En ny organisation för förvaltning av EU-medel
Betänkande av Utredningen om hantering av EU-medel
Stockholm 2024
SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.
Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2024
ISBN 978-91-525-0888-6 (tryck)
ISBN 978-91-525-0889-3 (pdf)
ISSN 0375-250X
Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet Elisabeth Svantesson
Regeringen beslutade den 3 november 2021 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda hanteringen av EU-medel i Sverige (dir. 2021:109). Syftet med utredningen var att säkerställa en ända- målsenlig och effektiv hantering av sådana medel. Den 24 augusti 2023 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen (dir. 2023:127).
Till särskild utredare förordnades från och med den 1 december 2021 generaldirektören Per Johansson. Som experter i utredningen för- ordnades från och med den 1 mars 2022 departementssekreteraren Alexander Bjerner, departementssekreteraren Alexander Bornevall, kanslirådet Bianca Burkardt Salazar, stabsjuristen Olof Hallström, departementsrådet Karin Hermanrud, den nationella kontaktperso- nen Johan Lindberg, enhetschefen Karin Lindblad, ämnesrådet Carl- Fredrik Lööf, biträdande avdelningschefen Andreas Mattisson, en- hetschefen Barbro Nordgren, nuvarande kanslirådet Julia Nordgren, länsrådet Anna Olofsson, enhetschefen Per Persson, departementssek- reteraren Amanda Stefansdotter, stf. chefsrådmannen Anna Tengberg och professorn Peter Öhman. Julia Nordgren entledigades den 4 april 2022 och samma dag förordnades programchefen Maria Rönnbäck och kanslirådet Charlotte Ottosson som experter i utredningen. Den 18 oktober 2022 entledigades Alexander Bornevall och Alexander Bjerner och samma dag förordnades departementssekreteraren Malin Nordahl Elala, departementssekreteraren Johanna Mikaelsson samt departementssekreteraren Mats Kullander. Den 9 december 2022 entledigades Charlotte Ottosson och samma dag förordnades kans- lirådet Maria Eriksson. Den 7 juni 2023 entledigades Amanda Stefansdotter. Den 3 juli 2023 entledigades Karin Hermanrud och samma dag förordnades departementssekreteraren Åsa Bergqvist. Den
30 november 2023 entledigades Bianca Burkardt Salazar och samma dag förordnades departementssekreteraren Hanna Wessling.
Som sekreterare i utredningen anställdes den 14 februari 2022 internrevisorn Nina Andersson, den 1 mars 2022 revisionsdirektören Bengt Lewin, den 8 augusti 2022 departementsrådet Malin Bohlin och den 29 augusti 2022 hovrättsassessorn Maria Linnér.
Utredningen som antagit namnet Utredningen om hantering av EU-medel överlämnar härmed betänkandet En ny organisation för för- valtning av EU-medel (SOU 2024:22).
Stockholm i mars 2024
Per Johansson
/ Nina Andersson
Malin Bohlin
Bengt Lewin
Maria Linnér
Sammanfattning
Utredningsuppdraget
Vårt uppdrag har varit att utreda förvaltningen av EU-medel i Sverige. Syftet med utredningen har varit att säkerställa en ändamålsenlig och effektiv hantering av sådana medel. I enlighet med direktiven lämnar vi förslag inom två områden:
•En organisatorisk struktur och ansvarsfördelning som möjliggör en mer ändamålsenlig, effektiv och rättssäker förvaltning av EU- medel, som samtidigt lever upp till de krav som ställs av EU.
•Skyldigheten för berörda myndigheter att anmäla misstänkt brotts- lighet.
I enlighet med direktivet har vi också analyserat behovet av en gemen- sam plattform för hantering av information om EU-medel. På det området lämnar utredningen inga förslag, utan bedömer att de behov som finns kan tillgodoses av EU-gemensamma verktyg.
Utredningen har begränsats till EU-medel som hanteras genom så kallad delad förvaltning, det vill säga gemensamt av Europeiska kommissionen och Sverige. Det innebär att utredningen omfattar för- slag och bedömningar rörande hanteringen av Europeiska garanti- fonden för jordbruket, Europeiska jordbruksfonden för landsbygds- utveckling, Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden+, Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden, Asyl-, migrations- och integrationsfonden, Fonden för inre säker- het, Fonden för en rättvis omställning samt Instrumentet för eko- nomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik.
19
Sammanfattning |
SOU 2024:22 |
Utredningens utgångspunkter
Systemperspektivet har varit en viktig utgångspunkt för utredningen. Det betyder att vi inte primärt har varit intresserade av hur enskilda myndigheter kan optimera sina verksamheter utan snarare av hur de tillsammans bidrar till måluppfyllelse för systemet som helhet. Utred- ningens förslag har följaktligen utgått från hur den samlade organi- sationen fungerar i dag och från helhetspotentialen med alternativa sätt att lösa ansvarsfördelningen.
I dag är hanteringen av EU-medel med delad förvaltning huvud- sakligen organiserad utifrån en logik om sakområdesansvar. Att utgå från sakområdesansvaret har fördelen att EU-medlen som kommer Sverige till del kan göra nytta tillsammans med nationella medel i syfte att uppnå politiska mål. Ett alternativt sätt att organisera han- teringen av EU-medel skulle kunna vara att i stället utgå från pro- cesskunskap, det vill säga kunskapen om hur de gemensamma regel- verken för EU-medel ska tillämpas. En ansvarsfördelning utifrån processkunskap kan ha fördelar såsom korrekt medelshantering, ut- betalningar i tid och minskad risk för fel.
De olika EU-fonderna som Sverige tar emot medel från har olika politiska mål och delvis olika regelverk. Det innebär att avvägningen mellan en ansvarsfördelning utifrån sakområde respektive process- kunskap kräver eftertanke. Organisationen kan inte enbart baseras på vare sig sakkunskap eller EU-medel som gemensam nämnare. Det behöver utöver gemensamma regelverk också finnas kopplingar mel- lan verksamheternas processer, perspektiv, politiska mål och upp- drag. Det är när dessa delar kombineras som vi ser att det finns förut- sättningar för skalfördelar och synergier.
Utifrån den kartläggning av dagens förvaltning som utredningen genomfört står det klart att det finns såväl fondövergripande som fond- och myndighetsspecifika utmaningar och problem med dagens för- valtning av EU-medel. Samtidigt finns det områden som i stort fun- gerar väl, men där det kan finnas samordningsfördelar. Utredningens förslag syftar till att komma till rätta med utmaningarna samtidigt som vi vill kunna dra nytta av möjliga synergier och skapa en för- valtningsstruktur som bygger på principer som ska vara hållbara över tid. Som vår internationella utblick visar finns det också erfarenheter från andra medlemsstater som stärker våra slutsatser.
SOU 2024:22 |
Sammanfattning |
Vägledande principer
I enlighet med direktivet har utredningen formulerat ett antal prin- ciper som vi anser bör vara vägledande för en ändamålsenlig organi- sering inför den programperiod som startar 2028. Framtidens fond- förvaltning behöver bland annat vara flexibel så att den kan hantera tillkommande uppgifter och förändrad politisk inriktning. Ansvar och befogenheter bör följas åt så att det finns goda förutsättningar för styrning och ansvarsutkrävande. Möjligheter till synergier mellan fonder samt mellan fondförvaltning och myndigheternas verksamhet i övrigt bör beaktas. Samordning, centralisering eller koncentration av uppgifter och verksamheter bör övervägas där det finns skalför- delar. Stödmottagarperspektivet är centralt och utöver rättssäker- hetsaspekter som likabehandling och objektivitet är överskådlighet och enkelhet viktiga principer att beakta i den framtida förvaltnings- strukturen.
Ovan nämnda principer har tillsammans med utredningens kart- läggning och analys av den nuvarande förvaltningens utmaningar lagt grunden för våra förslag. Det är vår förhoppning att principerna, även om olika vägval kan göras, ska vara långsiktigt vägledande för en ända- målsenlig, effektiv och rättssäker förvaltning av EU-medel.
Uppdraget att säkerställa en mer ändamålsenlig och effektiv hantering av EU-medel
Förslag om förvaltningen av jordbruks- och fiskerifonderna
Jordbruksverket har i dag det fulla ansvaret för en korrekt svensk hantering av medel från EU:s jordbruksfonder och havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden. Samtidigt har utförandet delegerats till ett stort antal stödmyndigheter. Styrningen av dessa sker indirekt genom avtal, föreskrifter, och ett stort antal skriftliga rutiner. Styrningen har försvårats av ett komplicerat och mellan programperioderna för- änderligt regelverk. Det stora antalet inblandade aktörer har även inne- burit utmaningar för verksamhetsutveckling, för genomförandet av gemensamma arbetssätt och en likvärdig rättstillämpning.
För att åstadkomma en mer ändamålsenlig och effektiv hantering av jordbruksfonderna behöver ansvar och befogenheter följas åt och synergier som möjliggörs av teknikutvecklingen tas tillvara. Utred-
Sammanfattning |
SOU 2024:22 |
ningen föreslår därför en genomgripande förändring där ansvaret för handläggning, prövning och kontroll av areal- och djurbaserade stöd centraliseras från länsstyrelserna till Jordbruksverket och ansvaret för länsstyrelsernas handläggning och prövning av projekt- och in- vesteringsstöd koncentreras till länsstyrelserna i Norrbottens, Örebro, Stockholms, Östergötlands, Västra Götalands och Skåne län.
Vi bedömer att EU-stöden som i dag hanteras av Skogsstyrelsen och Sametinget bör göras om till nationella stöd i syfte att förenkla och effektivisera. När det gäller Europeiska havs-, fiskeri- och vatten- bruksfonden föreslår utredningen mindre förändringar som rör an- svaret för kontroller på plats och för de stöd som i dag hanteras av Havs- och vattenmyndigheten.
Förslag om förvaltningen av sammanhållningsfonderna
Förvaltningen av Europeiska regionala utvecklingsfonden, Fonden för en rättvis omställning och Europeiska socialfonden+ är i dag uppdelad mellan Tillväxtverket och Svenska ESF-rådet. Fonderna skiljer sig åt vad gäller målgrupp, arbetssätt och sammanhang ur ett politikområdesperspektiv. Men det finns också grundläggande likhe- ter. De bägge förvaltande myndigheterna verkar under ett gemensamt EU-regelverk med gemensamma krav på funktioner och processer. Regelverken förutsätter att medlemsstaterna främjar samordning och komplementaritet mellan fonderna och att dubbelarbete undviks. Euro- peiska regionala utvecklingsfonden och Europeiska socialfonden+ har en nationell såväl som regional dimension och en förvaltning som är knuten till systemet med regionala strukturfondspartnerskap. Förutsättningarna för synergier och komplementaritet mellan fond- erna har inte nyttjats fullt ut och likvärdigheten i hanteringen har varit föremål för kritik.
I syfte att adressera de utmaningar som identifierats och tillvarata synergier mellan fonderna och skalfördelar i förvaltningen föreslår utredningen att ansvaret för hanteringen av Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden+ och Fonden för en rätt- vis omställning samlas hos Tillväxtverket. Vi föreslår också att dagens regionala strukturfondspartnerskap ska ersättas med ett system med mer strategiskt orienterade partnerskap med fokus på utlysnings- skedet. Det bör övervägas att även Fonden för en rättvis omställning
SOU 2024:22 |
Sammanfattning |
ska omfattas av partnerskapen. Utredningen gör bedömningen att antalet regionala program med finansiering från Europeiska regio- nala utvecklingsfonden bör minska under kommande programperiod. Utredningens bedömning är att ett program med regionala indikativa budgetramar vore mer effektivt och ändamålsenligt än dagens pro- gramstruktur.
Utredningen föreslår vidare att ansvaret som förvaltande myndig- het för Interregprogrammen Norra Periferin och Arktis, Aurora samt Sverige-Norge flyttas från länsstyrelsen till Tillväxtverket. Ett antal mindre långtgående alternativ presenteras också.
Bedömning om förvaltningen av inrikesfonderna
Den nuvarande förvaltningen av Asyl-, migrations- och integrations- fonden, Fonden för inre säkerhet och Instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik fungerar i huvudsak väl. Vi bedömer att möjligheterna till samordning fonderna emellan och möjligheterna till synergier med andra fonder och dess förvalt- ning är begränsade. Fonderna bör även fortsättningsvis hanteras av Migrationsverket respektive Polismyndigheten.
Uppdraget om behovet av en gemensam plattform
Utredningen bedömer att förvaltande myndigheter mer systema- tiskt än i dag behöver kunna dela information om EU-stöd i syfte att uppfylla högt ställda krav på granskning och kontroll. En anslutning till ett av kommissionen framtaget verktyg för datautvinning och risk- bedömning kan öka svenska myndigheters förmåga att på ett ända- målsenligt, effektivt och rättssäkert sätt upptäcka dubbelfinansiering, intressekonflikter och oegentligheter. Att nyttja verktyget förutsät- ter inte en gemensam plattform för att hantera information om EU- stöd utan kan i stället ersätta ett behov av en gemensam plattform.
Sammanfattning |
SOU 2024:22 |
Uppdraget om anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet
Vi föreslår att det, genom en ny lag om ett effektivt skydd för vissa EU-medel, införs en lagstadgad anmälningsskyldighet för förvaltande myndigheter vid misstänkt brottslighet med EU-medel. Utredningen föreslår att regeringen utser SEFI-rådets ledamöter. Ledamöterna ska ha en ledande befattning vid respektive medlemsmyndighet.
Konsekvenser
Utredningen har analyserat förslagens konsekvenser och kvanti- fierat dem i den mån det varit möjligt. Vi bedömer att förslagen på sikt kommer att leda till ökad rättssäkerhet, mindre risk för fel och lägre kostnader för staten genom samordningsvinster och minskad risk för finansiella korrigeringar. På kort sikt förutses omställnings- kostnader när övergången till en ny organisation ska ske samtidigt med förberedelserna för en ny programperiod. Några år in i den kom- mande programperioden förväntas nyttan av effektiviseringarna över- stiga de initiala omställningskostnaderna.
Ikraftträdande
Det organisatoriska förändringar som föreslås bör vara fullt genom- förda i samband med att nästa programperiod startar 2028. För part- nerskapen under sammanhållningspolitiken föreslås ett stegvist in- förande med start den 1 juli 2025. Den nya lagen om ett effektivt skydd för vissa EU-medel föreslås träda i kraft den 1 juli 2025.
Summary
Remit of the Inquiry
Our remit has been to investigate the management of EU funding in Sweden. The purpose of the Inquiry has been to ensure an effective and efficient management of this funding. In accordance with the Terms of Reference, we submit proposals in two areas:
•an organisational structure, and a division of responsibilities that would facilitate a more effective, efficient and legally certain man- agement of EU funding, that also complies with the requirements set by the EU.
•Obligation for the relevant government agencies to report sus- pected criminal activity.
In accordance with the Terms of Reference, we have also analysed the need for a common platform for handling information about EU funding. In this area, the Inquiry does not submit any proposals, as it considers that the needs that exist can be met by EU-level tools.
The Inquiry has been limited to EU funding jointly managed by the European Commission and Sweden, termed ‘shared management’. This means that the Inquiry covers proposals and assessments con- cerning the management of the European Agricultural Guarantee Fund, European Agricultural Fund for Rural Development, European Regional Development Fund, European Social Fund Plus, European Maritime, Fisheries and Aquaculture Fund, Asylum, Migration and Integration Fund, Internal Security Fund, Just Transition Fund, and Border Management and Visa Instrument.
25
The Inquiry’s starting points
The system perspective was an important starting point for the Inquiry. This means that we have not been interested primarily in how individual government agencies can optimise their operations, but rather in how they collectively contribute to achieving the objec- tives of the system as a whole. Therefore, the Inquiry’s proposals have been based on how the organisation is functioning today, and on the overall potential of alternative ways of dividing up responsi- bilities compared to today.
Currently, the logic used to organise the shared management of EU funding is a subject matter logic. This has the advantage that EU funding that accrues to Sweden can be used to advantage alongside national funding for achieving policy objectives. An alternative basis for organising the shared management of EU funding might instead be process knowledge, i.e. knowledge of how the regulatory frame- work governing EU funding must be applied. A division of respon- sibilities based on process knowledge could have advantages such as correct funds management, timely payments, and a reduced risk of errors.
The different EU funds from which Sweden receives money have different policy objectives and somewhat different rules. The differ- ences between different fund and policy areas mean that reflection is required to determine whether a division of responsibilities based on subject matter or on process knowledge is the most effective and efficient. How funds management is organised cannot be based solely on expertise or EU funding as a common denominator. In addition to a set of common rules, there need to be links between the pro- cesses, perspectives, policy objectives, and tasks of the activities in question. Only when these parts are combined can we see that there is the potential for economies of scale and synergies.
Based on the Inquiry’s charting of the current funds manage- ment, it is clear that, with the current organisation, there are both general challenges and problems spanning all funds, and challenges and problems that are specific to a fund or government agency. There are also areas that are generally working well, but where there may be synergies. The Inquiry’s proposals aim to address the challenges while also being able to benefit from possible synergies, and to create a management structure based on principles that must be sustainable
over time. As our international survey shows, some experiences from other Member States strengthen our conclusions.
Guiding principles
In accordance with the Terms of Reference, the Inquiry has formu- lated a number of principles which we believe should guide how shared management would be most effectively organised before the programming period that will start in 2028. Fund management in the future needs to be flexible among other things, so that it can cope with future tasks and changes in policy direction. Responsibilities and powers should go hand in hand so that there is a sound basis for governance and accountability. Opportunities for synergies between funds, and between fund management and government agency activ- ities in general, should also be taken into account. The coordination, centralisation or concentration of tasks and activities should be considered where there are economies of scale to be had. The per- spective of the support recipient is central and, in addition to legal certainty considerations such as equal treatment and objectivity, clarity and simplicity are important principles to take into account in the future management structure.
The principles mentioned above, together with the Inquiry’s survey and analysis of the challenges that the current system of manage- ment faces, have been the foundation for our proposals. It is our hope that, even if different choices can be made, these principles will serve as a guide for the effective, efficient and legally certain manage- ment of EU funding in the long term.
The remit to ensure a more effective and efficient management of EU funding
Proposals for the management of the agricultural and fisheries funds
The Swedish Board of Agriculture currently has full responsibility for the correct management in Sweden of funding from the EU’s com- mon agricultural policy funds and the European Marine, Fisheries and Aquaculture Fund. However, the implementation has been
delegated to a large number of support authorities. These support authorities are governed indirectly through agreements, regulations, and a large number of written procedures. Their governance has been hampered by a complex and changeable regulatory framework be- tween the programming periods. The large number of actors in- volved has also presented challenges for operations development, for the implementation of common working methods, and a comparable application of the law.
In order to achieve a more efficient and effective management of the common agricultural policy funds, responsibilities and powers need go hand in hand, and synergies enabled by technological devel- opment need to be taken advantage of. The Inquiry therefore pro- poses a radical change in which responsibility for the processing, review and control of area and animal-based payments is centralised from the county administrative boards to the Swedish Board of Agri- culture; and the responsibility for the county administrative boards’ processing and review of project and investment support is concen- trated to the county administrative boards of Norrbotten, Örebro, Stockholm, Östergötland, Västra Götaland and Skåne counties.
We assess that the EU support currently managed by the Swedish Forest Agency and the Sami Parliament should be converted into national support to simplify and streamline its management. With regard to the European Maritime, Fisheries and Aquaculture Fund, the Inquiry proposes minor changes concerning responsibility for on-site inspections, and for the support currently managed by the Swedish Agency for Marine and Water Management.
Proposals concerning the management of the cohesion policy funds
The management of the European Regional Development Fund, the Just Transition Fund, and the European Social Fund Plus is cur- rently divided between the Swedish Agency for Economic and Regional Growth and the Swedish ESF Council. These Funds differ in terms of target group, working methods and context from a policy area perspective. But there are also fundamental similarities. These two government agencies (managing authorities) manage this funding under a common EU regulatory framework with common requirements on functions and processes. The regulatory framework requires Mem-
ber States to promote coordination and complementarity between the Funds and to avoid duplication. The European Regional Devel- opment Fund and the European Social Fund Plus each have a natio- nal as well as a regional dimension, and their management is tied to the regional Structural Fund Partnerships system. Opportunities for synergies and complementarity between the Funds have not been fully exploited, and equivalence in their management has been the object of criticism.
In order to address the identified challenges and to exploit syner- gies between the Funds as well as economies of scale in their manage- ment, the Inquiry proposes that responsibility for the management of the European Regional Development Fund, European Social Fund Plus and Just Transition Fund be gathered within the Swedish Agency for Economic and Regional Growth. We also propose that today’s regional Structural Fund Partnerships should be replaced by a system of more strategically oriented partnerships where the focus is on the call for proposals stage. Whether or not to include the Just Transi- tion Fund in the partnerships should also be considered. The Inquiry makes the assessment that the number of regional programmes fun- ded by the European Regional Development Fund should decrease in the coming programming period. The Inquiry’s assessment is that a single programme with regional indicative budgetary frameworks would be more efficient and effective than the current programme- based structure.
The Inquiry also proposes that responsibility as the managing authority for the Interreg programmes Northern Periphery and Arctic, Aurora and Sweden – Norway should be moved from the county administrative board to the Swedish Agency for Economic and Regional Growth. A number of less far-reaching options are also presented.
Assessment of the management of the home affairs funds
The current management of the Asylum, Migration and Integration Fund, the Internal Security Fund and the Border Management and Visa Instrument is largely functioning well. We assess that the possi- bilities for coordination between these Funds and the opportunities for synergies with other Funds and their management are limited.
These Funds should thus continue to be managed by the Swedish Migration Agency and the Swedish Police Authority, respectively.
The remit on the need for a common platform
The Inquiry assesses that managing authorities need to be able to share information about EU support more systematically than is currently the case in order to meet the stringent requirements on scrutiny and control. A connection to a data mining and risk assessment system developed by the European Commission can increase the capacity of Swedish government agencies to detect double funding, conflicts of interest, and irregularities in an effective, efficient way consistent with legal certainty. Utilising this system is not predicated on a common platform for processing information about EU support. It can instead replace a need for such a platform.
The remit on the obligation to report suspected criminal activity
We propose introducing a statutory obligation for managing author- ities to report suspected criminal activity with EU funding. This will be implemented through a new Act on the effective protection of certain EU funds. The investigation proposes that the government appoints the members of the SEFI Council. The members must have a role in the management of the respective agency represented in the Council.
Impact assessment
The Inquiry has analysed consequences of our proposals and quan- tified these as far as possible. We assess that the proposals will even- tually lead to greater legal certainty, less risk of error and lower costs through coordination gains and reduced risk of financial corrections. In the short term, transition costs are expected as the transition to a new organisation will take place at the same time as preparations are made for a new programming period. A few years into the next pro-
gramming period, the benefits through efficiency improvements are expected to exceed the initial transition costs.
Entry into force
The proposed organisational changes should be fully implemented before the next programming period starts in 2028. For the partner- ships under cohesion policy, the Inquiry proposes a stepwise introduc- tion, starting on 1 July 2025. The new Act on the effective protection of certain EU funds is proposed to enter into force on 1 July 2025.
Definitioner och förkortningar
Ackrediterat utbetalande organ: Se utbetalande organ.
Amif: Asyl-, migrations- och integrationsfonden.
Arachne: Arachne är ett it-verktyg för riskbedömning och datautvin- ning som kommissionen tagit fram och tillhandahåller för att stödja ansvariga myndigheter i kontrollen av stödmottagare.
Areal- och djurbaserade stöd: Stöd och ersättningar inom GJP som utgår från antalet hektar jordbruksmark och antalet djur som angetts i ansökan. Söks årligen av aktiva lantbrukare.
Arealövervakningssystem: Förordningsstyrt förfarande för regel- bunden och systematisk observation, spårning och bedömning av jordbruksverksamhet och jordbruksmetoder på jordbruksarealer genom data från bland annat satelliter. I Sverige benämns arealöver- vakningssystemet digital markuppföljning.
Attesterande organ: Ett offentligt eller privat organ som utses av varje medlemsstat för att granska medlemsstatens styrningssystem och det utbetalande organets årsräkenskaper och prestationsrappor- tering avseende utgifter med finansiering från EU:s jordbruksfonder.
BAR – Brexit Adjustment Reserve: Brexitjusteringsreserven.
Behörig myndighet: Myndighet på ministernivå som utses av varje medlemsstat för att utfärda, granska och återkalla ackrediteringen av utbetalande organ.
33
Definitioner och förkortningar |
SOU 2024:22 |
BMVI – Border Management and Visa Instrument: Instrumentet för gränsförvaltning och viseringspolitik.
Budgetförordningen: Förordningen (EU) 2018/1046 om finansiella regler för unionens allmänna budget, som bland annat fastställer regler och principer för EU:s budgetprocess. I betänkandet skiljer vi mellan 2018 års budgetförordning och EU:s nya budgetförordning som vid betänkandets överlämnande ännu inte trätt i kraft.
CAP – Common Agricultural Policy: EU:s gemensamma jordbruks- politik. GJP i svensk förkortning.
CPR – Common Provisions Regulation: Förordningen (EU) 2021/1060 om gemensamma bestämmelser för programperioden 2021–2027.
Delad förvaltning: En metod för att genomföra EU-budgeten där kommissionen behåller det yttersta ansvaret för genomförandet men där medlemsstaterna ansvarar för nationella förvaltnings- och kon- trollsystem.
Delegerade organ: Organ som utför uppgifter på delegation av ett utbetalande organ. Det utbetalande organet får delegera utförandet av alla uppgifter utom utbetalningar.
Digital markuppföljning: Uppföljning av jordbruksmark med digi- tal teknik, se arealövervakningssystem.
Direkt förvaltning: En metod för att genomföra EU-budgeten där kommissionen på egen hand förvaltar en EU-fond eller ett program, till skillnad från delad förvaltning eller indirekt förvaltning.
Edes – Early Detection and Exclusion System: Inrättat av kommis- sionen för att stärka skyddet av EU:s ekonomiska intressen och säkerställa sund ekonomisk förvaltning. Inkluderar bland annat Edes- databasen med personer och enheter som uteslutits från EU-finan- sierade kontrakt på grund av bedrägeri, korruption, annan kriminell verksamhet eller avtalsbrott.
SOU 2024:22 |
Definitioner och förkortningar |
EGFJ: Europeiska garantifonden för jordbruket.
Ejflu: Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling.
ERUF: Europeiska regionala utvecklingsfonden.
ESF+: Europeiska socialfonden+. Föregångaren under program- perioden 2014–2020 benämndes Europeiska socialfonden (ESF).
ESI-fonder – European Structural and Investments Funds: De fem fonder som under programperioden 2014–2020 omfattades av gemensamma regler: Eruf, ESF, Efjlu, EHFF och Sammanhållnings- fonden (ej verksam i Sverige). Under programperioden 2021–2027 omfattas Ejflu inte längre av CPR.
Finansiell korrigering: En finansiell korrigering innebär att en med- lemsstat blir skyldig att återbetala oriktigt använda medel till EU- budgeten genom en minskning av den berörda medlemsstatens an- slagstilldelning. Syftet med finansiella korrigeringar är att skydda EU-budgeten från felaktiga eller oriktiga utgifter.
FRO: Fonden för en rättvis omställning.
Förmedlande organ: Den förvaltande myndigheten får ange ett eller flera förmedlande organ som ska utföra vissa uppgifter under den för- valtande myndighetens ansvar.
Förvaltande myndighet: Myndighet som utses av medlemsstaterna för att förvalta program med finansiering från fonder som regleras av CPR. Kan också avse den nationella förvaltande myndighet som medlemsstaterna ska utse för sina GJP-planer.
GJP: EU:s gemensamma jordbrukspolitik.
IAKS: Förordningsstyrt administrations- och kontrollsystem som tillämpas på areal- och djurbaserade interventioner med finansiering från både EGFJ och Ejflu.
Definitioner och förkortningar |
SOU 2024:22 |
Indirekt förvaltning: En metod för att genomföra EU-budgeten där kommissionen anförtror genomförandeuppgifter åt till exempel län- der utanför EU och internationella organisationer.
Interoperabilitet: Förmåga som gör det möjligt för nätverks- och informationssystem hos olika aktörer att interagera med varandra genom datadelning med hjälp av elektronisk kommunikation.
Interreg: Program som stöder gränsöverskridande samarbetsprojekt mellan regioner och länder till stöd för regional utveckling.
ISF: Fonden för inre säkerhet.
Jordbrukarstöd: Jordbruksverkets tidigare benämning på stödgrupp inom GJP. Avsåg gårdsstöd, förgröningsstöd, nötkreatursstöd, stöd till unga, ekologisk produktion och miljöersättningar. Stöden kallas också EGFJ-IAKS och Ejflu-IAKS.
Landsbygdsstöd: Jordbruksverkets tidigare benämning på stödgrupp inom GJP. Avsåg projekt- och företagsstöd och miljöinvesteringar inom landsbygdsprogrammet. Stöden kallas också Ejflu ej-IAKS.
Leader: Fransk förkortning som står för Liaison Entre Actions de Développement de l’Économie Rurale. I svensk översättning samord- nade aktiviteter för ekonomisk utveckling på landsbygden. Se även lokalt ledd utveckling.
Lokalt ledd utveckling (LLU): En arbetsmetod för trepartssamar- beten mellan privat, offentlig och ideell sektor på lokal nivå, i så kal, lade Leader-områden. Förkortningen LLU används ibland om fond- programmet LLU 2014–2022 som finansierades med medel från Eruf, Ejflu, EHFF och ESF.
Medfinansieringsgrad: Unionsfinansiering eller nationell finansier- ing som andel av totalbudgeten för olika fondprogram, insatser eller prioriteringar inom ett fondprogram.
SOU 2024:22 |
Definitioner och förkortningar |
Program: Avser i detta betänkande en övergripande plan för stöd med finansiering från EU-fonder med delad förvaltning. Programmen kan vara nationella, regionala eller gränsöverskridande och ska åter- spegla EU-gemensamma mål och nationella prioriteringar för respek- tive politikområde. Programmen löper normalt över en period om sju år och kräver godkännande från kommissionen innan de genomförs.
Programmyndigheter: Samlingsnamn för den förvaltande myndig- het, redovisningsfunktion och revisionsmyndighet som medlems- staterna ska utse för program med finansiering från fonder som re- gleras av CPR.
Programperiod: Program med finansiering från EU löper över perio- der som normalt varar i sju år. Med nuvarande programperiod avses 2021–2027. Föregående programperiod avser 2014–2021. Nuvarande programperiod för EU:s jordbruksutgifter avser 2023–2027 då GJP under föregående period förlängdes med två år.
Projekt- och investeringsstöd: Stöd till engångsinsatser inom GJP där varje ansökan bedöms individuellt av en handläggare enligt ur- valskriterier och i konkurrens med andra ansökningar inom en given budget.
Redovisningsfunktion: Funktion inom eller utanför förvaltande myn- dighet som ansvarar för att upprätta, kontrollera och lämna in räken- skaper och betalningsansökningar till kommissionen.
Revisionsmyndighet: Utses av medlemsstaterna för revision av pro- gram med finansiering från fonder som regleras av CPR. Revisions- myndigheten utför systemrevisioner, insatsrevisioner och räkenskaps- revisioner i syfte att ge kommissionen en oberoende försäkran om att förvaltnings- och kontrollsystemen fungerar effektivt och att utgifterna i de räkenskaper som lämnas till kommissionen är lagliga och korrekta.
Definitioner och förkortningar |
SOU 2024:22 |
Revisionsorgan: Årsräkenskaperna för de olika utgifterna inom delad förvaltning ska åtföljas av ett yttrande från ett oberoende revisions- organ som utarbetats enligt internationellt vedertagna revisionsstan- darder. Revisionsmyndigheter och attesterande organ är båda exempel på revisionsorgan.
RRF: EU:s facilitet för återhämtning och resiliens som kanaliserar medel från EU:s krisåterhämtningspaket Next Generation EU.
Strategisk plan: Varje medlemsstat ska upprätta en strategisk plan för genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken 2023–2027.
Styrande organ: Samlingsnamn för de behöriga organ, utbetalande organ, och attesterande organ som medlemsstaterna ska utse för för- valtning och kontroll av EU:s jordbruksutgifter.
Tekniskt bistånd: EU-stöd som får användas till delfinansiering av medlemsstaternas förvaltning av fondmedel. Kallas även tekniskt stöd eller TA-medel (Technical Assistance).
Utbetalande organ: Myndighet eller organ som utses av en med- lemsstat för att förvalta och kontrollera utgifter med finansiering från EU:s jordbruksfonder.
1 Författningsförslag
1.1Förslag till lag om ett effektivt skydd för vissa EU-medel
Härigenom föreskrivs följande.
Inledande bestämmelse
1 § Denna lag innehåller bestämmelser som syftar till att motverka felaktiga utbetalningar och brottsliga förfaranden med EU-medel som hanteras gemensamt av Europeiska kommissionen och Sverige och som förvaltas, beslutas eller betalas ut av svenska myndigheter.
Formkrav för ansökan om EU-medel
2 § En ansökan om sådana EU-medel som anges i 1 § ska vara skrift- lig. Ansökan ska innehålla de handlingar och uppgifter som behövs för att ansökan ska kunna prövas. Av ansökan ska det i förekom- mande fall framgå hur medfinansiering kommer att anordnas. Ansökan ska vara egenhändigt undertecknad av sökanden eller av sökandens ombud.
Uppgifter om faktiska förhållanden i en ansökan om EU-medel, komplettering av en sådan ansökan samt ansökan om utbetalning av EU-medel ska undertecknas på heder och samvete.
3 § Om en ansökan görs elektroniskt ska den undertecknas med en sådan elektronisk underskrift som avses i artikel 3 i Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av den 23 juli 2014 om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska
39
Författningsförslag |
SOU 2024:22 |
transaktioner på den inre marknaden och om upphävande av direk- tiv 1999/93/EG, i den ursprungliga lydelsen.
Anmälan vid misstänkt brott med EU-medel
4 § Myndigheter och befattningshavare vid myndigheter som om- fattas av denna lag är skyldiga att anmäla till Ekobrottsmyndigheten om de i sin verksamhet får kännedom om brott med EU-medel eller om brott med EU-medel kan misstänkas. Anmälan ska göras så fort det finns anledning att anta att ett brott kan ha begåtts.
Myndigheter och befattningshavare som anges i första stycket är skyldiga att lämna Ekobrottsmyndigheten alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av om brott har begåtts.
Anmälan enligt första stycket behöver inte göras om det är uppen- bart att det har varit fråga om ett misstag, skrivfel eller liknande.
5 § Var och en som får kännedom om eller misstänker brott med EU-medel bör anmäla detta till Ekobrottsmyndigheten.
Bemyndigande
6 § Regeringen får föreskriva vilka myndigheter som omfattas av denna lag.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter som behövs för verkställigheten av lagen.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.
SOU 2024:22 |
Författningsförslag |
1.2Förslag till lag om upphävande av lagen (2007:459) om strukturfondspartnerskap
Härigenom föreskrivs att lagen (2007:459) om strukturfondspartner- skap ska upphöra att gälla.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.
Författningsförslag |
SOU 2024:22 |
1.3Förslag till förordning om ett effektivt skydd för vissa EU-medel
Härigenom föreskrivs följande.
Inledande bestämmelse
1 § Följande myndigheter och befattningshavare vid dessa myndig- heter omfattas av bestämmelserna i lagen (2025:XX) om ett effektivt skydd för vissa EU-medel.
1.Statens jordbruksverk,
2.Svenska ESF-rådet,
3.Migrationsverket,
4.Polismyndigheten,
5.Tillväxtverket,
6.Länsstyrelserna,
7.Havs- och vattenmyndigheten,
8.Skogsstyrelsen,
9.Sametinget, och
10.Ekonomistyrningsverket.
Rätt att meddela föreskrifter
2 § Myndigheterna som anges i 1 § får meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av lagen (2025:XX) om ett effektivt skydd för vissa EU-medel.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2025.
SOU 2024:22 |
Författningsförslag |
1.4Förslag till förordning om upphävande av förordningen (2007:907) med instruktion för Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige
Härigenom föreskrivs att förordningen (2007:907) med instruktion för Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige ska upphöra att gälla.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
Författningsförslag |
SOU 2024:22 |
1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2009:145) med in- struktion för Tillväxtverket
dels att 1 och 15 §§ ska ha följande lydelse,
dels att rubriken närmast före 6 § ska lyda ”Genomförande av Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden+ och Fonden för en rättvis omställning” och rubriken närmast före 17 § ska lyda ”Särskilda organ”,
dels att det ska införas tre nya paragrafer, 7 b och 19 a–b §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
1 §1 |
Tillväxtverkets huvuduppgif- |
Tillväxtverkets huvuduppgif- |
ter är att i alla delar av landet |
ter är att i alla delar av landet |
främja hållbar näringslivsutveck- |
främja hållbar näringslivsutveck- |
ling och hållbar regional tillväxt |
ling och hållbar regional tillväxt |
samt att genomföra delar av den |
samt att genomföra den euro- |
europeiska sammanhållningspoli- |
peiska sammanhållningspolitiken. |
tiken. |
|
Tillväxtverket ska |
|
1.utveckla och genomföra insatser som främjar entreprenörskap, hållbar tillväxt och utveckling i företag, stärkt konkurrenskraft samt förenkling för företag,
2.genomföra insatser som främjar ett aktivt regionalt tillväxt- arbete i länen samt i det arbetet utveckla och förbättra förutsättning- arna för dialog, samarbete och lärande mellan olika relevanta aktörer på nationell, regional och lokal nivå, och
3. ansvara för samordning, för- |
3. ansvara för samordning, för- |
valtning och utveckling av genom- |
valtning och utveckling av genom- |
förandet av Europeiska regionala |
förandet av Europeiska regionala |
utvecklingsfonden och Fonden för |
utvecklingsfonden, |
Europeiska |
en rättvis omställning i Sverige |
socialfonden+ och |
Fonden för |
inom ramen för den europeiska |
en rättvis omställning i Sverige |
sammanhållningspolitiken. |
|
|
1Senaste lydelse 2022:1380.
SOU 2024:22 |
Författningsförslag |
inom ramen för den europeiska sammanhållningspolitiken.
Tillväxtverket ska verka för att regeringens mål för näringspoli- tiken respektive den regionala tillväxtpolitiken uppnås.
7 b § |
|
|
|
Tillväxtverket ska |
samverka |
|
med Myndigheten för yrkeshögsko- |
|
lan, Statens skolverk, Universitets- |
|
kanslersämbetet, Universitets- och |
|
högskolerådet och Arbetsförmed- |
|
lingen i syfte att bidra till en väl |
|
fungerande kompetensförsörjning. |
15 §2 |
|
|
För förvaltning av de regio- |
För förvaltning av det natio- |
nala programmen för Europeiska |
nella programmet för Europeiska |
regionala utvecklingsfonden ska |
socialfonden+ och de |
regionala |
personal vara stationerad i Luleå, |
programmen för Europeiska regio- |
Östersund, Gävle, Örebro, Jön- |
nala utvecklingsfonden ska per- |
köping, Stockholm, Göteborg |
sonal vara stationerad i Luleå, |
och Malmö. |
Östersund, Gävle, Örebro, Jön- |
|
köping, |
Stockholm, Göteborg |
|
och Malmö. |
|
I övrigt bestämmer Tillväxtverket sin egen organisation. |
19 a § |
|
|
|
Inom |
myndigheten |
ska det |
|
finnas rådgivande organ i form av |
|
åtta regionala referensgrupper. |
|
De regionala referensgrupperna |
|
bildas inom det geografiska områ- |
|
det för varje regionalt program inom |
|
Europeiska regionala utvecklings- |
|
fonden och motsvarande regional |
|
handlingsplan för det |
nationella |
|
programmet för Europeiska social- |
|
fonden+. |
|
|
2Senaste lydelse 2022:1380.
Författningsförslag |
SOU 2024:22 |
Närmare bestämmelser om de regionala referensgrupperna finns i förordningen (2022:1379) om förvaltningen av program för vissa EU-fonder.
19 b §
De regionala referensgrupperna ansvarar för sin verksamhet inför myndighetens ledning.
Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för att de regio- nala referensgrupperna tilldelas resurser för sin verksamhet samt för att verksamheten bedrivs för- fattningsenligt och effektivt och redo- visas på ett tillförlitligt sätt.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
SOU 2024:22 |
Författningsförslag |
1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk
Härigenom föreskrivs att 9 § förordningen (2009:1464) med instruk- tion för Statens jordbruksverk ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
9 §1
Myndigheten ska
1.som förvaltande myndighet för Sveriges strategiska plan och utbetalande organ enligt förordningen (2022:1826) om EU:s gemen- samma jordbrukspolitik samt som förvaltande myndighet för havs-, fiskeri- och vattenbruksprogrammet 2021–2027 enligt förordningen (2022:1461) om stöd från Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruks- fonden
a) genom centrala it-system som myndigheten ansvarar för för- valta och kontrollera utgifter från Europeiska garantifonden för jord- bruket, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden,
b) bedriva internrevision av EU-stöden inom berörda myndig- heter,
c) samordna länsstyrelsernas, |
c) samordna länsstyrelsernas, |
Sametingets och Skogsstyrelsens |
Sametingets och Skogsstyrelsens |
handläggning av EU-stöden till |
handläggning av EU-stöden för |
jordbruket och för landsbygds- |
landsbygdsutveckling, |
utveckling, |
|
d)samordna länsstyrelsernas handläggning av EU-stöden inom ramen för havs-, fiskeri- och vattenbruksprogrammet 2021–2027, och
e)ansvara för hantering av ärenden enligt det förlikningsförfar- ande som anges i artikel 55 i Europaparlamentets och rådets förord- ning (EU) 2021/2116 av den 2 december 2021 om finansiering, för- valtning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av förordning (EU) nr 1306/2013, med undan- tag av ärenden som omfattar politiska bedömningar eller andra be- dömningar som inte huvudsakligen är av teknisk art, och
1Senaste lydelse 2023:619.
Författningsförslag |
SOU 2024:22 |
2.ansvara för den redovisningsfunktion som framgår av Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1060 av den 24 juni 2021 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden+, Sammanhåll- ningsfonden, Fonden för en rättvis omställning och Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden samt finansiella regler för dessa och för Asyl-, migrations- och integrationsfonden, Fonden för inre säker- het samt instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
SOU 2024:22 |
Författningsförslag |
1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2011:1162) med instruktion för Myndigheten för yrkeshögskolan
Härigenom föreskrivs att 10 a § förordningen (2011:1162) med in- struktion för Myndigheten för yrkeshögskolan ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
10 a §1 |
Myndigheten ska samverka |
Myndigheten ska samverka |
med Statens skolverk, Universi- |
med Statens skolverk, Universi- |
tetskanslersämbetet, Universitets- |
tetskanslersämbetet, Universitets- |
och högskolerådet, Tillväxtverket, |
och högskolerådet, Tillväxtverket |
Rådet för Europeiska socialfonden i |
och Arbetsförmedlingen i syfte |
Sverige (Svenska ESF-rådet) och |
att bidra till en väl fungerande |
Arbetsförmedlingen i syfte att |
kompetensförsörjning. |
bidra till en väl fungerande kom- |
|
petensförsörjning. |
|
Myndigheten ska vid behov samråda med Folkbildningsrådet när det gäller myndighetens uppgifter i fråga om tolkutbildningar.
Myndigheten ska samråda med Skolverket, Statens skolinspektion och Universitets- och högskolerådet när det gäller tillämpningen av olika EU-verktyg för exempelvis utveckling av yrkesutbildning och mobilitet.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
1Senaste lydelse 2022:876.
Författningsförslag |
SOU 2024:22 |
1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:810) med instruktion för Universitetskanslersämbetet
Härigenom föreskrivs att 7 b § förordningen (2012:810) med instruk- tion för Universitetskanslersämbetet ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
|
7 b §1 |
Myndigheten ska samverka |
Myndigheten ska samverka |
med Statens skolverk, Myndighe- |
med Statens skolverk, Myndighe- |
ten för yrkeshögskolan, Univer- |
ten för yrkeshögskolan, Univer- |
sitets- och högskolerådet, Tillväxt- |
sitets- och högskolerådet, Tillväxt- |
verket, Rådet |
för Europeiska |
verket och Arbetsförmedlingen i |
socialfonden i |
Sverige (Svenska |
syfte att bidra till en väl funge- |
ESF-rådet) och Arbetsförmed- |
rande kompetensförsörjning. |
lingen i syfte att bidra till en väl |
|
fungerande kompetensförsörjning. |
|
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
1Senaste lydelse 2022:1099.
SOU 2024:22 |
Författningsförslag |
1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:811) med instruktion för Universitets- och högskolerådet
Härigenom föreskrivs att 16 a § i förordningen (2012:811) med in- struktion för Universitets- och högskolerådet ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
|
Föreslagen lydelse |
|
|
16 a §1 |
Myndigheten ska samverka |
Myndigheten ska samverka |
med Statens skolverk, Myndighe- |
med Statens skolverk, Myndighe- |
ten för yrkeshögskolan, Univer- |
ten för yrkeshögskolan, Univer- |
sitetskanslersämbetet, |
Tillväxt- |
sitetskanslersämbetet, Tillväxt- |
verket, Rådet |
för Europeiska |
verket och Arbetsförmedlingen i |
socialfonden i |
Sverige |
(Svenska |
syfte att bidra till en väl funge- |
ESF-rådet) och Arbetsförmed- |
rande kompetensförsörjning. |
lingen i syfte att bidra till en väl |
|
fungerande kompetensförsörjning. |
|
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
1Senaste lydelse 2022:1225.
Författningsförslag |
SOU 2024:22 |
1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:745) om rådet för skydd av Europeiska unionens finansiella intressen
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2015:745) om rådet för skydd av Europeiska unionens finansiella intressen
dels att 4 § ska upphöra att gälla,
dels att 1 och 3 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
|
|
1 § |
|
|
Rådet för skydd av Europeiska |
Rådet för skydd av Europeiska |
unionens finansiella intressen ska |
unionens finansiella intressen ska |
främja en effektiv och korrekt an- |
främja en effektiv och korrekt han- |
vändning av EU-relaterade me- |
tering av EU-relaterade medel och |
del och arbeta för att motverka |
arbeta för att motverka bedräge- |
bedrägerier, missbruk och annan |
rier, missbruk och annan oegent- |
oegentlig hantering av sådana |
lig hantering av sådana medel i |
medel i Sverige. |
Sverige. |
|
|
Ekobrottsmyndigheten ansvarar för rådets kanslifunktioner. |
3 §1 |
|
|
I rådet ska det ingå företrädare |
I rådet ska det ingå företrädare |
för Boverket, Ekobrottsmyndig- |
på ledningsnivå för Boverket, Eko- |
heten, Ekonomistyrningsverket, |
brottsmyndigheten, |
Ekonomi- |
Länsstyrelsen i Västerbottens län, |
styrningsverket, Länsstyrelsen i |
Migrationsverket, Myndigheten |
Västerbottens län, Migrations- |
för digital förvaltning, Myndig- |
verket, Myndigheten för digital |
heten för yrkeshögskolan, Natur- |
förvaltning, Myndigheten för |
vårdsverket, Polismyndigheten, |
yrkeshögskolan, Naturvårdsver- |
Post- och telestyrelsen, Rådet |
ket, Polismyndigheten, Post- och |
för Europeiska socialfonden i |
telestyrelsen, Rådet för Euro- |
Sverige, Socialstyrelsen, Statens |
peiska socialfonden |
i |
Sverige, |
energimyndighet, Statens jord- |
Socialstyrelsen, Statens |
energi- |
bruksverk, Statens skolverk, Till- |
myndighet, Statens jordbruksverk, |
växtverket, Trafikverket, Tullver- |
Statens skolverk, Tillväxtverket, |
ket, Universitetskanslersämbetet, |
Trafikverket, Tullverket, Univer- |
1Senaste lydelse 2021:1315.
SOU 2024:22Författningsförslag
Verket för innovationssystem och |
sitetskanslersämbetet, Verket för |
Vetenskapsrådet. Varje myndig- |
innovationssystem och Veten- |
het i rådet ska utse en ledamot och |
skapsrådet. Regeringen ska utse |
en ersättare för honom eller henne. |
ledamöterna i rådet. Varje myn- |
Ekobrottsmyndighetens ledamot |
dighet får utse en ersättare för |
är ordförande i rådet. |
honom eller henne. Ekobrotts- |
|
myndighetens ledamot är ord- |
|
förande i rådet. |
Rådet får vid behov utse en eller flera ledamöter med särskild sak- kunskap som ska medverka i rådets arbete i den utsträckning som ordföranden bestämmer. Rådets sammansättning ska främja utveck- lingen av en högt kvalificerad och effektiv samverkan mellan myn- digheter och andra aktörer på området.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2025.
Författningsförslag |
SOU 2024:22 |
1.11Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk
Härigenom föreskrivs att 9 § förordningen (2015:1047) med instruk- tion för Statens skolverk ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse
9 §1
Myndigheten ska bidra till och redovisa sitt arbete med att trygga den nationella kompetensförsörjningen och underlätta elevers eta- blering på arbetsmarknaden. Myndigheten ska också följa upp och analysera kvinnors och mäns etablering på arbetsmarknaden eller fortsatta studier, efter avslutad utbildning. Myndigheten ska vidare stödja utvecklingen vad gäller samverkan mellan skola och arbetsliv.
Myndigheten ska samverka |
Myndigheten ska samverka |
med Myndigheten för yrkeshög- |
med Myndigheten för yrkeshög- |
skolan, Universitetskanslersäm- |
skolan, Universitetskanslersäm- |
betet, Universitets- och hög- |
betet, Universitets- och hög- |
skolerådet, Tillväxtverket, Rådet |
skolerådet, Tillväxtverket, och |
för Europeiska socialfonden i |
Arbetsförmedlingen i syfte att |
Sverige (Svenska ESF-rådet) och |
bidra till en väl fungerande kom- |
Arbetsförmedlingen i syfte att |
petensförsörjning. |
bidra till en väl fungerande kom- |
|
petensförsörjning. |
|
Myndigheten ska främja utvecklingen av yrkesutbildningens kva- litet och attraktionskraft. Myndigheten ska även stödja utvecklingen av berörda myndigheters och branschorganisationers samarbete när det gäller gymnasial yrkesutbildning.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
1Senaste lydelse 2023:602.
SOU 2024:22 |
Författningsförslag |
1.12Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion
Härigenom föreskrivs att 4 § förordningen (2017:868) med länsstyrelse- instruktion ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
4§1
Länsstyrelsens uppgifter omfattar också
1.tillsyn över att fastighetsinnehav avvecklas enligt 18 kap. 7 § ärvdabalken,
2.Barentssamarbetet i Västerbottens och Norrbottens län,
3.i Norrbottens, Västernorrlands och Västra Götalands län att göra de utredningar om det allmänna fiskeintresset som begärs av andra myndigheter i ansökningsmål enligt 22 kap. miljöbalken,
4. i Jämtlands, Västerbottens |
4. i Dalarnas, Värmlands och |
och Norrbottens län att ansvara för |
Västra Götalands län att, utöver |
och utföra de uppgifter som fram- |
de uppgifter som följer av jord- |
går av förordningen (2022:1379) |
förvärvslagen (1979:230) och jord- |
om förvaltning av program för |
förvärvsförordningen (2005:522), |
vissa EU-fonder, förbättrad fastig- |
verka för en förbättrad fastig- |
hetsstruktur i respektive län. |
hetsstruktur i respektive län. |
5.i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län att vara be- hörig myndighet enligt lagen (2017:244) om kontroller och in- spektioner på plats av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning, vid kontroller och inspektioner avseende Interregprogrammen Sverige-Norge, Norra Periferin och Arktis samt Aurora, och
6.i Dalarnas, Värmlands och Västra Götalands län att, utöver de uppgifter som följer av jordför- värvslagen (1979:230) och jord- förvärvsförordningen (2005:522),
1Senaste lydelse 2023:77.
Författningsförslag |
SOU 2024:22 |
verka för en förbättrad fastig- hetsstruktur i respektive län.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
SOU 2024:22 |
Författningsförslag |
1.13Förslag till förordning om ändring i förordningen (2022:811) med instruktion för Arbetsförmedlingen
Härigenom föreskrivs att 17 § förordningen (2022:811) med instruk- tion för Arbetsförmedlingen ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
17 § |
Myndigheten ska samverka |
Myndigheten ska samverka |
med Myndigheten för yrkeshög- |
med Myndigheten för yrkeshög- |
skolan, Statens skolverk, Univer- |
skolan, Statens skolverk, Univer- |
sitetskanslersämbetet, Universi- |
sitetskanslersämbetet, Universi- |
tets- och högskolerådet, Rådet för |
tets- och högskolerådet och |
Europeiska socialfonden i Sverige |
Tillväxtverket i syfte att bidra till |
och Tillväxtverket i syfte att bi- |
en väl fungerande kompetens- |
dra till en väl fungerande kompe- |
försörjning. |
tensförsörjning. |
|
Myndigheten ska också samverka med arbetsmarknadens parter, branschorganisationer och arbetsgivare i syfte att bidra till en väl fungerande kompetensförsörjning.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
Författningsförslag |
SOU 2024:22 |
1.14Förslag till förordning om ändring i förordningen (2022:1379) om förvaltningen av program för vissa EU-fonder
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2022:1379) om för- valtning av vissa EU-fonder
dels att 1 kap. 5, 11, 12 och 17 § ska upphöra att gälla,
dels att 1 kap. 2, 4, 6, 8, 9 och 16 §§, 2 kap. 3, 7, 12–18 §§, 4 kap. 3, 7, 9 §§ och rubriken närmast före 1 kap. 4 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 1 kap. 13 a §, av följande
lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
1 kap.
2 §
Förordningen innehåller kompletterande bestämmelser till
1.Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2018/1046 av den 18 juli 2018 om finansiella regler för unionens all- männa budget, om ändring av förordningarna (EU) nr 1296/2013, (EU) nr 1301/2013, (EU) nr 1303/2013, (EU) nr 1304/2013, (EU) nr 1309/2013, (EU) nr 1316/2013, (EU) nr 223/2014, (EU) nr 283/2014 och beslut nr 541/2014/EU samt om upphävande av förordning (EU, Euratom) nr 966/2012,
2.Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1060 av den 24 juni 2021 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden+, Sammanhållningsfonden, Fonden för en rättvis omställning och Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden samt finansiella regler för dessa och för Asyl-, migrations- och integrationsfonden, Fonden för inre säkerhet samt instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik,
3.Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1058 av den 24 juni 2021 om Europeiska regionala utvecklingsfonden och Sammanhållningsfonden,
4.Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1057 av den 24 juni 2021 om inrättande av Europeiska socialfonden+ (ESF+) och om upphävande av förordning (EU) nr 1296/2013,
Tillväxtverket är förvaltande myndighet enligt artikel 71.1 i förordning (EU) 2021/1060 för 1. det nationella och de regio- nala programmen för Europeiska
regionala utvecklingsfonden,
2. det nationella programmet för Europeiska socialfonden+, och 3. det nationella programmet för Fonden för en rättvis om-
ställning.
SOU 2024:22 |
Författningsförslag |
5.Europaparlamentets och rå- dets förordning (EU) 2021/1059 av den 24 juni 2021 om särskilda bestämmelser för målet Euro- peiskt territoriellt samarbete (Interreg) med stöd av Europe- iska regionala utvecklingsfonden och finansieringsinstrument för yttre åtgärder,
6.Europaparlamentets och rå- dets förordning (EU) 2021/1056 av den 24 juni 2021 om inrättande av Fonden för en rättvis om- ställning, och
7.lagen (2007:459) om struk- turfondspartnerskap.
5.Europaparlamentets och rå- dets förordning (EU) 2021/1059 av den 24 juni 2021 om särskilda bestämmelser för målet Euro- peiskt territoriellt samarbete (Interreg) med stöd av Europe- iska regionala utvecklingsfonden och finansieringsinstrument för yttre åtgärder, och
6.Europaparlamentets och rå- dets förordning (EU) 2021/1056 av den 24 juni 2021 om inrättande av Fonden för en rättvis om- ställning.
Förvaltande myndigheter |
Förvaltande myndighet |
4 §
Tillväxtverket är förvaltande myndighet enligt artikel 71.1 i förordning (EU) 2021/1060 för det nationella och de regionala programmen för Europeiska re- gionala utvecklingsfonden och det nationella programmet för Fon- den för en rättvis omställning.
6 § |
|
Förvaltande myndighet enligt |
Tillväxtverket är förvaltande |
artikel 45.1 i förordning (EU) |
myndighet enligt artikel 45.1 i |
2021/1059 är |
förordning (EU) 2021/1059 för |
1. Länsstyrelsen i Norrbottens |
Interregprogrammen |
län för Interregprogrammet |
1. |
Aurora, |
Aurora, |
2. |
Norra Periferin och Arktis, |
Tillväxtverket ska, för de program som myndigheten enligt 4 § förvaltar,
1. ansvara för den redovis- ningsfunktion som avses i ar- tikel 76.1 i förordning (EU) 2021/1060,
2. ansvara för utvärdering i enlighet med artikel 44 i förord- ning (EU) 2021/1060, och
3. utföra de uppgifter som en medlemsstat har när det gäller rapportering av oriktigheter enligt artikel 69.12 i förordning (EU) 2021/1060. En underrättelse om innehållet i rapporteringen ska sändas till Ekobrottsmyndigheten och Ekonomistyrningsverket.
Författningsförslag |
SOU 2024:22 |
2. Länsstyrelsen i Västerbottens |
3. Sverige-Norge, och |
län för Interregprogrammet Norra |
4. Öresund-Kattegat- |
Periferin och Arktis, |
Skagerrak. |
3. Länsstyrelsen i Jämtlands län |
|
för Interregprogrammet Sverige- |
|
Norge, och |
|
4. Tillväxtverket för Interreg- |
|
programmet Öresund-Kattegat- |
|
Skagerrak. |
|
8 §
De förvaltande myndigheterna enligt 4 och 5 §§ ansvarar, i fråga om det eller de program som re- spektive myndighet förvaltar, för den redovisningsfunktion som avses i artikel 76.1 i förordning (EU) 2021/1060.
De förvaltande myndigheterna enligt 6 § utför, i fråga om det Interregprogram som respektive myndighet förvaltar, de uppgifter som bokföringsfunktionen ska ha enligt artikel 47.2 i förordning (EU) 2021/1059.
Tillväxtverket ska, för de Inter- regprogram som myndigheten en- ligt 6 § förvaltar,
1. utföra de uppgifter som bok- föringsfunktionen ska ha enligt artikel 47.2 i förordning (EU) 2021/1059,
2. ansvara för de förvaltnings- kontroller som avses i artikel 74.1 a i förordning (EU) 2021/1060,
3. ansvara för utvärdering i enlighet med artikel 35 i förord- ning (EU) 2021/1059,
4. utföra de uppgifter som en medlemsstat har när det gäller rapportering av oriktigheter enligt artikel 69.12 i förordning (EU) 2021/1060. En underrättelse om innehållet i rapporteringen ska sän- das till Ekobrottsmyndigheten och Ekonomistyrningsverket.
När det gäller andra Interreg- program än de som myndigheten förvaltar ska Tillväxtverket
1. ansvara för de förvaltnings- kontroller som avses i artikel 74.1 a i förordning (EU) 2021/1060, och 2. utföra de uppgifter som en medlemsstat har när det gäller rap- portering av oriktigheter i enlighet med artikel 69.12 i förordning (EU) 2021/1060. En underrättelse om innehållet i rapporteringen ska sändas till den förvaltande myn- digheten, Ekobrottsmyndigheten, Ekonomistyrningsverket och, i till- lämpliga fall, det organ som an-
svarar för bokföringsfunktionen.
61
Författningsförslag
SOU 2024:22
9 §
De myndigheter som anges i 6 § ansvarar, i fråga om det Interregprogram som respektive myndighet förvaltar, för de förvaltningskontroller som avses i artikel 74.1 a i förordning (EU) 2021/1060.
Författningsförslag |
SOU 2024:22 |
13 a §
|
Tillväxtverket är nationell kon- |
|
taktpunkt för delen för sysselsätt- |
|
ning och social innovation (EaSI) |
|
av Europeiska socialfonden+. |
16 § |
|
Den förvaltande myndigheten |
Tillväxtverket ska stödja över- |
enligt 4 § ska stödja övervaknings- |
vakningskommittéerna för de pro- |
kommittén för det nationella och |
gram som myndigheten förvaltar |
de regionala programmen för Euro- |
enligt 4 § och offentliggöra en för- |
peiska regionala utvecklingsfon- |
teckning över medlemmarna i |
den och övervakningskommittén |
övervakningskommittéerna |
för |
för det nationella programmet för |
dessa program i enlighet med ar- |
Fonden för en rättvis omställning. |
tikel 39.1 femte stycket i förord- |
|
ning (EU) 2021/1060. |
|
Den förvaltande myndigheten |
För de Interregprogram |
som |
enligt 5 § ska stödja övervaknings- |
myndigheten förvaltar enligt 6 § |
kommittén för det nationella pro- |
ska Tillväxtverket offentliggöra en |
grammet för Europeiska social- |
förteckning över medlemmarna i |
fonden+. |
de respektive övervakningskom- |
|
mittéerna enligt artikel 29.2 i för- |
|
ordning (EU) 2021/1059. |
|
2kap. 3 §
Stöd får lämnas för kostnader som är stödberättigande enligt denna förordning och tillämpliga bestämmelser i förordning (EU) 2021/ 1057, förordning (EU) 2021/1059 och förordning (EU) 2021/1060.
De förvaltande myndigheterna |
Tillväxtverket får meddela |
enligt 1 kap. 4 och 5 §§ får med- |
ytterligare föreskrifter om vilka |
dela ytterligare föreskrifter om |
kostnader som berättigar till stöd |
vilka kostnader som berättigar till |
inom de program som myndighe- |
stöd inom de program som respek- |
ten förvaltar enligt 1 kap. 4 §. |
tive myndighet förvaltar. |
|
Tillväxtverket ska vid fram- tagande och utformning av utlys- ningsplaner och utlysningstexter avseende fondmedel samverka med de regionala referensgrupper som
63
SOU 2024:22Författningsförslag
7 §
En ansökan om stöd från det nationella och de regionala pro- grammen för Europeiska regionala utvecklingsfonden, det nationella programmet för Europeiska socialfonden+ och det nationella pro- grammet för Fonden för en rättvis omställning och de Interregprogram som anges i 1 kap. 6 § 1, 3 och 4 ska lämnas in till den förvaltande myndigheten. En ansökan om stöd från det Interregprogram som anges i 1 kap. 6 § 2 ska lämnas in till det gemensamma sekretariatet.
En ansökan om stöd ska vara |
En ansökan om stöd ska vara |
skriftlig och undertecknad av sök- |
skriftlig och undertecknad av sök- |
anden. Ansökan ska innehålla de |
anden. Ansökan ska innehålla de |
handlingar och uppgifter som den |
handlingar och uppgifter som den |
förvaltande myndigheten behöver |
förvaltande myndigheten behöver |
för att kunna pröva ansökan. Av |
för att kunna pröva ansökan. Av |
ansökan ska det framgå hur med- |
ansökan ska det framgå hur med- |
finansiering kommer att ordnas. |
finansiering kommer att ordnas. |
|
Uppgifter om faktiska förhållan- |
|
den ska undertecknas av sökanden |
|
eller för sökanden behörig ställföre- |
|
trädare på heder och samvete. |
|
Om ansökan görs elektroniskt |
|
ska en sådan elektronisk underskrift |
|
som avses i artikel 3 i Europa- |
|
parlamentets och rådets förord- |
|
ning (EU) nr 910/2014 av den |
|
23 juli 2014 om elektronisk iden- |
|
tifiering och betrodda tjänster för |
|
elektroniska transaktioner på den |
|
inre marknaden och om upphäv- |
|
ande av direktiv 1999/93/EG, i |
|
den ursprungliga lydelsen, an- |
|
vändas. |
12 §
De förvaltande myndigheterna ska i ett underlag sammanställa de projekt som myndigheten valt ut enligt de kriterier som anges i
En regional referensgrupp ska bestå av
1. förtroendevalda representan- ter för kommuner och regioner i berörda län samt, i vissa fall, Sametinget,
2. företrädare för arbetsmark- nadens organisationer, berörda in- tresseorganisationer, föreningar, och 3. företrädare för de myndig-
heter som regeringen bestämmer. Regeringen utser ordförande för
respektive referensgrupp. Ordför- anden utser övriga ledamöter efter ett nomineringsförfarande och en- ligt de grunder som regeringen be- stämmer. Det sammanlagda anta- let ledamöter enligt första stycket 1 ska överstiga antalet övriga leda- möter.
Författningsförslag |
SOU 2024:22 |
artikel 73.2 i förordning (EU) |
anges i förordningen (2009:145) |
2021/1060. |
med instruktion för Tillväxtverket. |
13 § |
Underlaget för prioritering ska |
En regional referensgrupp ska |
lämnas till strukturfondspartner- |
bestå av en ordförande samt som |
skapen i god tid, minst fyra |
mest 15 och som minst 12 övriga |
veckor, före strukturfondspartner- |
ledamöter. Det ska finnas lika |
skapets sammanträde. |
många ersättare som det finns |
|
övriga ledamöter. En av de övriga |
ledamöterna ska vara vice ord- förande.
14 §
I 2 § lagen om strukturfonds- partnerskap anges att struktur- fondspartnerskapet ska samråda med berörd region i fråga om pro- jektets överensstämmelse med det regionala tillväxtarbetet i berörda län. Samrådet ska ske innan struk- turfondspartnerskapet lämnar sitt yttrande om prioritering och doku- menteras skriftligt.
15 §
Ordföranden i strukturfonds- |
De regionala referensgrupperna |
partnerskapet ska kalla till sam- |
ska sammanträda inför framtag- |
manträde i samråd med den förvalt- |
ande av utlysningsplaner och ut- |
Tillväxtverket ska inför beslut om vilka projekt som ska tilldelas fondmedel samråda med berörd region som avses i lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i fråga om ett projekts överensstäm- melse med det regionala utveck- lingsarbetet i berörda län. Sam- rådet ska dokumenteras skriftligt.
65
SOU 2024:22Författningsförslag
ande myndigheten. Vid samman- |
formning av utlysningstexter avse- |
trädet föredrar den förvaltande |
ende fondmedel. |
myndigheten underlaget enligt 12 §. |
|
Efter sammanträdet ska ord- |
Ordföranden sammankallar |
föranden i strukturfondspartner- |
och leder sammanträdena. |
skapet lämna ett skriftligt yttrande |
|
om prioritering. Yttrandet ska vara |
|
enhälligt och får lämnas när ord- |
|
föranden och minst hälften av de |
|
andra ledamöterna är närvarande. |
|
16 § |
Yttrandet om prioritering ska |
Tillväxtverket ska i samråd med |
innehålla en prioritering av de |
respektive ordförande i de regionala |
ansökningar som valts ut av den |
referensgrupperna sammanställa ett |
förvaltande myndigheten. Prioriter- |
underlag inför referensgruppernas |
ingen ska avse varje ansökan i dess |
sammanträden. Underlaget ska |
helhet och för varje prioritering ska |
vara ledamöterna tillhanda senast |
en motivering lämnas. |
två veckor innan sammanträdet. |
Motiveringen för varje enskild |
|
prioritering ska innehålla en redo- görelse för det samråd som skett med berörda regioner och en be- dömning av hur ansökan uppfyller de mål som ställts upp i de riktlin- jer för prioritering som framgår av strukturfondspartnerskapets arbets- ordning.
17 §
De förvaltande myndigheternas beslut om stöd ska även innehålla uppgifter om strukturfondspartner- skapens motivering. De förvalt- ande myndigheterna underrättar stödmottagaren om beslutet.
Tillväxtverket får, för de Inter- regprogram som myndigheten för- valtar, avstå från att återkräva stödbelopp i enlighet med vad som framgår av artikel 52.2 i förordning (EU) 2021/1059.
Tillväxtverkets beslut om stöd ska innehålla en bedömning av hur ansökan uppfyller de krav, krite- rier och villkor som är tillämpliga för programmet och den aktuella utlysningen samt upplysning om att samråd har skett med berörda regioner.
Författningsförslag |
SOU 2024:22 |
18 §
Ordföranden i strukturfonds- partnerskapet ska säkerställa att en arbetsordning fastställs enhälligt.
4 kap.
3 §
Om en stödmottagare är återbetalningsskyldig enligt 2 § ska den förvaltande myndigheten besluta att helt eller delvis kräva tillbaka stödet tillsammans med ränta.
De förvaltande myndigheterna enligt 1 kap. 6 § får avstå från att återkräva stödbelopp i enlighet med vad som framgår av arti- kel 52.2 i förordning (EU) 2021/1059.
7 §
De förvaltande myndigheterna |
Tillväxtverket ska på begäran |
enligt 1 kap. 4–6 §§ ska på begä- |
av Ekonomistyrningsverket läm- |
ran av Ekonomistyrningsverket |
na ut uppgifter i ärenden om |
lämna ut uppgifter i ärenden om |
stöd. |
stöd. |
|
9 § |
De förvaltande myndigheterna |
Tillväxtverket får meddela |
enligt 1 kap. 4–6 §§ får inom sitt |
föreskrifter om verkställigheten |
ansvarsområde meddela föreskrif- |
av denna förordning. |
ter om verkställigheten av denna |
|
förordning. |
|
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
Kontrollerna på plats utförs av Jordbruksverket. Övriga för- valtningskontroller som avses i artikel 74.1 a i förordning (EU) 2021/1060 utförs av den myndig- het som enligt 2 kap. 10 och 11 §§ ska pröva ansökan om stöd.
67
SOU 2024:22 |
Författningsförslag |
1.15Förslag till förordning om ändring i förordningen (2022:1461) om stöd från Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2022:1461) om stöd från Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden
dels att 1 kap. 6 och 9 §§, 2 kap. 10 och 17 §§ samt 5 kap. 12 § ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas en ny paragraf, 2 kap. 5 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
1kap. 6 §
Länsstyrelsen och Havs- och |
Länsstyrelsen är ett sådant för- |
vattenmyndigheten är sådana för- |
medlande organ som avses i |
medlande organ som avses i |
artikel 71.3 i förordning (EU) |
artikel 71.3 i förordning (EU) |
2021/1060. |
|
2021/1060. |
|
|
|
Myndigheterna utför de upp- |
Länsstyrelserna utför de upp- |
gifter som den förvaltande myn- |
gifter som den förvaltande myn- |
digheten har enligt artiklarna 73 |
digheten har enligt artiklarna 73 |
och 74 i förordning (EU) |
och 74 i förordning (EU) |
2021/1060, i den |
utsträckning |
2021/1060, i den |
utsträckning |
det framgår av denna förordning |
det framgår av denna förordning |
och av avtal som ingåtts mellan |
och av avtal som ingåtts mellan |
den förvaltande |
myndigheten |
den förvaltande |
myndigheten |
och de förmedlande organen. och det förmedlande organet.
9 §
Den myndighet som enligt 2 kap. 10 och 11 §§ ska pröva an- sökan om stöd ska genomföra de förvaltningskontroller som avses i artikel 74.1 a i förordning (EU) 2021/1060.
Författningsförslag |
SOU 2024:22 |
2 kap.
5 a §
Stöd enligt 3 kap. 7, 9, 22, 24,
26 och 29 §§ samt 4 kap. 7, 9, 12 och 13 §§ får lämnas till förvalt- ande myndighet eller förmedlande organ för att genomföra ett projekt
– efter utlysning,
– genom upphandling, eller
– om det finns särskilda skäl i egen regi.
10 §1
Länsstyrelsen prövar ansökningar om stöd för de åtgärder som anges i
–3 kap. 1 § (investeringar ombord),
–3 kap. 5 § (investeringar för utveckling av hamnar och landnings- platser),
–3 kap. 13 § (ersättning för hanteringskostnader för fällda sälar inom ramen för licensjakt eller skyddsjakt),
–3 kap. 27 § (skydda, bevara och återställa akvatisk mångfald),
–4 kap. 2 § (investeringar för hållbara vattenbruk),
–4 kap. 5 § (startstöd för hållbara vattenbruk),
–4 kap. 17 § (investeringsstöd för diversifiering och förädling av fiske- och vattenbruksprodukter), och
–4 kap. 19 § (investeringsstöd för beredningsindustrin för fiske- och vattenbruksprodukter).
Havs- och vattenmyndigheten prövar ansökningar om stöd för den åtgärd som anges i 3 kap. 22 § (datainsamling för den gemen- samma fiskeripolitiken).
Jordbruksverket prövar ansök- |
Jordbruksverket prövar ansök- |
ningar om annat stöd än det som |
ningar om annat stöd än det som |
avses i första och andra styckena. |
avses i första stycket. |
1Ändringen innebär bl.a. att andra stycket tas bort.
SOU 2024:22Författningsförslag
17 §
En ansökan om utbetalning av stöd ska ges in till den myndighet som har beslutat om stödet.
Myndigheten som tagit emot ansökan om utbetalning ska granska ansökan och kontrollera att de villkor som gäller för stödet är upp-
fyllda. |
|
Om beslutet om stöd har |
Om beslutet om stöd har |
fattats av länsstyrelsen eller Havs- |
fattats av länsstyrelsen ska ansö- |
och vattenmyndigheten ska ansö- |
kan om utbetalning tillsammans |
kan om utbetalning tillsammans |
med ett yttrande över ansökan |
med ett yttrande över ansökan |
överlämnas till Jordbruksverket |
överlämnas till Jordbruksverket |
efter det att den granskning som |
efter det att den granskning som |
avses i första stycket har utförts. |
avses i första stycket har utförts. |
|
5kap. 12 §
Jordbruksverket får meddela |
Jordbruksverket får meddela |
föreskrifter om länsstyrelsens och |
föreskrifter om länsstyrelsens |
Havs- och vattenmyndighetens |
handläggning av ärenden om stöd |
handläggning av ärenden om stöd |
enligt denna förordning. Innan |
enligt denna förordning. Innan |
verket meddelar sådana föreskrif- |
verket meddelar sådana föreskrif- |
ter ska länsstyrelsen ges tillfälle |
ter ska myndigheterna ges tillfälle |
att yttra sig. |
att yttra sig. |
|
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
Författningsförslag |
SOU 2024:22 |
1.16Förslag till förordning om ändring i förordningen (2022:1718) med instruktion för Polismyndigheten
Härigenom föreskrivs att 18 och 50 §§ förordningen (2022:1718) med instruktion för Polismyndigheten ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
18 §
Myndigheten får inom ramen för sitt verksamhetsområde
1.följa och beställa forskning och annan kunskapsutveckling i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde,
2.använda medel från EU- fonder för att finansiera och ut- veckla den egna verksamheten,
2. bedriva museiverksamhet, |
3. bedriva museiverksamhet, |
och |
och |
3. tillhandahålla informations- |
4. tillhandahålla informations- |
material och presentartiklar. |
material och presentartiklar. |
50 § |
Myndigheten ska ta ut avgif- |
Myndigheten ska ta ut avgif- |
ter för informationsmaterial och |
ter för informationsmaterial och |
presentartiklar som avses i 18 § 3. |
presentartiklar som avses i 18 § 4. |
Myndigheten får bestämma avgifternas storlek och disponera intäkterna i verksamheten.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
SOU 2024:22 |
Författningsförslag |
1.17Förslag till förordning om ändring i förordningen (2022:1826) om EU:s gemensamma jordbrukspolitik
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2022:1826) om EU:s gemensamma jordbrukspolitik
dels att 3 kap. 3 § ska upphöra att gälla,
dels att 1 kap. 20 §; 3 kap. 2, 5, 21, 27, 39, 40, 42–44 och 47 §§; 4 kap. 3 a och 4 §§, 10 kap. 1 §, 11 kap. 3, 4, 16, 18 och 20 §§; 12 kap. 32 § samt 13 kap. 4 och 7 §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
1kap. 20 §
Länsstyrelserna, Sametinget och |
Sametinget, Skogsstyrelsen |
Skogsstyrelsen ska uppfylla sina |
och de länsstyrelser som anges i |
åtaganden i enlighet med unions- |
3 kap. 5 § andra stycket ska upp- |
rättsliga och nationella bestäm- |
fylla sina åtaganden i enlighet med |
melser så att förvaltningen av |
unionsrättsliga och nationella be- |
fondmedel är effektiv. Jordbruks- |
stämmelser så att förvaltningen av |
verket ska ge myndigheterna stöd |
fondmedel är effektiv. Jordbruks- |
att uppfylla sina åtaganden. |
verket ska ge myndigheterna stöd |
|
att uppfylla sina åtaganden. |
Om myndigheterna inte uppfyller kraven enligt första stycket eller i övrigt inte fullgör sina uppgifter enligt denna förordning och därmed riskerar fondens medel, ska Jordbruksverket anmäla bristerna till regeringen.
3 kap.
2 §1
Länsstyrelsen prövar ansök- |
Jordbruksverket prövar ansök- |
ningar om stöd, åtaganden eller |
ningar om stöd, åtaganden eller |
utbetalning av stöd enligt 5 kap., |
utbetalning av stöd enligt 5 kap., |
7 kap. 12, 16, 19 och 20 §§ samt |
7 kap. 12, 13 16, 19 och 20 och |
8 kap. och beslutar om minsk- |
24 §§ samt 8 kap. och beslutar |
ning av stöd för överträdelser av |
om minskning av stöd för över- |
1Ändringen innebär bl.a. att andra och tredje styckena tas bort.
Författningsförslag |
SOU 2024:22 |
grundvillkoren enligt 12 kap. |
trädelser av grundvillkoren enligt |
23–30 §§. |
12 kap. 23–30 §§. |
En ansökan ska prövas av |
|
länsstyrelsen i det län där verksam- |
|
heten bedrivs. Om jordbruksverk- |
|
samheten ligger inom flera län, ska |
|
ansökan prövas av länsstyrelsen i |
|
det län där huvuddelen av verk- |
|
samheten bedrivs. |
|
En ansökan om stöd till företag |
|
vars verksamhet helt eller till huvud- |
|
delen bedrivs i Blekinge län prö- |
|
vas dock av Länsstyrelsen i Skåne |
|
län. |
|
5 §
Länsstyrelserna prövar ansökningar om stöd och utbetalning av stöd enligt 9 kap. om inte något annat följer av 7–9 §§.
En ansökan ska prövas av |
En ansökan ska prövas av |
länsstyrelsen i det län där huvud- |
1. Länsstyrelsen i Norrbottens |
delen av den verksamhet som |
län om ansökan avser insatser där |
ansökan gäller bedrivs eller ska |
huvuddelen av verksamheten be- |
bedrivas. |
drivs eller ska bedrivas i Jämtlands |
|
län, Norrbottens län, Västerbottens |
|
län eller Västernorrlands län, |
|
2. Länsstyrelsen i Skåne län om |
|
ansökan avser insatser där huvud- |
|
delen av verksamheten bedrivs eller |
|
ska bedrivas i Blekinge, Krono- |
|
bergs eller Skåne län, |
|
3. Länsstyrelsen i Stockholms |
|
län om ansökan avser insatser där |
|
huvuddelen av verksamheten be- |
|
drivs eller ska bedrivas i Gotlands |
|
eller Stockholms län, |
|
4. Länsstyrelsen i Västra Göta- |
|
lands län om ansökan avser insat- |
|
ser där huvuddelen av verksam- |
|
heten bedrivs eller ska bedrivas i |
SOU 2024:22Författningsförslag
|
|
|
Hallands eller Västra Götalands |
|
|
|
län, |
|
|
|
|
5. Länsstyrelsen i Örebro län |
|
|
|
om ansökan avser insatser där |
|
|
|
huvuddelen av verksamheten be- |
|
|
|
drivs eller ska bedrivas i Dalarnas, |
|
|
|
Gävleborgs, |
Södermanlands, |
|
|
|
Uppsala, Värmlands, Västman- |
|
|
|
lands eller Örebro län, |
|
|
|
6. Länsstyrelsen i Östergötlands |
|
|
|
län om ansökan avser insatser där |
|
|
|
huvuddelen av verksamheten be- |
|
|
|
drivs eller ska bedrivas i Jönköpings, |
|
|
|
Kalmar eller Östergötlands län. |
|
|
21 § |
|
Regeringen får besluta att en |
Regeringen får besluta att en |
ansökan ska prövas av en annan |
ansökan enligt 9 kap. ska prövas |
länsstyrelse |
än den länsstyrelse |
av en annan länsstyrelse än den |
som enligt 2 eller 6 §§ ska pröva |
länsstyrelse som enligt 5 § andra |
ansökan, om det finns risk för att |
stycket ska pröva ansökan, om |
prövningen annars fördröjs på ett |
det finns risk för att prövningen |
sådant sätt att det påverkar Jord- |
annars fördröjs på ett sådant sätt |
bruksverkets möjligheter att be- |
att det påverkar Jordbruksverkets |
tala ut stödet. |
|
möjligheter att betala ut stödet. |
|
|
27 §2 |
|
En stödmottagare som vill |
En stödmottagare som vill |
åberopa force majeure eller ex- |
åberopa force majeure eller ex- |
ceptionella omständigheter enligt |
ceptionella omständigheter enligt |
artikel 3 i |
Europaparlamentets |
artikel 3 i |
Europaparlamentets |
och rådets |
förordning |
(EU) |
och rådets |
förordning (EU) |
2021/2116 ska anmäla det skrift- |
2021/2116 ska anmäla det skrift- |
ligt till den handläggande myn- |
ligt till den handläggande myn- |
digheten eller, om anmälan avser |
digheten eller, om anmälan avser |
uppfyllande av grundvillkor en- |
uppfyllande av grundvillkor en- |
ligt 4 kap. i fråga om stöd enligt |
ligt 4 kap. i fråga om stöd enligt |
7 kap. 13 och 24 §§, till |
läns- |
7 kap. 13 och 24 §§, till Jordbruks- |
2Senaste lydelse 2023:517.
Uppgifter om stödmottagare i det egna länet som Jordbruks- verket eller en länsstyrelse enligt 3 kap. 5 § andra stycket har läm- nat till it-systemet ska på be- gäran lämnas ut till en länsstyrelse som inte prövat ansökan.
Uppgifter som Sametinget, Skogsstyrelsen, en av länsstyrel- serna enligt 3 kap. 5 § andra stycket eller en lokal aktionsgrupp har lämnat till it-systemen ska på be- gäran lämnas ut till Jordbruks- verket.
Författningsförslag |
SOU 2024:22 |
styrelsen. Anmälan ska ha kommit in inom 15 arbetsdagar från den tidpunkt då stödmottagaren haft möjlighet att lämna in anmälan.
verket. Anmälan ska ha kommit in inom 15 arbetsdagar från den tidpunkt då stödmottagaren haft möjlighet att lämna in anmälan.
39 §
Jordbruksverket, länsstyrel- |
Jordbruksverket, Sametinget, |
serna, Sametinget och Skogs- |
Skogsstyrelsen och länsstyrelserna |
styrelsen ska lämna de uppgifter |
enligt 3 kap. 5 § andra stycket ska |
till it-systemen som behövs för |
lämna de uppgifter till it-systemen |
att pröva ett ärende om stöd. |
som behövs för att pröva ett |
|
ärende om stöd. |
En lokal aktionsgrupp som handlägger ärenden om stöd för lokalt ledd utveckling genom Leader ska lämna de uppgifter som tillförs ärendet till it-systemen.
40 §
Uppgifter som länsstyrelserna, Sametinget, Skogsstyrelsen eller en lokal aktionsgrupp har lämnat till it-systemen ska på begäran lämnas ut till Jordbruksverket.
42 §
Uppgifter om stödmottagare i Blekinge län som Länsstyrelsen i Skåne län har lämnat till it- systemen ska på begäran lämnas ut till Länsstyrelsen i Blekinge län.
43 §
Ett sådant organ som avses i |
Ett sådant organ som avses i |
artikel 3.56 i Europaparlamen- |
artikel 3.56 i Europaparlamen- |
tets och rådets förordning (EU) |
tets och rådets förordning (EU) |
2018/848 av den 30 maj 2018 om |
2018/848 av den 30 maj 2018 om |
SOU 2024:22 |
Författningsförslag |
ekologisk produktion och märk- ning av ekologiska produkter och om upphävande av förordning (EG) nr 834/2007 ska, på begäran av en länsstyrelse, lämna uppgif- ter till länsstyrelsen om kontroll och certifiering av ekologisk pro- duktion.
ekologisk produktion och märk- ning av ekologiska produkter och om upphävande av förordning (EG) nr 834/2007 ska, på begäran av Jordbruksverket, lämna uppgif- ter till Jordbruksverket om kon- troll och certifiering av ekolo- gisk produktion.
44 §
Jordbruksverket får ha direkt- |
Jordbruksverket får ha direkt- |
åtkomst till uppgifter som läns- |
åtkomst till uppgifter som en |
styrelserna, Sametinget, Skogs- |
länsstyrelse enligt 3 kap. 5 § andra |
styrelsen eller en lokal aktions- |
stycket, Sametinget, Skogsstyrelsen |
grupp har lämnat till it-systemen. |
eller en lokal aktionsgrupp har |
|
lämnat till it-systemen. |
47 § |
Jordbruksverket och länsstyrel- |
Jordbruksverket och en läns- |
serna ska tillhandahålla samlad |
styrelse enligt 3 kap. 5 § andra |
information till en stödmottagare |
stycket ska tillhandahålla samlad |
om stödmottagarens ärenden en- |
information till en stödmottagare |
ligt denna förordning. |
om stödmottagarens ärenden en- |
|
ligt denna förordning. |
Uppgifter i it-systemen som registrerats av Jordbruksverket och länsstyrelserna ska på begäran lämnas ut till en länsstyrelse.
För att fullgöra sin uppgift en- |
För att fullgöra sin uppgift en- |
ligt första stycket får Jordbruks- |
ligt första stycket får Jordbruks- |
verket och länsstyrelserna ha |
verket och länsstyrelserna enligt |
direktåtkomst till uppgifterna i |
3 kap. 5 § andra stycket ha direkt- |
it-systemen. |
åtkomst till uppgifterna i it- |
|
systemen. |
Tekniskt bistånd får lämnas till Jordbruksverket, Sametinget och länsstyrelserna i Norrbottens, Skåne, Stockholms, Västra Göta- lands, Örebro och Östergötlands län.
Författningsförslag |
SOU 2024:22 |
4kap. 3a §3
Jordbruksmark får inte läggas i träda utan växtlighet på torvmarker.
Länsstyrelsen får i det enskilda |
Jordbruksverket får i det en- |
fallet besluta om undantag från |
skilda fallet besluta om undantag |
första stycket om det behövs för |
från första stycket om det be- |
bekämpning av rotgallnematoder. |
hövs för bekämpning av rot- |
|
gallnematoder. |
4 §
Stubbåkrar får inte brännas. Länsstyrelsen får i det enskilda
fallet besluta om undantag från första stycket om det behövs av växtskyddsskäl.
Jordbruksverket får i det en- skilda fallet besluta om undantag från första stycket om det be- hövs av växtskyddsskäl.
10kap. 1 §4
Tekniskt bistånd enligt artikel 125 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2115 får lämnas för åtgärder för att stöd genom Sveriges strategiska plan ska kunna förvaltas och genomföras på ett ändamålsenligt sätt.
Tekniskt bistånd får lämnas till Jordbruksverket, Sametinget och länsstyrelserna.
11kap. 3 §5
Den handläggande myndigheten utför de administrativa kontrol- lerna.
Länsstyrelserna utför admini- strativa kontroller när det gäller grundvillkoren enligt 4 kap.
3Senaste lydelse 2023:517.
4Senaste lydelse 2023:952.
5Ändringen innebär att andra stycket tas bort.
Jordbruksverket utför kontrol- lerna på plats i fråga om stöd en- ligt 9 kap. Övriga kontroller på plats utförs av den handläggande myndigheten.
SOU 2024:22 |
Författningsförslag |
4 §6
Den handläggande myndighe- ten utför kontrollerna på plats, om inte något annat följer av andra och tredje styckena.
Jordbruksverket utför kontrol- ler på plats i fråga om stöd enligt 9 kap.
Länsstyrelserna utför kontrol- ler på plats när det gäller grund- villkoren enligt 4 kap. och ersätt- ning enligt 7 kap. 13 och 24 §§.
16 §
Om kontrollerna på plats visar avsevärda felfrekvenser när det gäller villkoren för ett visst stöd eller för en gruppering av stöd ska Jordbruksverket öka antalet stödmottagare som ska kontrolleras
under det efterföljande året. |
|
Antalet kontroller ska beräk- |
Antalet kontroller ska beräk- |
nas för hela landet och bestäm- |
nas för hela landet och bestämmas |
mas för varje enskild länsstyrelse |
per län. Beräkningen av antalet |
som ansvarar för kontroll på plats. |
kontroller ska göras på grundval |
Beräkningen av antalet kontrol- |
av slumpmässigt utvalda kontrol- |
ler ska göras på grundval av |
ler enligt 15 §. Om antalet |
slumpmässigt utvalda kontroller |
slumpmässigt utvalda kontroller |
enligt 15 §. Om antalet slump- |
understiger 20 för ett visst stöd |
mässigt utvalda kontroller under- |
eller gruppering av stöd ska be- |
stiger 20 för ett visst stöd eller |
räkningen göras på grundval av |
gruppering av stöd ska beräk- |
samtliga kontroller av stödet. |
ningen göras på grundval av samt- liga kontroller av stödet.
Jordbruksverket får avstå från att öka antalet stödmottagare som ska kontrolleras på plats om det finns andra sätt att säkerställa att antalet avvikelser minskar.
6Ändringen innebär bl.a. att tredje stycket tas bort.
Författningsförslag |
SOU 2024:22 |
18 §7
Kontroll på plats av grundvillkor ska omfatta 1 procent av de stöd- mottagare som har ansökt om stöd enligt 5 kap., 7 kap. eller 8 kap. Kontrollnivån ska uppnås för hela landet.
Om kontrollerna inte genom- förs av det utbetalande organet, är det dock tillräckligt att den lägsta kontrollnivån uppnås hos den läns- styrelse som ansvarar för kontrollen.
20 §8
Om kontrollerna på plats visar avsevärda felfrekvenser när det gäl- ler ett visst grundvillkor eller gruppering av grundvillkor ska Jord- bruksverket öka antalet stödmottagare som ska kontrolleras på plats under det efterföljande året. Det ökade antalet kontroller får be- gränsas till att avse de vanligaste felen. Antalet kontroller ska beräk- nas för hela landet
1.för varje verksamhetskrav alternativt för varje norm för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden, eller
2.genom att gruppera verksamhetskrav och normer.
Antalet kontroller ska bestäm- mas för varje länsstyrelse som an- svarar för kontrollen.
Beräkningen av antalet kontroller ska göras på grundval av slump- mässigt utvalda kontroller enligt 19 §. Om antalet slumpmässigt ut- valda kontroller understiger 20 för ett visst grundvillkor eller grup- pering av grundvillkor ska beräkningen göras på grundval av samtliga kontroller av stödet.
Jordbruksverket får avstå från att öka antalet stödmottagare som ska kontrolleras på plats om det finns andra sätt att säkerställa att fel- frekvensen minskar.
12 kap. |
|
32 § |
|
Länsstyrelsen ska använda en |
Jordbruksverket ska |
använda |
upplysningsmekanism i enlighet |
en upplysningsmekanism i enlig- |
med artikel 85.3 i Europaparla- |
het med artikel 85.3 i |
Europa- |
7Senaste lydelse 2023:517. Ändringen innebär att andra stycket tas bort.
8Senaste lydelse 2023:517. Ändringen innebär att andra stycket tas bort.
79
Jordbruksverket, Sametinget, Skogsstyrelsen och länsstyrelserna enligt 3 kap. 5 § andra stycket ska säkerställa att det krav uppfylls som anges i bilaga I 1.D.1 i) till kommissionens delegerade för- ordning (EU) 2022/127.
SOU 2024:22Författningsförslag
mentets och rådets förordning |
parlamentets och rådets förord- |
(EU) 2021/2116. En stödmotta- |
ning (EU) 2021/2116. En stöd- |
gare ska informeras om den jord- |
mottagare ska informeras om den |
bruksrådgivning som ska finnas |
jordbruksrådgivning som ska |
enligt artikel 15 i Europaparla- |
finnas enligt artikel 15 i Europa- |
mentets och rådets förordning |
parlamentets och rådets förord- |
(EU) 2021/2115 samt hur över- |
ning (EU) 2021/2115 samt hur |
trädelsen kan åtgärdas. |
överträdelsen kan åtgärdas. |
13kap. 4 §
Jordbruksverket, länsstyrel- serna, Sametinget och Skogssty- relsen ska säkerställa att det krav uppfylls som anges i bi- laga I 1.D.1 i) till kommissio- nens delegerade förordning (EU) 2022/127.
|
|
7 §9 |
Länsstyrelsens beslut om stöd, |
I 40 § förvaltningslagen |
åtaganden eller utbetalning av stöd |
(2017:900) finns bestämmelser om |
enligt |
5 kap., |
7 kap. och 8 kap., |
överklagande till allmän förvalt- |
återkrav av sådana stöd enligt |
ningsdomstol. |
12 kap. 4 § och beslut om avdrag |
|
för överträdelse av grundvillkoren |
|
enligt 12 kap. 23–30 §§ får över- |
|
klagas till Jordbruksverket. |
|
I |
40 § |
förvaltningslagen |
Andra beslut får inte överkla- |
(2017:900) finns bestämmelser om |
gas än Jordbruksverkets beslut om |
överklagande till allmän förvalt- |
1. utbetalning av stöd enligt |
ningsdomstol. |
|
3 kap. 3, 5–9 §§, 16 § tredje stycket |
|
|
|
och 33 §, |
|
|
|
2. godkännande av operativa |
|
|
|
program enligt 3 kap. 6 §, |
3. stöd, åtaganden eller utbetal- ning av stöd enligt 5 kap., 7 kap.
9Senaste lydelse 2023:517.
Författningsförslag |
SOU 2024:22 |
och 8 kap. samt återkrav av sådana stöd enligt 12 kap. 4 §,
4. upphävande av stöd enligt
12 kap. 1 §,
5. återkrav enligt 12 kap. 4 § av stöd enligt 6 kap. och 9 kap., och
6. avdrag för överträdelse av grundvillkoren enligt 12 kap. 23–30 §§.
Andra beslut än Jordbruksver- kets beslut i ett överklagat ärende enligt första stycket, beslut om ut- betalning av stöd enligt 3 kap. 3,
5–9 §§, 16 § tredje stycket och 33 §, beslut om godkännande av opera- tiva program enligt 3 kap. 6 §, be- slut om upphävande av stöd enligt
12 kap. 1 § och beslut om återkrav enligt 12 kap. 4 § av stöd enligt
6 kap. och 9 kap. får dock inte över- klagas.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
2Uppdrag, utgångspunkter och centrala begrepp
2.1Vårt uppdrag och arbetssätt
2.1.1Vårt direktiv
Regeringen beslutade den 3 november 2021 att ge en särskild utre- dare i uppdrag att utreda hanteringen av EU-medel i Sverige.1 Av direktivet framgår att utredningen ska kartlägga de offentliga myn- digheter och andra aktörer som förvaltar, hanterar eller granskar EU-medel och bedöma den samlade organisationens ändamålsenlig- het och effektivitet. Syftet med utredningen är att säkerställa en ända- målsenlig och effektiv hantering av EU-medel i Sverige, samtidigt som rättssäkerheten ska tillförsäkras. Enligt vår tolkning av direkti- vet omfattar uppdraget att utreda och lämna förslag inom följande tre områden:
•Den samlade organisatoriska strukturen och ansvarsfördelningen för hantering av EU-medel.
•En gemensam teknisk plattform för hantering av EU-medel, om utredaren bedömer att en plattform behövs.
•Skyldigheten för samtliga berörda myndigheter att anmäla miss- tänkt brottslighet.
Utredningen ska enligt direktivet begränsas till sådana medel som han- teras gemensamt av Europeiska kommissionen och Sverige.
1Dir. 2021:109, se Bilaga 1.
81
Uppdrag, utgångspunkter och centrala begrepp |
SOU 2024:22 |
2.1.2Vårt arbetssätt
Utredningen, som har biståtts av 17 experter, har sammanträtt vid tio tillfällen. Experterna har representerat berörda departement och myn- digheter men också sakkunskap kring utredningsmetodik, juridik och it-system.
Vid sidan av möten med experter har vi deltagit i möten med be- rörda myndigheter, intresseorganisationer och andra aktörer.
I samband med vår internationella kartläggning har vi haft kon- takt med representanter för departement och myndigheter i Danmark, Estland, Finland, Nederländerna och Österrike.
2.2Utgångspunkter för utredningsarbetet
En central utgångspunkt för vårt arbete har varit de problem som den nuvarande organisationen för förvaltning av EU-medel tyngs av. Problembilden tecknas i utredningens direktiv och bekräftas till stor del av vår kartläggning av den samlade organisationen. Enligt direk- tivet är den svenska förvaltningen av EU-medel komplex och kan uppfattas som svåröverskådlig. Kostnaden för förvaltningen är rela- tivt hög jämfört med annan liknande verksamhet. Därutöver behöver förvaltningen vara rustad för ökade och föränderliga krav på uppfölj- ning och kontroll samtidigt som ärendehanteringen ska vara effektiv och enkelt kunna anpassas inför varje ny programperiod.
En annan utgångspunkt för vårt arbete har varit att hanteringen av EU-medel i Sverige bör omfattas av samma principer som gäller för statens verksamhet i övrigt, om inte EU:s budgetförordning eller andra EU-regler ställer högre krav. Det betyder exempelvis att vår syn på effektivitet utgår från de krav som gäller för statsförvalt- ningen i övrigt. Bestämmelserna i budgetlagen (2011:203)2 om att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verk- samhet gäller således även i förvaltningen av EU-medel. Inte heller när det gäller kvalitet och rättssäkerhet i handläggning ser utred- ningen någon skillnad mellan handläggning av EU-medel och annan statsförvaltning. Bestämmelser om vad som utgör grunderna för en god förvaltning anges i förvaltningslagen (2017:900)3, där principer om legalitet, objektivitet och proportionalitet kommer till uttryck.
21 kap. 3 § budgetlagen.
35–8 §§ förvaltningslagen.
SOU 2024:22 |
Uppdrag, utgångspunkter och centrala begrepp |
Slutligen ska utredningens förslag enligt direktivet ha sin utgångs- punkt i regeringens förvaltningspolitiska inriktning, vilket bland annat innebär att myndighetsformen bör vara huvudregel för statlig verk- samhet och att nya uppgifter i första hand ska utföras av befintliga myndigheter. Om utredningen väljer att föreslå att en ny myndighet inrättas ska skälen till detta noggrant redovisas.
De övergripande utgångspunkterna om en ändamålsenlig, effek- tiv och rättssäker förvaltning av EU-medel, som lyfts fram i direk- tivet, konkretiseras i ett antal principer som vi anser bör vara väg- ledande för en framtida organisering (kapitel 7). Principerna och vår kartläggning av den nuvarande förvaltningens utmaningar (kapitel 6) ligger till grund för utredningens förslag. Begreppen effektivitet, ända- målsenlighet och rättssäkerhet definieras närmare i slutet av detta kapi- tel (avsnitt 2.3).
2.2.1Avgränsning
I den samhällsekonomiska analys som enligt direktivet ska ligga till grund för utredningens förslag har vi lagt tyngdpunkten på konse- kvenser av olika alternativ till organisatorisk struktur och ansvarsför- delning för hantering av EU-medel. Vi bedömer att det ligger utanför utredningens uppdrag att bedöma och kvantifiera den samhällseko- nomiska effekten av EU-stöden i förhållande till vad som var avsikten med stödet.
2.2.2Generella utgångspunkter bakom den nuvarande ansvarsfördelningen för förvaltningen av EU-medel
Inför Sveriges inträde i EU lämnade regeringen en proposition med förslag till principer för budgetering och redovisning av EU-medel.4 Principerna, som riksdagen ställde sig bakom, innebar bland annat att de medel som staten betalar till respektive mottar från EU utgör statliga medel och att dessa medel därför ska budgeteras, redovisas och revideras i enlighet med vad som gäller för sådana medel. En generell utgångspunkt i propositionen var också att ansvaret för att administrera stöd och bidrag från EU-budgeten bör föras ut på berörda förvaltningsmyndigheter. Vidare slog regeringen fast att de
4Prop. 1994/95:40, bet. 1994/95:FiU5.
Uppdrag, utgångspunkter och centrala begrepp |
SOU 2024:22 |
principer och regler som gäller för resultatstyrning och den finan- siella styrningen av statliga myndigheter fullt ut även ska gälla för EU- medel. I budgetpropositionen för 1998 angav regeringen att målet för den svenska budgetpolitiken i EU bland annat innebär att Sverige även ska verka för en förbättrad budgetdisciplin vid användningen av EU:s budgetmedel.
Under årens lopp har ansvaret för att hantera EU-medel skiftat mellan olika myndigheter. Socialfonden är ett undantag från principen att EU-medel ska hanteras av myndigheter med näraliggande ansvars- områden. Den förvaltande myndigheten ESF-rådet inrättades endast för ändamålet och har aldrig haft några andra uppgifter än att hantera de aktuella EU-medlen.
I samband med att ramverket för intern styrning och kontroll in- fördes vid statliga myndigheter 2008, kom dess principer att gälla även för hanteringen av EU-medel. Myndighetsledningarnas intygande av den interna styrningen och kontrollen skulle omfatta hela den verk- samhet som myndigheten ansvarar för, alltså i förekommande fall även de EU-medel som myndigheten hanterar.
Ramverket för intern styrning och kontroll har också legat till grund för det nationella intygande om EU-medel som regeringen har läm- nat i årsredovisningen för staten sedan räkenskapsåret 2008. I det natio- nella intygandet bedömer regeringen om EU-räkenskaperna i allt väsentligt är rättvisande samt intygar att det finns ett ramverk för staten som syftar till att säkerställa en betryggande intern styrning och kontroll av EU-medlen. Intygandet syftar till att öka riksdagens insyn i hur Sverige fullgör sitt förvaltningsansvar och hur tilldelade EU-medel används.
2.3Centrala begrepp
2.3.1En ändamålsenlig och effektiv förvaltning
Effektivitet handlar om hur väl en organisation omvandlar resurser till produkter och tjänster. En vanlig distinktion är den mellan yttre och inre effektivitet. Yttre effektivitet handlar om att ställa resultatet av en verksamhet mot dess mål, det vill säga graden av måluppfyl- lelse. Inre effektivitet, eller produktivitet, handlar om produktionen i förhållande till insatta resurser. En ändamålsenligt utformad orga- nisation med hög inre effektivitet, till exempel snabb och rättssäker
SOU 2024:22 |
Uppdrag, utgångspunkter och centrala begrepp |
handläggning till låg kostnad, ger goda förutsättningar att också upp- nå hög yttre effektivitet.
Som nämnts ovan fastställs i budgetlagen att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet. Enligt förarbetena till budgetlagen innebär hög effektivitet att den statliga verksamheten ska bedrivas så att av riksdagen uppsatta mål nås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser. Verksam- heten kan då sägas vara ändamålsenligt utformad.5
En ändamålsenligt uppbyggd organisation för förvaltning av EU- medel är enligt vår uppfattning en organisation som har utformats så att den ger goda förutsättningar att uppnå de politiskt beslutade målen på området. Eftersom utredningen har i uppdrag att förbättra den samlade organisationsstrukturen för hantering av EU-stöd med delad förvaltning har vi antagit ett systemperspektiv. Det betyder att
viinte primärt är intresserade av hur enskilda myndigheter kan opti- mera sina verksamheter utan snarare av hur de tillsammans bidrar till måluppfyllelse. Utöver att organisationens utformning bör främja övergripande politiska mål kännetecknas en ändamålsenlig förvalt- ning också av en god intern styrning och kontroll som ger förut- sättningar att driva verksamheten på ett effektivt och korrekt sätt samt uppnå önskat resultat.
Samtliga svenska myndigheter som hanterar EU-medel omfattas av ramverket för intern styrning och kontroll. Ramverket utgörs av följande samverkande förordningar:
•myndighetsförordningen (2007:515),
•internrevisionsförordningen (2006:1228),
•förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll,
•förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.
Myndighetsförordningen föreskriver att myndighetens ledning an- svarar för att verksamheten bedrivs effektivt, enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges EU-medlemskap. Det är också ledningens ansvar att verksamheten redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Myndighetsledningen ska därtill säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryg-
5Prop. 2010/11:40, s. 124 och prop. 1995/96:220, s. 19.
