sou 2024 23

Till statsrådet Jakob Forssmed

Regeringen beslutade den 7 juli 2022 att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera och ta ställning till hur lustgas ska regleras, se över vissa frågor inom alkohol- och tobaksområdet och analysera kon- sekvenserna av en eventuell förändring av det övergripande målet för ANDT-politiken. I uppdraget ingår att föreslå nödvändiga författ- ningsförslag och att analysera hur den föreslagna regleringen för- håller sig till relevanta EU-regler.

Uppdraget skulle enligt kommittédirektiven (dir. 2022:111) redo- visas senast den 31 oktober 2023. Genom tilläggsdirektiv den 25 maj 2023 (dir. 2023:71) beslutades att uppdraget i stället skulle redovisas senast den 31 mars 2024.

Justitierådet Inga-Lill Askersjö förordnades den 7 juli 2022 att från och med den 1 augusti 2022 vara särskild utredare.

Som sakkunniga i utredningen förordnades från och med samma datum ämnesrådet Helena Rosén, kanslirådet Hanna Eriksson samt departementssekreterarna Paula Ericson och Leif Eriksson. Helena Rosén entledigades från och med den 25 november 2022. I hennes ställe förordnades från och med samma dag kanslirådet Anna Lindtorp. Anna Lindtorp och Leif Eriksson entledigades från och med den 14 april 2023 respektive den 30 augusti 2023.

Som experter i utredningen förordnades från och med den 1 au- gusti 2022 biträdande chefsjuristen Bo Granath, enhetschefen Josefin Jonsson, undervisningsrådet Mats Hansson, ordföranden Mari Lilja White, kommissarien Marcus Sverdén, juristen Fredrik Woods, sak- kunnige Jonas Karlsson, samordnaren Annika Borg och verksamhets- utvecklaren Cecilia Holmgren. Josefin Jonsson och Marcus Sverdén entledigades från och med den 14 april 2023. I deras ställe förord- nandes från och med samma dag tillförordnade enhetschefen Åsa Thornqvist och kommissarien John Forsberg.

Sammanfattning

Lustgas

En ny lag om lustgas

I syfte att förhindra användning av lustgas för berusning föreslår ut- redningen att en ny reglering av lustgas ska införas. Lustgas är ett ämne som vid inandning orsakar ett rus. Den främsta risken vid en- staka tillfällen av inandning är kortvarig syrebrist och svimning. Vid en frekvent och långvarig användning kan allvarliga nervskador upp- komma. Användningen av lustgas som berusningsmedel har ökat kraf- tigt under de senaste åren och förekommer framför allt bland barn och unga vuxna.

Förbud att sälja lustgas i vissa fall

Regleringen innebär att det blir förbjudet att sälja lustgas till någon under 18 år och att den i övrigt bara får säljas i begränsade mängder eller för användning i näringsverksamhet. Lustgas får inte heller säljas om det finns anledning att anta att lustgasen ska användas som be- rusningsmedel. Avgörande för om det kan antas att lustgas ska använ- das som berusningsmedel är på vilket sätt eller i vilket sammanhang för- säljningen sker.

Endast två behållare om 9 gram lustgas vardera får säljas eller fyllas på per köptillfälle till en privatperson. Det innebär att en privat- person inte kan köpa stora tuber med lustgas eller storpack av mindre patroner. Det ska dock fortfarande vara möjligt att sälja lustgas i större kvantiteter och i större behållare till en näringsidkare.

Den som lämnar ut eller fyller på lustgas ska förvissa sig om att köparen inte är under 18 år och har rätt att köpa mer lustgas än vad mängdbegränsningen tillåter. Folkhälsomyndigheten ska få utfärda

Sammanfattning

SOU 2024:23

föreskrifter om skyldigheten att kontrollera köparen och om undantag från mängdbegränsningen.

Tillsynen över reglerna

Folkhälsomyndigheten får tillsynsansvar över att bestämmelserna i lagen och anslutande föreskrifter följs. Myndigheten får genomföra kontrollköp samt har rätt att få tillträde till lokaler, göra undersök- ningar och ta prover. Den som vill bedriva detaljhandel med lustgas ska anmäla försäljningen till Folkhälsomyndigheten. Myndighetens kostnader för anmälan och tillsyn ska finansieras genom avgifter.

Folkhälsomyndigheten får rätt att meddela de förelägganden som behövs för att reglerna om lustgas ska följas. Föreläggandet får förenas med vite. Vid allvarliga eller upprepade överträdelser ska myndig- heten få förbjuda den som bedriver detaljhandel med lustgas att fort- sätta försäljningen eller meddela varning.

Straffansvar

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer lustgas i strid mot bestämmelserna i lagen ska dömas till böter eller fängelse i högst sex månader. Om gärningen är ringa ska den inte medföra straffansvar.

Tobaksområdet

En rök-, tobaks- och nikotinfri skoltid

Utredningen föreslår att bestämmelser om en rök-, tobaks- och niko- tinfri skoltid ska införas. Förslaget innebär att elever i förskoleklassen, grundskolan och gymnasieskolan samt motsvarande skolformer inte ska få röka, vejpa eller snusa under den tid då undervisning pågår i skolan. Förbudet föreslås gälla i skolbyggnaden och i det närområde kring skolan som skolpersonal kan ha uppsikt över samt på skol- utflykter och skolresor. Det är den som är huvudman för skolan som ska ansvara för att förbudet följs. Syftet med bestämmelsen är att minska ungas tobak- och nikotinbruk och att förhindra att elever exponeras för andras bruk av produkterna under den tid som de går i skolan.

SOU 2024:23

Sammanfattning

Minsta antal portioner i en förpackning med tobaksfria nikotinprodukter

Utredningen föreslår att en förpackning med portionsförpackade tobaksfria nikotinprodukter som säljs till konsumenter (styckförpack- ning) ska innehålla minst 20 portioner. En styckförpackning med färre portioner får alltså inte säljas till konsumenter. Det är också för- bjudet att till konsumenter sälja sådana produkter på något annat sätt än i en styckförpackning. Det innebär att det inte går att sälja por- tioner styckvis. Syftet med att förbjuda försäljning i mindre mängder är att förhindra att produkterna prismässigt attraherar ungdomar.

En högsta tillåtna nikotinhalt

Till skillnad mot vad som gäller för cigaretter finns i dag ingen be- gränsning av nikotinhalten i vare sig tobaks- eller nikotinsnus. För att begränsa de risker som är förknippade med nikotin föreslår utred- ningen att den högsta tillåtna nikotinhalten för båda sorterna av snus ska bestämmas till 12 milligram per gram.

Langningsförbud

I syfte att försvåra för minderåriga att få tag på nikotin- och tobaks- produkter föreslår utredningen att ett förbud mot langning ska införas. Förslaget innebär att det blir förbjudet att som ombud eller på därmed jämförbart sätt anskaffa tobaksvaror, e-cigaretter, påfyllningsbehållare och tobaksfria nikotinprodukter till den som inte har fyllt 18 år. För- budet föreslås förenas med ett straffansvar. Den som förser en min- derårig med sådana produkter kan dömas till böter eller fängelse i högst sex månader.

I anslutning till kriminaliseringen av langning föreslås också en bestämmelse om att förverkande av tobaks- och nikotinprodukter ska få ske från den till vilken langning har skett. Polisen får då rätt att ta produkterna från den minderårige och kan därigenom förhindra att de används. Dessutom kan fortsatt brottslighet motverkas i de fall den minderårige har tänkt att sälja produkterna vidare.

Sammanfattning

SOU 2024:23

Förvaringsförbud

Utredningen föreslår att tobaksvaror, e-cigaretter, påfyllningsbehållare och tobaksfria nikotinprodukter inte ska få förvaras i en kommersiell lokal eller i ett till den hörande utrymme, om produkten inte får säljas i lokalen. Det innebär att endast den som har uppfyllt kraven för att få sälja produkterna kommer att ha rätt att förvara dem i den lokal de säljs från.

Förbudet föreslås kriminaliseras. Den som otillåtet förvarar pro- dukterna kan dömas till böter eller fängelse i högst sex månader.

Alkoholområdet

Kopplingen mellan mat och alkoholservering

Utredningen föreslår att det nuvarande matkravet för att få servera alkohol förändras något. I dag ska restaurangen kunna erbjuda ett ut- bud av flera förrätter, huvudrätter och efterrätter, vilket med för- ändrade matvanor inte längre kan anses motiverat. Enligt förslaget ska det räcka med att restaurangen kan erbjuda flera fullgoda måltider, vilket till exempel även kan vara matiga sallader.

Utredningen föreslår vidare att tiden för när matutbudet får be- gränsas till enklare maträtter ska tidigareläggas till kl. 22.00. I dag får en tillståndshavare begränsa sitt matutbud till ett fåtal enklare rätter efter kl. 23.00. Det innebär att en restaurang måste ha full personal- styrka fram till den tiden. I många kommuner uppfattas kravet som onödigt betungande för restaurangen eftersom efterfrågan på en full måltid ofta är låg efter kl. 22.00.

En utvidgad föreskriftsrätt för Folkhälsomyndigheten

För att underlätta handläggningen av ansökningar av serveringstill- stånd föreslår utredningen att Folkhälsomyndighetens föreskriftsrätt ska utökas. Myndigheten ska ta fram närmare föreskrifter om de krav på mat och lokaler som en restaurang måste uppfylla för att kunna erhålla serveringstillstånd. Syftet med förslaget är att åstadkomma en enhetligare tillämpning av tillståndsansökningar i kommunerna och göra ansökningsprocessen mer förutsebar och enklare för företagen.

SOU 2024:23

Sammanfattning

Alkoholservering på fartyg i internationell trafik

Utredningen föreslår att reglerna om serveringstillstånd även ska om- fatta den alkoholservering som sker ombord på svenska fartyg som trafikerar Sverige och utlandet. För denna alkoholservering har inte tidigare krävts serveringstillstånd. För att restaurangen ska få tillstånd och behålla det krävs att serveringen uppfyller kraven i alkohollagen (2010:1622). Serveringen kommer också att omfattas av kommunernas och Polismyndighetens tillsyn. Syftet med förslaget är att begränsa tillgängligheten av alkohol ombord och därigenom även den brotts- lighet som den kan ge upphov till.

Serveringstid i cateringsammanhang

Utredningen föreslår att den som har stadigvarande serveringstillstånd för cateringverksamhet ska anmäla den tid serveringen ska pågå till kommunen. Förslaget innebär att en anmälan ska göras för varje ser- veringstillfälle och att tiden ska godkännas av kommunen innan server- ingen får påbörjas. Syftet med förslaget är att den som är ansvarig klart ska få besked om under vilken tid som alkoholservering får pågå och personal måste vara närvarande.

Provsmakning

Utredningen föreslår att den som tillverkar folköl och den som har rätt att servera folköl eller starkare alkoholdrycker ska få anordna prov- smakning av folköl. En anmälan om provsmakning ska göras till kom- munen.

I syfte att skapa enhetlighet vid tillämpningen föreslår utredningen att Folkhälsomyndigheten ska få meddela föreskrifter om vilken mängd av olika alkoholdrycker som får serveras vid provsmakningar.

Främjandeförbud

Utredningen föreslår att kommersiellt främjande av detaljhandel med och privatinförsel av alkoholdrycker ska förbjudas. Förbudet innebär att det inte blir tillåtet att genom förmedling av försäljning av alkohol- drycker påverka konsumenter till köp, exempelvis genom digitala varu-

Sammanfattning

SOU 2024:23

korgar med vidareslussning till Systembolagets eller en utländsk säljares online-butik. Förbudet föreslås förenas med straffansvar. Den som bry- ter mot förbudet ska dömas för olovligt främjande av alkoholförsälj- ning till böter eller fängelse i högst två år, eller om brottet är grovt, till fängelse i högst fyra år. Ringa gärning ska inte medföra straff- ansvar.

Informationstexter om alkoholens skadeverkningar

Vid marknadsföring av alkoholdrycker i tryckta skrifter ska informa- tionstexter återges. Utredningen föreslår att detta krav utvidgas till att omfatta all sådan marknadsföring oavsett i vilket medium den sker. Syftet med förslaget är att även den marknadsföring som sker på nätet ska omfattas av kravet på informationstexter.

I alkoholförordningen (2010:1636) finns elva alternativa informa- tionstexter som annonsörerna har att välja bland. Utredningen före- slår att tre av texterna ska tas bort eftersom de är allmänt hållna och därför får antas vara minst avskräckande.

Folkhälsomyndighetens register och direktåtkomst

Folkhälsomyndigheten för ett centralt register för tillsynsvägledning, tillsyn, uppföljning och utvärdering av lagens tillämpning samt fram- ställning av statistik. Det föreslås att myndigheten också ska föra ett register över resultaten av de kunskapsprov som sökanden av server- ingstillstånd ska göra.

Utredningen föreslår att kommunerna får ha direktåtkomst till det centrala registret för sin tillsyn och tillståndsprövning. Direktåtkomsten begränsas till uppgifter om serveringstillstånd och till restaurang- rapporter. Även länsstyrelserna får ha direktåtkomst till registret för sin tillsyn. Den direktåtkomsten begränsas till uppgifter om serverings- tillstånd inom det egna länet.

Slutligen får kommunerna ha direktåtkomst till de uppgifter i regist- ret över resultaten från kunskapsprov som behövs för deras tillstånds- prövning och tillsyn.

SOU 2024:23

Sammanfattning

En effektivare tillsyn över alkohol, tobak och nikotinprodukter

Den kommunala tillståndsprövningen

Kommunernas handläggning av ansökningar om tillstånd varierar när det gäller vilken utredning som läggs till grund för tillståndspröv- ningen. Ansökningarna kan i dag vara utformade på olika sätt och det saknas en tydlig handledning för vilken information en ansökan bör innehålla. Utredningen föreslår därför att ansökan om serveringstill- stånd för alkohol och försäljningstillstånd för tobaksvaror ska göras på ett av Folkhälsomyndigheten fastställt formulär. Av formuläret ska framgå vilka uppgifter som ska lämnas och vilka handlingar som ska bifogas ansökan. Syftet med förslaget är att tillförsäkra en likabehand- ling av näringsidkarna oberoende av var ansökan görs samt en effektiv tillståndsprövning och tillsyn.

En utbildning för kommunala handläggare

Utredningen föreslår att regeringen ska ge Folkhälsomyndigheten i uppdrag att tillsammans med länsstyrelserna utforma en lärarledd utbildning för kommunala handläggare om tillämpningen av alkohol- lagen och lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter vid till- ståndsprövningen. Förslaget syftar till att stärka handläggarnas kom- petens och kan antas bidra till att handläggningen av tillståndsärenden blir mer likvärdig inom landet.

Tillsynsmyndigheternas tillsynsansvar förtydligas

Utredningen föreslår att tillsynsmyndigheternas tillsynsansvar förtyd- ligas i alkohol- och tobakslagstiftningen.

Det ska framgå uttryckligen att Folkhälsomyndigheten har ett till- synsvägledande ansvar enligt alkohollagen, men inte tillsynsansvar över bestämmelserna om servering av alkoholdrycker och alkoholdrycks- liknande preparat eller över detaljhandel med folköl.

Det ska vidare framgå att länsstyrelsens tillsyn omfattar kommu- nernas tillsyn och – när det är aktuellt – tillståndsprövning. Det innebär att länsstyrelserna inte har tillsyn över verksamhetsutövare. Länssty- relserna ska även biträda kommunerna med råd och stöd samt främja samarbete och kunskapsutbyte mellan olika organ.

Sammanfattning

SOU 2024:23

Fördelningen av tillsynsansvaret

Utredningen föreslår vidare att det klargörs att kommunerna ska utöva tillsyn på fysiska försäljningsställen över förbuden att tillhandahålla tobaksvaror som inte uppfyller produktkraven eller kraven på rappor- tering. Tillsynsansvaret innebär inte att kommunerna ska bedöma om tillverkare och importörer har uppfyllt lagens produktkrav eller rappor- tering. Den tillsynen utövas av Folkhälsomyndigheten.

Vidare föreslås att Polismyndigheten inte längre ska ha tillsyns- ansvar över förbudet att tillhandahålla nya tobaksvaror som inte har anmälts till Folkhälsomyndigheten. Det ansvaret ska enbart kommu- nen ha.

Folkhälsomyndighetens möjlighet att besluta om föreläggande när det gäller teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat

För att Folkhälsomyndigheten ska ha möjlighet att utöva en effektiv tillsyn föreslår utredningen att myndigheten ska ha befogenhet att meddela de förelägganden som behövs för att reglerna om teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat ska följas. Besluten ska kunna förenas med vite. Tillsynen över handeln med dessa produkter syftar till att kon- trollera att de hanteras på ett säkert sätt och är tillräckligt denatu- rerade för ändamålet. Produkterna innehåller alkohol som kan med- föra risk för människors liv eller hälsa vid felaktig hantering.

Sanktionsbestämmelserna i lagen om tobak och liknande produkter förtydligas

Utredningens förslag innebär att det preciseras i lagen om tobak och liknande produkter när en kommun ska återkalla ett försäljningstill- stånd och när en kommun ska meddela tillståndshavare en varning. En kommun ska återkalla ett försäljningstillstånd vid allvarliga eller upp- repade överträdelser av lagen eller anslutande föreskrifter, om inte en varning kan anses vara en tillräcklig åtgärd.

SOU 2024:23

Sammanfattning

Offentliga beslut

Kommunerna har för sin tillsynsverksamhet behov av att ta del av länsstyrelsernas och Folkhälsomyndighetens tillsynsbeslut enligt lagen om tobak och liknande produkter. Även försäljare av tobaksvaror, e-cigaretter och påfyllningsbehållare har behov av att känna till Folk- hälsomyndighetens beslut, särskilt besluten om förbud mot försäljning av produkterna på den svenska marknaden. Utredningen föreslår där- för att länsstyrelsernas och Folkhälsomyndighetens tillsynsbeslut ska undantas från sekretesskyddet i offentlighets- och sekretessförord- ningen (2009:641).

Informationsutbyte

För att bidra till en mer effektiv tillsyn och tillsynsvägledning föreslår utredningen ett utökat informationsutbyte inom några områden.

Kommunerna ska skicka kopior av beslut som rör marknadsföring i ärenden enligt lagen om tobak och liknande produkter och lagen om tobaksfria nikotinprodukter (2022:1257) till Konsumentverket. Folk- hälsomyndigheten ska underrätta en kommun om myndigheten i sin verksamhet får kännedom om något som kan ha betydelse för kom- munens tillsyn över bestämmelserna i dessa lagar.

Skatteverket ska på begäran av en kommun lämna de uppgifter som kommunen behöver för sin tillståndsprövning och tillsyn enligt lagen om tobak och liknande produkter.

Finansiering av Folkhälsomyndighetens tillsyn

Utredningen föreslår att Folkhälsomyndigheten ska få ta ut avgifter för all sin tillsyn enligt lagen om tobak och liknande produkter, lagen om tobaksfria nikotinprodukter och alkohollagen. Avgifterna ska ge Folkhälsomyndigheten full kostnadstäckning för tillsynen.

Konsekvenser av en ändrad ANDTS-strategi

Utredningens uppdrag har innefattat att analysera vilka konsekvenser en förändring av det övergripande målet för ANDTS-politiken skulle få för folkhälsan.

Sammanfattning

SOU 2024:23

Utredningen bedömer att konsekvenserna för folkhälsan och bruket i stort bland befolkningen kan antas på sikt bli positiva om samma krav ställs på nya nikotinprodukter som på tobaksvaror. Det kan för- väntas leda till att färre ungdomar använder nikotinprodukter och färre nya användare utvecklar ett nikotinberoende.

Tobaksfria nikotinprodukter omfattas inte av WHO:s ramkonven- tion eller tobaksproduktdirektivet, vilket innebär att dessa regelverk inte begränsar hur tobaksfria nikotinprodukter får regleras i nationell lag. Tobaksvaror och e-cigaretter omfattas däremot av ramkonven- tionen och tobaksproduktdirektivet och får inte regleras i nationell lag på ett sätt som strider mot vad konventionen och direktivet stadgar. Det finns enligt utredningen skäl att reglera tobaksfria nikotinpro- dukter i överensstämmelse med de krav som ställs på tobaksvaror och e-cigaretter enligt ramkonventionen och tobaksproduktdirektivet.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Ikraftträdande

Den nya lagen och förordningen om lustgas föreslås träda i kraft den 1 januari 2026. Även ändringen i lagen (1996:701) om Tullverkets be- fogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen och ändringen i offentlighets- och sekretessförordningen om sekretess vid tillsyn av lustgas föreslås träda i kraft detta datum.

Övriga förslag föreslås träda i kraft den 1 juli 2026.

Övergångsbestämmelser

Styckförpackningar med färre än 20 portionsförpackade tobaksfria nikotinprodukter som har tillverkats före ikraftträdandet föreslås få fortsätta tillhandahållas konsumenter på marknaden till och med den 31 december 2026. Även tobaks- och nikotinsnus som innehåller en högre nikotinhalt än 12 milligram per gram och som har tillverkats före ikraftträdandet ska få fortsätta tillhandahållas konsumenter på marknaden till och med detta datum.

En näringsidkare som före ikraftträdandet bedriver alkoholservering på ett svenskt fartyg i trafik mellan Sverige och utlandet föreslås få fort- sätta bedriva sådan servering, om näringsidkaren senast den 30 septem-

Summary

Nitrous Oxide

A new act concerning nitrous oxide

For the purpose of preventing the use of nitrous oxide as an intoxi- cant, the inquiry proposes the introduction of a new set of regula- tions covering nitrous oxide. Nitrous oxide is a substance that causes intoxication when inhaled. The foremost risks associated with isolated instances of inhalation are oxygen deficiency and fainting. When used frequently and over a long period, serious nerve damage can occur. The use of nitrous oxide as an intoxicant has increased sharply in recent years and is especially common among children and young adults.

Ban on the sale of nitrous oxide in certain cases

The regulations entail a ban on the sale of nitrous oxide to anyone under the age of 18 years and that it may otherwise only be sold in limited quantities or for commercial use. Nitrous oxide may also not be sold if there is reason to assume that the nitrous oxide will be used as an intoxicant. The way in which or the context in which the sale is taking place is decisive in terms of whether it can be assumed that nitrous oxide will be used as an intoxicant.

Only two containers of 9 grams of nitrous oxide each may be sold to or refilled for one individual on any single occasion. This means that an individual cannot buy large cylinders of nitrous oxide or multipacks of smaller cartridges. However, it will still be possible to sell nitrous oxide in larger quantities and in larger containers to a trader.

Anyone who supplies or refills nitrous oxide has to ensure that the buyer is not under the age of 18 years and is entitled to buy more

Summary

SOU 2024:23

nitrous oxide than allowed by the quantity limit. The Public Health Agency of Sweden will be given the power to issue regulations concerning the obligation to check the buyer and concerning exemp- tions from the quantity limit.

Supervision of the rules

The Public Health Agency of Sweden is given supervisory responsi- bility for ensuring compliance with the provisions in the act and accompanying regulations. The agency is able to conduct purchases to check compliance and is entitled to gain access to premises, conduct examinations and take samples. Anyone who wishes to conduct retail trade in nitrous oxide must report sales to the Public Health Agency. The agency’s costs for reporting and supervision will be financed through fees.

The Public Health Agency is given the right to issue the injunc- tions required in order to ensure compliance with the nitrous oxide rules is feasible. These injunctions may be associated with a fine. In the event of serious or repeated violations, the agency will be able to ban a person who conducts retail trade in nitrous oxide from con- tinuing to sell it or to issue them with a warning.

Criminal liability

Anyone who intentionally or negligently sells nitrous oxide in violation of the provisions in the act shall be sentenced to fines or imprison- ment for a maximum of six months. If the offence is minor, it shall not entail criminal liability.

The field of tobacco

Schooling that is free of smoking, tobacco and nicotine

The inquiry proposes that provisions concerning schooling that is free of smoking, tobacco and nicotine be introduced. The proposal entails pupils in all the obligatory forms of school, upper secondary school and adapted upper secondary school not being able to smoke, vape or use snus during the period in which teaching is taking place

SOU 2024:23

Summary

in school. It is proposed that the ban apply to the school building and in the local area surrounding the school where supervision by school staff is possible, and on school outings and school trips. It is the organisation responsible for the school that will be responsible for ensuring compliance with the ban. The aim of the provision is to reduce the use of tobacco and nicotine by young people and to prevent pupils being exposed to their use by others while attending school.

Minimum number of portions in a pack of tobacco-free nicotine products

The inquiry also proposes that a pack of portion-packaged tobacco- free nicotine products which is sold to consumers (unit pack) shall contain at least 20 portions. Accordingly, a unit pack with fewer portions may not be sold to consumers. It is also prohibited to sell these products to consumers in any other way than in a unit pack. This means it is not possible to sell individual portions. The inten- tion of the ban on the sale of smaller quantities is to prevent the pricing of these products from being attractive to young people.

Maximum permitted nicotine content

Unlike that which applies to cigarettes, there is currently no limit on the nicotine content of either tobacco snus or nicotine snus. In order to limit the risks associated with nicotine, the investigation proposes that the maximum permitted nicotine content of both types of snus be set at 12 milligrams per gram.

Ban on purchasing on behalf of minors

With the aim of making it harder for minors to obtain nicotine and tobacco products, the inquiry proposes that a ban on purchasing on behalf of minors be introduced. The proposal entails the introduc- tion of a ban on acquiring as a proxy or in a comparable manner to- bacco products, e-cigarettes, refill containers and tobacco-free nico- tine products on behalf of someone under the age of 18 years. It is

Summary

SOU 2024:23

proposed that the ban be associated with criminal liability. Anyone who supplies a minor with such products can be sentenced to fines or imprisonment for a maximum of six months.

In conjunction with the criminalisation of purchasing on behalf of minors, it is proposed that it be possible for tobacco and nicotine products to be forfeited by the person on whose behalf they have been purchased. This will allow the police to confiscate these pro- ducts from minors and thus prevent their use. In addition, further criminality can be prevented in those cases where the minor has intended to sell on the product.

Ban on storage

The inquiry proposes banning the storage of tobacco products, e-cig- arettes, refill containers and tobacco-free nicotine products in com- mercial premises or in an associated space if it is not permitted for the product to be sold in the premises. This means that only persons who have fulfilled the requirements to be granted a licence to sell these products will be entitled to store them in the premises from which they are sold.

It is proposed that the ban be criminalised. Anyone who illicitly stores these products can be sentenced to fines or imprisonment for a maximum of six months.

The field of alcohol

The connection between food and serving alcohol

The inquiry proposes that the current food requirement for licences to serve alcohol be changed somewhat. At present, the restaurant must be able to offer a range of several starters, main courses and desserts, which can no longer be considered justifiable in view of changes in eating habits. Under the proposal, it will be sufficient for the restau- rant to be able to offer several adequate meals, which could include, for example, substantial salads.

The inquiry also proposes that the time at which the range of food may be limited to simple dishes be brought forward to 10 pm. At present, a licensee is permitted to limit their range of food to a

SOU 2024:23

Summary

few simple dishes after 11 pm. This means that a restaurant must have a full complement of staff until this time. Many municipalities view this requirement as unnecessarily onerous for restaurants as there is often low demand for a full meal after 10 pm.

Expanded regulatory powers for the Public Health Agency of Sweden

To facilitate the processing of applications for licences to serve alco- hol, the inquiry proposes that the Public Health Agency be given expanded regulatory powers. The agency shall produce more de- tailed regulations concerning the requirements placed on food and premises that a restaurant must fulfil in order to obtain a licence to serve alcohol. The aim of this proposal is to achieve greater uni- formity in the processing of licence applications in the municipalities and to make the application process more predictable and simpler for companies.

Serving alcohol on vessels operating internationally

The inquiry proposes that the rules concerning licences to serve alcohol shall also cover the serving of alcohol that takes place on board Swedish vessels operating between Sweden and abroad. A licence has not pre- viously been required to serve alcohol in this context. In order for the restaurant to be granted a licence and to retain this, the serving of alcohol must comply with the requirements set out in the Alcohol Act (2010:1622). Serving alcohol on board vessels will also be sub- ject to the supervision of municipalities and the Swedish Police Authority. The aim of the proposal is to restrict access to alcohol on board and to thus reduce the criminality that this may cause.

Hours during which alcohol can be served in the context of catering

The inquiry proposes that persons who have a permanent licence to serve alcohol as part of a catering business must notify the munici- pality of the hours during which alcohol will be served. The proposal entails notification being submitted for each occasion on which al- cohol is to be served and that the hours must be approved by the

Summary

SOU 2024:23

municipality before alcohol can start being served. The aim of the proposal is for the person responsible to be given clear confirmation of the hours during which alcohol may be served and staff must be present.

Tastings

The inquiry proposes that persons who manufacture low-alcohol beer (2.25–3.5 % ABV) and persons who are entitled to serve low- alcohol beer or stronger alcoholic beverages be permitted to arrange tastings of low-alcohol beer. The municipality must be notified of the tasting.

To ensure uniform application of the rules of tasting, the inquiry proposes that the Public Health Agency of Sweden be permitted to issue regulations concerning the quantity of various alcoholic beverages that may be served during tastings.

Ban on promotion

The inquiry proposes that commercial promotion of the retail of and private import of alcoholic beverages be prohibited. The ban entails it becoming illegal to, through mediation of the sale of alcoholic be- verages, influence consumers to make purchases, for example through digital shopping baskets that forward the consumer to the online shop of Systembolaget or a foreign vendor. It is proposed that the ban be associated with criminal liability. Persons who violate the ban shall be found guilty of unlawful promotion of the sale of alcohol and sentenced to fines or imprisonment for a maximum of two years or, if the offence is serious, to imprisonment for a maximum of four years. Minor offences shall not result in criminal liability.

Information texts about the harmful effects of alcohol

Information texts must be reproduced when marketing alcoholic be- verages in print media. The inquiry proposes that this requirement be expanded to encompass all such marketing, irrespective of the medium in which it is taking place. The aim of the proposal is for

SOU 2024:23

Summary

marketing that takes place online to also be subject to the require- ment for information texts.

The Alcohol Ordinance (2010:1636) contains eleven versions of the information text that advertisers have to choose between. The inquiry proposes that three of these texts be removed because they are general in nature and may therefore be assumed to have the least deterrent impact.

The Public Health Agency of Sweden’s register and direct access

The Public Health Agency maintains a central register of supervisory guidance, supervision, follow-up and evaluation of the application of the act and presentation of statistics. It is proposed that the agency also maintain a register of the results of the proficiency tests that applicants for licences to serve alcohol have to complete.

The inquiry proposes that municipalities be allowed direct access to the central register so they can use this when conducting super- vision and considering licence applications. Direct access is restricted to information concerning licences to serve alcohol and to restaurant reports. The county administrative boards should also be allowed direct access to the register so they can use this for supervisory purposes. This direct access is restricted to information about licences to serve alcohol within the county in question.

Finally, the municipalities should be allowed direct access to the data in the register covering the results of proficiency tests that is required when considering licence applications and conducting super- vision.

More efficient supervision of alcohol, tobacco and nicotine products

Consideration of licence applications by the municipalities

How licence applications are processed by municipalities varies in terms of which investigation forms the basis on which the applica- tion is considered. At present, applications can be formatted in dif- ferent ways and there is no clear guidance regarding what infor- mation an application should contain. Consequently, the inquiry

Summary

SOU 2024:23

proposes that applications for licences to serve alcohol and to sell tobacco products be made using a form established by the Public Health Agency of Sweden. The form must state which details are to be provided and which documents are to be appended to the appli- cation. The aim of the proposal is to ensure traders are treated equally, irrespective of where the application is made, and that the consideration of licence applications and supervision are conducted efficiently.

Training for municipal case officers

The inquiry proposes that the Government task the Public Health Agency of Sweden, together with the county administrative boards, with designing a teacher-led training programme for municipal case officers regarding the application of the Alcohol Act and the Tobacco and Similar Products Act (2018:2088). The aim of the proposal is to enhance the expertise of case officers, and it can be assumed that this will contribute to making the processing of licensing cases more consistent throughout the country.

Clarification of the supervisory responsibilities of supervisory authorities

The inquiry proposes that the supervisory responsibilities of super- visory authorities be clarified in the alcohol and tobacco legislation.

It shall be stated explicitly that the Public Health Agency of Sweden is responsible for guiding supervision under the Alcohol Act but does not have supervisory responsibility for the provisions con- cerning the serving of alcoholic beverages and alcoholic beverage- like preparations or of the retail trade in low-alcohol beer.

It shall also be stated that supervision by the county adminis- trative board encompasses the municipalities’ supervision and – when relevant – consideration of licence applications. This means that the county administrative boards do not supervise operators. The county administrative board shall also aid municipalities by providing advice and support and shall promote cooperation and the sharing of know- ledge between different bodies.

SOU 2024:23

Summary

Distribution of supervisory responsibility

The inquiry also proposes that it be made clear that municipalities are responsible for supervision of physical retail outlets in respect of the ban on supplying tobacco products that do not meet the product requirements or the reporting requirements. This supervisory respon- sibility does not entail municipalities having to assess whether manu- facturers and importers have met the product or reporting require- ments in the act. The Public Health Agency of Sweden is responsible for this supervision.

Furthermore, it is proposed that the Swedish Police Authority be relieved of supervisory responsibility for the ban on supplying new tobacco products that have not been registered with the Public Health Agency. This shall be the responsibility of the municipalities alone.

The potential for the Public Health Agency of Sweden to decide on injunctions in respect of denatured alcohol and alcoholic preparations

In order to ensure the Public Health Agency has the opportunity to exercise effective supervision, the inquiry proposes that the agency be given powers to issue the injunctions required in order to ensure compliance with the rules concerning denatured alcohol and alcoholic preparations. It shall be possible for these decisions to be associated with fines. The aim of supervision of the trade in these products is to check that they are being handled in a safe manner and are suffi- ciently denatured for the purpose. The products contain alcohol that may entail a risk to human life or health in the event of incorrect handling.

The provisions on sanctions in the Tobacco and Similar

Products Act are being clarified

The inquiry’s proposal entails it being specified in more detail in the Tobacco and Similar Products Act when a municipality must revoke a sales licence and when a municipality must issue a licensee with a warning. A municipality must revoke a sales licence in the event of serious or repeated violations of the act or associated regulations, unless a warning can be deemed a sufficient sanction.

Summary

SOU 2024:23

Public decisions

For their supervisory activities, municipalities need to have access to the supervisory decisions made by the county administrative boards and the Public Health Agency of Sweden pursuant to the Tobacco and Similar Products Act. Vendors of tobacco products, e-cigarettes and refill containers also need to be aware of the Public Health Agency’s decisions, especially decisions to ban the sale of products in the Swedish market. Consequently, the inquiry proposes super- visory decisions made by the county administrative boards and the Public Health Agency be exempted from the confidentiality pro- tection in the Public Access to Information and Secrecy Ordinance (2009:641).

Information sharing

To help make supervision and supervisory guidance more effective, the inquiry proposes expanded information sharing within a few areas.

Municipalities shall send copies of decisions concerning marke- ting in cases under the Tobacco and Similar Products Act and the Tobacco-Free Nicotine Products Act (2022:1257) to the Swedish Consumer Agency. The Public Health Agency of Sweden shall inform a municipality if the agency, as part of its operations, becomes aware of something that may be of significance to supervision by the muni- cipality of provisions in these acts.

The Swedish Tax Agency shall, at the request of a municipality, provide the data required by the municipality in order to consider licence applications and conduct supervision in accordance with the Tobacco and Similar Products Act.

Financing of supervision by the Public Health Agency of Sweden

The inquiry proposes that the Public Health Agency be permitted to charge fees for all of the supervision it conducts pursuant to the Tobacco and Similar Products Act, the Tobacco-Free Nicotine Pro- ducts Act and the Alcohol Act. These fees shall cover the full cost of supervision by the Public Health Agency.

SOU 2024:23

Summary

Consequences of an altered alcohol, narcotics, doping, tobacco and gambling (ANDTG) strategy

The inquiry’s remit has included analysing what the consequences of altering the overarching goal of ANDTG policy would be in terms of public health.

The inquiry’s assessment is that the consequences for public health and use as a whole among the population can be assumed to be positive if the same requirements are imposed on new nicotine pro- ducts as on tobacco products. It can be expected that this will lead to fewer young people using nicotine products and fewer new users developing nicotine dependence.

Tobacco-free nicotine products are not encompassed by the WHO framework convention or the Tobacco Products Directive, which means that these regulatory frameworks do not restrict how tobacco- free nicotine products can be regulated under national law. However, tobacco products and e-cigarettes are encompassed by the frame- work convention and the Tobacco Products Directive and may not be regulated under national law in a way that contradicts that which is stipulated in the convention and the directive. It is the opinion of the inquiry that there are grounds to regulate tobacco-free nicotine products in accordance with the requirements imposed on tobacco products and e-cigarettes under the framework convention and the Tobacco Products Directive.

Entry into force and transitional provisions

Entry into force

It is proposed that the new act and ordinance on nitrous oxide enter into force on 1 January 2026. It is also proposed that the amendment to the Act (1996:701) on Swedish Customs’ powers at the border between Sweden and another country within the European Union and the amendment to the Public Access to Information and Secrecy Ordinance for supervision of nitrous oxide enter into force on this date.

It is proposed that other proposals enter into force on 1 July 2026.

Summary

SOU 2024:23

Transitional provisions

It is proposed that supplying unit packs with fewer than 20 indi- vidual portions of tobacco-free nicotine products that have been manufactured prior to entry into force to consumers in the market be permitted up to and including 31 December 2026. Supplying tobacco and nicotine snus that has a nicotine content of more than 12 milligrams per gram and which has been manufactured prior to entry into force to consumers in the market will also be permitted up to and including this date.

It is proposed that a trader who, prior to entry into force, is serving alcohol on a Swedish vessel sailing between Sweden and abroad be permitted to continue doing so, provided the trader applies for a licence to serve alcohol no later than 30 September 2026. If an application for a licence to serve alcohol has been received by the supervisory authority before this date, alcohol may continue to be served until such time as a decision on the licence application has been pronounced. Persons who run catering businesses and who have already submitted notification of the premises where alcohol will be served and had them approved by the municipality prior to entry into force do not need to submit a new notification.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag (2026:000) om lustgas

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens innehåll och syfte

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om försäljning och införsel av lustgas.

2 § Lagen syftar till att motverka användning av lustgas som berus- ningsmedel.

Förhållandet till andra lagar

3 § Denna lag ska inte tillämpas på lustgas som omfattas av läke- medelslagen (2015:315).

Mängdbegränsning vid försäljning till privatpersoner

4 § Försäljning av lustgas till en privatperson får endast ske om lust- gasen finns eller fylls på i en behållare som kan innehålla högst 9 gram lustgas. Högst två sådana behållare får säljas eller fyllas på per köptill- fälle och person.

Vid försäljning av lustgas utöver mängdbegränsningen ska den som lämnar ut eller fyller på lustgasen förvissa sig om att köparen är närings- idkare.

Lustgas ska tillhandahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera om köparen är näringsidkare.

Författningsförslag

SOU 2024:23

Förbud mot försäljning i berusningssyfte

5 § Lustgas får inte säljas om det finns anledning att anta att lust- gasen ska användas som berusningsmedel.

Vid bedömningen av om det kan antas att lustgas ska användas som berusningsmedel ska särskilt beaktas på vilket sätt eller i vilket samman- hang som försäljningen sker.

Ålderskrav

6 § Lustgas får inte säljas till den som inte fyllt 18 år.

Den som lämnar ut lustgas ska förvissa sig om att köparen har upp- nått den ålder som anges i första stycket.

Lustgas ska tillhandahållas på ett sådant sätt att det går att kon- trollera köparens ålder.

Införsel

7 § Lustgas får föras in i landet endast av den som har fyllt 18 år. En privatperson får per tillfälle föra in högst två behållare som kan

innehålla högst 9 gram lustgas vardera.

Anmälan om försäljning och egenkontroll

8 § En näringsidkare får inte bedriva detaljhandel med lustgas utan att först ha gjort en anmälan om försäljningen till Folkhälsomyndig- heten.

9 § Den som bedriver detaljhandel med lustgas ska utöva egenkon- troll över försäljningen och hanteringen i övrigt av lustgasen och ha ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram.

Till anmälan om försäljning enligt 8 § ska egenkontrollprogrammet och de övriga uppgifter som behövs för Folkhälsomyndighetens tillsyn bifogas. Ändrade uppgifter ska utan dröjsmål anmälas till Folkhälso- myndigheten.

SOU 2024:23

Författningsförslag

Tillsyn

10 § Folkhälsomyndigheten utövar tillsyn över att denna lag och an- slutande föreskrifter följs.

Befogenheter

11 § Folkhälsomyndigheten får i sin tillsynsverksamhet meddela de förelägganden som behövs för att denna lag och anslutande föreskrifter ska följas.

Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Vitet får inte omvand- las till fängelse.

12 § Vid allvarliga eller upprepade överträdelser av denna lag får Folk- hälsomyndigheten förbjuda den som bedriver detaljhandel med lustgas att fortsätta försäljningen eller, om förbud får anses vara en alltför ingripande åtgärd, meddela varning.

Ett beslut om förbud att fortsätta försäljningen gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslutet.

Ett förbud får meddelas för en tid av högst sex månader.

Upplysningar och tillträde

13 § Folkhälsomyndigheten har rätt att på begäran få de upplysningar, handlingar, varuprover och liknande som behövs för myndighetens tillsyn enligt denna lag.

14 § För att fullgöra sina uppgifter enligt denna lag har Folkhälso- myndigheten rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra ut- rymmen som berörs av denna lag eller anslutande föreskrifter och får där göra undersökningar och ta prover. För uttagna prover betalas inte ersättning.

15 § Polismyndigheten ska på begäran av Folkhälsomyndigheten lämna den hjälp som behövs för att Folkhälsomyndigheten ska kunna få sådant tillträde som avses 14 §.

En begäran enligt första stycket får göras endast om

Författningsförslag

SOU 2024:23

1.det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att en polismans särskilda befogenheter enligt 10 § polislagen (1984:387) behöver tillgripas, eller

2.det annars finns synnerliga skäl.

Kontrollköp

16 § Folkhälsomyndigheten får genomföra kontrollköp i syfte att ge underlag för en dialog mellan myndigheten och den som säljer lustgas om skyldigheten att förvissa sig om att köparen har fyllt 18 år. Vid ett sådant köp får Folkhälsomyndigheten endast anlita en person som har fyllt 18 år.

Ett kontrollköp får genomföras utan att säljaren underrättas i förväg om kontrollköpet. Folkhälsomyndigheten ska snarast efter ett genom- fört kontrollköp underrätta säljaren om kontrollköpet.

Vad som framkommit genom kontrollköp får inte utgöra grund för Folkhälsomyndigheten att meddela föreläggande, förbud eller var- ning enligt 11 eller 12 §.

Underrättelser

17 § Om en kommun i sin verksamhet får kännedom om något som kan ha betydelse för Folkhälsomyndighetens tillsyn ska kommunen underrätta Folkhälsomyndigheten om detta.

Avgifter

18 § Folkhälsomyndigheten får ta ut avgifter för sin tillsyn av den som bedriver anmälningspliktig detaljhandel med lustgas.

Folkhälsomyndigheten får ta ut en avgift för den anmälan om för- säljning som ska ske enligt 8 §.

Överklagande

19 § Beslut enligt denna lag och enligt anslutande förskrifter får över- klagas till allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

SOU 2024:23

Författningsförslag

Straffbestämmelser

20 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

1.säljer lustgas i större mängd än vad som föreskrivs i 4 §,

2.säljer lustgas som kan antas användas som berusningsmedel en- ligt 5 §,

3.säljer lustgas till den som inte uppnått föreskriven ålder enligt 6 §,

4.bedriver detaljhandel med lustgas utan att ha anmält försäljningen enligt 8 §, eller

5.säljer lustgas i strid mot ett meddelat försäljningsförbud enligt

12 §

ska dömas till böter eller fängelse i högst sex månader. Om gärningen är ringa, ska den inte medföra ansvar.

21 § Den som har överträtt ett vitesföreläggande ska inte dömas till ansvar enligt denna lag för den eller de gärningar som omfattas av före- läggandet.

Bemyndiganden

22 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1.undantag från mängdbegränsningen enligt 4 § första stycket och 7 §,

2.skyldigheten att kontrollera att köparen är näringsidkare enligt 4 § andra och tredje styckena,

3.skyldigheten att kontrollera köparens ålder enligt 6 § andra och tredje styckena,

4.utformningen av egenkontrollprogrammet enligt 9 §,

5.genomförandet av kontrollköp enligt 16 §, och

6.storleken på och betalningen av de avgifter Folkhälsomyndig- heten får ta ut enligt 18 §.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

Författningsförslag

SOU 2024:23

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen

Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (1996:701) om Tullverkets befogen- heter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen ska ha följande lydelse

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §1

Lagen är tillämplig endast på följande varor:

1.krigsmateriel som avses i lagen (1992:1300) om krigsmateriel, och produkter som avses i lagen (2000:1064) om kontroll av produk- ter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd,

2.narkotika som avses i narkotikastrafflagen (1968:64),

3.skjutvapen, ammunition och ljuddämpare som avses i vapenlagen (1996:67) samt sådana vapen och andra föremål som anges i 1 kap. 3 § samma lag,

4.injektionssprutor och kanyler,

5.dopningsmedel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel,

6.springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller nit- handskar, batonger, karatepinnar, blydaggar, spikklubbor och liknande,

7.kulturföremål som avses i 5 kap. kulturmiljölagen (1988:950),

8.hundar och katter för annat ändamål än handel,

9. spritdrycker, vin, starköl och	9. spritdrycker, vin, starköl och
andra jästa alkoholdrycker, teknisk	andra jästa alkoholdrycker, teknisk
sprit och alkoholhaltiga preparat	sprit och alkoholhaltiga preparat
enligt alkohollagen (2010:1622),	enligt alkohollagen (2010:1622),
tobaksvaror och elektroniska ciga-	tobaksvaror och elektroniska ciga-
retter och påfyllningsbehållare vid	retter och påfyllningsbehållare vid
kontroll av åldersgränsen i 5 kap.	kontroll av åldersgränsen i 5 kap.
19 § lagen (2018:2088) om tobak	19 § lagen (2018:2088) om tobak
och liknande produkter samt	och liknande produkter, tobaks-
tobaksfria nikotinprodukter vid	fria nikotinprodukter vid kon-
kontroll av åldersgränsen i 21 §	troll av åldersgränsen i 21 § lagen
	(2022:1257) om tobaksfria niko-

1Senaste lydelse 2022:1259.

SOU 2024:23Författningsförslag

lagen (2022:1257) om tobaksfria	tinprodukter samt lustgas vid kon-
nikotinprodukter,	troll av mängdbegränsningen och
	åldersgränsen i 7 § lagen (2026:000)
	om lustgas,

10.nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler,

11.andra djur än sådana som anges ovan och produkter av djur, om det finns särskild anledning att misstänka att smittsam sjukdom förekommer, att djuret eller djurprodukten på annat sätt utgör en allvarlig hälsorisk för människor eller djur, att medföljande dokument är ofullständiga eller felaktiga, att erforderliga dokument saknas eller att de villkor som i övrigt gäller för införseln inte är uppfyllda,

12.barnpornografi enligt lagen (1998:1443) om förbud mot in- försel och utförsel av barnpornografi,

13.varor som avses i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälso- farliga varor,

14.varor som ska beskattas enligt lagen (2014:1470) om beskatt- ning av viss privatinförsel av cigaretter,

15.sprängämnesprekursorer enligt artikel 5.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1148 av den 20 juni 2019 om salu- föring och användning av sprängämnesprekursorer, om ändring av förordning (EG) nr 1907/2006 och om upphävande av förordning (EU) nr 98/2013, i den ursprungliga lydelsen och 3 § lagen (2014:799) om sprängämnesprekursorer,

16.explosiva varor som avses i lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

Författningsförslag

SOU 2024:23

1.3Förslag till lag om ändring i alkohollagen (2010:1622)

Härigenom föreskrivs i fråga om alkohollagen (2010:1622) dels att 13 kap. 2 § ska upphöra att gälla,

dels att 1 kap. 1 §, 7 kap. 7 §, 8 kap. 1, 4, 6, 10, 14, 15 och 19 §§, 9 kap. 1 §, 11 kap. 10 § och 13 kap. 1, 3 och 4 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas åtta nya paragrafer, 3 kap. 12 §, 8 kap. 7 a §, 9 kap. 1 a, 1 b och 21 §§, 11 kap. 9 a och 13 §§, och 13 kap. 5 § och när- mast före 13 kap. 1 och 5 §§ nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

1 §1

Denna lag syftar till att främja folkhälsan genom att minska alko- holens medicinska och sociala skade- verkningar.

Denna lag gäller tillverkning, marknadsföring och införsel eller import av alkoholdrycker och handel med sådana varor. Lagen gäller också tillverkning av sprit samt införsel, import, utförsel, export och handel med sprit samt handel med alkoholhaltiga preparat.

Lagen gäller också marknadsföring, införsel, import och handel med alkoholdrycksliknande preparat.

3 kap.

12 §

Det är förbjudet att i kommer- siellt syfte främja detaljhandel med spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker. Detsamma gäller sådan införsel som avses i 4 kap. 4 § andra stycket 7.

Förbudet gäller inte när den som bedriver tillåten försäljning enligt denna lag kommunicerar eller marknadsför sin egen verksamhet.

1Senaste lydelse 2019:345.

För servering av spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alko- holdrycker och av alkoholdrycks- liknande preparat krävs tillstånd (serveringstillstånd). Kravet på serveringstillstånd gäller även för servering på svenska fartyg i trafik mellan Sverige och utlandet.

Serveringstillstånd meddelas av den kommun där serveringsstället är beläget. Serveringstillstånd som

SOU 2024:23

Författningsförslag

7kap. 7 §2

Vid marknadsföring av alko-	Vid marknadsföring av alko-
holdrycker eller alkoholdrycks-	holdrycker eller alkoholdrycks-
liknande preparat till konsumenter	liknande preparat till konsumenter
genom kommersiella annonser i	genom kommersiella annonser ska
periodiska skrifter eller andra skrif-	annonserna på ett tydligt sätt åter-
ter på vilka tryckfrihetsförord-	ge en text som informerar om
ningen är tillämplig, och som med	alkoholens skadeverkningar (in-
avseende på ordningen för utgiv-	formationstext).
ningen är jämförbara med perio-
diska skrifter, ska annonserna på
ett tydligt sätt återge en text som
informerar om alkoholens ska-
deverkningar (informationstext).
Om det finns flera informations-	Om det finns flera informa-
texter ska minst en av dem återges.	tionstexter ska minst en av dem
Vid upprepad annonsering ska de	återges. Vid upprepad annonser-
olika informationstexterna använ-	ing ska de olika informations-
das omväxlande och om möjligt i	texterna användas omväxlande och
lika stor omfattning.	om möjligt i lika stor omfattning.

Regeringen får meddela föreskrifter om vilka texter som ska återges och hur dessa ska utformas.

8kap. 1 §3

För servering av spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alko- holdrycker och av alkoholdrycks- liknande preparat krävs tillstånd av den kommun där serverings- stället är beläget (serveringstill- stånd).

Serveringstillstånd som avser servering i inrikes trafik på fartyg, luftfartyg eller järnvägståg (trafik-

2Senaste lydelse 2019:345.

3Senaste lydelse 2019:345.

FörfattningsförslagSOU 2024:23

servering), meddelas dock av den	avser servering på fartyg, luft-
kommun där det företag som vill	fartyg eller järnvägståg i inrikes
bedriva serveringen har sitt säte,	trafik eller på svenska fartyg i tra-
eller där den person som vill be-	fik mellan Sverige och utlandet
driva serveringen har sin hemvist.	meddelas dock av den kommun
Har företaget inte säte inom landet	där det företag som vill bedriva
eller personen inte sin hemvist	serveringen har sitt säte, eller där
inom landet, meddelas tillstånd	den person som vill bedriva ser-
av Stockholms kommun.	veringen har sin hemvist. Har
	företaget inte säte inom landet
	eller personen inte sin hemvist
	inom landet, meddelas tillstånd
	av Stockholms kommun.

Detaljhandelsbolaget får trots bestämmelserna i första stycket anordna provning av alkoholdrycker och alkoholdrycksliknande pre- parat för allmänheten enligt riktlinjer i avtalet mellan staten och bo- laget.

4 §

Den som bedriver catering-	Den som bedriver catering-
verksamhet för slutna sällskap kan	verksamhet för slutna sällskap kan
meddelas stadigvarande server-	meddelas stadigvarande server-
ingstillstånd under förutsättning	ingstillstånd under förutsättning
att den lokal där serveringen äger	att den lokal där serveringen äger
rum för varje tillfälle anmäls till	rum och den tid serveringen ska
och godkänns av kommunen.	pågå för varje tillfälle anmäls till
	och godkänns av kommunen.

Den som bedriver cateringverksamhet ska ha ett eget kök för tillredning av mat för att få stadigvarande serveringstillstånd.

6 §4

Anordnande av provsmakning	Anordnande av provsmakning
av spritdrycker, vin, starköl eller	av alkoholdrycker eller av alkohol-
andra jästa alkoholdrycker eller av	drycksliknande preparat vid arr-
alkoholdrycksliknande preparat	angemang riktade till allmänheten
vid arrangemang riktade till all-	är tillåtet under förutsättning att
mänheten är tillåtet under förut-
sättning att

4Senaste lydelse 2019:345.

SOU 2024:23

Författningsförslag

1.arrangören har ett stadig- varande serveringstillstånd som omfattar de drycker eller preparat som provsmakningen avser samt den lokal där provsmakningen ska äga rum, eller

2.de partihandlare som deltar enskilt eller gemensamt ansöker om och får ett tillfälligt tillstånd för provsmakning av de drycker eller preparat som avses erbju- das.

Tillståndshavare som avses i första stycket 1 ska innan arrange- manget äger rum göra en anmälan till kommunen.

1.arrangören har ett stadig- varande serveringstillstånd som omfattar de drycker eller preparat som provsmakningen avser samt den lokal där provsmakningen ska äga rum,

2.de partihandlare som deltar enskilt eller gemensamt ansöker om och får ett tillfälligt tillstånd för provsmakning av de drycker eller preparat som avses erbju- das,

3.arrangören är en tillverkare av folköl och provsmakningen av- ser folköl, eller

4.arrangören har uppfyllt kraven

i8 § för att få servera folköl. Arrangörer som avses i första

stycket 1, 3 och 4 ska innan arr- angemanget äger rum göra en an- mälan till den kommun där prov- smakningen ska äga rum.

7 a §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om mängden alko- holdrycker som får serveras vid provsmakning.

10 §

Ansökan om serveringstill-	Ansökan om serveringstill-
stånd görs skriftligen.	stånd ska göras skriftligen på ett
	av Folkhälsomyndigheten fastställt
	formulär.

Kommunen får ta ut avgift för prövningen enligt de grunder som beslutas av kommunfullmäktige.

Författningsförslag

SOU 2024:23

Kommunen får även ta ut avgift för tillsyn enligt 9 kap. av den som har serveringstillstånd och av den som bedriver anmälningspliktig detaljhandel med eller servering av folköl.

Regeringen får meddela föreskrifter om den tid inom vilken kom- munen ska fatta beslut om serveringstillstånd.

14 §

Serveringstillstånd ska omfatta ett visst avgränsat utrymme som disponeras av tillståndshavaren.

Särskilt tillstånd kan dock meddelas för flera tillståndshavare att utnyttja ett gemensamt serveringsutrymme. Om så har skett ska varje tillståndshavare svara för ordning och nykterhet inom serverings- utrymmet samt för att vad som i övrigt gäller enligt denna lag iakttas under den tid han eller hon bedriver servering där.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om hur serverings- utrymmet ska vara utformat.

15 §5

Stadigvarande tillstånd för ser-	Stadigvarande tillstånd för ser-
vering till allmänheten får med-	vering till allmänheten får med-
ges endast om serveringsstället har	ges endast om serveringsstället har
ett eget kök i anslutning till ser-	ett eget kök i anslutning till ser-
veringslokalen samt tillhandahåller	veringslokalen samt tillhandahåller
lagad eller på annat sätt tillredd	lagad eller på annat sätt tillredd
mat. Gästerna ska kunna erbjudas	mat. Gästerna ska kunna erbjudas
ett varierat utbud av maträtter.	flera olika maträtter. Efter klockan
Efter klockan 23.00 får matutbu-	22.00 får matutbudet begränsas
det begränsas till ett fåtal enklare	till ett fåtal enklare rätter.

rätter.

Serveringsstället ska vara utrustat med ett i förhållande till loka- lens storlek lämpligt antal sittplatser för matservering. Om det finns en drinkbar får den ta i anspråk endast en mindre del av serverings- ställets totala yta och vara belägen i nära anslutning till matsalen.

Tillfälligt tillstånd för servering till allmänheten får meddelas om serveringsstället tillhandahåller tillredd mat. Detsamma gäller tillstånd för servering i slutet sällskap.

5Senaste lydelse 2012:205.

Bestämmelserna i första–tredje styckena gäller inte servering på hotellrum eller från minibar i hotellrum som avses i 5 §. Bestäm- melsen i tredje stycket gäller inte heller sådan cateringverksamhet som avses i 4 §.

SOU 2024:23Författningsförslag

Tillstånd för servering av starköl, vin och annan jäst alkoholdryck i foajéer till teater eller konsertlokal under paus i föreställning eller konsert får meddelas utan krav på matservering. Det ställs inte heller krav på matservering vid provsmakning enligt 6 eller 7 §.

