandet.
32
SOU 2024:24 |
Författningsförslag |
1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (2020:552) om omställningsstöd för mars och april 2020
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2020:552) om om- ställningsstöd för mars och april 20201
dels att 20 § ska upphöra att gälla,
dels att rubriken närmast före 20 § ska utgå, dels att 2 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
2 §
I denna förordning finns bestämmelser om
–uttryck i förordningen (3 §),
–när omställningsstöd får lämnas
–vissa ombildningar (8 §),
–beräkning av omställningsstöd
–hur ansökan ska göras (16 och 17 §§),
– utbetalning av omställnings- |
– utbetalning av omställnings- |
stöd (18 §), |
stöd (18 §), och |
– rätt att meddela föreskrifter |
– rätt att meddela föreskrifter |
(19 §), och |
(19 §). |
–anmälan om brott (20 §).
1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.
2.Äldre föreskrifter gäller dock fortfarande i fråga om brott som begåtts före ikraftträdandet.
1Senaste lydelse av förordningens rubrik 2020:839.
33
Författningsförslag |
SOU 2024:24 |
1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen (2020:838) om omställningsstöd för
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2020:838) om om- ställningsstöd för
dels att 20 § ska upphöra att gälla,
dels att rubriken närmast före 20 § ska utgå, dels att 2 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
2 §
I denna förordning finns bestämmelser om
–uttryck i förordningen (3 §),
–stödperioder och referensperioder (4 §),
–när omställningsstöd får lämnas
–vissa ombildningar (11 §),
–beräkning av omställningsstöd
–hur ansökan ska göras (21 och 22 §§),
– utbetalning av omställnings- |
– utbetalning av omställnings- |
stöd (23 §), |
stöd (23 §), och |
– rätt att meddela föreskrifter |
– rätt att meddela föreskrifter |
(24 §), och |
(24 §). |
– anmälan om brott (25 §). |
|
1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.
2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om brott som har begåtts före ikraftträdandet.
34
SOU 2024:24 |
Författningsförslag |
1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2021:194) om omställningsstöd till vissa särskilt drabbade företag
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2021:194) om om- ställningsstöd till vissa särskilt drabbade företag
dels att 22 § ska upphöra att gälla,
dels att rubriken närmast före 22 § ska utgå, dels att 2 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
2 §1
I denna förordning finns bestämmelser om
–uttryck i förordningen (3 §),
–stödperiod och referensperiod (4 och 4 a §§),
–när omställningsstöd får lämnas
–vissa ombildningar (10 §),
–beräkning av omställningsstöd
–hur ansökan ska göras (18 och 19 §§),
– utbetalning av omställnings- |
– utbetalning av omställnings- |
stöd (20 §), |
stöd (20 §), och |
– rätt att meddela föreskrifter |
– rätt att meddela föreskrifter |
(21 §), och |
(21 §). |
– anmälan om brott (22 §). |
|
1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.
2.Äldre föreskrifter gäller dock fortfarande i fråga om brott som har begåtts före ikraftträdandet.
1Senaste lydelse 2021:830.
35
Författningsförslag |
SOU 2024:24 |
1.11Förslag till förordning om ändring i förordningen (2021:126) om ordinarie omställningsstöd
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2021:126) om ordi- narie omställningsstöd
dels att 24 § ska upphöra att gälla,
dels att rubriken närmast före 24 § ska utgå, dels att 2 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
2 §
I denna förordning finns bestämmelser om
–uttryck i förordningen (3 §),
–stödperioder och referensperioder (4 §),
–när omställningsstöd får lämnas
–vissa ombildningar (11 §),
–beräkning av omställningsstöd
–hur ansökan ska göras (20 och 21 §§),
– utbetalning av omställnings- |
– utbetalning av omställnings- |
stöd (22 §), |
stöd (22 §), och |
– rätt att meddela föreskrifter |
– rätt att meddela föreskrifter |
(23 §), och |
(23 §). |
– anmälan om brott (24 §). |
|
1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.
2.Äldre föreskrifter gäller dock fortfarande för brott som har begåtts före ikraftträdandet.
36
SOU 2024:24 |
Författningsförslag |
1.12Förslag till förordning om ändring
i skatteförfarandeförordningen (2011:1261)
Härigenom föreskrivs att 18 kap. 8 § skatteförfarandeförordningen (2011:1261) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
18kap. 8 §1
Skatteverket ska, utöver vad som följer av 17 § skattebrottslagen (1971:69), göra en anmälan till åklagare så snart det finns anledning att anta att någon har gjort sig skyldig till
1.brott enligt 30 kap. 1 § första stycket 4 aktiebolagslagen (2005:551),
2.brott enligt 11 § tredje stycket lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m.,
3.givande av muta enligt 10 kap. 5 b § eller grovt givande av muta enligt 10 kap. 5 c § brottsbalken,
4.bokföringsbrott eller grovt bokföringsbrott enligt 11 kap. 5 § brottsbalken,
5.brott enligt 9 kap.
6. brott enligt 4 kap. |
6 b §, |
6. brott enligt 4 kap. |
6 b §, |
14 kap. |
14 kap. |
||
gär- |
gär- |
||
ningen avser uppgift eller handling |
ningen avser uppgift eller handling |
||
i ärende hos Skatteverket, |
|
i ärende hos Skatteverket, eller |
|
7. brott enligt lagen (2014:307) |
7. brott enligt lagen (2014:307) |
||
om straff för penningtvättsbrott, |
om straff för penningtvättsbrott. |
||
eller |
|
|
|
8.brott enligt lagen (2020:548) om omställningsstöd.
1Senaste lydelse 2021:95.
37
Författningsförslag |
SOU 2024:24 |
En anmälan ska dock inte göras om det kan antas att brottet inte kommer att medföra påföljd eller om anmälan av något annat skäl inte behövs.
En anmälan ska innehålla uppgift om de omständigheter som ligger till grund för misstanken om brott.
I andra fall än som avses i första stycket 3 får anmälan i stället göras till en sådan särskild enhet inom verket som ska medverka vid brottsutredning, om
1.det inte finns skäl att anta att brottet kommer att leda till en annan påföljd än böter,
2.den misstänkte kan antas erkänna gärningen, och
3.den misstänkte har fyllt tjugoett år.
1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.
2.Äldre föreskrifter gäller dock fortfarande i fråga om brott som begåtts före ikraftträdandet.
38
2Utredningens uppdrag och arbete
2.1Utredningens uppdrag
Våra direktiv beslutades av regeringen den 31 mars 2022. Direktiven i dess helhet finns i bilaga 1.
Utredningsuppdraget har bestått i att undersöka hur ett särskilt straffrättsligt skydd, motsvarande det som finns i bidragsbrottslagen (2007:612) för ekonomiska förmåner och stöd till enskilda personer, kan införas även för statliga stöd till företag och andra juridiska personer. Uppdraget har vidare innefattat att överväga om lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen bör utvidgas. Utredningens syfte har varit att stärka skyddet för de statliga stödsystemen genom effektiva och ändamålsenliga bestämmelser för att motverka och lagföra brott riktade mot dessa system.
Vårt uppdrag har sammanfattningsvis varit att
•kartlägga och analysera statliga stöd till företag och andra juri- diska personer,
•identifiera vilka stöd som har behov av ett särskilt straffrättsligt skydd, och föreslå hur ett sådant straffrättsligt skydd bör ut- formas, samt
•utreda om underrättelseskyldigheten vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen bör utökas, och t.ex. omfatta felaktiga ut- betalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska per- soner, och i så fall föreslå hur en sådan underrättelseskyldighet bör utformas.
39
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2024:24 |
2.2Utredningens arbete
I utredningen har förutom den särskilda utredaren och sekreterarna ingått experter och sakkunniga.
Utredningen påbörjade sitt egentliga arbete den 1 juni 2022. Den har bedrivits i de former som är vanliga för kommittéarbete. Utred- ningen har haft nio sammanträden, vid vilka experter och sakkunniga har deltagit. Utredningen har därutöver haft möten med Åklagar- myndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Tillväxtverket, Skatteverket, Polismyndigheten, Ekonomistyrningsverket, Brottsförebyggande rådet, Verket för innovationssystem (Vinnova), Styrelsen för inter- nationellt utvecklingssamarbete (Sida), Arbetsförmedlingen, Statens skolverk, Finansdepartementet, Statens jordbruksverk, Statskontoret, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF), Folk- bildningsrådet, Sveriges Riksidrottsförbund, Boverket, Exportkredit- nämnden, Statens kulturråd, Riksgäldskontoret, Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), Region Stockholm och Region Dalarna. Utred- ningen har även haft samråd med 2021 års bidragsbrottsutredning (S 2021:03), Utredningen om en modern dataskyddsreglering för Skatteverket, Tullverket och Kronofogdemyndigheten och förbät- trade förutsättningar för en effektiv kontrollverksamhet (Fi 2021:11), Kommittén om stöd vid korttidsarbete (Fi 2021:05), Utredningen om bolaget som brottsverktyg (Ju 2021:18), Utredningen om han- tering av
2.3Definitioner och avgränsningar
För att genomföra vårt uppdrag har vi behövt ringa in vilka stöd vi ska kartlägga och som därmed ska ligga till grund för våra över- väganden och bedömningar. Statliga stöd definieras i direktiven som ekonomiska stöd som finansieras av staten och som efter ansökan betalas ut eller på annat sätt tillgodoräknas företag, inklusive en- skilda näringsidkare, eller andra juridiska personer, av en myndighet eller en organisation som av staten har fått uppgiften att besluta om stöd. För att kunna identifiera de stöd vi ska granska har vi valt att närmare precisera de olika delarna i definitionen.
40
SOU 2024:24 |
Utredningens uppdrag och arbete |
Ekonomiska stöd
Med ekonomiska stöd avser vi stöd, bidrag och andra ersättningar som betalas ut i stödjande syfte efter vissa villkor. Även statliga garantier och utlåning omfattas av vår definition av ekonomiska stöd. Ersättningar som utgör betalning för varor och tjänster eller liknande omfattas inte av definitionen. Stöd, bidrag och andra ersättningar där huvudsyftet är att stödja aktörer eller verksamhet utanför Sverige, t.ex. det internationella biståndet, omfattas inte av vårt uppdrag.
Finansieras av staten
Vår utgångspunkt är att ett stöd finansieras av staten om det på något sätt bekostas av tillgångar som staten förfogar över. Det bör inte vara av betydelse om staten tillgodogjort sig dessa tillgångar genom t.ex. skatter eller specialdestinerade avgifter. Exempel på sådana tillgångar som staten inte tillgodogjort sig genom skatter och specialdestinerade avgifter men som staten ändå förfogar över är de statliga bolagen. Regeringen förvaltar och förfogar över statens tillgångar, om de inte avser riksdagens myndigheter eller i lag har avsatts till särskild för- valtning (9 kap. 8 § första stycket regeringsformen). Exempel på sådan särskild förvaltning är de allmänna pensionsfonderna
En stor del av de statliga stöden finansieras genom statsbudgeten. Riksdagen beslutar om skatter och avgifter till staten samt om statens budget (9 kap. 1 § regeringsformen). Huvudregeln är, enligt 3 kap. 4 § budgetlagen (2011:203), att statens budget budgeteras och redo- visas brutto. En konsekvent tillämpning innebär att alla inkomster, t.ex. skatter och avgifter, redovisas mot inkomsttitlar (t.ex. mer- värdesskatt, koldioxidskatt och offentligrättsliga avgifter) och används för att täcka alla utgifter som redovisas mot anslag. Utöver detta finns även s.k. skatteutgifter, som påverkar budgetens inkomstsida. Ur ett budgetperspektiv kan dessa ofta jämställas med stöd som utgår från budgetens utgiftssida (prop. 2010/11:40 s. 46). Som en konsekvens bör därför stöd som ges genom anslag på statsbudgeten eller skatte- utgifter betraktas som att de finansieras av staten. En stor del av stöd till svenska företag via EU:s budget redovisas mot anslag på statens budget och bör betraktas som finansierade av staten.
41
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2024:24 |
Riksdagen kan göra undantag från huvudregeln om brutto- budgetering och besluta att statens inkomster, t.ex. i form av av- gifter, får tas i anspråk för bestämda ändamål på annat sätt än genom beslut om anslag (9 kap. 3 § tredje stycket regeringsformen), s.k. specialdestinering. Detta kan ske bl.a. om avgifterna ska finansiera en verksamhet vars omfattning styrs av efterfrågan och att möjlig- heterna till hög effektivitet och service i verksamheten främjas (se bet. 2010/11:KU14 s. 18 och 19). Två exempel på specialdestinerade avgifter är de avgifter som betalas av de som fällt vissa slag av vilt (41 § första stycket 2 jaktlagen [1987:259]) respektive den som har tillstånd till vattenverksamhet (6 kap. lagen [1998:812] med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet). Dessa två avgifter finansierar Viltvårdsfonden respektive de s.k. bygdemedlen. Även om dessa medel inte budgeteras inom ramen för statens budget och de har ett förutbestämt ändamål är de en del av de statliga tillgångar som reger- ingen förvaltar och förfogar över. Det bör därför inte föreligga någon principiell skillnad mellan t.ex. sådana stöd som finansieras via anslag. Således bör även statliga stöd som ges genom t.ex. special- destinerade avgifter betraktas som att de finansieras av staten.
Ansökan
Begreppet ansökan kan innefatta såväl formella ansökningar enligt 19 § förvaltningslagen (2017:900) som mer ansökningslika förfaranden. Inom ramen för vår kartläggning har vi valt en extensiv tolkning av begreppet ansökan. Det innebär att både formella ansökningar och förfaranden som påminner om en formell ansökan omfattas av kart- läggningen. Det avgörande är om det krävs någon aktivitet i form av uppgiftslämnande eller liknande för att få del av stödet. Denna tolk- ning av begreppet ansökan har vi valt för att täcka in så många stöd- åtgärder som möjligt i kartläggningen. Att det krävs någon form av ansökan för att ta del av ett specifikt stöd kan framgå av lag, förord- ning, föreskrifter eller andra villkor om att få ta del av ett statligt stöd.
42
SOU 2024:24 |
Utredningens uppdrag och arbete |
Betalas ut eller på annat sätt tillgodoräknas
Enligt direktiven ska ett stöd betalas ut eller på annat sätt tillgodo- räknas för att det ska innefattas i vårt uppdrag. Vi tolkar direktivens krav på att ett stöd ska betalas ut som att det ska vara frågan om en utbetalning i pengar som sker till antingen ett bankkonto eller kon- tant. Att ett stöd på annat sätt tillgodoräknas tolkar vi som att det avser den situationen när det sker en kreditering på stödmottagarens skattekonto. Det är ett vedertaget sätt att låta ett stöd eller en för- mån komma en sökande till godo.
Företag och andra juridiska personer
Enligt direktiven gäller vårt uppdrag sådana statliga stöd som riktar sig till företag och andra juridiska personer. Enligt vedertagen juri- disk terminologi avser begreppet juridisk person en organisation eller sammanslutning som har rättshandlingsförmåga och självständigt kan agera som rättssubjekt, t.ex. genom att ingå avtal eller ansöka om statliga stöd. Juridiska personer innefattar bl.a. aktiebolag, handels- bolag, ekonomiska och ideella föreningar och stiftelser. Direktiven innefattar även företag som drivs av fysiska personer som enskild näringsverksamhet, även om sådan verksamhet inte är en juridisk person.
Vårt uppdrag gäller således inte enbart vad man kan kalla rena företagsstöd, dvs. enbart sådana stöd som går till bolag och företag. Uppdraget innefattar även andra stöd som betalas ut till företag och andra juridiska personer, exempelvis det statliga stödet till civilsam- hället, den statliga finansieringen av skolan och statsbidragen till trossamfunden.
Offentliga organisationer som kommuner, regioner och statliga myndigheter är också juridiska personer. I vårt arbete har vi dock valt att bortse från stöd som enbart riktar sig till dessa aktörer. Vi anser inte att direktiven ger stöd för att de innefattas i vårt uppdrag.
När begreppet företag och andra juridiska personer används i betänkandet ska det alltså förstås i enlighet med den nu beskrivna definitionen.
43
Utredningens uppdrag och arbete |
SOU 2024:24 |
Myndighet eller en organisation
Enligt direktiven omfattas endast sådana stöd som betalas ut av en myndighet eller organisation som av staten fått denna uppgift. Vi har valt att tolka uppdraget så att myndigheter avser statliga myndig- heter. Med organisationer avser vi
Stöd som beslutas av och betalas ut av kommuner och regioner omfattas inte av vårt uppdrag. Vi anser inte att direktiven, som genom- gående talar om statliga stöd, inrymmer även sådana stöd. Detta innebär att stöd där beslutanderätten delegerats till kommuner och regioner inte omfattas av utredningen även om stödet betalas ut med medel från statens budget.
2.4Betänkandets disposition
Betänkandet inleds med ett kapitel som innehåller en bakgrund för utredningens arbete. Därefter följer ett kapitel som beskriver vårt kartläggningsarbete och resultaten av detta. I femte kapitlet redo- visas utredningens arbete i fråga om identifierade riskfaktorer. I sjätte och sjunde kapitlen följer våra överväganden och förslag när det gäller ett effektivt straffrättsligt skydd för statliga stöd till företag och andra juridiska personer respektive underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar. I åttonde kapitlet finns vår analys i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474) av ekonomiska och andra konsekvenser av förslagen. Nionde kapitlet tar upp frågor om ikraft- trädande och övergångsbestämmelser. Betänkandet avslutas med en författningskommentar. I bilagor till betänkandet finns utredningens direktiv i sin helhet, en lista över identifierade stöd, den förfrågan om uppgifter som skickades ut till myndigheter och organisationer i samband med kartläggningsarbetet och en lista över stöd som ingått i analysen av riskfaktorer.
44
3 Bakgrund
3.1Inledning
I kapitlet behandlas regleringen av de statliga stöden till företag och andra juridiska personer. Vidare ges en kortfattad presentation av det
3.2Statliga stöd till företag och andra juridiska personer
3.2.1Statliga stöd i Sverige
De statliga stöden till företag och andra juridiska personer uppvisar stora olikheter. De huvudsakliga stödformerna är bidrag och andra ersättningar, lån och garantier. Till detta kommer nedsatta skatter och avgifter samt skattereduktioner, vilka många gånger kan mot- svara stöd.
Statliga stöd kan beskrivas på olika sätt. Ett sätt att kategorisera stöden är att skilja på finansiella stöd å ena sidan och
45
Bakgrund |
SOU 2024:24 |
Ett annat sätt att dela upp stöden, som ligger mer i linje med utred- ningens direktiv, är att skilja på stöd som belastar statens budgets utgiftssida respektive inkomstsida. Stöd som lämnas genom bidrag och andra ersättningar, lån, garantier och ägarkapital belastar statens budgets utgiftssida. Stöd som lämnas i form av nedsatta skatter och avgifter eller skattereduktioner belastar statens budgets inkomstsida och brukar kallas skatteutgifter (se skr. 2021/22:98). I det följande redogörs översiktligt för de grundläggande regler som styr statens stödgivning genom bidrag och andra ersättningar, lån, garantier samt skatteutgifter.
Bidrag och andra liknande ersättningar
Bidrag och andra liknande ersättningar utgör den vanligast förekom- mande stödformen sett till antal. Det finns ett mycket stort antal enskilda stöd och variationen är stor när det gäller vem som kan söka, stödens syfte och villkoren för stöd. Bidrag avser sådana ersätt- ningar där en myndighet eller organisation gör en utbetalning till någon. Det finns även ersättningar där det inte sker någon kontant ut- betalning utan där det i stället sker ett tillgodoräknande på sökandens skattekonto. Bidrag och liknande ersättningar till företag och andra juridiska personer är ofta förenade med villkor för hur och till vad medlen får användas. Det är vanligt att exempelvis ett bidrag beviljas för ett särskilt ändamål eller för en specifik åtgärd.
För att en myndighet ska kunna betala ut ett stöd krävs i normal- fallet att det beslutats om medel för stödet i statens budget och att myndigheten har en laglig grund att betala ut medlen.
Grundläggande bestämmelser om statens medelsanvändning och budget finns i regeringsformen. Av 9 kap. 2 och 3 §§ regeringsfor- men följer att det är riksdagen som beslutar om statens budget. Riksdagen beslutar genom statens budget även om statens utgifter på anslag för bestämda ändamål. Enligt 9 kap. 7 § regeringsformen får anslag inte användas på annat sätt än vad riksdagen har bestämt.
Regeringsformens bestämmelser om statens budget kompletteras av budgetlagen (2011:203) och anslagsförordningen (2011:223). Budgetlagen vänder sig främst till regeringen, och av 3 kap. 3 och 4 §§ framgår bl.a. att regeringens förslag till statens budget ska omfatta alla
46
SOU 2024:24 |
Bakgrund |
inkomster och utgifter samt att statens utgifter ska budgeteras och redovisas brutto på anslag.
Varken regeringsformen eller budgetlagen innehåller några bestäm- melser om myndigheternas rättsliga förutsättningar för att betala ut ett stöd. Anslagsförordningen innehåller föreskrifter om myndig- heternas rätt att disponera anslag. Av 11 § framgår att utbetalning av bidrag från anslag ska göras i nära anslutning till att bidraget ska användas av mottagaren. I övrigt innehåller förordningen inte några bestämmelser som reglerar hur myndigheterna ska gå till väga för att betala ut ett stöd.