Uppdrag, utgångspunkter och centrala begrepp |
SOU 2024:22 |
gande sätt. Regeringen är redovisningsansvarig inför riksdagen och intygar bland annat att det finns regler och system som syftar till att skapa en betryggande intern styrning och kontroll av EU-medel.6
2.3.2Rättssäkerhet
Enligt direktivet ska utredningen bland annat analysera och bedöma hur den svenska förvaltningen av EU-medel kan effektiviseras och hur kostnaderna kan sänkas, samtidigt som kvalitet och rättssäkerhet i handläggning tillförsäkras. Formuleringen i direktivet ansluter till för- valtningslagen7 angående allmänna krav på handläggningen av ären- den. Av bestämmelsen framgår att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Regleringen markerar att effektivitetssynpunkter inte en- samt får vara så avgörande att andra mer konkreta handlingsregler, till exempel om opartiskhet, utredning, dokumentation och kom- munikation, åsidosätts. Effektivitetshänsyn måste alltid balanseras mot den enskildes berättigade krav på rättssäkerhet och intresset av att besluten ska grundas på ett korrekt underlag och bli riktiga i sak.8
I begreppet rättssäkerhet ingår således krav på att bland annat legalitets-, objektivitets- och likhetsprincipen i regeringsformen beak- tas9, men också att den aktuella åtgärden är proportionerlig, att den enskilde får ett besked inom rimlig tid samt att reglerna om parts- insyn och offentlighet efterlevs. Vid analyser på systemnivå är även andra aspekter, såsom möjligheterna till överprövning och tillsyn betydelsefulla. Vi menar därutöver att även frågor hänförliga till ansvarsfördelningen mellan olika aktörer samt systemets komplexi- tet och upplevda legitimitet har betydelse för rättssäkerheten i han- teringen av EU-medel.
610 kap. 6 § budgetlagen.
79 § förvaltningslagen.
8Lundmark och Säfsten, Förvaltningslagen (6 maj 2022, JUNO) kommentar till 9 §.
9Legalitetsprincipen återfinns i 1 kap. 1 § regeringsformen och innebär att det måste finnas lagstöd för att en myndighet eller domstol ska kunna ålägga en medborgare något, döma honom eller henne till straff eller i övrigt ingripa i vederbörandes rättssfär. Principen inkluderar även ett krav på att lagstiftningen ska vara klar och tydlig samt att rättsregler ska vara utformad som en allmän regel och inte gälla enskilda personer eller från fall till fall. Objektivitets- och likhets- principen framgår av 1 kap. 9 § regeringsformen och uppställer krav på att domstolar och för- valtningsmyndigheter ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.
3 EU-medel med delad förvaltning
Sverige tar emot medel från nio EU-fonder som förvaltas gemen- samt av svenska myndigheter och Europeiska kommissionen. EU:s långtidsbudget ställer upp finansiella ramar och övergripande mål för hur pengarna ska användas under en flerårig period. Ett gemensamt regelverk ställer omfattande krav på hur den nationella förvaltnings- organisationen för fonderna ska organiseras och arbeta.
3.1Omfattningen av EU-medel med delad förvaltning
Som medlem i EU tar Sverige del av EU-medel från unionens gemen- samma budget. Huvuddelen av dessa medel förvaltas gemensamt av kommissionen och svenska myndigheter enligt principen om delad förvaltning. Det betyder att kommissionen har det yttersta ansvaret för genomförandet av budgeten, men att den svenska regeringen an- svarar för att bygga upp ett nationellt förvaltnings- och kontroll- system som garanterar en god ekonomisk förvaltning av EU:s medel i Sverige i enlighet med det gemensamma regelverket.
EU-medel med delad förvaltning förmedlas till stödmottagare i medlemsstaterna genom nationella program för olika EU-fonder eller samarbetsprogram som rör flera medlemsstater. Programmen löper över perioder som normalt varar i sju år. Programperioderna följer den periodicitet som gäller för EU:s långtidsbudget, den så kallade fleråriga budgetramen. Den nuvarande fleråriga budgetramen och de aktuella fondprogrammen gäller åren 2021–2027. Det nuvarande pro- grammet med finansiering från de två jordbruksfonderna, den så kallade strategiska planen för den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) gäller för åren 2023–2027 eftersom den senaste GJP-reformen för- senades med två år.
87
EU-medel med delad förvaltning |
SOU 2024:22 |
Följande EU-fonder med delad förvaltning är aktuella i Sverige under den nuvarande programperioden:
•Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ)
•Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu)
•Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf)
•Europeiska socialfonden+ (ESF+)
•Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden (EHFVF)
•Asyl-, migrations- och integrationsfonden (Amif)
•Fonden för inre säkerhet (ISF)
•Fonden för en rättvis omställning (FRO)
•Instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viser- ingspolitik (BMVI).
Utöver de ovan nämnda fonderna finns ytterligare en fond med delad förvaltning. Det är den tillfälliga så kallade Brexitjusterings- reserven (BAR) som inrättades för att kompensera företag och myn- digheter i vissa sektorer för negativa effekter av Storbritanniens utträde ur EU.1 Det kan också nämnas att ett antal svenska myndig- heter är involverade i hanteringen av EU:s facilitet för återhämtning och resiliens (RRF) som kanaliserar medel från EU:s krisåterhämt- ningspaket Next Generation EU. RRF förvaltas direkt av kommis- sionen, men åtgärderna som Sverige söker finansiellt stöd för beslu- tas inom ramen för den ordinarie svenska budgetprocessen.
Figur 3.1 visar omfattningen av EU-fonderna med delad förvaltning som är aktuella i Sverige under den nuvarande programperioden. Totalt rör det sig om cirka 12,1 miljarder kronor per år exklusive nationell medfinansiering.2 Det kan jämföras med Sveriges EU-avgift, som i genomsnitt beräknas uppgå till 48,6 miljarder kronor per år de kommande åren.3 Det ekonomiska bidrag som finns tillgängligt för
1Stöd från BAR fanns tillgängligt 2020–2023.
2Exklusive EU-medel från det territoriella samarbetet med finansiering från regionala utveck- lingsfonden (Interreg). Årsgenomsnittet för de två jordbruksfonderna avser perioden 2023–2027.
3Prop. 2023/24:1, Utgiftsområde 27. Siffran avser ett genomsnitt för åren 2024–2026.
SOU 2024:22 |
EU-medel med delad förvaltning |
Sverige inom RRF uppgår preliminärt till cirka 34 miljarder kronor 2021–2023.4
Figur 3.1 EU-medel med delad förvaltning i Sverige 2021–2027
Miljarder kronor, löpande priser
EGFJ
Ejflu
Eruf*
ESF+
AMIF
EHFVF
FRO
BMVI
ISF
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
5 |
10 |
15 |
20 |
25 |
30 |
35 |
40 |
|
|
|
Medel från EU |
|
|
Nationell medfinansiering |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källor: Nationella programdokument. Löpande priser betyder i sammanhanget att budgetramen i 2018 års priser indexeras med 2 procent per år för att underlätta medlemsstaternas programplanering.
*Eruf exklusive Interreg. Belopp i euro har räknats om med valutaku rsen 9,30 SEK/EURO enligt Förordning (1999:710) om valutakurs vid stöd från EU -budgeten. För enkelhets skull har samma kurs använts för EGFJ. I praktiken tillämpas rörlig växelkurs för utbetalningar från EGFJ.
Som framgår av figuren är de båda jordbruksfonderna de klart största EU-fonderna i Sverige. Tillsammans står de för drygt två tredjedelar av budgetramen för utbetalningar av EU-medel med delad förvaltning i Sverige. Den enskilt största delen är inkomststödet till lantbruks- företag som betalas ut från Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ). Med cirka 59 000 stödmottagare dominerar inkomststödet också räknat i antal stödmottagare. Eruf och ESF+ står för 12 respek- tive 10 procent av EU:s budgetram i Sverige. De övriga fonderna är i sammanhanget betydligt mindre.
En stor del av insatserna som fonderna finansierar kräver natio- nell medfinansiering. I Sverige består medfinansieringen huvudsak- ligen av anslag från statens budget avsedda för statlig medfinan- siering samt kommunala och regionala medel. Fördelningen mellan
4Sveriges återhämtningsplan. Sverige har avstått från att ansöka om medel från den lånefinansierade delen av RRF.
EU-medel med delad förvaltning |
SOU 2024:22 |
olika finansiärer beror bland annat på fondernas och programmens inriktning samt hur projektansökningar faller ut. Under program- perioden 2014–2020 kom nästan all svensk medfinansiering från offent- liga aktörer. Endast en mindre del var privata medel (figur 3.2).
Figur 3.2 Nationell medfinansiering i svenska fondprogram med finansiering från Ejflu, Eruf, ESF, Fead*, Amif, ISF och EHFF
Miljarder kronor 2015–2022
Anslag som disponeras av förvaltande myndighet
Annan statlig aktör, t.ex.
Arbetsförmedlingen och
Almi
Kommuner & kommunalförbund
23,1
Regioner (varav 1:1- anslaget ca 75%)
Övrigt
Källa: Egen sammanställning av uppgifter från förvaltande myndigheter. * Fonden för europeiskt bistånd för dem som har det sämst ställt.
Det största statliga anslaget avsett för nationell medfinansiering finns inom utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel. Medlen disponeras av Jordbruksverket. Anslag avsedda för med - finansiering finns också inom utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv samt utgiftsområde 19 Regional tillväxt. Här disponeras medlen av Svenska ESF-rådet respektive Tillväxtverket. Anslagen får användas till nationell medfinansiering av programinsatser och tek- niskt stöd för delfinansiering av fondförvaltningen. Andra statliga medfinansiärer är till exempel Arbetsförmedlingen och Försäkrings- kassan. För vissa av fonderna kan ordinarie offentliga utgifter räknas som en del av den nationella medfinansieringen. Det kan till exempel gälla aktivitetsersättning eller etableringsstöd till personer som del- tar i något av de projekt som ESF+ finansierar. Totalt beräknas den
SOU 2024:22 |
EU-medel med delad förvaltning |
svenska medfinansieringen kopplat till den nuvarande programperio- den uppgå till 37,3 miljarder kronor.5
3.2EU-budgeten och fondernas inriktning
EU:s gemensamma budget syftar till att finansiera unionens politik och är ett verktyg för att förverkliga gemensamma mål. Budgeten ut- gör cirka en procent av medlemsstaternas samlade bruttonational- inkomst (BNI). Det finns en årlig budget, och en flerårig budgetram som gäller för sju år i taget. Den fleråriga budgetramen fastställer EU:s långsiktiga utgiftsprioriteringar genom att sätta tak för de år- liga utgifterna och budgetens olika utgiftsområden. Den nuvarande budgetramen gäller för åren 2021–2027 och innehåller sju utgifts- områden med åtaganden om sammanlagt 1 074 miljarder euro. Utöver den ordinarie fleråriga budgetramen tillkommer det tillfälliga åter- hämtningsinstrumentet Next Generation EU om 750 miljarder kro- nor 2021–2023, varav 672,5 miljarder tillhandahålls genom den tidi- gare nämnda faciliteten för återhämtning och resiliens (RRF) som bidrag eller lån till medlemsstaterna. Syftet med RRF är att under- stödja strukturreformer och investeringar i medlemsstaterna.6
Medel från EU-budgeten betalas ut till medlemsstaterna genom någon av de förvaltningsformer som regleras i EU:s budgetförord- ning.7 Förvaltningsformerna är direkt, indirekt, respektive delad för- valtning. Direkt förvaltning av utgifter innebär att kommissionen betalar ut medel från EU-budgeten från egna avdelningar eller genom- förandeorgan. Vid indirekt förvaltning har kommissionen delegerat utbetalningsansvaret till internationella organisationer, nationella organ eller länder utanför EU. Delad förvaltning innebär som tidigare
5Egen sammanställning av nationella programdokument. För medfinansiering av stöd från Ejflu avses perioden 2023–2027. Se avsnitt 3.3.3 angående regelverket för nationell medfinansiering.
6Samtliga belopp är i 2018 års priser.
7Se artikel 62 i EU:s nya budgetförordning. Utredningen har haft tillgång till den nya budget- förordningen som ännu inte fått någon officiell beteckning; Regulation of the European Par- liament and of the Council on the financial rules applicable to the general budget of the Union (recast) (first reading) ‒ Confirmation of the final compromise text with a view to agreement, documentnr. st16800/23 ADD1, Bryssel av den 15 december 2023. För tydlighetens skull kan nämnas att den aktuella artikeln har motsvarande numrering i 2018 års budgetförordning, alltså i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2018/1046 av den 18 juli 2018 om finansiella regler för unionens allmänna budget, om ändring av förordningarna (EU) nr 1296/2013, (EU) nr 1301/2013, (EU) nr 1303/2013, (EU) nr 1304/2013, (EU) nr 1309/2013, (EU) nr 1316/2013, (EU) nr 223/2014, (EU) nr 283/2014 och beslut nr 541/2014/EU samt om upphävande av för- ordning (EU, Euratom) nr 966/2012.
EU-medel med delad förvaltning |
SOU 2024:22 |
nämnts att kommissionen har det yttersta ansvaret för förvaltningen av EU:s budget medan medlemsstaterna ansvarar för att administrera och kontrollera betalningarna i det egna landet.
Knappt 692 miljarder euro, eller 64 procent av EU:s budgetram för 2021–2027, hanteras genom delad förvaltning.8 Huvuddelen av dessa medel avser genomförandet av den gemensamma jordbruks- politiken och EU:s sammanhållningspolitik. Inom den gemensamma jordbrukspolitiken finns det, som tidigare nämnts, två stora fonder. I sammanhållningspolitiken ingår Eruf, ESF+, FRO och Samman- hållningsfonden. Den sistnämnda fonden är inte aktuell i Sverige. Övriga fonder finansierar EU:s gemensamma fiskeripolitik, migra- tion och gränsförvaltning samt säkerhet och försvar. Fondernas in- bördes storlek och åtaganden under den fleråriga budgetramen 2021–2027 framgår av tabellen nedan.
Tabell 3.1 Åtaganden för EU-fonder med delad förvaltning 2021–2027
Miljarder euro och procent av totala åtaganden i den fleråriga budgetramen, 2018 års priser
Fond |
Miljarder euro |
Procent |
|
|
|
EGFJ |
258,6 |
24,1 |
Eruf |
200,4 |
18,7 |
|
|
|
ESF+ |
88,0 |
8,2 |
Ejflu |
77,9 |
7,2 |
|
|
|
Sammanhållningsfonden |
42,6 |
4,0 |
Amif |
8,7 |
0,8 |
FRO |
7,5 |
0,7 |
EHFVF |
5,4 |
0,5 |
|
|
|
ISF |
1,7 |
0,2 |
BMVI |
1,0 |
0,1 |
|
|
|
Summa fonder med delad förvaltning |
691,7 |
64,4 |
Källa: Europeiska kommissionen och egen beräkning. Uppgifterna inkluderar inte medel från Next Generation EU. Finansiering av GJP-åtgärder 2021–2022 från jordbruksfonderna är inkluderade.
I det följande beskrivs fonderna översiktligt utifrån de huvudsakliga politikområden som de hör till. Regelverket för förvaltning och kon- troll av fondmedlen beskrivs närmare i avsnitt 3.3.
82018 års priser. Siffrorna avser åtaganden under den fleråriga budgetramen 2021–2027.
SOU 2024:22 |
EU-medel med delad förvaltning |
3.2.1Den gemensamma jordbrukspolitiken
EU:s gemensamma jordbrukspolitik (GJP) har historiskt stått för majoriteten av EU-budgetens utgifter. Den har emellertid minskat i omfattning under senare år och utgör cirka 31 procent av EU:s åtaganden under den fleråriga budgetramen 2021–2027.9
GJP har tio centrala mål:10
•garantera lantbrukarna en skälig inkomst
•öka konkurrenskraften
•förbättra böndernas ställning i livsmedelskedjan
•motverka klimatförändringen och klimatanpassa jordbruket
•vårda miljön
•bevara landskap och biologisk mångfald
•stödja generationsskiften
•bidra till en levande landsbygd
•skydda folkhälsan och matens kvalitet
•främja kunskapsöverföring och innovation.
Den gemensamma jordbrukspolitiken är traditionellt uppdelad i två så kallade pelare som utgörs av direktstöd och marknadsstöd respek- tive åtgärder för landsbygdsutveckling. Direktstödet avser i huvud- sak rättighetsbaserade stöd till lantbrukare, som fördelas via EGFJ utan nationell medfinansiering. Under GJP 2023–2027 hör även ett- åriga miljöersättningar till den första pelaren. Även den andra pelaren omfattar i stor utsträckning rättighetsbaserade stöd till lantbrukare. Det rör sig om stöd som betalas ut per hektar eller djurenheter till alla stödsökande som uppfyller de uppsatta villkoren. Miljöersätt- ningar, stöd till områden med naturgivna begränsningar för jordbruks- produktion samt djurvälfärdsersättningar är exempel på sådana åt- gärder. Den andra pelaren omfattar även olika former av projekt- och företagsstöd där inte bara jordbruksföretag är stödmottagare. Åtgär-
9Andelen avser de bägge jordbruksfonderna inom utgiftsrubriken Naturresurser och miljö. Den gemensamma fiskeripolitiken finns under samma utgiftsområde men är inte inkluderad i siffran.
10https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/cap-overview/new-cap-2023- 27/key-policy-objectives-new-cap_sv, besökt 2023-01-25.
EU-medel med delad förvaltning |
SOU 2024:22 |
derna i den andra pelaren finansieras från Ejflu med kompletterande nationell medfinansiering.
3.2.2Den europeiska sammanhållningspolitiken
EU:s sammanhållningspolitik har som mål att bidra till ekonomisk, social och territoriell sammanhållning inom unionen. Sammanhåll- ningspolitiken står för ungefär 31 procent av EU:s åtaganden under 2021–2027.11
Ekonomisk och social sammanhållning handlar om att minska skill- naderna mellan unionens regioner och eftersläpningen för de minst gynnade regionerna. Sammanhållningen kan avse ekonomiska, sociala och territoriella aspekter och syftar även till att främja Europas kon- kurrenskraft. Under programperioden 2021–2027 är sammanhållnings- politiken inriktad mot följande mål12:
1.Ett konkurrenskraftigare och smartare Europa genom främjande av innovativ och smart ekonomisk omvandling och regional IKT- konnektivitet.
2.En grönare och koldioxidsnål övergång till en ekonomi med noll nettoutsläpp och ett motståndskraftigt Europa genom främjande av en ren och rättvis energiomställning, gröna och blå investeringar, den cirkulära ekonomin, begränsning av klimatförändringar, klimat- anpassning, riskförebyggande, riskhantering och hållbar mobili- tet i städer.
3.Ett mer sammanlänkat Europa genom förbättrad mobilitet.
4.Ett mer socialt och inkluderande Europa genom införandet av den europeiska pelaren för sociala rättigheter.
5.Ett EU närmare medborgarna genom främjande av hållbar och in- tegrerad utveckling av alla typer av territorier och lokala initiativ.
11Andelen avser de tre stora fonderna inom utgiftsrubriken Sammanhållning, resiliens och vär- den. Hela utgiftsrubriken motsvarar cirka 35 procent av de totala åtagandena under perioden.
12Artikel 5 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1060 av den 24 juni 2021 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden+, Sammanhållningsfonden, Fonden för en rättvis omställning och Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden samt finansiella regler för dessa och för Asyl-, migrations- och integrationsfonden, Fonden för inre säkerhet samt instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik, i fortsättningen ”förordning 2021/ 1060 om gemensamma bestämmelser”.
SOU 2024:22 |
EU-medel med delad förvaltning |
Sammanhållningspolitiken realiseras genom de projekt som finansieras genom Eruf, ESF+, FRO och Sammanhållningsfonden. Sammanhåll- ningsfonden gäller de av EU:s medlemsstater som har en BNP som understiger 90 procent av genomsnittet i EU:s 27 medlemsstater, vilket betyder att Sverige inte tilldelas medel ur fonden.
De aktuella fonderna ska stödja de politiska målen som anges i för- ordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser, (även kallad CPR). Eruf ska stödja investeringar riktade mot uppfyllelsen av alla fem målen men de två första målen är prioriterade. ESF+ ska bidra till politiskt mål 4. FRO ska stödja det specifika målet att göra det möjligt för regioner och människor att hantera de sociala, syssel- sättningsrelaterade, ekonomiska och miljömässiga effekterna av om- ställningen i riktning mot unionens klimat- och energimål för 2030 och en klimatneutral ekonomi i unionen senast 2050, med utgångs- punkt i Parisavtalet.13
En förändring till programperioden 2021–2027 är de ökade förut- sättningarna att inom ramen för Eruf finansiera insatser för kompe- tensutveckling inom ramen för mål 1 om ett konkurrenskraftigare och smartare Europa.14
3.2.3Fonder inom andra politikområden
Ytterligare fonder med delad förvaltning finns som nämnts ovan också inom EU:s gemensamma fiskeripolitik (GFP), migration- och gräns- förvaltning samt säkerhet och försvar.
Den gemensamma fiskeripolitiken ska säkerställa att fiske- och vattenbruksverksamheterna skapar långsiktigt hållbara miljömässiga ekonomiska och sociala villkor samt bidra till att trygga livsmedels- försörjningen. Fiskeripolitiken realiseras genom Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden (EHFVF). Fonden ska bland annat hjälpa fiskare att övergå till hållbart fiske och stödja utvecklingen av ett hållbart vattenbruk.15
EU-medel till migration och gränsförvaltning syftar till att han- tera utmaningar kopplat till migration och bevakningen av EU:s
13Artikel 5 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.
14Artikel 3.1 a punkten 4 i förordningen 2021/1058 om Europiska regionala utvecklingsfonden samt sammanhållningsfonden.
15Fonden för en rättvis omställning (FRO) som tillkom i budgetramen för 2021–2027 sorterar in under utgiftsrubriken Naturresurser och miljö, men räknas i andra sammanhang till sam- manhållningsfonderna.
EU-medel med delad förvaltning |
SOU 2024:22 |
yttre gränser. Medel som går till säkerhet och försvar syftar bland annat till att förbättra säkerheten och tryggheten för EU:s med- borgare och stärka Europas försvarskapacitet. Inom dessa områden finns sedan tidigare två fonder med delad förvaltning: Asyl-, migra- tions- och integrationsfonden (Amif) respektive Fonden för inre säkerhet (ISF). Under den fleråriga budgetramen 2021–2027 tillkom Instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viserings- politik (BMVI).16 Dessa tre fonder benämns ibland inrikesfonder.
3.3Regelverket för fonder med delad förvaltning
Generella bestämmelser om EU-budgeten och den fleråriga budget- ramen finns i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF- fördraget) och i EU:s budgetförordning. Budgetförordningen fast- ställer bland annat regler och principer som styr EU:s budgetprocess, inklusive upprättandet av fleråriga budgetramar och årliga budgetar. Budgetförordningen fastställer också regler för budgetkontroll och revision för att säkerställa att medlen används korrekt och effektivt. Enligt artiklarna 36.1 och 63.1 i budgetförordningen17 ska kommis- sionen och medlemsstaterna tillämpa principen om sund ekonomisk förvaltning. En del i detta är att ha detaljerade regler och rutiner för att undvika och hantera faktiska och upplevda intressekonflikter samt att inrätta ett ändamålsenligt och effektivt internt kontroll- system (kapitel 8).
Utformningen av regelverket för de olika fonderna är i stor ut- sträckning beroende av innehållet i den fleråriga budgetramen. Det betyder att regelverket för fonderna uppdateras vart sjunde år. Regel- verket för jordbruksfonderna (EGFJ och Ejflu) inryms i de förord- ningar som reglerar den gemensamma jordbrukspolitiken:18
•Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2116 av den 2 december 2021 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av förord- ning (EU) nr 1306/2013, i fortsättningen ”förordningen 2021/2116
16BMVI finansieras i sin tur från Fonden för integrerad gränsförvaltning (IBMF), en fond som i övrigt förvaltas direkt av kommissionen.
17Artikelhänvisningarna är de samma i 2018 års budgetförordning och i den nya budgetförord- ningen som ännu inte fått någon formell beteckning.
18Under 2021 och 2022 fanns övergångsbestämmelser som ändrade och förlängde tidigare gäl- lande förordningar.
SOU 2024:22 |
EU-medel med delad förvaltning |
om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken”.
•Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2115 av den 2 december 2021 om fastställande av regler om stöd för de strategiska planer som medlemsstaterna ska upprätta inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken (strategiska GJP-planer) och som finansieras av Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveck- ling (Ejflu) samt om upphävande av förordningarna (EU) nr 1305/2013 och (EU) nr 1307/2013, i fortsättningen ”förord- ningen 2021/2115 om strategiska planer”.
•Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2117 av den 2 december 2021 om ändring av förordning (EU) nr 1308/2013 om en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter, förord- ning (EU) nr 1151/2012 om kvalitetsordningar för jordbruks- produkter, förordning (EU) nr 251/2014 om geografiska be- teckningar för aromatiserade vinprodukter och förordning (EU) nr 228/2013 om åtgärder inom jordbruket till förmån för EU:s yttersta randområden.
Under den fleråriga budgetramen 2021–2027 regleras övriga fonder i en och samma paraplyförordning, förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser, ofta kallad CPR (Common Provisions Regulation).19 Mer detaljerade regler finns i kompletterande förord- ningar för respektive fond samt i de förordningar som kommissionen beslutar om, så kallade genomförandeakter och delegerade akter. Kommissionen ger även ut riktlinjer för att vägleda medlemsstaterna om fondernas förvaltning. De viktigaste kompletterande förordning- arna för fonderna under CPR är:
•Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1056 av den 24 juni 2021 om inrättande av Fonden för en rättvis omställning.
•Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1057 av den 24 juni 2021 om inrättande av Europeiska socialfonden+ (ESF+) och om upphävande av förordning (EU) nr 1296/2013, i fortsättningen ”förordningen 2021/1057 om inrättande av ESF+”.
19Under programperioden 2014–2020 omfattades fem fonder av gemensamma regler och be- nämndes europeiska struktur- och investeringsfonder (ESI-fonder).
EU-medel med delad förvaltning |
SOU 2024:22 |
•Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1058 av den 24 juni 2021 om Europeiska regionala utvecklingsfonden och Sammanhållningsfonden.
•Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1059 av den 24 juni 2021 om särskilda bestämmelser för målet Europeiskt territoriellt samarbete (Interreg) med stöd av Europeiska regionala utvecklingsfonden och finansieringsinstrument för yttre åtgärder, i fortsättningen ”förordningen 2021/1059 om särskilda bestäm- melser för målet Europeiskt territoriellt samarbete (Interreg)”.
•Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1139 av den 7 juli 2021 om Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruks- fonden och om ändring av förordning (EU) 2017/1004.
•Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1147 av den 7 juli 2021 om inrättande av Asyl-, migrations- och integrations- fonden.
•Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1148 av den 7 juli 2021 om inrättande, som en del av Fonden för inte- grerad gränsförvaltning, av instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik.
•Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1149 av den 7 juli 2021 om inrättande av Fonden för inre säkerhet.
De följande avsnitten beskriver översiktligt vilka krav som ställs på förvaltningen och kontrollsystemet och vilka obligatoriska funktio- ner som ska finnas i medlemsstaterna avseende den fleråriga budget- ramen 2021–2027.
3.3.1Partnerskapsöverenskommelser och strategiska planer
För fem av fonderna med gemensamt regelverk (Eruf exklusive Interreg, ESF+, Sammanhållningsfonden, FRO och EHFVF) har varje medlemsstat tagit fram en partnerskapsöverenskommelse mel- lan medlemsstaten och EU-kommissionen. Partnerskapsöverens- kommelsen gäller för perioden 2021–2027 och beskriver på strate- gisk nivå hur fonderna ska genomföras i respektive medlemsstat.
SOU 2024:22 |
EU-medel med delad förvaltning |
Vad gäller jordbruksfonderna ska varje medlemsstat utarbeta en strategisk plan för genomförandet av den gemensamma jordbruks- politiken. Den strategiska planen inleds med en förklaring som be- skriver den strategiska inriktningen 2023–2027.
3.3.2Fondprogram
För varje fond som omfattas av CPR ska medlemsstaterna ta fram förslag till ett eller flera program och lämna in dessa till EU-kommis- sionen för godkännande. Programmen anger bland annat hur med- lemsstaterna avser att använda fondmedlen under en programperiod och hur nationella prioriteringar knyter an till de EU-gemensamma målen för fonderna.
För sammanhållningsfonderna och FRO styrs inriktningen bland annat av landspecifika investeringsriktlinjer som kommissionen tar fram inom ramen för den så kallade europeiska planeringsterminen.
För jordbruksfonderna fungerar den strategiska planen på samma sätt som ett program. Utöver de strategiska delar som nämns ovan ska de strategiska planerna beskriva hur den gemensamma jordbruks- politiken ska genomföras i respektive medlemsstat 2023–2027. Pla- nerna omfattar såväl EGFJ- som Ejflu-finansierade åtgärder och be- skriver bland annat budgetfördelning, stödvillkor och indikatorer med målvärden. EGFJ finansierar även vissa åtgärder som inte inkluderas i den strategiska planen.
När det gäller program inom Interreg med finansiering från Eruf ställer sig deltagande medlemsstater bakom de aktuella programmen innan respektive förvaltande myndighet skickar in programmen till kommissionen för godkännande.
Nödvändiga villkor
CPR inkluderar en rad nödvändiga villkor som medlemsstaterna be- höver uppfylla under programperioden 2021–2027 för att kunna ta del av fondmedel. Det finns övergripande nödvändiga villkor och tema- tiska nödvändiga villkor. De tematiska villkoren är kopplade till de olika politiska målen och de särskilda målen för varje fond.
De övergripande nödvändiga villkoren omfattar följande områden:
EU-medel med delad förvaltning |
SOU 2024:22 |
•Effektiva mekanismer för övervakning av marknaden för offent- lig upphandling.
•Verktyg och kapacitet för en effektiv tillämpning av reglerna om statligt stöd.
•Effektiv tillämpning och genomförande av stadgan om de grund- läggande rättigheterna.
•Genomförande och tillämpning av FN-konventionen om rättig- heter för personer med funktionsnedsättning i enlighet med rå- dets beslut 2010/48/EG.
3.3.3Nationell medfinansiering
För att få finansiering med EU-medel krävs i de flesta fall nationell medfinansiering. Den nationella medfinansieringen kan bestå av både offentlig och privat finansiering och beräknas i Sverige uppgå till 37,3 miljarder kronor under programperioden 2021–2027.20
För program med finansiering från fonder som omfattas av CPR fastställer kommissionen medfinansieringsgrad och maximalt stöd- belopp i besluten om att godkänna respektive program. Den genom- snittliga medfinansieringsgraden varierar beroende på fond, vilka prioriteringar som programinsatserna svarar mot och vilken typ av region det är frågan om. Maximala andelar som får finansieras med EU-medel framgår av CPR eller av fondspecifika förordningar. Till exempel får finansieringen från EU för målet Investering för syssel- sättning och tillväxt för varje prioritering maximalt uppgå till 85 pro- cent i så kallade mindre utvecklade regioner. I mer utvecklade regio- ner, dit större delen av Sverige räknas, får unionsfinansieringen för det ovan nämnda målet inte överskrida 50 procent.21 För Interreg och för andra CPR-fonder kan andra nivåer gälla. Inom till exempel ESF+ får medfinansieringsgraden från EU för vissa prioriteringar höjas till 95 procent.22
20Egen sammanställning av nationella programdokument exklusive Interreg. Medfinansiering till stöd från Ejflu avser perioden 2023–2027.
21Artikel 112 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser. Sju av de nio svenska regionalfondsprogrammen hör till kategorin mer utvecklade regioner och finansieras till 40 pro- cent av EU. Eruf-programmet för Norra Mellansverige räknas som övergångsregion och finan- sieras till 50 procent av EU.
22Artikel 14.4 i förordningen 2021/1057 om inrättande av ESF+. I det svenska nationella programmet för ESF+ 2021–2027 ligger medfinansieringsgraden från EU på 40–95 procent.
SOU 2024:22 |
EU-medel med delad förvaltning |
För stöd med finansiering med medel från jordbruksfonderna gäller de stödnivåer som anges i Sveriges strategiska plan för den gemensamma jordbrukspolitiken 2023–2027. För direktstöd, ettåriga miljöersättningar och marknadsstöd med huvudsaklig finansiering från EGFJ är stödnivån 100 procent och det krävs alltså ingen natio- nell medfinansiering. För de olika stödformerna inom den andra pela- ren, med finansiering från Ejflu, är bidragsdelen från EU i Sveriges fall i genomsnitt cirka 40 procent.23 Maximala stödnivåer från Ejflu framgår av förordningen 2021/2115 om strategiska planer.
Tekniskt stöd
Inom ramen för fondprogrammen får medlemsstaterna använda en del av fondmedlen till så kallat tekniskt stöd för att delfinansiera delar av förvaltningen. Tekniskt stöd, ofta kallat TA-medel, kan exempel- vis handla om finansiering av kostnader för utvärdering, informa- tionsinsatser, kontroller, datasystem och i vissa fall revision. Omfatt- ningen och användningen av tekniskt stöd är förordningsstyrt och begränsas för innevarande programperiod till mellan 3,5 och 6 pro- cent av EU-stödet beroende på fond.24
3.3.4Förvaltningens organisering
De formella funktionerna som ska finnas på plats för förvaltningen av fondprogram skiljer sig något åt mellan fonderna som styrs av CPR- respektive GJP-regelverket.
För varje fondprogram med finansiering från CPR-fonder ska medlemsstaterna utse en förvaltande myndighet och en revisions- myndighet. Den förvaltande myndigheten ansvarar bland annat för urval av insatser, kontroller av att stödmottagarna uppfyller stöd- villkoren, utbetalningar och redovisning till kommissionen. Den för- valtande myndigheten kan även sköta den så kallade redovisnings- funktionen som också ska finnas. Denna behöver i så fall hållas åt-
23De nationella bidragssatserna är i Sveriges strategiska plan satta till 22,19 procent, 30 pro- cent, 50 procent eller 60 procent beroende på stödform.
24För Interregprogram är det tekniska stödet högre och uppgår till cirka 7–10 procent av EU- medlen.
EU-medel med delad förvaltning |
SOU 2024:22 |
skild från myndighetens övriga funktioner.25 Den förvaltande myn- digheten kan delegera vissa uppgifter, exempelvis utbetalningar, till en eller flera stödmyndigheter, så kallade förmedlande organ.
För de bägge jordbruksfonderna ska medlemsstaterna utse tre så kallade styrande organ med olika roller i genomförandet av GJP: en behörig myndighet, ett utbetalande organ och ett attesterande organ.
Den behöriga myndigheten, som utses på ministernivå, ska ut- färda, granska och återkalla ackreditering av utbetalande organ samt utse attesterande organ. Det utbetalande organet ansvarar för för- valtning och kontroll av utgifter som finansieras med medel från EGFJ och Ejflu. Om fler än ett utbetalande organ ackrediteras ska det utses ett samordningsorgan för dessa. Det utbetalande organet kan delegera uppgifter till så kallade delegerade organ. Verkställandet av utbetalningar får dock inte delegeras. Det attesterande organet mot- svarar revisionsmyndigheten i CPR-regelverket. Det ska granska och uttala sig om huruvida fondernas räkenskaper ger en rättvisande bild och om förvaltningen sker enligt gällande EU-förordningar. Det attesterande organet behöver inte vara en myndighet utan kan också vara ett privat revisionsorgan.
Utöver de styrande organen ska det också utses en förvaltande myndighet som ansvarar för genomförandet av den nationella strate- giska planen för GJP. Den förvaltande myndigheten kan liksom utbetalande organ också delegera uppgifter till stödmyndigheter, men då benämns dessa förmedlande organ (jämför CPR-fonderna ovan).
I Sverige utser regeringen de myndigheter som ska ha de olika rollerna för varje fond eller program.26 Under programperioden 2021–2027 finns det åtta förvaltande myndigheter (inklusive utbe- talande organ för jordbruksfonderna). Ekonomistyrningsverket (ESV) är revisionsmyndighet (attesterande organ för jordbruksfonderna). Landsbygds- och infrastrukturdepartementet är behörig myndighet. Den svenska förvaltningsorganisationen beskrivs i kapitel 4.
25Redovisningsfunktionen motsvarar det som i föregående programperiod kallades atteste- rande myndighet och ska inte förväxlas med attesterande organ för jordbruksfonderna.
26Landsbygds- och infrastrukturdepartementet har rollen som behörig myndighet för jord- bruksfonderna och ansvarar för att ackreditera utbetalande organ och utse attesterande organ.
SOU 2024:22 |
EU-medel med delad förvaltning |
3.3.5Partnerskapsprincipen
Regelverket för fonderna ställer krav på att aktörer från lokala och re- gionala myndigheter, näringslivets och arbetsmarknadens organisa- tioner samt företrädare för civilsamhället ska vara involverade under hela programcykeln; från programplanering och genomförande till övervakning och utvärdering. Detta krav brukar kallas partnerskaps- principen, alternativt principen om flernivåstyre. Denna princip stäl- ler krav på ett nära samarbete mellan kommissionen och offentliga myndigheter på nationell, regional och lokal nivå i medlemsstaterna, arbetsmarknadens parter samt organisationer som företräder det civila samhället.27
Partnerskapsprincipen gäller för samtliga EU-fonder med delad förvaltning. För de fonder som omfattas av förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser finns partnerskapsprincipen intagen i artikel 8. Enligt bestämmelsen ska medlemsstaterna organisera och genomföra ett omfattande partnerskap både för partnerskapsöverens- kommelsen och för varje program. Detta ska ske i enlighet med med- lemsstatens institutionella och rättsliga ram och med beaktande av fondernas särdrag. Partnerskapen ska inkludera myndigheter på lokal, regional och nationell nivå, representanter från näringslivet, arbets- givare och fackföreningar, organisationer från civilsamhället samt, i tillämpliga fall, företrädare för forskningsorganisationer och läro- säten. Partnerskapen ska verka i enlighet med principen om flernivå- styre och med en nedifrån och upp-strategi.
Beträffande den gemensamma jordbrukspolitiken finns partner- skapsprincipen intagen i artikel 106.3 i förordningen 2021/2115 om strategiska planer. Här föreskrivs att varje medlemsstat ska organi- sera ett partnerskap med behöriga regionala och lokala myndigheter. Av bestämmelsen framgår vidare att partnerskapen ska inkludera rele- vanta myndigheter på regional och lokal nivå, näringslivets och arbets- marknadens parter, inklusive företrädare för jordbrukssektorn samt relevanta organ som företräder civilsamhället och, i tillämpliga fall, organ som främjar social inkludering, grundläggande rättigheter, jäm- ställdhet och icke-diskriminering.
27Se bland annat skäl 2 i ingressen till den europeiska uppförandekoden för partnerskap, kom- missionens delegerade förordning 240/2014.
EU-medel med delad förvaltning |
SOU 2024:22 |
Partnerskapsprincipen kommer till uttryck genom exempelvis över- vakningskommittéer och samverkan i olika partnerskapskonstella- tioner, landsbygdsnätverk och lokala aktionsgrupper (LAG).
Den europeiska uppförandekoden för partnerskap
I syfte att stödja och underlätta medlemsstaternas arbete med att organisera partnerskap för partnerskapsöverenskommelser och pro- gram som stöds av fonderna inom sammanhållningspolitiken, EHFF (nuvarande EHVFV) samt Ejflu antogs 2014 en gemensam uppförande- kod för partnerskapsprincipen genom kommissionens delegerade för- ordning 240/2014. Arbetet med att organisera och genomföra part- nerskap inom ramen för dessa fonder ska enligt regleringen av fonderna ske i enlighet med uppförandekoden.28
Uppförandekoden fastställer en gemensam uppsättning normer. I kapitel II anges de viktigaste principerna för öppna förfaranden vid urval av relevanta parter. Bland annat föreskrivs i artikel 2 att med- lemsländerna ska se till att parterna är de mest representativa berörda parterna och att de utses som vederbörligen bemyndigade företrä- dare, med beaktande av deras kompetens, möjlighet att delta aktivt och lämplig representationsnivå. I kapitel III anges de viktigaste prin- ciperna och god praxis för medverkan av relevanta parter i utarbe- tandet av partnerskapsöverenskommelser och programmen. För att säkerställa öppen och effektiv medverkan av relevanta parter anges i artikel 5 att medlemsstaterna och de förvaltande myndigheterna ska samråda med partnerskapen om process och tidsplan samt att med- lemsstaterna ska se till att parterna medverkar i utarbetande av part- nerskapsöverenskommelsen och programmen. Vid utarbetande av partnerskapsöverenskommelsen anges vidare i artikel 6 att medlems- staterna, i överensstämmelse med sina institutionella och rättsliga ramar, ska se till att relevanta parter medverkar i utarbetandet av part- nerskapsöverenskommelsen. Detsamma gäller enligt artikel 8 med- verkan i utarbetandet av programmen. I artikeln framgår även att med- lemsstaterna ska se till att partnerna vid utarbetandet av programmen särskilt medverkar när det gäller analys och kartläggning av behov,
28Detta framgår av artikel 8.4 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser re- spektive artikel 106.5 i förordningen 2021/2115 om strategiska planer.
SOU 2024:22 |
EU-medel med delad förvaltning |
fastställande av prioriteringar med tillhörande mål samt fördelning av medel.
Kapitel IV, artiklarna 10–11, i uppförandekoden innehåller bestäm- melser som reglerar god praxis för fastställande av medlemskapsregler och arbetsordning för övervakningskommittéer. Vidare reglerar ka- pitel V, artiklarna 13–16, de viktigaste principerna och god praxis för medverkan av relevanta parter vid utarbetandet av ansöknings- omgångar och lägesrapporter samt när det gäller övervakning och ut- värdering av programmen.
Lokala aktionsgrupper
För några av fonderna (Eruf, ESF+, FRO, Ejflu och EHFVF) får medlemsstaterna använda sig av lokalt ledd utveckling, som är en arbetsmetod för trepartssamarbeten mellan privat, offentlig och ideell sektor på lokal nivå. Metoden får användas inom geografiskt avgränsade områden, så kallade Leaderområden, där en lokal aktionsgrupp (LAG) ansvarar för att ta fram lokalt ledda utvecklingsstrategier.29
Nätverk för den gemensamma jordbrukspolitiken
Varje medlemsstat ska inrätta ett nationellt nätverk för den gemen- samma jordbrukspolitiken. Detta nätverk kan bestå av myndigheter, rådgivare, forskare och andra aktörer inom jordbruk och landsbygds- utveckling på nationell nivå. De nationella nätverken ska på olika sätt bistå medlemsstaternas förvaltningar i genomförandet av den strate- giska planen och bidra till att förbättra kvaliteten på genomförandet.30
Övervakningskommittéer
För varje program med finansiering från CPR-fonder ska det på nationell nivå inrättas en övervakningskommitté som har till uppgift att granska programmens genomförande och måluppfyllelse.31 En övervakningskommitté kan omfatta fler än ett program.
29Artikel 33 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser. Under nuvarande pro- gramperiod finansierar Sverige lokalt ledd utveckling genom Leader med medel från Ejflu.
30Artikel 126 i förordningen 2021/2115 om strategiska planer.
31Artikel 38 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.
EU-medel med delad förvaltning |
SOU 2024:22 |
På motsvarande sätt ska det finnas en övervakningskommitté för att övervaka genomförandet av den strategiska planen för jordbruks- politiken.32
3.3.6Utvärdering, uppföljning och rapportering
Regelverket för fonderna ställer flera krav på utvärdering inför under, och efter genomförandet av fondprogram.33
Medlemsstaterna ansvarar för utvärdering och kontinuerlig upp- följning av fondprogrammen inom ramen för delad förvaltning. Utvärderingen sker utifrån ett förhållandevis omfattande regelverk med riktlinjer och rekommendationer framtagna av kommissionen. Övervakningskommittén för respektive program ska godkänna utvär- deringsplanen och har en central roll som mottagare av program- utvärderingar. Kommissionen samlar in och sammanställer uppfölj- ningar och utvärderingar på europeisk nivå.
EU:s regelverk för fonderna ställer även krav på vilka uppgifter som ska rapporteras och följas upp av de förvaltande myndigheterna. För varje fond har kommissionen tagit fram gemensamma resultat- indikatorer. Indikatorerna ingår i ett gemensamt system och syftar bland annat till att på europeisk nivå samla information om fondernas genomförande och resultat i medlemsstaterna. Utöver resultatindika- torerna finns det så kallade outputindikatorer för fondprogrammen, vilka ger information om till exempel antalet projekt och deltagare.
Medlemsstaternas årliga prestationsrapporter innehåller genom- förd output, utgifter som deklarerats, förhållandet mellan de utgifter som avses och relevant output samt resultatindikatorer i förhållande till delmål. Vartannat år sker en översyn och i samband med denna tas handlingsplaner fram för de mål som inte uppnåtts. Om hand- lingsplanen inte uppfylls eller ändras enligt kommissionens skriftliga begäran kan månadsutbetalningar hållas inne.
Förutom den rapportering som styrs genom CPR och GJP-för- ordningarna har kommissionen möjlighet att ställa ytterligare krav på omfattande rapportering genom så kallade delegerade akter.
32Artikel 124 i förordningen 2021/2115 om strategiska planer.
33Under innevarande programperiod ska medlemsstaterna genomföra förhandsutvärderingar för att förbättra kvaliteten på utformningen av de strategiska GJP-planerna.
SOU 2024:22 |
EU-medel med delad förvaltning |
De förvaltande myndigheterna (utbetalande organ för jordbruks- fonderna) ska även årligen förse kommissionen med räkenskaper över de utbetalningar som gjorts under perioden. Räkenskaperna ska åtföljas av en förvaltningsförklaring där den som ansvarar för förvalt- ningen intygar att
•uppgifterna är rättvisande, fullständiga och korrekta,
•utgifterna har använts för avsedda ändamål,
•de kontrollsystem som införts säkerställer de underliggande trans- aktionernas laglighet och korrekthet.
Förvaltningsförklaringen ska åtföljas av ett yttrande från den utsedda revisionsmyndigheten eller ett oberoende revisionsorgan.
3.3.7Revision av EU-medel
Europeiska revisionsrätten är Europeiska unionens externa revisions- organ. Revisionsrätten ansvarar för att lämna oberoende bedömningar av den ekonomiska förvaltningen av EU-medel och rapporterar till Europaparlamentet och till rådet. Rätten bedömer hur kommissio- nen har fullgjort sin uppgift att förvalta budgeten korrekt. I samband med detta kontrollerar revisionsrätten att årsredovisningar är full- ständiga och korrekta, transaktioner lagliga och korrekta och att för- valtningen av medel har varit sund. Revisionsrätten lägger särskild vikt vid att utvärdera kontrollsystem och vid att rekommendera korrige- rande åtgärder.
Kommissionen och ansvariga generaldirektorat genomför även revision i medlemsstaterna för att bland annat bedöma om redovis- ningarna är korrekta och lagliga samt om förvaltnings- och kontroll- systemet är effektivt.
På nationell nivå granskar ett oberoende revisionsorgan att för- valtnings- och kontrollsystemen för EU:s olika fonder lever upp till de krav som regelverket ställer. I Sverige har Ekonomistyrningsverket (ESV) den uppgiften i egenskap av revisionsmyndighet och atteste- rande organ för fonderna med gemensam reglering respektive jord- bruksfonderna. Därutöver reviderar även Riksrevisionen de aktuella myndigheternas årsredovisningar i egenskap av nationellt revisions- organ. Även om Riksrevisionen inte har någon formell roll i gransk-
EU-medel med delad förvaltning |
SOU 2024:22 |
ningen av EU:s budget, ska nationella revisionsorgan enligt fördra- get samarbeta med revisionsrätten när denna utför sina uppgifter. Riksrevisionen har också ett ansvar för granskningen av de nationella medel som medfinansierar EU-finansierade insatser. Riksrevisionen granskar även årsredovisningen för staten inklusive det nationella in- tygande avseende EU-medel med delad förvaltning som regeringen lämnar med ansvariga myndigheters förvaltningsförklaringar som grund.
3.3.8Skyddet av EU:s ekonomiska intressen
I artikel 325 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF- fördraget) anges att EU-kommissionen och medlemsstaterna har ett gemensamt ansvar för att bekämpa bedrägerier och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot EU:s ekonomiska intressen. Skyldig- heten omfattar alla inkomster, utgifter och tillgångar som omfattas av Europeiska unionens budget eller av institutionernas, organens och byråernas budgetar eller de budgetar som dessa förvaltar och övervakar.
EU:s huvudsakliga organ för bedrägeribekämpning är Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf). Nedan beskrivs Olaf och några andra brottsbekämpande EU-organ med uppgifter inom om- rådet. Den rättsliga regleringen gällande oegentligheter och brott med EU-medel behandlas mer utförligt i kapitel 10.
IEU-kommissionens och medlemsstaternas ansvar att skydda EU:s ekonomiska intressen ingår också att inrätta ändamålsenliga interna kontrollsystem (kapitel 8).
Olaf
EU:s bedrägeribekämpningsbyrå, Olaf, utreder bedrägerier med EU- medel, korruption och allvarliga missförhållanden. Olaf är en av kommissionens avdelningar men arbetar helt självständigt. Olaf får besluta att inleda en utredning om det föreligger skälig misstanke om att det har förekommit bedrägeri, korruption eller annan olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen.
Olaf utför både interna och externa utredningar. De interna ut- redningarna avser utredningar av EU:s institutioner, organ och byråer. De externa utredningarna avser alla övriga utredningar som rör unio-
SOU 2024:22 |
EU-medel med delad förvaltning |
nens ekonomiska intressen. Olaf får inom ramen för sina utredningar genomföra kontroller och inspektioner på plats i medlemsstaterna. Medlemsstaternas behöriga myndigheter, i Sverige Ekobrottsmyn- digheten (EBM), ska ge Olaf det stöd som behövs för att byrån ska kunna utföra sitt uppdrag effektivt.
Medlemsstaterna ska rapportera oriktigheter med EU-medel till kommissionen (Olaf) i enlighet med förordningen 2015/197334. Enligt förordningen ska medlemsstaterna rapportera oegentligheter till kommissionen som avser ett belopp som överstiger 10 000 euro i bidrag från fonderna eller som har varit föremål för ett första admi- nistrativt eller rättsligt konstaterande.
Rapporteringsskyldigheten fullgörs kvartalsvis till Olaf i kommis- sionens rapporteringssystem Irregularity Management System (IMS). IMS används av EU:s medlemsländer, kandidatländer till EU och även vissa andra utomstående länder. De rapporteringar som kommer in i IMS kan ligga till grund för Olaf:s utredningar. I Sverige är det respektive förvaltande myndighet som ansvarar för rapporteringen till IMS.
Europeiska åklagarmyndigheten
Europeiska åklagarmyndigheten (Eppo) ansvarar för att utreda, lag- föra och väcka talan mot personer som misstänks ha begått brott som riktar sig mot EU:s ekonomiska intressen såsom exempelvis bedrägerier, korruption och penningtvättbrott. Eppo utför åklagares arbetsuppgifter i medlemsländernas behöriga domstolar.
Eppo har befogenhet att utreda och lagföra brott som skadar EU:s ekonomiska intressen. Eppo genomför gränsöverskridande utred- ningar av bedrägerier som rör EU-medel när beloppet överstiger 10 000 euro och vid gränsöverskridande fall av momsbedrägerier på över 10 miljoner euro. Vidare samarbetar Eppo med nationella brotts- bekämpande myndigheter och med andra organ, såsom exempelvis Eurojust, Europol och Olaf.
Såväl EU:s institutioner och organ som de behöriga myndig- heterna i de Eppo-anslutna medlemsländerna måste rapportera alla
34Kommissionens delegerade förordning 2015/1973 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning 514/2014 med särskilda bestämmelser om rapportering av oegentlig- heter avseende asyl-, migrations- och integrationsfonden och instrumentet för ekonomiskt stöd till polissamarbete, förebyggande och bekämpande av brottslighet samt krishantering.
EU-medel med delad förvaltning |
SOU 2024:22 |
brottsliga handlingar som påverkar EU:s budget till Eppo. Även en- skilda personer kan rapportera misstänkta fall av bedrägeri eller andra brott till Eppo.
Den 25 januari 2024 beslutade regeringen om en lagrådsremiss med innebörden att Sverige bör delta i Eppo för att bidra i kampen mot korruption och bedrägerier med EU-medel. För att uppfylla de krav som ställs för ett svenskt deltagande i Eppo föreslår regeringen en ny lag om Eppo. Inget ikraftträdandedatum anges utan lagänd- ringarna föreslås träda i kraft den dag som regeringen bestämmer.35
För närvarande deltar alla medlemsstater i Eppo utom Sverige, Ungern, Polen, Irland och Danmark.
Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning
Europeiska unionens byrå för samarbete inom brottsbekämpning (Europol) är EU:s brottsbekämpande organ. Europol har sitt säte i Haag i Nederländerna.
Europols gränsöverskridande brottsbekämpande samarbete, som omfattar polis, tull och andra brottsbekämpande myndigheter, syftar till att förebygga, upptäcka och utreda brott i EU. I praktiken gäller detta samarbete huvudsakligen grov brottslighet (såsom exempelvis organiserad brottslighet, narkotikahandel, penningtvätt, euroförfalsk- ning, människohandel och it-brottslighet) och terrorism. Europol samarbetar också med många partnerländer och internationella orga- nisationer utanför EU.
EU:s byrå för straffrättsligt samarbete
EU:s byrå för straffrättsligt samarbete (Eurojust) hjälper nationella myndigheter med rättslig samordning och samarbete för att bekämpa terrorism och grov organiserad brottslighet i EU-länder. Detta sker genom bistånd med att samordna utredningar och åtal som berör minst två länder, lösa behörighetskonflikter samt att utarbeta och genomföra EU-rättsakter, till exempel europeiska arresteringsorder samt förverkande- och frysningsbeslut.
35Lagrådsremiss 2024-01-25, Sveriges deltagande i Europeiska åklagarmyndigheten.
SOU 2024:22 |
EU-medel med delad förvaltning |
Eurojust har förhandlat om samarbetsavtal med andra EU-organ och med utomstående tredjeländer. Detta har möjliggjort utbyte av rättslig information och personuppgifter. Samarbetsavtal har bland annat ingåtts med Europol och Olaf, Norge, Island, USA, Schweiz, Nordmakedonien, Moldavien, Montenegro, Ukraina och Stor- britannien. En del länder har sambandsåklagare stationerade vid Eurojust. Eurojust har nationella kontor i alla medlemsstater utom Danmark, som har ett undantag från EU:s rättsliga samarbeten.
4Förvaltningsorganisationen i Sverige
Ansvaret för hantering och kontroll av medel från EU-fonder med delad förvaltning är fördelat på ett antal svenska myndigheter. Regio- nerna har också ett ansvar i hanteringen genom att de tar fram re- gionala fondprogram och deltar i prioriteringen av medel. Regeringen har huvudansvaret för att upprätta fondprogrammen och beslutar om vilka uppgifter myndigheterna ska ha inom de ramar som EU:s regelverk sätter för fonderna. Regeringen beslutar också om for- merna för hur Sverige ska uppfylla EU:s krav på partnerskap och flernivåstyre i förvaltningen av fonderna. I detta kapitel beskrivs för- valtningsorganisationen i Sverige under programperioden 2021–2027.1
4.1Regeringskansliets roll
Regeringskansliets EU-arbete leds och samordnas av Statsrådsbered- ningen. Sakområdesansvaret för de olika EU-fonderna ligger på re- spektive fackdepartement. Regeringskansliet (Landsbygds- och infra- strukturdepartementet) har också det formella ansvaret som behörig myndighet för jordbruksfonderna med uppgift att utfärda ackredi- tering av ett utbetalande organ. Därutöver ansvarar Finansdeparte- mentet för frågor med koppling till EU-budgeten.2
1För förvaltningen av den strategiska planen för den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) avses perioden 2023–2027.
2Finansdepartementet ansvarar även för den svenska återhämtningsplanen inom ramen för EU:s facilitet för återhämtning och resiliens (RRF) som genomförs med direkt förvaltning via den ordinarie svenska budgetprocessen, avsnitt 3.1.
113
Förvaltningsorganisationen i SverigeSOU 2024:22
Tabell 4.1 |
Ansvariga departement för EU-fonder med delad förvaltning |
|
Januari 2024 |
|
|
|
|
|
|
|
Arbetsmarknads- Justitie- |
Klimat- och näringslivs- |
Landsbygds- och |
departementet |
|
departementet |
departementet |
infrastruktur- |
|
|
|
|
departementet |
|
|
|
|
|
ESF+ |
|
Amif |
Brexitjusteringsreserven |
EGFJ |
|
|
BMVI |
|
Ejflu |
|
|
|
|
|
|
|
ISF |
|
EHFVF |
|
|
|
|
Eruf |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
FRO |
|
|
|
|
|
Anm. Brexitjusteringsreserven är ett tillfälligt finansieringsinstrument med slutredovisning den 30 september 2024.
4.2Förvaltande myndigheter och utbetalande organ
Det ansvar som regeringen tilldelat myndigheterna avseende hanter- ingen av EU-medel framgår av förordningar med instruktion för re- spektive myndighet och av de svenska förordningar som komplet- terar aktuella EU-förordningar. Rollfördelningen bygger till stor del på att regeringen har ansett att medel från fonderna ska hanteras av myndigheter som ansvarar för närliggande verksamhetsområden.3
Sammanlagt har åtta myndigheter roller som förvaltande myn- digheter och utbetalande organ under programperioden 2021–2027. Några myndigheter ansvarar för fler än ett fondprogram. I hanter- ingen av jordbruks- och landsbygdsstöden har Jordbruksverket delegerat uppgifter som handläggning och kontroll av ersättnings- anspråk till länsstyrelserna, Skogsstyrelsen och Sametinget. Deleger- ingen sker genom avtal med berörda myndigheter i enlighet med EU- regelverket.4
Slutligen har regeringen och behörig myndighet (Landsbygds- och infrastrukturdepartementet) utsett Ekonomistyrningsverket (ESV) till revisionsmyndighet för fondprogrammen som styrs av förord- ningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser respektive atte- sterande organ för de båda jordbruksfonderna. De ansvariga myndig- heterna framgår av tabellen nedan. Samtliga förvaltande myndigheter
3Prop. 1994/95:40, s. 26 f. och förordningen (1994:2035) om vissa skyldigheter för myndig- heter vid ett medlemskap i Europeiska unionen.
4Kommissionens delegerade förordning (EU) 2022/127 av den 7 december 2021 om kom- plettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2116 med bestämmelser om utbetalande organ och andra organ, ekonomisk förvaltning, avslutande av räkenskaper, säkerheter och användning av euron, Bilaga 1.
SOU 2024:22 |
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
är behörig myndighet vid kontroller på plats av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) gällande programmen de förvaltar. Deras respektive uppgifter beskrivs närmare i avsnitt 4.5.
Tabell 4.2 Ansvariga myndigheter för fondprogram med delad förvaltning
Fondprogram och myndigheter avser programperioden 2021–2027 och GJP 2023–2027
Finansiering |
Förvaltande |
Utbetalande |
Delegerade |
Förmedlande |
från |
myndighet |
organ |
organ |
organ |
|
|
|
|
|
EGFJ |
Jordbruksverket |
Jordbruksverket |
Länsstyrelserna |
|
Ejflu |
Jordbruksverket |
Jordbruksverket |
Länsstyrelserna |
|
|
|
|
Sametinget |
|
|
|
|
Skogsstyrelsen |
|
|
|
|
|
|
EHFVF |
Jordbruksverket |
|
|
Fem länsstyrelser |
|
|
|
|
Havs- och |
|
|
|
|
vattenmyndigheten |
Eruf |
Tillväxtverket |
|
|
|
|
Tre länsstyrelser |
|
|
|
|
|
|
|
|
FRO |
Tillväxtverket |
|
|
|
ESF+ |
Svenska ESF-rådet |
|
|
|
|
|
|
|
|
Amif |
Migrationsverket |
|
|
|
BMVI |
Polismyndigheten |
|
|
|
|
|
|
|
|
ISF |
Polismyndigheten |
|
|
|
|
|
|
|
|
Anm. Jordbruksverket förvaltar den strategiska planen för GJP 2023–2027 och är utbetalande organ för stöd från EGFJ och Ejflu. Se avsnitt 3.3.4 för en förklaring av olika typer av ansvariga myndigheter.
EU:s regelverk för fonderna har kompletterats med svenska förord- ningar som bland annat förtydligar ansvarsfördelningen mellan de ansvariga myndigheterna och villkoren för hur medlen ska användas i Sverige. Utifrån förordningarna utfärdar vissa ansvariga myndig- heter egna föreskrifter och riktlinjer för stödhanteringen. Till exem- pel har Jordbruksverket rätt att meddela föreskrifter för jordbruks- fonderna. Myndigheternas roll i implementeringen av programmen regleras även genom ramverket för intern styrning och kontroll (av- snitt 2.3.1).
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
SOU 2024:22 |
4.2.1Framtagandet av fondprogram
För varje fond har Sverige utarbetat ett eller flera fondprogram som förtydligar hur EU-medlen ska användas och hur de knyter an till EU-gemensamma mål. Fyra av fonderna, Eruf, ESF+, EHFVF och FRO, ingår i den partnerskapsöverenskommelse som Sverige har tecknat med kommissionen för programperioden 2021–2027. Partner- skapsöverenskommelsen anger den övergripande inriktningen för fonderna och hur de ska samordnas och komplettera varandra och andra EU-medel i Sverige.
Jordbruksfondernas inriktning anges i ett programdokument, den så kallade strategiska planen, som täcker båda fonderna och som även den ska godkännas av kommissionen. Planen anger hur den gemen- samma jordbrukspolitiken genomförs i Sverige 2023–2027.5 Det finns även vissa insatser finansierade via EGFJ som ligger utanför den stra- tegiska planen.6
Framtagandet av programdokumenten för de olika fonderna är ett omfattande arbete som involverar ett stort antal myndigheter och andra aktörer. Det är regeringen som ansvarar för innehållet i doku- menten, men de tas fram i nära samarbete med berörda myndigheter genom regeringsuppdrag och bereds i dialog med kommissionen. För Eruf, ESF+ respektive FRO låg de investeringsriktlinjer som kom- missionen riktade till Sverige inom ramen för de europeiska planer- ingsterminerna 2019 och 2020 till grund för dialogen mellan kom- missionen och Sverige inför programplaneringen.
Förslag till regionalfondens regionala program 2021–2027 togs fram av regionerna efter ett erbjudande från regeringen. Andra be- rörda parter involveras också, vilket utgör en del av den samverkan i partnerskap som EU-regelverket ställer krav på. Exempel på detta är att Regeringskansliet anordnade ett så kallat sakråd om synergier och samverkan mellan olika EU-fonder inför programperioden 2021–2027 och att förslaget till partnerskapsöverenskommelse skickades ut på remiss till berörda organisationer innan regeringens färdiga förslag lämnades till kommissionen. I framtagandet av den strategiska pla- nen för GJP 2023–2027 remitterades planens behovsanalys. Även i
5Ordningen med partnerskapsöverenskommelse infördes inför programperioden 2014–2020. Den strategiska planen tillkom inför genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken 2023–2027.
6Till exempel det så kallade skolmjölksprogrammet.
SOU 2024:22 |
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
detta sammanhang använde sig regeringen av sakråd med inbjudna företrädare för civilsamhällets organisationer.
4.2.2Förvaltningskostnader
Den samlade kostnaden för myndigheternas förvaltning och revision av EU-medel i Sverige uppgick 2022 till cirka 1,3 miljarder kronor. I relation till totala programmedel uppgick förvaltningskostnaderna till 7,4 procent eller cirka 7 öre per utbetald stödkrona under perio- den 2015–2022.
Som framgår av figur 4.1 hade jordbruksfonderna de högsta förvalt- ningskostnaderna i absoluta tal under perioden. Stöden från dessa fonder är störst sett till både stödvolym och antalet stödmottagare. Jordbruksfonderna förvaltas av Jordbruksverket och Länsstyrelserna.
Figur 4.1 Administrativa kostnader för EU-medel med delad förvaltning 2015–2022
Miljoner kronor och procent av totala programmedel
800 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
700 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
600 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
30% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
500 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
400 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
300 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
200 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
EGFJ |
Ejflu |
ESF & |
Eruf |
EHFF |
AMIF |
ISF |
|
|
|
|
|
|
|
Fead |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Årlig förvaltningskostnad (mnkr, vänster axel)
Kostnad per stödkrona (%, höger axel)
Källa: Egen bearbetning av uppgifter från berörda myndigheter. Kostnaderna avser ansvariga myndig - heters förvaltning och ESV:s revision. Tillväxtverkets och länsstyrelsernas (Norrbotten, Västerbotten, Jämtland) kostnader för Regionalfondens Interregprogram är inte inkluderade. Kostnader för jordbruks- fonderna avser 2018–2022. Siffrorna för EGFJ avser areal- och djurbaserade stöd. Siffrorna för Ejflu avser projekt- och investeringsstöd inklusive Programmet Lokalt ledd utveckling med finansiering från Eruf och ESF.
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
SOU 2024:22 |
Kostnaden per stödkrona skiljer sig väsentligt åt mellan olika stöd- former. En faktor som kan ligga bakom skillnaderna är i vilken ut- sträckning som handläggningen involverar manuella moment. Till exempel har projekt- och investeringsstöden som finansieras av Ejflu fler manuella moment av ärendehantering och kontroll än de areal- och djurbaserade stöden som huvudsakligen finansieras av EGFJ. En annan faktor som kan påverka kostnaden per stödkrona är att även de myndigheter som förvaltar budgetärt mindre fondprogram be- höver ha ett omfattande kontrollsystem på plats för att kunna leva upp till de krav som EU-lagstiftningen ställer.
I avsnitt 4.5 finns ytterligare uppgifter om de förvaltande myndig- heternas kostnader för EU-stödhantering. Förvaltningskostnaderna analyseras närmare i kapitel 6.
Förvaltningskostnaderna delfinansieras av EU-medel
Myndigheterna kan ansöka om tekniskt stöd, även kallat TA-medel, från EU-fonderna för att delfinansiera fondernas förvaltning. Med- len används också för att finansiera förvaltningen av sekretariaten för regionala strukturfondspartnerskap, övervakningskommittéernas kans- lier med flera aktörer (avsnitt 4.3). Även Ekonomistyrningsverket ansöker om tekniskt stöd som en del av finansieringen av myndig- hetens kostnader för EU-revision. Beloppen som kan anslås till tek- niskt stöd är förordningsstyrda och begränsas för innevarande pro- gramperiod till mellan 3,5 och 6 procent av EU-stödet beroende på fond.7 För EGFJ betalas det inte ut tekniskt stöd.
7För Interregprogrammen är det tekniska stödet högre och uppgår till cirka 7–10 procent.
SOU 2024:22Förvaltningsorganisationen i Sverige
Tabell 4.3 |
Budgeterat tekniskt stöd till Sverige 2021–2027 |
|
Miljoner kronor och procent av stödet från respektive fond |
|
|
|
|
Fond |
|
TA-medel, mnkr |
TA-medel, % av EU-medel |
Ejflu 2023–2027 |
958 |
4,0 % |
Eruf |
|
271 |
3,4 % |
|
|
|
|
ESF+ |
|
253 |
3,8 % |
EHFVF |
|
61 |
5,7 % |
ISF |
|
23 |
5,7 % |
Amif |
|
191 |
5,7 % |
|
|
|
|
FRO |
|
24 |
3,8 % |
BMVI |
|
27 |
5,7 % |
|
|
|
|
Alla fonder |
|
1 808 |
4,0 % |
Källa: Nationella programdokument för respektive fond. Belopp i euro omräknade enligt förordningen (1999:710) om valutakurs vid stöd från EU-budgeten.
Sverige har valt att få medlen utbetalade som schablonbelopp utan kostnadsredovisning. Totalt sett finansierar tekniskt stöd cirka 24 pro- cent av de svenska förvaltningskostnaderna.8 Resterande del finan- sieras av myndigheternas förvaltningsanslag.
Finansiella korrigeringar belastar statens budget
EU-kommissionen kontrollerar återkommande att medlemsstaterna följer fondregelverket och att de betalar ut stöd på korrekta grunder. Om kommissionen hittar brister i hur reglerna tillämpats kan den besluta att en medlemsstat ska betala tillbaka stöd till EU, så kallade finansiella korrigeringar.9 Under programperioden 2014–2020 var Sverige föremål för stora finansiella korrigeringar avseende jordbruks- fonderna. De finansiella korrigeringarna är inte inräknade i de för- valtningskostnader för EU-medel som beskrivits ovan men belastar statens budget med betydande belopp. Mellan 2016 och 2022 be- lastade sådana korrigeringar statsbudgeten, Utgiftsområde 23, med sammanlagt 1,17 miljarder kronor eller 168 miljoner kronor igenom- snitt per år. Beloppet motsvarar cirka 1,5 procent av budgeten för den gemensamma jordbrukspolitiken i Sverige. För andra fonder än jordbruksfonderna kan icke stödberättigande utgifter under vissa
8Egen beräkning för perioden 2015–2022.
9I praktiken innebär detta att kommissionen minskar kommande utbetalningar med ett be- lopp som motsvarar de utgifter som felaktigt belastat fonderna.
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
SOU 2024:22 |
förutsättningar ersättas med nya stödberättigande utgifter. Finan- siella korrigeringar inom GJP beskrivs närmare i avsnitt 6.2.3.
4.3Partnerskapsprincipens tillämpning i Sverige
4.3.1Regionala strukturfondspartnerskap
I syfte att uppfylla EU:s krav på partnerskap och flernivåstyre för fonderna har Sverige valt att inrätta så kallade regionala strukturfond- spartnerskap i förvaltningen av regionalfondens åtta regionala pro- gram och för de regionala handlingsplanerna i socialfondsprogram- met. Strukturfondspartnerskapen har till uppgift att bestämma vilka stödansökningar som ska prioriteras. Efter att ansökningar om stöd inkommit och godkänts vid den förvaltande myndighetens laglighets- prövning ska strukturfondspartnerskapet samråda med den regionalt utvecklingsansvariga i respektive område. Därefter ska strukturfonds- partnerskapet enhälligt besluta om vilka projekt som ska prioriteras för finansiering. Enligt lagen (2007:459) om strukturfondspartner- skap är partnerskapets yttrande bindande i den förvaltande myndig- hetens fortsatta handläggning.
De regionala strukturfondspartnerskapen är åtta till antalet och ansvarar för de geografiska områden som motsvarar täckningsområ- det för regionalfondens regionala program och socialfondsprogram- mets regionala handlingsplaner. Strukturfondsparterskapen behand- las mer utförligt i avsnitt 6.4.8.
4.3.2Övervakningskommittéer
Regeringen beslutar om vilka myndigheter, organisationer och andra parter som ska inbjudas att vara representerade i de övervaknings- kommittéer som enligt EU-lagstiftningen ska ansvara för övervak- ning och uppföljning av de olika fondprogrammen. Regeringen utser även ordföranden i respektive övervakningskommitté för nationella och regionala program. Organisationerna utser i sin tur sina före- trädare. Det finns en övervakningskommitté för varje fondprogram. Undantaget är den Regionala utvecklingsfonden som har en gemen- sam övervakningskommitté för de åtta regionala programmen och det nationella programmet. Sekretariatsuppgifterna sköts av respek-
SOU 2024:22 |
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
tive förvaltande myndighet. Nationella bestämmelser om övervak- ningskommittéer finns bland annat i förordningen (2022:1826) om EU:s gemensamma jordbrukspolitik och förordningen (2022:1379) om förvaltning av program för vissa EU-fonder.
4.3.3Lokala aktionsgrupper
På lokal nivå finns så kallade lokala aktionsgrupper (LAG) som be- står av företrädare för offentliga, privata och ideella aktörer inom ett lokalt utvecklingsområde. De lokala aktionsgrupperna är kopplade till arbetsmetoden lokalt ledd utveckling som i Sverige tillämpas med finansiering från Ejflu under perioden 2023–2027. Arbetsmetoden syftar bland annat till att tillvarata lokala intressen. För varje lokalt utvecklingsområde tar respektive LAG fram en utvecklingsstrategi som ska godkännas av Jordbruksverket. Aktionsgrupperna har också vissa förvaltningsuppgifter, såsom beslut om urval av insatser inför Jordbruksverkets prövning av stöd. Aktionsgruppernas roll och an- svar regleras i förordningen om EU:s gemensamma jordbrukspolitik.
4.3.4Nationellt nätverk för den gemensamma jordbrukspolitiken
Ienlighet med EU-regelverket finns det ett nationellt nätverk för nationella organisationer och myndigheter med koppling till målen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Nätverket ska också bidra till genomförandet av havs-, fiskeri-, och vattenbruksprogrammet. Jordbruksverket utser organisationer och myndigheter i styrgruppen för nätverket och tillhandahåller ett kansli. Medlemmar i nätverket är myndigheter, ideella föreningar och intresseorganisationer som på olika sätt berörs av landsbygdsfrågor. Syftet med nätverket är att det inom ramen för GJP och havs- och fiskeri- och vattenbruksprogram- mets mål ska fungera som en nationell plattform för utveckling av kunskaper och arbetssätt för landsbygdsutveckling. Bestämmelser om nationella nätverk finns i förordningen om EU:s gemensamma jord- brukspolitik.
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
SOU 2024:22 |
4.4Fonder och fondprogram
De följande avsnitten beskriver kortfattat fondstrukturen i Sverige samt vilka myndigheter som är förvaltningsansvariga. Om inget annat anges avser beskrivningen fondstrukturen för programperioden 2021–2027. Myndigheternas uppdrag beskrivs närmare i avsnitt 4.5.
4.4.1Strategisk plan för den gemensamma jordbrukspolitiken 2023–2027
I Sveriges strategiska plan för den gemensamma jordbrukspolitiken 2023–2027 samlas åtgärder som finansieras av såväl EGFJ som Ejflu. Under tidigare programperioder fanns det ett separat landsbygds- program med finansiering från Ejflu, medan stödet från EGFJ i allt väsentligt var författningsreglerat. Budgeten för den strategiska pla- nen framgår av tabell 4.4.
Tabell 4.4 Budgetöversikt för Sveriges strategiska plan 2023–2027
Miljarder kronor
Stödform |
Exempel på stöd och ersättningar |
Budget |
Direktstöd |
Inkomststöd, stöd till unga jordbrukare, nötkreaturs- |
|
|
stöd, 1-åriga miljö- och klimatersättningar |
34,9 |
Sektorstöd |
Stöd till biodlingssektorn, stöd till producent - |
|
|
organisationer för frukt och grönsaker |
0,38 |
Stöd till lands- |
Kompensationsstöd, fleråriga miljö- och klimat- |
|
bygdsutveckling |
ersättningar, djurvälfärdsersättningar, startstöd, |
|
|
investeringsstöd och projektstöd, Leader |
24,8 |
|
|
|
Källa: Strategisk plan för genomförande av den gemensamma jordbrukspolitiken i Sverige 2023 –2027. Budgeten för stöd till landsbygdsutveckling inkluderar svensk medfinansier ing.
Europeiska garantifonden för jordbruket
Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) finansierar olika direktstöd till jordbrukare samt vissa marknadsstödjande åtgärder (sektorstöd). EGFJ finansierar även vissa stöd utanför den strategiska planen. Jordbruksverket är utbetalande organ för stöd från fonden och har det yttersta ansvaret för att fondmedlen används korrekt och effektivt. Myndigheten har genom avtal delegerat en stor del av hand- läggningen av stödansökningar, ansökningar om utbetalning samt
SOU 2024:22 |
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
kontroller till länsstyrelserna. Jordbruksverket har också rollen som förvaltande myndighet för Sveriges strategiska plan.
Inkomststödet som utgår per hektar jordbruksmark utgör 64 pro- cent av den svenska budgetramen för direktstöden på totalt 34,9 mil- jarder kronor 2023–2027. Ersättningar för vissa jordbruksmetoder utgör cirka 20 procent och nötkreaturstödet 13 procent. Målgrup- perna för de olika stöden är lantbrukare och lantbruksföretag som uppfyller kraven som ställs för respektive stöd. Inkomststödet söks av cirka 56 000 lantbrukare varje år. Nötkreatursstödet söks av om- kring 14 000 lantbrukare och 5 300 ansöker om stöd för ekologisk produktion.10 Medfinansiering är inte aktuellt för stödformer som finansieras från EGFJ. Sektorstödet avser främst stöd till producent- organisationer inom frukt och grönt. Sådana marknadsstödjande åt- gärder, som även avser vissa stöd utanför den strategiska planen, utgör en mycket begränsad del av medlen från EGFJ.
Åren 2015–2022 finansierade medel från EGFJ cirka 56,7 miljarder kronor, eller 38 procent av de totala utgifterna inom statsbudgetens Utgiftsområde 23, Areella näringar, landsbygd och livsmedel. EU- fondernas omfattning i förhållande till utgiftsområdet i stort fram- går av figur 4.2.
Jordbruksfonden för landsbygdsutveckling
Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) finan- sierar insatser för att stärka jordbrukssektorns konkurrenskraft, främja miljö och klimatarbetet samt förbättra den socioekonomiska strukturen på landsbygden. Jordbruksverket är utbetalande organ för stöd från fonden, men har genom avtal delegerat vissa uppgifter gäl- lande handläggning av ansökningar om stöd, ansökningar om utbetal- ningar samt kontroll av ersättningsanspråk till Länsstyrelserna, Skogs- styrelsen och Sametinget.11 Länsstyrelserna handlägger merparten av stöden och har ansvar för genomförandet av åtgärderna på länsnivå. Skogsstyrelsen ansvarar för åtgärder som rör skogsnäringen och Same- tinget för stöd med anknytning till renskötsel och annat samiskt näringsliv. Jordbruksverket handlägger bland annat stöd som avser
10Konsekvensutredning förslag till nya föreskrifter om ansökan om jordbrukarstöd, Jord- bruksverket, dnr 3.4.16-13072/2022.
11Som tidigare nämnts är Jordbruksverket också förvaltande myndighet för den strategiska planen som omfattar stöd med finansiering från både Ejflu och EGFJ.
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
SOU 2024:22 |
åtgärder för kompetensutveckling. Jordbruksverket beslutar även om stöd till lokalt ledd utveckling genom Leader utifrån de lokala aktionsgruppernas prioritering av insatser som ska få stöd.
Den svenska budgeten för åtgärder med delfinansiering från Ejflu är 24,8 miljarder kronor 2023–2027 varav 60 procent är svensk med- finansiering. Cirka 30 procent av åtgärderna är så kallat kompensa- tionsstöd för fortsatt odling av jordbruksmark med sämre förutsätt- ningar för odling. Knappt en fjärdedel av budgeten har avsatts till ersättning för skötsel av betesmarker och slåtterängar (miljöersätt- ningar). Olika former av investeringsstöd får cirka en sjättedel av budgeten. Jordbruksverket beräknar att cirka 31 000 lantbrukare kommer att söka någon form av miljöersättning och att cirka 21 700 lantbrukare kommer att söka kompensationsstöd under program- perioden 2023–2027.12 Åren 2015–2022 finansierade medel från Ejflu cirka 19,7 miljarder kronor, eller 13 procent av de totala utgifterna inom Utgiftsområde 23, Areella näringar, landsbygd och livsmedel. EU-fondernas omfattning i förhållande till utgiftsområdet i stort framgår av figur 4.2.
4.4.2Havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden
Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden (EHFVF) finan- sierar åtgärder som understödjer såväl genomförandet av den ge- mensamma fiskeripolitiken och en hållbar utveckling av fiske och vattenbruk, som delar av EU:s havspolitik. Fonden medfinansierar ett nationellt program i Sverige med en budgetram på cirka 2,2 mil- jarder kronor13 2021–2027. Omkring hälften av beloppet är nationell medfinansiering. Målgrupperna för programmet är bland annat myn- digheter, yrkesfiskare, vattenbruksföretagare, beredningsindustrin för fiskeriprodukter samt producentorganisationer. Under program- perioden 2014–2020 sökte 377 företag stöd från det dåvarande natio- nella programmet. De flesta företag som är verksamma i de aktuella branscherna är mindre företag.14
12Konsekvensutredning förslag till nya föreskrifter om ansökan om jordbrukarstöd, Jord- bruksverket, dnr 3.4.16-13072/2022.
13Belopp i euro omräknade enligt förordningen (1999:710) om valutakurs vid stöd från EU- budgeten.
14Konsekvensutredning förslag till nya föreskrifter om Statens jordbruksverks föreskrifter om stöd från havs- fiskeri- och vattenbruksprogrammet, Jordbruksverket, dnr 3.3.16-03903/2021.
SOU 2024:22 |
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
Jordbruksverket är förvaltande myndighet för havs-, fiskeri- och vattenbruksprogrammet. Företagsstödet handläggs av fem länsstyrel- ser. Därutöver handlägger Havs- och vattenmyndigheten (HaV) ett stöd som går till datainsamling för den gemensamma fiskeripoliti- ken. Både HaV och Jordbruksverket är stödmottagare i projekt som avser datainsamling. Sammanlagt fick de bägge myndigheterna en fjärdedel av det belopp som fonden betalade ut under föregående programperiod. Länsstyrelser, regioner och kommuner har också möjlighet att söka stöd ur fonden men får en relativt liten del av de utbetalade medlen. Åren 2015–2022 finansierade medel från fonden 1 miljard kronor eller mindre än en procent av de totala utgifterna inom Utgiftsområde 23, Areella näringar, landsbygd och livsmedel. EU-fondernas omfattning i förhållande till utgiftsområdet i stort framgår av figur 4.2 nedan.
Figur 4.2 Anslag med finansiering från EU-fonder med delad förvaltning och nationellt finansierade anslag på Utgiftsområde 23, Areella näringar, landsbygd och livsmedel
Miljarder kronor 2015–2022
Nationellt finansierade
|
19,7 |
|
Gårdsstöd m.m. (Direktstöd) |
|
|
|
|
|
71,1 |
Från EU-budgeten |
|
|
finansierade åtgärder för |
|
|
|
|
|
|
landsbygdens miljö och |
|
|
|
struktur |
55,7 |
|
|
Intervention för |
|
|
|
jordbruksprodukter m.m. |
|
|
|
(Sektorstöd) |
Från EU-budgeten finansierade stödåtgärder för fiske och vattenbruk
Källa: ESV och egen beräkning.
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
SOU 2024:22 |
Förvaltningsorganisationen för EHFVF och de ovan beskrivna jord- bruksfonderna sammanfattas i figur 4.3.
Figur 4.3 Förvaltningen av EGFJ, Ejflu och EHFVF
EU-kommissionen |
|
|
|
Regeringen |
|
Övervakningskommittéer |
|
|
|
|
|
|
|
DG AGRI, DG MARE |
|
|
|
Landsbygds- och infrastrukturdepartementet |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Jordbruksverket |
|
|
|
Strategisk plan GJP |
Nationellt nätverk för GJP |
Nationellt program EHFVF |
|
|
21 länsstyrelser |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Sametinget |
|
|
|
5 länsstyrelser |
|
|
Skogsstyrelsen |
|
|
|
Havs- och vattenmyndigheten |
|
|
Lokala aktionsgrupper |
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Egen sammanställning.
4.4.3Europeiska regionala utvecklingsfonden
Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf) ska bidra till att minska skillnaderna mellan de olika regionernas utvecklingsnivåer i unionen. I Sverige finansierar fonden åtta regionala program, ett nationellt pro- gram och de Interregprogram som Sverige deltar i. Regionalfondens tilldelning till olika regioner och medlemsstater i Europa baseras på EU:s gemensamma indelning för statistiska territoriella enheter (NUTS-regioner, avsnitt 4.5.10).
Regionalfondsprogrammens insatser ska bidra till omställningen till en hållbar regional utveckling bland annat genom att stödja den regionala utvecklingskraften, näringslivets konkurrenskraft och syssel- sättning inklusive kompetensutveckling. Alla program innehåller insatser inom sammanhållningspolitikens politiska mål 1 (ett kon- kurrenskraftigare och smartare Europa) och mål 2 (en grönare och koldioxidsnål övergång till en ekonomi med noll nettoutsläpp). I pro- grammen Övre Norrland och Mellersta Norrland finns även insatser inom mål 3 (ett mer sammanlänkat Europa genom förbättrad mobi- litet). Insatsernas inriktning följer också av den fondspecifika förord-
SOU 2024:22 |
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
ningen för Eruf15 samt de landspecifika rekommendationerna för sam- manhållningspolitiken.16
Tillväxtverket är förvaltande myndighet för det nationella program- met och de åtta regionala programmen. Den totala budgeten för de svenska regionalfondsprogrammen under 2021–2027 är 19,4 miljarder kronor17 inklusive nationell medfinansiering, varav drygt 40 procent går till de två nordliga programmen och 15 procent till det nationella programmet. Andelen nationell medfinansiering är 60 procent förutom i programmet för Norra Mellansverige där andelen är 50 procent.
Under programperioden 2014–2020 uppgick budgeten till 19,7 mil- jarder kronor inklusive nationell medfinansiering. Regionalfonds- medel beviljades till närmare 1 500 projekt hos omkring 500 olika stödmottagare. Ungefär 40 procent av de medel som betalades ut åren 2015–2022 gick till aktiebolag och ekonomiska föreningar, cirka en fjärdedel gick till kommuner och regioner och ytterligare en fjärdedel gick till statliga myndigheter, såsom universitet och hög- skolor, se figur 4.4.
Figur 4.4 Stödmottagare i svenska regionalfondsprogram 2015–2022
Procent av stödberättigade utgifter inklusive medfinansiering
1,9%
9,2%
Statliga myndigheter
24,5%
Regioner
Kommuner
Företag
Ideella föreningar
Övrigt
Källa: Tillväxtverket och egna beräkningar. Tekniskt stöd ingår inte i sammanställningen.
15Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1058 av den 24 juni 2021 om Euro- peiska regionala utvecklingsfonden och Sammanhållningsfonden.
16Landrapport Sverige 2019 (SWD(2019) 1026 final), bilaga D Investeringsriktlinjer för sam- manhållningspolitiska medel 2021–2027 för Sverige, Europeiska kommissionen, COM (2019)
150final.
17Belopp i euro omräknade enligt förordningen om valutakurs vid stöd från EU-budgeten. Beloppet inkluderar inte de Interregionala programmen.
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
SOU 2024:22 |
Många av de stödmottagande företagen har namn som tyder på att de är offentligt ägda. Till denna kategori hör exempelvis kommunala eller regionala utvecklingsbolag samt regionala dotterbolag till stat- liga Almi Företagspartner AB och Almi Invest AB.18
Den nationella medfinansieringen av insatser inom regionalfonds- programmen kommer huvudsakligen från staten, regionerna och kommunerna. En stor del av regionernas medfinansiering härrör i sin tur från ett anslag i statens budget som går till regional utveckling. Åren 2015–2021 finansierade detta anslag drygt hälften av den totala omslutningen inom Utgiftsområde 19 Regional utveckling i statsbud- geten. Medel från Eruf finansierade ungefär en tredjedel, se figur 4.5 nedan.
Figur 4.5 Anslag inom Utgiftsområde 19, Regional utveckling
Miljarder kronor 2015–2022
0,4 |
0,0 |
|
|
|
|
Regionala |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
tillväxtåtgärder |
|
|
|
Transportbidrag |
8,1 |
|
|
|
|
|
|
Eruf perioden 2014- |
|
12,5 |
2020 |
Eruf perioden 2007-
2013
3,4
Eruf och FRO perioden 2021-2027
Källa: ESV och egen beräkning.
Interreg
Programmen inom Interreg med finansiering från Eruf ska, i likhet med övriga fondprogram inom sammanhållningspolitiken, bidra till de fem målen för EU:s investeringar 2021–2027. Utöver dessa finns
18www.projektbank.tillvaxtverket.se, besökt 2023-10-24.
SOU 2024:22 |
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
det även två Interreg-specifika mål: Bättre samarbetsstyrning samt Ett tryggare och säkrare Europa.19
Under programperioden 2021–2027 deltar Sverige i totalt tolv Interregprogram, varav fyra förvaltas i Sverige. Tillväxtverket är för- valtande myndighet för Interreg Öresund-Kattegatt-Skagerrak (ÖKS). För de tre övriga Interregprogrammen som förvaltas i Sverige är läns- styrelsen i Norrbotten förvaltande myndighet för Interreg Aurora20, länsstyrelsen i Västerbotten för Interreg Norra Periferin och Arktis (NPA) och länsstyrelsen i Jämtlands län för Interreg Sverige-Norge.21 Tillväxtverket ska verka för samordning mellan Interregprogram som förvaltas i Sverige och de övriga regionalfondsprogrammen. Verket har också ett ansvar för samlad information om Interreg- programmen.22
Den totala omfattningen av de gränsregionala och transnationella programmen som Sverige deltar i programperioden 2021–2027 är cirka 14 miljarder kronor, inklusive EU-medel, medel från tredje land23 samt offentlig och privat nationell medfinansiering. Av dessa uppgår EU-medlen till 9,5 miljarder kronor.24 Cirka en tredjedel, eller 3,3 miljarder, av dessa medel fördelas av svenska förvaltande myndigheter. Se figur 4.6 för fördelning av EU-medel inom de pro- gram som Sverige deltar i. Gula staplar visar programmen som för- valtas av en svensk förvaltande myndighet.
19Artikel 4–5 i förordningen 2021/1059 om särskilda bestämmelser för målet Europeiskt territoriellt samarbete (Interreg).
20Interreg Nord och Interreg Botnia Atlantica slogs inför programperioden 2021–2027 ihop och utgör Interreg Aurora. Programmen förvaltades under föregående programperiod av läns- styrelsen i Norrbotten respektive Västerbotten.
216 § punkt 1–4 förordningen (2022:1379) om förvaltning av program för vissa EU-fonder.
221 § punkt 3 samt 6 § punkt 1 och 2 förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxt- verket.
23Länder som inte är medlemmar i EU.
24Detta avser omfattningen för åtta av de totalt 12 programmen som Sverige deltar i 2021– 2027. I programmen Urbact, Interreg Europe, European Spatial Planning Observatory Net- work (Espon) och Interact är Sveriges enbart ett av 27 deltagande länder, Sveriges andel av programmen är följaktligen mycket liten.
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
SOU 2024:22 |
Figur 4.6 Budgeterade EU-medel i gränsregionala och transnationella program (Interreg) som Sverige deltar i
Miljarder kronor, programperioden 2021–2027
2,5 |
2,3 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2,0 |
|
|
|
|
|
|
1,6 |
1,5 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1,5 |
|
1,3 |
|
|
|
|
|
|
1,2 |
|
|
|
|
1,0 |
|
|
|
0,9 |
|
|
|
|
|
|
0,0
Källa: Kommissionens genomförandebeslut (EU) 2023/1635.25
För programperioden 2014–2020 omfattade programmen cirka 15 miljarder kronor, inklusive EU-medel, medel från tredje land samt offentlig och privat nationell medfinansiering. Av dessa cirka 15 mil- jarder kronor uppgick EU-medlen till 9,8 miljarder kronor. Tillväxt- verket uppskattar att svenska stödmottagare totalt har blivit till- delade ett EU-stöd på 2,6 miljarder kronor via de Interregprogram Sverige deltar i. Fördelningen mellan stödmottagare i olika länder är inte förutbestämd utan faller ut av vilka projektansökningar som får bifall.
De deltagande ländernas nationella medfinansieringsandel ligger på 20–50 procent i de olika programmen. När det gäller svensk med- finansiering saknas det uppgifter på totalnivå, men i programmen Botnia-Atlantica, Nord, Sverige-Norge och ÖKS har svenska aktö- rer bidragit med 1,6 miljarder kronor till och med 2022. Statlig med- finansiering utgjorde 656 miljoner kronor vilket motsvarar 40 pro- cent av medfinansieringen. Det tekniska biståndet är högre än i de övriga fondprogrammen och uppgår till 7–8 procent av fondbudgeten.
25Kommissionens genomförandebeslut (EU) 2023/1635.
SOU 2024:22 |
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
I Sverige är offentlig sektor i form av regioner, kommuner och uni- versitet och högskolor de vanligast förekommande stödmottagarna.26
4.4.4Europeiska socialfonden
Europeiska socialfonden (ESF+) finansierar åtgärder som syftar till att främja sysselsättning och social delaktighet. Fonden finansierar ett nationellt program i Sverige. Programmets insatser ska stödja sammanhållningspolitikens mål 4 (ett mer socialt och inkluderande Europa). Insatsernas inriktning följer också av den fondspecifika förordningen för ESF+27 samt de landspecifika rekommendationerna för sammanhållningspolitiken.28 Åtgärderna riktas till offentliga, pri- vata och ideella organisationer och ger stöd till insatser på individ- nivå för bland annat sysselsättning, kompetensutveckling, integration och fattigdomsbekämpning.
Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige (ESF-rådet) är för- valtande myndighet. Programbudgeten för 2021–2027 är 15,1 mil- jarder kronor29 varav knappt 60 procent är medfinansiering. För pro- grammet för ESF+ finns en nationell handlingsplan samt åtta regionala handlingsplaner som tas fram av de regionala strukturfondspartner- skapen tillsammans med Svenska ESF-rådet och godkänns av pro- grammets övervakningskommitté. De regionala handlingsplanerna motsvarar liksom Regionalfondens regionala program Sveriges in- delning i NUTS2-regioner. Under programperioden 2014–2020 upp- gick budgeten till 17,3 miljarder kronor30, inklusive nationell med- finansiering. Socialfondsmedel beviljades till mer än 900 projekt hos omkring 700 olika projektägare, varav drygt 40 procent gick till nationella insatser.31 Den största enskilda stödmottagaren är Arbets- förmedlingen vars olika projekt fick drygt en femtedel av Social- fondsprogrammens utbetalningsvolym åren 2015–2022. Andra större grupper av stödmottagare var kommuner och regioner som tillsam-
26www.projektbank.tillvaxtverket.se, besökt 2023-10-24.
27Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1057 av den 24 juni 2021 om in- rättande av Europeiska socialfonden+ (ESF+) och om upphävande av förordning (EU) nr 1296/2013.
28Landrapport Sverige 2019 (SWD(2019) 1026 final), bilaga D Investeringsriktlinjer för sam- manhållningspolitiska medel 2021–2027 för Sverige, Europeiska kommissionen, COM (2019)
150final.
29Belopp i euro omräknade enligt förordningen om valutakurs vid stöd från EU-budgeten.
30Ibid.
31www.esf.se/resultat/projektbanken/, hämtad 2023-10-20.
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
SOU 2024:22 |
mans stod som mottagare av cirka hälften av programmens utbetal- ningar.
Figur 4.7 Stödmottagare från Socialfonden och Fead 2015–2022
Procent av stödberättigade utgifter inklusive medfinansiering
|
1,8% |
Arbetsförmedlingen |
|
|
|
13,2% |
Övriga statliga |
|
myndigheter |
|
22,5% |
8,7% |
|
Regioner |
|
|
|
2,8% |
Kommuner |
|
|
|
22,8% |
Företag |
28,1% |
|
|
|
|
|
Ideella föreningar |
|
|
Övrigt |
Källa: ESF-rådet och egna beräkningar. Tekniskt stöd ingår inte i sammanställningen.
Medfinansieringen består bland annat av en anslagspost för statlig medfinansiering avseende socialfonden som disponeras av ESF-rådet samt av projektdeltagarnas ersättningar från Arbetsförmedlingen, Försäkringskassa, regioner och kommuner.32
Utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv där medel från Socialfonden anslås, är ett av de större utgiftsområdena i statens bud- get med en omslutning på närmare 80 miljarder kronor per år 2015– 2021. I relation till detta uppgick medlen från Socialfonden till cirka 1,4 procent.
4.4.5Fonden för en rättvis omställning
Fonden för en rättvis omställning (FRO) är en ny fond som ska stödja EU:s övergång till en hållbar och klimatneutral ekonomi. Insatsernas inriktning följer också av den fondspecifika förordningen
32www.esf.se/resultat/projektbanken/, hämtad 2022-10-24.
SOU 2024:22 |
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
för FRO33 samt de nationella investeringsriktlinjerna för fonden 2021–2027.34 I Sverige ska det nationella programmet för FRO foku- sera på de industrier och regioner som har störst koldioxidutsläpp i landet och bidra till att hantera de socioekonomiska utmaningarna som följer av en omställning. Programmets budget för 2021–2027 är 1,3 miljarder kronor35 varav hälften är nationell medfinansiering, huvudsakligen från ett anslag i statens budget avsett för regional ut- veckling. Såväl de regionala utvecklingsmedlen som medel från FRO hör till utgiftsområde 19 Regional utveckling i statens budget. Sedan 2021 anslås och redovisas medel från FRO på samma anslag som Eruf, se figur 4.4. Tillväxtverket är förvaltande myndighet för fonden.
Förvaltningsorganisationen för FRO och de andra fonderna inom sammanhållningspolitiken sammanfattas i figur 4.8.
Figur 4.8 Förvaltningen av Eruf, FRO och ESF+
EU-kommissionen |
Regeringen |
|
Övervakningskommittéer |
DG REGIO, DG EMPL |
Landsbygds- och infrastrukturdep. |
|
Arbetsmarknadsdepartementet |
Tillväxtverket
Nationellt program Eruf 8 regionala program Eruf Interregprogrammet ÖKS
Nationellt program FRO
Länsstyrelsen Norrbotten |
Svenska ESF-rådet |
Strukturfondspartnerskap |
Interregprogrammet Aurora |
|
Nationellt program ESF+ |
|
Länsstyrelsen Västerbotten |
|
|
Interregprogrammet NPA |
|
|
Länsstyrelsen Jämtland |
|
|
Interregprogrammet Sverige-Norge |
|
|
Källa: Egen sammanställning.
4.4.6Asyl-, migrations- och integrationsfonden
Asyl-, migrations- och integrationsfonden (Amif) ska bidra till en effektiv hantering av migrationsströmmar. Amif finansierar ett natio- nellt program i Sverige. Programmets budget för 2021–2027 är 3,9 mil- jarder kronor36, varav cirka 500 miljoner kronor ska vara nationell med- finansiering från stödmottagarna. Under programperioden 2014–2020
33Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1056 av den 24 juni 2021 om inrät- tande av Fonden för en rättvis omställning.
34Landrapport Sverige 2020, bilaga D Investeringsriktlinjer för fonden för rättvis omställning 2021–2027 för Sverige, Följedokument till Europeiska planeringsterminen 2020, Europeiska kommissionen (2020) 150 final.
35Belopp i euro omräknade enligt förordningen om valutakurs vid stöd från EU-budgeten.
36Belopp i euro omräknade enligt förordningen om valutakurs vid stöd från EU-budgeten.
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
SOU 2024:22 |
beviljades Amif-medel till 75 projekt hos ett femtiotal stödmotta- gare.37 Största stödmottagare och medfinansiär var Migrationsverket som också är förvaltande myndighet för fonden. Medel från Amif redovisas inom Utgiftsområde 8 Migration i statens budget. Åren 2015–2021 uppgick utgifterna inom utgiftsområdet totalt till 149 mil- jarder kronor varav mer än hälften avsåg utgifter under flykting- krisen 2015 och 2016. Medel från Amif finansierade cirka 0,5 pro- cent av utgifterna inom utgiftsområdet.
4.4.7Fonden för inre säkerhet
Fonden för inre säkerhet (ISF) finansierar aktiviteter som stärker EU:s inre säkerhet. ISF består av ett gränsinstrument och ett polis- instrument. Gränsinstrumentet finansierar åtgärder inom gränskon- troller och viseringar. Polisinstrumentet stödjer polissamarbete, brotts- förebyggande arbete, bekämpning av brott och krishantering. Myn- digheter och organisationer som är verksamma inom dessa områden kan söka stöd för olika projekt. Programmets budget för 2021–2027 är knappt 500 miljoner kronor38 varav cirka 19 procent ska vara nationell medfinansiering från stödmottagarna. Polismyndigheten är förval- tande myndighet för fonden. Den förvaltande myndighetens uppgifter utförs av ett fondsekretariat vid Polismyndighetens ekonomiavdel- ning. Medel från ISF redovisas inom utgiftsområde 4 Rättsväsendet
istatens budget. Åren 2015–2021 uppgick utgifterna inom utgifts- området totalt till 332 miljarder kronor, varav EU-medel avseende EU:s inre säkerhet, gränsförvaltning och visering finansierade 400 mil- joner kronor, eller cirka 0,1 procent.
4.4.8Instrumentet för gränsförvaltning och viseringspolitik
Instrumentet för gränsförvaltning och viseringspolitik (BMVI) ger stöd till aktiviteter som stärker EU:s gränskontroll vid yttre gräns och som harmoniserar den gemensamma viseringspolitiken. Syftet med instrumentet är att säkerställa en hög nivå av inre säkerhet i unionen. Fonden finansierar ett nationellt program. Programmets
37www.migrationsverket.se/Andra-aktorer/EU-fonder/Programperiod-2014-2020/Beviljade projekt, hämtad 2022-11-01.
38Belopp i euro omräknade enligt förordningen om valutakurs vid stöd från EU-budgeten.
SOU 2024:22 |
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
budget för 2021–2027 är 557 miljoner kronor39 varav cirka 15 procent ska vara nationell medfinansiering från stödmottagarna. Polismyn- digheten är förvaltande myndighet för instrumentet i Sverige. Den förvaltande myndighetens uppgifter utförs av ett fondsekretariat vid Polismyndighetens ekonomiavdelning. Stödmottagare för program- mets finansiering är i stor utsträckning andra avdelningar vid Polis- myndigheten. Sedan 2021 anslås och redovisas medel från BMVI på samma anslag som ISF.
Förvaltningsorganisationen för BMVI och de andra inrikesfon- derna sammanfattas i figur 4.9.
Figur 4.9 Förvaltningen av Amif, ISF och BMVI
EU-kommissionenRegeringen
Övervakningskommittéer
DG HOMEJustitiedepartementet
Migrationsverket |
Polismyndigheten |
Nationellt program Amif |
Nationellt program ISF |
|
Nationellt program BMVI |
Källa: Egen sammanställning.
4.5Aktuella myndigheter och deras uppdrag
Det ansvar som regeringen tilldelat myndigheterna avseende hanter- ingen av EU-medel framgår av förordningar med instruktion för re- spektive myndighet och av de svenska förordningar som komplet- terar aktuella EU-förordningar. I det följande redogörs för de olika myndigheternas uppdrag i stort och deras respektive roll när det gäller hanteringen av EU-medel. Regionernas roll beskrivs också översikt- ligt. Avslutningsvis beskrivs de myndigheter som har kontrollerande uppgifter med koppling till hanteringen av EU-medel.
39Belopp i euro omräknade enligt förordningen om valutakurs vid stöd från EU-budgeten.
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
SOU 2024:22 |
4.5.1Statens jordbruksverk
Enligt instruktionen för Statens jordbruksverk (Jordbruksverket)40 ska verket arbeta för en hållbar utveckling, ett gott djurskydd, ett dyna- miskt och konkurrenskraftigt näringsliv i hela landet och en livsmedels- produktion till nytta för konsumenterna. Detta inom jordbruks- området, fiskeområdet och till dessa knuten landsbygdsutveckling.
Jordbruksverket har det övergripande ansvaret för att genomföra EU:s gemensamma jordbrukspolitik och är utbetalande organ för stöd från jordbruksfonderna, förvaltande myndighet för Sveriges strategiska plan för GJP och för havs-, fiskeri- och vattenbruks- programmet.
Sammantaget förvaltar Jordbruksverket 80 procent41 av Sveriges EU-medel med delad förvaltning. Vad gäller stöden för jordbruk och landsbygdsutveckling ska verket samordna länsstyrelsernas, Same- tingets och Skogsstyrelsens handläggning av dessa. Jordbruksverket handlägger och verkställer vidare utbetalningar av stöd till lokalt ledd utveckling som bereds av 40 lokala aktionsgrupper (LAG). Verket samordnar också länsstyrelsernas samt HaV:s handläggning av stö- den inom ramen för havs-, fiskeri- och vattenbruksprogrammet.
Jordbruksverket ska enligt instruktionen bedriva internrevision av EU-stöd inom berörda myndigheter. Inom området livsmedels- kontroll genomför verket även revisioner av länsstyrelsernas kontroll avseende foder, animaliska biprodukter, djurskydd och djurhälsa samt av myndighetens egen kontrollverksamhet inom dessa områden.
Jordbruksverket är en styrelsemyndighet och antalet årsarbets- krafter inklusive distriktsveterinärer uppgick 2022 till 1 589, varav cirka 30 procent arbetar med hantering av stöd från EU-fonderna. Huvudkontoret ligger i Jönköping och verket har regionala kontor på sju platser i landet. Distriktsveterinärernas verksamhet finns över hela Sverige med mottagningar och filialer på omkring hundra plat- ser. Verket är indelat i nio avdelningar enligt nedanstående figur.
40Förordningen (2009:1464) med instruktion för Statens jordbruksverk.
41Årsredovisning för staten 2020, Regeringens skrivelse 2020/21:101, s. 357.
SOU 2024:22 |
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
Figur 4.10 Jordbruksverkets organisation
Källa: https://jordbruksverket.se/om-jordbruksverket/organisation, hämtad 2024-01-15.