Regeringen eller den myndig- het regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om kraven i första och andra styckena och om undan- tag i vissa fall från att uppfylla

	kraven.
19 §6
Kommunen beslutar under	Kommunen	beslutar under
vilka tider alkoholdrycker och alko-	vilka tider spritdrycker, vin, starköl
holdrycksliknande preparat får ser-	eller andra jästa	alkoholdrycker
veras. Vid bestämmande av tiden	och alkoholdrycksliknande prepa-
för servering ska särskilt beaktas	rat får serveras. Vid bestämmande
vad som sägs i 17 §.	av tiden för servering ska särskilt
	beaktas vad som sägs i 17 §.

Om inte kommunen beslutar annat, får servering av spritdrycker, vin, starköl eller andra jästa alkoholdrycker eller av alkoholdrycks- liknande preparat inte påbörjas tidigare än klockan 11.00 och inte pågå längre än till klockan 01.00.

Serveringsstället ska vara utrymt senast 30 minuter efter server- ingstidens utgång.

Bestämmelserna i första–tredje styckena gäller inte rumsservering på hotell eller minibar i hotellrum enligt 5 §.

6Senaste lydelse 2019:345.

Författningsförslag

SOU 2024:23

9kap. 1 §7

Folkhälsomyndigheten har,	Folkhälsomyndigheten har an-
med de begränsningar som anges i	svar för tillsynsvägledningen när det
3 och 4 §§, tillsyn över efterlev-	gäller den tillsyn som kommunerna
naden av denna lag och anslutande	och Polismyndigheten har ansvar för
föreskrifter.	enligt 2 §.
Länsstyrelsen har tillsyn inom
länet. Länsstyrelsen ska också bi-
träda kommunerna med råd i deras
verksamhet.
	1 a §
	Folkhälsomyndigheten har till-
	syn över efterlevnaden av denna
	lag och anslutande föreskrifter om
	inte någon annan myndighet har
	ansvar för detta enligt 2, 3 och 4 §§.
	Folkhälsomyndigheten får ta ut
	avgifter för tillsynen.
	Regeringen eller den myndighet
	som regeringen bestämmer får med-
	dela föreskrifter om avgifternas stor-
	lek.
	1 b §
	Länsstyrelsen har tillsyn inom
	länet över kommunernas tillsyns-
	verksamhet och tillståndsprövning.
	Länsstyrelsen ska också biträda
	kommunerna med råd och stöd
	samt främja samarbete och kun-
	skapsutbyte mellan olika organ för
	att stärka kommunerna i deras till-
	synsfunktion.

7Senaste lydelse 2013:635.

SOU 2024:23

Författningsförslag

21§

Folkhälsomyndigheten får i sin

tillsynsverksamhet meddela de före- lägganden som behövs för att be- stämmelserna om teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat enligt denna lag och anslutande föreskrifter ska följas.

Beslutet får förenas med vite. Vitet får inte omvandlas till fängelse.

11 kap.

9 a §

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet främjar detaljhandel med spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker eller införsel som avses i 4 kap. 4 § andra stycket 7 i strid med 3 kap. 12 § döms för olovligt främjande till böter eller fängelse i högst två år, eller om brottet är grovt, till fängelse i högst fyra år.

10 §8

Är gärning som avses i 1, 3	Är gärning som avses i 1, 3
eller 5–9 § att anse som ringa ska	eller 5–9 a § att anse som ringa
inte dömas till ansvar.	ska inte dömas till ansvar.
	13 §
	Den som överträtt ett vitesföre-
	läggande som utfärdats med stöd
	av denna lag ska inte dömas till an-
	svar enligt lagen för den eller de
	gärningar som omfattas av före-
	läggandet.

8Senaste lydelse 2011:1110.

Skatteverket, kommunerna och länsstyrelserna får ha direktåtkomst till uppgifter i det centrala regi- stret som behövs för deras tillsyn. Kommunerna får dessutom ha direktåtkomst till uppgifter i regist- ret som behövs för deras tillstånds- prövning.

Kommunerna har rätt att ta del av sekretessbelagda uppgifter i de statistikrapporter som en till- ståndshavare ska lämna till Folk- hälsomyndigheten enligt 9 kap. 14 § andra stycket och som kommunerna behöver för sin tillståndsprövning och tillsyn. Dessa uppgifter om- fattas av den direktåtkomst som kommunerna får ha enligt första stycket.

Regeringen får föreskriva att uppgifter till det centrala regist- ret får hämtas från register som förs av statlig eller kommunal myndighet.

Författningsförslag

SOU 2024:23

13 kap.

	Centralt register
1 §9
Folkhälsomyndigheten ska	Folkhälsomyndigheten ska
med hjälp av automatiserad be-	föra ett centralt register för till-
handling föra ett centralt register	synsvägledning, tillsyn, uppfölj-
för tillsyn, uppföljning och utvär-	ning och utvärdering av lagens
dering av lagens tillämpning samt	tillämpning samt framställning av
framställning av statistik.	statistik.

3 §

Regeringen får föreskriva att uppgifter till registret får hämtas från register som förs av statlig eller kommunal myndighet

4 §

Skatteverket får för sin tillsyn enligt denna lag ha direktåtkomst till uppgifter om serveringstill- stånd i registret.

9Senaste lydelse 2013:635.

SOU 2024:23

Författningsförslag

Regeringen eller den myndig- het regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om begränsningar i direktåtkomstens omfattning.

5§10

Folkhälsomyndigheten ska föra ett register över resultaten av de kunskapsprov som sökanden av serveringstillstånd ska göra enligt 8 kap. 12 § andra stycket.

Kommunerna får ha direkt- åtkomst till uppgifter i registret som behövs för deras tillstånds- prövning och tillsyn.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2026.

2.En näringsidkare som före lagens ikraftträdande bedriver alko- holservering på ett svenskt fartyg i trafik mellan Sverige och utlandet får fortsätta bedriva sådan servering om näringsidkaren senast den 30 september 2026 ansöker om serveringstillstånd. Har en ansökan om serveringstillstånd kommit in till tillståndsmyndigheten före detta datum, får alkoholserveringen fortsätta till dess beslut i tillstånds- frågan meddelats.

3.Den som bedriver cateringverksamhet och som redan har an- mält serveringslokalen och fått den godkänd av kommunen före ikraft- trädandet behöver inte göra en ny anmälan för ett serveringstillfälle efter ikraftträdandet.

10Tidigare 5 § upphävd genom 2018:450.

Författningsförslag

SOU 2024:23

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter

dels att 7 kap. 6 § ska upphöra att gälla,

dels att 5 kap. 3 §, 7 kap. 1–3, 4 och 5, 9–12, 20 och 21 §§, 8 kap. 3 § och 10 kap. 2, 4 och 7 §§ och rubriken till 6 kap. ska ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före rubriken till 5 kap. 15 § ska sättas närmast före rubriken till 5 kap. 14 §,

dels att det ska införas sex nya paragrafer, 5 kap. 19 a och 21 §§, 6 kap. 11 §, 7 kap. 3 a och 20 a §§ och 10 kap. 8 § och närmast före 5 kap. 21 § och 6 kap. 11 § nya rubriker av följande lydelse,

dels att det närmast före rubriken till 5 kap. 17 § ska införas en ny rubrik som ska lyda ”Gemensamma bestämmelser för tobaksvaror, elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare”.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

5 kap.

3 §1

En ansökan om tillstånd ska	En ansökan om tillstånd ska
vara skriftlig.	vara skriftlig och göras på ett av
	Folkhälsomyndigheten fastställt for-
	mulär.

Tillstånd för detaljhandel meddelas av den kommun där försälj- ningsstället är beläget. Om ett fysiskt försäljningsställe saknas, med- delas tillstånd av den kommun där det företag som vill bedriva sådan handel har sitt säte eller, om företaget saknar säte inom landet, av den kommun där företaget har ett fast driftställe.

Tillstånd för partihandel meddelas av den kommun där det företag som vill bedriva sådan handel har sitt säte eller, om företaget saknar säte inom landet, av den kommun där företaget har ett fast driftställe.

1Senaste lydelse 2022:1262.

SOU 2024:23

Författningsförslag

19 a §

Det är förbjudet att som om- bud eller på därmed jämförbart sätt anskaffa tobaksvaror, elektro- niska cigaretter och påfyllnings- behållare till den som inte har fyllt 18 år.

Förvaringsförbud

21§2

Tobaksvaror, elektroniska ciga-

retter och påfyllningsbehållare får inte förvaras i en kommersiell lokal eller tillhörande utrymme om inte varorna får säljas i lokalen.

Med kommersiell lokal avses en lokal där konsumenter tillhanda- hålls varor eller tjänster.

6 kap. Rökfria miljöer	6 kap. Rök- och tobaksfria miljöer
	Rök- och tobaksfri skoltid
	11 §
	Rökning och annan använd-
	ning av produkter som innehåller
	tobak är förbjuden för elever i för-
	skoleklass, grundskola, anpassad
	grundskola, specialskola, sameskola,
	gymnasieskola och anpassad gym-
	nasieskola.
	Förbudet gäller i skolbyggnad
	och dess närområde under tid då
	undervisning pågår samt under skol-
	resor och utflykter.

2Tidigare 21 § betecknades 5 kap. 20 § genom 2022:1262.

Författningsförslag

SOU 2024:23

Den som är huvudman för sko- lan ansvarar för att bestämmelsen följs.

7kap. 1 §

Folkhälsomyndigheten ansva-	Folkhälsomyndigheten ansva-
rar för tillsynsvägledning när det	rar för tillsynsvägledning när det
gäller kommunens tillsyn enligt	gäller kommunens tillsyn enligt
3 § 1, 2 och 4 och kommunens och	3 §, 3 a § 2 och 3 samt kommu-
Polismyndighetens tillsyn enligt	nens och Polismyndighetens till-
4 §.	syn enligt 4 §.
Den myndighet som regeringen
bestämmer ansvarar dock för till-
synsvägledning när det gäller kom-
munens tillsyn enligt 3 § 1 över be-
stämmelserna om identitets- och
säkerhetsmärkning i 3 kap. 7 §.
Konsumentverket ansvarar för	Konsumentverket ansvarar för
tillsynsvägledning när det gäller	tillsynsvägledning när det gäller
kommunens tillsyn enligt 3 § 3.	kommunens tillsyn enligt 3 a § 1.
2 §
Länsstyrelsen utövar inom lä-	Länsstyrelsen utövar tillsyn
net tillsyn enligt 3 och 4 §§. I till-	inom länet över kommunernas till-
synen ingår att	synsverksamhet och tillståndspröv-
1. följa kommunernas verksam-	ning.
het och biträda kommunerna med
information och råd, och

2.främja samarbete mellan olika tillsynsmyndigheter och mellan till- synsmyndigheter och andra.

Länsstyrelsen ska också biträda kommunerna med råd och stöd samt främja samarbete och kun- skapsutbyte mellan olika organ för att stärka kommunerna i deras till- synsfunktion.

5. märkning enligt 3 kap. 3 och

4 §§,

6. informationsblad och inne- hållsdeklaration enligt 3 kap. 5 och 6 §§, och

7. spårbarhet och säkerhetsmärk- ning enligt 3 kap. 7 §.

3 a §

Kommunen utövar tillsyn över att bestämmelserna i 4 och 6 kap.

3 Lydelse enligt propositionen Genomförande av nya krav på upphettade tobaksvaror, prop. 2023/24:54.

2. produktanmälan enligt 2 kap.

3 och 7 §§,

3. rapporteringsskyldighet enligt

2 kap. 2, 4, 6 och 9 §§,

4. hälsovarningar enligt 3 kap.

1 och 2 §§,

1. hälsovarningar, produktpre- sentation och identitets- och säker- hetsmärkning enligt 3 kap. 1, 3, 4 och 7 §§ på fysiska försäljnings- ställen,

2. tillhandahållande av elektro- niska cigaretter och påfyllnings- behållare enligt 2 kap. 7–9 §§ och 3 kap. 2, 5 och 6 §§ på fysiska för- säljningsställen,

3. marknadsföring enligt 4 kap. 1, 2 och 4–7 §§ när det gäller mark- nadsföringsåtgärder på eller i anslut- ning till fysiska försäljningsställen, och

4. rökfria miljöer som avses i 6 kap. 2 § och som inte är upp- låtna enbart för personal samt loka- ler som avses i 6 kap. 3 §.

Kommunen utövar tillsyn över att bestämmelserna i 2 och 3 kap. och anslutande föreskrifter följs på fysiska försäljningsställen när det gäller

1. produktkrav enligt 2 kap. 1 § första och andra styckena och 8 §,

3 §3

Kommunen utövar tillsyn över att denna lag och anslutande före- skrifter följs när det gäller

Författningsförslag

SOU 2024:23

Kommunen och Polismyndig- heten utövar tillsammans eller var och en för sig tillsyn över att be- stämmelserna i 5 kap. och anslut- ande föreskrifter följs när det gäller

1. försäljningstillstånd enligt

5 kap. 1, 2, 8 och 9 §§,

2. anmälan om försäljning enligt

5 kap. 14 §,

3. egenkontroll som inte avser gränsöverskridande distansförsälj- ning enligt 5 kap. 6, 7 och 16 §§,

4. kontrollskyldighet enligt 5 kap.

10 §,

5. informationsskyldighet enligt

5 kap. 12 §,

6. styckförsäljning enligt 5 kap.

13 §,

Författningsförslag

SOU 2024:23

och anslutande föreskrifter följs när det gäller

1. marknadsföring på eller i an- slutning till fysiska försäljnings- ställen enligt 4 kap. 1, 2 och 4–7 §§, 2. rökfria miljöer enligt 6 kap.

2 § som inte är upplåtna enbart för personal samt lokaler enligt 6 kap. 3 §, och

3. rök- och tobaksfri skoltid enligt

6 kap. 11 §.

4 §4

Kommunen och Polismyndig- heten utövar tillsyn över att denna lag och anslutande föreskrifter följs när det gäller

1. tillhandahållande av nya tobaksvaror enligt 2 kap. 3 § på fysiska försäljningsställen,

2. försäljning av tobaksvaror, i andra fall än när det gäller gräns- överskridande distansförsäljning, enligt 5 kap. 1, 6–10, 12 och 13 §§, 3. anmälan om försäljning av elektroniska cigaretter och påfyll- ningsbehållare samt egenkontroll, i andra fall än när det gäller gräns- överskridande distansförsäljning,

enligt 5 kap. 14 och 16 §§, och 4. åldersgräns enligt 5 kap. 17

och 18 §§.

4Senaste lydelse 2022:1262.

En tillsynsmyndighet som an- ges i 3–7 §§ får i sin tillsynsverk- samhet avseende tobaksvaror och örtprodukter för rökning meddela de förelägganden som behövs för

SOU 2024:23

Författningsförslag

7.åldersgräns enligt 5 kap. 17 och 18 §§, och

8.förvaringsförbud enligt 5 kap.

21 §.

5 §5

Folkhälsomyndigheten utövar	Folkhälsomyndigheten utövar
tillsyn över att denna lag och an-	tillsyn över att bestämmelserna i
slutande föreskrifter följs när det	2 och 3 kap. och anslutande före-
gäller	skrifter följs om det inte är fråga
1. produktkrav och rapporter-	om tillsyn som ska utövas av kom-
ingsskyldighet, i andra fall än som	munen på ett fysiskt försäljnings-
avses i 4 §, enligt 2 kap. 1 § första och	ställe enligt 3 §.
andra styckena och 2 kap. 2–11 §§,
2. hälsovarningar, produktpre-
sentation och medföljande infor-
mation, i andra fall än som avses i
3 §, enligt 3 kap. 1–6 §§,

3.registrering enligt 5 kap. 5 och 15 §§ vid gränsöverskridande dis- tansförsäljning och egenkontroll en- ligt 5 kap. 6, 7 och 16 §§ vid sådan distansförsäljning, och

4.förbud mot sådan tillverk- ning eller införsel som avses enligt föreskrifter meddelade med stöd av 11 kap. 5 §.

Folkhälsomyndigheten utövar även tillsyn över att bestämmel- serna i 5 och 11 kap. och anslutande föreskrifter följs när det gäller

1.registrering och egenkontroll vid gränsöverskridande distansför- säljning enligt 5 kap. 5–7, 15 och 16 §§, och

2.förbud mot sådan tillverk- ning eller införsel som avses enligt föreskrifter meddelade med stöd av 11 kap. 5 §.

9 §

En tillsynsmyndighet som an- ges i 2–7 §§ får i sin tillsynsverk- samhet meddela de föreläggan- den eller förbud som behövs för att

5Lydelse enligt prop. 2023/24:54.

Författningsförslag

SOU 2024:23

denna lag och anslutande före- skrifter ska följas.

I beslut om föreläggande eller förbud får tillsynsmyndigheten sätta ut vite. Vitet får inte omvandlas till fängelse.

att denna lag och anslutande före- skrifter ska följas.

Ett beslut om föreläggande får förenas med vite. Vitet får inte om- vandlas till fängelse.

10 §6

En kommun får återkalla ett	En kommun ska återkalla ett
försäljningstillstånd om	försäljningstillstånd om
1. tillståndet inte längre utnyttjas,
2. tillståndshavaren inte upp-	2. tillståndshavaren genom en
fyller de krav som gällde för till-	allvarlig eller upprepad överträd-
ståndets meddelande,	else har underlåtit att uppfylla de
	krav som gäller för tillståndet eller
	på annat sätt har brutit mot denna
	lag eller anslutande föreskrifter,

3.det med tillståndshavarens vetskap har förekommit brottslig verksamhet på det fysiska försäljningsstället, eller i anslutning till detta, eller annars inom den tillståndspliktiga verksamheten utan att tillståndshavaren har ingripit, eller

4. tillståndshavaren har till-	4. tillståndshavaren har till-
delats varning utan att de för-	delats en eller flera varningar utan
hållanden som föranlett varningen	att de förhållanden som föranlett
har rättats till.	varningen har rättats till.
11 §
I stället för återkallelse enligt	I stället för återkallelse enligt
10 § får kommunen meddela till-	10 § ska kommunen meddela till-
ståndshavaren en varning, om var-	ståndshavaren en varning, om var-
ning kan anses vara en tillräckligt	ning kan anses vara en tillräckligt
ingripande åtgärd.	ingripande åtgärd.
En varning får också meddelas
tillståndshavare vid allvarliga eller
upprepade överträdelser av det som
gäller enligt denna lag eller anslut-
ande föreskrifter.

6Senaste lydelse 2022:1262.

En tillsynsmyndighet som anges i 3–7 §§ får i sin tillsyns- verksamhet avseende elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare meddela de förelägganden som behövs för att bestämmelserna i denna lag och anslutande före- skrifter ska följas.

SOU 2024:23

Författningsförslag

12 §

En tillsynsmyndighet som an- ges i 3–7 §§ får i sin tillsynsverk- samhet meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att be- stämmelserna i denna lag och an- slutande föreskrifter ska följas.

20 §

Kommunen och Polismyndigheten ska underrätta varandra om förhållanden som är av betydelse för tillsynen.

En kommun som har fattat beslut i ett ärende enligt denna lag ska skicka en kopia av beslutet till Folkhälsomyndigheten, Polismyndig- heten och den länsstyrelse som berörs av beslutet.

Om beslut enligt andra stycket har betydelse för Konsumentverkets tillsyn enligt 8 § ska en kopia av beslutet även skickas dit.

20 a §

På begäran av en kommun ska Skatteverket lämna uppgifter som kommunen behöver för sin till- ståndsprövning eller tillsyn.

21 §7

En kommun ska underrätta Folkhälsomyndigheten om den i sin verksamhet får kännedom om något som kan ha betydelse för Folkhälsomyndighetens tillsyn eller för myndighetens marknadskon- troll enligt förordning (EU) 2019/1020.

Folkhälsomyndigheten ska un- derrätta en kommun om den i sin verksamhet får kännedom om något som kan ha betydelse för kommu- nens tillsyn.

7Senaste lydelse 2022:1145.

FörfattningsförslagSOU 2024:23

8 kap.

3 §

Folkhälsomyndigheten får ta	Folkhälsomyndigheten får ta
ut avgifter för sin tillsyn över att	ut avgifter för sin tillsyn över att
tillverkare och importörer av to-	tillverkare, importörer, distribu-
baksvaror följer 2 kap. 1, 2 och 6 §§.	törer och detaljhandlare följer lagen.

10 kap.

2 §8

Den som uppsåtligen i strid med förbudet i 3 kap. 1 § tredje stycket tillhandahåller tobaksvaror som saknar föreskrivna hälso- varningar, ska dömas för olovlig tobakshantering till böter eller fängelse

i högst sex månader.
Detsamma gäller den som upp-	Detsamma gäller den som upp-
såtligen eller av oaktsamhet säljer	såtligen eller av oaktsamhet för-
eller lämnar ut tobaksvaror i strid	varar, säljer, lämnar ut eller anskaf-
med 5 kap. 17 § första eller andra	far tobaksvaror i strid med 5 kap.
stycket.	17 § första eller andra stycket, 19 a
	eller 21 §.
	Till ansvar ska inte dömas den
	som i strid med 5 kap. 21 § förvarar
	sådana produkter, om det av om-
	ständigheterna framgår att pro-
	dukten vid förvaringen var avsedd
	för annat än försäljning.

Om gärningen är ringa, ska den inte medföra ansvar.

4 §9

Den som uppsåtligen bryter mot 3 kap. 2 § tredje stycket eller 6 § tredje stycket, eller säljer elektroniska cigaretter eller påfyllnings- behållare i strid med ett förbud som har meddelats enligt 7 kap. 13 §, ska dömas till böter eller fängelse i högst sex månader.

Detsamma gäller den som upp-	Detsamma gäller den som upp-
såtligen eller av oaktsamhet bryter	såtligen eller av oaktsamhet bryter
mot 5 kap. 14 eller 15 §, eller säljer	mot 5 kap. 14 eller 15 §, eller för-
eller lämnar ut elektroniska ciga-	varar, säljer, lämnar ut eller an-
retter eller påfyllningsbehållare i	skaffar elektroniska cigaretter eller

8Senaste lydelse 2022:1262.

9Senaste lydelse 2022:1262.

7 §

Tobaksvaror, elektroniska ciga- Tobaksvaror, elektroniska ciga- retter och påfyllningsbehållare retter och påfyllningsbehållare som varit föremål för brott en- som varit föremål för brott en- ligt denna lag eller deras värde ligt denna lag eller deras värde samt utbyte av sådant brott ska samt vinster från sådant brott ska förklaras förverkade, om det inte förverkas, om det inte är uppen-

är uppenbart oskäligt.bart oskäligt.

Förverkande till följd av att någon har anskaffat produkterna i strid med 5 kap. 19 a § får ske även hos den för vilken de har anskaffats.

8 §

Den till vilken tobaksvaror, elek- troniska cigaretter eller påfyllnings- behållare har anskaffats i strid med 5 kap. 19 a § ska vara fri från an- svar för medverkan till brott som avses i detta kapitel.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2026.

SOU 2024:23Författningsförslag

strid med 5 kap. 17 § första eller	påfyllningsbehållare i strid med
andra stycket.	5 kap. 17 § första eller andra
	stycket, 19 a eller 21 §.
	Till ansvar ska inte dömas den
	som i strid med 5 kap. 21 § för-
	varar sådana produkter, om det av
	omständigheterna framgår att pro-
	dukten vid förvaringen var avsedd
	för annat än försäljning.

Om gärningen är ringa, ska den inte medföra ansvar.

Författningsförslag

SOU 2024:23

1.5Förslag till lag om ändring i lagen (2022:1257) om tobaksfria nikotinprodukter

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2022:1257) om tobaksfria nikotinprodukter

dels att 22–24, 25, 26, 28, 35, 36, 41, 45 och 47 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas sex nya paragrafer, 6 a, 18 a, 21 a, 21 b, 24 a och 47 a §§ och närmast före 18 a och 21 b §§ nya rubriker av föl- jande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	6 a §
	En styckförpackning med por-
	tionsförpackade tobaksfria nikotin-
	produkter ska innehålla minst 20
	portioner.
	Portionsförpackade tobaksfria
	nikotinprodukter får inte tillhanda-
	hållas konsumenter på marknaden
	på annat sätt än i sådana styckför-
	packningar som avses i första stycket.
	Förvaringsförbud
	18 a §
	Tobaksfria nikotinprodukter får
	inte förvaras i en kommersiell lokal
	eller tillhörande utrymme om inte
	produkten får säljas i lokalen.
	Med kommersiell lokal avses
	en lokal där konsumenter tillhanda-
	hålls varor eller tjänster.
	21 a §
	Det är förbjudet att som om-
	bud eller på därmed jämförbart sätt

SOU 2024:23

Författningsförslag

anskaffa tobaksfria nikotinproduk- ter till den som inte har fyllt 18 år.

Nikotinfri skoltid

21 b §

Användning av tobaksfria niko- tinprodukter är förbjuden för elever i förskoleklass, grundskola, anpassad grundskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola och anpassad gym- nasieskola.

Förbudet gäller i skolbyggnad och dess närområde under tid då undervisning pågår samt under skol- resor och utflykter.

Den som är huvudman för sko- lan ansvarar för att bestämmelsen följs.

22 §

Folkhälsomyndigheten ansva-	Folkhälsomyndigheten ansva-
rar för tillsynsvägledning när det	rar för tillsynsvägledning när det
gäller kommunens tillsyn enligt	gäller kommunens tillsyn enligt
24 § första stycket 1–4 och kommu-	24 §, 24 a § 2 samt kommunens
nens och Polismyndighetens till-	och Polismyndighetens tillsyn en-
syn enligt 25 §.	ligt 25 §.
Konsumentverket ansvarar för	Konsumentverket ansvarar för
tillsynsvägledning när det gäller	tillsynsvägledning när det gäller
kommunens tillsyn enligt 24 §	kommunens tillsyn enligt 24 a § 1.
andra stycket.
23 §
Länsstyrelsen utövar tillsyn	Länsstyrelsen utövar tillsyn
inom länet enligt 24 och 25 §§.	inom länet över kommunernas till-
I tillsynen ingår att	synsverksamhet.
1. följa kommunernas verksam-
het och biträda kommunerna med
information och råd, och

Författningsförslag

SOU 2024:23

2.främja samarbete mellan olika tillsynsmyndigheter och mellan till- synsmyndigheter och andra.

Länsstyrelsen ska också biträda kommunerna med råd och stöd samt främja samarbete och kun- skapsutbyte mellan olika organ för att stärka kommunerna i deras till- synsfunktion.

24 §

Kommunen utövar tillsyn på	Kommunen utövar tillsyn över
fysiska försäljningsställen över att	att denna lag och anslutande före-
denna lag och anslutande föreskrif-	skrifter följs på fysiska försäljnings-
ter följs när det gäller	ställen när det gäller
1. produktanmälan enligt 5 §,
2. produktkrav enligt 6 §,	2. produktkrav enligt 6 och
	6 a §§,

3.innehållsdeklaration, hälsovarning och märkning enligt 7 och 8 §§, och

4.rapporteringsskyldighet enligt 14 §.

Kommunen utövar även till- syn på eller i anslutning till fysiska försäljningsställen över att denna lag och anslutande föreskrifter följs när det gäller marknadsföring en- ligt 9 och 10 §§.

24 a §

Kommunen utövar även tillsyn över att denna lag och anslutande föreskrifter följs när det gäller

1. marknadsföring på eller i an- slutning till fysiska försäljnings- ställen enligt 9 och 10 §§, och

2. nikotinfri skoltid enligt 21 b §.

Folkhälsomyndigheten utövar tillsyn över att kraven i 5–8 och 14 §§ och anslutande föreskrifter är uppfyllda om det inte är fråga om tillsyn som ska utövas av kom- munen på ett fysiskt försäljnings- ställe enligt 24 §.

Folkhälsomyndigheten utövar även tillsyn över att bestämmel- serna och anslutande föreskrifter följs när det gäller

1. produktkontroll enligt 15 och

16 §§, och

2. anmälan om försäljning och egenkontroll enligt 17 och 18 §§ när näringsidkaren saknar säte eller fast driftställe för näringsverksam- het i Sverige.

SOU 2024:23Författningsförslag

25 §

Kommunen och Polismyndig-	Kommunen och Polismyndig-
heten utövar tillsyn över att denna	heten utövar tillsammans eller var
lag och anslutande föreskrifter följs	och en för sig tillsyn över att denna
när det gäller	lag och anslutande föreskrifter följs
	när det gäller
1. anmälan om försäljning och	1. anmälan om försäljning och
egenkontroll enligt 17 och 18 §§	egenkontroll enligt 17 och 18 §§
när näringsidkaren har säte eller	när näringsidkaren har säte eller
fast försäljningsställe för närings-	fast försäljningsställe för närings-
verksamhet i Sverige, och	verksamhet i Sverige,
	2. förvaringsförbud enligt 18 a §,
	och
2. ålderskrav enligt 19 och	3. ålderskrav enligt 19 och
20 §§.	20 §§.

26 §

Folkhälsomyndigheten utövar tillsyn över att denna lag och an- slutande föreskrifter följs när det gäller

1. produktanmälan, produkt- krav, rapporteringsskyldighet och produktkontroll enligt 5, 6 och 14–16 §§, i andra fall än som avses i 24 § första stycket,

2. innehållsdeklaration, hälso- varning och märkning enligt 7 och 8 §§, i andra fall än som avses i 24 § första stycket, och

3. anmälan om försäljning och egenkontroll enligt 17 och 18 §§ när näringsidkaren saknar säte eller fast driftställe för näringsverksam- het i Sverige.

Folkhälsomyndigheten får ta ut avgifter av tillverkare och im- portörer av tobaksfria nikotin- produkter för att

1. ta emot, lagra, hantera, ana- lysera och offentliggöra de upp- gifter som enligt 5 § lämnas till myndigheten, och

Författningsförslag

SOU 2024:23

28 §

En tillsynsmyndighet som an-	En tillsynsmyndighet som an-
ges i 24–26 §§ får i sin tillsyns-	ges i 24–26 §§ får i sin tillsyns-
verksamhet meddela de förelägg-	verksamhet meddela de förelägg-
anden eller förbud som behövs	anden som behövs för att denna
för att denna lag och anslutande	lag och anslutande föreskrifter
föreskrifter ska följas.	ska följas.

35 §

Kommunen och Polismyndigheten ska underrätta varandra om förhållanden som de i sin verksamhet får kännedom om och som är av betydelse för tillsynen.

En kommun som har fattat beslut i ett ärende enligt denna lag ska skicka en kopia av beslutet till Folkhälsomyndigheten, Polismyndig- heten och den länsstyrelse som berörs av beslutet.

Om beslut enligt andra stycket har betydelse för Konsument- verkets tillsyn enligt 27 § ska en kopia av beslutet även skickas dit.

36 §

Kommunen ska underrätta Folkhälsomyndigheten om den i sin verksamhet får kännedom om något som kan ha betydelse för Folkhälsomyndighetens tillsyn.

Folkhälsomyndigheten ska underrätta en kommun om den i sin verksamhet får kännedom om något som kan ha betydelse för kom- munens tillsyn.

41 §

Folkhälsomyndigheten får ta ut avgifter av tillverkare och im- portörer av tobaksfria nikotin- produkter för att ta emot, lagra, hantera, analysera och offentlig- göra de uppgifter som enligt 5 § lämnas till myndigheten.

SOU 2024:23

Författningsförslag

Folkhälsomyndigheten får ta ut avgifter av tillverkare och impor- törer för att ta emot, lagra, han- tera och analysera de uppgifter som enligt 14 § lämnas till myn- digheten samt för att offentliggöra att rapporteringsskyldigheten har uppfyllts.

Folkhälsomyndigheten får ta ut avgifter för sin tillsyn av den som bedriver anmälningspliktig försälj- ning enligt 17 §.

2.ta emot, lagra, hantera och analysera de uppgifter som enligt 14 § lämnas till myndigheten samt för att offentliggöra att rapporter- ingsskyldigheten har uppfyllts.

Folkhälsomyndigheten får även ta ut avgifter för sin tillsyn över att denna lag och anslutande före- skrifter följs.

45 §

Den som uppsåtligen eller av	Den som uppsåtligen eller av
oaktsamhet bedriver detaljhandel	oaktsamhet bedriver detaljhandel
med tobaksfria nikotinproduk-	med tobaksfria nikotinproduk-
ter i strid med 17 § eller säljer	ter i strid med 17 § ska dömas till
eller lämnar ut tobaksfria nikotin-	böter eller fängelse i högst sex
produkter i strid med 19 § första	månader.
eller andra stycket, ska dömas till
böter eller fängelse i högst sex
månader.

Detsamma gäller den som för- varar, säljer, lämnar ut eller an- skaffar tobaksfria nikotinproduk- ter i strid med 18 a §, 19 § första eller andra stycket eller 21 a §.

Till ansvar ska inte dömas den som i strid med 18 a § förvarar tobaksfria nikotinprodukter, om det av omständigheterna framgår att produkten vid förvaringen var av- sedd för annat än försäljning.

Om gärningen är ringa, ska den inte medföra ansvar.

SOU 2024:23

Författningsförslag

1.6Förslag till förordning (2026:000) om lustgas

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § I denna förordning finns kompletterande bestämmelser till lagen (2026:000) om lustgas.

Avgifter

2 § Folkhälsomyndigheten ska ta ut en avgift med X kronor för den anmälan om försäljning som ska ske enligt 8 § lagen (2026:000) om lustgas.

3 § Avgift enligt 2 § ska betalas till Folkhälsomyndigheten på det sätt som myndigheten anvisar.

Avgiften ska ha kommit myndigheten till handa inom 30 dagar från det att myndigheten har anvisat hur betalningen ska ske. Om avgiften inte har kommit myndigheten till handa inom denna tid, får anmälan avvisas.

4 § Folkhälsomyndigheten får om det finns särskilda skäl i det en- skilda fallet besluta att en avgift ska sättas ned eller efterskänkas.

Bemyndigande

5 § Folkhälsomyndigheten får meddela ytterligare föreskrifter om

1.undantag från mängdbegränsningen enligt 4 § första stycket och 7 § lagen (2026:000) om lustgas,

2.skyldigheten att kontrollera att köparen är näringsidkare enligt 4 § andra och tredje styckena lagen om lustgas,

3.skyldigheten att kontrollera köparens ålder enligt 6 § lagen om lustgas,

4.utformningen av egenkontrollprogrammet enligt 9 § lagen om lustgas,

SOU 2024:23

Författningsförslag

1.7Förslag till förordning om ändring i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641)

Härigenom föreskrivs att bilagan till offentlighets- och sekretessför- ordningen (2009:641) ska ha följande lydelse.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026 i fråga om punkt 173 och den 1 juli 2026 i fråga om punkt 61.

Nuvarande lydelse

Bilaga1

Verksamheten består iSärskilda begränsningar i sekre- tessen

61.tillsyn enligt lagen (2018:2088) om tobak och liknande produk- ter eller enligt motsvarande äldre föreskrifter

sekretessen gäller inte för upp- gifter som ska offentliggöras en- ligt 2 kap. 1 och 8 §§ förord- ningen (2019:223) om tobak och liknande produkter

Föreslagen lydelse

Bilaga

Verksamheten består iSärskilda begränsningar i sekre- tessen

61.tillsyn enligt lagen (2018:2088) om tobak och liknande produk- ter eller enligt motsvarande äldre föreskrifter

sekretessen gäller inte för Folk- hälsomyndighetens och länsstyrel- sens beslut i ärenden sekretessen gäller inte för upp- gifter som ska offentliggöras enligt 2 kap. 1 och 8 §§ förordningen (2019:223) om tobak och lik- nande produkter

1Senaste lydelse 2024:77.

Författningsförslag

SOU 2024:23

173.tillsyn enligt lagen (2026:000) om lustgas

sekretessen gäller inte beslut i ären- den

Nuvarande lydelse

Sakregister till bilagan2

Siffrorna avser punkter i bilagan

Lokalt ledd utveckling	106
Läkemedel	16, 28, 33, 126
	Föreslagen lydelse
Sakregister till bilagan
Siffrorna avser punkter i bilagan
Lokalt ledd utveckling	106
Lustgas	173
Läkemedel	16, 28, 33, 126

2Senaste lydelsen 2024:77.

SOU 2024:23

Författningsförslag

1.8Förslag till förordning om ändring

i alkoholförordningen (2010:1636)

Härigenom föreskrivs i fråga om alkoholförordningen (2010:1636) dels att 4 och 13 §§ ska ha följande lydelse.

dels att det ska införas två nya paragrafer, 4 b och 15 §§ och närmast före 4 b och 15 §§ nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4§1

Folkhälsomyndigheten får meddela föreskrifter om

1.kunskapsprov för erhållande av serveringstillstånd samt om undantag från skyldigheten att avlägga sådant prov enligt 8 kap. 12 § alkohollagen (2010:1622),

2. vilka uppgifter som till-	2. vilka uppgifter som till-
ståndshavare och andra som be-	ståndshavare och andra som be-
driver verksamhet med stöd av	driver verksamhet med stöd av
alkohollagen ska lämna för att	alkohollagen ska lämna för att
myndigheten ska kunna bedriva	myndigheten ska kunna bedriva
tillsyn enligt 9 kap. 1 § alkohol-	tillsyn enligt 9 kap. 1 a § alkohol-
lagen,	lagen,

3.vilka uppgifter som ska finnas i ett bevis om tillstånd som en kommun har meddelat enligt 9 kap. 7 § alkohollagen,

4.anlitande av kontrollbolag vid handel med teknisk sprit enligt 6 kap. 10 § 2 alkohollagen,

5.denaturering av teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat och i vilka fall denaturering får underlåtas enligt 6 kap. 10 § 3 alkohollagen,

6. handel i övrigt med teknisk	6. handel i övrigt med teknisk
sprit och alkoholhaltiga preparat	sprit och alkoholhaltiga preparat
som behövs till skydd för liv och	som behövs till skydd för liv och
hälsa enligt 6 kap. 10 § 4 alko-	hälsa enligt 6 kap. 10 § 4 alko-
hollagen, och	hollagen,
7 hur kontrollköp ska genom-	7. hur kontrollköp ska genom-
föras enlig 9 kap. 15 a § alkohol-	föras enlig 9 kap. 15 a § alkohol-
lagen.	lagen,

1Senaste lydelse 2015:466.

FörfattningsförslagSOU 2024:23

8. mängden alkohol som får ser- veras vid provsmakning enligt 8 kap. 6 och 7 §§ alkohollagen,

9. hur lokaler och andra server- ingsutrymmen enligt 8 kap. 14 § alkohollagen ska vara utformade, och

10. vad som avses med

– eget kök i anslutning till ser- veringslokalen,

– tillagad eller på annat sätt tillredd mat,

– flera olika maträtter,

– enklare rätter,

– lämpligt antal sittplatser, och

– undantag i vissa fall från att uppfylla kraven i 8 kap. 15 § första och andra styckena alkohollagen.

Folkhälsomyndigheten får, i andra fall än de som anges i 9 kap. 9 § 3 och 10 § läkemedelsförordningen (2015:458), meddela före- skrifter om vem som utöver vad som anges i 6 kap. 5 § alkohollagen har rätt att köpa teknisk sprit enligt 6 kap. 10 § 1 alkohollagen.

Avgifter

4 b §

Folkhälsomyndigheten får med- dela föreskrifter om storleken på de avgifter som avses i 9 kap. 1 a § alkohollagen.

13 §

Följande informationstexter ska användas i annonser i de fall som avses i 7 kap. 7 § alkohol-lagen (2010:1622).

1. Alkohol kan skada din hälsa.
2. Alkohol är beroendefram-	1. Alkohol är beroendefram-
kallande.	kallande.
3. Alkohol kan orsaka nerv-	2. Alkohol kan orsaka nerv-
och hjärnskador.	och hjärnskador.

SOU 2024:23

Författningsförslag

4.Alkohol kan orsaka skador på lever och bukspottskörtel.

5.Alkohol kan orsaka hjärn- blödning och cancer.

6.Varannan förare som om- kommer i singelolyckor i trafi- ken är alkoholpåverkad.

7.Hälften av alla som drunk- nar har alkohol i blodet.

8.Alkohol i samband med arbete ökar risken för olyckor.

9.Alkoholkonsumtion under graviditeten kan skada barnet.

10.Barn som får alkohol hemma dricker sig berusade oftare än andra barn.

11.Att börja dricka i tidig ålder ökar risken för alkoholproblem.

3.Alkohol kan orsaka skador på lever och bukspottskörtel.

4.Alkohol kan orsaka hjärn- blödning och cancer.

5.Varannan förare som om- kommer i singelolyckor i trafi- ken är alkoholpåverkad.

6.Hälften av alla som drunk- nar har alkohol i blodet.

7.Alkoholkonsumtion under graviditeten kan skada barnet.

8.Barn som får alkohol hemma dricker sig berusade oftare än andra barn.

Direktåtkomst

15§

Kommunerna får ha direkt-

åtkomst till uppgifter i Folkhälso- myndighetens centrala register om serveringstillstånd och de statistik- rapporter som en tillståndshavare ska lämna till Folkhälsomyndig- heten enligt 9 kap. 14 § andra stycket alkohollagen och anslutande före- skrifter (restaurangrapporter).

Länsstyrelserna får ha direkt- åtkomst till uppgifter om server- ingstillstånd inom sitt län.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2026.

För Folkhälsomyndighetens tillsyn enligt 7 kap. 5 § lagen (2018:2088) om tobak och lik- nande produkter ska tillverkare, importörer, distributörer och detalj- handlare betala en avgift med X kronor per timme. Avgift ska tas ut per påbörjad halvtimme. Av- giften ska tas ut efter utförd tillsyn. Om tillsynen understiger en halv- timme ska avgift inte tas ut.

Författningsförslag

SOU 2024:23

1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen (2019:223) om tobak och liknande produkter

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2019:223) om tobak och liknande produkter

dels att 6 kap. 1 § ska upphöra att gälla,

dels att 7 kap. 1–4 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 2 kap. 2 a §, och närmast före 2 kap. 2 a § en ny rubrik av följande lydelse,

dels att det närmast före 2 kap. 1 § ska införas en ny rubrik som ska lyda ”Offentliggörande och lagring”.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap.

Innehåll

2 a §

Snus får inte innehålla mer niko- tin än 12 milligram per gram.

7kap. 1 §

För Folkhälsomyndighetens tillsyn över 2 kap. 1, 2 och 6 §§ lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter ska avgifter enligt 2 och 3 §§ betalas.

SOU 2024:23Författningsförslag

2 §1
Den som enligt 2 kap. 2 §	Den som enligt 2 kap. 2 §
första stycket lagen (2018:2088)	första stycket lagen (2018:2088)
om tobak och liknande produk-	om tobak och liknande produk-
ter lämnar uppgifter till Folkhälso-	ter lämnar uppgifter till Folkhälso-
myndigheten ska, för varje märke	myndigheten ska, för varje märke
och typ, betala en avgift till Folk-	och typ, betala en avgift till Folk-
hälsomyndigheten	hälsomyndigheten med
1. med 14 500 kronor avseende	1. X kronor	avseende	ciga-
cigaretter,	retter,
2. med 14 500 kronor avseende	2. X kronor avseende rulltobak,
rulltobak,	3. X kronor	avseende	tobak
3. med 13 000 kronor avseende	för användning i munnen, och
tobak för användning i munnen,	4. X kronor avseende tobaks-
och	varor som inte omfattas av 1–3.
4. med 13 000 kronor avseende
tobaksvaror som inte omfattas
av 1–3.
3 §2
Den som enligt 2 kap. 6 §	Den som enligt 2 kap. 6 §
lagen (2018:2088) om tobak och	lagen (2018:2088) om tobak och
liknande produkter lämnar upp-	liknande produkter lämnar upp-
gifter till Folkhälsomyndigheten	gifter till Folkhälsomyndigheten
ska, för varje märke och typ, be-	ska, för varje märke och typ, be-
tala en årlig avgift till Folkhälso-	tala en årlig avgift till Folkhälso-
myndigheten	myndigheten med
1. med 12 000 kronor avseende	1. X kronor	avseende	ciga-
cigaretter,	retter,
2. med 6 000 kronor avseende	2. X kronor	avseende	rull-
rulltobak,	tobak,
3. med 1 000 kronor avseende	3. X kronor	avseende	tobak
tobak för användning i munnen,	för användning i munnen, och
och
4. med 1 500 kronor avseende	4. X kronor avseende tobaks-
tobaksvaror som inte omfattas	varor som inte omfattas av 1–3.
av 1–3.

1Senaste lydelse 2022:1265.

2Senaste lydelse 2022:1265.

FörfattningsförslagSOU 2024:23

4 §3

Avgift enligt 2 och 3 §§ ska	Avgift enligt 1, 2 och 3 §§ ska
betalas till Folkhälsomyndigheten	betalas till Folkhälsomyndigheten
på det sätt som myndigheten an-	på det sätt som myndigheten an-
visar.	visar.
	Avgiften ska ha kommit myn-
	digheten till handa inom 30 dagar
	från det att myndigheten har an-
	visat hur betalningen ska ske. Om
	avgiften enligt 2 och 3 §§ inte har
	kommit myndigheten till handa
	inom denna tid, får skyldigheten att
	lämna uppgifter enligt 2 kap. 2 och
	6 §§ lagen (2018:2088) om tobak
	och liknande produkter anses inte
	vara fullgjord.

Om det finns särskilda skäl, får Folkhälsomyndigheten i det en- skilda fallet besluta att en avgift ska sättas ned eller efterskänkas.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2026.

2.Tobaksnus som innehåller en högre halt nikotin än 12 milli- gram per gram och som har tillverkats före ikraftträdandet ska få fort- sätta tillhandahållas konsumenter på marknaden efter ikraftträdandet, dock längst till och med den 31 december 2026.

3Senaste lydelse 2022:1265.

SOU 2024:23

Författningsförslag

1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2022:1263) om tobaksfria nikotinprodukter

Härigenom föreskrivs att 7 och 15 c §§ förordningen om (2022:1263) om tobaksfria nikotinprodukter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 §1

Tobaksfria nikotinprodukter får inte innehålla

1.vitaminer eller andra tillsatser som ger intryck av att en tobaks- fri nikotinprodukt innebär en hälsofördel eller minskade hälsorisker,

2.koffein, taurin eller andra tillsatser eller stimulerande ämnen som är förknippade med energi och vitalitet.

Nikotinsnus får inte innehålla mer nikotin än 12 milligram per

	gram.
15 c §2
Den som bedriver anmälnings-	För Folkhälsomyndighetens till-
pliktig försäljning enligt 17 § lagen	syn enligt 26 § lagen (2022:1257)
(2022:1257) om tobaksfria niko-	om	tobaksfria nikotinprodukter
tinprodukter ska för Folkhälso-	ska tillverkare, importörer, distri-
myndighetens tillsyn betala en avgift	butörer och detaljhandlare betala
med 1 140 kronor per timme. Av-	en	avgift med X kronor per
gift ska tas ut per påbörjad halv-	timme. Avgift ska tas ut per på-
timme. Avgiften ska tas ut efter	börjad halvtimme. Avgiften ska
utförd tillsyn. Om tillsynen under-	tas ut efter utförd tillsyn. Om till-
stiger en halvtimme ska avgift inte	synen understiger en halvtimme
tas ut.	ska avgift inte tas ut.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2026.

2.Nikotinsnus som innehåller en högre halt nikotin än 12 milli- gram per gram och som har tillverkats före ikraftträdandet ska få fortsätta tillhandahållas konsumenter på marknaden efter ikraftträdan- det, dock längst till och med den 31 december 2026.

1Senaste lydelse 2022:1497.

2Senaste lydelse 2023:673.

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Utredningens uppdrag

Utredningen har enligt direktivet1 haft i uppdrag att se över och analy- sera vissa frågor inom alkohol- och tobaksområdet, och därtill när- liggande frågor, samt analysera behovet av förändringar och förtyd- liganden av regelverken. Syftet med uppdraget har varit att säkerställa en sammanhållen och systematisk reglering inom området för att upp- nå en effektiv och rättssäker tillämpning till skydd för folkhälsan, med särskilt fokus på att uppnå en hög skyddsnivå för barn och unga.

Uppdraget har innefattat att

–analysera och lämna förslag till reglering som syftar till att stärka skyddet för barn och unga, bland annat i fråga om försäljning av lustgas, marknadsföring av alkohol, produktkrav för tobak och nikotinprodukter, förbud mot langning av tobak och nikotin- produkter samt om tobaks- och nikotinfri skoltid,

–analysera konsekvenserna av en eventuell förändring av det över- gripande målet för ANDT-politiken som tar hänsyn till de vari- erande skadeverkningar som olika tobaks- och nikotinprodukter kan orsaka, bland annat i förhållande till Sveriges internationella åtaganden och EU-rätten,

–analysera hur en effektiv och enhetlig tillsyn av alkohol, tobaks- och nikotinprodukter kan uppnås,

–bedöma utrymmet för och behovet av lättnader i regelverket för att få serveringstillstånd samt överväga om kraven kan moderniseras, förenklas och förtydligas utan att göra avkall på skyddsintresset,

1En trygg uppväxt utan alkohol, tobak och nikotinprodukter (dir. 2022:111).

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2024:23

–göra en översyn av regler om förmedlings- och försäljningstjänster av alkoholdrycker samt bedöma behovet av ny reglering, och

–lämna nödvändiga författningsförslag.

Utredningens uppdrag har utvidgats genom ett tilläggsdirektiv2. Enligt tilläggsdirektivet har utredningen också haft i uppdrag att

–analysera och ta ställning till om utformningen av förvaringsför- budet för alkoholdrycker och alkoholdryckliknande preparat bör ändras,

–analysera och ta ställning till om det ska införas ett förvarings- förbud för tobaksvaror och nikotinprodukter, och

–om det bedöms lämpligt, lämna nödvändiga författningsförslag.

Under vissa avsnitt i betänkandet redovisas närmare detaljer om upp- draget.

Enligt direktiven ska vidare utredningen analysera hur föreslagen förhåller sig till relevant EU-reglering samt beskriva och beräkna för- slagens ekonomiska effekter och konsekvenser för enskilda, företag, kommuner och staten. Konsekvensanalysen ska enligt direktiven också omfatta en analys av om förslagen har betydelse för det jämställd- hetspolitiska delmålet jämställd hälsa eller särskilt berör kvinnor eller män, flickor eller pojkar. I betänkandet ska det vidare redovisas hur förslagen kan komma att påverka barn och unga. Det har inte ingått i uppdraget att föreslå ändringar i grundlag eller att lämna förslag på skatteområdet.

Det ursprungliga direktivet för utredningens uppdrag finns i bilaga 1. Tilläggsdirektivet finns i bilaga 2. Uppdraget skulle enligt ursprungsdirektivet redovisas senast den 31 oktober 2023. I och med tilläggsdirektivet har uppdraget förlängts och ska i stället redovisas den 31 mars 2024.

2Tilläggsdirektivet till Utredningen om lustgas och vissa frågor inom alkohol- och tobaks- området (dir. 2023:71).

SOU 2024:23

Utredningens uppdrag och arbete

2.2Utredningens arbete

Utredningens egentliga arbete påbörjades i början av september 2022. Det har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med expertgruppen samt löpande kontakter i enskilda frågor med sakkunniga och experter. Utredningen har sammanträtt med expert- gruppen vid totalt 8 tillfällen, varav ett sammanträde var ett internat som varade i två dagar.

Utredningen har därutöver haft externa möten med myndigheter. Utredningen har träffat företrädare för Kemikalieinspektionen, Läke- medelsverket, Giftinformationscentralen, Livsmedelsverket, Ekobrotts- myndigheten, Stockholms stad, Folkhälsomyndigheten, Länsstyrelsen i Örebro, Polismyndigheten och Konsumentverket. Utredningen har också träffat representanter för Kommunala alkohol- och tobakshand- läggares förening. Utöver det har utredningen deltagit vid ett möte med representanter från WHO Europe, från de nordiska ländernas berörda departement och från de nordiska alkoholmonopolen.

Utredningen har vidare på förfrågan träffat företrädare för organisa- tioner och branschorganisationer inom alkohol och tobaksområdet; Alkoholgranskningsmannen, A non smoking generation, Cancer- fonden, IOGT-NTO, JTI Sweden AB i egenskap av representant för tobaksbranschen, Sprit och vinleverantörsföreningen, Svensk daglig- varuhandel, Sveriges Bryggerier, Svenska snustillverkarföreningen, Tobaksfakta och Visita.

Utredningen har träffat Magnus Lundbäck, nikotinforskare och docent i kardiologi vid Karolinska institutet. Utredningen har dess- utom ställt skriftliga frågor angående nikotin till Louise Adermark, docent i neurobiologi vid institutionen för neurovetenskap och fysio- logi på Göteborgs universitet, och till Hans Gilljam, professor i folk- hälsovetenskap vid Karolinska institutet.

Utredningen har vidare ställt skriftliga frågor angående användning av lustgas till Svenska motorsportförbundet, Svenska bilsportförbundet och Sveriges bagare och konditorer. Med anledning av förslaget om reglering av alkoholservering på fartyg i internationell trafik har utred- ningen dessutom ställt skriftliga frågor till Svensk Sjöfart och till Trans- portstyrelsen.

Utredningen har tagit del av internationella erfarenheter genom att bevaka de förslag inom lustgasområdet som lagts fram från andra medlemsländer inom EU. Kontakter har också tagits med företrädare

3 Lustgas

3.1Utgångspunkter enligt direktivet

I utredningens direktiv anges att användning av lustgas i berusnings- syfte under senare år har blivit en allt vanligare företeelse bland barn och unga. Utredaren ska därför föreslå en reglering av icke-medi- cinsk användning av lustgas, till exempel bestämmelser om ålders- gränser, försäljning, tillsyn, marknadsföring och införsel. Enligt direk- tiven ska utredaren också analysera förutsättningarna för att utforma en reglering som kan omfatta andra flyktiga ämnen och varor som innehåller ett flyktigt ämne, som vid inandning medför eller kan med- föra berusning, inklusive sådana ämnen som ännu inte har utvecklats.

3.2Vad är lustgas?

Lustgas är en färglös gas med en sötaktig lukt. Det kemiska namnet är dikväveoxid, N2O. Inom vården används lustgas för smärtlindring och som narkosmedel. När lustgas används inom läkemedelsområ- det omfattas den av krav i läkemedelslagen (2015:315).

Lustgas används även inom matlagning till gräddsifoner för att till exempel göra vispgrädde. Lustgas är en godkänd livsmedelstillsats en- ligt Europaparlamentets och rådets förordning om livsmedelstillsat- ser1 och betraktas således som en sådan när den används för att vispa grädde. En gräddsifon är en behållare som fylls med det som ska vispas. En lustgaspatron skruvas ned i behållaren och det som ska vispas kan då tryckas ut med hjälp av lustgasen och blir på en gång vispad. En vanlig storlek för en gräddsifon är 0,5 liter och till den används en patron med lustgas som innehåller ungefär 8 gram lustgas.

1Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1333/2008 av den 16 december 2008 om livsmedelstillsatser.

Lustgas

SOU 2024:23

Lustgas används även inom viss motorsport, såsom vid drifting och dragracing. Lustgasen används då till att öka effekten på for- donets förbränningsmotor. Användningen av lustgas i olika sport- grenar inom motorsport är reglerat i respektive sports reglemente.

Dessutom används lustgas inom elektronikområdet vid tillverkning av till exempel halvledare och LCD skärmar. Lustgas används också inom förpackningsindustrin som en förpackningsgas.

Lustgas är en växthusgas som har stor påverkan på miljö och klimat. Den förstärkta växthuseffekten leder till att jordens medeltempe- ratur ökar, vilket bland annat medför att klimatet förändras och att havsnivåerna höjs. Lustgas bidrar även till att bryta ner ozonet i strato- sfären. Utsläpp av 1 kg lustgas motsvarar cirka 300 kg koldioxid på 100 års sikt2.

3.3Användning av lustgas i berusningssyfte

Namnet lustgas syftar på gasens effekt att framkalla eufori. Lustgas orsakar vid inandning ett rus och gasen används som narkosmedel och smärtstillande medel. Ruset är kort och intensivt med lyckorus och fnissighet som följd samt en känsla av att vara avskärmad från verkligheten. Ruset kulminerar inom någon minut efter inhalationen för att sedan snabbt avta.

Gasen framställdes på konstgjord väg för första gången år 1772 och började användas som rusmedel inte långt därefter. Lustgas an- vändes i samband med ett kirurgiskt ingrepp för första gången den 11 december 1844 när den amerikanske tandläkaren Horace Wells (1815–1848) lät sig bedövas med lustgas i samband med utdragning av en tand.3

En tillfällig användning av lustgas är som regel inte farlig. Den främsta risken vid enstaka tillfällen av inandning är kortvarig syrebrist och svimning. Om gasen andas in direkt från lustgaspatronen kan intaget orsaka köldskador i munnen, näsan och ner i luftvägarna. Vid en frekvent och långvarig användning kan andra allvarliga skador uppkomma. En hög konsumtion leder till brist på vitamin B12 som i sin tur kan medföra nervskador. Långvarig användning kan även leda

2sverigesmiljomal.se/miljomalen/skyddande-ozonskikt/lustgasutslapp (hämtad 2022-12-20).

3ne.se/uppslagsverk/encyklopedi/lång/dikväveoxid (hämtad 2022-11-29).

SOU 2024:23

Lustgas

till psykoser, psykiatriska problem och − vilket dock är ovanligt − blodproppar i hjärnan eller lungorna.