De generella författningar som reglerar myndigheternas medels- användning ger alltså liten ledning i fråga om myndigheternas stöd- givning. Myndigheternas handläggning av frågor om stöd och bidrag styrs i stället av de enskilda stödens författningar som kompletteras av förvaltningslagens (2017:900) allmänna bestämmelser om myndig- heternas handläggning.
Stödförfattningarnas normgivningsnivå varierar, både lag och förordning förekommer. Stöden på förordningsnivå är dock betyd- ligt fler. Författningarnas detaljnivå skiljer sig åt. Vissa författningar innehåller detaljerade regler som i stor utsträckning styr myndig- heternas ärendehandläggning, exempelvis om vem som kan söka bidraget, vad en ansökan ska innehålla, vem som ska underteckna en ansökan, utbetalningsvillkor och redovisningskrav, medan andra för- fattningar endast i varierande utsträckning innehåller sådana bestäm- melser. I vissa fall innehåller författningarna bemyndiganden för berörd myndighet att utfärda verkställighetsföreskrifter.
Det finns även exempel på stöd där det helt saknas en självständig rättslig reglering. I dessa fall hämtar stödgivningen i stället sin rättsliga grund från en kombination av myndighetens instruktion och reger- ingens beslut om regleringsbrev. Ett exempel på detta är Projektbidrag för främjande av hemslöjd som nämnden för hemslöjdsfrågor ansvarar för. Enligt 2 § i förordningen (1981:500) med instruktion för nämnden för hemslöjdsfrågor ska myndigheten bl.a. ansvara för att fördela stat- ligt stöd till hemslöjdsfrämjande verksamhet. Av regleringsbrevet för 2023 framgår att en anslagspost ska användas för organisationsbidrag till Svenska Hemslöjdsföreningarnas riksförbund och för bidrag till verksamhet med nationella utvecklare, fortbildning och årlig informa- tionskonferens samt för bidrag till projekt inom hemslöjdsområdet.
47
Bakgrund |
SOU 2024:24 |
Det förekommer även stöd som enbart lutar sig mot regerings- beslut, såsom de stöd som regeringen kan besluta om. Till detta kommer även vissa stöd som enbart grundar sig på regeringsuppdrag och regleringsbrev, t.ex. Livsmedelsverkets stöd för slakterier och vilthanteringsanläggningar. Av Livsmedelsverkets regleringsbrev för 2023 framgår att Livsmedelsverket får cirka 82 miljoner kronor i anslag att använda för nedsättning av avgifter för den offentliga kon- troll och annan offentlig verksamhet som görs vid slakterier och vilt- hanteringsanläggningar under 2023.
Stödförordningarnas tydlighet och kvalitet har diskuterats i tidigare lagstiftningsarbete och i den juridiska litteraturen (se Carlquist, Mattias, 2021: Statligt stöd till näringslivet, Norstedts Juridik, s. 725). Förvaltningslagsutredningen beskrev i sitt slutbetänkande förord- ningarna enligt följande.
De aktuella förordningarna […] är av tämligen disparat natur men har det gemensamt att de inte utmärks av den stabilitet och permanens som normalt förutsätts för att en fråga ska bli föremål för normgivning. De är ibland av mycket tillfällig natur och avsedda att tillgodose ett akut hjälpbehov. I andra fall är det fråga om att snabbt kunna främja ett ange- läget samhällsintresse. Ofta är stödet villkorat av tillgången till för ända- målet anslagna medel. Kriterierna för att bidrag ska utgå är många gånger tämligen vaga och tillämpningen i motsvarande mån svårkontrollerad från strikt juridiska utgångspunkter. (SOU 2010:29 s. 133)
Lån
Av 9 kap. 8 § regeringsformen följer att regeringen förvaltar och förfogar över statens tillgångar men att regeringen behöver riks- dagens medgivande för att ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten. Av 6 kap. 3 § budgetlagen framgår att reger- ingen får besluta om utlåning, som finansieras med lån i Riksgälds- kontoret, upp till det belopp som riksdagen har beslutat. Enligt 6 kap. 4 och 5 §§ samma lag ska ränta och vissa avgifter tas ut. Ränta och avgift ska motsvara statens förväntade kostnad för lånet, om inte riksdagen för ett visst lån har beslutat annat. Om det krävs till följd av bestämmelserna om statsstöd i artikel 107 i fördraget om Euro- peiska unionens funktionssätt
48
SOU 2024:24 |
Bakgrund |
budgetlagen följer vidare att sådan utlåning bara får ske när kredit- risken för staten är låg. Utlåning när kreditrisken är hög – vilket den ofta är när det är frågan om stöd till företag – ska i stället finansieras genom anslag. (Se Carlquist, s. 743.)
När det gäller de närmare villkoren för den statliga utlåningen saknas en sammanhållen reglering med generella villkor. Vissa be- stämmelser om villkor finns i förordningen (2011:211) om utlåning och garantier. Förordningen kompletterar budgetlagens bestämmelser och gäller endast sådan långivning som finansieras genom upplåning i Riksgäldskontoret. Förordningen innehåller bl.a. allmänna bestäm- melser om förutsättningar för att betala ut lån, avtalsvillkor samt ränta och avgifter. Av förordningens 5 § följer att en myndighet får besluta om ett lån endast när det följer av en förordning eller av regeringens beslut i ett enskilt fall.
Vissa bestämmelser gällande den anslagsfinansierade långivningen finns i förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar. Förordningen gäller för myndigheter under regeringen och inne- håller vissa bestämmelser om betalningsvillkor och ränta för statliga fordringar. Den riktar sig till myndigheterna och innebär inte någon reglering av en myndighets förhållande till den enskilde. Förord- ningens bestämmelser om ränta grundar exempelvis inte en själv- ständig rätt som myndigheten kan göra gällande mot den enskilde (se rättsfallet NJA 2007 s. 115). För att myndigheten ska kunna ta ut ränta krävs i stället att det medges enligt en stödförordning.
Utöver vad som nämnts saknas alltså allmänna föreskrifter för den statliga utlåningen till företag och andra juridiska personer. Utlåningen styrs i stället i hög grad av de författningar eller bemyn- diganden som respektive myndigheter grundar sin utlåning på. När myndigheterna beslutar i ärenden om utlåning sker detta vanligtvis i två steg. Först beslutar myndigheten om att bevilja lånet, därefter träffas ett avtal med låntagaren (jfr 7 § förordningen om utlåning och garantier). Detta innebär att även civilrättsliga regler påverkar låne- villkoren. Den statliga utlåningen är på detta sätt beroende av en bland- ning mellan offentligrättsliga och civilrättsliga regler. (Se Carlquist, s. 747.)
49
Bakgrund |
SOU 2024:24 |
Garantier
Garantier som stödåtgärd är mindre vanlig jämfört med bidrag och lån. En garanti innebär att staten går i borgen för någon annans betal- ningar. Garantier utfärdas huvudsakligen av Riksgäldskontoret men även av bl.a. Exportkreditnämnden och Boverket (1 § förordningen [2007:1447] med instruktion för Riksgäldskontoret, 1 § förordningen
[2007:1217] med instruktion för Exportkreditnämnden och 1 § för- ordningen [2020:255] om statlig kreditgaranti för lån för bostads- byggande).
Utställande av garantier kräver riksdagens medgivande enligt 9 kap. 8 § regeringsformen och regeringen får enligt 6 kap. 3 § budgetlagen ställa ut kreditgarantier för det ändamål och intill det belopp som riksdagen har beslutat. Enligt 6 kap. 4 § budgetlagen ska ränta eller avgift tas ut. Räntan eller avgiften ska motsvara statens förväntade kostnad för åtagandet, om inte riksdagen för ett visst åtagande har beslutat annat. Om det krävs till följd av bestämmelserna om stats- stöd i artikel 107 i
Avgiften som tas ut vid utställande av en garanti utgör en risk- premie som ska motsvara kostnaden för statens förväntade förlust. Vid prissättningen ska full kostnadstäckning eftersträvas, dvs. premiens storlek ska motsvara såväl förväntad förlust som administrativa kostnader (prop. 2009/10:243 s. 82).
På samma sätt som gäller vid statens utlåning sker statens garanti- givning vanligtvis i två steg med först ett beslut och därefter ett avtal (jfr 7 § förordningen om utlåning och garantier). Statens utfärdade garantier är i likhet med statens låneavtal beroende av dels ett offent- ligrättsligt regelverk, dels civilrättsliga regler (Carlquist, s. 769).
Skatteutgifter
Samhällets stöd till företag och andra juridiska personer utgörs i de flesta fall av utgifter på statsbudgetens utgiftssida. Men det finns också utgifter som går via skattesystemet, i form av skatteutgifter som påverkar statsbudgetens inkomstsida. Skatteutgifter kan ses som de effekter på skatteintäkterna som uppstår till följd av sär-
50
SOU 2024:24 |
Bakgrund |
regleringar i skattelagstiftningen. Sådana särregleringar är t.ex. ned- satta skattesatser, skattereduktioner och nedsatta avgifter. Många av skatteutgifterna har införts, mer eller mindre uttalat, som medel inom specifika utgiftsområden som t.ex. bostad, miljö, arbetsmarknad eller näringsliv i syfte att stärka dessa områden. Ur ett budgetper- spektiv kan de därför ofta jämställas med stöd på budgetens utgifts- sida (skr. 2021/22:98 s. 5).
Skatter ska beslutas av riksdagen enligt 1 kap. 4 § regerings- formen och måste ske genom stiftande av lag, vilket följer av 8 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen. De beslutade nedsatta skattesatserna och skattereduktionerna finns antingen intagna i inkomstskatte- lagen (1999:1229) eller i speciallagstiftning på skatteområdet. Ett exempel på en speciallagstiftning med bestämmelser om nedsatta skatter är lagen (1994:1776) om skatt på energi, exempelvis anges i 6 a kap. 2 c § att för biogas och biogasol som förbrukas som bränsle för uppvärmning medges befrielse från både energiskatt och kol- dioxidskatt med 100 procent.
Avgifter kan delas in i tvingande och frivilliga avgifter. Med tvingande avgifter avses sådana som enskilda måste betala på grund av ett rättsligt tvång, medan en frivillig avgift utgör ett rimligt veder- lag för en frivilligt nyttjad tjänst. De avgifter som främst avses när det kommer till skatteutgifter är de tvingande avgifterna. Beslut om tvingande avgifter ska enligt 8 kap. 2 § regeringsformen fattas av riksdagen, men riksdagen kan enligt 8 kap. 3 § regeringsformen be- myndiga regeringen att meddela föreskrifter. Om riksdagen be- myndigar regeringen att meddela föreskrifter i en viss fråga, kan riks- dagen också medge att regeringen bemyndigar en myndighet att meddela föreskrifter i ämnet.
Ett exempel på en sådan nedsatt avgift som avses är den nedsatta arbetsgivaravgiften som följer av lagen (2016:1053) om särskild be- räkning av vissa avgifter för enmansföretag. Stödet är utformat som en reduktion av den först anställdas arbetsgivaravgifter under de 24 första månaderna. Den särskilda beräkningen omfattar enskilda närings- idkare, aktiebolag och handelsbolag som uppfyller kriterierna för att vara ett enmansföretag.
51
Bakgrund |
SOU 2024:24 |
3.2.2Statsstöd enligt
Statliga stöd till företag och andra juridiska personer är inte enbart en nationell angelägenhet utan även ett område med en betydande
Inom
1.Det gynnar ett visst företag eller en viss produktion.
2.Det finansieras genom offentliga medel. Finansieringen kan vara direkt eller indirekt.
3.Stödet snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen.
4.Stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
Regelverket gäller för företag som bedriver ekonomisk verksamhet. Företagsbegreppet har i
Det
52
SOU 2024:24 |
Bakgrund |
situationer när statliga stöd är eller kan vara förenliga med den inre marknaden, och därmed tillåtna. En stödåtgärd kan anses tillåten bl.a. om det är frågan om ett stöd av mindre betydelse eller om nyttan med stödet anses större än skadan på konkurrensen. Även om huvudregeln är att en stödåtgärd ska godkännas av kommissionen kan en åtgärd även medges under förutsättning att den omfattas av en gruppundantagsförordning eller av en förordning om stöd av mindre betydelse, s.k. de
3.3Straffrättsliga bestämmelser
3.3.1Brottsbalken
När det gäller brott mot de statliga stödsystem som riktar sig till företag och andra juridiska personer kan vissa bestämmelser i brotts- balken tillämpas. I de följande redogörs för de straffbestämmelser som kan bli aktuella.
Bedrägeri
Den som genom vilseledande förmår någon till handling eller under- låtenhet, som innebär vinning för gärningsmannen och skada för den vilseledde eller någon i dess ställe döms för bedrägeri enligt 9 kap. 1 § brottsbalken. För bedrägeri döms också den som genom att lämna oriktig eller ofullständig uppgift, genom att ändra i program eller upptagning eller på annat sätt olovligen påverkar resultatet av en automatisk informationsbehandling eller någon annan liknande automatisk process, så att det innebär vinning för gärningsmannen och skada för någon annan. Påföljden för bedrägeri av normalgraden är fängelse i högst två år. Är brottet, med hänsyn till skadans om- fattning och övriga omständigheter vid brottet att anse som ringa, döms enligt 9 kap. 2 § brottsbalken för ringa bedrägeri till böter eller fängelse i högst sex månader.
Om bedrägeribrottet är att anse som grovt, döms enligt 9 kap. 3 § brottsbalken för grovt bedrägeri till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det beak-
53
Bakgrund |
SOU 2024:24 |
tas om gärningsmannen missbrukat allmänt förtroende eller använt falska handlingar eller vilseledande bokföring eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art, avsett betydande värde eller inne- burit synnerligen kännbar skada. Även försök och förberedelse till bedrägeri och grovt bedrägeri är straffbart.
Subventionsmissbruk
Den som, i strid med föreskrifter eller villkor, använder ett bidrag eller utnyttjar en förmån som finansieras över eller på annat sätt på- verkar Europeiska unionens eller Europeiska atomenergigemen- skapens budgetar för ett annat ändamål än det som bidraget eller förmånen har beviljats för, döms för subventionsmissbruk enligt 9 kap. 3 b § brottsbalken till böter eller fängelse i högst två år. I ringa fall döms det inte till ansvar.
Om brottet är grovt, döms för grovt subventionsmissbruk till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen avsett betydande värde eller varit av särskilt farlig art. Även försök till sub- ventionsmissbruk och grovt subventionsmissbruk är straffbart.
Urkundsförfalskning
Den som obehörigen framställer en falsk urkund genom att skriva en annan persons namn eller genom att falskeligen skaffa någon annans underskrift eller falskeligen ändrar eller fyller ut en äkta ur- kund döms enligt 14 kap. 1 § brottsbalken för urkundsförfalskning. För att någon ska kunna dömas för brottet krävs att åtgärden innebär fara i bevishänseende, dvs. att urkunden måste ha betydelse för den beslutande myndighetens beslut om stöd eller förmån. Påföljden för urkundsförfalskning är fängelse i högst två år.
För att utgöra en urkund ska handlingen vara originalbärare av viss information, vara utfärdad till bevis eller kunna tjäna som bevis, och ha en utställarangivelse. Exempel på urkunder är kontrakt, intyg och alla andra handlingar som kan ha betydelse som bevis. Även elektroniska handlingar omfattas av urkundsbegreppet. Likaså om- fattas s.k. bevismärken av begreppet urkund.
54
SOU 2024:24 |
Bakgrund |
Om brottet är att anse som ringa, döms enligt 14 kap. 2 § brotts- balken för förvanskning av urkund till böter eller fängelse i högst sex månader. Vid bedömningen av om ett brott är att anse som ringa ska det särskilt beaktas om urkunden är av mindre vikt eller om gär- ningen har begåtts för att hjälpa någon till hans eller hennes rätt. Är brottet att anse som grovt, döms enligt 14 kap. 3 § brottsbalken för grov urkundsförfalskning till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om förfalskningen avsett en myndighets arkivhandling av vikt eller en urkund som är särskilt betydelsefull i den allmänna omsättningen eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art. Även försök och förberedelse till urkundsförfalskning och grov urkundsförfalskning är straffbart.
Missbruk av urkund
För missbruk av urkund döms enligt 15 kap. 12 § brottsbalken den som sanningslöst åberopar pass, betyg, identitetshandling eller annan sådan för enskild person utställd urkund såsom gällande för sig eller annan person eller lämnar ut sådan urkund för att missbrukas på det sättet, om åtgärden innebär fara i bevishänseende.
Påföljden för missbruk av urkund är böter eller fängelse i högst sex månader. Är brottet grovt döms till fängelse i högst två år.
Missbruk av handling
Den som sanningslöst utger en handling för att vara en riktig kopia av en viss urkund döms, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, enligt 15 kap. 12 § tredje stycket brottsbalken för missbruk av hand- ling. Påföljden är böter eller fängelse i högst sex månader. Är brottet grovt döms till fängelse i högst två år.
Osann försäkran och vårdslös försäkran
Den som på annat sätt än muntligen lämnar osann uppgift eller för- tiger sanningen, när uppgiften enligt lag eller annan författning lämnas på heder och samvete eller under annan liknande försäkran, döms, om
55
Bakgrund |
SOU 2024:24 |
åtgärden innebär fara i bevishänseende, enligt 15 kap. 10 § brotts- balken för osann försäkran till böter eller fängelse i högst sex månader. Det krävs att de osanna uppgifterna eller förtigandet av sanningen innebär fara i bevishänseende. Det betyder att uppgifterna måste ha betydelse för den beslutande myndighetens beslut om förmån eller stöd. Om brottet är grovt, döms till fängelse i högst två år.
Om gärningen begås av grov oaktsamhet döms för vårdslös för- säkran till böter eller fängelse i högst sex månader.
Osant intygande och brukande av osann urkund
Den som i ett intyg eller en annan urkund lämnar osann uppgift om vem han eller hon är eller om annat än egna angelägenheter eller för skens skull upprättar en urkund rörande rättshandling döms, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, enligt 15 kap. 11 § brotts- balken för osant intygande. Enligt samma straffbestämmelse döms den som åberopar eller på annat sätt använder en sådan osann ur- kund, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, för brukande av osann urkund. Påföljden för båda brotten är böter eller fängelse i högst sex månader. Om brottet med hänsyn till att det innefattar missbruk av tjänsteställning eller annars är att anse som grovt, döms till fängelse i högst två år.
Företagsbot
På yrkande av åklagare kan ett företag enligt 36 kap. 7 § brottsbalken åläggas företagsbot för brott. Med företag avses i bestämmelsen enskilda näringsidkare och juridiska personer.
För företagsbot krävs att det för brottet är föreskrivet strängare straff än penningböter och brottet har begåtts i utövningen av närings- verksamhet, sådan offentlig verksamhet som kan jämställas med näringsverksamhet, eller annan verksamhet som ett företag bedriver, om brottet har varit ägnat att leda till en ekonomisk fördel för före- taget. För företagsbot krävs också att företaget inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottet, eller att brottet har begåtts av en person med ledande ställning i företaget, grundad på befogenhet att företräda företaget eller att fatta beslut på dess vägnar, eller en person som annars haft ett särskilt ansvar för tillsyn
56
SOU 2024:24 |
Bakgrund |
eller kontroll i verksamheten. Företagsbot åläggs dock inte om brottet varit riktat mot företaget.
Vid fastställandet av företagsbotens storlek bestäms ett sank- tionsvärde vilket ska svara mot det mått av klander som kan riktas mot företaget med anledning av brottet. När ett företag åläggs före- tagsbot för flera brott, ska rätten bestämma en gemensam företags- bot för den samlade brottsligheten.
3.3.2Lagen om omställningsstöd
För att lindra de ekonomiska konsekvenserna av spridningen av sjukdomen
Den som lämnar oriktiga uppgifter i ett ärende enligt lagen om omställningsstöd eller inte anmäler ändrade förhållanden enligt den lagen och på så sätt orsakar fara för att omställningsstöd tillgodoförs felaktigt eller tillgodoförs med ett för högt belopp, eller att ett stöd som företaget helt eller delvis saknar rätt till inte återkrävs döms enligt 35 § för omställningsstödsbrott till fängelse i högst två år.
Om brottet är grovt, döms enligt 36 § för grovt omställnings- stödsbrott till fängelse, lägst sex månader och högst sex år. Vid be- dömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om brottet rört betydande belopp, om den som begått brottet använt falska handlingar eller vilseledande bokföring, eller om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning.
Den som begår en sådan gärning som avses i 35 § av grov oakt- samhet döms enligt 37 § för vårdslöst omställningsstödsbrott till böter eller fängelse i högst ett år. Det döms dock inte till ansvar om gärningen med hänsyn till beloppet och övriga omständigheter är mindre allvarlig.
Den som, innan ett omställningsstöd tillgodoförts, frivilligt vid- tar en åtgärd som leder till att det kan fattas ett korrekt beslut om stödet, döms inte till ansvar.