Avdelningen för utbetalande organ EU-stöd har uppgifter kopplat till myndighetens roll som utbetalande organ. Jordbruks- och analys- avdelningen har uppgifter kopplade till verkets roll som förvaltande myndighet. Antalet årsarbetskrafter som arbetar med hantering av EU-stöd uppgick 2022 till drygt 480.42
Jordbruksverkets verksamhetskostnader uppgick 2022 till 1,9 mil- jarder kronor. Kostnaderna för hantering av stöd från EU-fonderna uppgick till 522 miljoner kronor, varav 132 miljoner kronor finansie- rades av medel för tekniskt stöd från framför allt Ejflu och EFHV.43
4.5.2Tillväxtverket
Tillväxtverkets huvuduppgifter är enligt instruktionen44 att främja hållbar näringslivsutveckling och hållbar regional tillväxt samt att genomföra delar av den europeiska sammanhållningspolitiken. I det senare ingår att ansvara för nationell samordning, förvaltning och utveckling av genomförandet av Europeiska regionala utvecklings- fonden och Fonden för en rättvis omställning i Sverige inom ramen för den europeiska sammanhållningspolitiken.
Tillväxtverket är förvaltande myndighet för det nationella och de regionala programmen för Eruf, Interregprogrammet Öresund- Kattegat-Skagerrak och det nationella programmet för FRO.45 Myn- digheten ska också verka för samordning av det nationella och de regionala programmen för Europeiska regionala utvecklingsfonden,
42Konsulter för it-utveckling med mera är inte inkluderade.
43Årsredovisning för Jordbruksverket 2022, s. 62, 95 och 110.
44Förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket.
456 § förordningen om förvaltning av program för vissa EU-fonder.
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
SOU 2024:22 |
de Interregprogram som förvaltas av svenska myndigheter, det natio- nella programmet för Fonden för en rättvis omställning och det nationella programmet för Europeiska socialfonden+. Myndigheten är också nationell kontaktpunkt för Interregprogrammen Espon 2030, Urbact IV, Interreg Europa och Östersjöområdet. Tillväxtverket ansvarar för sekretariatet för den nationella kommittén inom Inter- regprogrammet Östersjöområdet.
Organisatoriskt är Tillväxtverket en styrelsemyndighet. Antalet årsarbetskrafter uppgick under 2022 till 942, varav cirka 100 arbetade med hantering av regionalfonden.46 Verksamheten bedrivs på nio plat- ser i landet med säte i Stockholm. Den regionala indelningen följer i stort sett indelningen för de regionala fondprogrammen. Tillväxt- verkets administrationskostnader för hanteringen av regionalfonden uppgick 2022 till 119 miljoner kronor varav 47 miljoner kronor finansierades av medel för tekniskt stöd.
Figur 4.11 Tillväxtverkets organisation
Källa: https://tillvaxtverket.se/om-tillvaxtverket/organisation.html, hämtad 2024-01-04.
Avdelningen Regioner arbetar med genomförandet av de regionala fondprogrammen medan avdelningen Företag hanterar de nationella programmen med finansiering från Eruf och FRO.
46Den 31 december 2022 upphörde 363 tillfälliga anställningar med arbetsuppgifter inom stöd vid korttidsarbete.
SOU 2024:22 |
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
4.5.3Länsstyrelserna
Länsstyrelserna ska enligt sin instruktion47 ansvara för den statliga förvaltningen i länet i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. I Länsstyrelsernas ansvar ingår bland annat att:
•verka för att nationella mål får genomslag i länet samtidigt som hänsyn ska tas till regionala förhållanden,
•utifrån ett statligt helhetsperspektiv arbeta sektorsövergripande och inom sitt ansvarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser,
•inom sin verksamhet främja samverkan mellan kommuner, regio- ner, statliga myndigheter och andra relevanta aktörer i länet samt
•ansvara för vissa tillsynsuppgifter.
Bland länsstyrelsernas uppgifter kan även nämnas frågor om livs- medelskontroll, djurskydd, regional tillväxt, hållbar samhällsplaner- ing, energi och klimat, naturvård, miljö- och hälsoskydd, lantbruk och landsbygd samt fiske.
Samtliga länsstyrelser är stödmyndigheter, så kallade delegerade organ, till Jordbruksverket när det gäller administrationen av EU- stöd. Det innebär att Jordbruksverket genom avtal med länsstyrel- serna har delegerat vissa uppgifter inom administrationen som läns- styrelserna ska sköta.48 Avtalen innebär att länsstyrelserna ansvarar för handläggning och kontroll för majoriteten av stöden med finan- siering från EGFJ och Ejflu. Handläggningen innebär att ansökning- arna godkänns för utbetalning men att det därefter är Jordbruksverket som gör ytterligare kontroller och genomför själva utbetalningen. Det är Jordbruksverket som har ansvaret för att fonderna förvaltas effektivt samt att utbetalningarna är lagliga och korrekta.
Länsstyrelsen har även uppgifter kopplade till den gemensamma fiskeripolitiken. Fem länsstyrelser är här förmedlande organ och prö- var ansökningar om olika investeringsstöd från Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden.49
47Förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.
48I enlighet med artikel 9.1 i förordningen 2021/2116 om finansiering, förvaltning och över- vakning av den gemensamma jordbrukspolitiken.
492 kap. 10 § förordningen (2022:1461) om stöd från Europeiska havs-, fiskeri- och vatten- bruksfonden.
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
SOU 2024:22 |
Under 2022 arbetade 376 årsarbetskrafter fördelat på 21 läns- styrelser med hanteringen av EU-medel. Totalt uppgick antalet årsarbetskrafter vid länsstyrelserna till cirka 6 200.50 Arbetet med EU-stöden står för cirka 8 procent av länsstyrelsernas samlade kost- nader. Totalt kostade länsstyrelsernas EU-stödhantering 451 miljo- ner kronor 2022, varav 57 miljoner finansierades av tekniskt stöd.51
Länsstyrelserna i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län är förvaltande myndighet för vissa av regionalfondens program inom Interreg.
4.5.4Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige
Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige (ESF-rådet) har som in- struktionsenlig uppgift52 att vara förvaltande myndighet för det natio- nella programmet för ESF+. Myndigheten är också nationell kon- taktpunkt för EU:s program för sysselsättning och social innovation (EaSI), som under programperioden 2021–2027 genomförs med direkt och indirekt förvaltning med finansiering från ESF+. ESF-rådet ska i sitt arbete verka för att genomförandet av socialfondsprogrammet samordnas med genomförandet av regionalfondsprogrammen som Tillväxtverket ansvarar för.
ESF-rådet är en enrådsmyndighet vilket innebär att myndigheten leds av en generaldirektör som ensam är ansvarig för verksamheten. Myndigheten har cirka 140 medarbetare (129 årsarbetskrafter 2022) som är fördelade på åtta regionala kontor. Myndigheten har huvud- kontor i Gävle. Där finns också det regionala kontoret för Norra Mellansverige och den nationella enheten. Den regionala indelningen följer indelningen för regionalfondsprogrammen. ESF-rådets admi- nistrationskostnader för hanteringen av EU-medel uppgick 2022 till
160miljoner kronor varav 25 miljoner kronor finansierades av medel för tekniskt stöd.
Hösten 2021 fick ESF-rådet uppdraget att vara förvaltande myn- dighet för den tillfälliga Brexitjusteringsreserven (BAR) som ska slut- redovisas den 30 september 2024. BAR ska kompensera för kost- nader, uppkomna under perioden 2020–2023, med anledning av
50Myndigheternas kostnader och åtgärder vid hanteringen av EU-stöd 2022, Jordbruksverket Rapport 2023:10 och länsstyrelsernas årsredovisningar för 2022.
51Ibid.
52Förordningen (2007:907) med instruktion för Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige.
SOU 2024:22 |
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
Storbritanniens utträde ur EU. För denna uppgift fick ESF-rådet un- der 2022 ett tillskott av medel till förvaltningsanslaget på 15 miljoner kronor samt 8 miljoner kronor för åren 2023–2024.
Figur 4.12 ESF-rådets organisation
Källa: https://www.esf.se/om-esf-radet/vilka-esf-ar/, hämtad 2024-01-15.
4.5.5Migrationsverket
Av Migrationsverkets instruktion53 framgår att verket är ansvarig myndighet för förvaltning av Asyl-, migrations- och integrations- fonden (Amif).
Under 2022 uppgick Migrationsverkets administrationskostna- der för hanteringen av Amif till 27 miljoner kronor, varav TA-medel finanseriade 17 miljoner. 24 årsarbetskrafter av Migrationsverkets totala personalstyrka på cirka 4 400 årsarbetskrafter arbetar med han- teringen av EU-medel.54
4.5.6Polismyndigheten
Polismyndigheten är förvaltande myndighet för fonden för inre säkerhet (ISF) och instrumentet för gränsförvaltning och viserings- politik (BMVI)55. Polismyndighetens kostnader för hanteringen av EU-medel uppgick under 2022 till cirka 7 miljoner kronor, vilket helt
53Förordningen (2019:502) med instruktion för Migrationsverket.
54E-post från Migrationsverket 2022-08-31.
55Förordningen (2014:1102) med instruktion för Polismyndigheten.
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
SOU 2024:22 |
och hållet finansierades av TA-medel. Vid Polismyndigheten är sex årsarbetskrafter sysselsatta med hantering av EU-medel.56
4.5.7Sametinget
Sametinget regleras i Sametingslagen57 och är benämningen både på det samiska parlamentet och på den statliga förvaltningsmyndigheten. Myndighetens uppgifter regleras i instruktion.58 Sametinget är förvalt- ningsmyndighet inom rennäringens område och för samisk kultur.
I rollen som delegerat organ för stöd från Ejflu prövar Sametinget ansökningar om stöd till rennäringsföretag och annan verksamhet med anknytning till renskötsel eller annat samiskt näringsliv.59 Under programperioden 2014–2020 hade Sametinget en budget från dåvar- ande landsbygdsprogrammet på cirka 65 miljoner kronor. Vid års- skiftet 2021–2022 motsvarade de beviljade projekten 63 procent av budgeten.60 Under 2022 handlade Sametinget 121 stödärenden. Han- teringen av EU-stöd sysselsatte tre årsarbetskrafter till en kostnad av 1,3 miljoner kronor.61
4.5.8Skogsstyrelsen
Skogsstyrelsen är enligt sin instruktion62 förvaltningsmyndighet för frågor om skogsbruket och har till uppgift att verka för att landets skogar sköts på ett sådant sätt att de skogspolitiska mål som beslu- tats av riksdagen kan uppnås.
Skogsstyrelsen prövar ansökningar om stöd och utbetalning av projekt- och företagsstöd för kunskapsutbyte och informations- spridning inom hållbart skogsbruk med stöd från Ejflu. Arbetet sker på nationell nivå med stöd av sektorsråd och rådgivande grupper. Här ingår representanter för skogssektorn, myndigheter samt repre- sentanter för högre utbildning och forskning.63 Under 2022 hand-
56E-post från Polismyndigheten 2022-08-19.
57Sametingslagen (1992:1433).
58Förordningen (2009:1395) med instruktion för Sametinget.
59Förordningen (2022:1826) om EU:s gemensamma jordbrukspolitik.
60Årsredovisning för Sametinget 2021.
61Myndigheternas kostnader och åtgärder vid hanteringen av EU-stöd 2021, Jordbruksverket, rapport 2023:10.
62Förordningen (2009:1393) med instruktion för Skogsstyrelsen.
63För närvarande ingår representanter för Norra Skog, Skogforsk, Riksantikvarieämbetet och Statens Lantbruksuniversitet.
SOU 2024:22 |
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
lade Skogsstyrelsen cirka 1 300 stödärenden. Myndighetens arbete med hantering av EU-stöd sysselsatte 11 årsarbetskrafter till en kost- nad av 12,6 miljoner kronor.64
I den strategiska planen för åren 2023–2027 uppgår stöden till kom- petensutveckling inom skogen till 65 miljoner kronor. Skogsstyrel- sen ska förmedla medlen till organisationer och företag som anord- nar kompetensutveckling inom miljö- och klimatområdet.
4.5.9Havs- och vattenmyndigheten
Havs- och vattenmyndigheten (HaV) är enligt sin instruktion65 för- valtningsmyndighet på miljöområdet för frågor om bevarande, restau- rering och hållbart nyttjande av sjöar, vattendrag och hav. Myndighe- ten ska samverka med Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Sveriges geologiska undersökning och länsstyrelserna i frågor som har bety- delse för bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av havs- och vattenmiljön och för vattenbruket.
HaV är liksom fem av länsstyrelserna förmedlande organ för havs-, fiskeri- och vattenbruksprogrammet. I denna roll prövar myndig- heten vissa ansökningar om stöd från Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden.66 Jordbruksverket är förvaltande myndighet för havs-, fiskeri- och vattenbruksprogrammet och har i denna egenskap tecknat avtal med HaV om hur ansvar och arbete fördelas mellan myndigheterna.
4.5.10Regioner och andra aktörer
Regioner
Genomförandet av EU:s sammanhållningspolitik i Sverige är nära integrerad med den regionala utvecklingspolitiken. Sedan 2019 har samtliga Sveriges regioner och Gotlands kommun ett lagstadgat regionalt utvecklingsansvar, vilket framgår av lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar. Tidigare var det regionala utvecklings- ansvaret organiserat på olika sätt i länen. I vissa län hade landstinget
64Myndigheternas kostnader och åtgärder vid hanteringen av EU-stöd 2022, Jordbruksverket rapport 2023:10.
65Förordningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten.
66Förordningen (2022:1461) om stöd från Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden.
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
SOU 2024:22 |
ansvaret medan det i andra län var länsstyrelsen eller någon typ av samverkansorgan som hade det regionala utvecklingsansvaret.67
Sedan 2006 slår regeringen fast inriktningen för arbetet inom den regionala utvecklingspolitiken i en nationell strategi.68 Utöver den nationella strategin styr regeringen det regionala utvecklingsarbetet genom förordningen (2017:583) om regionalt tillväxtarbete, instruk- tioner, regleringsbrev och särskilda uppdrag till myndigheter samt genom så kallade villkorsbeslut och erbjudanden till regioner.69
Det är emellertid regionerna och Gotlands kommun som har det formella ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet. Detta innebär att de bland annat ansvarar för att utarbeta och fastställa en strategi för länets utveckling (den regionala utvecklingsstrategin, RUS). Den regionala utvecklingsstrategin ska vara en samlad och sektorsöver- gripande strategi för det regionala utvecklingsarbetet i ett eller flera län och innehålla mål och långsiktiga prioriteringar. Strategin ska bidra till sektorsövergripande samverkan mellan länen och mellan aktörer på lokal, regional, nationell och internationell nivå. Den regio- nala utvecklingsstrategin ska ligga till grund för programmen inom Eruf och ESF+ och ska beaktas när andra regionala strategier och program tas fram.70 Utöver arbetet med den regionala utvecklings- strategin samordnar regionerna insatser för genomförandet av stra- tegin, fastställer mål och prioriteringar för det regionala kompetens- försörjningsarbetet, beslutar om användningen av vissa statliga medel för regionalt utvecklingsarbete samt följer upp, låter utvärdera och redovisar årligen resultaten av det regionala tillväxtarbetet till reger- ingen.71 De får även utföra uppgifter inom ramen för EU:s struktur- fondsprogram.72
67Prop. 2017/18:206 samt lagen (2018:1348) om ändring i lagen om regionalt utvecklings- ansvar i vissa län.
68I december 2006 beslutade regeringen om en nationell strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013, regeringsbeslut N2006/11184/RUT. Strategin var ett krav från EU om att varje medlemsland skulle utarbeta en nationell strategisk referens- ram (NSRF) för genomförandet av de europeiska strukturfondsprogrammen under 2007–2013. Se rådets beslut av den 6 oktober 2006 om gemenskapens strategiska riktlinjer för samman- hållningen (2006/702/EG). Strategin ersattes av den nationella strategin för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft 2015–2020 i juli 2015 enligt regeringsbeslut N2015/5297/RT. I mars 2021 beslutade regeringen om en ny nationell strategi för hållbar regional utveckling i hela landet 2021–2030. Se regeringsbeslut N2021/00775 samt skr. 2020/133.
69Den regionala utvecklingspolitiken – svaga förutsättningar för ett effektivt samlat statligt agerande, Riksrevisionen, RiR 2022:8.
708–10 §§ förordningen om regionalt tillväxtarbete.
71Dessa skyldigheter följer av 5 § lagen om regionalt utvecklingsansvar.
726 § lagen om regionalt utvecklingsansvar.
SOU 2024:22 |
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
Inför programperioden 2021–2027 erbjöd regeringen regionerna och Gotlands kommun att ta fram förslag till Eruf:s regionala pro- gram inom de åtta geografiska programområden som regeringen angivit. De regionala programmen togs fram med utgångspunkt i regio- nernas regionala utvecklingsstrategier. För varje programområde ut- sågs en region till samordnande aktör efter förslag från regionerna.73 Berörda regioner erbjöds även att delta i framtagandet av Interreg- program.
Förtroendevalda representanter för regioner och kommuner del- tar därutöver i de regionala strukturfondspartnerskapen med uppgift att yttra sig över vilka ansökningar som ska prioriteras bland de ansök- ningar som förvaltande myndighet för regional- och socialfonds- programmen har godkänt.74 Det finns också regionala företrädare i några av fondprogrammens övervakningskommittéer.
Slutligen har regionerna en viktig roll som både medfinansiär och mottagare av fondmedel. Enligt en kartläggning av Sveriges kommu- ner och regioner (SKR) finansierades omkring en fjärdedel av det regionala utvecklingsarbetet åren 2017–2018 av medel från regional-, social-, landsbygds- och fiskerifonderna.75
Av den regionala medfinansieringen i regionalfondsprojekt under programperioden 2014–2020 finansierades 75 procent med medel från 1:1-anslaget och 25 procent med regionernas egna medel, det vill säga skattemedel och generellt statsbidrag.76
Av betydelse för förutsättningarna för regionernas arbete och det regionala utvecklingsarbetet är flernivåstyret och den befintliga regionindelningen. Sverige har i dagsläget 21 regioner. Det svenska arbetet inom sammanhållningspolitiken utgår dock inte från den här indelningen, utan från den så kallade NUTS-indelningen. NUTS är den regionala indelning som används inom EU för statistiska terri- toriella enheter.77 Syftet med indelningen är att underlätta statistiska jämförelser mellan olika regioner inom unionen. Systemet används
73Regeringsbeslut 2020-04-04, Erbjudande till regionerna och Gotlands kommun att ta fram förslag till regionala program för Europeiska regionala utvecklingsfonden, programperioden 2021–2027, N2020700899/RTL.
741 och 3 §§ lagen (2007:459) om strukturfondspartnerskap.
75Finansiering av regionalt utvecklingsarbete – Regionalt utvecklingskapital, SKR, rapport 2020.
76Prop. 2022/2023:1, Utgiftsområde 19, avsnitt 2.6.7.
77Den rättsliga grunden för systemet framgår av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1059/2003 av den 26 maj 2003 om inrättande av en gemensam nomenklatur för statis- tiska territoriella enheter (NUTS).
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
SOU 2024:22 |
även för socioekonomiska analyser och för utformningen av insatser inom ramen för sammanhållningspolitiken.78
Figur 4.13 Region- respektive NUTS 2-indelning i Sverige
Vänstra bilden visar region- och den högra NUTS 2-indelningen
Källa: SCB.
NUTS-nomenklaturen är hierarkiskt uppbyggd och delar in varje medlemsstat i tre nivåer: NUTS 1, NUTS 2 och NUTS 3.79 I Sverige utgörs NUTS 1 av tre landsdelar, NUTS 2 av riksområden och NUTS 3 av län. Detta innebär att landet på NUTS 2-nivå delas in i 8 delar: Övre Norrland, mellersta Norrland, Norra Mellansverige,
78Europaparlamentet, Faktablad om EU 2023 – Den gemensamma nomenklaturen för statis- tiska territoriella enheter (NUTS), tillgängligt på https://www.europarl.europa.eu/ factsheets/sv/sheet/99/den-gemensamma-nomenklaturen-for-statistiska-territoriella enheter-nuts-, hämtad 2023-05-24.
79Ibid.
SOU 2024:22 |
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
Östra Mellansverige, Stockholm, Västsverige, Småland och öarna samt Sydsverige. Det är följaktligen utifrån denna indelning som arbetet inom regional- och socialfonden utgår.
Skillnaderna mellan region- och NUTS 2-indelningen framgår av figur 4.13 ovan.
4.5.11Ekonomistyrningsverket
Av ESV:s instruktion80 framgår bland annat att myndigheten ska ut- föra revision av Sveriges hantering av EU-medel och främja en effek- tiv och korrekt hantering av dessa medel. Som Sveriges revisions- myndighet för EU-medel81 ska ESV granska att förvaltnings- och kontrollsystemen för de olika fondprogrammen lever upp till de krav som EU-lagstiftningen ställer. ESV ska också granska och kontrol- lera att de utgifter som deklareras till EU-kommissionen berättigar till stöd och har gått till rätt ändamål. Det instruktionsenliga upp- draget omfattar program kopplade till samtliga EU-fonder med delad förvaltning. Utöver detta omfattar uppdraget också de svenska stöden inom Europeiska faciliteten för återhämtning och resiliens (RRF) samt Brexitjusteringsreserven.
ESV redovisar arbetet och slutsatserna från revisionen i en års- rapport för respektive program och ett revisionsuttalande görs angå- ende förvaltningen. Rapporteringen till kommissionen sker i februari, året efter det aktuella räkenskapsåret.
ESV hade 2022 i medeltal 136 anställda och verkets organisation framgår av nedanstående figur.
80Förordningen (2016:1023) med instruktion för Ekonomistyrningsverket.
81Attesterande organ i fråga om jordbruksfonderna.
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
SOU 2024:22 |
Figur 4.14 Ekonomistyrningsverkets organisation
Källa: https://www.esv.se/om-esv/organisation/, hämtad 2024-01-15.
Avdelningen för EU-revision har 30 anställda. och verkets kostnader för frågor kopplade till hantering av EU-medel uppgick 2022 till 52 miljoner kronor vilket utgjorde drygt 20 procent av de samlade verksamhetskostnaderna. Samma år uppgick verkets intäkter i form av TA-medel till 4,4 miljoner kronor.82
4.5.12Ekobrottsmyndigheten
Ekobrottsmyndigheten är en åklagarmyndighet och ansvarar enligt sin instruktion83 för bekämpning av ekonomisk brottslighet genom att utreda och lagföra sådana brott. Myndigheten ska även arbeta med att förebygga ekonomisk brottslighet. I det ingår att lämna informa- tion om den ekonomiska brottsligheten till andra myndigheter, kom- muner, näringsliv, organisationer och allmänheten.
Antalet medarbetare uppgår till cirka 650 personer, främst åkla- gare, poliser, civila utredare, revisorer, analytiker och it-analytiker. Myndighetens operativa verksamhet består av elva åklagarkammare och fem polisoperativa enheter.
Inom EU-området ansvarar myndigheten för samordningen av de nationella åtgärderna mot bedrägerier, missbruk och annan oegentlig och ineffektiv hantering och användning av EU-medel i Sverige.
82Ekonomistyrningsverkets årsredovisning för 2022.
83Förordningen (2015:744) med instruktion för Ekobrottsmyndigheten.
SOU 2024:22 |
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
Ekobrottsmyndigheten har en särskild visselblåsarfunktion för den som i ett arbetsrelaterat sammanhang vill rapportera om missförhål- landen rörande EU:s finansiella intressen i Sverige. Det kan handla om bedrägerier, subventionsmissbruk, vissa tullbrott, vissa momsbrott, handlingar i strid med villkor för EU-stöd samt osant intygande. En uppgift som kommer in till visselblåsarfunktionen kan överlämnas till myndighetens brottsutredande verksamhet eller, om det inte gäller en kriminaliserad handling, till en tillsynsmyndighet.
Ekobrottsmyndigheten ska även vara sambandscentral för bedrä- geribekämpning i frågor som rör Europeiska byrån för bedrägeri- bekämpning (Olaf). Rollen som sambandscentral innebär att myn- digheten ska ta emot anmälningar från Olaf om utredningar i Sverige och därefter hänvisa till behörig myndighet.
Ekobrottsmyndigheten är vidare behörig myndighet vid Olaf:s kontroller och inspektioner84 i Sverige om inte någon annan myn- dighet har utsetts. Myndigheten bistår Olaf i de utredningar som byrån genomför i Sverige. Ekobrottsmyndigheten är också så kallat nationellt kontor gentemot andra medlemsstater inom EU vid åter- vinning av tillgångar eller annan egendom som härrör från brott i det aktuella EU-landet.
4.5.13Rådet för skydd av Europeiska unionens finansiella intressen
Verksamheten vid rådet för skydd av Europeiska unionens finan- siella intressen regleras i förordning.85 Enligt förordningen ska rådet främja en effektiv och korrekt användning av EU-relaterade medel och arbeta för att motverka bedrägerier, missbruk och annan oegentlig hantering av EU-medel i Sverige. I uppgiften ingår att:
1.främja samverkan mellan berörda myndigheter för att öka effek- tiviteten när det gäller att förebygga, upptäcka, utreda och vidta åtgärder vid misstanke om felaktig användning av EU-relaterade medel
2.följa utvecklingen och föreslå åtgärder för att upprätthålla skyd- det för Europeiska unionens finansiella intressen
84Lagen (2017:244) om kontroller och inspektioner på plats av Europeiska byrån för bedrägeri- bekämpning.
85Förordningen (2015:745) om rådet för skydd av Europeiska unionens finansiella intressen.
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
SOU 2024:22 |
3.vara ett forum för informations- och erfarenhetsutbyte
4.analysera och utvärdera insatserna inom området.
Rådet består av företrädare för ett antal myndigheter däribland Eko- brottsmyndigheten vars ledamot är ordförande i rådet. Ekobrotts- myndigheten ansvarar även för rådets kanslifunktion. Till följd av den nationella planen för hantering av EU:s medel inom återhämt- ningsfaciliteten efter Covid 19 utökades antalet myndigheter (leda- möter) i rådet från nio till 21. Rådet består i dag av representanter för Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten, Tullverket, Ekonomi- styrningsverket, Statens jordbruksverk, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Migrationsverket, Tillväxtverket, Rådet för Europeiska social- fonden i Sverige, Universitetskanslersämbetet, Verket för innovations- system, Vetenskapsrådet, Socialstyrelsen, Statens energimyndighet, Statens skolverk, Trafikverket, Boverket, Myndigheten för digital förvaltning, Myndigheten för yrkeshögskolan, Naturvårdsverket samt Post- och telestyrelsen. Rådet har av regeringen givits ett särskilt ut- bildningsuppdrag gentemot rådets nya medlemmar.
Vart tredje år lämnar rådet en rapport som beskriver hur skyddet av EU:s finansiella intressen är i Sverige och hur rådet ska arbeta de kommande tre åren.
4.6Organisationens förändring över tid
Den svenska förvaltningen av EU-medel har i huvudsak varit intakt sedan 1995, då Sverige blev medlem i EU. Den organisatoriska struk- turen och ansvarsfördelningen har dock ändrats vid några tillfällen. Motiven och syftet har varierat men främst föranletts av föränd- ringar i statsförvaltningens organisering, fond- och programstruk- turen eller direkta åtgärder för en effektivare och mer ändamålsenlig förvaltning- och kontrollstruktur.
I huvudsak har ansvaret för att administrera och kontrollera stöd från EU-budgeten legat hos förvaltningsmyndigheter med verksam- hetsansvar som överensstämmer med EU-budgetens målgrupp och utgiftsområde. Detta har varit den ledande principen vid utform- ningen av struktur- och ansvarsfördelningen för hanteringen av EU- medel i Sverige. Dock finns något undantag där processkompetens,
SOU 2024:22 |
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
erfarenhet från förvaltningen av EU-medel och synergier i administra- tionen har prioriterats.
4.6.1Organisationens uppbyggnad vid EU-inträdet
I samband med EU-inträdet behövde Sverige i enlighet med det då- varande EU-regelverket utse ansvariga myndigheter för varje enskild fond. I Sverige fanns under perioden 1995–1999 totalt sju utbetalande myndigheter och 30 så kallade beslutsgrupper. Beslutsgrupperna hade till uppgift att inom ramen för fastställda fondprogram fatta beslut om stöd från EG:s strukturfonder. Beslutsgruppernas sekretariat fanns vanligen hos länsstyrelsen eller självstyrelseorganet i det geo- grafiska målområde där beslutsgrupperna verkade.
Utbetalande myndigheter var Närings- och teknikutvecklings- verket (NUTEK, numera Tillväxtverket) för Eruf, Arbetsmarknads- styrelsen (AMS) för ESF, Jordbruksverket för Europeiska utveck- lings- och garantifonden för jordbruket samt Fiskeriverket för Fonden för fiskets utveckling. Länsstyrelserna i Värmland, Västra Götaland och Jämtland ansvarade för utbetalningar av stöd beslutade inom ge- menskapsinitiativet Interreg IIA. Därutöver ansvarade länsstyrelsen i Norrbottens län för Nordkalottprogrammet och länsstyrelsen i Västerbottens län för programmet Kvarken-Mittskandia medan Nutek förvaltade Öresundsprogrammet. De utbetalande myndigheterna an- svarade för utbetalning av EU-medel till mottagarna, finansiell kon- troll, ekonomisk redovisning och internrevision samt för rapportering till regeringen. De hade vidare uppdraget att intyga att medlen använts i enlighet med fördraget.86
4.6.2Förändringar inför programperioden 2000–2006
Strukturfondsutredningen genomförde 1999 en samlad analys av er- farenheter från Sveriges första programperiod. Utredningen läm- nade även förslag till förändringar inför den kommande program- perioden 2000–2006. Utredningen föreslog bland annat att endast en myndighet skulle utses till förvaltande myndighet för strukturfonds- programmen i Sverige och att detta kunde vara en ny myndighet eller
86Förordningen (1995:1325) med instruktion för beslutsgrupper, och förordningen (1998:579) om vissa stöd från EG:s strukturfonder (upphävda författningar).
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
SOU 2024:22 |
NUTEK. Regeringen valde dock att inte gå vidare med utredningens förslag.
Den första januari 2000 startade Rådet för Europeiska socialfon- den i Sverige (ESF-rådet) med ansvar för Europeiska socialfondens program i Sverige. ESF-rådet inrättades först som en särskild myn- dighet inom Arbetsmarknadsverket men blev 2001 en självständig myndighet.87 Syftet var att stärka förvaltningen genom att skapa ett program, ett partnerskap och en myndighet för förvaltningen av social- fonden.88 Vidare var länsstyrelserna i Jämtlands, Norrbottens, Jön- köpings, Örebro och Gävleborgs län förvaltningsmyndigheter och utbetalande myndigheter för strukturfondernas regionala program med finansiering från både Eruf och ESF. Glesbygdsverket var förvaltningsmyndighet för gemenskapsinitiativet Leader+.89 Vid de fem länsstyrelserna inrättades så kallade strukturfondsdelegationer som hade till uppgift att pröva frågor om stöd från strukturfonderna inom ramen för fastställda programdokument.90
4.6.3Förändringar inför och under programperioden 2007–2013
Inför programperioden 2007–2013 beslutade regeringen att NUTEK skulle vara förvaltande och attesterande myndighet för de regionala strukturfondsprogrammen och att ESF-rådet skulle ha motsvararande funktion för det nationella strukturfondsprogrammet.91 Struktur- fondsdelegationerna avskaffades och ersattes med stöd av lag av de nuvarande regionala strukturfondspartnerskapen. Ekonomistyrnings- verket fick för programperioden 2007–2013 regeringens uppdrag att ansvara för och samlat genomföra de revisionsinsatser på central nivå som EU efterfrågade. Konkret innebar detta att uppdragen som för strukturfonderna då sköttes av internrevisionsfunktionerna vid Läns- styrelsen i Gävleborg och Arbetsmarknadsstyrelsen samt för jord- bruksstödet av ett privat revisionsföretag överfördes till en gemen- sam revisionsmyndighet.92
87SOU 1999:107.
88SOU 1999:23.
89Förordningen (1999:1424) om förvaltning av EG:s strukturfonder (upphävd författning).
90Förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion (upphävd författning).
91Förordningen (2007:14) om förvaltning av EG:s strukturfonder (upphävd författning).
92Fram till och med 2000 ansvarade dåvarande Riksrevisionsverket för revisionen av EU-medel.
SOU 2024:22 |
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
Syftet med en samlad revisionsmyndighet var att skapa förutsätt- ningar för en stärkt revision av Sveriges hantering av EU-medel. Det bedömdes därför lämpligt och effektivt att regeringen fick vända sig till en och samma instans för att få stöd i arbetet med uppgifter kopp- lade till kontroll av EU-medel. ESV har sedan 2007 haft uppdraget som Sveriges revisionsmyndighet av EU-medel.
Förändringar till följd av inrättandet av Havs- och vattenmyndigheten
Inrättandet av HaV 2011 innebar att myndigheten tog över ett antal av de frågor som Fiskeriverket tidigare ansvarat för. Dock valde re- geringen att inte föra över ansvaret för förvaltningen av den Euro- peiska fiskerifonden till den nya myndigheten utan Jordbruksverket bedömdes i stället bäst lämpad att överta denna uppgift. Detta efter- som Jordbruksverket ansågs besitta en hög kompetens i EU-frågor och hade stor erfarenhet av rollen som förvaltande myndighet. Det bedömdes att en integrerad förvaltning skulle möjliggöra administra- tiva förbättringar och effektiviseringar.
4.6.4Förändringar inför och under programperioden 2014–2020
Inför programperioden 2014–2020 beslutade regeringen att Jord- bruksverket skulle vara förvaltande myndighet för det nyinrättade programmet lokalt ledd utveckling med stöd från Europeiska re- gionala utvecklingsfonden och Europeiska socialfonden.93 Under den föregående programperioden prövades stöd inom den så kallade Leaderdimensionen av länsstyrelsen efter beredning av lokala aktions- grupper.94
I Landsbygdsprogrammet för 2014–2020 fick förutom Jordbruks- verket, Länsstyrelserna, Skogsstyrelsen och Sametinget även Tillväxt- verket ansvaret för vissa åtgärder.
939 § förordningen (2015:407) om lokalt ledd utveckling (upphävd författning).
941 kap 9 § förordningen (2007:481) om stöd för landsbygdsutvecklingsåtgärder (upphävd för- fattning).
Förvaltningsorganisationen i Sverige |
SOU 2024:22 |
4.6.5Förändringar inför programperioden 2021–2027
Länsstyrelsens hantering av stödärenden i Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksprogrammet är sedan 2023 koncentrerade till fem länsstyrelser. Dessförinnan prövades stöden av samtliga 21 länssty- relser. De fem länsstyrelserna prövar ansökningar som avser insatser i det egna länet eller angränsande län (avsnitt 6.3).
5Hanteringen av EU-medel i några andra länder
I utredningsdirektivet anges att en internationell utblick ska göras om utredaren bedömer att det är nödvändigt. Av såväl direktivet som av tidigare genomförda granskningar framgår att det nuvarande svenska systemet är komplext och att kostnaderna för hanteringen av EU- medel med delad förvaltning är administrativt betungande, vilket leder till förhållandevis höga förvaltningskostnader.1 Vi har därför ansett det vara angeläget att undersöka om andra medlemsstater har valt enklare och mer effektiva lösningar.
Idetta kapitel beskriver vi översiktligt hanteringen av EU-medel med delad förvaltning i fem utvalda medlemsstater. De fem länderna är Danmark, Estland, Finland, Nederländerna och Österrike. Vi har studerat hur hanteringen är organiserad, vilka organ som är invol- verade samt hur ansvarsfördelningen ser ut mellan dem. Vi har även undersökt vilka upplägg som används för att tillgodose den EU- rättsliga partnerskapsprincipen och kravet på flernivåstyre samt hur länderna har valt att hantera en eventuell anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet. Beskrivningen avser programperioden 2021– 2027 om inget annat anges.
5.1Urvalet av medlemsstater
Vad gäller urvalet av medlemsstater har den primära målsättningen varit att länderna ska utgöra relevanta jämförelseobjekt samt att de inte ska vara fler än att undersökningen blir hanterbar inom ramen för utredningen.
1Se avsnitt 6.1 för vidare diskussion.
155
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
SOU 2024:22 |
Med hänsyn till utredningens uppdrag, att säkerställa en ändamåls- enlig och effektiv hantering av EU-medel med delad förvaltning, skulle en jämförelse med medlemsländer med dokumenterat låga kostnader för hantering av EU-stöd vara önskvärd. Det är emellertid svårt att hitta jämförbara data om medlemsstaternas egna kostnader för stödhanteringen, vilket försvårar möjligheterna till relevanta jämförelser mellan olika länder. Det finns dock andra aspekter som kan vara av intresse vid en jämförelse. Ett av problemen med den svenska hanteringen av EU-stöd är omfattande kostnader för it-drift och utveckling, inte minst beträffande jordbruksfonderna. I brist på jämförelseobjekt med låga administrationskostnader kan det därför vara motiverat att jämföra den svenska hanteringen med länder som generellt sett har kommit långt med digitaliseringen av offentlig sek- tor. OECD har rangordnat sina medlemsländers mognadsgrad när det gäller digitala strategier i offentlig förvaltning.2 Av EU-länderna är Danmark det land som rankas högst med en tredjeplacering bland alla OECD-länder. Ett annat land som ligger långt framme vad gäller digitalisering är Estland. Utredningen har mot bakgrund av detta valt att undersöka det danska respektive estniska systemet.
Ytterligare faktorer som gör det svenska systemet för hantering av EU-medel svåröverskådligt är att Sverige har en komplicerad pro- gramstruktur i jämförelse med många andra EU-länder samt att förvaltningen av EU-medel har delegerats till förhållandevis många myndigheter. En rad andra länder, bland annat Finland, har valt en i vissa avseenden enklare organisation med färre program och tre huvud- sakliga förvaltande myndigheter. Med hänsyn till detta och då Finland och Sverige har stora likheter vad gäller förvaltningsstruktur har ut- redningen valt att studera även det finska systemet.
En central del av hanteringen av EU-medel med delad förvalt- ning, i synnerhet inom sammanhållningspolitiken, är den så kallade partnerskapsprincipen och kravet på flernivåstyre. Utredningen be- dömer därför att det är relevant att undersöka länder som har en tradition av starka partnerskap. Två sådana länder är Nederländerna och Österrike. Båda dessa länder anses dessutom ha en effektiv och välfungerande statsförvaltning. Utredningen har därför valt att unders- öka även dem.
2Digital Government Index: 2019 results, OECD Public Governance Policy Papers, No. 03 2020.
SOU 2024:22 |
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
5.2Danmark
Danmark har varit medlem i EU sedan 1973, men har förhandlat fram ett antal undantag för sin medverkan i unionen. Landet har exempel- vis valt att stå utanför stora delar av det rättsliga samarbetet kring gränskontroll, invandringspolitik, civilrätt, straffrätt och polisverk- samhet. Danmark ingår inte heller i samarbetet kring den gemen- samma utrikes- och säkerhetspolitik som berör försvarsområdet, inklusive EU:s militära operationer. Mot bakgrund av dessa undan- tag omfattas Danmark inte av den EU-rättsliga regleringen hänförlig till Asyl-, migrations- och integrationsfonden (Amif) och Fonden för inre säkerhet (ISF).3 Av samma anledning omfattas Danmark inte heller av regleringen avseende Instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik (BMVI)4.5 Danmark deltar emellertid i samarbetet kring viseringsregler och i Schengensamar- betet, vilket utgör grunden för BMVI. Landet har därför ett särskilt system för hanteringen av BMVI.
5.2.1Fonderna under sammanhållningspolitiken
Förvaltande myndighet
Även om det danska och det svenska förvaltningssystemet har stora likheter finns det också betydande skillnader beträffande hanteringen av frågor hänförliga till sammanhållningspolitiken. En sådan skillnad är det faktum att de danska regionerna sedan 2019 inte får vidta åtgärder som syftar till att främja företagsamheten i den egna regio- nen. Däremot faller exempelvis kollektivtrafik, regional infrastruk- tur och grön omställning till stor del inom det regionala ansvaret även i Danmark.6
Vad gäller programstrukturen har Danmark ett nationellt pro- gram per fond för Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf),
3Se skäl 73 i ingressen till förordningen 2021/1147 om inrättande av Asyl-, migrations- och integrationsfonden och skäl 66 i ingressen till förordningen 2021/1149 om inrättande av Fon- den för inre säkerhet.
4Förordningen 2021/1148 om inrättande av instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsför- valtning och viseringspolitik.
5Se skäl 76 i ingressen till förordningen 2021/1148 om inrättande av instrumentet för ekono- miskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik.
6https://portal.cor.europa.eu/divisionpowers/Pages/Denmark-Systems-of-multilevel- governance.aspx, besökt 2023-09-22.
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
SOU 2024:22 |
Europeiska socialfonden+ (ESF+) och Fonden för en rättvis omställ- ning (FRO), men däremot inga regionala program. Det är närings- ministern som är ytterst ansvarig för administrationen och koordi- neringen av samtliga dessa fonder.7 Erhvervsstyrelsen, som har ett uppdrag liknande Tillväxtverkets, är förvaltande myndighet för samt- liga tre fonder8och ansvarar för såväl genomförandet av programmen som för övergripande samordning, programutveckling och rappor- tering till kommissionen.9 Det är också Erhvervsstyrelsen som har hand om utbetalning av stöden.10
Erhvervsstyrelsen är även förvaltande myndighet för Interreg- programmet Nordsjön där hela eller delar av Belgien, Danmark, Nederländerna, Norge, Frankrike, Sverige och Tyskland deltar.11
Förmedlande organ samt genomförandet av partnerskapsprincipen och kravet på flernivåstyre
I det danska systemet är ESF+ den enda av fonderna under samman- hållningspolitiken som har förmedlande organ. Efter en lagändring som trädde i kraft i början av 202212 fungerar regionerna och Social- styrelsen som förmedlande organ för vissa typer av stöd från ESF+.13 För regionerna handlar det om medel avseende utbildningsinsatser,14
72 kap. 3 § bekendtgørelse af lov om administration af tilskud fra Den Europæiske Regional- fond, Den Europæiske Socialfond Plus og Fonden for Retfærdig Omstilling, LBK nr 160 af 07/02/2019 samt 1 § lov om ændring af lov om administration af tilskud fra Den Europæiske Regionalfond og Den Europæiske Socialfond og lov om erhvervsfremme, LOV nr 2381 af 14/12/2021 (lagen om förvaltning av stöd från Europeiska regionalfonden, Europeiska social- fonden+ och Fonden för en rättvis omställning respektive lagen om ändring av lagen om förvaltning av stöd från Europeiska regionalfonden och Europeiska socialfonden och av lagen om främjande av företagande). Observera att den förstnämnda lagen från 2019 i vissa delar har ändrats genom den senare.
81 kap. 1 § 3 st. bekendtgørelse om administration af tilskud fra Den Europæiske Regional- fond og Den Europæiske Socialfond Plus, BEK nr 162 af 28/01/2022) (förordningen om förvaltning av stöd från Europeiska regionalfonden och Europeiska socialfonden+).
91 kap. 1 § 1 st. förordningen om förvaltning av stöd från Europeiska regionalfonden och Europeiska socialfonden plus och 1 kap. 1 § bekendtgørelse om administration af tilskud fra Fonden for Retfærdig Omstilling, BEK nr 1101 af 29/06/2022 (förordningen om förvaltning av stöd från Fonden för en rättvis omställning).
10E-post från Finansministeriet, Danmark, 2022-10-10.
11https://ec.europa.eu/regional_policy/in-your-country/managing-authorities/denmark_en, besökt 2023-11-16.
123 b kap. 3 § 1 st. lagen om förvaltning av stöd från Europeiska regionalfonden och Euro- peiska socialfonden+ och Fonden för en rättvis omställning samt 9 kap. 35 § 1 st. förord- ningen om förvaltning av stöd från Europeiska regionalfonden och Europeiska socialfonden+.
13E-post från Finansministeriet, Danmark, 2022-10-10.
143 a kap. 9 d § lagen om förvaltning av stöd från Europeiska regionalfonden och Europeiska socialfonden+ och Fonden för en rättvis omställning samt 4 kap. 9 § förordningen om för- valtning av stöd från Europeiska regionalfonden och Europeiska socialfonden+.
SOU 2024:22 |
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
medan det för Socialstyrelsens del rör medel som används för att främja integration av människor som lever i social utsatthet.15 Totalt är det 20 respektive 8 procent av de medel som Danmark får via ESF+ som hanteras av regionerna och Socialstyrelsen.16 Upplägget innebär att regionerna och Socialstyrelsen ansvarar för att ta fram kriterier för bedömning av projektansökningar samt lämnar förslag till prioritering av inkomna ansökningar. Det är därefter Erhvervs- styrelsen som fattar beslut om huruvida ett projekt ska beviljas medel.17 Styrelsen följer regionernas och Socialstyrelsens rekommen- dationer under förutsättning att de inte strider mot gällande lagstift- ning eller är oförenliga med fondprogrammens mål.18
Det finns också ett antal samarbets- och prioriteringsorgan som har en central roll i den danska hanteringen av fonderna under sam- manhållningspolitiken. Det främsta av dessa är Erhvervsfremme- bestyrelsen som är involverat i hantering av medel från Eruf och ESF+. Erhvervsfremmebestyrelsen är ett samarbetsorgan som inrät- tades 2018 i samband med att Danmark antog en ny lagstiftning som syftade till att främja företagande.19 Organet arbetar för ett samman- hållet och decentraliserat företagande och strävare efter samstäm- mighet mellan de lokala och de statliga insatserna.20 Erhvervsfremme- bestyrelsen har bland annat i uppgift att utforma en nationell strategi för att främja lokal och regional utveckling, utarbeta program för att förverkliga strategin samt besluta om finansiering för projekt inom regionalt företagande. Erhvervsfremmebestyrelsen fungerar därutöver som rådgivare till näringsministern i frågor som rör nationell närings- och tillväxtpolitik, medverkar vid samrådet kring regioner- nas regionala utvecklingsplaner samt har hand om utlysningar och utformningen av kriterier för bedömning av projekt inom Eruf och ESF+.21
153a kap. 9 e § lagen om förvaltning av stöd från Europeiska regionalfonden och Europeiska socialfonden+ och Fonden för en rättvis omställning samt 4 kap. 14 § förordningen om för- valtning av stöd från Europeiska regionalfonden och Europeiska socialfonden+.
16Partnerskabsaftale mellem Danmark og Europa-Kommissionen vedrørende de europæiske struktur- og investeringsfonde 2021–2027, s. 22.
174 kap. 9 och 14 §§ förordningen om förvaltning av stöd från Europeiska regionalfonden och Europeiska socialfonden+.
185 kap. 19 § förordningen om förvaltning av stöd från Europeiska regionalfonden och Europeiska socialfonden+.
19Lov om erhvervsfremme, LOV nr 1518 af 18/12/2018 (lagen om främjande av företagande).
203 kap. 8 § 2 st. lagen om främjande av företagande.
213 kap. 9 § lagen om främjande av företagande och 3 a kap. 9 b § 2 st. lagen om förvaltning av stöd från Europeiska regionalfonden och Europeiska socialfonden+ och Fonden för en rättvis omställning.
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
SOU 2024:22 |
En av Erhvervsfremmebestyrelsens viktigaste uppgifter är att lämna rekommendationer om vilka projekt som ska beviljas medel från Eruf och ESF+.22 Erhvervsstyrelsen följer organets rekommenda- tioner under förutsättning att de inte strider mot gällande lagstift- ning eller är oförenliga med fondprogrammens mål.23 Därutöver be- slutar Erhvervsfremmebestyrelsen om nationella medel för regional utveckling, alltså medel som inte kommer från EU. Dessa kan bland annat användas som medfinansiering av projekt inom ramen för EU- fonderna eller för projekt som ligger utanför fondprogrammen, men inom Erhvervsfremmebestyrelsen strategi.24
Erhvervsfremmebestyrelsen består för närvarande av 17 ledamö- ter. Ordföranden utses av näringsministern, medan övriga ledamöter nomineras och utses av de aktörer eller organisationer som de före- träder. Utöver förtroendevalda kommun- och regionpolitiker ingår även representanter från arbetstagarorganisationer och det privata näringslivet. Ledamöterna väljs för upp till fyra år i taget och fattar beslut med enkel majoritet. Vid händelse av lika röstetal har ord- föranden utslagsröst. Organet bestämmer sin egen arbetsordning, men denna ska godkännas av näringsministern.25 Erhvervsfremme- bestyrelsen bistås av ett sekretariat, vilket har en aktiv roll i hanter- ingen av projektansökningar.26 Sekretariatet får exempelvis på egen hand avslå ansökningar som inte uppfyller formkraven samt i vissa fall besluta om mindre tilläggsanslag.27
Under hösten 2023 inrättades ytterligare ett rekommendations- organ som ska lämna rekommendationer angående användning av Eruf-medel riktade mot hållbar utveckling, Indstillingsudvalget for bæredygtig byudvikling. Organet består av totalt 15 kommunpoli- tiker, representanter från det privata näringslivet och industrin, fack- föreningarna, det nationella landsbygdsrådet (Landdistrikternes Fælles-
22Ibid.
235 kap. 19 § förordningen om förvaltning av stöd från Europeiska regionalfonden och Euro- peiska socialfonden+. Det är inte känt för utredningen huruvida detta upplägg har renderat kritik från kommissionens revisorer, jfr kritiken mot det svenska systemet (avsnitt 6.4.8).
24Partnerskapsavtal mellan Danmark och Europeiska kommissionen angående de europeiska struktur- och investeringsfonderna 2021–2027, s. 22.
254 kap. 10 § lagen om främjande av företagande.
263 kap. 3 § bekendtgørelse om administration af de decentrale erhvervsfremmemidler fra Danmarks Erhvervsfremmebestyrelse, BEK nr 1358 af 26/09/2022 (förordningen om förvalt- ningen av Erhvervsfremmebestyrelsens regionala stöd för företagsfrämjande åtgärder).
273 kap. 4 § förordningen om förvaltningen av Erhvervsfremmebestyrelsens regionala stöd för företagsfrämjande åtgärder.
SOU 2024:22 |
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
råd) och stadsbyggnadskontoret (Dansk Byplanlaboratorium).28 Orga- net hanterar utlysningar, tar fram urvalskriterier samt lämnar förslag på prioriteringsordning beträffande projektansökningar.29 Precis som för Erhvervsfremmebestyrelsen följer Erhvervsstyrelsen organets rekommendationer under förutsättning att projektansökningarna inte strider mot gällande lagstiftning eller är oförenliga med fond- programmens mål.30
Även för FRO finns ett samarbetsorgan, Indstillingsudvalget for Fonden for Retfærdig Omstilling, som lämnar rekommendationer till Erhvervsstyrelsen om hur medlen ska prioriteras.31 Organet be- står av 14 ledamöter från bland annat arbetstagarorganisationer, det privata näringslivet, regionala representanter från vissa delar av lan- det samt från näringsministeriet och utvalda lärosäten.32
Övervakning och kontroll
Det är en särskild del av Erhvervsstyrelsen som är revisionsmyndig- het för samtliga tre fonder inom sammanhållningspolitiken.33 Styrelsen ansvarar även för inrättandet av fondernas övervakningskommittéer. Det finns en kommitté för FRO och en gemensam för Eruf och ESF+. Erhvervsstyrelsen utser ordföranden och hanterar kommitté- ernas sekretariat.34
Utöver den granskning som sker genom övervakningskommitté- erna genomför Danmark en rad åtgärder för att säkerställa effektivi- teten i systemet med hantering av EU-medel.
281 § bekendtgørelse om administration af tilskud vedrørende bæredygtig byudvikling fra Den Europæiske Regionalfond, BEK nr 923 af 19/06/2022 (förordningen om förvaltningen av stöd från Europeiska regionalfonden avseende hållbar regional utveckling).
293 § förordningen om förvaltningen av stöd från Europeiska regionalfonden avseende hållbar regional utveckling.
305 § 2 st. förordningen om förvaltningen av stöd från Europeiska regionalfonden avseende håll- bar regional utveckling.
313 a kap. 9 f § lagen om förvaltning av stöd från Europeiska regionalfonden och Europeiska socialfonden+ och Fonden för en rättvis omställning och 3 kap. 6 § bekendtgørelse om admi- nistration af tilskud fra Fonden for Retfærdig Omstilling, BEK nr 1101 af 29/06/2022 (för- ordningen om förvaltning av stöd från Fonden för en rättvis omställning).
321 § bekendtgørelse om indstillingsudvalget for Fonden for Retfærdig Omstilling, BEK nr 1076 av 29/06/2022 (förordningen om rekommendationskommittén för Fonden för en rättvis omställning.
331 kap. 1 § förordningen om förvaltning av stöd från Fonden för en rättvis omställning.
342 kap. 2–3 §§ förordningen om förvaltning av stöd från Europeiska regionalfonden och Europeiska socialfonden+ samt 2 kap. 2–3 §§ förordningen om förvaltning av stöd från Fon- den för en rättvis omställning.
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
SOU 2024:22 |
Om det vid handläggningen av stöd från någon av fonderna upp- täcks misstänkta fall av så kallade EU-bedrägerier åligger det Erhvervs- styrelsen att rapportera detta till den nationella polisen samt till den Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf).35
5.2.2Havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden
Vid utformningen av det danska förvaltnings- och kontrollsystemet för hantering av EU-medel från Europeiska havs-, fiskeri- och vatten- bruksfonden (EHFVF) har regelefterlevnad, digitalisering, förenk- ling och effektivitet varit viktiga ledord.36 I Danmark är det Fiskeri- styrelsen som är förvaltande myndighet för EHFVF. Fiskeristyrelsen har bland annat i uppgift att utvärdera det danska EHFVF-program- met och återrapportera till kommissionen.37 Det är också Fiskeri- styrelsen som svarar för såväl utbetalningar som övervakning och kontroll av systemet.38
Vad gäller övriga funktioner är det Ministeriet för livsmedel, jord- bruk och fiske som är revisionsmyndighet för det danska EHFVF- programmet samt har hand om tillsättningen av programmets över- vakningskommitté.39 Ordförandeposten i kommittén innehas av en representant från Fiskeristyrelsen.40
Om Fiskeristyrelsen under handläggningen stöter på fall av miss- tänkt bedrägeri föreligger en skyldighet att anmäla dessa.41
5.2.3Inrikesfonderna
Som tidigare nämnts står Danmark i dagsläget utanför EU:s samar- bete kring gränskontroll, invandringspolitik, civilrätt, straffrätt och polisverksamhet. Danmark står också utanför unionens utrikes- och säkerhetspolitiska samarbete på försvarsområdet. Danmark får alltså inga medel från vare sig Amif eller från ISF och omfattas inte av de
35Ibid.
36Ibid.
371 kap. 1 § 2 st. bekendtgørelse om Fiskeristyrelsens opgaver og beføjelser, BEK nr 422 af 04/04/2022 (förordningen om Fiskeristyrelsens uppgifter och befogenheter).
381 kap. 2 § förordningen om Fiskeristyrelsens uppgifter och befogenheter.
395 kap. 8 § lov om Hav-, Fiskeri- og Akvakulturfonden (lagen om Havs-, fiskeri- och vatten- bruksfonden) samt e-post från Finansministeriet, Danmark, 2022-10-10.
40E-post från Finansministeriet, Danmark, 2022-10-10.
41Ibid.
SOU 2024:22 |
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
fondspecifika förordningarna hänförliga till dessa fonder.42 Vad gäller BMVI deltar Danmark i Schengensamarbetet och i samarbetet kring viseringsregler. Det är Ministeriet för immigration och integration som är förvaltande myndighet för BMVI medan den danska mot- svarigheten till Riksrevisionen (Rigsrevisionen) fungerar som revi- sionsmyndighet.43
5.2.4Jordbruksfonderna
Behörig och förvaltande myndighet samt utbetalande organ
I slutet av 2022 trädde den nya nationella lagstiftningen om den gemensamma jordbrukspolitiken i kraft i Danmark.44 Lagen är en så kallad bemyndigandelag som slår fast de övergripande ramarna för förvaltningen av den EU-rättsliga jordbrukspolitiken samt samlar reglerna om den gemensamma jordbrukspolitiken. Detta innebär en förenkling i jämförelse med tidigare reglering.45
Det är Ministeriet med ansvar för livsmedels-, lantbruks- och fiskerifrågor som har det övergripande ansvaret för hanteringen av medel från EU:s jordbruksfonder samt fungerar som behörig myn- dighet.46 Danmark har under lång tid strävat efter att centralisera administrationen av de båda jordbruksfonderna till den danska mot- svarigheten till Jordbruksverket, Landbrugsstyrelsen. Landbrugssty- relsen fungerar följaktligen som både förvaltande myndighet för Danmarks GJP-plan och som utbetalande organ för stöd från Euro- peiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och Europeiska jord-
42Se skäl 73 i ingressen till förordningen 2021/1147 om inrättande av asyl-, migrations- och integrationsfonden; skäl 66 i ingressen till förordningen 2021/1149 om inrättande av fonden för inre säkerhet samt skäl 76 i ingressen till förordningen 2021/1148 om inrättande av in- strumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik.
43E-post från Finansministeriet, Danmark, 2022-10-10.
44Lov om administration af den fælles landbrugspolitik m.v., LOV nr 1590 af 28/12/2022 (lagen om förvaltning av den gemensamma jordbrukspolitiken).
45Se Skriftlig fremsættelse (6. oktober 2022) til lovforslag nr. L 43. Den tidigare regleringen var uppdelad i tre olika lagar, närmare bestämt bekendtgørelse af lov om administration af Det Europæiske Fællesskabs forordninger om ordninger under Den Fælles Landbrugspolitik finansieret af Den Europæiske Garantifond for Landbruget m.v. (landbrugsstøtteloven), LBK nr 115 af 06/02/2020, bekendtgørelse af lov om Landdistriktsfonden (landdistriktsfonds- loven), LBK nr 114 af 06/02/2020 och delar av bekendtgørelse af lov om skove (skovloven), LBK nr 315 af 28/03/2019. Den förstnämnda reglerade stöd från EGFJ medan de två senare rörde stöd från Ejflu.
46Rapport om den strategiske plan under den fælles landbrugspolitik for 2021, s. 416.
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
SOU 2024:22 |
bruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu).47 Avsikten har varit att skapa ett effektivt och enhetligt system där stödmottagarna inte riske- rar att behandlas olika av olika myndigheter.48
Förmedlande och delegerade organ
Det finns områden där Landbrugsstyrelsen har delegerat uppgifter till andra myndigheter. Detta gäller framför allt inom Leader.49 Här har styrelsen delegerat stora delar av ansvaret till det danska Bostads- och inrikesministeriet (Indenrigs- och Boligministeriet). Ansvars- fördelningen mellan Landbrugsstyrelsen respektive Indenrigs- och Boligministeriet regleras genom avtal. Det är dock alltjämt Land- brugsstyrelsen som har det överordnade ansvaret för utbetalning och övrig hantering av stöden samt för återrapporteringen till kommis- sionen.50
Attesterande organ samt övervakning och kontroll
Det är Ministeriet som ansvarar för livsmedels-, lantbruks- och fiskeri- frågor som fungerar som attesterande organ för jordbruksfond- erna.51 Vidare är det ministern som ansvarar för dessa frågor som har hand om inrättandet av den övervakningskommitté som övervakar genomförandet av den strategiska planen för den gemensamma jord- brukspolitiken, den så kallade GJP-planen.52 Till skillnad från tidi- gare upplägg kommer en enda kommitté att övervaka både Ejflu och EGFJ under innevarande programperiod. Det faktum att de båda jord- bruksfonderna har en gemensam övervakningskommitté medför att dess sammansättning blir något bredare än tidigare. Ordförande- skapet ska dock alltjämt innehas av en representant från Landbrugs- styrelsen.53
471–2 §§ bekendtgørelse om Landbrugsstyrelsens opgaver og beføjelser, BEK nr 1273 af 27/11/2017 (förordningen om Landbrugsstyrelsens uppgifter och befogenheter).
48E-post från Finansministeriet, Danmark, 2022-10-10.
49Leader är en arbetsmetod för trepartssamarbeten mellan privat, offentlig och ideell sektor på lokal nivå. Metoden får användas inom geografiskt avgränsade områden, så kallade Leader- områden, där en lokal aktionsgrupp ansvarar för att ta fram lokalt ledda utvecklingsstrategier, se även avsnitt 3.3.5.
50E-post från Finansministeriet, Danmark, 2022-10-10.
51Ibid.
528 kap. 23 § lagen om den gemensamma jordbrukspolitiken.
53L 43 Forslag til lov om administration af den fælles landbrugspolitik m.v., s. 20 f.
SOU 2024:22 |
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
Under 2021 publicerade Rigsrevisionen en rapport som under- sökte om Ministeriet med ansvar för livsmedels-, jordbruks- och fiskerifrågor hade säkerställt en korrekt förvaltning av jordbruks- stödet under perioden 2014–2019.54 Rigsrevisionen fann att mini- steriet inte hade fullgjort sitt uppdrag i denna del och att det därför funnits risk för oegentligheter och felaktigheter samt för finansiella korrigeringar. En rad åtgärder vidtogs med anledning av rapporten, bland annat inrättades en ny avdelning på Landbrugsstyrelsen som fokuserar på att motverka bedrägerier och oegentligheter. Myndig- heten införde också ett särskilt system för att markera ärenden med misstänkta oegentligheter. Om misstankarna om brottslig förfarande kvarstår efter ytterligare undersökning lämnas ärendet vidare till den nationella polismyndigheten.55
5.3Estland
Estland gick med i EU 2004 i samband med att unionen utvidgades med tio nya medlemsstater. Estland, som blev självständigt först 1991, är ett av de mest digitaliserade länderna i världen och var bland annat först med att införa så kallad e-röstning. Även inom hanter- ingen av medel från EU-fonder med delad förvaltning har Estland kommit långt i sitt digitaliseringsarbete. Vid all hantering används exempelvis ett och samma it-system: ESI-funds (Structural Funds Monitoring and Information System, SF MIS). Systemet regleras i en särskild lagstiftning56 och består av ett informationssystem för hantering av uppgifter om bidragsansökningar och projekt, ett rap- porteringssystem, en särskild miljö för e-stöd samt ett händelse- informationssystem.57 Användarna kan identifiera sig med hjälp av digitala id-kort. Systemet kontrollerar inlagda uppgifter mot andra nationella system, bland annat register hänförliga till jordbruksdata, det nationella brottsregistret, register för utbetalning av sociala för- måner, skatteregistret samt registret för gränsdata.58
54Forvaltning af tilskud til landbrugere, Rigsrevisionen, 2021.
55E-post från Finansministeriet, Danmark, 2022-10-10.
56Struktuuritoetuse registri pidamise põhimäärus, RT I, 19.05.2022, 6, (lagen om register av strukturstöd).
571 kap. 1 § 1 st. lagen om register av strukturstöd.
58E-post från SSSC, Estland, 2022-10-19.
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
SOU 2024:22 |
5.3.1Fonderna under sammanhållningspolitiken
Förvaltande myndighet
I Estland är det Finansministeriet som har det övergripande ansvaret för genomförandet av sammanhållningspolitiken.59 Landet har aktivt strävat efter att förenkla och förtydliga systemet för hantering av EU-medel och har bland annat valt att ha ett gemensamt program för Eruf, ESF+ och FRO.60 Förvaltande myndighet för programmet är den myndighet som i officiell engelsk översättning benämnas ”State Shared Service Centre”, SSSC (Riigi Tugiteenuste Keskus). Det är SSSC som ansvarar för bland annat synlighets- och kommunika- tionsverksamhet,61 fondernas redovisningsfunktion62 samt utbetal- ning av stöd.63 SSSC ligger organisatoriskt under Finansministeriet och svarar också för andra typer av bidragsutbetalningar, löneutbetal- ningar till statsanställda och upphandlingsfrågor.64
SSSC är även förvaltande myndighet för Interreg-programmet Estland-Lettland.65
Förmedlande organ samt genomförandet av partnerskaps- principen och kravet på flernivåstyre
En del av den förvaltande myndighetens uppgifter har i Estland dele- gerats till förmedlande organ som i den nationella lagstiftningen be- nämns implementeringsmyndigheter66 respektive implementerings- organ67. Implementeringsorganen utgörs av ministerier inom fondernas olika sakområden. De ansvarar för bland annat framtagande av re-
592 kap. 6 § 1 st. Perioodi 2021–2027 Euroopa Liidu ühtekuuluvus- ja siseturvalisuspoliitika fondide rakendamise seadus, RT I, 11.03.2022, 1 (lagen om genomförande av Europeiska unio- nens sammanhållnings- och inre säkerhetspolitiska fonder 2021–2027).
60E-post från SSSC, Estland, 2022-10-19.
612 kap. 6 § 4 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens sammanhållnings- och inre säkerhetspolitiska fonder 2021–2027.
622 kap. 6 § 2 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens sammanhållnings- och inre säkerhetspolitiska fonder 2021–2027.
63E-post från SSSC, Estland, 2022-10-19.
64Se myndighetens hemsida: https://www.rtk.ee/en/about-us/history, uppdaterad 2021-09- 14, besökt 2022-12-12.
65Se Interreg-programmet för Estland-Lettland 2021–2027, s. 82.
662 kap. 7 § lagen om genomförande av Europeiska unionens sammanhållnings- och inre säker- hetspolitiska fonder 2021–2027.
672 kap. 8 § lagen om genomförande av Europeiska unionens sammanhållnings- och inre säker- hetspolitiska fonder 2021–2027.
SOU 2024:22 |
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
glering och villkor för utbetalning av stöd.68 Implementeringsmyndig- heterna har även en rådgivande funktion i förhållande till Finans- ministeriet och fungerar som samordnare inom sina respektive sak- områden.69 Implementeringsorganen, som utgörs av nationella myn- digheter under respektive ansvarigt ministerium, ansvarar för själva administrationen av stöd. De granskar ansökningar och beslutar vilka projekt som ska beviljas stöd.70
Vad gäller hanteringen av partnerskapsprincipen är de aktörer som enligt EU-regelverket ska ingå i partnerskapen delaktiga i arbetet med att ta fram det fondgemensamma programmet samt deltar i upp- följningen och övervakningen av programmet, bland annat genom sin medverkan i övervakningskommittén. Hur involverade partner- skapen är i övrigt varierar beroende på utlysningens karaktär och fokus- område. I utlysningar som berör arbetsmarknadsåtgärder kan exem- pelvis arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer vara inblandade, medan det snarare är miljö- och klimatrelaterade intresseorganisa- tioner som involveras i åtgärder som rör miljöfrågor. Det förekom- mer också att representanter från partnerskapen är delaktiga i urvalet av vilka projekt som ska beviljas medel.71
Övervakning och kontroll
I Estland är det Finansministeriet som är revisionsmyndighet för Eruf, ESF+ och FRO.72 Ministeriet ansvarar för att programmet blir föremål för relevant uppföljning och utvärdering,73 har hand om till- sättningen av programmets övervakningskommitté samt svarar för dess sekretariat.74
Beträffande uppföljningen av administrativa kostnader använder SSSC ett resultatbaserat hanteringssystem där en av de viktigaste resultatindikatorerna är förhållandet mellan kostnaderna för fondernas
68E-post från SSSC, Estland, 2022-10-19.
692 kap. 7 § 2 st. 5 p. och 3 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens samman- hållnings- och inre säkerhetspolitiska fonder 2021–2027.
702 kap. 8 § 2 st. 2 p. lagen om genomförande av Europeiska unionens sammanhållnings- och inre säkerhetspolitiska fonder 2021–2027.
71E-post från SSSC, Estland, 2023-03-03.
726 kap. 27 § 1 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens sammanhållnings- och inre säkerhetspolitiska fonder 2021–2027.
734 kap. 17 § lagen om genomförande av Europeiska unionens sammanhållnings- och inre säkerhetspolitiska fonder 2021–2027.
744 kap. 16 § 1 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens sammanhållnings- och inre säkerhetspolitiska fonder 2021–2027.
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
SOU 2024:22 |
administration och de bidrag som betalas ut till stödmottagarna.75 Estlands motsvarighet till Riksrevisionen har i uppgift att utvärdera nationella ministeriers och myndigheters hantering av offentliga medel. Under årens lopp har ett flertal granskningar avseende hantering av EU-medel genomförts.76
Vad gäller arbetet för att bekämpa brottslighet ansvarar både SSSC och de förmedlande organen för att utreda oegentligheter och misstänkta fall av bedrägeri och annan brottslighet som uppmärk- sammas vid hanteringen av EU-medel. Samtliga organ som hanterar EU-medel har en skyldighet att anmäla misstänkt brottslighet.77
5.3.2Havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden
I Estland är det Ministeriet för landsbygdsfrågor som är både för- valtande myndighet och revisionsmyndighet för EHFVF.78 Det är dock den estniska jordbruksmyndigheten Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA), vars officiella engelska översättning är ”The Agricultural Registers and Information Board” (ARIB), som i egenskap av förmedlande organ sköter den operativa verksamheten.79 Det är följaktligen ARIB som kontrollerar projektansökningarna och beslutar om vilka projekt som ska beviljas stöd från EHFVF.80 Vidare är det ministern för landsbygdsfrågor som ansvarar för till- sättningen av programmets övervakningskommitté.81
Om ARIB vid hanteringen av stöden påträffar misstänkta fall av bedrägeri eller annan brottslighet är myndigheten skyldig att anmäla detta till den nationella polismyndigheten som ansvarar för att vidta eventuella ytterligare utredningsåtgärder.82
75E-post från SSSC, Estland, 2022-10-19.
76Som exempel kan nämnas rapporten Funding of government functions through structural aid from the European Union. Has the government taken action so as to be prepared for the cutback of EU structural aid after 2020?, The National Audit Office to the Riigikogu, 2017.
77E-post från SSSC, Estland, 2022-10-19.
785 kap. 38 § 1 st. Kalandusturu korraldamise seadus (lagen om förvaltning av fiskerimark- naden), RT I, 23.11.2022, 1.
79Det kan nämnas att ARIB inrättades under 2000 samt att myndigheten, utöver att hantera stöd från EHFVF, även administrerar stöd från EU:s jordbruksfonder samt nationella stöd.
805 kap. 43 § 2 st. och 5 kap. 38 § 2 st. och 45 § 1 st. lagen om förvaltning av fiskerimarknaden.
815 kap. 39 § lagen om förvaltning av fiskerimarknaden.
82E-post från SSSC, Estland, 2022-10-19.
SOU 2024:22 |
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
5.3.3Inrikesfonderna
I estnisk lagstiftning benämns Amif, BMVI och ISF ”fonderna för inre säkerhetspolitiska medel”.83 Det är Inrikesministeriet som har det övergripande ansvaret för dessa fonder och i princip samtliga funktioner hänförliga till fondadministrationen.84 Ministeriet funge- rar således bland annat som förvaltande myndighet,85 har hand om utvärdering och övervakning av genomförandet av programmen,86 svarar för tillsättningen av övervakningskommittén samt fungerar som revisionsmyndighet.87 Såväl utvärdering av programmen som funktionen som revisionsmyndighet sköts av särskilda enheter inom ministeriet som är fristående från de delar av verksamheten som han- terar övriga delar av systemet.88
5.3.4Jordbruksfonderna
Behörig och förvaltande myndighet samt utbetalande organ
I början av 2023 trädde den nya lagen om den gemensamma jord- brukspolitiken i kraft i Estland.89 I Estland är det Ministeriet för lands- bygdsfrågor som har det övergripande ansvaret för genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken samt är behörig myndig- het.90 Ministeriet ansvarar också i egenskap av förvaltande myndig- het för genomförandet av den strategiska GJP-planen.91 Den myn- dighet som har den mest centrala rollen för genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken är dock den estniska jordbruks- myndigheten, ARIB, som är utbetalande organ.92
834 kap. 48 § 1 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens sammanhållnings- och inre säkerhetspolitiska fonder 2021–2027.
844 kap. 46 § 1 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens sammanhållnings- och inre säkerhetspolitiska fonder 2021–2027.
854 kap. 46 § 1 st. samt 4 kap. 48 § 1–2 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens sammanhållnings- och inre säkerhetspolitiska fonder 2021–2027.
864 kap. 54 § 1 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens sammanhållnings- och inre säkerhetspolitiska fonder 2021–2027.
874 kap. 53 § lagen om genomförande av Europeiska unionens sammanhållnings- och inre säkerhetspolitiska fonder 2021–2027.
884 kap. 54 § 4 st. och 4 kap. 59 § 1 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens sammanhållnings- och inre säkerhetspolitiska fonder 2021–2027.
89Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus, RT I, 23.11.2022. (lagen om genomförande av Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik).
902 kap. 5 § 1 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik.
914 kap. 10 § 4 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik.
922 kap. 4 § 1 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik.
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
SOU 2024:22 |
Förmedlande och delegerade organ
Estland har ett antal förmedlande och delegerade organ för jord- bruksfonderna. Ministeriet för landsbygdsfrågor har, i egenskap av förvaltande myndighet, delegerat vissa uppgifter till ARIB. ARIB är således inte bara utbetalande organ, utan även förmedlande organ.93 Exempel på andra organ som är både förmedlande och delegerade organ är stiftelsen för skogsbruk som hanterar stöd till skogsbru- ket.94 Stiftelsen tar bland annat emot och handlägger ansökningar, fattar beslut om medel samt utövar tillsyn.95
Övervakning och kontroll
Det är Ministeriet för landsbygdsfrågor som fungerar som atteste- rande organ för jordbruksfonderna samt har hand om tillsättningen av övervakningskommittén.96 Däremot är det ARIB som organiserar insamling av uppgifter och utarbetande av rapporter beträffande efter- levnaden av den strategiska GJP-planen.97
Vad gäller arbetet med att bekämpa brott ska både ARIB och de övriga förmedlande organen utreda oegentligheter och misstänkta fall av bedrägeri och annan brottslighet som uppmärksammas vid hanteringen av EU-medel. Ytterst är det den nationella polisen som ansvarar för utredning av misstänkt brottslighet, men samtliga organ som hanterar EU-medel har en skyldighet att anmäla misstänkt brottslighet.98
5.4Finland
Finland gick precis som Sverige med i EU 1995. Länderna har mycket gemensamt vad gäller förvaltningstraditioner. Under de senaste de- cennierna har Finland dock genomfört en rad förändringar av sin förvaltningsstruktur, exempelvis har de tidigare länsstyrelserna er-
934 kap. 10 § 4 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik.
942 kap. 16 § 9 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik.
954 kap. 10 § 5 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik.
962 kap. 6 § 1–2 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens gemensamma jordbruks- politik samt 5 kap. 44 § 5 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik.
975 kap. 44 § 1 st. lagen om genomförande av Europeiska unionens gemensamma jordbrukspolitik.
98E-post från SSSC, Estland, 2022-10-19.
SOU 2024:22 |
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
satts av 6 regionförvaltningsverk och 15 regionala närings-, trafik- och miljöcentraler, så kallade NTM-centraler. De sistnämnda sköter bland annat en stor del av den praktiska handläggningen av ansök- ningar om stöd från fonderna inom sammanhållningspolitiken och jordbruksfonderna.99
5.4.1Fonderna under sammanhållningspolitiken
Förvaltande myndighet
I Finland är det staten och kommunerna som svarar för den regionala utvecklingen. Staten har det riksomfattande ansvaret för planering, samordning och uppföljning, medan de så kallade landskapsförbun- den har hand om skötseln av kommunens uppgifter i anslutning till den regionala utvecklingen.100 Landskapsförbunden är lagstadgade sam- kommuner som verkar enligt principerna för kommunalt självstyre. Förbunden fungerar som regionutvecklings- och landskapsplanlägg- ningsmyndigheter och är de ledande planerings- och intressebevak- ningsenheterna i respektive landskap. Totalt finns det 18 landskaps- förbund. Även NTM-centralerna deltar i det regionala utvecklings- arbetet genom att sköta statsförvaltningens verkställighets- och utvecklingsuppgifter på regional nivå.101
Till skillnad från Sverige har Finland, exklusive Åland, ett gemen- samt fondprogram för Eruf, ESF+ och FRO.102 Förvaltande myn- dighet är Arbets- och näringsministeriet.103 Det är också Arbets- och näringsministeriet som sköter fondernas redovisningsfunktion.104
Finland har hand om funktionen som förvaltande myndighet för Interreg-programmet Central Baltic. Det är dock inte Arbets- och näringsministeriet utan landskapsförbundet Egentliga Finlands För- bund som fungerar som förvaltande myndighet för programmet.105
99Nationalencyklopedin, http://www.ne.se/uppslagsverk/encyklopedi/lång/finland, hämtad 2022-12-15.
1002 kap. 6 § lagen om utveckling av regionerna och genomförande av Europeiska unionens regional- och strukturpolitik 756/2021.
1011 kap. 2 § lagen om närings-, trafik- och miljöcentralerna 20.11.2009/897.
102Åland har ett separat fondprogram och omfattas alltså inte av programmet för det finska fastlandet.
1032 kap. 9 § 1 st. 7 p. lagen om utveckling av regionerna och genomförande av Europeiska unionens regional- och strukturpolitik.
1042 kap. 9 § 1 st. 8 p. lagen om utveckling av regionerna och genomförande av Europeiska unionens regional- och strukturpolitik.
105https://ec.europa.eu/regional_policy/in-your-country/programmes_en, besökt 2023-11-16.
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
SOU 2024:22 |
Förmedlande organ samt genomförandet av partnerskapsprincipen och kravet på flernivåstyre
Finland har ett stort antal förmedlande organ i form av NTM- centraler, Livsmedelsverket samt landskapsförbunden.106 Under för- utsättning att detta godkänns av Arbets- och näringsministeriet kan landskapsförbundens uppgifter samordnas så att ett landskapsförbund sköter uppgifterna för flera förbund om det krävs för att exempelvis trygga tillgången till nödvändig sakkunskap. Också NTM-centra- lernas uppgifter kan samordnas så att en central sköter uppgifter för en annan.107
Det finska systemet för hanteringen av EU-medel är decentra- liserat och beslut om stöd och utbetalningar av stöd fattas vanligtvis av de förmedlande organen.108 Den finska motsvarigheten till Sveriges strukturfondspartnerskap är de så kallade samarbetsgrupperna. Varje landskap har en samarbetsgrupp för samordning av beredning och genomförande av planer, program och avtal för regional utveckling. Det är landskapsförbundets styrelse som tillsätter samarbetsgruppen, utnämner ordförande och fastställer dess arbetsordning.109 Ordför- anden för landskapets samarbetsgrupp ska vara en förtroendevald politiker. I gruppen ingår därutöver företrädare för regionens kom- muner och landskapsförbund, de statliga myndigheter som finansierar programmen, andra relevanta organisationer inom statsförvaltningen, arbetsmarknads- och näringslivsorganisationer samt representanter från civilsamhället.110
Samarbetsgrupperna har hand om prioriteringen av ansökningar om medel från Eruf, ESF+ och FRO. Enligt finsk rätt ska samarbets- gruppen eftersträva enhällighet i sitt beslutsfattande, men om detta inte kan uppnås räcker det att två tredjedelar av gruppens ledamöter förordar ett förslag.111 Utlåtandet om prioritering är bindande för de
106En förändring i förhållande till tidigare programperioder är att samtliga landskapsförbund nu är förmedlande organ. Under programperioden 2014–2020 hade funktionen koncentrerats till ett mindre antal landskapsförbund. Vidare var även exempelvis Social- och hälsovårds- ministeriet tidigare ett förmedlande organ.
1072 kap. 10 § lagen om utveckling av regionerna och genomförande av Europeiska unionens regional- och strukturpolitik.
108E-post från Finansministeriet, Finland, 2022-09-29.
1092 kap. 19 § lagen om utveckling av regionerna och genomförande av Europeiska unionens regional- och strukturpolitik.
1101 kap. 11 § statsrådets förordning om utveckling av regionerna och genomförande av Europeiska unionens regional- och strukturpolitik 26.8.2021/797.
1112 kap. 21 § lagen om utveckling av regionerna och genomförande av Europeiska unionens regional- och strukturpolitik.
SOU 2024:22 |
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
förmedlande organen.112 Enda undantaget är om beviljandet skulle strida mot EU-rätten eller mot den nationella lagstiftningen, alter- nativt om projektet inte svarar mot programmet. Det förmedlande organet ska då underrätta samarbetsgruppen om saken och motivera varför organet avvikit från gruppens rekommendation.113
Samarbetsgruppen har även vissa andra uppgifter. Gruppen ska exempelvis behandla planerings-, styrnings- och avtalshandlingar som bereds i landskapet samt godkänna den regionala finansierings- planen för EU:s regional- och strukturpolitiska program samt de finansieringsprioriteringar som ingår i denna. Gruppen ska därutöver utarbeta förslag till urvalskriterier till den förvaltande myndigheten, rapportera om genomförandet av programmet samt vid behov före- slå programändringar.114 Gruppens berednings-, föredragnings- och verkställighetsuppgifter sköts av ett sekretariat som består av före- trädare för de myndigheter som beviljar stöd.115
Övervakning och kontroll
Något som är nytt i Finland för innevarande programperioden är att Finansministeriet numera är revisionsmyndighet för nästan samtliga program, bland annat det som avser Eruf, ESF+ och FRO.116
I och med att det endast finns ett gemensamt program för fond- erna inom sammanhållningspolitiken finns det endast en övervak- ningskommitté som ansvarar för programmet. Det är arbets- och näringsministern som tillsätter kommittén samt utnämner ordför- ande och vice ordförande.117
Finland genomför generellt inga uppföljningar avseende nyttan eller effekterna av de stöd som betalas ut, utöver de uppföljningar som rapporteras in till kommissionen. Det genomförs inte heller några
1122 kap. 20 § p. 4 och 21 § 3 st. lagen om utveckling av regionerna och genomförande av Europeiska unionens regional- och strukturpolitik. Det är inte känt för utredningen huruvida detta upplägg har renderat kritik från kommissionens revisorer, jfr kritiken mot det svenska systemet (avsnitt 6.4.8).
1132 kap. 22 § lagen om utveckling av regionerna och genomförande av Europeiska unionens regional- och strukturpolitik.
1142 kap. 20 § lagen om utveckling av regionerna och genomförande av Europeiska unionens regional- och strukturpolitik.
1151 kap. 12 § statsrådets förordning om utveckling av regionerna och genomförande av Europeiska unionens regional- och strukturpolitik.
1162 kap. 14 § lagen om utveckling av regionerna och genomförande av Europeiska unionens regional- och strukturpolitik.
1172 kap. 14 och 16 §§ lagen om utveckling av regionerna och genomförande av Europeiska unionens regional- och strukturpolitik.
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
SOU 2024:22 |
exakta uppföljningar avseende de administrativa kostnaderna för förvaltning av de olika fonderna. Däremot kontrolleras hur många årsarbetskrafter som krävs inom de fondprogram som omfattas av förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser. Därigenom går det att göra ungefärliga uppskattningar av de administrativa kost- naderna för programmen.118
Vad gäller arbetet med att förhindra och motverka bedrägeri och annan brottslighet finns det en skyldighet att anmäla misstänkt brotts- lighet till den nationella polismyndigheten.119 Vidare anmäler Arbets- och näringsministeriet misstänkta fall av bedrägeri till kommissionen och till Olaf.120
5.4.2Havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden
Det är Jord- och skogsbruksministeriet som är både förvaltande myn- dighet och revisionsmyndighet för EHFVF i Finland.121 EHFVF har flera förmedlande organ i form av NTM-centralerna samt utveck- lings- och förvaltningscentret. Varje förmedlande organ svarar för de uppgifter som anknyter till beviljande, utbetalning och övervak- ning av stöd inom sitt respektive verksamhetsområde.122
Jord- och skogsbruksministeriet ansvarar för att programmet sam- ordnas med övriga fondprogram och finansieringsinstrument inom området. NTM-centralerna har hand om genomförandet av de regio- nala åtgärder som ingår i programmet samt svarar för att dessa samordnas med övriga program som genomförs i regionen och de utvecklingsåtgärder som ingår i dessa.123 Vidare är det jord- och skogs- bruksministern som tillsätter programmets övervakningskommitté och bestämmer dess sammansättning.124
118E-post från Finansministeriet, Finland, 2022-09-29.
1192 kap. 4 § 6–7 p. statsrådets förordning om utveckling av regionerna och genomförande av Europeiska unionens regional- och strukturpolitik.
1202 kap. 9 § 1 st. 8 p. lagen om utveckling av regionerna och genomförande av Europeiska unionens regional- och strukturpolitik och 1 kap. 2 § 3 p. statsrådets förordning om utveck- ling av regionerna och genomförande av Europeiska unionens regional- och strukturpolitik.
1212 kap. 1 § lagen om Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden, 997/2021.
1222 kap. 4 § lagen om Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden.
1232 kap. 6 § lagen om Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden.
1242 kap. 3 § lagen om Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden.
SOU 2024:22 |
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
5.4.3Inrikesfonderna
I finsk lagstiftning benämns Amif, BMVI och ISF ”fonderna inom området för inrikes frågor”. Det är Inrikesministeriet som är för- valtande myndighet för dessa samt svarar för fondernas redovisnings- funktion.125 Finansministeriet är revisionsmyndighet för fonderna.126 Precis som för övriga fonder i Finland är det ansvarig minister, i det här fallet inrikesministern, som tillsätter de tre övervaknings- kommittéerna för programmen samt beslutar om kommittéernas
sammansättning. 127
5.4.4Jordbruksfonderna
Behörig och förvaltande myndighet samt utbetalande organ
I slutet av 2022 antog Finland en ny lag om genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken.128 Den nya lagen samlar alla cen- trala bestämmelser om förvaltningen och behandlar utarbetande, ändring och genomförande av Finlands GJP-plan. Enligt regleringen är det Jord- och skogsbruksministeriet som har det övergripande ansvaret för stödsystemet och fungerar som både förvaltande myn- dighet för GJP-planen och behörig myndighet för jordbruksfon- derna.129 Det är dock det finska Livsmedelsverket som är utbetalande organ.130
1253 kap. 6 § lagen om fonderna inom området för inrikes frågor under programperioden 2021–2027, 1125/2021 och 3 kap. 6 § 2 p. lagen om fonderna inom området för inrikes frågor under programperioden 2021–2027.
126Med revisionsmyndighet avses här den myndighet som beskrivs i artikel 71 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser. Se 3 kap. 7 § 2 p. lagen om fonderna inom området för inrikes frågor under programperioden 2021–2027 för den nationella, finska regleringen på området.
1273 kap. 8 § lagen om fonderna inom området för inrikes frågor under programperioden 2021–2027. Se 2 kap. 6 § statsrådets förordning om fonderna inom området för inrikes frågor under programperioden 2021–2027, 119/2022, angående kommittéernas sammansättning.
128Lagen om förvaltning av den strategiska planen för den gemensamma jordbrukspolitiken, 1324/2022. För förarbeten till regleringen se propositionerna RP 166/2022 rd, Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagar om förvaltning av den strategiska planen för den gemensamma jordbrukspolitiken och om stödjande av landsbygdens utveckling under finansieringsperioden 2023–2027 samt propositionen RP 164/2022 rd, Regeringens proposi- tion till riksdagen med förslag till lagar om ändring av lagen om strukturstöd till jordbruket, lagen om strukturstöd för renhushållning och naturnäringar och skoltlagen samt av vissa lagar som har samband med dem.
1293 kap. 9 § p. 1 och 6 lagen om förvaltning av den strategiska planen för den gemensamma jord- brukspolitiken.
1303 kap. 10 § 3 st. lagen om förvaltning av den strategiska planen för den gemensamma jord- brukspolitiken.
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
SOU 2024:22 |
Förmedlande och delegerade organ
Finland har flera förmedlande och delegerade organ även inom jord- bruksområdet. De förmedlande organen är Livsmedelsverket – som alltså fungerar både som utbetalande organ och som förmedlande organ – Statens ämbetsverk på Åland, NTMcentralerna samt kom- munernas landsbygdsnäringsmyndigheter. De förmedlande organen svarar inom sina respektive verksamhetsområde för de uppgifter som gäller beviljande och övervakning av stöd.131 Livsmedelsverket har dock en särställning. Verket styr och övervakar de övriga förmedlande organen samt de lokala aktionsgrupperna när de sköter uppgifter som gäller verkställigheten av GJP-planen.132
Övervakning och kontroll
Det attesterande organet för jordbruksfonderna utses av Jord- och skogsbruksministeriet.133 Det är också jord- och skogsbruksminis- tern som tillsätter fondernas övervakningskommitté.134
Vad gäller arbetet med att förhindra och motverka bedrägeri och annan brottslighet finns en skyldighet att anmäla misstänkt brotts- lighet till den nationella polismyndigheten.135
5.5Nederländerna
Nederländerna gick med i dåvarande EEG (Europeiska ekonomiska gemenskaperna), föregångaren till dagens EU, 1958. I likhet med Sverige lämnar den nederländska regeringen på frivillig basis ett år- ligt intygande avseende EU-medel med delad förvaltning. Intygandet lämnas till det nederländska parlamentet, kommissionen och Euro- peiska revisionsrätten. Sverige och Nederländerna är, med undantag
1313 kap. 11 § lagen om förvaltning av den strategiska planen för den gemensamma jordbruks- politiken.
1323 kap. 10 § 1 st. lagen om förvaltning av den strategiska planen för den gemensamma jord- brukspolitiken.
1333 kap. 9 § p. 7 lagen om förvaltning av den strategiska planen för den gemensamma jord- brukspolitiken.
1343 kap. 13 § lagen om förvaltning av den strategiska planen för den gemensamma jordbruks- politiken.
135E-post från Finansministeriet, Finland, 2022-09-29.
SOU 2024:22 |
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
för Danmark, de enda länderna i unionen som har använt sig av det årliga intygandet.136
Nederländerna har precis som Sverige en tradition av partnerskap och har inrättat ett decentraliserat system för hantering av EU- medel, bland annat med fokus på regional förankring.137
5.5.1Fonderna under sammanhållningspolitiken
Förvaltande myndighet
I likhet med Sverige har Nederländerna både nationella och regionala fondprogram för EU-medel. För Eruf finns fyra regionala program för norra, södra, västra och östra delen av landet. För ESF+ respek- tive FRO finns ett nationellt program per fond. Ansvaret för de olika programmen är uppdelat mellan ministerierna, vilket innebär att det är Näringslivs- och klimatministeriet som ansvarar för genomföran- det av Eruf-programmen, medan programmen för ESF+ och FRO ligger under Social- och arbetsmarknadsministeriet.138
Näringslivs- och klimatministern utser de förvaltande myndig- heterna och revisionsmyndigheterna för de fyra regionala Eruf- programmen.139 De förvaltande myndigheterna utgörs av regionala myndigheter i form av kommuner, provinser och regionförbund.140 När det gäller programmen för ESF+ och FRO fungerar Enheten för Service, Partnerskap och Implementering inom Social- och arbets- marknadsministeriet som förvaltande myndighet. Anledningen till att enheten ansvarar för båda programmen är att en stor del av pro- graminsatserna genomförs inom samma politikområden. Man har
136Koedijk, M.,”The implementation and accountability of EU cohesion policy in the Nether- lands”, London, 2020, s. 184.
137Implementation of the partnership principle and multi-level governance in 2014–2020 ESI Funds, Final Report, Sweco & Spatial Foresight & Nordregio, 2016 och e-post från Finans- ministeriet, Nederländerna, 2022-10-18.
138E-post från Finansministeriet, Nederländerna 2022-10-18.
1392 kap. 3 § Wet van 22 januari 2014, houdende regels omtrent de uitvoering van Europese verordeningen inzake financiële bijdragen uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (lagen av den 22 januari 2014 med bestämmelser om genomförandet av EU-förordningar om ekonomiskt stöd från Europeiska regionala utvecklingsfonden) vanligtvis benämnd ”Uitvoer- ingswet EFRO” (Genomförandeakten för Eruf).
140Förvaltande myndighet för programmet Norra Nederländerna är Samenwerkingsverband Noord-Nederland (SNN); förvaltande myndighet för programmet Södra Nederländerna är Het College van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant; förvaltande myndighet för programmet Västra Nederländerna är Het College van burgemeester en Wethouders van de gemeente Rotterdam och förvaltande myndighet för programmet Östra Nederländerna är Het College van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland.
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
SOU 2024:22 |
därför valt en gemensam förvaltande myndighet för att främja koordi- neringen och samordningen av programmen samt för att motverka dubbelfinansiering.141
Nederländerna ansvarar för funktionen förvaltande myndighet för Interreg-programmet Interreg Meuse-Rhen som är ett samarbete mellan fem regioner i Belgien, Tyskland och Nederländerna. Det är provinsen Limburg som ansvarar för detta.142
Förmedlande organ samt genomförandet av partnerskapsprincipen och kravet på flernivåstyre
Varken de regionala Eruf-programmen eller det nationella program- met för ESF+ har några förmedlande organ.143 FRO-programmet har däremot ett upplägg med tre förmedlande organ. Vid utarbetande av organisationen för hantering av FRO-medel valde Nederländerna dels att ha en tydlig geografisk koppling till de regioner där program- verksamheten bedrivs, dels att använda sig av organ som redan har lång erfarenhet av EU-medel. De förmedlande organ som utsågs var följaktligen de befintliga förvaltande myndigheterna för de tre regio- nala Eruf-programmen i norra, södra och västra Nederländerna.144
Det nederländska systemet för hanteringen av fonderna under sammanhållningspolitiken utgår i stor utsträckning från dialog inom ramen för olika partnerskap. Vid framtagandet av programmen inför innevarande programperiod inrättades en styrkommitté bestående av regionala och lokala representanter och myndigheter, represen- tanter från arbetsmarknadens parter, det privata näringslivet och relevanta intresseorganisationer. Styrkommittén deltog i arbetet med
141Artikel 1.3 1 p. Regeling van de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen Van 22 april 2022, nr. 2022-0000100140, houdende regels over de besteding van financiële middelen uit het Europees Sociaal Fonds Subsidieregeling ESF+ 2021–2027, (Social- och arbets- marknadsministerns förordning av den 22 april 2022, nr 2022-0000100140, med regler för hur medlen ska användas från Europeiska socialfondens ESF+ under programperioden 2021–2027), vanligtvis benämnd ”Regeling van de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pen- sioenen houdende regels over de besteding van financiële middelen uit het Europees Sociaal Fonds Subsidieregeling ESF+ 2021–2027” (”Social- och arbetsmarknadsministerns förord- ning med regler för hur medlen ska användas från Europeiska socialfondens ESF+ under programperioden 2021–2027). Se även https://www.uitvoeringvanbeleidszw.nl /subsidies-en- regelingen/just-transition-fund-jtf/nieuws/2022/04/25/gezocht-leden-voor-het- monitoringcomite-just-transition-fund (Social- och arbetsmarknadsministeriets hemsida), be- sökt 2022-12-16, uppdaterad 2022-04-25.
142https://www.interregmeuserhine.eu/home-en, besökt 2023-11-16.
143ESF+ Nederland, s. 88 e contrario.
144Programma JTF 2021–2027 Nederland (Konceptversion), s. 13 och ESF+ Nederland, s. 10.
SOU 2024:22 |
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
att ta fram utkast till programmen samt kom med inspel och syn- punkter. Hur partnerskapen är involverade i själva genomförandet varierar mellan de olika fonderna. Inom FRO- och Eruf-program- men använder man sig av särskilda expertkommittéer som är del- aktiga i poängsättningen av projektansökningarna. Det är förvaltande myndighet, och ytterst ansvarig minister, som svarar för tillsätt- ningen av expertkommittéerna.145
För FRO finns totalt sex expertkommittéer, en per region, medan Eruf-programmen har en expertkommitté per program. Vilka som ingår i kommittéerna varierar beroende på programmet, men van- ligtvis är det representanter från lärosäten, näringslivet och intres- seorganisationer. För vissa program har expertkommittén ett fåtal fasta ledamöter samt ett större antal som varierar utifrån vilken typ av ansökningar som bedöms.146 Det förekommer också att represen- tanter från regionerna och de större städerna ingår i expertkommitté- erna, men de har som regel endast en rådgivande roll och saknar rösträtt när expertkommittén gör sin slutliga poängsättning.147 Expertkom- mittéernas rekommendationer väger tungt när programmyndigheterna ska fatta beslut om vilka projekt som ska beviljas medel, men de är inte bindande.148
Övervakning och kontroll
Den statliga internrevisionen Auditdienst Rijk (ADR) är revisions- myndighet för samtliga program med finansiering från EU-medel med delad förvaltning och därmed även för programmen under sam- manhållningspolitiken.149 ADR är en särskild enhet inom Finansmini-
145Se artikel 1.21 1 p. Subsidieregeling JTF 2021–2027 (Regleringen om Fonden för en rättvis omställning 2021–2027).
146Detta gäller exempelvis Eruf-programmet för Södra Nederländerna, se https://www.stimulus.nl/over-stimulus/adviescommissie/, besökt 2023-06-27.
147Se exempelvis Eruf-programmet för Södra Nederländerna, Programma EFRO 2021–2027 Oost Nederland, s. 72.
148Se artikel 1.21 3 p. Regleringen om Fonden för en rättvis omställning 2021–2027 samt Programma EFRO 2021–2027 Noord-Nederland, s. 105 och Programma EFRO 2021–2027 West-Nederland, s. 86.
149Se artikel 2.2 i Besluit aanwijzing beheerautoriteit en auditautoriteit voor Programma EFRO 2021–2027 Noord-Nederland (Näringslivs- och miljöministerns dekret av den 5 juli 2022, nr WJZ/22232552, om utnämning av förvaltningsmyndighet och revisionsmyndighet för programmet Eruf 2021–2027 Norra Nederländerna); artikel 2.2 i Besluit van de Minister van Economische Zaken en Klimaat van 5 juli 2022, nr. WJZ/22233288, houdende aanwijzing van de beheerautoriteit en de auditautoriteit voor het Programma EFRO 2021–2027 Zuid-
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
SOU 2024:22 |
steriet och det är ytterst chefen för enheten som ansvarar för de aktuella revisionsuppdragen.150
För Eruf-programmen är det förvaltningsmyndigheterna som in- rättar övervakningskommittéerna för de regionala programmen,151 medan social- och arbetsmarknadsministern svarar för tillsättningen av övervakningskommittéerna för ESF+- och FRO-programmet.152 Den nederländska motsvarigheten till Riksrevisionen (De Alge- mene Rekenkamer) har under senare år fokuserat på bland annat hantering av medel från EU. Exempelvis publicerades 2022 en rap- port som behandlade användningen av medel från EU-fonderna med delad förvaltning. I rapporten framhölls EU-medlens betydelse för projekten, men det betonades också att det fanns förbättringsområ- den. Det var framför allt två områden som rapporten lyfte fram: urvalet av projekt samt uppföljningen av projektens måluppfyllelse. I det första fallet pekade man på brister avseende problemanalys och urvalsmekanismer, medan man i den andra framhöll avsaknaden av
effektindikatorer och hur detta försvårade uppföljningsarbetet.153 Vad gäller hanteringen av oegentligheter och misstänkt brotts-
lighet är de förvaltande myndigheterna bland annat skyldiga att göra en anmälan till Olaf. Om det rör sig om misstankar om allvarlig brottslighet handläggs ärendet antingen av den nationella åklagar- kammaren, Anti-Fraud Coordination Service (AFCOS), eller av Euro- peiska åklagarmyndigheten (Eppo).154
Nederland (Näringslivs- och klimatministerns dekret av den 5 juli 2022, nr WJZ/22233288, om utnämning av förvaltningsmyndighet och revisionsmyndighet för programmet Eruf 2021– 2027 Södra Nederländerna); artikel 2.2 i Besluit aanwijzing beheerautoriteit en auditautoriteit voor Programma EFRO 2021–2027 West-Nederland (Näringslivs- och klimatministerns dekret av den 5 juli 2022, nr WJZ/22233414, om utnämning av förvaltningsmyndighet och revisionsmyndighet för programmet Eruf 2021–2027 Västra Nederländerna) och artikel 2.2 i Besluit aanwijzing beheerautoriteit en auditautoriteit voor Programma EFRO 2021–2027 Oost-Nederland (Näringslivs- och klimatministerns dekret av den 5 juli 2022, nr WJZ/22232963, om utnämning av förvaltningsmyndighet och revisionsmyndighet för programmet Eruf 2021– 2027 Östra Nederländerna).
150Artikel 1.3 2 p. Regeling van de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen houdende regels over de besteding van financiële middelen uit het Europees Sociaal Fonds Subsidieregeling ESF+ 2021–2027 (Social- och arbetsmarknadsministerns förordning med regler för hur medlen ska användas från Europeiska socialfondens ESF+ under program- perioden 2021–2027) och Programma JTF 2021–2027 Nederland (Konceptversion), s. 100.
151Reglement van Orde Comité van Toezicht OPZuid 2021–2027.
152Artikel 2–3 Social- och arbetsmarknadsministerns förordning med regler för hur medlen ska användas från Europeiska socialfondens ESF+ under programperioden 2021–2027.
153Toegevoegde waarde EU-subsidies in Nederland, Algemene Rekenkamer, 2022-10-18.
154E-post från Finansministeriet, Nederländerna, 2022-10-18.
SOU 2024:22 |
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
5.5.2Havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden
I Nederländerna är det Jordbruksministeriet som är ansvarig för hanteringen av medel från EHFVF och är förvaltande myndighet för det nationella EHFVF-programmet.155 Det är dock den nationella myndigheten Rijksdienst voor Ondernemend (RVO) som i egen- skap av förmedlande organ har hand om den faktiska hanteringen av systemet.156 För bedömning av projektansökningarna finns en kom- mitté bestående av experter inom området. De oberoende experterna granskar och utvärderar ansökningarna samt lämnar rekommenda- tioner om vilka projekt som ska beviljas medel.157 Precis som för ovan nämnda fonder är det den statliga internrevisionen ADR som är revisionsmyndighet för det nederländska EHFVF-programmet.158
5.5.3Inrikesfonderna
I Nederländerna går Amif, BMVI och ISF under beteckningen ”de europeiska integrations- och säkerhetsfonderna”. Nederländerna har ett nationellt program per fond, men regleringen av fonderna är i stora delar gemensam. I programmen för innevarande program- period har en rad förändringar genomförts, bland annat i syfte att för- bättra kontrollen och förvaltningen av fonderna samt minska admi- nistrationen av programmen. Som en del i detta trädde en ny fond- gemensam lag i kraft 2022.159
155Artikel 1.1 b Regeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken van 28 juni 2015, nr WJZ / 15083650, houdende vaststelling van subsidie-instrumenten in het kader van de Europese structuur- en investeringsfondsen op het terrein van Economische Zaken (statssekreterarens förordning av den 28 juni 2015, nr WJZ mot 15083650, om inrättande av bidragsinstrument inom ramen för den europeiska strukturramen och investeringsfonder för ekonomiska frågor) vanligtvis benämnd ”Regeling Europese EZK- en LNV-subsidies (Reglering av europeiska EZK- och LNV-subventioner), med hänvisning till artikel 2 a Wet van 29 februari 1996, houdende vaststelling regels inzake de verstrekking van subsidies door de Minister van Economische Zaken (lag av den 29 februari 1996 om bestämmelser om finansministerns subventioner), vanligtvis benämnd ”Kaderwet EZK- en LNV-subsidies (ramlag om EZK- och LNV-subven- tioner), e-post från Finansministeriet, Nederländerna, 2022-10-18 samt Programma EMFAF– Nederland, s. 184.
156Programma EMFAF – Nederland, s. 184.
157Ibid, s. 188.
158Ibid, s. 184.
159Regeling van de Minister van Justitie en Veiligheid, de Minister voor Rechtsbescherming, de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid en de Minister van Sociale Zaken en Werkgele- genheid van 10 mei 2022, nummer 3952250, tot besteding van de gelden uit het Fonds voor asiel, migratie en integratie, het Fonds voor interne veiligheid en het Fonds voor geïntegreerd grensbeheer, van het Instrument voor financiële steun voor grensbeheer en visumbeleid
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
SOU 2024:22 |
Det övergripande ansvaret för de tre fonderna ligger på Justitie- ministeriet. Det är enheten Directie Regie Migratieketen (Enheten med ansvar för hantering av migrationskedjan) – och ytterst enhets- chefen – som fullgör uppgiften som förvaltande myndighet för fonderna.160 Vidare fungerar Social- och arbetsmarknadsministeriet, närmare bestämt Enheten för Service, Partnerskap och Implemen- tering, som förmedlande organ.161
Precis som för övriga fonder är det den statliga internrevisionen ADR som är revisionsmyndighet för Amif, BMVI och ISF.162 Fon- derna har en gemensam övervakningskommitté där en företrädare för den förvaltande myndigheten fungerar som sekreterare, med bistånd av det förmedlande organet.163
5.5.4Jordbruksfonderna
Behörig och förvaltande myndighet samt utbetalande organ
Jordbruksministeriet har det övergripande ansvaret för hanteringen av medel från jordbruksfonderna samt fungerar som förvaltande myn- dighet för Nederländernas strategiska GJP-plan.164 En särskild enhet inom ministeriet är behörig myndighet.165 Den nationella myndig- heten RVO (avsnitt 5.5.2) är utbetalande organ. 166
(Justitie- och socialministerns förordning av den 10 maj 2022, nummer 3952250, för använd- ning av medel från Asyl-, migrations- och integrationsfonden, Fonden för inre säkerhet och, som en del av Fonden för integrerad gränsförvaltning, instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik), nedan benämnd ”regleringen av medel från AMIF, ISF och BMVI för programperioden 2021–2027”.