Omfattningen av lustgasanvändningen för berusning har enligt Giftinformationscentralen till en början varit relativt låg. På senare år har dock Giftinformationscentralen sett en påtaglig ökning av antalet frågor om lustgas som använts för berusning, från både sjuk- vården och privatpersoner. Tidigare har det varit en eller två personer per år som har drabbats av kroniska skador. Under 2021 var det 30 sådana fall och fram till november 2022 var det 80 personer som drabbats av allvarliga komplikationer till följd av användning av lustgas som berusningsmedel. De vanligaste besvären är domningar, muskel- svaghet, kognitiv påverkan, psykiska symtom (psykos) och trombo- embolism (lung- eller artärembolier). För de personer som drabbats av allvarligare komplikationer är åldersspannet 14–34 år och medel- åldern 22,6 år. Uppgifterna från Giftinformationscentralen omfattar de fall där sjukvården eller den enskilde har hört av sig till dem. De fall där sjukvården själva har hanterat en patient som sökt vård för skador som orsakats av användningen av lustgas för berusning framgår således inte av Giftinformationscentralens statistik.

Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysning (CAN) genomför varje år en nationell undersökning av skolungdomars er- farenheter av alkohol, narkotika, dopning, tobak och spel om pengar (ANDTS) bland elever i årskurs 9 och gymnasiets år 2. I 2022 års undersökning4 lade CAN till en fråga om lustgasanvändning. Resultatet av den undersökningen visar att 6 procent av eleverna i årskurs 9 hade provat lustgas någon gång. Bland de äldre eleverna i gymnasiets års- kurs 2 uppgick motsvarande andel till 17 procent. I 2023 års under- sökning5 uppgav 5 procent av eleverna i årskurs 9 att de någon gång använt lustgas. Av gymnasieleverna i årskurs 2 var det 14 procent som uppgav att de provat lustgas. Problematiken med missbruket av lust- gas har också uppmärksammats i media där unga människor har berättat om sin användning av lustgas och om de allvarliga skador de har fått av användningen6. De berättar om att de drabbats av förlamningar och

4CAN:s nationella skolundersökning 2022 Ungas erfarenheter av alkohol, narkotika, dopning, tobak och spel s. 34–35.

5CAN:s nationella skolundersökning 2023 Ungas erfarenheter av alkohol, narkotika, dopning, tobak och spel s. 36.

6Se t.ex. en artikel i Aftonbladet, den 27 maj 2022, Pontus fick nervskador av lustgas: ”Sluta direkt”, reporter Adam Westin och ett inslag på SVT nyheter den 12 oktober 2022, Hon blev förlamad av lustgas: ”Gick som en bebis”, reporter Helena Yohannes Magnusson.

Lustgas

SOU 2024:23

förlorad känsel. De beskriver behov av lång rehabilitering med osäker- het om de någonsin kommer bli helt återställda.

Det är i dag lätt att få tag på lustgas. Lustgas säljs och marknadsförs på hemsidor och via sociala medier som riktar sig direkt till den som vill använda lustgas för att berusa sig. Det erbjuds stora volymer lust- gas med hemkörning och expressleverans på helger och nätter. Det förekommer ofta realisation av produkterna och det är billigare att köpa fler tuber åt gången. Ballonger, som används för inandning av lustgas, och så kallade crackers säljs som tillbehör.

När ballonger används fylls de upp med lustgas och gasen andas sedan in från ballongen. En cracker används för att få ut gasen ur de små patronerna utan att behöva använda en gräddsifon. Lustgasen finns att köpa i olika smaker, som till exempel jordgubbssmak eller mint. Det finns även smaksättningar som användaren själv kan tillföra lustgasen.

Det förekommer att ballonger med lustgas säljs till gäster på krogar och andra allmänna lokaler. Ballonger fyllda med lustgas säljs även på gator och torg, i vart fall i storstäderna. I Stockholms innerstad finns en utbredd gatuförsäljning av lustgas under helgerna. En säljare uppger i en intervju i SVT från den 2 oktober 20217 att han säljer för mellan 1 000 kronor och 10 000 kronor per kväll. Han berättar att det ibland blir bråk mellan säljarna om områden. Det uppstår även ordnings- störningar till följd av att det är många säljare på samma plats. Det finns exempel där Polismyndigheten har tagit initiativ till att krav på tillstånd ska införas för försäljning på utsatta platser genom lokala ordningsföreskrifter för att komma till rätta med problematiken8. Det tar dock tid att få beslut om tillståndskrav från kommunen och det kompliceras av att det måste sökas för varje plats för sig. Av Eko- brottsmyndighetens ANDTS-rapportering till Folkhälsomyndigheten 2022 framgår att Ekobrottsmyndigheten har genomfört en mindre granskning över nya bolag som bedriver handel med lustgas på mark- naden i region väst. Granskningen visade att försäljningen kunde lik- nas vid narkotikaförsäljning där det används ”springpojkar” som främst säljer lustgas till unga personer för att brukas i berusningssyfte. Eko-

7Inslag från SVT Lokala nyheter Stockholm den 2 oktober 2021, Försäljarna om lustgasen: ”Vi bråkar om områden”, reporter Alexander Färggren.

8Lokaltidningen Mitt i Stockholm, den 28 november 2022, Nu ska lustgasen bort från Medis och inslag från SVT Lokala nyheter Stockholm den 8 januari 2023, Snart kan det krävas tillstånd för att sälja lustgas på Söder, reporter Helena Yohannes Magnusson.

SOU 2024:23

Lustgas

brottsmyndigheten konstaterade att flera av de granskade bolagen hade kopplingar till brottsliga nätverk.

Den ökade användningen av lustgas för berusningsändamål har inte bara kunnat konstateras i Sverige utan även i flera andra europeiska länder. I en rapport från den europeiska narkotikabyrån, European monitoring centre for drugs and drug addiction (EMCDDA) som pub- licerades i november 20229, redogörs för hur lustgasen har blivit mer lättillgänglig än den varit tidigare och hur det har vuxit fram en industri som är inriktad på försäljning av lustgas för berusning. Utöver det uppvisar liksom i Sverige flera europeiska länder en ökning av perso- ner med svåra nervskador till följd av långvarig användning av lustgas.

3.4Andra flyktiga ämnen

Sniffning och boffning av olika flyktiga ämnen har sedan lång tid till- baka förekommit i samhället. Med sniffning och boffning avses inand- ning av gaser och andra flyktiga ämnen. I detta betänkande används hädanefter endast begreppet sniffning för att beskriva all slags inand- ning av flyktiga ämnen.

Under 1950-talet blev sniffning som fenomen vanligare, främst bland yngre tonåringar. Då var sniffning oftast liktydigt med inandning av förtunningsmedel eller andra lättflyktiga kolväten, som till exempel thinner, bensin, terpentin och aceton. Senare kom butangas och pro- pangas, som används i cigarettändare och ingår i gasol, att få en ökad användning som sniffningsmedel, liksom aerosoler, som tjänstgör som drivgas i sprayburkar10.

Ångorna som inandas transporteras med blodet och når snabbt hjärnan, vilket leder till att ett rus uppstår. Den som sniffat kan bland annat bli mindre medveten om vad som händer runt en, få sluddrigt tal, minskad muskelkontroll, hallucinationer samt trötthet och huvud- värk. Sniffning kan även vara livshotande. Risken för överdos och med- vetslöshet uppstår redan vid användning vid ett enstaka tillfälle. Om sniffning kombineras med alkohol eller andra droger, ökar risken för överdos eller medvetslöshet. Den som sniffar regelbundet under längre tid kan få hjärnskador och skador på lever, njurar och andra organ11.

9EMCDDA:s rapport, Recreational use of nitrous oxide: a growing concern for Europe.

10CAN:s rapport Drogutveckling i Sverige – rapport 2003 s. 143.

11drugsmart.se/kunskap/sniffning-och-boffning (hämtad 2022-12-20).

Lustgas

SOU 2024:23

Enligt CAN:s rapport från 201912 om skolelevers drogvanor så har sniffningstrenden varit mer eller mindre nedåtgående under hela 2000-talet. Sedan 2012 har andelen elever med sniffningserfarenhet halverats bland niondeklassarna och i gymnasiets år 2. I 2019 års under- sökning uppgav 4 procent av niondeklassarna och 3 procent av gym- nasieeleverna att de någon gång sniffat eller boffat ett preparat. Re- sultatet av 2023 års skolundersökning13 uppvisar samma låga siffror. I början av millenniet var lim den enskilt vanligaste substansen, följt av spray (doftspray, hårspray etc.) samt annan gas (framför allt butan- gas). Olika typer av spray och gas blev därefter vanligare, men vid senare skolundersökningstillfällen var lim åter det vanligaste medlet.

Sniffning har huvudsakligen förekommit bland ungdomar under tonåren och har av myndigheter och organisationer beskrivits som ett lokalt fenomen som blossar upp på en ort under en period, men som ofta dör ut igen för att sedan på nytt kunna blossa upp. Som en åtgärd har butiker lokalt många gånger gått ihop och förbjudit pro- dukten för den som inte fyllt 18 år, med goda resultat. En sådan ålders- gräns har butiker rätt att införa enligt principen om avtalsfrihet, dvs. sin rätt att själva bestämma vem man vill ingå avtal med, om ålders- gränsen har ett berättigat syfte. Ett sådant syfte kan vara folkhälsan.

3.5Aktuell reglering som berör lustgas

Lustgas som läkemedel

Lustgas är ett godkänt receptbelagt läkemedel. Det innebär att tillverk- ning och hantering av den medicinska lustgasen följer de krav som EU och läkemedelslagen ställer på läkemedel. Sådan användning av lustgas är godkänd för patienter i alla åldersgrupper.

Medicinsk lustgas används vid narkos och för behandling av kort- variga smärttillstånd inom vården, bland annat vid förlossningar. När lustgas används i vården blandas den ut med syrgas och ges genom inhalation via en tätslutande mask över munnen och näsan under en begränsad tidsperiod. Under sådana kontrollerade former är det inte farligt att använda lustgas.

12CAN:s rapport Skolelevers drogvanor 2019, s. 66–67.

13CAN:s nationella skolundersökning 2023 Ungas erfarenheter av alkohol, narkotika, dopning, tobak och spel, s. 35–36.

SOU 2024:23

Lustgas

Lustgas som används inom vården ska användas i utrymmen med god ventilation eller där speciell utrustning tar hand om utandad gas. Detta för att undvika höga koncentrationer av lustgas i omgivnings- luften. Det finns nationella riktlinjer för vilken koncentration av lust- gas som inte bör överstigas (hygieniska gränsvärden)14. Det finns även regler om hur gasbehållare ska hanteras och förvaras. Till exempel ska sådana behållare förvaras i ett låst utrymme utom syn- och räck- håll för barn och hållas åtskilda från brandfarliga ämnen.

Lustgas som livsmedelstillsats

För att en tillsats ska få användas i livsmedel ska den vara godkänd. Lustgas är en EU-godkänd tillsats enligt Europaparlamentets och rådets förordning om livsmedelstillsatser. Tillsatser godkänns av EU- kommissionen, med insyn av Europaparlamentet och Europeiska unio- nens råd. Alla tillsatser som har godkänts får ett så kallat E-nummer. E:et talar om att EU har godkänt tillsatsen och numret är ett identi- fikationsnummer som är specifikt för tillsatsen. I bilaga II till förord- ningen finns en förteckning över livsmedelstillsatser som godkänts för användning i livsmedel och villkoren för användningen av dessa. Förteckningen omfattar bland annat de livsmedel som livsmedels- tillsatsen får användas tillsammans med, villkoren för hur livsmedels- tillsatsen får användas och begränsningar som gäller försäljningen av livsmedelstillsatsen direkt till slutkonsumenterna. Lustgas har num- mer E 942 i förteckningen och namnet anges som dikväveoxid. Lustgas är godkänd för användning i alla livsmedelskategorier, även livsmedel för spädbarn och småbarn. En EU-godkänd tillsats får inte, utan att ha ett undantag, förbjudas att användas som livsmedelstillsats i de livs- medelskategorier som den godkänts för.

Reach-förordningen

Lustgas består av dikväveoxid som är en kemikalie. Ett centralt regel- verk på kemikalieområdet är Europaparlamentets och rådets förord- ning om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av

14Arbetsmiljöverkets föreskrifter och allmänna råd om hygieniska gränsvärden (AFS 2018:1).

Lustgas

SOU 2024:23

kemikalier (Reach-förordningen)15. Förordningen innehåller regler om registrering, utvärdering, tillstånd och begränsningar av kemiska ämnen. Den syftar till att stärka skyddet av människors hälsa och miljön mot de risker som kemikalier kan utgöra. I princip omfattas alla kemikalier av Reach-förordningen. I artikel 2 finns vissa undan- tagna ämnen för vilka förordningen inte ska tillämpas. Lustgas faller inte in under något av undantagen.

Ett grundläggande krav enligt Reach-förordningen är att alla kemiska ämnen ska registreras. Den som tillverkar eller importerar ett ämne i vissa kvantiteter är skyldig att registrera ämnet hos den europeiska kemikaliemyndigheten (Echa). I registreringsanmälan ska tillverkaren eller importören redovisa information om ämnet. Anmälningarna ut- värderas av Echa. För ett ämne med särskilt farliga egenskaper krävs tillstånd för att få använda eller släppa ut ämnet på marknaden. Ett ämne kan även bli föremål för begränsningar. Lustgas är inte tillstånds- pliktigt och omfattas inte av några begränsningar enligt Reach-förord- ningen.

CLP-förordningen

Ett annat centralt regelverk på kemikalieområdet är Europaparlamen- tets och rådets förordning om klassificering, märkning och förpack- ning av ämnen och blandningar (CLP-förordningen)16. CLP-förord- ningen innehåller regler om hur kemikalier ska klassificeras med avseende på farliga egenskaper och hur de ska förpackas och märkas. Förordningen innehåller också regler om att anmäla uppgifter för kem- iska ämnen. Förordningen är tillämplig på alla ämnen oavsett använd- ningsområde, med undantag för ämnen som används i läkemedel, veterinärläkemedel, kosmetiska produkter, medicintekniska produkter, livsmedel och foder.

Enligt CLP-förordningen ska tillverkare och importörer som släpper ut ett ämne på marknaden klassificera ämnet utifrån dess farliga egen- skaper. Klassificeringen förutsätter att tillverkaren eller importören

15Europaparlamentets och rådets förordning (EG) 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets 76/769/ EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG.

16Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1272/2008 av den 16 december 2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar, ändring och upphävande av direktiven 67/548/EEG och 1999/45/EG samt ändring av förordning (EG) nr 1907/2006.

SOU 2024:23

Lustgas

utvärderar all tillgänglig information om ämnet utifrån de klassifi- ceringskriterier som anges i förordningen. Klassificeringen avser fysi- kaliska faror (till exempel brandfarlighet eller explosivitet), hälsofaror (till exempel akut toxicitet, allergiframkallande eller cancerframkall- ande) och miljöfaror.

Det finns detaljerade regler för hur klassificeringen ska gå till. Det är tillverkarna och importörerna av ämnena som själva ska se till att klassificering sker, så kallad självklassificering. För vissa farliga ämnen kan emellertid beslut om klassificering fattas på EU-nivå, så kallad harmoniserad klassificering. Leverantörerna av ett ämne måste följa den harmoniserade klassificeringen.

Om ett ämne har klassificerats som farligt ska leverantörerna säker- ställa att ämnet märks och förpackas i enlighet med vad som före- skrivs i CLP-förordningen innan ämnet släpps ut på marknaden. Klassi- ficeringen utgör grunden för den information om risker som ska lämnas via förpackningsmärkning och säkerhetsdatablad. Vidare har klassificeringen betydelse för de krav som ställs på användare i andra rättsakter. En klassificering som cancerframkallande, skadlig för arvs- massan eller reproduktionsstörande kan till exempel medföra att produkten inte får säljas till allmänheten enligt regler i Reach-förord- ningen.

Lustgas har i dag inte en harmoniserad klassificering. Tillverkare och importörer ska därför självklassificera ämnet enligt de kriterier som CLP-förordningen ställer upp och sedan märka och paketera produkten utifrån självklassificeringen. Frankrike har dock lämnat ett förslag till Echa om att lustgas ska få en harmoniserad klassifi- cering. Ett arbete inom EU pågår därför, men något beslut är ännu inte fattat.

Regleringen av kemikalier i miljöbalken

Lustgas omfattas även av kemikalielagstiftningen i 14 kap. miljöbalken. Kapitlet innehåller bestämmelser om kemiska produkter och biotek- niska organismer och varor som på grund av sitt innehåll eller be- handling har sådana egenskaper att de behöver regleras. Kemiska produkter som yrkesmässigt tillverkas i eller förs in till Sverige ska enligt 14 kap. 10 § anmälas till Kemikalieinspektionen för registrering i ett nationellt produktregister. I 8 § finns bemyndiganden för reger-

Lustgas

SOU 2024:23

ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer att bland annat meddela föreskrifter i fråga om hantering, införsel och utförsel när det gäller kemiska produkter.

Produktsäkerhetslagen

Produktsäkerhetslagen (2004:451) syftar till att säkerställa att varor och tjänster som tillhandahålls konsumenter inte orsakar skada på person. Lagen gäller för i princip alla sorters varor och tjänster. Genom bestämmelserna om varor genomförs Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/95/EG av den 3 december 2001 om allmän produkt- säkerhet.

Produktsäkerhetslagen innehåller ett allmänt säkerhetskrav (7 §). Det innebär att varor som tillhandahålls av näringsidkare ska vara säkra. En vara är säker i produktsäkerhetslagens mening, om den vid normal eller rimligen förutsägbar användning och livslängd inte för med sig någon risk för människors hälsa och säkerhet eller bara en låg risk. Risken måste vara godtagbar med beaktande av hur varan eller tjänsten används och ska vara förenlig med en hög skyddsnivå när det gäller människors hälsa och säkerhet. Om en vara inte motsvarar dessa krav är den att anse som farlig (8 §). Vid bedömningen av om en risk hos en vara ska anses vara godtagbar finns vissa kriterier som det ska tas särskild hänsyn till. Däribland finns egenskaper, utförande, säkerhets- information, inverkan på andra varor samt risker för vissa konsument- grupper, särskilt barn och äldre (9 och 10 §§).

Marknadsföringslagen

Marknadsföringslagen (2008:486) innehåller generella regler om mark- nadsföring och gäller oavsett vilken vara som marknadsförs. Lagen tillämpas när näringsidkare marknadsför eller själva efterfrågar pro- dukter i sin näringsverksamhet och innehåller bestämmelser om reklam och andra åtgärder i näringsverksamhet som är ägnade att främja av- sättningen av och tillgången till produkter (2 och 3 §§). Lagen genom-

SOU 2024:23

Lustgas

för Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29/EG om otillbör- liga affärsmetoder17.

Enligt marknadsföringslagen får marknadsföring inte vara otill- börlig. Vilseledande marknadsföring (9, 10 och 12–17 §§) är otillbörlig om den påverkar eller sannolikt påverkar mottagarens, vanligen kon- sumentens, förmåga att fatta ett välgrundat affärsbeslut (8 §). Även aggressiv marknadsföring och marknadsföring som strider mot god marknadsföringssed är att anse som otillbörlig om den i märkbar mån påverkar eller sannolikt påverkar konsumentens förmåga att fatta ett välgrundat affärsbeslut (5–7 §§).

En näringsidkare vars marknadsföring är otillbörlig får förbjudas att fortsätta med denna eller med någon annan liknande åtgärd (23 §). En näringsidkare som vid sin marknadsföring låter bli att lämna väsent- lig information får åläggas att lämna sådan information (24 §). Ett förbud enligt 23 § eller ett åläggande enligt 24 § ska förenas med vite, om det inte av särskilda skäl är obehövligt (26 §). Patent- och mark- nadsdomstolen är behörig domstol för förbud och åläggande (46 a §). Talan om förbud eller åläggande får väckas av Konsumentombuds- mannen, en näringsidkare som berörs av marknadsföringen eller en sammanslutning av konsumenter, näringsidkare eller löntagare (47 §). I fall som inte är av större vikt får Konsumentombudsmannen med- dela ett sådant föreläggande. Föreläggande ska förenas med vite, om det inte av särskilda skäl är obehövligt (28 §).

3.6Annan närliggande reglering

Förordningen om försäljning och förvaring av vissa flyktiga lösningsmedel m.m.

Sedan den 1 april 1978 gäller förordningen (1977:994) om försäljning och förvaring av vissa flyktiga lösningsmedel m.m. Den reglerar han- tering av flyktiga lösningsmedel som vid inandning medför eller kan befaras medföra berusning (1 §). I syfte att hindra eller motverka att flyktiga lösningsmedel används i berusningssyfte, får Läkemedelsverket enligt förordningen meddela särskilda föreskrifter om märkning, för-

17Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29/EG av den 11 maj 2005 om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv 84/450/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 (direktiv om otillbörliga affärsmetoder).

Lustgas

SOU 2024:23

varing och försäljning efter samråd med Kemikalieinspektionen. Ver- ket får även förbjuda försäljning av visst varuslag till den som inte har fyllt 18 år (2 §). Läkemedelsverket ansvarar för tillsynen och ska i samråd med Kemikalieinspektionen offentliggöra vägledande för- teckningar över ämnen och varor som vid inandning medför berusning eller kan befaras medföra berusning (3 §). Under 2000-talet tog Läke- medelsverket fram förslag till föreskrifter om flyktiga lösningsmedel samt förslag till förteckning över de flyktiga lösningsmedel som avsågs omfattas av nyss nämnda föreskrifter. Läkemedelsverket föreslog sär- skilda bestämmelser om märkning, förvaring och försäljning av de flyktiga lösningsmedel som fanns angivna i förteckningen. Föreskrif- terna skickades på remiss till myndigheter och organisationer. I re- missvaren uppmärksammades vissa problem med de föreslagna före- skrifterna. Kemikalieinspektionen påpekade att endast tre av de fem produktgrupper som Läkemedelsverket föreslagit var flyktiga lösnings- medel som kunde anses omfattas av verkets föreskrifter. Kemikalie- inspektionen anmärkte att propan och butan är drivgaser och bränsle och alltså inte lösningsmedel. Mot bakgrund av de problem som fram- fördes kom Läkemedelsverket inte att besluta om några förskrifter om flyktiga lösningsmedel.

Narkotikautredningen lade i sitt betänkande Bättre kontroll av missbruksmedel. En effektivare narkotika- och dopningslagstiftning

m.m.(SOU 2008:120) fram ett förslag om att ersätta 1977 års för- ordning med en ny förordning. Den nya förordningen skulle om- fatta flyktiga ämnen. Flyktiga ämnen ansågs var ett vidare begrepp som på ett bättre sätt skulle innefatta alla typer av substanser som kan sniffas. Enligt förslaget skulle Statens Folkhälsoinstitut, numera Folkhälsomyndigheten, för en viss tid i en eller flera kommuner få meddela särskilda föreskrifter om marknadsföring, försäljning och märkning i butik samt även förbud mot försäljning av visst varuslag till den som inte har fyllt 18 år. Även om regeringen i propositionen En effektivare narkotika- och dopningslagstiftning (prop. 2010/11:4) instämde med utredningen om att en ny förordning behövde införas så genomfördes inte förslaget.

100

SOU 2024:23

Lustgas

Lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor

Lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor gäller varor som på grund av sina inneboende egenskaper medför fara för män- niskors liv eller hälsa och som kan användas i syfte att uppnå berusning eller annan påverkan (1 §). I propositionen Kontroll av syntetiska droger m.m. (prop. 1997/98:183 s. 47–48) framgår att lagen i huvudsak är avsedd att tillämpas på varor som inte har några mer allmänna an- vändningsområden, till exempel vissa narkotikaliknande substanser som ännu inte har kunnat klassificeras som narkotika. Lagen är inte avsedd att tillämpas på varor eller ämnen som har mer erkända använd- ningsområden, som till exempel metanol, etanol eller tobak. Gamma- butyrolaktob (GBL) och 1,4-butandiol (a,4-BD) omfattas dock av lagen trots att de även har ett industriellt användningsområde. Syftet med lagen är att kunna kontrollera kemiska ämnen som medför fara för den enskildes liv eller hälsa och som används i berusningssyfte, men som aldrig kan uppfylla de kriterier som krävs för narkotika- klassificering. Lagen kan bara tillämpas på sådana varor som inte om- fattas av narkotikastrafflagen (1968:64) eller lagen (1991:1969) om för- bud mot vissa dopningsmedel, och som inte heller är godkända som läkemedel (2 §).

I 12 § förordningen (2021:248) med instruktion för Folkhälso- myndigheten föreskrivs att myndigheten ska bevaka och utreda be- hovet av narkotikaklassificering av varor som inte utgör läkemedel och utreda behovet av kontroll av varor enligt lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Regeringen föreskriver sedan på vilka varor lagen ska tillämpas (1 § andra stycket lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor). Varor som avses i lagen får inte utan tillstånd föras in i landet, överlåtas, framställas, förvärvas i överlåtelsesyfte, anskaffas, bearbeta, förpackas, transporteras, förvaras eller på annat sätt han- teras om varorna inte är avsedda för eget bruk, bjudas ut till försälj- ning eller innehas (3 §). Det är straffbart att uppsåtligen bryta mot någon av dessa bestämmelser (4 § och lagen [2000:1225]om straff för smuggling).

Av 4 § förordningen (1999:58) om förbud mot vissa hälsofarliga varor framgår att Folkhälsomyndigheten även är tillsyns- och tillstånds- myndighet. Myndigheten får meddela tillstånd till hantering för ett vetenskapligt eller industriellt ändamål och får även meddela före- skrifter om införsel, överlåtelse, framställning, förvärv i överlåtelse-

101

Lustgas

SOU 2024:23

syfte, utbjudande till försäljning, innehav, anteckningar och märk- ning samt om undantag från kravet på tillstånd. Om en verksamhet inte följer reglerna för att hantera hälsofarliga varor, får Folkhälso- myndigheten besluta om förelägganden eller förbud (3 c § lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor).

3.7Lagstiftning i andra länder

Finland

I Finland finns sedan den 1 september 2013 en reglering18 som innebär att kemikalier inte får överlåtas om det finns orsak att misstänka att de skaffas i uppenbart berusningssyfte eller annat missbruk som kan medföra särskild risk för hälsan. Med stöd av denna bestämmelse och regler om marknadskontroll19 har den ansvariga myndigheten Säker- hets- och kemikalieverket (Tukes) möjlighet att vidta åtgärder mot försäljningen av dessa kemikalier, som till exempel lustgas, genom att meddela förelägganden eller förbud.

I den finska alkohollagen20 finns ett förbud mot åtgärder som stri- der mot god sed. Åtgärder som anses strida mot god sed får inte vidtas i verksamheter som bedriver alkoholförsäljning. Det anses strida mot god sed att till exempel uppmana människor att göra något riskfyllt i påverkan av alkohol eller att ytterligare främja användningen av nar- kotika, läkemedel eller kemikalier. Hänvisningen till kemikalier i alko- hollagstiftningen syftar särskilt till lustgas21.

Danmark

I Danmark regleras lustgas i Lattergasloven.22 Lagen trädde i kraft den 10 juni 2020 och syftet med lagen är att stoppa människors använd- ning av lustgas som berusningsmedel.

Lagen innehåller regler om förbud mot försäljning av lustgas till unga under 18 år samt i butiker där även alkohol, tobak och e-ciga- retter säljs. Det är även förbjudet för unga under 18 år att föra in lust-

18Statsrådets förordning om detaljförsäljning av kemikalier 644/2013 (3 §).

19Lag om marknadskontrollen av vissa produkter 16.12.2016/1137.

20Alkohollag, 28.12.2017/1102 (4 §).

21Regeringens proposition till riksdagen med förslag till alkohollag och vissa lagar som har sam- band med den, RP 100/2017 rd s. 77–78.

22Lov om salg og markedsføring af lattergas til forbrugere, Lov nr 800 af 09/06/2020.

102

SOU 2024:23

Lustgas

gas till Danmark. I lagen fastställs även kvantitetsgränser för försälj- ning och införsel om högst 17 gram per konsument och dag.

En utvärdering23 av lagen har sammanställts av det danska närings- departementet (Erhvervsministeriet) i syfte att undersöka effekterna av reglerna och se om det finns behov av ytterligare begränsningar. Vid utvärderingen har den danska hälsomyndigheten (Sundhedssty- relsen) bedömt att användningen av lustgas har minskat sedan lag- stiftningen kom på plats. Samtidigt har dock kunnat konstateras att säljkanalerna har flyttats från fysiska butiker och webbshopar till sociala medier och till försäljning mellan konsumenter. Olika problemområ- den med den nuvarande lagstiftningen har identifierats och Danmark avser att föra in ytterligare begränsningar för lustgas.

I ett förslag till lag om ändring av lattergasloven24 föreslås skärpta regler för försäljning till konsumenter (bland annat att all försäljning i berusningssyfte ska förbjudas oavsett mängd), kontroll av danska företags organisationsnummer vid köp av mer än 17 gram lustgas, för- bud mot innehav av lustgas på allmänt tillgängliga platser och möj- lighet att stänga av profiler och andra gränssnitt online som är för- knippade med marknadsföring av lustgas till konsumenter.

Frankrike

Frankrike införde den 1 juni 2021 bestämmelser i folkhälsolagen25 med en rad skyddsåtgärder för att förhindra farlig användning av lustgas som främst riktar sig till minderåriga men även unga vuxna. Bestämmelserna infördes efter att de franska hälso- och sjukvårds- myndigheterna hade noterat en ökning av förgiftningsfall i samband med användning av lustgas för berusning. Antalet förgiftningsfall som hade anmälts till den franska nationella läkemedelsmyndigheten (National Agency for the Safety of Medicines and Health Products

–ANSM) bland den yngre populationen, främst unga vuxna, hade femdubblats: från 47 fall år 2019 till 254 fall år 2020. Det hade också skett en ökning av antalet rapporter om allvarliga hälsoeffekter som berör det centrala nervsystemet och ryggmärgen. Dessa ökade från

37 allvarliga fall på två år (2018 och 2019) till 82 fall under 2020. I lagen finns bestämmelser om förbud mot försäljning till minder-

23Evaluering af lattergasloven, 31/08/2021.

24Forslag til Lov om ændring af lov om salg og markedsføring af lattergas til forbrugere.

25Code de la santé publique.

103

Lustgas

SOU 2024:23

åriga, förbud mot försäljning på pubar och i tobaksaffärer och förbud mot försäljning av ”crackers” som möjliggör användning av patroner utan sifon.

Frankrike har också i juli 2023 beslutat om en förordning26 om fastställande av högsta tillåtna kvantiteten för försäljning till privat- personer av produkter som innehåller dikväveoxid. I förordningen föreskrivs att endast försäljning av dikväveoxid i patroner på upp till 8,6 gram och högst 10 patroner är tillåtet till privatpersoner. Inga andra förpackningar får säljas till privatpersoner. Det är således inte möjligt att sälja flaskor, cylindrar och andra behållare för vilka det enda syftet är inandning för berusningsändamål.

Förordningen gäller inte yrkesutövare inom livsmedels- eller restau- rangbranschen som kan intyga sitt yrke när denne köper produkten.

Huvudsyftet med förordningen är att skydda människor mot följ- derna av användningen av lustgas som berusningsmedel genom att begränsa försäljningsvolymen till privatpersoner av produkter som innehåller lustgas.

Frankrike har också i januari 2022 inlett ett förfarande vid den Europeiska kemikaliemyndigheten (Echa) om en harmoniserad klassi- ficering av lustgas.

3.8En ny lag om lustgas

Utredningens förslag: Det ska införas en ny lag om lustgas.

Användning av lustgas för berusning är ett gammalt fenomen. Fram till för ett par år sedan har användningen dock inte varit så vanlig. Av Giftinformationscentralens statistik framgår att det under tidigare år har varit omkring en eller två personer per år som drabbats av kro- niska skador. De senaste åren har dock en förändring skett och det har från flera håll larmats om att lustgas används för berusning i en allt större omfattning. Giftinformationscentralen har på senare år haft en kraftig ökning av samtalen om lustgas, från några enstaka per år till ungefär ett om dagen. Av Giftinformationscentralens statistik fram- går även att antalet personer som drabbats av allvarliga skador har

26Förordning av den 19 juli 2023 om fastställande av den högsta tillåtna kvantiteten för för- säljning till privatpersoner av produkter som förtecknas i artikel L. 3611–1 i folkhälsolagen och som innehåller dikväveoxid.

104

SOU 2024:23

Lustgas

ökat. Under 2021 var det 30 fall av allvarliga skador och under 2022 var det fram till november 80 sådana fall. Det är således på senare år som användningen har blivit mer utbredd. Giftinformationscentralens uppgifter indikerar att ökningen är betydande.

Som redogjorts för i avsnitt 3.3 visar resultatet av CAN:s skol- undersökning från 2023 att 5 procent av eleverna i årskurs 9 hade provat lustgas någon gång och 14 procent av de äldre eleverna i gym- nasiets årskurs 2. Detta visar på en liten nedgång av användningen jämfört med 2022. Det var dock första gången som en särskild fråga ställdes om elevernas användning av lustgas i skolundersökningen år 2022. Det går därför inte att dra någon säker slutsats av nedgången. Möjligen har den kraftiga ökningen av användningen stagnerat.

Användningen av lustgas har uppmärksammats i media där flera unga människor har berättat om sin användning av lustgas och de skador de fått av användningen. Det har även rapporterats om stor nedskräpning av tomma lustgastuber till följd av användningen i berus- ningssyfte. En ökad användning av lustgas som berusningsmedel kan även ses i flera länder i Europa.

Hand i hand med att flera personer testat och använder lustgas som berusningsmedel har också en marknad vuxit fram med företag vars hela affärsidé är att sälja lustgas som berusningsmedel. Lust- gasen säljs framför allt på hemsidor och via sociala medier som riktar sig direkt till den som vill berusa sig. Denna försäljning av lustgas har utökats från små behållare som används till gräddsifoner till stora behållare som rymmer flera kilo lustgas. Inte sällan sker försäljningen till rabatterade priser, särskilt vid köp av flera behållare. I framför allt storstäderna finns också uppgifter om gatuförsäljning av lustgas. Det finns exempel där företrädare för Polismyndigheten har framställt önskemål till kommunen om krav på lokala tillstånd för försäljning på utsatta platser med stöd av ordningslagen (1993:1617) och lokala ordningsföreskrifter för att komma till rätta med problematiken. Dessa åtgärder tar dock tid och är otillräckliga då försäljningen sanno- likt bara flyttar till andra platser eller till den redan omfattande försälj- ningen på nätet.

Lustgasanvändning för berusning bland barn och unga vuxna är mycket oroväckande. Ur ett folkhälsoperspektiv är det bekymmer- samt att antalet personer med allvarliga skador på grund av använd- ningen ökar kraftigt. Som redogjorts för i avsnitt 3.3 är det i vissa fall fråga om allvarliga nervskador samt kognitiva och psykiatriska sym-

105

Lustgas

SOU 2024:23

tom. Dessutom är det oroande, såsom framgår av CAN:s skolunder- sökningar, att det är många barn och ungdomar som har testat lust- gas för att berusa sig. Med hänsyn till detta finns ett behov av att begränsa försäljningen av lustgas.

Både produktsäkerhetslagen och marknadsföringslagen är tillämp- liga på försäljningen och saluförandet av lustgas. De krav som ställs på produkters säkerhet och på marknadsföringen av produkterna i dessa lagstiftningar är dock generella och utgör trubbiga instrument för att komma åt lustgasanvändning för berusning. Enligt produkt- säkerhetslagen ska en vara eller en tjänst vid normal eller rimligen förutsebar användning och livslängd inte föra med sig någon risk för människors hälsa och säkerhet eller bara en låg risk. Kemikalieinspek- tionen har påtalat att det allmänna säkerhetskravet visserligen eventuellt inte är uppfyllt när lustgas säljs som ett berusningsmedel, men ser ändå vissa problem med att genom den lagstiftningen komma åt lust- gasanvändning för berusning. En aspekt som inspektionen lyft fram är att ingripanden enligt den lagen endast kan rikta sig mot enskilda aktörer som uttryckligen säljer det i berusningssyfte, till skillnad från en lag som förbjuder all försäljning i det syftet. Även när det gäller marknadsföringslagen finns en liknande problematik. En talan om otillbörlig marknadsföring riktas mot en enskild aktör och gäller om- ständigheterna i det specifika fallet. En sådan åtgärd skulle få en be- gränsad effekt och inte träffa hela branschen. En särskild reglering om försäljning av lustgas bör därför införas.

Som redogjorts för ovan i avsnitt 3.5, får regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer enligt 14 kap. 8 § miljöbalken med- dela föreskrifter om hantering, införsel och utförsel av kemikalier. Lustgas är en kemikalie och omfattas således av bestämmelsen. Efter- som det i dagsläget saknas bestämmelser som reglerar försäljningen av lustgas som berusningsmedel är det angeläget att en reglering kan införas så snart som möjligt. En förordning om lustgas med stöd av det redan befintliga bemyndigandet i miljöbalken skulle mot den bakgrunden vara att föredra framför en ny lag som tar längre tid att få på plats. Regleringen i miljöbalken, som visserligen syftar till att skydda människor och miljön från skador som orsakas av kemikalier, har dock inte som ändamål att reglera berusningsmedel. De åtgärder som utredningen anser vara nödvändiga för att stävja användningen av lustgas som berusningsmedel och som därför föreslås i kommande avsnitt är relativt ingripande åtgärder mot enskilda näringsidkare och

106

SOU 2024:23

Lustgas

även mot privatpersoner. Den typen av åtgärder bör därför regleras i lag. Det är också i linje med hur liknande produkter på folkhälso- området, som till exempel alkohol och tobak, är reglerade. Utredningen anser därför att de grundläggande bestämmelserna kring lustgas ska tas in i en ny lag. Mer detaljerade bestämmelser och sådana bestäm- melser som kan komma att behöva förändras över tid regleras lämp- ligen i förordning och föreskrifter.

3.9Lagens syfte och förhållande till annan lagstiftning

Utredningens förslag: Lagen ska innehålla bestämmelser om för- säljning och införsel av lustgas. Lagen ska syfta till att motverka användningen av lustgas för berusning.

Lagen ska inte tillämpas på lustgas som omfattas av läkemedels- lagen.

Lagens syfte och innehåll

Användningen av lustgas som berusningsmedel kan innebära betyd- ande hälsorisker. Som redogjorts för i avsnitt 3.3 kan en långvarig användning av lustgas bland annat leda till allvarliga nervskador och psykiatriska symtom. Användningen av lustgas som berusnings- medel har ökat kraftigt under de senaste åren och förekommer både bland barn och unga vuxna. Den senaste tidens utbredning av lust- gasanvändning för berusning är oroväckande och det är angeläget att användningen inte normaliseras. Den nya lagen om lustgas ska således syfta till att förhindra användning av lustgas som berusningsmedel och minska hälsoriskerna.

Lustgas har som tidigare nämnts flera legitima användningsområ- den inom sjukvården och industrin samt som livsmedelstillsats. Med hänsyn till denna legitima och i vissa fall angelägna användningen av lustgas är det inte önskvärt med ett totalförbud mot försäljning av lustgas. Regleringen måste i stället riktas in på försäljningen av lust- gas som berusningsmedel. Lagen bör därför innehålla bestämmelser som reglerar försäljning och införsel av lustgas.

107

Lustgas

SOU 2024:23

Medicinsk lustgas ska inte omfattas av lagen

Lustgas är ett godkänt läkemedel och används inom vården vid be- dövning och för kortvarig smärtlindring, bland annat vid förloss- ningar. Medicinsk lustgas är identisk med den lustgas som regleras i den nya lagen och skulle kunna falla inom ramen för den nya lag- stiftningen. Den medicinska lustgasen omfattas dock redan av en ändamålsenlig lagstiftning på läkemedelsområdet och ska därför inte omfattas av den föreslagna lagen om lustgas.

3.10Ska andra flyktiga ämnen omfattas av lagen?

Utredningens bedömning: Lagen bör inte omfatta andra flyktiga ämnen än lustgas.

Det finns inte något behov av reglering för att fånga upp nya kemiska ämnen som efterliknar lustgas.

Sniffning har från och till varit ett problem i samhället. När sniff- ningen började uppmärksammas var den förknippad med inandning av förtunningsmedel och andra lättflyktiga kolväten som till exempel thinner och bensin. Senare började även butangas och propangas som finns i cigarettändare och gasol att sniffas samt aerosoler som utgör drivgas i sprayburkar. På senare tid har det även blivit vanligt att lustgas inandas. Gemensamt för de produkter som används för sniffning är att de lätt kan förgasas, inandas och ge berusning.

Som redogjorts för i avsnitt 3.3 kan inhalering av lustgas få allvarliga konsekvenser, särskilt vid långvarig användning. Även sniffning av andra flyktiga ämnen är farligt. Vissa sniffningspreparat kan till och med vara direkt livshotande vid användning vid endast ett tillfälle. Inandning av butangas och propangas gör att den delen av hjärnan som reglerar hjärtverksamheten kan störas, så att hjärtat slår okon- trollerat eller i värsta fall stannar. Frågan är om en ny lag bör omfatta även andra flyktiga ämnen än lustgas.

Det kan alltså konstateras att alla flyktiga ämnen som har kommit att användas för berusning är farliga och kan få mycket allvarliga kon- sekvenser för folkhälsan. Detta talar naturligtvis för att en reglering bör införas som syftar till att generellt begränsa tillgången till flyktiga ämnen. Härtill kommer att det framför allt är barn och ungdomar

108

SOU 2024:23

Lustgas

som sniffar andra flyktiga ämnen. Eftersom barn och ungdomar är en särskilt skyddsvärd grupp i samhället är en rimlig ståndpunkt att en reglering bör göras generell så att den kommer att omfatta de flyk- tiga ämnen som framför allt används av dem. Det talar således för att en lag införs som omfattar alla flyktiga ämnen som kan användas i berusningssyfte.

För att en lag om flyktiga ämnen ska bli tillräckligt specifik för att bli rättssäker krävs dock att de flyktiga ämnena kan avgränsas på ett tydligt sätt. Eftersom det kan röra sig om varor med vitt skilda egenskaper och varierande effekter är det inte möjligt att ge flyktiga ämnen en gemensam definition som med någon exakthet kan klar- göra vilka ämnen det är fråga om. En definition i lag som ska täcka alla flyktiga ämnen måste därför med nödvändighet bli mycket generell.

En generell definition − som endast anger till exempel att lagen omfattar flyktiga ämnen som kan användas för berusning och med- föra fara för hälsan − skulle dock leda till att alla sådana ämnen om- fattas oavsett om vissa sådana ämnen aldrig faktiskt har använts i ett sådant syfte. En sådan reglering riskerar att gå utöver syftet att mot- verka användningen av lustgas som berusningsmedel och obefogat försvåra en legitim användning. Eftersom flyktiga ämnen regelmässigt har en allmän användning skulle det också innebära att en mängd undantag från lagens tillämpningsområde skulle behöva införas som också blir generella och riskerar att antingen bli för vida eller för snäva.

Vid tillkomsten av lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor an- märkte flera remissinstanser och Lagrådet på att det inte fanns någon närmare avgränsning av de hälsofarliga varorna (se prop. 1997/98:183 s. 39). Lagrådet framhöll dock samtidigt att det fanns ett behov av att ha möjlighet att vid ändringar i missbruksmönster snabbt ingripa mot nya droger. Det var därför acceptabelt att det i lagen infördes ett be- myndigande till regeringen att föreskriva vilka produkter som skulle omfattas utan att någon närmare avgränsning infördes i lagen.

På narkotikaområdet tas ständigt nya produkter fram och det finns därför ett starkt behov av ett förfarande som tillförsäkrar att nya droger snabbt kan komma att omfattas av lagstiftningen.

Behovet av reglering gör sig dock inte gällande på samma sätt för flyktiga ämnen. De varor som hittills har använts till sniffning har inte förändrats till sin struktur på samma sätt som på narkotika- området. Det är varor som finns på marknaden och har allmänna, men skilda användningsområden. Myndigheter och organisationer har kon-

109

Lustgas

SOU 2024:23

staterat att sniffning tidigare utgjort lokala problem som blossat upp på en viss ort under en period för att sedan dö ut. Eftersom problemen inte fått en nämnvärd spridning har lokala åtgärder av butiker på orten, såsom till exempel åldersgräns och tillfälligt borttagande av produkten ur sortimentet, fungerat effektivt. Enligt CAN:s senaste skolundersök- ningar har sniffningstrenden av andra flyktiga ämnen än lustgas varit mer eller mindre nedåtgående under hela 2000-talet. Detta talar för att det i dag inte finns något trängande behov av att reglera även andra flyktiga ämnen.

Sammantaget görs bedömningen att behovet av att reglera andra flyktiga ämnen utöver lustgas inte är tillräckligt starkt för att uppväga de komplikationer som en allmänt hållen lag skulle innebära. En mer allmänt hållen lag riskerar dessutom att bli en mindre effektiv lagstift- ning för att förhindra användningen av lustgas som berusningsmedel.

När det gäller narkotika är det − för att kringgå lagstiftningen − ett vanligt tillvägagångssätt att ett preparat som klassificerats som nar- kotika i någon mån ändras till sin sammansättning så att preparatet inte längre motsvarar det som narkotikaklassats. Såvitt utredningen erfarit är risken för att lustgas på samma sätt ska komma att ändras till sin struktur inte särskilt stor. Lustgas är ett mycket rent ämne med en enkel struktur. Gasen har funnits i sin nuvarande form sedan lång tid tillbaka. Enligt uppgifter till utredningen skulle en förändring av lustgasens struktur innebära att ämnet får en helt annan verkan. Det bedöms därför inte som sannolikt att andra ämnen som efterliknar effekterna av lustgas kommer utvecklas efter införandet av lagen. Ut- redningen ser därför inte heller något behov av en reglering för att fånga upp kommande ämnen som efterliknar lustgas.

3.11Mängdbegränsning för försäljning till privatpersoner

Utredningens förslag: Försäljning av lustgas till en privatperson ska få ske endast om lustgasen finns eller fylls på i en behållare som kan innehålla högst 9 gram lustgas. Högst två sådana behållare får säljas eller fyllas på per köptillfälle och person.

Den som lämnar ut eller fyller på lustgas utöver mängdbegräns- ningen ska förvissa sig om att köparen är näringsidkare. Lust-

110

SOU 2024:23

Lustgas

gasen ska tillhandahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera om köparen är näringsidkare.

Samma mängdbegränsning som vid försäljning ska gälla även när lustgas förs in i landet av en privatperson.

Tullverket ska ha rätt att utöva kontroll av att mängdbegräns- ningen följs när lustgas förs in i landet.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om undantag från mängdbegränsningen vid försäljning och införsel samt skyldigheten att kontrollera att köparen är näringsidkare.

Det ska införas en mängdbegränsning vid försäljning av lustgas

Lustgas som används till gräddsifoner säljs i små patroner som inne- håller omkring 8 gram lustgas. Lustgas används både inom restaurang- branschen och av privatpersoner huvudsakligen för att vispa grädde. Det är även vanligt förekommande att dessa patroner används för be- rusning. Då intas lustgasen ofta genom en ballong, men det går också att inandas gasen direkt från patronen. Innehållet i en patron räcker för att fylla en ballong. För att öppna patronen och få ut innehållet krävs en sifon eller en så kallad cracker, som är ett specialtillbehör framtaget för att få ut lustgasen ur små patroner. De små lustgaspatro- nerna säljs ofta i lådor om 10 eller 24 patroner. Det förekommer även nätbutiker som säljer upp till 600 patroner i en låda. Det är svårt att se att sådana mängder motiveras av en privatpersons behov av att vispa grädde.

Utöver dessa små patroner finns ett stort utbud av större behållare, som innehåller från cirka 600 gram lustgas (vilket räcker till att fylla cirka 80 ballonger) upp till cirka 15 kg lustgas. Dessa stora behållare är billigare och gör det enklare att fylla många ballonger. De räcker också till fler berusningar. För privatpersoner finns det i princip inte något annat användningsområde för dessa större behållare än berusning.

För att komma åt användningen och försäljningen av lustgas som berusningsmedel finns ett behov av att sätta en gräns för hur mycket lustgas som ska få säljas till en privatperson.

Utöver en negativ inverkan på försäljningen av lustgas för berusning kommer en begränsning att till viss del även påverka den seriösa mark- naden negativt. Det är dock endast försäljningen till privatpersoner

111

Lustgas

SOU 2024:23

som föreslås påverkas. Försäljningen till restauranger och caféer eller företag inom industrin kommer inte att omfattas av begränsningen. Försäljningen till privatpersoner, för de ändamål som lustgasen är av- sedd att användas, torde i de flesta fall inte omfatta hantering av några större mängder lustgas. Eftersom det inte är fråga om ett totalförbud så kommer dessutom även den delen av försäljningen till största delen att bli opåverkad. Den eventuella negativa effekten för seriösa till- verkare och återförsäljare av lustgas får därför anses vägas upp av den positiva effekten den minskade tillgången till lustgas kommer ha för enskilda personers hälsa och folkhälsan. En begränsning får därmed anses ändamålsenlig och godtagbar.

Om gränsen för hur stora mängder lustgas en privatperson får köpa sätts för högt, riskerar begränsningen att inte få den avsedda effekten. Samtidigt ska privatpersoner fortfarande ha möjlighet att använda sina gräddsifoner för matlagning. Med beaktande av den oroväckande ökningen av lustgasanvändning för berusning och de skador som detta kan medföra anser utredningen att det inte längre ska var tillåtet att sälja stora behållare med lustgas till privatpersoner. I den danska lag- stiftningen finns en begränsning som innebär att högst 17 gram lustgas, motsvarande två små lustgaspatroner, får säljas till en konsument per dag. Begränsningen innebär att en privatperson inte kan köpa stora tuber med lustgas eller storpack av mindre patroner. Två patroner som normalt innehåller cirka 8 gram styck räcker till att vispa en liter grädde. För användningen av gräddsifoner till matlagningen får den mängden i de flesta fall anses vara fullt tillräcklig. Det är utredningens bedöm- ning att en liknande gräns som finns i Danmark ska införas i den nya lagen om lustgas.

Utredningen föreslår därför att det till en privatperson endast ska vara möjligt att sälja lustgas i behållare som innehåller en mindre mängd lustgas. För att ta höjd för att det kan förekomma små varia- tioner av patronernas innehåll utgår förslaget från 9 gram lustgas per patron. Det ska av samma skäl inte heller vara tillåtet att sälja ett större antal av dessa patroner till privatpersoner. Det föreslås därför att en privatperson inte ska få köpa mer än två små behållare per person och köptillfälle.

Utredningen har noterat att det utöver engångsbehållare för lustgas även finns behållare som är återfyllningsbara. Dessa kan mot en kostnad fyllas på hos återförsäljare som säljer lustgas för påfyllning. Den typen av behållare förekommer i berusningssammanhang, men används även

112

SOU 2024:23

Lustgas

inom till exempel bilsporten. Även den försäljningen kommer att om- fattas av begränsningen vid försäljning till privatpersoner.

Det ska finnas en skyldighet att kontrollera att mängdbegränsningen inte kringgås

Som nämnts ovan kan försäljning av mer lustgas än vad mängdbegräns- ningen tillåter ske till en näringsidkare. För att mängdbegränsningen inte ska kunna kringgås behöver någon slags kontroll ske av en köpare som uppger sig vara näringsidkare och vill köpa mer lustgas.

På alkohol- och tobaksområdet finns krav på att den som lämnar ut alkohol och tobaksprodukter ska förvissa sig om att mottagaren har fyllt 18 år (3 kap. 8 § tredje stycket alkohollagen [2010:1622], 5 kap. 17 § första stycket lagen [2018:2088] om tobak och liknande produkter och 19 § första stycket lagen [2022:1257] om tobaksfria nikotinpro- dukter). Förvissandekravet är förknippat med kravet på åldersgräns och syftar till att kontrollera att den som köper sådana produkter inte är under 18 år. Ett förvissandekrav finns också vid försäljning av teknisk sprit, där säljaren är skyldig att förvissa sig om att köparen har rätt att köpa in eller sälja varan vidare (6 kap. 4 § alkohollagen). En liknande reglering är lämplig för att kontrollera att inte en större mängd lustgas än tillåtet säljs till privatpersoner. En bestämmelse om att den som lämnar ut eller fyller på lustgas, till exempel ett butiksbiträde, ska vara skyldig att förvissa sig om att köparen är en näringsidkare bör därför införas. Kontrollen kan ske genom uppvisande av ett giltigt registreringsbevis för näringsidkare eller på annat likvärdigt sätt.

På tobaksområdet kompletteras förvissandekravet med ett krav på att den som säljer varor till konsumenter ska se till att verksam- heten är ordnad på ett sådant sätt att det går att kontrollera att köpa- ren har rätt att köpa tobak (i det fallet mottagarens ålder). Det gäller oavsett om varorna säljs i en fysisk butik eller på internet.

Det ligger i sakens natur att ett krav på kontroll av, som i nu aktuellt fall, att någon är en näringsidkare förutsätter att verksam- heten är ordnad så att det verkligen går att kontrollera. Det talar för att det inte borde krävas en reglering av detta. Om en reglering av det slaget införs medför det emellertid också att tillsynsmyndig- heten vid sin tillsyn kan kontrollera att försäljaren har ett effektivt kontrollsystem. För att kontrollen av mängdbegränsningen ska bli effektiv bör därför bestämmelsen om förvissandekravet som föreslås

113

Lustgas

SOU 2024:23

ovan kompletteras med en bestämmelse om att en verksamhetsutövare måste hålla sin verksamhet ordnad på ett sådant sätt att det går att kontrollera mängdbegränsningen.

I en fysisk butik kommer kontrollen att kunna ske genom upp- visande av ett registreringsbevis eller liknande. Vid försäljning på inter- net är det viktigt att en verksamhetsutövare ger personal på ett utläm- ningsställe eller en transportör förutsättningar för att kunna avgöra när ett utlämnande till en näringsidkare kan ske. I detta sammanhang är det värt att notera att förvissandekravet gäller vid utlämnandet av varan. Inte när varan beställs.

Hur kontrollen av näringsidkaren ska gå till och hur verksamheten ska anpassas så att kontrollen kan ske på ett ändamålsenligt sätt är föränderligt över tid och kan behöva ändras och förtydligas. Sådana bestämmelser lämpar sig därför bäst i förordning eller föreskrifter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ges därför möjlighet att meddela föreskrifter om detta.

Mängdbegränsningen ska också gälla vid införsel av lustgas

Syftet med att införa en mängdbegränsning för försäljning av lustgas är att begränsa tillgången. För att uppnå detta syfte bör samma mängd- begränsning gälla även vid införsel av lustgas. En sådan bestämmelse ska därför införas. Som en följd av det ska även Tullverkets befogenhet enligt 3 § lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen utvidgas till att omfatta även lustgas vid kontroll av mängdbegränsningen.

Undantag från mängdbegränsningen

Det kan finnas legitima användningsområden där en privatperson har ett behov av större behållare av lustgas än vad mängdbegräns- ningen tillåter. Ett exempel är inom bilsporten där större tuber lustgas, om upp till 15 kg, används vid till exempel dragracing. Skäl som kan tala för att medge undantag för bilsporten är att användningsområdet är begränsat till en mindre grupp människor och att användningen är strikt reglerad inom bilsportförbundets egna reglementen. Mot att tillåta ett undantag talar dock den stora mängd lustgas som används. Utifrån ett folkhälsoperspektiv är det inte önskvärt att stora mängder

114

SOU 2024:23

Lustgas

lustgas kommer i omlopp bland privatpersoner. Det finns alltid en risk att den därigenom kommer i orätta händer. I detta sammanhang bör även den påverkan som lustgas har på miljön vägas in. Lustgas är en växthusgas som bidrar till en förstärkt växthuseffekt. Utsläpp av 1 kg lustgas ger samma klimatpåverkan som utsläpp av cirka 300 kg kol- dioxid, se avsnitt 3.2. Mot den bakgrunden är det i nuläget inte moti- verat att medge undantag för bilsporten.

Det är dock inte uteslutet att det någon gång i framtiden kan upp- komma behov av att tillåta undantag från regleringen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreslås därför få meddela föreskrifter om undantag från mängdbegränsningen vid försäljning och införsel när det anses angeläget och intresset för ett undantag väger så tungt att risken för folkhälsan och miljön inte väger över.

3.12Förbud mot försäljning för berusning

Utredningens förslag: Lustgas får inte säljas om det finns anledning att anta att lustgasen ska användas som berusningsmedel.

Vid bedömningen av om det kan antas att lustgas ska användas som berusningsmedel ska särskilt beaktas på vilket sätt eller i vilket sammanhang försäljningen sker.

Som redogjorts för i avsnitt 3.9 är syftet med den föreslagna lagen att motverka användningen av lustgas i berusningssyfte och att där- igenom skydda folkhälsan. Bestämmelserna om mängdbegränsning väntas innebära att försäljningen av lustgas kommer att minska och att de stora behållarna försvinner från marknaden. Men bestämmel- sen hindrar inte att försäljningen av lustgas som ett berusningsmedel fortsätter. De små behållarna med lustgas kommer fortsatt att kunna användas som berusningsmedel.

Marknaden där lustgas saluförs som ett berusningsmedel är en rela- tivt ny företeelse. På grund av denna snabbt växande lustgasindustri har användningen av lustgas för berusning kunnat breda ut sig. Om de större behållarna inte längre får säljas till privatpersoner kan mark- naden förväntas ändra riktning så att försäljningen av de små behållarna kommer att öka. Även försäljningen av lustgasfyllda ballonger kan för- väntas öka.