57
Bakgrund |
SOU 2024:24 |
3.3.3Bidragsbrottslagen
Bidragsbrottslagen (2007:612) trädde i kraft den 1 augusti 2007. Syftet med lagen var att åstadkomma ett bättre straffrättsligt skydd för välfärdssystemen och därigenom bevara förtroendet för syste- men och skydda de offentliga finanserna. Utbetalningarna från väl- färdssystemen är av avgörande betydelse för enskildas försörjning och staten har begränsade möjligheter till kontroll, eftersom utbetal- ning måste ske på kort tid. Det bedömdes vidare förekomma en om- fattande brottslighet mot välfärdssystemen som ledde till felaktiga utbetalningar med betydande belopp. Välfärdssystemens särdrag i förhållande till andra statliga utbetalningar och liknande betalningar på det privata området ansågs motivera ett starkare straffrättsligt skydd. När lagen infördes gjordes bedömningen att den skulle om- fatta de mest centrala förmånerna av välfärdssystemen. Sedan dess har tillämpningsområdet utvidgats.
Bidragsbrottslagen omfattar enligt 1 § bidrag, ersättningar, pen- sioner och lån för personligt ändamål som beslutas av Försäkrings- kassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Migra- tionsverket, Arbetsförmedlingen, en kommun eller en arbetslöshets- kassa och som betalas ut till en enskild person (ekonomisk förmån). Lagen gäller även för sådana stöd, bidrag och ersättningar som enligt lag eller förordning beslutas av Försäkringskassan, Arbetsförmed- lingen eller en kommun och avser en enskild person, men betalas ut till eller tillgodoräknas någon annan än den enskilde (ekonomiskt stöd).
En person som lämnar oriktiga uppgifter eller inte anmäler ändrade förhållanden som han eller hon enligt lag eller förordning är skyldig att anmäla, och på så sätt orsakar fara för att en ekonomisk förmån eller ett ekonomiskt stöd felaktigt betalas ut, felaktigt tillgodoräknas, betalas ut med ett för högt belopp eller tillgodoräknas med ett för högt belopp, döms enligt 2 § för bidragsbrott till fängelse i högst två år. Om brottet är ringa döms i stället till böter eller fängelse i högst sex månader.
Om brottet är grovt, döms enligt 3 § för grovt bidragsbrott till fängelse, lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om brottet rört bety- dande belopp, om den som begått brottet använt falska handlingar,
58
SOU 2024:24 |
Bakgrund |
eller om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning.
Den som av grov oaktsamhet begår en sådan gärning som avses i 2 §, döms enligt 4 § för vårdslöst bidragsbrott till böter eller fängelse i högst ett år. Om gärningen med hänsyn till beloppet, risken för slutlig ekonomisk skada och övriga omständigheter är mindre allvar- lig, döms inte till ansvar
Den som före utbetalning eller tillgodoräknande av en ekono- misk förmån eller ett ekonomiskt stöd frivilligt vidtar en åtgärd som leder till att ett korrekt beslut om förmånen eller stödet kan fattas, döms inte till ansvar för brott (5 §).
3.3.4Skattebrottslagen
Skattebrott
Den som på annat sätt än muntligen uppsåtligen lämnar oriktig uppgift till en myndighet eller underlåter att till en myndighet lämna deklaration, kontrolluppgift eller annan föreskriven uppgift och där- igenom ger upphov till fara för att skatt undandras det allmänna eller felaktigt tillgodoräknas eller återbetalas till honom själv eller annan döms enligt 2 § skattebrottslagen (1971:69) för skattebrott till fängelse i högst två år. Brottet är konstruerat som ett farebrott vilket innebär att det inte är nödvändigt att ett skatteundandragande faktiskt skett. Om brottet är att anse som ringa, döms enligt 3 § skattebrottslagen för skatteförseelse till böter. Om brottet är att anse som grovt, döms enligt 4 § skattebrottslagen för grovt skattebrott till fängelse, lägst sex månader och högst sex år.
Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om det rört mycket betydande belopp, om gärningsmannen använt falska handlingar eller vilseledande bokföring eller om förfarandet ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning eller i annat fall varit av synnerligen farlig art.
59
Bakgrund |
SOU 2024:24 |
Vårdslös skatteuppgift
Den som på annat sätt än muntligen av grov oaktsamhet lämnar oriktig uppgift till myndighet och därigenom ger upphov till fara för att skatt undandras det allmänna eller felaktigt tillgodoräknas eller återbetalas till honom själv eller annan döms enligt 5 § skattebrotts- lagen för vårdslös skatteuppgift till böter eller fängelse i högst ett år. Om gärningen med hänsyn till skattebeloppet och övriga omständig- heter är av mindre allvarlig art, ska inte dömas till ansvar.
Brottet utgör den culpösa motsvarigheten till aktivt skattebrott. Ansvar för vårdslös skatteuppgift inträder oavsett om den oriktiga uppgiften avser uppgiftslämnarens egen eller annans skatt.
3.4Bestämmelser om underrättelse- och uppgiftsskyldighet
3.4.1Underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
Lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetal- ningar från välfärdssystemen trädde i kraft den 1 juli 2008. Syftet med lagen är att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar. Lagen gäller samma ekonomiska förmåner och stöd som bidrags- brottslagen, dvs. bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål som beslutas av Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket, Arbetsförmed- lingen, en kommun eller en arbetslöshetskassa och som betalas ut till en enskild person (ekonomisk förmån). Lagen gäller även för sådana stöd, bidrag och ersättningar som enligt lag eller förordning beslutas av Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen eller en kommun och av- ser en enskild person, men betalas ut till eller tillgodoräknas någon annan än den enskilde (ekonomiskt stöd).
Underrättelseskyldigheten gäller för Migrationsverket, Försäkrings- kassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket, Kronofogdemyndigheten, Utbetalningsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Arbetsför- medlingen, kommunerna och arbetslöshetskassorna. Skatteverkets underrättelseskyldighet gäller dock inte i myndighetens brotts- utredande verksamhet, eftersom en sådan underrättelseskyldighet i många fall skulle vara oförenlig med de intressen som bestämmelsen
60
SOU 2024:24 |
Bakgrund |
om förundersökningssekretess är avsedda att skydda (prop. 2007/08:48 s. 22).
Om det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån eller ett ekonomiskt stöd har beslutats, betalats ut eller tillgodoräknats felaktigt eller med ett för högt belopp, ska de utpekade myndigheterna skicka en underrättelse om detta till den myndighet eller organisation som har fattat beslutet. Underrättelseskyldigheten gäller dock inte om det finns särskilda skäl. Sådana skäl kan finnas om den myndig- het eller organisation som har fattat beslutet redan känner till fel- aktigheten eller om det är fråga om ett försumbart belopp. Bedöm- ningen av om det finns särskilda skäl ska vara restriktiv. Omständig- heter som har att göra med en myndighets eller organisations arbets- situation, t.ex. ärendeanhopningar, utgör aldrig särskilda skäl (prop. 2007/08:48 s. 28).
Underrättelseskyldigheten avser såväl felaktiga utbetalningar på grund av brott som oavsiktliga fel begångna av antingen den enskilde eller den utbetalande aktören. Av underrättelsen ska det framgå vilka omständigheter som ligger till grund för antagandet att en ekono- misk förmån eller ett ekonomiskt stöd har beslutats, betalats ut eller tillgodoräknats felaktigt eller med ett för högt belopp. Underrät- telseskyldigheten är sekretessbrytande enligt 10 kap. 28 § offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400).
3.4.2Uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet
Som en del i arbetet mot organiserad brottslighet infördes lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. Syftet med lagen är att underlätta informationsutbytet mellan myndigheter som samverkar för att förebygga, förhindra eller upptäcka viss organiserad brottslighet (prop. 2015/16:167 s. 33).
Lagen gäller vid särskilt beslutad samverkan mellan myndigheter för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som är av allvarlig eller omfattande karaktär, och bedrivs i organiserad form eller systematiskt av en grupp individer.
Inom ramen för samverkan enligt lagen ska en myndighet trots sekretess lämna uppgift till en annan myndighet om det behövs för den mottagande myndighetens deltagande i samverkan. En uppgift ska dock inte lämnas om övervägande skäl talar för att det intresse
61
Bakgrund |
SOU 2024:24 |
som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut.
Det är regeringen som bestämmer vilka myndigheter som ska vara uppgiftsskyldiga eller kan vara mottagare av uppgifter vid upp- giftsutlämnande med stöd av lagen.
3.5Tidigare förslag på området
3.5.1Inledning
Sedan bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen infördes har det pre- senterats flera betänkanden och rapporter med fokus på välfärds- systemen och sådana stöd som huvudsakligen riktar sig till enskilda. Det är också inom detta område som flest åtgärder har vidtagits i syfte att minska antalet felaktiga utbetalningar. Problematiken med företag och andra juridiska personer som brottsverktyg i förhållande till ersättningar från det offentliga har endast delvis belysts. Nedan följer en kortfattad redogörelse av de tidigare utredningar som be- handlat frågor om felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Vidare redogörs för utredningar som berör frågor där företag används som brottsverktyg i förhållande till det offentliga. Därefter följer en kort- fattad redogörelse för myndighetsuppdrag och rapporter på området. Slutligen redovisas ett antal skrivelser som lämnats till regeringen.
3.5.2Utredningar
Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2008:74)
Delegationen mot felaktiga utbetalningar inrättades hösten 2005. Syftet med delegationen var att minska felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. I arbetet deltog representanter för totalt 16 myndig- heter och organisationer som antingen administrerade och kontrol- lerade utbetalningar från välfärdssystemen eller ingick i kontroll- och rättskedjan. Uppdraget för det myndighetsgemensamma arbetet var att fungera som ett forum för samverkan. I detta ingick att före- bygga och förhindra felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
62
SOU 2024:24 |
Bakgrund |
Delegationen publicerade flera rapporter och slutförde sitt arbete under 2008. Delegationen identifierade en rad orsaker till felaktiga utbetalningar. Orsakerna till att utbetalningarna blev felaktiga var påfallande lika trots att förmånerna och myndigheterna skiljde sig åt. En felaktig uppgift om inkomst, förmögenhet, bostad eller förmåga, men även slarv, okunskap och tidsbrist var sådana gemensamma orsaker som delegationen identifierade.
Delegationen uppskattade omfattningen av felaktiga utbetal- ningar. Av de cirka 510 miljarder kronor som årligen betalades ut från välfärdssystemen bedömde delegationen att i genomsnitt fyra procent betalades ut felaktigt. Bedömningen inkluderade mörkertal, dvs. fel som i regel inte upptäcks. Totalt uppskattade delegationen att de felaktiga utbetalningarna uppgick till
Delegationen genomförde en kartläggning av allmänhetens och handläggares attityder till bidragsbrott. Av resultaten framgick att en relativt hög andel av allmänheten hade en acceptans för bidrags- brott. Handläggare och allmänhet upplevde att bidragsbrotten var omfattande.
Delegationen lämnade en rad förslag till åtgärder för att minska såväl oavsiktliga som avsiktliga felaktiga utbetalningar. Åtgärderna innefattade dels regeringens och myndigheternas styrning av arbetet mot felaktiga utbetalningar, dels förändrad lagstiftning och andra regeländringar. Delegationen föreslog bl.a. att tillämpningsområdet för bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen skulle utvidgas. För att avlasta rättsväsendet från hanteringen av bidragsbrott som rör mindre belopp föreslog delegationen att frågan om en administrativ sanktions- avgift borde utredas. Frågan om införande av en gemensam funktion för utbetalningskontroll borde också utredas närmare.
63
Bakgrund |
SOU 2024:24 |
Tillämpningsområdet för bidragsbrottslagen och för lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen har utvidgats sedan dess (se prop. 2018/19:132).
Det ska vara lätt att göra rätt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (SOU 2014:16)
Utredningen hade i uppdrag att kartlägga och analysera förutsätt- ningar för Arbetsförmedlingens arbete med att motverka felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Kart- läggningen avsåg risker och förekomsten av oegentligheter, över- utnyttjande och andra felaktigheter i samband med utbetalning av ekonomiska ersättningar som lämnas till arbetsgivare/anordnare och externa leverantörer av tjänster för stöd till personer med svag för- ankring på arbetsmarknaden. Utredningen lämnade förslag till åt- gärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspoli- tiska verksamheten.
Utredningen redovisade ett antal risker för felaktiga utbetal- ningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Orsakerna till riskerna fanns på flera nivåer. Det komplexa regelverket som styrde verksamheten med arbetsgivarstöd och övriga program var en övergripande risk. Regleringarna av de olika arbetsmarknadspoli- tiska programmen var komplex och till övervägande del fokuserad på villkoren för den som är arbetssökande eller arbetslös. Arbetsför- medlingens möjligheter att i beslut tydliggöra under vilka villkor ekonomisk ersättning utgick – till en arbetsgivare, leverantör eller anordnare – var begränsade.
Utredningen föreslog bl.a. att regeringen i särskild ordning borde överväga att i bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldig- het vid felaktiga utbetalningar inom välfärdssystemen inkludera arbets- givarstöden inom arbetsmarknadspolitiken. Tillämpningsområdet för bidragsbrottslagen och för lagen om underrättelseskyldighet vid fel- aktiga utbetalningar från välfärdssystemen har utvidgats sedan dess (se prop. 2018/19:132).
64
SOU 2024:24 |
Bakgrund |
Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37)
Utredningen hade i uppdrag att göra en översyn av välfärdsstatens förmåga att stå emot organiserad och systematisk ekonomisk brotts- lighet. I uppdraget ingick att göra en kartläggning av den ekonomiska brottsligheten som riktades mot dessa system och att identifiera risk- faktorer i de system som var mest brottsutsatta. Utredningen skulle även se över funktionen för uppföljning och kontroll hos brotts- utsatta myndigheter och analysera de brottsbekämpande myndig- heternas förutsättningar att utreda och beivra denna brottslighet. Utredningen skulle därutöver se över ett antal särskilt utpekade frågor, bl.a. överväga att samordna utbetalningar från välfärdssystemen.
I kartläggningen identifierades tre huvudsakliga riskfaktorer. Den första var att uppgifter i de register som har betydelse för ut- betalningar från välfärdssystemen inte avspeglade verkliga förhål- landen, framför allt uppgifter i folkbokföringsdatabasen. Det gällde även uppgifter hos Bolagsverket, vilket försvårade de brottsbekäm- pande myndigheternas arbete. Den andra riskfaktorn var att besluts- underlaget hos de utbetalande aktörerna var bristfälligt. Myndig- heternas möjligheter att inhämta och kontrollera lämnade uppgifter bedömdes inte som ändamålsenliga och väl avvägda vilket riskerade att leda till felaktiga beslut eftersom de fattats på felaktiga eller falska grunder. Detta gällde särskilt uppgifter om företag. Den tredje risk- faktorn utgjordes av att de brottsbekämpande myndigheterna inte hade de förutsättningar som var nödvändiga för att brott mot välfärds- systemen skulle kunna utredas och beivras i tillräcklig omfattning.
Kartläggningen visade att samtliga granskade utbetalande myndig- heter var utsatta för kvalificerad välfärdsbrottslighet. Brottslighet förekom i många fall där utbetalningar gick till företag och den före- tagsrelaterade brottsligheten var av varierande slag. Som exempel nämndes felaktiga utbetalningar i samband med rot- och rutavdrag eller av anställningsstöd från Arbetsförmedlingen men även av assi- stansersättning där utbetalning skedde antingen till den som be- viljats assistans eller till det bolag som anordnar assistansen. Företag användes även för att bedriva handel med arbetstillstånd och för att förse personer med oriktiga intyg om anställning. De oriktiga in- tygen kunde sedan ge rätt till ersättning från arbetslöshetskassa och att få en sjukpenninggrundande och pensionsgrundande inkomst
65
Bakgrund |
SOU 2024:24 |
fastställd, och i ett senare skede ge rätt till utbetalningar från den statliga lönegarantin. Utredningen uppmärksammade särskilt pro- blematiken kring ideella föreningar som i brottsliga syften tog emot ersättning från välfärdssystemen, eftersom dessa var särskilt svåra att kontrollera.
Utredningen ansåg att ordningen för att utreda bidragsbrott inte var ändamålsenlig, i huvudsak av två skäl. Den första var att flera myndigheter, både utbetalande som brottsbekämpande, var inblandade i utredningskedjan och därigenom beroende av varandras insatser i ärendehanteringen. Den andra orsaken var att det saknades tillräck- ligt specialiserad kompetens i utredningsorganisationen. Problemen var sådana att ökade resurser inte skulle förändra förutsättningarna.
Utredningen föreslog därför att det skulle inrättas en ny enhet för utredning av bidragsbrott utanför Polismyndigheten hos För- säkringskassan som en särskild enhet, liknande den modell som gäller för Skatteverkets skattebrottsenhet. Det föreslogs även att bidragsbrott i fortsättningen skulle handläggas vid Ekobrottsmyndig- heten och att åklagare alltid skulle vara förundersökningsledare vid grova brott. Anmälningar om bidragsbrott skulle göras till Försäkrings- kassans bidragsbrottsenhet eller till åklagare. Försäkringskassans brottsbekämpande uppgifter skulle regleras i en ny lag. Förslagen i denna del har inte lett till några lagstiftningsåtgärder.
Ett flertal förslag från utredningen har dock lett till lagstift- ningsåtgärder. Utredningen lämnade bl.a. förslag på åtgärder i syfte att säkerställa korrekta uppgifter i folkbokföringen. Förslagen innefattade att ge Skatteverket möjlighet att genomföra kontrollbesök, samt in- förande av en ny straffbestämmelse om folkbokföringsbrott. Förslagen i dessa delar har huvudsakligen genomförts (se prop. 2017/18:145).
Vidare föreslog utredningen att det som villkor för vissa arbets- marknadsstöd skulle införas bestämmelser om att löneutbetal- ningarna skulle göras med spårbara betalningsmedel. Det föreslogs vidare att ett motsvarande villkor för rätten till rot- och rutavdrag skulle införas. Förslagen har i dessa delar huvudsakligen genomförts (se prop. 2019/20:1).
Utredningen föreslog också att tillämpningsområdet för bidrags- brottslagen och lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga ut- betalningar från välfärdssystemen skulle utvidgas, bl.a. till att omfatta ekonomiskt stöd som beslutas av Försäkringskassan eller Arbets- förmedlingen och som avser viss enskild person men inte utbetalas
66
SOU 2024:24 |
Bakgrund |
till denne. Det föreslogs även att straffskalan för grovt bidragsbrott skulle skärpas. Förslagen har i dessa delar lett till att bidragsbrotts- lagen och lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetal- ningar från välfärdssystemen utvidgats (se prop. 2018/19:132).
Vidare föreslog utredningen att frågan om en samordnad statlig utbetalningsfunktion borde utredas närmare, vilket också har genom- förts (se SOU 2020:35).
Bidragsbrott och underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – en utvärdering (SOU 2018:14)
Utredningen hade i uppdrag att utvärdera bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Utredningen skulle undersöka hur lagarna fun- gerade i praktiken och om de uppfyllde sina syften. I uppdraget in- gick att utreda om det fanns något behov av att ändra lagarna, och i så fall lämna författningsförslag.
Kartläggningen visade att införandet av bidragsbrottslagen hade lett till att frågor om bidragsbrott fått större fokus hos många av de utbetalande myndigheterna,
Lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen bedömdes inte ha fått fullt genomslag. Utred- ningen fann flera orsaker, bl.a. en osäkerhet om i vilka situationer en underrättelse skulle skickas, vilken information som i så fall skulle omfattas eller bifogas samt att hanteringen skedde manuellt, vilket var tidskrävande.
Det gick inte att utifrån kartläggningen säga att bidragsbrotts- lagen medfört ett minskat antal felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen. Det ökade fokuset på kontroll som lagen medfört hade
67
Bakgrund |
SOU 2024:24 |
dock lett till positiva effekter. När det gällde tilltron till välfärds- systemen fann utredningen ett visst stöd för att bidragsbrottslagen hade bidragit till en skärpt syn på bidragsfusk.
Utredningen föreslog att bidragsbrottslagen skulle utvidgas till att även omfatta sådant ekonomiskt stöd som beslutas av Försäkrings- kassan, Arbetsförmedlingen eller en kommun och som avser viss enskild person men inte betalas ut till den enskilde. Utredningen föreslog vidare att straffskalan för grovt bidragsbrott skulle skärpas och att det vid bedömningen av om brottet var grovt även skulle beak- tas särskilt om den samlade brottsligheten rört betydande belopp. Utredningen föreslog också att brott mot bidragsbrottslagen i fort- sättningen skulle anmälas till Polismyndigheten, och inte till Åklagar- myndigheten, eftersom det bättre svarade mot de faktiska förhål- landena. Preskriptionstiden för bidragsbrott som är ringa och för vårdslöst bidragsbrott skulle förlängas till fem år. Utredningen före- slog också att tillämpningsområdet för lagen om underrättelseskyldig- het vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen skulle utökas i enlighet med förslaget om ändring i bidragsbrottslagen. Utredningen framhöll även behovet av en gemensam statlig utbetalningsfunktion och vikten av att den frågan utreds.
Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 2020 genomfördes merparten av de förslag som utredningen lämnade. (se prop. 2018/19:132).
Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2019:59)
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen hade som syfte att öka andelen korrekta utbetalningar ur välfärdssystem. Delegationen hade flera uppdrag och lämnade ett antal delrapporter. Bland annat skulle delegationen utgöra ett samlande organ och ta fram faktaunderlag till regeringen. I uppdraget ingick också att lämna för- slag på mål och resultatindikatorer för att möjliggöra en uppföljning för regeringen av de insatser som görs av myndigheterna. Delega- tionen skulle även genomföra omfattningsstudier av felaktiga utbetal- ningar från system där det finns väsentliga risker för fel och redovisa orsakerna till felen, samt göra en bedömning av den totala omfatt- ningen av felaktiga utbetalningar. I det ingick också att föreslå en modell för hur man återkommande kunde bedöma omfattningen av
68
SOU 2024:24 |
Bakgrund |
felaktiga utbetalningar. Delegationen skulle lämna förslag till ny reglering som skulle underlätta för enskilda och andra aktörer att göra rätt och säkerställa att myndigheter hade rutiner och system som kan motverka felaktiga utbetalningar.
Delegationen uppskattade de felaktiga utbetalningarna till cirka
5,5 procent av de totala utgifterna, exklusive ålderspensionssystemet. Det motsvarade 18 miljarder kronor årligen. Osäkerhetsintervallet uppgick till
Delegationen fann ett antal faktorer som ökade risken för felaktiga utbetalningar. Man konstaterade bl.a. att olika uppgifter och underlag hade en helt avgörande betydelse för att utbetalningar skulle bli kor- rekta. Felaktiga uppgifter i ansökan och inte anmälda ändrade för- hållanden orsakade drygt tre fjärdedelar av de felaktiga utbetalningarna. Att uppgifter som låg till grund för beslut och utbetalningar var korrekta var därför viktigt enligt delegationen. Utformningen av väl- färdssystemen utgjorde också en viktig orsak till felaktiga utbetalningar. Ett ersättningssystems regelverk och konstruktion lade grunden för myndighetens förutsättningar att motverka felaktiga utbetalningar och överutnyttjande. När flera myndigheter ansvarade för ett stöd ökade risken för felaktiga utbetalningar. Detsamma var fallet när före- tag eller andra externa aktörer var involverade i ett ersättningssystem. Trots att det gjordes betydande insatser inom myndigheterna för att motverka felaktiga utbetalningar visade studierna som genomfördes inom ramen för delegationens arbete att de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen fortsatt var omfattande. Vidtagna åtgärder hade inte varit tillräckliga för att komma till rätta med problemen.
Delegationen lämnade ett antal förslag och flera har lett till åtgärder. Bland annat har ett riksdagsbundet mål om att felaktiga utbetalningar ska minska antagits i statens budget (prop. 2020/21:1 utg.omr. 2 avsnitt 2.3.3). Vidare har ett råd för korrekta utbetalningar inrättats vid Ekonomistyrningsverket, vilket regleras i 3 och 4 §§ förordningen (2021:663) om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. I förordningen regleras även återkommande om- fattningsstudier av felaktiga utbetalningar.
69
Bakgrund |
SOU 2024:24 |
Kontroll för ökad tilltro – en ny myndighet för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2020:35)
Utredningen hade i uppdrag att överväga om en funktion för system- övergripande riskanalyser, urval och kontroller bör införas för att förhindra att felaktiga belopp betalas ut, och för att säkerställa att utbetalningarna sker till rätt mottagare.
Utredningen föreslog att det skulle inrättas en ny myndighet: Myndigheten för utbetalningskontroll. Myndigheten skulle ha i upp- drag att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från de statliga välfärdssystemen. Ansvaret för ärendehandläggning, beslut och kontroll föreslogs ligga kvar på respektive beslutande myndighet och den nya myndigheten skulle inte ompröva eller över- pröva några beslut. Den nya myndigheten skulle bidra med underlag till brottsutredningar men inte vara brottsutredande. Den skulle inte heller vara skyldig att anmäla misstänkta bidragsbrott. Utbetalningar från Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden, Försäkrings- kassan och Pensionsmyndigheten skulle omfattas av den nya myndig- hetens uppdrag. Även Skatteverkets utbetalningar via skattekontona skulle omfattas. Migrationsverkets utbetalning av dagersättning till asylsökande skulle dock inte omfattas. Flera andra myndigheter skulle vara skyldiga att lämna uppgifter till den nya myndigheten och få ta emot underrättelser om felaktigheter. Myndigheten skulle enbart hantera statliga utbetalningar, vilket skulle betyda att kommunala er- sättningar inte skulle omfattas.
Utredningen föreslog att det skulle inrättas ett system med trans- aktionskonto för statliga utbetalningar. Systemet skulle admini- streras av den nya myndigheten och skulle leda till en effektivisering genom att utbetalningar från välfärdssystemen hanterades samlat och att kontouppgifter för mottagare av utbetalningar administre- rades av en enda myndighet. Uppgifterna från ett transaktionskonto skulle utgöra grunden för den nya myndighetens arbete med data- analyser och urval för att upptäcka och förhindra felaktiga utbetal- ningar. Myndigheten för utbetalningskontroll skulle därutöver stödja och följa statliga myndigheters och arbetslöshetskassors arbete med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen samt vart tredje år lämna en redogörelse till regeringen för hur arbetet mot fel- aktiga utbetalningar fortlöpte. Utredningen lämnade förslag på ett
70
SOU 2024:24 |
Bakgrund |
antal lagar för att reglera myndighetens verksamhet. Utredningen före- slog att myndigheten skulle påbörja sin verksamhet den 1 januari 2024.
I enlighet med utredningens förslag har regeringen lagt fram förslag om att det ska bildas en ny myndighet. Förslagen har antagits av riks- dagen (prop. 2022/23:34, bet. 2022/23:FiU35, rskr. 2022/23:266). Ut- betalningsmyndigheten påbörjade sin verksamhet den 1 januari 2024.
Uppdrag om förhindrande av brott kopplade till de stödåtgärder med statsfinansiella och samhällsekonomiska konsekvenser som vidtas med anledning av det nya coronaviruset (Ds 2020:28)
Utredningens uppdrag var att analysera risken för att de stöd- åtgärder med statsfinansiella och samhällsekonomiska konsekvenser som beslutas av regering och riksdag med anledning av utbrottet av coronaviruset missbrukas i brottslig verksamhet och föreslå åtgärder för att förhindra att det sker.
Utredningen lämnade flera synpunkter och förslag. I utred- ningens slutredovisning framfördes bl.a. att en grundläggande förut- sättning för att undvika felaktiga utbetalningar från stödsystemen är att de uppgifter som ligger till grund för ett beslut är korrekta. Utred- ningen poängterade behovet av ett utökat informationsutbyte mellan utbetalande och andra berörda myndigheter för att minska risken för fel och upptäcka brott. Regelverken när det gäller handläggning och kontroll behöver vara tydligt utformade och ge myndigheterna rätt befogenheter att kontrollera sökandens uppgifter. Felaktiga utbetal- ningar måste mötas med effektiva reaktioner, exempelvis genom en möjlighet för myndigheten att besluta om återkrav. En sådan möjlig- het saknades i vissa fall.
Utredningen ansåg även att möjligheterna att lagföra företag och de som står bakom företagen som begår brott mot stöd och andra ersättningar behöver ses över och stärkas. Utredningen ansåg att bidragsbrottslagen borde kunna utvidgas till att gälla även ersätt- ningar och stöd som betalas ut till företag, och att också tillämpnings- området för lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetal- ningar från välfärdssystemen borde utvidgas på motsvarande sätt. Utredningen ansåg att en sådan utvidgning skulle kunna innebära fler underrättelser om felaktiga utbetalningar och samtidigt göra det tydligt att alla välfärdens bidrag har samma skydd.
71
Bakgrund |
SOU 2024:24 |
Utökat informationsutbyte (Ds 2022:13)
Utredningen hade i uppdrag att utvärdera möjligheterna till infor- mationsutbyte mellan myndigheter, kommuner och arbetslöshets- kassor. Utredningen ansåg att statliga och kommunala myndigheter samt de som jämställs med myndigheter enligt offentlighets- och sekretesslagen bör ges förutsättningar att utbyta sekretessbelagda uppgifter i större utsträckning än i dag. Utredningen ansåg att det fanns ett omotiverat glapp mellan de undersökta statliga myndig- heternas uppdrag och de rättsliga förutsättningarna för att genomföra det. Utredningen föreslog bl.a. att en generell sekretessbrytande bestämmelse skulle införas. Bestämmelsen skulle innebära att myndig- heter, kommuner och andra organ som omfattas av offentlighets- och sekretesslagen skulle kunna utbyta uppgifter om enskilda som behövs för att säkerställa korrekta beslutsunderlag och göra efter- kontroller. Bestämmelsen, som skulle omfatta samtliga statliga och kommunala myndigheter samt de som enligt offentlighets- och sekre- tesslagen jämställs med myndigheter, skulle innebära att uppgifter skulle få lämnas ut såväl på begäran som på eget initiativ. Utred- ningen föreslog även en utökad uppgiftsskyldighet i vissa fall och ett utökat elektroniskt informationsutbyte mellan vissa myndigheter.
Utredningens förslag bereds i Regeringskansliet. Regeringen har också tillsatt en utredning om förbättrade möjligheter till informa- tionsutbyte mellan myndigheter (Ju 2023:22)
Stärkt arbete med att bekämpa bidragsbrott (SOU 2022:37)
Utredningen hade i uppdrag att stärka arbetet med att bekämpa bidragsbrott mot Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen. I del- betänkandet genomförde utredningen en kartläggning av arbetet mot bidragsbrott för att undersöka om det gick att förbättra hanteringen. Utredningen tittade även på hur styrning och samverkan mellan aktörer i utredningskedjan kunde utvecklas och om ansvar och be- fogenheter skulle flyttas mellan myndigheter. Därutöver lämnade utredningen ett förslag på ett administrativt sanktionssystem.
I kartläggningen kom utredningen fram till att arbetet mot bidrags- brott hade förbättrats över tid, men att vissa brister kvarstod. Även om fler felaktiga utbetalningar upptäcktes och antalet brottsanmäl-
72
SOU 2024:24 |
Bakgrund |
ningar hade ökat var det fortfarande få överträdelser som ledde till anmälan och lagföring. Genomströmningstiden för de enklare bidrags- brotten hade minskat, medan genomströmningstiden för de grova bidragsbrotten hade ökat. Polismyndigheten bedömdes sakna resurser att prioritera bidragsbrott i den omfattning som de beslutande aktörerna förväntade sig. Vid utredningar av bidragsbrott behövdes även omfattande specialistkompetens och kunskaper för att utreda ekonomisk brottslighet. Utredningen ansåg sammantaget att de brister som framkommit inte kunde åtgärdas genom utvecklad styr- ning, organisationsförändringar eller ökad samverkan. Det krävdes i stället mer omfattande förändringar.
Utredningen föreslog att det genom en ny lag skulle införas ett system med administrativa sanktionsavgifter. En administrativ sank- tionsavgift skulle kunna tas ut för mindre allvarliga brott, i stället för att det görs en anmälan om bidragsbrott. Sanktionsavgiften skulle motsvara 25 procent av det felaktigt utbetalda eller tillgodoräknade beloppet. Ansvaret föreslogs vara strikt, även situationer där den enskilde inte har handlat med uppsåt eller av grov oaktsamhet skulle kunna leda till att en sanktionsavgift tas ut. Förslaget innebar inte att några bidragsbrott avkriminaliserades, även om den enskilde inte skulle bli föremål för dubbla prövningar.
Utredningen föreslog vidare att ansvaret för att utreda bidrags- brott skulle flyttas från Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten till Ekobrottsmyndigheten. Förslaget motiverades bl.a. av att Eko- brottsmyndigheten hade bättre kompetens och större vana att utreda komplex ekonomisk brottslighet, men också av att det administrativa sanktionssystemet skulle lämna utrymme för mer resurser till de all- varligare brotten.
Utredningens förslag bereds i Regeringskansliet.
En ny lag om stöd vid korttidsarbete – ett mer förutsägbart, förenklat och stärkt regelverk (SOU 2022:65)
Utredningen hade i uppdrag att dels analysera betydelsen av korttids- stödet för att lindra de negativa ekonomiska effekterna som uppstått till följd av spridningen av
73
Bakgrund |
SOU 2024:24 |
utvärdering av stödets betydelse (SOU 2022:30). Slutbetänkandet be- handlade uppdraget att se över regelverket.
Utredningen lämnade förslag till en ny lag om stöd vid korttids- arbete med ett samlat system för korttidsarbete. Den nya lagen syftade bl.a. till att möjliggöra en effektiv kontroll och motverka missbruk. Utredningen lämnade också förslag på straffbestämmelser i den nya lagen. Det brottsliga agerandet bestod i att arbetsgivaren hade lämnat oriktiga uppgifter, eller inte följt anmälningsskyldigheten. Ett brott förelåg i sådana fall om det uppstod en fara för att stöd vid korttids- arbete tillgodoförs felaktigt eller med ett för högt belopp, eller inte återkrävs i situationer då arbetsgivaren saknade rätt till stöd. Straffet för brott av normalgraden föreslogs vara fängelse i högst två år, för ringa brott vara böter eller fängelse i högst sex månader och för grovt brott vara fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Ärenden rörande brottet föreslogs hanteras av Ekobrottsmyndigheten.
Utredningens förslag bereds i Regeringskansliet.
Bolag och brott (SOU 2023:34)
Utredningen hade i uppdrag att överväga och föreslå åtgärder för att motverka att aktiebolag och andra företag används för att begå brott och andra oegentligheter. I uppdraget ingick bl.a. att redovisa för- och nackdelar med det nuvarande undantaget från revisionsplikten för små aktiebolag respektive en återinförd revisionsplikt för sådana bolag samt att föreslå de författningsändringar som skulle krävas vid ett eventuellt återinförande. Utredningen hade också att ta ställning till om Bolagsverkets kontrollerande roll borde utökas i ett brotts- förebyggande syfte och om det borde införas en särskild straffbestäm- melse om bolagskapning. Utredningen hade därutöver att ta ställ- ning till ytterligare frågor, bl.a. frågor om tidsfrister för ingivning av årsredovisningar och sanktioner vid förseningar, samt för- och nack- delar med reglerna om tvångslikvidation vid kapitalbrist i aktiebolag.
Utredningen lämnade flera förslag. Bland annat föreslogs det att Bolagsverket i större utsträckning än i dag borde göra kontroller i registreringsärenden för att kunna identifiera brottsliga upplägg där det anmäls målvakter som företrädare för bolag och föreningar. Utred- ningen föreslog även att Bolagsverket skulle kunna förelägga om personlig inställelse för att säkerställa anmälarens eller den anmäldes
74
SOU 2024:24 |
Bakgrund |
identitet eller behörighet att företräda företaget. Vidare föreslog utredningen att Bolagsverket skulle kunna stryka personer från aktie- bolagsregistret, föreningsregistret och handelsregistret som avregi- strerats från folkbokföringen på grund av att de har varit registrerade under falsk identitet. Utredningen lämnade också förslag på en ny straffbestämmelse, företagskapning, i 9 kap. brottsbalken.
Utredningens förslag bereds i Regeringskansliet.
Ett stärkt och samlat skydd av välfärdssystemen (SOU 2023:52)
Utredningen hade i uppdrag att se över möjligheterna att stärka arbetet med att bekämpa bidragsbrott. Syftet var att säkerställa en ändamålsenlig och effektiv hantering som skulle minska antalet fel- aktiga utbetalningar och förhindra bidragsbrott som gäller ekonomiska förmåner och stöd som hanteras av Försäkringskassan, Pensions- myndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen. Utredningen föreslog att nämnda myndig- heter skulle få ett tydligare ansvar att förebygga välfärdsbrott. Ett råd mot välfärdsbrott föreslogs att inrättas för att granska regelför- slag ur perspektivet att motverka brott och olika brottsliga upplägg som avser välfärdssystemen. Rådet skulle också ge praktiskt stöd och ta fram vägledande principer för regelgivning på välfärdsom- rådet. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten föreslogs få ut- ökade möjligheter att hämta in uppgifter från andra aktörer än den enskilde som ett led i att förhindra att brott begås. Kommunerna föreslogs få hämta in vissa uppgifter om inkomst från Skatteverket. Utredningen föreslog även att ett system med bidragsspärr införs. Den som döms eller meddelas ett strafföreläggande för bidragsbrott av normalgraden eller grovt bidragsbrott ska samtidigt meddelas en bidragsspärr av allmän domstol eller åklagare.
Utredningens förslag bereds i Regeringskansliet.
75
Bakgrund |
SOU 2024:24 |
3.5.3Myndighetsuppdrag och rapporter
Bedrägeribrottsligheten i Sverige – Kartläggning och åtgärdsförslag
Brottsförebyggande rådet fick 2014 i uppdrag av regeringen att genomföra en studie av bedrägerier och arbetet mot sådan brottslig- het. Rapporten Bedrägeribrottsligheten i Sverige - Kartläggning och åtgärdsförslag (Rapport 2016:9) redovisades 2016. I rapporten kon- staterade Brottsförebyggande rådet att det sedan 2008 hade skett en ökning av bedrägeribrottsligheten, både i termer av självrapporterad utsatthet och i antalet ärenden som hanteras av rättsväsendet. Utveck- lingen för bidragsbrotten var mer jämn över tid.
För bidragsbrotten beskrevs det typiska upplägget som att gär- ningspersonen, genom att lämna felaktig information, vilseledde den utsatte att betala ut bidrag eller förmåner som denne inte var berät- tigad till. En variant var att personen inte underrättade den utbeta- lande myndigheten eller organisationen om ändrade förhållanden, och därigenom fick en för hög utbetalning. I rapporten noterades det att bidragsbrotten enbart omfattade bidrag och förmåner till enskilda, men att det fanns en del brottsbalksbedrägerier som drabbade de ut- betalande aktörerna. Det handlade då om stöd till företagare, som framför allt betalas ut av Arbetsförmedlingen, men även vissa typer av bedrägerier mot Försäkringskassan.
Vid bidragsbrott och andra välfärdsbedrägerier kunde osanna identiteter missbrukas, exempelvis genom falska namnteckningar på diverse intyg eller genom ansökningar om olika bidrag till företag med falska identiteter på lönelistor. Utöver privatpersoners identi- teter missbrukades även olika organisationers eller företags identi- teter vid bedrägerier.
I fråga om bidragsbrotten var gärningspersonen typiskt sett känd när anmälan gjordes, och andelen anmälningar som ledde till ett personuppklaringsbeslut var relativt hög. Vid dessa ärenden låg den främsta utmaningen i att styrka uppsåt. Vid bedrägerier som begicks med hjälp av företag kunde det bli särskilt svårt att utreda vilka som låg bakom bedrägeriet, eftersom de personer som syntes framför allt var medhjälpare och målvakter.
Brottsförebyggande rådet lämnade ett antal åtgärdsförslag. Bland annat framfördes att lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen borde tillämpas i större ut-
76
SOU 2024:24 |
Bakgrund |
sträckning och att lagen borde utökas till att omfatta alla bidrag i välfärdssystemen, samt att det vore av särskilt stor betydelse att in- kludera stöden till företagare. Det konstaterades att det fanns ett behov av ett större utbyte av information och kunskap mellan brotts- utredande myndigheter och utbetalande myndigheter.
Välfärdsbrott och otillåten påverkan
Sveriges Kommuner och Regioner publicerade 2021 en rapport om välfärdsbrott och otillåten påverkan i kommunerna (Välfärdsbrott och otillåten påverkan – Från bidragsfusk till systemhotande brotts- lighet, SKR 2021). Uppdraget bestod bl.a. i att genomföra en intervju- studie och att ta fram information om vilka utmaningar kommunerna stod inför. Intervjustudien skulle enligt uppdraget undersöka väl- färdsbrottslighet där individer, företag eller enskilda medarbetare missbrukade välfärdssystemet samt otillåten påverkan.
Problematiken kring otillåten påverkan tycktes enligt rapporten öka. Ibland var påverkansförsöken kopplade till välfärdsbrott, ibland till andra beslut som kommunala tjänstemän och politiker fattade.
Enligt rapporten framkom kopplingarna till den organiserade brotts- ligheten när intervjupersonerna beskrev brotten mot välfärdssystemen. Utvecklingen gick mot större, systematiska bedrägerier. Välfärdsbrott med kopplingar till organiserad brottslighet bedömdes öka.
I en egeninitierad rapport redogjorde Polismyndigheten för de lång- siktiga konsekvenserna av
77
Bakgrund |
SOU 2024:24 |
Välfärdsbrott mot kommuner och regioner
Brottsförebyggande rådet fick i uppdrag av regeringen att genom- föra en studie av välfärdsbrott mot kommuner och regioner som involverar företag eller föreningar. Rapporten Välfärdsbrott mot kommuner och regioner (Brå 2022:1) publicerades 2022. Brottsföre- byggande rådet beskrev i rapporten hur företag och föreningar kom in i välfärdsystemen, hur felaktigheterna såg ut samt hur kommu- nerna och regionerna arbetar med frågorna. Brottsförebyggande rådet lämnade även förslag på åtgärder.