160Artikel 3 p. 2 Subsidieregeling AMIF, ISF en BMVI 2021–2027 (Regleringen av medel från AMIF, ISF och BMVI för programperioden 2021–2027).
161Artikel 3 p. 3 Regleringen av medel från AMIF, ISF och BMVI för programperioden 2021–2027.
162Artikel 3 p. 2 Regleringen av medel från AMIF, ISF och BMVI för programperioden 2021–2027.
163Uppgifter från https://www.uitvoeringvanbeleidszw.nl /subsidies-en-regelingen/emvf- 2021-2027/monitoringcomite-emvf besökt 2022-12-19.
164Artikel 1 och 2.1 Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van
19december 2022, nr WJZ/ 21206194, tot uitvoering van verordening (EU) 2021/2115 en verordening (EU) 2021/2116 inzake het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (Regeling uitvoering NSP GLB 2023–2027) (Jordbruksministerns förordning av den 19 december 2022, nr WJZ/21206194, om genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken 2023–2027). Vanligtvis benämnd ”Regeling uitvoering NSP GLB 2023–2027” (Förordningen om genom- förandet av den gemensamma jordbrukspolitiken 2023–2027).
165Artikel 2.4 förordningen om genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken 2023–2027.
166Artikel 2.3 förordningen om genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken 2023–2027.
SOU 2024:22 |
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
Förmedlande och delegerade organ
Den nederländske jordbruksministern har delegerat delar av sina upp- gifter avseende jordbruksfonderna till provinsstyrelserna i landets 12 provinser.167 Ansvarsfördelningen mellan den federala nivån och förbundsländerna omfattar bland annat framtagande av urvalskrite- rier för ansökningarna, beviljande av stöd för kunskapsutbyten och informationsspridning samt administrationen av Leader.168
Nederländerna har även inom den gemensamma jordbrukspoli- tiken fokuserat på decentralisering och flertalet av provinserna har valt att delegera en del av sina uppgifter till exempelvis RVO och olika regionala organ.
Övervakning och kontroll
Precis som för övriga EU-fonder med delad förvaltning är det den statliga internrevisionen ADR som är attesterande organ för jordbruks- fonderna i Nederländerna.169 Vidare är det jordbruksministern och Jordbruksministeriet som ansvarar för inrättande av fondernas över- vakningskommitté. Ordförande för kommittén är en representant från Jordbruksministeriet.170
Om de myndigheter som hanterar medel från jordbruksfonderna upptäcker oegentligheter eller misstänkta fall av bedrägeri föreligger en skyldighet att undersöka saken närmare och, om misstankarna om brott kvarstår, anmäla detta till nationella myndigheter eller till EU:s organ för brottsbekämpning.171
5.6Österrike
Österrike har varit medlem i EU sedan 1995 och är en förbundsstat. Enligt Österrikes federala konstitution är både den federala reger- ingen och förbundsländerna ansvariga för att samordna den gemen- samma sammanhållningspolitiken med relevant nationell, sektoriell
167Artikel 2.2 förordningen om genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken 2023–2027.
168Artikel 3 förordningen om genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken 2023–2027.
169Artikel 2.5 förordningen om genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken 2023–2027.
170Artikel 6 förordningen om genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken 2023–2027.
171E-post från Finansministeriet, Nederländerna, 2022-10-18.
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
SOU 2024:22 |
och regional politik. Samordningen av de olika nivåerna och civilsam- hället sker via Österreichische Raumordnungskonferenz (ÖROK). ÖROK är en särskild institution som stödjs av den federala staten, förbundsstaterna och kommunerna. ÖROK:s huvudsakliga uppgift är att koordinera stadsplanering och regional utveckling på nationell nivå.172
Inför programperioden 2021–2027 valde Österrike att fortsätta med i stort sett samma upplägg som under den föregående program- perioden. Fokus har legat på effektivitet och tydlig ansvarsfördel- ning. Ett exempel på detta är att ansvarsfördelningen mellan den federala nivån och förbundsländerna beträffande Eruf, ESF+ och FRO regleras i ett särskilt avtal173. Vidare har man lagt sig vinn om att i möjligaste mån använda den befintliga administrativa strukturen som finns för ansvarsfördelning mellan den federala nivån och för- bundsstaterna.174
5.6.1Fonderna under sammanhållningspolitiken
Förvaltande myndighet
För programperioden 2021–2027 har Österrike totalt tre program för Eruf, ESF+ och FRO:ett program för investeringar i syssel- sättning och tillväxt med medel från Eruf och FRO, ett med medel från ESF+ och FRO som fokuserar på sysselsättning samt ett ren- odlat program för ESF+ för insatser mot fattigdom. ÖROK är förvaltande myndighet för Eruf- och FRO-programmet. Förbunds- ministeriet med ansvar för arbetsmarknadsfrågor är förvaltande myn- dighet för programmet för ESF+ och FRO. Förbundsministeriet med ansvar för social- och hälsofrågor har motsvarande funktion för
172E-post från Förbundsministeriet med ansvar för frågor hänförliga till jord- och skogsbruk, turism samt regionala frågor, Österrike, 2022-11-02.
173Vereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern gemäß Art. 15a B-VG über das Ver- waltungs- und Kontrollsystem in Österreich für die Durchführung der Programme im Rahmen des Ziels „Investitionen in Beschäftigung und Wachstum in Mitgliedstaaten und Regionen und des Ziels Europäische territoriale Zusammenarbeit (Interreg) für die Periode 2021 bis 2027. (Avtal mellan den federala regeringen och förbundsstaterna, i enlighet med artikel 15a B-VG, om lednings- och kontrollsystem för genomförandet av programmen inom ramen för målet om investeringar för jobb och tillväxt i medlemsstaterna och regionerna samt målet Europeiskt territoriellt samarbete (Interreg) under perioden 2021–2027. Nedan benämnt ”Avtalet mellan den federala regeringen och förbundsstaterna för perioden 2021–2027”).
174E-post från Förbundsministeriet med ansvar för frågor hänförliga till jord- och skogsbruk, turism samt regionala frågor, Österrike, 2022-11-02.
SOU 2024:22 |
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
det renodlade programmet för ESF+. För samtliga program är det förvaltande myndighet som svarar för redovisningsfunktionen.175
Österrike ingår i flera Interreg-program och ansvarar för funk- tionen som förvaltande myndighet för en del av dessa: Förbunds- staten Niederösterreich är förvaltande myndighet för programmet Österrike-Tjeckien, Företagsbyrån i förbundsstaten Burgenland (Wirtschaftsagentur des Burgenlands) för programmet Österrike- Ungern och förbundsstaten Oberösterreich för programmet Österrike- Tyskland/Bayern. Därutöver är förbundsstaten Salzburg respektive staden Wien förvaltande myndighet för de stora Interreg-program- men Alpine Space och Centraleuropa.176
Förmedlande organ samt genomförandet av partnerskapsprincipen och kravet på flernivåstyre
Det är de förvaltande myndigheterna som svarar för genomförande, utvärdering och redovisning av respektive program.177 Vad gäller Eruf- och FRO- respektive ESF+ och FRO-programmet sköts den initiala kontakten dock oftast av något av de fyra federala och elva delstatliga förmedlande organen, de så kallade finansieringsorganen. Finansieringsorganens uppgift är att hantera medfinansieringen av projekten. De ger råd till stödsökanden, beslutar om godkännande eller avslag på ansökningar om medfinansiering och övervakar finan- sieringsmottagare under hela projektfasen fram till utbetalning.178 Det förekommer att de förvaltande myndigheterna delegerar upp- gifter såsom hanteringen av utlysningar och urval av projekt till de förmedlande organen, men upplägget varierar.179
Inför innevarande programperiod tillsatte ÖROK en särskild pro- gramgrupp för att ta fram programmet för Eruf och FRO. Gruppen bestod av representanter både från de federala ministerierna och från förbundsstaterna. Programgruppen arbetade tillsammans fram ett
175Artikel 4.1.1–3 Avtalet mellan den federala regeringen och förbundsstaterna för perioden 2021–2027.
176https://ec.europa.eu/regional_policy/in-your-country/managing-authorities/austria_en, besökt 2023-11-16.
177Artikel 4.1 Avtalet mellan den federala regeringen och förbundsstaterna för perioden 2021–2027.
178Uppgifter från programhemsidan för Investeringar i sysselsättning och tillväxt Österrike 2021–2027, https://www.efre.gv.at/programm/ibw-efre-jtf/programmabwicklung, besökt 2022-12-20.
179E-post från Förbundsministeriet med ansvar för frågor hänförliga till jord- och skogsbruk, turism samt regionala frågor, Österrike, 2022-11-02.
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
SOU 2024:22 |
programutkast som diskuterades med de förmedlande organen samt med de aktörer som ingått i programmets övervakningskommitté för den föregående programperioden. Parallellt fördes samtal mellan andra regionala aktörer och intresseorganisationer på förbundsstats- nivå. Detta gemensamma arbete mynnade ut i det kombinerade Eruf- och FRO-program som sedermera antogs.180
Liknande upplägg genomfördes för framtagande av programmet för ESF+ och FRO respektive det renodlade ESF+-programmet. Arbetet leddes av den förvaltande myndigheten som i dialog med de aktörer som ingått i övervakningskommittéerna för de tidigare pro- gramperioderna tog fram ett programutkast. Förslaget diskuterades med regionala och lokala aktörer och, precis som för Eruf och FRO- programmet, genomfördes en rad workshops och hearings där civil- samhället och andra fick möjlighet att komma med synpunkter.181
Österrike har en lång tradition av starka partnerskap och lägger mycket kraft på att skapa förutsättningar för övervakningskom- mittéerna att kunna bedriva ett effektivt arbete. Tack vare ÖROK:s konstruktion skapas goda möjligheter att samordna central, federal och regional nivå samt civilsamhället.182
Övervakning och kontroll
Det är Förbundsministeriet med ansvar för frågor om jord- och skogs- bruk, regioner samt turism som fungerar som revisionsmyndighet för Eruf- och FRO-programmet. För ESF+ och FRO- programmet är det däremot Förbundsministeriet med ansvar för arbetsmarknads- frågor som är revisionsmyndighet. När det gäller det renodlade pro- grammet för ESF+ har Förbundsministeriet med ansvar för social- och hälsofrågor denna funktion. I de fall då den förvaltande myndigheten även fungerar som revisionsmyndighet fullgörs uppdraget av en sär-
180Se redogörelsen i programmet, Investitionen in Beschäftigung und Wachstum Österreich 2021–2027 EFRE & JTF, s. 106 f.
181Se redogörelsen i programmen, ESF+ Programm Beschäftigung Österreich & JTF 2021– 2027, s. 110 f. och ESF+ Programm zur Bekämpfung materieller Deprivation Österreich 2021–2027, s. 32 f.
182E-post från Förbundsministeriet med ansvar för frågor hänförliga till jord- och skogsbruk, turism samt regionala frågor, Österrike, 2022-11-02.
SOU 2024:22 |
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
skild enhet inom förbundsministeriet som är fristående från den övriga verksamheten.183
I samband med att Österrike firade 25 år som medlemsland i EU genomfördes en stor undersökning av de kvantitativa effekterna av EU:s sammanhållningspolitik i landet.184 Enligt undersökningen hade den regionala fördelningen varit i huvudsak adekvat och effekterna av de finansierade åtgärderna goda. Stöden hade således bidragit till att minska de regionala skillnaderna inom landet samt främjat den ekonomiska tillväxten.185
Vad gäller övervakningskommittéerna är det de förvaltande myn- digheterna som har hand om tillsättningen samt bestämmer kom- mittéernas sammansättning för samtliga program.186
Beträffande hanteringen av oegentligheter och brott föreligger en skyldighet för de organ som hanterar medel från fonderna att anmäla misstänkta fall av bedrägeri eller annan brottslighet till Olaf.187
5.6.2Havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden
En enhet på Förbundsministeriet med ansvar för jord- och skogs- bruk, turism samt regional utveckling fungerar som förvaltnings- myndighet för det österrikiska EHFVF-programmet. Vidare fun- gerar en annan av ministeriets avdelningar, med ansvar för kontroll och internrevision, som revisionsmyndighet.188
För det österrikiska EHFVF-programmet finns en rad förmed- lande organ som har hand om exempelvis godkännande av ansök- ningar. Totalt rör det sig om tio organ varav majoriteten utgörs av förbundsstaternas ledning.189 Det är Förbundsministeriet med an-
183Artikel 6.4 Artikel 6.1.1–3 Avtalet mellan den federala regeringen och förbundsstaterna för perioden 2021–2027.Det bör noteras att i artikeln anges att det är de federala ministrarna för respektive ministerium som innehar uppdraget som revisionsmyndighet. I realiteten är det dock ministeriet i dess helhet som fullgör uppgiften.
184Quantitative Wirkungen der EU-Struktur- und Kohäsionspolitik in Österreich – ein Beitrag zu 25 Jahre Österreich in der EU, Österreichischen Raumordnungskonferenz (ÖROK), 2020. Rapporten finns tillgänglig på https://www.oerok.gv.at/fileadmin/user_upload /publikationen/O__ROK_207_Homepage-Version.pdf.
185Quantitative Wirkungen der EU-Struktur- und Kohäsionspolitik in Österreich – ein Beitrag zu 25 Jahre Österreich in der EU, ÖROK, 2020, s. 10.
186Artikel 8.1 Avtal mellan den federala regeringen och förbundsstaterna för perioden 2021–2027.
187E-post från Förbundsministeriet med ansvar för frågor hänförliga till jord- och skogsbruk, turism samt regionala frågor, Österrike, 2022-11-02.
188Ibid.
189Uppgifter från https://info.bml.gv.at/themen/landwirtschaft/eu-fischereipolitik/emfaf- 2021-2027/foerder info /uebersicht-bewilligende-stellen.html, besökt 2022-12-28.
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
SOU 2024:22 |
svar för jord- och skogsbruk, turism samt regional utveckling som ansvarar för programmets övervakningskommitté, innehar ordförande- posten i kommittén samt står för sekretariatet.190
Om något av de organ som hanterar medel från EHFVF stöter på misstänkta fall av bedrägeri eller annan brottslighet föreligger en skyldighet att anmäla detta till Olaf.191
5.6.3Inrikesfonderna
Det är Enheten med ansvar för migration, EU och internationella frågor på Förbundsministeriet med ansvar för inrikesfrågor som är förvaltningsmyndighet för Amif, BMVI och ISF i Österrike. En annan enhet inom ministeriet, med inriktning mot revision och kon- troll, fungerar som revisionsmyndighet för samtliga tre fonder.192
För Amif har förbundsministeriet delegerat en del uppgifter till två förmedlande organ:de delar av programmet som rör integrations- åtgärder hanteras av förbundskanslerns kansli, medan den nationella österrikiska integrationsfonden (Der Österreichische Integrations- fonds, ÖIF) ansvarar för övriga delar av implementeringen av Amif- programmet.193 För ISF fungerar budgetenheten inom Förbunds- ministeriet med ansvar för inrikesfrågor som förmedlande organ.194
Vad gäller övervakningskommittéerna för programmen är det den förvaltande myndigheten som ansvarar för tillsättningen av dessa.195 Om något av de organ som hanterar medel från fonderna vid sin handläggning stöter på misstänkta fall av bedrägeri eller annan brotts- lighet föreligger en skyldighet att anmäla detta.196
190https://info.bml.gv.at/dam/jcr:7a0bb179-460a-461e-bed2dfc32929327e/Gesch%C3% A4ftsordnung_EMFAF-BA%20(beschlossen).pdf.
191E-post från Förbundsministeriet med ansvar för frågor hänförliga till jord- och skogsbruk, turism samt regionala frågor, Österrike, 2022-11-02.
192Uppgifter från https://www.oerok.gv.at/eu-fonds-2021-2027/eu-foerderprogramme-in- oesterreich, besökt 2022-12-28.
193Uppgifter från https://www.bundeskanzleramt. Gv.at/agenda/integration/ projektfoerderung/asyl-migrations-und-integrationsfonds.html, besökt 2022-12-28.
194Uppgifter från https://www.oerok.gv.at/eu-fonds-2021-2027/isf, besökt 2022-12-28.
195E-post från Förbundsministeriet med ansvar för frågor hänförliga till jord- och skogsbruk, turism samt regionala frågor, Österrike, 2022-11-02.
196Ibid.
SOU 2024:22 |
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
5.6.4Jordbruksfonderna
Behörig och förvaltande myndighet samt utbetalande organ
I Österrike trädde den nya regleringen om den gemensamma jord- brukspolitiken i kraft i början av 2023. Lagstiftningen, förordningen om strategiska planer inom den gemensamma jordbrukspolitiken197 ersatte fyra tidigare förordningar på området.198
Österrike har en uttalad målsättning att fokusera på effektivitet och att, med beaktande av det federala styrelseskicket, koncentrera EU-funktionerna till ett förhållandevis litet antal aktörer. Det är Förbundsministeriet med ansvar för jord- och skogsbruk, turism samt regional utveckling som har det övergripande ansvaret för han- teringen av medel från de gemensamma jordbruksfonderna. Mini- steriet fungerar som förvaltande myndighet och ansvarar därmed för den strategiska GJP-planen samt förvaltningen av denna. Vidare är ministeriet även behörig myndighet.199
Den federala myndigheten Agrarmarkt Austria (AMA) fungerar som utbetalande organ för jordbruksfonderna.200
Förmedlande och delegerade organ
Förbundsministeriet med ansvar för jord- och skogsbruk, turism samt regional utveckling delegerar en stor del av sina uppgifter till ett antal förmedlande organ, i huvudsak förbundsländerna. Dessa hanterar allt från utlysningar till beslut angående vilka ansökningar som ska beviljas stöd. De förmedlande organen genomför också kontroller av olika slag samt sammanställer rapporter till Förbunds- ministeriet.201
197Die GAP-Strategieplan-Anwendungsverordnung (förordningn om tillämpning av GJP- planen för den gemensamma jordbrukspolitiken).
198Dessa är Direktzahlungs-Verordnung (förordningen om direktstöd), Horizontale GAP- Verordnung (förordningen om den gemensamma jordbrukspolitiken), Verordnung zu Mark- tordnungsmaßnahmen im Weinbereich (förordningen om marknadsåtgärder inom vinsektorn) samt delar av Erzeuger-Ramenbedingungen-Verordnung (ramförordning för villkor för pro- ducente.
1996 b § 1 st. 1–3 p Marktordnungsgesetz 2021 (2021 års lag om reglering av jordbruksmark- naden), BGBl. I Nr 77/2022.
2006 § 1 st. 1–3 p 2021 års lag om reglering av jordbruksmarknaden.
201GAP-Strategieplan Bericht 2021 (GJP för Österrike för perioden 2023–2027), s. 1226 f.
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
SOU 2024:22 |
Övervakning och kontroll
Förbundsministeriet med ansvar för jord- och skogsbruk, turism samt regional utveckling svarar för tillsättningen av fondernas övervak- ningskommitté samt är den myndighet som, efter nominering från representerade aktörer, utser kommitténs ledamöter.202 En särskild enhet inom ministeriet, fristående från den övriga verksamheten, är attesterande organ för jordbruksfonderna.203 Om något av de organ som hanterar medel från fonderna stöter på misstänkta fall av be- drägeri eller annan brottslighet föreligger en skyldighet att anmäla detta.204
5.7Några sammanfattande slutsatser
Vad gäller förvaltningskostnader för hanteringen av EU-medel med delad förvaltning kan konstateras att inget av de jämförelseländer som vi har undersökt har någon officiell och heltäckande samman- ställning av detta, vilket försvårar en rättvis kostnadsjämförelse. Nedan följer en kort sammanfattning av några av de aspekter av- seende systemen för hantering av EU-medel i de studerade länderna som vi menar är av intresse i en svensk kontext.
5.7.1Förvaltande myndighet
Det kan inledningsvis konstateras att i princip samtliga länder vi har studerat i huvudsak organiserar hanteringen av EU-medel med delad förvaltning utifrån vad som skulle kunna betecknas som en princip om sakansvar; de ministerier eller myndigheter som har sakansvaret för det politikområde som berörs av ett program fungerar som förvaltande myndighet för programmet i fråga. Detta överensstäm- mer med den svenska linjen som hitintills har varit att ansvaret för att administrera och kontrollera stöd från EU-budgeten i första hand ska hanteras av förvaltningsmyndigheter som har ett verksam-
2021 kap. 2 § 1 st. Die GAP-Strategieplan-Anwendungsverordnung (förordningen om strate- giska planer inom den gemensamma jordbrukspolitiken) samt e-post från Förbundsmini- steriet med ansvar för frågor hänförliga till jord- och skogsbruk, turism samt regionala frågor, Österrike, 2022-11-02.
203E-post från Förbundsministeriet med ansvar för frågor hänförliga till jord- och skogsbruk, turism samt regionala frågor, Österrike, 2022-11-02.
204Ibid.
SOU 2024:22 |
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
hetsansvar som överensstämmer med EU-budgetens målgrupp och utgiftsområde, så kallad sakområdeskompetens.205
En genomgående målsättning för flera av våra jämförelseländer har varit strävan efter att koncentrera systemets funktioner till för- hållandevis få aktörer. Beträffande Eruf, ESF+ och FRO har flera av länderna valt att ha en gemensam förvaltande myndighet för alla tre fonderna. Estland och Finland, som har ett gemensamt program för dessa fonder, har av naturliga skäl endast en förvaltande myndighet för programmet.206 Även Danmark, som har ett program per fond för Eruf, ESF+ och FRO, har en och samma förvaltande myndighet för fonderna under sammanhållningspolitiken. Nederländerna har visserligen olika förvaltande myndigheter för de fyra regionala Eruf- programmen, men en och samma förvaltande myndighet för ESF+- och FRO-programmet. Österrike sticker däremot ut då landet har en modell som bygger på att varje program inom Eruf, ESF+ och FRO har en egen förvaltande myndighet.
I likhet med Sverige har majoriteten av de länder vi studerat inte en särskild sektorsmyndighet med fokus på fiskerifrågor som ansvarar för EHFVF. Generellt är det i stället det departement som hanterar jordbruksfrågor som fungerar som förvaltande myndighet för pro- grammet. Undantagen är Danmark, som har specialmyndigheten Fiskeristyrelsen som förvaltande myndighet, och Österrike, som har valt att låta en särskild enhet inom Jord- och skogsbruksministeriet fullgöra den rollen.
Beträffande Amif, BMVI och ISF har de länder som tilldelas medel från dessa fonder valt att använda sig av en gemensam förvaltande myndighet på departementsnivå. Med undantag från Nederländerna, där det är Justitieministeriet som sköter fonderna, är det i samtliga länder inrikesministerierna som har hand om programmen och imple- menteringen av systemen hänförliga till dessa. Detta kan jämföras med det svenska upplägget där Migrationsverket har hand om Amif, medan Polismyndigheten sköter BMVI och ISF.
I övrigt kan konstateras att de länder vi har studerat ofta har valt att lägga uppgiften som förvaltande myndighet på departementsnivå. Detta gäller även jordbruksfonderna. Endast Danmark har ett upp- lägg som liknar det svenska, där den statliga jordbruksmyndigheten har ett övergripande ansvar i egenskap av både förvaltande myn-
205Prop. 1994/95:40.
206Observera att Åland har ett separat program.
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
SOU 2024:22 |
dighet och utbetalande organ. Det bör härvid nämnas att Sverige i jämförelse med de flesta andra länder har förhållandevis små de- partement och en delvis annorlunda förvaltningsstruktur. Många uppgifter som i andra medlemsstater sköts på departementsnivå han- teras i Sverige inom ramen för förvaltningsmyndigheterna. Detta på- verkar grundförutsättningarna för förvaltningsorganisationen.
5.7.2Förmedlande organ och genomförandet av partnerskapsprincipen
Användningen av förmedlande organ ser mycket olika ut bland de länder som vi har studerat. En del, exempelvis Danmark och Estland, använder sig av förhållandevis få förmedlande organ. Andra, såsom Finland, har ett stort antal förmedlande organ för nästan samtliga fonder. Att Österrike har många förmedlande organ kan delvis för- klaras med landets federala statsskick och den maktdelning som detta medför mellan den federal nivån och förbundsländerna. Också Nederländerna, som inte är en förbundsstat, använder sig dock av provinserna som förmedlande organ beträffande exempelvis jord- bruksfonderna.
Även hur den EU-rättsliga partnerskapsprincipen har genomförts varierar mellan länderna. Det finns emellertid anledning att notera att våra nordiska grannländer, Danmark och Finland, har partnerskaps- organ som har betydande likheter med Sveriges regionala strukturfonds- partnerskap. Exempelvis lämnar både den danska Erhvervsfremme- bestyrelsen och de finska samarbetsgrupperna rekommendationer om vilka ansökningar som ska beviljas stöd. Dessa rekommenda- tioner är, precis som strukturfondspartnerskapens yttranden, bind- ande för de förvaltande myndigheterna eller de förmedlande organen och kan endast frångås under särskilda omständigheter.207 Såväl de danska som de finska organen har dock ett mer omfattande uppdrag än de svenska strukturfondspartnerskapen och är mer involverade i exempelvis det företagsfrämjande arbetet i stort. Det finns även an- ledning att nämna den nederländska modellen med expertkommittéer som är involverad i prioriteringen av ansökningar. Till skillnad från konstruktionerna i de nordiska länderna är de nederländska expert-
207Det är inte känt för utredningen huruvida dessa upplägg har renderat kritik från kommis- sionens revisorer, jfr kritiken mot det svenska systemet (avsnitt 6.4.8).
SOU 2024:22 |
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
kommittéernas yttrande emellertid inte bindande, utan endast råd- givande.
Skälen till att genomförandet av partnerskapsprincipen skiljer sig åt mellan olika medlemsstater är många. Några förklaringar som lyfts i litteraturen208 är skillnader avseende förvaltningsmodell och för- valtningskultur,209 regionala och lokala skillnader samt faktorer hän- förliga till vilket inflytande och vilka resurser de parter som ingår i partnerskapen har.210 Studier har visat att en stabil institutionell situation som möjliggör vertikal och horisontell samverkan samt präglas av ett lyhört beslutsfattande på alla nivåer ger de bästa förut- sättningarna för välfungerande partnerskap.211
EU har under senare år vidtagit en rad åtgärder för att stärka partnerskapsprincipen och dess betydelse inom sammanhållnings- politiken. Vilka effekter detta har haft i medlemsstaterna varierar emellertid. Enligt en studie från 2016 medförde unionens ökade fokus på partnerskapsprincipen och antagandet av uppförandekoden (av- snitt 3.3.5) att principen stärktes i bland annat Tyskland, Frankrike och Nederländerna. Vad gäller Sverige kunde man däremot inte se någon sådan förändring.212 En möjlig förklaring till detta är enligt studien det faktum att Sverige redan hade väl etablerade partnerskap. Det ska dock påpekas att det finns forskning som tyder på att Sveriges relativt centraliserade styre och förhållandevis stora offentlig sektor i vissa fall försvårat genomförandet av partnerskapsprincipen.213 Generellt sett förefaller partnerskapsprincipen ha fått störst genom- slag i större, mer decentraliserade medlemsstater med etablerade sam- arbetsmekanismer mellan nationell och regional nivå, medan mindre medlemsstater med mer centraliserad styrning haft svårare att genom- föra principen.214
208Se exempelvis Hooghe, L. (Ed), Oxford, 1996, Jeffery, C., Journal of Common Market Studies, vol. 38, No.1, s.1–23; Börzel, TA. & Risse, T., Oxford, 2003 samt van Kersbergen, K. & Verbeek, B., Comparative European Politics, 2, 2004, s. 142–162.
209Loughlin, J., Hendriks, F. & Lidström, A. Oxford, 2011.
210Se exempelvis Fleurke, F. & Willemse, R., Journal of European Integration, 2007, vol. 29, Issue 1och Keating, M., West European Politics, 2008 vol. 31:1-2, s. 60–81.
211Se bland annat Östhol, A. and Svensson, B. (ed.), Nordregio Report, 2002:6, volume 4.
212Implementation of the partnership principle and multi-level governance in 2014–2020 ESI Funds, Final Report, Sweco & Spatial Foresight & Nordregio, 2016.
213Ibid, s. 3.
214För ytterligare resonemang se Dabrowski, M., European Urban and Regional Studies, 2014, vol. 21(4), s. 364–383 samt Europeiska Regionkommitténs yttrande, 146:e plenarsessionen den 12–14 oktober 2021, Lokala och regionala myndigheters konkreta medverkan i ut- arbetandet av partnerskapsöverenskommelserna och de operativa programmen för perioden 2021–2027.
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
SOU 2024:22 |
5.7.3Övervakning och kontroll
Många av länderna har valt att låta särskilda revisions- eller budget- avdelningar inom förvaltande myndighet fungera som revisions- myndighet. Vissa länder har dock, i likhet med det upplägg som Sverige haft sedan 2007, valt att koncentrera revisionsfunktionen för alla program till en enda myndighet. Som exempel på detta kan nämnas Finland och Nederländerna där Finansministeriet respektive den statliga internrevisionen ADR är revisionsmyndighet för samtliga program. För Finlands del är detta ett relativt nytt upplägg där man hämtat inspiration från bland annat Sverige och Ekonomistyrnings- verkets roll.215
Värt att notera är även att det i våra jämförelseländer genom- gående förefaller finnas en skyldighet att anmäla misstänkta fall av brottslighet antingen till nationell polis- eller åklagarmyndighet, eller i vart fall till Olaf. Detta innebär emellertid inte att det per automatik även finns en lagstadgad anmälningsskyldighet.
Det bör vidare nämnas att de länder som vi har studerat över lag inte har något välutvecklat system för uppföljning av administrativa kostnader för hanteringen av fondmedel.
5.7.4Programstruktur
Även om utredningens avgränsning gör att fokus för vårt arbete inte ligger på programnivå utan på systemnivå finns skäl att uppmärk- samma det faktum att Sverige och Nederländerna är ensamma om att använda sig av regionala program inom Eruf. Det kan konstateras att Sverige, som geografiskt sett visserligen är betydligt större, har mer än dubbelt så många Eruf-program som Nederländerna. I vår jämförelse har dock Sverige i särklass flest program inom Eruf, ESF+ och FRO; närmare bestämt elva stycken.216 Detta kan jämföras med Danmark och Österrike som båda har tre program. De länder som har gått längst vad gäller förenkling av programstrukturen är Estland och Finland som valt att ha ett enda gemensamt program för Eruf, ESF+ och FRO.217
215E-post från SSSC, Estland, 2022-10-19.
216Den svenska programmeringen innefattar åtta regionala och ett nationellt Eruf-program samt de två nationella programmen för ESF+ respektive FRO.
217Observera att Åland har ett separat program.
SOU 2024:22 |
Hanteringen av EU-medel i några andra länder |
5.7.5Lagstiftningsstruktur
I vår internationella genomgång har vi även studerat hur länderna valt att organisera sin nationella lagstiftning avseende hanteringen av medel från EU-fonderna med delad förvaltning. Skillnaderna är visserligen stora, bland annat till följd av statsskick och lagstiftnings- struktur i övrigt, men vissa generella tendenser kan ändå skönjas. Ett genomgående tema är att de flesta av länderna aktivt arbetar för att förenkla och modernisera lagstiftningen på området och strävar efter att göra den mer lättöverskådlig. Flera länder har således valt att samreglera flera fonder, exempelvis Eruf, ESF+ och FRO eller Amif, BMVI och ISF i gemensamma förordningar och lagar. Vissa länder, som Estland, har valt att gå steget längre och har en enda gemensam lag för såväl Eruf, ESF+ och FRO som Amif, BMVI och ISF. Motsvarande upplägg finns till viss del även i svensk lagstiftning i form av den gemensamma förordningen för förvaltningen av Eruf, ESF+ och FRO.218 Däremot har Sverige valt att ha olika förord- ningar för Amif respektive BMVI och ISF.219
Även inom den nya lagstiftningen för den gemensamma jord- brukspolitiken märks att flera av länderna har valt ett upplägg med en grundförordning som reglerar hela eller i vart fall stora delar av området och ofta ersätter ett flertal olika författningar. Ett exempel på detta är Österrike där den nya regleringen ersätter fyra tidigare förordningar. Liknande upplägg finns också i den nya svenska lag- stiftningen om den gemensamma jordbrukspolitiken.220
218Samtliga Eruf-program, samt programmen för ESF+ och FRO regleras genom förord- ningen (2022:1379) om förvaltning av program för vissa EU-fonder.
219AMIF regleras genom förordningen (2021:853) om förvaltning av asyl-, migrations- och integrationsfonden, medan BMVI och ISF regleras genom förordningen (2021:846) om för- valtning av fonden för inre säkerhet och instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvalt- ning och viseringspolitik.
220Se förordningen (2022:1826) om EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Genom denna upp- hävs förordningen (2014:1101) om EU:s direktstöd till jordbrukare, förordningen (2015:406) om stöd för landsbygdsutvecklingsåtgärder och förordningen (2015:407) om lokalt ledd utveckling.
6Utmaningar med dagens förvaltning
Utredningen ska utvärdera om det finns områden där nuvarande struk- tur och organisation av myndigheter och övrig förvaltning försvårar en effektiv hantering av EU-medel. Det följande kapitlet inleds med utredningens iakttagelser vad gäller övergripande utmaningar med hanteringen av EU-medel med delad förvaltning samt ett antal kon- kreta problemområden som återkommer för en majoritet av fon- derna (avsnitt 6.1.1–6.1.3). De fondövergripande utmaningarna kan dock inte ensamt ligga till grund för förslag på området varför en fördjupad analys görs av respektive fond utifrån den kontext som fonderna verkar i dag på EU-nivå och nationell nivå. Det innebär att fonderna under jordbruks- och fiskeripolitiken (EGFJ, Ejflu, EHFVF), fonderna under sammanhållningspolitiken (Eruf, FRO och ESF+) samt fonderna under migration-, säkerhets och integrationspolitiken (Inrikesfonderna Amif, ISF och BMVI) analyseras i separata avsnitt (avsnitt 6.2–6.5).
Iakttagelserna och analysen baseras primärt på utredningens be- dömning av risken för att identifierade problem från föregående pro- gramperiod kvarstår i den förvaltningsorganisation som är aktuell för nuvarande programperiod.
6.1Övergripande utmaningar vid hanteringen av EU-medel
EU-fonderna med delad förvaltning styrs av ett omfattande och detaljerat regelverk och består av ett stort antal och sinsemellan olika stödformer, stödmottagare och medfinansiärer. Hanteringen kompli- ceras därutöver av att institutionerna inom EU och medlemsstaterna företräder olika förvaltningskulturer som påverkar synen på styr-
197
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
ning, ansvar och kontroll. Dessa förutsättningar skapar utmaningar vid utformningen av en ändamålsenlig och effektiv hantering av EU- medel i Sverige.
Att systemet som hanterar EU-medel med delad förvaltning är komplext är en utmaning i sig, men leder också till svårigheter att få överblick över de utmaningar som förvaltningen har att hantera. I vår analys av systemet framkommer att det finns några övergripande problem och risker, medan andra endast rör en del av fonderna.
Användningen av EU-medlen styrs av målsättningar och priori- teringar från olika aktörer på europeisk, nationell och regional nivå. Detta leder till att det finns inbyggda målkonflikter och risk för brist- ande helhetsperspektiv i hanteringen av fonderna vilket i sig kan leda till bristande effektivitet och ändamålsenlighet. I det svenska förvalt- ningssystemet delar ett stort antal aktörer på ansvaret för hanter- ingen av en eller flera fonder, vilket riskerar att leda till otydlig ansvars- fördelning och styrning. Behovet av samordning och samverkan blir i en sådan struktur stort och detta leder till administrativa kostnader. Avsaknad av tydliga incitament och styrning mot samordning och samverkan riskerar att leda till lösningar där möjliga synergier och skalfördelar inte tas till vara, exempelvis avseende utvecklingen av teknik och system för stödhanteringen och kontroller. I det ansvar som regeringen givit förvaltande myndigheter följer inte alltid till- räckliga befogenheter att själva styra över kostnader och resultat. Därutöver finns det inom vissa delar av systemet även brister i förut- sättningarna för ansvarsutkrävande. Ur stödmottagarens perspektiv kan mängden aktörer och kontaktytor upplevas som besvärligt och även påverka förvaltningens förmåga att förenkla förfaranden för stödsökande och minska deras administrativa bördor.
Ett komplext regelverk i kombination med mängden aktörer medför risker för rättssäkerheten. Det omfattande och detaljerade regelverket som hanteringen av EU-stöd baseras på skapar ett stort behov av regeltolkning. I kombination med mängden ansvariga aktörer, ökar detta risken för att regleringen tillämpas olika. Även stödet i form av information och rådgivning till dem som söker EU-medel riskerar att skilja sig åt. Allt detta påverkar likvärdigheten i systemet negativt. Information om stödsökande är fördelat på ett stort antal myn- digheter med begränsade förutsättningar att dela information med varandra. Även detta ökar risken för att medlen hanteras på ett fel- aktigt sätt.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
Mängden program och ansvariga myndigheter och aktörer inne- bär även utmaningar vad gäller flexibilitet och beredskap för att kunna hantera nya finansieringsformer som kan uppkomma inom en pro- gramperiod. Det medför också svårigheter att hantera förändringar av fondernas inriktning och omfattning. Förändrade förutsättningar under och mellan programperioder kan förväntas även i framtiden och är en viktig förutsättning att ta hänsyn till vid utformning av systemet.
6.1.1Höga förvaltningskostnader för vissa fondprogram och stödformer
Som framgår av avsnitt 4.2 uppgick de svenska förvaltningskostna- derna för EU-medel med delad förvaltning till 7,4 procent av de totala programmedlen eller cirka 7 öre per utbetald stödkrona under perioden 2015–2022. Måttet avser de förvaltande myndigheternas verksamhetskostnader och ESV:s kostnader för revision i förhållande till EU-fondprogrammens totala omsättning, inklusive all offentlig och privat medfinansiering. Efter avdrag för finansiering med tek- niskt stöd blir kostnadskvoten 5,7 procent. Eftersom hanteringen av EU-stöd är betydligt mer administrativt betungande än jämförbara nationella stöd är detta, enligt utredningens bedömning, inte en an- märkningsvärt hög kostnad. Tabell 6.1 visar de totala förvaltnings- kostnaderna för EU-stöd med delad förvaltning jämfört med några nationella stöd och andra referenspunkter.
Tabell 6.1 Förvaltningskostnader i relation till lämnade bidrag
|
Procent |
|
|
EU-medel med delad förvaltning i Sverige (2015–2022) |
7,4 % |
Försäkringskassans lämnade bidrag och ersättningar 2022 |
4,0 % |
Regionalt investeringsstöd (Tillväxtverket 2016–2019) |
4,5 % |
Klimatklivet (Naturvårdsverket 2015–2017) |
3,8 % |
|
|
Bredbandsstöd (PTS, 2022) |
3,8 % |
Källa: Utredningen för hantering av EU-medel, Årsredovisningar för Försäkringskassan, Tillväxtverket och Post- och telestyrelsen samt Klimatklivet – stöd till lokala klimatinvesteringar, Riksrevisionen, RIR 2019:1.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
Även om höga förvaltningskostnader inte kan sägas vara ett generellt problem bedömer utredningen att kostnaderna är omotiverat höga för vissa stödformer inom EU-medelsförvaltningen. Det gäller framför allt stöd med finansiering från jordbruksfonderna där statens budget dessutom har belastats med kostnader för finansiella korrigeringar. Enligt de begränsade uppgifter som finns att tillgå om andra med- lemsstaters kostnader för förvaltning av EU-medel skiljer Sverige ut sig med höga kostnader för genomförandet av den gemensamma jord- brukspolitiken. Förvaltningskostnaderna för de olika fonderna ana- lyseras närmare i avsnitt 6.2–6.5.
En generell iakttagelse är att budgetärt mindre fondprogram ten- derar att kosta mer att administrera per utbetald stödkrona än de bud- getärt mer omfattande fondprogrammen. Det beror på att kostna- derna för fondprogrammens kontrollsystem fördelas på en mindre utbetalningsvolym jämfört med de större programmen som har fler och större ärenden. En annan generell iakttagelse är att det är dyrt att administrera fondprogram med många olika insatsområden, del- budgetar och alltför små projekt. I vissa fall, till exempel när det gäller stöd till lokalt ledd utveckling genom Leader, utgör småskaligheten själva idén med stödformen vilket bidrar till höga kostnader. Små- skalighet och lokal förankring kan ha värden i sig, vilket det breda politiska stödet för Leader visar. Utredningen vill likväl betona vik- ten av enkla stödformer med en kritisk massa och villkor som är enkla att övervaka och följa upp. Detta är en nödvändig förutsättning för effektivitet i förvaltningen av EU-medel.
Närmare om tekniskt stöd (TA-medel)1
I utredningens direktiv anges att vi ska utvärdera hur tekniskt stöd, så kallade TA-medel, används och har utvecklats över tid.
TA-medel används till en rad olika uppgifter kopplat till fonder- nas förvaltning såsom programförberedelser, förvaltning, övervakning, utvärdering, kommunikation och revision. Även stödmottagare kan få del av TA-medel om det behövs för att fonderna ska kunna för- valtas ändamålsenligt. Beloppen som kan anslås till tekniskt stöd är förordningsstyrda och begränsas för innevarande programperiod till
1TA står för technical assistance. Den formella benämningen i de svenska översättningarna av begreppet som används i EU-rätten är tekniskt bistånd, se exempelvis artikel 36 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
mellan 3,5 och 6 procent av EU-stödet beroende på fond.2 Figur 6.1 visar totalt utbetalat tekniskt stöd till svenska förvaltande myndig- heter, stödmyndigheter och andra aktörer åren 2015–2022.
Figur 6.1 Utbetalat tekniskt stöd till olika mottagare 2015–2022
Miljoner kronor
113
704
1 569
29
Förvaltande myndigheter |
ESV |
Stödmyndigheter |
Övriga |
Källa: Förvaltande myndigheter och egna beräkningar. Tekniskt stöd från Regionalfondens
Interregprogram är inte med i figuren.
Totalt uppgick TA-medlen till cirka 2,4 miljarder kronor under perio- den. Den del som gick till stödmyndigheter utgjordes nästan ute- slutande av Länsstyrelsernas TA-medel för förvaltningen av Lands- bygdsprogrammet. ESV fick TA-medel från EHFF-programmet, regionalfondsprogrammen och det nationella socialfondsprogram- met. Övriga aktörer som fått medel för tekniskt stöd är de regioner som står värdar för de regionala strukturfondspartnerskapen samt Sveriges Lantbruksuniversitet som fått TA-medel för fortlöpande miljöanalys av verksamheter med koppling till åtgärder i Landsbygds- programmet.
Figur 6.2 visar utbetalat tekniskt stöd inklusive nationell med- finansiering som andel av myndigheternas kostnader för hantering av EU-medel. Det tekniska stödet finansierar i de flesta fall endast en mindre del av kostnaderna. Resterande del finansieras av myndig-
2För Interregprogram är det tekniska stödet högre och uppgår till cirka 7–10 procent av EU- medlen.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
heternas förvaltningsanslag. Andelen varierar från 12 procent hos Ekonomistyrningsverket till 100 procent hos Polismyndigheten. Exklusive ESV finansierar det tekniska stödet sammantaget cirka 24 procent av myndigheternas totala förvaltningskostnader.
Figur 6.2 Tekniskt stöd som andel av totala förvaltningskostnader för EU-medel med delad förvaltning 2015–2022
Procent
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Jordbruksverket |
Länsstyrelserna |
Övriga stödmyndigheter |
Tillväxtverket |
ESF-rådet |
Migrationsverket |
Polismyndigheten |
Förvaltning exkl. revision |
ESV |
Källa: Förvaltande myndigheter och egna beräkningar.
Vår samlade bedömning är att tekniskt stöd främst ska ses som en delfinansiering av förvaltningskostnader och att det i första hand är förvaltningsorganisationens effektivitet som är av intresse. Ett antal iakttagelser om tekniskt stöd kan dock göras. En sådan är att Sveriges val att få medlen utbetalade som schablonbelopp i stället för ersätt- ning mot kostnadsredovisning har förenklat hanteringen betydligt. Inte minst minskar det risken för fel och åtföljande finansiella korri- geringar. En annan iakttagelse är att det skulle kunna finnas anled- ning att ifrågasätta lämpligheten i att revisionsmyndigheten, alltså ESV, ansöker om EU-medel hos de förvaltande myndigheter som de är satta att granska. Förfarandet är emellertid i enlighet med EU-regel-
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
verket och vi ser vi ingen anledning till att Sverige skulle säga nej till delfinansiering av EU-revisionens kostnader av principiella skäl.
6.1.2Utmaningar för en samlad uppföljning av hanteringen av EU-stöd
Vi konstaterar att det är mycket svårt att hitta jämförbara kostnads- data för hanteringen av de olika EU-stöden. Detta gäller såväl i jäm- förelse med andra medlemsländer som mellan olika fonder. Både sätten att mäta och prestationsmåtten varierar. Förklaringen till detta ligger delvis i att förutsättningarna att mäta skiljer sig åt; varje stöd har en verksamhetsmässig och politisk kontext. Alla myndigheter, förutom ESF-rådet, har dessutom utöver hantering av EU-stöd andra upp- gifter och stöd att fördela och de samlade stöden redovisas primärt utifrån sin individuella verksamhetslogik och det politikområde de hör till. Vidare styrs systemet för uppföljning till stora delar av EU- regelverket. Det systemet är skapat för att kunna fungera för 27 med- lemsstater och är därför inte anpassat till varje lands nationella kon- text. Utformningen av kraven för uppföljning varierar mellan de olika generaldirektoraten med bas i de olika förutsättningar som be- skrivs ovan, men också utifrån olika traditioner och kulturer. Sam- mantaget är det en utmaning att bedöma och jämföra effektiviteten
ihanteringen av just EU-medel. Utredningen bedömer, trots att sammanhangen skiljer sig åt, att det bör vara möjligt att öka enhet- ligheten i redovisningen av kostnader och andra prestationsmått och även av hur myndigheterna redovisar och redogöra för vilka stöd- mottagarna är. En ökad jämförbarhet möjliggör benchmarking och därmed förutsättningar för ökat lärande mellan de myndigheter som förvaltar EU-medel för delad förvaltning.
6.1.3Beviljande av stöd till den egna myndigheten
EU-regelverket innehåller inga direkta förbud mot att en program- myndighet beviljar stöd till den egna myndigheten. Däremot krävs att den förvaltande myndigheten använder sig av urvalskriterier som är icke-diskriminerande samt säkerställer god och ändamålsenlig
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
användning av medlen.3 Därutöver måste också regleringen om in- tressekonflikter i artikel 61 i budgetförordningen4 respekteras. Enligt budgetförordningen ska kommissionen och medlemsstaterna tillämpa principen om sund ekonomisk förvaltning.5 En del i detta är att ha detaljerade regler och rutiner för att undvika och hantera faktiska och upplevda intressekonflikter samt att inrätta ett ändamålsenligt och effektivt internt kontrollsystem. För att kontrollsystemet ska svara mot EU:s krav krävs bland annat att principen om åtskillnad av funktio- ner mellan och inom programmyndigheterna respekteras.6
Budgetförordningen är direkt tillämplig i medlemsstaterna. Skyl- digheten att förebygga och hantera intressekonflikter i enlighet med regleringen är därför inte beroende av eventuella nationella genom- förandeåtgärder. Medlemsstaterna har dock fortfarande möjlighet att anta kompletterande eller mer långtgående nationella bestämmel- ser. I Sverige regleras programmyndigheternas arbete även av natio- nella regler såsom bestämmelsen i 1 kap. 9 § regeringsformen. Här stadgas att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Även förvaltningslagen ställer krav på att en myndighet i sin verksamhet ska vara saklig och opartisk.7 Regleringen innefattar dessutom jävs- bestämmelser som anger under vilka förutsättningar en person som för en myndighets räkning tar del i handläggningen på ett sätt som kan påverka myndighetens beslut kan vara jävig samt vilka åtgärder som bör vidtas med anledning av detta.8
De svenska programmyndigheterna har delvis hanterat frågan om stöd till den egna myndigheten på olika sätt. Under 2019 genom- förde Jordbruksverkets internrevision en granskning av hanteringen
3Se artikel 73.1 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser samt i artikel 79.1 i förordningen 2021/2115 om strategiska planer.
42018 års budgetförordning. Det kan noteras att artikelhänvisningen är den samma i 2018 års budgetförordning och i den nya budgetförordningen som ännu inte fått någon officiell be- teckning.
5Artiklarna 36.1 och 63.1 i 2018 års budgetförordning. Artikelhänvisningarna är de samma i 2018 års budgetförordning som i den nya budgetförordningen som ännu inte fått någon offi- ciell beteckning.
6Artikel 36.3.a i 2018 års budgetförordning. Artikelhänvisningen är den samma i 2018 års bud- getförordning som i den nya budgetförordningen. som ännu inte fått någon officiell beteckning. Se även artikel 71.4 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser samt Europeiska kommissionens Vägledning om undvikande och hantering av intressekonflikter enligt budget- förordningen (2021/C 121/01), nedan benämnd Kommissionens vägledning, s. 31 för ytterligare redogörelse.
7Se bland annat 5 § andra stycket förvaltningslagen (2017:900).
8Se 16–18 §§ förvaltningslagen.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
av administrativa kontroller inom landsbygdsprogrammet.9 En av iakttagelserna var att Jordbruksverket inom delar av programmet (kompetensutveckling och samarbete) beviljade medel till den egna myndigheten i högre utsträckning än till andra jämförbara stödsökande organisationer. En slutsats av detta var att det fanns en stor risk för att processen inte säkerställer likabehandling mellan Jordbruksverket och övriga stödsökande inom de nationella projekten. Myndigheten rekommenderades att säkerställa att tilldelningen av projektmedel är objektiv och transparent. Jordbruksverket har hanterat detta genom en intern regel för särskild prövning av myndighetens egna projekt- ansökningar.10
Totalt beviljades Jordbruksverket cirka 600 miljoner kronor11 från Landsbygdsprogrammet under föregående programperiod. Av detta belopp avsåg uppskattningsvis 200 miljoner kronor projekt där ut- föraren i sin tur upphandlades av Jordbruksverket. Länsstyrelserna beviljades cirka 890 miljoner kronor från Landsbygdsprogrammet. Av detta avsåg cirka 220 miljoner kronor upphandlade projekt. Same- tinget beviljades omkring 8 miljoner kronor i stöd från Landsbygds- programmet.12
Vad gäller länsstyrelserna skickas ansökningsärenden inom den strategiska planen för GJP 2023–2027 som berör det egna länet till andra län för handläggning och beslut. Den mottagande länsstyrel- sen förordnas att handlägga och besluta i ärendet med stöd av 25 § i länsstyrelseinstruktionen (2017:868). Det län som förordnats att handlägga och besluta får även behörighet att arbeta i Jordbruksver- kets system för det andra länets räkning.
Även Skogsstyrelsen har regelbundet beviljat stöd till den egna myndigheten avseende rådgivning med finansiering från Ejflu. Inför den nuvarande programperioden angavs i 6 kap. 2 § andra stycket, 9 kap. 44 § andra stycket och 64 § andra stycket förordningen (2022:1826) om EU:s gemensamma jordbrukspolitik särskilt att stöd under vissa omständigheter får lämnas till en handläggande myndighet.
Ihavs-, fiskeri- och vattenbruksprogrammet finns också exempel på att programmyndigheter är stödmottagare, bland annat mottar
9Hantering av administrativa kontroller inom landsbygdsprogrammet, Jordbruksverket intern- revisionen, dnr 1.4.3-10117/2019.
10Särskild prövning av Jordbruksverkets projektansökningar, Jordbruksverkets interna regler, 2022-08-24, dnr 3.1.17-15632/2022.
11Exklusive medel för tekniskt stöd.
12Egen uppskattning baserat på uppgifter från Landsbygdsprogrammets projektbank, www.projektbank.tillvaxtverket.se, besökt 2023-05-31.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
såväl Havs- och vattenmyndigheten (HaV) som Jordbruksverket stöd till projekt som avser datainsamling. Bestämmelser om vilka som får motta stöd i fråga om programmets olika stödformer framgår av
3kap. och 4 kap. förordningen (2022:1461) om stöd från Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden. För flera av stödformerna specificeras att statliga myndigheter får motta stöd. I motsats till för- ordningen om EU:s gemensamma jordbrukspolitik innehåller förord- ningen om stöd från EHFVF dock inga särskilda bestämmelser om stöd till handläggande myndighet.
Inrikesfonderna är de fonder där den procentuellt största delen av stödet ges till de förvaltande myndigheterna. För såväl Amif som för ISF och BMVI är de förvaltande myndigheterna Migrations- verket och Polismyndigheten de enskilt största stödmottagarna. Under föregående programperiod mottog myndigheterna 804 miljoner kro- nor (48 procent av programmedlen) respektive 276 miljoner kronor (61 procent av programmedlen) exklusive tekniskt stöd från ISF och Amif. Till viss del beror detta på att myndigheterna är de enda möj- liga stödmottagarna inom vissa programområden, men det förekom- mer också att myndigheterna beviljas stöd i konkurrensutsatta utlys- ningar. Att Migrationsverket ska använda medel från EU-fonderna för att finansiera och utveckla den egna verksamheten framgår ut- tryckligen av myndighetens instruktion, 4 § fjärde punkten förord- ningen (2019:502) med instruktion för Migrationsverket. Motsvar- ande skrivning finns däremot inte i Polismyndighetens instruktion.
Till skillnad från ovanstående myndigheter har Tillväxtverket och ESF-rådet, som är förvaltande myndighet för Eruf respektive ESF+, på eget initiativ upphört att själva besluta om att ge EU-stöd till den egna myndigheten. Anledningarna till detta är i vissa fall att myndig- heterna gjort bedömningen att det finns tveksamheter om ett sådant förfarande är förenligt med den nationella regleringens krav på sak- lighet och opartiskhet i fullgörandet av förvaltningsuppgifter och i andra att man bedömt att myndigheten har svårt att upprätthålla EU:s krav på principen om åtskillnad av funktioner.13
Under senare tid har kommissionen riktat kritik mot utformningen och tillämpningen av de urvalskriterier som används inom Ejflu14. Utöver detta, och den kritik som Jordbruksverkets internrevision
13Intervjuer med Tillväxtverket och ESF-rådet under våren 2023.
14Se exempelvis Europeiska kommissionen, DG Agri, Enquiry No RD3R/2020/001/SE con- cerning Rural Development EAFRD (2014–2020) (EAFRD Non-IACS), 2022-12-21.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
tidigare framfört, har utredningen inte fått några indikationer på att de programmyndigheter som beviljar stöd till den egna myndigheten inte skulle efterleva EU:s krav på området. Utredningen ser inte heller att upplägget nödvändigtvis strider mot den nationella regler- ingen. Däremot bedömer vi att en förvaltningsorganisation som inne- bär att programmyndigheten beviljar den egna myndigheten bety- dande medel ställer stora krav på den förvaltande myndigheten som organisation samt ökar risken för uppkomsten av intressekonflikter och situationer som riskerar att äventyra förtroendet för verksam- heten. Vidare kan bristande transparens i finansieringen av myndig- heternas verksamheter försvåra regeringens styrning av myndig- heterna. En minskning av förvaltningsanslaget av effektivitetsskäl blir till exempel verkningslös om den aktuella myndigheten kan låta verksamheten fortlöpa som vanligt med hjälp av projektmedel.
Mot bakgrund av ovanstående bedömer utredningen att organis- ationen av EU-fonderna noga bör analyseras för att säkerställa att placeringen av ansvaret som förvaltande myndighet är väl motiverat samt att det finns organisatoriska förutsättningar och rutiner som medför att hanteringen av fondmedel kan ske på ett rättssäkert och förtroendegivande sätt.
6.2Iakttagelser om förvaltningen av jordbruksfonderna
Avsnittet inleds med en kort översikt över tidigare granskningar, kopplade till förvaltningen av jordbruksfonderna EGFJ och Ejflu, som vi beaktat i vårt arbete. Därefter redogör vi för våra iakttagelser och analys kring bland annat kostnader, reglering och antal aktörer.
6.2.1Nyligen genomförda granskningar och utredningar
Förvaltningen av jordbruksfonderna har varit föremål för flera olika regeringsuppdrag och granskningar under senare år. Uppdragen har bland annat handlat om hur kostnaderna för genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) kan sänkas. Uppdragen och rapporterna sammanfattas nedan.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
Pågående regeringsuppdrag till Jordbruksverket om effektiviseringsåtgärder
I mars 2023 fick Jordbruksverket ett uppdrag av regeringen att redo- visa förlag på effektiviseringsåtgärder för genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken samt en långsiktig strategi för digi- tal markuppföljning.15 Minst tre scenarier ska redovisas med förslag på åtgärder för ett mer effektivt genomförande av GJP från 2028. Scenarierna ska baseras på en målsättning om att kostnaderna för Jordbruksverket och stödmyndigheterna ska minska med 15, 25 re- spektive 40 procent, samtidigt som kostnaderna för stödmottagarna ska minska väsentligt, jämfört med dagens kostnader. Scenarierna ska vidare baseras på en målsättning om att de finansiella korriger- ingarna för staten ska minska jämfört med perioden 2015–2022 och att Sverige ska ligga i framkant jämfört med andra medlemsstater i fråga om finansiella korrigeringar.16 Uppdraget ska slutredovisas den 31 maj 2024.
Uppdrag till länsstyrelsernas om administrationen av jordbruks- och landsbygdsstöd
Hösten 2021 fick länsstyrelserna ett uppdrag av regeringen att föreslå effektiviseringar av administrationen av jordbruks- och landsbygds- stöd. I skälen för regeringens beslut angavs bland annat att det var angeläget att se över länsstyrelsernas administration för att säker- ställa att den är ändamålsenlig, effektiv och kostnadsbesparande samt möjliggör uppfyllandet av både EU-gemensamma och nationella mål.
I avrapporteringen av uppdraget utvärderas tre alternativa förslag för att uppnå effektivisering i form av minskade kostnader, ökad mål- uppfyllelse och en ökad likformighet mellan länsstyrelserna.17 Det första innebär att en gemensam normerade och stödjande funktion inrättas inom länsstyrelserna. Det andra alternativet behandlar gräns- snittet mellan Jordbruksverket och länsstyrelserna vad gäller ajour- hållning av markklasser och handläggning av stöd inom Leader. Här föreslås en överflyttning av uppgifter från Jordbruksverket till läns-
15Uppdrag att redovisa förslag på effektiviseringsåtgärder för genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken samt långsiktig strategi för den digitala markuppföljningen, LI2023/02044.
16Se avsnitt 6.2.3 angående finansiella korrigeringar.
17Rapportering – uppdrag att föreslå effektiviseringar av administrationen av jordbruksstöd och landsbygdsstöd (N2021/02521), Länsstyrelserna, dnr 601-7965-2021.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
styrelserna. Det tredje alternativet innebär en koncentration av hand- läggning av jordbrukarstöd till sju länsstyrelser.
Länsstyrelsen konstaterade att det finns skalfördelar i handlägg- ningen av jordbrukarstöd, i meningen att det finns ett negativt sam- band mellan länsstyrelsernas ärendevolymer och styckkostnader. Vad gäller kostnader för kontroll av jordbruksstöd och handlägg- ning av landsbygdsstöd saknas skalfördelar men i rapporten anges att de skillnader som finns mellan olika länsstyrelser kan bero på re- gionala skillnader och andra faktorer som till exempel ledning och styrning. Länsstyrelsernas slutsats vad gäller kostnaderna var att det finns grund för ett samordnat effektiviseringsarbete både vad gäller handläggning och kontroll. Länsstyrelserna avrådde från koncentra- tion i det kortare perspektivet.
Uppdrag till Statskontoret om uppföljning av Jordbruksverket
Statskontoret har på uppdrag av regeringen genomfört en analys av verksamheten vid Jordbruksverket.18 I uppdraget ingick att lämna för- slag på åtgärder som bör vidtas för att myndigheten ska uppnå en verksamhet och ekonomi i balans. Statskontorets samlade bedöm- ning var att Jordbruksverkets förvaltningsanslag borde höjas från och med 2023. Som skäl för denna bedömning angavs bland annat följande:
•Jordbruksverket har på kort sikt små möjligheter att minska sina kostnader för hantering av EU-stöd.
•Utrymmet för att effektivisera är litet. Effektiviseringar kräver ofta initiala investeringar. Nyttan av åtgärderna hamnar enligt Stats- kontoret ofta hos någon annan myndighet, till exempel hos läns- styrelserna.
•Om inga åtgärder vidtas finns en stor risk för sanktioner från EU. Detta eftersom Jordbruksverket utan tillskott av medel får svårt att leva upp till de krav som följer av EU:s regelverk.
•Att som tidigare ge Jordbruksverket tillfälliga anslagsökningar mot- verkar myndighetens arbete med att effektivisera verksamheten.
18Hur ska Jordbruksverket nå en ekonomi och verksamhet i balans? En analys av förutsätt- ningar och vägar framåt, Statskontoret 2022:2.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
Statskontoret bedömer att de förändringar i Jordbruksverkets styr- ning och organisering som regeringen respektive myndigheten har genomfört har gjort myndigheten bättre rustad för att hantera sitt samlade uppdrag. De förändringar som avses är till exempel ombild- andet till styrelsemyndighet 2018 med en överdirektör och en stärkt ställning för internrevisionen. Även framtagandet av en ny verksam- hetsstrategi för perioden 2020–2025, i vilken verksamhetens mål tyd- liggörs, anges som en viktig förändring.
Uppdrag till ESV om Jordbruksverkets förvaltningsanslag och hantering av EU-stöd
ESV fick 2020 ett regeringsuppdrag att göra en översyn av Jord- bruksverks ekonomiadministrativa processer och rutiner med fokus på anslagshantering och prognoser. Syftet med översynen var att bidra till bättre förutsättningar för Jordbruksverket att hantera EU- stödet på ett ändamålsenligt och effektivt sätt.19
ESV bedömde att myndighetens fokus på ekonomi och ekonomi- styrning behövde skärpas, bland annat vad gäller prognosarbetet och uppföljning av effekter av genomförda åtgärder. ESV lyfte särskilt styrningen av it-utvecklingen och bedömde att det är angeläget att Jordbruksverket samordnar den med myndighetens ekonomistyrning i övrigt. ESV rekommenderade Jordbruksverket att ta initiativ till ett effektiviseringsprogram.20
Riksrevisionens granskning av landsbygdsprogrammet
Under 2018 granskade Riksrevisionen om landsbygdsprogrammet för perioden 2014–2020 hade utformats och genomförts på ett sätt som möjliggjorde att målen för programmen kunde nås på ett effektivt sätt. 21
Riksrevisionen konstaterade att den komplexa programstruk- turen, med många åtgärder, små budgetar och begränsad flexibilitet försvårade genomförandet och ledde till ökade administrativa kost- nader och försenade utbetalningar av stöd. Riksrevisionens övergri-
19Uppdrag att göra en översyn av Statens jordbruksverks ekonomiadministrativa processer och rutiner, N2020/01241/JL.
20En översyn av Jordbruksverkets förvaltningsanslag och hantering av EU-stöd, ESV 2021.
21Landsbygdsprogrammet 2014–2020 – utformning och genomförande, Riksrevisionen, RIR 2018:26.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
pande slutsats var att regeringens utformning av landsbygdsprogram- met bidrog till en programstruktur som försvårade möjligheten att nå programmets mål.
Jordbruksverket rekommenderades bland annat att utveckla och förbättra sina rutiner och vägledningar. Detta för att underlätta och effektivisera stödmyndigheternas handläggning av stödärenden. Den förväntade effektiviseringen med de nya it-systemen skulle enligt Riksrevisionen i ökad utsträckning kunna uppnås med tydligare ruti- ner och vägledningar.
6.2.2Höga förvaltningskostnader
Förvaltningen av stöd som finansieras från jordbruksfonderna kost- ade i genomsnitt drygt 890 miljoner kronor per år 2015–2022. Dessa kostnader utgjorde över 7 procent av de totala förvaltningskostna- derna för EU-medel i Sverige. Av kostnaderna finansierades 23 pro- cent genom tekniskt stöd från Ejflu och resterande del finansierades av förvaltningsanslag.
Kostnaderna fördelar sig ungefär lika mellan Jordbruksverket och länsstyrelserna. Övriga myndigheters förvaltningskostnader för jord- bruksfonderna är i jämförelse marginella. Sett över tid har Jordbruks- verkets kostnader för hantering av EU-stöd ökat kraftigt. Sedan 2008 har myndighetens totala kostnader för stödhanteringen ökat med 107 procent i fasta priser. Under samma tidsperiod har mot- svarande kostnader hos länsstyrelserna minskat med 24 procent. Figur 6.3 visar kostnadsutvecklingen för de båda myndigheterna sedan 2008 i fasta priser. Utvecklingen avspeglar de båda myndigheternas ansvarsområden, där Jordbruksverket har ett systemansvar medan länsstyrelserna ansvarar för merparten av den operativa verksam- heten, det vill säga handläggning och kontroll.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
Figur 6.3 Kostnadsutveckling för EU-stödhantering hos Jordbruksverket och länsstyrelserna 2008–2022
Miljoner kronor, 2021 års priser
700
600
500
400
300
200
100
0
Jordbruksverket Länsstyrelserna
Källa: Jordbruksverket och egen beräkning. Fastprisberäkning med implicitprisindex för statliga myndigheters konsumtionsutgifter. Kostnaderna avser administrationen av EGFJ, Ejflu och EHFVF.
Enligt Jordbruksverket har myndighetens kostnadsutveckling drivits av kostnader för utvecklingen av nya it-system och förvaltningen av befintliga system som måste fungera parallellt. Jordbruksverkets it-kostnader uppgick 2021 till 202 miljoner kronor varav en tredjedel avsåg utveckling av nya system. Förvaltningen av it-systemen utgjorde 42 procent av it-kostnaderna och resterande 25 procent var avskriv- ningskostnader. Under 2022 minskade it-kostnaderna till 167 miljoner kronor till följd av lägre avskrivningar och förvaltningskostnader. Utvecklingskostnaderna låg kvar på samma nivå.
Utöver stigande it-kostnader pekar Jordbruksverket på att hand- läggningskostnaderna har ökat som en följd av att myndigheten tog över stödhanteringen för programmet Lokalt ledd utveckling (LLU) 2014.22 I Jordbruksverkets budgetunderlag 2023–2025 lyfter myndig- heten fram följande kostnadsdrivande faktorer:
22Myndigheters kostnader och åtgärder vid hantering av EU-stöd 2021, Jordbruksverket rap- port 2022:09, s. 25 f.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
•Ökade krav och förväntningar på digitaliserad stödhantering.
•Tillkommande krav på rapportering och uppföljningssystem från EU-nivå under såväl föregående som inför nuvarande program- period, vilket förutsätter fler och mer komplexa system.
•Ökad hotbild och större krav på säker informationshantering och it-säkerhet.
•Stödsystemets utformning med återkommande reformer av GJP. Under programperioden 2023–2027 uppges införandet av areal- övervakning och grundvillkor vara särskilt kostnadsdrivande.
Enligt Jordbruksverket tillkommer den nytta som digitaliseringen kan medföra i första hand länsstyrelserna.23 Länsstyrelserna å sin sida pekar på brister i systemstödet, vilket bland annat har medfört stora an- strängningar i form av manuell handläggning av återkrav.24
I Jordbruksverkets årliga uppföljning av verkets och dess stödmyn- digheters kostnader för hantering av EU-medel skiljer myndigheten på kostnader för olika stödgrupper. De största stödgrupperna under föregående programperiod är jordbrukarstöd, det vill säga direktstöd, kompensationsstöd och landsbygdsprogrammets miljöersättningar, respektive landsbygdsstöd som avser projekt- och företagsstöd och miljöinvesteringsstöd inom Landsbygdsprogrammet. Då denna in- delning inte är den mest ändamålsenliga för att kunna bedöma för- valtningsorganisationens förutsättningar under innevarande program- period har utredningen valt att gruppera om kostnaderna utifrån en indelning som utgår från areal- och djurbaserade stöd respektive projekt- och investeringsstöd. De olika stödgruppernas förhållande till varandra framgår av tabell 6.2.
23Ibid, s. 26.
24Intervju med Länsstyrelsen i Örebro 2023-01-09.
Utmaningar med dagens förvaltningSOU 2024:22
Tabell 6.2 |
Stödgrupper med finansiering från EGFJ och Ejflu |
|
|
Stödgrupper som använts |
Stödgrupper i Jordbruksverkets |
i utredningens analys |
kostnadsuppföljning |
|
|
Areal- och djurbaserade stöd (IAKS-stöd) |
Jordbrukarstöd |
Projekt- och investeringsstöd (ej IAKS-stöd) |
Landsbygdsstöd |
|
|
Marknadsstöd |
|
|
LLU |
Anm.: LLU avser medel till Lokalt ledd utveckling 2014–2021 med finansiering från Ejflu, Eruf, ESF och EHFF. Under programperioden 2023–2027 ingår lokalt ledd utveckling genom Leader i den strategiska planen och finansieras med medel från Ejflu.
Förvaltningskostnaderna för areal- och djurbaserade stöd är större än för projekt- och investeringsstöden i absoluta tal. Det beror på en avsevärt större ärendevolym. Mellan 2018 och 2022 kostade förvalt- ningen av areal- och djurbaserade stöd 654 miljoner kronor igenom- snitt per år, att jämföra med 270 miljoner kronor för projekt- och investeringsstöden. Räknat i kostnad per stödkrona är dock projekt- och investeringsstöden dyrare. Kostnaden som andel av utbetalade medel uppgick till 12 procent för projekt- och investeringsstöd och 5,7 procent för areal- och djurbaserade stöd, se figur 6.4.
Figur 6.4 Årlig förvaltningskostnad för areal- och djurbaserade stöd respektive projekt- och investeringsstöd 2018–2022
Miljoner kronor och procent av utbetalade medel
1 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
20% |
|
|
|
Övriga myndigheter |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
750 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
15% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
12,0% |
|
|
|
Länsstyrelserna |
500 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Jordbruksverket |
|
|
|
|
|
|
5,7% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
250 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Kostnad per stödkrona, |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0% |
|
|
|
% höger axel |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Areal- och |
Projekt- och |
|
|
|
|
djurbaserade stöd |
investeringsstöd |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Egen bearbetning av uppgifter från Myndigheters kostnader och åtgärder vid hantering av EU - stöd 2022, Jordbruksverket, rapport RA23:10.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
Länsstyrelserna står för i stort sett all handläggning av areal- och djurbaserade stöd medan Jordbruksverket står för utbetalningar, redovisning, rapportering, förvaltning och utveckling av stöd och it- system. Även när det gäller projekt- och investeringsstöd står läns- styrelserna för merparten av handläggningsarbetet, men även Jord- bruksverket och övriga stödmyndigheter25 handlägger delar av stöden. Arbetsfördelningen avspeglas också i hur kostnaderna fördelar sig mellan olika uppgifter hos myndigheterna. Hos länsstyrelserna domi- nerar handläggning och kontroll, medan Jordbruksverkets EU-stöd- kostnader domineras av kategorierna ”utveckling” respektive ”sam- ordning, rapportering och verksamhetsstöd”.
Att kostnaderna för projekt- och investeringsstöd är högre per stödkrona än för areal- och djurbaserade stöd beror delvis på fler manuella moment och en process där stödhanteringen sker i två steg med både ansökan om stöd och ansökan om utbetalning.26 Andra sannolika förklaringar är den komplicerade stödstrukturen inom Landsbygdsprogrammet.
Kommissionens generaldirektorat för jordbruk och landsbygds- utveckling har i sin årliga aktivitetsrapport uppskattat medlemsstat- ernas kostnader för att hantera och kontrollera GJP-utgifterna till 2 256 miljoner euro, vilket motsvarar 3,6 procent av den gemensamma jordbrukspolitikens utgifter för budgetåret 2021. Kostnaderna för direktstödet uppgick till 2 procent och kostnaderna för stöd till lands- bygdsutveckling uppgick till 5,7 procent av utgifterna inom respek- tive område. Även om Jordbruksverkets kostnadsuppgifter inte har exakt samma skärning,27 framstår de svenska förvaltningskostnaderna som betydligt högre än EU-snittet per utbetald krona. Kommissio- nen inkluderar liksom Jordbruksverket all offentlig medfinansiering
iGJP-utgifterna. Medfinansiering är dock inte aktuellt för direkt- stödet.
I en annan studie har kommissionen försökt uppskatta förvaltnings- kostnader för IAKS-stöd28 och kommit fram till en kostnadsandel på mellan 3,5 och 3,9 i procent av årlig GJP-budget som administreras
25Skogsstyrelsen, Sametinget och Havs- och vattenmyndigheten.
26Myndigheters kostnader och åtgärder vid hantering av EU-stöd 2021, Jordbruksverket 2022:09, s. 29.
27Jordbruksverkets kostnadsuppgifter om jordbrukarstöd innehåller förutom direktstöd även miljöersättningar inom det före detta Landsbygdsprogrammet. Det svenska Landsbygdspro- grammet innehöll därtill ett mycket stort antal insatser.
28IAKS är ett förordningsstyrt integrerat administrations- och kontrollsystem som tillämpas på areal- och djurbaserade interventioner med finansiering från både EGFJ och Ejflu.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
med IAKS.29 Uppgifter för enskilda medlemsstater redovisas inte men enligt rapporten är skillnaderna stora mellan olika medlems- stater. Skillnaderna förklaras av en rad faktorer såsom jordbrukssek- torns storlek och struktur i respektive medlemsstat, tilldelning från EU:s GJP-budget, valda stödstrukturer och hur administrationen har organiserats. Exempelvis kan det antas att medlemsstater med stor andel gårdsstöd i det tilldelade budgetkuvertet har en jämförelsevis låg kostnad för administration eftersom dessa stöd är betydligt enklare att hantera än stöd med mer komplicerade villkor. Vid jäm- förelser av förvaltningskostnader behöver man även beakta skillnader i lönenivå mellan olika länder.
Sammanfattningsvis framstår de svenska kostnaderna för förvalt- ningen av jordbruksfonderna som höga jämfört med genomsnittet för EU. Det går dock inte att avgöra i vilken utsträckning skillna- derna gentemot EU-nivån kan förklaras av geografi, strukturella fak- torer, budgettilldelning från EU, vald mix av insatser eller skillnader i förvaltningsorganisationens effektivitet.
Stora skillnader i kostnader per ärende mellan länsstyrelser
Det finns relativt stora skillnader mellan länsstyrelserna vad gäller kostnader per ärende inom såväl areal- och djurbaserade stöd som projekt- och investeringsstöd. För de areal- och djurbaserade stöden uppgick de direkta kostnaderna per ärende till som lägst cirka 2 700 kronor i Gävleborgs län och som högst 5 000 kronor i Jämt- lands län 2022. För projekt- och investeringsstöden varierade de direkta kostnaderna per ärende mellan 4 100 kronor i Kalmar län och 17 700 kronor i Gävleborgs län samma år, figur 6.5.
29Europeiska kommissionen, Generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling, Ana- lysis of administrative burden arising from the CAP: final report, Publications Office, 2019.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
Figur 6.5 Länsstyrelsernas kostnader per stödärende 2022
Direkta kostnader, kronor per ärende
Gävleborgs län Västernorrlands län Västerbottens län Blekinge län Uppsala län Södermanlands län Norrbottens län Jämtlands län Jönköpings län Värmlands län Kronobergs län Stockholms län Skåne län Örebro län Gotlands län Hallands län Dalarnas län Västmanlands län
Västra Götalands län Östergötlands län Kalmar län
0 |
5 000 |
10 000 |
15 000 |
20 000 |
Direkt kostnad per ärende - projekt- och investeringsstöd
Direkt kostnad per SAM-ansökan - Areal- och djurbaserade stöd
Källa: Myndigheters kostnader och åtgärder vid hantering av EU -stöd 2022, Jordbruksverket rapport RA23:10. Jordbrukarstödsärenden från Blekinge län hanteras av länsstyrelsen i Skåne.
I det tidigare nämnda regeringsuppdraget (avsnitt 6.2.1) till länssty- relserna att föreslå hur handläggning och kontroll av ärenden inom stödhanteringen kunde effektiviseras från 2023 ingick att redovisa vad kostnadsskillnader mellan länen beror på. De statistiska analyserna i redovisningen av uppdraget visade på få statistiskt signifikanta sam- band, men för areal- och djurbaserade stöd konstaterades det att det finns ett negativt samband mellan styckkostnader och ärendevolym. Med andra ord finns det skalfördelar vad gäller handläggning av areal- och djurbaserade stöd. Motsvarande samband fanns inte för projekt- och investeringsstöd och inte heller i kontrollen av areal- och djur- baserade stöd. I brist på mer finfördelade kostnadsdata bedömde länsstyrelserna i rapporteringen av uppdraget att mjuka faktorer såsom ledarskap, medarbetarskap, samarbetsklimat, kvalitetssäkring och arbetssätt sammantaget inverkar på skillnader i kostnader mellan länen.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
Administrativa bördor för mottagare av GJP-stöd
Alla EU-stöd är förknippade med administrativa bördor för stöd- mottagarna. Det kan till exempel handla om nedlagd tid för ansökan eller kostnader för att mobilisera medfinansiering. Stöden inom om- rådet söks nästan uteslutande av lantbruksföretag, som antingen lägger ned egen tid eller anlitar konsulter för att få hjälp med stödansök- ningar. För stöden inom GJP finns det också kostnader förknippade med att hålla sig à jour med och följa aktuella stödvillkor, exempelvis när det gäller djurvälfärdsersättningar. Eftersom Jordbruksverket ut- färdar föreskrifter för samtliga stöd med finansiering från EGFJ och Ejflu ska myndigheten bland annat beräkna vilka kostnader den före- slagna regleringen medför för företag, i enlighet med förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Senast gjordes detta i samband med att myndigheten föreslog nya föreskrifter för stödordningar med finansiering från GJP som skulle börja gälla från 2023.30
Konsekvensbeskrivningarna innehåller bedömningar för samtliga stöd som omfattas av de nya förordningarna utifrån antaganden om bland annat population, timlön, frekvens och externa kostnader i form av konsulthjälp. Totalt uppgår de uppskattade administrativa bördorna till följd av nya föreskrifter till cirka 75 miljoner kronor. Om ytterligare cirka 39 miljoner kronor, som Jordbruksverket be- dömer härrör från utformningen av EU-regler för inkomststöd, räk- nas in blir den totala bördan för stödmottagarna cirka 114 miljoner kronor per år. Det motsvarar 1,0 procent av den strategiska planens totalbudget utslaget per år under perioden 2023–2027. Annorlunda uttryckt indikerar detta att den administrativa bördan uppgår till cirka 1 öre per budgeterad stödkrona inom GJP.
30Regelrådet har yttrat sig över konsekvensutredningarna från Jordbruksverket och funnit att de uppfyller kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regel- givning.
SOU 2024:22Utmaningar med dagens förvaltning
Tabell 6.3 |
Årlig administrativ börda av Jordbruksverkets föreskrifter med |
|
koppling till den strategiska planen 2023–2027 |
|
|
|
|
Föreskrift |
|
Mnkr |
Föreskrifter om stöd från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling |
8,8 |
Föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2022:29) om direktstöd och grundvillkor |
34,3 |
|
|
Föreskrifter och allmänna råd (SJVFS 2022:28) om miljöersättningar, |
|
djurvälfärdsersättningar och kompensationsstöd |
6,9 |
Föreskrifter (SJVFS 2022:30) om ansökan om jordbrukarstöd |
64,4 |
|
|
|
Summa |
|
114,4 |
Källa: Egen sammanställning av uppgifter från Jordbruksverket. Administrativa bördor av ansökan om jordbrukarstöd inkluderar 39,1 miljoner kronor som enligt Jordbruksverket härrör från utformningen av EG-regelverket för gårdsstöd.
Utöver den administrativa bördan för ansökningar och stödvillkor kan jordbruksföretagen också drabbas av kostnader förknippade med försenade utbetalningar (låneräntor) eller annat som beror på myn- digheternas hantering snarare än regelverkets utformning. Det kan även antas att tungrodd administration minskar incitamenten att överhuvudtaget söka vissa stöd. Till exempel befarar Jordbruks- verket att kommissionens krav på att lantbrukare ska dokumentera efterlevnad av stödvillkor med geotaggade foton kan leda till färre stödansökningar vad gäller vissa miljöersättningar och därmed sämre måluppfyllelse för stöden.31
EU-kommissionen har uppskattat lantbrukarnas administrativa börda till cirka 2 procent som andel av mottaget IAKS-stöd, baserat på intervjuer med ett urval av 122 lantbrukare i 12 medlemsstater, däribland Sverige.32 Uppgiften är ett medianvärde för intervjuade personer. Värt att notera är att tiden som krävdes för att fylla i an- sökningar om stöd endast svarade för en mindre del av lantbrukarnas nedlagda tid på olika administrativa uppgifter, enligt undersökningen. Uppgifter förknippade med uppmätning av jordbruksmark uppskat- tades ta mest tid i anspråk.
Totalt uppgick medianvärdet för lantbrukarnas nedlagda tid på olika GJP-relaterade administrativa uppgifter till 15 timmar per år. I Sverige låg medianvärdet på 22 timmar. I monetära termer, när även ersättningar till externa konsulter inkluderas, var den administrativa
31Intervju med Jordbruksverket 2023-04-18.
32Analysis of administrative burden arising from the CAP: final report, Europeiska kommis- sionen, Publications Office 2019.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
bördan störst hos de svenska lantbrukarna i undersökningen, med över 900 euro per år (medianvärde), vilket framgår av Figur 6.6 nedan.33 Urvalet lantbrukare i undersökningen baseras inte på ett repre- sentativt urval vad gäller till exempel gårdsstorlek och sökta ersätt- ningar, varför man bör vara försiktig med slutsatser av materialet. Den uppskattade administrativa bördan för tre fjärdedelar av urvalet på EU-nivå låg på under 1 000 euro per år. För 90 procent av urvalet låg den på under 2 000 euro. När extremvärden exkluderas låg den genom- snittliga kostnaden per gård på cirka 220 euro. Rapporten redovisar inte uppgifter per medlemsstat när det gäller administrativ börda som andel av utbetalt stöd, men konstaterar att den låg under 2 procent för 54 procent av de intervjuade lantbrukarna och under 4 procent
för två tredjedelar.
Figur 6.6 Administrativ börda förknippade med IAKS-stöd
Euro, medianvärde för intervjuade lantbrukare i 12 medlemsstater
Källa: Analysis of administrative burden arising from the CAP: final report, Europeiska kommissionen, Publications Office 2019.
Det kan konstateras att ovan redovisade uppskattningar av GJP- stödmottagarnas administrativa bördor baseras på ett antal osäkra antaganden. Vår bedömning är emellertid att de administrativa bör- dorna främst genereras av hur regelverk och ansökningsprocesser är utformade. En organisatorisk förändring med färre aktörer skulle sannolikt få begränsad effekt i sammanhanget.
33I rapporten används Eurostatdata om arbetskraftskostnader i jordbrukssektorn för att vär- dera lantbrukarnas nedlagda tid.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
6.2.3Omfattande finansiella korrigeringar34
Sverige har under den senaste programperioden varit föremål för stora finansiella korrigeringar avseende både EGFJ och Ejflu. Mellan 2016 och 2022 belastade sådana korrigeringar statsbudgeten med samman- lagt 1,17 miljarder kronor. Det motsvarar 168 miljoner kronor i genom- snitt per år. Utöver dessa redan återbetalda korrigeringar finns det också utestående korrigeringar på 293 miljoner kronor samt tre oav- slutade ärenden med en osäker prognos för framtida korrigeringar på 1,73 miljarder kronor. De oavslutade ärendena redovisas som en ansvarsförbindelse i Jordbruksverkets årsredovisning.35 De finansiella korrigeringarnas storlek avgörs i en förhandling mellan kommissio- nen och respektive medlemsstat. I de fall en medlemsstat inte accep- terar det slutligt fastställda beloppet finns möjlighet att föra talan mot kommissionen i EU-tribunalen.
I Sveriges fall beror de finansiella korrigeringarna framför allt på att Jordbruksverket har feltolkat EU:s regelverk och på att myndig- hetens it-system inte har levt upp till reglernas krav.36 En orsak till större finansiella korrigeringar under senare år har varit att systemet för hantering av återkrav avseende areal- och djurbaserade jordbrukar- stöd inte har fungerat. Det har också handlat om att kommissionen och Jordbruksverket har haft olika syn på definitionen av betesmark. Problemen har till stor del varit kopplade till beslut som togs i sam- band med att den föregående programperioden startade 2014.
Finansiella korrigeringar av utgifter med finansiering från jord- bruksfonderna innebär att Sverige går miste om EU-medel för ut- gifter som inte anses vara stödberättigade.37 EU-kommissionen åter- kräver felaktigt utbetalade belopp genom att reducera kommande utbetalningar med den beslutade korrigeringen (nettokorrigering). De korrigeringar som beslutats under ett år baseras på fel och orik- tigheter som upptäckts tidigare år.
Finansiella korrigeringar kan tillämpas för enskilda fall, genom extrapolering av konstaterade fel i ett representativt urval fall eller
34Skyddet av EU:s budget fram till slutet av 2015, Europeiska kommissionen COM (2016)486; EU-medelshantering i Sverige, ESV Rapport 2016:38; Jordbruksverkets årsredovisningar och budgetunderlag samt e-post från Jordbruksverket 2022-10-27.
35Årsredovisning 2022, Jordbruksverket, s. 105 f.
36Hur ska Jordbruksverket nå en ekonomi och verksamhet i balans? Statskontoret 2022:2.
37När det gäller fonder inom sammanhållningspolitiken och inrikesfonderna kan medlems- staterna under vissa förutsättningar ersätta icke stödberättigande utgifter med nya stödberät- tigande utgifter.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
genom schablonkorrigeringar om det inte går att beräkna felets stor- lek. Extrapoleringsmetoden tillämpas vid systematiska fel och kan resultera i korrigeringar med stora belopp. Schablonkorrigeringar beräknas i procent (5, 10 eller 25 procent) på utbetalningar som gjorts 24 månader bakåt i tiden. Enligt Jordbruksverkets erfarenhet blir de slutliga korrigeringarna oftast lägre än kommissionens initiala förslag som en följd av förhandlingar under revisionsprocessen.
Effekten av en nettokorrigering på statens budget och på statens finansiella sparande är alltid negativ. Vid korrigeringar i enskilda fall kan Jordbruksverket i viss mån kompensera för detta genom att driva in felaktigt utbetalade belopp via återkrav gentemot stödmottagare som begått fel. När korrigeringen beräknas genom extrapolering eller med en schablon har felet snarare legat hos Jordbruksverket. Kostnaderna för finansiella korrigeringar finansieras via ett anslag i statsbudgeten och påverkar således statens utgifter. Figur 6.7 visar anslagsbelastningen per år 2016–2022. Medelsbehovet på anslaget är svårberäknat och i åtminstone ett enstaka fall har det blivit aktuellt med medelstillskott på ändringsbudget.38
Figur 6.7 Anslagsbelastning av finansiella korrigeringar 2016–2022
Miljoner kronor
300
250
200
150
100
50
0
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
Källa: Jordbruksverket
38 I höständringsbudgeten för 2016, prop. 2016/17:2, ökades anslaget med 75 miljoner kronor.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
De finansiella korrigeringarnas omfattning och prognososäkerheten utgör stora problem i sig och kan göra att Sverige ses som ett högrisk- land med fler revisionsbesök som följd. I vissa fall hade korrigeringar kanske kunnat undvikas genom bättre dialog med kommissionen eller med myndighetens egna jurister. I underlaget till inriktnings- beslut om att införa förenklad hantering av administrativa kontroller inom landsbygdsprogrammet 2017 pekade verksjuristerna på att de föreslagna förenklingarna innebar ökad risk för sanktioner.39
Enligt Jordbruksverket har risken för finansiella korrigeringar minskat eftersom myndigheten i stor utsträckning har kommit i kapp med anpassningen av it-systemens funktionalitet inför den nya programperioden. Risken kvarstår framför allt när det gäller betes- marksstöd där kommissionen och svenska företrädare inte haft samma syn på definitionen av betesmark.40
Enligt kommissionen ger finansiella korrigeringar medlemsstaterna incitament att förbättra sina system och processer för att förhindra att framtida fel uppstår. Utredningen delar den bedömningen. Sveriges höga finansiella korrigeringar kombinerat med jämförelsevis höga kostnader för förvaltningen av jordbruksfonderna tyder på att det finns en betydande förbättringspotential i förvaltnings- och kontroll- systemet. Se kapitel 8 för ytterligare information om finansiella korri- geringar som en del av det samlade kontrollsystemet för EU-medel.
6.2.4Komplex reglering, styrning och kontroll
Även om stödmyndigheterna står för en mycket stor andel av han- teringen av EU-medel är det formellt Jordbruksverket som har ansvar för den samlade hanteringen, regelefterlevnaden och för att styra arbetet på en övergripande nivå.
Av Jordbruksverkets instruktion framgår att myndigheten har det övergripande ansvaret för att genomföra EU:s gemensamma jord- brukspolitik, Sveriges landsbygdsprogram, havs-, fiskeri- och vatten- bruks-programmet 2021–2027 och programmet Lokalt ledd utveck- ling med stöd från regionala utvecklingsfonden och socialfonden 2014–2020, samt att verket ska svara för utbetalningar från de aktuella fonderna.
39Hanteringen av administrativa kontroller inom landsbygdsprogrammet, Jordbruksverket internrevisionen, dnr 1.4.3–10117/2019.
40Intervju med Jordbruksverket 2023-03-08.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
Av instruktionen framgår vidare att verket ska samordna läns- styrelsernas, Sametingets och Skogsstyrelsens handläggning av EU- stöden till jordbruket och för landsbygdsutveckling samt att de ska bedriva internrevision av EU-stöden inom berörda myndigheter. Av länsstyrelsens instruktion framgår att länsstyrelserna har uppgifter kring lantbruk, landsbygd och fiske.41
Som ackrediterat utbetalande organ har Jordbruksverket också ett formellt ansvar gentemot kommissionen för att alla utgifter ska vara lagliga och korrekta. Kraven på Jordbruksverket i detta avseende framgår av den så kallade ackrediteringsförordningen.42
Ovanstående reglering innebär att styrningen av de 21 länsstyrel- sernas arbete med hantering av EU-medel sker indirekt via Jord- bruksverket och dess regleringsbrev. Länsstyrelserna kan i samman- hanget sägas utgöra Jordbruksverkets regionala organisation och styrningen sker genom Jordbruksverkets föreskrifter, avtal mellan myndigheterna och av Jordbruksverket framtagna skriftliga rutiner. För areal- och djurbaserade stöd fanns under förra programperioden 175 beslutade rutiner. För projekt- och investeringsstöden fanns 122 beslutade rutiner. Avtalen mellan myndigheterna är ett krav enligt ackrediteringsförordningen och specificerar vilka uppgifter som Jord- bruksverket har delegerat till länsstyrelserna och vilka skyldigheter länsstyrelserna har i egenskap av delegerade organ.
I Riksrevisionens granskning43 av landsbygdsprogrammet för perio- den 2014–2020 var en av rekommendationerna att Jordbruksverket skulle utveckla och förbättra sina rutiner och vägledningar. Detta för att underlätta och effektivisera stödmyndigheternas handläggning av stödärenden. Den förväntade effektiviseringen med de nya it-systemen skulle enligt Riksrevisionen i ökad utsträckning kunna uppnås med tydligare rutiner och vägledningar.
Under 2022 genomförde Jordbruksverkets internrevision en granskning med iakttagelser om stora förbättringsmöjligheter angå- ende kontroller före utbetalning av stöd för ett urval stödformer med finansiering från EGFJ och Ejflu. I en annan granskning under 2022 iakttogs förbättringsmöjligheter angående handläggningspro- cessen för projekt- och företagsstöd. I den förstnämnda rapporten
41Se 2 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion.
42Kommissionens delegerade förordning 2022/127 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2116 med bestämmelser om utbetalande organ och andra organ, ekonomisk förvaltning, avslutande av räkenskaper, säkerheter och användning av euron.
43Landsbygdsprogrammet 2014–2020 – utformning och genomförande, Riksrevisionen 2018.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
gjordes iakttagelser om brister angående kontrollfrekvens, utföran- det av kontroller, efterföljande rapportering och uppföljning. I den senare iakttogs brister angående kompetens, rutiner, it-system och informationskanaler. Flera av iakttagelserna har bäring på gräns- snittet mellan Jordbruksverket och dess stödmyndigheter i form av bristande rutiner, kommunikation och uppföljning. Iakttagelserna gäller också hur arbetet utförs av länsstyrelser och skillnader vad gäller kompetens och arbetssätt.44
Jordbruksverket har under flera år haft utmaningar med att svara upp mot de krav som ställs på myndigheten i egenskap av ackredite- rat utbetalande organ. I myndighetens årsredovisning för 2019 be- dömde Jordbruksverkets styrelse att det funnits brister i den interna styrningen och kontrollen avseende EU-stödhanteringen. Hösten 2020 ställde Regeringskansliet Jordbruksverkets ackreditering under pröv- ning. Detta till följd av betydande förseningar vid beslut om återkrav för areal- och djurbaserade stöd samt brister vid överföring av fält- kontrollresultat mellan olika system inför utbetalning. Efter genom- förd handlingsplan avslutades prövningen i november 2021.
Statskontoret har i en uppföljning av Jordbruksverkets verksam- het konstaterat att regeringen beviljat 420 miljoner kronor i till- fälliga medel mellan 2016 och 2022 efter äskanden av myndigheten.45 Enligt Statskontoret har de tillfälliga medlen försvårat effektivise- ringar och motverkat Jordbruksverkets arbete med att öka kostnads- medvetenheten. I budgetpropositionen för 2020 minskades Jord- bruksverkets förvaltningsanslag med 12 miljoner kronor i syfte att effektivisera förvaltningen och kontrollen av EU-stöd. I budget- propositionen för 2023 föreslog regeringen en ökning av Jordbruks- verkets förvaltningsanslag med 45 miljoner kronor från och med 2023, vilket ska ses i ljuset av Statskontorets förslag om en permanent anslagsökning. Syftet med förstärkningen var att skapa förutsätt- ningar att införa den nya reformen av jordbrukspolitiken för perio- den 2023–2027 samt uppbyggnad, förstärkning och administration av system för att säkerställa korrekta stödutbetalningar till jordbruket och således minska risken för framtida finansiella korrigeringar.46
44Kontroller innan utbetalning av EU-stöd, Jordbruksverket internrevisionen, dnr 1.4.3- 01339/2022, Handläggningsprocessen för projekt- och företagsstöd, Jordbruksverket intern- revisionen, dnr 1.4.3-10527/2022 samt intervju med företrädare för Jordbruksverkets intern- revision 2022-11-24.
45Hur ska Jordbruksverket nå en ekonomi och verksamhet i balans? Statskontoret 2022.
46Prop. 2022/23:1, Utgiftsområde 23, avsnitt 2.8.2.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
Länsstyrelserna anslagna medel för förvaltning och kontroll av EU- medel har också anpassats såväl uppåt som nedåt.
Enligt vår bedömning kan återkommande förändringar av anslags- nivåer försvåra en långsiktig verksamhetsutveckling hos myndig- heterna. Förändringarna har delvis sin grund i skillnader mellan programperioderna och justeringar i ansvarsfördelningen mellan myn- digheterna, men leder till en ryckighet som försvårar utveckling och effektiviseringen inom respektive myndighet.
Sammantaget bedömer vi att den indirekta styrningen av stöd- myndigheterna i kombination med komplexiteten i det samlade regel- verket innebär såväl ökade administrationskostnader som ökade risker för felaktigheter.
6.2.5Stort antal aktörer
I kapitel 4 beskrevs de aktörer som deltar i hanteringen av EU-medel i Sverige. Som den största aktören samverkar Jordbruksverket i den nuvarande strukturen med 23 delegerade organ i samband med hand- läggningen av EU-stöd och med de 40 lokala aktionsgrupperna i samband med dessas handläggning av ärenden om stöd genom Leader. Eftersom stöden finns inom olika politikområden har verket också att förhålla sig till de olika regelverk som styr respektive område. I ansvaret ingår att samordna länsstyrelsernas, Sametingets och Skogs- styrelsens handläggning av EU-stöden till jordbruket och för lands- bygdsutveckling och säkerställa att regelverket följs. Verket ska också samordna länsstyrelsernas samt HaV:s handläggning av stöden inom ramen för havs-, fiskeri- och vattenbruksprogrammet.
Enligt verkets instruktion ska det också finnas ett rådgivande organ för samverkan, övergripande planering, styrning och andra frågor av strategisk betydelse för hanteringen av stöd till jordbruket och landsbygden. I rådet ingår generaldirektören samt ledamöter och ersättare från Jordbruksverket och länsstyrelserna. Vid Jordbruks- verket finns också ett kansli för det nationella nätverket för den gemensamma jordbrukspolitiken som ska finnas enligt GJP-regel- verket. Inom verket finns också sekretariatsfunktioner för utvärder- ing, för den strategiska planens övervakningskommitté och för över- vakningskommittén för havs-, fiskeri- och vattenbruksprogrammet.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
Som tidigare nämnts har ansvarsfördelningen mellan Jordbruks- verket och länsstyrelserna varit föremål för vissa förändringar genom åren. Orsaken till förändringarna har skiljt sig åt, men har ofta hand- lat om att uppdraget har förändrats med anledning av förändrad in- riktning i innehållet i programmen som styr implementeringen av GJP.
Sammantaget ställer det stora antalet aktörer inom hanteringen av EU-stöd på jordbruksområdet mycket stora krav på samtliga in- blandande vad gäller till exempel verksamhetsutveckling, it-stöd, gemensamma arbetssätt och former för uppföljning och kontroll. Särskilt stora krav ställs på Jordbruksverket som har ansvaret att tillse att de delegerade organen fullgör sina uppgifter. Det stora antalet aktörer är kopplat till och förstärker problemen med styrning och kontroll som beskrivits ovan. Vi bedömer att det är angeläget att ta tillvara möjliga skalfördelar och effektiviseringsvinster i gränssnittet mellan Jordbruksverket och dess stödmyndigheter och även länssty- relserna emellan. Sannolikt skulle ett minskat antal aktörer möjlig- göra en effektivare och mer ändamålsenlig samlad förvaltning.
6.2.6Programstrukturen och den framtida gemensamma jordbrukspolitiken
Under 2018 granskade Riksrevisionen om landsbygdsprogrammet för perioden 2014–2020 utformats och genomförts på ett sätt som möjliggör att målen för programmen kan nås på ett effektivt sätt.47
Riksrevisionen konstaterade att den komplexa programstrukturen, med många åtgärder, små budgetar och begränsad flexibilitet för- svårade genomförandet och ledde till ökade administrativa kostna- der och försenade utbetalningar av stöd. Riksrevisionens övergripande slutsats var att regeringens utformning av landsbygdsprogrammet har bidragit till en programstruktur som försvårar möjligheten att nå programmets mål.
Jordbruksverket konstaterar att myndigheten behövt lägga stora resurser på att åtgärda fel och brister i samband med införandet av landsbygdsprogrammet 2014–2020.48 Ett antal negativa konsekvenser lyfts fram av myndigheten såsom omfattande problem för stödmot- tagare i form av sena utbetalningar och långa handläggningstider, omfattande merarbete för Jordbruksverket, länsstyrelser och andra
47Landsbygdsprogrammet 2014–2020 – utformning och genomförande, Riksrevisionen RIR 2018:26.
48Jordbruksverkets budgetunderlag 2023–2025, s. 19.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
stödmyndigheter, problem att klara uppföljning, prognosarbete och rapportering om genomförandet av programmen.
Ett övergripande syfte med reformen av GJP inför den nya pro- gramperioden var att få ett enklare och effektivare stödsystem, både för företag och administrerande myndigheter.49 Därför hanteras stöd för landsbygdernas utveckling från och med 2023 i större utsträck- ning utanför GJP som nationella stöd. Landsbygdsutvecklingsåtgär- derna som fortsatt finansieras inom GJP koncentreras i huvudsak till Leader. Budgeten för åtgärder som framgent inte hanteras inom ramen för GJP, till exempel bredbandsstöd, är totalt 4,3 miljarder kronor under perioden 2023–2027.
Även om ersättningsformerna i den strategiska planen är färre och har en enklare målstruktur än tidigare, finns det alltjämt exempel på åtgärder med små budgetar, delbudgetar och komplicerade stöd- villkor som kan antas vara kostnadsdrivande. Utöver detta har Jord- bruksverket som tidigare nämnts pekat på de återkommande refor- merna av GJP som kostnadsdrivande i sig. Vid den senaste reformen ansågs införandet av arealövervakning och grundvillkor vara särskilt kostnadsdrivande. Det bör dock framhållas att EU-kommissionen bedömer att införandet av systemet för arealövervakning har poten- tial att över tid förenkla genomförandet av den gemensamma jord- brukspolitiken.
6.3Iakttagelser om förvaltningen av havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden
I detta avsnitt beskrivs inledningsvis dagens rollfördelning vid för- valtningen av havs-, fiskeri- och vattenbruksfondens nationella pro- gram. Därefter redogör vi för våra iakttagelser om kostnader, tidigare revisionskritik samt antal åtgärdstyper inom programmet.
6.3.1Dagens rollfördelning
Jordbruksverket är förvaltande myndighet för havs-, fiskeri- och vat- tenbruksprogrammet. Länsstyrelsen och HaV är förmedlande organ. Som förvaltande myndighet ansvarar Jordbruksverket för fördelning
49Prop. 2022/23:1, Utgiftsområde 23, avsnitt 2.8.2.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
av medel till länsstyrelserna och HaV samt fattar beslut om ut- betalning för de ansökningar om utbetalning som länsstyrelsen eller HaV har handlagt och utrett.
Länsstyrelsen handlägger och fattar beslut om ansökan om stöd, ankomsthanterar och utreder ansökan om utbetalning för projekt- stöd för fiskehamnar och för olika investeringsstöd. Även Jordbruks- verket prövar vissa stöd, till exempel vad gäller innovationsprojekt inom fiske, kompetensutveckling och nätverksbildande inom fiskeri- och vattenbruksnäringen. Verket handlägger även stöd till förvaltning av fonden (TA-medel). HaV prövar ansökningar om stöd till insamling av data som används vid utformningen av den gemensamma fiskeri- politiken.
Under 2022 handlade länsstyrelserna 100 stödärenden och 100 an- sökningar om utbetalning. Jordbruksverket handlade 75 stödärenden och 185 beslut om utbetalning. HaV handlade under samma period två ärenden.50
Länsstyrelsens hantering av stödärenden är sedan 2023 koncen- trerade till fem länsstyrelser. Dessförinnan prövades stöden av samt- liga 21 länsstyrelser. De fem länsstyrelserna prövar ansökningar som avser insatser i det egna länet eller angränsande län enligt nedan- stående tabell.
Tabell 6.4 Beslutande länsstyrelser för ansökan om stöd från EHFVF
Beslutande länsstyrelse |
Ansökningar som avser insatser i |
|
|
Länsstyrelsen i Västra Götalands län |
Hallands, Jönköpings, Värmlands |
|
eller Västra Götalands län |
Länsstyrelsen i Blekinge län |
Blekinge, Kalmar, Kronobergs eller Skåne län |
|
|
Länsstyrelsen i Stockholms län |
Gotlands, Stockholms Södermanlands, Uppsala, |
|
Västmanlands, Örebro eller Östergötlands län |
Länsstyrelsen i Gävleborgs län |
Dalarnas, Gävleborgs, Jämtlands, |
|
eller Västernorrlands län |
|
|
Länsstyrelsen i Norrbottens län |
Norrbottens eller Västerbottens län |
|
|
Anm. Avser stöd som enligt 2 kap. 10 § förordningen om stöd från Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden ska prövas av Länsstyrelsen.