115

Lustgas

SOU 2024:23

Sammantaget talar detta för att det bör införas en bestämmelse som hindrar försäljning av lustgas i berusningssyfte. Införandet av en sådan reglering har också ett signalvärde. Det har nämligen framkommit att många har uppfattat användningen av lustgas som ofarlig bland annat på grund av att den varit oreglerad. Det är viktigt att lustgasanvänd- ningen inte normaliseras. Ett förbud mot att sälja lustgas till någon som kan antas använda lustgasen för berusning bör därför införas.

Avgörande för bedömningen av om det kan antas att lustgas ska användas som berusningsmedel bör vara på vilket sätt eller i vilket sammanhang försäljningen sker. Platsen för försäljningen, vilken tid på dygnet den sker eller hur den saluförs är omständigheter som särskilt bör beaktas. En stor del av försäljningen av lustgas sker på nätet i webbutiker och via sociala medier. Där förekommer det försäljning som mer eller mindre öppet riktar sig till den som vill använda lustgas för berusning. Sådan försäljning kommer inte att vara möjlig i och med förbudet. Det kommer inte heller att vara möjligt för en köpare att kringgå mängdbegränsningen genom att göra upprepade köp av lustgas inom en kort tidsrymd för att komma åt större mängder. För det fall det är fråga om så många inköp att det inte är rimligt att det handlar om användning vid matlagning kan det antas att köparen inte har ett legitimt syfte med sina inköp.

Ett sätt som lustgas säljs på är via ballonger. Det finns inte något annat känt användningsområde för en lustgasfylld ballong än för be- rusning. Det är därför uppenbart att sådan försäljning sker i berusnings- syfte. Den försäljningen kommer därmed att träffas av bestämmelsen. Det finns flera andra situationer där man utifrån sammanhanget vid försäljningen kan sluta sig till att lustgasen säljs som ett berusnings- medel. Ett exempel är den lustgasförsäljning som sker på restauranger och krogar. När det gäller den lustgasförsäljning som sker på gator och torg ligger det också nära till hands att dra slutsatsen att det är fråga om försäljning till den som vill berusa sig. Detta gäller särskilt när försäljningen sker på sena helgkvällar. En annan företeelse som tyder på att lustgasen ska användas för berusning är försäljning med expressleverans. Det är inte troligt att utbudet av expressleverans på helgnätter är motiverat av enskilda personers behov av att kunna vispa grädde och såser.

Förbudet mot försäljning för berusning innebär att lustgas inte heller får marknadsföras som ett berusningsmedel. En säljare får därför inte i samband med försäljningen ange att lustgasen kan användas för

116

SOU 2024:23

Lustgas

berusning. Enligt de allmänna marknadsföringsreglerna kommer en sådan marknadsföring att vara otillbörlig.

3.13Ålderskrav

Utredningens förslag: Lustgas ska inte få säljas till den som inte har fyllt 18 år. Den som lämnar ut en sådan produkt ska förvissa sig om att köparen har uppnått den åldern.

Lustgas som säljs till privatpersoner ska tillhandahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera köparens ålder.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldigheten att kontrollera köparens ålder.

Den som inte har fyllt 18 år ska inte få föra in lustgas till landet. Tullverket ska ha rätt att utöva kontroll av åldersgränsen för

införsel av lustgas.

Lustgas ska inte få lämnas ut till den som är under 18 år

Av CAN:s senaste skolundersökning framgår att det är många barn och ungdomar som har testat lustgas. Barn och ungdomar är en sär- skild skyddsvärd grupp i det folkhälsopolitiska arbetet. De är på grund av sin ungdom ofta experimentlystna och mer oförstående inför de risker som de utsätts för. Barn och ungdomar är också mer påverkbara. Försäljningen av lustgas har på senare tid utvecklats. Bland annat har lustgasen börjat smaksättas med olika tilltalande smaker och behållarna har utsmyckats med fina motiv. Utbudet av produkterna bidrar till att göra dem mer attraktiva. Studier på tobaksområdet har visat att smaksatta produkter blir särskilt intressanta för ungdomar och leder till att produkterna uppfattas som mindre farliga. Även om lustgas är en annan sorts produkt än tobak och i princip är smaklös i sin grundform kan det antas att smaksättning också när det gäller lustgas särskilt attraherar ungdomar.

När det gäller barn och ungdomar bör målet vara att förhindra all form av användning av ämnen som kan vara skadligt för hälsan. Detta skyddsintresse väger starkare än att en person som inte har uppnått en viss ålder ska kunna köpa patroner till en gräddsifon. Det bör därför

117

Lustgas

SOU 2024:23

införas en åldersgräns vid handel med lustgas som ett komplement till övriga bestämmelser.

Vid detaljhandel med tobaksvaror och e-cigaretter finns sedan tidigare en åldersgräns på 18 år enligt 5 kap. 17 § lagen om tobak och liknande produkter. Det är samma åldersgräns som gäller vid detalj- handel med tobaksfria nikotinprodukter enligt 19 § lagen om tobaksfria nikotinprodukter och med folköl enligt 3 kap. 7 § alkohollagen. Det framstår som naturligt och ändamålsenligt att använda samma ålders- gräns för lustgas som för andra berusningsmedel.

Lustgas ska således inte få säljas till någon som inte har fyllt 18 år. Det är den som lämnar ut lustgasen, till exempel butiksbiträdet, som ska förvissa sig om att köparen har uppnått den åldern.

Tobaksvaror, e-cigaretter, påfyllningsbehållare, tobaksfria nikotin- produkter och alkohol får inte heller lämnas ut om det finns särskild anledning att anta att varan är avsedd att lämnas över till någon som inte uppfyller ålderskravet, det vill säga vid misstanke om langning (5 kap. 17 § andra stycket lagen om tobak och liknande produkter, 19 § andra stycket lagen om tobaksfria nikotinprodukter och 3 kap. 8 § andra stycket alkohollagen). När det gäller lustgas sker den nuvar- ande försäljningen framför allt på internet. Möjligheten för säljaren att uppmärksamma om en vara är avsedd att lämnas över till någon som inte uppfyller ålderskravet gör sig därför inte gällande på samma sätt som för ovan nämnda produkter. Dessutom föreslås att endast två små lustgaspatroner ska få säljas åt gången och att försäljning i berusningssyfte ska vara förbjudet. Behovet av en liknande reglering vid misstanke om langning av lustgas som finns för alkohol och tobak bedöms därför inte vara lika stort. Någon sådan bestämmelse föreslås därför inte i den nya lagen.

Det ska finnas en skyldighet att kontrollera köparens ålder

Vid försäljning av till exempel tobaksvaror till konsumenter ska varorna tillhandahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera köparens ålder. Det gäller oavsett försäljningskanal. För att bestämmelsen om åldersgräns ska vara effektiv ska samma krav ställas vid försäljning av lustgas. En verksamhetsutövare som säljer lustgas måste därmed hålla sin verksamhet ordnad på ett sådant sätt att det går att kontrollera köparens ålder. Precis som på tobaksområdet ska bestämmelsen gälla

118

SOU 2024:23

Lustgas

oavsett försäljningskanal. Det innebär att distansförsäljning eller lik- nande försäljning omfattas av kravet. Det framgår direkt av ordalydel- sen av bestämmelsen. Ett sådant krav bör även kompletteras med ett bemyndigande som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att utfärda närmare regler om skyldigheten att kontrollera köparens ålder. I en fysisk butik kan åldern oftast kon- trolleras genom uppvisande av giltig legitimation, men med dagens teknik är det också vanligt att legitimera sig genom tekniska lösningar som till exempel genom bank-id. Sådana tekniska lösningar har också blivit allt viktigare för kontrollen av handeln på internet. Vid försäljning på internet är det också viktigt att verksamhetsutövaren ger personal på utlämningsställe och transportörer förutsättningar för att kunna avgöra när en ålderskontroll måste ske. Nya tekniska lösningar och andra sätt att kontrollera en persons ålder är föränderligt över tid och lämpar sig bäst att ha i förordning eller i föreskrifter.

Åldersgränsen ska också gälla vid införsel av lustgas

Syftet med att införa en åldersgräns vid handel med lustgas är att hindra att barn och ungdomar får tillgång till produkterna. För att uppnå detta syfte bör samma åldersgräns gälla vid införsel av lustgas. En sådan bestämmelse ska därför införas. Som en följd av det ska även Tullverkets befogenhet enligt 3 § lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen utvidgas till att omfatta även lustgas vid kontroll av ålders- gränsen.

3.14Anmälan om försäljning

Utredningens förslag: En näringsidkare ska inte få bedriva detalj- handel med lustgas utan att först ha gjort en anmälan om för- säljningen till Folkhälsomyndigheten som ansvarar för tillsynen av verksamheten.

Den som bedriver detaljhandel med lustgas ska utöva egen- kontroll över försäljningen och hanteringen i övrigt av lustgas och se till att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkon- trollprogram. Egenkontrollprogrammet och övriga uppgifter som

119

Lustgas

SOU 2024:23

behövs för Folkhälsomyndighetens tillsyn ska bifogas anmälan om försäljning. Ändrade uppgifter ska utan dröjsmål anmälas till Folk- hälsomyndigheten.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om utformningen av egenkontroll- programmet.

En näringsidkare ska anmäla sin försäljning

För att den reglering av lustgas som nu föreslås ska få genomslag i prak- tiken behöver en tillsynsordning inrättas, se avsnitt 3.15. När det gäller verksamhet som står under tillsyn är det vanligt att det införs ett krav på att den som avser att bedriva handel först ska anmäla försäljningen.

Detaljhandel med folköl, e-cigaretter och påfyllningsbehållare, tobaksfria nikotinprodukter och vissa receptfria läkemedel omfattas av ett anmälningskrav. Den främsta anledningen till införandet av anmälningskravet för dessa produkter var att underlätta myndigheter- nas möjligheter att bedriva tillsyn genom att tillsynsmyndigheterna underrättas om verksamheten.

En anmälningsplikt kan framstå som väl ingripande mot de aktörer som säljer lustgas eftersom den försäljning som får ske har ett annat ändamål än försäljning av lustgas som berusningsmedel. Motiven bakom anmälningsplikten för ovan nämnda produkter gör sig dock gällande även vid försäljning av lustgas. Genom att införa ett krav på anmälan om försäljning kan tillsynsmyndigheten lättare få vetskap om verksamheterna. Ett anmälningskrav medför också att det går att straffsanktionera en rörelse som inte anmält sin försäljning, se av- snitt 3.23. På så sätt kan ett ingripande ske mot oseriösa aktörer.

De fördelar som en anmälningsplikt medför får därför anses väga tyngre än intrånget i den enskildes näringsverksamhet. En skyldighet för näringsidkare som avser att bedriva detaljhandel med lustgas att anmäla försäljningen bör därför införas.

I avsnitt 3.15 föreslår utredningen att Folkhälsomyndigheten ska ha tillsynsansvar över att lagen och anslutande föreskrifter följs. Som ovan nämnts är det huvudsakliga motivet för införandet av anmälnings- förfarandet att tillsynsmyndigheten ska underrättas om verksamheten. En näringsidkare som avser att sälja lustgas bör därför göra anmälan till Folkhälsomyndigheten.

120

SOU 2024:23

Lustgas

Frågor om vad en anmälan ska innehålla och hur anmälan ska göras kan lämpligen regleras i verkställighetsföreskrifter.

Den som bedriver detaljhandel med lustgas ska utöva egenkontroll

Egenkontroll innebär att en näringsidkare ska kontrollera att verk- samheten följer de regler som styr verksamheten och se till att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram. Egenkon- trollprogrammet kan fungera som en checklista för vad som krävs för att verksamheten ska bedrivas i enlighet med lag. Krav på egen- kontroll och egenkontrollprogram finns vid försäljning av folköl, tobak, e-cigaretter och påfyllningsbehållare, tobaksfria nikotinproduk- ter och vissa läkemedel.

Krav på egenkontroll och egenkontrollprogram bidrar också till att underlätta myndigheternas tillsyn. Genom egenkontrollprogram- met får tillsynsmyndigheten en bild av hur näringsidkaren arbetar för att följa lagstiftningen och vid en tillsyn kan handläggarna ställa frågor utifrån programmet.

Den försäljning av lustgas till konsumenter som efter lagens in- förande fortfarande är laglig handlar om lustgas i mindre patroner som används till matlagning. Att införa en skyldighet för just dessa näringsidkare, som bedriver en legitim försäljning av lustgas, att lämna in ett egenkontrollprogram kan framstå som onödigt administrativt betungande. Förutom att underlätta tillsynsmyndighetens tillsyn ger dock egenkontrollen näringsidkaren möjlighet att på ett strukturerat sätt säkerställa att försäljningen och hanteringen i övrigt uppfyller lagens krav. Näringsidkaren får på så sätt kunskap om vad som åligger honom eller henne. Egenkontrollen bidrar också i förlängningen till att skydda folkhälsan. De fördelar som ett egenkontrollsystem medför får därför anses väga tyngre än den administrativa bördan för närings- idkaren. Det bör därför införas ett krav på egenkontroll vid försäljning och hantering i övrigt av lustgas.

För att en effektiv tillsyn ska kunna bedrivas över lustgas bör egen- kontrollprogrammet och övriga uppgifter som behövs för tillsynen bifogas anmälan om försäljning. Om förhållandena ändras bör detta utan dröjsmål anmälas till Folkhälsomyndigheten.

För att egenkontrollen ska kunna utgöra ett bra stöd vid tillsynen bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ges

121

Lustgas

SOU 2024:23

möjlighet att meddela föreskrifter om hur egenkontrollprogrammet ska utformas.

3.15Tillsyn

Utredningens förslag: Folkhälsomyndigheten ska utöva tillsyn över att denna lag och anslutande föreskrifter följs.

En tillsynsordning ska införas

Den nya lagen om lustgas är en skyddslagstiftning vars syfte är att motverka användningen av lustgas som ett berusningsmedel och där- igenom skydda folkhälsan från de negativa hälsoeffekterna som an- vändningen av lustgas som berusningsmedel kan ge. Bestämmelser om mängdbegränsning vid försäljning, förbud mot försäljning i be- rusningssyfte, ålderskrav och anmälan av försäljning föreslås införas. För att säkerställa att bestämmelserna följs och blir effektiva behöver en tillsynsordning inrättas.

Folkhälsomyndigheten ska ansvara för tillsynen

Lagen om lustgas föreslås i många delar ha samma konstruktion som andra regleringar av berusningsmedel. Framför allt har lagen likheter med regleringarna på alkohol- och tobaksområdet. På dessa områden har kommunerna tillsynsansvar över detaljhandel med folköl, tobak, e-cigaretter, påfyllningsbehållare, tobaksfria nikotinprodukter. Kom- munerna har därför redan en uppbyggd tillsynsorganisation som om- fattar kontroll av detaljhandel. Kommunerna har en närhet till tillsyns- objekten och en kunskap om de lokala förhållanden som är viktig för att en effektiv tillsyn ska kunna ske, framför allt på fysiska försäljnings- ställen. Att ge kommunerna ansvar över tillsynen av lustgas skulle därför innebära att kommunernas kompetens och erfarenhet av tillsyn skulle kunna utnyttjas. Det skulle således finnas fördelar med att an- vända sig av kommunernas tillsynsorganisation även för lustgas.

Tillsynen över den detaljhandel med lustgas som får ske kommer dock skilja sig i vissa väsentliga delar från alkohol- och tobaksområ- det. När det gäller lustgas föreslås, till skillnad från alkohol och tobak,

122

SOU 2024:23

Lustgas

att försäljning av lustgas inte får ske i visst syfte. Den försäljning av lustgas som återstår efter att lagen har trätt i kraft är lustgas som an- vänds specifikt vid matlagning. Lustgas används i begränsad omfatt- ning vid matlagning och det kan därför förväntas att den lagliga för- säljning av lustgas till konsumenter som blir kvar är liten. Dessutom kommer troligtvis den största handeln ske över internet där kommu- nernas närhet till tillsynsobjekten inte är lika stark.

Mot bakgrund av den begränsade försäljningen av lustgas som fort- satt kommer vara laglig kan det ifrågasättas om det från effektivitets- synpunkt är lämpligt att lägga ett tillsynsansvar på kommunerna. Det framstår varken som effektivt ur ett kostnadsperspektiv eller ur ett kom- petensperspektiv att bygga upp en tillsynsverksamhet hos alla kom- muner för en sådan begränsad försäljning. Dessutom kan det också vara betungande för den enskilde näringsidkaren som säljer lustgas i ett annat syfte än för berusning att behöva anmäla sin försäljning till ett flertal kommuner. Mot bakgrund av detta anser utredningen att tillsynsverksamheten bör koncentreras till en myndighet.

Folkhälsomyndigheten är den myndighet som har det nationella ansvaret för folkhälsofrågor och som också har visst tillsynsansvar på närliggande områden. Folkhälsomyndigheten får därför anses vara den myndighet som är bäst lämpad att utöva tillsyn över att lagen om lustgas och anslutande föreskrifter följs.

3.16Förelägganden

Utredningens förslag: Folkhälsomyndigheten ska i sin tillsyns- verksamhet få meddela de förelägganden som behövs för att reg- lerna om lustgas ska följas.

Ett sådant föreläggande ska få förenas med vite. Vitet får inte omvandlas till fängelse.

Vid allvarliga eller upprepade överträdelser ska Folkhälsomyn- digheten få förbjuda den som bedriver detaljhandel med lustgas att fortsätta försäljningen. Om ett förbud får anses vara en alltför in- gripande åtgärd, ska Folkhälsomyndigheten i stället få meddela en varning. Folkhälsomyndighetens beslut om förbud ska gälla ome- delbart, om inte något annat anges i beslutet och få meddelas för en tid av högst sex månader.

123

Lustgas

SOU 2024:23

Folkhälsomyndigheten ska ha rätt att meddela förelägganden

En förutsättning för att Folkhälsomyndigheten ska ha möjlighet att utöva en effektiv tillsyn är att myndigheten har de befogenheter som behövs. Även om tillsyn kan ske på mindre ingripande sätt, till exempel genom dialoger och frivilliga rättelser, är det viktigt att tillsynsmyndig- heten har möjlighet att ta till mer ingripande åtgärder när det finns ett behov av det.

På tobaksområdet har tillsynsmyndigheterna möjlighet att i sin tillsynsverksamhet meddela de förelägganden eller förbud som behövs för att lagen och anslutande föreskrifter ska följas. Beslutet får förenas med vite (7 kap. 9 och 12 §§ lagen om tobak och liknande produkter samt 28 och 31 §§ lagen om tobaksfria nikotinprodukter). I tillsynen över den föreslagna lagen om lustgas och anslutande föreskrifter ingår att kontrollera att en större mängd lustgas inte säljs till privatpersoner och att lustgas inte säljs i berusningssyfte eller till en person som är under 18 år. I tillsynen ingår även att kontrollera att en anmälan om försäljning har gjorts. Lustgas är skadligt att inta i större mängder. Syftet med reglerna i lagen är att förhindra användning av lustgas som berusningsmedel och på så sätt minska de skadliga hälsoeffekter som bruk av lustgas kan medföra. Det är därför motiverat att Folkhälso- myndigheten ska ha befogenheter att meddela de förelägganden som behövs för att reglerna om lustgas ska följas. Ett föreläggande kan antingen innehålla ett krav att vidta en viss åtgärd eller ett förbud mot en åtgärd.

För att dessa beslut ska få genomslag bör myndigheten ha möj- lighet att förena besluten med vite. Kraven i lagen riktas mot såväl juridiska personer som fysiska personer och ett föreläggande kan därför riktas mot båda dessa objekt. Enligt bötesverkställighetslagen (1979:189) kan utdömda viten, som inte kunnat drivas in, omvandlas till fängelse. Omvandling är inte möjligt när det gäller juridiska per- soner. Av rättviseskäl bör därför en regel införas om att vitet inte ska få omvandlas till fängelse.

124

SOU 2024:23

Lustgas

Folkhälsomyndigheten ska få meddela försäljningsförbud vid allvarliga eller upprepade överträdelser

När det gäller e-cigaretter och påfyllningsbehållare samt tobaksfria nikotinprodukter får kommunen vid allvarliga eller upprepade över- trädelser av lagen förbjuda den som bedriver detaljhandel att fortsätta försäljningen. Om förbud anses vara en alltför ingripande åtgärd, får kommunen i stället meddela en varning. Kommunens beslut gäller omedelbart om inte något annat anges i beslutet och förbudet får med- delas för en tid av högst sex månader (7 kap. 13 § lagen om tobak och liknande produkter och 29 § lagen om tobaksfria nikotinprodukter).

Även vid detaljhandel med eller servering av folköl får kommunen förbjuda den som bedriver försäljning att fortsätta verksamheten om verksamheten föranleder olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller om bestämmelserna i lagen inte följs. Om förbud anses vara en alltför ingripande åtgärd, får kommunen i stället meddela en varning. Förbudet får meddelas för en tid av sex eller 12 månader (9 kap. 19 § alkohollagen).

Försäljning av lustgas ska inte få ske i berusningssyfte. Det skulle dock vid tillsynen av lustgas kunna uppdagas att en säljare av lustgas allvarligt bryter mot bestämmelserna i lagen. Folkhälsomyndigheten bör därför ges möjlighet att meddela förbud mot försäljning av lustgas vid allvarliga eller upprepade överträdelser. Om ett förbud är för in- gripande, bör Folkhälsomyndigheten i stället ges möjlighet att meddela varning.

Vid bedömningen av för vilken tid ett förbud ska få meddelas bör beaktas att lustgas inte tidigare har varit reglerat. Det saknas således erfarenhet av hur efterföljelsen av lagen kommer att se ut. Ett för- säljningsförbud är också i sig en ingripande åtgärd som kan få stor effekt på näringsidkarens verksamhet, vilket talar för att en kortare tid väljs. Utredningens bedömning är därför att förbudet ska få med- delas för en tid av högst sex månader.

Folkhälsomyndighetens beslut om förbud bör gälla omedelbart, om inte något annat anges i beslutet. Även om en omedelbar verk- ställighet kan leda till ingripande verkningar för den handlare som drabbas av beslutet, är intresset av att skydda konsumenternas hälsa vanligtvis så starkt när det gäller produkter av detta slag att närings- idkarens intresse får stå tillbaka. Härtill ska också vägas in att ett förbud mot försäljning endast får meddelas vid allvarliga eller upp-

125

Lustgas

SOU 2024:23

repade överträdelser. Detta fritar dock inte myndigheten från att göra en allmän proportionalitetsbedömning. Om det i något fall finns mot- stående intressen som med tillräcklig styrka talar för att beslutet bör verkställas först efter att beslutet fått laga kraft, bör Folkhälsomyndig- heten ange att beslutet inte får verkställas omedelbart.

3.17Rätt till upplysningar och tillträde till lokaler

Utredningens förslag: Folkhälsomyndigheten ska ha rätt att på begäran få de upplysningar, handlingar och varuprover som behövs för tillsynen.

Folkhälsomyndigheten ska ha rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen. Myndigheten ska också få göra under- sökningar och ta prover. För uttagna prover ska inte ersättning betalas.

Polismyndigheten ska på begäran av Folkhälsomyndigheten lämna den hjälp som behövs. Begäran får göras endast om det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att en polismans särskilda befogenheter behöver tillgripas eller om det annars finns synnerliga skäl.

Som nämnts i avsnitt 3.16 är en förutsättning för en effektiv tillsyn att tillsynsmyndigheten har tillräckliga befogenheter för sitt uppdrag. På alkohol- och tobaksområdet har tillsynsmyndigheterna rätt att på begäran få de upplysningar, handlingar och varuprover som behövs för tillsynen. Tillsynsmyndigheterna har också rätt att få tillträde till rörelsens lokaler för att utöva tillsynen.

När det gäller lustgas ingår det i Folkhälsomyndighetens tillsyns- ansvar att kontrollera att gasen inte säljs i större behållare än 9 gram och att högst två sådana behållare säljs åt gången. Myndigheten ska också kontrollera att försäljning inte sker i berusningssyfte eller till underåriga samt att en anmälan om försäljning har gjorts innan för- säljningen påbörjas.

För att Folkhälsomyndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter bör myndigheten ha rätt att på begäran få de upplysningar, hand- lingar och varuprover som behövs för kontrollen. Folkhälsomyndig- hetens befogenheter bör dock begränsas på så sätt att åtgärderna får vidtas endast i den utsträckning som behövs för tillsynen. I uttrycket

126

SOU 2024:23

Lustgas

ligger att åtgärderna ska vara föranledda av tillsynen och att de behövs för att tillsynen ska vara effektiv. Rätten att få ta del av handlingar avser handlingar som bland annat kan visa att försäljningen är an- mäld och att rätt produkter säljs i rätt mängd.

För att utföra sina uppgifter ska Folkhälsomyndigheten också ha rätt att få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen som används i samband med försäljning av lustgas för att där kunna utföra undersökningar och ta prover. En sådan rätt kan vara nödvändig för att bland annat kunna kontrollera sort och mängd av de produkter som finns i lager samt att kontrollera innehållet i en patron. Folkhälso- myndigheten ska också ha möjlighet att få bistånd av Polismyndig- heten i detta hänseende om det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan en polismans ingrip- ande eller det annars finns synnerliga skäl. Motsvarande bestäm- melser finns på alkohol- och tobaksområdet.

3.18Kontrollköp

Utredningens förslag: Folkhälsomyndigheten ska ges möjlighet att genomföra kontrollköp i syfte att ge underlag för en dialog mellan myndigheten och den som säljer lustgas om skyldigheten att förvissa sig om att köparen har fyllt 18 år. Vid kontrollköp ska Folkhälsomyndigheten endast få anlita en person som har fyllt

18år.

Ett kontrollköp ska få genomföras utan att säljaren underrättas

i förväg om detsamma. Folkhälsomyndigheten ska snarast efter ett genomfört kontrollköp underrätta säljaren om kontrollköpet.

Vad som framkommit genom kontrollköp ska inte få utgöra grund för Folkhälsomyndigheten att meddela förelägganden, för- bud eller varning.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om kontrollköp.

Ett viktigt skäl till den föreslagna lagen är att motverka användningen av lustgas som berusningsmedel och att genom ålderskravet särskilt skydda barn och ungdomar. Det är därför av stor vikt att tillsyns- myndigheten har tillräckliga verktyg för kontroll av efterlevnaden av ålderskravet.

127

Lustgas

SOU 2024:23

Inom alkohol- och tobaksområdet, samt även när det gäller recept- fria läkemedel som säljs i detaljhandeln, finns bestämmelser om kon- trollköp. Befogenheten att genomföra kontrollköp infördes 2014 för tobak, folköl och receptfria läkemedel. Av propositionen Kontrollköp

–ålderskontroll vid försäljning av folköl, tobak och receptfria läke- medel (prop. 2013/14:56 s. 18–25) framgår att kontrollköpet är en metod för att förstärka tillsynen av att näringsidkaren förvissar sig om att kunden har uppnått föreskriven ålder. Syftet är att få till stånd en dialog mellan den som är ansvarig för tillsynen och näringsidkaren. I den dialogen kan den tillsynsansvariga förvissa sig om att närings- idkaren har förstått regelverket på området och utveckla skälen till att det finns en åldersgräns.

Bestämmelsen om ålderskrav har betydelse för att begränsa tillgäng- ligheten av lustgas för barn och ungdomar. För att bestämmelsen ska bli effektiv är det viktigt att en legitimationskontroll görs vid ett köp. Kontrollköp bör i detta sammanhang kunna vara ett ändamålsenligt verktyg även vid tillsynen över åldersgränsen vid försäljning av lustgas. En rätt till kontrollköp bör därför införas för Folkhälsomyndigheten. Ett kontrollköp innehåller ett dolt moment för att vara effektivt, vilket i sig kan vara integritetskränkande. Behovet av att bestämmelsen om ålderskrav kan kontrolleras på ett effektivt sätt väger dock tyngre än det intrång som åtgärden kan innebära för näringsidkaren.

Syftet med kontrollköpet ska vara att få till stånd en dialog mellan den som är ansvarig för tillsynen och säljaren. Av förarbetena vid in- förandet av motsvarande bestämmelser avseende tobaksvaror framgår att erfarenheter från kommuner där kontrollköp hade använts visade att metoden var betydelsefull som hjälpmedel för att etablera ett bra samarbete mellan kommunen och handeln samt för att handeln ska bli bättre på legitimationskontroll. Det angavs också att kontroll- köpen kunde upplevas som mindre hotfulla för näringsidkaren om de inte kopplades till administrativa sanktioner (prop. 2013/14:56 s. 20–21 och 29). Syftet att skapa en bra dialog mellan tillsynsmyndigheten och företagen gör sig gällande också för handeln med lustgas. Det saknas därför skäl att låta uppgifter som framkommit vid kontrollköp av lust- gas läggas till grund för att meddela föreläggande, förbud eller varning.

Köpet ska inte genomföras i syfte att framkalla brott. Folkhälso- myndigheten får därför endast anlita en person som har fyllt 18 år för att genomföra köpet. Personen bör dock ha ett ungdomligt utseende för att kontrollköpet ska fylla sin funktion. Kontrollköp ska genom-

128

SOU 2024:23

Lustgas

föras utan att säljaren underrättas i förväg om köpet. En underrättelse i förväg skulle riskera syftet med åtgärden. För att minska det dolda momentet av åtgärden bör Folkhälsomyndigheten dock snarast efter ett genomfört kontrollköp underrätta säljaren om köpet.

Det är lämpligt att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om hur Folkhälso- myndigheten ska genomföra kontrollköp av lustgas.

3.19Underrättelseskyldighet

Utredningens förslag: Om en kommun i sin verksamhet får känne- dom om något som kan ha betydelse för Folkhälsomyndighetens tillsyn ska kommunen underrätta Folkhälsomyndigheten om detta.

Av 7 kap. 21 § lagen om tobak och liknande produkter och 36 § lagen om tobaksfria nikotinprodukter framgår att en kommun ska underrätta Folkhälsomyndigheten om den i sin verksamhet får kännedom om något som kan ha betydelse för Folkhälsomyndighetens tillsyn. På tobaksområdet har både kommunen och Folkhälsomyndigheten ansvar för tillsynen. Folkhälsomyndigheten har även ett tillsynsvägledande ansvar över kommunernas tillsyn. Det finns därför ett behov av en underrättelseskyldighet mellan myndigheterna på detta område för att framför allt Folkhälsomyndigheten ska kunna fullgöra sin uppgift att ge råd och annan vägledning i deras tillsynsverksamhet.

Samma behov gör sig inte gällande mellan myndigheterna vid till- synen över lustgas eftersom kommunen inte föreslås få något tillsyns- ansvar. Inte heller kommer Folkhälsomyndigheten att bedriva tillsyns- vägledning. Trots att kommunerna inte föreslås bedriva någon tillsyn över verksamheter som säljer lustgas är det möjligt att de i sin övriga verksamhet får del av uppgifter om lustgas som skulle vara värdefull vid Folkhälsomyndighetens tillsyn. Det är troligt att kommunerna med sin lokala kännedom om olika verksamheter och vid till exempel tillsyn över detaljhandel på alkohol- och tobaksområdet kan komma över uppgifter även om försäljning av lustgas. För Folkhälsomyndig- heten som inte har samma lokala kännedom som kommunerna skulle sådana uppgifter kunna underlätta deras tillsyn. Kommunen bör därför i dessa fall underrätta Folkhälsomyndigheten om sådant som kan ha betydelse för myndighetens tillsyn. Den bestämmelse om under-

129

Lustgas

SOU 2024:23

rättelseskyldighet som föreslås ovan får sekretessbrytande effekt. Det intrång i näringsidkarens eller den enskildes integritet som en sådan bestämmelse kan innebära måste ställas mot behovet av en välfunge- rande och effektiv tillsyn av bestämmelserna i den nya lagen. Mot bakgrund av det får bestämmelsen anses vara proportionerliga i för- hållande till intrånget.

Frågor om den hantering av personuppgifter som bland annat för- slaget om underrättelseskyldighet kan ge upphov till behandlas i av- snitt 3.24. I avsnitt 3.20 behandlas frågor om sekretess.

3.20Sekretess

Utredningens förslag: Det ska införas en särskild sekretessbestäm- melse i offentlighets- och sekretessförordningen för Folkhälso- myndighetens tillsynsverksamhet enligt den nya lagen. Sekretess ska inte gälla uppgifter i beslut.

Enligt 30 kap. 23 § offentlighet och sekretesslagen (2009:400) gäller sekretess, i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det, i en statlig myndighets tillsynsverksamhet för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forsknings- resultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Vidare gäller sekretess för uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verk- samhet. För statliga myndigheters tillsyn enligt lagen om tobak och liknande produkter och lagen om tobaksfria nikotinprodukter har regeringen meddelat sådana föreskrifter, se 9 § och punkterna 61 och 172 i bilagan till offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). Sekretessen gäller inte för uppgifter som ska offentliggöras enligt 2 kap. 1 och 8 §§ förordningen (2019:223) om tobak och liknande produkter eller enligt 6 § förordningen (2022:1263) om tobaksfria nikotinpro- dukter. Sekretessen gäller inte heller för beslut i tillsynsärenden som avser tobaksfria nikotinprodukter.

Vid Folkhälsomyndighetens tillsyn enligt den nu föreslagna lagen är det möjligt att myndigheten får del av uppgifter om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar och forskningsresultat. I de fall det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs

130

SOU 2024:23

Lustgas

bör ett liknande sekretesskydd som på tobaksområdet införas för lustgas. Det uppnås genom ett tillägg i bilagan till offentlighets- och sekretessförordningen. Allmänheten har dock ett berättigat intresse av att få del av uppgifter som förekommer i ett beslut som fattas av tillsynsmyndigheten. Uppgifter i beslut bör därför undantas från sekre- tessen.

3.21Avgifter

Utredningens förslag: Folkhälsomyndigheten ska få ta ut avgifter för sin tillsyn av den som bedriver anmälningspliktig försäljning.

Folkhälsomyndigheten ska få ta ut en avgift för anmälan om försäljning.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om storleken på och betalningen av de avgifter som Folkhälsomyndigheten ska få ta ut.

Folkhälsomyndigheten föreslås bli den myndighet som ska utöva till- syn över att lagen om lustgas och anslutande föreskrifter följs. Till- synen är motiverad eftersom användning av lustgas för berusning innebär risker på såväl individ- som folkhälsonivå. Tillsynen säker- ställer också att oseriösa näringsidkare inte skaffar sig fördelar genom att bryta mot reglerna. Reglerna innebär därmed att näringsidkarna ges möjlighet att verka på lika villkor. Enligt regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79) bör till- synen i normalfallet finansieras med avgifter. Den som säljer varor som är förknippade med olika risker bör också stå för kostnaderna för den tillsyn som behövs med anledning av det. Folkhälsomyndig- heten ska därför ges möjlighet att ta ut avgifter för sin tillsyn av den som bedriver detaljhandel med lustgas.

I avsnitt 3.14 föreslås att den som vill sälja lustgas först ska göra en anmälan om det till Folkhälsomyndigheten. Den föreslagna regeln om anmälan om försäljning medför en ökad administration för Folk- hälsomyndigheten. Myndigheten kommer att behöva utveckla ett sätt att ta emot och hantera anmälningarna. Dessutom kommer myndig- heten behöva lägga resurser på att analysera anmälningarna och vid behov begära in kompletteringar. Bestämmelsen är motiverad utifrån att tillsynen över produkterna ska fungera på ett effektivt sätt. De

131

Lustgas

SOU 2024:23

kostnader som hanteringen av anmälningarna om försäljning kommer medföra bör belasta den som tillhandahåller produkterna och därför finansieras genom en anmälningsavgift som får tas ut av Folkhälso- myndigheten.

Utgångspunkten är att avgifterna ska ge full täckning för de kost- nader myndigheten har för att utöva en effektiv tillsyn. Myndighetens kostnader kan variera över tid. Det är också troligt att kostnaderna är högre i början då tillsynsverksamheten utvecklas. Kostnaden för tillsynen kan dessutom vara beroende av faktorer utanför myndig- heten. Mot den bakgrunden är det inte möjligt att på förhand avgöra vilken nivå som avgifterna bör ligga på för att Folkhälsomyndigheten ska få full kostnadstäckning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför få meddela föreskrifter om nivån på avgifterna. Det kan också finnas anledning att reglera vad som blir följden av att betalning inte sker inom föreskriven tid. Bemyndi- gandet bör därför även omfatta frågor om betalningen. Frågor om till exempel när och på vilket sätt som avgiften ska betalas bör däremot regleras närmare i verkställighetsföreskrifter.

3.22Överklagande

Utredningens förslag: Beslut enligt den nya lagen eller enligt an- slutande föreskrifter ska få överklagas till allmän förvaltnings- domstol.

Det ska krävas prövningstillstånd vid överklagande till kammar- rätten.

Den föreslagna lagen om lustgas innehåller möjligheter för Folkhälso- myndigheten att meddela förelägganden, se avsnitt 3.16. Sådana beslut medför vanligtvis betydande rättsverkningar för enskilda. Lagen ger även myndigheten möjlighet att fatta en rad andra beslut som kan påverka enskilda. I förvaltningslagen (2017:900) och förvaltnings- processlagen (1971:291) finns bestämmelser om vad som ska gälla för överklagande av beslut, vem som har rätt att klaga och vilka beslut som får överklagas. Bestämmelserna ska tillämpas om inte annat anges i annan lag eller förordning (4 § förvaltningslagen och 2 § förvaltnings- processlagen). Av förarbetena till förvaltningslagen framgår att syftet med överklagandeinstitutet är att ge den som på ett visst sätt påverkas

132

SOU 2024:23

Lustgas

av ett beslut en möjlighet att få beslutet upphävt eller ändrat för att på så sätt undvika de oönskade verkningar som beslutet annars skulle innebära (propositionen En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, prop. 2016/17:180 s. 248). Vidare uttalas att enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer ska beslut som har en påvisbar effekt kunna överklagas, dock inte beslut som enbart i mycket begrän- sad utsträckning kan påverka någons faktiska situation. Till dessa be- stämmelser finns en väl utvecklad praxis.

Som nämnts kommer Folkhälsomyndigheten kunna fatta beslut enligt den nya lagen som kan få betydande konsekvenser för de berörda verksamhetsutövarna. Dessa beslut ska således få överklagas. Vilka be- slut som är överklagbara får avgöras i rättstillämpningen. Beslut som får överklagas ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol och pröv- ningstillstånd ska krävas för att ett beslut ska tas upp till prövning i kammarrätten.

I alkohollagen, lagen om tobak och liknande produkter och lagen om tobaksfria nikotinprodukter anges att även beslut som myndig- heterna fattar enligt anslutande föreskrifter kan överklagas. Samma ordning bör gälla för beslut som fattas enligt anslutande föreskrifter till lagen om lustgas.

3.23Straffansvar

Utredningens förslag: Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer lustgas i strid mot bestämmelserna om mängdbegränsning, försäljning i berusningssyfte, anmälan om försäljning eller försälj- ningsförbud ska dömas till böter eller fängelse i högst sex månader.

Detsamma ska gälla den som uppsåtligen eller av oaktsamhet säljer lustgas till någon som inte uppnått föreskriven ålder.

Om gärningen är ringa ska den inte medföra straffansvar. Den som har överträtt ett vitesföreläggande ska inte kunna dömas

till ansvar enligt den nya lagen för den eller de gärningar som om- fattas av föreläggandet.

133

Lustgas

SOU 2024:23

Det behöver införas bestämmelser om straffansvar

Försäljningen av lustgas som används i berusningssyfte har ökat kraf- tigt under senare tid. Enligt uppgifter från Ekobrottsmyndigheten kan man se kopplingar till kriminella nätverk bland säljarna. Syftet med den föreslagna lagen är att motverka användningen av lustgas i berus- ningssyfte och att därigenom skydda folkhälsan, se avsnitt 3.9. Regler- ingen har i allt väsentligt samma syfte som annan lagstiftning på folk- hälsoområdet som reglerar olika berusningsmedel. På tobaksområdet finns ett flertal bestämmelser om straffansvar vid olovlig försäljning av tobaksvaror, e-cigaretter, påfyllningsbehållare och tobaksfria niko- tinprodukter. Detsamma gäller för alkohol enligt alkohollagen. För samtliga nämnda produkter omfattar straffansvaret försäljning i strid med anmälningskravet, ålderskravet och meddelat försäljningsförbud. Ringa gärningar föranleder dock inget ansvar.

För att kriminalisering ska framstå som befogad ska följande krite- rier vara uppfyllda. För det första ska det beteende som kriminali- seras kunna föranleda påtaglig fara eller skada varför sanktioner krävs med hänsyn till gärningens allvar. För det andra ska ändamålsenliga alternativa sanktioner saknas och den sanktion som valts ska utgöra ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet. För det tredje krävs även att rättsväsendet har resurser att klara av den even- tuella ytterligare belastning som kriminaliseringen innebär.

Bruk av lustgas innebär allvarliga hälsofaror. Bestämmelserna om mängdbegränsning syftar till att minska försäljningen av stora volymer lustgas och att få bort de stora behållarna från marknaden för att mot- verka användningen av lustgas som berusningsmedel. Reglerna om ålderskrav syftar till att förhindra att barn och ungdomar får tillgång till lustgas för att berusa sig. Barn och ungdomar är en särskild skydds- värd grupp i det folkhälsopolitiska arbetet och ska så långt som möjligt skyddas från olika berusningsmedel. Härutöver ska all försäljning i berusningssyfte vara förbjuden. Reglerna ska tillsammans förhindra att lustgas kan säljas i berusningssyfte och försvåra användningen av lustgas för berusning. En sanktion kopplad till bestämmelserna ökar sannolikheten för att näringsidkarna följer kraven. Folkhälsomyndig- heten ska visserligen ha möjlighet att meddela förelägganden och förena dem med viten om lagens krav inte följs. Erfarenheter från alkohol- och tobaksområdet har dock visat att enbart den formen av åtgärder inte är tillräcklig med hänsyn till gärningarnas allvar. För att

134

SOU 2024:23

Lustgas

reglerna ska bli effektiva och motverka försäljning av lustgas i be- rusningssyfte bör försäljning i strid med lagens krav därför kriminali- seras. Om gärningen är ringa, bör den dock inte medföra ansvar. När det gäller gärningar som består i försäljning av lustgas till personer som inte har fyllt 18 år bör emellertid utrymmet för att betrakta gärningarna som ringa vara begränsat, eftersom barn och ungdomar är en särskilt skyddsvärd grupp.

Den föreslagna regleringen av lustgas har stora likheter med be- stämmelserna på tobaksområdet och bestämmelserna om folköl. Straff- bestämmelserna bör därför utformas på ett liknande sätt. De flesta straffbestämmelserna på alkohol- och tobaksområdet omfattar både uppsåtliga och oaktsamma brott. Försäljning i strid med ett meddelat försäljningsförbud är dock på tobaksområdet endast straffbart vid upp- såt. Någon motivering till valet av subjektivt rekvisit gjordes inte vid införandet av straffbestämmelsen (se propositionen Olovlig tobaksför- säljning, prop. 2009/10:207 s. 27–28).

När det gäller det subjektiva rekvisitet gör sig intresset för folk- hälsan gällande vid bedömningen av straffbarheten av samtliga gär- ningarna. Lustgas som berusningsmedel kan innebära betydande hälso- risker. Ökningen av användningen av lustgas som berusningsmedel är därför oroande. De förslag som nu lämnas syftar till att helt förbjuda sådan användning. Att inte följa reglerna om försäljning utgör en för- hållandevis allvarlig gärning. Detsamma gäller den som vägrar att rätta sig efter ett meddelat beslut om förbud mot försäljning. Det är därför motiverat att även en oaktsam gärning ska kunna straffas. Det finns i detta sammanhang inget skäl att göra skillnad mellan de olika gärning- arna. Straffbestämmelserna om anmälan om försäljning, ålderskrav, mängdbegränsning, försäljningsförbud och försäljning i berusnings- syfte ska därför omfatta både uppsåtligt och oaktsamt handlande.

Den som säljer folköl, e-cigaretter, påfyllningsbehållare och tobaks- fria nikotinprodukter i strid med ett meddelat försäljningsförbud döms till böter eller fängelse i högst sex månader. Detsamma gäller för den som säljer nämnda produkter i strid med ålderskravet. Försäljning utan att ha gjort föreskriven anmälan till kommunen har samma straffskala på tobaksområdet men straffas med böter eller fängelse i högst två år på alkoholområdet. Beträffande den högre straffskalan på alkohol- området ska dock nämnas att den bestämmelsen omfattar även för- säljning av alkohol utan att nödvändigt tillstånd innehas.

135

Lustgas

SOU 2024:23

Straffskalan anger hur allvarligt lagstiftaren anser att brottet gene- rellt sett bör bedömas i förhållande till andra brott. Olovlig lustgas- försäljning kan bestå av skilda gärningar. Det kan röra sig om allt från försäljning av en enstaka patron till försäljning av lustgas som utgör ett led i en verksamhet som bedrivs systematiskt i större utsträckning och som anses mer allvarligt. Redan när ett brott innehåller fängelse- straff i straffskalan visar det på att brottet är att anse som allvarligt. Straffskalan bör med beaktande av vad som redan gäller på tobaks- området och i stort även på alkoholområdet bestämmas till böter eller fängelse i högst sex månader. Liksom beträffande olovlig alkohol- och tobaksförsäljning bör gärningar som är att anse som ringa inte vara straffbara.

Enligt Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och Europiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna finns en rätt att inte bli lag- förd eller straffad två gånger för samma gärning, det så kallade dubbel- prövningsförbudet. Ett vitesföreläggande skulle enligt den föreslagna bestämmelsen i avsnitt 3.16 kunna meddelas för överträdelser som även är straffbelagda enligt lagen. Det skulle således kunna leda till att en överträdelse kan resultera i både straff och vite. En bestämmelse om att den som överträder ett vitesföreläggande enligt denna lag inte ska dömas för ansvar för gärning som omfattas av föreläggandet bör därför införas.

Förverkande av lustgas

Det pågår för närvarande en översyn av förverkandelagstiftningen. Den 21 december 2023 lämnade regeringen lagrådsremissen En ny för- verkandelagstiftning. Där föreslås ett nytt 36 kap. i brottsbalken med regler om förverkande som ska vara generellt tillämpliga och därmed omfatta även specialstraffrätten. De bestämmelser om förverkande i speciallagstiftning som har samma materiella tillämpningsområde och konstruktion som den som nu föreslås i brottsbalken ska upphöra att gälla. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juni 2024.

Genom förverkande av lustgas kan gärningsmannen hindras från att göra vinning av brott. Vidare kan fortsatt brottslighet motverkas. Det bör därför finnas en möjlighet att förverka lustgas som har varit föremål för brott enligt den föreslagna lagen. De i lagrådsremissen före-

136

SOU 2024:23

Lustgas

slagna förverkandebestämmelserna i 36 kap. brottsbalken gör att detta blir möjligt.

3.24Behandling av personuppgifter

Utredningens bedömning: EU:s dataskyddsförordning, lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning och förordningen med kompletterande bestämmelser till EU:s data- skyddsförordning utgör tillräcklig reglering för den personuppgifts- behandling som kan komma att ske vid tillsynen enligt den nya lagen om lustgas. Det behöver således inte införas någon ytterligare re- glering om denna behandling.

Folkhälsomyndigheten måste ha lagligt stöd för behandlingen av så- dana personuppgifter som förekommer i deras tillsynsverksamhet. Bestämmelser om behandling av personuppgifter finns i Europapar- lamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av per- sonuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upp- hävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), här be- nämnd EU:s dataskyddsförordning. Ytterligare bestämmelser finns i lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s data- skyddsförordning och förordningen (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning.

Enligt EU:s dataskyddsförordning är behandlingen av personupp- gifter laglig bland annat om behandlingen är nödvändig för att full- göra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige (artikel 6.1 c) eller om behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgifts- ansvariges myndighetsutövning (artikel 6.1 e). Den grund för behand- lingen som avses i artikel 6.1 c och e ska enligt artikel 6.3 fastställas i enlighet med unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt som den personuppgiftsansvarige omfattas av. Syftet med behandlingen ska fastställas i den rättsliga grunden eller, i fråga om behandling enligt artikel 6.1 e, vara nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighets- utövning (artikel 6.3 andra stycket). Unionsrätten eller den nationella

137

Lustgas

SOU 2024:23

rätten ska uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionell mot det legitima mål som eftersträvas.

Utöver att laglig behandling av personuppgifter endast kan ske om behandlingen är förenlig med något av de villkor som uppställs i artikel 6, måste all behandling även uppfylla förordningens principer om laglig behandling enligt artikel 5. Exempelvis ska uppgifterna be- handlas på ett korrekt och öppet sätt i förhållande till den registre- rade samt samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål.

Folkhälsomyndigheten kommer att behöva behandla personupp- gifter i sin tillsynsplanering och när myndigheten dokumenterar de insatser som har gjorts. Därutöver kommer personuppgifter att behöva behandlas i de fall myndigheten väljer att fatta beslut om föreläggande, både vad gäller sammanställning av underlag från tillsynen för att moti- vera beslutet samt vid kommunikation med berörda parter. Person- uppgifter kommer också att behandlas vid överklagande till domstol och vid ansökan om utdömande av vite. Folkhälsomyndigheten kom- mer alltså att behöva behandla personuppgifterna i någon form av register eller ärendehanteringssystem.

De uppgifter som kan bli aktuella att behandla är sådana som identi- fierar den som är föremål för tillsynen, till exempel personnummer, namn och kontaktuppgifter. Det kommer inte finnas behov av att be- handla sådana särskilda kategorier av personuppgifter som enligt huvud- regeln i artikel 9 i dataskyddsförordningen är förbjudna att behandla, till exempel personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller uppgifter om hälsa. Inte heller finns behov av att behandla uppgifter om till exempel fällande domar i brottmål eller förekomst i misstankeregister.

Den behandling av personuppgifter som behöver ske i tillsynsverk- samheten hos Folkhälsomyndigheten bedöms vara nödvändig för att dessa aktörer ska kunna fullfölja sina uppgifter enligt den föreslagna lagen. Behandlingen är därmed nödvändig för att de ska kunna full- göra en rättslig förpliktelse enligt artikel 6.1 c i dataskyddsförord- ningen. Behandlingen är också nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse och som ett led i myndighetsutövningen enligt arti- kel 6.1 e i dataskyddsförordningen.

Den rättsliga grunden är fastslagen genom 10 § i den föreslagna lagen om lustgas.

138

SOU 2024:23

Lustgas

Enligt artikel 87 i EU:s dataskyddsförordning får medlemsstaterna närmare bestämma på vilka särskilda villkor bland annat ett nationellt identifikationsnummer får behandlas. I 3 kap. 10 § lagen med kom- pletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning anges att personnummer och samordningsnummer får behandlas utan samtycke endast när det är klart motiverat med hänsyn till ändamålet med be- handlingen, vikten av en säker identifiering eller något annat beak- tansvärt skäl. Utredningen bedömer att skälen till att det införs en reglering av lustgas klart motiverar att Folkhälsomyndigheten be- handlar uppgifter om personnummer eller samordningsnummer i sådan verksamhet som omfattas av den föreslagna lagen.

Den föreslagna lagen syftar till att skydda människor från skadliga effekter av lustgas och på så sätt skydda folkhälsan. Tillsyn är ett mål av allmänt intresse. Det bedöms inte finnas någon mindre ingripande åtgärd än att bedriva tillsyn för att upprätthålla skyldigheterna enligt den nya lagen, vilket kräver personuppgiftsbehandling. Vikten av en effektiv tillsyn innebär att det saknas möjligheter att behandla person- uppgifterna på ett mindre ingripande sätt, till exempel genom avidenti- fiering eller begränsade lagringsmöjligheter. Det bör i detta samman- hang noteras att Folkhälsomyndigheten i sin tillsyn inte kommer att behöva behandla några andra personuppgifter än sådana som redan får behandlas inom ramen för den tillsynsverksamhet som bedrivs på alkohol- och tobaksområdet. Det bedöms därför vara proportionerligt att behandla personuppgifter i samband med tillsynen. Mot den bak- grunden krävs det inte någon ytterligare reglering av den personupp- giftsbehandling som följer av förslaget.

139

4 Tobak

4.1En rök-, tobaks- och nikotinfri skoltid

Utredningens förslag: Rökning och annan användning av pro- dukter som innehåller tobak och nikotin ska vara förbjuden för elever under skoltid i förskoleklass, grundskola och gymnasie- skola samt motsvarande skolformer. Förbudet gäller i skolbygg- nader och dess närområde under den tid då undervisning pågår samt på skolutflykter och skolresor.

Huvudmannen för skolan ska ansvara för att förbudet följs. Kommunen ska utöva tillsyn över förbudet och Folkhälsomyn-

digheten ska ansvara för tillsynsvägledning. Länsstyrelsen ska utöva tillsyn över kommunens tillsyn av bestämmelsen.

4.1.1Utgångspunkter enligt direktivet

Rökning har varit förbjudet på skolgårdar sedan 1994. Förbudet in- fördes för att skydda barn och ungdomar från att börja röka. Trots införandet och särskilda satsningar som senare har gjorts för att stärka tillsynen av rökfria skolmiljöer har länsstyrelserna framfört att det finns brister i efterlevnaden av lagen. Enligt en rapport från Stockholm förebygger alkohol- och drogproblem (STAD) kan det finnas en risk att rökningen flyttar från skolgården till en plats strax utanför skolans område. I samband med remissbehandlingen av betänkandet Hårdare regler för nya nikotinprodukter (SOU 2021:22) framförde flera remiss- instanser att Sverige bör införa tobaks- och nikotinfri skoltid, likt flera av våra nordiska grannländer. Utredningen ska därför överväga om det finns förutsättningar för att införa tobaks- och nikotinfri skoltid för elever.

141

Tobak

SOU 2024:23

4.1.2Rökfria skolor

Nuvarande reglering av rökfria skolor

Enligt 6 kap. 2 § lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter är rökning förbjuden i lokaler som är avsedda för barnomsorg, skol- verksamhet eller annan verksamhet för barn och ungdomar samt på skolgårdar och motsvarande områden utomhus vid förskolor och fri- tidshem. Förbudet gäller dygnet runt, alla dagar i veckan. Från och med den 1 juli 2019 har rökförbudet utvidgats. Nu inkluderas även rökning av e-cigaretter (med och utan nikotin), örtprodukter och andra produkter som till användningssättet motsvarar rökning men som inte innehåller tobak (till exempel vattenpipa utan tobak).

Enligt förarbetena till den tidigare tobakslagen (propositionen om tobakslag, prop. 1992/93:185 s. 50) framgår att med skolverksamhet avses verksamhet i grundskolan och gymnasieskolan. Högskoleverk- samhet och annan vuxenundervisning faller utanför bestämmelsen. Med skolgårdar avses gårdar i anslutning till grund- eller gymnasie- skolor. Det krävs att området – till följd av inhägnad eller liknande – uppfattas som hörande till skolan.

Att lokalen ska vara avsedd för skolverksamhet och dylikt innebär att det inte är tillåtet att röka i lokalen trots att det inte pågår någon undervisning i lokalen. Bestämmelsen omfattar även utrymmen såsom till exempel expeditioner, korridorer, trappor och toaletter.

Enligt 6 kap. 5 § är det möjligt att tillåta rökning i delar av skol- lokaler som enbart är upplåtna för personal. Det gäller exempelvis lärar- rum och andra personalutrymmen dit barn inte har tillträde. Det finns dock ingen skyldighet att avsätta delar av en lokal för rökning.

Enligt 6 kap. 8 § är det den som i egenskap av ägare eller på annan grund disponerar över en lokal, ett annat utrymme eller ett område utomhus som ansvarar för att bestämmelserna om rökförbud följs. Av 6 kap. 9 § framgår att den som är ansvarig för förbudet genom skylt- ning tydligt ska informera om rökförbudet och vid behov ingripa med information och tillsägelser. Om någon trots tillsägelse röker där rök- ning inte är tillåten, får denne avvisas.

Enligt 7 kap. 3 § är det kommunen som ska utöva tillsyn över bestämmelserna om rökförbud, förutom sådana rökfria miljöer som enbart är upplåtna för personal. I sistnämnda fall utövar Arbetsmiljö- verket enligt 7 kap. 7 § tillsyn över att bestämmelserna följs. Enligt 7 kap. 1 § har Folkhälsomyndigheten ansvar för tillsynsvägledning över

142

SOU 2024:23

Tobak

den tillsyn som kommunerna utövar. Länsstyrelserna ska enligt 7 kap. 2 § inom sitt län utöva tillsyn över kommunernas tillsyn av rökför- budet. Av 7 kap. 9 § framgår att kommunen och Arbetsmiljöverket i sin tillsynsverksamhet kan meddela de föreläggande och förbud som behövs för att bestämmelserna ska följas.

Kommuners frivilliga initiativ till tobaksfri skoltid

Trots att rökförbud på skolgårdar har funnits sedan lång tid tillbaka framgår av en rapport från Folkhälsomyndigheten (Förekomsten av rökning på svenska skolgårdar – En sammanställning av nationella, regionala och kommunala kartläggningar, publicerad den 2 septem- ber 2020) att rökning på skolgårdar fortfarande är ett problem. Av rapporten framgår att spår av rökning, till exempel fimpar, funnits på skolgårdar. Även rökning i anslutning till skolgården förekom i många skolor. Enligt rapporten Rökfria gymnasieskolgårdar, rapport nr 64, från STAD 2019 röker elever på skolgårdar, vid entréer och på andra ytor i närheten av skolorna. Många gymnasieskolor saknar en skolgård, vilket gör det svårt för både skolan och kommunens tillsyns- personal att veta hur man ska tillämpa förbudet. I rapporten beskrivs också problemet med elever som avviker till platser utanför skolan för att kunna röka.