Även om studien endast omfattade brott riktade mot kommuner och regioner gjordes vissa iakttagelser som kan antas även ha giltig- het för brott riktade mot statliga utbetalningar. I rapporten kon- staterade Brottsförebyggande rådet att de lämplighetsprövningar som gjordes vid tillståndsgivning, avtalsskrivande eller inträde på en välfärdsmarknad inte fångade upp alla oseriösa aktörer. Kontroll försvårades även av att bulvaner och målvakter användes som före- trädare. Felaktigheter kunde vidare uppkomma först efter att aktören etablerat sig på marknaden. Vad gäller föreningsbidrag gjorde kom- munen eller regionen ingen lämplighetsprövning. I stället ställdes det upp vissa villkor och krav på de föreningar som vill kvalificera sig för medel. Dessa krav var generellt sett mycket lägre än de krav som ställdes på företagen. Brottsförebyggande rådet genomförde en analys av de olika befintliga ersättningsmodellerna och kunde bl.a. konstatera att samtliga modeller innebar risker för felaktiga utbetal- ningar och brottsliga angrepp.
Vad gäller kommuners och regioners sätt att hantera välfärds- brott noterades att misstänkta brott endast i undantagsfall anmäldes till rättsväsendet, tillsynsmyndigheter eller Skatteverket. Det var även vanligt att brottsanmälan lades ner. Enligt rapporten var det svårt att bevisa den brottsliga gärningen i relation till verksamheter och avtal som i många fall är komplexa, och att bevisa vem eller vilka som var gärningspersoner. En annan svårighet som identifierades var att avgöra om ansvaret skulle tillskrivas en individ, alternativt före- taget eller föreningen. Det var inte heller alltid givet vem som ska ses som företrädare för företaget eller föreningen. Brottsförebyggande rådet konstaterade även att kommuners och regioners efterkontroll vid lämnad ersättning tenderade att vara ytlig och att det var som mest markant gällande föreningsbidragen.
78
SOU 2024:24 |
Bakgrund |
Brottsförebyggande rådet lämnade flera förslag på åtgärder. Bland annat föreslogs att det borde införas en särskild lag för företags brott mot välfärdssystemen liknande bidragsbrottslagen och att det borde införas en underrättelseskyldighet rörande företags välfärdsbrott motsvarande den som finns gällande bidragsbrott.
Myndighetsgemensam satsning mot organiserad brottslighet
År 2009 inleddes en myndighetsgemensam satsning mot grov organi- serad brottslighet där tolv myndigheter ingår. Ytterligare nio myndig- heter ingår som nätverksmyndigheter. Vartannat år tas en myndig- hetsgemensam lägesbild av den organiserade brottsligheten fram, vilken redovisas av Nationellt underrättelsecentrum där de tolv myndigheterna ingår. Enligt förordningen (2014:1102) med instruk- tion för Polismyndigheten ska det också årligen ske en redogörelse för den verksamhet som har bedrivits i det myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten.
I lägesbilden från 2021 (Polismyndigheten, diarienummer A562.287/2021) konstaterade Nationellt underrättelsecentrum att välfärdssystemet utgör en lukrativ inkomstkälla för organiserad brottslighet. Angrepp på utbetalande system och undandragande av skatter och avgifter togs också upp som ett av de allvarligaste hoten, bl.a. för att angreppen möjliggör fortsatt tillväxt av den organiserade brottsligheten. Det fanns även indikationer på att stöden under pandemin var särskilt utsatta, bl.a. noterades att stödet för kort- tidsarbete utnyttjades av kriminella aktörer. Fram till och med maj 2021 hade en tredjedel av de aktörer som satsningen bedömt som strategiska personer inom den organiserade brottsligheten kopp- lingar till företag och organisationer som ansökt om pandemirela- terade stöd.
Som de viktigaste sårbarheterna relaterat till dessa angrepp note- rades möjligheten att använda företag, målvakter och falska identi- teter för att begå brott, tillitsbaserade system i kombination med bristande kontrollverktyg, myndigheternas delade ansvar och be- gränsade möjligheten att dela information. Därutöver nämndes sär- skilt korruption, infiltration och otillåten påverkan av den legala samhällssfären som ytterligare sårbarheter. Som en konsekvens var en av Nationellt underrättelsecentrums rekommendationer att den
79
Bakgrund |
SOU 2024:24 |
myndighetsgemensamma satsningen bör prioritera vinstdrivande brottslighet som riktas mot staten och där företag används som brotts- verktyg.
I den årliga redovisningen från 2022 bedömdes att de vanligast förekommande stöden och bidragen i den operativa verksamheten mot organiserad brottslighet var personlig assistans och hemtjänst och andra typer av stöd och bidrag som utbetalas av Försäkrings- kassan, stöd och bidrag från Arbetsförmedlingen, stöd till skol- och förskoleverksamhet, stöd till föreningsverksamhet och lönegaranti.
I lägesbilden från 2023 (Polismyndigheten, diarienummer A215.519/2023) bedömdes angrepp på utbetalande system och undandragande av skatter alltjämt som ett av de allvarligaste hoten. Det tillades att det troligen skett en expansion av brottsligheten. Om staten hittills varit det huvudsakliga målet utsattes nu även kom- muner och regioners välfärdsutbetalningar, exempelvis till vård- centraler,
Uppdrag till Ekonomistyrningsverket
Ekonomistyrningsverket har i uppdrag att för regeringen årligen föreslå åtgärder som bör vidtas i syfte att säkerställa korrekta ut- betalningar från välfärdssystemen. Detta framgår av 11 § förord- ningen om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. Ekonomistyrningsverket ska till regeringen även redovisa sina överväganden om, och i så fall hur, resultatet av Eko- nomistyrningsverkets övergripande uppgifter kan användas för att säkerställa korrekta utbetalningar av kommunala ersättningar och andra statliga ersättningar än sådana som betalas ut från välfärds- systemen och som avser en enskild person.
I rapporten Säkerställ korrekta utbetalningar från välfärdssyste- men – förslag på åtgärder 2023 (ESV 2023:25) konstaterade Ekonomi- styrningsverket att uppdraget i första hand omfattade sådana ut- betalningar som betalades ut av ett antal statliga myndigheter och som avsåg enskilda personer. Ekonomistyrningsverket ansåg att arbetet mot felaktiga utbetalningar och välfärdsbrott rörde hela väl- färden, oavsett om det gäller en statlig individersättning, ett förenings- bidrag, eller en upphandlad välfärdstjänst. Därför lämnade Ekonomi-
80
SOU 2024:24 |
Bakgrund |
styrningsverket ett antal förslag för att stärka arbetet mot felaktiga utbetalningar i en vidare bemärkelse.
Ekonomistyrningsverket föreslog olika åtgärder för att förbättra arbetet med att förebygga brott och felaktigheter inom hela väl- färden, dvs. inte bara för de ersättningar som avses i förordningen om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärds- systemen, utan även för kommunala och andra statliga ersättningar än sådana som avser en enskild person. Förslagen handlade om att öka möjligheten att utbyta information om socialtjänst och sjukvård, att ge regionerna en underrättelseskyldighet, att ge fler myndigheter ett brottsförebyggande uppdrag och att följa upp kommunernas arbete med att förebygga välfärdsbrottslighet.
Korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer
Statskontoret fick i uppdrag av regeringen att kartlägga och analy- sera hur Folkbildningsrådet, Myndigheten för ungdoms- och civil- samhällesfrågor (MUCF), Naturvårdsverket, Sveriges Riksidrotts- förbund, SISU Idrottsutbildarna, Statens energimyndighet, Statens kulturråd och Statens skolverk arbetar för att säkerställa korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer. Promemorian Korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer publicerades 2023 (Statskontoret 2023:19).
Statskontoret bedömde att kontrollperspektivet generellt sett har blivit tydligare under senare år i organisationernas handläggning av stöden. Samtidigt påpekade Statskontoret att det finns flera viktiga förbättringsområden som organisationerna behöver arbeta vidare med. Statskontoret identifierade tre generella förbättringsområden i arbetet för korrekta utbetalningar. De tre områdena var strategiskt riskanalysarbete, kontroller och systemstöd. Statskontoret identi- fierade även flera rättsliga och administrativa förutsättningar som försvårar för utbetalande organisationer i deras arbete för korrekta utbetalningar. Det gällde bl.a. att alla stödförordningar inte ger en tydlig möjlighet att ställa krav och genomföra kontroller och att det är svårare att säkerställa korrekta utbetalningar till ideella föreningar. Det konstaterades även att sekretess gör det svårare att säkerställa korrekta utbetalningar och att det saknas en underrättelseskyldighet för myndigheter när de betalar ut stöd till juridiska personer. Stats-
81
Bakgrund |
SOU 2024:24 |
kontoret konstaterade att det inte sker någon systematisk sam- verkan mellan utbetalande organisationer i arbetet för korrekta ut- betalningar.
Statskontoret lämnade ett flertal förslag till regeringen, bl.a. att en gemensam databas över statliga stöd bör skapas. Statskontoret föreslog även att principer för vilka bestämmelser som ska finnas i alla stödförordningar bör tas fram och att en systematisk genomgång och justering av stödförordningarna bör genomföras. Det föreslogs även att ett företrädarregister för ideella föreningar som tar emot statliga stöd bör utredas. Statskontoret lämnade även ett flertal för- slag till utbetalande myndigheter och ideella organisationer.
3.5.4Riksrevisionens rapporter
Revisionsrapport – Bristande rutiner och intern styrning och kontroll i uppföljning av lämnade bidrag 2018
Statens skolverk hade under 2018 i uppdrag att dela ut drygt 17,5 miljarder kronor i bidrag avseende mer än 60 olika typer av stats- bidrag. Merparten av de statsbidrag myndigheten hanterade var för- ordningsstyrda där krav ställdes på Statens skolverk att följa upp hur mottagaren hade använt sig av bidraget. I de fall mottagaren lämnade oriktiga uppgifter eller inte använde bidraget för rätt ändamål skulle det återbetalas till Statens skolverk.
Riksrevisionens granskning (diarienummer
82
SOU 2024:24 |
Bakgrund |
Klimatklivet – stöd till lokala klimatinvesteringar
Det statliga stödet till klimatinvesteringar (Klimatklivet) granskades av Riksrevisionen (RiR 2019:1). Klimatklivet är ett stöd till lokala klimatinvesteringar som syftar till att öka takten för att nå miljö- kvalitetsmålet. Klimatklivet kan sökas av bl.a. företag, kommuner, bostadsrättsföreningar och regioner, men inte av privatpersoner. Naturvårdsverket ska i samverkan med andra centrala myndigheter och länsstyrelserna administrera och besluta om stöd inom Klimat- klivet. Länsstyrelsernas roll är att stödja och vägleda dem som vill ansöka inom respektive län. Länsstyrelserna tar emot ansökan och skriver ett yttrande innan ansökan skickas vidare till Naturvårds- verket för beslut.
En av Riksrevisionens iakttagelser var att uppstartsfasen var mycket kort och karakteriserades av svårigheter då vägledningen för stödsystemet utarbetades parallellt med att handläggningen av bidrag startade. Hur stödet skulle följas upp var heller inte planerat. Det fanns således en risk för att beslut fattades på felaktiga grunder. Utöver detta fann Riksrevisionen att länsstyrelserna saknade insyn i de bedömningar som Naturvårdsverket gjorde av varje ansökan, vilket försvårade länsstyrelsernas kommunikation med de bidragssökande. Naturvårdsverket hade inte heller gjort någon övergripande risk- analys, t.ex. vad gällde risken för oegentligheter. Riksrevisionen be- dömde bl.a. att vägledningen som fanns för stödet var otydlig när det gällde vilken typ av uppgifter som behövs för att kunna fatta beslut i de enskilda ärendena och i hur stödet ska följas upp.
Automatiserat beslutsfattande i statsförvaltningen – effektivt, men kontroll och uppföljning brister
Riksrevisionen granskade effektiviteten och rättssäkerheten i stat- liga myndigheters automatiserade beslutsfattande (RiR 2020:22). I granskningen konstaterades att de myndigheter som undersöktes (Försäkringskassan, Skatteverket och Transportstyrelsen) brast i arbetet med manuell kontroll av ärenden som hade hög risk för fusk och fel, samt att de helt automatiserade besluten följdes upp endast i begränsad omfattning. Detta bedömde Riksrevisionen ledde till att det inte fanns tillräckligt goda förutsättningar att upptäcka och åt- gärda fel. Det automatiserade beslutsfattandet bedömdes dock till
83
Bakgrund |
SOU 2024:24 |
viss del ha förbättrat grundläggande rättssäkerhetsaspekter, t.ex. att alla ärenden går igenom samma automatiserade kontroller och han- teras manuellt utifrån samma urvalsgrunder. De granskade myndig- heterna hade också identifierat att kompetens för att kunna översätta lagstiftning till programkod var en kritisk faktor för att kunna säker- ställa korrekta och rättssäkra automatiserade beslut.
Revisionsrapport – Brister i MUCF:s handläggning av organisationsbidrag
Riksrevisionen granskade Myndigheten för ungdoms- och civilsam- hällesfrågors (MUCF) handläggning och kontroller av organisations- bidrag (diarienummer
Den statliga lönegarantin – förekomst av missbruk och myndigheternas kontrollarbete
I sin granskning av den statliga lönegarantin uppskattade Riks- revisionen att
84
SOU 2024:24 |
Bakgrund |
faktor för att upptäcka missbruk. Som riskfaktorer för missbruk lyftes bl.a. möjligheten att själv föreslå konkursförvaltare, att ut- betalningar skulle ske skyndsamt även om det saknades omfattande bevis för att stödmottagaren var berättigad till lönegaranti, liksom att konkursförvaltare hade begränsade möjligheter att få löneupp- gifter från Skatteverket. Slutligen konstaterade Riksrevisionen att myndigheterna saknar verktyg för att göra effektiva kontroller och stoppa felaktiga utbetalningar.
Operation Rädda branschen – statens krisstöd till idrott och kultur under coronapandemin
Riksrevisionen granskade de ekonomiska stödåtgärder i form av bidrag som staten under 2020 och 2021 riktat till idrotten och kul- turen med anledning av
85
Bakgrund |
SOU 2024:24 |
Statsbidraget till studieförbunden – kontroll och uppföljning
Statsbidragen till studieförbunden granskades av Riksrevisionen för att ta reda på om kontrollen och uppföljningen varit effektiv (RiR 2022:20). Motivet till granskningen var att det hade uppdagats flera fall av fusk och oegentligheter i studieförbundens verksamhet som finansieras av statsbidragen. I rapporten konstaterades att folkbildningens aktörer inte hade utformat ett tillräckligt effektivt kontrollsystem. De vill- kor som styrde studieförbundens hantering och kontroll av bidragen var vida och otydliga vilket skapade en risk för att bidrag betalades ut till verksamhet som inte utgjorde folkbildning. Bristen på tydliga villkor bidrog även till problem i efterföljande kontroller av stats- bidraget eftersom det inte var tydligt vad som utgjorde felaktig an- vändning av bidragen. Därutöver bedömde Riksrevisionen att reger- ingens styrning inte hade haft tillräckligt fokus på kontroll.
3.5.5Skrivelser
Förslag på lagstiftningsåtgärder med anledning av coronapandemin
Finansdepartementet bjöd under våren 2020 in till ett möte mellan statssekreteraren Leif Jakobsson och ett antal myndigheter med anledning av de stödåtgärder som beslutats under
86
SOU 2024:24 |
Bakgrund |
skyldigheten, att underrättelseskyldigheten bör vara dubbelriktad på så sätt att andra myndigheter ska kunna lämna uppgifter till Skatte- verket och att även stöd som betalas ut till företag bör omfattas av underrättelseskyldigheten. Skatteverket föreslog även att lönegarantin skulle omfattas av lagen.
Framställan om ändring i lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdsystemen samt i vissa förordningar
I en gemensam skrivelse till regeringen har Arbetsförmedlingen, Cen- trala studiestödsnämnden, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket bl.a. föreslagit att även regionerna ska omfattas av lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Fi2021/02564). Som skäl för att regionerna ska omfattas av lagen har myndigheterna anfört att regionerna har till- gång till uppgifter som kan indikera att välfärdsförmåner betalas ut felaktigt. Ett exempel är barn som uteblir från besök hos tandvård eller barnavårdscentral och där familjen inte kan nås. Det skulle kunna tala för att familjen vistas eller bor utomlands och att barnbidrag och andra eventuella bosättningsbaserade förmåner betalas ut felaktigt. Myndigheterna föreslog även att de rättsliga hindren för att lämna underrättelser på medium för automatiserad behandling skulle undan- röjas. Skrivelsen har, såvitt avser lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdsystemen, överlämnats till utredningen.
3.6Utvecklingen av bidragsbrott, subventionsmissbruk med mera
Den officiella kriminalstatistiken, som Brottsförebyggande rådet ansvarar för, ger en viss beskrivning av hur brottsligheten mot de statliga stöden ser ut. Kriminalstatistiken utgår från det som anmäls och hanteras av polis, tull, åklagare och domstol, och ger därför inte nödvändigtvis en bild av den faktiska omfattningen eller utveck- lingen av brotten. Det innebär att t.ex. anmälningsbenägenhet spelar
87
Bakgrund |
SOU 2024:24 |
roll för hur väl statistiken speglar verkligheten. Brottsstatistiken behöver därför tolkas med försiktighet.
För att säkerställa en enhetlig och tillförlitlig tillämpning hos myndigheterna inom rättsväsendet finns anvisningar och regler för hur brott ska klassificeras i s.k. brottskoder. Vid kodning görs i prin- cip ingen skillnad mellan olika brottsformer som fullbordat brott och försök, förberedelse eller stämpling till brott. Man skiljer heller inte mellan olika medverkansformer, t.ex. om det rör sig om gär- ningsperson, medhjälp eller anstiftan.
Statistiken över anmälda brott omfattar alla händelser som anmälts och registrerats som brott hos Polismyndigheten, Åklagarmyndig- heten, Tullverket och Ekobrottsmyndigheten. De anmälda brotten inkluderar även händelser som efter utredning visar sig vara annat än brott.
I avsnitt 3.3 redogjordes för de bestämmelser som kan bli aktuella när det gäller brott mot de statliga stödsystemen. Den följande pre- sentationen sker i tre delar. Den första delen rör bidragsbrott, den andra subventionsmissbruk och den tredje omställningsstödsbrott.
3.6.1Antalet bidragsbrottsanmälningar har ökat kraftigt över tid
Som visas i figur 3.1 har antalet anmälningar om bidragsbrott legat relativt stabilt från bidragsbrottslagens ikraftträdande 2007 till mitten av
88
SOU 2024:24Bakgrund
Figur 3.1 |
|
|
|
|
Antal anmälda bidragsbrott |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
30000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
25000 |
|
|
|
|
|
|
|
Ringa bidragsbrott och bidragsbrott av normalgraden |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
Grovt bidragsbrott |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||||
20000 |
|
|
|
|
|
|
|
Vårdslöst bidragsbrott |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
15000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
07 |
08 |
09 |
10 |
|
|
|
|
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
|
|
|
16 |
17 |
18 |
19 |
20 |
21 |
22 |
|
|
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Brottsförebyggande rådet (Brå). Uttag ur Brå:s statistikdatabas över anmälda brott. Urvalet utgår från brottskoderna
Enligt Försäkringskassans årsredovisning 2022 gjorde myndigheten 8 154 brottsanmälningar under 2022. De förmåner med flest antal brottsanmälningar var tillfällig föräldrapenning, föräldrapenning och barnbidrag inklusive flerbarnstillägg, vilka stod för hälften av alla anmälningar. De två stöd som i högst utsträckning rör företag och andra juridiska personer och som omfattas av bidragsbrottslagen är assistansersättningen och tandvårdsstödet. I dessa förmåner gjordes totalt 89 brottsanmälningar, varav 76 avsåg assistansersättning. Stödet avseende ersättning för höga sjuklönekostnader tillgodoräknas före- tag och andra juridiska personer, men omfattas inte av bidragsbrotts- lagen. Totalt gjordes 24 anmälningar rörande ersättning för höga sjuklönekostnader. Eftersom antalet anmälningar som Försäkrings- kassan, och nedan Arbetsförmedlingen, anger kan bygga på andra definitioner och urval än antalet anmälda brott i Brottsförebyggande rådets statistik bör jämförelser mellan de båda källorna göras med försiktighet.
Arbetsförmedlingen anger i sin årsredovisning för 2022 att myndig- heten gjort 227 brottsanmälningar, med ett sammanlagt belopp på drygt 17 miljoner kronor. 212 av anmälningarna avsåg misstänkta
89
Bakgrund |
SOU 2024:24 |
bidragsbrott, 13 bedrägerier och 2 urkundsförfalskningar. 39 brotts- anmälningar rörde stöd till arbetsgivare eller anordnare, vilka upp- gick till över 11 miljoner kronor och omfattar sammanlagt 109 beslut om stöd. De flesta av stödbesluten rörde nystartsjobb, introduk- tionsjobb och olika former av lönebidrag.