50Myndigheters kostnader och åtgärder vid hantering av EU-stöd 2022, Jordbruksverket rap- port RA23:10, s. 72.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
Bakgrunden till beslutet att koncentrera handläggningen från 21 till fem länsstyrelser var en ojämn fördelning i antalet ärenden mellan länen och att vissa länsstyrelser endast handlade ett fåtal ärenden per år.51 Detta ledde bland annat till att det ansågs svårt att tillgodose kompetensförsörjningen i berörda länsstyrelser och upprätthålla en effektiv handläggning. Den ojämna fördelningen ansågs också leda till bristande likabehandling av ansökningar och till höga administra- tiva kostnader hos Jordbruksverket gällande stöd till handläggande myndigheter.
6.3.2Höga förvaltningskostnader
EHFVF hör till de EU-fonder som är dyrast att administrera i för- hållande till utbetalade medel. Under perioden 2015–2022 uppgick de samlade förvaltningskostnaderna till cirka 21 procent per utbeta- lad stödkrona.
Under 2022 kostade fondförvaltningen 35 miljoner kronor. Av detta bestod 11 miljoner kronor av kostnader för direkt ärendehan- tering och kontroll hos Jordbruksverket, länsstyrelserna och HaV. Merparten av kostnaderna, 21 miljoner kronor, handlade i stället om Jordbruksverkets kostnader för samordning, utredningar, utveckling, normering och information. Kostnaderna för Ekonomistyrningsver- kets (ESV) revision av fonden uppgick till knappt 4 miljoner kronor.52
Att en så stor andel av resurserna behöver läggas på annat än direkt ärendehantering förklaras delvis av att kostnaderna för havs- och fiskeriprogrammets kontrollsystem fördelas på en mindre utbe- talningsvolym jämfört med större fondprogram. En annan förklaring är samordningskostnaderna vilka borde kunna minska i och med att antalet länsstyrelser som deltar i förvaltningen har gått från 21 till fem från och med 2023.
51Jordbruksverkets och länsstyrelsernas uppskattade kostnader för administration av EU- fonderna inom fiskeri, jordbruk och landsbygdsutveckling i budgetperioden 2021–2027, Jord- bruksverket, dnr 3.4.17-02940/2020.
52Egen bearbetning av uppgifter i Jordbruksverket rapport RA23:10.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
6.3.3Stort antal åtgärdstyper
En delförklaring till de höga kostnaderna är enligt vår bedömning att havs- och fiskeriprogrammet under föregående programperiod be- stod av många olika åtgärdstyper med små budgetar.
Inför programperioden 2021–2027 har fondens tillämpningsområde utökats. Regeringen har dock haft ambitionen att stöden ska bli färre än tidigare, att överlappningar ska undvikas och att åtgärderna ska vara enklare att förstå och redovisa av stödmottagare samt att hand- läggningen i hög grad ska kunna ske med hjälp av förenklade kost- nadsalternativ. Det innebär att de stödsökande behöver redovisa färre underlag vilket i sin tur innebär en förenkling och tidseffektivi- sering i handläggningen.53 Ambitionen att minska antalet åtgärder har resulterat i att dessa minskat från tidigare 36 till 22 i den nuvarande programperioden.
Trots förändringarna kan vi konstatera att även det nya program- met innehåller ett stort antal åtgärder i synnerhet sett i förhållande till den totala budgeten.
6.3.4Regelverkstillämpning och revisionskritik
Till skillnad från de övriga fonder som Jordbruksverket hanterar ut- går styrningen av EHFVF från det fondgemensamma regelverket (CPR) som bland annat också inkluderar fonderna under samman- hållningspolitiken. En följd av detta är att det finns vissa skillnader mellan de båda regelverken när det gäller hur förvaltnings- och kon- trollsystemen ska vara uppbyggda.
Under den föregående programperioden tillämpade Jordbruks- verket under en period GJP-regelverket för fonden, vilket resulterat
iåterkrav och avbrutna betalningar från EU-kommissionen.54 I sam- band med granskningen av Jordbruksverkets förvaltning under 2022 lämnade ESV ett uttalande med reservation ”med begränsad inver- kan”. Detta för att Jordbruksverket inte hade följt EU:s krav på redo- visning av stödberättigande kostnader för programmet inom EHFVF.55
53Myndigheters kostnader och åtgärder vid hantering av EU-stöd 2022, Jordbruksverket rap- port RA23:10, s. 38.
54Hur ska Jordbruksverket nå en ekonomi och verksamhet i balans? En analys av förutsätt- ningar och vägar framåt, Statskontoret 2022:2, s. 89 f.
55Årsredovisning 2022, Ekonomistyrningsverket.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
Inför den innevarande programperioden fick ESV ett regerings- uppdrag att stötta Jordbruksverket i framtagandet av den beskrivning av programmets förvaltnings- och kontrollsystem som ska skickas in till kommissionen i början av varje ny programperiod.
6.4Iakttagelser om förvaltningen av regional- och socialfonderna
Detta avsnitt inleds med en redogörelse för tidigare granskningar och utredningar kopplade till förvaltningen av fonderna under samman- hållningspolitiken, Eruf och ESF, som vi beaktat i vårt arbete (6.4.1). Därefter beskrivs våra iakttagelser vad gäller bland annat kostnader, nyttjandegrad och förutsättningar för synergier mellan dessa fonder (6.4.2–6.4.7). Efter detta följer våra iakttagelser vad gäller systemet med strukturfondspartnerskap (6.4.8). Avsnittet avslutas med iakttagel- ser vad gäller hanteringen av Interregprogram med fokus på de pro- gram som har en svensk förvaltningsmyndighet (6.4.9).
6.4.1Nyligen genomförda granskningar och utredningar
Riksrevisionens granskning av systemet med regionala strukturfondspartnerskap
Riksrevisionen granskade under 2020 systemet med regionala struktur- fondspartnerskap. Riksrevisionen granskade om systemet med struk- turfondspartnerskap ger förutsättningar för ett effektivt genom- förande av strukturfondsprogrammen i Sverige. Bedömningen var att det finns flera problem med systemet som innebär bristande för- utsättningar för ett effektivt genomförande. En av Riksrevisionens rekommendationer till regeringen var att utreda alternativ till syste- met med regionala strukturfondspartnerskap. En annan rekommen- dation var att regeringen bör förtydliga ansvarsfördelningen mellan de inblandade aktörerna och ställa flera krav på hur partnerskapen ska genomföra sitt arbete.56 Se vidare avsnitt 6.4.8.
56Regionala strukturfondspartnerskap – ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel, Riksrevisionen, RIR 2020:10.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
Riksrevisionens granskning av den regionala utvecklingspolitiken
Under 2022 granskade Riksrevisionen regeringens organisering, styr- ning och uppföljning av den regionala utvecklingspolitiken.57 Gransk- ningens övergripande slutsats var att regeringens hantering av statens insatser inom den regionala utvecklingspolitiken gett svaga förutsätt- ningar för ett effektivt samlat statligt agerande för att nå politikens mål. På övergripande nivå handlade det om bristande tydlighet, lång- siktighet och helhetsperspektiv i regeringens styrning och organisering av statens insatser. Enligt Riksrevisionen får detta konsekvenser för bland annat samverkan mellan sektorer och förvaltningsnivåer, ut- värdering av politikens samlade effekter och regionernas förutsätt- ningar för att hantera det regionala utvecklingsansvaret. Riksrevisio- nen ansåg också att genomförandet av regeringens nationella strategi för hållbar regional utveckling i hela landet 2021–2030 påverkades av bristerna.
Riksrevisionen rekommenderade mot bakgrund av detta att reger- ingen skulle utreda den regionala utvecklingspolitiken samt säkerställa att regleringsbrev och andra uppdrag avseende regional utveckling har tydliga syften, krav och förväntningar på statliga myndigheters samverkan med varandra och med regioner. Vidare rekommende- rades att regeringen skulle ge Tillväxtverket i uppdrag att följa upp genomförandet av den nationella strategin för hållbar regional ut- veckling i hela landet 2021–2030 samt att Regeringskansliet skulle ta fram riktlinjer för utformning av erbjudanden och myndighetsupp- drag med regioner som målgrupp.
Övriga relevanta granskningar och utredningar
Utöver ovan nämnd granskning har inte förvaltningen av fonderna under sammahållningspolitiken varit föremål för några utvärderande regeringsuppdrag, granskningar eller offentliga utredning under den senaste 10-årsperioden. Inför programperioden 2007–2013 tillsatte regeringen Organisationsutredningen för regional tillväxt (N 2005:01). Uppdraget innebar bland annat att lämna förslag till en organisation för genomförandet av EU:s sammanhållningspolitik. Utredningen föreslog bland annat att förvaltning och utbetalningar av såväl natio-
57Den regionala utvecklingspolitiken – svaga förutsättningar för ett effektivt samlat statligt agerande, Riksrevisionen, RIR 2022:8.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
nella medel för regional utveckling som EU-medel för Eruf och ESF ska samordnas i en rikstäckande nationell myndighet med regionala enheter. Utredningen föreslog vidare en utvecklingsorganisation be- stående av regionala beslutsgrupper. Inom utvecklingsorganisationen skulle beslut fattas om innehåll i program samt insatser och projekt för genomförande av program för regional utveckling. Förvaltnings- myndigheten skulle ta formella beslut i egenskap av förvaltande, atte- sterande eller utbetalande myndighet.58
6.4.2Förvaltande myndigheters roll och ansvar
Som redogjorts för i avsnitt 3.2.2 realiseras sammanhållningspolitiken i Sverige genom de projekt som finansieras genom Eruf, ESF+ och FRO. I EU:s förordning 2021/1060 om gemensamma bestämmelser (CPR) fastställs de politiska målen och reglerna för programplanering, övervakning och utvärdering samt förvaltning och kontroll av de unionsfonder som genomförs inom ramen för delad förvaltning. I de fondspecifika förordningarna fastställs de allmänna målen för ESF+, Eruf och FRO och särskilda bestämmelser för vilka typer av verk- samhet som kan finansieras av dessa fonder.59
Som redogjorts för i kapitel 4 är Tillväxtverket förvaltande myn- dighet för program med finansiering från Eruf och FRO medan ESF- rådet är förvaltande myndighet för det nationella programmet för ESF+ samt den tillfälliga Brexitjusteringsreserven. Under föregående programperiod hanterade ESF-rådet även Fead som nu är en del av ESF+. Förvaltande myndighet är övergripande ansvarig för hanter- ingen av de fonder som man är satt att förvalta och har som tidigare angivits huvudansvaret för att fonderna genomförs ändamålsenligt och effektivt.60 Förvaltande myndighet har därför en rad olika uppgifter:
•förvalta61
–utlysa medel
–välja ut insatser och besluta om dessa
–betala ut medel
58SOU 2006:3.
59Se till exempel skäl 6 i ingressen till förordningen 2021/1057 om inrättande av ESF+.
60Skäl 60 i ingressen till förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.
61Artikel 72–73 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser samt 2 kap. § 6 för- ordningen (2022:1379) om förvaltning av program för vissa EU-fonder.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
•normera62
–tydliggöra hur regelverket ska tillämpas och under vilka för- utsättningar som medel kan beviljas
•kontrollera63
–utföra förvaltningskontroller administrativt och på plats
–införa åtgärder mot bedrägeribekämpning
–förebygga, åtgärda och korrigera oriktigheter
•följa upp och utvärdera64
–utvärdera programmen mot ett eller flera uppställda kriterier
–rapportera output- och resultatindikatorer
–göra en halvtidsöversyn65 samt ta fram och överlämna en slut- lig prestationsrapport för programmet till kommissionen
•kommunicera och synliggöra66
–samordning och kommunikationsverksamhet rörande fonderna samt säkerställa att information om mål, verksamhet, tillgäng- liga finansieringsmöjligheter och resultat för de program som den ansvarar för finns tillgängligt på en webbplats.
Punkterna ovan beskriver det grundläggande uppdrag som Tillväxt- verket och ESF-rådet har som förvaltande myndighet för Eruf, FRO respektive ESF+. EU-regelverket tillåter att en förvaltande myndig- het delegerar uppgifter till förmedlande organ, något som Sverige valt att inte införa för de aktuella fonderna. Utöver ovanstående upp- gifter ger förvaltande myndighet stöd till övervakningskommittéerna samt upprätthåller en redovisningsfunktion.67
62Förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser; förordningen 2021/1058 om regio- nala utvecklingsfonden och sammanhållningsfonden samt 4 kap. § 9 förordningen om förvalt- ning av program för vissa EU-fonder.
63Artikel 72, 73 och 74 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.
64Artikel 16, 42, 43 och 44 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser. Ansva- ret för utvärdering kan ligga på förvaltande myndighet eller medlemsstaten. I Sverige har för- valtande myndighet ansvaret.
65Artikel 18 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser. Ansvaret ligger på med- lemsstaten. Förvaltande myndighet är en central del av bedömningen i halvtidsöversynen av programmen.
66Artikel 48 och 49 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.
67Artikel 75 och 76 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
Flera aktörer är involverade i framtagande av programmen (av- snitt 4.2) liksom i genomförande av dessa. Förvaltande myndigheter driver inte projekten utan är beroende av att lämpliga aktörer söker medel för projekt (se avsnitt 4.4.3–4.4.4 för fördelning av stödsök- ande och medfinansiärer). Att mobilisera sökanden är därför en upp- gift som myndigheterna beskriver att de arbetar aktivt med. Denna del av ansvaret kan sägas följa dels av det övergripande ansvaret för fon- dernas hantering, dels av uppdraget att kommunicera kring fonderna.
Närmare om Tillväxtverkets organisation och handläggningsprocess
Tillväxtverkets huvudkontor ligger i Stockholm. Det finns åtta re- gionala kontor placerade i Eruf:s åtta programområden.68 Tillväxt- verket är samlokaliserade med ESF-rådet på samtliga dessa orter. Det nationella programmet, finansieringsinstrumenten i de regionala pro- grammen liksom FRO handläggs i Stockholm. Ärendehandlägg- ningen inom förvaltande myndighet är uppdelad i två delar, ansökan om stöd och ansökan om utbetalning. De två funktionerna ligger på två olika avdelningar; avdelningen Regioner och Företag som hante- rar ansökningar om stöd respektive Kvalitet och kontroll (inklusive den så kallade Granskningsenheten) som hanterar ansökningar om utbetalning. Under avdelningen Regioner finns det tre regionala pro- gramenheter, Norra Sverige, Mellersta Sverige och Södra Sverige. Under dessa enheter fördelar sig de regionala kontoren där det åter- finns åtta programansvariga, en för respektive regionalt program. Under avdelning Företag finns enheten Miljö och Innovation som hanterar det nationella programmet och FRO med varsin program- ansvarig. Handläggande enhet ansvarar för att informera om fond- program, arrangera utlysningar, ta emot och bereda ansökningar om stöd, avslå ansökningar som inte uppfyller kraven, vidarebefordra godkända ansökningar till strukturfondspartnerskapen för priori- tering, besluta om stöd och följa genomförandet av beviljade projekt och se till att de avslutas. Granskningsenheten inom avdelningen Rätts och kontroll ansvarar för att ta emot och bereda ansökningar om utbetalningar, genomföra skrivbordskontroller, stämma av ansökan
68De regionala kontoren är placerade i Malmö, Jönköping, Göteborg, Örebro, Gävle, Öster- sund, Luleå, Stockholm. Tillväxtverket har också ett regionalt kontor i Arjeplog för annan verksamhet.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
om utbetalning mot lägesrapporter som handläggande enhet tar fram samt genomföra kontroller på plats. De handläggande och gransk- ande enheterna samverkar löpande och jobbar tillsammans i de olika skedena i hanteringen av en ansökan om stöd. Rätts och kontroll ansvarar för att ta fram föreskrifter69 och allmänna villkor för ansök- ning av medel från Eruf och FRO.
Gemensamt stöd till de handläggande enheterna finns på Enheten för tjänster och samverkan som ansvarar bland annat för framtagande av arbetsrutiner, handläggarstöd, checklistor, formulär och mallar. De arbetar tillsammans med Rätts och kontroll med stöd till hand- läggande enheter och granskare genom regeltolkning. Uppföljning och utvärdering hanteras av avdelningen STAB där övriga stödfunk- tioner finns, såsom ekonomi, HR, kommunikation och analys.
Närmare om ESF-rådets organisation och handläggningsprocess
ESF-rådets huvudkontor ligger sedan 2019 i Gävle. Myndigheten har regionala kontor på åtta platser i Sverige. Kontoren är som, angivits ovan, samlokaliserade med Tillväxtverkets regionala kontor. De åtta regionala kontoren och den nationella enheten ansvarar för hela hand- läggningskedjan, med motsvarande uppgifter som handläggande enheter hos Tillväxtverket. Det vill säga för att informera om fond- program, arrangera utlysningar, ta emot och bereda ansökningar om stöd, avslå ansökningar som inte uppfyller kraven, vidarebefordra godkända ansökningar till strukturfondspartnerskapen för prioriter- ing, besluta om stöd och följa genomförandet av beviljade projekt och se till att de avslutas.
På de regionala och på den nationella enheten arbetar samordnare (handläggare) och ekonomer. Dessa personalkategorier jobbar i team kring ansökningar om stöd där ekonomen gör bedömningar av kost- nadseffektivitet och planerad budget i ansökningarna samt granskar och fattar beslut om utbetalningar. Det finns alltså ingen organisa- torisk åtskillnad mellan hantering av stödansökningar respektive ut- betalningsansökningar som hos Tillväxtverket. Utöver den regionala och nationella enheten finns även en förvaltningsorganisation som är underställd en förvaltningschef. Här ligger myndighetens stöd-
69Tillväxtverket har delegerad rätt att ta fram föreskrifter men har för programperioden 2021– 2027 valt att ta fram allmänna villkor i stället för föreskrifter vid tillämpning av regelverket kopplat till Eruf (och FRO).
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
funktioner som ekonomi, HR, analys, kommunikation och it. Analys och kommunikationsenheten har ansvar för rapportering av individ- indikatorer och utvärdering. Som en del av förvaltningsorganisatio- nen finns också en programenhet. Den har hand om uppföljning och rapportering av bland annat finansiella indikatorer samt normerings- arbete i form av framtagande av handläggarstöd, föreskrifter70 och allmänna villkor. Programenheten ansvarar också för att stödja de regionala enheterna i sakärenden och i programrelaterade frågor såsom tolkning av regelverk.
6.4.3De regionala strukturfondspartnerskapens roll och funktionssätt
I Sverige har EU:s krav på partnerskap och flernivåstyre genomförts genom bland annat genom systemet med strukturfondspartnerskap som inrättades 2007. Avsikten med att införa gemensamma struktur- fondspartnerskap var att öka möjligheterna till samordning av insatser inom programmen.71 Förarbetena till regleringen hänvisar i övrigt huvudsakligen till den nationella strategin för regional konkurrens- kraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013.72
Den nationella strategin för regional konkurrenskraft, entrepre- nörskap och sysselsättning 2007–2013 utgjorde Sveriges nationella strategiska referensram för sammanhållningspolitiken för den aktuella perioden. Strategin avsåg bland annat att vidareutveckla samord- ningen mellan den regionala utvecklingspolitiken, arbetsmarknads- politiken och den europeiska sammanhållningspolitiken i Sverige. Den låg också till grund för genomförandet av unionens sammanhållnings- politik i Sverige. Den nationella strategin var vägledande för regio- nala tillväxtprogram och för nationella myndigheter samt syftade till att utveckla dialogen och samspelet mellan aktörer på lokal, regional, nationell nivå och EU-nivå.73 Mot bakgrund av den nationella strate- gin fick strukturfondspartnerskapen en avgörande roll i besluts-
70ESF-rådet har delegerad rätt att ta fram föreskrifter men har för programperioden 2021–2027 valt att ta fram allmänna villkor i stället för föreskrifter vid tillämpning av regelverket kopplat till ESF+.
71Prop. 2006/07:92 s. 6.
72Jfr prop. 2006/07:92.
73En nationell strategi för regional konkurrenskraft, Entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013, s. 4 f.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
fattandet när det gäller beviljande av stöd från Eruf och ESF (nu- varande ESF+).
Strukturfondspartnerskapen regleras i lagen (2007:459) om struk- turfondspartnerskap. Det finns enligt 1 § i lagen åtta strukturfonds- partnerskap. Indelningen motsvarar den geografiska indelningen som gäller för de regionala programmen för Eruf, de regionala hand- lingsplanerna inom det nationella programmet för ESF+ och den så kallade NUTS 2,-indelningen som inom EU används för statistikredo- visning. Detta innebär att de regionala strukturfondspartnerskapen är uppdelade enligt följande.
•Skåne-Blekinge alternativt Sydsverige74(Skåne och Blekinge län)
•Småland och Öarna (Kalmar, Kronobergs, Jönköpings och Got- lands län)
•Västsverige (Västra Götalands och Hallands län)
•Östra Mellansverige (Uppsala, Södermanlands, Örebro, Västman- lands och Östergötlands län)
•Stockholm (Stockholms län)
•Norra Mellansverige (Gävleborgs, Dalarnas och Värmlands län)
•Mellersta Norrland (Jämtlands och Västernorrlands län)
•Övre Norrland (Norrbottens och Västerbottens län).
Av 3 § lagen (2007:459) om strukturfondspartnerskap framgår att ett partnerskap består av förtroendevalda representanter för kom- muner och regioner i berörda län samt, i vissa fall, Sametinget, före- trädare för arbetsmarknadens organisationer, berörda intresseorga- nisationer, föreningar, och företrädare för de myndigheter som regeringen bestämmer. Det är regeringen som utser ordförande för strukturfondspartnerskapet. Ordföranden är vanligtvis en region- politiker. Ordförandena bjuder därefter in olika aktörer som efter ett nomineringsförfarande får delta med en representant i struktur- fondspartnerskapet.
Strukturfondspartnerskapens huvuduppgift är enligt 1 § i lagen att yttra sig över vilka ansökningar som ska prioriteras bland de an-
74Tillväxtverket använder sig av benämningen ”Skåne-Blekinge” medan ESF-rådet använder benämningen ”Sydsverige”. I båda fallen omfattas Skåne och Blekinge län.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
sökningar som har godkänts av förvaltande myndighet för det be- rörda programmet. Partnerskapen hanterar ansökningar avseende både de regionala programmen för Eruf och regionalt tilldelade medel inom det nationella programmet för ESF+.75 Förfarandet inleds med att de förvaltande myndigheterna, ESF-rådet och Tillväxtverket, påbörjar handläggningen av ärendena. Detta innefattar bland annat kontroll av om stödet är förenligt med nationella och unionsrättsliga bestäm- melser. Den förvaltande myndigheten granskar även om ansökan uppfyller grundläggande krav. Det sker också en granskning utifrån på förhand angivna kvalitetskriterier samt en bedömning av dessa.76 Resultaten av handläggningen sammanställs sedan i ett underlag för strukturfondspartnerskapens prioritering. Underlaget för prioritering ska senaste fyra veckor innan sammanträdet överlämnas till partner- skapen.77
Därefter ska strukturfondspartnerskapen samråda med berörd region om projektens överensstämmelse med det regionala tillväxt- arbetet i aktuellt län.78 Hur dessa samråd genomförs varierar. Det vanligaste är att regionerna tar fram någon form av skriftlig bedöm- ning av de projekt som partnerskapen ska behandla, men det före- kommer även andra upplägg. I många fall blir samråden ett tillfälle för regionerna att sinsemellan komma överens om vilka projekt de vill prioritera.79 Vid partnerskapets efterföljande sammanträde före- drar den förvaltande myndigheten de inkomna ansökningarna för partnerskapets ledamöter.80 Därefter väljer strukturfondspartnerska- pet vilka projekt som ska prioriteras för finansiering. Beslutet ska vara enhälligt.81 Av förarbetena till lagen om strukturfondspartnerskap framgår att partnerskapen själva får avgöra vilka överväganden som ska göras när det gäller prioriteringarna, men att det inte i något skede är partnerskapets uppgift att ta ställning till enskilda delar av projek- ten.82 Partnerskapets yttrande ska innehålla en motivering till varje
752 kap. 11 § förordningen om förvaltning av program för vissa EU-fonder.
76E-post från Tillväxtverket 2022-11-25.
772 kap. 12–13 § förordningen om förvaltning av program för vissa EU-fonder.
78Enligt 2 § lagen om strukturfondspartnerskap ska partnerskapen samråda med berörd region som avses i lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i fråga om projektets överens- stämmelse med det regionala tillväxtarbetet. Se även 2 kap. 14 § förordningen om förvaltning av program för vissa EU-fonder som hänvisar till 2 § lagen om strukturfondspartnerskap.
79Regionala strukturfondspartnerskap – ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel? Riksrevisionen 2020:10 , s. 36.
802 kap. 15 § förordningen om förvaltning av program för vissa EU-fonder.
811 § lagen om strukturfondspartnerskap och 2 kap. 15 § förordningen om förvaltning av pro- gram för vissa EU-fonder.
82Prop. 2006/07:92 s. 8 f.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
prioritering. Motiveringen för varje enskild prioritering ska innehålla en redogörelse för det samråd som skett med berörda regioner och en bedömning av hur ansökan uppfyller de mål som ställts upp i de riktlinjer för prioritering som framgår av strukturfondspartnerska- pets arbetsordning.83
För att säkerställa såväl det nationella som de regionala struktur- fondsprogrammens regionala förankring är utgångspunkten enligt förarbetena att den förvaltande myndigheten endast ska få bevilja stöd i enlighet med strukturfondspartnerskapets prioriteringar av ansökningar om stöd till projekt.84 Partnerskapens yttrande är följ- aktligen bindande för den förvaltande myndighetens fortsatta hand- läggning.85 Det är dock de förvaltande myndigheterna som fattar de formella besluten om att bevilja stöd. Besluten ska innehålla struk- turfondspartnerskapens motivering.86 Ett beslut om att bevilja eller avslå en ansökan om stöd kan inte överklagas.87
6.4.4Kostnader för hanteringen av Eruf och ESF
Förvaltningen av stöd som finansieras från fonderna Eruf, ESF och Fead kostade tillsammans i genomsnitt cirka 274 miljoner kronor per år 2015–2022.88 Dessa kostnader utgjorde cirka 23 procent av de totala förvaltningskostnaderna för EU-medel i Sverige under före- gående programperiod. Fondernas budget var under den föregående programperioden ungefär lika stora. Figur 6.6. visar förvaltningskost- naderna för respektive fond samt kostnaden per stödkrona.
832 kap. 16 § förordningen om förvaltning av program för vissa EU-fonder.
84Se prop. 2006/07:92 s. 6.
851 § sista stycket lagen om strukturfondspartnerskap.
862 kap. 17 § förordningen om förvaltning av program för vissa EU-fonder.
874 kap. 11 § förordningen om förvaltning av program för vissa EU-fonder.
88Exklusive Interregprogram.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
Figur 6.8 Förvaltningskostnader för program med finansiering från ESF och Fead respektive Eruf 2015–202289
Miljoner kronor och procent av totala programmedel
400 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
40% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
300 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
30% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
200 |
|
156 |
|
140 |
|
|
20% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10% |
0 |
|
|
|
|
|
|
9,2% |
|
|
|
|
|
6,9% |
|
|
0% |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ESF & Fead |
|
|
Eruf |
|
|
|
|
Årlig förvaltningskostnad (mnkr, vänster axel)
Kostnad per stödkrona (%, höger axel)
Källa: Egen bearbetning av uppgifter från berörda myndigheter.
Förvaltningskostnader ESF-fonden
Eftersom ESF-rådets uppdrag helt och håller utgörs av hantering av EU-medel är samtliga kostnader hänförliga till den verksamhet som utredningen ska kartlägga och bedöma vad gäller effektivitet och ändamålsenlighet. I verksamhetskostnader ingår kostnader för verk- samhet kopplad till stödhanteringen såsom handläggningen, kontroll och granskning, uppföljning och utvärdering. Även kostnader för utveckling och förvaltning av it-system ingår liksom lokalkostnader. Som redovisas i figur 6.8 har kostnaderna för hanteringen av fonderna ESF samt Fead i genomsnitt legat kring 156 mnkr per år.90 Utred- ningens beräkningar baserat på uppgifter om kostnader och utbetal- ningar från myndigheterna visar att kostnaden per utbetald stödkrona (inklusive regionernas finansiering och annan projektmedfinansiering) uppgår till 9,2 procent av utbetalade medel under programperioden.
Antalet årsarbetskrafter har under föregående programperiod legat i genomsnitt på 120 men ökat mot slutet av perioden och uppgick
89Inkluderar ESF-rådets, Tillväxtverkets och ESV:s förvaltningskostnader för respektive fond. Notera att ESV:s kostnader för hanteringen av Eruf även inkluderar kostnader för revision av Interregprogram.
90Av dessa kostnader är cirka 4 miljoner kronor hänförliga till ESV:s revisionsuppdrag för ESF och Fead.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
2022 till 129.91 Ökningen har att göra med ESF-rådets uppdrag att hantera Brexitjusteringsfonden, ett uppdrag som kommer att slut- föras under 2025. Då de disponibla fondmedlen för ESF+ minskade med cirka 10 procent programperioden 2021–2027 jämfört med före- gående programperiod, har ESF-rådet fattat beslut om en ny mål- bemanning som ska nås 1 jan. 2025. Antalet årsarbetskrafter från 2025 och framåt ska justeras med målsättningen att nå cirka 113 års- arbetskrafter. För uppgifter inom handläggning och granskning planeras 68 årsarbetskrafter och för förvaltningsorganisationen i övrigt 45.92
Prestationsmått
Myndigheten använder i årsredovisningen för 2022 prestationsmåttet kostnad per programärende där samtliga administrativa kostnader fördelas ut på antalet programärenden (tabell 6.5). Antalet program- ärenden utgörs av alla ärenden som handläggs i processen för ett projekt fram till slututbetalning. Måttet inkluderar separata ärenden för utlysning, avslag och bifall, avbrutna och hävda projekt. I snitt landar kostnader per ärende under programperioden mätt på detta sätt på 49 000 kronor. Myndigheten uppger i årsredovisningen att en minskning av kostnaden per programärende sker i takt med att tolk- ningar, rutiner och systemstöd utvecklas under programperioden.
Tabell 6.5 Kostnad per programärende för ESF och Fead 2015–2021
ESF & |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
Totalt/ |
Fead |
|
|
|
|
|
|
|
snitt |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Förv. |
|
|
|
|
|
|
|
|
kost. |
157 812 |
157 926 |
156 047 |
139 427 |
146 455 |
137 117 |
145 017 |
1 039 801 |
Antal |
|
|
|
|
|
|
|
|
ärenden |
1 035 |
1 845 |
3 020 |
4 264 |
3 620 |
3 832 |
3 766 |
21 382 |
Kost. per |
|
|
|
|
|
|
|
|
ärende |
152 |
86 |
52 |
33 |
40 |
36 |
39 |
49 |
Källa: ESF-rådets årsredovisning 2022.
91Årsredovisning 2022, ESF-rådet, s. 67.
92Uppgifter från ESF-rådet. Se även Svenska ESF-rådet, målbemanning, dnr 2023/00269. Mål- bemanningsplanen anger en målbemanning 2025 på totalt 126 anställda, vilket utifrån tidigare utfall motsvarar cirka 113 årsarbetskrafter (90 procent av medelantalet anställda).
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
Definieras antalet ärenden i stället endast som antalet inkomna an- sökningar som bifalls eller avslås uppgår antalet ärenden till 1 677 och kostnaden per ärende uppgår till i genomsnitt 620 000 kronor (tabell 6.6).
Tabell 6.6 Kostnad per ärende för ESF och Fead 2015–2021
ESF & |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
Totalt/ |
Fead |
|
|
|
|
|
|
|
snitt |
Admin. |
|
|
|
|
|
|
|
|
kostnader |
157 812 |
157 926 |
156 047 |
139 427 |
146 455 |
137 117 |
145 017 |
1 039 801 |
Antal |
|
|
|
|
|
|
|
|
ärenden |
473 |
220 |
201 |
161 |
171 |
387 |
64 |
1 677 |
Kost. per |
|
|
|
|
|
|
|
|
ärende |
334 |
718 |
776 |
866 |
856 |
354 |
2 266 |
620 |
Källa: Egna beräkningar baserat på uppgifter från ESF-rådet.
Förvaltningskostnader för ESF i andra EU-länder
EU-kommissionen har försök att skatta medlemsstaternas kostnader för förvaltningen av ESI-fonderna för programperioden 2014–2020.93 Jämförelser mellan länderna görs för administrativa kostnader som andel av programbudget såväl som årsarbetskrafter i förhållande till programbudget. Årsarbetskraftsmåttet har fördelen att det delvis korrigerar för skillnader mellan ländernas olika kostnads- och löne- lägen. Enligt rapporten ligger Sveriges kostnader för ESF med båda dessa mått högre än EU-snittet, se figur 6.9.
93New assessment of ESIF administrative costs and burden, Europeiska kommissionen, 2018.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
Figur 6.9 Årsarbetskrafter i förhållande till programbudget för ESF-fonden 2014–2020
2
1,8
1,6
1,4
1,2
1
0,8
0,6
0,4
0,2
0
HR
GR
RO
UK
NL
ES
PT
DK
BE
IE
FR
CY
DE
EU
IT
SE
AT
MT
SK
CZ
PL
LU
BG
Källa: Excelunderlag till New assessment of ESIF administrative costs and burden, Europeiska kommissionen 2018.
Det går inte att med bas i denna data dra slutsatsen att Sveriges han- tering av ESF-fonden är mindre effektiv än i jämförbara länder efter- som flera variabler spelar in. Det finns andra skillnader som påverkar kostnadsbilden länderna emellan såsom utformningen och innehållet i de nationella programmen, skillnader som kan förklara varför Sverige har fler årsarbetskrafter för hanteringen av fonden än genomsnittet i EU i nämnda rapport.
I rapporten beräknas kostnaderna för hanteringen av de olika fon- derna och man har också fördelat kostnader på 42 olika administra- tiva uppgifter som medlemsstaterna är skyldiga att utföra. Mest resurs- krävande i den svenska hanteringen av ESF är ”urval av insatser” (selection of operations and information of beneficiaries) samt olika kontrollrelaterade uppgifter såsom ”verifikationer och återkrav” (veri- fications for reimbursements of beneficiaries”). Enligt dataunder- laget till rapporten lade ESF-rådet också en i jämförelse med andra länder en högre andel av sina kostnader på just dessa uppgifter. Även
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
uppgiften att säkerställa ett system för att samla och lagra informa- tion ligger andelsmässigt högre än EU-snittet.94
Förvaltningskostnader för Eruf
Till skillnad från ESF-rådet är bara delar av Tillväxtverkets verksam- het kopplad till hanteringen av EU-medel, och därmed är enbart delar av myndighetens totala verksamhetskostnader hänförliga till hanter- ingen av Eruf.95 Som figur 6.8 visar ligger kostnaderna för hanter- ingen av Eruf i snitt på cirka 140 miljoner kronor per år.96 I detta ingår kostnader för verksamhet kopplad till stödhanteringen såsom handläggning, kontroll och granskning, uppföljning och utvärdering. Även kostnader för räntor och amorteringar för it-system ingår samt overheadkostnader.97 Overheadpåslaget påverkas av hur stor verksam- het myndigheten har i övrigt. Lokalkostnaderna som andel av totala verksamhetskostnader för hela Tillväxtverket 2019 låg på drygt fem procent.98 Utredningens beräkningar baserat på uppgifter om kost- nader och utbetalningar från myndigheterna visar att kostnaden per utbetald stödkrona (inklusive regionernas finansiering och annan projektmedfinansiering) uppgår till 6,9 procent av utbetalade medel under programperioden.
Antalet årsarbetskrafter som är kopplad till hanteringen av EU- medel (exklusive uppgiften som förvaltande myndighet för Interreg ÖKS) har i snitt legat på 92 under programperioden men under den senare delen av programperioden har antalet ökat. 2022 uppgick an- talet årsarbetskrafter till 99. Detta har att göra med Tillväxtverkets tillkommande uppdrag som förvaltande myndighet för FRO sedan 2021.99 Hanteringen av Eruf är som tidigare konstaterats en integrerad del av Tillväxtverkets övriga verksamhet. För att få en uppfattning om hur årsarbetskrafterna fördelar sig på olika delar av verksamheten har utredningen tagit del av data från 2022 från myndighetens tids-
94New assessment of ESIF administrative costs and burden, Excelunderlag, Europeiska kom- missionen, 2018.
95Exklusive Interregprogram.
96Inklusive ESV:s kostnader på drygt 9 miljoner kronor per år under programperioden.
97Uppgifter från Tillväxtverket
98Årsredovisning 2020, Tillväxtverket, s. 121. Andelen avser 2019, innan Tillväxtverket till- fördes årsarbetskrafter med anledning av uppdraget om korttidsstöd, utan utökning av lokaler. Lokalernas andel av verksamhetskostnaderna låg 2022 på 3 procent, se Tillväxtverkets årsredo- visning 2022.
99Uppgifter från Tillväxtverket.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
rapporteringssystem. Denna data har utredningen omarbetat till års- arbetskrafter för att få en uppfattning om var handläggning respek- tive andra uppgifter utförs och hur antalet årsarbetskrafter fördelas. Som redogjorts för i avsnitt 6.4.2. sker handläggningen av de regio- nala programmen och det nationella programmet på avdelningarna Regioner respektive Företag. Då granskning och beslut om utbetal- ning sker åtskilt från handläggningen bör även antalet timmar kopplat till denna uppgift inkluderas för att få en uppfattning om hela hand- läggningsprocessen. Enligt tidsrapporteringen motsvarar antalet tim- mar för dessa uppgifter under 2022 totalt 80 årsarbetskrafter100, för- delat enligt figur 6.10.
Figur 6.10 Tillväxtverkets årsarbetskrafter för handläggning och kontroll 2022101
90
80
70
60
50
40
30
20
10
-
Avd. Region |
Avd. Företag Kvalitet & kontroll |
Totalt |
Källa: Egen bearbetning av tidsrapporteringsdata från Tillväxtverket.
Övrigt antal timmar motsvarande cirka 20 årsarbetskrafter och för- delar sig på funktioner under avdelningen STAB däribland ekonomi, HR och uppföljning och utvärdering och Rättsavdelningen.
100Baserat på myndighetens uppgift om att en årsarbetskraft motsvarar 1660 timmar per år. I kostnadsstället Granskning ingår också attesterande myndighet med en årsarbetskraft.
101Avdelningen Kvalitet och Kontroll har bytt namn och heter sedan hösten 2023 Rätts och kontroll.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
Prestationsmått
Med motsvarande definition av ett ärende som anges för ESF i ta- bell 6.6, det vill samtliga inkomna ansökningar som bifallits eller av- slagits, handlade Tillväxtverket 1 708 ärenden under perioden 2015–2021. Detta ger en kostnad per ärende på drygt 500 000 kronor. Se tabell 6.7.
Tabell 6.7 |
Kostnader per ärende för Eruf 2015–2021 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Eruf |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
Totalt/ |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Snitt |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Administrativa |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
kostnader |
|
103 359 |
135 621 |
128 398 |
124 147 |
121 943 |
128 398 |
128 398 |
866 013 |
Antal ärenden |
358 |
191 |
201 |
176 |
246 |
252 |
284 |
1 708 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Kostnad per |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ärende |
|
289 |
710 |
639 |
705 |
496 |
493 |
452 |
507 |
Källa: Tillväxtverket.
Förvaltningskostnader för Eruf i andra medlemsstater
Enligt tidigare nämnda kommissionsrapport ligger kostnaden för han- teringen av Eruf i Sverige under EU:s genomsnitt mätt som årsarbets- krafter i förhållande till programbudget, se figur 6.11.
Figur 6.11 Antal årsarbetskrafter i förhållande till programbudget för Eruf 2014–2020
2,5
2
1,5
1
0,5
0
ES LU CY LV SI DK PL FR MT IT NL EU BG SK FI BE HU PT CZ AT SE IE UK DE LT EE RO GR HR
Källa: Excelunderlag till Europeiska kommissionen (2018) New assessment of ESIF administrati ve costs and burden.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
I likhet med hanteringen av ESF lägger Sverige en högre andel av de totala kostnaderna för hanteringen av Eruf än EU-snittet på ”urval av insatser” samt olika kontrollrelaterade uppgifter såsom ”verifika- tioner och återkrav”. Enligt rapportens underliggande data kan man utläsa att Sveriges kostnader för framtagande av program för Eruf inte är högre än EU-snittet, trots vårt relativt stora antal regionala program.102
Slutsatser rörande myndigheternas förvaltningskostnader
Av redogörelsen ovan kan utredningen konstatera att Eruf:s och ESF:s volym är på liknande nivåer, medan deras kostnad per stöd- krona skiljer sig något åt, 6,9 procent för Eruf och 9,2 procent för ESF och Fead. Kostnaden per stödkrona påverkas av nivån på såväl förvaltningskostnaderna som på de utbetalade medlen. Den högre nivån på outnyttjade medel för ESF (se avsnitt 6.4.6) än för Eruf är därmed en faktor som kan påverka skillnaden i kostnad per stöd- krona fonderna emellan. Vad gäller kostnaderna för förvaltningen av social- och regionalfonden finns det vissa likheter i förutsättningar som gör att myndigheternas kostnader låter sig jämföras. ESF-rådet och Tillväxtverket opererar båda inom ramen för sammanhållnings- politiken och ska verka för att dess målsättningar implementeras i Sverige. Kraven som ställs på de förvaltande myndigheterna enligt CPR ger förutsättningar för organisatoriska och processuella likheter vid handläggning och granskning. Detta gäller också den delen av bered- ningsprocessen som avser Strukturfondspartnerskapen och arbetet med den regionala och lokala förankringen och mobiliseringen. Myn- digheterna delar vidare kontor och därmed lokalkostnader på åtta platser i Sverige.
Det finns samtidigt förutsättningar som försvårar en jämförelse av förvaltningskostnaderna och som därmed begränsar möjligheten att dra några jämförande slutsatser. Fonderna styrs som tidigare an- givits av såväl gemensamma bestämmelser som fondspecifika regel- verk vilka ställer olika typer av krav på respektive fonds hantering. Fonderna har också i huvudsak olika målgrupper där den stora skill- naden består i socialfondsprogrammets primära inriktning mot indi-
102New assessment of ESIF administrative costs and burden, Excelunderlag, Europeiska kom- missionen, 2018.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
vider och regionalfondsprogrammens inriktning mot utveckling av företags och regioners förutsättningar. Detta kan påverka verksam- hetens kostnader för hantering av fonden. Det gäller exempelvis den del av verksamheten som arbetar med kontroll och granskning som för ESF-rådets del inkluderar moment som besök på plats, något som kan öka kostnaderna. Denna typ av kontroller är inte är lika vanligt förekommande vid granskning av regionalfondsprojekt. Samtidigt har ESF-rådet i stor utsträckning kunnat dra nytta av möjligheten att använda sig av förenklade kostnadsalternativ i form av schablon eller enhetskostnader och infört enhetskostnader vid budgetering och redovisning av projektpersonalens nedlagda tid i projektet, något som myndigheten menar underlättar myndighetens granskning av projektägarnas verifikationer. Tillväxtverket använder sig också av förenklade kostnadsalternativ men behöver för de projekt som lyder under EU:s statsstödsregelverk begära in uppgifter om faktiska kost- nader. Detta kräver en annan typ av och mer tidkrävande kontroll av de verifikationer som projektägarna skickar in till Tillväxtverket vilket påverkar kostnaderna för kontroll och granskning för förvaltande myndighet såväl som för revisionsmyndigheten ESV.
Som vi konstaterar ovan är hantering av Eruf bara en del av Tillväxtverkets verksamhet vilket gör att de verksamhetskostnader och årsarbetskrafter som myndigheten redovisar för fondhanteringen är en delmängd av myndighetens totala kostnader och personal som arbetar på myndigheten. Tillväxtverkets gemensamma kostnader är utfördelad på den verksamhet som hanterar Eruf medan ESF-rådets samtliga kostnader är hänförliga till hanteringen av EU-medel. En invändning mot jämförelser mellan verksamheternas kostnader kan därmed göras utifrån att ESF-rådet inte har någon annan verksamhet att slå ut sina administrativa kostnader på, medan den delen av Till- växtverkets verksamhet som hanterar Eruf bara behöver bära en del av myndighetens gemensamma kostnader genom ett OH-påslag. Utgångspunkten för utredningens analys behöver dock vara att de uppgifter om kostnader och årsarbetskrafter som Tillväxtverket upp- ger är kopplade till hanteringen av Eruf avspeglar de faktiska för- utsättningarna för verksamheten och att Eruf:s andel av myndighe- tens gemensamma kostnader och årsarbetskrafter är korrekt fördelade. I detta hänseende bör alltså de båda myndigheternas uppgifter vara jämförbara.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
Vad gäller prestationsmått och definitioner konstaterar vi ovan att dessa skiljer sig åt mellan fonderna. Detta har sin grund i att kra- ven från regeringen såväl som myndigheternas val av upplägg vad gäller uppföljning av kostnader och andra indikatorer skiljer sig åt. Det som ESF-rådet i årsredovisningen benämner programärenden är inte jämförbart med Tillväxtverkets definition av ett ärende, varför prestationsmåttet kostnad per programärende inte säger något om skill- nader i effektiviteten i handläggningen. Vid användning av samma definition blir prestationsmåttet mer jämförbart och visar att Tillväxt- verkets kostnad per ärende är något lägre än ESF-rådets.
Även om utredningen konstaterar att man inte bör dra några entydiga slutsatser av den internationella jämförelsen noterar vi att det är samma administrativa moment som är resurskrävande i båda fonderna och att båda förvaltande myndigheter lägger andelsmässigt mer tid på dessa moment än EU-snittet. Både ESF och Eruf har en låg felprocent vilket indikerar att felaktigheter upptäcks i den gransk- ning som görs inför utbetalning. Vi konstaterar också att de svenska kostnaderna för programförberedelser inte sticker ut som andel av totala kostnader när det gäller Eruf. Jämför man däremot kostnaderna för programförberedelser som andel av totala kostnader för hanter- ingen av fonderna mellan ESF och Eruf är dessa betydligt högre för Eruf, 2,2 procent jämfört med ESF där andelen ligger på 0,2 procent.103
Slutsatsen av ovanstående resonemang är att det är förknippat med svårigheter att jämföra respektive myndighets förvaltningskostnader och utifrån detta göra en bedömning om den ena verksamheten är mer eller mindre effektiv än den andra. Att isolera vad i regelverket, programmens utformning eller myndighetens handläggning som orsakar skillnaderna i kostnader låter sig inte göras. Det vi däremot kan konstatera är att myndigheterna i sin hantering av fonderna en- ligt tillgängliga data ser ut att lägga liknande antal årsarbetskrafter på handläggning, inklusive granskning. Det är i stället på förvaltnings- uppgifter som ESF-rådet enligt tillgängliga data lägger en större del av sina årsarbetskrafter än Tillväxtverket gör.
Varken ESF-rådet eller Tillväxtverket har fått tillskott för hanter- ingen av ESF och Fead eller Eruf under föregående programperiod.104
103New assessment of ESIF administrative costs and burden, Excelunderlag, Europeiska kom- missionen, 2018.
104I budgetpropositionen för 2022 höjde regeringen ESF-rådets förvaltningsanslag med 15 mil- joner kronor för 2022 och med 8 miljoner för 2023–2024 med anledning av den tillkommande uppgiften att hantera Brexitjusteringsreserven.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
Regeringen har däremot ställt krav på effektivisering av EU-stöd- hanteringen under programperioden och minskade i budgetpropo- sitionen för 2020 ESF-rådets och Tillväxtverkets förvaltningsanslag med 5 miljoner kronor vardera.105 Regeringen uttryckte att kostnaden per stödkrona ska minska genom effektivare arbetssätt och en mins- kad administration. Tillväxtverket uppger att besparingen ledde till en minskad ambitionsnivå i arbetet med kontroll, uppföljning, ut- värdering, kommunikation och resultatspridning. Det fondöverskri- dande samarbetet prioriterades ned. Myndigheten lyfter att risken med minskade kontroller är en ökning av felaktiga utbetalningar.106 ESF-rådet uppger att myndigheten vidtagit ett antal åtgärder för ökad effektivitet, däribland förenklingar inom redovisningen samt att ärendehanteringssystemet EBS2020 har utvecklats i syfte att minska antalet manuella handläggningsmoment.107
Att löpande jobba med effektiviseringar i linje med det som ESF- rådet ger exempel på ligger inom varje myndighets ansvar. Ett mins- kat förvaltningsanslag kan åstadkomma ett tryck på effektivisering. Det kan dock också leda till åtgärder som i Tillväxtverkets fall be- skrivs som en minskad ambitionsnivå för verksamhetens olika delar med risk för exempelvis ökad felprocent. Detta ser inte utredningen som en effektivisering om det samtidigt riskerar verksamhetens kvalitet och rättssäkerhet.
Sammanfattningsvis kan utredningen inte med bas i tillgängliga data dra slutsatsen att förvaltningen av fonderna är ineffektiv i termer av att större besparingar är möjliga inom ramen för respektive myndig- hets nuvarande eller planerade verksamhet.108 Däremot ser utredningen att verksamheterna uppvisar likheter vad gäller uppdrag och upp- gifter samt behov av förvaltnings- och stödkompetens vilket kan ge förutsättningar för skalfördelar vid en samordning av hanteringen av berörda EU-stöd.
105Budgetpropositionen för 2020, prop. 2019/20:1, utgiftsområde 14, s. 57 samt utgiftsområde 24, s. 60.
106Årsredovisning 2020, Tillväxtverket, s. 82–83.
107Årsredovisning 2020, ESF-rådet, s. 18.
108Jfr Svenska ESF-rådet, Målbemanning, dnr 2023/00269. Mot bakgrund av cirka 10 procent minskade disponibla fondmedel programperioden 2021–2027 jämfört med föregående program- perioden har ESF-rådet fattat beslut om en ny minskad målbemanning som ska nås 1 januari 2025.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
6.4.5Utmaningar med samordning och synergi mellan fonderna
Under den föregående programperioden uttrycktes det både för- väntningar och krav från kommissionen och regeringen om att Eruf, ESF+, Ejflu och EHFF (de så kallade ESI-fonderna) skulle sam- ordnas i högre utsträckning än under programperioden 2007–2013.
Ipartnerskapsöverenskommelsen för 2014–2020 anges att de förval- tande myndigheterna Tillväxtverket, ESF-rådet och Jordbruksverket så långt möjligt ska skapa samordning och samarbete mellan fonderna och mellan ansvariga myndigheter.109 Regeringen gav myndigheterna i uppdrag att etablera fondöverskridande samverkan inom ramen för partnerskapsöverenskommelsen och de operativa programmen för respektive fond. Som skäl till uppdraget angavs att vikten av samord- ning mellan fonderna och mellan myndigheterna varit en av grund- bultarna under arbetet med framtagandet av partnerskapsöverens- kommelsen samt att detta betonats i dialogen med lokala och regionala företrädare. Det övergripande syftet med ett fördjupat samarbete var att uppnå de mål som partnerskapsöverenskommelsen syftar till. Uppdraget skulle återrapporteras årligen i en gemensam rapport och myndigheterna uppdrogs att bilda en fondsamordningsgrupp.110
Uppföljning och effekter av fondsamordningen för programperioden 2014–2020
Myndigheterna skapade en generaldirektörsgrupp, en styrgrupp och ett antal arbetsgrupper. I den sista årliga rapporten111 uppgav myn- digheterna att deras arbete på nationell nivå har fokuserat på att hitta synergierna mellan fonderna. Exempel på aktiviteter är gemensamma presentationer om programteori och inriktning vid seminarier med regioner och myndigheter, gemensamma lärpass om utvärdering och resultat samt rundabordssamtal om nyttiggörande av fonderas resul- tat tillsammans med andra myndigheter. Sammantaget gör myndig- heterna bedömningen att samverkansinsatserna har lett till en ökad förståelse och kunskap hos regioner och andra intressenter vad gäller
109Partnerskapsöverenskommelse Sverige 2014–2020, s. 109.
110Uppdrag att etablera fondöverskidande samverkan inom ramen för partnerskapsöverens- kommelsen och ESI-fonderna 2014–2020, N2013/5563/RT.
111Fondöverskridande samverkan, Rapport verksamhetsår 2020. Tillväxtverket dnr Ä 2016-000034, ESF-rådet dnr 2020/00173, Statens Jordbruksverk dnr 3.2.17-04765/2021.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
fondernas olika förutsättningar samt hur programmen kompletterar varandra. Myndigheterna lyfter i sammanhanget också gemensamma kommunikationsinsatser via den fondgemensamma hemsidan eufonder.se och den årliga veckolånga kampanjen Mitt Europa.
Myndigheterna framhåller i rapporten att den huvudsakliga fond- överskridande samverkan sker mellan aktörer på lokal, regional och nationell nivå som ett led i det operativa genomförandet av fonderna. Samordningen uppges omfatta utlysningar eller andra strategiska beslut mellan regionalt utvecklingsansvarig, strukturfondspartner- skap och förvaltande myndigheter. I vilken utsträckning någon sådan samordning faktiskt har skett och vilka resultat den i så fall har lett till framgår inte av återrapporteringen från myndigheterna.
Fondsamordningen utvärderades på uppdrag av förvaltande myn- digheter halvvägs in i programperioden i en rapport framtagen på uppdrag av Jordbruksverket, ESF-rådet och Tillväxtverket. Rapport- författarna menar att det redan under programskrivningsfasen vid- togs steg för att samordna styrdokument och program och att fon- derna är samordnade i bemärkelsen att de fanns en gemensam analys av vilka mål som fonderna tillsammans skulle uppnå och vilken fond som skulle bidra till vad.112 Samtidigt menar de att förväntningarna på vad som skulle samordnas är otydliga. De arbetsgrupper som myn- digheterna tillsatte för att operationalisera samordningen har otyd- liga mandat och uppdrag. Rapporten anger att ”Det finns inte någon samsyn inom eller mellan de förvaltande myndigheternas olika delar om hur ’fondsamordning’ ska tolkas […] eller hur fondsamordningen kan stödja programmens genomförande och måluppfyllelse”. För- fattarna menar att den enskilt största förklaringen till att fondsam- ordningen uteblir är ”vag styrning” och ”otydliga förväntningar”.113
I en myndighetsgemensam internrevisionsrapport som följt upp regeringens samordningsuppdrag anges att samverkan fungerar bra men att den inte har gett så mycket resultat i själva programgenom- förandet utan främst vad gäller kommunikation och utvärdering. En illustration av detta är att det de första åren fanns sex olika arbets- grupper men att det 2019 endast var aktivitet i två av arbetsgrup- perna: ”Kommunikation” och ”Uppföljning och utvärdering”.
112Utvärdering av ESI-fondernas genomförandeorganisationer, Slutrapport, Oxford research AB, 2017, s. 31.
113Ibid, s. 30 och 38 f.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
Regionala kontorens samlokalisering
Som nämndes i avsnitt 6.4.2 delar Tillväxtverket och ESF-rådet lokaler på alla åtta orter med regional verksamhet avseende Eruf och ESF.114 Samlokaliseringen av ESF-rådet och dåvarande Nutek startade 2007 i samband med ett regeringsbeslut 2006, där uppdraget att samordna och samlokalisera verksamheterna framgick. Tanken var att myndig- heterna genom samverkan skulle dra nytta av synergier. Samlokali- seringen var föremål för internrevisionens granskning 2020 och granskningen visade på primärt stora nyttor av samlokaliseringen. Den bedöms innebära kostnadsbesparingar eftersom många resurser delas. Rapporten lyfter positiva administrativa effekter såsom mins- kad arbetsbörda till följd av att ESF-rådet och Tillväxtverket inte behöver ha olika uppsättningar av upphandlingar/avtal per ort. Även positiva verksamhetseffekter lyfts såsom att samlokaliseringen under- lättar ömsesidigt lärande och informationsutbyte samt skapar ett större sammanhang i synnerhet för mindre kontor.115
Förutsättningar för samordning och synergi mellan fonderna programperioden 2021–2027
Enligt bestämmelser i CPR ska Eruf, ESF+ samt FRO bidra till unio- nens åtgärder för att stärka dess ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållning.116 Medlemsländerna och kommissionen ska främja samordning, komplementaritet och samstämmighet mellan fonderna. De ska optimera samordningsmekanismerna för de ansvariga för att undvika dubbelarbete under programplanering och vid genomför- ande.117 Samordning, avgränsning och komplementaritet mellan fon- derna och, i förekommande fall, samordning mellan nationella och regionala program ska anges i partnerskapsöverenskommelsen.118
114Förutom Arjeplog där Tillväxtverket, men inte ESF-rådet, har kontor.
115Internrevisionsrapport: Granskning av Svenska ESF-rådets och Tillväxtverkets samlokali- sering och samverkan, 2020, ESF-rådet dnr 2020/00479, Tillväxtverket dnr 2020-693.
116Artikel 5.2 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.
117Artikel 5.3 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser. Artikeln omfattar även EHFVF.
118Artikel 1.1.b i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser. Artikeln omfattar även EHFVF.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
Remissynpunkter på Partnerskapsöverenskommelse 2021–2027
Under hösten 2020 remitterade regeringen delar av ett utkast på partnerskapsöverenskommelse för perioden 2021–2027. Ett antal re- missinstanser pekar på en strategisk fondsamverkan och fondsam- ordning som en nyckel för ett effektivt genomförande och nyttjande av program och medel.119 Remissinstanser från nationellt såväl som regionalt håll riktar kritik mot partnerskapsöverenskommelsen för en brist på just strategisk inriktning och styrning mot att få till kom- plementaritet mellan programmen inom sammanhållningspolitiken. Tillväxtverket anger att partnerskapsöverenskommelsen i större ut- sträckning bör lyfta hur fonderna ska komplettera varandra. Jord- bruksverket lyfter komplementaritet utifrån behovet av att undvika överlapp och dubbelfinansiering.120 Länsstyrelsen i Skåne efterfrågar bland annat att det tydliggörs hur de olika organisationerna förväntas samverka i genomförandet och vilka förväntningar departementet har för fondsamverkan på nationell och regional nivå. Länsstyrelsen lyfter specifikt att ökad samverkan och samordning kring utlys- ningar behövs. Tydliga incitament och nyttor kopplat till samord- ning och samverkan uppges kunna vara en god väg framåt för att främja just detta.121
Länsstyrelsen i Stockholm ser möjligheter till samordningsvinster mellan Eruf och ESF+ och lyfter att det i ljuset av utmaningarna på arbetsmarknaden är positivt att Eruf ges förbättrade möjligheter till insatser inom kompetensförsörjning.122 Landsorganisationen i Sverige (LO) efterlyser tydligare skrivningar om att medel från ESF+ ska användas tillsammans med medel från andra fonder såsom Eruf och FRO för att lyckas med de mål och prioriteringar som finns upp- ställda i utkastet till partnerskapsöverenskommelse. Förbundet menar att ett mer samlat grepp skulle förbättra möjligheterna att få en väl fungerande samanhållningspolitik i Sverige och därmed undvika otyd- ligheter mellan programmen och få en ökad effektivitet. Finland lyfts i sammanhanget som ett exempel på ett land där de olika fonderna används på ett mer sammanhållet och effektivt sätt, vilket LO menar skapar ökad transparens och förståelse.123
119TCO, LO, Länsstyrelsen i Skåne dnr 44908-2020-1.
120Jordbruksverket dnr 3.2.17 19189/2020 och Tillväxtverket dnr Ä 2020-5799:01.
121Yttrande Länsstyrelsen i Skåne dnr. 44908-2020-1.
122Yttrande Länsstyrelsen i Stockholm, beteckning 70754-2020.
123LO, dnr 20200348.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
Sveriges kommuner och regioner (SKR) menar att den fortsatta uppdelningen av fondernas förvaltningsansvar på olika departement och myndigheter samt bristen på samordnad programmering mellan regional- och socialfonden försvårar samordningen och möjligheten till synergier i genomförandet. Skillnaderna motverkar i SKR:s mening möjligheten att kunna använda fonderna effektivt.124
Flertalet regioner ställer sig bakom SKR:s yttrande. Region Stockholm lyfter att det finns ett behov av en tydligare nationell sam- ordning, överblick och uppföljning för att stärka förutsättningarna för ett effektivt arbete med fonderna, bland annat att samordna meka- nismer och söksystem för att hitta möjlig finansiering i fonderna för att nå målen.125 Europaforum Norra Sverige (EFNS126) menar att Eruf och ESF+ är två sidor av samma mynt. EFNS ser positivt på att Eruf öppnats upp för att kunna arbeta mer med kompetensförsörjning. Det uppges dock förutsätta tydligare riktlinjer kring hur regional- fonden och socialfonden ska komplettera varandra för att uppnå störst effekt.127 En återkommande synpunkt från regionerna är vik- ten av interaktion med regionalt utvecklingsansvariga aktörer för att samordningen ska ge effekt för regional utveckling och tillväxt.128 Bland annat SKR och LO riktar kritik mot att processen med part- nerskapsöverenskommelsen inleddes för sent och att den därmed inte har kunnat vara vägledande för utformningen av program.129
Sveriges partnerskapsöverenskommelse för programperioden 2021–2027 godkändes av kommissionen i maj 2022.130 I regeringens proposition 2021/22:48 Kompletterande bestämmelser till EU:s för- ordningar inom sammanhållningspolitiken hänvisas till partnerskaps- överenskommelsens skrivningar om komplementaritet och synergier mellan fonderna och bedömningen görs att ingen ytterligare reglering behövs i den frågan.131
Utredningen konstaterar att många av remissinstanserna som svarat på utkastet till partnerskapsöverenskommelse 2021–2027 lyfter be-
124Yttrande över partnerskapsöverenskommelse 2021–2027, SKR 2020. Dnr (N2020/02875).
125Region Stockholm, dnr RS 2020-0916.
126Europaforum för norra Sverige (EFNS) är ett nätverk för politiker på lokal och regional. nivå från Norrbotten, Västerbotten, Jämtland Härjedalen och Västernorrland.
127Europaforum Norra Sveriges synpunkter på utkastet till Partnerskapsöverenskommelsen för programperioden 2021–2027, 2021-01-29.
128Region Jönköping dnr RJL2020/2630, Region Stockholm dnr RS 2020-0916.
129LO, dnr 20200348 och Yttrande över partnerskapsöverenskommelse 2021–2027, SKR 2020. Dnr (N2020/02875).
130Partnerskapsöverenskommelse – Sverige, C(2022)3317.
131Prop. 2021/22:48, s. 19.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
hovet av en ökad styrning och tydlighet vad gäller samordningen av fonderna under sammanhållningspolitiken. Remissinstanserna vill också se en ökad samverkan mellan de statliga aktörerna å ena sidan och de regionala aktörerna å andra sidan. Det finns en uppfattning att de aktuella fonderna inte nyttjas optimalt och att en viktig faktor är bristande förutsättningar för samordning i form av otydlig styr- ning och organiseringen av hanteringen på statlig nivå.
Samordning och samverkan på myndighetsnivå
I ESF-rådets och Tillväxtverkets instruktioner anges att respektive myndighet ska verka för samordning av ESF+ och Eruf.132 Utöver detta och ovan beskrivna styrning mot samordning och synergi mellan fonderna har Tillväxtverket och ESF-rådet på eget initiativ ingått en överenskommelse om samverkan som pekar ut ett antal om- råden där myndigheterna ska samverka. Dessa områden är utlysning, utvärdering, kommunikation, förenklade kostnadsalternativ samt lokalsamverkan. Vad gäller utlysning anges att myndigheterna ska dela information med varandra kring utlysningsplaner och proces- ser, samt specifikt kring utlysningar inom kompetensförsörjnings- området för att hitta synergier och samarbeten. Samverkan kring utvärdering ska också ske med syftet att förstärka, förbättra och förändra det utvärderingsarbete som myndigheterna bedriver kopp- lat till respektive fond. En utpekad kontaktperson per område utses för att styra upp och genomföra samverkan.133 ESF-rådet är samman- kallande för myndighetsövergripande134 nätverk rörande förenklade kostnadsalternativ och upptäckt av dubbelfinansiering. Tillväxtverket är utpekad ansvarig för att samordna kommunikations- och synlig- hetsarbete för fonderna under det gemensamma regelverket.135
Olika företrädare för Tillväxtverket och ESF-rådet anger i inter- vjuer med utredningen att samverkan mellan myndigheterna fungerar
1322 § andra punkten förordningen (2007:907) med instruktion för Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige samt 6 § första punkten förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket. Tillväxtverket ska enligt samma paragraf även verka för samordning av det natio- nella och de regionala programmen för Europeiska regionala utvecklingsfonden, de Interreg- program som förvaltas av en svensk myndighet och det nationella programmet för Fonden för en rättvis omställning.
133Överenskommelse om samverkan mellan Tillväxtverket och Svenska ESF-rådet, dnr Till- växtverket Ä 2022-5967, dnr ESF-rådet 2022/00854.
134Avser förvaltning av samtliga fonder som lyder under CPR.
13516 § förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
bra men att dagens organisation och styrning inte fullt ut ger dem för- utsättningar att samordna fondhanteringen på ett sätt som kan skapa komplementaritet och synergier mellan fonderna. De uppger att sam- ordningen mellan fonderna i stor utsträckning är beroende av vilja och intresse i den regionala myndighetsorganisationen.
Den samverkan och samordning mellan fonderna och förvaltande myndigheter som efterfrågades av kommissionen och regeringen under föregående programperiod har fått ett visst genomslag. Exempelvis genom ett antal gemensamma informationsaktiviteter och arbetet i gemensamma arbetsgrupper kring kommunikation och utvärdering. Myndigheterna uttrycker själva att samverkan fungerat bra samtidigt som de i likhet med företrädare från regionalt håll riktar kritik mot förutsättningarna för att samordna fonderna på ett sätt som skapar synergier och komplementaritet. Motsvarande synpunkter kommer till uttryck i den tidigare nämnda deltidsutvärderingen av genom- förandeorganisationen i Sverige för programperioden 2014–2020. Där anges att det finns goda exempel på fondsamordning på regional nivå, men att det skiljer sig mellan regionerna och att förväntningarna är otydliga. Högsta prioritet är att förvalta och genomföra det egna programmet. Fondernas utlysning samordnas sällan tematiskt eller tidsmässigt, enligt utvärderingen.136
Företrädare för myndigheterna anger i den tidigare nämnda intern- revisionsrapporten att en försvårande omständighet för att få till en reell samordning är att de förberedande uppdragen från regeringen till ESF-rådet respektive Tillväxtverket om framtagande av program inför programperioden 2021–2027 kom med ett års mellanrum.137 Tillväxtverket fick sitt regeringsuppdrag om förberedelser inför den nya programperioden dagen efter att ESF-rådet lämnat in sitt pro- gramförslag. Detta har försämrat möjligheterna att synkronisera för- beredelsearbetet uppger myndigheterna.138 Programmen beslutades ungefär samtidigt under 2022.
136Utvärdering av ESI-fondernas genomförandeorganisationer, Slutrapport, Oxford research AB, 2017, s. 33 f.
137Uppdraget till ESF-rådet bestod av två delar där ESF-rådet under hösten 2019 redovisade en omvärldsanalys med preliminära prioriteringar samt ett programförslag den 1 april 2020. Tillväxtverket fick sitt regeringsuppdrag om förberedelser inför den nya programperioden den
2april 2020. Den 9 april 2020 fick ESF-rådet ett nytt regeringsuppdrag med innebörden att förbereda för att vara förvaltande myndighet och redovisningstjänst för ett nationellt social- fondsprogram för perioden 2021–2027.
138Internrevisionsrapport: Granskning av Svenska ESF-rådets och Tillväxtverkets samlokaliser- ing och samverkan, 2020, ESF dnr 2020/00479, Tillväxtverket dnr 2020-693.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
I rapporten anges det vidare finnas behov av mer samverkan inför och under programperioden 2021–2027 inom ett antal områden. Bland annat uppges kompetensinslagen i Eruf komma att kräva en ökad sam- ordning om fonderna ska kunna komplettera varandra och dubbel- finansiering undvikas. Vidare vill man se samverkan av gemensamma förenklingsåtgärder, regeltolkningar, och framtagande av föreskrifter.139
Programmens inriktning med avseende på synergi och komplementaritet
ESF+, Eruf och FRO ska stödja det övergripande målet med sam- manhållningspolitiken. Utöver detta styr de fondspecifika förord- ningarna samt investeringsriktlinjer i landrapporterna inriktningen för programmen. Det finns vidare krav på särskild öronmärkning av medel inom respektive fond (avsnitt 3.3.2). Programmens utform- ning styrs därmed av stor mängd olika krav vad gäller inriktning och fördelning av medel på olika områden. På grund av detta finns det programområden där samordning mellan fonderna är nödvändig och synergier möjliga, medan andra områden och insatser inte förut- sätter detta eller erbjuder sådana möjligheter. Exempelvis finansieras inom Eruf insatser för bredbandsutbyggnad vilket inte har några direkta kopplingar till finansiering från ESF+ av insatser för att minska risken för ekonomisk utsatthet för barn och vuxna.
I det svenska programmet för ESF+ anges komplementaritet och synergier kunna finnas mellan ESF+, Eruf och FRO inom program- området A1 som inbegriper kompetensutvecklingsinsatser för yrkes- verksamma individer samt programområdet D som finansierar insat- ser för att öka kapaciteten i den glesa geografin.140 Dessa insats- områden omfattar cirka 33 procent141 av de budgeterade fondmedlen för ESF+ under programperioden. I det svenska programmet för FRO anges kopplingar finnas mellan ESF+ och FRO-finansierade insat- ser för ökad kompetens och omskolning mot bakgrund av industrins omställning till klimatneutralitet.142 I de regionala Eruf-programmen
139Ibid, s. 10.
140C(2022)5827 Nationellt program för ESF+ 2021–2027, s. 25 och 49.
141Område A1 omfattar 27 procent och område D omfattar 6,5 procent av fondbudgeten 2021–2027. SV – Nationellt program för ESF+ 2021–2027, version 3.0.
142C(2022)6315, Nationellt program för Fonden för en rättvis omställning 2021–2027. Insat- ser inom FRO omfattar enbart tre NUTS-regioner, Gotland, Västerbotten och Norrbottens
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
anges beröringspunkter med ESF+ och insatser inom mål 1 Ett smar- tare Europa. I exempelvis Västsveriges program lyfts att programmen för ESF+ och Eruf skiljer sig åt genom att Eruf adresserar kom- petensförsörjningsfrågorna ur perspektivet att företagens konkur- renskraft ska stärkas medan utgångspunkten i ESF+ är att stärka in- dividernas kompetens och ställning på arbetsmarknaden. För att fonderna ska komplettera varandra på bästa sätt krävs en löpande dia- log i genomförandet av programmen.143
Slutsatser samordning och synergi
Förvaltningen av ESF+ respektive Eruf och FRO verkar under gemen- samma men också skilda förordningar och Sverige har valt att ha separata program för fonderna. Den största direkta skillnaden mel- lan Eruf, FRO och ESF+ är de två förstnämndas inriktning mot regional utveckling och omställning genom organisations- och struk- turomvandlande insatser och den sistnämndas inriktning mot indivi- der (avsnitt 4.4.3–4.4.4) och större delen av fondbudgeten har olika inriktningar utifrån hur programmen är utformade. Detta skapar naturliga begränsningar i förutsättningarna för synergier och behov av samordning vid genomförandet av programmen.
Samtidigt förutsätts att fonderna samordnas och kompletterar varandra såväl som avgränsas där det finns förutsättningar respektive risker. Detta förutsätter i sin tur en utvecklad samordning och samverkan mellan ansvariga myndigheter. Förvaltande myndigheter, stödmottagare och andra intressenter bedömer att förutsättningarna för och behovet av samverkan och samordning har stärkts under pro- gramperioden 2021–2027. Detta som en följd av Eruf:s och FRO:s möjlighet att finansiera kompetenshöjande och omskolande insatser med koppling till kompetensutveckling. På lokal och regional nivå uttrycks frustration över att Eruf och ESF+ inte ges förutsättningar att användas tillsammans. Utveckling av organisation och individ ses av dessa aktörer inte som separata perspektiv utan som två sidor av samman mynt där insatser kan komplettera varandra.
län. Vad gäller kompetenshöjande insatser inom ramen för FRO omfattar dessa enbart insatser kopplat till klimatomställningen för stålindustrin i Norrbottens län och metallindustrin Väster- botten.
143C(2022)7813, Program för Europeiska regionala utvecklingsfonden för Västsverige 2021–2027, s. 35.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
En stor andel av stödmottagarna är aktörer som kommer i kon- takt med båda fonderna (se avsnitt 4.4.3–4.4.5). I dialogen med före- trädare för regioner och företag144 och i utvärderingar145 har det framförts en uppfattning att myndigheternas bedömningar rörande förutsättningar som anges i CPR såväl som andra regelverk såsom statsstödsregelverket skiljer sig åt mellan fonderna såväl som mellan de regionala programområdena. Om tolkningen av regelverket skiljer sig åt inom och mellan olika myndigheter utgör detta en risk för rätts- säkerheten. Utredningen anser vidare att det är en central aspekt för ändamålsenligheten och effektiviteten i vilken mån dagens förvalt- ningsstruktur förmår att fullt ut skapa enhetliga förutsättningar av- seende regler och villkor liksom för ansökan och uppföljning. De aktörer som primärt kommer i kontakt med enbart en av fonderna ser naturligt inget behov av ökad samordning mellan fonderna i genom- förande eller förvaltningen.
De aktuella förvaltande myndigheterna har som återgivits ovan genom olika former av samverkan arbetat för att minska risken för skillnader i tolkning av gemensamma regelverk, öka upptäckten av regelöverträdelser samt omotiverade skillnader i utformningen av stöd- villkor. Utifrån redogörelsen ovan gör utredningen bedömningen att det finns vissa grundläggande begränsningar avseende detta som är svår att överbrygga i den nuvarande förvaltningsstrukturen.
6.4.6Låg nyttjandegrad
Utredningen ska enligt direktiven överväga hur förslagen kan utfor- mas så att Sveriges möjligheter att ta emot medel i form av utbetal- ningar från EU-budgeten värnas och stärks. Utnyttjar inte Sverige de fondmedel som vi har möjlighet att besluta om, kan detta ses som en indikation på bristande effektivitet i systemet.
144Intervju med Företagarna 2023-09-07.
145Effektutvärdering av det nationella socialfondsprogrammet programperioden 2014–2020, Sweco, 2021, s. 34
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
Socialfonden
Bokslut har ännu inte gjorts för den föregående programperioden. Den sista utbetalningen kommer att ske under 2024. Till och med september 2023 har ESF-rådet i genomsnitt för samtliga regioner och programområden beslutat om cirka 88 procent av total program- budget (figur 6.12) och betalt ut cirka 75 procent.
Figur 6.12 Andel beslutade ESF-medel av total ram 2014–2020
Till och med september 2023
Källa: ESF-rådet.
I en utvärdering av ESF-programmets effekter som togs fram 2020 konstateras att det är skillnader mellan beslutade respektive andelen godkänt och utbetalat stöd. Det vill säga att ESF-rådet har beslutat om projekt med budgetar till en högre nivå än vad som sedan upp- arbetats och godkänts och utbetalats. Budgeterade kostnader god- känns och betalas löpande på basis av projektens ansökningar om utbetalningar som skickas till ESF-rådet. Utan dessa ansökningar kan stöd inte godkännas och betalas ut till projekten. Enligt rapporten har ESF-rådets ledning angivit att flödet av ansökningar om utbetal- ningar varit lägre än myndigheten har räknat med och den låga andelen godkänt och utbetalat stöd per oktober 2020 är en källa till oro för myndigheten. Myndigheten anger vidare att det inte enbart är flödet som orsakar ett lägre fond- och anslagsutnyttjande än planerat
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
utan att projekten de facto inte visat sig upparbeta de kostnader som de budgeterat för, vilket har lett till återföringar till ESF-rådet.146
Myndigheten gör i budgetunderlaget för 2023–2025 bedömningen att den inte kommer att använda alla medel som finns till förfogande inom socialfonden 2014–2020. Skälen till detta anges vara att valuta- kursen höjdes sent i programperioden, vilket medförde att mer medel i svenska kronor tillfördes fonden i ett sent skede. ESF-rådets be- myndiganderam för att inteckna framtida medel har inte medgivit överutnyttjande av programmet vilket är en möjlighet andra länder använder. Dessutom tillkom 2,9 miljarder kronor i och med insat- serna för React-EU, ett tillskott som motsvarade en ökning av EU- medlen med mer än en tredjedel. Vidare uppger myndigheten att genomförandet av fonden har påverkats av Arbetsförmedlingens reformering och av Arbetsförmedlingens anvisning av deltagare till projekten.147 Flytten av huvudkontoret till Gävle under 2019 uppges också ha lett till behov av nyrekrytering av personer till den natio- nella enheten, vilket påverkat effektiviteten i handläggningen negativt under en period. Enligt en uppskattning från ESF-rådet i oktober 2023 bedöms nyttjandegraden för ESF-programmet landa på knappt 90 procent av total programbudget. Utöver detta kan vissa återflöden förekomma genom att en viss andel beslutade medel inte kommer att godkännas och utbetalas i slutändan. En prognos på 88 procent innebär att drygt 1 miljard kronor av de budgeterade EU-medlen från ESF-fonden 2014–2020 inte kommer att nyttjas.148 För program- perioden 2007–2013 låg nyttjandegraden på 99,9 procent mätt i svenska kronor.149
ESF-fondens nyttjandegrad i Sverige vad gäller beslutade medel i relation till planerad programbudget låg i september 2023 under EU- snittet. Utbetalade medel som andel av beslutad programbudget låg något under EU-snittet, se figur 6.13.
146Utvecklingen i det nationella socialfondsprogrammet för investering för tillväxt och syssel- sättning, Svenska ESF-rådet, 2020:3 samt årsredovisning Svenska ESF-rådet 2020, s. 12.
147Budgetunderlag för perioden 2023–2025, ESF-rådet.
148Sveriges budget för ESF var 2014–2020 cirka 1,8 miljarder EUR eller 16,7miljarder kronor räknat på växelkursen 9.30 SEK /EUR. Av detta är cirka 10 miljarder kronor EU-medel.
149Socialfonden i Sverige 2007–2013, Slutrapport, ESF-rådet 2016, dnr 2016/00602, s. 5.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
Figur 6.13 Andel beslutat respektive utbetalt av respektive lands ESF-programbudget
Till och med September 2023
Källa: Open Data Portal for the European Structural Investment Funds .
Att andra länder i större utsträckning än Sverige fram till nu har beslutat och betalt ut mer fondmedel som andel av sin beslutade pro- grambudget är ett faktum som delvis förklaras av växelkursen. Ytter- ligare en förklaring är att många länder överallokerar medel till projekt utifrån antaganden att inte alla beslutade medel kommer att upparbe- tas och utbetalas. Den typen av risktagande kan svenska förvaltande myndigheter inte göra på samma sätt, bland annat på grund av regel- verket för beställningsbemyndiganden. I de fall som medlemsstaternas utbetalningar är högre än 100 procent av programbudgeten förblir det tillgängliga EU-beloppet oförändrat.
Regionalfonden
Utnyttjandet av medel från regionalfonden i termer av andel beslu- tade medel som andel av total budgetram ligger på cirka 96 procent i genomsnitt för de olika programmen, fram till december 2023 (figur 6.14). Av dessa har drygt 90 procent betalts ut. Sista datum för
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
projekten att lämna in sina slutredovisningar är oktober 2023 och den sista utbetalningen kommer att ske i första kvartalet 2024.
Figur 6.14 Andel beslutade Eruf-medel av total ram 2014–2020
Till och med december 2023
120%
100%
80%
60%
40%
20%
0%
Källa: Tillväxtverket.
Myndigheten bedömer att den slutgiltiga nyttjandegraden kommer att ligga på cirka 95–96 procent. Om utfallet motsvarar 95–96 pro- cent innebär det att cirka 350–450 miljoner kronor av den totala budgeten för Eruf-medel inte kommer att nyttjas.150 Förvaltande myndighet uppger att det primära skälet till att cirka 10 procent av fondmedlen ännu inte betalats ut och att hela tilldelningen troligtvis inte kommer att nyttjas, är att regionalfonden tillfördes medel sent i programperioden, via React-EU. Dessa medel, drygt 730 miljoner kronor151, tillfördes det nationella regionalfondsprogrammet under 2021. Även den förändrade valutakursen anges som skäl till att hela budgeten för Eruf inte bedöms gå åt. Vidare kom programperioden 2014–2020 i gång sent, det vill säga beslut om medel har legat relativt sent i programperioden. Förutsättningarna för att hantera eventuella återföringar påverkas av detta. Programperioden 2007–2013 uppgick
150Beräkning baserad på en budgetram för EU-medel 9 148 miljoner kronor. Räknat på växel- kurs 9,30 kronor, enligt förordningen (1999:710) om valutakurs vid stöd från EU:s struktur- och investeringsfonder.
151Prop. 2023/24:1, Utgiftsområde 19, s. 23.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
den slutliga nyttjandegraden till 98–99 procent. Skälen till att nytt- jandegraden var högre för den programperioden anges vara att medels- besluten låg tidigare i programperioden. Eventuella återföringar kunde därmed ingå i en kommande utlysning.
Myndigheten konstaterar att arbetet med programperioden 2021– 2027 kommit i gång relativt sent, delvis som en följd av att fyra av de nio regionalfondsprogrammen godkändes av kommissionen först i november 2022. Det faktum att mycket medel tillfördes sent i den föregående programperioden har också lett till att Tillväxtverket upp- lever en viss mättnad och att söktrycket inom vissa programområden i de första utlysningarna inom ramen för programperioden 2021–2027 varit relativt låga.
I jämförelse med andra medlemsländer hade Eruf fram till septem- ber 2023 nått en lägre nyttjandegrad vad gäller beslutade medel men en högre nyttjandegrad vad gäller utbetalningar än genomsnittet i EU, se figur 6.15.
Figur 6.15 Andel beslutat respektive utbetalt av respektive lands Eruf-programbudget
Till och med September 2023
Källa: Open Data Portal for the European Structural Investment Funds .
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
Slutsatser låg nyttjandegrad
Datan som redogörs för ovan visar att Sverige har en lägre nyttjande- grad för ESF-medlen relativt andra länder och fonder. Skälen till detta uppger ESF-rådet vara ett resultat av ett antal faktorer som ligger utanför myndighetens kontroll. Utredningen har ingen infor- mation som motsäger de skäl som uppges, men anser att nyttjande- graden för ESF-medlen bör ses som indikator på att det behövs åt- gärder för att värna utbetalningarna av EU-medel till Sverige. Mot- svarande utmaningar med valutakursförändringar och medel sent i programperioden är också aktuella för Eruf där nyttjandegraden en- ligt nuvarande prognoser ligger högre.
Att notera är de relativt stora skillnaderna mellan regioner såväl som programområden vad gäller intecknade respektive beslutade medel. Skillnaderna mellan regionerna är inte lika framträdande för Eruf som för ESF, men de finns där. Av datan som presenteras i av- snitt 6.4.8 om de regionala strukturfondspartnerskapen går det också att dra slutsatsen att söktrycket är olika högt i olika regioner och för olika programområden. Det visar sammantaget på behovet av flexi- bilitet, dels vad gäller förutsättningar att kunna flytta medel mellan regioner, dels mellan programområden. Dessa förutsättningar är i dag bristfälliga bland annat på grund av hur EU- förordningarna är utformade men vissa delar, som antalet program, är något som Sverige som medlemsland själva har förutsättningar att bestämma över.
Exemplet med tillkommande medel under programperioden som genom React-EU, RRF och Brexitjusteringsreserven, visar även det på behovet av flexibilitet. Då det inte med säkerhet går att förutse hur kraven på eventuellt nya instrument och program kommer att se ut behöver flexibilitet finnas i förvaltningsorganisationen samt pro- grammens utformning. Att med kort varsel kunna lysa ut medel, mobi- lisera sökanden och besluta om medel utan att tumma på rättssäker- het och effektivitet kräver en organisation som kan växla upp snabbt och en programmering som möjliggör att medel kan fördelas dit de bäst behövs och till projekt med hög kvalitet.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
6.4.7Vissa utmaningar med många regionalfondsprogram
För programperioden 2014–2020 hade Sverige åtta regionala och ett nationellt program för Eruf inom målet för investeringar för syssel- sättning och tillväxt samt ett nationellt program för ESF. För inne- varande programperiod har Sverige samma mängd program som före- gående programperiod för Eruf och ESF+ samt ett tillkommande program för FRO.
EU-regelverken ställer en rad krav på de program som medlems- staternas inrättar. Det svenska upplägget med förhållandevis många regionalfondsprogram medför följaktligen merarbete i förhållande till de enklare upplägg som finns i exempelvis Danmark och Finland,152 eller i relation till ESF+. Det handlar dels om utarbetande och god- kännande av programmen, som renderar mycket arbete för regio- nerna såväl som förvaltande myndighet, dels om vilka funktioner som krävs för att uppfylla unionens förvaltnings- och kontrollsystem. Detta gäller exempelvis de EU-rättsliga kraven på årlig prestations- översyn, slutlig prestationsrapport och utvärdering av programmen.153 När det gäller systemutveckling behöver det finnas en modul för varje program. Som anges i avsnitt 6.4.4. finns det indikationer på att pro- grammeringen av Eruf är mer kostsam än programmeringen av ESF under den föregående programperioden. Då antalet Eruf-program är oförändrat ser utredningen ingen anledning att anta att förhållandet är annorlunda denna programperiod. Utöver kostnader kopplat till programmering och hantering av nio program skapar systemet ut- maningar för ändamålsenligheten. Helhetssynen på vad regionalfon- den ska åstadkomma liksom förutsättningarna för att få en samlad uppföljning av resultaten av fonden försvåras. Även i de delar där olika regionala program har samma mål, utmaningar och indikatorer för uppföljning av resultaten, kan sättet att räkna skilja sig åt. Detta försvårarar jämförbarheten mellan programmen.
Flexibiliteten i dagens system med nio regionalfondsprogram är begränsad och de nio programmen skapar vissa inlåsningseffekter. Det finns viss möjlighet till samfinansiering av projekt mellan de olika programområdena förutsatt att nyttan kan styrkas för det program som finansierar projektet och att strukturfondspartnerskapen väljer
152Här kan nämnas att Danmark har totalt tre program för Eruf, ESF+ och FRO, alltså ett pro- gram per fond, medan Finland – med undantag för Åland – har ett gemensamt program för samtliga tre fonder.
153Se bland annat artiklarna 41–44 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
att prioritera satsningen. Att omfördela medel mellan programområden kräver omförhandling och godkännande av kommissionen. Under programperioden 2014–2020 skedde inga omfördelningar eller för- sök till omfördelning. Om programbudgeten i ett programområde närmar sig fullt utnyttjande kan man därför behöva säga nej till pro- jekt som hade kunnat finansieras inom ramen för ett enda nationellt program. Enligt utfallet av ärenden som redogörs för i figur 6.14 ser
viatt vissa regionala program har en lägre sökandegrad. För den inne- varande programperioden finns utbetalningsmål under programperio- dens gång, mål som är satta per program. Uppnås inte dessa går pro- grammet miste om medel. Givet ett förhållandevis lågt söktryck för vissa regionala program (se avsnitt 6.4.6) bör detta ses som en ut- maning som skulle kunna undvikas om utbetalningsmålen var satta på ett program i stället för nio olika.
I kontakter med företrädare för regionerna har det framkommit att dessa föredrar strukturen med regionala program före ESF-model- len med regionala handlingsplaner. De anger att inflytandet över in- riktningen blir svagare med handlingsplaner och att matchningen av insatser mot de regionala och lokala utmaningarna därmed uppfattas som sämre. En utmaning med både regionala program och hand- lingsplaner som lyfts är att dessa inte längre är helt aktuella när de ska implementeras. Det är över sju år mellan det att programmen och handlingsplanerna skrivs och programperiodens slut. Detta faktum förutsätter att program och handlingsplaner är flexibla då förutsätt- ningarna förändras under programtidens gång.
Utredningen bedömer att programstrukturen för Eruf leder till direkta såväl som indirekta kostnader för hanteringen av fonden. Dessutom blir systemet svårt att överblicka och följa upp. Program- men behöver skapa utrymme för anpassning till förändrade förutsätt- ningar under programtidens gång. Det är centralt med ett regionalt och lokalt inflytande över hur Eruf såväl som ESF+ medel ska riktas för att motsvara de regionala och lokala behoven och utmaningarna. Det gäller oaktat om metoden för att åstadkomma ett sådant inflyt- ande är handlingsplan eller program.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
6.4.8De regionala strukturfondspartnerskapens roll och konstruktion
Strukturfondspartnerskapen ska bidra till en regional förankring för användningen av EU-medel. Den rättsliga konstruktionen med struk- turfondspartnerskap följer inte direkt av EU-rättsliga krav. Upplägget får snarast ses som Sveriges sätt att genomföra EU-rätten i en natio- nell kontext. Systemet har dock varit föremål för kritik såväl nationellt som från EU. I april 2020 publicerade Riksrevisionen en rapport som behandlar systemet med strukturfondspartnerskap och frågan om det ger förutsättningar för ett effektivt genomförande av strukturfonds- program i Sverige154. Riksrevisionens granskning visar att det finns problem med det nuvarande systemet och att dessa problem samman- taget medför att förutsättningarna för ett effektivt genomförande av strukturfondsprogrammen brister.155 Riksrevisionens rapport för- anledde ett tillkännagivande från riksdagen.156 Sedan dess har en rad åtgärder som har bäring på kritiken vidtagits. Bland annat innehåller den nya förordningen om förvaltning av program för vissa EU-fon- der vissa förtydligande bestämmelser angående strukturfondspart- nerskapen. Även den del av utredningens uppdrag som avser frågan om de regionala strukturfondspartnerskapen utgör en del i arbetet med att åtgärda de utmaningar och problem som har identifierats med systemet.157
Det bör också nämnas att även kommissionens revisorer uttryckt kritik mot systemet med strukturfondspartnerskap. Den mest långt- gående kritiken framfördes så sent som i december 2023 i samband med regelefterlevnadsrevisionen av ESV:s granskning av Eruf:s natio- nella och regionala program för programperioden 2014–2021.158 Kom- missionens revisorer anförde då att omständigheten att den förvaltande myndigheten är bunden av strukturfondspartnerskapens prioriteringar inte är förenligt med det EU-rättsliga regelverk avseende förvaltande myndighets roll och ansvar samt att detta behöver åtgärdas.
154Regionala strukturfondspartnerskap – ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel?, Riksrevisionen, RIR 2020:10.
155Ibid s. 5 ff. Det bör nämnas att bland annat SKR har invänt mot en del av den kritik som framfördes i Riksrevisionens rapport. Även SKR välkomnade dock en utredning av alternativa system för hanteringen av strukturfondsmedel, se SKR:s skrivelse ”Riksrevisionens granskning av de regionala strukturfondspartnerskapen” 2020-09-18, ärende nr 20/00872.
156Se rskr. 2020/21:173 samt bet. 2020/21:NU12.
157Dir 2021:109.
158EPM Review of the work of audit authorities/Compliance Audits (2014–2020) – Final Audit Report, (2023)8797805 – 21/12/2023, European Commission.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
Nedan redogörs för huvudpunkterna i den kritik som har riktats mot systemet med strukturfondspartnerskap och de problem med konstruktionen som utredningen i övrigt har identifierat.
Oklar roll- och ansvarsfördelning
Systemet för fördelning av EU-medel är komplext och innefattar ett stort antal aktörer. Detta gäller även den del som rör strukturfonds- partnerskapen. Konstruktionen med strukturfondspartnerskap är ovanlig eftersom beslutsprocessen är uppdelad mellan partnerskapen och de förvaltande myndigheterna. Systemets utformning ökar enligt Riksrevisionens rapport risken för samordningssvårigheter och oklar- heter kring ansvarsfördelning.159
En central fråga är vilken roll strukturfondspartnerskapen ska ha i systemet. Bland strukturfondspartnerskapen finns olika uppfatt- ningar om hur projektens budgetar och budgetramar ska hanteras, men också i synen på hur själva utlysnings- och handläggningspro- cessen ska genomföras. Flera sekreterare för strukturfondspartner- skapen är av uppfattningen att partnerskapen har en viktig roll vid mobilisering av sökanden inför och efter utlysningarna.160 Detta är dock inte uppgifter som enligt lagen om strukturfondspartnerskap ska utföras av strukturfondspartnerskapen. I Riksrevisionens rapport påpekas också att partnerskapen i vissa fall har förväntningar på det egna uppdraget som inte svarar mot den uppgift de har enligt lag- stiftningen.161
Otydligheterna avseende roll- och ansvarsfördelning innebär att det ibland är oklart i vilken egenskap en viss person agerar. Detta gäller främst förhållandet mellan regionerna och partnerskapen. Som exempel kan nämnas framtagande av underlag för partnerskapens bedömning. I vissa partnerskap är det presidiet eller utskottet och sekreteraren som tar fram ett förslag till prioritering. Många av partnerskapens ordförande och sekreterare har emellertid befattningar eller förtro- endeuppdrag inom regionerna. Det gör att det ibland är oklart i vil-
159Regionala strukturfondspartnerskap – ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel?, Riksrevisionen, RIR 2020:10, s. 34 ff.
160Uppgifter till utredningen i möten under hösten 2022 med enskilda sekreterare för struktur- fondspartnerskapen.
161Regionala strukturfondspartnerskap – ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel?, Riksrevisionen, RIR 2020:10, s. 36.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
ken egenskap de har varit med och tagit fram det aktuella förslaget.162 Bortsett från att ett komplext system kan upplevas som svårför- ståeligt, och i förlängningen mindre legitimt, riskerar detta att skapa oklarheter kring ansvarsfördelningen.
Strukturfondspartnerskapens juridiska konstruktion
I samband med införandet av det nuvarande systemet invände flera remissinstanser att den bakomliggande förordningen, EU:s förord- ning (EG) nr 1083/2006163, inte tillät att den förvaltande myndig- hetens uppgifter begränsas genom att strukturfondspartnerskapen får fatta bindande beslut om prioriteringar.164 I propositionen anfördes emellertid att en sådan konstruktion var tillåten eftersom det enbart var de förvaltande myndigheterna som skulle ansvara för besluts- fattandet.165
Upplägget att låta andra organ än de förvaltande myndigheterna avgöra vilka sökanden som ska tilldelas medel avviker från EU- förordningens formulering om att de förvaltande myndigheterna ska välja ut insatser. Förordningstexten är dock i denna del kortfattad. När de EU-rättsliga reglerna, som i det här fallet bygger på att med- lemsstaterna själva kan organisera sin förvaltning utifrån sina förut- sättningar och traditioner, brukar man tala om en princip om insti- tutionell autonomi. Det innebär att medlemsstaterna som utgångs- punkt kan använda sig av sina ordinarie förvaltningsorganisationer och organisera sin förvaltning utifrån sina förutsättningar och tradi- tioner vid genomförandet av EU-rättens institutionella regleringar.166 Mot bakgrund av detta skulle regleringen i den aktuella EU-förord- ningen kunna anses ge utrymme för nationella variationer när det gäller beredningen av de förvaltande myndigheternas beslut.167 Frågan har emellertid varit föremål för diskussion. Upplägget har tidigare godtagits av kommissionen, trots att det varit föremål för regelbundna och omfattande granskningar. I regelefterlevnadsrevisionen av ESV:s granskning av Eruf:s nationella och regionala program för program-
162Ibid s. 42.
163Förordningen 1083/2006 om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklings- fonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden.
164Prop. 2006/07:92, s. 7 f.
165Ibid, s. 8 f.
166Reichel, J. och Wenander, H., Europeisk förvaltningsrätt i Sverige, Stockholm 2021, s. 58 ff.
167Se även Wenanders rättsutlåtande avseende frågan, se bilaga 4 till betänkandet.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
perioden 2014–2021168, daterad i slutet av december 2023, framförde kommissionens revisorer emellertid kritik mot det faktum att den förvaltande myndigheten är bunden av strukturfondspartnerskapens prioriteringar och att det reella beslutsfattandet följaktligen sker hos de fristående strukturfondspartnerskapen och inte hos den förvaltande myndigheten. Revisorerna rekommenderar i revisionsrapporten ESV att uppmana de förvaltande myndigheterna att vidta åtgärder för att säkerställa att de svarar för det faktiska beslutsfattandet under inne- varande programperiod. Revisorerna nämner bland annat att en poten- tiell lösning hade varit att strukturfondspartnerskapen blir förmed- lande organ.169
Det bör vidare framhållas att strukturfondspartnerskapens struk- tur framstår som ovanlig och svårhanterlig även ur ett nationellt per- spektiv. Anledningen till detta är bland annat att strukturfondspart- nerskapen enligt förarbetena är privaträttsliga organ, men trots det har stora likheter med förvaltningsmyndigheter.170 Propositionen till regleringen utgår från att konstruktionen inbegriper överlämnande av förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning. För över- lämnande av förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning till annan än en kommun krävs enligt 12 kap. 4 § andra stycket reger- ingsformen stöd i lag.171 Förarbetena utgår alltså från att struktur- fondspartnerskapen är privata organ där krav på lagstöd föreligger. Strukturfondspartnerskapen har genom sin roll och konstruktion stora likheter med förvaltningsmyndigheter, men propositionsuttalan- den brukar vanligtvis tillmätas stor betydelse. Det finns därför anled- ning att utgå från kategoriseringen i förarbetena.
Konstruktionen med regionala strukturfondspartnerskap inne- bär således att ett privaträttsligt organ fattar beslut som har bindande verkan för två förvaltningsmyndigheter, Tillväxtverket och ESF- rådet. Detta är en ovanlig lösning i svensk rätt, bland annat eftersom ett privaträttsligt organ inte omfattas av samma kontroll och gransk- ning som en förvaltningsmyndighet. Som exempel kan nämnas att reglerna om handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheter och övriga bestämmelser i förvaltningslagen samt myndighetsför- ordningen (2007:515) inte är tillämpliga för privaträttsliga organ.
168EPM Review of the work of audit authorities/Compliance Audits (2014-2020) – Final Audit Report, (2023)8797805 - 21/12/2023, European Commission.
169Ibid, s. 26–28.
170Se även Wenanders rättsutlåtande avseende frågan, se bilaga 3 till betänkandet.
171Prop. 2006/07:92 s. 8.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
Strukturfondspartnerskapens prioriteringsarbete utgör en central del av en handläggningsprocess som i övrigt hanteras av två förvalt- ningsmyndigheter. Konstruktionen innebär att dessa myndigheter får stora svårigheter att garantera kvaliteten i den egna beslutsprocessen samt att möjligheterna till insyn och granskning av hanteringen av fond- medel begränsas. Detta påverkar rättssäkerheten i systemet negativt och kan få betydelse för möjligheterna att uppnå programmålen.
Jävsfrågor och opartiskhet
Regionernas och regionpolitikernas nära koppling till många av de projekt som partnerskapen ska prioritera medför att jävsproblema- tiken riskerar att bli omfattande. I Riksrevisionens rapport framfördes kritik mot hanteringen av jäv och intressekonflikter i partnerskapen. Det framkom bland annat att reglerna om jäv i förvaltningslagen inte följdes172, att partnerskapen inte hade reviderat sina arbetsordningar till följd av de skärpa jävsbestämmelser som infördes 2018 samt att det förekom att arbetsordningar hänvisade till den obsoleta kommunal- lagen (1991:900)173.174 Som en följd av rapporten har flera struktur- fondspartnerskap vidtagit åtgärder och exempelvis reviderat sina arbetsordningar.175 ESF-rådet och Tillväxtverket upplever dock fort- farande att problemen med jäv och intressekonflikter är omfattande och att de åtgärder som har vidtagits har varit otillräckliga. Myndig- heterna framhåller också att den starka kopplingen mellan partner- skapens ledamöter och vissa av projekten gör det svårt, för att inte säga omöjligt, att fullt ut beakta reglerna om jäv.176
Under senare år har även kommissionens revisorer uppmärksam- mat frågan om hur strukturfondspartnerskapen hanterar potentiella intressekonflikter och framfört kritik mot den nuvarande ordningen.177 Bland annat framhölls i den senaste regelefterlevnadsrevisionen be-
172Se 4 § lagen om strukturfondspartnerskap med hänvisning till 16–18 §§ förvaltningslagen beträffande vilka jävsregler som gäller för de regionala strukturfondspartnerskapen.
173Den äldre lagstiftningen, kommunallagen (1991:900), upphörde att gälla den 1 januari 2018 när kommunallagen (2017:725) trädde i kraft.
174Regionala strukturfondspartnerskap – ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel?, Riksrevisionen, RIR 2020:10, s. 49 f.
175Även regeringen har med anledning av denna kritik vidtagit åtgärder, bland annat i form av förtydligande av regleringen i den ovan nämnda förordningen om förvaltning av program för vissa EU-fonder.
176Uppgifter lämnade vid möte med ESF-rådet och Tillväxtverket under oktober 2022.
177EPM Granskning av revisionsmyndigheternas arbete/Regelefterlevnadsrevision 2014–2020, slutlig rapport, ares (2022)5682095 10/08/2022, Europeiska kommissionen.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
träffande ESV:s granskning av ESF för programperioden 2014–2021 att man instämde i den kritik som Riksrevisionen framfört om part- nerskapens hantering av jävsfrågor. Revisorerna anförde vidare att revisionsmyndigheten, alltså ESV, borde kräva att den förvaltande myndigheten inför ett förfarande som säkerställer att ledamöter i ur- valskommittéer – det vill säga partnerskapen – i samband med bland annat projekturval lämnar förklaringar om eventuella intressekon- flikter. Därutöver uppmanades den förvaltande myndigheten att vidta åtgärder för att införa en systematisk riksbedömningsprocess med avseende på intressekonflikter.178
Likabehandling och bristande transparens
Långt ifrån alla strukturfondspartnerskap har riktlinjer för hur prio- riteringen av projekt ska gå till och ett återkommande problem har varit att prioriteringen många gånger förefaller styras av en önskan att åstadkomma en jämn geografisk fördelning av stöd inom regio- nen.179 Detta riskerar att leda till att det inte är de projekt som har bäst förutsättningar eller mest potential som prioriteras, utan att det i stället är vem som är sökande eller var projektet ska bedrivas som är avgörande. Som Riksrevisionen påpekat leder detta till en försäm- ring av möjligheterna att uppfylla målen och syftet med strukturfonds- programmen.180
Att det saknas riktlinjer för utifrån vilka kriterier partnerskapen ska prioritera innebär att allmänhetens möjligheter till insyn i part- nerskapens beslutprocess begränsas. Dessutom ger partnerskapens motiveringar till prioriteringarna sällan någon egentlig information om på vilka grunder de gjort sin bedömning. I 2 kap. 16 § förord- ningen om förvaltning av program för vissa EU-fonder stadgas att strukturfondspartnerskapens yttrande ska innehålla en prioritering av de ansökningar som valts ut av den förvaltande myndigheten, att prioriteringen ska avse varje ansökan i dess helhet samt att det ska lämnas en motivering för varje prioritering. Av bestämmelsen fram-
178Ibid, s. 16 f.
179Utredningen har fått information om detta både i samband med intervjuer av sekreterare i strukturfondspartnerskapen under hösten 2022 och vid samtal med ledamöter i SKR:s bered- ning om regional tillväxt under våren 2023.
180Regionala strukturfondspartnerskap – ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel?, Riksrevisionen, RIR 2020:10, s. 61. För en allmän diskussion om förhållandet mellan bestämmelserna om jäv och intressekonflikter i förvaltningslagen respektive 2018 års budget- förordning, se sista delen av Henrik Wenanders rättsutredning, bilaga 4 till betänkandet.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
går även att motiveringen för varje enskild prioritering ska innehålla en redogörelse för det samråd som skett med berörda regioner och en bedömning av hur ansökan uppfyller de mål som ställts upp i de riktlinjer för prioritering som framgår av strukturfondspartnerska- pets arbetsordning.181
Riksrevisionen kritiserade i sin rapport de bristfälliga motiver- ingarna och framhöll att detta inte bara är negativt för systemets trans- parens, utan också för lärandet i systemet.182 Även kommissionens revisorer har uppmärksammat problematiken och framhöll i ovan nämnda regelefterlevnadsrevision att partnerskapens utvärderings- protokoll inte innehåller tillräckligt detaljerad information om hur partnerskapet bedömt de aktuella projekten samt att detta medförde att dokumentationen av urvalet inte var transparent. Detta var en av de åtgärder som kommissionen uppmärksammade särskilt i rapporten och det framhölls att det var av stor betydelse att detta åtgärdades.183 Tidsfristen för detta sattes till två månader, men trots det menar både ESF-rådet och Tillväxtverket att motiveringarna fortfarande är undermåliga.184 Eftersom myndigheterna styrs av partnerskapens prio- riteringar använder de sig av partnerskapens motiveringar i sina be- slut. Att även myndighetsbesluten får bristande motiveringar kan ge upphov till tvivel angående huruvida de är väl underbyggda, vilket på- verkar rättssäkerheten negativt.185
Reellt inflytande och regional förankring
Många regioner har inrättat egna forum för regional förankring av sitt yttrande över ansökningarna om EU-medel. Dessa sammanslutningar kan likna strukturfondspartnerskapen, men omfattar ofta endast aktö- rer inom det egna länet.186 Exempel på sådana forum finns i bland annat Region Jämtland Härjedalen, Region Västernorrland, Småland och öarna samt Skåne-Blekinge. Dessa forum ger regionala aktörer möjlighet att komma med synpunkter redan innan strukturfondspart-
181Det bör noteras att regleringen förtydligades genom antagandet av förordningen om för- valtning av program för vissa EU-fonder som trädde i kraft i september 2022.