Förekomsten av rökning och skolornas arbete med frågan varierar dock mellan skolor. Det finns skolor som har ett bredare tobaks- förebyggande arbete än vad lagen kräver. Flera län och kommuner har valt att införa en policy om tobaksfri eller rökfri skoltid. Tobaksfri skoltid innebär i regel att hela skoltiden omfattas, men policyn kan variera när det gäller vilka tobaksprodukter som omfattas.

Ungas attityder till tobak

Sedan 2016 genomför Novus en årlig undersökning av ungas attityder till tobak på uppdrag av den ideella organisationen A Non Smoking Generation. I en årlig rapport sammanställer A Non Smoking Gene- ration resultaten av undersökningarna (se den senaste rapporten När ska barns hälsa prioriteras?, 2023). Sedan den första undersökningen av Novus har undersökningarna visat att 9 av 10 börjar använda tobak i tonåren eller tidigare. Det framgår också att påverkan från kompisar

143

Tobak

SOU 2024:23

och viljan att passa in är de vanligaste orsakerna till att ungdomar börjar använda tobaks- och nikotinprodukter. Dessutom framgår att stödet för en helt tobaksfri skoltid har ökat bland ungdomar. 7 av 10 ungdomar vill att snusning ska vara förbjudet under skoltid och 8 av 10 ungdomar vill att rökning ska vara förbjudet. De senaste åren har undersökningen även omfattat frågor om nya nikotinprodukter som till exempel nikotinsnus (i undersökningen benämnt vitt snus) och e-cigaretter. Resultaten visar att användningen av nikotinsnus och e-cigaretter bland unga har ökat markant.

I intervjustudien Hur ser ungdomar på snus? – Erfarenheter och insikter från ungdomar om snus och snusanvändning (2022) som Folk- hälsomyndigheten låtit göra utfrågades ett urval av personer i åldrarna 13–19 år om hur de ser på snus. Det framgick att många upplevde niko- tinsnus som fräschare, trendigare och mer hälsosamt än snus med tobak. Ungdomarna i studien trodde också att smakerna, som till exem- pel godis och frukt, gör att fler provar nikotinsnus.

4.1.3Lagstiftning i andra länder

Norge

I Norge är det enligt den norska tobakslagen1 förbjudet för elever att använda tobak under skoltid i grundskolan och gymnasieskolan. För anställda och besökare är det förbjudet att använda tobak i skolans lokaler eller utomhusmiljöer. Av de norska förarbetena2 till bestäm- melsen framgår att raster samt skolresor och skolutflykter utgör skol- tid. Däremot utgör fritid och håltimmar, när eleven vistas utanför skolans närområde inte skoltid. Förbuden omfattar i dag tobaksvaror och e-cigaretter. Det norska Helse- og omsorgsdepartementet har dock föreslagit att även örtprodukter och tobaksfria nikotinprodukter ska omfattas av förbudet.

Det är skolan som ansvarar för att förbuden följs. Kommunerna ska utöva tillsyn över att skolan fullgör sitt ansvar.

1Lov om vern mot tobakksskader (tobakksskadeloven).

2Prop. 55 L Endringer i tobakksskadeloven (bevillingsordning mv.).

144

SOU 2024:23

Tobak

Danmark

I Danmark är detförbjudet3 för elever att röka eller använda andra tobaksrelaterade produkter under skoltid på grundskola och gym- nasieskola. Förbudet gäller på och utanför skolans område. Dessutom är det förbjudet för elever, skolans personal eller andra att röka eller använda tobaksrelaterade produkter på skolans område. Med tobaks- relaterade produkter avses alla produkter som innehåller tobak och nikotin och som inte är godkända som läkemedel. Detta inkluderar även andra relaterade produkter som e-cigaretter utan nikotin.

Skolan ska se till att rökning bara sker i överensstämmelse med gällande regler. Tillsynen av efterlevnaden av rökförbudet under skoltid sker av det danska Arbejdstilsynet.

Finland

I Finland är det enligt den finska tobakslagen4 förbjudet att använda tobaksprodukter i skolan. Förbjudet gäller både i skolans lokaler och utomhus på områden som används av daghem eller läroanstalter som ger förskoleundervisning, grundläggande utbildning, yrkesutbildning eller gymnasieutbildning. Förbudet inkluderar även örtprodukter för rökning och e-cigaretter och den rök och ånga och de partiklar som de ger upphov till. Förbudet gäller dygnet runt, alla dagar i veckan och avser alla människor. När det gäller elever får de inte lämna skolans område under skoldagen. Det innebär att det för elever i praktiken råder en tobaks- och nikotinfri skoltid i Finland.

Under skoldagen har lärarna och andra anställda på skolan ansvaret för att förbudet följs. Kommunerna har tillsyn över förbudet. Den som uppsåtligen trots tillsägelse fortsätter röka, använda e-cigaretter eller använda rökfria tobaksprodukter kan dömas till böter. Även den som ansvarar för förbudet kan åläggas böter för att inte vidtagit åtgärder som skyddar mot rökning.

3Lov om røgfri miljøer (rygeloven) och lov om elektroniske cigaretter m.v.

4Tobakslag 29.6.2016/549.

145

Tobak

SOU 2024:23

Island

På Island är det inte tillåtet att använda tobaks- eller nikotinprodukter på skolan eller utomhus på skolans område5.

4.1.4Rök-, tobaks- och nikotinfri skoltid ska införas

Elever ska inte få röka, snusa eller vejpa

Det övergripande målet för svensk tobakspolitik har under lång tid varit att minska allt tobaksbruk och förhindra att minderåriga börjar använda tobak (propositionen Mål för folkhälsan, prop. 2002/03:35, bet. 2002/03:SoU7, rskr. 2002/03:145). I detta arbete är barn och unga en särskilt viktig målgrupp. Två utpekade mål i regeringens ANDTS- strategi är att barn och unga ska skyddas mot skadliga effekter orsa- kade av bland annat tobaks- och nikotinprodukter och att antalet barn och unga som börjar använda tobaks- och nikotinprodukter ska minska.

Näst efter hemmet är skolan den miljö som påverkar barns och ungas värderingar, val av livsstil och levnadsvanor mest. Rökförbudet i skolans lokaler och på skolgårdarna är därför av särskild vikt även för arbetet med att minska tobaksbruket generellt.

Novusundersökningen om ungas attityder till tobak visar att det är vanligt att man börjar använda tobak i tonåren eller tidigare. Sedan Novus första undersökning har resultaten visat att påverkan från kom- pisar i form av grupptryck och viljan att passa in är de vanligaste orsakerna till att börja med tobaks- och nikotinprodukter. Att expo- neras för andras tobaksbruk är en av de främsta kända riskfaktorerna för att själv börja använda tobak och fastna i ett skadligt beroende. Det har visat sig att barn som vardagligen exponerats för andras tobaks- bruk i större utsträckning har positiva föreställningar om sådana pro- dukter och därmed är mer benägna att börja röka eller använda andra tobaksprodukter.

Erfarenheten visar att rökfria miljöer har varit ett effektivt sätt att minska rökningen. Med en rökfri miljö har den sociala acceptansen för rökning minskat. Till exempel har antalet vuxna rökare halverats sedan rökfria serveringar infördes 2005.

De nuvarande bestämmelserna om rökfria skolmiljöer omfattar endast rökning. Med rökning avses enligt 6 kap. 1 § lagen om tobak

5Uppgift från isländska Directorate of health (e-post den 22 juni 2023).

146

SOU 2024:23

Tobak

och liknande produkter rökning av tobak, inhalering eller förångning eller annan upphettning av tobak, användning av elektroniska ciga- retter, rökning av örtprodukter för rökning och användning av andra produkter som till användningssättet motsvarar rökning men som inte innehåller tobak. Även användning av e-cigaretter (vejping) om- fattas således av definitionen av rökning i tobakslagen. Det är dock inte förbjudet att på skolområdet använda andra tobaksprodukter (exem- pelvis tobakssnus) eller andra nikotinprodukter (exempelvis nikotin- snus), trots att även sådana produkter innebär hälsorisker. Nikotin är genom sin påverkan på kroppens belöningssystem ett starkt bero- endeframkallande ämne. Särskilt känslig för nikotinet är hjärnan hos barn och unga. Forskning visar att människor som exponeras för niko- tin kan på kort sikt påverkas genom en försämring av blodkärlens funk- tioner samt förhöjd puls och blodtryck. Dessa effekter på hjärta och kärl kan i förlängningen bidra till en ökad risk för hjärt- och kärl- sjukdomar. Det finns också forskning som visar att användning av nikotin under graviditeten kan skada fostret.

Enligt Centralförbundet för alkohol- och narkotikaupplysnings (CAN) senaste skolundersökning 2023 har användandet av rökfria tobaks- och nikotinprodukter ökat på senare år bland unga. Dessa produkter verkar särskilt attrahera unga. Precis som vid rökning kan ett synligt användande av tobaks- och nikotinprodukter som inte går att röka medföra att barn och ungdomar påverkas att testa och börja använda sådana produkter. Det är därför lika angeläget att inte heller dessa produkter används av elever på skolan. Det bör därför införas ett förbud för elever att använda även andra tobaks- och nikotin- produkter än sådana som går att röka.

Förbudet ska därmed omfatta såväl de rökprodukter som enligt 6 kap. 1 § lagen om tobak och liknande produkter redan är förbjudna att använda på skolgårdar, som tobaks- och nikotinprodukter som inte går att röka.

Förbudet ska gälla under skoltid

Bestämmelsen om förbud för rökning inom skolan tar endast sikte på skolans geografiska område, det vill säga skolans lokaler och skol- gården. Det har från olika håll påtalats att bestämmelsen om rökfria skolgårdar är otillräcklig och gör det svårt för skolpersonal att skydda

147

Tobak

SOU 2024:23

eleverna från tobaksbruk. I den kartläggning som Folkhälsomyndig- heten utfört framgår att det finns problematik med gränsdragningen kring var skolgården börjar och slutar. Det är också vanligt att elever flyttar sig precis utanför skolgården för att röka och den som ansvarar för ordningen på skolgården har då ingen möjlighet att förhindra att rökningen blir synlig för de elever som befinner sig där. Det finns också skolor som inte har någon avgränsad skolgård.

Ett annat problem med att enbart knyta förbudet till skolans om- råde är att skolresor och skolutflykter inte omfattas. Det är naturligt- vis lika viktigt, särskilt mot bakgrund av påverkansfaktorn, att inte eleverna röker, snusar eller vejpar vid dessa tillfällen.

Ett sätt att komma till rätta med detta är att, i stället för att be- gränsa förbudet till skolgården, knyta förbudet till den tid då under- visning pågår och/eller skolan har ansvar för eleverna, det vill säga under elevernas skoltid. Vid skolresor och skolutflykter innebär det att hela resan eller utflykten kommer att omfattas av förbudet. Härigenom uppnås att elever inte utsätts för påverkan av rökning, snusning eller vejping från andra elever under den tid som eleverna går i skolan.

Ett sådant förbud ligger i linje med det övergripande målet för den svenska tobakspolitiken och har ett brett stöd bland elever, som har varit positiva till att förbjuda cigaretter och snus under skoltiden. Efter- som färre barn och ungdomar kommer att exponeras för dessa pro- dukter kan ett förbud förväntas bidra till att färre barn och ungdomar börjar röka, snusa och vejpa. Därigenom kan även det totala tobaks- bruket bland vuxna på sikt komma att minska. Ett förbud mot använd- ning av rök-, tobaks- och nikotinprodukter under skoltid bör därför införas. Förbudet bör gälla förskoleklass, grundskola och gymnasie- skola samt motsvarande skolformer.

Hur avgränsas skoltiden?

Eftersom ett mycket viktigt skäl till att förbudet bör införas är att en elev som röker, snusar eller vejpar påverkar andra elevers benägenhet att börja röka, snusa eller vejpa, bör avgränsningen av skoltiden inte knytas till den enskilda eleven, utan till samtliga elevers skoltid. Om en elev öppet snusar i skolans lokaler eller skolans närområde under en håltimme eller efter dagens lektioner är påverkan på andra elever

148

SOU 2024:23

Tobak

som ännu inte slutat skoldagen naturligtvis lika stor som om det sker under elevens rast.

Förbudet bör därför gälla under den tid då undervisning av elever pågår i en skolbyggnad samt på skolutflykter och skolresor, det vill säga under den tid då skolan har ansvar för eleverna som ett kollektiv. Eftersom det inte finns ett förbud mot rökning eller annan använd- ning av tobaks- eller nikotinprodukter för personer under en viss ålder går det emellertid inte att ha ett generellt sådant förbud för elever utan koppling i tid eller rum till skolan. Förbudet bör alltså gälla under en tid och på en plats där skolan har ett ansvar för att ha uppsikt över eleverna och en möjlighet att beivra förbudet, det vill säga inte under en tid då vårdnadshavaren i stället för skolan har ansvar för eleven. Det innebär emellertid inte att det bara är rökning, snusning eller vejping som sker i skolbyggnaden eller på skolgården som är förbjuden. Förbudet gäller även i det område kring skolan som skolpersonal kan ha uppsikt över och där en påverkan på andra elever, som till exempel är på väg från eller till skolan, kan ske. Det föreslås alltså inte någon geografisk begränsning till skolgården.

I utredningens uppdrag ingår inte att utreda om det nuvarande för- budet mot rökning på skolgårdar, som gäller alla som vistas där, ska utvidgas och inte heller om även vuxna bör omfattas av ett förbud att använda andra tobaks- eller nikotinprodukter under elevernas skoltid. Förbudet som nu föreslås kommer därför att gälla parallellt med det nuvarande förbudet om rökning på skolgårdar och endast omfatta elever. Det får emellertid förutsättas att skolans personal inte kom- mer att röka eller på annat sätt använda förbjudna produkter i närvaro av eleverna om det blir förbjudet för eleverna att använda dem. På- verkansfaktorn är naturligtvis betydande även i dessa fall. Sannolikt kommer därför det föreslagna förbudet för eleverna även att ha en avhållande effekt för skolpersonalens användning av exempelvis snus.

Skolan ska ansvara för att en rök-, tobaks- och nikotinfri skoltid upprätthålls

Enligt den nuvarande regleringen i lagen om tobak och liknande pro- dukter ska den som i egenskap av ägare eller på annan grund dispo- nerar över ett område utomhus som omfattas av rökförbudet ansvara för att rökförbudet upprätthålls. När det gäller rökförbudet i skolans lokaler och på skolgården är det huvudmannen för skolan som har

149

Tobak

SOU 2024:23

ansvaret för att rökförbudet följs. Skolan ska tydligt upplysa om rök- förbudet genom skyltning och ingripa med information och tillsägelser om rökförbudet överträds.

Det är skolan som har ansvar för tillsynen av eleverna under skol- dagen, vilket inkluderar lektioner men även till exempel raster och skolutflykter. Det är också skolan som har den största möjligheten att ha uppsikt över eleverna och nå ut med information till dem. Det är därför rimligt att skolan också på motsvarande sätt som för rökför- budet har ansvaret för att bestämmelsen om en rök-, tobaks- och niko- tinfri skoltid upprätthålls.

För skolans huvudman kommer därför förslaget innebära ett utökat ansvar i förhållande till rökförbudet. Ansvaret kommer innefatta fler produkter och sträcka sig till fler miljöer. Det kommer även innebära ett utökat ansvar för skolans personal. Vid införandet av rökfria utomhusmiljöer, såsom till exempel lekplatser och busshållplatser, infördes ett krav på att den som ansvarar för förbudet vid behov ska ingripa med information och tillsägelse (6 kap. 9 §). I kommentaren till bestämmelsen (propositionen Ny lag om tobak och liknande pro- dukter, prop. 2017/18:156 s. 206) framgår att kravet på den som ansva- rar för att rökförbudet upprätthålls i rökfria utomhusmiljöer där det inte tydligt går att avgränsa det rökfria området inte kan vara alltför höga. Det kan inte heller ställas krav på en mer systematisk övervak- ning av rökförbudet. I övervägandena framgår att den ansvarige vid behov, till exempel vid påpekande om regelmässiga överträdelser bör ingripa med information och tillsägelser (s. 100). På samma sätt kan det inte ställas krav på att skolan på ett mer systematiskt sätt ska över- vaka förbudet i en utomhusmiljö där skolan saknar regelbunden när- varo. Det vore orimligt om skolans personal i varje situation skulle behöva bevaka varje elev och ha kontroll över dennes handlande. Där- emot bör det åligga skolan att agera med tillsägelser efter påpekanden eller egna iakttagelser om regelmässiga överträdelser av förbudet. Detta gäller redan för de rökfria miljöerna och borde inte innebära några större förändringar i hur skolpersonalen redan agerar och jobbar.

Dessutom ger det skolpersonalen en möjlighet att säga till eleven att sluta röka, snusa eller vejpa om personalen påträffar eleven i när- området. Skolpersonal ska kunna förbjuda en elev att röka, snusa eller vejpa under den tid som det bedrivs undervisning för elever på skolan oavsett om den elev som bryter mot förbudet just då har håltimme eller har slutat för dagen.

150

SOU 2024:23

Tobak

Kommunen ska utöva tillsyn över förbudet

Kommunen utövar i dag tillsyn över rökförbudet i skolans lokaler och på skolgården, utom i sådana lokaler som endast är upplåtna åt per- sonal. Folkhälsomyndigheten har ansvar för tillsynsvägledningen och länsstyrelsen utövar tillsyn inom länet över kommunens tillsyn av rökförbudet. Det finns inte skäl att avvika från denna tillsynsordning när det gäller bestämmelsen om rök-, tobaks- och nikotinfri skoltid. Tillsynen ska därför utövas av kommunen som i sin tillsynsverk- samhet ska kunna meddela de förelägganden som behövs för att be- stämmelsen ska följas.

Som en följd av kommunens utökade tillsynsansvar ska Folkhälso- myndighetens och länsstyrelsens ansvar utökas på motsvarande sätt. Folkhälsomyndigheten ska ansvara för tillsynsvägledning när det gäller kommunernas tillsyn av den rök-, tobaks- och nikotinfria skoltiden, medan länsstyrelsen ska utöva tillsyn inom länet över kommunernas tillsyn av förbudet.

4.2Minsta antal portioner i en förpackning med tobaksfria nikotinprodukter

Utredningens förslag: En styckförpackning med portionsför- packade tobaksfria nikotinprodukter ska innehålla minst 20 por- tioner. Portionsförpackade tobaksfria nikotinprodukter ska inte få tillhandahållas konsumenter på marknaden på annat sätt än i sådana styckförpackningar.

Kommunen ska utöva tillsyn över att bestämmelsen följs på fysiska försäljningsställen, medan Folkhälsomyndigheten ska utöva tillsyn över att bestämmelsen följs i andra fall än på fysiska för- säljningsställen. Folkhälsomyndigheten ska ha det tillsynsvägled- ande ansvaret och länsstyrelsen ska utöva tillsyn inom länet över kommunens tillsyn.

151

Tobak

SOU 2024:23

4.2.1Utgångspunkter enligt direktivet

Enligt lagen om tobak och liknande produkter ska en styckförpack- ning innehålla ett visst antal cigaretter, snusportioner eller gram rull- tobak. Motiveringen vid införandet av minsta antal snusportioner i en förpackning var att ett förbud mot små snusförpackningar kunde göra produkten mindre attraktiv för ungdomar. Det tobaksfria snuset är en produkt som liknar och används på ett motsvarande sätt som snus med tobak. Utredningen ska därför se över om motsvarande krav på minsta antal portioner per styckförpackning bör införas även för tobaksfria nikotinprodukter, i syfte att göra produkten mindre attrak- tiv för ungdomar.

4.2.2Tobaksfria nikotinprodukter ska inte få säljas i en förpackning med mindre än 20 portioner

Enligt 5 kap. 13 § lagen om tobak och liknande produkter ska en styck- förpackning med cigaretter innehålla minst 20 cigaretter, rulltobak ska innehålla tobak som väger minst 30 gram, och portionsförpackat snus ska innehålla minst 20 portioner. I artikel 2.30 i tobaksprodukt- direktivet6 definieras styckförpackning som den minsta enskilda för- packning för tobaksvaror eller relaterade produkter som släpps ut på marknaden.

Förbudet att sälja ett mindre antal cigaretter infördes i samband med genomförandet av Världshälsoorganisationens (WHO) ramkon- vention om tobakskontroll (propositionen Tobakskontroll – ge- nomförande av WHO:s ramkonvention om tobakskontroll m.m., prop. 2004/05:118 s. 20–23). Av artikel 16.3 i ramkonventionen fram- går att parterna ska bemöda sig om att förbjuda försäljning av lösa cigaretter eller cigaretter i små förpackningar för att begränsa ciga- retters tillgänglighet för minderåriga. Minsta antal per förpackning bestämdes till 19 cigaretter i enlighet med punkt 1 f i ministerrådets rekommendation 2003/54/EG av den 2 december 2002 om förebygg- ande av rökning och om initiativ för en effektivare tobakskontroll.

Vid genomförandet av tobaksproduktdirektivet justerades förbudet för cigaretter från 19 till 20 för att överensstämma med direktivet och

6Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG.

152

SOU 2024:23

Tobak

ett krav på att rulltobak inte får säljas i en förpackning som innehåller mindre än 30 gram infördes. Senare i samband med införandet av lagen om tobak och liknande produkter infördes även förbudet att sälja portionsförpackat snus i mindre mängder än 20 portioner.

Någon motsvarande reglering infördes inte i samband med regler- ingen av tobaksfria nikotinprodukter eftersom det saknades underlag för en sådan reglering. Den vanligaste förekommande tobaksfria niko- tinprodukten är nikotinsnuset, även kallat vitt snus. Nikotinsnus liknar det traditionella tobakssnuset till användningssättet och till utförande. Precis som det traditionella snuset innehåller nikotinsnus nikotin. Nikotin påverkar kroppens belöningssystem och är ett starkt beroen- deframkallande ämne, se avsnitt 7.1.4. Särskilt känsliga för nikotinet är barn och unga. Enligt CAN:s senaste skolundersökning från 2023 har användandet av nikotinsnus ökat signifikant de senaste åren bland unga.

Det är vanligt att en dosa med nikotinsnus innehåller 20 portioner. Det finns dock styckförpackningar med ett mindre antal. Även om det inte verkar vanligt i dag med ett betydligt mindre antal portioner per styckförpackning, är det inte någon garanti för att det kan komma att bli vanligt i framtiden.

Styckförpackningar med en mindre mängd tobak kan prismässigt attrahera ungdomar och därmed öka tillgängligheten till produkterna för barn och ungdomar. Syftet med att förbjuda försäljning av ciga- retter, rulltobak och snus i mindre mängder var att förhindra denna effekt. Samma skäl som ligger bakom införandet av minsta mängd per styckförpackning beträffande dessa produkter gör sig gällande även för tobaksfria nikotinprodukter.

Skälen som redogörs för ovan talar för att en minimireglering av antalet portioner per styckförpackning bör införas också för por- tionsförpackade tobaksfria nikotinprodukter. Kravet begränsas till portionsförpackade produkter eftersom det inte på förhand går att förutse möjliga kommande produkter. För att få en enhetlighet i re- gleringen är det lämpligt att samma antalsgräns ska gälla som för det traditionella snuset. Det överensstämmer med vad en styckförpack- ning nikotinsnus normalt innehåller i dag och bör inte få några större produktionsmässiga konsekvenser. Begreppet styckförpackning an- vänds för att beskriva att kravet gäller för den förpackning som portionsförpackningar tillhandahålls i till konsument. Begreppet har samma betydelse i lagen om tobak och liknande produkter och i tobaksproduktdirektivet.

153

Tobak

SOU 2024:23

Det är vanligt att nikotinsnuset säljs i mindre portioner, benämnda med formatet mini eller slim. Dessa förpackningar väger ofta mindre än förpackningar med ”normalstora” portioner. Vid införandet av minsta antal portioner för snus övervägdes om också en viktregler- ing skulle införas. Det konstaterades dock att priset inte påverkades av vikten på förpackningen och att det därför inte fanns anledning att anta att en utebliven reglering av lägsta vikt skulle göra snus mer attraktivt för ungdomar. Samma slutsats kan dras när det gäller niko- tinsnus. De typer av miniportioner som finns på marknaden skiljer sig inte nämnvärt i pris från de lite större portionerna. Om inte storleken på portionen återspeglas i priset finns inte anledning att anta att det förhållandet att det finns miniportioner särskilt lockar ungdomar att använda nikotinsnus. En viktbegränsning bedöms därför inte vara nöd- vändig i dagsläget.

Tillsynen över regleringen av minsta antal portioner per styckför- packning med tobaksfria nikotinprodukter ska ske på motsvarande sätt som redan sker i övrigt på tobaksområdet. Det innebär att kom- munen ska utöva tillsyn över att bestämmelsen följs på fysiska för- säljningsställen, medan Folkhälsomyndigheten ska utöva tillsyn i övrigt över att kravet följs.

4.3Högsta tillåtna nikotinhalt

Utredningens förslag: Högsta tillåtna nikotinhalt för tobakssnus och nikotinsnus ska bestämmas till 12 milligram per gram.

4.3.1Utgångspunkter enligt direktivet

I förordningen (2019:223) om tobak och liknande produkter finns bestämmelser som begränsar den tillåtna mängden nikotinvätska i påfyllningsbehållare till e-cigaretter och ett förbud mot vätska som innehåller mer än 20 milligram nikotin per milliliter. I Folkhälso- myndighetens föreskrifter om gränsvärden och mätmetoder för tjära, nikotin och kolmonoxid samt krav för laboratorier vid verifiering av mätningar (HSFL-FS 2016:43) regleras även högsta tillåtna nikotinhalt för cigaretter. Det saknas motsvarande bestämmelser om högsta tillåtna gränsvärde för nikotinhalt i snus med tobak och i tobaksfria nikotin-

154

SOU 2024:23

Tobak

produkter. Utredningen ska därför analysera om det ska införas en reglering om högsta tillåtna nikotinhalt för snus med tobak och tobaksfria nikotinprodukter och i så fall föreslå en övre gräns.

4.3.2Nuvarande reglering av nikotinhalt för cigaretter och e-cigaretter

Enligt 11 kap. 1 § 3 lagen om tobak och liknande produkter får reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela före- skrifter om gränsvärden för skadliga ämnen som tobaksvaror får innehålla eller ge upphov till. Folkhälsomyndigheten har efter bemyn- digande från regeringen i 2 kap. 1 § i sina föreskrifter om gränsvärden och mätmetoder för tjära, nikotin och kolmonoxid samt krav för labo- ratorier vid verifiering av mätningar (HSFL-FS 2016:43) föreskrivit att högsta tillåtna gränsvärde för cigaretter är 1 milligram nikotin per cigarett. Enligt 2 kap. 10 § förordningen om tobak och liknande pro- dukter får vätska som innehåller nikotin inte innehålla mer nikotin än 20 milligram per milliliter. Gränsen för e-vätskor infördes i sam- band med genomförandet av tobaksproduktsdirektivets bestämmel- ser om e-cigaretter och påfyllningsbehållare. I punkt 38 i ingressen till direktivet uttalas att 20 milligram per milliliter ger en nikotindos som är jämförbar med den tillåtna nikotindosen från en standardcigarett under den tid det tar att röka en sådan cigarett. Gränsen på 1 milli- gram nikotin per cigarett härrör från det tidigare tobaksprodukt- direktivet7.

4.3.3Reglering av nikotinhalter i andra länder

Tobakssnus är på grund av EU-reglering förbjudet i alla medlems- stater förutom i Sverige. Det finns därför inga regler om nikotinhalter för tobakssnus i andra EU-länder.

De tobaksfria nikotinprodukterna, främst nikotinsnuset (också kallat vitt snus)är relativt nya och det saknas reglering på EU-nivå. Reglerna i de enskilda medlemsstaterna skiljer sig därför åt, allt från avsaknad av reglering till strikta lagar som förbjuder förekomst av

7Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/37/EG av den 5 juni 2001 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror (artikel 3).

155

Tobak

SOU 2024:23

produkten. Några länder avvaktar lagstiftning i väntan på reglering på EU-nivå. Flera länder har dock reglerat produkterna och infört en högsta halt för nikotin.

I Lettland regleras tobaksfria nikotinprodukter i tobakslagen8 som ett tobakssubstitut. I den lagen fastställs en högsta nikotinhalt om 4 milligram per gram för nikotinsnus. En förpackning med niko- tinsnus får inte väga mer än 20 gram och förpackningen måste inne- hålla minst 20 portioner. Vid bestämmandet av nikotingränsen hän- visades till den redan tillgängliga forskningen om läkemedel som används vid nikotinavvänjning, eftersom dessa produkter är likartade. Ett argument var att klinisk forskning visade att risken för missbruk är lägre med ett tuggummi med 4 milligram nikotininnehåll än med ett som innehåller mer än 4 milligram. Litauen har för avsikt att följa Lettland och också införa en halt om 4 milligram nikotin per gram.

Tjeckien har infört en högsta nikotinhalt för tobaksfria nikotin- produkter om 12 milligram per portion9. Vid bestämmande av den gränsen gjordes en avvägning utifrån att experter från Tjeckien rekom- menderade 4 milligram nikotin per påse, att vätska som används i e-ciga- retter inte får innehålla mer än 20 milligram nikotin per milliliter och att den tyska utredningsinstansen Bundesinstitut für Risikobewertung (BfR) vid en hälsoriskbedömning räknat fram att en nikotinhalt om 16,7 milligram per gram ska klassificeras som akut toxiskt och därmed dödskallemärkas.

Island är det enda nordiska land som har infört en högsta gräns för tillåten nikotinhalt10. Den högsta tillåtna nikotinhalten i nikotinsnus är på Island 20 milligram per gram. Nikotinhalten bestämdes utifrån den halt av nikotin om 20–28 milligram per gram som finns i snus med tobak som sedan länge funnits på marknaden på Island. Enligt uppgift till utredningen från isländska hälsoministeriet överväger dock den isländska regeringen en sänkning av nikotinhalten med beaktande av den utbredda användningen av nikotinsnus, särskilt bland unga.

I Finland har ett regeringsförslag11 lämnats om att nikotinsnus och övriga rökfria nikotinprodukter ska omfattas av tobakslagen12 i

8Law on the handling of tobacco products, herbal products for smoking, electronic smoking devices and their liquids (48/Lp14).

9Uppgifter från Department of Public Health Protection, Ministry of Health of the Czech Republic.

10Uppgifter från isländska Ministry of Health.

11Finska regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av tobakslagen (STM029:00/2023 lagstiftningsprojekt).

12Tobakslag (549/2016).

156

SOU 2024:23

Tobak

större utsträckning. Där föreslås att en nikotinhalt om högst 20 milli- gram per gram för tobaksfria nikotinprodukter ska införas. Vid bered- ningen av förslaget övervägdes hur olika nikotinbegränsningar skulle kunna påverka folkhälsan och möjligheten att förebygga illegal införsel av tobakssnus. Det framhålls att en nikotinbegränsning om till exem- pel 4 milligram per påse eller gram per produkt skulle kunna minimera risken för nikotinförgiftning för små barn och minska hälsoskador som orsakas av nikotin. Det som framhålls mot en så låg gräns i för- slaget är att snusanvändare kanske inte skulle uppleva en sådan pro- dukt så lockande att de skulle vilja börja använda den i stället för tobakssnus. Efter övervägande av olika alternativ har förslaget landat i att den föreslagna nikotinbegränsningen, det vill säga 20 milligram nikotin per gram produkt, bäst balanserar målen med förslaget.

Norge har ett system för godkännande av nya tobaks- och nikotin- produkter. Hittills har inte någon tobaksfri nikotinprodukt godkänts för försäljning i Norge med hänvisning till att det rör sig om pro- dukter som kan vara attraktiva för barn och unga. I praktiken finns det dock nikotinsnus tillgängliga på marknaden i Norge, där tillverka- ren tillsatt en liten mängd tobak. Varumärkena är desamma som niko- tinsnus som säljs i andra länder. Eftersom produkterna innehåller tobak har de lanserats som tobakssnus, vilket är lagligt att sälja i Norge. Det finns ingen fastställd gräns för nikotininnehållet i produkterna13.

Nikotinsnus finns på marknaden i Danmark och regleras som tobaksersättning enligt den danska tobakslagen14, men någon fastställd gräns för nikotininnehåll finns inte. Den danska regeringen har dock den 14 november 2023 tillsammans med flera andra partier slutit en överenskommelse15 om olika initiativ gällande tobak, nikotin och alko- hol. Ett av initiativen är att sätta en nikotingräns för nikotinsnus.

13Finska regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av tobakslagen (STM029:00/2023 lagstiftningsprojekt) och www.swedishmatch.se/snusakademin/resa-med- snus/snus-till-norge/ (länk hämtad 2023-11-06).

14Lov om tobaksvarer m.v., Lov nr 1489 af 18/06/2021.

15Aftale mellem regeringen (Socialdemokratiet, Venstre og Moderaterne), Socialistisk Folkeparti, Danmarksdemokraterne, Det Konservative Folkeparti og Alternativet om: En forebyggelses- plan målrettet børn og unge – tobak, nikotin og alkohol, 14 november 2024.

157

Tobak

SOU 2024:23

4.3.4En högsta tillåtna nikotinhalt bör införas för tobaks- och nikotinsnus

Användningen av tobakssnus och nikotinsnus har under de senaste åren ökat både bland ungdomar och vuxna. Detta framgår av CAN:s senaste rapporter om Tobaks- och nikotinutvecklingen i Sverige 2023 och Den totala konsumtionen av cigaretter och snus i Sverige 2003– 2022. Av den sist nämnda rapporten som bygger på försäljnings- statistik framgår att konsumtionen av det traditionella tobakssnuset har ökat under den studerade perioden. Uppgången är speciellt tydlig när konsumtionen mäts i antal dosor. Antal konsumerade snusdosor per invånare 15 år och äldre ökade med 65 procent mellan 2003 och 2022 – från 29 till 47 dosor. I rapporten presenteras också för första gången skattningar av nikotinsnus (i rapporten benämnt vitt snus) för 2021 och 2022. Försäljningen beräknades till 77 miljoner dosor nikotinsnus under 2021 och till 140 miljoner dosor för 2022. Detta motsvarar en ökning från 9 till 16 dosor per invånare 15 år och äldre, och är en ökning av försäljningen med 81 procent.

Att användningen har ökat kraftigt bland barn och unga framgår också av CAN:s senaste skolundersökning från 2023. I undersök- ningen framgår att 14 procent av niondeklassarna uppgav att de snu- sade, vilket kan jämföras med 5 procent år 2017. År 2023 uppgav 26 pro- cent av gymnasieeleverna att de snusade. Detta kan jämföras med 13 procent år 2012, då användningen var som lägst. Andelen nionde- klassare och gymnasieelever som snusar har därmed fördubblats under de senaste åren. När det gäller vuxna framgår det av rapporten Tobaks- och nikotinutvecklingen i Sverige 2023 att det var 16 procent som snusade år 2022, jämfört med 2011 då det var 10 procent. Siffrorna omfattar både tobakssnus och nikotinsnus. Enligt rapporten är snus den tobaks- eller nikotinprodukt som flest använder i Sverige.

Nikotin är genom sin påverkan på kroppens belöningssystem ett starkt beroendeframkallande ämne. Forskning visar att människor som exponeras för nikotin på kort sikt kan påverkas genom en försämring av blodkärlens funktioner samt förhöjd puls och blodtryck. Dessa effekter på hjärta och kärl kan i förlängningen bidra till en ökad risk för hjärt- och kärlsjukdomar. Under graviditet kan nikotin också innebära risker för kvinnan, fostret och det nyfödda barnet (se publi- kationen Kunskap om tobaks- och nikotinprodukters skadeverkningar, Folkhälsomyndigheten, 2023).

158

SOU 2024:23

Tobak

Särskilt känsliga för nikotinet är barn och unga. Forskning tyder på att upprepad nikotinexponering bygger om hjärnan och påverkar hur användaren agerar och tänker på lång sikt16.

Nikotin är ett akuttoxiskt ämne som kan vara dödligt. Europeiska kemikaliemyndighetens riskbedömningskommitté har uttalat att 5 milligram per kilo kroppsvikt är akut toxiskt vid oralt intag. Detta värde för uppskattad akut toxicitet är i samma storleksordning som den gräns om 0,5–1 gram intag av nikotin som beskrivs som dödlig17. Cigaretter, snus och tobaksfria nikotinprodukter innehåller en mindre mängd nikotin än så, men ändå tillräckligt mycket för att man ska kunna bli illamående eller till och med kräkas första gångerna man använder det. Det är kroppens sätt att visa att nikotin är farligt. På grund av ämnets giftiga egenskaper orsakar nikotinprodukter varje år ett antal förgiftningsfall hos människor. Förgiftningsgraden är rela- terad till dosen. Ju högre koncentration av en produkt desto mindre mängd krävs för att ge en dos som utgör risk för förgiftning18.

Gränsen för halten nikotin i cigaretter och vätska för användning i e-cigaretter har införts för att begränsa de risker som är förknippade med nikotin. Nikotinkoncentrationen i tobakssnus och nikotinsnus varierar kraftigt. De kan innehålla från endast några få milligram nikotin upp till mycket höga halter. På senare tid har uppmärksammats att varianter av extremt starkt nikotinsnus figurerar på marknaden. Det förekommer nikotinsnus som innehåller upp till 150 milligram nikotin per gram19. Nyligen fick en högstadieskola i Robertsfors erfara effek- terna av det starka nikotinsnuset när ett stort antal elever började kräkas20.

Av samma anledning som för cigaretter och e-vätska – och särskilt med beaktande av den ökande användningen av nikotinsnus bland unga – är det högst angeläget att reglera nikotinet även i dessa produkter så att de inte i alltför hög grad riskerar folkhälsan.

16Dags att sluta med nikotin! av Louise Adermark, 2022-08-08.

17Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet, Om potentiella risker för folkhälsan i samband med användningen av påfyllningsbara elektroniska cigaretter, Bryssel den 20.5.2016, COM(2016) 269 final.

18Förgiftningsfall orsakade av tobaks- och nikotinprodukter, Ett underlag framtaget av Gift- informationscentralen, en enhet inom Läkemedelsverket, publicerad den 27 juni 2023.

19https://snusgods.com/sv/products/iceberg-strawberry-banana-gum-150-mg-g (länk hämtad 2024-01-07).

20www.svt.se/nyheter/lokalt/vasterbotten/krakkaos-pa-skola-i-robertsfors-rektorn-varnar- for-starkt-snus-har-exploderat--ws0lc5 (länk hämtad 2023-12-18).

159

Tobak

SOU 2024:23

4.3.5Nikotinhalten bör bestämmas till 12 milligram per gram

Tobakssnus och nikotinsnus är produkter som båda innehåller nikotin. Båda produkterna används på likadant sätt och nikotinet tas upp via munslemhinnan. Det finns därför inte skäl att göra någon skillnad vid bedömningen av nikotingränsen mellan de olika produkterna.

När man använder e-cigaretter (vejpar) tas nikotinet upp av blodet via lungorna och transporteras vidare till hjärnan, men mängden nikotin som når hjärnan är vanligtvis något lägre än vid rökning. När man använder tobakssnus och nikotinsnus tas nikotinet i stället upp av blodet via munslemhinnan och sprids snabbt i hela kroppen. Hur mycket nikotin som tas upp av kroppen beror på flera faktorer, så- som påsens sammansättning, surhetsgrad (pH-värde), fuktighets- grad och andelen fritt nikotin. Hur snabbt nikotinet tas upp av kroppen avgörs av pH-värdet. Bara en liten ökning av pH-värdet gör att andelen fritt nikotin ökar kraftigt21. I en artikel om nikotinsnus i Göteborgs- Posten22 redogörs för en undersökning där Testfakta i samråd med experter utvärderat innehållet i nikotinsnus. I artikeln anges att vid pH 8 är cirka 50 procent av nikotinet fritt, vid pH 8,5 cirka 75 procent och vid pH 8,9 cirka 90 procent. När värdet stiger en bit över 9 mattas ökningseffekten av. Det är därmed mycket svårt som konsument att avgöra vilken halt nikotin man utsätter sig för baserat på den infor- mation som finns på dosorna.

Tobaksbranschen har tagit fram en branschstandard för nikotinsnus inom Svenska institutet för standarder, SiS. Någon motsvarande stan- dard har inte tagits fram för tobakssnus. I den Tekniska specifi- kationen SIS/TS 72:2020 om Nikotininnehållande, tobaksfria orala produkter anges att den högsta halten nikotin per portion ska vara 20 milligram. Hur branschen har kommit fram till just 20 milligram per portion framgår inte av den tekniska specifikationen. Vid utred- ningens möte med representanter för tobaksbranschen framkom att siffran troligtvis kommer av att e-vätskor som används i e-cigaretter får vara högst 20 milligram per milliliter.

Bundesinstitut für Risikobewertung, BfR, som är en utrednings- instans underställd den tyska livsmedelsmyndigheten, har gjort en hälsoriskbedömning av tobaksfria nikotinprodukter, nikotinsnus, i en rapport från den 7 oktober 2022. BfR har genom beräkningar upp-

21Bör ett gränsvärde sättas på nikotininnehåll för snus/nikotinpåsar? av Docent Louise Adermark, Göteborgs Universitet.

22Det populära vita snuset – en lömsk nikotinkälla, Peter Willebrand, 2023-06-10.

160

SOU 2024:23

Tobak

skattat att om nikotinsnus innehåller 2,5–16,7 milligram per gram niko- tin kommer produkten att klassificeras som akut toxiskt i kategori 4, vilket innebär att man inte måste märka produkten med dödskalle- märkning, men däremot med en varningsmärkning. Om nikotinsnuset skulle innehålla mer än 16,7 milligram per gram nikotin ska produkten enligt BfR:s beräkningar klassificeras som akut toxiskt i kategori 3, 2 eller 1 beroende på halt, vilket innebär att produkten ska dödskalle- märkas.

I rapporten lyfts fram att en användning av en påse nikotinsnus med 6 milligram nikotin resulterar i en signifikant ökning av hjärt- frekvensen med 10 slag per minut. Det kan noteras att i rapporten tas inte hänsyn till pH-värdets påverkan av nikotinupptaget.

Som ovan sagts bör det inte göras någon skillnad i bedömningen av nikotinhalt i tobakssnus och nikotinsnus. Det kan konstateras att nikotin har en dosberoende effekt för skador på hälsan. Det finns däremot ingen närmare utredning i Sverige om vilken nikotinhalt som skulle kunna accepteras vid användning av tobakssnus och nikotinsnus utifrån ett hälsoperspektiv. Den branschstandard som tobaksbranschen tagit fram om högst 20 milligram nikotin per nikotinportion bygger troligtvis på ett antagande att den nikotingräns för vätska som används i e-cigaretter är direkt överförbar till nikotinsnus. Vid användandet av dessa olika produkter tas som framgått ovan emellertid nikotinet upp i kroppen på olika sätt. Det går därför inte att göra ett sådant gene- rellt antagande.

I den rapport som BfR tagit fram går som tidigare nämnts att utläsa att en tobaksfri nikotinprodukt med en nikotinhalt över 16,7 milligram per gram är akuttoxiskt på en nivå som kräver dödskallemärkning. Det går även att utläsa att redan användning av en avsevärd lägre niko- tinhalt ger en stor påverkan på kroppen.

De länder som redan har infört en nikotingräns för nikotinsnus har infört gränser på olika nivåer. Vissa länder har tittat på rapporten från BfR och valt en nivå efter det. Lettland har valt en betydligt lägre nivå baserat på forskning om nikotinhalt för rökavvänjning. Island har infört en högsta nivå om 20 milligram per gram och Finland har före- slagit en gräns på samma nivå.

Det vore önskvärt att samma gränsvärde skulle gälla i Sverige som i grannländerna, eftersom det annars kan uppstå problem vid gräns- handeln. I Finland har föreslagits ett gränsvärde om 20 milligram per gram. Det kan konstateras att denna gräns både utifrån ett folkhälso-

161

Tobak

SOU 2024:23

perspektiv och i förhållande till många andra länder är hög. Utifrån BfR:s rapport behöver produkter med den nikotinhalten märkas med dödskallemärkning på grund av toxiciteten. Målet med den föreslagna finska regleringen är enligt ett pressmeddelande att lagligt sålda niko- tinsnus ska ersätta illegalt anskaffat tobakssnus. Dessutom ska regler- ingen förebygga att nikotinsnus används av unga.

På Island, som har samma gränsvärde som har föreslagits i Finland, har dock enligt uppgift från isländska hälsoministeriet den isländska regeringen börjat ifrågasätta om gränsen satts för högt med beaktande av ökningen av användningen bland barn och unga.

Vid bedömningen av vilken högsta nikotinhalt som ska införas i Sverige ska skyddet av barn och unga väga särskilt tungt. Den niko- tingräns som de nordiska länderna har fastställt tar enligt utredningens bedömning inte tillräcklig hänsyn till skyddet av barn och unga i synnerhet och inte heller till skyddet av folkhälsan i allmänhet. Trots den fördel som det skulle innebära att de nordiska länderna har samma gränsvärde, kan det därför starkt ifrågasättas om samma nikotingräns som på Island och i Finland bör införas i Sverige.

Både tobakssnus och nikotinsnus saluförs med angivande av olika styrkor. Av försäljarnas egna uppgifter framgår att nikotinsnus som innehåller cirka 12 milligram per gram och uppåt saluförs som en pro- dukt med stark nikotinhalt23. När det gäller tobakssnus framgår att deras starka produkter ligger runt 12 milligram per gram och uppåt och att nikotinhalten för normal styrka är cirka 7,5–12 milligram per gram24.

Branschen själva benämner sina produkter som starka vid en niko- tinhalt som klart understiger 16,7 milligram per gram. Nikotinkon- centrationen i tobakssnus och nikotinsnus varierar kraftigt. De kan innehålla från några milligram per gram till över 150 milligram per gram. En stor del av dessa produkter har i dag en nikotinhalt som under- stiger 12 milligram per gram. Med hänsyn till att barn och unga är särskilt känsliga för nikotinets hälsorisker så bör inte snus få inne- hålla en stark nikotinhalt. Normal styrka för dessa produkter ligger någonstans mellan cirka 8–12 milligram per gram. Därför föreslår ut- redningen att högsta tillåtna nikotinhalt för tobaks- och nikotinsnus ska sättas till högst 12 milligram per gram.

23www.snusbolaget.se/zyn/zyn-slim-spearmint-strong-1-dosa, www.snusbolaget.se/velo/velo-fresh-jalapeno-slim och www.snusbolaget.se/kaliber/kaliber- plus-original-portionssnus-1-dosa (länkar hämtade 2023-10-19).

24www.swedishmatch.se/kop-snus/normal-snus/ och

www.swedishmatch.se/kop-snus/starkt-snus/ (länkar hämtade 2023-11-05).

162

SOU 2024:23

Tobak

I förhållande till tobaksfria nikotinprodukter begränsas förslaget till nikotinsnus eftersom det inte på förhand går att förutse möjliga kommande produkter och hur nikotinhalten förhåller sig i dessa pro- dukter. Då en stor del av produkterna som i dag säljs i Sverige har en nikotinhalt som understiger denna gräns bedöms påverkan på mark- naden kunna godtas.

De tobaksfria nikotinprodukterna är fortfarande relativt nya på marknaden. Många länder ser för tillfället över sina lagstiftningar kring dessa produkter. Europeiska kommissionen har i en rapport den 20 maj 2021 framfört att tobaksproduktdirektivet ska uppdateras och i sam- band därmed förväntas produkter liknande snus, såsom nikotinssnus, inkluderas i direktivet. Eftersom gränsen för högsta tillåtna nikotinhalt kan komma att behöva justeras efter nya rön eller direktiv bör halten regleras i förordning.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har med stöd av nuvarande bemyndigande i 11 kap. 1 § 3 och 6 § 3 lagen om tobak och liknande produkter redan möjlighet att meddela före- skrifter om gränsvärden för skadliga ämnen som tobaksvaror samt e-cigaretter och påfyllningsbehållare får innehålla eller ge upphov till. Enligt 48 § 2 lagen om tobaksfria nikotinprodukter finns möjlighet att meddela föreskrifter om produktinnehåll och utformning av tobaksfria nikotinprodukter. Genom bemyndigandena i lagen om tobak och liknande produkter har bestämmelserna om gränsvärde för cigaretter och e-vätskor reglerats. Möjligheten att meddela föreskrifter om niko- tinhalt i tobakssnus och nikotinsnus inryms i redan befintliga bemyn- diganden.

Folkhälsomyndigheten utövar redan i dag tillsyn över att tillverkare och importörer av tobaksvaror, e-cigaretter och tobaksfria nikotin- produkter följer de föreskrifter om produktkrav som ska meddelas enligt 2 kap. 1 och 8 §§ lagen om tobak och liknande produkter och

6§ lagen om tobaksfria nikotinprodukter. Kommunen har tillsyn över att produktkraven följs på fysiska försäljningsställen. Folkhälsomyn- digheten har också ansvar för tillsynsvägledningen och länsstyrelsen utövar tillsyn inom länet över kommunens tillsyn av bestämmelserna. Samma tillsynsordning kommer att gälla för det nu föreslagna kravet på gränsvärde av nikotin i tobaks- och nikotinsnus.

163

Tobak

SOU 2024:23

4.4Langning av tobaks- och nikotinprodukter

Utredningens förslag: Det ska vara förbjudet att som ombud eller på därmed jämförbart sätt anskaffa tobaksvaror, e-cigaretter, påfyll- ningsbehållare och tobaksfria nikotinprodukter till den som inte fyllt 18 år.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet anskaffar sådana pro- dukter i strid med langningsförbudet ska dömas till böter eller fäng- else i högst sex månader. Om gärningen är ringa ska den inte med- föra straffansvar.

Förverkande av tobaksvaror, e-cigaretter, påfyllningsbehållare och tobaksfria nikotinprodukter ska få ske från den till vilken sådana produkter anskaffats.

Den till vilken tobaksvaror, e-cigaretter, påfyllningsbehållare eller tobaksfria nikotinprodukter har anskaffats ska vara fri från ansvar för medverkan till brottet.

4.4.1Utgångspunkter enligt direktivet

Det är förbjudet att langa alkohol till den som inte fyllt 18 år. För tobak och tobaksfria nikotinprodukter finns inget sådant förbud. I samband med remissbehandlingen av betänkandet Hårdare regler för nya niko- tinprodukter framförde flera remissinstanser i sina remissvar att langning av tobak och tobaksfria nikotinprodukter borde förbjudas på liknande sätt som för alkohol. Detta för att säkerställa att ålders- gränsen verkligen hindrar minderåriga att få tillgång till dessa pro- dukter. Detta har även påtalats av riksdagen som har tillkännagett för regeringen att regeringen bör se över frågan om att göra det straffbart att sälja eller ge tobaks- och nikotinprodukter till personer under 18 år (bet. 2021/22:Sou31 punkt 11, rskr. 2021/22:443).

Utredningen ska överväga om ett förbud mot langning ska införas och om förbudet ska vara straffbelagt.

4.4.2Nuvarande regleringar om ålderskrav och langning

Enligt 3 kap. 7 § alkohollagen (2010:1622) får alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat inte säljas eller annars lämnas ut till den som inte har fyllt 20 år. Beträffande folköl gäller motsvarande den

164

SOU 2024:23

Tobak

som inte har fyllt 18 år. Av 11 kap. 9 § följer att det är straffbelagt att sälja eller lämna ut varorna i strid med bestämmelsen. I 3 kap. 9 § anges att det är förbjudet att som ombud eller på därmed jämförligt sätt anskaffa alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat till den som är under 20 respektive 18 år. Enligt 11 kap. 7 § ska den som uppsåtligen eller av oaktsamhet anskaffar, överlämnar eller bjuder på alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat i strid med 3 kap. 9 § dömas för olovligt anskaffande av alkoholdrycker till böter eller fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst fyra år. Om gärningen är att anse som ringa ska enligt 11 kap. 10 § inte dömas till ansvar.

En åldersgräns finns även vid detaljhandel med tobaksvaror, e-ciga- retter, påfyllningsbehållare och tobaksfria nikotinprodukter. Enligt 5 kap. 17 § lagen om tobak och liknande produkter och 19 § lagen om tobaksfria nikotinprodukter får dessa produkter inte säljas eller på annat sätt lämnas ut till någon som är under 18 år. Inte heller får de lämnas ut om det finns särskild anledning att anta att produkten är avsedd att lämnas över till någon som inte har fyllt 18 år. Det innebär att åldersgränsen kompletteras med ett förbud om att sälja eller på annat sätt lämna ut produkterna vid misstanke om langning till minderårig. Av 10 kap. 2 och 4 §§ lagen om tobak och liknande produkter och 45 § lagen om tobaksfria nikotinprodukter framgår att det är straff- belagt att sälja eller lämna ut produkterna i strid med dessa bestäm- melser. Det finns dock inget förbud mot själva langningen på tobaks- området motsvarande det i alkohollagen.

4.4.3Anskaffande av tobaks- och nikotinprodukter

Några kommuner, Lärare mot tobak och Riksförbundet Visir har i sina remissvar över betänkandet, Hårdare regler för nya nikotinprodukter, påtalat att langning av tobak och tobaksfria nikotinprodukter måste förbjudas på liknande sätt som för alkohol för att försvåra för unga att få tillgång till produkterna. Riksförbundet Visir har också framfört att om langning straffbeläggs kan polisen ingripa mot langning och ta i beslag och förverka cigaretter och snus.

I CAN:s senaste skolundersökning från 2023 ställdes frågan ”Hur får du vanligen tag på cigaretter/snus?”. Både i nionde klass och i gym- nasiet (bland dem under 18 år) uppgav eleverna att det var vanligast

165

Tobak

SOU 2024:23

att de fått tag på cigaretter genom kompisar. I nionde klass uppgav 62 procent av rökarna att de fått tag på cigaretter på det sättet, och i gymnasiet 77 procent. Det näst vanligaste alternativet som eleverna uppgav var att ha köpt cigaretterna själva, vilket 26 procent av rökarna i nionde klass uppgav och 30 procent i gymnasiet. Mönstret var det- samma för anskaffning av snus. Det var alltså vanligast att eleverna som snusat fått snuset genom kompisar, 57 procent i nian och 63 pro- cent i gymnasiet svarade det. Näst vanligast var att de köpt snus själva, vilket omkring 40 procent av snusarna i nian och 46 procent i gymnasiet uppgav. Snus innefattar såväl tobakssnus som nikotinsnus i CAN:s skolundersökningar.

Resultatet av undersökningen när det gäller anskaffning av alkohol visar samma mönster när det gäller kompisars inblandning. Det vanli- gaste sättet att få tag på alkohol är genom en kompis, syskon eller part- ner. Det var dock inte lika många som uppgav att de köpt alkohol själva.

4.4.4Langning av tobaks- och nikotinprodukter ska kriminaliseras

Langning ska förbjudas och kriminaliseras

En situation som uppfyller kraven för langning kan också uppfylla kriterierna för olovlig försäljning. Med olovlig försäljning enligt alko- hollagen avses försäljning utan tillstånd eller annars i strid med lagen. En mer organiserad försäljning, där någon har satt i system att sälja till yngre är i de allra flesta fall olovlig försäljning. Även mindre om- fattande försäljning till minderåriga utgör olovlig försäljning. Det väsentliga för att en langningssituation ska föreligga är att den som anskaffar alkoholen till den minderåriga agerar som ett ombud för denne eller på jämförligt sätt. Många avgörande som finns om lang- ning rör en situation där en kompis eller någon annan nära person handlar åt minderåriga (se till exempel RH 2005:74).

Med olovlig försäljning enligt lagen om tobak och liknande produk- ter och lagen om tobaksfria nikotinprodukter avses försäljning som sker utan tillstånd eller utan anmälan om försäljning. Liksom på alko- holområdet är därför en överlåtelse av tobaksvaror, e-cigaretter, på- fyllningsbehållare och tobaksfria nikotinprodukter till minderåriga mot betalning ofta redan en straffbar olovlig försäljning. För att det

166

SOU 2024:23

Tobak

ska vara fråga om langning ska den som köper varorna agera som ombud och köpa ”på beställning” av någon.

Av CAN:s senaste skolundersökning är det tydligt att det vanligaste sättet att få tag på alkohol, cigaretter och snus är genom kompisar eller andra närstående. Ett förbud mot langning har gällt sedan lång tid tillbaka när det gäller alkohol. Trots detta och att förbudet är kri- minaliserat så kan konstateras att det inte varit tillräckligt för att helt avhålla kompisar, syskon eller föräldrar från att langa. Det kan bero på olika faktorer. Sannolikt beror det på att det är fråga om en över- enskommelse mellan två personer där ingen av dem vill att det ska uppdagas och att det därför är svårupptäckt.

En annan bidragande orsak skulle kunna vara polisens prioriter- ingar och höga arbetsbelastning. Den grova organiserade brottsligheten kräver alltmer av polisens resurser. Eftersom illegal införsel och för- säljning av alkohol, nikotin- och tobaksprodukter har visat sig vara finansieringskällor för denna brottslighet är det naturligtvis väsentligt att polisens insatser inom alkohol- och tobaksområdet inriktas mot den verksamheten.

Även om langning av alkohol är svår att utreda och beivra kan det dock antas att kriminaliseringen ändå har haft en viss effekt. Inte minst ger kriminaliseringen en viktig signal från samhällets sida om att det inte är accepterat att köpa produkterna till minderåriga. När det gäller alkohol har uppmärksammats att föräldrar ofta har svårt att stå emot en önskan från sina barn om att köpa alkohol till dem. Kriminaliseringen medför att föräldrarna kan hänvisa till straffbarheten och därigenom får lättare att neka. Straffbarheten torde även ha haft en viss avskräckande effekt när det gäller kompisars och andra per- soners langning.