Figur 3.2 visar antalet handlagda misstankar om bidragsbrott mellan 2008 och 2022. Fram till 2015 handlades cirka 10 000 brott per år, förutom 2013 då antalet var betydligt högre. 2016 och framåt ökade antalet handlagda brottsmisstankar successivt för att vara på sin högsta nivå 2020. Det går inte att utesluta att de höga nivåerna 2020 och 2021 berodde på
Den förhållandevis stora skillnaden mellan antalet anmälda och handlagda brottsmisstankar beror på hur bidragsbrotten upptäcks och registreras. Antalet anmälda brott utgår från ärendets registrerings- datum för att bestämma vilket år brotten tillhör. Om fler brott identifieras i ett ärende efter ärendets redovisningsår, t.ex. om ett ärende inletts 2022 och fler brott som rör ärendet identifieras 2023, redovisas dessa brott inte i statistiken över anmälda brott. Det innebär att anmälningar som egentligen borde finnas med saknas.
Majoriteten av de handlagda brottsmisstankarna resulterar i att ärendet avslutas utan ett lagföringsbeslut, t.ex. för att det inte be- döms gå att bevisa att den misstänkte gjort sig skyldig till brott. Denna andel har dock sjunkit över tid, från cirka 70 procent av ärendena 2008 till knappt 60 procent 2022. På motsatt sätt har an- delen väckta åtal ökat över tid.
90
SOU 2024:24 |
Bakgrund |
Figur 3.2 Antal handlagda misstankar om bidragsbrott
50000
45000
Övriga beslut
40000
35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
08 |
09 |
10 |
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
16 |
17 |
18 |
19 |
20 |
21 |
22 |
Källa: Brottsförebyggande rådets statistik om handlagda brottsmisstankar.
Enligt Brottsförebyggande rådets statistik lagfördes mellan 350 och 450 personer årligen för bidragsbrott mellan 2009 och 2019. Med lag- föring avses fällande dom i tingsrätt, strafförelägganden eller åtals- underlåtelser. Statistiken över lagföringsbesluten utgår från den s.k. huvudbrottsprincipen. En person kan i en lagföring dömas för flera brott, men redovisningen sker enligt det brott som har den strängaste straffskalan. Därmed underskattas antalet lindriga brott. Under
91
Bakgrund |
SOU 2024:24 |
3.6.2Ett fåtal personer per år anmäls för subventionsmissbruk
Subventionsmissbruk infördes som brott i brottsbalken 1999. Brotts- förebyggande rådet har dock inte någon statistik om antalet anmäl- ningar om subventionsmissbruk förrän 2011 och framåt. De senaste tolv åren har totalt 14 anmälningar gjorts. Fördelningen över år visas i figur 3.3. Fem av dessa år, inklusive 2022, har ingen anmälan om brott skett.
Från 2011 till 2022 finns uppgifter om totalt 10 handlagda brotts- misstankar, inte någon avslutades med ett lagföringsbeslut. Det kan i sammanhanget vara värt att notera att straffbestämmelsen subventions- missbruk är subsidiär i förhållande till bedrägeri (prop. 1998/99:32 s. 28). Det kan därför inte uteslutas att någon av anmälningarna om subventionsmissbruk lagförts som bedrägeri.
Figur 3.3 Antal anmälningar om subventionsmissbruk och grovt subventionsmissbruk
5
4
3
2
1
0
11 |
12 |
13 |
14 |
15 |
16 |
17 |
18 |
19 |
20 |
21 |
22 |
Källa: Brottsförebyggande rådet (Brå). Uttag ur Brå:s statistikdatabas över anmälda brott. Urvalet utgår från brottskod 0916.
Det finns dock uppgifter som tyder på att antalet anmälda miss- tänkta subventionsmissbruk möjligtvis är högre än vad som framgår av Brottsförebyggande rådets statistik. Rådet för skydd av EU:s
92
SOU 2024:24 |
Bakgrund |
finansiella intressen,
3.6.3Lagföringsbeslut gällande omställningsstödsbrott
Enligt uppgift från Brottsförebyggande rådet finns det ingen speci- fik brottskod för lagen om omställningsstöd, och anmälningar om brott mot lagen redovisas därför under rubriken ”Övriga special- straffrättsliga författningar”. Det innebär att antalet anmälda eller handlagda brottsmisstankar om omställningsstödsbrott inte går att urskilja i statistiken.
År 2021 var det första året som antalet lagföringar om omställ- ningsstödsbrott redovisades i Brottsförebyggande rådets lagförings- statistik. Totalt fattades 20 lagföringsbeslut för omställningsstöds- brott, i samtliga fall var omställningsstödsbrottet huvudbrott och avsåg brott av normalgraden. Det efterföljande året 2022 fattades totalt 18 lagföringsbeslut för omställningsstödsbrott, i samtliga fall gällde det brott av normalgraden och omställningsstödsbrottet ut- gjorde huvudbrott.
93
4 Kartläggning av statliga stöd
4.1Inledning
I utredningens uppdrag ingår att kartlägga statliga stöd till företag, inklusive enskilda näringsidkare, och andra juridiska personer samt statens kostnader för stöden. Enligt direktiven behövs en kartlägg- ning, bl.a. mot bakgrund av att statliga stöd som riktar sig till företag och andra juridiska personer har ökat i omfattning och betydelse under senare år, och att det därför kan ifrågasättas om bidragsbrotts- lagen omfattar den helt övervägande delen av alla statliga utbetal- ningar.
I detta kapitel beskrivs först övergripande de utgifter staten har för lämnade bidrag till företag och andra juridiska personer respek- tive enskilda. Därefter diskuteras de metoder, källor och avgräns- ningar som använts i kartläggningen av de statliga stöden och statens kostnader för dessa. Kapitlet avslutas med att resultatet av kart- läggningen presenteras. De enskilda stöden återfinns i bilaga 2.
4.2Den realekonomiska fördelningen ger en god bild av hur statens utgifter används
En övergripande bild av de statliga stöden, både sett över tid och till olika mottagare, kan fås genom att studera statens utgifter. Statens utgifter för det kommande året bestäms i den årliga budgetprocessen i vilken också omfattningen av statens utgifter för de flesta stöd till företag och andra juridiska personer bestäms, t.ex. genom tilldelning av medel till anslag. Vissa undantag kan finnas, t.ex. utgifter från vissa fonder eller skatteutgifter. Med anslag avses ett av riksdagen anvisat ramanslag som regeringen tilldelat en myndighet med ett visst belopp för ett bestämt ändamål (s.k. anslagsändamål). Ett anslag behandlas i
95
Kartläggning av statliga stöd |
SOU 2024:24 |
ett eller flera regleringsbrev och delas i en eller flera anslagsposter som var och en disponeras av en myndighet. En anslagspost kan i sin tur vara förenad med ett anslagsvillkor, vilket är en precisering som regeringen gör av hur anslagsposten får användas. En sådan pre- cisering får dock aldrig gå utöver det ändamål som riksdagen bestämt för anslaget.
Efter riksdagens beslut om budgeten fördelas medlen ut till myndig- heter, och i förlängningen andra organisationer, genom regleringsbrev. Omfattningen av stöden i termer av antal och storlek skulle därför som huvudregel kunna utläsas dels genom budgetpropositionen och regleringsbreven, dels genom myndigheternas årsredovisningar och andra utgiftssammanställningar efter budgetårets slut. Ett exempel på det sistnämnda är den realekonomiska fördelningen av statens utgifter som Ekonomistyrningsverket publicerar på sin webbplats och som innehåller information om hur utgifter t.ex. fördelas mellan olika sektorer per anslagspost. Ett exempel på hur informationen är strukturerad i den realekonomiska fördelningen ges i tabell 4.1. För- delningen bygger på myndigheternas redovisning, men kompletteras med förenklingar och schabloner vilket kan innebära viss osäkerhet i hur utgifterna fördelas på enskilda anslag.
Med hjälp av den realekonomiska fördelningen kan storleken på statens utgifter för konsumtion och investeringar till olika aktörer sammanfattas. I de följande figurerna har utgifterna över tid på stats- budgetens utgiftssida sammanställts. Utgifter relaterade till ålders- pension och biståndsverksamhet har exkluderats. Skatteutgifter och utgifter som tas från fonder ingår inte heller, eftersom de inte räknas in i den realekonomiska fördelningens utgifter.
Som utgifter till företag och andra juridiska personer räknar vi lämnade bidrag till de mottagarkategorier som i den realekonomiska fördelningen benämns som ”privata företag, privata ekonomiska för- eningar” och ”övriga organisationer, övriga ideella föreningar”, ”stat- liga bolag” eller ”kommunala bolag”. Motsvarande utgifter till enskilda personer uttrycks som utgifter till ”enskilda personer”. Det är inte möjligt utifrån den tillgängliga datamängden att göra mer detaljerade nedbrytningar per mottagarkategori. Vi kan heller inte utesluta att myndigheters utgifter till enskilda näringsidkare i vissa fall redovisas som utgifter till företag och andra juridiska personer, och i vissa fall som utgifter till enskilda personer. Detta är en potentiell felkälla, som vi dock bedömer inte förändrar den övergripande bilden.
96
SOU 2024:24 |
Kartläggning av statliga stöd |
Tabell 4.1 Exempel på strukturen i den realekonomiska fördelningen
Anslagspost |
Myndighet |
|
|
… |
… |
|
|
Stöd till klimat- |
Naturvårds- |
investeringar |
verket |
|
|
Stöd till klimat- |
Naturvårds- |
investeringar |
verket |
|
|
Stöd till klimat- |
Naturvårds- |
investeringar |
verket |
|
|
Stöd till klimat- |
Naturvårds- |
investeringar |
verket |
|
|
Stöd till klimat- |
Naturvårds- |
investeringar |
verket |
|
|
Stöd till klimat- |
Naturvårds- |
investeringar |
verket |
|
|
Stöd till klimat- |
Naturvårds- |
investeringar |
verket |
|
|
Stöd till klimat- |
Naturvårds- |
investeringar |
verket |
|
|
Stöd till klimat- |
Naturvårds- |
investeringar |
verket |
|
|
… |
… |
|
|
Arthuvudgrupp
…
Övrigt finan- siellt
Transfereringar
Transfereringar
Transfereringar
Transfereringar
Transfereringar
Konsumtion
Transfereringar
Transfereringar
…
Art
…
Lämnade bidrag – investering – stat- liga bolag
Lämnade bidrag – investering – primärkommuner
Lämnade bidrag – investering – regioner
Lämnade bidrag – investering – kom- munala bolag
Lämnade bidrag – investering – privata företag, privata eko- nomiska föreningar
Lämnade bidrag – konsumtion – en- skilda personer
Omkostnader – konsumtion, övriga utgifter för hyrda lokaler – utom- statliga
Lämnade bidrag – investering – organisationer, ideella föreningar – kommunala sektorn
Lämnade bidrag – investering – övriga organisationer, övriga ideella för- eningar
…
Utgift
…
0
0
359
1 503
78527
37296
0
1 229
1 757 …
Källa: Den realekonomiska fördelningen 2021, rad
97
Kartläggning av statliga stöd |
SOU 2024:24 |
I den realekonomiska fördelningen räknas utgifter för arbetslöshets- ersättning och lönegaranti till ”Övriga organisationer, övriga ideella föreningar”. Dessa har i figurerna i stället tillgodoräknats enskilda personer. Slutligen har utgifterna i avsnittet räknats om med kon- sumentprisindex (KPI) till 2022 års prisnivå.
I figur 4.1 har statens utgifter fördelats på företag och andra juridiska personer respektive enskilda personer. Jämförelsen visar hur stor del av utgifterna som går till respektive mottagare, t.ex. genom utbetalningar i välfärdssystemen. Fram till 2019 motsvarade utgif- terna till företag och andra juridiska personer ungefär en femtedel av utgifterna till enskilda personer. Mellan 2015 och 2019 ökade utgif- terna till företag och andra juridiska personer från 60 till 81 miljarder kronor, dvs. med cirka 35 procent, och gick från 4,5 till 5,6 procent av de takbegränsade utgifterna i statens budget (budgetens samtliga utgifter med undantag för statsskuldsräntorna men med tillägg för utgifterna i ålderspensionssystemet). Utgifterna till företag och andra juridiska personer ökade kraftigt under
98
SOU 2024:24 |
Kartläggning av statliga stöd |
Figur 4.1 Lämnade bidrag på statsbudgetens utgiftssida
400 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Företag och andra juridiska personer |
|
|
Enskilda personer |
351 |
|
|
|
350 |
|
|
|
|
|
|
|||||||||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||||||||||||||||||||||
|
339 |
|
|
|
333 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
334 |
|
||||||||||
350 |
|
|
|
|
|
|
327 |
|
|
|
330 |
|
|
|
327 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||||
300 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
250 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
200 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
150 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
148 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
123 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
60 |
|
|
|
|
|
74 |
|
|
|
|
76 |
|
|
|
|
82 |
|
|
|
|
81 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
98 |
|
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
50 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2015 |
|
|
|
2016 |
|
|
|
2017 |
|
|
|
2018 |
|
|
|
2019 |
|
|
|
2020 |
|
|
|
2021 |
|
|
|
2022 |
|
||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||||||||||||
Källa: Egen sammanställning ur den realekonomiska fördelningen. Utgifter till företag och andra juridiska personer avser realekonomisk art 41, 45, 47, 48, 51, 55, 57 och 58. Utgifter till enskilda personer avser realekonomisk art 49 och 59. Utgifterna är omräknade till 2022 års prisni vå med KPI.
I figur 4.2 har utgifterna till företag och andra juridiska personer brutits ner på privata företag och privata ekonomiska föreningar (t.ex. aktiebolag, ekonomiska föreningar och andra företagsformer som inte tillhör staten eller kommunerna), övriga organisationer och övriga ideella föreningar (t.ex. organisationer och ideella föreningar som inte finansieras eller kontrolleras av den statliga eller kommu- nala sektorn) samt statliga, regionala och kommunala bolag. Jämfört med 2015 har utgifterna till de nu angivna typerna av juridiska per- soner ökat, både fram till 2019 och till 2022. Den största delen av utgifterna har alltid gått till privata företag och privata ekonomiska föreningar. Dessa stöd har också ökat successivt över åren, från 31 miljarder kronor 2015 till 46 miljarder kronor 2019 och 60 mil- jarder kronor 2022. Även utgifterna till övriga organisationer och övriga ideella föreningar har ökat under perioden, även om organisa- tionernas andel av de totala utgifterna har minskat. En viktig för- klaring till hur andelarna förändrats efter 2019 är sannolikt karak- tären på de stödåtgärder som vidtagits under pandemin.
99
Kartläggning av statliga stödSOU 2024:24
Figur 4.2 |
Lämnade bidrag på statsbudgetens utgiftssida |
|||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
fördelat på typ av juridisk person, miljarder kronor |
|
|
|
|
|
|
||||||||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
160 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Privata företag och privata |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||
140 |
|
|
|
|
ekonomiska föreningar |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
Övriga organisationer och |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||
120 |
|
|
|
|
övriga ideella föreningar |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||
|
|
|
|
Statliga, regionala och |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
26 |
|
|
|
13 |
|
|
|
|
|
|
|||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||
100 |
|
|
|
|
kommunala bolag |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
27 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
15 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
80 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
11 |
|
|
|
14 |
|
|
|
12 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
23 |
|
|
60 |
|
|
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
22 |
|
|
|
23 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
10 |
|
|
|
|
21 |
|
|
|
|
21 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
103 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
40 |
|
|
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
83 |
|
|
|
60 |
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
47 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
46 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
44 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||
|
|
|
|
|
43 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||
20 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
|
31 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2015 |
2016 |
|
|
|
|
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
|
|
||||||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||||||||||||||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Egen sammanställning ur den realekonomiska fördelningen. Utgifterna är omräknade till 2022 års prisnivå med KPI.
Mer insikt om vilken verksamhet stöden till företag och andra juri- diska personer finansierar kan fås genom att bryta ner de totala utgifterna i figur 4.2 per utgiftsområde, se figur 4.3 nedan. För att tydligare visa effekter till följd av pandemin visas utgifterna för 2015, 2020 och 2022. Ett streck
Som illustreras i figur 4.3 har de utgiftsområden med högst ut- gifter till företag och andra juridiska personer legat relativt konstant över tid, med utgiftsområdena 14 (Arbetsmarknad och arbetsliv),
23(Areella näringar, landsbygd och livsmedel) och 17 (Kultur, medier, trossamfund och fritid) som de tre största. År 2020 märks dock även andra utgiftsområden, då utgifterna ökat kraftigt på utgiftsom- rådena 24 (Näringsliv) och 10 (Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning). Detta beror till största delen på att några av de största pandemistöden, omställningsstöd, stöd vid korttids- arbete och ersättning för höga sjuklönekostnader, belastar anslag under dessa utgiftsområden.
100
SOU 2024:24 |
Kartläggning av statliga stöd |
Två av de procentuellt största utgiftsökningarna mellan 2015, dvs. innan pandemiåtgärderna sattes in, och 2022 var på utgiftsom- rådena 18 (Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik) och 10. De viktigaste förklaringarna är inrät- tandet av investerings- och energieffektiviseringsstöd respektive den förändrade ersättningen för höga sjuklönekostnader för arbetsgivare.
Även om den realekonomiska fördelningen ger värdefulla och välstrukturerade data kan den inte ensam användas för att kartlägga statliga stöd till företag och andra juridiska personer. Bara om stöden ordnas på enskilda och tydligt namngivna anslagsposter går det att utifrån datamängden härleda enskilda stöd. Detta är dock ofta inte fallet, varför ytterligare underlag behöver beaktas för att identifiera de enskilda stöden.
101
Kartläggning av statliga stöd |
SOU 2024:24 |
Figur 4.3 Lämnade bidrag till företag och andra juridiska personer på statsbudgetens utgiftssida per utgiftsområde, miljarder kronor
11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom
12 Ekonomisk trygghet för familjer […]
25 Allmänna bidrag till kommuner
27 Avgiften till Europeiska unionen
7 Internationellt bistånd
26 Statsskuldsräntor m.m.
15 Studiestöd
3 Skatt, tull och exekution
2 Samhällsekonomi och finansförvaltning
8 Migration
5 Internationell samverkan
4 Rättsväsendet
13 Jämställdhet och nyanlända […]
6 Försvar och samhällets krisberedskap
21 Energi
9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg
1 Rikets styrelse
19 Regional utveckling
20 Allmän miljö- och naturvård
24 Näringsliv
18 Samhällsplanering […]
16 Utbildning och universitetsforskning
10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom […]
22 Kommunikationer
17 Kultur, medier, trossamfund och fritid
23 Areella näringar, landsbygd […]
14 Arbetsmarknad och arbetsliv
|
- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2015 |
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2020 |
|
|||
|
- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2022 |
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0,00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||
|
0,00 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||
|
0,01 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
0,02 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||
|
0,03 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||
|
0,08 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||
|
0,17 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||
|
0,26 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||
|
0,34 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||
|
0,76 |
|
4,45 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
0,81 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
1,36 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
1,81 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
1,89 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5,36 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
6,32 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
7,52 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
7,55 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
9,37 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
12,81 |
15,83 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
21,13 |
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
5 |
10 |
|
15 |
20 |
25 |
||||||||||||||||||
Anm.: Utgifterna för utgiftsområde 24 Näringsliv 2020 var 58 miljarder kronor i reala termer.
Källa: Egen sammanställning ur den realekonomiska fördelningen. Sorterad efter utgifter 2022, vars belopp också skrivits ut. Utgifterna är omräknade till 2022 års prisnivå med KPI.
102
SOU 2024:24 |
Kartläggning av statliga stöd |
4.3Den realekonomiska fördelningen ger inte fullständig information om de statliga stöden
Vår utgångspunkt har varit att de statliga stöden på ett eller annat sätt härrör från riksdagens och regeringens styrning, främst genom regleringsbrev och beslut om skatteutgifter. Även om figurerna i avsnitt 4.2 ger en god bild av hur utgifterna till företag och andra juridiska personer fördelar sig över år och utgiftsområde ger den realekonomiska fördelningen begränsad möjlighet att ytterligare kartlägga de statliga stöden. Det går inte att på ett enkelt sätt få en uppfattning om hur många statliga stöd som finns eller, för många av stöden, hur stora utgifter varje stöd har. I många fall behöver även andra källor, t.ex. myndigheternas årsredovisningar, granskas för att få mer information om stöd och utgifter.
I den mån en anslagspost endast har utgifter för ett stöd går det - genom att räkna antalet anslagsposter, granska anslagsändamål och anslagsvillkor samt summera utgifterna - att få en god uppfattning om både antalet och typen av stöd, storleken på stöden och hur mycket som går till t.ex. företag, fysiska personer och kommunal sektor. Detta underlättar en sammanställning av omfattningen av antalet stöd. Det är dock inte ovanligt att anslagsposter finansierar flera stöd, blandar stöd och annan verksamhet, eller att anslagsvillkoren är otydliga i frågan om ett stöd faktiskt finansieras inom ramen för anslagsposten. Dessa tre omständigheter diskuteras i två exempel nedan.