182Regionala strukturfondspartnerskap – ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel?, Riksrevisionen, RIR 2020:10, s. 61.
183Regionala strukturfondspartnerskap – ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel?, Riksrevisionen, RIR 2020:10, s. 13.
184Uppgifter lämnade av ESF-rådet och Tillväxtverket under oktober 2022.
185Regionala strukturfondspartnerskap – ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel?, Riksrevisionen, RIR 2020:10, s. 62.
186Ibid, s. 38.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
nerskapen har haft sammanträde. Partnerskapen är således inte den enda möjligheten för regionerna att påverka hur EU-medlen ska användas.
När det gäller stödet från Eruf, och i vissa fall även ESF+, är regionernas medfinansiering i de flesta fall avgörande för vilka pro- jekt som de facto blir av. Regionerna är därför ofta involverade i projekten och dess utformning redan innan de når partnerskapen. Detta innebär att prioriteringarna i många fall indirekt redan är gjorda när partnerskapen har sina sammanträden. Det är också van- ligt att regionerna driver egna projekt med stöd från fonderna under sammanhållningspolitiken. Det innebär att de är väl insatta i många av de projekt som ansöker om stöd långt innan ansökan behandlas formellt i strukturfondspartnerskapen. Övriga regionala aktörer, så- som representanter från civilsamhället, arbetsmarknadens parter och olika intresseorganisationer, har vanligtvis inte samma tidiga kopp- ling till projekten som de regionalpolitiker som ingår i partnerskapen. Att regionerna har ett starkt inflytande över hur EU-medlen ska användas innebär således att andra aktörers inflytande blir mindre.187
Vidare kan de projektansökningar som partnerskapen ska bedöma i vissa fall ställa höga krav på sakkunskap inom aktuellt område. Det är inte alltid som den kompetensen finns inom partnerskapet. I vissa fall hanteras detta genom att den tjänstemannen inom regionen som har hand om frågan som rör regionalt utvecklingsansvar (regionalt utvecklingsansvarig, även kallad RUA) förser partnerskapet eller sekretariatet med sakkunniga eller på annat sätt bidrar med extern kompetens, men här förefaller finnas stora regionala skillnader.188
Partnerskapens möjligheter att välja mellan olika projekt skiljer sig markant, både mellan olika delar av landet och olika delar av fondprogrammen. Detta är inget som nödvändigtvis beror på hur partnerskapen arbetar, men det har betydelse för hur de kan utföra sin uppgift och i vilken utsträckning EU-medlen används på ett ända- målsenligt sätt. Därutöver varierar söktrycket ofta under program- perioden.189 I tabellerna 6.8 och 6.9 anges antalet ansökningar, antalet avslag vid förvaltande myndighets laglighetsprövning samt utfallet vid strukturfondspartnerskapens prioritering av regionala ESF-medel re- spektive Eruf-medel för programperioden 20214–2020.
187Regionala strukturfondspartnerskap – ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel?, Riksrevisionen, RIR 2020:10, s. 60.
188Intervjuer med ESF-rådet och Tillväxtverket under oktober 2022.
189Regionala strukturfondspartnerskap – ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel?, Riksrevisionen, RIR 2020:10, s. 60.
SOU 2024:22Utmaningar med dagens förvaltning
Tabell 6.8 |
Antal ansökningar samt andel avslag och bifall avseende |
|
regionala ESF-medel för programperioden 2014–2020 |
|
|
|
|
|
|
|
Budget- |
Totalt antal |
Andel av- |
Antal ansök- |
Andel avslag |
Andel bifall |
Andel |
ansvarig |
ansökningar |
slag vid |
ningar som |
vid SFP:s |
av tot. antal |
avslag av |
region |
|
laglighets- |
prövas av |
prioritering1 |
ansökningar |
tot. antal |
|
|
prövning |
SFP |
|
|
ansökningar |
Mellersta |
|
|
|
|
|
|
Norrland |
51 |
10 % (5) |
46 |
22 % (10) |
71 % (36) |
29 % (15) |
Norra |
|
|
|
|
|
|
Mellansverige |
91 |
15 % (14) |
77 |
26 % (20) |
63 % (57) |
37 % (34) |
|
|
|
|
|
|
|
Skåne- |
|
|
|
|
|
|
Blekinge |
226 |
20 % (45) |
181 |
29 % (52) |
57 % (129) |
43 % (97 |
Småland och |
|
|
|
|
|
|
öarna |
156 |
26 % (40) |
116 |
30 % (35) |
52 % (81) |
48 % (75) |
|
|
|
|
|
|
|
Stockholm |
161 |
26 % (42) |
119 |
15 % (18) |
63 % (101) |
37 % (60) |
Västsverige |
322 |
29 % (92) |
230 |
37 % (84) |
45 % (146) |
55 % (176) |
Östra |
|
|
|
|
|
|
Mellansverige |
181 |
30 % (54) |
127 |
16 % (20) |
59 % (107) |
41 % (74) |
Övre Norrland |
127 |
26 % (33) |
94 |
29 % (27) |
53 % (67) |
47 % (60) |
|
|
|
|
|
|
|
Totalt: |
1 315 |
25 % (325) |
990 |
27 % (266) |
55 % (724) |
45 % (591) |
Källa: Egen bearbetning av statistik från ESF-rådet.
Anmärkning: I tabellen förkortas strukturfondspartnerskapen med beteckningen ”SFP”.
1Kolumnen anger andelen avslag av det antalet ansökningar som överlämnats till strukturfonds- partnerskapen för prioritering, alltså inte andelen avslag av det totala antalet inkomna ansökningar.
Tabell 6.9 Antal ansökningar samt andel avslag och bifall avseende regionala Eruf-medel för programperioden 2014–2020
Budget- |
Totalt antal |
Andel avslag |
Antal an- |
Andel avslag |
Andel bifall av |
Andel |
ansvarig |
ansökningar |
vid laglighets- |
sökningar |
vis SFP:s |
tot. antal |
avslag av |
region |
|
prövning |
som prövas |
prioritering1 |
ansökningar |
tot. antal |
|
|
|
av SFP |
|
|
ansökningar |
|
|
|
|
|
|
|
Mellersta |
|
|
|
|
|
|
Norrland |
334 |
11 % (38) |
296 |
34 % (102) |
58 % (194) |
42 % (140) |
Norra Mellan- |
|
|
|
|
|
|
sverige |
242 |
3 % (89 |
234 |
3 % (8) |
93 % (226) |
7 % (16) |
Skåne- |
|
|
|
|
|
|
Blekinge |
148 |
14 % (21) |
127 |
3 % (4) |
83 % (123) |
17 % (25) |
Småland och |
|
|
|
|
|
|
öarna |
176 |
4 % (7) |
169 |
0 |
96 % (169) |
4 % (7) |
Stockholm |
72 |
25 % (18) |
54 |
7 % (4) |
69 % (50) |
31 % (22) |
Västsverige |
133 |
20 % (26) |
107 |
1 % (1) |
80 % (106) |
20 % (27) |
Östra |
|
|
|
|
|
|
Mellansverige |
161 |
12 % (19) |
142 |
11 % (15) |
79 % (127) |
21 % (34) |
Övre Norrland |
318 |
9 % (30) |
288 |
14 % (41) |
78 % (247) |
22 % (71) |
Totalt: |
1 584 |
11 % (167) |
1 417 |
12 % (175) |
78 % (1 242) |
22 % (342) |
Källa: Egen bearbetning av statistik från Tillväxtverket.
Anmärkning: I tabellen förkortas strukturfondspartnerskapen med beteckningen ”SFP”.
1Kolumnen anger andelen avslag av det antalet ansökningar som överlämnats till strukturfonds - partnerskapen för prioritering, alltså inte andelen avslag av det totala antalet inkomna ansökningar.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
Det finns anledning att framhålla att Riksrevisionen i sin rapport gör bedömningen att genomförande av programmen präglas av en stark regional förankring i den bemärkelse att landets regioner har en stor roll i genomförandet. Det är dock inte strukturfondspartnerskapen som bedöms vara det främsta skälet till det. I stället är det den om- ständigheten att regionerna i dag har ansvar för det regionala tillväxt- arbetet i sina respektive län som framhålls som mest betydelsefullt i sammanhanget.190 Strukturfondspartnerskapens betydelse för det regionala inflytandet i dessa frågor kan även på denna grund ifråga- sättas.
Engagemang, handläggningstider och kostnader
Graden av engagemang bland partnerskapens ledamöter varierar en- ligt ESF-rådet och Tillväxtverket, vilket gör att förutsättningarna för partnerskapens arbete blir mycket personberoende.191 Det faktum att många av besluten i praktiken redan är tagna när partnerskapen ska prioritera har på sina håll medfört att ledamöternas engagemang har minskat.192 Detta leder till att flera partnerskap har haft svårt att samla tillräckligt många ledamöter för att vara beslutsföra. Det har förekommit att man har behövt ringa upp ledamöter som fått delta per telefon, eller till och med behövt ställa in möten.193 Allt detta bidrar ytterligare till att de regionala strukturfondspartnerskapens betydelse och inflytande minskar.
Eftersom partnerskapen ska vara delaktiga i hanteringen förlängs ESF-rådets och Tillväxtverkets handläggningsprocesser. Enligt myn- digheterna medför strukturfondspartnerskapens prioriteringsarbete en förlängning på omkring sex veckor. Detta innebär dels att projekt som skulle kunna komma i gång tidigare senareläggs, dels att hand- läggningsprocessen fördyras. Enligt uppgifter från myndigheterna kostar partnerskapen cirka 70 miljoner kronor per programperiod. De bekostas delvis av tekniskt stöd, så kallade TA-medel, men även av anslag från myndigheterna.194
190Regionala strukturfondspartnerskap – ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel?, Riksrevisionen, RIR 202:10, s. 59.
191Dessa uppgifter har bekräftats från flera håll, bland annat vid utredningens medverkan vid SKR:s beredning för regional tillväxt under våren 2023.
192Uppgifter lämnade vid möte med ESF-rådet och Tillväxtverket under oktober 2022.
193Regionala strukturfondspartnerskap – ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel?, Riksrevisionen, RIR 202010, s. 47 f.
194E-post från Tillväxtverket 2022-11-25.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
6.4.9Interregprogrammens hantering
Dagens rollfördelning
I likhet med hanteringen av övriga program med finansiering från Eruf har Interregprogram en förvaltande myndighet som ansvarar för att genomförandet av programmet sker effektivt och korrekt. Förvaltande myndighet fattar det formella beslutet om stöd till pro- jekt. Till skillnad från hanteringen av Eruf:s nationella och regionala program är det programmets styrkommitté eller övervakningskom- mitté som står för urvalet av insatser utifrån de projektansökning som kommer in.195 Det är den förvaltande myndigheten som skriver kontrakt, innehållande stödvillkor och skyldigheter, med godkända projekt och som sedan betalar ut stöd till dem. Ett gemensamt sekretariat hanterar mycket av det praktiska, dagliga genomförandet av programmen. Det är framför allt sekretariatet som har direkt kon- takt med projekten. Sekretariatet informerar om de finansieringsmöj- ligheter som finns inom programmet samt bereder projektansök- ningar inför beslut av förvaltande myndighet. Sekretariaten fungerar som projektrådgivare och stödjer även projekten i genomförandet. I de flesta av de program som Sverige omfattas av finns det utpekade kontaktpunkter. Dessa finns exempelvis vid regionerna. Tillväxtverket är särskilt utpekad kontaktpunkt för ett antal program.196 Kontakt- punkterna har till uppgift att sprida information samt ge stöd till och utveckling av projekt gentemot svenska intressenter.
Samtliga program har en övervakningskommitté som tillsammans med förvaltande myndighet ska säkerställa kvaliteten och effektivi- teten i genomförandet och i redovisningen av genomförandet. Kom- mittén har till uppgift att följa genomförandet av programmen och förvissa sig om att det görs effektivt och med en tillfredsställande kvalitet samt att se till att programmet uppnår sina mål. Kommitténs roll varierar mellan programmen. I vissa program prioriterar till ex- empel övervakningskommittén vilka projekt som ska beviljas stöd, medan prioriteringen delegerats till en eller flera styrkommittéer i andra program.
Av ovan redogörelser följer att ansvaret för urvals- och priori- teringsprocessen skiljer sig åt mellan Eruf:s nationella och regionala
195Artikel 22 i förordningen 2021/1059 om särskilda bestämmelser för målet Europeiskt terri- toriellt samarbete (Interreg).
1961 kap. 13 § förordningen om förvaltning av program för vissa EU-fonder.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
program respektive Interregprogram med avseende på förvaltande myndigheters såväl som övervakningskommitténs roll.197
Det regionala utvecklingsansvarets påverkan på ansvarsfördelningen
För fyra av de 12 program som Sverige deltar i ligger förvaltande myn- dighet i Sverige (se avsnitt 4.4.3.). Dessa fyra förvaltande myndig- heter har haft denna uppgift sedan en lång tid tillbaka.198 Tillväxtverket bildades 2009 av tidigare Nutek. Nutek förvaltade då ÖKS och an- svaret fördes över till det nystartade Tillväxtverket tillsammans med hanteringen av regionalfonden i övrigt. Ansvaret för förvaltningen av övriga Interregprogram låg då på aktuella länsstyrelser och ingen grundläggande förändring har gjorts sedan 2009.199
Det regionala utvecklingsansvaret är sedan 2019 överfört från länsstyrelserna till regionerna i samtliga län samt till Gotlands kom- mun (se avsnitt 4.5.11). Detta innebär förändringar i relation till tidigare organisation och ansvarssystem vad avser kopplingar till verk- samheten i övrigt på länsstyrelsen och synergier mellan verksam- hetsgrenar. Det faktum att länsstyrelserna inte längre har uppdrag att vara regionalt utvecklingsansvariga och därmed inte hanterar medlen för regional utveckling uppger förvaltande myndigheterna inte vara någon större utmaning eller en förlorad möjlighet för synergi med regionala satsningar. De förklarar detta med att Interreg handlar om gränsöverskridande utveckling och svenska regionala aktörers sam- spel med regionala aktörer i andra länder, varför regionalt utvecklings- ansvariga i Sverige bara är en av många aktörer som förvaltningen behöver ha kontakt med och relatera program och verksamhet till. Kontakterna med regionen uppges vidare vara goda.
Det förändrade uppdraget för länsstyrelserna i relation till regio- nalt utvecklingsansvar ser inte utredningen som en avgörande ut-
197Jfr artikel 73 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser och artikel 22 i för- ordningen 2021/1059 om särskilda bestämmelser för målet Europeiskt territoriellt samarbete (Interreg).
198Programmet Aurora förvaltas som tidigare angivits av länsstyrelsen i Norrbotten som var förvaltande myndighet till ett av de två program som slogs samman inför programperioden 2021–2027.
199Under programperioden 2014–2020 fanns programmen Interreg Nord och Interreg Botnia som förvaltades av länsstyrelsen i Norrbotten respektive Västerbotten. Dessa två program slogs inför programperioden 2021–2027 ihop till Interreg Aurora. Programmet förvaltas av länsstyrel- sen i Norrbotten.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
maning, men bedömer att det är en faktor som bör beaktas i över- vägandena kring en framtida organisations- och ansvarsfördelning.
Förutsättningar för samordning och synergier
Som angivits i avsnitt 4.4.3. har Tillväxtverket ett uppdrag att sam- ordna, förvalta och utveckla genomförandet av Eruf. I uppdraget ryms att myndigheten ska ge stöd till förvaltande myndigheter för Interreg exempelvis i bedömningar kring EU-regelverket, statsstödsfrågor, uppföljning och utvärdering. Det finns ett antal samordningsgrup- peringar för erfarenhetsutbyte mellan de förvaltande myndigheterna för Interreg. Tillväxtverket är sammankallande och leder dessa grup- peringar. Inom de övriga deltagande länderna finns ytterligare struk- turer för erfarenhetsutbyte och dialog. Utöver dessa återkommande möten uppger förvaltande myndigheter att de har en tät och löpande kontakt med varandra. De lyfter också vikten av erfarenhetsutbytet med Interregprogram och dess förvaltande myndigheter i andra län- der, då utmaningar gällande regelverk såväl som genomförande av gränsöverskridande projekt är liknande för många Interregprogram.
Det framkommer i dialogen med dagens förvaltande myndigheter att de nätverk som finns för samordning och erfarenhetsutbyte mel- lan förvaltande myndigheter upplevs fungera väl och att de bidrar i såväl tolkning av regelverk som i programgenomförandet. De flesta myndigheter uppger att de utöver varandra har ett bra stöd i Till- växtverkets samlade kompetens kring hanteringen av Eruf. En för- valtande myndighet uttrycker dock att verkets samordningsuppdrag inte fullt ut skapar det mervärde som det skulle kunna göra. Exem- pelvis uppfattar myndigheten att man ibland ”glöms bort” vid upp- handlingar för statsstödsutbildningar eller uppföljning och utvärdering av programmen och i stället får göra egna upphandlingar och kom- petenshöjande insatser om EU-regelverket och dess tillämpning.
De tre förvaltande myndigheter som ligger på länsstyrelsen uppger att de känner en samhörighet med länsstyrelsen och har väl upp- arbetade rutiner och samarbete med myndigheten i övrigt. Avsaknaden av expertkunskap avseende det gemensamma såväl som fondspecifika regelverket hos ”värdmyndigheten” länsstyrelsen har förvaltande myndigheter hanterat dels genom kontakter med varandra och med Tillväxtverket, dels genom att förvaltande myndighet och sekretariaten
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
sett till att bredda och fördjupa sin kunskap om det bakomliggande regelverket och själva bygga upp viss expertkompetens. Samtidigt uppger myndigheterna att organisationens litenhet förutsätter att personalen kan jobba med olika frågor och uppgifter. Enligt EU-regel- verket ska medlemsstaten fastställa en person eller organ som ska ansvara för kontroller inom medlemsstatens territorium.200 Det är re- spektive förvaltande myndighet som ansvarar för dessa förvaltnings- kontroller. Tillväxtverket ansvarar även för kontrollerna i de program som Sverige deltar i men inte förvaltar.201 Ansvaret för kontrollerna av Interregprogrammen är således fördelat mellan fyra olika aktörer i det svenska förvaltningssystemet.
Samtliga förvaltande myndigheter lyfter att Interreg kan uppfat- tas som en ”främmande fågel” i svensk förvaltning. Denna bild teck- nas även i relation till Tillväxtverkets förvaltning, trots dess ansvar som förvaltande myndighet för de övriga programmen med finan- siering från Eruf. Skälet till detta uppges vara Interregs syfte, det vill säga det gränsöverskridande samarbetet. Förvaltande myndigheter för Interreg menar att detta syfte skapar en annorlunda logik för såväl organisation, rutiner som genomförande än för de nationella och regionala EU-programmen. Interregprogrammen ska inte bara rela- tera till Sveriges behov utan till samarbetsregionernas gemensamma behov. Exempelvis ska de handböcker och riktlinjer som tas fram för stödsökande såväl som för förvaltningen av programmet inte bara relatera till svenska regelverk och system utan också ta hänsyn till förutsättningarna i Danmark, Norge, Finland med flera. Stödsyste- men202 för hantering av ansökningar behöver också beakta den fler- språkighet som flera av Interregprogrammen bygger på liksom att medfinansieringen kommer från länder utanför EU med andra valu- tor. Det senare låg bakom NPA:s val att nyttja ett EU-gemensamt systemstöd (Jems) i stället för Tillväxtverkets NYPS som uppgavs ha svårt att inlemma detta tekniskt.
Förutsättningar för synergier i genomförandet av Interregprogram och de nationella programmen uppges vara begränsade framför allt på grund av att programgeografin skiljer sig åt. NUTS2-fördelningen för Eruf:s regionala program motsvarar inte programgeografin för
200Artikel 74.1a i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.
2011 kap. 9 § förordningen om förvaltning av program för vissa EU-fonder.
202Tre av fyra program använder det av Tillväxtverket administrerade stödsystemet NYPS 2020 medan ett program, NPA, valt det av INTERACT utvecklade systemet Jems.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
Interreg vilket uppges försvåra synkronisering av exempelvis utlys- ningar mellan programmen.
Förvaltningskostnaderna är svåra att påverka
Budgeten för förvaltningskostnader för programperioden 2021–2027 uppgår i enlighet med regelverket för tekniskt stöd till 7–8 procent av fondbudgeten. Då TA-medel för denna programperiod betalas ut som en schablon i relation till utbetalade medel skapas incitament att upparbeta hela fonden vilket i grunden är positivt, givet att projekten som genomförs leder till hög måluppfyllelse.
Samtliga i programmen deltagande länder medfinansierar såväl program som den förvaltande organisationen. Det finns därmed för samtliga deltagande länder ett intresse såväl som ansvar för den sam- lade förvaltningen. Finansieringsmodellen med fler bidragande länder som följer upp medelsutnyttjandet löpande i övervakningskommittén skapar ett tryck på förvaltande myndighet att hantera kostnader inom ramen för budgeten. Det finns ingen annan finansiering att tillgå utöver TA-medlen från EU och den avsatta medfinansieringen från respektive medlemsland.
Medlen till de förvaltande myndigheterna på länsstyrelsen är öron- märkta för just dessa. Eventuella överskott får sparas som en del av länsstyrelsens förvaltningsanslag men medel från övriga delar av läns- styrelsens verksamhet får inte finansiera kostnader för förvaltande myndighet för Interreg. Detta skapar en transparens kring kostna- derna avseende Interreg och incitament att hålla sig inom budget. Samtidigt skapar procentsatsen för TA-medel ett golv för förvalt- ningskostnader som det finns få incitament att gå under. I samman- hanget ska beaktas att samtliga deltagande länder fattar beslut gemen- samt om budgeten.
Utredningen bedömer sammantaget inte att förvaltningskostna- derna kan anses utgör ett problem i dagens hantering eller att en för- ändring skulle skapa förutsättningar för väsentligt minskade kostnader för den totala förvaltningen av Interreg. För de mindre programmen, NPA och Sverige-Norge, är organisationen så pass liten att utred- ningen har svårt att se att en minskad omfattning skulle vara ända- målsenlig och ge förutsättningar för ett effektivt genomförande av programmet. Till detta kommer de särskilda regler som ger de mindre
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
programmen tillgång till högre TA än de större, något som ytter- ligare minskar incitamenten för att dra ner på kostnaderna.
Begränsningar i rådigheten över ansvarsfördelningen
Beslut om vilket land som ska vara värd för den förvaltande myndig- heten är ett gemensamt beslut för deltagande programländer.203 I praktiken kan även kommissionen ha synpunkter på valet av för- valtande myndighet. Bland annat brukar kommissionen vilja att för- valtande myndighet är belägen i programgeografin. Det är alltså inte upp till ett medlemsland att besluta om förvaltande myndighets placering för ett Interregprogram. Sverige kan påverka valet av för- valtande myndighet genom att förorda ett alternativ, men det är ett gemensamt beslut för berörda länder i aktuella program. Detta skiljer sig från medlemsländernas mandat enligt CPR i övrigt där medlems- staten själva utser förvaltande myndighet.204 Vad gäller sekretariatet ska den förvaltande myndigheten inrätta ett gemensamt sekretariat efter samråd med medlemsstaterna och i tillämpliga fall de tredje- länder, partnerländer eller utomeuropeiska länder och territorier som deltar i Interregprogrammet.205
6.5Iakttagelser om förvaltningen av inrikesfonderna
I detta avsnitt redogör vi för utredningens iakttagelser och analys om förvaltningen av inrikesfonderna, det vill säga Asyl-, migrations- och integrationsfonden (Amif), Fonden för inre säkerhet (ISF) samt Instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och visering (BMVI). Avsnittet inleds med en kort översikt över tidigare gransk- ningar som vi beaktat i vårt arbete (6.5.1). Därefter beskrivs våra iakttagelser vad gäller bland annat intressekonflikter, kostnader och förutsättningar för samordning (6.5.2–6.5.4).
203Artikel 45.1 i förordningen 2021/1059 om särskilda bestämmelser för målet Europeiskt territoriellt samarbete (Interreg).
204Artikel 71 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.
205Artikel 46.2 i förordningen 2021/1059 om särskilda bestämmelser för målet Europeiskt territoriellt samarbete (Interreg).
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
6.5.1Tidigare genomförda granskningar och utredningar
Riksrevisionens granskning av Migrationsverkets årsredovisning 2011
Vid Riksrevisionens granskning av Migrationsverkets årsredovisning för 2011 framfördes kritik mot det faktum att myndigheten enligt då gällande regelverk hade tre roller (ansvarig myndighet, attesterande myndighet samt mottagare av stöd från fonderna) vid hantering av EU-medel från de dåvarande Europeiska flyktingfonden (ERF) III och Europeiska Återvändandefonden (RF).206 Att vara ansvarig myn- dighet enligt den vid tidpunkten aktuella EU-regleringen innebar att Migrationsverket ansvarade för förvaltningen och därigenom förmed- lade utbetalningar till slutmottagare och valde ut projekt som skulle beviljas stöd. Uppdraget som attesterande myndighet innebar att verket sedan fick intyga att Migrationsverket själv – i egenskap av ansvarig myndighet – tagit fram tillräckliga uppgifter för att ha spårbarhet och följde de regler som fanns för att utgifter skulle vara stödberättigade.
Riksrevisionen konstaterade i sin rapport att Migrationsverket agerade utifrån gällande regelverk och att systemet hade godkänts av EU-kommissionen. Enligt Riksrevisionen ställde dock systemet mycket höga krav på administrationen för att Migrationsverket skulle uppnå en tillräcklig transparens i hela kedjan. I rapporten hänvisades bland annat till de problem som uppkom i samband med avslut av programåret 2008 då de två myndigheterna inom Migrationsverket (förvaltande och attesterande myndighet) kommit till olika slutsat- ser vid tolkning av regelverket, vilket resulterat i stor osäkerhet för verket och oklarheter om slutbetalningen från EU skulle komma att justeras. Mot bakgrund av detta rekommenderade Riksrevisionen Migrationsverket att ta upp frågan om det var lämpligt att myndig- heten innehade tre roller i den dåvarande ansvarsfördelningen inom hanteringen av ERF och RF med regeringen.
Efter att ha genomfört en egen analys gav Migrationsverket i feb- ruari 2013 in en hemställan till Justitiedepartementet. I hemställan framställdes en begäran om ändring av myndighetens uppdrag av- seende hantering av EU-medel, bland annat om att uppdraget att ansvara för dåvarande Asyl- och migrationsfonden (AMF) för perio- den 2014–2020 skulle placeras hos annan part, förslagsvis ESF-rådet.
206Dnr 32-2011-0646, daterad 2012-05-03, Riksrevisionen.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
Verket påpekade också att departementet i samband med detta borde överväga om en verksamhetsövergång borde ske även beträffande ERF (både del II och III) och RF. Utöver de påpekanden som Riks- revisionen lämnat anförde Migrationsverket att det i förvaltande myn- dighets arbete ingår att kräva tillbaka felaktigt utbetalade medel och polisanmäla misstänkta bedrägerier. Myndigheten uppgav att det före- kommit att fondmedel återkrävts i projekt bedrivna av Migrations- verket samt att det i praktiken skulle kunna uppkomma situationer där förvaltande myndighet kan komma att behöva polisanmäla även ”värdmyndigheten” Migrationsverket. Därutöver framhölls att syste- met skapade otydligheter avseende generaldirektörens chefsroll, intern styrning och kontroll samt att kraven på opartiskhet för förvaltande myndighet gav upphov till mycket arbete.
Hemställan föranledde emellertid inte någon förändring vad gäller hanteringen av EU-fonder från regeringens sida.
6.5.2Intressekonflikter och principen om separata funktioner
Bland de förvaltande myndigheter som beviljar EU-medel till den egna myndigheten skiljer sig Migrationsverket och Polismyndigheten på så vis att de är de enskilt största stödmottagarna för de fonder som de förvaltar. Det finns, som konstaterats i avsnitt 6.1.3 inga EU- rättsliga hinder mot att en förvaltande myndighet beviljar medel till den egna myndigheten. Det krävs dock att principen om separata funktioner upprätthålls och att övriga delar av regelverket följs.
Vad gäller Migrationsverket har myndigheten sedan den ovan nämnda hemställan gavs in vidtagit ett antal åtgärder i syfte att säker- ställa hanteringen av fondmedel och upprätthållandet av principen om separata funktioner. Bland annat separerades fondenheterna från den övriga verksamheten på ett tydligare sätt. Vidare inrättades både en separat beslutsordning för förvaltande myndighet och en särskild externfinansieringsenheten (som ansvarar för att söka medel) med placering på Planeringsavdelningen. Den separata beslutsordningen innebär att generaldirektören för Migrationsverket inte fattar beslut om tilldelning av fondmedlen, utan att detta är delegerat till verkets överdirektör. Samma ordning gäller för övrigt inom Polismyndigheten.
Enligt utredningens uppfattning medför kravet på separata funk- tioner alltjämt vissa grundläggande utmaningar för Migrationsverket
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
och Polismyndigheten. Den separata beslutsordningen ska tillförsäkra objektivitet i beslutsfattandet. Samtidigt innebär ordningen med ”en myndighet i myndigheten” att myndighetschefen, som är den som ansvarar för den interna styrningen och kontrollen vid myndigheten, kan anses ha svårt att fullgöra sin uppgift och garantera att myndig- hetens verksamhet, inklusive fondverksamheten, hanteras på ett rätts- säkert och effektivt sätt.
Även om regelverket har förändrats sedan Migrationsverket 2013 lämnade in sin hemställan kvarstår en del av de svårigheter som lyftes i denna. Detta gäller inte bara problemen för myndighetschefen att fullgöra sitt uppdrag, utan också de organisatoriska och principiella utmaningar som organisationen medför. Att upprätthålla separationen av funktionerna inom myndigheten förefaller alltjämt medföra visst administrativt merarbete i form av särlösningar för den eller de en- heter som hanterar EU-fonderna, bland annat i form av separata be- slutsordningar. Samtidigt ställer förvaltningen av EU-medel stora krav på opartiskhet. Som påpekades i hemställan innebär förvaltande myndighets roll att myndigheten, om oegentligheter eller fel upptäcks, kan komma att kräva tillbaka medel även från den egna värdmyndig- heten. Dessutom kan det rent faktiskt uppkomma situationer då för- valtande myndighet kan behöva polisanmäla den egna värdmyndigheten.
Vidare kan förutsättningarna för myndighetens grundverksam- het få betydelse för fondhanteringen. Som exempel kan nämnas att Polismyndighetens digitala säkerhetsrutiner försvårar hantering av fonderna, bland annat eftersom man inte kan använda sig av digitala signaturer. Även regeringens styrning av myndighetens grundverk- samhet kan i vissa fall få konsekvenser för fondhanteringen. Ett exempel är att regeringen under 2018 begränsade Migrationsverkets bemyndiganderam, vilket resulterade i att förvaltande myndighet fick återkalla en utlysning och saknade möjlighet att godkänna några nya projekt under året.
Utöver de svårigheter som den nuvarande konstruktionen med- för för Migrationsverket och Polismyndigheten finns risk att myn- digheternas dubbla roller kan leda till att fondverksamheten inte uppfattas som opartisk och att verksamhetens legitimitet ifrågasätts. Myndigheterna måste inte bara tillgodose de krav som EU ställer, utan också de nationella krav på saklighet och opartiskhet som finns
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
idet nationella regelverket.207 Även om den nuvarande konstruk- tionen inte innebär direkta avsteg från dessa krav skulle upplägget kunna ifrågasättas ur legitimitetshänseende, i synnerhet eftersom Migrationsverket och Polismyndigheten är de största stödmottagarna för medel från Amif respektive ISF/BMVI. Samtidigt skiljer sig i synnerhet ISF och BMVI, men till viss del även Amif, från övriga fonder för delad förvaltning. Detta eftersom en stor eller mycket stor del av utlysningarna inte är konkurrensutsatta. Anledningen till det är att medlen ofta används för att genomföra förordningar eller andra rättsakter där EU beslutat att detta ska bekostas av medel från de aktuella fonderna. Förvaltande myndighet och samverkansgrup- pen för ISF/BMVI beslutar således i många fall inte vad stödet ska gå till, utan snarare i vilken ordning de av EU beslutade projekten ska genomföras. Detta är väl känt för de aktörer som kan komma i fråga som projektägare inom ISF och BMVI. Bedömningen av huru- vida fondförvaltningen kan uppfattas som opartisk bör följaktligen ses i ljuset av detta.
6.5.3Höga förvaltningskostnader
Som vi tidigare konstaterat (avsnitt 6.1.1) är förvaltningskostnaderna för hanteringen av EU-stöd på en sammantagen nivå inte anmärk- ningsvärt hög. Däremot sticker Amif ut med en kostnad per stöd- krona som är närmare dubbelt så hög som genomsnittet och även mycket högre än hanteringen av ISF, se figur 6.16.
207Som exempel kan nämnas objektivitetsprincipens krav på saklighet och opartiskhet i 1 kap.
9§ regeringsformen och kraven i 5 § andra stycket förvaltningslagen.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
Figur 6.16 Kostnad per stödkrona 2015–2022208
Procent av totala programmedel
16,0%
14,0%
12,0%
10,0%
8,0%
6,0%
4,0%
2,0%
0,0%
Källa: Underlag från berörda myndigheter. Kostnadsmåttet inkluderar ESV:s kostnader för revision.
Det nationella programmet för Amif godkändes av kommissionen i augusti 2015. Därefter krävdes ett godkännande av Migrationsverket som ansvarig myndighet. Det var först 2016 som medel lystes ut i programmet och enbart 13 miljoner kronor betalades ut, samtidigt som förvaltningskostnaderna uppgick till över 40 miljoner kronor. Utvecklingskostnader stod för cirka 50 procent av förvaltningskost- naderna 2016–2017.209 Under dessa år var it-kostnaderna höga som en konsekvens av att förvaltande myndighet övergick till att använda ärendehanteringssystemet NYPS i ett samarbete med Tillväxtverket. Förvaltningskostnaderna låg 2018–2022 på i genomsnitt cirka 25 mil- joner kronor per år. Migrationsverket uppger att TA-medel om 7,5 mil- joner euro har delfinansierat kostnaderna. Det motsvarar cirka 40 pro- cent av kostnaderna för förvaltningen av fonden 2016–2021.210
Utredningen konstaterar att det under den föregående program- perioden fanns vissa utmaningar i att nyttja fondens medel till Migrationsverkets projekt i egen regi. En stor utbetalning om 60 mil-
208Migrationsverkets och Polismyndighetens kostnader och utbetalningar för programperioden 2014–2020 avser perioden 2016–2021. Myndigheterna uppger att de inte har några bokförda kostnader för aktuell fondperiod förrän 2016.
209Kostnadsuppgifter från Migrationsverket via e-post 2022-08-19. Efter 2017 har it-kostnaden gått ner och består i dag av driftkostnader om cirka 800 000 kronor per år.
210Beräknat på en växelkurs om 9,30 kronor/euro.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
joner euro gjordes under 2021 för ett projekt inom ramen för målet vidarebosättning. Migrationsverket var projektägare och mottagare av medlen.211 Genom projektet ökade nyttjandegraden för program- perioden väsentligt, och kompenserade därmed för tidigare nämnda utmaningar såsom en sen programstart och begränsade bemyndigande- ramar. Utredningen konstaterar att kostnaden per utbetalad stöd- krona hade varit än högre utan detta projekt.
Förvaltningskostnaden per stödkrona för ISF låg, som framgår av figur 6.16, i nivå med genomsnittet för övriga EU-fonder under samma period. Även Polismyndigheten212 gick under perioden över till att använda NYPS. Detta har enligt uppgift från myndigheten dock inte påverkat förvaltningskostnaderna på samma sätt som för Migrationsverkets förvaltning av Amif. Enligt uppgift från Polis- myndigheten finansieras fondförvaltningen till fullo av TA-medel. Hur tillkomsten av BMVI under den innevarande programperioden påverkar kostnaderna är för tidigt att säga. Myndigheten uppger dock att förutsättningarna har förändrats genom förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser och att man preliminärt bedömer ett behov av tillkommande anslagsmedel motsvarande en årsarbetskraft från och med 2026.213
6.5.4Flexibilitet och förutsättningar för samordning och synergier
Inrikesfonderna, i synnerhet ISF och BMVI, är monetärt sett betyd- ligt mindre än fonderna inom sammanhållnings- och jordbrukspoli- tiken. De svenska förvaltande myndigheterna för dessa fonder har följaktligen också betydligt färre anställda än de verksamheter som hanterar de större fonderna. För hanteringen av Amif uppgick an- talet årsarbetskrafter under föregående programperiod till i genom- snitt 26. Fondmedlen inom Amif har nästan dubblerats mellan den föregående och innevarande programperioden, men detta har enligt Migrationsverket inte föranlett något behov av förändrad be- manning.214
211https://www.migrationsverket.se/Andra-aktorer/EU-fonder/Programperiod-2014-2020/ Beviljade-projekt/Flikar/Asyl/KRAFT.html, besökt 2023-05-24.
212Avser Polismyndighetens fondenhet, inte Polismyndigheten som helhet.
213Samtal med Polismyndigheten 2023-05-04.
214Samtal med Migrationsverket 2023-05-02.
SOU 2024:22 |
Utmaningar med dagens förvaltning |
Antalet årsarbetskrafter som hanterar ISF och BMVI ligger för innevarande programperiod på omkring nio.215 Under föregående pro- gramperiod uppgick antalet årsarbetskrafter till i genomsnitt fyra.216 Polismyndigheten uppger att bemanningen av fondkansliet har be- hövt förstärkas mellan den föregående och den innevarande program- perioden då mer fondmedel tillkommit i och med tillkomsten av BMVI. En annan faktor som har haft betydelse är de ökade krav som förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser ställer, bland annat vad gäller synlighet och kommunikation.
Fondernas och därmed organisationen omfattning är en faktor som påverkar förutsättningarna för verksamhetens kompetensförsörjning. Utredningen uppfattar visserligen att de förvaltande myndigheterna för Amif och ISF/BMVI i nuläget förmår upprätthålla kompetensen inom verksamheten. Det förhållandevis begränsade antalet anställda, framför allt vad gäller hanteringen av ISF och BMVI, gör dock att verksamheten blir sårbar. Då förvaltande myndighets hantering av fonderna ska vara separerad från värdmyndigheten finns begränsade möjligheter att dra nytta av värdmyndighetens stödfunktioner, så- som kommunikation eller rättslig och granskande expertis. I och med att verksamheterna inte ska integreras, utan snarare tydligt separeras, får förvaltande myndighet inte heller någon automatisk tillgång till specifik sakkompetens som exempelvis Migrationsverket besitter. Dessutom ställs samma krav vad gäller regeltolkning, synlighet och kommunikation på de monetärt mindre fonderna som på övriga fonder som omfattas av det gemensamma EU-regelverket. Det fram- står i vissa delar som betungande för myndigheterna att upprätthålla kompetensen inom alla områden. Det saknas dessutom formella nät- verk där de förvaltande myndigheterna kan samråda kring exempelvis tolkning av regelverket eller arbetet med att synliggöra och kommu- nicera kring fonderna. Även detta påverkar förutsättningarna för de mindre fondernas möjligheter att bedriva en effektiv verksamhet.
Precis som inom sammanhållningspolitiken finns det för inrikes- fonderna områden som tangerar andra fondområden, inte minst vad gäller de integrationsrelaterade delarna av Amif som har kopplingar till delar av ESF+. Amif kan exempelvis komplettera ESF+ när det gäller integrationsåtgärder som språkutbildning, samhällsorientering och arbetsförberedande åtgärder. Amif kan även genomföra insatser
215Samtal med Polismyndigheten 2023-05-04.
216Samtal med Polismyndigheten 2022-08-19.
Utmaningar med dagens förvaltning |
SOU 2024:22 |
tidigt i integrationsprocessen för utrikes födda medan ESF+ har ett mer långsiktigt perspektiv.217 I praktiken uppger dock berörda myn- digheter att det är svårt att skapa komplementaritet mellan dessa fonder Ett system som tar större hänsyn till samordning och kumula- tiva satsningar skulle möjligtvis kunna öka förutsättningarna för detta.
217C(2022)3317, Partnerskapsöverenskommelse Sverige 2021–2027, s. 25.
7Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation
7.1Inledning
Utredningen ska enligt direktivet lämna förslag på hur hanteringen av EU-medel bör organiseras för att åstadkomma en ändamålsenlig, effektiv och rättssäker förvaltning och kontroll, som ger myndig- heterna och andra aktörer med ett formellt ansvar bättre förutsätt- ningar att fullgöra sina uppdrag. En utgångspunkt för utredningens förslag om en framtida organisation och ansvarsfördelning är att dessa ska svara mot identifierade utmaningar med dagens hantering. Förslagen ska också vila på vägledande principer för en framtida organisering. I detta kapitel redogör vi för dessa principer (av- snitt 7.2) samt för de förslag som rör organisationen och ansvars- fördelningen av hanteringen av fonderna med delad förvaltning (av- snitt 7.3–7.9). Som stöd i vårt arbete med att ta fram och analysera möjliga organisationsförslag har vi tagit fram och använt en analys- modell (bilaga 3) som tar hänsyn till såväl kvantitativa effekter som kvalitativa perspektiv av betydelse för analysen. Avslutningsvis (av- snitt 7.10) redogör vi för de alternativa lösningar som analyserats men som inte ingår i våra förslag.
7.2Vägledande principer för en ny organisation
Utredningens direktiv anger att vägledande principer för en framtida organisering ska tas fram. Givet utredningens utgångspunkt att för- slagen ska skapa en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker organisa- tion bör dessa värden utgöra grunden för de vägledande principerna.
295
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
Regeringen har i den förvaltningspolitiska propositionen angett att arbetet med att utveckla en tydligare och mer ändamålsenlig myn- dighetsorganisation kommer att drivas vidare. Viktiga utgångspunkter är att organiseringen av den statliga förvaltningen ska bidra till ökad rättssäkerhet och effektivitet där en tydlig ansvars- och uppgifts- fördelning mellan olika myndigheter ger bättre förutsättningar för samverkan och helhetsperspektiv. En mer överskådlig förvaltning förenklar kontakterna och förbättrar servicen för medborgare, kom- muner och företag.1
Utifrån dessa övergripande utgångspunkter ser utredningen att följande principer bör vara vägledande för en framtida organisering:
•Ändamålsenlighet
–Förvaltningsform: Myndighetsformen bör vara huvudregel för statlig verksamhet.
–Partnerskap och flernivåstyre: Den EU-rättsliga partnerskaps- principen och kravet på flernivåstyre ska beaktas och inrym- mas i en svensk förvaltningsmodell. Det innebär bland annat att det ska finnas samverkan mellan EU-, nationell, regional och lokal nivå samt offentliga såväl som privata aktörer och in- tresseorganisationer.
–Tydlig ansvarskedja: Ansvar och befogenhet behöver följas åt för att möjliggöra ledning, styrning och uppföljning av verk- samhetens resultat och säkerställa måluppfyllelse.
–Flexibilitet: Den samlade organisationen behöver skapa förut- sättningar för flexibilitet och minskade inlåsningseffekter för att hantera tillkommande uppgifter och förändringar under och mellan programperioderna. Detta är centralt för att uppnå en god nyttjandegrad av EU-medlen och en kostnadseffektiv hantering.
–Överskådlighet och enkelhet: Stödmottagarnas behov av en lättöverskådlig förvaltningsstruktur med så få olika kontakt- ytor som möjligt bör beaktas. Enkelhet innebär att stödmot- tagaren ska kunna förvänta sig både löpande förenkling och låga administrativa kostnader vid ansökan om stöd.
1Prop. 2009/10:175.
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
•Effektivitet
–Synergier: Förutsättningar för synergier mellan fonderna samt mellan förvaltningen av EU-fonderna och myndigheternas verk- samhet i övrigt bör beaktas.
–Skalfördelar: En samordning, centralisering eller koncentra- tion av uppgifter och verksamheter bör övervägas där det finns skalfördelar för ett effektivt resursutnyttjande och användning av ny teknik.
–Kostnads-nyttoanalys: Vid utformning och införande av fond- program och finansieringslösningar behöver en bedömning göras av om nyttan av stödet överväger kostnaderna för hanteringen.
•Rättssäkerhet
–Transparens: Stödmottagarna ska kunna följa och förstå vem som har fattat ett beslut om stöd och varför.
–Likvärdighet och objektivitet: Stödmottagarna ska kunna för- vänta sig att en stödansökan hanteras och bedöms på ett lik- värdigt sätt, oaktat var i landet som ansökan görs eller vilken myndighet som hanterar ansökan.
–Opartiskhet och legitimitet: Risker för intressekonflikter och bristande saklighet i beslutsfattandet ska beaktas vid val av orga- nisation och ansvarsfördelning.
De förslag och bedömningar avseende en framtida organisation som utredningen lämnar i de följande avsnitten ska ge förutsättningar för att lösa de utmaningar som vi identifierat (kapitel 6) samt vila på angivna principer för en framtida organisering.
7.3Förslag om förvaltningen av jordbruksfonderna
Vi konstaterade i avsnitt 6.1 att den svenska förvaltningen av jord- bruksfonderna är kostsam, att det finns skillnader i styckkostnader för ärendehantering mellan länsstyrelserna och att brister i Jordbruks- verkets it-system och regeltolkningar har resulterat i omfattande så kallade finansiella korrigeringar som belastat statens budget. Utred-
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
ningen bedömer att orsakerna till problemen står att finna i gräns- snittet mellan Jordbruksverket och stödmyndigheterna.
Jordbruksverket har det fulla ansvaret för en korrekt hantering av medel från EU:s jordbruksfonder i Sverige samtidigt som det opera- tiva utförandet har delegerats till stödmyndigheterna. Styrningen av dessa sker indirekt genom avtal, föreskrifter och ett stort antal skrift- liga rutiner. Styrningen har försvårats av ett komplicerat och mellan programperioderna föränderligt regelverk. Det stora antalet inblan- dade aktörer har även inneburit utmaningar för verksamhetsutveck- lingen, för genomförandet av gemensamma arbetssätt och likvärdig rättstillämpning.
För att åstadkomma en mer effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltning av jordbruksfonderna behöver ansvar och befogenheter enligt vår uppfattning följas åt och möjliga synergier tas tillvara. Utred- ningens förslag syftar därför till att ge det ackrediterade utbetalande organet Jordbruksverket bättre förutsättningar för ledning, styrning och uppföljning av verksamheten. Detta åstadkoms genom att lämp- liga delar av de uppgifter som länsstyrelserna i dag ansvarar för cen- traliseras till Jordbruksverket, och genom att andra uppgifter kon- centreras till färre länsstyrelser. Vi föreslår även förenklad hantering genom att EU-stöden som i dag hanteras av Skogsstyrelsen och Same- tinget ses över (avsnitt 7.3.6).
Vi har prövat kombinationer av ansvarsfördelning för de olika stöden och funnit att en uppdelning i areal- och djurbaserade stöd respektive projekt- och investeringsstöd är mest ändamålsenlig ut- ifrån såväl ansvariga myndigheters verksamhetslogik som stödmot- tagarperspektivet.
Vi vill betona att Sveriges strategiska plan för den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) alltjämt innehåller ett stort antal åtgärder med små budgetar och komplicerade stödvillkor. Våra förslag till effektivisering av förvaltningsorganisationen behöver därför komp- letteras med fortsatt förenkling av stöd och ersättningar i samband med framtida beslut kring GJP, så att det kan säkerställas att nyttan med olika stödformer överväger kostnaderna för hanteringen.
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
7.3.1Hantering av areal- och djurbaserade stöd centraliseras till Jordbruksverket
Utredningens förslag: Handläggning och prövning av areal- och djurbaserade stöd centraliseras från länsstyrelserna till Jordbruks- verket.
Utredningens bedömning: Förslaget innebär förbättrade möjlig- heter till styrning, samordning och verksamhetsutveckling kopp- lat till stödhanteringen. Detta bör kunna leda till att det utbetalande organet får bättre förutsättningar för en korrekt stödhantering, med minskad risk för finansiella korrigeringar som följd. Tid- punkten för förändringen bedöms vara gynnsam då den tekniska utvecklingen har möjliggjort en effektivare stödprocess.
Uppföljningen av jordbruksmark med digital teknik, så kallad digital markuppföljning, har börjat användas för merparten av de arealbase- rade stöden i Sverige och implementeras under kommande år för fler arealbaserade stöd och stödvillkor. Med den digitala tekniken möjlig- görs en effektivare stödprocess där de administrativa kontrollerna i stor utsträckning automatiseras. Med den nya tekniken minskar be- hovet av kännedom om lokala förhållanden i stödhandläggningen. Likaså väntas behovet av tidskrävande kontrollbesök i fält minska i betydelse.
Digital markuppföljning är den svenska benämningen på det obliga- toriska arealövervakningssystem som är en del av de integrerade admi- nistrations- och kontrollsystem (IAKS) som enligt GJP-regelverket ska tillämpas på areal- och djurbaserade stöd.2 Medlemsstaternas areal- övervakningssystem ska enligt regelverket vara i drift 2023 och in- föras succesivt under innevarande programperiod.
Det tekniska systemet bygger på data från Copernicusprogram- mets Sentinelsatelliter eller andra data med minst samma informations- värde. Införandet av digital markuppföljning har krävt och kommer fortsatt att kräva stora resurser för it-utveckling hos Jordbruks- verket. I den mån den automatiska analysen av satellitbilder visar på avvikelser jämfört med informationen som angetts i stödansökan be-
2Avdelning IV, kapitel II i förordningen 2021/2116 om finansiering, förvaltning och övervak- ning av den gemensamma jordbrukspolitiken.
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
höver lantbrukaren ändra sin ansökan eller dokumentera att villko- ren för stödet är uppfyllda via en mobilapplikation3.
De stöd som betalas ut per hektar jordbruksmark framgår av tabell 7.1.
Tabell 7.1 Arealbaserade stöd i Sveriges strategiska plan (SP) 2023–2027
Miljarder kronor och procent
Stöd |
SP-budget |
Andel av SP- |
|
2023–2027, mdkr |
budget, procent |
Grundläggande inkomststöd för hållbarhet |
20,4 |
33,2 |
Kompletterande omfördelningsstöd |
1,7 |
2,8 |
|
|
|
Kompletterande inkomststöd till unga jordbrukare |
1,0 |
1,6 |
Stöd för ekologisk produktion |
3,5 |
5,7 |
|
|
|
Stöd för odling av mellangröda och fånggröda och |
|
|
för vår bearbetning |
1,7 |
2,8 |
Stöd för precisionsjordbruk |
1,6 |
2,6 |
|
|
|
Ersättning för skötsel av betesmarker och |
|
|
slåtterängar |
6,4 |
10,4 |
Ersättning för fäbodar |
0,1 |
0,2 |
|
|
|
Ersättning för skötsel av våtmarker och dammar |
0,3 |
0,5 |
Ersättning för skyddszoner mot vattenområden |
|
|
och anpassade skyddszoner |
0,3 |
0,4 |
|
|
|
Kompensationsstöd för bergsområden och |
|
|
områden med naturliga begränsningar |
8,1 |
13,2 |
Summa: |
45,0 |
73,4 |
Källa: Jordbruksverket.
Anmärkning: Tabellen tar inte hänsyn till ändringar i den strategiska planen efter 2023.
De olika stöden har olika villkor med varierande förutsättningar för digital uppföljning. För det grundläggande inkomststödet och om- fördelningsstödet (vilka ofta benämns gårdsstöd) är villkoren okompli- cerade och innebär något förenklat att marken ska skötas aktivt och att den som ansöker har rätt att bruka marken. Gårdsstödets aktivi- tetskrav kan redan i dag kontrolleras med digital markuppföljning via satellit. De arealbaserade villkoren för kompensationsstödet är också relativt enkla och kommer enligt Jordbruksverket att kunna följas upp helt digitalt under 2025. Andra ersättningar såsom ersätt-
3Applikationen bygger på att den ger jordbrukaren instruktioner att från en bestämd plats foto- grafera den areal som ska kontrolleras. Resultatet, så kallade geotaggade foton, skickas sedan in för granskning.
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
ning för skötsel av betesmark är svårare att följa upp digitalt, dels eftersom stödvillkoren är komplicerade, dels eftersom traditionella svenska betesmarker innehåller inslag av trädbestånd vilket försvårar tolkning av satellitbilder.
För stöd där samtliga villkor går att följa upp med digital mark- uppföljning, alltså med satellitövervakningsdata eller likvärdig infor- mation, kommer det att bli möjligt att helt slopa kontroller i fält. För stöd som delvis är möjliga att följa upp digitalt, bedömer Jordbruks- verket att den så kallade grundkontrollfrekvensen på fem procent kan minskas till tre procent under innevarande programperiod. Utveck- ling av markuppföljning samt ändrade svenska stödvillkor är enligt Jordbruksverket en förutsättning för minskade kontroller i fält.4
Även när det gäller stöd som betalas ut per djur finns det vissa förutsättningar för ökad automatisering av stödhandläggningen efter- som de administrativa kontrollerna kan kopplas till befintliga re- gisterdata. De djurbaserade stöden i Sveriges strategiska plan för 2023–2027 och deras omfattning framgår av tabell 7.2.
Tabell 7.2 Stöd som baseras på antal djurenheter i Sveriges strategiska plan (SP) 2023–2027
Miljarder kronor och procent
Stöd |
SP-budget |
Andel av SP-budget, |
|
2023–2027, mdkr |
procent |
Nötkreaturstöd |
4,5 |
7,3 |
Djurvälfärdsersättning för får |
0,3 |
0,5 |
Djurvälfärdsersättning för kor |
0,3 |
0,6 |
Djurvälfärdsersättning för suggor |
0,6 |
1,0 |
|
|
|
Ersättning för hotade husdjursraser |
0,1 |
0,1 |
Summa: |
5,8 |
9,4 |
Källa: Jordbruksverket.
Anmärkning: Tabellen tar inte hänsyn till ändringar i den strategiska planen efter 2023.
Som framgår ovan innebär införandet av den obligatoriska tekniken för arealövervakning tillsammans med användandet av registerdata en effektiviseringspotential samtidigt som det finns många osäker- heter när det gäller stöd med komplicerade villkor. En sådan osäkerhet är att det kan vara svårt att förenkla villkor utan att samtidigt riskera
4Strategi för uppföljning av jordbruksmark med digital teknik, Jordbruksverket, dnr 3.1.17- 05262/2023. Den minskade kontrollfrekvensen gäller inte besök på plats i samband med revision.
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
ett sämre utfall när det gäller EU-gemensamma miljömål. Utred- ningen bedömer likväl att teknikutvecklingen är ett tungt vägande skäl för att centralisera handläggning och prövning av areal- och djurbaserade stöd från länsstyrelserna till den myndighet som har huvudansvaret för stöden, det vill säga Jordbruksverket. Ur ett stöd- mottagarperspektiv bedömer vi också att det är mest ändamålsenligt att hålla ihop hanteringen av samtliga areal- och djurbaserade stöd hos en och samma myndighet, även om vissa stöd lämpar sig bättre för centralisering än andra.
Förutsättningarna för att genomföra och få genomslag för verk- samhetsutveckling och teknisk utveckling kan sannolikt förbättras om både utveckling och handläggning samlas hos en enda myndighet. Exempelvis skulle kostnader och nyttor för it-utveckling huvud- sakligen uppstå inom Jordbruksverket. Detta leder till förbättrade möjligheter att bedöma projekten samlat utifrån den egna myndig- hetens perspektiv vilket skulle förenkla prioriteringen mellan olika utvecklingsprojekt. Även arbetet med att fånga behov och kravställ- ning gällande it-systemen skulle underlättas. Möjligheten att tidigt koppla utformningen av stöden i samband med programarbetet till it-arbetet skulle också förbättras med en samlad hantering.
Vidare skulle beslutsvägarna för de aktuella stöden kortas ned och förutsättningarna att dela information skulle förbättras. Även beho- vet av styrning genom föreskrifter och riktlinjer bedöms minska avsevärt till följd av en centralisering. Genom att hela processen sköts inom en myndighet minskar de risker för informationsförluster och svårigheten att etablera gemensamma arbetssätt som dagens uppdel- ning på 20 länsstyrelser innebär.
Enligt utredningens bedömning får digitaliseringen av de areal- och djurbaserade stöden till följd att kunskap om lokala och regio- nala förhållanden inte längre är ett argument för decentraliserad handläggning och att den geografiska närheten till stödmottagare minskar i betydelse.
Teknikutvecklingen talar också för ytterligare renodling av pro- gramstrukturen under kommande programperioder med en utveck- ling mot färre stöd och stödvillkor som kan dra nytta av den nya tekniken. En enklare stödkatalog kan i sin tur förstärka de skalför- delar som har konstaterats. Tillgängliga kostnadsdata som avser den föregående programperioden visar att det finns skalfördelar i hand- läggningen av areal- och djurbaserade stöd, i meningen att det finns
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
ett negativt samband mellan länsstyrelsernas ärendevolymer och styck- kostnader för stödhanteringen.5 De rådande skillnaderna i styckkost- nader mellan stödärenden i olika län bör, enligt utredningens be- dömning, kunna minska om handläggningen centraliseras. När det gäller kontrollverksamheten inom areal- och djurbaserade stöd finns ingen konstaterad korrelation mellan kontrollvolymer och styck- kostnader. Med den nya tekniken minskar emellertid behovet av kontroller på plats för några av de större stöden såsom inkomststöd och kompensationsstöd. Minskade kontrollvolymer innebär en be- tydande kostnadsminskning.
I utredningens uppdrag ingår att analysera och bedöma hur den svenska förvaltningen av EU-medel kan effektiviseras och hur kost- naderna kan sänkas, samtidigt som kvalitet och rättssäkerhet i hand- läggning tillförsäkras. Enligt utredningens bedömning kan en cen- tralisering av handläggningen av areal- och djurbaserade stöd till Jordbruksverket minska risken för att handläggningsrutiner tolkas olika i delar av landet och förbättra förutsättningarna för likvärdig behandling av stödansökningar. Under länsstyrelsernas arbete med återkrav i samband med prövningen av Jordbruksverkets ackreditering som utbetalande organ 2020–2021 blev det tydligt att det funnits skillnader i bedömningar mellan län i handläggningen av areal- och djurbaserade stöd.6 Enligt utredningens bedömning får det inte råda något tvivel om att stödansökningar hanteras och bedöms likadant oavsett var i landet de aktuella stödmottagarna finns. Villkoren för de aktuella stöden är desamma över hela landet och med några få undan- tag7 finns det ingen regional komponent i handläggningen, eller andra regionala hänsyn att ta.
Därtill är rättssäkerhet och kvalitet i tillämpningen av gällande regelverk av stor betydelse för att Sverige ska kunna minska risken för brister i EU-medelshanteringen och komma till rätta med finan- siella korrigeringar. Utredningen bedömer därför att centraliserad handläggning till en myndighet kan vara att föredra även ur ett rätts- säkerhetsperspektiv.
5Uppdrag att föreslå effektiviseringar av administration av jordbruks- och landsbygdsstöd. Läns- styrelsen 2022.
6Uppdrag att föreslå effektiviseringar av administration av jordbruks- och landsbygdsstöd, Läns- styrelsen 2022, s. 16. Jordbrukarstöden under föregående programperiod motsvarar i stort sett det som i detta kapitel benämns areal- och djurbaserade stöd.
7Ersättningar för fäbodar, skyddszoner och skötsel av våtmarker och dammar.
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
7.3.2Länsstyrelsernas handläggning av projekt- och investeringsstöd koncentreras till färre länsstyrelser
Utredningens förslag: Ansvaret för länsstyrelsernas handlägg- ning och prövning av projekt- och investeringsstöd koncentreras till länsstyrelserna i Norrbottens, Örebro, Stockholms, Öster- götlands, Västra Götalands och Skåne län. Dessa länsstyrelser föreslås få ansvaret för handläggning och prövning av projekt- och investeringsstöd inom de sex geografiska områden som re- gleras i förordningen (2022:593) om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning. Förslaget gäller endast de stöd som i dag han- teras av länsstyrelserna.
Projekt- och investeringsstöd utgör engångsinsatser där varje ansö- kan bedöms individuellt av en handläggare. Till grund för bedöm- ningen ligger urvalskriterier och ansökan bedöms i konkurrens med andra ansökningar inom en given budget. Förutsättningarna för auto- matisering är därför sämre jämfört med areal- och djurbaserade stöd vid handläggningen av stöden. Det är dock troligt att en ökande andel av de platskontroller av investeringar som fått stöd på sikt kan komma att utföras med hjälp av geotaggade foton på samma sätt som för de arealbaserade stöden.
Tabell 7.3 visar alla de projekt- och investeringsstöd och andra företagsstöd som ingår i Sveriges strategiska plan under innevarande programperiod. Stöden riktar sig huvudsakligen till lantbrukare men baseras alltså inte på hektar jordbruksmark eller antalet djurenheter.
Idagsläget prövar de 21 länsstyrelserna ansökningar om stöd och ut- betalning för majoriteten av stöden. Skogsstyrelsen prövar ansök- ningar om stöd och utbetalning av stöd till kompetensutveckling inom hållbart skogsbruk. Sametinget prövar ansökningar om stöd till ren- näringsföretag och annat samiskt näringsliv. Jordbruksverket verk- ställer utbetalningar från fonderna och handlägger vissa stöd, till exempel sektorstöd, stöd till samarbete för innovation, vissa kom- petensutvecklingsstöd samt stöd för lokalt ledd utveckling genom Leader.8
8Avser laglighetsprövning av de insatser som valts ut av de lokala aktionsgrupperna, se avsnitt 7.3.5 angående utredningens bedömning av hanteringen av Leader.
SOU 2024:22Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation
Tabell 7.3 |
Sektorstöd, stöd för investeringar och projekt och startstöd |
|
i Sveriges strategiska plan (SP) 2023–2027 |
|
|
Miljarder kronor och procent |
|
|
|
|
|
Stöd |
|
SP-budget |
Andel av SP-budget, |
|
|
2023–2027, mdkr |
procent |
Sektorstöd: |
|
0,4 |
0,6 |
Stöd till producentorganisationer för frukt |
|
|
och grönsaker |
|
0,3 |
0,5 |
Stöd till biodlingssektorn |
0,1 |
0,1 |
|
|
|
Investeringsstöd: |
4,5 |
7,4 |
Bevattningsdammar |
0,2 |
0,3 |
Diversifiering till annan verksamhet |
|
|
än jordbruk |
|
0,4 |
0,6 |
Kalkfilterdiken |
|
0,1 |
0,1 |
Vattenvårdsåtgärder |
0,5 |
0,7 |
Ökad konkurrenskraft |
3,5 |
5,7 |
Projektstöd: |
|
4,4 |
7,2 |
Kompetensutveckling |
1,1 |
1,9 |
Lantrasföreningar |
0,02 |
0,0 |
Lokalt ledd utveckling genom Leader |
1,8 |
3,0 |
Samarbete |
|
0,8 |
1,4 |
Samarbete för innovation inom Europeiska |
|
|
innovationspartnerskapet |
0,6 |
0,9 |
|
|
|
|
Startstöd |
|
0,2 |
0,3 |
Summa: |
|
9,5 |
15,5 |
Källa: Jordbruksverket
Anmärkning: Delsummorna i tabellen följer stödindelningen i den nationella förordningen (2022:1826) om EU:s gemensamma jordbrukspolitik där stöden delas in i sektorstöd, stöd för investeringar och projekt samt startstöd. Tabellen tar inte hänsyn till ändringar i den strategiska planen efter 2023.
Projekt- och investeringsstödens omfattning är liten i jämförelse med areal- och djurbaserade stöd och antalet ärenden per länsstyrelse är förhållandevis få. Medianvärdet var 130 handlagda ansökningar om projekt- och investeringsstöd år 2022. Om de areal- och djurbaserade stöden centraliseras till Jordbruksverket i enlighet med ovanstående förslag (avsnitt 7.3.1), innebär det att omfattningen av den samlade EU-stödhanteringen vid respektive länsstyrelse blir väsentligt mindre än i dagsläget. Vi bedömer emellertid inte att hanteringen av projekt- och investeringsstöden lämpar sig för centralisering på det sätt som föreslås med de areal- och djurbaserade stöden. Skälet är att verk- samheten, till skillnad från de areal- och djurbaserade stöden, inte är
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
möjliga att automatisera på samma sätt. Handläggningen innebär ett stort mått av individuella bedömningar och några skalfördelar har inte kunnat konstateras. Samtidigt finns det stora oförklarade skill- nader mellan länsstyrelserna vad gäller kostnader per ärende. Vi har därför undersökt om den kvarvarande hanteringen av projekt- och investeringsstöd som länsstyrelsernas ansvarar för kan och bör kon- centreras till färre länsstyrelser.
En koncentration av handläggningen av projekt- och investerings- stöd ligger väl i linje med den översyn som regeringen har aviserat om att se över möjligheterna att koncentrera vissa verksamheter till färre länsstyrelser.9 Prövningen bör enligt regeringen även fortsätt- ningsvis ske med vägledning av följande kriterier:
•Det finns ett behov av förstärkt likformighet i utförande.
•Sambandet med länsstyrelsernas kärnverksamhet är begränsat.
•Verksamheten har en begränsad betydelse för länsstyrelsens upp- drag enligt 2 § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruk- tion.10
•Behovet av externa besök är begränsat.
•Behovet av lokalkännedom är begränsat.
•Verksamheten har en liten omfattning eller hög komplexitet.
•De administrativa kostnaderna för handläggningen är höga i rela- tion till mängden ärenden.
Vår bedömning är att kriterierna stödjer möjligheten att koncentrera hanteringen av projekt- och investeringsstöd. När det gäller kopp- lingen till kärnverksamheten kan vi konstatera att länsstyrelserna enligt förordningen med länsstyrelseinstruktion har uppgifter i fråga om lantbruk och landsbygd. De uppgifter som det här är fråga om utförs emellertid på delegation av Jordbruksverket.
Omfattningen av arbetet med projekt- och investeringsstöden ut- gör endast ett mindre antal årsarbetskrafter per länsstyrelse och kan därför inte anses ha betydelse ur detta perspektiv. Hos de 21 länsstyrel-
9Prop. 2022/23:1, Utgiftsområde 1, avsnitt 9.5.
10Att verka för att nationella mål får genomslag i länet, arbeta sektorsövergripande och inom sin verksamhet samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser, främja länets utveckling och följa tillståndet i länet, främja samverkan mellan kommuner, regioner, stat- liga myndigheter och andra relevanta aktörer och ansvara för ålagda tillsynsuppgifter.
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
serna fanns 89 årsarbetskrafter som direkt hanterade projekt- och investeringsstöd under 2022. Det motsvarade drygt 13 procent av års- arbetskrafterna inom verksamhetsområdet lantbruk och landsbygd eller cirka 1 procent av det totala antalet årsarbetskrafter vid läns- styrelserna.11
Lokalkännedom är enligt utredningens bedömning inte av avgör- ande betydelse vid handläggningen av de aktuella stöden i sig, utöver den lokala dimension som de lokala aktionsgrupperna (LAG) tillför i prioriteringen av projekt inom Leader (avsnitt 7.3.5). Däremot har den nuvarande ordningen bidragit till den kännedom om lokala för- hållanden som länsstyrelserna har behov av i sitt samlade uppdrag. Förutsättningarna för kompetensförsörjning när det gäller process- och sakkunskap bedöms sammantaget väga tyngre i hanteringen av projekt- och investeringsstöd än behovet av lokalkännedom. En koncentration av handläggningen kan underlätta kompetensförsörj- ningen och höja kvaliteten på handläggningen hos de länsstyrelser som får större volymer. Därmed förbättras förutsättningarna för likabehandling av stödsökande och rättssäkerhet i beslutsfattandet. Även risken för fel och åtföljande finansiella korrigeringar bör kunna minska.
I tidigare utredningar12 har en mängd generella skäl anförts för koncentration av vissa verksamheter till färre länsstyrelser. Bland dessa kan nämnas kostnadseffektivitet, ökad rättssäkerhet, förbättrad spe- cialistkompetens och möjligheter att rekrytera kompetent personal. Dessa skäl talar alla för att en förändrad organisation för hanteringen av projekt- och investeringsstöd skulle leda till en mer ändamålsenlig och effektiv förvaltning av hanteringen av EU-medel.
Utifrån våra iakttagelser (avsnitt 6.2.4) är det även en viktig fak- tor att Jordbruksverket vid en koncentration till sex länsstyrelser skulle få väsentligt färre aktörer att samverka med och övervaka för att säkerställa att regelverket följs. Vår bedömning är att en koncentra- tion bör leda till bättre förutsättningar för bland annat normering, verksamhetsutveckling, utbildning och implementering av arbetssätt inom de båda myndigheterna. Jordbruksverkets möjlighet att stödja varje enskild länsstyrelse i arbetet med stöden skulle också öka.
11Beräkning baserad på uppgifter från länsstyrelsernas årsredovisningar och uppgifter från Myndigheters kostnader och åtgärder vid hantering av EU-stöd 2022, Jordbruksverket rap- port RA23:10.
12Ds 2007:28, och SOU 2009:7.
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
Färre handläggande myndigheter kan också antas ge enklare och effektivare uppföljning och utvärdering. Även anpassningen till såväl nya programperioder som till förändringar inom samma program- period i form av programändringar eller nytillkomna EU-krav torde underlättas.
En koncentration av handläggningen kan också innebära nack- delar. En aspekt som måste beaktas är stödmottagarnas behov av enkel- het och tydlighet. Det kan exempelvis uppfattas ologiskt att en läns- styrelse i ett annat län än hemlänet fattar beslut i ärenden om projekt- och investeringsstöd. Det väsentliga ur detta perspektiv är emellertid inte var beslutet fattas utan vart lantbrukaren ska vända sig för att ansöka om stöd och utbetalning. Detta görs i dag via Jord- bruksverkets e-tjänster och frågor besvaras av Jordbruksverkets kund- tjänst. Även utbetalningar sker genom Jordbruksverkets försorg. I samband med ansökan om stöd är det vanligt att lantbrukarna också har kontakter med handläggande länsstyrelser.
En annan tänkbar nackdel är att koncentration av verksamheten skulle kunna leda till att de länsstyrelser som inte kommer att ha kvar denna uppgift kan tappa allmän kompetens kring frågor kopplad till jordbruksfrågor. Även de aktuella länsstyrelsernas roll som statens företrädare på regional nivå skulle kunna påverkas.
Indelningen i sex geografiska områden
Enligt utredningens förslag bör koncentrationen utgå från de sex om- råden som framgår av förordningen om vissa förvaltningsmyndig- heters regionala indelning.
I mars 2023 gav regeringen Statskontoret i uppdrag att utreda änd- rad ansvarsfördelning för viss länsstyrelseverksamhet.13 Uppdraget innebar att ta fram underlag för ändrad ansvarsfördelning för vissa koncentrerade verksamheter för att indelningen ska överensstämma med de områden som regleras i förordningen om vissa förvaltnings- myndigheters regionala indelning. I uppdraget till Statskontoret anges att en anpassning av den geografiska indelningen kan åstadkomma en högre grad av tydlighet och enhetlighet i statens regionala indel- ning. I uppdraget ingick även att identifiera ytterligare verksamheter
13Uppdrag att utreda ändrad ansvarsfördelning för viss länsstyrelseverksamhet, Regerings- beslut 2023-03-16, Fi2023/01067.
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
som kan koncentreras till vissa länsstyrelser enligt samma geografiska indelning. I avrapporteringen bedömde Statskontoret att företagar- stöd och projektstöd hörde till de verksamheter som inte lämpade sig för koncentration inom ramen för det uppdrag som myndigheten hade fått.14
Vi har prövat om nämnda geografiska indelning kan vara ända- målsenlig även för länsstyrelsernas hantering av projekt- och invester- ingsstöd inom GJP. Områdesindelningen framgår av figuren nedan.
Figur 7.1 Områdesindelning enligt förordningen om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning
Källa: Förordningen om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning.
Vår bedömning har utgått från antalet handlagda ärenden 2018–2022 vad gäller företagsstöd, miljöinvesteringar och projektstöd enligt läns- styrelsernas verksamhetskoder för redovisning. Om den faktiska för- delningen av ärenden grupperas enligt områdesindelningen med sex områden blir resultatet en förhållandevis jämn fördelning mellan fyra av områdena. Det östra området, som endast innehåller Stockholms län och Gotland, hade dock endast cirka 5 procent av ärendevolymen
14Koncentration av viss länsstyrelseverksamhet, Statskontoret (2023:14), Bilaga 3.
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
i landet eller 229 ärenden i medeltal för samtliga stödformer. Det mellersta området, med flest län, hade 25 procent eller 1 058 ärenden i medeltal. Trots en viss variation av antalet ärenden bedömer vi inte att detta är ett tillräckligt tungt vägande skäl för att välja någon annan indelning än den som gäller enligt förordningen.
Vilken länsstyrelse bör hantera projekt- och investeringsstöden inom respektive område?
Enligt utredningens förslag bör ansvaret för handläggning och pröv- ning av projekt- och investeringsstöd inom de sex geografiska om- rådena ges till samma länsstyrelser som är civilområdesansvariga enligt 7 a § förordningen med länsstyrelseinstruktion. Skälen för detta ut- vecklas nedan.
Regeringen beslutade den 19 maj 2022 om en ny struktur för det civila försvaret. Enligt den nya strukturen är länsstyrelserna i Norr- bottens, Örebro, Stockholms, Östergötlands, Västra Götalands och Skåne län civilområdesansvariga länsstyrelser och har ansvar och upp- gifter inom sitt område enligt förordningen (2022:525) om civil- områdesansvariga länsstyrelser. Civilområdena är sex till antalet och motsvarar den geografiska indelningen enligt förordningen om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning som nämnts ovan.
En ansvarsfördelning där samma länsstyrelser har ansvaret för han- tering av projekt- och investeringsstöd inom GJP i de sex geogra- fiska områdena skulle kunna ha vissa fördelar ur ett styrnings- perspektiv och kan bidra till ökad tydlighet och enkelhet i statens regionala indelning.
Samtidigt kan det finnas andra skäl som talar för en annan ansvars- fördelning, exempelvis kompetens inom jordbruksområdet, hög kost- nadseffektivitet, ärendevolym eller hur antalet jordbruksföretag – alltså stödens huvudsakliga målgrupp – fördelar sig inom de sex geo- grafiska områdena. Ett exempel där sådana aspekter har bedömts väga tyngre är ansvarsfördelningen för beslut om stöd från EHFVF, där länsstyrelserna i Västra Götalands, Blekinge, Stockholms, Gävleborgs och Norrbottens län prövar stödansökningar från angränsande län (avsnitt 6.3.1).
Som utgångspunkt för utredningens bedömning i frågan om ansva- ret för handläggningen av projekt- och investeringsstöd inom de sex geografiska områdena har vi analyserat följande länsvisa variabler:
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
•Antal projekt- och investeringsstödsärenden 2018–2022
•Antal utbetalningsärenden 2018–2022
•Kostnad per ärende 2018–2022
•Kostnad per utbetalningsärende 2018–2022
•Antal jordbruksföretag 2022
•Årsarbetskrafter i handläggningen av projekt- och investerings- stöd som andel av totala årsarbetskrafter 2022.
Tabell 7.4 visar vilka länsstyrelser som skulle kunna komma i fråga som ansvarig länsstyrelse inom sitt område baserat på faktorerna civilområdesansvar, störst ärendevolym, flest jordbruksföretag eller lägsta styckkostnader i ärendehanteringen. Bland annat går det att konstatera att länsstyrelserna med störst andel ärendevolym samman- faller med dem som har flest jordbruksföretag inom sitt område. Vidare kan konstateras att fyra av dessa också är civilområdesansva- riga länsstyrelser inom sina områden. När det gäller styckkostnader är dessa lägst vid de två största länsstyrelserna, de i Skåne och Västra Götalands län.
Tabell 7.4 Områdesansvariga länsstyrelser baserat på civilområdesansvar respektive parametrar utifrån ärendevolym, målgrupp eller kostnadseffektivitet
Område |
Civilområdes- |
Högst andel |
Flest |
Lägsta |
|
ansvarig |
ärendevolym |
jordbruksföretag |
styckkostnader |
|
länsstyrelse |
|
|
|
|
|
|
|
|
Mellersta |
Örebro |
Värmland |
Värmland |
Dalarna |
Norra |
Norrbotten |
Västerbotten |
Västerbotten |
Jämtland |
|
|
|
|
|
Sydöstra |
Östergötland |
Östergötland |
Östergötland |
Kalmar |
Södra |
Skåne |
Skåne |
Skåne |
Skåne |
|
|
|
|
|
Västra |
V. Götaland |
V. Götaland |
V. Götaland |
V. Götaland |
Östra |
Stockholm |
Stockholm |
Stockholm |
Gotland |
Källa: Egen bedömning baserat på uppgifter i Jordbruksverkets årliga kostnadsuppföljningar av myndigheternas EU-stödhantering.
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
En ansvarsfördelning utifrån lägsta styckkostnad skulle kräva något mindre resurser i form av årsarbetskrafter15 än om exempelvis de civil- områdesansvariga länsstyrelserna fick ansvaret för sakområdet. Efter- som det är oklart vad befintliga skillnader i styckkostnader mellan länen faktiskt beror på förordar vi inte ett sådant alternativ. Vi be- dömer i stället att en ansvarsfördelning utifrån civilområdesansvar är en mer långsiktigt hållbar lösning. En sådan inriktning skulle i stort sammanfalla med en ansvarsfördelning utifrån antalet jordbruksföretag och ärenden samt ligger därtill i linje med regeringens syn på behovet av en högre grad av tydlighet och enhetlighet i statens regionala in- delning.
Ytterligare en aspekt som beaktats i bedömningen är hur mindre länsstyrelser kan komma att påverkas av ändrade ansvarsförhållanden. Handläggningen av projekt- och investeringsstöd är som tidigare nämnts en liten verksamhet och svarar inte hos någon länsstyrelse för mer än cirka 2 procent av det totala antalet årsarbetskrafter. Vi bedömer därför inte att en flytt av handläggningen av dessa stöd skulle vara verksamhetskritisk. Verksamhetskonsekvenser för berörda myndigheter behandlas vidare i avsnitt 7.3.4.
7.3.3Ansvaret för kontroller på plats
Utredningens förslag: Kontroller på plats av areal- och djurbase- rade stöd och grundvillkor inom den gemensamma jordbruks- politiken ska utföras av Jordbruksverket.
Enligt utredningens förslag ska handläggningen av areal- och djurbase- rade stöd centraliseras till Jordbruksverket och handläggningen av stöd till projekt och investeringar koncentreras till sex länsstyrelser. En aspekt av förslaget som fordrar ytterligare överväganden är var ansvaret för kontrollverksamheten bör ligga.
I 11 kap. förordningen (2022:1826) om EU:s gemensamma jord- brukspolitik finns nationella bestämmelser om det kontrollsystem som medlemsstaterna ska inrätta för att säkerställa ett effektivt skydd av EU:s intressen. Bestämmelserna skiljer på administrativa kontroller, kontroller på plats och kontroller i efterhand. Administrativa kon-
15Uppskattningsvis 5 färre årsarbetskrafter totalt baserat på historiska styckkostnader och volymer allt annat lika.
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
troller är en del av själva handläggningen och utförs därför av den hand- läggande myndigheten. Kontroller på plats görs av ett urval av ären- den enligt bestämmelser i förordningen, vilket som huvudregel inne- bär ett kontrollurval om cirka fem procent av samtliga ansökningar.16 I dagsläget utför Jordbruksverket platskontroller för projekt- och investeringsstöd medan platskontroller för alla andra stöd och för de grundvillkor som gäller inom GJP utförs av länsstyrelserna.17 Kon- troller i efterhand utförs för ett urval av de ärenden som innehåller investeringar och som omfattas av villkor som fortfarande är aktuella efter att ersättningen slututbetalats. Efterhandskontrollerna utförs av Jordbruksverket.
Jordbruksverkets platskontroller av investeringsstöd handlar om att verifiera investeringar inför utbetalningar av stöd. Kontrollerna får utföras på distans om det är möjligt, till exempel med hjälp av geotaggade foton som verifierar att överenskommen investering är på plats. Omfattningen på de kontroller som behöver göras på plats är liten och sköts i dag av 6–7 handläggare. De är baserade i Jön- köping och täcker hela landets behov. Eftersom det rör sig om en liten verksamhet ser vi inget skäl att ändra på nuvarande ansvarsför- hållanden. Alternativet, att placera kontrollverksamheten hos de sex länsstyrelser som enligt vårt förslag ska handlägga stöden, skulle kunna innebära problem med att upprätthålla den redovisningskompetens som behövs för uppgiften. Det skulle i så fall handla om mindre än en heltidstjänst per länsstyrelse, vilket exempelvis inte går att kom- binera med handläggningen av stöden eftersom handläggning och kontroll måste hållas åtskilt enligt EU-regelverket.
Länsstyrelsernas platskontroller av areal- och djurbaserade stöd är av en helt annan omfattning. Under 2022 genomförde länsstyrel- serna totalt 13 468 kontroller fördelat på 9 621 arealkontroller och 3 847 djurkontroller, till en direkt kostnad av cirka 96 miljoner kro- nor. Antalet kontroller motsvarar inte antalet kontrollbesök då flera olika stöd och kontroller kan genomföras vid ett och samma besök. Arealkontrollerna utförs i regel endast under växtsäsongen, vilket i den södra delen av landet innebär perioden april till december. I norra delen av landet är växtsäsongen kortare. Platskontrollerna är därför inte ett heltidsarbete, men kan kombineras med handläggande upp-
16Fram till 2022 detaljreglerades kontrollfrekvenser för olika stödformer i EU-förordningar.
17Kontroller på plats av areal- och djurbaserade stöd utförs i dag av 20 länsstyrelser, det vill säga samtliga länsstyrelser utom länsstyrelsen i Blekinge vars uppgifter på området utförs av länsstyrelsen i Skåne län.
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
gifter. Antalet årsarbetskrafter för areal- och djurkontroller uppgick till 99 respektive 24 årsarbetskrafter 2022.18
Som tidigare nämnts kommer behovet av kontroller på plats att minska avsevärt i takt med implementeringen av arealövervakning via satellit och andra digitala hjälpmedel, om stödvillkoren tillåter detta. Den nationella GJP-förordningen är redan anpassad för detta. För areal- och djurbaserade stöd gäller att procentandelen för kon- troller på plats får sänkas om tidigare platskontroller visar att felfrek- vensen är lägre än 2 procent för ett visst stöd eller stödgrupp.19 Bero- ende på stödvillkorens utformning kommer fysiska kontroller dock alltjämt att behöva göras. Frågan uppstår då om det framtida kon- trollbehovet kommer att kunna omhändertas av Jordbruksverkets regionala organisation eller om länsstyrelserna bör behålla ansvaret över platskontrollerna.
Jordbruksverket har i dag lokala kontor i Landskrona, Kalmar, Göteborg, Skara, Linköping, Uppsala och Söderhamn. Längre norrut täcks behovet av hemmakontor. Kopplat till den regionala organisa- tionen finns ansvaret för ajourhållningen av den så kallade block- databasen20 som har vissa samordningsfördelar med arealkontroller eftersom även ajourhållningen innebär fältbesök i hela landet. En tredjedel av det fyrtiotal heltidsanställda medarbetare som har upp- gifter inom ajourhållning är knutna till ett regionalt kontor, en tredje- del till huvudkontoret i Jönköping och en tredjedel är spridda över landet och arbetar från hemmakontor. Några medarbetare har sina kontorsplatser hos Länsstyrelsen i Kronobergs län i Växjö. Från och med 2023 har Jordbruksverket tagit över klassningen av markkate- gorier från länsstyrelserna vilket inneburit att Jordbruksverkets regio- nala bemanningsbehov har ökat med cirka 50 procent i förhållande till tidigare bemanning i ajourhållningsverksamheten.21
Argumenten bakom utredningens förslag att centralisera ansvaret för handläggning och prövning av areal- och djurbaserade stöd byg- ger bland annat på bättre förutsättningar för styrning, samordning samt likabehandling av stödmottagare. Dessa argument är även giltiga när det gäller ansvaret för platskontroller, med skillnaden att Jord-
18Myndigheters kostnader och åtgärder vid hantering av EU-stöd 2021, Jordbruksverket rap- port 2022:09, Bilaga 4.
1911 kap. 17 § förordningen om EU:s gemensamma jordbrukspolitik.
20Svensk benämning på det identifieringssystem för jordbruksskiften som enligt GJP-regel- verket ska ingå i det integrerade administrations- och kontrollsystemet (IAKS).
21Uppgift från Jordbruksverket 2023-08-24.
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
bruksverkets regionala organisation i dagsläget inte är dimensione- rad för att genomföra fältkontroller i nuvarande omfattning. Enligt Jordbruksverkets bedömningar av det framtida behovet av kontroller bedöms antalet årsarbetskrafter som arbetar med arealkontroller kunna minska med cirka 30 procent jämfört med 2022 givet dagens regel- verk, satellitteknik och stödutformning. En stor del av minskningen realiseras enligt prognosen redan 2023 genom digital markuppfölj- ning av inkomstöd och genom att det tidigare förgröningsstödet har upphört. Under 2025 väntas även kompensationsstödet vara möjligt att följa upp digitalt. Möjligheten till ytterligare effektivisering beror framför allt på den framtida utformningen av stöden och den fort- satta utvecklingen när det gäller möjligheten till digitala kontroller.
Sammantaget bedömer utredningen att det ur ett myndighets- såväl som ett stödmottagarperspektiv är effektivt och ändamålsenligt att samma aktör ansvarar för och äger resurserna för handläggning och kontroll, ajourhållning, markklassning samt den årliga kvalitets- bedömningen av identifieringssystemet för jordbruksskiften. En nackdel med förslaget är att samordningen med andra typer av kontrollbesök som länsstyrelserna ansvarar för i dag kan påverkas negativt om areal- och djurkontrollerna inom GJP centraliseras. Det gäller framför allt kontroller av djurskydd och livsmedel.
7.3.4Förutsättningar för att genomföra förslagen
Länsstyrelsernas samlade arbete med EU-stöd från jordbruksfonderna omfattar cirka 360 årsarbetskrafter för handläggning och kontroll. I medeltal står handläggning och kontroll med flera uppgifter kopplat till areal- och djurbaserade stöd för cirka 270 årsarbetskrafter medan hanteringen av projekt- och investeringsstöd omfattar cirka 90 års- arbetskrafter. Utöver detta omfattar hela verksamhetsområdet lant- bruk och landsbygd ytterligare omkring 300 årsarbetskrafter.22 En ändrad ansvarsfördelning i enlighet med utredningens förslag får med nödvändighet stora verksamhetskonsekvenser för både länsstyrelser och Jordbruksverket. Utöver att handläggning och kontroll av areal- och djurbaserade stöd övergår till Jordbruksverket, övergår även hand-
22Tillgänglig statistik avser jordbrukarstöd och landsbygdsstöd som är de benämningar som länsstyrelserna och Jordbruksverket använde under föregående programperiod. Stödgrupperna innehåller stöd som inte längre är aktuella men indelningen motsvarar ungefärligen de areal- och djurbaserade stöden respektive projekt- och investeringsstöden i den nya programperioden.
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
läggningen av projekt- och investeringsstöd hos 15 länsstyrelser till de sex länsstyrelser som får ansvaret för handläggning av projekt- och investeringsstöd inom de geografiska områden som föreslås gälla (i dag cirka 50 årsarbetskrafter hos 15 länsstyrelser).
Vi kan konstatera att länsstyrelsernas samlade uppdrag är om- fattande och mångfacetterat. Det spänner i dag över i stort sett alla samhällssektorer. Frågor om det grundläggande uppdraget, tillkom- mande uppgifter och om koncentration av viss verksamhet till färre länsstyrelser är ständigt aktuella. Om våra förslag till förändringar genomförs minskar verksamhetens omfattning vid samtliga länssty- relser. Detta skulle kunna påverka vissa av länsstyrelsernas förmåga att utföra det samlade uppdraget. Detta exempelvis till följd av svårigheter med rekrytering och kompetensförsörjning. Vi noterar dock samtidigt att länsstyrelserna vad gäller till exempel beredskaps- frågor och det civila försvaret under de senaste åren fått en samord- nande och betydligt utökad roll. Vår sammantagna bedömning är att våra förslag inte kommer att inverka menligt på länsstyrelsernas för- måga att utföra sitt grunduppdrag.
Hos Jordbruksverket saknas i dag den handläggningskompetens som behövs för att kunna ta emot uppgiften att handlägga och kon- trollera areal- och djurbaserade stöd. Uppbyggnaden av en sådan verk- samhet bör dimensioneras utifrån och ske samordnat med utveck- lingen av it-stöd så att så mycket som möjligt av de administrativa kontroller som ingår i handläggningen i dag kan ersättas av automatiska kontroller. Genom utredningens förslag förväntas Jordbruksverket behöva lägga betydligt mindre resurser på styrning och samordning gentemot länsstyrelserna och övriga stödmyndigheter än vad myn- digheten gör i dag. Även länsstyrelsernas övergripande kostnader för samordning mellan länsstyrelser och med Jordbruksverket bör kunna minska.
En särskild fråga i sammanhanget är om tidigare konstaterade brister
iJordbruksverkets EU-medelshantering innebär en risk för nya pro- blem om åtagandet utökas i enlighet med våra förslag. Här konsta- terar vi att den tidigare prövningen av myndighetens ackreditering som utbetalande organ avslutades i november 2021 efter genomförd handlingsplan. Förändringar i Jordbruksverkets styrning och organi- sering har också genomförts och förvaltningsanslaget har fått en permanent förstärkning i syfte att förbättra förutsättningarna inför innevarande programperiod. Vi noterar också att regeringen i dag, till
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
skillnad från 2019 och 2020 bedömer att Jordbruksverkets interna styrning och kontroll avseende EU-medel är betryggande.23 Givet denna utveckling anser vi inte att Jordbruksverkets tidigare brister innebär en förhöjd risk i förhållande till andra alternativ, det vill säga att någon annan aktör skulle utföra uppdraget. Samtidigt finns det alltid risker vid verksamhetsövergångar.
Våra förslag resulterar i en väsentlig minskning av antalet aktörer som Jordbruksverket ska förhålla sig till. Det innebär en förenkling av verkets samlade uppdrag vilket bör kunna stärka förmågan att på ett effektivt sätt lösa tillkommande uppdrag.
Däremot kan det finnas risker för förslagens genomförande av andra skäl. Exempelvis ska kostnaderna för att bygga upp en fungerade digital markuppföljning för arealbaserade stöd och utvecklade digi- tala verktyg för djurbaserade stöd inte underskattas. Detta är emellertid inte en konsekvens av utredningens förslag, utan följer av EU-regler- ingen på området. En sedvanlig konsekvensanalys av utredningens förslag ges i kapitel 11.
7.3.5Leader
Utredningens bedömning: Stöd till lokalt ledd utveckling med Leader-metoden bör även fortsättningsvis hanteras av de lokala aktionsgrupperna och Jordbruksverket.
I den strategiska planen för 2023–2027 finns stödformen Lokalt ledd utveckling med Leader-metoden som förkortat benämns Leader. Arbetet finansieras inom Europeiska jordbruksfonden för landsbygds- utveckling och budgeten uppgår under perioden till 1,8 miljarder kronor.
Inför programperioden 2014–2020 centraliserades hanteringen av Leader från 21 länsstyrelser till Jordbruksverket. Bakgrunden var bland annat att medel från fyra fonder (Ejflu, Eruf, ESF och EHFVF) skulle finansiera projekt som genomfördes med Leader-metoden vilket gjorde handläggningen betydligt komplexare. I den nuvarande programperio-
23Årsredovisningar för staten 2019, 2020, 2021 och 2022. Regeringens nationella intygande avseende EU-medel lämnas i årsredovisningen för staten och grundar sig på ansvariga myn- digheters intyganden och bedömningar avseende hanteringen av EU-medel, Riksrevisionens uttalande från granskningen av myndigheternas räkenskaper och deras interna styrning och kon- troll samt ESV:s revisionsutlåtanden.
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
den finansieras stödet enbart av Ejflu. Jordbruksverket handlägger och verkställer utbetalningar av stöd till lokalt ledd utveckling. De lokala aktionsgrupperna (LAG) beslutar om urval av insatser inför Jord- bruksverkets prövning av stöd.
Länsstyrelserna föreslog 2022 att handläggningen av Leader skulle flyttas tillbaka till de egna myndigheterna.24 En överföring av hand- läggningen skulle enligt förslaget möjliggöra att Jordbruksverket som förvaltande och utbetalande myndighet kunde stärka sin strate- giska och normgivande roll. Länsstyrelserna menade att Jordbruks- verket i dag har svårt att klara denna roll eftersom den ofta prioriteras ned inom myndigheten till förmån för det mer operativa ansvaret för handläggning.
Länsstyrelserna menade också att Leader har en nära koppling till länsstyrelsens kärnverksamhet och att en handläggning av Leader i hela landet skulle vara ett viktigt verktyg att stärka länsstyrelsernas roll att främja regional utveckling och de regionala utvecklingsstra- tegierna. Det skulle även ge ökade möjligheter till synergier mellan insatser för livsmedelsstrategin, skogsstrategin, miljömålsarbetet och den sammanhållna landsbygdspolitiken inom GJP på regional nivå.
Länsstyrelserna handlägger i dag andra företags- och projektstöd och menar att en samordning med Leader kan bidra till ett stärkt regionalt arbete med landsbygdsutvecklingsfrågor. Upplevelsen av en statlig närvaro i svensk landsbygd skulle enligt länsstyrelserna öka och samarbetet med regionerna kring genomförandet av de regionala utvecklingsstrategierna skulle stärkas.
Jordbruksverkets ansåg att förslaget att flytta hanteringen till läns- styrelserna innebar risker för störningar i systemet och att förslaget skulle innebära stora omställningskostnader.25 Jordbruksverket menade vidare att förutsättningarna för verkets hantering av programmet har förbättrats inför den nuvarande programperioden genom att det nu finns inarbetade it-system, fungerande e-handläggning samt att urval och prioritering görs lokalt och regionalt av LAG vilket innebär att kopplingen till länen tillgodoses. De kontroller som Jordbruksverket genomför görs endast i förhållande till regelverket vilket inte kräver lokalkännedom.
24Uppdrag att föreslå effektiviseringar av administrationen av jordbruks- och landsbygdsstöd, Länsstyrelserna (N2021/02521).
25Kompletterande svar på länsstyrelsens regeringsuppdrag att föreslå effektiviseringar av administrationen av jordbruks- och landsbygdsstöd, Jordbruksverket dnr 3.4.17-05884/2022.
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
Jordbruksverket menar vidare att man nu byggt upp kompetens inom Leader och att en flytt av verksamheten skulle innebära effek- tivitetsförluster. Verket framhåller kopplingen mellan den kompe- tens som byggs upp inom handläggningen och det strategiska arbetet med administrativ utveckling, regelutveckling och kontroller.
Vi konstaterar att en flytt till länsstyrelserna skulle innebära att dagens 30–40 tjänster skulle föras över till 21 länsstyrelser. Att åter- igen fördela ut dessa tjänster ter sig inte ändamålsenligt vare sig ur ett effektivitets- eller ur ett likabehandlingsperspektiv.
Vår bedömning är att de skäl som Länsstyrelsen säger talar för en förflyttning, det vill säga en ökad möjlighet att utföra det regionala främjande uppdraget, inte väger upp de nackdelar som en flytt skulle innebära. Vi bedömer inte heller att de volymer som är aktuella skulle spela någon avgörande roll för att stärka de enskilda länsstyrelsernas behov av kritisk massa i verksamheten. Den renodling mellan hand- läggning och normering som Länsstyrelsen anför som ett argument för flytt kan också användas för att behålla dagens ordning. Genom att Jordbruksverket har det samlade ansvaret för hela kedjan av nor- mering, handläggning och kontroll kan den samlade processen enklare utvecklas och förbättras.
För stödmottagarna skulle en flytt tillbaka till länsstyrelserna inne- bära att man får förhålla sig till tre instanser i stället för dagens två, det vill säga Jordbruksverket och LAG. Detta är ytterligare ett skäl som enligt vår mening talar för att behålla dagens ordning. De senare tillförsäkrar också det lokala och regionala perspektivet som är ut- gångspunkten för projekten inom lokalt ledd utveckling.
7.3.6Skogsstyrelsen och Sametinget
Utredningens bedömning: Inför nästa programperiod bör det övervägas att omvandla de nuvarande stöden inom skogsområdet och stöden till rennäringen till nationella stöd som hanteras av Skogsstyrelsen respektive Sametinget.
I den innevarande programperioden har omfattningen av de stöd som Skogsstyrelsen hanterar minskat väsentligt. Det som återstår rör stöd till kompetensutveckling inom ramen för den strategiska planen och dess åtgärder riktade mot kunskaps- och innovationssystemet inom
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
jordbruket.26 För perioden 2023–2027 uppgår den samlade budgeten för stöden till 65 miljoner kronor.27
Som ett led i att minska antalet aktörer inom hanteringen av EU- stöd har vi prövat om stödet för kompetensutveckling skulle kunna flyttas till någon annan myndighet eller göras om till ett nationellt stöd. Den nuvarande stödhanteringen bedöms fungera väl inom ramen för det system och med de rutiner som etablerades mellan Jordbruks- verket och Skogsstyrelsen under den föregående programperioden. Till följd av den avsevärt minskade volymen kan dock ändamåls- enligheten och kostnadseffektiviteten i hanteringen ifrågasättas.
Vår samlade bedömning är att Skogsstyrelsen bör ha kvar hanter- ingen under innevarande programperiod eftersom en förändring under pågående programperiod skulle innebära omställningskostnader. På längre sikt bör det dock övervägas om de aktuella skogsfrågorna bör brytas ut från den strategiska planen och i stället hanteras som ett nationellt stöd inom Skogsstyrelsen.
Inför den innevarande programperioden presenterades en departe- mentspromemoria om den framtida jordbrukspolitiken.28 Vad gäller skogsfrågorna konstaterades i promemorian att Sveriges grundposi- tion är att skogspolitik är nationell kompetens. En förändring där stödet ersätts med ett nationellt stöd skulle ligga i linje med denna position.
I rollen som delegerat organ för stöd från jordbruksfonden för landsbygdsutveckling prövar Sametinget i dag ansökningar om stöd till rennäringsföretag och annan verksamhet med anknytning till ren- skötsel eller annat samiskt näringsliv.29 I den nuvarande program- perioden 2023–2027 hanterar Sametinget en budget på 22 miljoner kronor i stöd.30 Även i detta fall bedömer utredningen att en omvand- ling till nationellt stöd bör övervägas inför nästa programperiod. En nationell hantering skulle skapa flexibilitet för att utforma stöden så att de på ett bättre sätt gynnar den samlade rennäringen. Vad gäller utformningen av stöden finns det i dag inom den strategiska planen exempel på villkor som, vad gäller inriktning och storlek, innebär att
26Strategisk plan för genomförande av den gemensamma jordbrukspolitiken i Sverige 2023– 2027, s. 529.
27Uppgift från Skogsstyrelsen, 2023-03-08.
28Ds 2018:10.
299 § förordningen om EU:s gemensamma jordbrukspolitik.
30Beslut om fördelning av medel till vissa stödåtgärder i den strategiska planen för den gemen- samma jordbrukspolitiken i Sverige 2023–2027, Jordbruksverket dnr 3.2.17-12802/2022, bilaga 1.
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
de inte kan appliceras på rennäringen. Det skulle också möjliggöra ett långsiktigare perspektiv på stödens nytta.
Den samlade omfattningen av stöden till skogs- och rennäringen utgör en mycket liten del av den strategiska planen. Vår bedömning är därför att det skulle vara mer ändamålsenligt med nationellt han- terade stöd. Genom att antalet aktörer som hanterar EU-medel med delad förvaltning blir färre förbättras förutsättningarna för en effek- tiv förvaltning där ansvar och befogenheter hänger samman. Det skulle också innebära en förenkling av den samlade administrationen och av rutinerna för att ansöka om stöd om dessa endast hanterades nationellt.
I samband med en omvandling av de båda stöden till nationella stöd skulle en prövning mot den reglering31 kring statsstöd som finns inom respektive område behöva göras. I praktiken innebär detta att en diskussion tas upp med kommissionen om de aktuella stöden ryms inom det nuvarande mandatet för statsstöd. Om de inte ryms förs en diskussion om det är möjligt med en ändring av mandatet utifrån ett statsstödsperspektiv.
Det stöd som Skogsstyrelsen i dag hanterar inom ramen för den strategiska planen avser som nämnts ovan kompetensutvecklings- åtgärder. Vår bedömning är att det inte bör vara några problem att i förhållande till statsstödsregelverket omvandla detta stöd till ett nationellt stöd. Detta eftersom åtgärder för kompetensutveckling inte bedömts vara konkurrenssnedvridande för skogsmarknaden.
Vad gäller stöden som hanteras av Sametinget innebär gällande be- slut från kommissionen32 om nationellt stöd till de samiska näring- arna att de årliga stöden33 får uppgå till maximalt 150 miljoner kronor. För budgetåret 2024 uppgår motsvarande anslag till 135 miljoner kronor.34 Även i detta fall är vår bedömning att en omprövning av beslutet så att det rymmer det nuvarande stödet i den strategiska planen borde vara möjligt.
31Kommissionens förordning 2022/2472 genom vilken vissa kategorier av stöd inom jordbruks- och skogsbrukssektorn och i landsbygdsområden förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och Kom- missionens beslut C (2019) 6741 final om ändring av beslut C (2016) 7857 av den 7 december 2016 om tillstånd till utbetalning av nationellt stöd för produktion och saluföring av renar och renprodukter i Sverige.
32Kommissionens beslut C (2019) 6741 final om tillstånd till utbetalning av nationellt stöd för produktion och saluföring av renar och renprodukter i Sverige.
33Avser bland annat stöd för försäljning av renkött, produktion och tillskottsfoder.
34Prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 23, Anslag 1:22 Främjande av rennäringen m.m.
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
7.4Förslag om förvaltningen av havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden
Vad gäller hanteringen av Europeiska havs-, fiskeri- och vatten- bruksfonden (EHFVF) är vår bedömning att Jordbruksverket fort- satt ska vara förvaltande myndighet och att ansvaret för kontroll av projekt- och investeringsstöd flyttas från länsstyrelserna till Jordbruks- verket. Vidare föreslås att ansvaret för de stöd som i dag hanteras av Havs- och vattenmyndigheten (HaV) flyttas till Jordbruksverket. De föreslagna förändringarna motiveras av bättre förutsättningar för effektivt resursutnyttjande och likabehandling.
7.4.1Jordbruksverkets roll som förvaltande myndighet
Utredningens bedömning: Vi har noterat att det har funnits pro- blem i hanteringen av havs- och fiskeriprogrammet under före- gående programperiod. Trots detta anser vi att Jordbruksverket fortsatt bör vara förvaltande myndighet för havs-, fiskeri- och vattenbruksfondens nationella program. Grunden för denna be- dömning är främst att fiske- och vattenbruksfrågorna i sak har en stark koppling till Jordbruksverkets övriga uppdrag. Någon mot- svarande koppling finns inte inom de andra myndigheter som skulle kunna vara aktuella att vara förvaltande myndighet för fonden.
Mot bakgrund av de problem och de iakttagelser som beskrivits tidi- gare (avsnitt 6.3) vad gäller hanteringen av EHFVF har vi övervägt om rollen som förvaltande myndighet bör flyttas från Jordbruksverket till någon annan myndighet. De alternativ som har övervägts är en flytt till Tillväxtverket eller till en myndighet för hantering av samtliga fonder som omfattas av förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser (CPR). I avsnitt 7.10.2 utvecklas våra resonemang rör- ande en samlad CPR-myndighet. Vår slutsats är att Jordbruksverket även fortsättningsvis bör vara förvaltande myndighet för fonden. I det följande redogör vi för de överväganden som ligger till grund för vårt ställningstagande.