Samma argument gör sig gällande även för langning av tobaks- och nikotinprodukter. En kriminalisering av langning skulle kunna försvåra för minderåriga att få tag på tobaks- och nikotinprodukter genom att färre blir benägna att köpa ut till den som är under 18 år. Det skulle i sin tur kunna förhindra att ungdomar över huvud taget börjar använda produkterna. Ett förbud mot langning som är förenat med straffansvar bör därför införas.

Av 11 kap. 11 § andra stycket alkohollagen framgår att den till vilken langning har skett inte heller kan göras ansvarig för medverkan. Utredningen anser att det inte är motiverat att medverkan vid lang- ning av tobaks- och nikotinprodukter ska kriminaliseras. En motsvar-

167

Tobak

SOU 2024:23

ande bestämmelse som finns i alkohollagen om ansvarsfrihet för med- verkan till brottet bör därför införas i lagen om tobak och liknande produkter och i lagen om tobaksfria nikotinprodukter.

Straffskalan för langning av tobaks- och nikotinprodukter

Den föreslagna regleringen om langning motsvarar den på alkohol- området. Straffbestämmelserna för langning inom tobaksområdet kan därför med fördel utformas med langningsbestämmelsen på alko- holområdet som förebild och omfatta både uppsåtligt och oaktsamt handlande.

Påföljden för olovlig försäljning av alkohol är böter eller fängelse i högst två år eller, vid grovt brott, fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Påföljden för olovligt anskaffande av alkohol är böter eller fängelse i högst två år eller, vid grovt brott, fängelse i högst fyra år. Normalpåföljden för olovlig försäljning och anskaffande av alkohol motsvarar alltså varandra. Av författningskommentaren till straff- bestämmelserna i gamla alkohollagen framgår att langning jämställdes med olovlig försäljning av alkoholdrycker vid valet av påföljd (proposi- tionen Förslag till alkohollag, prop. 1994/95:89 s. 115). Därefter har straffskalan för grova brott vid olovlig försäljning höjts. Bakgrunden var en ökning av införsel, smuggling och olovlig försäljning av alkohol. Det ansågs att allvaret i den brottsligheten tydligare borde komma till uttryck i lagstiftningen och rättstillämpningen. Straffskalan för grov olovlig försäljning höjdes därför för att motsvara den för grov smuggling. Överväganden gjordes även angående straffskalan för grovt olovligt anskaffande av alkohol. Regeringen framförde att detta brott främst tar sikte på langning till ungdomar av alkohol som införskaffats på Systembolaget. Det ansågs inte vara ett brott som ökar i omfatt- ning på grund av den ökade privatinförseln och därför inte heller vara kopplat till den organiserade brottsligheten på samma sätt som olovlig tillverkning och olovlig försäljning. Det ansågs därför inte vara moti- verat med en straffskärpning för olovligt anskaffande av alkohol (pro- positionen Åtgärder mot illegal alkoholhantering, prop. 2004/05:126 s. 34–37).

På tobaksområdet är påföljden för olovlig tobaksförsäljning böter eller fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst sex månader och högst sex år. I övrigt är påföljden generellt lägre

168

SOU 2024:23

Tobak

inom tobaksområdet. För försäljning i strid med bestämmelserna om anmälningsskyldighet av e-cigaretter, påfyllningsbehållare och tobaksfria nikotinprodukter döms till böter eller fängelse i högst sex månader.

Skillnaderna i straffvärde på tobaksområdet kom till i samband med att anmälningsplikten för tobaksvaror ersattes av tillståndsplikt. Skälet till att det infördes en tillståndsplikt för handel med tobaks- varor var framför allt för att motverka illegal handel med tobaksvaror (prop. 2017/18:156 s. 56–58). Den illegala tobaksförsäljningen ansågs utgöra en allvarlig form av brottslighet vilket motiverade en straff- skärpning för brottet. Vid bedömningen av hur straffskalan skulle utformas konstaterades att det fanns många likheter mellan olovlig försäljning av tobaksvaror och olovlig försäljning av alkohol. Sådan försäljning motverkar den folkhälsopolitiska målsättningen att minska konsumtionen av alkohol och tobaksvaror. Såväl olovlig försäljning av tobaksvaror som alkohol gynnar den organiserade brottsligheten och är prismässigt överkomliga för framför allt unga. Brottet olovlig försäljning av tobaksvaror ansågs därför vara lika allvarligt som olovlig försäljning av alkohol. Straffskalan för olovlig tobaksförsäljning skulle därför motsvara den på alkohol.

En situation som uppfyller kraven för att vara langning kan vara lika straffvärd som en situation som utgör en olovlig försäljning. Det kan därför anses rimligt att vid bestämmandet av påföljd för det nya langningsbrottet utgå från straffskalan för brotten motsvarande olovlig försäljning, på samma sätt som i alkohollagen.

Som nämnts skiljer sig dock straffskalan mellan tobaksvaror å ena sidan och e-cigaretter, påfyllningsbehållare och tobaksfria nikotin- produkter å andra sidan. Normalpåföljden för tobaksvaror är böter eller fängelse i högst två år medan för e-cigaretter, påfyllningsbehållare och tobaksfria nikotinprodukter är påföljden böter eller fängelse i högst sex månader. Det beror på att endast handel av tobaksvaror om- fattas av tillståndsplikt. Införandet av tillståndsplikten och höjningen av straffskalan för olovlig tobaksförsäljning har motiverats av allvaret i den illegala tobaksförsäljningen. Det föreslagna brottet mot lang- ning tar främst sikte på anskaffande av tobaks- och nikotinprodukter till ungdomar som sker från kompisar, föräldrar och andra närmare bekantskaper. Langning är därför i de allra flesta fall inte kopplat till den illegala handeln och den organiserade brottsligheten. Straffskalan för brottet när det gäller tobaksvaror, e-cigaretter, påfyllningsbehållare

169

Tobak

SOU 2024:23

och tobaksfria nikotinprodukter bör därför motsvara den lägre straff- skalan på tobaksområdet. Det skulle också framstå som omotiverat att straffskalan för anskaffning inte är densamma för dessa produkter. Påföljden för brottet på tobaksområdet ska därmed vara böter eller fängelse i högst sex månader.

Liksom för övriga brott enligt lagarna bör gärningar som är att anse som ringa inte vara straffbara. Möjligheten att anse ett langnings- brott som ringa är dock mycket litet med hänsyn till att bestämmelsen har som syfte att skydda barn och unga.

Förverkande ska få göras från den som langning sker till

Enligt 12 kap. 1 § alkohollagen ska sprit, alkoholdrycker och alkohol- haltiga preparat som har varit föremål för brott enligt lagen förverkas. Av samma bestämmelse framgår att förverkandet kan ske även hos den som i och för sig är fri från ansvar för brottet enligt 11 kap. 11 § andra stycket. Enligt 11 kap. 11 § andra stycket är den till vilken lag- ligen framställda alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat har anskaffats för personligt bruk fri från ansvar för medverkan till anskaffningsbrottet. Bestämmelsen i 11 kap. 11 § andra stycket hindrar därmed inte att förverkande kan ske från en underårig till vilken lang- ning skett, trots att denne inte kan åtalas för brottet.

Polisen kan alltså ta alkohol i beslag från underåriga vid misstanke om langning. I dessa fall finns vanligtvis ingen känd gärningsman. Om förverkandefrågan rör någon som inte är tilltalad för brott, regleras förfarandet i lagen (1986:1009) om förfarandet i vissa fall vid förverk- ande m.m. Enligt 3 § fjärde stycket i den lagen får en polisman besluta om förverkande om värdet av det som ska förverkas uppgår till mindre än en tiondel av prisbasbeloppet eller om egendomen saknar saluvärde. I enlighet med andra stycket får den som drabbats av beslaget inom en månad från det att han eller hon fick del av förverkandebeslutet anmäla missnöje med det hos åklagaren.

Enligt 1 § lagen (1958:205) om förverkande av alkohol m.m. ska förverkande av alkohol bland annat också ske när alkohol påträffas vid förtäring eller förvaring av alkohol i strid med ett förbud i ord- ningslagen eller lokal ordningsföreskrift. Med stöd av denna bestäm- melse kan alkohol tas i beslag av minderåriga som dricker alkohol på en offentlig plats där förtäring av alkohol inte är tillåtet. I dessa fall

170

SOU 2024:23

Tobak

kan en polisman enligt 2 § 1 a förstöra alkoholen innan ett beslut om förverkande har meddelats, förutsatt att alkoholens värde är ringa. Sedan den 1 januari 2024 kan Polismyndigheten också enligt punkt 3 andra stycket besluta att beslagtagen alkohol får förstöras av en ord- ningsvakt, om värdet på alkoholen är ringa. Av 2 § 1 tredje stycket och 1 a framgår att om ett beslag senare hävs och egendomen är förstörd, ska ersättning betalas av allmänna medel.

Enligt 10 kap. 7 § lagen om tobak och liknande produkter och 47 § lagen om tobaksfria nikotinprodukter ska tobaksvaror, e-cigaretter, påfyllningsbehållare och tobaksfria nikotinprodukter som varit föremål för brott enligt dessa lagar eller deras värde samt utbyte av sådant brott förklaras förverkade, om det inte är uppenbart oskäligt.

Av samma skäl som på alkoholområdet finns anledning att även när det gäller tobaks- och nikotinprodukter införa en möjlighet att förverka från den till vilken langning skett. Därigenom kan det för- hindras att minderåriga använder produkterna. Dessutom kan fortsatt brottslighet motverkas i de fall den minderårige har tänkt att sälja pro- dukten vidare. En sådan reglering skulle innebära att polisen inte bara kan säga till den minderåriga att inte använda tobaks- eller nikotin- produkten, utan även att polisen kan ta produkterna från den minder- åriga. Trots att ett förverkande från någon som inte begått en brottslig gärning är en relativt ingripande åtgärd får den anses motiverad utifrån skyddet för barn och unga. Det bör därför införas en möjlighet att för- verka tobaks- och nikotinprodukter som har varit föremål för brott från den till vilken langning har skett.

Det pågår för närvarande en översyn av förverkandelagstiftningen och regeringen har den 21 december 2023 lämnat en lagrådsremiss, En ny förverkandelagstiftning. I remissen föreslås en förverkandereglering som är generellt tillämplig och därmed omfattar specialstraffrätten. Av den anledningen föreslås i lagrådsremissen att bestämmelserna om förverkande i 10 kap. 7 § lagen om tobak och liknande produkter och 47 § lagen om tobaksfria nikotinprodukter ska upphöra att gälla.

Bestämmelsen i 12 kap. 1 § alkohollagen har dock en särskild kon- struktion och reglerar från vem förverkande får ske. I remissen föreslås därför att den bestämmelsen ska behållas oförändrad med endast några redaktionella ändringar. Utredningen har ovan föreslagit att motsvar- ande konstruktion bör gälla vid langning av tobaks- och nikotin- produkter. Eftersom lagrådsremissens förslag inte täcker dessa situa- tioner krävs för att produkterna ska få förverkas från den till vilken

171

Tobak

SOU 2024:23

langning skett en särskild reglering från vem förverkande får ske lik- nande den i alkohollagen. Bestämmelserna om förverkande i lagen om tobak och liknande produkter och lagen om tobaksfria nikotinpro- dukter bör därför behållas i sin helhet.

Om gärningsmannen är okänd och egendomen har ett ringa värde kan på samma sätt som på alkoholområdet en polisman besluta om förverkande. Lagen om förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m. föreslås ersättas av den nya lagen (2024:000) om rättegången vid för- verkande av egendom och företagsbot. De aktuella bestämmelserna om förfarandet vid förverkande om gärningsmannen är okänd föreslås föras över till den nya lagen oförändrade till sitt innehåll.

Den föreslagna bestämmelsen innebär dock inte en rätt för en polisman att förstöra de beslagtagna tobaks- och nikotinprodukterna på plats. Den rätten gäller vissa uppräknade situationer på alkohol- området. Vid införandet av den regleringen hade rikspolisstyrelsen gjort gällande att hanteringen skulle kunna rationaliseras om polisman fick befogenhet att besluta om ett omedelbart förstörande av egen- domen. Detta eftersom polismän hade svårigheter att hantera stora mängder halvdruckna buteljer som saknade effektiv förslutning vid stora tillställningar (propositionen Utökade möjligheter att förverka utbyte av och hjälpmedel vid brott m.m., prop. 2004/05:135 s. 146– 147). Ett behov av att förstöra tobaks- och nikotinprodukter på plats gör sig inte gällande på samma sätt som för alkohol. Någon motsvar- ande bestämmelse är således inte nödvändig på tobaksområdet.

4.5Förvaringsförbud

Utredningens förslag: Tobaksvaror, e-cigaretter, påfyllningsbe- hållare och tobaksfria nikotinprodukter ska inte få förvaras i en kommersiell lokal eller tillhörande utrymme om inte varorna får säljas i lokalen.

Kommunen och Polismyndigheten ska utöva tillsyn över att bestämmelserna följs. Folkhälsomyndigheten ska ha det tillsyns- vägledande ansvaret och länsstyrelsen ska utöva tillsyn inom länet över kommunens och Polismyndighetens tillsyn.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet förvarar tobaksvaror, e-cigaretter, påfyllningsbehållare och tobaksfria nikotinprodukter i strid med förvaringsförbudet ska dömas till böter eller fängelse

172

SOU 2024:23

Tobak

i högst sex månader. Till ansvar ska inte dömas den som i strid med förvaringsförbudet förvarar sådana produkter, om det av omstän- digheterna framgår att produkten vid förvaringen var avsedd för annat än försäljning. Om gärningen är ringa ska den inte medföra straffansvar.

4.5.1Utgångspunkter enligt direktivet

Enligt alkohollagen får alkoholdrycker och alkoholdrycksliknande pre- parat som inte får säljas i en butikslokal inte heller förvaras i en sådan lokal eller tillhörande utrymmen.

I fråga om tobaksvaror och nikotinprodukter finns det inget mot- svarande förbud mot förvaring. Detta försvårar tillsynen av att be- stämmelserna om försäljning av tobaksvaror och nikotinprodukter följs. Utredaren ska därför ta ställning till om det bör införas ett för- varingsförbud även för tobaksvaror och nikotinprodukter. Eventuella förslag får inte medföra hinder för den legala hanteringen av tobak.

4.5.2Förvaringsförbudet i alkohollagen

Enligt 3 kap. 2 § alkohollagen får alkoholdrycker och alkoholdrycks- liknande preparat som inte får säljas i en butikslokal inte heller förvaras i en sådan lokal eller tillhörande utrymmen.

Med butikslokal avses en lokal där konsumenter kan köpa varor eller tjänster eller hyra varor. Förvaringsförbudet omfattar utöver butiks- lokalerna som sådana även tillhörande utrymmen. Detta begrepp defi- nieras inte i lagtexten, men tar enligt förarbetsuttalande i proposi- tionen Åtgärder mot illegal alkoholhantering (prop. 2004/05:126 s. 46) sikte på utrymmen inrättade exempelvis för lager-, personal- eller kon- torsändamål. Utanför begreppet butikslokal faller enligt bestämmelsen restauranger och andra serveringsställen. Dessa omfattas i stället av det motsvarande förvaringsförbudet för alkoholdrycker och alkohol- drycksliknande preparat på serveringsställen som gäller enligt 8 kap. 24 § tredje stycket.

Förbudet omfattar sådana alkoholdrycker och alkoholdryckslik- nande preparat som inte får säljas i butikslokalen. Exempelvis får de butiker i dagligvaruhandeln som har rätt att sälja folköl enligt bestäm- melserna i 5 kap. 5 § självklart också förvara sådan öl i butikslokalen

173

Tobak

SOU 2024:23

och tillhörande utrymmen, men däremot inte spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat. En butik som inte har rätt enligt alkohollagen att sälja folköl får där- emot inte förvara vare sig folköl eller annan alkoholdryck i butiks- lokalen eller tillhörande utrymmen.

Överträdelser av förvaringsbuden är straffbelagda som olovlig han- tering av alkohol enligt 11 kap. 9 § andra stycket 1. Av 11 kap. 9 § tredje stycket följer dock att det inte ska dömas till ansvar, om det av omständigheterna framgår att den förvarade drycken var avsedd eller preparatet var avsett för annat än försäljning. Syftet med detta undantag är att möjliggöra för personer att i det vardagliga livet på sin arbetsplats förvara mindre mängder alkoholdrycker för exempelvis privat bruk eller för fest på arbetsplatsen (prop. 2004/05:126 s. 42). I 11 kap. 10 § föreskrivs vidare att det inte ska dömas till ansvar för gärning som är att anse som ringa.

Vid införandet av förvaringsförbudet redovisade Alkoholinförsel- utredningen i betänkandet Var går gränsen? (SOU 2004:86, del 2 s. 183–185) att förekomsten av insmugglad alkohol hade ökat och att barn och ungdomar drack den insmugglade alkoholen för att den var lätt att få tag på. De kunde köpa den trots att de var underåriga och alkoholen var förhållandevis billig. En viktig försäljningskanal var för- säljning i närbutiker. Det var dock svårt att bevisa att den alkohol som påträffades i butik vid tillslag var avsedd för försäljning och inte för privat bruk, om inte polisen hade upptäckt att någon köpt alkohol från butiken dessförinnan. Poliser, som arbetade med att bekämpa den olovliga försäljningen av alkoholdrycker, framförde därför till den ut- redningen att ett införande av förvaringsförbud för alkohol i butiker skulle underlätta möjligheterna att komma åt den illegala handeln med alkohol, i vart fall på så sätt att det skulle underlätta möjligheterna att förverka den alkohol som påträffades.

Syftet med införandet av bestämmelsen om förvaringsförbud var alltså att försvåra den illegala handeln med alkohol och även att under- lätta förverkande av den alkohol som påträffas i sådana sammanhang (prop. 2004/05:126 s. 38–40).

174

SOU 2024:23

Tobak

4.5.3Det saknas ett förvaringsförbud på tobaksområdet

Det finns inget förvaringsförbud i lagen om tobak och liknande pro- dukter eller lagen om tobaksfria nikotinprodukter. Tobaks- och niko- tinprodukter kan därför förvaras i såväl butikslokaler där sådana pro- dukter får säljas som i andra lokaler.

Förvaringsförbudet i alkohollagen infördes som tidigare nämnts för att försvåra den illegala handeln med alkohol och även underlätta förverkande av den alkohol som påträffas i sådana sammanhang. Det hade visat sig vara svårt att bevisa att insmugglad alkohol som på- träffades i en butik inte var avsedd för privat bruk utan skulle säljas.

Illegal handel är även ett problem på tobaksområdet. Av Tull- verkets årsredovisning 2022 framgår att tobaksprodukter förs in illegalt i Sverige både organiserat och storskaligt, men även under sken av att vara för privat bruk men där syftet egentligen är att produkterna ska säljas vidare. I årsredovisningen ingår cigaretter, snus, röktobak, vattenpiptobak och nikotinhaltiga produkter i be- greppet tobaksvaror. År 2022 gjorde Tullverket 1 010 beslag av tobak, varav 5 579 957 cigaretter påträffades och 6 328 kg övrig tobak. Där- utöver omhändertogs 469 772 cigaretter och 1 212 kg övrig tobak.

Av en marknadsundersökning, Empty Pack Survey, som Svenska Tobaksleverantörsföreningen har låtit genomföra framgår att 2022 var andelen icke-beskattade cigaretter på den svenska marknaden

11procent, vilket motsvarar cirka en miljard kronor i utebliven skatte- intäkt för svenska staten. Av Tullverkets årsredovisning framgår att revisions- och rådgivningsföretaget KPMG bedömer att konsumtionen av cigaretter från obeskattad resandeinförsel och smuggelcigaretter minskade något under 2019–2021, från 9,6 procent till 7,3 procent av den totala konsumtionen av cigaretter.

Det är svårt att uppskatta den olagliga handelns omfattning på grund av att det rör sig om en illegal och därigenom dold verksamhet. Enligt uppgift från Tullverket har import och smuggling förändrats i takt med förändrad konsumtion av tobaksvaror, där framför allt cigarettrökandet minskar till förmån för nya nikotinprodukter.

Handel med illegala produkter är ofta mycket lönsam och leder till att det kommer ut billiga produkter på marknaden, som lockar framför allt barn och unga. Följaktligen är den illegala handeln ett hot mot de folkhälsopolitiska målen. Vid illegal handel går staten dessutom miste om skatteintäkter, konkurrensen blir osund mellan hederliga

175

Tobak

SOU 2024:23

och ohederliga handlare och kontrollen av försäljningen blir sämre. Illegal handel med tobaksvaror är också en viktig inkomstkälla för den organiserade brottsligheten.

I samband med remissbehandlingen av betänkandet Hårdare regler för nya nikotinprodukter framförde flera remissinstanser i sina re- missvar att ett förvaringsförbud likt det som finns på alkoholområdet bör införas för tobaks- och nikotinprodukter.

Flera kommuner framförde i sina remissvar att det i princip är omöjligt att bevisa att olovlig försäljning av tobaksvaror och e-ciga- retter sker. I dagsläget kan den som har förbjudits att sälja sådana produkter fortfarande förvara produkterna. När tillsynsmyndigheterna besöker näringsidkare som har förbjudits att sälja e-cigaretter och påfyllningsbehållare påstår de regelmässigt att de endast förvarar pro- dukterna. Genom att införa ett straffsanktionerat förvaringsförbud skulle kommunerna och Polismyndigheten ha större möjligheter att beivra illegal handel med tobak som påträffas på försäljningsstället, även om någon faktisk försäljning inte kan styrkas. Göteborgs kom- mun har också framfört att försäljning av tobaksvaror är vanligt på serveringsställen och att även sådana lokaler bör omfattas av för- varingsförbudet.

Flera länsstyrelser påtalade i sina remissvar att ett förvaringsförbud bör införas för tobaksfria nikotinprodukter. Som argument härför har framförts att en möjlighet att förvara tobaksfria nikotinprodukter trots att man inte har rätt att sälja dem kan gynna brottslig verksamhet och att ett förvaringsförbud skulle underlätta möjligheterna att förhindra och komma åt en eventuell illegal handel.

Länsstyrelserna har också till utredningen uppgett att exempel på ställen där framför allt större mängder cigaretter påträffats av kommun och polis är hår- och skönhetssalonger, bilverkstäder, köttbutiker och resebyråer.

4.5.4Förvaring av tobaks- och nikotinprodukter

Ett förvaringsförbud ska införas på tobaksområdet

Problematiken på alkohol- och tobaksområdet ser olika ut när det gäller den illegala försäljningen.

På alkoholområdet får endast Systembolaget bedriva detaljhandel med alkohol och den illegala försäljningen sker på andra ställen än i

176

SOU 2024:23

Tobak

de butiker som drivs i Systembolagets regi. Förvaringsförbudet be- gränsar därför andra än Systembolaget att förvara alkoholdrycker och alkoholdrycksliknande preparat.

När det gäller tobaksområdet kan i princip alla näringsidkare under förutsättningar att de uppfyller vissa krav få sälja och förvara sådana produkter. För tobaksvaror krävs ett tillstånd för att bedriva detalj- handel och för e-cigaretter, påfyllningsbehållare och tobaksfria nikotin- produkter krävs att försäljningen först har anmälts. Det förekommer att handlare utnyttjar sin redan befintliga rätt att sälja tobaks- och nikotinprodukter genom att på försäljningsställena också bakom disk förvara och sälja illegala produkter. Det finns också handlare som fortsätter att sälja tobaks- och nikotinprodukter i en butik trots att försäljningstillståndet återkallats eller att säljaren har meddelats för- säljningsförbud. Dessutom förekommer det att illegala tobaks- och nikotinprodukter säljs i butiker vars verksamhet inte har någon kopp- ling till sådana produkter. Möjligheterna att förvara produkterna trots att man inte har rätt att sälja dem gynnar på så sätt brottslig verk- samhet.

Den som säljer tobaksvaror utan tillstånd kan dömas för olovlig försäljning till böter eller fängelse i högst två år, eller om brottet är grovt till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Den som säljer e-cigaretter, påfyllningsbehållare och tobaksfria nikotinprodukter utan att ha anmält försäljningen kan dömas till böter eller fängelse i högst sex månader. En förutsättning för att någon ska kunna dömas för sådana brott är att det går att bevisa att försäljning faktiskt skett av produkterna. När polisen gör tillslag mot en butik, utan att dessför- innan ha dokumenterat att någon köpt tobaks- eller nikotinprodukter i butiken, har det visat sig svårt att bevisa att butiksinnehavaren inte bara har förvarat produkterna i butiken för eget bruk. Om brottet inte går att bevisa är polisen också förhindrad att ta de tobaksvaror eller nikotinprodukter som finns i butiken i beslag.

Mot bakgrund av hur den illegala tobaks- och nikotinhandeln be- drivs och de svårigheter som beskrivits när det gäller polisens arbete att förhindra den illegala handeln finns det skäl att i likhet med alko- holområdet införa ett förvaringsförbud på tobaksområdet.

Förbudet bör på samma sätt som på alkoholområdet vara knutet till ett avgränsat utrymme. Avsikten är inte att förbudet ska träffa bostäder eller alla offentliga lokaler. För att förhindra den illegala för- säljningen som sker bör förbudet träffa lokaler där konsumenter

177

Tobak

SOU 2024:23

erbjuds att köpa olika varor eller tjänster. Det innebär att förbudet till exempel omfattar såväl dagligvaruhandel som skönhetssalonger. Även serveringsställen omfattas av förbudet. Det innebär att det nu föreslagna förbudet bör avgränsas till alla lokaler där det bedrivs någon form av kommersiell försäljning.

För att förbudet ska bli effektivt och heltäckande bör dessutom, precis som på alkoholområdet, också tillhörande utrymmen omfattas av förbudet. Med tillhörande utrymmen avses till exempel utrymmen inrättade för lager-, personal- eller kontorsändamål. En lokal som inte tillhör en lokal där det bedrivs kommersiell försäljning, till exempel en lagerlokal för partihandel, omfattas inte av förbudet.

Förbudet bör utformas så att den som inte har rätt att sälja tobaks- eller nikotinprodukter inte heller får förvara sådana produkter i en kommersiell lokal eller tillhörande utrymmen. Det innebär att endast den som har tillstånd för försäljning av tobaksvaror och den som har anmält försäljning av e-cigaretter, påfyllningsbehållare och tobaksfria nikotinprodukter får förvara sådana produkter i kommersiella lokaler. Förbudet är inte avgränsat till en viss aktör, varken en detaljhandlare eller en partihandlare har rätt att förvara nämnda produkter i sådana lokaler om de inte är berättigade att sälja produkterna till konsu- menter därifrån. Illegala tobaks- och nikotinprodukter får därigenom aldrig förvaras i en butik eller på ett serveringsställe.

Kommunen och Polismyndigheten ska utöva tillsyn över förbudet

Kommunen och Polismyndigheten har ett delat tillsynsansvar över bestämmelser om försäljning som riktar sig mot detaljhandlare i lagen om tobak och liknande produkter och lagen om tobaksfria nikotin- produkter. Folkhälsomyndigheten har ansvar för tillsynsvägledningen och länsstyrelsen utövar tillsyn inom länet över kommunens och Polis- myndighetens tillsyn.

Anledning till införandet av Polismyndighetens tillsynsansvar 2010 i dåvarande tobakslagen var att kommunen och polisen bedömdes kunna stärka varandra i deras brottsbekämpande respektive regel- efterlevande verksamheter (propositionen Olovlig tobaksförsäljning, prop. 2009/10:207 s. 21 och 22). Det poängterades också att polisens brottsbekämpande arbete skulle underlättas av att polisen genom till- synsansvaret fick tillträde till lokaler utan att en brottsmisstanke

178

SOU 2024:23

Tobak

förelåg. Det föreslagna förvaringsförbudet riktar sig också mot detalj- handeln och syftar till att komma åt otillåten försäljning. Tillsynen av förbudet bör därför ske i enlighet med den struktur som redan gäller för handeln på tobaks- och nikotinområdet. Det innebär att kommunen tillsammans med Polismyndigheten ska ha ansvaret för att bestämmelserna följs. Denna tillsyn bör också till stor del kunna integreras i den redan befintliga verksamheten.

Som en följd av kommunens och Polismyndighetens utökade till- synsansvar ska Folkhälsomyndighetens och länsstyrelsens ansvar ut- ökas på motsvarande sätt. Folkhälsomyndigheten ska ansvara för till- synsvägledning när det gäller kommunernas och Polismyndighetens tillsyn av förvaringsförbudet, medan länsstyrelsen ska utöva tillsyn inom länet över deras tillsyn av förbudet.

Förbudet ska kriminaliseras

För att förvaringsförbudet ska få tillräcklig effekt och underlätta möj- ligheterna att beslagta och förverka de tobaks- och nikotinprodukter som inte får säljas bör förbudet kriminaliseras. Eftersom det normalt inte finns någon anledning att förvara större mängder tobaks- och nikotinprodukter för privat bruk i en butik, på en restaurang eller på ett serveringsställe från vilken försäljning inte får ske kan förslaget till kriminalisering av förvaringsförbudet i sig inte anses särskilt in- gripande. För att möjliggöra för personer att i det vardagliga livet, exempelvis på sin arbetsplats, förvara en mindre mängd tobaksvaror och nikotinprodukter för privat bruk bör det införas en bestämmelse om att det inte ska dömas till ansvar för brott mot förvaringsförbudet om det framgår av omständigheterna att de förvarade produkterna inte var avsedda för försäljning.

Den som begår brott enligt lagen om tobak och liknande produkter och lagen om tobaksfria nikotinprodukter kan i de allra flesta fall dömas till böter eller fängelse i högst sex månader. Straffskalan för överträdelse av förvaringsförbudet bör ligga i linje med nuvarande brott på tobaks- området. Straffskalan bör därför bestämmas till böter eller fängelse i högst sex månader. Det motsvarar även straffskalan för brott mot för- varingsförbuden i alkohollagen.

Den myndighet som utövar tillsyn över att förbudet efterlevs kan ingripa med förelägganden som också kan förenas med vite. Det

179

5 Alkohol

5.1Alkohollagen är en skyddslagstiftning

Utredningens förslag: Det ska framgå av alkohollagen att lagens syfte är att främja folkhälsan genom att minska alkoholens medi- cinska och sociala skadeverkningar.

5.1.1Utgångspunkter enligt direktivet

Utredningen har fått i uppdrag att bedöma om principen om folk- hälsointressets företräde i alkohollagstiftningen kan förtydligas i en- lighet med lagstiftningens intentioner och om det bedöms finnas för- utsättningar för det lämna nödvändiga författningsförslag.

5.1.2Alkohollagens syfte ska anges i lagen

Den svenska alkoholpolitikens mål är att främja folkhälsan genom att minska alkoholens medicinska och sociala skadeverkningar (propositionen Nationella alkohol- och narkotikahandlingsplaner, prop. 2005/06:30, bet. 2005/06:SoU12, rskr. 2005/06:157). Målet ska nås genom insatser som motverkar skadligt dryckesbeteende och bidrar till en minskad total alkoholkonsumtion.

Att alkohollagen (2010:1622) är en skyddslagstiftning vars syfte är att skydda befolkningen från alkoholens skadliga effekter framgår av lagens förarbeten (propositionerna Förslag till alkohollag, prop. 1994/ 95:89 s. 57–58 och 62 samt En ny alkohollag, prop. 2009/10:125 s. 56 och 63–64). Det har dock framkommit att kommuner i sitt besluts- fattande i vissa fall låter näringspolitiska hänsyn gå före de alkohol- politiska hänsynen trots att det i förarbetena anges att de alkohol-

181

Alkohol

SOU 2024:23

politiska hänsynen bör ha företräde. Det har därför ansetts finnas ett behov av att lagens syfte framgår av lagstiftningen.

Både lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter och lagen (2022:1257) om tobaksfria nikotinprodukter inleds med en be- stämmelse där det redogörs för lagens syfte. Syftet i dessa lagar anges bland annat vara att begränsa de hälsorisker och olägenheter som är förbundna med bruk av tobak och liknande produkter eller tobaks- fria nikotinprodukter. Genom bestämmelserna görs det tydligt att syftet med lagarna är att skydda folkhälsan. Ett införande av en liknande bestämmelse i alkohollagen skulle på samma sätt tydliggöra, att alko- hollagen är en skyddslagstiftning. Bestämmelsen bör utformas utifrån de alkoholpolitiska målen. Det föreslås därför att en bestämmelse införs i alkohollagens första kapitel som anger att lagens syfte är att främja folkhälsan genom att minska alkoholens medicinska och sociala skade- verkningar.

5.2Alkoholservering

I 8 kap. alkohollagen finns bestämmelser om servering av alkohol- drycker. Enligt 1 § får servering av spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker och av alkoholdrycksliknande preparat endast ske om tillstånd har meddelats (serveringstillstånd). För enstaka privata arrangemang som bedrivs till självkostnadspris finns ett undantag in- taget i 1 a §.

Serveringstillstånd kan meddelas för servering till allmänheten eller i förening, företag eller annat slutet sällskap och avse servering året runt eller årligen under en viss tidsperiod (stadigvarande serverings- tillstånd). Tillstånd kan även avse en enstaka tidsperiod eller ett enstaka tillfälle (tillfälligt serveringstillstånd). Enligt 2 § kan serveringstillstån- det omfatta spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker och alkoholdrycksliknande preparat eller en eller flera av dessa drycker eller preparat.

182

SOU 2024:23

Alkohol

5.2.1Kopplingen mellan mat och alkoholservering

Utredningens bedömning: Villkoren för stadigvarande serverings- tillstånd som föreskriver krav på eget kök i anslutning till server- ingslokalen och tillhandahållande av lagad eller på annat sätt till- redd mat bör även fortsättningsvis gälla.

Utredningens förslag: Kravet på att gästerna ska kunna erbjudas ett varierat utbud av maträtter ska ersättas med att gästerna ska kunna erbjudas flera olika maträtter.

Den tidpunkt då matutbudet får begränsas till ett fåtal enklare rätter tidigareläggs från kl. 23.00 till 22.00.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om kraven i bestämmelsen och om undantag från kraven.

Utgångspunkter enligt direktivet

Enligt direktiven ska utredaren göra en översyn av reglerna både för stadigvarande och tillfälliga serveringstillstånd i syfte att få en tyd- ligare reglering och en mer enhetlig tillämpning. Dessutom anser reger- ingen att det kan finnas skäl att göra vissa andra förändringar för att modernisera regelverket. Riksdagen har tillkännagett att det behöver bli enklare för seriösa aktörer att få stadigvarande serveringstillstånd samt att reglerna bör bli enklare och mindre godtyckliga (bet. 2021/ 22:SoU10, punkt 5 reservation 7, rskr. 2021/22:150). Riksdagen anser att ett slopande av kravet på att serveringsställen måste ha ett eget kök i anslutning till serveringslokalen samt tillhandahålla lagad eller på annat sätt tillredd mat bör utredas.

Utredaren ska bedöma utrymmet för och behovet av lättnader i regelverket för att få serveringstillstånd samt överväga om kraven kan moderniseras, förenklas och förtydligas utan att göra avkall på skydds- intresset. Utredaren ska även bedöma vilka förtydliganden som behövs i alkohollagen avseende till exempel överblickbar yta, servering av folköl och brandsäkerhetskontroll.

183

Alkohol

SOU 2024:23

Nuvarande reglering

Stadigvarande tillstånd för servering till allmänheten får medges endast om serveringsstället har ett eget kök i anslutning till serveringslokalen samt tillhandahåller lagad eller på annat sätt tillredd mat. Gästerna ska kunna erbjudas ett varierat utbud av maträtter. Efter kl. 23.00 får matutbudet begränsas till ett fåtal enklare rätter. Tillfälligt tillstånd för servering får meddelas om serveringsstället tillhandahåller tillredd mat. Detsamma gäller tillstånd för servering i slutet sällskap (8 kap. 15 § alkohollagen). Med servering avses försäljning för intag på stället (1 kap 11 §).

Bakgrund

Kravet på matservering som förutsättning för alkoholservering har funnits länge. Det har motiverats med att berusningseffekten blir mindre om alkoholen intas samtidigt med mat än om alkoholen intas på fastande mage. Det fanns under en tid ett mattvång som innebar att alkohol endast fick serveras tillsammans med mat. Under 1970- talet togs detta tvång bort och mer generella krav på verksamheterna som ville servera alkohol infördes. Kopplingen mellan matservering och alkoholservering har dock i princip behållits.

I tidigare lagstiftning reglerades kopplingen mellan mat- och alko- holservering genom att serveringstillstånd endast kunde medges om det kunde antas att tillhandahållande av lagad mat skulle komma att utgöra en betydande del av rörelsen. Bestämmelsen visade sig dock orsaka problem i tillämpningen och togs därför bort i samband med att den gamla alkohollagen (1994:1738) trädde i kraft. I stället kopp- lades rätten till serveringstillstånd samman med krav på den utrust- ning som måste finnas i restaurangernas kök. I lagtexten utrycktes det med ett krav på ett kök för allsidig matlagning och tillhandahållande av lagad mat.

Vid införandet av nu gällande alkohollag togs kopplingen till typen av köksutrustning bort (se betänkandet En ny alkohollag, SOU 2009:22 s. 176–180 och prop. 2009/10:125 s. 105). Kravet ansågs föråldrat och

184

SOU 2024:23

Alkohol

många kommuner hade framfört att mindre hänsyn borde tas till köks- utrustningen än vad som var fallet. Kravet på köksutrustning av viss standard hade medfört att vissa matställen inte kunde få serveringstill- stånd trots ett bra matutbud. Som exempel nämndes sushirestauranger, vegetariska restauranger men även pizzerior och hamburgerrestau- ranger med ett utbud av god standard. Kravet på viss köksutrustning ersattes med att restaurangen skulle ha ett eget kök och begreppet till- redd mat infördes som ett nytt kriterium vid sidan av lagad mat. Det ändrade kravet var en anpassning till en förändrad matkultur som inne- bar att restauranger som enbart serverade, till exempel, kalla mål- tidsrätter kunde komma i fråga för serveringstillstånd.

Tillhandahållande av mat i samband med alkoholservering

Målsättningen med den svenska alkoholpolitiken är att främja folk- hälsan genom att minska alkoholens medicinska och sociala skade- verkningar. Servering av mat som villkor för alkoholservering har funnits sedan lång tid tillbaka i den svenska alkoholregleringen och har som syfte att minska berusningsgraden. Det övergripande syftet med reglerna om serveringstillstånd är att begränsa tillgången till alkoholdrycker. Forskning visar att när alkohol är lättillgängligt ökar konsumtionen och tillhörande problem, medan de minskar när till- gängligheten begränsas. Ett av de grundläggande instrumenten för att åstadkomma en minskad konsumtion är en stark skyddslagstift- ning på alkoholområdet genom till exempel åldersgränser och regler för servering av alkohol.

Folkhälsomyndigheten har gjort en kartläggning (S2023/03353) av kunskapsläget över sambandet mellan samtidigt intag av mat, på- verkan av alkohol och akuta skador. Kartläggningen visar att intag av mat i nära anslutning till konsumtion av alkohol kan minska påver- kan av alkohol och att påverkan av alkohol kan öka risken för akuta skador, till exempel våldsrelaterade skador. Folkhälsomyndigheten förordar därför att kraven som innebär att stadigvarande tillstånd för servering till allmänheten endast får medges om serveringsstället har ett eget kök i anslutning till serveringslokalen, tillhandahåller lagad eller på annat sätt tillredd mat och erbjuder gästerna ett varierat utbud av maträtter behålls.

185

Alkohol

SOU 2024:23

Riksdagen har i ett tillkännagivande till regeringen uttalat att det behöver bli enklare för seriösa aktörer att få stadigvarande serverings- tillstånd. Ett helt slopande av kravet på servering av mat skulle innebära att serveringen helt skulle kunna inriktas på alkoholservering, som till exempel en vinbar. Det skulle även underlätta för exempelvis natt- klubbar som skulle vilja slippa servera mat. För den näringsidkare som vill bedriva en sådan verksamhet skulle ett slopande av kravet på eget kök således innebära en avsevärd förenkling.

Ett slopande av kravet på matservering innebär emellertid också att det kan antas att antalet som vill bedriva en verksamhet med alko- holtillstånd skulle komma att bli fler och – som ovan framgått – att berusningsgraden på de ställen där alkohol serveras utan mat kommer att öka. Kravet på matservering innebär visserligen inte i sig att alla gäster kommer att beställa in mat för att intas tillsammans med alko- holdryckerna. Om möjligheten finns kommer emellertid i vart fall en del av gästerna att äta mat, vilket minskar den totala berusnings- graden på restaurangen.

Ett tillstånd för att servera mat är också kopplat till vissa andra krav som till exempel tillståndshavarens lämplighet och serverings- lokalens utformning. Tillsammans med de övriga krav som ställs på den som bedriver tillståndspliktig verksamhet kan det antas att mat- kravet därför bidrar till en ansvarsfull alkoholservering och att olägen- heter i fråga om oordning och onykterhet undviks.

Något som starkt talar för att helt slopa kravet på matservering har inte framkommit. Tillhandahållande av mat bör därför även fort- sättningsvis vara en förutsättning för stadigvarande serveringstillstånd.

Kravet på eget kök i anslutning till serveringslokalen

Med ett eget kök i anslutning till serveringslokalen avses i dag ett kök som har en kapacitet som möjliggör att ett varierat utbud av mat- rätter kan tillhandahållas. Vanliga lägenhetsspisar och mikrovågs- ugnar för uppvärmning av prefabricerade rätter är inte tillräckligt (se prop. 2009/10:125 s. 105 och prop. 1994/95:89 s. 68). Sett enbart ut- ifrån det förhållandet att berusningsnivån blir lägre om alkohol intas samtidigt med mat finns det egentligen inte något skäl till att maten måste tillagas i ett eget kök i anslutning till serveringslokalen. Enklare rätter som tillagas i ett centralkök skulle likväl som en måltid tillredd

186

SOU 2024:23

Alkohol

på plats kunna bidra till att minska berusningsnivån för den som intar alkoholdryckerna. Visita har till utredningen fört fram att regeln hindrar företag från att kunna bedriva verksamhet på ett effektivare sätt, genom att till exempel tillaga maten i ett centralkök eller köpa in mat från en annan part.

Om kravet på ett eget kök i anslutning till serveringslokalen slopas skulle en näringsidkare, som Visita har fört fram, kunna utnyttja de stordriftsfördelar som till exempel ett centralkök innebär. Det skulle säkerligen även underlätta för den som startar en verksamhet att slippa göra den investering som ett kök med full utrustning innebär. Det kan därför antas att ett slopande av kravet på ett eget kök skulle göra det enklare att få stadigvarande serveringstillstånd.

Utgångspunkten för alkoholservering är att den endast ska få före- komma på egentliga restauranger, vars primära uppgift är att tillhanda- hålla lagad mat (jfr prop. 1994/95:89 s. 67). En restaurangverksamhet måste vara registrerad som livsmedelsanläggning enligt Europaparla- mentets och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av den 29 april 2004 om livsmedelshygien. Genom kravet på att det ska finnas eget kök garanteras därför att lokaler och utrustning håller en viss standard.

En förutsättning för att kravet på matservering i samband med alkoholservering ska fungera ändamålsenligt är att det serveras mat som gästerna vill beställa. Det är inte orimligt att tänka sig att ett borttagande av kravet på ett eget kök i anslutning till serveringsloka- len skulle innebära att kvaliteten på maten försämras med en risk för att färre skulle beställa maten. Förekomsten av ett eget kök ökar sannolikheten för att tillredd mat faktiskt också serveras till gästerna. Det ökar i sin tur sannolikheten för att gästerna lockas av maten och faktisk kommer att inta mat tillsammans med alkoholdryckerna. Även om det innebär vissa fördelar, framför allt för näringsidkarna, att ta bort kravet på eget kök i anslutning till serveringslokalen har det enligt utredningen inte framkommit tillräckliga skäl som kan motivera att kravet tas bort. Utredningens bedömning är därför att behovet av att skydda folkhälsan motiverar att alkoholservering även fortsättningsvis bör vara förbehållen restaurangverksamhet. Verksamhetens fokus ska vara att erbjuda mat och drycken ska vara ett komplement till maten. Kravet på eget kök i anslutning till serveringslokalen för att kunna få serveringstillstånd bör därför behållas.

187

Alkohol

SOU 2024:23

Flera olika maträtter ska erbjudas vid alkoholservering

Av 8 kap. 15 § följer att en tillståndsinnehavare även ska kunna erbjuda gästerna ett varierat matutbud. I författningskommentaren anges att ett varierat matutbud bland annat innebär att det ska finnas ett flertal såväl förrätter, som huvudrätter och efterrätter att välja bland. Maten ska vara lagad eller på annat sätt tillredd och ingå som en del av mål- tiden. Vidare anges att enbart sallader eller smörgåsar inte är ett varie- rat utbud av maträtter.

Kravet på ett varierat matutbud innebär att restauranger, som visser- ligen inte erbjuder förrätter, huvudrätter och efterrätter men som ändå har ett utbud av ett flertal olika maträtter, inte kan få server- ingstillstånd. Detsamma gäller restauranger vars utbud består av exem- pelvis olika typer av matiga sallader. Detta trots att verksamheten är seriös och erbjuder flera tillredda rätter. Matkulturen och våra mat- vanor utvecklas konstant. Även människors miljömedvetenhet ökar och utvecklas. Vad som kan betraktas som en måltid är inte detsamma i dag som vid alkohollagens tillkomst. Till exempel anser nog de flesta

idag att en sallad kan utgöra en fullgod måltid. Det motiverar att kravet på vilken mat som måste kunna erbjudas bör justeras.

För att matserveringen ska ha en effekt på berusningsgraden är det emellertid som ovan utvecklats väsentligt att den mat som serveras är en fullgod måltid. För serveringstillstånd bör även fortsättningsvis krävas att flera olika rätter som utgör en måltid erbjuds. Om det ser- veras enbart matiga sallader eller olika rätter i form av förrätter, huvud- rätter och efterrätter bör dock inte ha någon betydelse. Liksom tidi- gare ska en noggrann prövning göras för varje enskilt serveringsställe och det är den sammanvägda bedömningen av serveringsställets utbud, kvalitet och allmänna standard som är avgörande för om serverings- tillstånd ska beviljas (prop. 2009/10:125 s. 105). Det egna köket i an- slutning till serveringslokalen bör ha en kapacitet som möjliggör att de olika maträtterna kan tillhandahållas. För det fall det endast är kalla rätter som serveras är det tillräckligt att köket har den utrustning som behövs för att tillreda den typen av rätter. I Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 852/2004 finns dock krav på livsmedels- hantering som gäller även för den typen av kök.

Enligt riksdagens tillkännagivande behöver det bli enklare för seri- ösa aktörer att få stadigvarande serveringstillstånd. Om kravet på mat- utbudet ändras på sätt som angetts i föregående stycke kommer det

188

SOU 2024:23

Alkohol

sannolikt bli enklare för en viss typ av restaurangverksamhet att få till- stånd och det är också rimligt att anta att antalet tillstånd kommer att öka. Hur många fler tillstånd som skulle beviljas är svårt att förutse.

Serveringstillstånd kommer dock även fortsättningsvis vara för- behållet verksamheter som erbjuder servering av mat med en viss standard. Ändringen innebär ingen förändring av kopplingen mellan matintag och intag av alkoholdrycker som ett sätt att minska berus- ningsgraden. Ålderskravet tillsammans med övriga krav som gäller för serveringstillstånd kommer även efter ändringen att utgöra ett skydd mot alkoholens skadeverkningar. Mot denna bakgrund gör ut- redningen bedömningen att den ändring som föreslås inte kommer att ha någon påtaglig inverkan på folkhälsan.

Matutbudet ska få begränsas till ett fåtal enklare rätter efter kl. 22.00

Idag får en tillståndshavare begränsa sitt matutbud till ett fåtal enklare rätter efter kl. 23.00 (8 kap. 15 §). I förarbetena till alkohollagen anges att det till exempel kan röra sig om kalla maträtter eller maträtter som värms i mikrovågsugn. Enbart snacks, som chips och nötter anses inte som maträtter (prop. 2009/10:125 s. 105 och s. 169–170).

Bestämmelsen innebär att en restaurang måste ha full personal- styrka i köket fram till kl. 23.00. Kommunala alkohol- och tobaks- handläggares förening (KAF-T) har till utredningen angett att det är svårt för restauranger att leva upp till kravet. I många kommuner uppfattas det som onödigt eller till och med orimligt, då efterfrågan på en full måltid ofta är låg efter kl. 22.00. Med tanke på människors matvanor och att de flesta inte äter middag så sent är det inte rimligt att kräva att restaurangen ska kunna tillhandahålla ett fullt matutbud fram till kl. 23.00. Utredningen anser därför att tiden för när mat- utbudet får begränsas bör tidigareläggas till kl. 22.00. Utredningen gör bedömningen att den ändring som föreslås inte kommer att ha någon påtaglig inverkan på folkhälsan.

189

Alkohol

SOU 2024:23

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska få meddela närmare föreskrifter om kraven i 8 kap. 15 §

Det är många handläggare som är involverade i tillståndsprövning och tillsyn vid alkoholhandläggning. Bestämmelserna i 8 kap. 15 §, som reglerar kraven på serveringsstället, är allmänt hållna och de bedöm- ningar som handläggarna ska göra är komplexa. Många av frågorna skulle kunna lösas i rättstillämpningen, men det har visat sig att be- sluten inte överklagas i den mån som skulle behövas för att en bred praxis ska kunna utvecklas. I avsaknad av praxis är det inte förvån- ande att bedömningarna skiljer sig åt mellan kommunerna. För att en enhetlighet ska kunna uppnås är det nödvändigt med en tydlig central styrning och att det finns tillräckligt stöd för den bedömning som ska göras av handläggarna i kommunerna.

Utredningen har i avsnitt 6.4.2 föreslagit att ett gemensamt formulär ska utformas för tillståndsansökningarna för att få en enhetlighet i ansökningsförfarandet. Dessutom har utredningen föreslagit att Folk- hälsomyndigheten och länsstyrelserna ska få i uppdrag att utforma utbildningar för handläggarna avseende tillståndsprövningen. Utöver dessa förslag finns det även anledning att underlätta vid tillämpningen av bestämmelserna genom att låta regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddela föreskrifter om de olika kraven för serveringstillstånd i 8 kap. 15 §.

Folkhälsomyndigheten bör få meddela föreskrifter om vad som avses med ett eget kök i anslutning till serveringslokalen, tillagad och på annat sätt tillredd mat, flera olika maträtter, enklare rätter och lämpligt antal sittplatser. Det kan också förekomma omständigheter som medför att det inte är rimligt att kräva att en verksamhet uppfyller samtliga krav i bestämmelsen. Folkhälsomyndigheten bör därför även ges möjlighet att medge undantag från kraven.

Med tillräckligt stöd till kommunerna kommer handläggningen bli mer enhetlig och effektiv. Förutom att ge stöd till handläggarna kom- mer föreskrifterna att bidra till att det blir mer förutsebart för den enskilda verksamhetsutövaren vad som krävs för att få serverings- tillstånd. Sammantaget bör förslagen antas innebära att det blir enklare för verksamhetsutövarna att ansöka om och få tillstånd.

190

SOU 2024:23

Alkohol

5.2.2Överblickbar yta och högst antal personer som får vistas i en lokal

Utredningens förslag: Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om hur serveringsutrymmen bör vara utformade.

Utgångspunkter enligt direktivet

Det har framkommit att det finns vissa begrepp i lagstiftningen som kan behöva förtydligas, till exempel hur kraven på överblickbar ser- veringsyta ska uppfyllas när tillfälliga serveringstillstånd ges för festi- valer och liknande som hålls på stora områden. När det gäller bestäm- melserna om krav på brandsäkerhet har det i tillsynssammanhang också uppstått oklarheter om vem som ska bedöma hur många personer som ska tillåtas vistas i en viss lokal. Mot bakgrund av dessa oklarheter i lagen ska utredaren bedöma vilka förtydliganden som behöver göras avseende till exempel överblickbar yta och brandsäkerhetskontroll.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska få meddela närmare föreskrifter om serveringsutrymmens utformning

Enligt 8 kap. 14 § första stycket alkohollagen ska serveringstillstånd omfatta ett visst avgränsat utrymme som disponeras av tillstånds- havaren. I lagens förarbeten anges att serveringsutrymmen ska vara överblickbara, så att serveringspersonalen ska kunna kontrollera vilka gäster som får tillgång till alkoholdrycker och upptäcka eventuella olägenheter (prop. 1994/95:89 s. 64 och 65 och prop. 2009/10:125 s. 101 och 102). Med begreppen serveringslokal och serverings- utrymme avses de delar av serveringsstället där alkoholservering är tillå- ten. Med begreppet serveringsutrymme avses även servering utomhus.

Det har som nämnts framkommit att det finns en osäkerhet kring hur kravet på överblickbarhet ska uppfyllas vid festivaler och liknande som hålls inom stora områden. Folkhälsomyndigheten har i sitt ut- bildningsmaterial gällande kravet på lokaler hänvisat till syftet med kravet på överblickbarhet som är att förhindra överservering och ser- vering till minderåriga samt att kunna se om det uppstår olägenheter. Folkhälsomyndigheten uppger vidare att det inte innebär att en och

191

Alkohol

SOU 2024:23

samma person behöver kunna överblicka samtliga serveringsytor utan att tillståndshavaren exempelvis kan anpassa personalstyrkan utifrån det förväntade antalet gäster.

Ett genomgående tema som framkommit under utredningens arbete är att serveringsbestämmelserna i alkohollagen lämnar stort utrymme för bedömningar och därför är svåra att tillämpa. Som nämnts ovan saknas en utvecklad praxis när det gäller flera frågor. Därtill anses Folk- hälsomyndighetens vägledning ofta inte vara tillräcklig. När det gäller tillämpningen av 8 kap. 15 § har som ovan framgått utredningen före- slagit att Folkhälsomyndigheten ska ges möjlighet att meddela föreskrif- ter om innebörden av flera svårtolkade begrepp i den bestämmelsen. Sådana föreskrifter bör rimligtvis göra det enklare för de kommunala handläggarna, bidra till större enhetlighet och därmed även till en effektivare handläggning. Utredningen finner anledning att även när det gäller serveringsutrymmens utformning enligt 8 kap. 14 § låta reger- ingen eller den myndighet regeringen bestämmer meddela föreskrifter.

Folkhälsomyndigheten är den myndighet som det ligger närmast till hands att ge möjlighet att meddela föreskrifterna. En bestäm- melse härom bör därför införas i alkoholförordningen.

Högst antal personer som får visats i en lokal

I utredningens direktiv anges att det har uppstått oklarheter i fråga om vem som ska bedöma högsta antal personer som med hänsyn till brandsäkerheten ska få vistas i en lokal.

Av Folkhälsomyndighetens föreskrifter och allmänna råd om till- ståndsbevis (FoHMFS 2014:6) framgår att tillståndsbevis för stadig- varande serveringstillstånd ska innehålla tillståndshavarens uppgift om det högsta antal personer som samtidigt får vistas i serverings- utrymmet. Uppgiften bör vara baserad på lokalernas lämplighet ur brandsäkerhetssynpunkt. I de allmänna råden anges att det är den som ansöker om serveringstillstånd, eller den som har tillstånd och anmäler en ändring av verksamheten som har betydelse för brand- säkerheten, som lämnar uppgift om högsta antal personer. Kommunen kan be sökanden eller tillståndshavaren att styrka uppgiften för att bedöma om uppgiften är rimlig och kan godtas.

Det är således klart att det är den som söker tillstånd eller lämnar en anmälan som ska lämna uppgift om det högsta antal personer som

192

SOU 2024:23

Alkohol

kommer att få vistas i lokalen. Sökanden kan också bli ombedd att styrka uppgiften och kan för detta till exempel behöva uppvisa ett intyg från en brandkonsult eller liknande. Mot denna bakgrund saknas skäl för utredningen att föreslå några åtgärder.

5.2.3Begreppet alkoholdrycker

Utredningens förslag: Det ska framgå att folköl inte omfattas av de drycker som kommunen kan begränsa serveringstiden för.

Enligt definitionen i 1 kap. 5 § omfattas folköl i begreppet alkohol- drycker. I 8 kap. 19 § första stycket anges angående serveringstider att kommunen beslutar under vilka tider alkoholdrycker och alko- holdrycksliknande preparat får serveras och att vid bestämmande av tiden ska särskilt beaktas vad som sägs i 17 §, som endast avser ser- veringstillstånd. Bestämmelsen innebär således enligt ordalydelsen att även folköl omfattas av regleringen om serveringstider.

Det är emellertid uppenbart att bestämmelsen endast är avsedd att gälla för tillståndspliktig verksamhet. För den anmälningspliktiga ser- veringen av folköl finns inte några bestämmelser om serveringstid. Be- stämmelsen bör ändras så att det framgår att den avser spritdrycker, vin, starköl eller andra jästa alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat.

5.2.4Catering

Utredningens förslag: Innehavaren av ett stadigvarande server- ingstillstånd för cateringverksamhet ska för varje serveringstillfälle till kommunen anmäla den tid serveringen ska pågå. Tiden ska god- kännas av kommunen innan serveringen får påbörjas.

Bestämmelsen om tid för utrymning efter serveringstidens ut- gång ska inte gälla för cateringsverksamhet.