Ett exempel på att en anslagspost finansierar flera olika stöd är anslaget 1:8 Bidrag till psykiatri inom utgiftsområde 9 Hälsovård, sjuk- vård och social omsorg i budgetpropositionen för 2021. Anslaget får bl.a. användas för utgifter för bidrag och statsbidrag för insatser inom psykiatri och psykisk hälsa (prop. 2020/21:1 utg.omr. 9 avsnitt 3.6.8). Anslagspost 1 i regleringsbrevet för anslaget disponeras av Social- styrelsen och får bl.a. användas till utgifter i enlighet med förord- ningen (2009:955) om statsbidrag till vissa juridiska personer som tillhandahåller meningsfull sysselsättning till personer med psykisk funktionsnedsättning och förordningen (2015:553) om statsbidrag till informatörsverksamhet som rör psykisk ohälsa och psykiska funktionsnedsättningar. I det här fallet blir en ren summering av antalet anslagsposter missvisande om syftet är att veta hur många statliga stöd som finns och utgifterna för respektive stöd. Därutöver kan den realekonomiska fördelningen inte användas för att beskriva
103
Kartläggning av statliga stöd |
SOU 2024:24 |
hur utgifterna i respektive stöd i det här sammanhanget fördelar sig på t.ex. ideella organisationer och företag. I stället behöver anslags- villkoren granskas för att identifiera vilka stöd det handlar om och därefter, i Socialstyrelsens årsredovisning, ta reda på de totala ut- gifterna. Omfattningen av de statliga stöden till företag och andra juridiska personer går alltså i det här fallet att härleda, men kräver handpåläggning, vilket försvårar kartläggningen.
Ett exempel på att statliga stöd blandas med annan verksamhet inom samma anslagspost eller att det kan vara svårt att utifrån anslags- villkoren förstå hur ett stöd finansieras, är Trafikverkets bidrag till ideella organisationers arbete för att bidra till de transportpolitiska målen. Dessa bidrag belastar anslagspost 12 på anslaget 1:1 Utveck- ling av statens transportinfrastruktur inom utgiftsområde 22 Kommu- nikationer i budgetpropositionen för 2021. Merparten av anslags- postens drygt 1 300 miljoner kronor används bl.a. för arbete med kort- och långsiktig planering av transportsystemet, men 25 miljoner får användas till ”samverkan med civilsamhället i syfte att möta ut- maningar inom transportområdet och som anses bidra till att de transportpolitiska målen uppnås”. Även om anslagsvillkoret möjlig- gör finansiering av stödet till civilsamhället är det inte uppenbart från en läsning av regleringsbrevet att anslagsposten finansierar ett stöd till
Exemplen i detta avsnitt syftar inte till att peka ut dessa stats- bidrag som mer lämpliga att hantera genom t.ex. enskilda anslags- poster eller förändrade anslagsvillkor. Inte heller ska de uppfattas som ställningstaganden för eller emot hur stöd redovisas. Exemplen syftar endast till att illustrera vilka svårigheter som finns i att syste- matiskt kartlägga statliga stöd och stödens utgifter. Utformningen av och strukturen på t.ex. anslag, regleringsbrev och årsredovis- ningar behöver ta hänsyn till fler faktorer och principer.
Kartläggningen har varit förenad med en hög grad av handpålägg- ning. Anledningen är, som beskrivits ovan, att möjligheten att identi- fiera och följa upp stöd varierar kraftigt mellan utgiftsområden, anslag
104
SOU 2024:24 |
Kartläggning av statliga stöd |
och anslagsposter. I följande avsnitt beskriver vi de metoder och källor vi använt för att skapa en så fullständig kartläggning som möjligt.
4.4Kartläggningen behöver ta hänsyn till hur olika stöd utformats
För att de stöd som finns inom en myndighet, ett utgiftsområde eller samhällsområde ska kunna jämföras behöver stöden delas upp på ett lämpligt sätt i kartläggningen. Typiska sätt att reglera ett statligt stöd är genom en förordning som endera samlar flera olika stödvarianter och mottagare (t.ex. förordningen [2012:516] om statsbidrag till det fria kulturlivet inom
Om stöd uteslutande listas på t.ex. förordningsnivå finns en risk att antalet stöd underskattas. Därutöver minskar transparensen i vilka stöd staten tillhandahåller. Kartläggningen behöver därför ta hänsyn till stödens utformning, men det är svårt att analysera detta på ett systematiskt sätt, eftersom regleringar skiljer sig åt. Det faktum att ett stöd kan gå till olika mottagare eller ges för olika ända- mål behöver heller inte innebära att stödet bör betraktas som flera enskilda stöd. Det beror t.ex. på om regleringen gör tydliga upp- delningar mellan vilka aktiviteter som kan beviljas stöd (jämför t.ex. verksamhets- och projektbidrag), eller hur olika aktiviteterna är. I den mån ett stöd har flera liknande utlysningar under ett år, tema- tiska variationer eller justeras i mindre omfattning bör detta inte per automatik innebära att det ska betraktas som separata stöd. Allt detta kommer ofrånkomligen att vara en subjektiv bedömning.
Vår redovisning av stöden är ett försök att ge en transparent och rättvisande redovisning. Vi strävar därför efter att redovisa stöden på en nivå som så långt som möjligt motsvarar kolumn 3 i figur 4.4. Utgångspunkten är att redovisningen tar hänsyn till dels hur regleringen styr stödinsatser till olika mottagare, aktiviteter eller ändamål, dels
105
Kartläggning av statliga stöd |
SOU 2024:24 |
hur den ansvariga myndigheten valt att dela upp ansöknings- och beslutsförfarandet. Genom att också redovisa hur de enskilda stöden regleras, t.ex. genom författning eller regleringsbrev, finns det en möjlighet för läsaren att granska hur ett stöd är uppbyggt.
Figur 4.4 Exempel på stödstruktur
1. |
|
2. |
3. |
Stödförordning |
Mottagare |
Stödform |
|
|
|
|
Projektbidrag |
|
|
|
till fria |
|
|
Bidrag till fria |
musikaktörer |
|
|
musikaktörer |
Verksamhets- |
|
|
|
bidrag till fria |
Förordningen |
|
musikaktörer |
|
|
Projektbidrag |
||
(2012:516) om |
|
||
statsbidrag till |
|
till fria |
|
det fria |
Bidrag till fria |
dansaktörer |
|
kulturlivet |
|
dansaktörer |
Verksamhets- |
inom |
|
bidrag till fria |
|
dans- och |
|
dansaktörer |
|
musikområdet |
|
|
|
|
|
|
... |
|
|
... |
|
|
|
|
... |
Källa: Egen bearbetning utifrån förordningen (2012:516) om statsbidrag till det fria kulturlivet inom
106
SOU 2024:24 |
Kartläggning av statliga stöd |
4.5Vissa avgränsningar har gjorts med avseende på vilka stöd som kartläggs
I kapitel 2 har vi gjort vissa avgränsningar och definitioner med av- seende på vårt uppdrag, vilka också kartläggningen utgår från. Exem- pelvis kommer stöd som riktar sig till kommuner, regioner och statliga myndigheter, beslutas av och betalas ut av kommuner och regioner och stöd där huvudsyftet är att stödja aktörer eller verksamhet utan- för Sverige, t.ex. det internationella biståndet, inte att omfattas.
Stöd som beviljas utan ansökan omfattas inte av definitionen av statliga stöd i direktiven, enligt vad vi definierat i kapitel 2, och ingår inte i kartläggningen. Två exempel på detta är stödet till nya bilar med en låg klimatpåverkan, som regleras i förordningen (2017:1334) om klimatbonusbilar, och statsbidraget för regional skyddsombuds- verksamhet. Därutöver har vi exkluderat forskningsstöd som huvud- sakligen kan sökas av statliga universitet och högskolor, forsknings- institut och enskilda utbildningsanordnare. Även om de två sist- nämnda mottagarna är
Utöver avgränsningarna i tidigare kapitel görs några ytterligare av- gränsningar vad gäller kartläggningen, vilka diskuteras i detta avsnitt.
4.5.1Kartläggningen utgår från en bred tolkning av begreppet ansökan
Vad som avses med en ansökan är inte alltid entydigt. I ett typiskt ansökningsförfarande begär den sökande att ta del av ett stöd genom en formell ansökan. Detta kan t.ex. ske via en
107
Kartläggning av statliga stöd |
SOU 2024:24 |
ska uppnås ska anges. Ansökan handläggs, antingen enskilt eller till- sammans med fler ansökningar inom samma utlysning, och resulterar i ett beslut om att stöd beviljas eller inte. I vårt kartläggningsarbete har det dock framkommit flera fall där det inte funnits en lika typisk ansöknings- och beslutsprocess. Det kan handla om en hög grad av automatisering, att någon form av ansökan krävs för att kvalificeras för ett stöd men där de årliga utbetalningarna inte kräver ansökningar eller att en kontakt tas som inte är en direkt ansökan om ett specifikt stöd, men som kan resultera i beviljandet av ett eller flera stöd.
Ett exempel på stöd som utgår utan föregående ansökan är för- månen ersättning för höga sjuklönekostnader till arbetsgivare enligt lagen (1991:1047) om sjuklön där det inte finns något krav på ansök- ningsförfarande (17 b § första stycket), utom när arbetsgivare vill ha ersättningen i förskott (17 d §). Det tidigare ansökningsförfarandet ersattes med ett automatiserat förfarande (prop. 2014/15:1 s. 384). I stället ska arbetsgivaren ange uppgift om sin bruttokostnad för sjuklön, inklusive skatt och avgifter (17 b § första stycket), på sin månatliga arbetsgivardeklaration. Uppgifterna ligger dock inte till grund för beslut om skatt eller arbetsgivaruppgift (prop. 2014/15:1 s. 385), utan hämtas, enligt Skatteverkets rättsliga vägledning för vilka uppgifter som ska redovisas i en arbetsgivardeklaration, in för Försäkringskassans räkning som sedan fattar automatiserade beslut.
Vissa stöd är utformade så att årliga utbetalningar av ett stöd sker utan krav på att en ansökan skickas in. Stödet kan t.ex. i stället för- delas baserat på historiska aktivitetsuppgifter (t.ex. antal deltagare eller tillfällen) som de godkända mottagarna rapporterat in, vilka ligger till grund för beslut om hur stora belopp som sedan betalas ut till respektive stödmottagare. Stödmottagaren har dock vid ett tidigare tillfälle ansökt om och kvalificerat sig för att ta del av stödet, t.ex. genom att ett studieförbund skickat in en ansökan till Folkbildnings- rådet om att få ta emot statsbidrag. Folkbildningsrådets styrelse tar sedan ställning till om studieförbundet ska godkännas eller inte. Organisationsbidragen till studieförbund respektive specialidrotts- förbund som Folkbildningsrådet respektive Sveriges Riksidrotts- förbund beslutar om är exempel på sådana stöd.
Ett exempel på när den berättigade inte ansöker om ett specifikt stöd är Arbetsförmedlingens anställningsstöd såsom lönebidrag en- ligt förordningen (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Ett annat
108
SOU 2024:24 |
Kartläggning av statliga stöd |
exempel är introduktionsjobb enligt förordningen (2018:42) om särskilt anställningsstöd. Ett sätt för en arbetsgivare att ta del av an- ställningsstöd är att skicka in en intresseanmälan om att anställa en arbetstagare med stöd, utifrån vilken arbetsgivaren får hjälp med matchning och, om det behövs, ekonomiskt stöd. Intresseanmälan innehåller bl.a. information om arbetsgivarens verksamhet, arbets- tagaren i fråga och om den aktuella tjänsten. Arbetsförmedlingen gör sedan en utredning av vilket stöd som är lämpligt utifrån den arbets- sökandes behov. Utredningen kan sedan resultera i en överenskom- melse mellan Arbetsförmedlingen och arbetsgivaren där ett eller flera stöd kan bli aktuella. För att ta del av anställningsstöden gör arbetsgivaren alltså i merparten av fallen ingen direkt ansökan om ett specifikt stöd, även om förfarandet liknar en ansökningsprocess.
En avgränsning som innebär att kartläggningen endast beaktar stöd som föregås av en tydlig ansökan om att ta del av ett enskilt stöd framstår som alltför snäv om kartläggningen ska ge en rättvisande bild av förekomsten av statliga stöd och stödens statsfinansiella bety- delse. En snäv avgränsning skulle innebära att några av de största och vanligaste stöden, t.ex. ersättning för höga sjuklönekostnader, anställ- ningsstöd och stöden till folkbildningen och idrottsrörelsen skulle falla utanför kartläggningen, trots att förfarandet för att ta del av stöden på olika sätt påminner om en ansökan. I arbetet med att kart- lägga de statliga stöden har vi därför valt att göra en bred tolkning av vad som utgör en ansökan till att omfatta stöd där en sökande snarare vidtar en aktiv handling som syftar till att tillgodogöra sig ett statligt stöd. De stöd som saknar en typisk ansöknings- och besluts- process, men där en aktiv handling om att tillgodogöra sig stödet ändå görs, kommer därför också att omfattas av kartläggningen.
Även med vår breda tolkning av vad som utgör en ansökan faller flera stöd utanför kartläggningen. Det gäller t.ex. nedsättning av arbets- givaravgifter för unga enligt 2 kap. 28 § socialavgiftslagen (2000:980) och 1 § lagen (1994:1920) om allmän löneavgift och skattereduktion för boende i vissa glest befolkade områden (regional skattereduktion) enligt 67 kap. 34 och 35 §§ inkomstskattelagen (1999:1229), vilka beräknas och beviljas automatiskt baserat på person- och lokaliserings- uppgifter i arbetsgivardeklarationen. Ett annat exempel är stöd som ges genom att avtal sluts, såsom det årliga driftsbidraget till Inlands- banan (prop. 2022/23:1 utgiftsområde 22 s. 41).
109
Kartläggning av statliga stöd |
SOU 2024:24 |
4.5.2Kartläggningen utgår huvudsakligen från budgetåret 2021
Utredningsdirektiven anger ingen specifik tidsperiod för vilken statliga stöd ska kartläggas och analyseras. Vi har avgränsat kartlägg- ningen till att omfatta de statliga stöd som kunde sökas under 2021. En viktig anledning till detta är att kartläggningen påbörjats innan utgången av 2022, varför det saknats ekonomiska utfall för 2022. Därutöver är det inte säkert att alla sökbara stöd hunnit utlysas. En avgränsning till stöd som fanns 2021 framstår därför som mer lämp- lig. Kartläggningen kommer på detta sätt att innefatta förhållandevis aktuella stöd och även merparten av de stöd som inrättades under pandemin. För utlåning och garantier har ett stöd tagits med i kart- läggningen om det under 2021 fanns en tilldelad utlånings- eller garantiram. Utlåning och garantier som enbart riktar sig till specifika företag eller organisationer tas inte med i kartläggningen.
Den valda avgränsningen innebär att förändringar över tid inte kommer att kunna visas. En flerårig kartläggning skulle kunna ha ett värde i att illustrera utvecklingen både i mängden stöd och utgifter, vilket kan ge ytterligare information om statens stödgivning och stödkonstruktioner. Att identifiera statliga stöd för ett enskilt år är dock redan i sig en resurskrävande uppgift. För en jämförbar redo- visning över flera år krävs dessutom bedömningar av respektive reglering för att kontrollera att stöden inte ändrat karaktär, dvs. säkerställa att det handlar om ungefär samma stöd. Därutöver är det inte självklart att utgifter mellan år är jämförbara om t.ex. målgrupp, ändamål eller stödbelopp förändrats. För att uppnå utredningens syfte på bästa sätt bedömer vi att kartläggningen inte bör omfatta mer än ett enskilt budgetår. Att regleringen av flertalet stöd som funnits under flera år skulle ändras markant ett visst år, på ett sätt som skulle påverka våra slutsatser, framstår heller inte som sannolikt. Att kartlägga flera budgetår skulle kräva stora resurser vilket skulle kunna leda till att kvaliteten på kartläggningen och analysen blir lägre. Vår bedömning är att en längre tidsperiod inte på något avgörande sätt skulle ändra de slutsatser och förslag som läggs fram, eftersom en bred flora av stöd kommer att identifieras även med vår avgränsning.
110
SOU 2024:24 |
Kartläggning av statliga stöd |
4.5.3
I kartläggningen ingår statliga stöd som finansieras över EU:s lång- tidsbudget. Detta har att göra med att statens budget enligt 3 kap. 4 § budgetlagen (2011:203) ska budgeteras och redovisas brutto, med vissa undantag. Bruttoredovisningen innebär att alla inkomster ska redovisas mot inkomsttitlar och användas för att täcka alla ut- gifter som budgeteras och redovisas mot anslag. Huvudregeln är också att inkomster inte öronmärks för särskilda utgifter och att utgifter ska redovisas mot anslag. Detta gäller därför också som huvudregel EU- stöd som hanteras av svenska myndigheter. Stöden budgeteras och leder till utgifter på statsbudgetens utgiftssida på ett liknande sätt som om stöden hade finansierats med nationella skatter. De inkomster som Sverige får från EU till följd av stödgivningen redovisas på mot- svarande sätt på inkomsttitel på statsbudgetens inkomstsida.
1.delad förvaltning
2.direkt förvaltning
3.indirekt förvaltning
Alla tre förvaltningsformerna hanterar stöd. Kartläggningen om- fattar dock enbart stöd som har delad förvaltning och som beslutas av svenska staten eller annan organisation som av staten har fått upp- giften att besluta om stöd. Skälet är att det endast är dessa som belastar anslagen på Sveriges statsbudget eller som på annat sätt betalas ut av svenska myndigheter. Det sistnämnda avser
Som tidigare nämnts omfattar kartläggningen de stöd som fanns under 2021. Den nuvarande långtidsbudgeten sträcker sig från 2021 till 2027, vilket också de nya programmen som finansierar statliga stöd gör. Dessa ersätter de tidigare programmen som löpt mellan 2014 och 2020. I flera fall hade dock de nya programperioderna inte påbörjats under 2021, varför utlysningar heller inte gjordes under det året. Partnerskapsöverenskommelsen mellan Sverige och Europeiska kommissionen undertecknades i juni 2022, vilket var början för de
111
Kartläggning av statliga stöd |
SOU 2024:24 |
nya programperioderna
Brytpunkterna i programperioderna behöver beaktas för att kart- läggningen inte ska ge en missvisande bild ges av antalet statliga stöd. Detta eftersom antalet sökbara stöd i de nya programmen under 2021 skulle framstå som få om utlysningar ännu inte hunnit göras. Dessutom skulle utgifterna underskattas eftersom få utbetalningar hittills gjorts från de nya programmen. En invändning mot att som en lösning på detta i stället använda stöd som fanns tidigare, t.ex. år 2020, är att kartläggningen redan är inaktuell om de gamla program- men används i stället för de nya. Vi bedömer dock att nyttan med en representativ kartläggning över vilka stöd som finns ett typår över- väger kravet att kartläggningen ska vara aktuell eftersom stöd (både nationella och
För att få en enhetlig hantering av de
De fonder som ingår i kartläggningen är:
•
•Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ)
•Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU)
•Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF)
•Fonden för inre säkerhet (ISF)
•Havs- och fiskerifonden (EHFF)
•Socialfonden (ESF)
Fonden för en rättvis omställning (FRO)
112
SOU 2024:24 |
Kartläggning av statliga stöd |
kommer inte heller att omfattas eftersom stödet från fonden riktar sig till statliga myndigheter.
4.5.4Stöd som ges av statliga bolag har inte kartlagts
I det inledande skedet av utredningen gjordes ett antal avgränsningar för att definiera vilka bidragsgivande organisationer som skulle om- fattas av vår kartläggning och våra förslag. I den definitionen, som bl.a. insamlingen och sammanställningen av uppgifter till kartlägg- ningen utgått från, avgränsade vi bort statliga bolag. I takt med att lagförslagen tagits fram har det dock blivit tydligt att vissa statliga bolag kunde ha inkluderats i vår kartläggning. Vid det skedet fanns det dock begränsade möjligheter att komplettera kartläggningen. Detta kan utgöra en brist i kartläggningen som är bör påtalas. För att ge en bild av stödgivningen från statliga bolag nämner vi här kort ett antal aktörer som hade kunnat bli relevanta att inkludera i kart- läggningen. Det är värt att poängtera att stöd från dessa aktörer inte ingår i resultatdelen av kartläggningen.
Almi AB erbjuder olika former av stöd, i huvudsak genom lån och riskkapital. Bolaget lämnar även stöd i form av bidrag för att bekosta förstudier (13 § andra stycket förordningen [2012:872] om statlig finansiering genom regionala utvecklingsbolag).
Aktiebolaget Svensk Exportkredit ska på kommersiella grunder bedriva svensk och internationell finansiell verksamhet med syfte att främja verksamhet med svenskt intresse som direkt eller indirekt avser svensk exportindustri. Bolaget lämnar stöd i form av lån och garantier.
Svenska skeppshypotekskassan finansierar rederiverksamhet med svenskt ägande eller utländskt ägande med betydande svenskt in- tresse, och lämnar i huvudsak långfristiga lån. Svenska skeppshypo- tekskassan är inte ett aktiebolag utan en egen associationsform med offentligrättslig ställning.
Stiftelsen Norrlandsfonden erbjuder lån, konvertibla skuldebrev och olika typer av garantier till företag i norra Sverige. Särskild upp- märksamhet ska ägnas Norrbottens län och inlandskommunerna.
113
Kartläggning av statliga stöd |
SOU 2024:24 |
4.6Metod och källor för att identifiera stöd
För att identifiera de statliga stöd som går till företag och andra juridiska personer har i huvudsak fem olika källor använts med olika metodik, vilka beskrivs i detta avsnitt. Syftet med att använda flera källor har varit att så långt som möjligt minska risken för att rele- vanta stöd missas. Därutöver har ett antal ytterligare källor använts, främst tidigare utredningar, inspel från utredningens expertgrupp och berörda myndigheter.