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
Synergier med övrig verksamhet inom Jordbruksverket
Fiske- och vattenbruk utgör primärproduktion och har därmed en stark koppling till Jordbruksverkets andra uppdrag inom areella när- ingar, landsbygd och livsmedel. Verket har i dag vid sidan av han- teringen av EHVFV ett stort antal uppgifter och uppdrag inom om- rådet fiskeri- och vattenbruk som inte är kopplade till hantering av fonden. Bland dessa kan nämnas främjande av yrkesfiske, fritidsfiske och vattenbruk, nationell statistikinsamling och rapportering för vattenbruk och fiskberedningsindustrin, marknadsbevakning inom de båda sektorerna, frågor kring EU:s gemensamma organisation av marknaderna, handelsnormer för fiskeri- och vattenbruksprodukter och fiskerifrågor inom OECD och WTO.
Det finns därutöver strukturella likheter mellan de stöd inom havs-, fiskeri- och vattenbruksprogrammet som riktas till fiskeri- och vat- tenbruksföretag och de projekt- och investeringsstöd som riktas till jordbruksföretag. Likheterna innebär att stöden i dagsläget hanteras i samma it-system för ansökan och handläggning.
I havs-, fiskeri- och vattenbruksprogrammet diskuteras kopplingen till andra program.35 Här nämns kopplingar mellan frågor om håll- barhet inom fiskerinäringarna och insatser inom regionala program för Europeiska regionala utvecklingsfonden. De tydligaste syner- gierna är dock i förhållande till den strategiska planen för GJP efter- som fiskerinäringarna också är landsbygdsnäringar. Till exempel kan fiskodling på land bedrivas i kombination med lantbruk. Även kopp- lingarna till livsmedelsförsörjningen lyfts fram i programmet.
Vi menar att ovanstående faktorer innebär att det i dagsläget finns synergier inom verket i form av verksamhetsnytta, sakkunskap och kompetens som behövs för att på ett effektivt sätt hantera EHFVF.
Nyligen genomförd organisationsförändring
Organisationen kring hanteringen av medel från EHFVF ändrades så sent som 2023 i det att antalet länsstyrelser som deltar i förvalt- ningen har minskat från 21 länsstyrelser till 5. Det faktum att orga- nisationen så nyligen har övervägts och ändrats talar i sig i viss mån mot att i dagsläget förändra organisationen. Den korta tiden har inte gjort det möjligt att utvärdera effekterna av förändringen.
35Svenska havs-, fiskeri- och vattenbruksprogrammet, C(2022)5763.
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
En nackdel med att behålla den nuvarande ordningen med de fem aktuella länsstyrelserna skulle kunna vara att dessa inte helt samman- faller med de sex länsstyrelser som vi föreslår ska få ansvaret för handläggning av projekt- och investeringsstöden inom ramen för jordbrukspolitiken (avsnitt 7.3.2). Det innebär att länsstyrelserna i Blekinge och Gävleborg endast kommer att handlägga projekt- och investeringsstöd inom ramen för EHFVF. Därigenom blir det inte möjligt att samordna handläggningskompetens mellan de båda fon- derna. Vår bedömning är dock att det givet den nyligen genomförda koncentrationen vad gäller de länsstyrelser som hanterar EHFVF och givet de geografiska förutsättningarna i dagsläget inte är motiverat att föreslå en förändring.
Vi har tidigare konstaterat att kostnaderna för att hantera EHFVF är höga i relation till övriga fonder. De höga förvaltningskostnaderna för EHFVF har främst utgjorts av Jordbruksverkets kostnader för samordning, utredningar, utveckling, normering och information. Vår bedömning är att dessa kostnader till viss del kan komma att minska i och med den nyligen genomförda ansvarsförändringen. Den största vinsten med den nya organisationen är dock att den förväntas minska risken för fel i samband med handläggningen av ärenden och där- igenom även risken för finansiella korrigeringar.
Stödmottagarperspektivet
Inom Jordbruksverket finns ett kansli för det nationella nätverket för den gemensamma jordbrukspolitiken (avsnitt 4.3.4). I relation till EHFVF fyller nätverket en funktion med att sprida information om stödmöjligheterna i programmet. Nätverket samarbetar även med externa aktörer som arbetar med havs- och fiskeriutveckling. Nät- verkets arbete är ett exempel på hur Jordbruksverkets övriga arbete med aktörer inom djurhållning och primärproduktion kan bidra till att genomföra programmet på ett bättre och mer effektivt sätt. Genom att stödmottagarna i många fall även har andra kopplingar till Jord- bruksverkets verksamheter underlättas dessa kontakter.
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
Skillnader mellan regelverken för GJP och CPR-fonderna
Som nämnts ovan utgår regleringen av EHFVF från CPR. Jordbruks- verket fick 2022 revisionskritik för att man inte följt detta regelverks krav på redovisning av stödberättigande kostnader. Jordbruksverket uppger att bakgrunden till detta var ett aktivt beslut av verkets då- varande ledning att tillämpa det striktare GJP-regelverket även för fiskeriprogrammet i syfte att underlätta för stödmottagare, LAG- grupper och andra berörda. Detta beslut har därefter upphävts och ersatts med en korrekt tillämpning av gällande regelverk.
Att behöva hantera två olika EU-regelverk inom en och samma myndighet kan innebära svårigheter med exempelvis nyckelpersons- beroenden, onödigt komplicerade it-system och ökad risk för fel. Vi bedömer dock att sådana omständigheter bör vara hanterbara och att ovan anförda skäl för en placering vid Jordbruksverket väger tyngre i sammanhanget.
Fondens storlek i förhållande till övrig verksamhet inom Jordbruksverket
Omfattningen av stödet inom EHFVF är förhållandevis liten i för- hållande till de fondmedel som Jordbruksverket hanterar riktade mot jordbrukssektorn. Mot denna bakgrund har det framförts kritik att fiskefrågorna inte prioriteras tillräckligt inom verket och att risken för fel ökar.
Vi kan konstatera att EHFVF även fortsättningsvis kommer att utgöra en liten del av Jordbruksverkets hantering av fondmedel. Givet fondens storlek skulle den dock utgöra en mindre del även av alter- nativen som utredningen övervägt det vill säga en myndighet som förvaltar samtliga fonder med delad förvaltning eller en myndighet som hanterar samtliga fonder reglerade av CPR (avsnitt 7.10.1 och 7.10.2). Vi anser därmed att fördelarna med att hantera frågorna inom verket överväger de eventuella risker som den begränsade omfatt- ningen kan innebära.
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
7.4.2Länsstyrelsernas roll vad gäller kontroller
Utredningens förslag: Ansvaret för kontroller på plats av projekt- och investeringsstöd med stöd från Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden flyttas från länsstyrelserna till Jordbruksverket.
De fem länsstyrelser som i dag är förmedlande organ i EHFVF- programmet handlägger och fattar beslut om stödansökan samt ut- reder ansökan om utbetalning för projektstöd för fiskehamnar och för olika investeringsstöd. De kontrollerar också i efterhand att de aktuella projekten genomförts i enlighet med gällande regelverk. Omfattningen i fråga om antalet kontroller på plats är relativt liten. Det första kontrollurvalet, som gjordes cirka nio månader efter det nuvarande EHFVF-programmets start, resulterade i att sammanlagt 15 ärenden togs ut för kontroll.36
Motsvarande kontroller på plats av projekt- och investeringsstöd inom ramen för Ejflu genomförs i dagsläget centralt av Jordbruks- verket. Bakgrunden till detta är att kontrollerna inte i första hand kräver lokalkännedom eller sakkompetens utan främst består av kon- troll av ekonomisk dokumentation och verifiering av att investering- arna genomförts. Förutsättningarna för att ansvaret för kontrollerna på plats ska ligga hos Jordbruksverket även för stöden inom EHFVF bedöms som goda och ansvaret bör därför flyttas. De administrativa kontrollerna bör dock ligga kvar hos länsstyrelserna. Förslaget skulle innebära en ökad likvärdighet i kontrollerna inom EHFVF och en effektivisering vad gäller användningen av resurserna.
36Uppgift från Jordbruksverket 2023-12-27.
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
7.4.3Havs- och vattenmyndighetens roll som förmedlande organ
Utredningens förslag: Ansvaret för de stöd som i dag hanteras av Havs- och vattenmyndigheten flyttas till Jordbruksverket. Det innebär att Havs- och vattenmyndighetens funktion som förmed- lade organ för Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfondens nationella program upphör.
Utredningens bedömning: Dagens omfattning av Havs- och vattenmyndighetens stödhantering inom Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfondens nationella program motiverar inte de kost- nader som den nuvarande ordningen ger upphov till.
Som tidigare nämnts är Jordbruksverket förvaltande myndighet för havs-, fiskeri- och vattenbruksprogrammet. Länsstyrelsen och HaV är förmedlande organ. I sin roll som förmedlade organ prövar HaV ansökningar om stöd till insamling av data som används vid utform- ningen av den gemensamma fiskeripolitiken. Under perioden 2017– 2022 handlade HaV mellan två och åtta stödärenden per år.37 Varje ärende är beloppsmässigt omfattande. Stödmottagare under både den gångna och nuvarande programperioden är Sveriges Lantbruksuni- versitet (SLU) samt i mindre omfattning HaV själva och Jordbruks- verket. Av nedanstående tabell framgår utbetalda belopp till respektive stödmottagare av de fondmedel som HaV hanterat under perioden 2017–2022.
Tabell 7.5 Av HaV hanterade medel till respektive stödmottagare 2017–2022
Miljoner kronor
Stödmottagare |
2022 |
2021 |
2020 |
2019 |
2018 |
2017 |
Summa |
HaV |
|
3,0 |
8,0 |
1,0 |
8,0 |
2,0 |
22,0 |
Jordbruksverket |
|
0,3 |
3,5 |
|
0,5 |
0,2 |
4,5 |
SLU |
28,0 |
61,0 |
54,0 |
42,0 |
89,0 |
46,0 |
320,0 |
Summa |
28,0 |
64,3 |
65,5 |
43,0 |
97,5 |
48,2 |
346,5 |
Källa: www.projektbank.tillvaxtverket.se, hämtad 2023-12-21.
37Myndigheters kostnader och åtgärder vid hantering av EU-stöd 2022, Jordbruksverket rap- port RA23:10, s. 72.
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
Enligt vad utredningen erfar fungerar handläggningen och samarbetet mellan HaV och Jordbruksverket bra. I samband med analysen av han- teringen av stöden inom jordbruks- och fiskeområdet konstaterade
viemellertid att det stora antalet aktörer försvårar förutsättningarna för ledning och styrning. I linje med den analysen och utifrån ut- redningens principer för en ändamålsenlig och effektiv organisering av hanteringen av EU-stöd, anser vi att antalet stödmyndigheter bör begränsas. Förändringen bidrar till att ytterligare renodla rollerna så att ansvar och befogenheter följs åt.
Den nuvarande ordningen leder också till i sammanhanget små men inte försumbara kostnader för samordning mellan de bägge myndig- heterna. Eftersom antalet ärenden som HaV hanterar är få och ges till ett litet antal aktörer bedömer vi att de merkostnader som dagens modell ger upphov till inte är försvarbara. Om vi utgår från beloppen som redovisas i tabellen ovan skulle förändringen också innebära att de medel som handläggande myndighet ger till den egna myndigheten skulle minska.
Den föreslagna förändringen bedöms heller inte påverka övriga relationer mellan de båda myndigheterna negativt. Jordbruksverket kommer även fortsättningsvis att vara beroende av HaV:s sakkompe- tens i fiskerifrågorna. Sammantaget anser vi att HaV:s funktion som förmedlade organ inom EHFVF bör upphöra och att ansvaret för de stöd som i dag hanteras av HaV bör flyttas till Jordbruksverket.
7.5Reglering av projekt i egen regi inom jordbruks- och fiskeriområdet
Utredningens förslag: Det ska införas ett förtydligande i förord- ningen (2022:1461) om stöd från Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden om under vilka omständigheter som stöd får lämnas till handläggande myndighet.
Omfattningen av beslutade stöd till projekt i Jordbruksverkets och stödmyndigheternas regi bör framgå av Jordbruksverkets års- redovisning.
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
Vi konstaterade i avsnitt 6.1.3 att myndigheter som förvaltar EU- medel även hanterar beslut om stöd till den egna myndigheten. För- utsatt att budgetförordningens reglering om intressekonflikter respek- teras och att fondspecifika bestämmelser åtlyds finns det inget som hindrar att handläggande myndigheter beslutar om stöd till projekt i egen regi. Vår bedömning var vidare att organisationen av EU-fonderna noga bör analyseras för att säkerställa att placeringen av ansvaret som förvaltande myndighet är väl motiverat samt att det finns organisa- toriska förutsättningar och rutiner som medför att hanteringen av fondmedel kan ske på ett rättssäkert och förtroendegivande sätt.
Jordbruksverket är utbetalande organ för jordbruksfonderna och samtidigt förvaltande myndighet för Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden (EHFVF). Här kan utredningen konstatera att regeringen har gjort olika bedömningar vad gäller hur frågan om stöd till projekt i egen regi ska regleras i de nationella fondförordningarna. Förordningen om EU:s gemensamma jordbrukspolitik innehåller be- stämmelser om under vilka omständigheter som stöd får lämnas till handläggande myndighet, medan detta saknas i förordningen om stöd från Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden. I den förstnämnda förordningen reglereras tre olika stödformer där stöd även får lämnas till en handläggande myndighet. För dessa gäller att sådant stöd får lämnas:
•efter utlysning,
•genom upphandling, eller
•om det finns särskilda skäl i egen regi.
För att öka likvärdigheten och transparensen på området anser utred- ningen att förordningen om stöd från Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden bör innehålla motsvarande bestämmelser. Regler- ingen blir i och med detta tydligare och mer enhetlig.
För att öka transparensen när det gäller de fonder som Jordbruks- verket ansvarar för, anser utredningen också att omfattningen av be- slutade stöd till projekt i Jordbruksverkets och stödmyndigheternas regi bör framgå av återrapporteringen av hanteringen av EU-medel i Jordbruksverkets årsredovisning.
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
7.6Förslag om förvaltningen av regional- och socialfonderna
Vi konstaterar i avsnitt 6.4.2. att förvaltningen av fonderna under sammanhållningspolitiken uppvisar skillnader avseende målgrupp, arbetssätt och sammanhang ur ett politikområdesperspektiv. Dock finns grundläggande likheter. Fonderna hanteras av två förvaltande myndigheter som verkar under ett gemensamt EU-regelverk (CPR) med gemensamma krav på funktioner såväl som processer. Regelverken förutsätter att medlemsstaterna främjar samordning och komplemen- taritet mellan fonderna och att dubbelarbete undviks. Eruf och ESF+ har en nationell såväl som regional dimension och en förvaltning som är knuten till systemet med regionala strukturfondspartnerskap. Det finns kritik mot att förutsättningarna för synergier och komplemen- taritet mellan fonderna inte nyttjas och likvärdigheten i hanteringen ifrågasätts i vissa fall. Utredningen bedömer att det finns effektivitets- vinster att göra och förutsättningar för en ökad ändamålsenlighet i själva förvaltningen såväl som igenomförandet. Utredningens förslag för en mer effektiv och ändamålsenlig hantering av fonderna under sammanhållningspolitiken syftar till att adressera de utmaningar som identifierats samt vilar på principerna om att bättre ta tillvara syner- gierna mellan fonderna och skalfördelar i myndigheternas förvalt- ning och öka flexibiliteten i den samlade hanteringen. Förbättrade förutsättningar för likabehandling och objektivitet är också centrala utgångspunkter.
7.6.1En förvaltande myndighet för fonderna under sammanhållningspolitiken
Utredningens förslag: Ansvaret för hanteringen av Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden+ och Fon- den för en rättvis omställning samlas i en förvaltande myndighet.
Utredningens bedömning: Genom att samla ansvaret som för- valtande myndighet för programmen inom Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden+ samt Fonden för en rättvis omställning i en myndighet bedöms de administrativa kostnaderna kunna minska, kompetensen gällande hantering av
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
EU-fonder öka och förutsättningarna för synergier i genomför- andet förbättras. Även rättssäkerheten i termer av ökad likvärdig- het bedöms stärkas.
Ökad effektivitet och ändamålsenlighet
Vi har inte funnit att förvaltande myndigheter för Eruf, FRO och ESF+ uppvisar tecken på ineffektivitet i sin respektive hantering av fonderna i dag. Utredningen bedömer däremot att det vid en sam- manslagning finns goda förutsättningar för effektivisering såväl som ökad ändamålsenlighet och rättssäkerhet i hanteringen av fonderna.
Det finns som tidigare beskrivits övergripande likheter mellan upp- dragen att hantera ESF+ respektive Eruf och FRO. Myndigheternas uppgifter som förvaltande myndighet styrs i stora delar av EU:s för- ordning 2021/1060 om gemensamma bestämmelser. Denna förordning är i en svensk förvaltningskontext detaljerad och utgör därigenom en gemensam grund för organisering och arbetssätt för de förvaltande myndigheterna. Hanteringen av medel från Eruf och ESF+ är vidare kopplade till partnerskapsprincipen samt det system med struktur- fondspartnerskap som Sverige har inrättat. Av detta följer att de båda förvaltande myndigheterna, Tillväxtverket och ESF-rådet, har en förvaltningsorganisation och handläggningsprocess som i många delar liknar varandra. Vid en samling av fonderna under en gemensam för- valtande myndighet bedömer utredningen därför att effektiviteten såväl som ändamålsenligheten i förvaltningsorganisationen kan öka. Detta gäller såväl förvaltningsorganisationens administrativa funk- tioner det vill säga personal (HR), ekonomi och kommunikation som stödfunktioner som i dag bistår den handläggande och granskade delen av organisationen med stöd i normering och löpande bedöm- ningar kring tolkningar av regelverket samt uppföljning och utvär- dering. I detta ligger också en ökad ändamålsenlighet då vi bedömer att en samlad kompetens kring fond-, statsstöd- och upphandlings- regelverken skulle gagna såväl kvaliteten som likvärdigheten i han- teringen av de tre aktuella fonderna.
Utredningen bedömer att det samordnings- och samverkans- arbete som myndigheterna dels är ålagda, dels på eget initiativ har åtagit sig att göra får bättre förutsättningar att bli en integrerad del av kärnverksamheten om förvaltningen samordnas organisatoriskt.
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
Kostnader för samordning bör därmed kunna minska och erfaren- hets- och kompetensutbytet ske mer naturligt, exempelvis inom om- rådet uppföljning och utvärdering som särskilt pekats ut inom myn- digheternas överenskommelse om samverkan.
Den regionala organisationen är samordnad på samma platser och verksamheterna delar kontor. Detta skapar förutsättningar för effektiviseringar i form av fondgemensamt chefskap i den regionala organisationen samt låga omställningskostnader.
Stödsystemen för hantering av respektive fond är centrala för en effektiv och ändamålsenlig hantering ur förvaltande myndighets såväl som de stödsökandes perspektiv. Målsättningen bör vara att verk- samheterna ska använda samma stödsystem för hanteringen av samt- liga fonder. Utöver behovet av att utveckla och erbjuda support för två separata stödsystem, finns det verksamhetsmässiga vinster. Förut- sättningarna för en effektiv kontroll och granskning stärks genom att projekt- och stödmottagarinformation finns samlad i ett system. Därmed ökar förutsättningarna för att effektivisera gransknings- arbetet och upptäcka till exempel otillåten dubbelfinansiering och överskridande av stödnivåer inom ramen för stöd av mindre betydelse, även om det senare förutsätter ytterligare information från stödmot- tagare för att kunna kontrolleras. Över lag bedömer utredningen att en samordning av granskningsdelen av fondernas hantering skulle vara till gagn för båda fonderna vad avser effektivitet såväl som flexi- bilitet, exempelvis vid arbetstoppar.
Ökad flexibilitet
En samordning av verksamheterna skapar en större flexibilitet för att hantera såväl ökade som minskade uppdrag. Under föregående pro- gramperiod tillkom stora fondmedel genom exempelvis React-EU och Brexitjusteringsreserven. Omfattningen av social- och regional- fonden för den kommande programperioden är osäker. Mellan pro- gramperioden 2014–2020 och 2021–2027 har Sveriges tilldelning från socialfonden minskat med cirka 10 procent. Tilldelningen från regio- nalfonden har också minskat om än i mindre utsträckning och FRO har tillkommit. En större organisation har bättre förutsättningar att omfördela resurser inom verksamheten, vilket kan minska behoven av tillskott vid tillfälliga och oförutsedda ökningar. Skulle det motsatta
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
ske, det vill säga att Sveriges tilldelning från fonderna under samman- hållningspolitiken fortsätter att minska under kommande program- perioder, finns det en gräns för hur liten en organisation kan bli och ändå hantera sina uppgifter med kvalitet och kostnadseffektivitet. Oaktat fondernas storlek krävs ett omfattande förvaltnings- och kontrollsystem. En samordning av hanteringen av fonderna skapar förutsättningar för en mer effektiv hantering vid båda scenarierna. En förvaltande myndighet för fonderna under sammanhållningspoli- tiken är således ett sätt att ta höjd för möjliga ändrade förutsätt- ningar för de olika fonderna till nästa programperiod.
Stödmottagarnas behov av likabehandling och enkelhet
Ytterligare en konsekvens av att en myndighet hanterar fonderna under sammanhållningspolitiken är att likvärdigheten i administratio- nen av stöden gentemot stödmottagarna bör kunna öka. En ökad enhetlighet i hanteringen av stöden vad gäller ansökningar och olika processteg såväl som regeltolkning och administrativa krav skulle gagna stödmottagarna och ge förutsättningar att minska deras admi- nistrativ börda. Skillnader i normeringen samt ansöknings-, krav- och bedömningsförfarandet som inte motiveras av olika förutsättningar i respektive förordning och program blir tydligare och kan minska. Förutsättningar ökar därmed för en förbättrad kvalitet och rätts- säkerhet i beslutsfattandet.
Synergier och komplementaritet vid genomförandet
Företrädare för regioner och företag som söker medel från både ESF+ och Eruf samt förvaltande myndigheter har pekat på behovet av ökad samordning mellan fonderna och att detta inte fullt ut kan ske i dagens system. Tidigare programperioder har visat att synergier i genomförandeledet förutsätter samordning i hela styrkedjan. Utan en sådan samordning är risken stor att kostnaderna för ett samord- nat genomförande i form av exempelvis gemensamma utlysningar och projekt överstiger nyttorna.
Det är flera faktorer som inte är kända om fondernas framtid men vissa tendenser kan ses. Det finns en ambition om förenkling av regel- verken. Schabloniseringen av TA-stöd och utökade möjligheter att
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
använda sig av förenklade kostnadsalternativ är exempel på detta. I CPR inkluderades även Inrikesfonderna 2021–2027 vilket innebär att samma grundläggande krav utökats till fler fonder. Att fonderna ska redogöras för i en gemensam partnerskapsöverenskommelse och att komplementariteten ska beskrivas indikerar att berörda aktörer på EU- såväl som medlemsstatsnivå ser ett fortsatt behov och värde av fondsamordning i genomförandet. Att kompetensfrågorna tagit en större plats inom Eruf och att FRO givits förutsättningar att stödja kompetenshöjande insatser indikerar att förutsättningarna för synergier mellan dessa två fonder samt ESF+ succesivt förbättras, men också att riskerna för överlapp och dubbelfinansiering ökar.
Kompetensfrågorna är nära kopplade till företagens liksom regio- nernas utmaningar och förutsättningar för tillväxt. Detta betyder inte att det finns förutsättningar för synergier inom samtliga områden som Eruf och FRO respektive ESF+ finansierar. Som vi tidigare konsta- terat (avsnitt 6.4.5) finansierar stora delar av de respektive fonderna vitt skilda områden som stöd till bredbandsinvesteringar inom Eruf och social innovation och social inkludering inom ESF+.
En gemensam myndighet för hantering av sammanhållningspoli- tiken skapar förutsättningar för en mer samordnad styrning av fon- derna. Behovet av särskilda samordningsuppdrag eller överenskom- melser mellan myndigheterna försvinner. Den av dagens förvaltande myndigheter efterfrågade synkroniseringen av myndighetsuppdrag rörande framtagande av program och uppföljning skulle få bättre förutsättningar att kunna uppnås. Det skulle innebära en myndighets- ledning som lämnar rekommendationer om programutformning vilket ger andra förutsättningar för samordning och synergier vid genom- förandet av programmen.
Som den internationella utblicken visar har vissa EU-länder, exem- pelvis våra grannländer Finland och Danmark, valt att ha en för- valtande myndighet för ESF+, Eruf och FRO. Finland har därutöver valt att ta fram ett gemensamt program för samtliga tre fonder. Företrädare för den danska förvaltningen anger att syftet med att samla Eruf och ESF38 under en gemensam förvaltande myndighet var att åstadkomma en ökad samordning av insatserna såväl som en mer effektiv administration genom att undvika parallella administrativa system och funktioner. Även förbättrade förutsättningar för upp- följning av samlade resultat av sammanhållningspolitiken implemen-
38Även FRO och Brexitjusteringsreserven förvaltas av samma förvaltande myndighet.
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
tering i Danmark var ett mål. Sammanslagningen av den danska förvaltningen av de två fonderna förväntades vidare vara en fördel i förhållande till dialogen med kommissionen. Genom samordningen säkerställdes ett samordnat danskt tillvägagångssätt för förvaltningen av fonderna under sammanhållningspolitiken och en omedelbar möj- lighet att jämföra och reagera på generaldirektoratens uttalanden.39
Även om enskilda länders förutsättningar ser olika ut visar det internationella exemplen att det finns grundläggande förutsättningar samt goda erfarenheter av en ökad samordning på organisatorisk nivå såväl som på programnivå.
7.6.2Tillväxtverket som förvaltande myndighet för fonderna under sammanhållningspolitiken
Utredningens förslag: Ansvaret att vara förvaltande myndighet för programmen inom Europeiska socialfonden+, Europeiska regionala utvecklingsfonden och Fonden för en rättvis omställ- ning läggs på Tillväxtverket.
Utredningens bedömning: Eventuella tillkommande fonder och finansieringsinstrument under kommande programperioder med koppling till sammanhållningspolitiken bör även de hanteras av denna myndighet.
I utredningens direktiv anges att myndighetsformen bör vara huvud- regel för statlig verksamhet och att nya uppgifter i första hand ska utföras av befintliga myndigheter. Om utredningen väljer att föreslå att en ny myndighet inrättas ska skälen till detta noggrant redovisas. Utredningen har med detta som utgångspunkt övervägt vilken av de två befintliga aktörerna ESF-rådet och Tillväxtverket, alternativt en ny myndighet, som skulle vara bäst lämpad. I avsnitt 7.10.1 och 7.10.2 för vi resonemang om alternativet med en ny myndighet. Vi har övervägt för och nackdelar med att överföra ansvaret för hanteringen av Eruf och FRO från Tillväxtverket till ESF-rådet, alternativt att överföra ESF-rådets verksamhet till Tillväxtverket. Utredningen bedömer att en överföring av ESF-rådets verksamhet till Tillväxtverket
39Kontakt per e-post med Erhvervsstyrelsen, Danmark, 2023-11-07.
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
har fler fördelar och färre nackdelar än att flytta ansvaret för hanter- ingen av Eruf och FRO till ESF-rådet.
Synergier med övrig verksamhet hos Tillväxtverket och förutsättningar för nya uppdrag
De mål som fonderna under sammanhållningspolitiken har att nå och de insatser som genomförs berör och skär genom politikområ- den som arbetsmarknad, regional utveckling, näringsliv, utbildning och social utsatthet. Området inbegriper samhälleliga, organisatoriska såväl som individperspektiv. De utmaningar och den potential som uttryckts i relation till hanteringen av ESF+, Eruf och till viss del FRO pekar på behovet av strategisk och operativ samverkan mellan en mängd olika aktörer. Kompetensförsörjningsområdet lyfts av både myndigheterna och stödsökande som ett tydligt område för syn- ergier. För Tillväxtverket, med uppdrag att främja regional tillväxt och näringslivsutveckling, har frågorna om kompetensförsörjning en naturlig relevans och kontext. Inte minst i ljuset av att företagen återkommande lyfter bristen på kompetens som det största hindret för tillväxt.40
En effektivt och ändamålsenlig hantering av fonderna förutsätter en utvecklad och ömsesidig samverkan med olika typer av projektägare och stödmottagare på lokal, regional såväl som nationell nivå. Utred- ningen bedömer mot bakgrund av Tillväxtverkets nuvarande upp- drag och arbetssätt att förutsättningarna för ett ändamålsenligt genom- förande ökar om verket blir förvaltande myndighet för båda fonder. Tillväxtverket har i dag etablerade kontakter och samverkansformen med den regionala och lokala nivån som är viktiga aktörer för ESF+ såväl som Eruf och FRO. Dessa kontakter och samarbetsforum hand- lar inte enbart om hanteringen av Eruf utan är även en del av myn- dighetens samlade uppdrag. Utredningen ser utifrån ett aktörsper- spektiv det som en fördel att Tillväxtverket har en kontext utöver hantering av EU-fonder att dra nytta av. Utöver principen om över- skådlighet och enkelhet ökar det också förutsättningar för spridning och bredare lärande av resultaten i projekten.
Samtidigt förutsätter ett omhändertagande av ESF+ en utveckling av Tillväxtverket och dess uppdrag. Även om det finns upparbetade
40Företagens villkor och verklighet, Tillväxtverket, 2023.
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
kontakter med många av de aktörer som hanteringen av ESF+ för- utsätter, innebär förslaget en breddning av Tillväxtverkets uppdrag och antalet aktörer som myndigheten behöver samverka med på nationell nivå och till vissa delar ett behov av att utveckla nya sam- verkansformer med aktörer på regional och lokal nivå som verket redan i dag har en samverkan med. Givet utredningens ställningsta- gande att fonderna bör hanteras samlat skulle behovet av ett breddat aktörsperspektiv och en utveckling av samverkansformer uppkomma oaktat vilken av de båda myndigheterna som skulle hantera fonderna.
Tillväxtverket har vidare erfarenhet av att omhänderta nya större uppdrag samt delvis nya perspektiv. Uppdraget som Tillväxtverket gavs i mars 2020 att handlägga och betala ut stödet till korttidsarbete är relevant att ta upp i sammanhanget även om uppdraget på många sätt skiljer sig från förutsättningarna att inlemma hantering av ytter- ligare en EU-fond i befintlig verksamhet. Skillnader som att upp- draget om korttidsstöd gavs med mycket kort varsel, stödet låg i stor utsträckning vid sidan av befintlig verksamhet och den övergripande förutsättningen att det skedde under en tid med pandemirestriktio- ner och med en utgångspunkt att stödet var tillfälligt. Den utvär- dering som gjorts av hanteringen har visat på utmaningar, däribland att Tillväxtverket saknade personal och tillräckliga it-system hos för att handlägga den stora mängden ärenden som aktualiserades genom stödet.41
Exemplet med korttidsstödet visar därmed på svårigheterna med att inlemma en ny verksamhet i en befintlig. Men framför allt be- dömer utredningen att det finns ett stort lärande i att ha genomgått den stora förändring som myndigheten genomgick genom upp- draget att hantera korttidsstödet, lärdomar som förbättrat förutsätt- ningarna för att omhänderta ESF+. Det handlar dels om ett breddat perspektiv och kompetens då korttidsstödet i större utsträckning än vad Tillväxtverket haft som primärt fokus tidigare är ett individinriktat stöd. Dels om erfarenheten av att inlemma en större verksamhet i en befintlig och skala upp stödfunktioner på ett sätt som kommer hela verksamheten till gagn. Exempelvis bedömer myndigheten att arbetet
41Regeringen bedömde initialt att det skulle komma in omkring 380 ansökningar om stöd under 2020, men de första två dygnen efter stödets införande kom det in 15 000 ansökningar om stöd och sammantaget beviljades omkring 75 000 ansökningar enbart under 2020. Se SOU 2022:30 Korttidsarbete under pandemin – en utvärdering av stödets betydelse.
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
med kontroll och granskning har stärkts i och med hanteringen av korttidsstödet.42
Även ESF-rådet har omhändertagit en för myndigheten delvis ny uppgift i och med uppdrag att hantera Brexitjusteringsreserven.43 Den erfarenheten är att betrakta som värdefull vid ett omhändertagande av ytterligare fonder. Att omhänderta en mindre fond än den man redan förvaltar är emellertid en i sammanhanget mer begränsad upp- gift än att ta över en motsvarande stor verksamhet som hanteringen av de övriga två fonderna under sammanhållningspolitiken utgör. I kombination med skälen kopplat till synergier med befintlig verk- samhet bedömer utredningen att Tillväxtverket även ur perspektivet att ta emot ny verksamhet är den mer lämpade myndigheten att samlat förvalta fonderna.
Negativa konsekvenser för övrig verksamhet om
EU-hanteringen flyttas från Tillväxtverket
Som konstateras i avsnitt 4.4 och 4.5 är Eruf och FRO två centrala delar i statens och regionernas finansiering för att främja regional utveckling. Fonderna medfinansieras i stor utsträckning av de regio- nala utvecklingsmedel som Tillväxtverket administrerar och hänger därmed tätt samman med myndighetens uppdrag att främja regional utveckling. Utredningen bedömer att risken är stor att en sådan separation av ansvaret för Eruf och ansvaret för regional tillväxt som en flytt av ansvaret för Eruf skulle innebära, skulle försämra effek- tiviteten i hanteringen av medlen och försämra synergierna med övriga medel som är avsatta för regional utveckling i statens budget. De vinster som görs genom att slå samman förvaltningen av de två fonderna riskerar därmed delvis att gå förlorad.
Hanteringen av Eruf och FRO är en integrerad del av Tillväxt- verkets verksamhet. Baserat på tidsredovisningsdata varierar han- teringen av Eruf som andel av de olika avdelningarnas och enheternas verksamhet men den återfinns i samtliga avdelningar utom en (avdel- ningen Förenkling). Under avdelningen Regioner motsvarade rappor- terad tid för hanteringen av Eruf cirka 60 procent av den totala tids-
42Intervju med Tillväxtverket 2023-09-14.
43Uppdrag att vara ansvarig myndighet för förvaltningen av Brexitjusteringsreserven, 2021, dnr A2021/02046.
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
rapporteringen under 2022.44 För STABEN (kommunikation, eko- nomi, analys, uppföljning och utvärdering) motsvarar tiden för Eruf cirka 16 procent av den rapporterade tiden för avdelningen som hel- het. Granskningsenheten under Avdelningen Rätts och Kontroll lägger drygt hälften av sin tid på att granska Eruf.45 Utredningen be- dömer att en flytt av ansvaret av Eruf från Tillväxtverket skulle riskera att myndigheten som helhet tappar i kompetens och analyskraft till men för myndighetens uppdrag i övrigt. Även hanteringen av Eruf och FRO skulle riskera att få försämrade förutsättningar då kom- petens om reglerna för statsstöd och kapitalförsörjning, som är en del av hanteringen av Eruf såväl som Tillväxtverkets övriga verksamhet, skulle separeras organisatoriskt. De positiva effekterna av att utveckla ett större kompetenskluster kring granskningsarbete, regeltillämp- ning samt kunskap kring de områden som ESF+, Eruf och FRO tillsammans med övriga nationellt finansierade insatser syftar till att utveckla, bedöms därmed bli mindre om dessa hanteras hos en myn- dighet som i dag enbart hanterar EU-fonder.
7.6.3Förutsättningar för genomförande av förslagen
Utredningens förslag baseras på bedömningen att det finns samord- ningsvinster på administrations-, verksamhets- och genomförande- nivå. Detta betyder inte att det inte finns skillnader mellan de verk- samheter och uppdrag som vi föreslår ska samordnas i en gemensam förvaltande myndighet.
Att Sverige har två olika förvaltande myndigheter för ESF+ respektive Eruf och FRO är på många sätt en naturlig lösning då den utgår från uppdelningen mellan politikområden. ESF-rådet och pro- grammet ESF+ är en del av arbetsmarknadspolitiken och ett verktyg inom den nationella arbetsmarknadspolitiken. Även om arbetsmark- nadspolitiken har regionala perspektiv, och kommuner och regioner vill ha och har inflytande över detta politikområde, är styrningen och finansieringen till största delen nationell. Sedan 2019 är det regionala utvecklingsansvaret flyttat från länsstyrelserna till regionerna. Även om regional utveckling till största delen finansieras med statliga medel samt EU-fonder är regionalpolitiken på ett annat sätt än arbetsmark-
44Egen bearbetning av Tillväxtverkets tidsredovisning.
45Exklusive Interreg och kapitalförsörjning. Granskning av kapitalförsörjning utfördes fram till 2022 på handläggande enhet.
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
nadspolitiken en fråga för regionernas inflytande. Det gör att det finns skillnader mellan myndigheternas nuvarande uppdrag såväl som i vilket sammanhang man kan se detta. ESF+ kommer därmed, enligt vårt förslag, att hanteras av en myndighet som inte tidigare har haft upp- drag att jobba specifikt med arbetsmarknadspolitiska insatser eller insatser som rör social inkludering, även om regional tillväxt har uppenbara kopplingar till såväl kompetensutveckling som arbetsmark- nadspolitiken i stort.
Det finns möjligheter till synergier inom kompetensområdet och smart specialisering men som konstaterats finns det också insats- områden som inte har några direkta sakområdesmässiga kopplingar. Tillväxtverket har inte heller haft en primär inriktning mot individer som målgrupp utan hanterat stöd till utveckling av olika verksamheter och organisationer.
Givet att myndigheternas huvudsakliga målgrupp skiljer sig åt har myndigheterna delvis olika kontaktytor och behov av samverkan. Som framgår av avsnitt 4.4.3–4.4.4 är regioner och kommuner stora stöd- mottagare och projektägare för Eruf och ESF+. Detta medför behov av upparbetade och löpande kontakter med dessa såväl som Sveriges Kommuner och Regioner (SKR). För ESF-rådet är Arbetsförmed- lingen en central aktör för samverkan liksom Försäkringskassan, även om Försäkringskassan i mycket begränsad omfattning är projekt- ägare.46 Hanteringen av Eruf och FRO medför inte samma behov av kontakter med dessa två aktörer. Som en konsekvens av detta för- utsätter en effektiv och ändamålsenlig hantering att Tillväxtverket utvecklar myndighetens samverkan med Arbetsförmedlingen, andra aktörer med uppdrag inom området kompetensförsörjning samt med Försäkringskassan. Tillväxtverket har sedan tidigare haft uppdrag inom området kompetensförsörjning som har inneburit behov av formali- serad samverkan med bland annat Arbetsförmedlingen, Myndighe- ten för yrkeshögskolan och Skolverket47 och arbete med en målgrupp som står långt från arbetsmarknaden48, men Försäkringskassan är en i stort sett ny kontaktyta för Tillväxtverket, liksom Försäkringskassans
46Svar på regeringsuppdrag i regleringsbrev 2021 om de nationella programmen för Euro- peiska socialfonden (ESF) 2014–2020 och Europeiska socialfonden+ (ESF+) 2021–2027, FK 2021/019345.
47Se exempelvis uppdrag i Tillväxtverkets regleringsbrev 2022; Tillväxtverket ska samverka med Universitets- och högskolerådet, Universitetskanslersämbetet, Myndigheten för yrkes- högskolan, Statens skolverk, Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige (Svenska ESF-rådet) och Arbetsförmedlingen i syfte att bidra till en väl fungerande kompetensförsörjning.
48Främja utrikes födda kvinnors företagande, N2018/00213/FF (2022), dnr Ä 2018-126:12.
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
målgrupp. Att bibehålla och utveckla den kontakt som ESF-rådet byggt upp med dessa aktörer kommer att behöva vara en prioriterad uppgift för Tillväxtverket.
Civilsamhällets organisationer är en mottagare av stöd från ESF+ såväl som Eruf – men i större utsträckning från ESF+ än för Eruf. Gränsytan gentemot dessa aktörer kommer också att behöva utveck- las i Tillväxtverkets verksamhet.
Att genomföra en organisationsförändring innebär i de allra flesta fall vissa omställningskostnader. Även om de regionala kontoren är samlokaliserade i dag skiljer sig verksamhetens organisation åt på cen- tral nivå och myndigheterna har exempelvis valt olika organisations- modeller för handläggning och granskning. Skillnader i kultur och osäkerheten om fondernas framtida inriktning är faktorer som kan påverka utfallet av en organisationsförändring. ESF-rådet flytt av huvudkontoret till Gävle 2019 uppges ha givit upphov till kompe- tenstapp och effektivitetsförluster som kommit till uttryck genom fondens lägre nyttjandegrad. En stor del av den personal som an- svarade för hanteringen av det nationella programområdet följde inte med i flytten utan ny personal behövde rekryteras. Detta behöver beaktas vid ett genomförande av förslaget.
Utredningen gör i avsnitt 7.6.1. bedömningen att de aktuella fon- derna under en gemensam förvaltande myndighet bör hanteras i ett stödsystem. Tillväxtverket menar att stödsystemet NYPS i grunden är förberett för fler stödtyper och är ett system som står rustat för utveckling. Stödsystemet används i dag för handläggning och ansö- kan för flera olika stöd inom Tillväxtverket såväl som externa aktörer (avsnitt 9.5.3). Tekniska förutsättningar är dock inte det enda som behöver finnas. Även ett tydligt uppdrag för myndighetens inriktning, långsiktiga förvaltningsresurser, uppväxling av kompetens samt tid och framförhållning för att genomföra nödvändig utveckling anges som förutsättningar för att ett omhändertagande av ett nytt stöd ska kunna bli ändamålsenligt för stödhanteringen av ESF+ såväl som för myndigheten som helhet.49
Att Eruf, FRO och ESF+ genom förslaget inordnas i en förvalt- ande myndighet får konsekvenser för styrningen av fonderna. Som konstaterats är fonderna verktyg inom separata politikområden, även om samtliga fonder inordnas under sammanhållningspolitikens gemensamma mål. Utredningens förslag tar inte sikte på att ändra
49Uppgifter från Tillväxtverket 2024-01-17.
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
inriktning eller innehåll i någon av fonderna eller programmen. Utgångspunkten för förslaget är bibehållet ansvar för innehåll i rela- tion till det politikområde som fonden i dag tillhör. Ur ett departe- mentsperspektiv innebär förslaget en förändring då ESF-rådet är en myndighet som i dag ligger under Arbetsmarknadsdepartementet medan Tillväxtverket ligger under Klimat- och näringslivsdeparte- mentet. För Eruf och FRO som i dag ligger på Infrastruktur- och landsbygdsdepartementet innebär förslaget inte någon förändring i jämförelse med dagens ansvarsfördelning då Tillväxtverket redan i dag ligger under ett annat departement.
Att myndigheter tar emot styrning från flera olika departement är inte ovanligt och på detta område förutsätter regelverkens krav på samordning mellan fonderna redan i dag en utvecklad dialog och samverkan mellan myndigheter såväl som departement. Att tillföra styrning från ytterligare ett departement kan likväl ses som en om- ständighet som komplicerar styrkedjan. Som en konsekvens kom- mer Tillväxtverket behöva utveckla sina rutiner kring omhänder- tagande av styrning från olika departement. Ett särskilt fokus krävs på att hålla ihop denna för att inte äventyra genomförandet av någon av fonderna såväl som att uppnå de värden som utredningen ser av att samordna hanteringen av fonderna under en förvaltande myn- dighet (avsnitt 7.6.1).
En sedvanlig konsekvensanalys av utredningens förslag görs i kapitel 11.
7.6.4Antalet program inom Eruf bör minska
Utredningens bedömning: Antalet regionala program inom Euro- peiska regionala utvecklingsfonden bör minska under kommande programperiod. Utredningens bedömning är att ett program med regionala indikativa budgetramar är mer effektivt och ändamåls- enligt.
Sverige är ett land med stora regionala skillnader med avseende på förutsättningar, utmaningar och behov. Det finns även skillnader inom en enskild region baserat på en mängd faktorer såsom stad och land, kust och inland. Att det behövs och ska finnas regional för- ankring och anpassning för genomförandet av Eruf under nästa pro-
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
gramperiod är en utgångspunkt för utredningen. Däremot är det utredningens bedömning att metoden för att åstadkomma regional anpassning och förankring genom åtta regionala och ett nationellt program får ett antal negativa konsekvenser som skulle kunna und- vikas om antalet program minskas.
Utredningen bedömer att ett regionalfondsprogram ger förutsätt- ningar att minska kostnaderna i hela styrnings- och genomförande- kedjan. Detta innebär att kostnader för framtagande, stödsystem för att administrera programmen på förvaltande myndighet, rapporter- ingen till kommissionen, revisionen samt uppföljning av samtliga program bör kunna minska. Ett nationellt program ger också en större flexibilitet vid förändringar av behoven som regionalfonden syftar till att hantera. Förutsättningar för att kunna fokusera på sär- skilda behov som kan uppkomma under programperiodens gång samt att omfördela till regioner som av olika skäl bedöms ha ett större behov förbättras då förändringar i programmet kan göras utan att kommissionen behöver involveras. Med ett program minskar också risken för att inte kunna ta del av tilldelad budget vid lägre utbetal- ningstakt än vad programmet anger. Ett nationellt program ger också förutsättningar för att i större utsträckning än med dagens modell kraftsamla kring ett antal större projekt och utvecklingsområden. Att det är lågt söktryck inom vissa regioner ser utredningen som en risk för bristande kvalitet i projekten.
Utredningen gör inte någon bedömning av ändamålsenligheten i den regionala indelning som programmen respektive handlingsplanerna nu följer, det vill säga en indelning utifrån NUTS2. Utredningen konstaterar att det kan finnas andra sätt att dela in och avgränsa program och handlingsplaner. Att följa den indelning som vissa myn- digheter sedan 2022 följer i enlighet med Indelningskommitténs för- slag50 och förordning om vissa förvaltningsmyndigheters regionala indelning, skulle innebära ett färre antal program och handlings- planer. Denna indelning följer dock inte NUTS2 och är därmed inte förenlig med nuvarande reglering i CPR rörande geografiskt tillämp- ningsområde.51 En ny indelning skulle vidare få konsekvenser för den geografiska tilldelningen av medel och även för förvaltande myndig- heters organisation. Utredningen tar inte ställning i denna fråga utan konstaterar att indelningen behöver ta hänsyn till geografisk logik,
50SOU 2018:10.
51Artikel 108 i förordningen 2021/2060 med gemensamma bestämmelser.
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
regionala förutsättningar och behov samt de indelningar som finns i övrigt.
7.7Förslag om förvaltningen av Interreg
Verksamheternas totala kostnader för förvaltning av Interregprogram- men bedöms som förhållandevis små och svåra att påverka. Det inne- bär att den potentiella effektiviseringen av en samordning av Interreg- programmen under en förvaltande myndighet är begränsad. Däremot finns det vissa sårbarheter i den nuvarande organisationsstrukturen samt förutsättningar för en ökad ändamålsenlighet vid en förändrad ansvarsfördelning. Vi bedömer att förslaget ger förutsättningar för en ökad flexibilitet, förbättrade synergier mellan fonder och myn- digheternas uppdrag och verksamhet i övrigt samt tillgodoser stöd- mottagarnas behov av överskådlighet och enkelhet.
7.7.1En förvaltande myndighet för hantering av Eruf
Utredningens förslag: Ansvaret som förvaltande myndighet för Interregprogrammen Norra Periferin och Arktis, Aurora samt Sverige-Norge flyttas från länsstyrelserna i Västerbottens, Norr- bottens respektive Jämtlands län till Tillväxtverket. Sekretariatens placering omfattas inte av förslaget.
Utredningens bedömning: Att samla ansvaret för samtliga pro- gram under Europeiska regionala utvecklingsfonden som förvaltas i Sverige hos Tillväxtverket innebär en renodling av förvaltningen av fonden och bedöms stärka förutsättningarna för att kunna dra nytta av kompetens såväl som funktioner hos Tillväxtverket. Detta minskar den organisatoriska sårbarheten för de aktuella kontoren och ökar förutsättningarna för Tillväxtverket att ge ett enhetligt och effektivt stöd till respektive program som finansieras med medel från Europeiska regionala utvecklingsfonden.
Utredningen bedömer att det finns en potential för ökad ändamåls- enlighet, effektivitet och rättssäkerhet vid en samlad hantering av de Interregprogram som Sverige förvaltar hos Tillväxtverket. Om en
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
organisation för Interregprogrammen skulle nyetableras i dag bedö- mer utredningen att den naturliga placeringen skulle vara vid Till- växtverket, givet myndighetens övergripande uppdrag och ansvar i kombination med verkets regionala organisation. Tillväxtverkets exi- sterande samordningsuppdrag vilar på denna logik.
Bättre förutsättningar för att dra nytta av Tillväxtverkets samlade kompetens och uppdrag
Tillväxtverket är i dag förvaltande myndighet för Eruf:s nationella samt regionala program samt för ett Interregprogram. Myndigheten har i uppdrag att samordna alla Interregprogram och att verka för en samordning av samtliga fonder inom sammanhållningspolitiken. Myndigheten har därutöver andra uppdrag relaterat till hantering av Interreg (avsnitt 4.4.3 samt 4.5.2). Av detta följer ett ansvar för funk- tioner och en upparbetad kompetens som alla förvaltande myndig- heter efterfrågar och är i behov av. Det finns en skillnad mellan att formellt vara en del av en organisation under ett gemensamt huvud- mannaskap respektive att vara en aktör som en myndighet har skyl- dighet att samordna sig med. Att Tillväxtverket blir förvaltande myn- dighet för samtliga Interregprogram som Sverige i dag förvaltar skapar förbättrade möjligheter till kravställning vad gäller exempelvis utveck- ling av systemstöd för förvaltningen av samtliga Interregprogram. En tydligare tillgång ges därmed till kompetens och funktioner så- som juridiskt stöd och en större granskning- och kontrollorganisa- tion. En viktig del är tillgång till kompetens kring statsstöd som återkommande nämns som en utmaning i samband med beslut om stöd inom Eruf. Myndigheternas arbete med upptäckt av dubbelfinan- siering och intressekonflikter bedöms också kunna effektiviseras genom en samlad organisatorisk hemvist. Ytterligare en aspekt är att stödsystemet NYPS används av två av tre förvaltande myndigheter som i dag ligger på länsstyrelserna. Det är att betrakta som en fördel för såväl användare som ägare av ett system att de är en del av samma organisation.
En förändring sedan den nuvarande organisationen beslutades är att länsstyrelsen inte längre har ansvaret för regional utveckling och därmed inte heller uppdraget att fördela medel från 1:1 anslaget under utgiftsområde 19. Det samband som tidigare fanns mellan länsstyrel- sen uppdrag inom regional utveckling och hanteringen av regional-
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
fonden har därmed förändrats. Däremot har länsstyrelsen andra an- svarsområden, exempelvis ett regionalt ansvar för natur- och miljö- vård, som gör att länsstyrelserna under föregående programperiod har sökt och beviljats medel från Interreg. För programmet Sverige- Norge är det sannolikt att länsstyrelsen i Jämtland kommer söka medel från programmet även denna programperiod.52
Fördelarna med placeringen hos länsstyrelserna är kopplade till närheten till programmens geografi, i vissa fall kunskap kring sak- områden men framför allt till väl upparbetade relationer och rutiner. Kopplingen till sakkunskapen har fördelar men skapar också en situ- ation där förvaltande myndighet och en potentiell stödsökande ligger i samma myndighet. Förvaltande myndighet för Interreg Sverige- Norge är inordnade i en separat funktion, med eget saksansvar och avskilt från enheter på länsstyrelserna som kan vara stödmottagare, vilket ska säkerställa att granskning och kontroll av länsstyrelsens projekt genomförs på ett rättssäkert sätt. Vi noterar att Tillväxtverket för hanteringen av övriga program inom Eruf som man är förvaltande myndighet för gjort bedömningen att verket inte ska söka medel från fonden på grund av svårigheter med att garantera att intressekon- flikter inte kan uppkomma. Även ESF-rådet gör samma bedömning. Utredningen konstaterar att organisationen, under förutsättning att fondförvaltningen hanteras separat från länsstyrelsen övriga verksam- het, inte strider mot EU-regelverket eller mot nationella bestäm- melser om saklighet eller opartiskhet. Däremot anser utredningen att det i viss mån är riskabelt att placera ansvaret för beslut om stöd såväl som granskning och kontroll under samma organisatoriska tak som potentiella stödmottagare.
Såväl deltagande programländer som kommissionen ser det som centralt att den geografiska placeringen av förvaltande myndighets kontor relaterar till programmet geografi, oavsett vilken aktör som är förvaltande myndighet. Utredningen bedömer därmed inte en cen- tralisering av programförvaltningen av Interregprogram som en väg framåt. Tillväxtverket har en regional organisation på de platser där aktuella förvaltande myndigheter i dag är placerade, förutom i Umeå där Interreg Norra Periferin och Arktis (NPA) förvaltningsorgani- sation är placerad. Programområdet för NPA omfattar geografiskt områden där Tillväxtverket har regionala kontor, exempelvis Luleå. Det finns således förutsättningar för bibehållen regional förankring,
52Interreg Sverige-Norge 304-931-2022.
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
men med viss risk för kompetenstapp i samband med en organisations- förändring.
I förvaltningen av Interregprogrammen behöver hänsyn tas till övriga deltagande länders regionala behov och förutsättningar. Det innebär att det som skulle vara mest effektivt ur en svensk förvalt- ningskontext, i form av samordning av funktioner, skalfördelar, en- hetlig hantering i relation till det svenska regelverket samt Tillväxt- verkets rutiner, inte per se kan genomföras i förvaltningen av Interregs olika program. Det finns därför en risk att potentiella samordnings- vinster och skalfördelar i förvaltningen inte kan förverkligas fullt ut. Trots dessa potentiella begränsningar i att till fullo dra nytta av en samlad förvaltning av Interregprogammen hos Tillväxtverket, bedö- mer utredningen att de sammantagna vinsterna överväger dessa be- gränsningar.
Minskad sårbarhet, ökad flexibilitet och likvärdighet
En verksamhet av mindre omfattning medför sårbarheter vad gäller möjligheten till en ändamålsenlig kompetensförsörjning. En liten organisation förutsätter vidare en stor flexibilitet hos de anställda och en bred såväl som djup kunskap om tämligen skilda frågor som regional utveckling, regionala förutsättningar, kompetensutveckling, EU-regelverkens efterlevnad, granskning och kommunikation. Vissa moment i handläggningen oavsett vilket program inom Eruf det handlar om är desamma. Vid beredning av ansökningar behöver i alla program exempelvis en bedömning om de potentiella stödmottagar- nas genomförandekapacitet göras samt bedömning kring budgeten i förhållande till projektets planerade verksamhet. De nätverk för erfarenhetsutbyte som finns bedöms av myndigheter såväl som utred- ningen fungera väl. Dessa kan dock inte fullt ut kompensera utma- ningar i det löpande arbetet, exempelvis vid arbetstoppar, sjuk- skrivningar eller behov av fördjupad och tidskrävande granskning av projekt. En samlad förvaltning hos Tillväxtverket skulle i vissa delar, exempelvis vad avser regeltolkning och granskning minska person- beroendet och därigenom sårbarheten.
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
Möjligheter för synergier med övriga svenska Eruf-program
Det finns förutsättningar för ökade synergier i genomförandet mellan Interreg och de övriga programmen inom Eruf. Interreg finansieras av Eruf och styrs av i grunden samma regelverk. Detta innebär att de övergripande målen såväl som inriktningen för programmen ligger nära de program som i övrigt finansieras av Eruf. Att förvaltande myndighet är densamma för alla Interregprogram ger därmed ökade förutsättningar för en utvecklad samordning av Interreg med övriga delar av Eruf i genomförandet av programmen. Detta leder i sig till förutsättningar för ökade synergier och komplementaritet mellan programmen där det är lämpligt och möjligt.
Samtidigt delar utredningen befintliga förvaltande myndigheters bedömning att det också finns grundläggande begränsningar i att uppnå synergier mellan programmen. De nationella Eruf-programmens och Interregprogrammens geografi skiljer sig åt vilket försvårar för- utsättningarna för exempelvis gemensamma utlysningar. Skåne och Blekinge har ett gemensamt regionalfondsprogram, medan enbart region Skåne ingår i Interreg ÖKS. Skillnaderna mellan den natio- nellt regionala och den gränsöverskridande logiken gör att samord- ning i genomförande mellan nationella Eruf-program och Interreg inte självklart ges bättre förutsättningar i en samlad organisation. Att programmen också ska ta hänsyn till övriga medlemsländers regio- nala program ökar komplexiteten ytterligare. Utredningen menar att detta påverkar potentialen för synergier i genomförandet av pro- grammen. I jämförelse med dagens ansvarsfördelning ger dock en flytt bättre förutsättning för att utveckla synergier. I flera av de re- gionala Eruf-programmen anges behoven av samarbeten mellan det regionala programmet och olika Interregprogram vilket indikerar att förutsättningar för synergier likväl finns.53
Effekter för stödmottagare
De aktörer som söker stöd från och medfinansierar projekt inom Interreg är primärt aktörer från offentlig sektor och är i stor ut- sträckning gemensamma med de aktörer som söker medel från övriga program som finansieras med medel från Eruf. Vi bedömer att
53Se exempelvis – Program för Europeiska regionala utvecklingsfonden för Övre Norrland 2021–2027.
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
det finns fördelar med att förvaltningsstrukturen av EU-medel är så enkel och tydlig som möjligt. Systemet som helhet ska uppfattas som naturligt i relation till hur ansvarsfördelningen i förvaltningen ser ut i övrigt. Att Tillväxtverket och inte länsstyrelsen står som för- valtande myndighet innebär enligt utredningens mening en renodling som ökar tydligheten i den svenska förvaltningen av EU-medel. Vi ser att det finns fördelar med detta i relation till vissa stödsökande. Även om de olika Interregprogrammen har programspecifika krav och inriktningar är det utredningens bedömning att en princip om förenkling och enhetlighet gentemot stödmottagare så långt möjligt behöver ligga till grund för utformning av organisation såväl som rutiner och administration.
7.7.2Förutsättningar för att genomföra förslagen
Utredningen bedömer att det långsiktigt mest ändamålsenliga för- slaget är att lyfta över ansvaret som förvaltande myndighet för samt- liga Interregprogram till Tillväxtverket. Den svenska förvaltnings- kontexten väger tungt och stödmottagarnas intressen och deras behov av ett så enkelt och enhetligt förvaltnings- och administrativt system som möjligt behöver beaktas.
Samtidigt finns det en skillnad i förhållande till de övriga fonderna för delad förvaltning och förutsättningarna för dess hantering. Inter- regprogrammen är inte nationella utan interregionala och transnatio- nella med de begränsningar för synergier och potential till samord- ning som detta innebär. En förändring av förvaltande myndighet för aktuella Interregprogram behöver föregås av och genomföras i nära dialog med övriga deltagande länder. En utgångspunkt i den dialogen bör vara att Sverige beaktar Interregprogrammens gränsöverskridande perspektiv och att detta ger vissa begränsningar i förutsättningarna att skapa enhetlighet och synergier i såväl förvaltningen av program- men som i genomförandet. En grundläggande aspekt i förutsätt- ningar för val av förvaltande myndighet för Interreg är att Sverige inte har ensam rådighet över detta val. Initierar Sverige en dialog med övriga deltagande länder om att byta förvaltande myndigheter kan det resultera i en förlust av förvaltarskapet. Utredningen bedömer inte att det per definition alltid är en fördel att det är en svensk aktör som innehar ansvaret som förvaltande myndighet. Givet att det svenska
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
förvaltarskapet för aktuella Interregprogram bedöms fungerar väl
idag, finns det likväl risk för minskat inflytande över effektivitet och ändamålsenlighet vid en flytt till ett annat deltagande land. Det finns därför anledning att lyfta fram ett antal mindre långtgående alter- nativ till utredningens huvudalternativ.
Enbart förändring av förvaltande myndighet för Interreg Sverige-Norge
Ett alternativ till förslaget att samordna förvaltningen av samtliga Interregprogram som Sverige i dag förvaltar hos Tillväxtverket skulle vara att enbart verka för en förändring av förvaltarskapet för program- met Sverige-Norge. Det som skiljer Sverige-Norge från de övriga är att det enbart inkluderar ett medlemsland och ett tredjeland, Norge. Det kan därmed skapa en enklare process än för övriga program där förvaltande myndighet är placerad i Sverige. Fördelar och nackdelar med en samordning av enbart detta program motsvarar de som redo- gjorts för ovan. En flytt av Interreg Sverige-Norge skulle minska den aktuella förvaltande myndighetens sårbarhet och förbättra den omedel- bara tillgången till expertis och erfarenhet av handläggning, gransk- ning och juridiska tolkningar av EU-stöd. Det finns också en gränsyta vad avser geografi och stödsökande mellan ÖKS och Norge-Sverige som dels kan ge förutsättningar för ökad synergi mellan program- men dels skapa en ökad tydlighet kring ansvarsfördelningen gent- emot stödsökande. Risken för intressekonflikter försvinner. Dessa delar ger förutsättningar för en ökad ändamålsenlighet och rätts- säkerhet i förvaltningen och genomförandet. Effektivisering i form av minskat antal årsarbetskrafter bedöms dock vara begränsad då verk- samhetens omfattning är liten.
Samordning av kontrolluppdraget
Ett ytterligare alternativ skulle vara att enbart samordna kontrollerna för de aktuella Interregprogrammen hos Tillväxtverket men behålla länsstyrelserna som förvaltande myndighet. Skälen för en sådan lös- ning skulle vara att samla kompetensen och därmed minska sårbar- heten för en så pass central uppgift som förvaltningskontroller. Det skulle innebära en större flexibilitet att hantera arbetstoppar och even-
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
tuella tillfälliga bemanningsproblem. Genom att samla kontrollerna för Interreg hos en aktör byggs också en långsiktig kompetens upp. Konsekvensen för den samlade effektiviteten i termer av årsarbets- krafter är dock begränsad då det handlar om tre-fyra årsarbetskrafter totalt som utför dessa uppgifter i dag, utöver de tre som redan ligger på Tillväxtverket och som kontrollerar ÖKS. För förvaltande myn- dighet för Sverige-Norge som i dag har sina kontrollanter som en del av den förvaltande myndigheten skulle en sådan förändring kunna upplevas som en försämring av närheten till kontrollanterna då dessa skulle tillhöra en annan förvaltningsorganisation än den egna. Utred- ningen bedömer samtidigt att det finns fördelar med att separera för- valtningskontrollerna från den beredande organisationen, inte minst i ljuset av riskerna för intressekonflikter i den nuvarande organisa- tionsmodellen.
Sammantaget bedömer utredningen att en samordning av kontroll- ansvaret för Interregprogrammen Aurora, NPA och Sverige-Norge hos Tillväxtverket skulle öka effektiviteten i kontrollverksamheten.
7.8Förslag avseende systemet med regionala strukturfondspartnerskap
Utredningen föreslår att dagens regionala strukturfondspartnerskap ska ersättas med ett system med mer strategiskt orienterade partner- skap med fokus på arbetet med att utforma utlysningsplaner och ut- lysningstexter avseende EU-stöd. Under förutsättning att Eruf och ESF+ hanteras gemensamt av Tillväxtverket föreslår vi att partner- skapen integreras i förvaltande myndighet och att förvaltande myn- dighet svarar för administrationen hänförlig till partnerskapen (av- snitt 7.8.1). Ska fonderna däremot även fortsättningsvis förvaltas av två olika myndigheter förespråkar vi i stället en lösning med fristående partnerskap (avsnitt 7.8.2).
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
7.8.1Förslag till förändring av systemet med regionala strukturfondspartnerskap: regionala referensgrupper
Utredningens förslag: Dagens regionala strukturfondspartnerskap ersätts av ett system med regionala referensgrupper. De regionala referensgrupperna ska tillsammans med förvaltande myndighet svara för det strategiska arbetet med att ta fram utlysningsplaner och utlysningstexter. De regionala referensgrupperna ska utgöra särskilda organ inom förvaltande myndighet. Förvaltande myn- dighet ansvarar för beredning och beslutsfattande, men ska sam- råda med berörd region inför beslut om tilldelning av medel.
Ovanstående förslag lämnas under förutsättning att fonderna under sammanhållningspolitiken hanteras av en och samma för- valtande myndighet. Om Europeiska regionala utvecklingsfonden och Europeiska socialfonden+ även fortsättningsvis hanteras av två olika förvaltande myndigheter föreslår utredningen en annan lösning (avsnitt 7.8.2).
Utredningens bedömning. Det finns anledning att överväga att låta även Fonden för en rättvis omställning omfattas av partner- skapens verksamhet.
Det EU-rättsliga regelverket anger att medlemsstaterna för varje program ska organisera och genomföra ett omfattande partnerskap i enlighet med sin institutionella och rättsliga ram och med beakt- ande av fondernas särdrag, att partnerskapen ska verka i enlighet med principen om flernivåstyre och med en nedifrån och upp-strategi samt att medlemsstaten ska samverka med partnerskapen vid utformningen, genomförandet och utvärderingen av program.54 Det finns inga form- krav för hur partnerskapen ska organiseras eller hur deras arbete ska bedrivas i övrigt. Det står alltså medlemsstaterna fritt att utforma sina individuella lösningar för genomförandet av partnerskapsprin- cipen, både vad gäller formerna för hur de ska vara organiserade, hur samverkan med partnerskapen ska se ut och på vilket sätt de ska vara involverade i genomförandet av programmen.
En central utgångspunkt vid utformningen av hur partnerskapen ska vara organiserade och vilken roll de ska ha i systemet är att för-
54Jfr artikel 8 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
valtande myndighet enligt EU-regelverket har huvudansvaret för att fonderna genomförs ändamålsenligt och effektivt.55 Det är därför viktigt att förvaltande myndighet får reella förutsättningar för att kunna fullgöra detta ansvar. Organisationen måste alltså både följa regelverket och skapa förutsättningar för en ändamålsenlig och effek- tiv hantering.
Partnerskapens roll behöver förändras
Vi bedömer att partnerskapens roll behöver förändras samt att roll- och ansvarsfördelningen i systemet behöver tydliggöras. Kommis- sionens revisorer har nyligen uttryckt kritik mot det faktum att förvaltande myndighet är bundna av strukturfondspartnerskapens prioriteringar och framhållit att detta inte är förenligt med det EU- rättsliga regelverket kring förvaltande myndighets roll och ansvar.56 Det finns alltså redan utifrån detta skäl att se över systemet. Utred- ningen anser dock att det även i övrigt finns anledning att ifrågasätta upplägget och att den nuvarande konstruktionen inte framstår som lämplig.
För att organisationen ska vara förenlig med EU-rätten krävs att förvaltande myndighet, alternativt ett förmedlande organ, svarar för det reella beslutsfattandet. Vi menar vidare att det för att kunna garan- tera kvaliteten i hanteringen är nödvändigt att förvaltande myndig- heten äger hela handläggningsprocessen, inklusive beslutsfattandet. De kontroll- och granskningsmöjligheter som detta medför är enligt vår uppfattning ett krav för att kunna garantera rättssäkerheten. Detta ligger också väl i linje med utredningens övergripande principer om att ansvar och befogenheter bör följas åt (avsnitt 7.2). Upplägget ger därutöver förvaltande myndighet förutsättningar att svara för mål- uppfyllelsen av programmen och tydliggör ansvarsfördelningen i systemet.
För att förvaltningen av fonderna ska bli ändamålsenlig krävs att de kunskaper om regionala förutsättningar och behov som regio- nerna och de aktörer som ingår i partnerskapen besitter genomsyrar hela processen. För att detta ska vara möjligt måste partnerskapen få en mer strategisk roll. Vi menar att tonvikten i partnerskapens arbete
55Jfr skäl 60 till ingressen till förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.
56EPM Review of the work of audit authorities/Compliance Audits (2014-2020) – Final Audit Report, European Commission 2023.
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
i större utsträckning bör ligga på utlysningsfasen, med fokus på ut- formningen av utlysningsplaner och utlysningstexter. Härigenom skapas förutsättningar för kontinuerlig dialog avseende vilken typ av projekt som fondmedlen ska användas till. Vår bedömning är att detta skulle öka partnerskapens reella inflytande över processen. Sam- tidigt skulle det faktum att partnerskapen inte är involverade i prio- riteringen, och därmed beslutsfattandet, innebära att riskerna för jäv och intressekonflikter minskar. Detta är positivt ur ett rättssäker- hetsperspektiv.57
Det bör nämnas att det förekommer att dagens strukturfonds- partnerskap bereds möjlighet att lämna synpunkter på utformningen av utlysningsplaner och utlysningstexter. Vårt förslag bygger emeller- tid på att detta inflytande formaliseras och vidareutvecklas samt att partnerskapen får en mer utpräglat strategisk roll. De ledamöter som ingår i dagens strukturfondspartnerskap har som regel just strategiska roller i sina respektive organisationer. Partnerskapens förändrade arbetsuppgifter blir därför ett mer ändamålsenligt sätt att använda sig av ledamöternas kompetens.
Vad gäller rollfördelningen i övrigt ska partnerskapens ledamöter verka för att inom den egna organisationen och till externa aktörer och nätverk informera om vilka möjligheter som finns inom Eruf och ESF+. Partnerskapens ledamöter fungerar här som ambassadörer för EU-fonderna, samtidigt som det formella ansvaret för att mobilisera och ha dialog med sökanden före och efter avslutad utlysning ligger på förvaltande myndighet och regionerna, som ansvarar för det regio- nala utvecklingsarbetet. Förslaget innefattar därmed en förtydligad roll- och ansvarsfördelning, vilket gör det lättare att överblicka och skapar förutsättningar för en mer effektiv hantering.
Att partnerskapen enligt utredningens förslag inte längre prio- riterar kan uppfattas som att deras betydelse minskar. Det finns där- med en risk att regionerna upplever att de förlorar inflytande över medel som är betydelsefulla för det regionala utvecklingsarbetet. Som utredningen konstaterat i avsnitt 6.4.8, bland annat tabell 6.8 och 6.9, talar dock erfarenheter från tidigare programperiod för att prioriteringsarbetet i sig inte är avgörande varken för regionernas eller för övriga regionala aktörers inflytande. Tvärtom visar statistiken
57För en allmän diskussion om förhållandet mellan bestämmelserna om jäv och intresse- konflikter i förvaltningslagen respektive 2018 års budgetförordning, se sista delen av Henrik Wenanders rättsutredning, bilaga 4 till betänkandet.
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
att det finns ett behov av att se över partnerskapens uppgifter för att skapa förutsättningar för ett mer reellt inflytande. Den strategiska roll som utredningens förslag innebär utgör därmed en välbehövlig förändring som, om den implementeras på rätt sätt, kan leda till ett stärkt inflytande. Vi ser likväl en risk i att de regionala perspektiven i processen går förlorade och att de projekt som beviljas stöd inte är de som bäst svarar mot de regionala behoven. För att motverka detta bör förvaltande myndighet samråda med berörd region inför besluts- fattandet. Utredningen ser detta som ett sätt att säkerställa ända- målsenligheten i systemet, men också som en viktig del av flernivå- styret. Det bör också nämnas att regionerna även framgent kommer att ha ett konkret inflytande över hur Eruf-medlen används genom rollen som medfinansiär.
Även om Eruf och ESF+ har delvis olika inriktningar menar vi att ett gemensamt partnerskap där olika aktörer samlas och tar ett gemensamt ansvar för regionens utveckling främjar en effektiv han- tering av fondmedlen och ger en starkare process. Detta är också vik- tigt för att möjliggöra synergier mellan fonderna. Under förutsättning att Eruf och ESF+, i enlighet med förslagen i avsnitt 7.6, hanteras av samma förvaltande myndighet anser vi att en konstruktion med ett partnerskap som integreras i förvaltande myndighets organisation skulle ge de största effektivitetsvinsterna och svara bäst mot beho- ven av ett likvärdigt, ändamålsenligt och rättssäkert system. Detta är därför utredningens primära förslag.
Om fonderna under sammanhållningspolitiken även fortsättnings- vis ska hanteras av två förvaltande myndigheter skulle detta endast med viss svårighet kunna kombineras med ett gemensamt integrerat partnerskap. De organisatoriska och administrativa hindren riskerar under sådana förhållanden att bli så stora att de skulle påverka effek- tiviteten och ändamålsenligheten i systemet. Utredningen bedömer att den bästa lösning då skulle vara att inrätta ett system med fri- stående partnerskap i form av strategiska samverkansgrupper. Detta innebär att det finns möjlighet att gå vidare med utredningens för- slag avseende alternativ till systemet med regionala strukturfonds- partnerskap oberoende av vilket beslut som fattas avseende förslaget om en gemensam förvaltande myndighet för fonderna under samman- hållningspolitiken. Alternativet med samverkansgrupper behandlas i avsnitt 7.8.2.
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
Partnerskapens organisation
Dagens strukturfondspartnerskap är fristående organ utan organisa- torisk koppling till förvaltande myndighet. För att uppnå en större grad av enhetlighet och öka förutsättningar för en effektiv admini- stration föreslår vi att partnerskapen integreras med förvaltande myndighet. Detta innebära att partnerskapen kommer att utgöra sär- skilda organ58 inom förvaltande myndighet, regionala referensgrup- per. De regionala referensgrupperna får en renodlad strategisk roll medan förvaltande myndighet får ett, jämfört med dagens system, större ansvar för det förberedande och administrativa arbetet runt partnerskapen. Detta innebär bland annat att förvaltande myndighet bistår med ett sekretariat. Det är sekretariatet som i samråd med re- ferensgruppens ordförande är ansvarig för att förbereda och sam- manställa underlag till gruppernas sammanträden.
Utöver de argument som nämns ovan om ökade förutsättningar för en effektiv administration finns det även andra skäl till att vi förordar en organisationslösning med särskilda organ. Ett av proble- men med strukturfondspartnerskapen är de stora regionala skillna- derna i process och handhavande. Det finns därför ett behov av att öka den formella enhetligheten i systemet och att stärka styrningen.59 Att under sådana förhållanden exempelvis föreslå att det anges i för- valtande myndighets instruktion att myndigheten inför framtagande och utformning av utlysningsplaner och utlysningstexter ska sam- råda med berörda intressenter skulle enligt vår uppfattning inte vara tillräckligt för att säkerställa detta. Vi bedömer inte heller att för- tydligad roll och uppdragsformuleringar genom exempelvis reger- ingsuppdrag skulle ha den legitimerande effekt som krävs för att regionerna och övriga aktörer som ingår i partnerskapen ska känna förtroende för processen. I stället förordar vi alltså att partnerskapen formaliseras i regionala referensgrupper med status som särskilda
58Ett särskilt organ är en särskild enhet inom en myndighet som självständigt ger råd eller fattar beslut i avgränsade frågor. Ett särskilt organ är alltså en del av myndigheten samtidigt som det har en mer självständig roll än andra delar av myndigheten. Ett särskilt organ kan inrättas av flera skäl, bland annat för att säkerställa tillgången till expertkompetens eller för att skapa möjligheter till förankring och legitimitet. I det aktuella fallet skulle det vara frågan om rådgivande organ, vilket innebär att organen inte har någon självständig beslutanderätt, men likväl är en viktig del av förankringsarbetet. För en närmare genomgång av vad särskilda organ är, hur de kan fungera och de vanligaste motiven till att de inrättas hänvisas till Statskontorets rapport Myndigheternas särskilda organ. Vad, hur och varför, publicerad i december 2023.
59Det bör betonas att det handlar om att skapa en gemensam grundstruktur, inte om att möj- ligheterna till regionala anpassningar ska upphöra.
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
organ. Härigenom skulle partnerskapens ställning stärkas och möjlig- heterna till en mer aktiv styrning öka.
Det är enligt vår mening viktigt att partnerskapens betydelse i hanteringen av fonderna under sammahållningspolitiken klargörs och att detta avspeglas i såväl organisationsstruktur som i reglering. Vi ser också att en sådan lösning har flera fördelar vad gäller möjlig- heterna att stärka insynen, kontrollen och uppföljningen av partner- skapens verksamhet. Eftersom den externa revision som görs av en myndighets verksamhet även gäller myndighetens eventuella särskilda organ skulle en effekt av vårt förslag bli att de regionala referens- grupperna omfattas av samma revision som förvaltande myndighet. På motsvarande sätt skulle även kraven i exempelvis förvaltnings- lagen och myndighetsförordningen (2007:515) bli tillämpliga också för de regionala referensgrupperna. Även om de regionala referens- grupperna har en annan roll än dagens strukturfondspartnerskap be- dömer vi att det är positivt att verksamheten lyder under samma regel- verk som övriga delar av hanteringsprocessen.
Inrättande av särskilda organ kan i vissa fall vara förenat med ut- maningar. Detta gäller i synnerhet särskilda beslutsorgan där det kan uppstå konflikter om organet fattar beslut som inte ligger i linje med myndighetens ambitioner och mål eller om det uppfattas som oklart vilken aktör som fattar de faktiska besluten. Enligt vårt förslag skulle de regionala referensgrupperna vara rådgivande. Förvaltande myn- dighet ska således beakta partnerskapets synpunkter, men det är myn- digheten som är ansvarig för de beslut som fattas och som svarar för att dessa ligger i linje med fondprogrammens mål och inriktning.
Utöver detta framhålls ibland att särskilda organ riskerar att för- svåra myndighetens möjlighet att överblicka och prioritera i den egna verksamheten. I det här fallet bedömer vi dock att den aktuella förändringen snarare förenklar förvaltande myndighets arbete och ökar möjligheterna att ta ett samlat grepp om hanteringen av EU-fonderna.
Sammanfattningsvis anser vi att det är motiverat att integrera partnerskapen i förvaltande myndighet genom att inrätta särskilda rådgivande organ och att organen ska ha ett självständigt ansvar för de rekommendationer som de lämnar. För tydlighetens skull kan tilläggas att det precis som i dag är förvaltande myndighets ledning som enligt förslaget svarar för att de regionala referensgrupperna tilldelas medel och resurser i övrigt för sin verksamhet. Det är vidare ledningens ansvar att tillse att verksamheten, i enlighet med vad som
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
stadgas i 3 § myndighetsförordningen, bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i EU, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt hushållar väl med statens medel.
Vad gäller urvalet av ledamöter som ska ingå i partnerskapet anser
viatt regeringen även framöver bör utse ordförande för partnerska- pen samt att den övergripande sammansättningen, som ska överens- stämma med kraven i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser, bör regleras närmare i nationell förordning. Övriga ledamöter bör utses av förvaltande myndighet efter nominering från de aktörer som är representerade i partnerskapen. Av regleringen bör vidare framgå att antalet ledamöter inte bör vara fler än 15 men inte färre än 12 samt att de ledamöter som är förtroendevalda represen- tanter för kommuner och regioner i berörda län (samt i vissa fall Sametinget) ska vara i majoritet. Anledningen till att utredningen föreslår att antalet ledamöter ska minskas något jämfört med i dag är att det har framkommit att flertalet såväl program- och region- ansvariga som ledamöter och sekreterare i partnerskapen upplever att diskussionsklimatet hämmas av en alltför stor grupp. Vi bedömer dock att det finns ett behov av en viss flexibilitet vad gäller antalet ledamöter, bland annat med hänsyn till att vissa av partnerskapen om- fattar ett förhållandevis stort antal regioner.
Även om det inte framgår direkt av vårt förslag till författnings- text är det viktigt att de ledamöter som ingår i partnerskapen har en sådan strategisk kompetens och sådan kännedom och kunskap om lokala och regionala förhållanden att de kan bidra i arbetet på ett konstruktivt sätt.
Det är på intet sätt utredningens avsikt, men det faktum att part- nerskapen integreras i förvaltande myndighet skulle kunna uppfattas som att partnerskapen förlorar sin självständighet. Det finns en risk att ledamöterna främst ser sig som representanter för sina respektive organisationer och inte som en del i en sektorsövergripande sam- verkan. Det skulle kunna påverka intresset för fonderna under sam- manhållningspolitiken och få effekter för möjligheterna att rekrytera lämpliga personer till partnerskapen. För att motverka en sådan ut- veckling krävs att förvaltande myndighet arbetar aktivt för att in- formera och utbilda referensgruppernas ledamöter kring vilken roll och betydelse de har i processen. Vi vill understryka att förvaltande myndighet har ett stort ansvar i denna del samt att systemet ställer
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
stora krav på att förvaltande myndighet arbetar medvetet för att säkerställa en god och nära relation mellan partnerskapen och verk- samheten i övrigt.
Vad gäller antalet särskilda organ föreslår utredningen ingen för- ändring i förhållande till det antal partnerskap som finns i dag. Vårt förslag innebär således att dessa ska vara åtta till antalet och att det där- med ska inrättas åtta särskilda rådgivande organ inom Tillväxtverket.
Antalet partnerskap är direkt beroende av antalet regionala pro- gram respektive handlingsplaner för de fonder som partnerskapen omfattar, vilket i nuläget är Eruf och ESF+. För det fall att antalet reduceras skulle detta alltså innebära att antalet partnerskap minskade. Ur ett effektiviseringsperspektiv skulle en sådan ordning kunna under- lätta den förvaltande myndighetens arbete. Som diskuteras ovan (avsnitt 7.6.4) skulle en förändrad indelning emellertid även medföra andra konsekvenser, bland annat vad gäller den geografiska tilldel- ningen av medel. Det bör vidare beaktas att ett minskat antal part- nerskap även påverkar förutsättningarna för exempelvis representa- tion och regional förankring.
Utöver de strukturella förändringar som vi föreslår menar vi att det finns anledning att överväga att låta partnerskapens strategiska arbete även omfatta FRO. Precis som för övriga fonder är det i nu- läget oklart hur FRO kommer att utformas under kommande pro- gramperioder, men mycket talar för att fonden kommer att finnas kvar.
FRO skiljer sig från de andra fonderna under sammanhållnings- politiken på flera sätt, bland annat eftersom fonden, som infördes 2021, enbart fokuserar på de industrier och län med mycket höga koldioxidutsläpp. Detta innebär att det i Sverige i nuläget endast är mineralindustrin på Gotland, stålindustrin i Norrbotten och metall- industrin i Västerbotten som omfattas av programmet. Vi ser dock inte att detta i sig omöjliggör en inkludering i partnerskapen. Där- emot anser vi att det skulle kunna finnas ett värde i att den lokala och regionala kompetens och kunskap som partnerskapen besitter får genomslag även beträffande FRO. FRO omfattas av samma regel- verk och har samma krav vad gäller partnerskapsprincipen som Eruf och ESF+, vilket gör att fonderna har en hel del gemensamt. Det bör framhållas att skälet till att utredningen menar att det finns anledning att överväga en inkludering av FRO inte är att vi anser att det finns några allvarliga brister vad gäller den regionala och lokala förankringen för FRO. Vi ser snarare att partnerskapen skulle kunna
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
ge ett regionalt mervärde, bidra till att systemet blir mer enhetligt samt öka förutsättningarna för synergier mellan FRO och övriga fonder, stöd och satsningar. För att detta ska fungera i praktiken krävs dock att partnerskapen har den kompetens som FRO kräver och att partnerskapens sammansättning anpassas så att den är rele- vant även för FRO. Utredningens förslag tillåter variationer både vad gäller vilka som ingår i partnerskapen och antalet ledamöter, vilket möjliggör en sådan flexibilitet. Det är vidare viktigt att inte förlora samordningen och erfarenhetsutbytet mellan de regioner som tar emot medel från FRO. Vi anser därför att det är betydelsefullt att partnerskapen kompletteras med en samordning mellan dessa län.
Det bör därutöver framhållas att inkluderingen av FRO bygger på att partnerskapens roll förändras och blir mer strategisk. Utred- ningen ser alltså inte samma värde i att FRO involveras i systemet med dagens strukturfondspartnerskap och den roll- och funktions- fördelning som det bygger på.
Det nya systemet i praktiken
Vårt förslag bygger inte på att partnerskapen enbart integreras med förvaltande myndighet, utan på att de integreras i hanteringen av EU-medel i stort. Något förenklat kan förslaget beskrivas som en process i fyra faser.
Fas 1 inleds med att förvaltande myndighet i samverkan med part- nerskapen genomför en behovsanalys. I korthet innebär detta att parterna utifrån sina respektive perspektiv och kompetenser analyse- rar de aktuella regionernas behov och utmaningar, hur dessa ska kunna adresseras genom EU-fonderna samt gör en övergripande inven- tering av potentiella projektägare. Partnerskapen och dess ledamöter förväntas bidra med synpunkter och, i fråga om företrädare för regionerna, visst material för analysarbetet. Det är dock förvaltande myndighet som är huvudansvarig för att, i samråd med gruppens ordförande, sammanställa ett adekvat underlag som fungerar som utgångspunkt för arbetet. Det är alltså inte fråga om ett färdigt ut- kast som partnerskapet bereds tillfälle att lämna synpunkter på. Avsikten är att det huvudsakliga analysarbetet ska ske i samverkan med partnerskapen för att härigenom säkerställa att de regionala och lokala perspektiven beaktas och att den kompetens som finns i part-
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
nerskapen tillvaratas. De regionala referensgruppernas analys utgör underlag för förvaltande myndighets utlysningsplan och anger de strategiska grundförutsättningarna för arbetet med hanteringen av fondmedel. Därefter utformar förvaltande myndighet, alltjämt i sam- verkan med partnerskapen, utlysningstexter utifrån den framtagna utlysningsplanen.
För att öka träffsäkerheten bedömer utredningen att det kan finnas ett värde i att tonvikten ligger på smalare och spetsigare ut- lysningar som tar tydligt avstamp i den strategiska analysen. Det handlar således inte primärt om att få så många projektansökningar som möjligt, utan om att de ansökningar som kommer in ska hålla hög kvalitet och svara mot behovsbilden.
För att det territoriella perspektivet och den regionala och lokala kompetensen ska få genomslag måste samarbetet präglas av förståelse för de olika aktörernas roll och funktion i systemet. Rent formellt är det dock förvaltande myndighet som är ytterst ansvarig för fram- tagandet av utlysningsplaner och utformningen av utlysningstexterna. Partnerskapen har dock en central rådgivande roll.
Under fas 2, under pågående utlysning, ligger huvudansvaret för informations- och stödinsatser på förvaltande myndighet. Här ingår att informera aktuella branscher och potentiella projektägare om pågående och kommande utlysningar, bidra med stöd i ansöknings- processen och främja utbytet mellan potentiella projektägare. Både förvaltande myndighet och, i egenskap av ansvarig för det regionala utvecklingsarbetet, regionerna ska svara för mobiliseringsarbetet hän- förligt till utlysningarna. För att kunna komplettera varandra på ett ändamålsenligt sätt i detta krävs att de har en välfungerande dialog och en kontinuerlig kontakt. Detta gäller oavsett om det rör sig om utlysningar avseende Eruf- eller ESF+-medel. Partnerskapen har inget direkt mobiliseringsansvar, men fungerar som ambassadörer för fonderna. I detta ingår bland annat att ledamöterna i sina respek- tive organisationer aktivt verkar för att sprida information och kun- skap om fonderna och aktuella utlysningar samt bidrar till förank- ringsarbetet.
Fas 3 tar vid när utlysningen är avslutad och handläggningen av projektansökningarna inleds. Till skillnad från tidigare kommer denna del av processen i sin helhet hanteras av förvaltande myndighet. Det är följaktligen förvaltande myndighet som svarar för beredning och beslut om vilka projekt som ska beviljas medel. Inför beslutsfattan-
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
det ska förvaltande myndighet dock samråda med berörd region för att säkerställa att de projekt som beviljas medel ligger i linje med den regionala utvecklingsstrategin. Att det är förvaltande myndighet och inte partnerskapet som ansvarar för det regionala samrådet utgör en förändring i förhållande till det nuvarande systemet. Utredningen ser detta som ett sätt att ytterligare understryka vikten av att för- valtande myndighet har en tät dialog med regionerna. Precis som en- ligt nuvarande ordning är det regionala samrådet endast rådgivande och avsikten är inte att det ska innefatta en diskussion om vilka enskilda projekt som ska prioriteras.
Fas 4 är den sista fasen i processen och fokuserar på uppföljning, kontroll och utvärdering. Även här har förvaltande myndighet huvud- ansvaret, men inte minst i utvärderingsarbetet har både regionerna och partnerskapen en viktig roll. Även de ska vara delaktiga i att fånga upp den kunskap som genereras genom projekten och bidra till spridningen av denna. Detta ökar förutsättningarna för lärandet i systemet och främjar det fortsatta arbetet. Regionerna förväntas ta ett eget ansvar för detta, men det åligger förvaltande myndighet att återkoppla till partnerskapen samt involvera dem i analysen av träff- säkerheten i utlysningarna, kvaliteten i utförandet och vilka resultat som projekten presenterat. Denna återkoppling är en förutsättning för att partnerskapet ska kunna vara delaktigt i och få en reell kun- skap om utfallet, vilket är centralt för deras roll i det strategiska arbetet inför kommande utlysningar. Resultatet av analys- och utvärderings- arbetet i fas 4 används sedan som underlag i kommande analyser.
Det övergripande arbetet under samtliga fyra faser illustreras över- siktligt i nedanstående figur.
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
Figur 7.2 Arbetsstruktur enligt utredningens förslag
Förvaltande Partnerskapen myndighet
Underlag
Behovsanalys ink. kompetensinventering
|
Förvaltande |
|
Regionerna |
|
|
myndighet |
|
(ink. RUA) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Information, |
|
|
Mobiliserings- |
|
|
mobilisering & |
|
|
|
|
|
|
insatser |
|
|
stöd |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Utlysningsplan |
|
|
Beredningsunderlag |
|
|
Utlysningstexter |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Regionerna |
Förvaltande |
|
|
myndighet |
|
|
(ink. RUA) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Partnerskapen |
|
|
|
|
|
|
|
Uppföljning, utvärdering och spridning
Underlag för framtida behovsanalyser
och bedömningar i övriga faser
Förvaltande |
|
Regionerna |
myndighet |
|
(RUA) |
|
|
|
Regionalt samråd
Beslutsunderlag →
Beslut
7.8.2Alternativ till utredningens förslag: ett strategiskt partnerskap
Utredningens bedömning: Om Europeiska regionala utvecklings- fonden och Europeiska socialfonden+ även fortsättningsvis han- teras av två förvaltande myndigheter bör dagens regionala struk- turfondspartnerskap ersättas av ett system med strategiska sam- verkansgrupper som är fristående från förvaltande myndighet. Även detta alternativ innebär att partnerskapen får en strategisk roll med fokus på utlysningsplaner och utlysningstexter samt att det åligger förvaltande myndighet att samråda med berörd region inför beslutsfattandet.
Författningsförslagen hänförliga till detta alternativ återfinns i bilaga 6 till betänkandet.
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
Vi föreslår i första hand att dagens regionala strukturfondspartner- skap ska ersättas av regionala referensgrupper som är organisatoriskt integrerade med förvaltande myndighet. Utöver att den nya formen av partnerskap bedöms skapa ett mer rättssäkert och ändamålsenligt system anser vi att den möjliggör en effektiv och likvärdig förvalt- ning. Hur en sådan lösning skulle fungera i praktiken är dock bero- ende av hur organisationen för hanteringen av fondmedel ser ut i övrigt. Om fonderna även fortsättningsvis hanteras av två förvaltande myn- digheter kommer ett upplägg med regionala referensgrupper, där varje myndighet har sina egna referensgrupper, försvåra möjlighe- terna att skapa förutsättningar för synergier mellan fonderna samt undergräva ett effektivt arbetssätt. Rent formellt skulle det vara möj- ligt att ha samma ledamöter i båda myndigheternas referensgrupper för respektive region. Systemet skulle dock i grunden utgå från ett stuprörstänk och det skulle bli svårare för partnerskapen att få en helhetsbild över hur fondmedlen i den egna regionen används. En samordning mellan respektive myndighets referensgrupper skulle dessutom leda till administrativt merarbete, vilket delvis omintetgör de effektivitetsvinster som förändringen syftar till att uppnå.
En annan lösning hade varit att samordna hanteringen av de regio- nala referensgrupperna inom en av de förvaltande myndigheterna, exempelvis Tillväxtverket. Vi ser dock att detta skulle leda till att avståndet mellan å ena sidan partnerskapen och regionerna och å andra sidan de förvaltande myndigheterna hade ökat. I de dialoger som ut- redningen haft med olika aktörer som ingår i partnerskapen har det framförts tydliga önskemål om att stärka relationen till framför allt ESF-rådet. Utredningen bedömer därför att en sådan lösning inte hade främjat detta samt att det hade kunnat påverka legitimiteten i systemet negativ, i synnerhet med hänsyn till de förändringar som förslaget innebär avseende partnerskapens funktion och uppgift.
Det alternativet som vi förordar för det fall att Eruf och ESF+ inte hanteras av samma myndighet är därför en lösning med strategiska partnerskap som har samma roll i systemet som i vårt förslag angå- ende regionala referensgrupper, men som till skillnad från det för- slaget är fristående från de förvaltande myndigheterna. Den främsta skillnaden är således att partnerskapen har egna individuella sekretariat som är placerade hos regionerna i enlighet med nuvarande upplägg.
Flödesschemat i figur 7.2 ovan gäller i princip även för alternativet med fristående strategiska partnerskap. De fristående partnerskapens
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
sekretariat får dock en delvis annan roll än vad som är fallet i vårt förslag i avsnitt 7.8.1; utöver det administrativa och analytiska arbete som krävs blir även ansvaret för dialog med de förvaltande myndig- heterna en viktig uppgift. En annan skillnad är att de förvaltande myn- digheterna kommer att behöva fokusera på att samordna och ensa sin hantering av fondmedel så långt det är möjligt.
Även det här alternativet bygger på att det är förvaltande myndig- het som, i samråd med partnerskapets ordförande, och sekreterare, sammanställer underlaget inför partnerskapets sammanträden. Ansvars- fördelningen mellan förvaltande myndighet, partnerskapen och regio- nerna är även i övrigt den samma som i utredningens huvudförslag.
Vi bedömer att konstruktionen med fristående strategiska part- nerskap skulle innebära att hanteringen av EU-medel blev mer effektiv, rättssäker och ändamålsenlig än vad som möjliggörs genom dagens system. De nackdelar som vi ser i förhållande till förslaget med ett integrerat partnerskap är bland annat att ett system med åtta fristående partnerskap med egna sekretariat kommer att vara mindre kostnads- effektivt, att förutsättningarna för en enhetlig hantering försämras och att de omotiverade regionala skillnader som finns i dagens system riskerar att leva vidare.
Författningsförslagen hänförliga till detta alternativ återfinns i bi- laga 6 till betänkandet.
7.9Förslag om förvaltningen av inrikesfonderna
Som vi konstaterade i avsnitt 6.5 är förvaltningen av inrikesfonderna förhållandevis små verksamheter som i huvudsak fungerar väl. Den problembild som utredningen har identifierat handlar om att den nu- varande organisationen kan uppfattas som olämplig då en stor andel fondmedel fördelas till verksamheter inom värdmyndigheterna Migra- tionsverket och Polismyndigheten. Mot bakgrund av detta har vi övervägt om ansvaret för Amif, ISF och BMVI bör överföras till någon annan myndighet än de som i dag ansvarar för förvaltningen.
Som utredningens internationella kartläggning visar är det vanligt att inrikesfonderna hanteras samlat av en gemensam förvaltande myn- dighet, vanligtvis Justitiedepartementet eller motsvarande departement. En sådan lösning är med hänsyn till den svenska statsförvaltningens organisation inte aktuell. Det framstår inte heller som lämpligt att
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
samordna hanteringen av inrikesfonderna inom Migrationsverket eller Polismyndigheten eftersom en sådan lösning inte fullt ut adresserar de risker som utredningen ser med dagens organisation.
Vi har därutöver övervägt att flytta ansvaret som förvaltande myn- dighet till Tillväxtverket eller, för det fall att vårt förslag avseende en överföring av ESF+ till Tillväxtverket inte genomförs, till ESF-rådet. Vi har också analyserat förutsättningarna för en samlad hantering av samtliga fonder under det fondgemensamma EU-regelverket, vilket utvecklas närmare i avsnitt 7.10.2. I det följande redogör vi för vårt ställningstagande och de överväganden som ligger till grund för detta.
7.9.1Organisatorisk hemvist
Utredningens bedömning: Den nuvarande organisationen för för- valtningen av programmen för inrikesfonderna medför en ökad risk för intressekonflikter och påverkas av den sårbarhet som en mindre organisation medför. Vi anser dock att de åtgärder som vidtagits inom Migrationsverket och Polismyndigheten är tillräck- liga för att säkerställa en korrekt hantering av fondmedlen. De befintliga fondorganisationerna har därtill visat prov på sådan ro- busthet och flexibilitet att fördelarna med en överföring till en myndighet som saknar koppling till fondernas respektive sak- område inte kan anses överväga de negativa konsekvenser som en sådan verksamhetsövergång skulle innebära. Vi bedömer därför att ansvaret för hanteringen av programmen för Asyl-, migrations och integrationsfonden, Fonden för inre säkerhet och Instru- mentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viserings- politik även fortsättningsvis bör hanteras av Migrationsverket respektive Polismyndigheten.
Risken för intressekonflikter är förhållandevis liten
En av de principer som utredningen arbetar utifrån är att risken för intressekonflikter och bristande objektivitet i beslutsfattandet ska beaktas vid val av organisation och ansvarsfördelning (avsnitt 7.2). En del av den kritik som har riktats mot placeringen av inrikesfon- derna har sin grund i de svårigheter som främst Migrationsverket
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
upplevt i sin fondförvaltning under tidigare programperioder. Sedan dess har Migrationsverket genomfört en rad åtgärder, inklusive orga- nisationsförändringar och ändringar av arbetsordningen, för att skapa en separat organisation och beslutsordning för fondhanteringen. De problem som tidigare präglat förvaltningen är därför inte längre aktuella och kan inte läggas till grund för en bedömning av dagens organisation.
Utredningens uppfattning är att både Migrationsverket och Polis- myndigheten har organiserat sin fondförvaltning så att det finns för- utsättningar för att upprätthålla principen om separata funktioner. Förvaltningsorganisationerna, som också har godkänts av kommis- sionen, strider således inte mot EU-rätten. Under förutsättning att fondförvaltningen hanteras separat från värdmyndighetens övriga verk- samhet ser vi inte heller att den nuvarande ordningen skulle strida mot nationella bestämmelser om saklighet och opartiskhet.
Den primära frågan är följaktligen inte huruvida dagens placering av inrikesfonderna är rättsstridig i sig, utan om det finns andra orga- nisationslösningar som ur ett legitimitetsperspektiv framstår som lämpligare.
Hur problematisk risken för intressekonflikter är bör bedömas utifrån den enskilda fondens förutsättningar. Här skiljer sig inrikes- fonderna från övriga fonder i flera avseenden, bland annat vad gäller möjligheterna att låta fondmedlen finansiera driftsstöd. För Amif före- skrivs att upp till 15 procent får användas för att finansiera driftsstöd enligt fondens specifika mål.60 För ISF och BMVI stadgas att upp till 20 respektive 33 procent av fondmedlen får användas för att finan- siera driftsstöd till de myndigheter som är ansvariga för att utföra de uppgifter och tillhandahålla de tjänster som utgör offentliga tjänster för unionen.61 Motsvarande regleringar finns inte för fonderna under sammanhållningspolitiken eller jordbruks- och fiskeripolitiken, utan där använder man sig av andra upplägg. Detta har viss betydelse för synen på risken för intressekonflikter vid beviljande av stöd till den egna myndigheten.
Vidare är flertalet av inrikesfondernas utlysningar inte konkurrens- utsatta. Det anges således ofta redan i utlysningstexten vilka aktörer som utlysningen riktar sig till samt vilken typ av projekt som kan
60Artikel 21.1 i förordningen 2021/1147 om inrättande av Asyl-, migrations- och integrations- fonden.
61Artikel 16.1 i förordningen 2021/1149 om inrättande av Fonden för inre säkerhet respektive artikel 16.1 i förordningen 2021/1148 om inrättande av instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik.
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
beviljas stöd. För fonderna som förvaltas av Polismyndigheten är det också vanligt att EU anger att vissa åtgärder eller implementeringar ska finansieras av en viss fond. Redan detta begränsar det potentiella utrymmet för fondförvaltningarna att fatta beslut som inte är sakligt motiverade.
Ytterligare en omständighet som har betydelse i sammanhanget är vilken typ av stödmottagare som fonderna primärt vänder sig till. För inrikesfonderna är majoriteten av stödmottagarna myndigheter. De har som regel representanter som ingår i fondernas partnerskaps- organ. De har då tagit del av de diskussioner som har föregått ut- lysningsförfarandet och är därmed införstådda med de argument som ligger till grund för hur utlysningarna har utformats. Detta får betydelse för deras kunskap och förståelse för hur fondmedlen han- teras samt huruvida systemet uppfattas som legitimt. De kontakter som utredningen haft med stödsökanden tyder inte heller på att det finns någon uppfattning om att det förekommer särbehandling av värdmyndigheterna eller att det finns andra skäl att ifrågasätta huru- vida förvaltningen av fonderna sker på ett sakligt och opartiskt sätt.
Även om utredningen anser att det utgör något av en riskkonstruk- tion att den största stödmottagaren också fungerar som värdmyndig- het för den aktuella fonden bedömer vi att det nuvarande upplägget är tillräckligt för att säkerställa en saklig och opartisk hantering. Mot bakgrund av detta menar vi att enbart risken för intressekonflikter inte på egen hand kan motivera en annan placering av inrikesfonderna.
Samordningsmöjligheterna är begränsade
I synnerhet ISF och BMVI men även Amif har i dagsläget en för- hållandevis liten förvaltningsorganisation. Den begränsade storleken innebär att organisationerna blir sårbara i flera avseenden. Kravet på att upprätthålla principen om separata funktioner gör också att de får karaktären av ”myndigheter i myndigheten” i sina nuvarande värdorganisationer. De får därför begränsade förutsättningar att dra nytta av Polismyndighetens och Migrationsverkets stödfunktioner. Vid en överföring av fonderna till en större fondorganisation skulle behovet av att separera fondförvaltningen från den övriga verksam- heten upphöra. Detta skulle i sin tur skapa möjligheter att samordna administrativa resurser såsom personal (HR) och kommunikation,
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
men även funktioner som granskning, uppföljning och utvärdering. En större samlad fondförvaltning skulle också ge ISF, BMVI och Amif bättre tillgång till expertis beträffande tolkning och tillämp- ning av det EU-rättsliga regelverket, vilket skulle kunna öka likvärdig- heten vid bedömningar utifrån denna reglering. Förenklad kravställ- ning i utvecklingen av ärendehanteringssystemet NYPS 2020 kunna vara ytterligare en fördel. Samtidigt medför EU-fondernas olika karak- tär och fokusområden att kraven på systemet kommer att variera, oavsett hur förvaltningen organiseras. Därtill kommer att både Migra- tionsverket och Polismyndigheten har välfungerande avtal med Till- växtverket angående NYPS 2020.
Vi ser alltså vissa fördelar med en ökad samordning och de förut- sättningar för effektivisering och flexibilitet som detta skulle kunna innebära. Potentialen beror dock på i vilken utsträckning som mål, processer, kontaktytor och samarbetsformer inom verksamheten är likartade eller har förutsättningar att samordnas på ett effektivt sätt. Här ser vi betydande skillnader mellan inrikesfonderna och fonderna under sammanhållningspolitiken. Det handlar inte bara om det stora sakpolitiska avståndet mellan fonderna, utan också om att dessa olikheter leder till stora processuella skillnader. Det innebär exem- pelvis att genomförandet av partnerskapsprincipen och förutsätt- ningarna för utlysningsarbetet ser helt annorlunda ut för ISF och BMVI än för Eruf eller ESF+. Detta gör att de flexibilitetsvinster som en större organisationsförändring skulle kunna leda till är be- gränsade. Det bör också påpekas att inrikesfonderna under senare år har uppvisat god förmåga att anpassa sig efter nya förutsättningar. Detta märks bland annat på att Amif-programmets kraftigt ökade budget inför innevarande programperiod kunde hanteras inom ramen för den befintliga organisationen.
I en större fondförvaltningsorganisation skulle möjligheterna att flytta resurser mellan fonderna begränsas av de sakpolitiska och pro- cessuella skillnaderna mellan fonderna. Vi ser därför inte att en orga- nisationsförändring per automatik har avgörande betydelse för graden av flexibilitet i verksamheten.
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
Möjligheterna till synergier med andra fonder är begränsade
Vi har tidigare framhållit vikten av att värna möjligheterna till syn- ergier mellan förvaltningen av EU-fonder och en myndighets övriga verksamhet (avsnitt 7.2). För att det ska finnas förutsättningar för synergier krävs emellertid att det finns någon typ av koppling mellan de aktuella verksamheterna. Inrikesfonderna berör frågor hänförliga till migration och integration, inre säkerhet och gränsbevakning. Vi har kunnat identifiera beröringspunkter mellan Amif och ESF+, men i övrigt ligger inrikesfondernas respektive mål och inriktning långt ifrån de sakpolitiska områden som berör fonderna under sam- manhållningspolitiken. De har inte heller någon naturlig koppling till den övriga verksamhet som de potentiella mottagarmyndigheterna bedriver.