193

Alkohol

SOU 2024:23

Utgångspunkter enligt direktivet

Under covid-19-pandemin började vissa restauranger att erbjuda hem- leverans av mat och alkoholdrycker inom ramen för sitt tillstånd för catering för slutna sällskap. De kommuner där restaurangerna fanns tolkade lagstiftningen som att serveringstiden var avslutad när mat och dryck hade överlämnats eller serverats och att lagens bestämmelser där- efter inte gällde.

Vidare har det framkommit att begreppet ”slutet sällskap” används i bred bemärkelse och har tillämpats på evenemang med tusentals per- soner.

Av dessa skäl finns det enligt direktiven anledning att förtydliga alkohollagens bestämmelser om catering. Utredaren ska föreslå för- tydliganden för att förhindra att catering blir en alternativ försäljnings- kanal för alkoholdrycker, analysera om uttrycket ”slutna sällskap” för cateringverksamhet behöver justeras eller definieras för att syftet med alkohollagens krav inte ska kringgås, och om det bedöms finnas för- utsättningar lämna nödvändiga författningsförslag.

Nuvarande reglering

Med catering förstås här servering av färdiglagad mat och av alkohol- drycker på beställning av slutna sällskap som sker antingen i hemmet, eller i en för tillfället hyrd lokal (prop. 2009/10:125 s. 100). Server- ingstillstånd kan meddelas för servering till allmänheten eller före- ning, företag eller annat slutet sällskap. Tillståndet kan enligt 8 kap. 2 § alkohollagen gälla för servering året runt eller årligen under en viss tidsperiod (stadigvarande serveringstillstånd) eller vid en enstaka period eller vid ett enstaka tillfälle (tillfälligt serveringstillstånd). Serverings- tillstånd kan omfatta spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alko- holdrycker samt alkoholdrycksliknande preparat.

Av serveringstillståndet framgår om serveringen får ske till allmän- heten eller till ett slutet sällskap, om det är ett stadigvarande tillstånd eller om det endast gäller för viss tidsperiod, till exempel under en festi- val. Serveringstillståndet anger även vilka alkoholdrycker som får ser- veras och om servering av alkoholdryckliknande preparat omfattas av tillståndet. Utöver detta ska det av tillståndet framgå mellan vilka klockslag som servering får ske, var servering får äga rum och om serveringen exempelvis får ske genom cateringverksamhet (se Folk-

194

SOU 2024:23

Alkohol

hälsomyndighetens föreskrifter och allmänna råd om tillståndsbevis [FoHMFS 2014:6]).

Den som bedriver cateringverksamhet för slutna sällskap kan med- delas stadigvarande serveringstillstånd under förutsättning att den lokal där serveringen äger rum för varje tillfälle anmäls till och godkänns av kommunen. Den som bedriver verksamheten ska ha ett eget kök för tillredning av mat för att få stadigvarande serveringstillstånd (8 kap. 4 §). Innehavaren av ett stadigvarande serveringstillstånd för cater- ing är alltså skyldig att inför varje serveringstillfälle anmäla den lokal där serveringen ska äga rum till kommunen. Detta för att kommunen ska få kännedom om var och när serveringen sker för att kunna utöva tillsyn och för att kommunen ska kunna godkänna lokalen innan ser- vering. När det gäller catering i någons hem kan det av naturliga skäl inte krävas att kommunen utövar tillsyn (prop. 2009/10:125 s. 101).

Syftet med bestämmelsen om stadigvarande serveringstillstånd för cateringverksamhet har varit att förenkla för den som bedriver sådan verksamhet. Tidigare måste den som bedrev verksamheten ansöka om tillfälliga serveringstillstånd för varje enskilt serveringstillfälle (prop. 2009/10:125 s. 100).

Serveringstid

Den problematik som tas upp i utredningens direktiv har att göra med att ett antal kommuner under covid-19-pandemin medgav hemleve- rans av mat och alkoholdrycker med tillämpning av reglerna för catering. Kommunerna godtog att serveringspersonalen efter leverans av mat och alkohol lämnade tillställningen med hänvisning till att serverings- tiden var avslutad vid genomförd servering.

En innehavare av serveringstillstånd är ansvarig för dels att själva serveringen bedrivs på ett lagenligt sätt, dels att övriga regler i alko- hollagen och anslutande föreskrifter efterlevs. Enligt 8 kap. 18 § första stycket alkohollagen ska tillståndshavaren eller av denne utsedd ser- veringsansvarig personal vara närvarande på serveringsstället under hela serveringstiden. Den som tillståndshavaren utser som ansvarig ska ha fyllt 20 år och vara lämplig för uppgifterna med hänsyn till sina personliga egenskaper och omständigheterna i övrigt. Bestämmelsen gäller även för cateringverksamhet och innebär att det ska finnas en ansvarig person på plats under hela den tid som serveringen pågår.

195

Alkohol

SOU 2024:23

Det är tillståndshavarens eller ansvarig personals ansvar att se till att lagens regler efterföljs. Till exempel att servering endast sker till per- soner som fyllt 18 år eller att servering av alkoholdrycker eller alkohol- drycksliknande preparat sker måttfullt och att störningar på grund av oordning eller onykterhet undviks (3 kap. 7 och 8 §§ och 8 kap. 20 § alkohollagen).

Kommunerna har i 8 kap. 19 § getts befogenhet att i varje enskilt fall besluta om de tider som alkohol och alkoholdrycksliknande pre- parat får serveras. Om kommunen inte beslutar annat får servering av spritdrycker, vin, starköl eller andra jästa alkoholdrycker eller av alkoholdrycksliknande preparat inte påbörjas tidigare än kl. 11.00 och inte pågå längre än till kl. 01.00. Om kommunen inte har beslutat om en tid är den serveringstid som gäller således kl. 11.00–01.00.

Bestämmelserna gäller även för cateringverksamhet. Servering i en cateringverksamhet får således endast ske under de tider som anges i bestämmelsen eller de tider som kommunen beslutat.

Även om det kan ses som en självklarhet att bestämmelserna om cateringverksamhet inte ska kunna användas för att möjliggöra hem- leverans av alkoholdrycker, har detta ändå medgetts. För att undan- röja eventuella tveksamheter om vad som gäller föreslås därför att en reglering införs om hur serveringstiden ska bestämmas vid catering.

Den som har ett stadigvarande serveringstillstånd för catering- verksamhet ska för varje tillfälle anmäla den lokal där serveringen ska ske till kommunen som ska godkänna lokalen. I Folkhälsomyndig- hetens föreskrifter och allmänna råd om anmälan av lokal för catering- verksamhet, kryddning av spritdryck för servering som snaps och provsmakning (FoHMFS 2014:8) har Folkhälsomyndigheten före- skrivit vilka uppgifter en sådan anmälan till kommunen ska innehålla. Där anges bland annat att tillståndshavaren ska ange när en tillställ- ning ska påbörjas respektive avslutas. Det ter sig naturligt att det är denna tid som utgör serveringstiden i cateringsammanhang. Det får antas att det är under den tid som arrangemanget ska hållas som mat och dryck ska serveras. För att det ska var tydligt både för tillsyns- myndigheterna och för den som bedriver cateringverksamheten bör det införas en bestämmelse som innebär att kommunen ska besluta om serveringstid för varje tillfälle. Därmed bör utöver att serverings- lokalen ska godkännas av kommunen även serveringstiden godkännas. På detta sätt kommer det att vara klart och tydligt under vilken tid som alkohol får serveras och som tillståndshavaren eller ansvarig per-

196

SOU 2024:23

Alkohol

sonal måste vara närvarande. Av 10 kap. 1 § alkohollagen framgår att en kommuns beslut enligt lagen får överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. Förslaget kommer innebära ett merarbete för kommunerna. Men eftersom det redan finns rutiner och dokument för anmälan av serveringslokal hos kommunerna torde förslaget inte påverka kommu- nernas arbetsbörda i allt för stor utsträckning. För verksamhetsutöva- ren innebär det inte någon utökning av den administrativa bördan förutom i de fall serveringstiden inte godkänns och beslutet överklagas.

Utrymningstid

Ett serveringsställe ska enligt 8 kap. 19 § tredje stycket vara utrymt 30 minuter efter serveringstidens utgång. Avsikten med bestämmel- sen är att säkerställa att de i serveringstillståndet bestämda sluttiderna för alkoholservering också följs i praktiken. Tanken är att förhindra att gästerna strax före serveringstidens utgång beställer stora mängder alkoholdrycker och sedan fortsätter konsumtionen lång tid efter ser- veringstidens utgång. Den situationen gör sig inte gällande på samma sätt för cateringverksamhet för slutna sällskap. Sådana tillställningar sker många gånger i någons hem. Det finns ingen möjlighet att ut- rymma vare sig värden eller gästerna från en sådan plats. Catering- verksamhet bör därför undantas från den regleringen. Givetvis ska ansvarig personal ta med sig de kvarvarande alkoholdryckerna när arrangemanget är över och personalen lämnar tillställningen.

5.2.5Provsmakning

Utredningens förslag: Provsmakning av folköl till allmänheten ska efter anmälan till den kommun där provsmakning ska hållas få anordnas av

–den som har stadigvarande serveringstillstånd,

–tillverkare av folköl, och

–den som får servera folköl.

Regeringen eller den myndigheten som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om provsmakning.

197

Alkohol

SOU 2024:23

Utgångspunkter enligt direktivet

Att anordna provsmakning för allmänheten är numera vanligt, men bestämmelserna tillämpas på olika sätt. Utredningens uppdrag är att analysera och bedöma vilka krav som bör ställas på arrangemang med provsmakning av folköl och andra alkoholdrycker och lämna nöd- vändiga författningsförslag.

När möjligheten för tillverkare att anordna provsmakning av alko- holdrycker infördes angavs inte närmare vad som avses med de olika rekvisiten i bestämmelsen. En fråga som uppstått är vad som ska räknas som råvaror som produceras på den egna gården.

Nuvarande reglering

Enligt 8 kap. 6 § alkohollagen är anordnande av provsmakning av sprit- drycker, vin, starköl eller andra jästa alkoholdrycker eller av alko- holdryckliknande preparat vid arrangemang riktade till allmänheten tillåtet under förutsättning att arrangören har ett stadigvarande ser- veringstillstånd som omfattar de drycker eller preparat som prov- smakningen avser samt den lokal där provsmakningen ska äga rum. Innehavare av stadigvarande tillstånd ska innan arrangemanget äger rum göra en anmälan till kommunen. Det är även möjligt för partihandlare att ansöka om ett tillfälligt tillstånd för provsmakning. Genom regler- ingen tillåts anordnande av vinmässor och liknande arrangemang med provsmakning av spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkohol- drycker (prop. 2009/10:125 s. 167).

Enligt 8 kap. 7 § har den som tillverkar alkoholdrycker eller alko- holdrycksliknande preparat från råvaror som produceras på den egna gården och som har ett stadigvarande serveringstillstånd rätt att, efter anmälan till kommunen, vid tillverkningsstället erbjuda provsmakning av de egenproducerade dryckerna eller preparaten. Om sådant tillstånd saknas, får tillverkaren erbjuda provsmakning av egentillverkade alko- holdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat vid tillverkningsstället efter särskilt tillstånd för provsmakning.

Av 8 kap. 15 § framgår att det inte finns något krav på matservering vid provsmakning enligt 6 eller 7 §.

198

SOU 2024:23

Alkohol

Enhetligare tillämpning av reglerna om provsmakning

I lagtexten anges inte vilken mängd dryck som kan godtas vid prov- smakning. I författningskommentaren till alkohollagen anges att det i begreppet provsmakning ligger att det handlar om små mängder av olika produkter för att kunna få en uppfattning om kvalitet och smak, ofta motsvarande en matsked eller mindre (prop. 2009/10:125 s. 113 och 167).

I avsaknad av närmare reglering av vilka mängder som kan godtas vid en provsmakning har det lämnats till varje kommun att bedöma vilken mängd som är lämplig vid provsmakning. Regeringen har tidigare ansett att någon detaljreglering om provsmakning inte behövs utan att det är tillräckligt att lagstiftningen anger syftet med provsmak- ningen och att det i föreskrifter tydligt framgår vilka villkor som ska uppfyllas för att få bedriva verksamheten (propositionen Reglering av alkoglass m.fl. produkter, prop. 2018/19:59 s. 76).

Sveriges Bryggerier har till utredningen framfört att det förekom- mer stora skillnader i tillämpningen där en del kommuner har en väldigt generös tillämpning och andra kommuner har en tillämpning som inte möjliggör en ändamålsenlig provsmakning. Sveriges Bryggerier har antagit riktlinjer för branschen med rekommendationer gällande provsmakning av öl och cider. Riktlinjerna bygger på att det är den totala mängden alkohol som ska styra beslutet om provsmaknings- tillstånd. Sveriges Bryggeriers rekommendation är 8–10 cl per glas och max sex glas för öl och cider vid provning riktad till allmänheten. Sex provglas öl om 8 cl motsvarar i alkoholmängd sex provglas av whisky om 1 cl per glas. Sprit- och vinleverantörsföreningen anger i sina rekommendationer för vinprovning högst 5 cl vin per provglas och max sex glas. Och gällande spritdrycker rekommenderas 1,5 cl med max sex glas.

I dag finns inte någon reglering av vilken mängd alkohol som kan godtas vid en provsmakning. Varje kommun ska enligt 8 kap. 9 § alko- hollagen tillhandahålla riktlinjer för serveringstillstånd i kommunen. Syftet med bestämmelsen är enligt förarbetena till alkohollagen att åstadkomma en likabehandling inom kommunen av tillståndsansök- ningar och att därmed skapa en förutsebarhet (prop. 2009/10:125 s. 94).

Vid en översiktlig genomgång av cirka 20 kommuners riktlinjer om alkoholservering bekräftas den bild som Sveriges Bryggerier lämnat om skillnader i tillämpningen. Vissa kommuner har en generösare

199

Alkohol

SOU 2024:23

tillämpning än Sveriges Bryggerier och Sprit- och vinleverantörsföre- ningens rekommendationer medan andra har en restriktivare tillämp- ning. Som exempel på generös tillämpning kan nämnas Göteborgs kommun som anger följande i sina riktlinjer:

–Max åtta enheter per provsmakningstillfälle.

–För starköl och andra jästa alkoholdrycker max 15 cl per enhet. Totalt 120 cl per deltagare.

–För vin max 5 cl per enhet. Totalt 40 cl per deltagare.

–För spritdrycker max 1,5 cl per enhet. Totalt 12 cl per deltagare.

Och som exempel på en mer restriktiv tillämpning kan nämnas Jokkmokks kommuns riktlinjer där det anges följande:

–För starköl 6 olika sorter om 8 cl av varje sort. Totalt 48 cl starköl per deltagare.

–För vin högst fyra olika sorters vin om 5 cl av varje sort. Totalt cirka 20 cl vin per deltagare.

–För spritdryck fyra olika sorter om 2 cl av varje sort. Totalt 8 cl sprit per deltagare.

Vissa andra kommuner hänvisar endast generellt till att det inte ska röra sig om mer än en matsked (1,5 cl) och tar inte ställning till hur många provningar en provsmakning får ha. Medan andra kommuner inte lämnar någon vägledning alls för tillämpningen i det här avseendet.

Om man ser till hela landet innebär den reglering av provsmak- ning som finns i dag uppenbarligen att tillämpningen inte är enhetlig. Vid införandet av alkohollagen ansågs det vara av vikt att det fanns möjlighet för kommunerna att ta hänsyn till lokala förhållanden vid tillämpningen av serveringsbestämmelserna. När det gäller mängden alkohol för provsmakning gör sig dock lokala förhållanden knappast gällande. Det skulle vara till stor fördel för både sökandena, kommu- nerna och även för rättssäkerheten om det fanns riktlinjer som var enhetliga inom landet avseende provsmakning. Det är också viktigt att det finns en klar gräns som särskiljer provsmakning från vanlig servering. Provsmakningsreglerna ska inte var så generösa att anord- ning av provsmakning kan konkurrera med vanlig servering. Sveriges

200

SOU 2024:23

Alkohol

Bryggerier har påpekat att detta inte heller är önskvärt då det kan antas påverka konkurrensen mellan de olika aktörerna negativt.

Det bör således införas en enhetlig reglering för hur en provsmak- ning ska gå till. Den typen av detaljreglering lämpar sig bäst i för- ordning eller i föreskrift. Det bör därför införas en bestämmelse i 8 kap. om bemyndigande för regeringen eller den myndighet reger- ingen bestämmer att meddela föreskrifter om provsmakning. Bemyn- digandet bör avse vilken mängd alkohol som får serveras vid prov- smakning enligt 8 kap. 6 och 7 §§.

I avsnittet nedan föreslås nya regler om provsmakning av folköl. När det gäller folköl bör inte den sammanlagda alkoholen per person vara vägledande för provsmakningen eftersom det skulle innebära för stora mängder för att vara provsmakning. Folkhälsomyndighetens bemyndigande bör omfatta även provsmakning av folköl.

Provsmakning av folköl

Servering av folköl är inte tillståndspliktig. Enligt 8 kap. 8 § alkohol- lagen får servering av folköl ske i lokaler som är godkända eller regi- strerade livsmedelsanläggningar enligt livsmedelslagstiftningen och som är avsedda för stadigvarande verksamhet med livsmedel och där mat också serveras. Den som avser att bedriva servering av folköl ska an- mäla verksamheten hos den kommun där serveringen ska ske. Utöver detta får även den som har serveringstillstånd servera folköl. Någon anmälan behövs då inte.

Provsmakning av folköl är inte reglerat. För den som får servera folköl eller som är tillverkare av folköl kan det naturligtvis finnas ett intresse av att anordna provsmakning.

Regleringen av provsmakning av övriga alkoholdrycker i alkohol- lagen motiverades av att provsmakning kan ses som ett uppmanande till bruk av alkohol och att invändningar skulle kunna göras även utifrån allmänna marknadsföringsregler (se prop. 2009/10:125 s. 112–113). Dessa argument gör sig gällande även beträffande folköl. Utredningen anser således att uttryckliga bestämmelser om provsmakning av folköl vid arrangemang riktade till allmänheten bör införas i alkohollagen.

Det görs lämpligast genom att bestämmelsen i 8 kap. 6 § alkohol- lagen utvidgas till att även omfatta folköl. Detta åstadkoms genom att det i första stycket föreskrivs att anordnande av provsmakning av

201

Alkohol

SOU 2024:23

alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat vid arrangemang riktade till allmänheten är tillåtet under vissa förutsättningar. Begreppet alkoholdrycker innefattar även folköl.

En tillverkare av folköl som vill arrangera provsmakning av folköl bör få möjlighet till det. Eftersom servering av folköl inte är tillstånds- pliktig ska tillverkare av folköl få anordna provsmakning av folköl efter anmälan till den kommun där provsmakningen ska hållas. An- mälan ska göras innan arrangemanget hålls.

Den som får servera folköl bör också få arrangera provsmakning av folköl. Av 8 kap. 8 § framgår att den som antingen har gjort en anmälan om servering av folköl eller den som har ett stadigvarande serveringstillstånd som ger rätt att servera starkare drycker får servera folköl. Det föreslås att en bestämmelse införs i 8 kap. 6 § som innebär att den som får servera folköl enligt 8 kap. 8 § också får arrangera prov- smakningar av folköl vid arrangemang riktade till allmänheten. En anmä- lan om provsmakningen måste ha gjorts innan arrangemanget ska hållas.

Hur en anmälan ska gå till regleras lämpligen i verkställighets- föreskrifter.

Provsmakning på den egna gården

Enligt 8 kap. 7 § alkohollagen har den som tillverkar alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat från råvaror som produceras på den egna gården och som har ett stadigvarande serveringstillstånd rätt att, efter anmälan till kommunen, vid tillverkningsstället erbjuda prov- smakning av de egenproducerade dryckerna eller preparaten. Möjlig- heten att erhålla ett särskilt provsmakningstillstånd för att kunna er- bjuda provsmakning från produktionsstället infördes i samband med införandet av alkohollagen.

Vad som avses med råvaror och gård anges inte närmare i förarbe- tena. Det anges inte heller hur stor andel av råvarorna som ska vara egenproducerade. Det föreligger en osäkerhet kring hur detta villkor ska tolkas. År 2015 prövades bestämmelsen i 8 kap. 7 § av Kammar- rätten i Stockholm i mål nr 6374-14. Målet gällde huruvida bryggeriet STHLM Brewing Co. AB kunde medges särskilt tillstånd för prov- smakning av egentillverkade alkoholdrycker när bolaget var beläget i ett tättbebyggt område och den egna råvaruproduktionen enbart bestod i produktion av jäst. Kammarrätten ansåg att det inte gick att

202

SOU 2024:23

Alkohol

tolka bestämmelsen på så sätt att samtliga råvaror eller en viss given andel av råvarorna ska vara egenproducerade. Däremot ska, enligt kammarrätten, de egenproducerade råvarorna ha en betydelse för drycken eller tillverkningsprocessen som inte är oväsentlig, vilket kammarrätten ansåg att jäst har vid ölproduktion. Huruvida råvarorna produceras på landsbygden eller i en mer tätbebyggd miljö kunde en- ligt kammarrätten inte påverka tillämpningen av bestämmelsen.

Frågan om gårdsförsäljning av alkoholhaltiga drycker har utretts vid flera tillfällen. Senast i Gårdsförsäljningsutredningen som i betän- kandet En möjlighet till småskalig gårdsförsäljning av alkoholdrycker (SOU 2021:95) lämnat förslag till införandet av en småskalig gårds- försäljning. I betänkandet togs bland annat ställning emot att införa ett krav om att råvaran odlas på den egna gården eller att verksam- heten är lokaliserad på landsbygden för att få bedriva gårdsförsäljning.

Regeringen har i regeringsförklaringen den 12 september 2023 till- kännagett att arbete pågår med att ta fram förslag för att införa gårds- försäljning. De frågor som uppkommit om provsmakning enligt 8 kap. 7 §, som utredningen fått i uppdrag att se över, är nära förknippade

–och i viss mån underordnade – frågan om gårdsförsäljning och hur den bör regleras. Det är därför inte lämpligt att utredningen när det gäller vad som ska gälla vid provsmakning föregår det lagstiftnings- arbete som nu pågår. Något förslag lämnas därför inte i denna del.

5.3Serveringstillstånd på svenska fartyg i internationell sjöfart

Utredningens förslag: Det ska krävas serveringstillstånd för ser- vering av alkoholdrycker och alkoholdrycksliknande preparat på svenska fartyg i trafik mellan Sverige och utlandet.

203

Alkohol

SOU 2024:23

5.3.1Utgångspunkter enligt direktivet

Svenska myndigheter saknar befogenhet att genomföra tillsyn på svenska färjor i internationell trafik. Utredaren ska analysera förutsätt- ningarna för att göra alkohollagens regler om servering och tillsyn tillämpliga på svenska fartyg i internationell sjöfart, och om det behövs för detta lämna nödvändiga författningsförslag.

5.3.2Uppgifter från Polismyndigheten

Polismyndigheten har till regeringen hemställt om att svenska myn- digheter ska ges befogenhet att genomföra tillsyn av alkoholservering på svenska fartyg i internationell sjöfart (S2016/05752). Som skäl för hemställan har myndigheten uppgett att den höga alkoholkonsum- tionen ombord på fartyg på Östersjön, i kombination med att många resenärer är unga, är betydande orsaker till att många vålds- och sexual- brott sker där.

Polismyndighetens bedömning är att en viktig åtgärd för att denna alkoholkonsumtion ska minska är att den reglering som finns i alko- hollagen för serveringstillstånd även omfattar internationell färjetrafik. Polismyndigheten anser att en frivillig egenkontroll utförd av rede- rierna inte är tillräcklig. Svensk, estnisk, finsk och åländsk polis har under flera år kommunicerat med de rederier som trafikerar länderna med persontrafik utan att nå en varaktig förbättring.

Svenska myndigheter saknar befogenhet att genomföra tillsyn på svenska färjor i internationell trafik. Att svenska myndigheter ges en möjlighet att bedriva tillsyn och att serveringstillstånd kan återkallas är enligt Polismyndigheten en förutsättning för att kunna påverka rede- riernas servering av alkohol.

5.3.3Uppgifter från Svensk sjöfart

Svensk sjöfart har till utredningen uppgett att arbetet med att främja ansvarsfull alkoholkonsumtion ombord på fartygen har gått framåt och att rederierna har gjort framsteg. Det arbetet har lett till ett minskat festande ombord. Rederierna har interna policys för hur man på bästa sätt kan minska osund konsumtion ombord på fartygen. För att styra alkoholkonsumtionen har flera rederier valt att inte sälja alkohol i

204

SOU 2024:23

Alkohol

tax-free butikerna på utresan från Sverige. Detta för att styra alkohol- serveringen till barer och restauranger där det finns kontroll på ser- veringen.

Svensk sjöfart uttrycker oro för att krav på serveringstillstånd på detta område skulle kunna få negativa konsekvenser för sjöfartsnär- ingen. Ett indraget serveringstillstånd skulle kunna riskera att leda till utflaggning för att snabbt lösa problemet. Dessutom har de ifråga- satt om Sverige inte skulle få en hårdare reglering än andra länder om ett krav på tillstånd införs för alkoholservering, vilket skulle kunna medföra en snedvridning av konkurrensen.

5.3.4Serveringsregler

Av 1 kap. 11 § andra stycket alkohollagen framgår att med servering avses försäljning av alkoholdrycker och alkoholdrycksliknande preparat till konsument för intag på stället. Enligt 8 kap. 1 § krävs tillstånd för servering av spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker och av alkoholdrycksliknande preparat av den kommun där server- ingsstället är beläget.

Serveringstillstånd som avser servering i inrikes trafik på fartyg, luftfartyg eller järnvägståg (trafikservering) meddelas av den kommun där det företag som vill bedriva serveringen har sitt säte, eller där den person som vill bedriva serveringen har sin hemvist. Har företaget inte säte inom landet eller personen inte sin hemvist inom landet, meddelas tillstånd av Stockholms kommun.

Enligt 3 kap. 7 § får alkoholdrycker och alkoholdrycksliknande preparat inte säljas eller annars lämnas ut till den som inte har fyllt 18 år. Av 8 § följer att det är den som lämnar ut alkoholdrycker som ska förvissa sig om att mottagaren uppnått den ålder som anges i 7 §. Alkoholdrycker och alkoholdrycksliknande preparat får inte heller lämnas ut till den som är märkbart påverkad av alkohol eller andra berusningsmedel.

I 8 kap. alkohollagen finns bestämmelser om servering. Serverings- tillstånd får enligt 8 kap. 12 § endast meddelas den som visar att han eller hon med hänsyn till sina personliga eller ekonomiska förhållande samt omständigheterna i övrigt är lämplig att utöva verksamheten. Av 14 och 15 §§ framgår att serveringstillstånd ska omfatta ett visst utrymme, att serveringsstället ska vara utrustat med ett i förhållande

205

Alkohol

SOU 2024:23

till lokalens storlek lämpligt antal sittplatser och att stadigvarande ser- veringstillstånd endast får medges om serveringsstället har eget kök i anslutning till serveringslokalen samt tillhandahåller lagad eller på annat sätt tillredd mat. I 18 § ställs krav på att tillståndshavaren eller av denne utsedd ansvarig person ska ha tillsyn över serveringen och vara närvarande på serveringsstället under hela serveringstiden. Kom- munen beslutar enligt 19 § under vilka tider spritdrycker, vin, starköl eller andra jästa alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat får serveras. Om kommunen inte beslutar annat, får serveringen inte påbörjas tidigare än kl. 11.00 och inte pågå längre än till kl. 01.00. Av 20 § följer att ansvarig personal ska se till att måttfullhet iakttas och att störningar på grund av oordning eller onykterhet undviks. Priset för en alkoholdryck eller alkoholdrycksliknande preparat får enligt 21 § inte sättas lägre än inköpspriset för drycken eller preparatet jämte skäligt påslag. Av samma paragraf framgår också att prissättningen inte får ske på ett sådant sätt att försäljningen av drycker eller alkohol- drycksliknande preparat med högre alkoholhalt främjas. Gästerna får inte uppmanas eller förmås att köpa alkoholdrycker eller alkohol- drycksliknande preparat. Det ska enligt 22 § vid servering finnas lätt- drycker att tillgå i tillfredsställande urval och omfattning. Av 23 § följer att det inte är tillåtet att från ett serveringsställe ta med sig alko- holdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat som har serverats i lokalen. Detta gäller dock inte hotellrum med minibar. Av 24 § framgår vidare att det inte heller är tillåtet att på ett serveringsställe inta eller tillåtas inta andra alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat än sådana som har serverats i enlighet med serveringstillståndet. Inte heller detta gäller på hotellrum.

Tillsynen inom alkoholområdet regleras i 9 kap. alkohollagen. Enligt 2 § är det kommunen och Polismyndigheten som har tillsyn över efterlevnaden av serveringsbestämmelserna. I 17 § finns bestämmelser om att kommunen kan meddela en innehavare av serveringstillstånd en erinran eller en varning. I 18 § finns bestämmelser om återkallelse av tillståndet vid allvarligare eller upprepade överträdelser.

206

SOU 2024:23

Alkohol

5.3.5Havsrätt

Förenta nationernas havsrättskonvention (havsrättskonventionen) undertecknades 1982 och trädde i kraft i november 1994. Konven- tionen har hittills tillträtts av 168 stater och av Europeiska unionen1. Sverige ratificerade konventionen 1996 och den trädde i kraft i Sverige samma år (prop. 1995/96:1402, bet. 1995/96:UU17, rskr. 1995/96:271). Havsrättskonventionen reglerar bland annat sjöterritoriets omfatt- ning, vilka och hur stora maritima zoner en kuststat får inrätta samt vilka regler som gäller inom respektive havsområde. Utgångspunkten i konventionen är att varje kuststat utövar jurisdiktion inom sitt sjöterritorium. Av konventionen framgår också att ett fartyg ska segla under endast en stats flagg och vara underkastad denna stats exklu- siva jurisdiktion, utom i undantagsfall då annat följer av ett internatio- nellt fördrag eller av konventionen.

Av 1, 3 och 4 §§ lagen (2017:1272) om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner framgår att Sveriges sjöterritorium omfattar inre vatten och territorialhavet. Territorialhavet sträcker sig tolv nautiska mil räk- nat från landets baslinje.

Enligt 1 kap. 1 § sjölagen (1994:1009) ska ett fartyg som huvud- regel anses som svenskt och vara berättigat att föra svensk flagg, om det till mer än hälften ägs av svenska medborgare eller svenska juri- diska personer. Svenska fartyg ska registreras i fartygsregistret.

5.3.6Annan reglering som rör svenska fartyg

Spellagstiftningen

Spellagen (2018:1138) är enligt 1 kap. 2 § tillämplig på spel som till- handahålls i Sverige, det vill säga spel som tillhandahålls på svenskt territorium både på land och till sjöss. Av 3 § i samma kapitel följer att lagen är tillämplig på spel som tillhandahålls på svenska fartyg och svenska luftfartyg, oavsett var fartyget befinner sig. Lagen är dock inte tillämplig på spel som tillhandahålls på utländska fartyg som passe- rar svenskt territorium med stöd av rätten till oskadlig genomfart enligt 3 kap. i havsrättskonventionen, eller utländska luftfartyg som flyger över svenskt territorium utan att trafikera en svensk flygplats.

1United Nations Treaty Collection.

2Propositionen Sveriges ratifikation av Förenta nationernas havsrättskonvention av den 10 de- cember 1982 och avtalet av den 28 juli 1994 om tillämpningen av konventionens del XI.

207

Alkohol

SOU 2024:23

Det finns en internationell överenskommelse om automatspel på passagerarfartyg i reguljär linjetrafik mellan Sverige och Finland (SÖ 1979:40). Enligt överenskommelsen ska automatspel som anord- nas med tillstånd från finska myndigheter tillåtas även i Sverige och vice versa. Vidare regleras bland annat högsta tillåtna antal spelauto- mater per fartyg samt insats- och vinstnivåer. I 1 kap. 4 § spellagen anges att bestämmelserna i överenskommelsen har företräde framför lagen. Det innebär bland annat att automatspel på passagerarfartyg i reguljär linjetrafik mellan Sverige och Finland som tillhandahålls med finskt tillstånd är undantaget från kravet på svensk spellicens. I proposi- tionen, En förstärkt spelreglering (prop. 2021/22:242 s. 100–102) före- slogs att överenskommelsen skulle sägas upp. Skälen angavs vara att den svenska spelregleringen ska vara heltäckande och omfatta allt spel som tillhandahålls på svenskt territorium och på svenska fartyg, även om dessa är i internationell trafik. Det togs även upp att förutsätt- ningarna för att tillhandahålla kommersiellt spel ska vara likvärdiga för samtliga spelföretag på den svenska spelmarknaden. Vidare anfördes att det inte borde ha någon betydelse om spelföretaget har tillstånd att tillhandahålla spel i ett annat land i likhet med vad som gäller i övrigt för spelföretag på den svenska marknaden. Förslaget genom- fördes dock aldrig. Överenskommelsen är fortfarande gällande, liksom bestämmelsen i 1 kap. 4 §.

Spelinspektionen har tillsyn över att lagen och de föreskrifter och villkor som meddelats med stöd av lagen följs enligt 18 kap. 1 §. Enligt

18kap. 4 § har en kontrollant eller befattningshavare hos spelinspek- tionen rätt att bland annat få tillträde till fartyg vid tillsynen. Av 3 § spelinspektionens föreskrifter och allmänna råd om spel på fartyg i internationell trafik (LIFS 2018:7) får spel inte bedrivas när fartyget ligger vid svensk kaj.

Straffrätten

Enligt 2 kap. 3 § 1 brottsbalken är svensk domstol behörig att döma över brott som har begåtts på svenskt fartyg eller luftfartyg och över brott som har begåtts i tjänsten av befälhavare eller besättningsman på sådana fartyg.

Bestämmelsen ger uttryck för flaggprincipen vilken kan härledas från äldre teorier enligt vilka fartyg utgjorde en flytande del av flagg-

208

SOU 2024:23

Alkohol

statens territorium. Principen ansågs således ha sin grund i territo- rialitetsprincipen. Även om denna teori nu övergivits tillämpas prin- cipen fortfarande. Alla stater har än i dag behörighet att döma över brott begångna på fartyg som går under inhemsk flagg. När trafik i luften blev allt vanligare likställdes luftfartyg med fartyg i detta hänse- ende. Syftet bakom regeln är att tillgodose flaggstatens intresse av att upprätthålla ordning ombord på fartyg eller luftfartyg samt att skydda personer. Regeln får sägas vara ändamålsenlig på så vis att den säker- ställer att fartyg och luftfartyg som befinner sig på territorium som inte tillhör någon stat ändå alltid faller under någon lag.

Frågan om vad som är ett fartyg torde sällan ställa till något pro- blem i praktiken, inte heller att avgöra huruvida ett sådant fartyg är svenskt. Ytterst är det dock sjölagen som är styrande.

5.3.7Regler i andra länder

Norge

I Norge får enligt den norska alkohollagen3 försäljning, servering och tillverkning av alkoholdrycker endast ske med stöd av tillstånd. Till- stånd kan beviljas för servering av alkoholhaltig dryck ombord på fartyg i kollektivtrafik, och ombord på kryssningsfartyg på resor som varar i flera dagar. Tillståndet ger rätt att servera alkoholhaltig dryck till passagerarna. När det gäller fartyg i kollektivtrafik får servering av drycker som innehåller mer än 22 volymprocent alkohol endast ske ombord på fartyg som går mellan Norge och utlandet eller längs den norska kusten under fyra dagar.

Tillståndsplikten, gäller endast i norskt vatten, det vill säga 12 nau- tiska mil utanför baslinjen. Tillståndsplikten omfattar alla fartyg som begränsar sin resa till norskt vatten, oavsett nationalitet. Skyldigheten omfattar således utländska fartyg som bedriver passagerartrafik endast i norskt vatten och som tar ombord passagerare i norska hamnar.

Utländska fartyg som går i linjetrafik mellan Norge och utlandet omfattas inte av alkohollagen under den tid då fartyget är under resa. Om alkohol ska serveras ombord medan fartyget ligger i hamn i Norge måste det ha kommunalt tillstånd.

3Lov om omsetning av alkoholholdig drikk m.v. (alkoholloven).

209

Alkohol

SOU 2024:23

Norska fartyg i trafik mellan Norge och utlandet omfattas av alko- hollagen när fartyget är i norskt vatten. Det typiska exemplet på en sådan trafik är färjorna som går mellan Norge och Danmark.

Finland

I Finland får enligt den finska alkohollagen4 som huvudregel alko- holdrycker inte tillverkas eller säljas utan tillstånd. Detaljhandel med och servering av alkoholdrycker i utrikestrafik är dock undantaget från tillståndsplikten. Försäljning ombord till passagerare på fartyg i trafik mellan Finland och utlandet får bedrivas av den som har gjort en anmälan om sin verksamhet till Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården. Bestämmelserna om innehavare av detalj- handelstillstånd och serveringstillstånd för alkoholdrycker samt om tillståndspliktig detaljhandel och servering tillämpas även i dessa situa- tioner.

I alkohollagen framgår bland annat att alkoholdrycker inte får säljas i en butik till någon som inte har fyllt 18 år eller, när det gäller alko- holdrycker med mer än 22 volymprocent, 20 år. Alkoholdrycker får inte heller serveras till en person under 18 år. Dessutom får alkohol- drycker inte säljas eller serveras till en person som uppenbart är berusad eller uppträder störande. En person som är uppenbart berusad ska avlägsnas från serveringsstället eller vägras tillträde till ett sådant. På försäljningsstället får förtäras endast sådana alkoholdrycker som sålts av innehavaren av serveringstillståndet och de alkoholdrycker som ser- veras får inte föras bort från serveringsområdet.

Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården utövar tillsyn över detaljhandeln med och serveringen och marknadsföringen av alkoholdrycker i hela landet och på sådana fartyg enligt sjölagen (674/1994) som har finsk nationalitet.

Estland

I Estland är enligt den estniska alkohollagen5 försäljning av alkohol- drycker tillåten ombord på fartyg som används i passagerartrafik. Regleringen ombord på estniska fartyg gör ingen skillnad på nationell

4Alkohollag 28.12.2017/1102.

5Alkoholiseadus RT I 2002, 3, 7.

210

SOU 2024:23

Alkohol

och internationella trafik. I lagen finns bestämmelser om att det är förbjudet att sälja alkohol till någon som är underårig och till någon som är för berusad. En underårig får inte heller dricka eller inneha alkohol.

Tillsynen över bestämmelserna om försäljningen av alkoholdrycker och begränsningarna av konsumtionen av alkoholdrycker utövas av landsbygdskommuner eller stadsstyrelser inom deras respektive admi- nistrativa territorier. När det gäller bestämmelserna om underåriga utövas tillsynen av polisen.

5.3.8Passagerartrafiken till och från Sverige

Det finns 43 svenskflaggade passagerarfartyg som går i internationell trafik registrerade hos Transportstyrelsen. Det rör sig om allt från väldigt små till stora fartyg. Samtliga är dock i kommersiell drift. Det saknas uppgift om hur många av dessa som bedriver alkoholservering ombord6.

Svensk sjöfart har till utredningen uppgett att det bland deras med- lemmar finns 15–20 svenskflaggade fartyg som går mellan Sverige och utlandet i dag och att det av dessa är mycket få som trafikerar Östersjön.

5.3.9Servering på svenska fartyg som trafikerar utlandet ska omfattas av reglerna om serveringstillstånd

Lagstiftning på fartyg i internationell trafik

Alla stater har jurisdiktion över sitt territorium inklusive territorial- havet som sträcker sig cirka 12 nautiska mil ut från land. Internatio- nellt vatten är allt hav som inte tillhör någon stats jurisdiktion, det så kallade fria havet. Förhållandena på internationellt vatten regleras i 1982 års Havsrättskonvention. Staterna har rätt att använda sig av det fria havet, men det ska ske med respekt för andra staters intressen. Varje stat har rätt att låta fartyg färdas på det fria vattnet. Fartyg ska färdas under endast en stats flagg och vara underkastat den statens exklusiva jurisdiktion.

I allmänhet gäller ett lands lagstiftning inte utanför landets territo- rium. Däremot har ett land rätt att utöva jurisdiktion och kontroll

6Uppgifter från Transportstyrelsen den 11 januari 2024.

211

Alkohol

SOU 2024:23

över fartyg som för dess flagg. Ett exempel på det i Sverige är spel- lagen som är tillämplig på alla svenska fartyg oavsett var de befinner sig. När det gäller alkohollagstiftning har både Finland och Estland reglerat försäljning av alkoholdrycker ombord på finska respektive estniska fartyg som trafikerar utlandet.

Alkoholservering ombord på fartyg bör regleras

Det övergripande syftet med reglerna om serveringstillstånd är att begränsa tillgången på alkoholdrycker. När alkohol är lättillgängligt ökar konsumtionen och tillhörande problem. Ett av de grundläggande instrumenten för att åstadkomma en minskad konsumtion är en stark skyddslagstiftning på alkoholområdet genom till exempel åldersgränser och regler för servering av alkohol.

Alkoholservering som sker på svenska fartyg i internationell trafik, som till exempel färjetrafiken i Östersjön, omfattas inte av alkohol- lagens regler om serveringstillstånd. Däremot omfattas fartyg i inrikes- trafik av reglerna om serveringstillstånd, oberoende av om de är svensk- flaggade eller går under utländsk flagg.

Samma syfte som motiverat kravet på serveringstillstånd i alko- hollagen gör sig gällande även för serveringen ombord på svenska fartyg i internationell trafik. Svensk sjöfart har framfört att rederier- nas arbete med att främja en ansvarsfull alkoholkonsumtion har gått framåt och att positiva effekter kan konstaterats. Enligt polisens upp- gifter sker dock alltjämt en överservering av alkohol ombord på fär- jorna som trafikerar Östersjön. Framför allt dricker ungdomar för mycket och det sker därför många vålds- och sexualbrott på fartygen. Det finns skäl att anta att de begränsningar av tillgängligheten av alko- hol som följer med ett serveringstillstånd, skulle minska alkohol- intaget och dess negativa effekter.

Det är också otillfredsställande att förutsättningarna för att bedriva servering på land eller på fartyg i inrikestrafik inte samstämmer med förutsättningarna för att bedriva servering på svenska fartyg som trafi- kerar utlandet från Sverige. För att inte regleringen ska skapa sned- vridning av konkurrensen bör i så stor utsträckning som möjligt lik- artad verksamhet regleras lika.

I både Finland och Estland som bedriver östersjötrafik har försälj- ning av alkoholdrycker reglerats ombord på finska respektive estniska

212

SOU 2024:23

Alkohol

fartyg som trafikerar utlandet. Finland och Estland kan därför i mot- sats till Sverige utöva kontroll över servering av alkohol på fartyg och därmed begränsa alkoholintaget för att kunna upprätthålla ordning ombord. Vid en jämförelse av lagstiftningen i Estland, Finland och Sverige kan konstateras att regleringarna i övrigt ser ganska lika ut när det gäller servering av alkohol. Alkohol får till exempel inte serveras till underåriga, berusade personer eller personer som orsakar störning. En reglering om serveringsregler på svenska fartyg skulle innebära en bättre harmonisering inom östersjötrafiken.

För att kunna förhindra överkonsumtion av alkohol och upprätt- hålla ordning och säkerhet på svenska fartyg bör således serveringen av alkoholdrycker ombord på fartygen omfattas av alkohollagens regler om serveringstillstånd.

När det gäller serveringsreglernas räckvidd kan lämpligen den finska lagstiftningen tjäna som förebild. Regleringen bör begränsas till det som polismyndigheten har påtalat bör omfattas, det vill säga svenska fartyg som trafikerar en rutt mellan Sverige och utlandet. Svensk- flaggade fartyg som trafikerar andra länder än Sverige faller därmed utanför bestämmelsen.

Serveringstillstånd och tillsyn

Av 8 kap. 1 § andra stycket alkohollagen framgår att serveringstill- stånd som avser servering i inrikes trafik på fartyg, luftfartyg eller järnvägståg meddelas av den kommun där det företag som vill bedriva servering har sitt säte, eller där den person som vill bedriva server- ingen har sin hemvist. Har företaget inte säte eller personen inte hem- vist inom landet meddelas tillstånd av Stockholms kommun.

Det är lämpligt att ansökan om serveringstillståndet för fartyg i internationell trafik regleras på samma sätt. Bestämmelserna bör därför göras tillämpliga även för serveringsverksamhet ombord på svenskt fartyg i trafik mellan Sverige och utlandet.

Samtliga bestämmelser om servering av alkoholdrycker bör vara tillämpliga för serveringen ombord. Servering får således inte ske till någon som inte är 18 år och inte heller till någon som är märkbart påverkad. Det ska till exempel även finnas serveringsansvarig personal som har tillsyn över serveringen och vara närvarande under hela server- ingstiden. Ansvarig personal ska se till att måttfullhet iakttas vid ser-

213

Alkohol

SOU 2024:23

veringen av alkoholdrycker och alkoholdrycksliknande preparat och att störningar på grund av oordning och onykterhet undviks.

Av 9 kap. 2 § framgår att kommunen och Polismyndigheten har tillsyn över efterlevnaden av de bestämmelser som gäller för servering av alkoholdrycker och alkoholdrycksliknande preparat. Det är lämpligt att kommunen och Polismyndigheten även har tillsyn över att den föreslagna regleringen av servering ombord på svenska fartyg i trafik mellan Sverige och utlandet följs. Kommunerna har dock i dessa fall inte på samma sätt närhet till tillsynsobjekten som när det gäller restaurangverksamheter inom kommunen. Detta får lösas genom sam- verkan mellan kommunerna och Polismyndigheten. På grund av de särskilda svårigheter det kan innebära att utöva tillsyn på fartygen ligger det även nära till hands att det är Polismyndigheten som många gånger kommer att utöva den tillsynen.

5.4Informationstexter om alkoholens skadeverkningar vid marknadsföring

Utredningens förslag: Vid marknadsföring av alkoholdrycker och alkoholdrycksliknande preparat till konsumenter ska annonserna, oavsett i vilket medium annonseringen sker, på ett tydligt sätt återge en text som informerar om alkoholens skadeverkningar (informationstext).

Tre av de mer allmänt hållna informationstexterna som annon- sörerna får välja mellan ska tas bort (punkterna 1, 8 och 11 i 13 § alkoholförordningen).

5.4.1Utgångspunkter enligt direktivet

Utredningens uppdrag är att analysera och bedöma om några av de informationstexter om alkohol i marknadsföring som annonsörer har att välja bland bör tas bort, läggas till, förtydligas eller målgrupps- anpassas. Vidare ska analyseras om det bör införas ett krav på att alla informationstexter används i lika stor utsträckning och om området där informationstexter krävs bör utvidgas.

214

SOU 2024:23

Alkohol

5.4.2Nuvarande reglering

Vid marknadsföring av alkoholdrycker och alkoholdrycksliknande preparat till konsumenter genom kommersiella annonser i periodiska skrifter ska, enligt 7 kap. 7 § alkohollagen, annonserna på ett tydligt sätt återge en text som informerar om alkoholens skadeverkningar (informationstext). Detsamma gäller även annonser i andra skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig och som med avseende på ordningen för utgivningen är jämförbara med periodiska skrifter. Om det finns flera informationstexter ska minst en av dem återges. Vid upprepad annonsering ska de olika informationstexterna användas omväxlande och om möjligt i lika stor omfattning. Regeringen får med- dela föreskrifter om vilka texter som ska återges och hur dessa ska ut- formas.

I 13 § alkoholförordningen (2010:1636) anges elva alternativ som annonsörerna har att välja bland:

1.Alkohol kan skada din hälsa.

2.Alkohol är beroendeframkallande.

3.Alkohol kan orsaka nerv- och hjärnskador.

4.Alkohol kan orsaka skador på lever och bukspottskörtel.

5.Alkohol kan orsaka hjärnblödning och cancer.

6.Varannan förare som omkommer i singelolyckor i trafiken är alkoholpåverkad.

7.Hälften av alla som drunknar har alkohol i blodet.

8.Alkohol i samband med arbete ökar risken för olyckor.

9.Alkoholkonsumtion under graviditeten kan skada barnet.

10.Barn som får alkohol hemma dricker sig berusade oftare än andra barn.

11.Att börja dricka i tidig ålder ökar risken för alkoholproblem.

215

Alkohol

SOU 2024:23

5.4.3Pågående arbete kring hälsovarningar

Världshälsoorganisationens (WHO) regionala kontor för Europa fick 2022 i uppdrag av Europeiska kommissionen att undersöka vilken påverkan varningsetiketter för alkohol på produkterna kan ha på kon- sumenters medvetenhet, kunskap, val och köpbeteenden och där- igenom på folkhälsan. WHO hade fått medel för att bistå kom- missionen i arbetet i denna fråga med hänsyn till EU:s cancerplan (Europe’s Beating Cancer Plan).

Arbeten inom WHO är ett flerårigt projekt och WHO har för detta arbete tillsatt en rådgivande expertgrupp. Expertgruppens arbete syftar till att:

–utveckla evidensbasen för framtagandet av effektfulla hälsovarnings- etiketter för alkohol och testa deras potentiella inverkan i en serie studier, med användning av olika metoder, inklusive verkliga experi- ment om inköpsval i olika miljöer; och

–baserat på genomförda studier och insamlade data, ge praktisk väg- ledning för utformning och implementeringsöverväganden för Europeiska kommissionen och Europeiska unionens medlemsstater.

I första hand arbetar gruppen med hälsovarningar om cancer, vid graviditet och för att skydda barn. I gruppens arbete ingår att utforma hur hälsovarningarna ska se ut. Projektet avser främst märkning på själva produkterna, men de frågor som WHO:s expertgrupp ska under- söka har även bäring på frågan om utformningen av varningstexter generellt. Ett samarbete mellan de nordiska alkoholmonopolen och WHO har inletts bland annat angående testning av olika hälsovar- ningar. En första delrapport från expertgruppens arbete har skickats till kommissionen.

När det gäller frågorna i utredningens uppdrag som gäller varnings- texternas utformning bör den frågan enligt utredningens mening avvakta resultaten av det arbete som nu pågår inom WHO och EU.

Det finns dock skäl att se över om några av varningstexterna som används i dag bör utgå och i vilken utsträckning texterna ska användas samt om användningsområdet bör utvidgas.

216

SOU 2024:23

Alkohol

5.4.4Vissa informationstexter bör utgå

Det kan noteras att de olika alternativen av informationstexter är av mycket varierande karaktär. Vissa är allmänt hållna som till exempel alternativ 1, Alkohol kan skada din hälsa, medan andra är mer konkreta och beskriver risker för skador av olika kroppsdelar eller i form av olika sjukdomar.

Jämlikhetskommissionen föreslog i sitt betänkande En gemensam angelägenhet (SOU 2020:46, del 2 s. 813) att vissa varningstexter skulle tas bort. Kommissionen hänvisade till en undersökning genomförd av FAS-föreningen7 under 2016–2017 som visade att annonsörer syste- matiskt väljer de mest harmlösa alternativen som erbjuds i alkohol- förordningen. Tre av de minst avskräckande alternativen 1, 8 och 11 stod för mer än 80 procent av antalet varningstexter i annonser. Undersökningen visade också att till exempel varningstexten ”Alkohol kan orsaka skador på lever och bukspottskörteln” användes i endast 1 procent av fallen och att ”Alkohol kan orsaka nerv- och hjärn- skador” samt ”Hälften av alla som drunknar har alkohol i blodet” inte användes någon gång. Jämlikhetskommissionen gjorde också en egen uppdatering av undersökningen som visade att resultatet var stabilt8.

Förslaget kom dock inte att genomföras. Någon ny undersökning har därefter inte gjorts men FAS-föreningen har till utredningen upp- gett att snedfördelningen av hur ofta informationstexterna används kvarstår.

Det är alltså stor skillnad mellan hur ofta de olika informations- texterna används av annonsörerna. Ett krav på att informationstexterna ska användas omväxlande och om möjligt i lika stor omfattning finns redan i 7 kap. 7 § alkohollagen. Som framgått har det sannolikt inte räckt till för att ge de mer avskräckande informationstexterna en lika stor användning som de mindre avskräckande.

Ytterligare ett sätt att säkerställa att mindre avskräckande informa- tionstexter inte används för ofta är att ta bort dessa som alternativ. Det bör dock finnas tillräckligt många alternativ för att informations- texterna ska ha bäst effekt. I förarbetena till regleringen om informa- tionstexter framhölls att ett skäl till att det ska finnas flera alternativa informationstexter är att om det endast skulle finnas en text så upp- märksammas informationstexten av allmänheten i allt mindre grad

7FAS-föreningen är en ideell intresseorganisation. FAS står för fetalt alkoholsyndrom.

8SOU 2020:46, del 2 s. 813.

217

Alkohol

SOU 2024:23

med tiden. Tanken är således att medvetenheten hos allmänheten ökar om det finns flera alternativa texter (propositionen Alkoholpolitiska frågor, prop. 2003/04:161 s 51).

Det bör således även fortsättningsvis finnas flera olika texter som annonsörerna ska använda. Men de mer allmänt hållna informations- texterna bör tas bort för att tvinga fram ett ökat användande av övriga texter. Utredningen föreslår därför att texterna i punkt 1, Alkohol kan skada din hälsa, i punkt 8, Alkohol i samband med arbete ökar risken för olyckor och i punkt 11, Att börja dricka i tidig ålder ökar risken för alkoholproblem, ska tas bort i alkoholförordningen.

5.4.5Informationstexter

Informationstext ska finnas i all kommersiell annonsering

Det i 7 kap. 7 § alkohollagen uppställda kravet på att alkoholannonser på ett tydligt sätt ska återge en text som informerar om alkoholens skadeverkningar gäller endast vid marknadsföring av alkoholdrycker till konsument genom kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig.

Skälet till krav på informationstext är bland annat att texterna utgör en motvikt till marknadsföringens som regel odelat positiva bild av alkoholdryckerna. Eftersom alkoholdrycker är skadliga produkter ansågs vid införandet av informationskravet att det behövdes en balans mellan reklamens budskap och den information som bör komma kon- sumenterna till del (se prop. 2003/04:161 s 50).

En stor del av marknadsföringen av alkohol sker i dag på nätet och i sociala medier. Barn och unga är på grund av sina medievanor särskilt exponerade för marknadsföring via digitala kanaler och det finns en risk att de därigenom får en förskönad bild av alkohol och dess konsekvenser. Något som talar för att det inte är lika angeläget att ett krav på informationstexter i kommersiella annonser också bör gälla vid annan annonsering än i tryckta medier har inte framkommit. Det framstår som rimligt att annonsören, oavsett i vilket medium som annonseringen sker, informerar om riskerna med sådana drycker. Det är också i överensstämmelse med vad som gäller för e-cigaretter och tobaksfria nikotinprodukter.

Det finns således starka skäl som talar för att krav på informa- tionstexter bör omfatta alla kommersiella annonser för alkoholdrycker

218

SOU 2024:23

Alkohol

eller alkoholdryckliknande preparat. En förutsättning för detta är emellertid att det inte skulle strida mot grundlagarna.

Bestämmelser om yttrandefrihet finns dels i regeringsformen (RF), dels i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). TF ger ett grundlagsskydd för yttrandefriheten i böcker, tidningar, och andra tryckta skrifter samt tryckta bilder. YGL inne- håller motsvarande bestämmelser för yttrandefrihet i ljudradio, tv och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar.

En bestämmelse om krav på annonsörer att återge informations- texter i marknadsföringen skulle kunna strida mot bestämmelserna i 1 kap. 8 § TF och 1 kap. 11 § YGL om förbud mot censur och andra hindrande åtgärder. En näringsidkares rent kommersiella intressen skyddas emellertid i princip inte av TF eller YGL. Det råder allmän enighet om att till exempel marknadsföringsåtgärder kan bedömas enligt marknadsföringslagen utan hinder av TF. Det har också ansetts möjligt att föreskriva om informationsskyldighet såväl i reklam som i andra meddelanden om kommersiella förhållanden utan hinder av TF (propositionen Ny marknadsföringslag, prop. 2007/08:115 s. 58). Det var också den bedömning som gjordes när kravet på att återge infor- mationstexter i periodiska skrifter och liknande infördes i alkohol- lagen (se prop. 2003/04:161 s. 51 och 52). Det bör anses vara fallet även när det gäller krav på att återge informationstexter i andra medier. En förutsättning är dock att det rör sig om texter som inte uttryckligen är av åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär.

Varken TF eller YGL utgör således enligt utredningens mening hinder mot att kravet på informationstexter utvidgas till att omfatta alla kommersiella annonser av alkoholdrycker eller alkoholdrycks- liknande preparat, oavsett genom vilket medium marknadsföringen sker. Som framgått finns starka skäl som talar för en utvidgning. Be- stämmelsen i 7 kap. 7 § alkohollagen bör därför ändras så att den blir medieneutral och därmed omfattar all kommersiell annonsering.

219

Alkohol

SOU 2024:23

5.5Förmedlings- och försäljningstjänster av alkoholdrycker

Utredningens förslag: Det ska vara förbjudet att i kommersiellt syfte främja

1.detaljhandel med spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alko- holdrycker, och

2.införsel av dessa drycker och alkoholdrycksliknande preparat som görs av en enskild person för dennes eller dennes familjs personliga bruk genom yrkesmässig befordran eller annan obe- roende mellanhand från ett annat EES-land.

Den som bryter mot 1 eller 2 ska dömas för olovligt främjande av alkoholförsäljning till böter eller fängelse i högst två år, eller om brottet är grovt, till fängelse i högst fyra år.