4.6.1Regleringsbrev
En av de viktigaste källorna för att identifiera statliga stöd har varit regleringsbreven. Regleringsbreven har en viktig roll i den ekono- miska styrningen eftersom anslag och befogenheter fördelas ut enligt de finansiella villkoren. Utifrån de beslut som riksdagen fattat fördelas bl.a. anslag ut på anslagsposter, till vilka det i regel knyts anslagsvillkor som styr myndighetens användning av medlen. I anslagsvillkoren finns ofta detaljerad information för det fall att anslaget ska användas till olika ekonomiska stöd, t.ex. genom hänvisning till stödförord- ningar, regeringsuppdrag, regeringsbeslut eller andra dokument.
Enbart under 2021 utfärdades cirka 850 regleringsbrev som inne- höll över 1 300 anslagsposter med, i de flesta fall, tillhörande anslags- villkor. Inte sällan har anslagsvillkoren också varit omfattande. En manuell genomgång av alla anslagsvillkor i samtliga regleringsbrev skulle därför vara mycket tidskrävande och riskera att enskilda stöd missas. En genomgång kräver därför viss systematisering för att identi- fiera relevanta regleringsbrev och anslagsposter. Detta kan åstad- kommas genom att använda den realekonomiska fördelningen av statens utgifter.
Ekonomistyrningsverket redovisar årligen utfallet för anslagen i statens budget i den realekonomiska fördelningen, i vilken utgifterna bl.a. klassificeras efter anslagspost och det som kallas ”art”. Fördel- ningen grundar sig på den ekonomiska information som myndig- heterna rapporterar in till statsredovisningen, i enlighet med de stat- liga inrapporteringskoderna
114
SOU 2024:24 |
Kartläggning av statliga stöd |
heter. Det skapar enhetlighet för att möjliggöra uppföljning och analys. Vidare innebär detta att utgifterna klassificeras på en hög detaljnivå, vilket möjliggör jämförelser mellan t.ex. myndigheter, anslag och anslagsposter. Koderna utgör också basen för den real- ekonomiska fördelningen. Eftersom uppgifterna används i flera olika sammanhang behöver uppgifterna vara av god kvalitet. Fördelningen för respektive anslag är dock inte exakt och kan innehålla ett visst mått av osäkerhet eftersom vissa kompletteringar och förenklingar ibland görs. Vi bedömer dock att uppgifterna är tillförlitliga vad gäller vilka utgifter staten haft för olika åtaganden.
Grupperingen av den realekonomiska fördelningen görs inte per stöd eller stödmottagare. Däremot redovisas hur stora bidrag av olika arter, vilka har stor likhet med
•47 Lämnade bidrag – konsumtion – övriga organisationer, övriga ideella föreningar
•48 Lämnade bidrag – konsumtion – privata företag, privata eko- nomiska föreningar
•57 Lämnade bidrag – investering – övriga organisationer, övriga ideella föreningar
•58 Lämnade bidrag – investering – privata företag, privata eko- nomiska föreningar.
Urvalet har baserats på statens utgifter under 2020 och 2021. Efter- som utgifterna klassificeras per anslagspost och art har det gått att identifiera relevanta anslagsvillkor i regleringsbrev, och därmed att identifiera statliga stöd. Vi kan dock inte utesluta att vissa utgifter till enskilda näringsidkare missats i urvalet, eftersom sådana utgifter eventuellt kan klassas som lämnade bidrag till enskilda personer. Stöd till enskilda näringsidkare lär dock i hög utsträckning också rikta sig till juridiska personer, varför vi bedömer att de relevanta stöden ändå hittats. Vår bedömning är vidare att detta urval även täcker in stöd som statliga och kommunala bolag kan ta del av.
115
Kartläggning av statliga stöd |
SOU 2024:24 |
Urvalet ovan minskar antalet relevanta anslagsposter till drygt
500.Varje anslagsvillkor har analyserats för att bedöma om det är ett stöd av relevans för utredningen. I förekommande fall har även rele- vant myndighets eller organisations årsredovisning och hemsida granskats för att hitta ytterligare information om de enskilda stöden. De uppgifter som inhämtats har också kunnat ge ytterligare ledning kring författning och andra regler som reglerar stödet.
Urvalet innebär att stöd som inte gett upphov till utgifter kan missas, särskilt om de inte ligger under ett anslag eller anslagspost som har andra stödutgifter. Vi bedömer att sannolikheten för detta är låg, eftersom regeringen och myndigheterna har starka incitament att annonsera stödet för att nå ut med beslutad politik, liksom att stödmottagare har incitament att faktiskt söka stödet. Risken för att våra förslag skulle påverkas av stöd som inte identifierats bedöms också som låg. Detta dels eftersom de stora statliga stöden i regel har utgifter varje år, dels för att ett antal missade stöd inte bör förändra den övergripande bilden av hur dagens straffrättsliga skydd fungerar. Risken för brott som riktar sig mot stöd som inte har några utgifter framstår som minimal, åtminstone under innevarande år, eftersom några medel inte har betalats ut.
4.6.2Statens årsredovisning
Även om stora delar av statens utgifter betalas ut via anslag finns det sådana som inte speglas i statsbudgeten, t.ex. sådana utgifter som nettoredovisas eller redovisas vid sidan av statens budget. Detta inkluderar fonder i staten där medlen är reserverade för särskilda ändamål, utlåning och garantier. Dessa stöd redovisas i regeringens skrivelse 2021/22:101 Årsredovisning för staten 2021.
Tabellerna 5.2, 5.9 och not 42 i skrivelsen med sina tillhörande beskrivningar har utgjort underlag för att identifiera statliga stöd till företag och andra juridiska personer.
4.6.3Skrivelse om skatteutgifter
Utöver statens inkomster förekommer även skatteutgifter på stats- budgetens inkomstsida. Skatteutgifter är effekten på skatteintäk- terna till följd av särregler i skattelagstiftningen. Skatteutgifterna
116
SOU 2024:24 |
Kartläggning av statliga stöd |
redogörs för årligen i en skrivelse till riksdagen. En redovisning läm- nas också i budgetpropositionen. Syftet är bl.a. att synliggöra stöden. Inte sällan kan skatteutgifterna likna de ekonomiska stöd till företag och andra juridiska personer och hushåll som ges på budgetens utgifts- sida, och som hänförs till olika utgiftsområden.
Tabellerna
4.6.4Rapporterade statsstöd till Europeiska kommissionen
Den som genomför en stödåtgärd som godkänts av Europeiska kom- missionen eller som genom en förordning eller ett beslut av kom- missionen undantagits från anmälningsskyldigheten i artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ska i den omfatt- ning som kommissionen bestämt lämna uppgifter för offentliggörande och rapportering av stödåtgärden och föra register över stödåtgärden enligt 12 a § lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler (statsstödslagen). Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar (Tillväxtanalys) är enligt 3 och 4 §§ förordningen (2016:605) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler utsedd av regeringen att meddela föreskrifter om på vilket sätt upp- gifterna ska lämnas. I praktiken görs dock redovisningen av stöd- givande statlig myndighet, region eller kommun genom den s.k. trans- parensredovisningen, där stödgivaren ska ange vilka företag som vid ett visst tillfälle tagit emot ett individuellt statligt stöd som över- stiger ett visst belopp, liksom belopp, ändamål och Europeiska kom- missionens ärendenummer
117
Kartläggning av statliga stöd |
SOU 2024:24 |
De rapporterade statsstöden offentliggörs i Europeiska kommis- sionens modul för stödtransparens. Den sökning på beviljade stöd i Sverige under perioden
25augusti 2022 gav 1 874 träffar (individuellt beviljade stöd till stöd- mottagare). Dessa utgjordes av 50 unika statsstöd, varav 31 beviljats av statliga myndigheter och 19 av kommuner eller regioner. Av de stöd som beviljats av statliga myndigheter bedöms samtliga redan ha identifierats genom granskningen av regleringsbrev eller statens års- redovisning.
4.6.5Övriga källor
Demokrativillkorsutredningen redovisade i sitt betänkande Demo- krativillkor för bidrag till civilsamhället (SOU 2019:35) en lista med statsbidragsförordningar som föreslogs kompletteras med ett demo- krativillkor, eller där en komplettering kunde övervägas (tabell 9.1 och 9.2 i utredningens betänkande). Dessa tabeller har varit av rele- vans för vårt arbete. Vi konstaterar också att regeringen kan fatta beslut om bidrag till föreningar, stiftelser eller internationella organi- sationer med flera, t.ex. efter ansökan eller hemställan från stödmot- tagaren. Ansökningarna och bidragsbesluten diarieförs hos Regerings- kansliet. Slutligen har även utredningens expertgrupp bistått med information om statliga stöd.
4.7Metod och källor för att uppskatta stödens kostnader
Enligt direktiven ska kartläggningen omfatta statens kostnader för de statliga stöden för att avgöra den statsfinansiella betydelsen. Detta avsnitt handlar om vilka avgränsningar och definitioner som använts, samt vilken metod och vilka källor som använts.
4.7.1Kartläggningen utgår från stödens utgifter
Kostnad brukar inom redovisning avse en periodiserad utgift. Efter- som de flesta statliga stöden belastar anslag på statsbudgetens ut- giftssida ska dock redovisningen göras i termer av utgifter enligt 12 §
118
SOU 2024:24 |
Kartläggning av statliga stöd |
anslagsförordningen (2011:223). Således uttrycks både statens budge- tering på utgiftssidan samt myndigheternas anslagsredovisning i termer av utgifter. Vi har därför valt att använda begreppet utgifter, i stället för kostnader, inte minst för att kartläggningen bättre ska stämma överens med och kunna relateras till statens budget, reglerings- brev och årsredovisningar. Att redovisa utgifterna men fortsätta använda begreppet kostnader skulle mot denna bakgrund bli miss- visande, eftersom redovisningen av den statsfinansiella betydelsen inte utgår från kostnader såsom begreppet ofta används. Trots begrepps- avvikelsen bedömer vi att vår redovisning kommer att motsvara det uppdrag direktiven anger.
I
istatens budget (dvs. medlen från
4.7.2Utgifterna kan avse beslut som fattats tidigare år
Som beskrivits i avsnitt 4.5 avgränsas kartläggningen till att omfatta stöd som var sökbara under 2021, varför utgifterna också som huvud- regel bör avse 2021, med undantag för
119
Kartläggning av statliga stöd |
SOU 2024:24 |
skjuta medel över tid också begränsade, t.ex. på grund av regler för anslagssparande, anslagskredit eller s.k. beställningsbemyndigande.
I vissa fall beviljas stöd för flera år framåt i tiden. Det innebär att de framtida belopp som beviljats i stöd ett visst år inte avspeglas i statens utgifter beviljandeåret. Trots detta har staten vid stöd- beviljandet ingått ett ekonomiskt åtagande som infrias (betalas) med anslagsmedel ett eller flera år senare, ett s.k. utestående åtagande. Om motsvarande åtaganden gjorts av
För att en myndighet ska kunna göra framtida åtaganden krävs det att riksdagen har beviljat ett beställningsbemyndigande, som reger- ingen därefter också tilldelar myndigheten genom regleringsbrev. I praktiken har anslagsmedel intecknats kommande år för att täcka de kommande årens stödutgifter som beviljats innevarande år. På mot- svarande sätt kan stödutgifterna för innevarande år innehålla utgifter för beslut som fattades tidigare år. Detta är viktigt att beakta i kart- läggningen för att få en så jämförbar redovisning som möjligt. Om endast utgifterna innevarande år redovisas underskattas den stats- finansiella betydelsen för fleråriga stöd, vilket talar för att även ta med de utestående åtagandena, eller framtida intecknade anslags- medel, som finns innevarande år för enskilda stöd.
En invändning mot detta redovisningssätt är att utgifterna då inte bara skulle bestå av innevarande års, utan även tidigare års, bidrags- beslut. Ett stöd som beviljas ett år kan förändras när det gäller stöd- villkor, tillgängliga medel eller andra aspekter. Ett exempel på detta är stödet ersättning för höga sjuklönekostnader som regeringen gjorde mer generöst under pandemin för att omhänderta effekterna i samhället av spridningen av
Om den viktigaste aspekten vore att utgifterna för varje stöd ska spegla bidragsbesluten ett visst år blir stödutgiften missvisande om tidigare års beslut också ingår. Med detta synsätt borde utgiften endast bestå av de utgifter som uppstår innevarande år av innevarande års bidragsbeslut, samt de utestående åtaganden som följer av det bidragsbeslutet kommande år. Ett annat synsätt, som vi kommer att använda oss av i redovisningen, är att även om ett stöd förändras över tid lär dess övergripande syfte rimligtvis vara ungefär detsamma över
120
SOU 2024:24 |
Kartläggning av statliga stöd |
hela dess existens, även om förändringar sker. För att uppnå stödets syfte har staten tidigare tagit beslut att ingå åtaganden som sträcker sig minst fram till innevarande år. Givet att medel inte tillförs har det ekonomiska utrymmet minskat för andra stödmottagare eller in- satser innevarande år. Att det syftet skulle förändras radikalt över tid så att stödet närmast är att betrakta som ett annat efter några år fram- står som osannolikt.
För att uppnå en rättvisande och jämförbar bild av stödens stats- finansiella betydelse bedömer vi därför att utgifterna inte bara bör ta hänsyn till bidragsbesluten 2021, utan att utgifter som uppstår 2021 och framåt till följd av beslut som tagits tidigare också måste tas i beaktande. Annars ignoreras de intentioner staten tidigare haft med stödet och besluten att betala ut pengar 2021 eller senare. Uppgiften att separera utgifterna till att endast omfatta stödbeslut under 2021 kan också bli svår. En fördel med detta upplägg är också att utgif- terna i högre utsträckning kan relateras till budgetpropositionen och regleringsbreven, vilket vi bedömer ökar transparensen och för- ståelsen för vår redovisning. Utgifterna under 2021 respektive de ute- stående åtagandena redovisas dock separat.
4.7.3Information om utgifter har samlats in genom förfrågningar till myndigheter och organisationer
Som beskrivits i avsnitt 4.3 kan den realekonomiska fördelningen inte användas för att uppskatta utgiften för respektive stöd, eftersom en anslagspost kan innehålla mer än ett stöd. Motsvarande proble- matik finns också när det gäller att avgöra hur stora utestående åtaganden ett stöd har haft. Utgifter och utestående åtaganden som gjorts genom ett beställningsbemyndigande framgår t.ex. i myndig- heternas årsredovisningar, men kan i många fall redovisas på en mer aggregerad nivå än vad vi bedömt utgör ett stöd. Uppgifterna går därför inte alltid att urskilja i årsredovisningen. I de fall där ett stöd har utgifter till olika typer av mottagare, t.ex. företag och kommuner, ger årsredovisningarna begränsad, om ens någon, information om hur stora utgifterna varit till respektive mottagare.
För att få en fullständig bild av stödens offentligfinansiella bety- delse har vi skickat förfrågningar till de myndigheter och organi- sationer som beslutar om statliga stöd. En ambition har varit att minska den arbetsbörda som krävts för att svara. Tillsammans med
121
Kartläggning av statliga stöd |
SOU 2024:24 |
ett följebrev med instruktion och ytterligare detaljer har respektive förfrågan kompletterats med ett kalkylark där vi, för att underlätta arbetet med att besvara förfrågan, förifyllt de stöd som vi utifrån kartläggningen identifierat att myndigheten eller organisationen fattar beslut om. Ett exempel på förfrågan samt en sammanställning av de myndigheter som fått förfrågan finns i bilaga 3. För respektive stöd har vi efterfrågat finansiella uppgifter om:
•totala utgifter till samtliga mottagare
•den del av de totala utgifterna som eventuellt utgjorts av svensk medfinansiering
•totala utestående åtaganden
•utgifter till företag och andra juridiska personer, inklusive en- skilda näringsidkare.
För statliga garantier och utlåning har de finansiella uppgifter som framgår i tabell 5.2 och 5.9 i regeringens skrivelse 2021/22:101 Års- redovisning för staten 2021 förifyllts, varpå den svarande haft möjlig- het att korrigera eller komplettera uppgifterna.
För det statsbidrag som fanns för att minska och motverka segre- gation har vi utgått från uppgifter i den realekonomiska fördel- ningen. Detta eftersom den myndighet som beslutade om stödet, Delegationen mot segregation, upphörde den 31 december 2022. Uppgifter om stöden inom Landsbygds- respektive Havs- och fiskeri- programmet har inhämtats från Statens jordbruksverk. För Same- fonden har dess verksamhetsberättelse för 2021 använts som källa.
Den svarande har haft möjlighet att vid behov lämna kommen- tarer, fylla i egna stöd med tillhörande utgiftsuppgifter, om bedöm- ningen är att listan inte är komplett, eller ge synpunkter på om upp- delningen eller skärningen mellan stöd bör förändras. Svarstiden angavs till två till tre veckor, beroende på antalet stöd, under vilken utredningssekretariatet fanns tillgängliga för eventuella frågor.
Utöver de finansiella uppgifterna har vi också, för 2021, efterfrågat information om antal beslut som fattats i respektive stöd, antalet och storleken (i kronor) på de eventuella återkrav som skett samt antalet och storleken på de eventuella brottsanmälningar som skett. Upp- gifterna om brottsanmälningar redovisas närmare i kapitel 5.
122
SOU 2024:24 |
Kartläggning av statliga stöd |
Genom att förifyllda uppgifter använts bedömer vi att myndig- hetens arbetsinsats har varit rimlig. Myndigheternas arbete har vidare underlättats av att historiska utfall, som bl.a. ligger till grund för myndighetens årsredovisning, efterfrågats, vilket innebär att prognoser och andra uppskattningar kunnat undvikas. Utöver att ha samlat in tillförlitliga utgiftsuppgifter bedömer vi att förfrågan också bidragit till en stärkt kvalitet på kartläggningen, eftersom myndig- heterna har haft möjlighet att anmärka på eventuella felaktigheter, stöd som saknats eller stöd som tagits med felaktigt.
Ett alternativt tillvägagångssätt hade varit att be myndigheten lista de stöd man beslutar om, utan att den förifyllda informationen gavs, och tillhörande utgiftsuppgifter. Arbetsuppgiften hade sanno- likt inte varit tidskrävande för de myndigheter där stödhandlägg- ningen är en tydligt avgränsad del av arbetet eller de som har få stöd. Vi bedömer dock att ett sådant tillvägagångssätt har flera nackdelar. Det skulle ha krävts en stor arbetsinsats för myndigheter med en bred uppsättning stöd för att säkerställa att alla relevanta delar av organisationen involveras i arbetet. Det hade ökat risken för att stöd förbises och att stöd listas på ett sätt som inte är jämförbart mellan myndigheter samt att viljan att svara på förfrågan kunde ha minskat. Detta kunde ha lett till en sämre kvalitet på kartläggningen.
Av 94 myndigheter och organisationer som fått förfrågan har vi erhållit fullständiga svar från alla utom en. I förekommande fall har
viverifierat och justerat svaren mot utgifter i den realekonomiska fördelningen eller myndigheternas årsredovisningar. I vissa fall har uppföljningsfrågor ställts till den svarande myndigheten eller organi- sationen.
Ingen förfrågan har skickats till regeringen och Regeringskansliet. Vi har försökt identifiera de relevanta besluten genom att, i diariet, göra en dokumentsökning med kriterierna att den s.k. dokument- kategorin ska var ett regeringsbeslut, den s.k. aktivitetskategorin ska vara ansökningar om bidrag, ersättning och stöd och att besluts- datumet ska vara mellan
123
Kartläggning av statliga stöd |
SOU 2024:24 |
exkluderats. De beslut som identifierats genom förfarandet har gett ledning för att bedöma bidragsbeloppen, t.ex. genom regleringsbrev. Utgifterna för dessa stöd kan vara underskattade, om vissa bidrags- beslut inte identifierats.
4.7.4Vissa skatteutgifter till företag och andra juridiska personer bygger på osäkra antaganden
Vad gäller skatteutgifter har vår kartläggning utgått från regeringens skrivelse om skatteutgifter. Skrivelsen innehåller beräkningar av de totala utgifterna per skatteavvikelse, som beräknas som den aktuella skattenedsättningen multiplicerat med skattebasen (skattebortfalls- metoden). Beräkningarna är periodiserade, vilket innebär att utgif- terna speglar det år den underliggande ekonomiska aktiviteten skedde, och inte den kassamässiga effekten. Tolkningar av vilka grupper som gynnas eller missgynnas av en skatteutgift bör också göras med för- siktighet.
Skrivelsen redovisar inte hur stor del av skatteutgifterna som till- godogörs olika sektorer, t.ex. privata företag och andra juridiska personer eller kommuner. Viss ledning kan fås genom den statistik Skatteverket publicerar. Vad gäller punktskatter finns dock endast statistik om hur stor del som återbetalas, men information finns ännu inte om hur mycket avdragen uppgår till. Därutöver är stati- stiken inte strukturerad på samma sätt som skrivelsen, vilket medför svårigheter när det gälle