Ringa gärning ska inte medföra straffansvar.

Förbudet ska inte omfatta kommunikation och marknadsföring av den som bedriver tillåten försäljning enligt lagen.

5.5.1Utgångspunkter enligt direktivet

Den digitala utvecklingen har lett till en ökning av kommersiell e-han- del och digital förmedling av alkoholdrycker. Kunderna möts ofta av information i marknadsföring som är avsedd att förhindras genom Systembolagets detaljmonopol, till exempel realisation, prissänkning samt fynd och säljstart. Marknadsföringen bidrar till att normalisera bruk av alkohol och öka alkoholkonsumtion. På spelområdet finns det ett främjandeförbud mot tillhandahållande och främjande av otillåtna spel. Det finns skäl att överväga en liknande reglering på alkoholområdet. Utredaren ska analysera och bedöma lämpligheten av och möjligheterna till en effektivare reglering av förmedling och främjande av alkoholdrycker.

220

SOU 2024:23

Alkohol

5.5.2Alkoholpolitiska utgångspunkter

Den svenska alkoholpolitikens mål är att främja folkhälsan genom att minska alkoholens medicinska och sociala skadeverkningar (prop. 2005/ 06:30, bet. 2005/06:SoU12, rskr. 2005/06:157). Målet ska nås genom insatser som motverkar skadligt dryckesbeteende och bidrar till en minskad total alkoholkonsumtion. Ett av de främsta och mest grund- läggande politiska instrumenten för att nå detta mål är en restriktiv lagstiftning på alkoholområdet. En ökad tillgänglighet av alkohol med- för en ökad totalkonsumtion.

Systembolagets detaljhandelsmonopol brukar, tillsammans med alkoholskatten, lyftas fram som de viktigaste verktygen för att nå de alkoholpolitiska målen. Tillgängligheten begränsas genom att staten via Systembolaget kontrollerar butiksetableringar och öppettider samt att alkoholdrycker inte får lämnas ut till personer under 20 år.

Det lyfts fram att alkoholkonsumtionen kan hållas nere genom att privata vinstintressen utesluts på detaljhandelsmarknaden, den så kallade desintresseringsprincipen (se propositionen Riktlinjer för ett nytt tillståndssystem för import, export, tillverkning och partihandel med alkoholdrycker, prop. 1993/94:136 s. 9). Om det skapas större utrymme för privata vinstintressen på detaljhandelsmarknaden kan den svenska politiken framstå som mindre systematisk och samman- hängande.

EU-domstolen har erkänt desintresseringsprincipens betydelse för att värna de intressen som ligger till grund för ett detaljhandelsmono- pol. Enligt EU-domstolens praxis är nationell lagstiftning ägnad att säkerställa förverkligandet av till exempel ett alkoholpolitiskt mål om den på ett sammanhängande och systematiskt sätt tillgodoser behovet av att uppnå målet. Inskränkningarna måste dock tillämpas på ett icke- diskriminerande sätt.9

Alkohollagen uppställer regler för hur alkoholdrycker får mark- nadsföras. Vid marknadsföring av alkoholdrycker till konsumenter ska särskild måttfullhet iakttas. Marknadsföringsåtgärderna får inte vara påträngande, uppsökande eller uppmana till bruk av alkohol och åtgärderna får inte rikta sig särskilt till personer under 25 år.

9Se t.ex. de förenade målen Sjöberg och Gerdin, C-447/08 och C-448/08, EU:C2010:415.

221

Alkohol

SOU 2024:23

5.5.3Systembolagets beskrivning av problematiken

Redogörelsen i detta avsnitt är baserad på Systembolagets hemställan till regeringen (S2023/03366) och uppgifter från Systembolaget till utredningen.

Vid tidpunkten för införandet av alkohollagen fanns inte samma tekniska möjligheter som finns i dag. Teknikutvecklingen och digitali- seringen samt den snabba utvecklingen av e-handelssektorn har inne- burit genomgripande förändringar av konsumenters köpbeteenden. Den svenska e-handeln har vuxit och växer snabbt. E-handeln med alkoholdrycker har fördubblats i omfattning mellan åren 2015 och 2019. Covid-19-pandemin innebar ytterligare förstärkning av den ut- vecklingen. Under år 2020 hade Systembolagets digitala försäljnings- kanaler närmare 80 miljoner besök.

Digitaliseringen och förändrade köpbeteenden har inneburit nya affärsmöjligheter för kommersiella aktörer. Bland dessa förekommer så kallade förmedlingsaktörer. Dessa aktörer förmedlar beställningar av alkoholdrycker och agerar som en slags mellanhand mellan konsu- menterna och Systembolaget. Detta sker via digitala plattformar, främst hemsidor men även via appar och i sociala medier.

Den digitala plattformen kan till exempel vara en hemsida för ett fristående bolag, som får provision på förmedlad försäljning från leve- rantören. Förmedlingsaktörernas hemsidor påminner till viss del om e-handelsbutiker i utformningen. Det är dock inte möjligt för en kon- sument att köpa vinet på dessa sidor, men vid den valda produkten finns vanligtvis en länk till Systembolagets online-butik. Om konsu- menten klickar på länken kommer den till Systembolagets hemsida och till just det valda vinet i online-butiken. Det har också förekom- mit att en förmedlingsaktör har gjort det möjligt att lägga varor som konsumenten önskar köpa i en varukorg på förmedlarens egen hem- sida och sedan när köpet ska göras tas konsumenten vidare till System- bolagets online-butik som då har en redan fylld varukorg med de valda produkterna. Själva köpen genomförs dock alltid hos System- bolagets online-butik.

Förmedlarna har olika inriktningar och profiler. Vissa riktar sär- skilt in sig på att uppmärksamma och marknadsföra prissänkta alko- holhaltiga drycker. Gemensamt för förmedlingsbolagen är att de, på sätt som anges i föregående stycke, marknadsför och förmedlar beställ- ningar av alkoholdrycker genom att länka till Systembolagets hemsida

222

SOU 2024:23

Alkohol

för beställning av alkoholdryckerna. Valet av produkt och kommu- nikationen kring köpet sker alltså inte mellan Systembolaget och kun- den utan i stället i en helt kommersiell miljö där produkt- och kund- kommunikation styrs av privata vinstintressen. Mellanhänderna driver en verksamhet som innebär att konsumenterna lockas till plattformar med alkoholreklam och styrs att göra valet av produkt i en miljö där budskapen är kommersiella.

Plattformen kan också vara en hemsida för en av Systembolagets leverantörer. Vissa av Systembolagets leverantörer bedriver en verk- samhet med förmedling av försäljning via digitala plattformar som lik- nar mellanhändernas.

För 2022 var Systembolagets andel av den totala e-handeln av alko- holdrycker 64 procent och distanshandlarnas andel var 25 procent. Besök på Systembolagets hemsida som kommer via en förmedlare står för några procent av den totala trafiken. Drygt 10 procent av alla be- ställningar hos Systembolagets online-butik sker när konsumenten kopplas till butiken via en förmedlare. Systembolaget har identifierat cirka 300 olika förmedlingsaktörer. Flera av de mest framgångsrika förmedlingsbolagen har som nisch att hitta nedsatta produkter hos Systembolaget.

Mot bakgrund av att förmedlingsaktörer som drivs av privata vinst- intressen i sina interaktioner med kunderna i den digitala världen tar allt större plats i kundernas köpprocess anser Systembolaget att den nuvarande alkohollagstiftningen inte längre är adekvat och ändamåls- enlig. Lagstiftningen motverkar inte längre negativa effekter på folk- hälsan på det sätt som varit avsett och bidrar inte på ett systematiskt och sammanhängande sätt till att uppfylla de syften och mål som lagts till grund för alkohollagstiftningen. Systembolaget befarar att det i förlängningen kan leda till EU-rättsliga ifrågasättanden av såväl mono- polregleringen, som den restriktiva alkoholregleringen i övrigt.

5.5.4Nuvarande reglering

Tillhandagåendeförbudet

I 3 kap. 9 § alkohollagen anges att det är förbjudet att, med vissa undan- tag i 4 kap. 4 §, i större omfattning tillhandagå annan med att anskaffa alkoholdrycker och alkoholdrycksliknande preparat (tillhandagående- förbudet). Förbudet syftar till att begränsa vinstintresset i hanter-

223

Alkohol

SOU 2024:23

ingen av alkoholdrycker. Det syftar även till att det allmänna, förutom i fall där det är praktiskt oundgängligt, inte ska förlora den kontroll som följer av att kunden genomför sina egna alkoholinköp (proposi- tionen Alkoholfrågor med EG-rättslig anknytning, prop. 2007/08:119 s. 39). I rättsfallet NJA 1986 s. 527 hade en budbyrå erbjudit sig att mot ersättning hämta varor, bland annat från Systembolaget. Enligt åtalet hade två ansvariga personer vid budbyrån i större omfattning tillhandagått annan med att anskaffa alkoholdrycker till en mängd av åtminstone 350 helflaskor sprit och vin. Högsta domstolen fann att tillhandagåendet skett i större omfattning i den mening som avsågs i bestämmelsen. De åtalade hade således gjort sig skyldiga till olovligt anskaffande av alkoholdrycker (se även Stockholms tingsrätts dom i mål nr B2426-21).

Införsel och import

Enligt 4 kap. 4 § första stycket alkohollagen får spritdrycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker föras in i landet endast av partihandlare samt av Systembolaget för att bolaget ska kunna full- göra sin skyldighet enligt 5 kap. 4 § att på begäran av en konsument anskaffa spritdrycker, vin, starköl, och andra jästa alkoholdrycker som inte hålls i lager av Systembolaget (privatimport). Detsamma gäller för alkoholdrycksliknande preparat som är skattepliktiga enligt lagen (2022:156) om alkoholskatt.

Utöver detta får enligt 4 kap. 4 § andra stycket 7 spritdrycker, vin, starköl, och andra jästa alkoholdrycker föras in av en enskild person som har fyllt 20 år genom yrkesmässig befordran eller annan oberoende mellanhand, om införsel sker från ett annat land inom EES-området och dryckerna är avsedda för dennes eller dennes familjs personliga bruk. Punkten har införts som en följd av två domar i EU-dom- stolen, Rosengren, C-170/04, EU:C:2007:313 och Europeiska kom- missionen mot Sverige, C-186/05, EU:C:2007:571.

I rättsfallet NJA 2023 s. 593 (Winefinder-målet), som rörde en talan enligt marknadsföringslagen, prövade domstolen om ett danskt bolag samt dess svenska moderbolag bedrev detaljhandel i strid med den svenska alkohollagen genom att bedriva e-handel med alkoholdrycker. Enligt domstolen visade utredningen att det var det danska bolaget som genom e-handel sålde vin till konsumenter i Sverige. Det danska

224

SOU 2024:23

Alkohol

bolaget var etablerat i Danmark och vinet levererades till Sverige av en transportör som det danska bolaget anlitat. Det danska bolaget köpte tjänster avseende bland annat ekonomi, it och kundtjänst av det svenska moderbolaget, men utredningen visade att någon försäljningsverk- samhet inte hade ägt rum på plats i Sverige. Högsta domstolen ansåg att det framgår av alkohollagen och dess förarbeten att sådan distans- handel som det var fråga om i målet inte strider mot alkohollagen, utan skulle ses som en form av privatinförsel. Marknadsföringen har därför inte varit otillbörlig och Högsta domstolen avslog System- bolagets talan.

Detaljhandel med alkoholdrycker

Enligt 5 kap. 1 och 2 §§ alkohollagen följer att detaljhandel med sprit- drycker, vin, starköl, och andra jästa alkoholdrycker och alkohol- drycksliknande preparat endast får bedrivas av ett för ändamålet bildat aktiebolag som ägs av staten, det vill säga Systembolaget. Med detalj- handel avses enligt 1 kap. 11 § försäljning till konsument.

Marknadsföring

Enligt 7 kap. 1 § alkohollagen ska särskild måttfullhet iakttas vid mark- nadsföring av alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat till konsumenter. En reklamåtgärd eller annan marknadsföringsåtgärd får inte vara påträngande, uppsökande eller uppmana till bruk av alko- hol. Marknadsföring får inte heller rikta sig särskilt till eller skildra barn eller ungdomar som inte har fyllt 25 år.

Syftet bakom kravet på särskild måttfullhet är att säkerställa att marknadsföringen inte medverkar till att vidmakthålla eller öka kon- sumtionen av alkohol och inte heller bidrar till en positiv inställning till bruket av dessa varor. Även om konsumenter måste få tillgång till relevant produktinformation, har det ansetts att en stark begräns- ning och en stark återhållsamhet bör krävas av näringsidkare både när det gäller reklamens spridningsvägar och innehåll samt när det gäller andra marknadsföringsmetoder (propositionen Vissa alkoholfrågor, m.m., prop. 1998/99:134 s. 117). Måttfullhetskravet gäller för alla aspekter av marknadsföringen, hur den är utformad, var marknads- föringen finns och hur den kommuniceras. Måttfullhetskravet omfattar

225

Alkohol

SOU 2024:23

även förpackningar och etiketter. Konsumentverket har utfärdat all- männa råd om marknadsföring av alkoholdrycker till konsumenter (KOVFS 2023:1).

I 7 kap. 4 § alkohollagen anges att vid marknadsföring av alko- holdrycker som innehåller mer än 15 volymprocent alkohol till konsu- menter får inte kommersiella annonser användas i periodiska skrifter eller andra skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig, och som med avseende på ordningen för utgivning är jämförbara med perio- diska skrifter. Förbudet gäller inte i fråga om skrifter som tillhanda- hålls endast på försäljningsstället för sådana drycker.

Av 7 kap. 5 § framgår att vid marknadsföring till konsumenter av alkoholdrycker eller alkoholdryckliknande preparat genom kommer- siella annonser får framställning i bild endast omfatta en återgivning av varan eller råvaror som ingår i varan, enstaka förpackningar eller varumärke eller därmed jämförligt kännetecken.

Av 7 kap. 8 § framgår att handlande som strider mot marknads- föringsreglerna ska anses vara otillbörlig mot konsumenter.

5.5.5Ett främjandeförbud bör införas

Främjandeförbud

I och med den tekniska utvecklingen och ökningen av e-handeln i stort har även försäljningen av alkoholdrycker på nätet ökat. Under covid-19-pandemin ökade näthandeln stort för alla varor och så även för alkoholdrycker. Under pandemin skedde en stor ökning av antalet besökare som kom till Systembolagets hemsida via länk hos en för- medlingsaktör. Siffrorna har nu gått ner och besök på Systembolagets hemsida via en förmedlare ligger under de senaste åren efter covid- 19-pandemin på några procent. Andelen köp i Systembolagets nätbutik som görs av en kund som förmedlats dit är drygt 10 procent.

Systembolaget har identifierat att det finns ett stort antal aktörer som förmedlar beställningar av alkoholdrycker. Själva förmedlingen görs genom att länka till Systembolagets online-butik. På detta sätt underlättas köpet för kunden. Förmedlarens webbsida har ofta en ut- formning som påminner om en e-handelsbutik, även om själva försälj- ningen inte sker förrän kunden klickat vidare till Systembolagets online-butik. Förmedlarna agerar mellanhand mellan kunden och Systembolaget. Det problematiska med denna utveckling är att kom-

226

SOU 2024:23

Alkohol

mersiella vinstintressen har tagit plats i kundernas köpprocess på ett sätt som inte stämmer överens med detaljhandelsmonopolets syfte. Kunden lockas med uppgifter om prissänkningar och försäljnings- starter hos Systembolaget och kan därigenom bli mer benägen att genomföra ett köp.

Förmedlingsaktörerna når ut med sina budskap på ett helt annat sätt till följd av den digitala utvecklingen genom till exempel sociala medier. Den nya tekniken har också möjliggjort för dessa aktörer att rikta information till kunderna på ett helt annat sätt än som var möj- ligt tidigare. De kommunicerar med kunderna på ett sätt som ligger nära – eller till och med kan sammanblandas med – detaljhandel.

En stor del av dessa förmedlingsåtgärder faller utanför dagens be- stämmelser i alkohollagen. Varken tillhandagåendeförbudet i 3 kap. 9 § eller andra bestämmelser i alkohollagen kan hindra den kom- mersiella förmedlingen av detaljhandel med och införsel av alkohol- drycker och alkoholhaltiga preparat.

Mot bakgrund av att ett ökat inslag av privata vinstintressen på detaljhandelsmarknaden leder till att tillgängligheten ökar, att den svenska alkoholpolitiken kan komma att framstå som mindre syste- matisk och sammanhängande samt att uppfattningen om detaljhandels- monopolets legitimitet påverkas negativt anser utredningen att det finns skäl att införa ett förbud mot främjande av detaljhandel med alkoholdrycker.

Det har inte framkommit att den typ av förmedling som sker till Systembolagets online-butik i samma mån även förekommer till di- stanshandlarna i andra länder inom EES-området från vilka privat- införsel är tillåtet enligt undantaget i 4 kap. 4 § andra stycket 7. Det förekommer dock och en trolig utveckling är att sådan förmedling kommer att öka i framtiden.

Ett förbud mot främjande i kommersiellt syfte bör därför införas och omfatta såväl detaljhandel som privatinförsel.

Främjandeförbudets omfattning

På spelområdet har ett främjandeförbud funnits sedan slutet av 1800-talet. Främjandeförbudet på spelområdet avser främjande av deltagande i otillåtna spel. Enligt 3 kap. 7 § spellagen (2018:1138) är det inte tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvs-

227

Alkohol

SOU 2024:23

syfte främja deltagande i otillåtet spel eller spel som tillhandahålls utan nödvändig licens enligt lagen. Förbudet är straffsanktionerat och den som bryter mot förbudet döms för främjande av olovligt spel till böter eller fängelse i högst två år eller vid grovt brott, fängelse i lägst sex måna- der och högst sex år.

Förbudet som utredningen anser bör införas i alkohollagen bör avse ett förbud mot att kommersiellt främja alkoholförsäljning. För- budet bör gälla främjandet av detaljhandel med och införsel av sprit- drycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker. I Sverige är det endast Systembolaget som får bedriva detaljhandel av alkoholhaltiga drycker över en viss alkoholhalt och som redan nämnts är ett av de viktigaste syftena med detta att hålla nere alkoholkonsumtionen genom att utesluta privata vinstintressen. Det som utredningen anser bör vara otillåtet är därför att med ett kommersiellt syfte genom främjande- åtgärder försöka öka alkoholförsäljningen hos Systembolaget. För- budet innebär alltså inte något hinder för Systembolagets egen kom- munikation och marknadsföring.

Efter Winefinder-målet står det klart att distansförsäljning där alko- holdryckerna vid köpet finns i ett annat land inom EES-området och därefter transporteras till Sverige av en oberoende transportör, är tillåten enligt 4 kap. 4 § andra stycket 7 alkohollagen. Främjande- förbudet bör även omfatta främjande av denna försäljning. Distans- handlaren måste dock kunna kommunicera och marknadsföra sin egen distansförsäljning så länge den är tillåten och görs på det sätt som är förenligt med alkohollagen. Undantag från främjandeförbudet måste därför göras för distanshandlarens egen kommunikation och mark- nadsföring av sådan tillåten försäljning via egna marknadsförings- kanaler. Den transport som sker vid distansförsäljning innebär inte ett främjande av alkoholdrycker. Transporten är en följd av inköpet av dryckerna och ett främjande sker inför och i samband med köpet.

Förbudet ska begränsas till att endast omfatta åtgärder med ett kommersiellt syfte. Med detta avses att åtgärden ska vara ägnad att främja avsättningen av produkterna.

Främjandeförbudet bör utformas så att det träffar all kommersiell förmedling av alkoholdrycker och alkoholdrycksliknande preparat till konsument. Förbudets syfte ska vara att förhindra att kommersiella aktörer underlättar och uppmuntrar införsel av och detaljhandel med alkoholdrycker och alkoholdryckliknande preparat.

228

SOU 2024:23

Alkohol

Själva främjandet kan innefatta många olika åtgärder. En sådan åtgärd kan vara att digitalt eller fysiskt underlätta eller förmedla för- säljning av alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat – oav- sett om säljaren är Systembolaget eller någon annan – genom att till exempel erbjuda en förmedlingskanal, som en digital plattform på internet eller via sociala medier. En aktör som bedriver förmedling av detaljhandel med alkoholdrycker och alkoholdrycksliknande pre- parat genom att på internet och i sociala medier påverka konsumen- ter till köp via Systembolagets online-butik, exempelvis med hjälp av digitala varukorgar och vidareslussning till Systembolaget, bryter så- ledes mot främjandeförbudet.

Det har tidigare förekommit samarbeten om hemleverans av alko- holdrycker mellan vissa hemleverantörer av livsmedel och ett ut- ländskt bolag som säljer alkoholdrycker. Efter Winefinder-målet (se avsnitt 5.5.4) är det inte osannolikt att liknande samarbeten kommer att uppstå igen. En möjlighet att beställa alkoholdrycker tillsammans med livsmedel eller andra varor innebär otvetydigt att tillgänglig- heten ökar som i sin tur ökar konsumtionen. Detta innebär ett främ- jande av alkoholvaror som bör omfattas av det föreslagna förbudet. Det innebär att om en i Sverige etablerad säljare av livsmedel eller andra varor skulle koppla denna försäljning till en möjlighet att beställa alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat för privatinförsel från ett annat EES-land bör detta ses som ett otillåtet främjande. Det gäller oberoende av om länken på handlarens hemsida till den utländske säljarens hemsida medför att alkoholdryckerna efter beställning trans- porteras av livsmedelshandlaren eller av en oberoende transportör.

Marknadsföring och främjande

Marknadsföring av alkoholhaltiga drycker är tillåtet så länge mark- nadsföringen uppfyller kraven i alkohollagen om till exempel mått- fullhet. Främjandeförbudet är inte avsett att hindra den marknads- föring av alkoholdrycker och alkoholdrycksliknande preparat som uppfyller kraven i alkohollagen. För att ett främjande ska föreligga ska försäljningen av alkoholdrycker underlättas på något avgörande sätt, till exempel genom länkning eller varukorgar. De vinklubbar och andra aktörer som finns på nätet kommer trots främjandeförbudet att

229

Alkohol

SOU 2024:23

kunna fortsätta rekommendera viner för sina medlemmar så länge de förhåller sig till marknadsföringskravet om måttfullhet.

Straffansvar

På alkoholområdet finns det redan i dag straffansvar för till exempel olovlig försäljning, olovligt innehav och olovligt anskaffande av alkohol. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot tillhandagående- förbudet i 3 kap. 9 § kan enligt 11 kap. 7 § dömas till ansvar för olov- ligt anskaffade av alkohol till böter eller fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst fyra år.

Även brott mot det föreslagna främjandeförbudet bör medföra straffansvar. Straffbestämmelserna bör lämpligen utformas på liknande sätt som för olovligt anskaffande och bör omfatta både uppsåtligt och oaktsamt handlande och ha samma straffskala. Liksom för övriga brott enligt alkohollagen bör ringa brott inte leda till ansvar.

5.6Förvaringsförbud

Utredningens bedömning: Förvaringsförbudet i alkohollagen bör inte utvidgas.

5.6.1Utgångspunkter enligt direktivet

Enligt alkohollagen får alkoholdrycker och alkoholdrycksliknande preparat som inte får säljas i en butikslokal inte heller förvaras i en sådan lokal eller tillhörande utrymmen.

I Sverige är det endast Systembolaget som får bedriva detaljhandel med alkoholdrycker över en viss alkoholhalt. År 2008 infördes en ändring i alkohollagen som innebär att det är tillåtet för privatpersoner att föra in alkohol genom yrkesmässig befordran eller annan oberoende mellanhand. Ett stort antal aktörer har därefter börjat bedriva försälj- ning och marknadsföringsinsatser avseende alkoholdrycker riktade till svenska konsumenter. I vissa fall förvaras dryckerna i Sverige redan vid köptillfället. Det kan ifrågasättas om sådan handel inom Sverige är förenlig med detaljhandelsmonopolet i alkohollagen och den ordning som lagstiftaren förutsåg. För att skapa bättre förutsättningar för att

230

SOU 2024:23

Alkohol

ingripa mot ageranden och upplägg som står i konflikt med den svenska alkoholpolitiken finns det skäl att se över om utformningen av alko- hollagens förvaringsförbud ska ändras.

5.6.2Nuvarande regler kring förvaring och införsel

Förvaringsförbudet i alkohollagen

Enligt 3 kap. 2 § alkohollagen får alkoholdrycker och alkoholdrycks- liknande preparat som inte får säljas i en butikslokal inte heller för- varas i en sådan lokal eller tillhörande utrymmen.

Med butikslokal avses en lokal där konsumenter kan köpa varor eller tjänster eller hyra varor. Förvaringsförbudet omfattar utöver butikslokalerna som sådana även tillhörande utrymmen. Detta begrepp definieras inte i lagtexten, men tar enligt förarbetsuttalanden i pro- positionen Åtgärder mot illegal alkoholhantering (prop. 2004/05:126 s. 46) sikte på utrymmen inrättade exempelvis för lager-, personal- eller kontorsändamål. Utanför begreppet butikslokal faller enligt be- stämmelsen restauranger och andra serveringsställen. Dessa lokaler omfattas i stället av förvaringsförbudet för alkoholdrycker och alko- holdrycksliknande preparat på serveringsställen som gäller enligt 8 kap. 24 § tredje stycket.

Vid införandet av förvaringsförbudet redovisade Alkoholinförsel- utredningen i betänkandet Var går gränsen? (SOU 2004:86, del 2 s. 183–185) att förekomsten av insmugglad alkohol hade ökat och att barn och ungdomar drack den insmugglade alkoholen för att den var lätt att få tag på. De kunde köpa trots att de var underåriga och alkoholen var förhållandevis billig. En viktig försäljningskanal var försäljning i närbutiker. Det var dock svårt att bevisa att den alkohol som påträffades i butik vid tillslag var avsedd för försäljning och inte för privat bruk, om inte polisen hade upptäckt att någon köpt alko- hol från butiken dessförinnan. Poliser, som arbetade med att bekämpa den olovliga försäljningen av alkoholdrycker, framförde därför till den utredningen att ett införande av förvaringsförbud för alkohol i butiker skulle underlätta möjligheterna att komma åt den illegala handeln med alkohol, i vart fall på så sätt att det skulle underlätta möjligheterna att förverka den alkohol som påträffades.

Syftet med införandet av bestämmelsen om förvaringsförbud var alltså att försvåra den illegala handeln med alkohol och även att under-

231

Alkohol

SOU 2024:23

lätta förverkande av den alkohol som påträffas i sådana sammanhang (prop. 2004/05:126 s. 38–40).

Införsel av alkoholdrycker och alkoholdrycksliknande preparat

Enligt 4 kap. 4 § första stycket alkohollagen får som huvudregel sprit- drycker, vin, starköl och andra jästa alkoholdrycker endast föras in i landet av partihandlare och Systembolaget när det krävs för att bolaget ska kunna fullgöra sin skyldighet om att på begäran av en konsument tillhandahålla produkter som inte hålls i lager. Detsamma gäller för alkoholdrycksliknande preparat som är skattepliktiga enligt lagen (2022:156) om alkoholskatt. I andra stycket anges att spritdrycker, vin, starköl, andra jästa alkoholdrycker och alkoholdrycksliknande preparat också får föras in i landet

1.av den som har rätt till tullfrihet enligt 4 § lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m.,

2.av en enskild person som har fyllt 20 år och som har förvärvat dryckerna och själv transporterar dem till Sverige, eller som utför arbete på transportmedel, om dryckerna är avsedda för dennes eller dennes familjs personliga bruk eller som gåva till närstående för dennes eller dennes familjs personliga bruk,

3.som proviant på fartyg eller luftfartyg enligt särskilda bestäm- melser,

4.av en enskild person eller i yrkesmässig befordran för en enskild person som har fyllt 20 år och som flyttat till Sverige, om dryck- erna är avsedda för dennes eller dennes familjs personliga bruk,

5.av en enskild person eller i yrkesmässig befordran för en enskild person som har fyllt 20 år och som har förvärvat dryckerna genom arv eller testamente, om dryckerna är avsedda för dennes eller dennes familjs personliga bruk,

6.som enstaka gåvoförsändelse under yrkesmässig befordran från en enskild person i ett annat land till en enskild person i Sverige som har fyllt 20 år, om dryckerna är avsedda för dennes eller dennes familjs personliga bruk,

232

SOU 2024:23

Alkohol

7.av en enskild person som har fyllt 20 år genom yrkesmässig be- fordran eller annan oberoende mellanhand, om införseln sker från ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsom- rådet och dryckerna är avsedda för dennes eller dennes familjs personliga bruk, och

8.av den som har tillstånd enligt lagen (1999:446) om proviantering av fartyg och luftfartyg, om dryckerna är avsedda för användning i enlighet med tillståndet.

Om inte någon av de situationer som räknas upp i 4 § föreligger får inte alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat föras in. Uppräkningen är alltså uttömmande.

Bestämmelsen i punkten 7 om rätt till privatinförsel infördes 2008 som en följd av EG-domstolens domar Rosengren, C-170/04, EU:C:2007:313 och Europeiska kommissionen mot Sverige, C-186/05, EU:C:2007:571. I dessa domar fann EG-domstolen att det dåvarande svenska förbudet mot att privatpersoner importerar spritdrycker, vin och starköl stred mot förbudet mot kvantitativa importrestriktioner enligt artikel 28 EG-fördraget och att förbudet inte är av sådant slag att det ändå ska tillåtas med hänsyn till intresset att skydda männi- skors hälsa och liv enligt artikel 30 EG-fördraget.

Straffansvar vid olovlig införsel

Av 11 kap. 12 § alkohollagen framgår att ansvar för olovlig införsel och utförsel av sprit och alkoholdrycker finns i lagen (2000:1225) om straff för smuggling.

Enligt 3 § lagen om straff för smuggling är det brottsligt att föra in en vara som omfattas av ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för införsel genom att underlåta att anmäla varan till tull- behandling eller annat föreskrivet förfarande. Av 12 § framgår att det även är brottsligt att ta befattning med smuggelgods genom att till exempel transportera eller förvara en sådan vara. Enligt 16 § ska egen- dom som varit föremål för brott enligt lagen, eller utbyte av sådant brott förklaras förverkad.

233

Alkohol

SOU 2024:23

5.6.3Förvaringsförbudet i alkohollagen bör inte utvidgas

Systembolaget har i en skrivelse till regeringen (S2023/03366) framfört att förvaringsförbudet är mycket snävt formulerat eftersom det endast omfattar butikslokaler och tillhörande utrymmen och att det därför kan behövas ytterligare reglering. Som exempel på en uppkommen situa- tion som inte träffas av förvaringsförbudet nämner Systembolaget att säljare, mellanhänder eller transportörer lagerhåller produkter i Sverige, under påstående om att varorna är föremål för privatinförsel, utan att någon privatperson ännu har gjort någon beställning. Systembolaget har även till utredningen lyft fram förekomsten av fingerade köp, där varan efter köpet returneras och i stället för att skickas tillbaka till säljaren lagras i Sverige tills den levereras till en ny kund.

Efter införandet av bestämmelserna om privatinförsel i 4 kap. 4 § andra stycket 7 alkohollagen har ett stort antal kommersiella aktörer kunnat börja bedriva distansförsäljning av spritdrycker, vin eller starköl till konsumenter i Sverige. Den tillåtna distanshandeln stod år 2022 för cirka 25 procent av den totala e-handeln av alkoholdrycker i Sverige. I vissa fall har dryckerna förvarats i Sverige redan vid köptillfället.

Av 4 kap. 4 § framgår emellertid att det endast är partihandlare och Systembolaget som får föra in alkoholdrycker i landet, med vissa undan- tag för privatpersoners införsel. Distansförsäljarens rätt att föra in alkoholvaror i Sverige är kopplad till att en privatperson har utnyttjat sin rätt att beställa varor i ett EES-land för privat bruk. Det är endast då som distansförsäljaren kan föra in varorna i Sverige som ett led i transporten till kunden. För det fall distansförsäljaren således för in alkoholdrycker i landet innan en beställning har gjorts av kunden står det i strid med bestämmelserna i 4 kap. 4 §. En sådan olovlig införsel är straffbar enligt lagen om straff för smuggling, antingen som smugg- lingsbrott eller olovlig befattning med smuggelgods. Dessutom är försäljning av alkoholdrycker som sker först när varorna redan befinner sig i Sverige straffbar som olovlig försäljning enligt alkohollagen.

De svårigheter med bevisningen som föranledde införandet av för- varingsförbudet i alkohollagen gör sig inte gällande på samma sätt i de situationer som beskrivits ovan. Då hänvisade privatpersoner till att förvaringen skedde för privat bruk och det var svårt att bevisa att den alkohol som påträffades i butik var avsedd för försäljning. Före- tagen som förvarar alkoholdryckerna i nu aktuell situation hävdar att förvaringen sker för privatinförsel. För att den som förvarar alkoholen

234

SOU 2024:23

Alkohol

med framgång ska kunna påstå att förvaringen sker för en privat- persons räkning, måste denne genom uppvisande av dokumentation kunna visa att de varor som förvaras redan är beställda innan införseln genom uppgifter om beställaren, säljaren, beställningen och införseln. Kan sådan dokumentation inte lämnas saknas bevis för att det har skett en laglig införsel. Ett smugglingsbrott kan därför göras gällande och varorna kan förverkas redan på den grunden.

Användningen av fingerade köp kan vara svårare att bevisa och komma åt. Det har dock inte framkommit att användningen av sådana köp är vanligt förekommande. Dessutom kan förekomsten av ett lager med många så kallade returer tyda på att olovlig försäljning från lagret kan komma att ske.

Eftersom det redan är straffbart att föra in och förvara alkohol- drycker på det sätt som beskrivits av Systembolaget och bevissvårig- heterna inte är så påtagliga saknas skäl att utvidga förvaringsförbudet. Detta gäller oavsett om det är distansförsäljaren själv som förvarar varorna eller någon annan som till exempel transportören.

5.7Behandling av personuppgifter

Utredningens förslag: Folkhälsomyndigheten ska behandla upp- gifter i det centrala registret även för ändamålet tillsynsvägledning.

Bestämmelsen i 13 kap. 2 § ska utgå ur alkohollagen.

Utredningens bedömning: EU:s dataskyddsförordning, lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning och förordningen med kompletterande bestämmelser till EU:s data- skyddsförordning utgör tillräcklig reglering för den personupp- giftsbehandling som kan komma att ske i det centrala registret samt i Folkhälsomyndighetens system för kunskapsprov. Det be- höver således inte införas någon ytterligare reglering om denna be- handling.

235

Alkohol

SOU 2024:23

5.7.1Utgångspunkter enligt direktivet

Utredningens uppdrag är att, med utgångspunkt i ett författnings- förslag från Folkhälsomyndigheten (S2018/01092), analysera och före- slå ändringar i regleringen av Folkhälsomyndighetens centrala regis- ter. Utredningen ska också bedöma tillsynsmyndigheternas behov av tillgång till Folkhälsomyndighetens register för kunskapsprov och, vid behov, lämna förslag på hur en sådan tillgång kan regleras.

5.7.2Folkhälsomyndighetens centrala register

Nuvarande reglering

Enligt 13 kap. 1 § alkohollagen ska Folkhälsomyndigheten med hjälp av automatiserad behandling föra ett centralt register för tillsyn, upp- följning och utvärdering av lagens tillämpning samt framställning av statistik. Registret får enligt 13 kap. 2 § första stycket innehålla upp- gifter om dem som har tillstånd eller bedriver verksamhet enligt lagen. Enligt andra stycket får i registret behandlas uppgifter om namn eller företagsnamn, person-, samordnings-, registrerings-, eller organisa- tionsnummer, adress och telefonnummer, samt den verksamhet som tillståndet avser och om villkor som har meddelats för denna. Enligt

13kap. 3 § får regeringen föreskriva att uppgifter till registret får hämtas från register som förs av statlig eller kommunal myndighet. Skatte- verket får enligt 13 kap. 4 § för sin tillsyn enligt lagen ha direktåtkomst till uppgifter om serveringstillstånd i registret.

Det ska klargöras att bestämmelsen i 13 kap. 1 § även omfattar tillsynsvägledning

Bestämmelsen i 13 kap. 1 § innebär att Folkhälsomyndigheten åläggs att föra ett register för vissa angivna ändamål. Dessa ändamål är tillsyn, uppföljning och utvärdering av lagens tillämpning och statistik. Ut- redningen har i avsnitt 6.5.1 föreslagit att Folkhälsomyndighetens till- synsvägledande ansvar ska klargöras i lagtexten genom ett tillägg i tillsynsbestämmelserna i alkohollagen. Med hänsyn till detta bör det göras ett tillägg även i 13 kap. 1 § som klargör att registrering i det cen- trala registret får ske både för tillsyn och för myndighetens tillsyns- vägledning.

236

SOU 2024:23

Alkohol

Beskrivning av hur registret används

I det centrala registret behandlar Folkhälsomyndigheten bland annat uppgifter om landets aktiva och avslutade serverings- och tobaks- tillstånd, aktiva upplagshavare, registrerade varumottagare samt skatte- befriade förbrukare. Registret innehåller även uppgifter som lämnas av tillståndshavarna, såsom årlig rapportering av mängden inköpta, sålda, tillverkade, importerade och exporterade alkoholdrycker. Detta insamlande styrs av Folkhälsomyndighetens föreskrifter (FoHMFS 2014:2 och FoHMFS 2014:5).

De personuppgifter som behandlas i registret är namn, telefon- nummer, e-postadress, postadress och personnummer avseende till- ståndshavare.

Några känsliga personuppgifter registreras inte. Serveringstillstån- det anges som antingen aktivt eller avslutat. När ett serveringstill- stånd återkallats på grund av brottslig verksamhet anges det som åter- kallelse enligt 9 kap. 18 § 2 eller enligt 9 kap. 18 § 3, det vill säga endast hänvisningar till passande lagrum utan angivelse av det eventuella brottet. Det är således inga direkta uppgifter kring det enskilda fallet eller personen som registreras och inga beslut sparas heller i sin helhet i registret. Folkhälsomyndigheten, kommunen och länsstyrelsen har tillgång till uppgifterna om avslutsorsak.

I registret har Folkhälsomyndigheten bland annat utvecklat funk- tioner som möjliggör uttag av sammanställningar av innehållet, såsom antal stadigvarande respektive tillfälliga serveringstillstånd, öppettider på serveringsställen, nya partihandlare samt inköpta volymer i liter per invånare. Sammanställningarna och innehållet i registret används fram- för allt av utredare och handläggare på myndigheten i arbetet med till- synsvägledning och statistikframställning.

Förutom Folkhälsomyndigheten använder även landets kommunala alkoholhandläggare registret i sitt dagliga arbete med tillståndspröv- ning och tillsyn. Handläggare hos en kommun kan ges olika behö- righet till registret. Med högsta behörighet kan de registrera, ändra och avsluta tillstånd för näringsidkare inom sin kommun. Uppgifter om tillstånd som getts av andra kommuner kan de se men inte ändra. De hanterar också restaurangrapporterna, som de kan använda i sitt till- synsarbete. En kommunal handläggare kan också ges en lägre behörig- het, så kallad läsbehörighet, till registret. Det innebär att de kan se innehållet för sin/sina kommuner men inte göra några ändringar.

237

Alkohol

SOU 2024:23

Eftersom länsstyrelsen ansvarar för tillsynen inom länet och bistår kommunerna i deras verksamhet enligt 9 kap. 1 § andra stycket kan även länsstyrelsens handläggare som arbetar med frågor inom ANDTS- området ges läsbehörighet till registret.

De kommunala handläggarna har endast åtkomst till delarna kring serveringstillstånd, restaurangrapporter för sina kommuner, statistik- sammanställningar och kontaktpersoner för sina kommuner. Läns- styrelsens handläggare har endast möjlighet att söka och se uppgifter om serveringstillstånd som meddelats inom sitt län och om statistik- sammanställningar.

Fråga har uppkommit om behandlingen av personuppgifter som Folkhälsomyndigheten gör och vill kunna göra i det centrala registret kräver särskild lagreglering.

5.7.3Kunskapsproven

Enligt 8 kap. 12 § alkohollagen får serveringstillstånd endast meddelas den som visar att han eller hon är lämplig att utöva verksamheten samt att verksamheten kommer att drivas i enlighet med de krav som ställs upp i lagen. Sökanden ska genom att avlägga ett prov visa att han eller hon har de kunskaper om lagen och anslutande föreskrifter som krävs för att på ett författningsenligt sätt utöva serveringsverksamheten. Re- geringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela före- skrifter om prov och om undantag från skyldigheten att avlägga prov.

Enligt 4 § första stycket 1 alkoholförordningen får Folkhälsomyn- digheten meddela föreskrifter om kunskapsprov för erhållande av ser- veringstillstånd samt om undantag från skyldigheten att avlägga sådant prov.

Folkhälsomyndigheten utformar, tillhandahåller och examinerar proven och har utfärdat föreskrifter om kunskapsprov (FoHMFS 2014:7). Folkhälsomyndigheten har tagit fram kunskapsprov för de olika typerna av tillstånd. Under de senaste åren har det genomförts cirka 4 000–4 700 prov årligen, med undantag för åren 2020 och 2021 då antalen genomförda prov var avsevärt lägre, sannolikt på grund av covid-19-pandemin. Folkhälsomyndigheten har skapat ett särskilt system för att kunna utforma och tillhandahålla proven. I systemet behandlas namn, personnummer, provresultat för att kunna fastställa

238

SOU 2024:23

Alkohol

när, var och för vilken typ av kunskapsprov som sökanden har god- känts.

De kommunala handläggarna har, genom åtkomst till Folkhälso- myndighetens system, tillgång till samtliga resultat i den egna kom- munen under 90 dagar. Efter 90 dagar avidentifieras proven med ej godkända resultat och blir därmed inte sökbara för de kommunala handläggarna eller Folkhälsomyndigheten, se Riksarkivets föreskrifter om gallring hos Folkhälsomyndigheten (RA-MS 2017:33). Folkhälso- myndigheten använder de avidentifierade proven för uppföljning av frågorna och svarsalternativens utformning samt framställning av stati- stik. Proven med godkända resultat sparas utan tidsbegränsning och de kommunala handläggarna har tillgång till de godkända proven i hela landet. För varje prov sparas antal frågor samt antal och andel rätt. Uppgifterna används för att en verksamhetsutövare som har ett aktivt serveringstillstånd inte ska behöva avlägga ett nytt prov inom ramen för en ansökan om ett nytt serveringstillstånd.

Fråga har uppkommit om behandlingen av personuppgifter i sam- band med tillhandahållandet av kunskapsproven kräver lagreglering.

5.7.4Dataskyddsförordningens bestämmelser är tillräckliga

Folkhälsomyndigheten måste ha lagligt stöd för behandlingen av de personuppgifter som förekommer i det centrala registret och i det system för hanteringen av kunskapsprov som myndigheten har skapat. Bestämmelser om behandling av personuppgifter finns i Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), här benämnd EU:s dataskyddsförordning. Ytterligare bestämmelser finns i lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s data- skyddsförordning och förordningen (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning.

239

Alkohol

SOU 2024:23

ansvariges myndighetsutövning (artikel 6.1 e). Den grund för behand- lingen som avses i artikel 6.1 c och e ska enligt artikel 6.3 fastställas i enlighet med unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt som den personuppgiftsansvarige omfattas av. Syftet med behandlingen ska fastställas i den rättsliga grunden eller, i fråga om behandling enligt artikel 6.1 e, vara nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning (artikel 6.3 andra stycket). Unionsrätten eller den nationella rätten ska uppfylla ett mål av allmänt intresse och vara proportionell mot det legitima mål som eftersträvas.

Utöver att laglig behandling av personuppgifter endast kan ske om behandlingen är förenlig med något av de villkor som uppställs i arti- kel 6, måste all behandling även uppfylla förordningens principer om laglig behandling enligt artikel 5. Exempelvis ska uppgifterna behandlas på ett korrekt och öppet sätt i förhållande till den registrerade samt samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och inte senare behandlas på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål.

Folkhälsomyndigheten behandlar personuppgifter i det centrala re- gistret samt i det system för kunskapsprov som myndigheten har skapat.

De personuppgifter som behandlas i det centrala registret är namn, telefonnummer, e-postadress, postadress och personnummer. Upp- gifterna gäller tillståndshavare. I systemet för kunskapsproven behand- las namn, personnummer och provresultat. Det kommer inte att finnas behov av att behandla sådana särskilda kategorier av personuppgifter som enligt huvudregeln i artikel 9 i dataskyddsförordningen är för- bjudna att behandla, till exempel personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller uppgifter om hälsa.

När ett serveringstillstånd återkallats registreras en hänvisning i registret till den aktuella återkallelsebestämmelsen i alkohollagen. En återkallelse enligt 9 kap. 18 § 2 avser när det med tillståndshavarens vetskap har förekommit brottslig verksamhet på serveringsstället eller i anslutning till detta utan att tillståndshavaren har ingripit. Den som utfört de brottsliga handlingarna är i de fallen någon annan än den som innehar serveringstillståndet. Genom hänvisningen till den återkallelse- punkten framgår således inte någon personuppgift om brott eller fällande domar i ett brottmål. När det gäller återkallelse enligt 9 kap. 18 § 3 framgår att den punkten gäller när tillståndshavaren har brutit mot lagen, eller vad som i övrigt gäller för tillståndet på ett sådant

240

SOU 2024:23

Alkohol

sätt att varning inte är en tillräcklig åtgärd, eller har tilldelats en eller flera varningar utan att de förhållanden som föranlett varningen har rättats till. Det kan således vara flera olika orsaker till en återkallelse enligt denna punkt. Det måste inte röra sig om att tillståndshavaren har begått brott. Detta gör att endast en hänvisning till punkten inte i sig kan anses utgöra en personuppgift om fällande dom i brottmål. Utredningen anser således att det inte heller finns behov av att be- handla uppgifter om till exempel fällande domar i brottmål eller före- komst i misstankeregister.

Den behandling av personuppgifter som behöver ske i det centrala registret och i systemet för kunskapsproven bedöms vara nödvändig för att myndigheten ska kunna fullfölja sina uppgifter enligt lagen. Behandlingen är därmed nödvändig för att Folkhälsomyndigheten ska kunna fullgöra rättsliga förpliktelser enligt artikel 6.1 c i dataskydds- förordningen. Behandlingen är också nödvändig för att utföra uppgifter av allmänt intresse och som ett led i myndighetsutövningen enligt arti- kel 6.1 e i dataskyddsförordningen.

De rättsliga grunderna är fastslagna genom 13 kap. 1 § respektive 8 kap. 12 § alkohollagen och 4 § första stycket 1 alkoholförordningen.

Enligt artikel 87 i EU:s dataskyddsförordning får medlemssta- terna närmare bestämma på vilka särskilda villkor bland annat ett natio- nellt identifikationsnummer får behandlas. I 3 kap. 10 § lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning anges att personnummer och samordnings-nummer får behandlas

(2019:223) om tobak och liknande produkter ......................	80
1.10 Förslag till förordning om ändring i förordningen
(2022:1263) om tobaksfria nikotinprodukter .......................	83

	direktåtkomst.........................................................	243
5.8.2	Direktåtkomsten bör regleras...............................	243
5.8.3	Sekretess och sekretessbrytande bestämmelser...	245

	om kunskapsprov ..................................................................		247
5.10	Rapportering av statistikuppgifter .......................................		249
	5.10.1	Utgångspunkter enligt direktivet .........................	249
	5.10.2	Uppgiftsskyldigheten............................................	249
	5.10.3 Någon sanktionsmöjlighet bör inte införas.........		250
6	En effektivare tillsyn över alkohol, tobak
	och nikotinprodukter ................................................		251
6.1	Utgångspunkter enligt direktivet.........................................		251
6.2	Tillsynsreglering....................................................................		252

			SOU 2024:23
6.3	Det nuvarande systemet för tillsyn .....................................		253
	6.3.1	Tillsynen på alkoholområdet ................................	253
	6.3.2	Tillsynen på tobaksområdet .................................	261
6.4	Den kommunala tillståndsprövningen ................................		268

	vid tillståndsprövningen........................................	268
6.4.2	Åtgärder för att underlätta handläggningen ........	269

Sammanfattning ................................................................		15
Summary ..........................................................................		27
1	Författningsförslag.....................................................	39
1.1	Förslag till lag (2026:000) om lustgas....................................	39

Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett
annat land inom Europeiska unionen ....................................	44
1.3 Förslag till lag om ändring i alkohollagen (2010:1622) ........	46

tobaksfria nikotinprodukter...................................................	66
1.6 Förslag till förordning (2026:000) om lustgas ......................	73

2	Utredningens uppdrag och arbete ................................	85
2.1	Utredningens uppdrag ...........................................................	85
2.2	Utredningens arbete...............................................................	87
3	Lustgas.....................................................................	89
3.1	Utgångspunkter enligt direktivet ..........................................	89
3.2	Vad är lustgas? ........................................................................	89
3.3	Användning av lustgas i berusningssyfte ..............................	90
3.4	Andra flyktiga ämnen.............................................................	93
3.5	Aktuell reglering som berör lustgas ......................................	94
3.6	Annan närliggande reglering..................................................	99
3.7	Lagstiftning i andra länder ...................................................	102
3.8	En ny lag om lustgas.............................................................	104
3.9	Lagens syfte och förhållande till annan lagstiftning ...........	107
3.10	Ska andra flyktiga ämnen omfattas av lagen?......................	108
3.11	Mängdbegränsning för försäljning till privatpersoner........	110
3.12	Förbud mot försäljning för berusning ................................	115
3.13	Ålderskrav .............................................................................	117
3.14	Anmälan om försäljning.......................................................	119
3.15	Tillsyn....................................................................................	122
3.16	Förelägganden.......................................................................	123
3.17	Rätt till upplysningar och tillträde till lokaler ....................	126
3.18	Kontrollköp ..........................................................................	127
3.19	Underrättelseskyldighet.......................................................	129
3.20	Sekretess................................................................................	130
3.21	Avgifter .................................................................................	131

3.22	Överklagande ........................................................................		132
3.23	Straffansvar............................................................................		133
3.24	Behandling av personuppgifter ............................................		137
4	Tobak	.....................................................................	141
4.1	En rök-, tobaks- och nikotinfri skoltid ...............................		141
	4.1.1	Utgångspunkter enligt direktivet .........................	141
	4.1.2	Rökfria skolor ........................................................	142
	4.1.3	Lagstiftning i andra länder ....................................	144

nikotinprodukter...................................................................		151
4.2.1	Utgångspunkter enligt direktivet .........................	152

	i en förpackning med mindre än 20 portioner .....	152
4.3 Högsta tillåtna nikotinhalt ...................................................		154
4.3.1	Utgångspunkter enligt direktivet .........................	154

	cigaretter och e-cigaretter .....................................	155
4.3.3	Reglering av nikotinhalter i andra länder .............	155

	per gram..................................................................	160
4.4 Langning av tobaks- och nikotinprodukter ........................		164
4.4.1	Utgångspunkter enligt direktivet .........................	164

	langning ..................................................................	164
4.4.3	Anskaffande av tobaks- och nikotinprodukter....	165

		SOU 2024:23
4.5 Förvaringsförbud..................................................................		172
4.5.1	Utgångspunkter enligt direktivet.........................	173
4.5.2	Förvaringsförbudet i alkohollagen.......................	173

		tobaksområdet.......................................................	175
	4.5.4	Förvaring av tobaks- och nikotinprodukter........	176
5	Alkohol	...................................................................	181
5.1	Alkohollagen är en skyddslagstiftning ................................		181
	5.1.1	Utgångspunkter enligt direktivet.........................	181
	5.1.2	Alkohollagens syfte ska anges i lagen ..................	181
5.2	Alkoholservering ..................................................................		182
	5.2.1	Kopplingen mellan mat och alkoholservering.....	183

	som får vistas i en lokal .........................................	191
5.2.3	Begreppet alkoholdrycker ....................................	193
5.2.4	Catering .................................................................	193
5.2.5	Provsmakning........................................................	197

sjöfart	....................................................................................	203
5.3.1	Utgångspunkter enligt direktivet.........................	204
5.3.2	Uppgifter från Polismyndigheten ........................	204
5.3.3	Uppgifter från Svensk sjöfart ...............................	204
5.3.4	Serveringsregler .....................................................	205
5.3.5	Havsrätt .................................................................	207
5.3.6	Annan reglering som rör svenska fartyg..............	207
5.3.7	Regler i andra länder .............................................	209
5.3.8	Passagerartrafiken till och från Sverige................	211

utlandet ska omfattas av reglerna om
serveringstillstånd .................................................	211

marknadsföring.....................................................................		214
5.4.1	Utgångspunkter enligt direktivet.........................	214
5.4.2	Nuvarande reglering..............................................	215
5.4.3	Pågående arbete kring hälsovarningar..................	216
5.4.4	Vissa informationstexter bör utgå........................	217
5.4.5	Informationstexter................................................	218

av alkoholdrycker..................................................................		220
5.5.1	Utgångspunkter enligt direktivet .........................	220
5.5.2	Alkoholpolitiska utgångspunkter.........................	221
5.5.3	Systembolagets beskrivning av problematiken ....	222
5.5.4	Nuvarande reglering ..............................................	223
5.5.5	Ett främjandeförbud bör införas ..........................	226
5.6 Förvaringsförbud ..................................................................		230
5.6.1	Utgångspunkter enligt direktivet .........................	230
5.6.2	Nuvarande regler kring förvaring och införsel ....	231

	utvidgas ..................................................................	234
5.7 Behandling av personuppgifter ............................................		235
5.7.1	Utgångspunkter enligt direktivet .........................	236
5.7.2	Folkhälsomyndighetens centrala register ............	236
5.7.3	Kunskapsproven ....................................................	238

	enligt alkohollagen bör förtydligas ......................	273
6.6 Länsstyrelsens tillsynsansvar och sanktionsmöjligheter ....		274
6.6.1	Länsstyrelsens nuvarande tillsynsansvar..............	274

och liknande produkter ........................................................		283
6.7.1	Allmänt om fördelningen av tillsynsansvaret ......	283

av tobaksvaror .......................................................	287
6.8 Administrativa sanktioner....................................................	288

och liknande produkter ska förtydligas................	292
6.9 Informationsutbyte...............................................................	294

	att ta del av länsstyrelsernas tillsynsbeslut ...........	302
6.9.6	Personuppgiftsbehandling vid
	informationsutbyte................................................	303
6.10 Finansiering av Folkhälsomyndighetens tillsyn..................		303
6.10.1	Utgångspunkter enligt direktivet .........................	304
6.10.2	Allmänt om finansiering av tillsyn .......................	304

		tobaksfria nikotinprodukter .................................	305
	6.10.4	Alkohol ..................................................................	310
7	ANDTS-strategi .......................................................		311
7.1	Konsekvenser av en ändrad ANDTS-strategi .....................		311
	7.1.1	Utgångspunkter enligt direktivet .........................	311
	7.1.2	Det övergripande målet för ANDTS-politiken...	312
	7.1.3	Internationella regleringar ....................................	315

	tobaksproduktdirektivet .......................................	319
7.1.6	Konsekvenser av en förändrad tobaksstrategi .....	320

8	Fri rörlighet och anmälningsplikt ...............................		325
8.1	EU-rättsliga aspekter............................................................		325
	8.1.1	Förslagens påverkan på den fria rörligheten........	325
	8.1.2	Anmälningsplikt....................................................	330

9	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...............		335
9.1	Ikraftträdandebestämmelser ................................................		335
9.2	Övergångsbestämmelser ......................................................		338
10	Konsekvensanalys ....................................................		341
10.1	Inledande överväganden.......................................................		341
10.2	Konsekvenserna av att en ny lag om lustgas införs ............		343
	10.2.1	Sammanfattning av förslagen ...............................	343
	10.2.2 Kostnader av förslagen för staten och
		kommunerna .........................................................	344
	10.2.3	Konsekvenser för företagen .................................	347
10.3	Konsekvenserna av förslagen på tobaks-
	och nikotinområdet ..............................................................		349
	10.3.1	Sammanfattning av förslagen ...............................	349
	10.3.2 Kostnader för staten och kommunen ..................		350
	10.3.3 Konsekvenser för skolans huvudmän ..................		354
	10.3.4	Konsekvenser för företagen .................................	355
10.4	Konsekvenserna av förslagen på alkoholområdet...............		357
	10.4.1	Sammanfattning av förslagen ...............................	357
	10.4.2 Kostnader för staten och kommunerna...............		357
	10.4.3	Konsekvenser för företagen .................................	361
10.5	Konsekvenserna för övriga förslag ......................................		363
	10.5.1 Kostnader för staten och kommunerna...............		363
10.6	Konsekvenserna för jämställdheten mellan kvinnor och
	män ........................................................................................		365
10.7	Konsekvenserna för barn och unga .....................................		367


SOU 2024:23
11	Författningskommentar ............................................		371
11.1	Förslaget till lag (2026:000) om lustgas...............................		371
11.2	Förslaget till lag om ändring i lagen (1996:701) om
	Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett
	annat land inom Europeiska unionen ..................................		384
11.3	Förslaget till lag om ändring i alkohollagen (2010:1622) ...		386
11.4	Förslaget till lag om ändring i lagen (2018:2088) om
	tobak och liknande produkter..............................................		399
11.5	Förslaget till lag om ändring i lagen (2022:1257) om
	tobaksfria nikotinprodukter.................................................		415
Bilagor
Bilaga 1		Kommittédirektiv 2022:111 .........................................	427
Bilaga 2		Kommittédirektiv 2023:71 ...........................................	455