Utredningens bedömning är att inrikesfonderna vid en eventuell flytt bör hanteras samlat och att det i dagsläget inte är aktuellt att flytta över en enskild fond till en annan förvaltande myndighet. Vi ser därför inte att en flytt av inrikesfonderna skulle öka möjligheterna till synergier eller främja förutsättningarna för komplementaritet i genomförandet. I stället anser vi att förutsättningarna för synergier främst finns i förhållande till den verksamhet som Migrationsverket respektive Polismyndigheten bedriver i övrigt. Effekterna av en flytt av inrikesfonderna skulle öka avståndet till respektive fonds sak- område och därmed snarast försämra förutsättningarna för syner- gier. Detta talar mot en överföring av inrikesfonderna.
Begränsade effekter på administrativa kostnader och den samlade effektiviteten
Vårt uppdrag syftar till att säkerställa en effektiv och ändamålsenlig hantering av EU-medel. I detta ligger bland annat att kostnaderna för förvaltningen ska vara låga utan att äventyra rättssäkerheten i systemet. För Amif:s del har kostnaderna per stödkrona historiskt sett varit relativt hög i jämförelse med övriga fonder. Detta kan dock delvis förklaras med regeringens beslut att begränsa Migrationsver- kets bemyndiganderam och de följdeffekter som detta fick för fond- hanteringen. Det rör sig således till viss del om omständigheter som inte ligger inom fondförvaltningens ansvarsområde. Polismyndig- hetens fondförvaltning har inte stuckit ut kostnadsmässigt tidigare men
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
myndigheten har flaggat för att kostnaderna kan komma att öka något från och med 2026. Detta bör dock ses mot bakgrund av att ISF och BMVI hitintills kunna bekosta sin verksamhet med enbart TA-medel.62 Det bör också påpekas att det ställs samma legala krav på de mindre fonderna som på de större vad gäller exempelvis kommunikation, synlighet och regelefterlevnad. Det innebär att fondförvaltningen måste ha vissa funktioner, och därmed en viss organisatorisk storlek, oavsett hur liten fonden är rent monetärt. Det finns därmed en gräns för hur lågt kostnaden per stödkrona kan sjunka, oaktat effektivi-
teten hos den förvaltande myndigheten.
Av detta följer att det kan finnas skalfördelar och att en sam- ordning av inrikesfonderna med större EU-fonder potentiellt skulle kunna leda till mer effektivt resursutnyttjande. Även om det alltså finns kostnadsrelaterade argument som talar för att ansvaret för in- rikesfonderna bör flyttas skulle en sådan förändring också innebära betydande omställningskostnader. Det bör också vägas in att de för- valtande myndigheterna har varit framgångsrika i sin planering inför och under innevarande programperiod samt att fonderna har ett gott söktryck. Detta minskar risken för höga förvaltningskostnader fram- gent och visar att den nuvarande förvaltningen fungerar väl.
Sammantaget bedömer vi att de ovan nämnda omständigheterna innebär att de kostnadseffektiviseringar som en verksamhetsövergång kan innebära är begränsade.
Svårigheter att upprätthålla kompetens och risker avseende ändamålsenlighet
För att det ska vara motiverat att genomföra en förändring av hur inrikesfonderna hanteras bör bedömningen vara att detta skulle leda till en mer effektiv och ändamålsenlig organisation. Hur stora de kvalitativa effektivitetsvinsterna av en verksamhetsövergång blir på längre sikt påverkas av flera faktorer, bland annat vilket kompetens- tapp som förändringen medför.
Generellt innebär en verksamhetsövergång alltid en risk för att befintlig kompetens går förlorad. Därmed påverkas också produk- tiviteten. En viktig faktor för att minska risken för detta är att skapa förutsättningar för befintlig personal att följa med i verksamhets-
62Intervju med Polismyndigheten 2023-05-04.
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
övergången. Här har det bland annat betydelse var i landet det be- rörda verksamheterna är belägna. Det varierar var de myndigheter som i vår analys utgör alternativa hemvister för inrikesfonderna är placerade. Exempelvis Tillväxtverket har sitt huvudkontor i Stock- holm, men har också en regional organisation, dock inga kontor i Norrköping där en del av Amif:s fondhantering är placerad. Andra lösningar skulle innebära större svårigheter för befintlig personal att flytta med. Hur stora dessa utmaningar skulle bli i praktiken är dock beroende av exempelvis vilka möjligheter till distansarbete som skulle kunna erbjudas.
Även om förhoppningen vid en verksamhetsövergång är att en del av de anställda vid inrikesfonderna väljer att flytta med kommer den mottagande myndigheten behöva bygga upp en kompetens inom sina nya fondområden. Fördelarna med en befintlig fondförvaltnings- organisation är att det redan finns kunskaper om det gemensamma regelverket och, eventuellt, ärendehanteringssystemet. Detta under- lättar, men det faktum att mottagarmyndigheterna generellt saknar erfarenhet av fondernas sakområden ökar risken för att en flytt på- verkar kvaliteten och ändamålsenligheten i förvaltningen negativt. Dessa effekter bör minska i takt med att mottagarmyndigheten byg- ger upp en kompetens på området. Vi bedömer dock att den stora bredden i fondförvaltning riskerar att försvåra detta och kan komma att få effekter för möjligheterna att upprätthålla kompetensen även på sikt. Detta riskerar slå extra hårt mot inrikesfonderna som har svagast koppling till den mottagande myndighetens befintliga fond- förvaltning och eventuella övriga verksamhet.
Parallellt med att den mottagande myndigheten bygger upp sin kompetensbas krävs också att den integrerar de tillkommande fond- erna i sin befintliga verksamhet. Misslyckas detta riskerar inrikes- fonderna att isoleras och marginaliseras. En sådan utveckling skulle motverka eventuella synergier mellan fonderna och de effektiviser- ingsmöjligheter som en samordning av förvaltnings- och handlägg- ningsfunktioner skulle kunna innebära riskerar att utebli. Även här ser vi att utmaningarna ökar i och med att de potentiella mottagar- myndigheternas kärnverksamhet ligger långt ifrån inrikesfondernas fokusområden.
Vi bedömer att bristen på sakområdeskoppling mellan inrikes- fonderna och övriga fonder skulle få effekter även för ändamåls- enligheten i förvaltningen. Det ligger ett stort värde i att det finns en
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
organisation runt fonderna som har förmåga att omhänderta och kanalisera de erfarenheter och lärdomar som kommer ur de projekt som fonderna möjliggör. För att detta ska vara möjligt krävs att den organisatoriska kontexten är relevant för fonden och att den har en naturlig koppling till fondens sakområde. Detta är enligt vår mening svårt att uppnå i något av de organisationsalternativ som vi kan se för inrikesfonderna, även om det kan finnas vissa förutsättningar för ökad ändamålsenlighet genom förbättrade förutsättningar för synergi mellan Amif och ESF+. De alternativ som vi har analyserat tar dock inte hänsyn till inrikesfondernas och fonderna under sammanhåll- ningspolitikens skilda karaktär vilket, i kombination med riskerna avseende bristande sakkompetens, kommer att få effekter för ända- målsenligheten i fondförvaltningen.
Stödmottagarperspektivet
Förvaltningen av fonderna ska vara överskådlig och stödmottagarnas behov av enkelhet och tydlighet bör beaktas. Mängden aktörer kan därmed vara en faktor som kan motivera en samordning av ansvaret för fonderna.
Visserligen förekommer det att inrikesfondernas stödmottagare även får stöd från Eruf, FRO eller ESF+, men då vanligtvis med en annan del av organisationen som projektägare. Vi har inte heller fått uppfattningen att stödmottagarna för inrikesfonderna efterfrågar en ökad samordning i förhållande till fonderna under sammanhållnings- politiken. En del i detta kan givetvis vara att de största stödmotta- garna för Amif och ISF/BMVI är Migrationsverket och Polismyn- digheten samt att de eventuellt skulle kunna anses ha ett egenintresse av att fonderna inte överförs till någon annan myndighet. Likväl kan konstateras att det inte finns något som tyder på att en annan pla- cering av inrikesfonderna skulle innebära en förenkling för stöd- mottagarna.
Förändrade förutsättningar för styrning
För närvarande är ansvaret för samtliga tre inrikesfonder placerat på myndigheter under Justitiedepartementet. En samordning av inrikes- fonderna hos någon av de alternativa värdmyndigheterna skulle inne-
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
bära att fonderna skulle styras av andra departement än de som an- svarar för myndigheten som helhet.
I vissa fall kan det vara nödvändigt med en högre grad av politik- områdesövergripande styrning för att skapa förutsättningar för syn- ergier och komplementaritet. Den här typen av upplägg förekommer också på flera håll i statsförvaltningen. Som exempel kan nämnas Eruf där ansvaret för styrningen av fonden ligger på Landsbygds- och in- frastrukturdepartementet, men fonden förvaltas av Tillväxtverket som ligger under Klimat- och näringslivsdepartementet (se avsnitt 7.6.3). Som konstaterats ovan ser vi dock i princip inte några sådana fördelar vad gäller exempelvis komplementaritet för inrikesfonderna. Resul- taten av en överföring av dem skulle ur ett styrningsperspektiv där- för snarast innebära att verksamheten försvårades, vilket talar mot en förändring av den nuvarande ordningen.
Sammanfattningsvis bedömer vi att varken de effektivitets- och samordningsvinster eller den ökade flexibiliteten som en överföring av inrikesfonderna skulle innebära är tillräckligt stor för att motivera en förändring av den nuvarande placeringen av inrikesfonderna.
7.9.2Förtydligande i Polismyndighetens instruktion
Utredningens förslag: Det ska införas ett förtydligande i för- ordningen (2022:1718) med instruktion för Polismyndigheten där det framgår att myndigheten har rätt att använda medel från de EU-fonder med delad förvaltning som myndigheten förvaltar för att finansiera den egna verksamheten.
Polismyndigheten är i dag förvaltande myndighet för ISF och BMVI, vilket vi föreslår ska gälla även framgent (avsnitt 7.9.1). Myndig- heten är också den enskilt största mottagaren av stöd från båda fonderna. Som vi har redogjort för ovan bedömer vi, givet hur han- teringen är organiserad, att detta inte strider mot vare sig EU-rätten eller mot det nationella regelverket. För att klargöra detta i förhål- lande till såväl myndigheten som allmänheten föreslår utredningen att det införs ett förtydligande i Polismyndighetens instruktion om att myndigheten får använda medel från EU-fonder för att finansiera och utveckla den egna verksamheten. Liknande skrivning finns redan
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
i exempelvis instruktionen för Migrationsverket, se 4 § fjärde punkten förordningen (2019:502) med instruktion för Migrationsverket.
7.10Alternativ till utredningens förslag
Hanteringen av EU-medel med delad förvaltning är i dag huvudsak- ligen organiserad utifrån en logik om sakområdesansvar. Utifrån utred- ningens uppdrag att analysera samtliga fonder med delad förvaltning är lösningar med grund i en annan ansvars- och organisationslogik möjliga. I detta avsnitt redogör vi för alternativa lösningar som ut- redningen analyserat, men valt att inte gå vidare med. Alternativen som vi övervägt är:
•att samla hanteringen av alla fonder med delad förvaltning i en myndighet,
•att samla hanteringen av alla fonder med gemensamt regelverk (CPR) i en myndighet,
•organisatorisk samordning av vissa uppgifter och funktioner.
Utöver dessa alternativ innehåller avsnittet också en analys av alter- nativa lösningar till systemet med regionala strukturfondspartnerskap. Övriga alternativ till utredningens organisationsförslag framgår av de avsnitt där huvudförslagen presenteras (avsnitt 7.3–7.9).
7.10.1En myndighet för att hantera samtliga fonder med delad förvaltning
En tänkbar organisatorisk struktur är att utgå från det gemensamma uppdraget att förvalta EU-fonder med delad förvaltning snarare än från sakområdesansvar. Ett alternativ skulle då kunna vara att samla hanteringen av samtliga fonder i en ny eller i en befintlig myndighet.
Ett sådant alternativ skulle ha ett antal fördelar och vissa förut- sättningar att öka effektiviteten, ändamålsenligheten och rättssäker- heten. Skalfördelar bör kunna finnas vid en samordning av admi- nistrativa funktioner som HR och ekonomi samt stödfunktioner såsom rättsliga funktioner och kontrollfunktioner. Ökad ändamåls- enlighet och rättssäkerhet i form av ökad överskådlighet och lik-
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
värdighet bör kunna åstadkommas genom större enhetlighet i han- teringen där så är möjligt. Vidare skulle det teoretiskt sett finnas bättre förutsättningar att upptäcka otillåten dubbelfinansiering och intressekonflikter i en samlad förvaltningsorganisation där rutiner såväl som system och information om stödsökande hanteras av en och samma myndighet. En myndighet som hanterar samtliga stöd med delad förvaltning kan också stärka kompetensen kring hanteringen av EU-stöd och därmed skapa en robusthet och flexibilitet inför för- ändringar under och mellan programperioder.
Samtidigt bedömer vi att ett sådant alternativ har ett antal nack- delar. Dessa har framför allt sin grund i att skillnaderna är stora vad gäller regelverk, processer och sakområden mellan den gemensamma jordbrukspolitiken och övriga fonder med delad förvaltning. Detta påverkar förutsättningarna för att uppnå ökad effektivitet, ändamåls- enlighet och rättssäkerhet.
Som redogjorts för i kapitel 3 finns det en uppdelning mellan fondernas grundläggande regelverk inom den gemensamma jordbruks- politiken (GJP) respektive fonderna med gemensamt regelverk (CPR). Detta påverkar utformningen av tekniska stödsystem, normering samt förvaltnings- och kontrollsystem. Regelverken påverkar också in- terna såväl som externa processer rörande handläggning av ärenden vilket ger olika förutsättningar för GJP-fonderna respektive CPR- fonderna med avseende på exempelvis kontrollarbete (avsnitt 8.1). Sakområdena och typen av sakkunskap som krävs skiljer sig vidare väsentligt mellan de olika fonderna på EU-nivå såväl som på natio- nell politisk nivå. Detta påverkar förutsättningarna för att samordna handläggningens olika delar och begränsar möjligheterna att effek- tivisera den nuvarande hantering av fonderna. Att lyfta ut fonder från sitt nationella förvaltningssammanhang försvårar även för syn- ergier med myndigheternas verksamhet i övrigt, något som utgör en av utredningens vägledande principer.
Målgrupperna för stöd från GJP- respektive CPR-fonderna är inte desamma (avsnitt 4.4), vilket innebär att det ur ett stödmottagar- perspektiv bedöms finnas ett begränsat värde av att kunna vända sig till en myndighet. Även möjligheten att åstadkomma en ökad enhet- lighet i hanteringen av fonderna begränsas av detta. Om en ny myn- dighet skapas skulle exempelvis de jordbruksaktörer som i dag har Jordbruksverket som sin primära kontaktyta för olika ärenden avse-
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
ende både nationella och EU-rättsliga stöd behöva vända sig till två olika aktörer i stället för en.
Den förvaltande myndigheten skulle dessutom bli förhållandevis stor med cirka 1 300 årsarbetskrafter.63 Den skulle också, givet skill- naderna i uppdrag för de olika fondernas förvaltning, behöva ha en regional organisation baserad på olika behov och förutsättningar. Till följd av de grundläggande skillnaderna och de begränsade möj- ligheterna till synergier mellan de olika fonderna i förvaltningen så- väl som i genomförandet är risken stor att den nya myndighetens olika verksamhetsgrenar i allt väsentligt skulle fungera som egna myn- digheter om än under ett gemensamt namn.
Ur ett styrningsperspektiv skulle en myndighet vars verksamhets- uppdrag enbart är att hantera EU-fonder behöva styras av ett stort antal departement inom en stor mängd olika politikområden. Myndig- heten skulle också behöva samråda och samordna sig med ett mycket stort antal övriga myndigheter och andra aktörer. Detta finns det exempel på i den nuvarande förvaltningsstrukturen. Vår bedömning är dock att en styrning som omfattar flera politikområden inte skulle skapa några tydliga mervärden utan i stället försvåra den samlade styrningen av området. Det finns heller inga exempel från vår inter- nationella kartläggning på medlemsstater som har valt en organisa- tionsstruktur med en enda förvaltande myndighet för samtliga fonder med delad förvaltning.
Sammanfattningsvis är det utredningens bedömning att en myn- dighet vars gemensamma nämnare för verksamheten och organisa- tionen är att förvalta EU-fonder med delad förvaltning inte har tillräckliga grundläggande förutsättningar för att bli en effektiv och ändamålsenlig organisation. Utredningen har därför valt att inte före- slå ett sådant alternativ.
7.10.2En myndighet som hanterar fonderna reglerade av CPR
Under de senaste programperioderna har EU haft en uttalad målsätt- ning att förenkla och i den mån det är möjligt att samordna re- gleringen av fonderna med delad förvaltning. Ett resultat av detta är att fler fonder inkluderats i EU-förordningen 2021/1060 om gemen-
63Beräknat utifrån antal årsarbetskrafter 2022 för hantering av samtliga fonder i dag. Beräk- ningen inkluderar även Länsstyrelsens årsarbetskrafter för hanteringen av fonderna.
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
samma bestämmelser, alltså CPR. Ett möjligt organisationsalterna- tiv som ligger i linje med denna utveckling hade varit att samordna samtliga fonder som regleras av detta regelverk, alltså ESF+, Eruf, FRO, EHFVF, Amif, ISF och BMVI, hos en och samma förvaltande myndighet.
Ett sådant alternativ har likheter med det ovanstående alterna- tivet med en myndighet för alla EU-fonder med delad förvaltning (avsnitt 7.10.1) och har därmed motsvarande fördelar i form av bland annat minskad risk för intressekonflikter, utökade möjligheter till samordning och effektivisering av administrativa funktioner, förut- sättningar för ett effektivare kontrollarbete samt bättre tillgång till en samlad juridisk kompetens. Detta kan i någon mån skapa förut- sättningar för en mer effektiv resursanvändning inom myndigheten samt öka flexibiliteten i verksamheten och bidra till att stärka rätts- säkerheten i systemet.
Till skillnad från alternativet med en enda myndighet delar samt- liga fonder som skulle förvaltas av den aktuella myndigheten samma grundläggande regelverk. Samtidigt finns det alltjämt omständigheter som begränsar de fördelar som organisationsalternativet skulle kunna innebära. På det stora hela motsvarar dessa omständigheter de som anges för alternativet med en EU-stödmyndighet. Den grundläggande problematiken är att de aktuella fonderna, även om de utgår från samma EU-regelverk, har stora skillnader vad gäller mål, samarbetsytor, processer och sakområden. Detta begränsar förutsättningarna för samordning. Därutöver försvårar det möjligheterna att flytta perso- nella resurser mellan fondförvaltningarna och gör att det, med undan- tag för fonderna inom sammanhållningspolitiken samt ESF+ och Amif, är svårt att skapa synergier i hanteringen. I likhet med alter- nativet med en enda myndighet för fonderna med delad förvaltning minskar detta organisationsalternativ även möjligheterna till syner- gier och samordning med andra typer av stöd och avstånden mellan fondförvaltningen och respektive politikområde ökar. Vi bedömer att detta skulle begränsa möjligheterna att fånga upp och sprida de erfarenheter och lärdomar som kommer ur de projekt som fonderna möjliggör. Den stora sakpolitiska bredden i en sådan fondförvalt- ningsorganisation riskerar vidare att göra det svårt att upprätthålla den sakkompetens som förvaltningen av de olika fonderna kräver.
Vi befarar också att en myndighet vars verksamhet uteslutande baseras på det gemensamma EU-regelverket kan bli en mindre ända-
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
målsenlig lösning. Detta eftersom verksamhetens övergripande fokus riskerar att handla om att säkerställa regelefterlevnad på bekostnad av syftet och effekterna av fondmedlen.
Utöver de argument som redogjorts för ovan kan också konsta- teras att en samordning av fonderna reglerade av CPR inte är något som har efterfrågats av stödmottagarna. Vi kan heller inte se att en sådan lösning skulle underlätta ansökningsprocessen i någon större utsträckning. Även om en samlad hantering av samtliga fonder under CPR inte skulle bli en lika stor organisation som myndigheten som beskrivs i avsnitt 7.10.1 skulle den leda till en mer komplex styrning. Detta skulle i sin tur ställa stora krav både på Regeringskansliet och på den förvaltande myndigheten.
Det kan avslutningsvis nämnas att vi i vår internationella kart- läggning inte har sett något exempel från andra medlemsstater där samtliga fonder under CPR hanteras i en och samma myndighet. Av ovanstående skäl bedömer utredningen att detta inte är ett lämplig organisatoriskt upplägg och vi föreslår därför inte en sådan lösning.
7.10.3Organisatorisk samordning av vissa uppgifter och funktioner
Ett ytterligare alternativ som utredningen övervägt är att organisa- toriskt samordna delar av de förvaltande myndigheternas uppgifter och funktioner såsom kontroller, rättsenhet, kommunikation och uppföljning och utvärdering. Att myndigheter ska samarbeta med andra myndigheter för att ta till vara de fördelar som kan finnas följer av myndighetsförordningen.64 Det finns exempel på fördjupad sam- ordning mellan myndigheter som hanterar EU-medel för delad för- valtning, framför allt myndigheter som lyder under CPR, utan att organisatoriskt samordna verksamheterna. Detta gäller exempelvis samordning av stödsystem, samordning av lokaler och samverkans- avtal avseende ett antal avgränsade uppgifter. SEFI-rådet, med syfte att samordna åtgärder i Sverige mot bedrägerier och andra missbruk av EU-relaterade medel, är ett exempel på en bredare fondöver- gripande samverkan. I ett större förvaltningsperspektiv finns för- valtningsgemensamma myndigheter såsom Statens Service Center
643, 4 och 6 §§ myndighetsförordningen.
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
som samordnar lönehantering, HR och ekonomi för anslutna myn- digheter i syfte att därigenom effektivisera statens administration.
Vår bedömning är att det på ett övergripande plan kan finnas vissa fördelar med att skapa förvaltningsgemensamma funktioner inom vissa områden av hanteringen av EU-medel med bibehållen ansvars- och organisationsfördelning som i dag. En samordnad funktion av- seende juridisk kompetens kring hanteringen av EU-fonder skulle exempelvis kunna öka den samlande kompetensen och enhetligheten vid tolkning av regelverken. En samlad funktion för uppföljning och utvärdering har vissa förutsättningar att effektivisera verksamheten samt öka lärandet mellan förvaltande myndigheter och utveckla per- spektiven såväl som kvaliteten på den samlade utvärderingen. Redan i dag har Tillväxtverket ett utpekat ansvar att utse en kommunika- tionssamordnare för synlighets-, öppenhets- och kommunikations- verksamhet för samtliga fonder som verkar under CPR.65 Att orga- nisatoriskt samordna kommunikationsverksamheten för samtliga eller delar av dessa fonder samt GJP-fonderna skulle kunna medföra en del kvantitativa såväl som kvalitativa vinster.
Samtidigt finns det nackdelar med detta alternativ som i grunden är desamma som för alternativet med en förvaltande myndighet för samtliga fonder (avsnitt 7.10.1). Dessa nackdelar gäller oaktat vilken uppgift eller funktion som organisatoriskt skulle samordnas. Det finns vissa grundläggande skillnader mellan GJP och CPR-fonderna och dess kontext som utredningen bedömer begränsar alternativets potential. Vidare ligger alternativet inte i linje med utredningens organisations- och ansvarsprincip om att ansvar och befogenhet bör följas åt. I stället skapar det oklara ansvarsförhållanden mellan för- valtande myndigheter vad gäller exempelvis styrning och finansiering. De olika funktionerna som en förvaltande myndighet förutsätts ha hänger samman med varandra. Att bryta ut en del av hanteringen från den samlade förvaltningen av fonden och lägga denna under en annan förvaltande myndighet riskerar att försämra snarare än för- bättra effektiviteten i hanteringen. Vidare skulle synergier med myn- digheten övriga verksamhet avseende exempelvis kommunikation och kontroll försvåras. Detta gäller framför allt Tillväxtverket och Jordbruksverket.
Sammanfattningsvis bedömer utredningen att en organisation och ansvarsfördelning som ska ha förutsättningar att bli mer effektiv
65Jfr 16 § förordningen (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket.
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
och ändamålsenlig än dagens förutsätter andra typer av lösningar än en organisatorisk samordning av vissa uppgifter och funktioner.
7.10.4Övriga alternativ till utredningens förslag avseende partnerskap
Utredningen har i arbetet med att ta fram alternativ till dagens system med strukturfondspartnerskap övervägt en rad olika lösningar. Nedan redogörs kortfattat för de övriga alternativ som vi har analyserat, men som vi valt att inte föreslå.
Justeringar inom det nuvarande systemet
Vissa av de aktörer som utredningen haft dialog med är av uppfatt- ningen att dagens konstruktion med prioriterande partnerskap vars yttrande är bindande för förvaltande myndighet är nödvändig för att trygga det regionala inflytandet. För att detta över huvud taget ska vara ett alternativ krävs att upplägget i sig är förenligt med såväl EU- rätten som det nationella regelverket.
Kommissionens revisorer anser att den nuvarande ordningen, där förvaltande myndighet är bunden av partnerskapens prioritering och det reella beslutsfattandet således ligger utanför myndigheten, inte är förenligt med EU:s regler angående förvaltande myndighets roll och ansvar.66 Redan utifrån detta saknas förutsättningar för att be- hålla den nuvarande roll- och ansvarsfördelningen.
Även utöver detta skulle det krävas förändringar i systemet för att adressera i vart fall en del av den kritik som har riktats mot upp- lägget, inte minst vad gäller förutsättningarna för styrning och lik- värdighet. Exempel på sådana förändringar skulle kunna vara krav på att partnerskapens arbetsordningar och prioriteringskriterier ska god- kännas av övervakningskommittéerna samt införande av obligatoriska utbildningar för de ledamöter som ingår i partnerskapen. Detta skulle kunna öka förutsättningarna för ett kvalitativt beslutsunderlag.
Ytterligare sätt att minska risken för kvalitetsskillnader i partner- skapens beslutsunderlag skulle kunna var att ålägga förvaltande myn- dighet ett ansvar för att vid behov tillhandahålla oberoende experter
66Jfr EPM Review of the work of audit authorities/Compliance Audits (2014–2020) – Final Audit Report, European Commission, 2023, se särskilt s. 26–28.
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
inom aktuella bransch- eller sakområden. En sådan ordning skulle innebära ett stöd för partnerskapen och skulle säkerställa att leda- möterna har den information och de kunskaper som krävs för att fullgöra sin uppgift. Detta skulle stärka den nationella likvärdigheten i systemet och skapa bättre förutsättningar för partnerskapens arbete.
Ovanstående åtgärder hade emellertid inte varit tillräckliga för att åtgärda de grundläggande brister som finns beträffande systemets förenlighet med EU-rätten. Vi ser inte heller att det skulle finnas förutsättningar för att låta strukturfondspartnerskapen utgöra för- medlande organ, bland annat eftersom det även finns en rad aspekter som framstår som juridiskt problematiska också ur ett rent natio- nellt perspektiv. Detta gäller i synnerhet bristerna avseende kontroll och insyn i verksamheten samt de svårigheter som detta innebär för förvaltande myndighet att säkerställa rättssäkerheten i beslutspro- cessen och måluppfyllelsen av programmet. Till detta kommer pro- blematiken med jäv och potentiella intressekonflikter.
Med hänsyn till detta och då det saknas förutsättningar för att inom ramen för det befintliga systemet åstadkomma de förändringar som krävs för att åtgärda bristerna ser utredningen inte en vidare- utveckling av de nuvarande strukturfondspartnerskapen som ett reellt alternativ.
Ett rådgivande partnerskap
En möjlig lösning för att åtgärda den bristande överensstämmelse med EU-rätten och en del av rättssäkerhetsproblematiken med det nuvarande partnerskapsupplägget skulle kunna vara att ändra för- utsättningarna för förvaltande myndighets beslutsfattande genom att göra strukturfondspartnerskapets yttrande rådgivande. En sådan konstruktion strider inte mot EU-rätten, stämmer bättre överens med den svenska förvaltningsordningen och skulle innebära att ansvars- fördelningen i systemet blir tydligare. Upplägget skulle dessutom medföra att hela beslutsprocessen, från handläggning till formellt beslut, blir underställd den granskning och kontroll som gäller för förvaltningsmyndigheter och deras verksamheter. Detta skulle öka insynen i hanteringen och ge förvaltande myndighet möjlighet att garantera kvaliteten i beslutsprocessen. Därutöver skulle övervaknings-
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
kommittéernas förutsättningar att granska genomförandet av pro- grammen förbättras.
Ett rådgivande partnerskap skulle alltså kunna åtgärda vissa av de problem som identifierats med den nuvarande konstruktionen. Syste- met skulle dock fortfarande till viss del präglas av oklarheter vad gäl- ler rollfördelningen mellan partnerskapet och förvaltande myndighet.
Vidare skulle upplägget innebära en stor förändring för regio- nerna och övriga aktörer i partnerskapen. De regionala medlen från Eruf och ESF+ utgör en betydande del av regionernas utvecklings- resurser. Att partnerskapens yttranden avseende prioritering skulle vara rådgivande och inte bindande skulle innebära att det regionala inflytandet över dessa medel formellt sett minskar. För regionernas del skulle det förmodligen ses som en försämring av möjligheterna att fullgöra det regionala utvecklingsansvaret. Dn statistiken som ut- redningen redovisat (avsnitt 6.4.8, tabell 6.8 och 6.9) tyder dock på att inflytandet som strukturfondspartnerskapen får genom sitt prio- riteringsarbete i realiteten är förhållandevis begränsat. Under före- gående programperiod var det i snitt endast 12 procent av de Eruf- projekt som godkändes vid förvaltande myndighets laglighetsprövning som inte blev föremål för prioritering vid strukturfondspartner- skapens bedömning. Andelen var dock något högre för ESF-pro- grammets projekt. Det finns alltså anledning att ifrågasätta om partnerskapen och den kunskap som de besitter i praktiken får bäst genomslag med den nuvarande ordningen.
Utredningen har även uppfattat att det nuvarande systemet skapar en rad parallella, formella såväl som informella, processer där före- trädare för regionerna och andra regionala aktörer samråder och diskuterar prioriteringsarbetet långt innan projekten hanteras i struk- turfondspartnerskapen. I många fall förefaller de informella beslut som fattats tidigare i processen vara mer betydelsefulla än det be- slutsfattande som sker vid strukturfondspartnerskapets sammanträ- den. Detta gäller särskilt de projekten som har omfattande krav på medfinansiering. Den stora mängden samråd och beslutsfattande som föregår den faktiska prioriteringen gör systemet svåröverskåd- ligt och påverkar partnerskapens reella inflytande i processen.
Även om ett rådgivande partnerskap möjligtvis hade kunnat minska behovet av parallella processer bedömer utredningen att en stor del av problematiken är kopplad till det faktum att partnerskapen foku- serar på prioriteringsarbete. Ett upplägg där partnerskapens yttrande
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
endast är rådgivande skulle inte åtgärda huvuddelen av den kritik som har riktats mot dagens system. Vi ser därför att det finns ett behov av att förändra partnerskapens roll och föreslå mer genomgripande förändringar.
Utveckling av övervakningskommittéernas roll
Ett sätt att förändra systemet i grunden är att avskaffa dagens struk- turfondspartnerskap och i stället utveckla de kvarvarande partner- skapsorganens, alltså övervakningskommittéernas, roll. Det finns flera exempel på program där övervakningskommittéerna har en mer aktiv roll än vad som är fallet för ESF+ och den regionala delen av Eruf. För Interreg-programmen är det exempelvis övervakningskommitté- erna, alternativt styrkommittéer som agerar under övervaknings- kommittéernas ansvar, som väljer vilka Interreg-insatser som ska tilldelas medel (se avsnitt 6.4.9). Hur övervakningskommittéernas roll ser ut kan alltså variera även om de omfattas av CPR.
Ett upplägg där övervakningskommittéerna för Eruf och ESF+ är involverade i själva prioriteringen framstår emellertid inte som genomförbar, bland annat med hänsyn till den stora mängden ansök- ningar som hanteras. Däremot hade det varit möjligt att involvera övervakningskommittéerna i andra delar av processen.
En variant hade varit att förvaltande myndighet gav övervaknings- kommittéerna möjlighet att lämna synpunkter på utlysningsplanerna samt eventuella revideringar av dessa. Härigenom skulle parterna i övervakningskommittéerna få möjlighet att påverka utformningen av planerna. För att säkerställa att de enskilda utlysningarna svarar mot regionala behov och förutsättningar krävs dock att förvaltande myndighet inför utlysningarna samråder med berörd region avseende utlysningens överensstämmelse med det regionala utvecklingsarbetet och den regionala behovsbilden. En sådan lösning skulle skapa ett mer renodlat och överskådligt system med enklare administration kring hanteringen av fondmedel. Utredningen bedömer att detta skulle vara positivt för den inre effektiviteten i systemet.
I jämförelse med det nuvarande systemet innebär alternativet en minskning av antalet partnerskapsorgan. EU:s regelverk ställer krav på att medlemsstaterna ska samverka med de parter som ingår i part- nerskapen vid utformning, genomförande och utvärdering av pro-
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
gram, inbegripet deltagande i övervakningskommittéer. Det finns dock inga explicita krav på att partnerskapen ska vara direkt invol- verade i utformningen av utlysningar eller i urvalet av de projekt som beviljas medel. Alternativet med en mer aktiv övervakningskommitté innebär således inte att upplägget i sig avviker från EU:s regelverk.
Det finns dock relevanta skillnader mellan exempelvis Interreg- programmen och övriga program med finansiering från Eruf och ESF+. Det handlar inte bara om budgetens omfattning, utan också om att Eruf och ESF+ har en stark regional koppling. Utredningen anser att det finns skäl att värna denna koppling. Övervaknings- kommittéerna har, precis som dagens strukturfondspartnerskap, en bred sammansättning med representanter från bland annat regioner, det privata näringslivet, arbetsmarknadens parter och civilsamhället. Övervakningskommittéerna för Eruf och ESF+ är dock relativt centraliserade organ som har ett övergripande, nationellt snarare än ett regionalt fokus. Upplägget skulle därför leda till att den regionala förankringen försvagas, vilket i förlängningen kan resultera i att andra projekt än de som svarar bäst mot den regionala behovsbilden beviljas medel. Detta kan komma att försvåra det samlade regionala tillväxtarbetet. Vidare skulle upplägget innebära att de aktörer som inte finns representerade i övervakningskommittéerna, och som inte är involverade i de regionala samråden, förlorar möjligheten att bidra med information och synpunkter. I dagens system med fondspeci- fika övervakningskommittéer skulle upplägget dessutom medföra att möjligheterna till synergier mellan fonderna minskar.
För övervakningskommittéernas del skulle förslaget innebära nya arbetsuppgifter. Givet det komplexa uppdrag som övervaknings- kommittéerna har redan i dag skulle detta innebära betydande ut- maningar. Dessutom skulle övervakningskommittéerna involveras i själva genomförandet och därmed bli både genomförare och granskare av programmen. Det skulle kunna uppfattas som problematiskt i objektivitetshänseende. Detta i kombination med svårigheterna att säkerställa det regionala inflytandet gör att utredningen bedömer att en vidareutveckling av övervakningskommittéernas roll inte är ett lämpligt alternativ till dagens system.
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
7.11Förslagens ikraftträdande
Utredningens förslag: De organisatoriska förändringar som före- slås ska vara fullt genomförda i samband med att nästa program- period startar 2028. Undantaget är partnerskapen under samman- hållningspolitiken där utredningen föreslår ett stegvist införande genom en övergång till fristående strategiska samverkansgrupper till den 1 juli 2025 och därefter integrerade regionala referensgrup- per med start 2028, när övriga organisatoriska förändringar träder i kraft.
Utredningens bedömning: Givet omfattningen av de föreslagna förändringarna och det faktum att en ny programperiod innebär regelförändringar ter det sig lämpligt att förslagen införs vid denna tidpunkt. Utredningen anser att det är angeläget att förändring- arna avseende det nuvarande systemet med regionala struktur- fondspartnerskap inleds i ett tidigare skede, bland annat för att partnerskapen ska kunna vara delaktiga i planeringen inför den nya programperioden.
Genomförandet av nedanstående organisatoriska förändringar bör vara fullt genomförda i samband med att nästa programperiod startar 2028.
•Handläggning och prövning av areal- och djurbaserade stöd flyt- tas från länsstyrelserna till Jordbruksverket.
•Handläggning och prövning av de projekt- och investeringsstöd som i dag hanteras av länsstyrelserna koncentreras till sex läns- styrelser.
•Kontroller på plats av areal- och djurbaserade stöd och grundvill- kor flyttas från länsstyrelserna till Jordbruksverket.
•Kontroll av projekt- och investeringsstöd inom ramen för EHFVF flyttas från länsstyrelserna till Jordbruksverket.
•Handläggning och prövning av de stöd inom EHFVF som han- teras av HaV flyttas till Jordbruksverket.
•Ansvaret för hanteringen av ESF+ flyttas från ESF-rådet till Till- växtverket.
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
•Ansvaret som förvaltande myndighet för Interregprogram NPA, Aurora och Sverige-Norge flyttas från de aktuella länsstyrelserna till Tillväxtverket.
•De regionala strukturfondspartnerskapen ersätts av ett system med regionala referensgrupper som är integrerade i förvaltande myn- dighet.
Av vårt direktiv framgår att vi ska föreslå hur en ny förvaltning och hantering av EU-medel kan införas stegvis under EU:s innevarande programperiod 2021–2027, och vara helt genomförd inför nästa pro- gramperiod.
I samband med att vi har tagit fram förslagen till organisatoriska förändringar har vi övervägt ett sådant stegvis införande. Vår be- dömning är dock att det inte är möjligt beträffande huvuddelen av de organisatoriska förändringarna utan att i princip samtliga föränd- ringar bör träda i kraft i samband med att den nya programperioden startar 2028.
Bakgrunden till bedömningen är att våra förslag är av den omfatt- ningen att de kräver betydande förberedelser för att kunna genom- föras på ett ändamålsenligt sätt. Genomförandet av organisations- förändringarna är också nära kopplade till hur programstrukturen och regelverket kommer att utformas i den nya programperioden. Att under innevarande programperiod genomföra de föreslagna för- ändringarna skulle enligt vår bedömning vara svårt rent tidsmässigt. Det skulle också innebära betydande risker för felaktigheter vid till- lämpningen av de gällande regelverken. Förslagen innebär stora anpassningar inom de myndigheter som vi föreslår ska överta ansva- ret från tidigare ansvariga myndigheter. Ett ikraftträdande 2028 för- utsätter således att förberedelsearbetet startar i god tid och att arbetet integreras med framtagandet av nya fondprogram för sammanhåll- ningspolitiken samt med strategisk planering av den gemensamma jordbrukspolitikens genomförande inför den kommande program- perioden. Här måste också beaktas att de berörda myndigheterna kommer att hantera avslutet av den nuvarande programperioden paral- lellt med införandet av de nya programmen eftersom programperio- derna överlappar varandra.
När det gäller utredningens förslag om centraliserad prövning och kontroll av areal- och djurbaserade stöd bör Jordbruksverket och Länsstyrelsen få i uppdrag att ta fram en plan för genomföran-
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
det. Givet förslagens omfattning skulle en av regeringen tillsatt sam- ordnare kunna vara en möjlighet för att underlätta myndigheternas uppdrag.
Utredningen har övervägt möjligheten att införa den förändring av den gemensamma jordbrukspolitiken som innebär att hanteringen av projekt- och investeringsstöd koncentreras till sex länsstyrelser något tidigare än övriga förslag. Vi anser dock inte att det i nuläget finns tillräckliga skäl för att föreslå ett sådant upplägg. I stället för- ordar vi att den nya ordningen införs i samband med att en ny pro- gramperiod startar och att ärenden som avser den nuvarande pro- gramperioden handläggs och avslutas enligt nu gällande regelverk, det vill säga av samtliga 21 länsstyrelser. En sådan lösning kan upp- nås med hjälp av övergångsbestämmelser och bör kunna minska risken för fel när den innevarande programperioden avslutas. Med hänsyn till bland annat det faktum att aktuella EU-förordningar på området kommer att ändras inför den nya programperioden inne- håller våra författningsförslag (kapitel 1) inga övergångsbestämmel- ser, utan förslagen kommer att behöva kompletteras med detta i ett senare skede.
I fråga om förändringarna avseende förvaltningen av de Interreg- program som i dagsläget förvaltas av länsstyrelserna i Jämtlands, Västerbottens och Norrbotten län skulle det kunna finnas skäl att överväga särskilda övergångsbestämmelser. Detta gäller bland annat frågan huruvida det är lämpligt att Tillväxtverket tar över hanter- ingen av ärenden som avser programperioden 2021–2027. Ett möjligt upplägg, som enligt utredningens bedömning skulle kunna under- lätta övergången, skulle vara att låta de tidigare förvaltande myndig- heterna hantera dessa ärenden samt ansvara för att avsluta den pro- gramperioden, på motsvarande sätt som förordas ovan med projekt- och investeringsstöd beträffande jordbruksfonderna. Även här finns följaktligen behov av övergångsbestämmelser.
Vad gäller förändring av dagens system med regionala struktur- fondspartnerskap bedömer vi däremot dels att det är angeläget att snarast möjligt få till en förändring, dels att det finns förutsättningar för ett stegvist införande. Förslaget med regionala referensgrupper som är integrerade med förvaltande myndighet bygger på att Eruf och ESF+ hanteras av en och samma förvaltande myndighet. Det finns dock förutsättningar för att påbörja arbetet med att förändra
SOU 2024:22 |
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
partnerskapens roll redan innan denna organisatoriska förändring är fullt ut genomförd.
Vi föreslår att förändringen av partnerskapens roll och uppgift sker i två steg. I första skedet görs dagens strukturfondspartnerskap om till fristående strategiska samverkansgrupper. I nästa steg, i sam- band med inledningen av 2028 då kommande programperiod och den nya fondorganisationen träder i kraft, integreras partnerskapen i förvaltande myndighet och partnerskapens sekretariat avvecklas. Härigenom skapas ett system med integrerade regionala referens- grupper.
Beträffande tidpunkten för när det första steget i förändringen av systemet med regionala strukturfondspartnerskap bör genomföras finns en rad omständigheter att beakta. Det bör inledningsvis kon- stateras att implementeringen av de nya arbetssätt som systemet inne- bär kommer att kräva tid för att de inblandade aktörerna ska kunna anpassa sin verksamhet, för nödvändiga lag- och förordningsänd- ringar samt för ändringar av berörda fondprogram.
Medlemsstaterna ska rapportera in resultatet av den innevarande programperiodens halvtidsöversyn senast den sista mars 2025. Denna skulle eventuellt kunna påverka programmen, varför det framstår som lämpligt att i vart fall invänta denna innan det nya upplägget imple- mentera. Med hänsyn till detta bedömer vi att det vore teoretiskt möjligt att införa systemet med strategiska samverkansgrupper, alltså det första steget i förändringen av partnerskapens roll, först vid halv- årsskiftet 2025. Detta skulle innebära att partnerskapen och de för- valtande myndigheterna skulle hinna arbeta utifrån den nya roll- och ansvarsfördelning under cirka två och ett halvt år innan organisations- förändringen avseende förvaltningen av fonderna under samman- hållningspolitiken träder i kraft och partnerskapen övergår till att vara en integrerad del av Tillväxtverket. Detta skulle innebära att så- väl partnerskapen som förvaltande myndighet ges möjlighet att göra de nödvändiga anpassningar av verksamheten det nya arbetssättet kräver. Vi bedömer att detta skulle underlätta genomförandet av de sista förändringar som äger rum vid årsskiftet 2027/2028.
En nackdel med att införa de strategiska samverkansgrupperna redan under 2025 är det faktum att majoriteten av partnerskapen ledamöter är folkvalda, vilket innebär att sammansättningen förändras vid de nationella valen till region- och kommunfullmäktige. I prak- tiken medför detta att flertalet partnerskap kommer att få en stor
Förslag för en effektiv, ändamålsenlig och rättssäker förvaltningsorganisation |
SOU 2024:22 |
andel nya medlemmar efter valet 2026. För det fall att de strategiska partnerskapen införs under 2025 innebär denna tidsplan många för- ändringar för partnerskapen på förhållandevis kort tid. Utredningen ser en risk med att detta skulle kunna ha en negativ inverkan på övergången till den nya organisationsstrukturen samt att det i sin tur skulle kunna försvåra ett effektivt och ändamålsenligt genomförande av den avslutande delen av programperioden 2021–2027. Att i stället avvakta med att införa de strategiska samverkansgrupperna till efter valet, exempelvis vid årsskiftet 2026/2027, skulle skapa bättre möjlig- heter för att förbereda implementeringen av det nya arbetssättet. Det skulle dock samtidigt innebära att den nya roll- och arbetsfördel- ningen endast varit i kraft under ett år innan den större förändringen vid årsskiftet 2027/2028 aktualiseras.
Vid en samlad bedömning anser utredningen att det vore lämpligt att inleda det stegvisa införandet av systemet med strategiska part- nerskap redan under andra halvan av 2025. De övergångsbestämmel- ser som aktuella författningar behöver kompletteras med bör således utgå från dessa tidsangivelser.
Avslutningsvis kan nämnas att utredningen, för det fall att det skulle bli aktuellt att inkludera även FRO i partnerskapens verksamhet, inte förordar att en sådan förändring genomförs i ett första skede. Detta bör i stället bli aktuellt först vid årsskiftet 2027/2028. Ett av skälen till detta är det faktum att 75 procent av programmedlen för programperioden 2021–2027 måste vara utbetalda senast den 31 de- cember 2026. Det framstår därför inte som lämpligt att låta FRO ingå i den förändring som genomförs under 2025.
8 Kontroll och revision
I vårt direktiv anges att vi ska analysera organiseringen av kontroll och revision av EU-medel med delad förvaltning, belysa eventuella överlappningar och luckor, samt vid behov föreslå förändringar. Detta kapitel inleds med en beskrivning av det samlade systemet för kontroll och revision av EU-medel med delad förvaltning. Därefter följer våra iakttagelser och analys, samt förslag som syftar till att för- bättra det svenska kontrollsystemets funktion.
8.1Reglering och kontrollsystem på EU-nivå
Europeiska revisionsrätten ansvarar för den externa revisionen av EU:s inkomster och utgifter. Revisionsrätten identifierar risker för EU:s utgifter, bedömer brister och god praxis samt lämnar yttranden och vägledning om hur förvaltningen och kontrollen av EU-pro- grammen kan förbättras. Revisionsrätten avger en revisionsförklaring till Europaparlamentet och rådet som innehåller dess bedömning av och yttrande om räkenskapernas tillförlitlighet och de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet.
Vid delad förvaltning av EU-medel ansvarar medlemsstaterna för den dagliga förvaltningen och kontrollen av fondprogram samt för fördelningen av resurser till projekt och slutliga stödmottagare. Med- lemsstaterna är skyldiga att inrätta effektiva nationella förvaltnings- och kontrollsystem så att de kan ge kommissionen rimliga garantier för att EU-medlen används i enlighet med principen om sund eko- nomisk förvaltning.
Kommissionen, som har det yttersta ansvaret för EU:s budget, övervakar det arbete som utförs av olika programmyndigheter och andra aktörer i medlemsstaterna. Det gör den genom att bedöma hur de nationella förvaltnings- och kontrollsystemen fungerar, utföra revi-
391
Kontroll och revision |
SOU 2024:22 |
sioner och vid behov kräva tillbaka EU-medel som använts till fel- aktiga utbetalningar.
Kontroller och revisioner gör det möjligt för kommissionen att för- säkra sig om att EU:s budget används korrekt i enlighet med unionens lagstiftning. Medlemsstaternas kontrollaktiviteter och kommissio- nens granskningar är separata företeelser, men bygger på varandra i en process där kommissionen är ansvarig inför Europaparlamentet och rådet.
Generella bestämmelser om EU-budgeten och kontrollen av ge- mensamma medel finns i fördraget om Europeiska unionens funk- tionssätt (EUF-fördraget) och i EU:s budgetförordning.1 Ytterligare bestämmelser finns i förordningen 2021/1060 om gemensamma be- stämmelser (CPR) samt förordningen 2021/2116 om finansiering, för- valtning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken.
Enligt budgetförordningen ska kontroller och revision av hanter- ingen av EU-medel förlita sig på det arbete som redan har utförts av andra instanser i kontrollkedjan förutsatt att det finns tillräckliga belägg för revisorns oberoende och kompetens.2 Detta sätt att arbeta kallas samordnad granskning (single audit) och innebär att kommis- sionen ska kunna förlita sig på medlemsstaternas revisionsmyndig- heter och attesterande organ efter att ha försäkrat sig om att dessa följer gällande regelverk. Syftet är undvika dubbelarbete, minska de samlade kostnaderna för samtliga kontrollaktiviteter samt att minska den administrativa bördan hos dem som granskas.
Huvuddragen i regelverket för fonder med delad förvaltning har tidigare beskrivits i kapitel 3. Kontrollsystemen för fonderna inom sammanhållningspolitiken och de övriga fonderna som regleras av CPR liknar systemet för fonderna inom den gemensamma jordbruks- politiken (GJP), men det finns skillnader som beror på att de bägge fondområdena har olika mål och modeller för genomförandet.
Nedan följer en kort sammanfattning av de olika kontrollaktivi- teterna inom CPR respektive GJP. Frågor kring kontroller behandlas även i kapitel 9 när det gäller de system för information som med- lemsstaterna ska tillhandahålla samt i kapitel 10 vad gäller misstänkta bedrägerier.
12018 års budgetförordning.
2Artikel 127 i 2018 års budgetförordning. Motsvarande bestämmelse återfinns i artikel 128 i den nya budgetförordningen som utredningen haft tillgång till och som ännu inte har fått någon officiell beteckning.
SOU 2024:22 |
Kontroll och revision |
8.1.1Kontroll och revision av EU-medel under CPR
Kontrollkedjan för CPR-fonder kan förenklat delas in i fyra delar:3
De förvaltande myndigheternas kontroller
De förvaltande myndigheterna kontrollerar på stödmottagarnivå att medfinansierade varor och tjänster har levererats och att insatsen uppfyller stödvillkoren. Kontrollernas frekvens, omfattning och täck- ning ska baseras på riskbedömningar. Dessa bedömningar ska ta hän- syn till de genomförda insatsernas antal, typ, storlek och innehåll, typ av stödmottagare samt den risknivå som konstaterats vid tidigare kontroller och revisioner.
Kontrollerna bör stå i proportion till de risker som identifieras och till risknivån i förhållande till EU-budgeten. I den nuvarande pro- gramperioden utgör ett ökat fokus på riskbaserade kontroller en för- ändring jämfört med CPR för programperioden 2014–2021.
Redovisningsfunktionens kontroller
Redovisningsfunktionen upprättar räkenskaper för räkenskapsåret och kontrollerar att de är fullständiga, korrekta och sanningsenliga. Redovisningsfunktionen gör inga kontroller på stödmottagarnivå. Om redovisningsfunktionen är en del av den förvaltande myndigheten måste de olika funktionerna hållas åtskilda.
Revisionsmyndighetens granskning
Medlemsstaternas revisionsmyndigheter upprättar ett årligt revisions- uttalande för varje fondprogram. I sina uttalanden bedömer revisions- myndigheterna om:
•räkenskaperna är fullständiga, korrekta och sanningsenliga
•redovisade utgifter är lagliga och korrekta
•förvaltnings- och kontrollsystemen fungerar ändamålsenligt.
3Beskrivningen fokuserar på kontrollaktiviteter och bortser från andra aspekter av förvaltnings- systemet såsom betalningsansökningar, betalningar, innehållande av betalningar med mera.
Kontroll och revision |
SOU 2024:22 |
Kommissionens granskning
Efter revisionsmyndigheternas årliga uttalanden ska kommissionen försäkra sig om att räkenskaperna är fullständiga, korrekta och san- ningsenliga. Om revisionsmyndighetens yttrande är positivt och kom- missionen inte har bevis för att revisionsuttalandet är ogrundat måste kommissionen godkänna räkenskaperna. För att räkenskaperna ska godkännas behöver medlemsstaterna även ha vidtagit nödvändiga åtgärder för att andelen kvarstående fel ska understiga 2 procent som andel av stödberättigade utgifter (laglighet och korrekthet).
Kontrollsystemets huvudsakliga aktörer och aktiviteter inom CPR sammanfattas i figur 8.1.
Figur 8.1 Kontrollkedjan för fondmedel med gemensamma bestämmelser
Källa: Egen sammanställning.
8.1.2Kontroll och revision inom den gemensamma jordbrukspolitiken
Kontrollkedjan inom GJP-regelverket har en liknande modell som den inom CPR, med några viktiga skillnader. Följande steg ingår:
Ackreditering av utbetalande organ
Det utbetalande organet måste vara ackrediterat av medlemsstatens behöriga myndighet för att få förvalta och kontrollera EU:s jord- bruksutgifter. För att ackrediteras måste det utbetalande organet upp-
SOU 2024:22 |
Kontroll och revision |
fylla ett antal minimikriterier avseende interna förhållanden, kontrol- ler, information och kommunikation samt övervakning.4
Det utbetalande organets kontroller
Det ackrediterade utbetalande organet ska inrätta ett kontroll- och sanktionssystem som omfattar administrativa kontroller och kon- troller på plats före utbetalningar till stödmottagare samt sanktioner vid allvarliga överträdelser från stödmottagarens sida. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande och tidigare fel- aktiga utbetalningar ska drivas in. De administrativa kontrollerna om- fattar samtliga stödansökningar. Korskontroller med relevanta data- baser utförs när detta anses lämpligt. Kontrollerna på plats utförs på ett urval av genomförda transaktioner. För de areal- och djurbaserade stöden finns ett integrerat administrations- och kontrollsystem (IAKS) som bygger på elektroniska databaser och geografiska informations- system. Systemet används för att samla in och behandla de uppgifter som behövs för att fastställa vilka jordbrukare som är berättigade till stöd. För stödformer som inte omfattas av IAKS utför det utbeta- lande organet kontroller i efterhand.
Det attesterande organets granskning
Det attesterande organet granskar de utbetalande organens årsräken- skaper och hur medlemsstaternas styrningssystem fungerar. En skill- nad gentemot tidigare programperioder är att systemgranskningen även omfattar rapporteringssystemet för den årliga prestationsrappor- ten om genomförandet av den strategiska GJP-planen. Vidare granskas om prestationsrapporteringen om output- och resultatindikatorer är korrekt samt lagligheten och korrektheten i de utgifter för vilka er- sättning har begärts. Det attesterande organet granskar även om det utbetalande organet lever upp till ackrediteringskriterierna.
4Artikel 1.2 i Kommissionens delegerade förordning (EU) 2022/127 av den 7 december 2021 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/2116 med be- stämmelser om utbetalande organ och andra organ, ekonomisk förvaltning, avslutande av räken- skaper, säkerheter och användning av euron.
Kontroll och revision |
SOU 2024:22 |
Kommissionens granskning
Kommissionen utför ett så kallat årligt finansiellt avslut (financial clearance) avseende årsräkenskaperna, granskningar av att EU-finan- seriade utgifter stämmer överens med GJP-regelverket (conformity clearance) och ett årligt prestationsavslut (performance clearance) avseende rapporterade resultat. Kontrollerna av överensstämmelsen med regelverket är riskbaserade systemgranskningar som fokuserar på specifika delar av de utbetalande organens förvaltnings- och kon- trollsystem.
I enlighet med principen om samordnad granskning ska kommis- sionen förlita sig på det arbete som utförts av de attesterande orga- nen, såvida den inte har underrättat den berörda medlemsstaten om att den inte kan förlita sig på det attesterande organets arbete för ett visst räkenskapsår. Kvaliteten på de attesterande organens arbete vägs också in i kommissionens riskbedömning av behovet av revisioner i medlemsstaterna.5
Kontrollsystemets huvudsakliga aktörer och aktiviteter inom ramen för GJP-regelverket sammanfattas i figur 8.2.
Figur 8.2 Kontrollkedjan inom den gemensamma jordbrukspolitiken
Källa: Egen sammanställning.
5Artikel 48 i förordningen 2021/2116 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken.
SOU 2024:22 |
Kontroll och revision |
8.2Reglering och kontrollsystem i Sverige
8.2.1Reglering på nationell nivå
Nationella bestämmelser om vilka myndigheter som är ansvariga för kontroll och revision framgår av ett antal förordningar som kom- pletterar de aktuella EU-förordningarna. De nationella regleringarna uppdateras inför varje ny programperiod. De nationella förordningar som gäller under innevarande programperiod är:
•förordning (2021:846) om förvaltning av fonden för inre säkerhet och instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik
•förordning (2021:853) om förvaltning av asyl-, migrations- och integrationsfonden
•förordning (2022:1379) om förvaltning av program för vissa EU- fonder
•förordning (2022:1461) om stöd från Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden
•förordning (2022:1826) om EU:s gemensamma jordbrukspolitik.
Kontroll- och revisionsansvaret framgår också av de respektive myn- dighetsinstruktionerna och, när det gäller jordbruksfonderna, av de avtal som Jordbruksverket i egenskap av ackrediterat utbetalande organ tecknat med de delegerade organen.6
Av Ekonomistyrningsverkets (ESV) instruktion framgår att myn- digheten också ska främja en effektiv och korrekt hantering av EU- medel. Vidare framgår även av 1 § förordningen (2015:745) om rådet för skydd av Europeiska unionens finansiella intressen (SEFI-rådet), att rådet ska främja en effektiv och korrekt användning av EU-rela- terade medel och arbeta för att motverka bedrägerier, missbruk och annan oegentlig hantering av sådana medel i Sverige. Ekobrottsmyn- dighet (EBM), som är värdmyndighet för SEFI-rådets kanslifunk- tion, ansvarar enligt 6 § i sin instruktion för samordningen av de nationella åtgärderna mot bedrägerier, missbruk och annan oegentlig
6De delegerade organens ansvar framgår inte av myndighetsinstruktioner. Länsstyrelsernas, Skogsstyrelsens och Sametingets kontrollansvar regleras i förordningen om EU:s gemensamma jordbrukspolitik.
Kontroll och revision |
SOU 2024:22 |
och ineffektiv hantering och användning av EU-relaterade medel i Sverige. Detta behandlas vidare i kapitel 10.
Slutligen finns det en upplysning i lagen (1994:1708) om EU:s för- ordningar om strukturstöd och om stöd till utveckling av landsbyg- den om att regeringen bestämmer vilka myndigheter som utövar till- syn och kontroll över att reglerna följs avseende de EU-förordningar som lagen kompletterar.7
De nationella förordningarna anger inte i detalj vad kontroll- och revisionsansvaret innebär eftersom EU-förordningarna är direkt till- lämpliga i Sverige. Förordningen om EU:s gemensamma jordbruks- politik är emellertid relativt utförlig och inkluderar ett kapitel om kontroller, eftersom medlemsstaterna i den nuvarande programperio- den har fått mer flexibilitet i utformningen av nationella kontroll- och sanktionssystem. Tidigare detaljreglerades kontroller och sanktioner i GJP-regelverket.
Utöver EU-regelverket och kompletterande nationell lagstiftning omfattas samtliga svenska myndigheter som hanterar EU-medel med delad förvaltning också av ramverket för intern styrning och kon- troll (avsnitt 2.3). Ramverket för intern styrning och kontroll utgörs av följande förordningar:
•myndighetsförordningen (2007:515)
•internrevisionsförordningen (2006:1228)
•förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll
•förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.
8.2.2De svenska förvaltnings- och kontrollsystemen
Den svenska förvaltningsorganisationen för hantering av EU-medel har tidigare beskrivits i kapitel 4. Nedan beskrivs kontrollsystemen för de svenska fondprogrammen översiktligt inklusive hur ESV arbetar med revisionen av EU-medel. ESV är revisionsmyndighet för samtliga CPR-program samt attesterande organ för utgifter från jord- bruksfonderna.
7Se 2 § i den aktuella lagen. En liknande skrivning finns även i lagen (1994:1709) om EU:s för- ordningar om den gemensamma fiskeripolitiken.
SOU 2024:22 |
Kontroll och revision |
Det nationella och de regionala regionalfondprogrammen samt programmet för Fonden för en rättvis omställning
Det nationella programmet för Fonden för rättvis omställning (FRO), det nationella programmet för Europeiska regionala utvecklingsfon- den (Eruf) samt de åtta regionala Eruf-programmen 2021–2027 har ett gemensamt förvaltnings- och kontrollsystem. Tillväxtverket är förvaltande myndighet och det finns inga förmedlande organ. Program- mens redovisningsfunktion är organiserad inom den förvaltande myn- digheten. ESV är revisionsmyndighet för vart och ett av programmen.
Ansvaret för uppgifter i förvaltningen av programmen regleras i Tillväxtverkets arbetsordning. Genom arbetsordningen och hanter- ing av behörigheter i ärendehanteringssystemet NYPS 2020 kan myn- digheten säkerställa åtskillnaden och ansvarsfördelningen mellan de tre funktionerna urval och godkännande av insatser, förvaltnings- kontroller respektive betalningar. Kopplat till stödmedelsprocessen finns ett internt handläggarstöd som bland annat beaktar risken för intressekonflikter.
Tillväxtverket har en fastställd policy för att säkerställa en god intern styrning och kontroll vid myndigheten. Myndigheten leds av en styrelse som bedömer om det finns en betryggande intern styr- ning och kontroll vid myndigheten samt intygar att årsredovisningen ger en rättvisande bild av myndighetens verksamhet. Myndighetens internrevision lyder direkt under styrelsen.
Interregprogram med svensk förvaltning
Länsstyrelsen i Jämtlands län är förvaltande myndighet för Interreg- programmet Sverige-Norge 2021–2027. Länsstyrelsen i Norrbottens län är förvaltande myndighet för Interregprogrammet Aurora 2021– 2027. Länsstyrelsen Västerbotten är förvaltande myndighet för Interregprogrammet Norra Periferin och Arktis 2021–2027 (NPA). Tillväxtverket är förvaltande myndighet för Interregprogrammet Öresund-Kattegatt-Skagerrak, ÖKS 2021–2027. Bokföringsfunktio- nerna8 för de olika programmen finns organiserade inom respektive förvaltande myndighet.
8Benämning i den svenska översättningen av förordningen 2021/1059 om särskilda bestäm- melser för målet Europeiskt territoriellt samarbete (Interreg). I CPR kallas motsvarande funk- tion redovisningsfunktion. I bägge fallen är accounting function den engelska benämningen.
Kontroll och revision |
SOU 2024:22 |
I enlighet med ett undantag i förordningen 2021/1060 om gemen- samma bestämmelser får varje medlemsstat fastställa ett organ eller en person som ska ansvara för förvaltningskontroller inom med- lemsstatens territorium. Detta uppdrag har förvaltande myndigheter för aktuella Interregprogram valt att hantera olika. I Sverige-Norge- programmet har man kontrollerna och programkontrollant placerad inom förvaltande myndighet, medan Aurora och NPA har varsin kontrollant placerad på länsstyrelsen i Norrbotten respektive Väster- botten. Oaktat vem som utför kontrollerna ska den förvaltande myndigheten försäkra sig om att utgifterna för bidragsmottagare som deltar i en insats har kontrollerats av en fastställd kontrollant. Tillväxtverket ansvarar för förvaltningskontrollerna i de Interreg- program som förvaltas utanför Sverige. ESV är revisionsmyndighet för de Interregprogram som förvaltas av svenska myndigheter. ESV bistår även med revisionsarbetet för projekt som genomförs i Sverige med finansiering från övriga territoriella program som Sverige deltar i men där förvaltningen sker i andra medlemsstater. ESV ingår även i de revisionsgrupper som finns för Interregprogrammen som förval- tas utanför Sverige.
Det nationella programmet för Europiska socialfonden+
ESF-rådet är förvaltande myndighet för det nationella programmet för Europeiska socialfonden+ 2021–2027. ESF-rådet har inte dele- gerat uppgifter till något förmedlande organ. ESF-rådets administra- tiva enhet sköter redovisningsfunktionen på nationell nivå.
Genom handläggningssystemet EBS+ och myndighetens diarie- föringssystem säkerställer ESF-rådet att alla dokument som behövs för verifieringskedjan bevaras i enlighet med fondregelverkets krav avseende handlingarnas tillgänglighet.
Liksom hos Tillväxtverket regleras ansvaret för uppgifter i för- valtningen av programmen i myndighetens arbetsordning. Det finns också en policy samt riktlinjer för intern styrning och kontroll i myn- digheten.
Vid ESF-rådet finns en funktion vars uppgift är att stödja myn- dighetens ledning i arbetet med att säkerställa myndighetsövergri- pande intern styrning och kontroll. Löpande riskanalyser på enhets- och myndighetsnivå används som underlag för generaldirektörens
SOU 2024:22 |
Kontroll och revision |
bedömning av intern styrning och kontroll, hantering av EU-medel, krisberedskap och informationssäkerhet.
Generaldirektören bedömer om det finns en betryggande intern styrning och kontroll vid myndigheten samt intygar att årsredovis- ningen ger en rättvisande bild av myndighetens verksamhet. Den in- terna kontrollmiljön granskas av myndighetens internrevision. ESV är programmets revisionsmyndighet.
Sveriges nationella program för Amif
Migrationsverket är förvaltande myndighet för Sveriges nationella program för Amif 2021–2027. Verket har inte delegerat uppgifter till något förmedlande organ.
Fondförvaltningen sköts av en avdelning vid Migrationsverket, kallad Funktionen för fonderna. Avdelningen är organisatoriskt själv- ständig i förhållande till Migrationsverkets övriga organisation. Även redovisningsfunktionen utförs av Funktionen för fonderna. Avdel- ningschefen för Funktionen för fonderna ingår inte i verksledningen men adjungeras vid behov.
Funktionen för fonderna använder ärendehandläggningssystemet NYPS 2020 för att elektroniskt registrera och lagra uppgifter om varje projekt som behövs för övervakning, utvärdering, ekonomisk förvaltning, kontroller och revisioner. Genom ärendehandläggnings- systemet säkerställs enligt myndigheten uppgifternas säkerhet, integ- ritet och konfidentialitet samt autentisering av användare.
Generaldirektören bedömer om det finns en betryggande intern styrning och kontroll vid myndigheten samt intygar att årsredovis- ningen ger en rättvisande bild av myndighetens verksamhet. Den in- terna kontrollmiljön granskas av myndighetens internrevision. ESV är programmets revisionsmyndighet.
Sveriges nationella program för ISF och BMVI
Polismyndigheten är förvaltande myndighet för de nationella pro- grammen för Fonden för inre säkerhet (ISF) och Instrumentet för ekonomiskt stöd för gränsförvaltning och viseringspolitik (BMVI) 2021–2027. Förvaltnings- och kontrollsystemet är gemensamt för de båda programmen. Alla uppgifter som åligger den förvaltande myn-
Kontroll och revision |
SOU 2024:22 |
digheten hanteras inom Polismyndigheten. Fondförvaltningen och redovisningsfunktionen sköts av Gruppen för EU-fonder som är placerad inom ekonomiavdelningen; en av Polismyndighetens natio- nella avdelningar.
Beslutsfattandet inom fondförvaltningen styrs av Polismyndig- hetens arbetsordning, ekonomiavdelningens handläggningsordning samt i vissa fall Polismyndighetens riktlinjer för attester.
Liksom Migrationsverket använder Polismyndigheten ärendehan- teringssystemet NYPS 2020 som ägs och förvaltas av Tillväxtverket.
Rikspolischefen bedömer om det finns en betryggande intern styr- ning och kontroll vid myndigheten samt intygar att årsredovisningen ger en rättvisande bild av myndighetens verksamhet. Den interna kontrollmiljön granskas av myndighetens internrevision. ESV är pro- grammens revisionsmyndighet.
Jordbruksfonderna
Jordbruksverket är ackrediterat utbetalande organ för jordbruksfon- derna och förvaltande myndighet för Sveriges strategiska plan för genomförandet av GJP 2023–2027. ESV är attesterande organ för ut- gifter från jordbruksfonderna i Sverige.
Utöver EU-förordningar och nationella förordningar styrs kon- trollsystemen för jordbruksfonderna av Statens jordbruksverks före- skrifter (SJVFS 2022:38) om rutiner vid handläggning av ärenden om stöd, där det föreskrivs att handläggande myndigheter ska följa Jord- bruksverkets beslutade kontrollinstruktioner och de delar av ruti- nerna som är fastställda i Jordbruksverkets handläggarstöd för stöd- administration. Där föreskrivs även att de lokala aktionsgrupperna (LAG) ska följa fastställda rutiner när de utför uppgifter som de bemyndigats att utföra samt att handläggande myndigheter och LAG ska följa föreskriftens regler om intern kontroll med krav på riskanalys, kontrollåtgärder, uppföljning, dokumentation och kommunikation. Rutinerna och handläggarstödet är upprättade med syfte att följa aktu- ella EU-förordningar.
SOU 2024:22 |
Kontroll och revision |
Jordbruksverkets ackreditering som utbetalande organ för ut- gifter från jordbruksfonderna utfärdas av den behöriga myndigheten Regeringskansliet (Landsbygds- och infrastrukturdepartementet).9 De handläggande myndigheter som omfattas av Jordbruksverkets föreskrift är länsstyrelserna, Skogsstyrelsen och Sametinget i rollerna som delegerade organ enligt GJP-regelverket. En internkontrollenhet hos Jordbruksverket övervakar och följer upp att stödmyndigheterna fullgör sina uppgifter enligt upprättade avtal och följer de rutiner
som Jordbruksverket beslutat om.
Internkontrollenheten är ett krav enligt ackrediteringsreglerna och enheten rapporterar till det utbetalande organets direktör, det vill säga chefen för Jordbruksverkets EU-stödsavdelningen.
Sedan 2018 är Jordbruksverket en styrelsemyndighet. Förändringen betyder bland annat att det är styrelsen som bedömer om det finns en betryggande intern styrning och kontroll vid myndigheten samt intygar att årsredovisningen ger en rättvisande bild av myndighetens verksamhet. Jordbruksverkets internrevision, som arbetar på uppdrag av styrelsen, ska enligt verkets instruktion bedriva internrevision av EU-stöden inom berörda myndigheter. Internrevisionen granskar således hur Jordbruksverket lever upp till ackrediteringskriterierna, och som en indirekt följd av detta, även stödmyndigheternas arbete inom området.
Det nationella programmet för EHFVF
Jordbruksverket är även förvaltande myndighet för Europeiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfondens (EHFVF) nationella program 2021–2027. Redovisningsfunktionen finns inom den förvaltande myn- digheten och redovisningsfunktionens uppgifter fullgörs av control- lerfunktionen på EU-stödsavdelningen. ESV är programmets revi- sionsmyndighet.
Den ovan nämnda föreskriften om rutiner vid handläggning av ärenden om stöd (SJVFS 2022:38) gäller även EHFVF-programmet. De förmedlande organen Havs- och vattenmyndigheten (HaV) samt länsstyrelserna i Blekinge, Gävleborgs, Norrbottens, Stockholms och Västra Götalands län ska således följa Jordbruksverkets beslutade
9Den 24 september 2020 ställde regeringen Jordbruksverkets ackreditering som utbetalande organ under prövning till följd av identifierade systematiska brister. Efter genomförda åtgärder enligt en handlingsplan med åtgärder och tidsfrister avslutades prövningen den 25 november 2021.
Kontroll och revision |
SOU 2024:22 |
kontrollinstruktioner och de delar av rutinerna som är fastställda i Jordbruksverkets handläggarstöd för stödadministration. Internkon- trollenhetens övervakning ska säkerställa att det interna kontroll- systemet för hantering av EU-medel vid förvaltande myndighet och förmedlade organ är välfungerande.
ESV:s revisionsarbete
ESV är revisionsmyndighet för de svenska fondprogrammen som styrs av CPR och attesterande organ för jordbruksfonderna. Verket ska enligt sin instruktion både utföra revision av Sveriges hantering av EU-medel och främja en effektiv och korrekt hantering av dessa medel.10
ESV ska granska att ansvariga myndigheters förvaltnings- och kontrollsystem är tillförlitliga, det vill säga att de möter de krav som EU-regelverket ställer. ESV ska också granska och kontrollera att de utgifter som deklareras till kommissionen berättigar till stöd och har använts till rätt ändamål.
Kommissionens styrning inom GJP- respektive CPR-fonderna har delvis utvecklas åt olika håll vad gäller kontroll- och genomför- andemodeller. Användandet av digitala verktyg såsom satellitöver- vakning och IT-baserade kontroller skiljer sig också väsentligt mellan de olika regelverken och genomförandet av fonderna, vilket påverkar revisionens inriktning och genomförande.
För CPR-fonderna innebär granskningsarbetet att ESV ska uttala sig om utgifternas laglighet och korrekthet genom att revidera kon- trollsystemet (systemrevisioner) och genom statistiska stickprov ut- föra substansgranskningar (projektrevisioner). För GJP-fonderna sker revisionen huvudsakligen av Sveriges genomförande av den strategiska planen, vilken revideras till övervägande del genom systemrevisioner.
Generellt gäller att ESV:s revision genomförs i enlighet med en strategi som tas fram för varje program. I denna bedöms risken för att de aktuella myndigheterna kommer att hantera fondernas medel felaktigt. Bedömningen baseras bland annat på resultaten från tidi- gare revisioner och iakttagelser som internrevisionen vid granskade myndigheter eller andra revisionsorgan har gjort under året. Revi- sionsstrategierna är anpassade till relevanta regelverk, kommissionens
101 § förordningen (2016:1023) med instruktion för Ekonomistyrningsverket.
SOU 2024:22 |
Kontroll och revision |
riktlinjer för revisionsstrategi och till myndighetens beslutade rutiner. Strategierna utvärderas årligen och uppdateras vid behov. Revisions- strategierna är i stora delar gemensamma för de EU-fonder som ESV ansvarar för. I slutet av varje revisionsperiod granskar ESV även de ansvariga myndigheternas årliga räkenskaper och förvaltningsför- klaring för respektive program.
När de olika delarna är genomförda ställs de samman i årsrapporter som beskriver hur EU-medlen har hanterats. Av rapporterna fram- går hur stor del av de aktuella medlen som man bedömer har utbeta- lats på felaktiga grunder. Rapporterna skickas till kommissionen, regeringen och ansvariga myndigheter. Vid samma tidpunkt rappor- terar även de ansvariga myndigheterna sitt arbete till kommissionen.
Riksrevisionens roll
Utöver ESV:s roll som revisionsmyndighet och attesterande organ för fonderna med gemensam reglering respektive jordbruksfonderna reviderar även Riksrevisionen de aktuella myndigheternas årsredo- visningar. Detta i egenskap av nationellt revisionsorgan. Även om Riksrevisionen inte har någon formell roll i granskningen av EU:s budget, ska nationella revisionsorgan enligt fördraget samarbeta med Europeiska revisionsrätten när denna utför sina uppgifter.11 Riksrevi- sionen har också ett ansvar för granskningen av de nationella medel som medfinansierar EU-finansierade insatser. Riksrevisionen gran- skar årsredovisningen för staten inklusive det nationella intygande avseende EU-medel med delad förvaltning som regeringen lämnar med ansvariga myndigheters förvaltningsförklaringar som grund, se vidare nedan.
Regeringens nationella intygande
I den årsredovisning för staten som regeringen lämnar till riksdagen ingår ett nationellt intygande avseende EU-medel med delad för- valtning. I intygandet bedömer regeringen om EU-räkenskaperna i allt väsentligt är rättvisande och intygar att det finns ett ramverk för staten som syftar till att säkerställa en betryggande intern styrning och kontroll av EU-medel.
11Artikel 287.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
Kontroll och revision |
SOU 2024:22 |
Regeringens bedömning syftar till att tillförsäkra riksdagen insyn i hur Sverige fullgör sitt förvaltningsansvar och hur tilldelade EU- medel används. Det nationella intygandet grundas på ansvariga myn- digheters intyganden och bedömningar, Riksrevisionens uttalande från granskningen av myndigheternas räkenskaper och deras interna styrning och kontroll samt ESV:s revisionsutlåtanden.
Regeringens uttalande om EU-medlen är en lagstadgad del av innehållet i årsredovisningen för staten.12 Intygandet lämnas också till kommissionen och till Europeiska revisionsrätten som en frivillig rapportering. Intygandet har lämnats varje år sedan räkenskapsåret 2008. Vid två tillfällen har regeringen bedömt att det funnits brister
iden interna styrningen och kontrollen av vissa delar av EU-medels- hanteringen. De konstaterade bristerna gällde Jordbruksverket (2019 och 2020) och ESF-rådet (2019).
8.3Iakttagelser om det svenska systemet för kontroll och revision
I de följande avsnitten redogör vi för utredningens iakttagelser om det svenska systemet för kontroll och revision. Våra bedömningar av kontrollsystemets funktion utgår huvudsakligen från ESV:s re- spektive kommissionens granskningsrapporter.
8.3.1ESV:s och kommissionens granskningar
En viktig del av det svenska kontrollsystemet och ESV:s revisions- verksamhet är att bedöma omfattningen av felaktiga utbetalningar i de svenska fondprogrammen. Väsentlighetsnivån för sådana så kallade finansiella fel är av kommissionen fastställd till 2 procent som andel av stödberättigade utgifter. Felnivån är en beräkning av det belopp som inte borde ha godkänts för utbetalning från EU-budgeten, efter- som pengarna inte har använts i enlighet med EU:s regler. Beräk- ningen utgår från ett slumpvist urval av projekt som granskas för att få fram en representativ andel finansiella fel. Inför det årliga avslutet av räkenskaperna har ansvariga myndigheter möjlighet att korrigera sin redovisning utifrån de fel som ESV identifierar. Såväl den totala
1210 kap. 6 § budgetlagen (2011:203).
SOU 2024:22 |
Kontroll och revision |
felnivån som den kvarvarande felnivån, i vilken de förvaltande myn- digheternas korrigeringar har beaktats, rapporteras till kommissionen. Kommissionen verifierar felnivåerna genom skrivbordsgranskningar och revisioner på plats. Detta kan leda till en bekräftelse eller en ny beräkning av programmets felprocent för det berörda räkenskapsåret.
Tabell 8.1 visar svenska fondprogram där felnivån vid något till- fälle under senare år beräknats överskrida 2 procent. Höga felnivåer återkommer dock inte inom ett och samma program under perioden. Normalt leder höga felnivåer till ett revisionsuttalande med reser- vation för berört fondprogram. I några fall har rapporterade felnivåer korrigerats efter kommissionens granskning.
Tabell 8.1 Svenska fondprogram med finansiella fel över 2-procentsnivån för väsentliga fel och antal revisionsuttalanden med reservation
Räkenskapsåren 2017/18–2021/22
|
2017/18 |
2018/19 |
2019/20 |
2020/21 |
2021/22 |
|
|
|
|
|
|
Program med |
– |
Fead (3,35 %) |
LLU (2,41%) |
– |
EHFF(4,14 %) |
felprocent >2 % |
|
Ejflu IAKS |
ISF (5,09%) |
|
EGFJ ej IAKS |
|
|
(2,45 %) |
|
|
(3,83 %) |
|
|
|
|
|
Eruf (ÖKS) |
|
|
|
|
|
(3,90 %) |
Program där bedömningen |
– |
Ejflu IAKS |
EHFF (från 0 |
Eruf |
– |
ändrats efter kommis- |
|
(från 1.90 |
till 1,63%) |
(från 1,97 |
|
sionens granskning |
|
till 2,45 %) |
ESF (från 0,22 |
till 1,91 %) |
|
|
|
|
till 0,38 %) |
Ejflu ej IAKS |
|
|
|
|
ISF (från 4,67 |
(från 1,69 |
|
|
|
|
till 5,09 %) |
till 1,79 %) |
|
|
|
|
|
|
|
Antal uttalanden totalt |
16 |
16 |
16 |
16 |
16 |
Antal uttalanden med |
|
|
|
|
|
reservation (begränsad) |
0 |
4 |
2 |
2 |
2 |
Antal uttalanden utan |
|
|
|
|
|
reservation men med |
|
|
|
|
|
påtalande om sak- |
|
|
|
|
|
förhållanden |
4 |
4 |
4 |
0 |
0 |
Källa: ESV och årsredovisningar för staten. Felnivåerna avser finansiella fel innan ansvariga myndig - heter korrigerat sina räkenskaper med hänsyn till de fel som ESV identifierat i sitt revisionsarbete.
Kommissionen lämnar inga egna revisionsuttalanden om medlems- staternas årsräkenskaper. När det gäller jordbruksfonderna kan kom- missionen dock göra reservationer avseende medlemsstaternas utbe- talande organ.13 I Sveriges fall har detta skett samtliga räkenskapsår under femårsperioden 2018–2022 när det gäller stöd till landsbygds-
13Detta sker i Generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutvecklings årliga verksamhets- rapporter till kommissionskollegiet.
Kontroll och revision |
SOU 2024:22 |
utveckling och åren 2018–2019 även avseende direktstöd.14 För fon- derna under CPR kan kommissionen välja att godta årsräkenskaperna och förvaltningsförklaringen med eller utan kommentar. I Sveriges fall har kommissionen haft kommentarer i ungefär hälften av fallen under räkenskapsåren 2008–2022.15 Sverige avviker emellertid inte från andra medlemsstater i ovan nämnda avseenden. Exempelvis läm- nar kommissionen årligen reservationer gällande utbetalande organ i 15–20 medlemsstater i fråga om stöd till landsbygdsutveckling.
Utifrån ESV:s revisionsresultat och kommissionens granskning i nästa led, kan vi konstatera att det har förekommit att felnivåerna i de svenska fondprogrammen överskrider nivån för vad som anses vara väsentliga fel, men att felen sett över tid inte är systematiskt betingade. Kommissionen har i vissa fall korrigerat de felnivåer som ESV beräknat men sammantaget bedömer vi att kontrollen och revi- sionen av årsräkenskaper fungerar ändamålsenligt.
8.3.2ESV:s och kommissionens systemgranskningar av GJP-utgifter
Kommissionens granskningar kan leda till att en kontroll av överens- stämmelse startas, till exempel om årsräkenskaperna är behäftade med fel, om det finns påvisade brister vad gäller laglighet och korrekthet eller, när det gäller jordbruksfonderna, med anledning av iakttagelser i granskningen av hur det utbetalande organet lever upp till ackredi- teringsreglerna.
ESV:s systemrevision ska i teorin kunna identifiera samma typ av brister som kommissionen identifierar i sin granskning eftersom arbets- sättet är detsamma. Trots detta hittar kommissionen inte sällan fler svagheter än vad ESV gör. Enligt vad som framförts i våra intervjuer med ESV, Landsbygds- och infrastrukturdepartementet och Jord- bruksverket finns det flera tänkbara förklaringar till detta. En för- klaring är att ESV:s handlingsutrymme begränsas av kommissionens detaljerade riktlinjer för EU-revision. En annan förklaring som förts fram är att kommissionens riskbaserade strategi har inneburit att tidi- gare begångna fel i hanteringen av jordbruksfonderna har gjort att kommissionen betraktar Sverige som ett högriskland inom GJP. Därför läggs mer resurser på Sverige jämfört med revisionsbesök i
14Annual Activity Reports 2018–2022, Europeiska kommissionen.
15E-post från ESV 2023-09-08.
SOU 2024:22 |
Kontroll och revision |
andra länder och man hittar följaktligen fler fel här. Ytterligare en tänkbar anledning till att kommissionen i vissa fall gör andra be- dömningar än ESV är att kommissionen inte har samma kunskaper om det svenska systemet. Kritiken från kommissionen visar på en kulturskillnad mellan det svenska tillitsbaserade synsättet och sättet att se på risk som kommissionen och de flesta andra medlemsstater tillämpar.
8.3.3Risk för dubbelfinansiering och intressekonflikter
I linje med ambitionen om samordnad granskning (single audit) inklu- derar kommissionens generaldirektorat för jordbruks- och landsbygds- utveckling en bedömning av tillförlitligheten i det attesterande organets arbete som ett stående inslag i sina kontroller av medlemsstaternas hantering av jordbruksfonderna. För Sveriges del finns det exempel från senare år både på när kommissionen anser sig kunna förlita sig på ESV:s arbete och när man endast delvis anser sig kunna göra det.16 När det gäller fondprogram under CPR har kommissionen granskat ESV:s revision av Sveriges ESF-program i särskild ordning.17 Gransk- ningen visade att kommissionen kan förlita sig på resultaten av det revisionsarbete som ESV lagt fram i sin årliga kontrollrapport och i sitt revisionsuttalande men att det fanns brister vad gäller dokumen- tation som påverkade arbetets resultat.
En återkommande synpunkt i kommissionens granskningar av svenska fondprogram är att Sverige inte tar tillräckligt allvarligt på ris- ker för intressekonflikter och risken för att samma projekt får finan- siering från flera fondprogram, så kallad dubbelfinansiering.
I en revision av svenska myndigheters åtgärder för att skydda unio- nens finansiella intressen i fråga om Sveriges återhämtningsplan, klassi- ficerade kommissionen två av sina iakttagelser på dessa områden som kritiska.18 Den ena gällde svenska myndigheters alltför stora tilltro till egenförsäkringar samt att avsaknaden av nationella verktyg för data-
16Utredning nr RD3/2021/005/SE om landsbygdsutvecklingsåtgärder inom ramen för Ejflu icke-IAKS, Europeiska kommissionen, 2021 och Enquiry No RD3R/2020/001/SE concerning Rural Development EAFRD (2014–2020) (EAFRD Non-IACS), Europeiska kommissionen 2020.
17Granskning av revisionsmyndigheternas arbete/Regelefterlevnadsrevision 2014–2020, Revi- sion nr DAC114SE1057, Europeiska kommissionen, Gemensamma revisionsdirektoratet för sammanhållning.
18Bilaga till regeringsbeslut Fi2023/03093, Svar på Europeiska kommissionens utkast till re- visionsrapport: SE Q1 2023 PFIU.
Kontroll och revision |
SOU 2024:22 |
mining19 och riskvärdering innebär att skyddet mot intressekonflik- ter är otillräckligt. Den andra kritiska iakttagelsen gällde ofullständiga rutiner för att undvika dubbelfinansiering. Iakttagelserna gällde spe- cifikt genomförandet av återhämtningsplanen inom ramen för EU:s facilitet för återhämtning och resiliens (RRF) som förvaltas direkt av kommissionen. Skydd mot intressekonflikter och dubbelfinan- siering regleras dock i budgetförordningen och är således ett krav även i fondprogram med delad förvaltning.
Då Sverige saknar ett nationellt verktyg för data-mining eller riskvärdering vill kommissionen att Sverige ska ansluta sig till det gemensamma riskvärderingsverktyget Arachne som kommissionen tillhandahåller. Utredningen instämmer i att svenska förvaltande myn- digheter i dag saknar verktyg för att på ett systematiskt sätt kon- trollera att dubbelfinansiering och intressekonflikter inte förekom- mer. Myndigheterna saknar också verktyg för att tillse att stöden de beslutar om ges i enlighet med förordningarna om stöd av mindre betydelse (de minimis-stöd). Här finns således en reell förbättrings- potential i de svenska systemen för kontroll och revision. Olika verk- tyg för hantering av information analyseras mer utförligt i kapitel 9.
8.3.4Orsaker till finansiella korrigeringar i hanteringen av jordbruksfonderna
En relevant fråga i sammanhanget är om de finansiella korrigeringar som Sverige ådragit sig gällande jordbruksfonderna hade kunnat und- vikas med effektivare svensk kontroll och revision.20 De två främsta orsakerna till finansiella korrigeringar under senare år har varit bris- ter i Jordbruksverkets it-stöd samt feltolkningar av GJP-regelverket under föregående programperiod.21 Vad gäller it-stödet hade Jord- bruksverket först sommaren 2021 ett stöd på plats som gjorde det möjligt för länsstyrelserna att på digital väg kräva tillbaka felaktigt utbetalade areal- och djurbaserade stöd. Ett annat exempel är att Jord- bruksverket fortfarande under hösten 2021 saknade tillförlitliga it-stöd för att föra över kontrolldata från länsstyrelserna till Jordbruksverket.
19Processen att analysera stora databaser för att leta efter mönster.
20Se kapitel 7 beträffande omfattningen av finansiella korrigeringar.
21Hur ska Jordbruksverket nå en ekonomi och verksamhet i balans? En analys av förutsättningar och vägar framåt, Statskontoret 2022:2, s. 89 f.
SOU 2024:22 |
Kontroll och revision |
Dessa brister ledde till kritik från ESV och påtalades för kommissio- nen innan de därefter resulterade i finansiella korrigeringar.22
När det gäller feltolkningar av regelverket fattade Jordbruksverket dåvarande ledning 2018 beslut att förenkla de administrativa kon- trollerna för projekt- och investeringsstöd på ett sätt som inte var förenligt med regelverket. Detta uppmärksammades inte av ESV men däremot av Jordbruksverkets internrevision i en granskningsrapport från 2019.23 Av revisionsrapporten framgår att Jordbruksverkets verks- jurister pekade på riskerna inför beslutet att övergå till förenklade kontroller. Under 2020 genomförde kommissionen en revision av de svenska projekt- och investeringsstöden och Jordbruksverkets då- varande arbetssätt vad gäller administrativa kontroller vilket ledde till finansiella korrigeringar. Därutöver tillkom kostnader för att återgå till det gamla arbetssättet.24
De båda exemplen visar att både Jordbruksverkets internrevision och ESV har haft förmågan att upptäcka brister i förvaltnings- och kontrollsystemet samt att grundorsakerna har funnits i den bristande interna styrningen och kontrollen hos Jordbruksverket under den förra programperioden. Revision som arbetsmetod innebär emellertid att granskningen som regel sker i efterhand. I ESV:s fall utförs den ett år i efterhand och när det gäller systemgranskningar sker granskningen mot samtliga ackrediteringskriterier inte årligen utan under loppet av en programperiod. Därför kan det ta tid innan större brister upp- täcks och åtgärdas. På längre sikt kan revisionsresultaten förstås ge upphov till förändringar och bättre förvaltning av EU-medel.
På kort sikt kan revisionen också resultera i omedelbara åtgärder och förbättringar, men för att undkomma finansiella korrigeringar är det enligt utredningens bedömning även nödvändigt med ett pro- aktivt arbete. Detta är särskilt viktigt när större förändringar ska genomföras, till exempel inför en ny programperiod, så att tidigare erfarenheter tas tillvara och så mycket som möjligt blir rätt redan från början. Korrekt tillämpning av EU-regelverket behöver med andra ord betraktas som ett absolut krav redan från starten i allt utveck- lings- och genomförandearbete. Att åstadkomma detta kräver bland annat att juridiska resurser avsätts i ett tidigt skede hos de olika aktö- rerna och att juridiska bedömningar tillåts få genomslag i arbetet.
22Årsredovisning 2019, ESV 2020:14 s. 34 och Statskontoret (2022).
23Hanteringen av administrativa kontroller inom landsbygdsprogrammet, Jordbruksverket internrevisionen 2019, dnr 1.4.3-10117/2019.
24Statskontoret (2022).
Kontroll och revision |
SOU 2024:22 |
Detta för att tidigt i processen kunna hantera de krav som EU- regelverket ställer och i dialog med kommissionen utforma system som minimerar riskerna för en felaktig tillämpning.
Implementeringen av den nya gemensamma jordbrukspolitiken har enligt vad utredningen erfar fortlöpt enligt plan och läget vad gäl- ler arbetet med jordbruksfonderna är mer i fas än vad det var i in- ledningen av den förra programperioden. Det är emellertid svårt att bedöma om de återkommande problemen med Jordbruksverkets olika it-system är avhjälpta eller om det finns risk för kommande fel och finansiella korrigeringar till följd av fortsatta brister i dessa system.
8.3.5ESV:s främjande
Som tidigare nämnts framgår det av ESV:s instruktion att myndig- heten ska utveckla och förvalta den ekonomiska styrningen av den statliga verksamheten samt utföra revision av Sveriges hantering av EU-medel och främja en effektiv och korrekt hantering av dessa medel.
I regleringsbrevet för 2014 fick ESV i uppdrag att stödja berörda svenska myndigheter inför den nya programperioden.25 ESV skulle vidare enligt uppdraget förbättra förutsättningarna för en ändamåls- enlig och korrekt hantering av EU-medel i Sverige inom ramen för delad förvaltning. Som exempel på hur detta kunde gå till nämndes informations- och kunskapsspridning samt att verket kunde påtala brister i regelverken för regeringen. I uppdraget ingick även att på kort sikt bidra till informations- och kunskapsspridning i samverkan med de myndigheter som har ett förvaltande ansvar för EU-medel i Sverige.
En del i arbetet med uppdraget innebar att ESV samlade in infor- mation om vilket stöd de då åtta26 förvaltande myndigheterna och de aktuella departementen ansåg sig vara i behov av. Som ett resultat av kartläggningen genomförde ESV tre seminarier tillsammans med be- rörda myndigheter och expertis inom de områden som behandlades. Seminarierna behandlade upphandlingsfrågor, förvaltnings- och kon- trollsystemet i den nya programperioden samt arbetet med myndig- heternas förvaltningsförklaringar.
25Inför de aktuella myndigheternas undertecknande av förvaltningsförklaringen avseende pro- gramperioden 2014–2020.
26Tillväxtverket, Länsstyrelserna i Norrbotten, Västerbotten och Jämtland, ESF-rådet, Migra- tionsverket, Polismyndigheten och Jordbruksverket.
SOU 2024:22 |
Kontroll och revision |
Iavrapporteringen27 av uppdraget konstaterades att den decen- traliserade organisationen med ett stort antal myndigheter leder till problem vad gäller kompetensspridning och enhetlig hantering. Enligt rapporten har samtliga förvaltande myndigheter djup kunskap om den egna hanteringen och regelverken som de styrs av. Vidare kon- stateras att regeringen har gett grupper av myndigheter speciella sam- verkansuppdrag och även instiftat SEFI-rådet. Trots detta ansåg ESV att det skulle behövas någon form av centralt stöd som kan samla och sprida fördjupad kunskap inom områden som berör flera eller samtliga fonder. En annan iakttagelse var att det saknas en funktion som myndigheterna kan rådgöra med i fondgemensamma och kom- plicerade frågor.
Vad gällde den egna myndighetens roll angavs att man inte hade möjlighet att vara rådgivande i den utsträckning som skulle behövas eftersom ESV även är revisionsmyndighet för de aktuella EU-medlen.
Mot bakgrund av detta föreslog ESV att regeringen borde ge re- spektive förvaltande myndighet ett uppdrag om utbildning och kompetenshöjande åtgärder inom områdena upphandling, statsstöd samt bedrägerier. Vidare föreslogs att de åtta myndigheterna och be- rörda departement skulle bilda ett råd där gemensamma frågor kring EU-förvaltningen kunde tas upp. Även gemensamma utbildnings- insatser föreslogs kunna behandlas inom rådet. Rapporten resulte- rade inte i några åtgärder från regeringens sida.
I ESV:s årsredovisning för 2022 beskrivs det egna arbetet kopplat till myndighetens uppdrag vad gäller förvaltning av EU medel. Här framgår att man inför starten av den nya programperioden förberett sig genom löpande dialog med ansvariga myndigheter och fackdepar- tement samt deltagit vid möten med kommissionen.
Verket beskriver att man under 2022 genomfört proaktiva aktivi- teter i samarbete med ansvariga myndigheter och att man stöttat regeringen i dess arbete med att främja proportionerliga och ända- målsenliga regelverk för fonderna. Syftet med detta arbete är att nå en ömsesidig förståelse bland de involverade myndigheterna för hur den svenska förvaltningen, utifrån respektive uppdrag och ansvar, på ett effektivt sätt ska följa EU:s krav på förvaltning och kontroll. Ett exempel på främjande arbete är att ESV, efter förfrågan från ansva- riga myndigheter, har uttalat sig om de metoder för förenklade kost-
27EU-medelshantering i Sverige, ESV 2016:38.
Kontroll och revision |
SOU 2024:22 |
nadsalternativ28 som ansvariga myndigheter tagit fram inför den nya programperioden.
Som en del av regeringens åtgärdsplan29 med anledning av den tidi- gare nämnda revisionsrapporten från kommissionen angående han- teringen av faciliteten för återhämtning och resiliens (RRF) gavs ett antal uppdrag till ESV. Ett av uppdragen gällde att ta fram riktlinjer som ska fungera som stöd för de genomförande myndigheterna i deras handläggning av ärenden som rör RRF-medel. Riktlinjerna ska särskilt upplysa och påminna de genomförande myndigheterna om deras skyldigheter att säkerställa skydd av EU:s finansiella intressen. Riktlinjerna ska även innehålla en sammanställning av de definitioner av intressekonflikter, korruption, bedrägeri och dubbelfinansiering som anges i relevanta EU-rättsakter och svenska författningar. Ett annat av uppdragen gällde att genomföra informationsinsatser rik- tade till samtliga myndigheter som deltar i genomförandet av RRF. I anslutning till detta fick Ekobrottsmyndigheten i uppdrag att genom det råd som finns vid myndigheten, SEFI-rådet, bidra till genomförandet av informationsinsatserna, i syfte att vägleda myndig- heterna i hur de i sin handläggning av RRF-medel kan stärka arbetet med att säkerställa skyddet av EU:s finansiella intressen (kapitel 10).
8.3.6ESV:s kostnader för EU-revision
ESV:s kostnader för EU-revision finansieras via myndighetens för- valtningsanslag och till en mindre del (cirka 12 procent) av tekniskt stöd från programmen för EHFVF, Eruf och ESF+. Mellan 2013 och 2020 uppgick kostnaderna för revisionen till omkring 37 miljo- ner kronor per år. Resurserna fördelades till revision av program avseende 2007–2013 respektive 2014–2020 efter behov, se figur 8.3. Från 2020 till 2022 steg kostnaderna till 52 miljoner kronor som en följd av de nya revisionsuppdragen för RRF och Brexitjusterings- reserven (BAR).
28Metoder för schablonpåslag för lönekostnader och enhetskostnader i stället för redovisning av faktiska kostnader hos stödsökande projekt.
29Svar på Europeiska kommissionens utkast till revisionsrapport: SE Q1 2023 PFIU, regerings- beslut 2023-12-07, dnr Fi2023/03093.
SOU 2024:22 |
Kontroll och revision |
Figur 8.3 ESV:s kostnader för EU-revision 2013–2022
Miljoner kronor, samtliga fondprogram per programperiod
60
50
40
30
20
10
0
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
|
|
Tidigare programperioder |
|
|
Programperiod 2014-2021 |
|
|
RRF |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: ESV.
Innan ESV fick det tillkommande RRF-uppdraget fördelades unge- fär en tredjedel av resurserna till revisionen av jordbruksfonderna, en tredjedel till Eruf-medel och en tredjedel till övriga fondprogram, med viss variation över tid.
Förklaringen till att en förhållandevis stor del av resurserna går till revisionen av Eruf är att den fonden totalt finansierade 14 olika program med svensk förvaltning inklusive territoriella program under programperioden 2014–2020. ESV är revisionsmyndighet för samt- liga och avger ett uttalande för de nio regionalfondsprogrammen och ett uttalande för varje territoriellt program. Som tidigare nämnts bi- står ESV även med revisionsarbetet för projekt som genomförs i Sverige men där förvaltningen sker i andra medlemsstater.
De senaste åren har ESV fått medelstillskott för att täcka kost- naderna för nya revisionsuppdrag och andra uppdrag med koppling till EU-medel. Medelstillskotten framgår av tabell 8.2.
Kontroll och revisionSOU 2024:22
Tabell 8.2 |
ESV:s medelstillskott för revision av EU-medel och andra |
|
uppdrag med koppling till EU-medel 2021–2024 |
|
|
|
Föreslagna och beräknade belopp, tusental kronor |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Proposition |
|
Fond |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Prop. 2020/21:1 |
|
Fead |
1 200 |
1 200 |
1 |
000 |
|
Prop. 2021/22:1 |
|
RRF* |
|
17 000 |
19 |
000 |
11 000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Prop. 2021/22:1 |
|
BAR |
|
3 700 |
|
|
|
Prop. 2022/23:1 |
|
BAR |
|
|
1 |
000 |
1 000 |
|
|
|
|
|
|
Totalt förvaltningsanslag: |
|
188 476 |
210 340 |
211 |
395 |
210 120 |
Källa: Budgetpropositioner för åren 2021–2024. Beräknade belopp i kursiv stil.
Anm.: Utöver tillskotten i tabellen har ESV under perioden tillförts medel som ersätter tidigare tidsbegränsade medel.
*Inkluderar medel för ett särskilt uppdrag att sammanställa information om genomförandet av Sveriges återhämtningsplan.
EU-revisionen svarar för drygt 20 procent av ESV totala kostnader och 3–4 procent av de totala kostnaderna för förvaltningen av EU- medel i Sverige. Som jämförelse kan nämnas den skattning av med- lemsstaternas kostnader för förvaltningen av ESI-fonderna 2014–2020 som kommissionen publicerade 2018. Enligt rapporten uppgick kost- naderna för revision till cirka 7 procent av de aktuella fondprogram- mens förvaltningskostnader både i EU totalt och i Sverige.30
Sammantaget konstaterar utredningen att kostnaderna för revision utgör en inte obetydlig del av de samlade förvaltningskostnaderna för EU-medel i Sverige. I ljuset av kommissionens ökade fokus på samordnad revision, där den ska kunna förlita sig på nationella re- visionsmyndigheter, är det inte troligt att kostnadstrycket minskar framöver.
8.4Förslag om stärkt kontroll och revision
Mot bakgrund av våra iakttagelser är vår bedömning att det svenska systemet för kontroll och revision i vissa delar har haft brister under den föregående programperioden. I en samlad analys framstår de finansiella korrigeringarna av utgifter inom den gemensamma jord- brukspolitiken som ett av de områden som är mest angeläget att komma till rätta med och där kontroll och revision spelar en avgör- ande roll.
30New assessment of ESIF administrative costs and burden, Europeiska kommissionen, General- direktoratet för regional- och stadspolitik, Final Report – October 2018.
SOU 2024:22 |
Kontroll och revision |
En bakomliggande orsak till några av de tidigare problemen är en- ligt vår bedömning att implementeringen av EU-regelverket och kom- munikationen mellan olika kontrollnivåer inte har fungerat tillräck- ligt väl. I avsnitt 7.3 har vi lämnat förslag som leder till att antalet stödmyndigheter minskar. Detta innebär enligt vår uppfattning att möjligheten till en korrekt och ändamålsenlig hanteringen av EU- medlen kommer att öka. Vi vill vidare understryka att alla delar av kontrollkedjan är korresponderande kärl och att det är viktigt att de olika kontrollnivåerna har ömsesidig förståelse för varandras roller.
Det mest kostnadseffektiva sättet att minska fel är enligt vår be- dömning att på olika sätt verka för ett ökat lärande mellan olika delar av kontrollkedjan. Ett gott samarbete och informationsutbyte mel- lan de olika instanserna, inklusive kommissionen, hade förmodligen till viss del kunnat minska felen under föregående programperiod. Att helt undvika finansiella korrigeringar när det gäller jordbruks- fonderna är varken möjligt eller eftersträvansvärt eftersom en sådan ambition skulle leda till orimligt höga kontrollkostnader.
När det gäller fonderna som lyder under CPR har förutsättning- arna varit enklare med mindre komplexa stödsystem vad gäller reg- ler, tekniska krav och utbudet av stöd och ersättningar. Felen har därför inte varit omfattande, även om det även här finns exempel på fondprogram med felnivåer över två procent enskilda år. Flera av de förvaltande myndigheterna har använt sig av möjligheten att gå över till så kallade förenklade kostnadsalternativ med enhetskostnader i stället för redovisning av faktiska kostnader i de projekt som får EU- medel.
8.4.1Förslag om ESV:s främjande roll
Utredningens förslag: ESV ska utveckla sin främjande roll i relation till förvaltande myndigheter, utbetalande organ och övriga svenska aktörer som hanterar EU-medel. Syftet med den främjande rollen bör vara att genom vägledning, samordning och kompetensutveckling åstadkomma en effektiv och korrekt han- tering av EU-medlen som minskar risken för finansiella korri- geringar.
Kontroll och revision |
SOU 2024:22 |
Av ESV:s instruktion följer att myndigheten både ska utföra revision av Sveriges hantering av EU-medel och främja en effektiv och kor- rekt hantering av dessa medel. Fler aktörer i systemet har givit ut- tryck för att det vore önskvärt att ESV var mer proaktivt i den del av uppdraget som gäller främjande. Detta till exempel genom att vid be- hov bistå myndigheterna med regeltolkningar. ESV å sin sida anger att man har svårt att ta denna roll eftersom det skulle kunna hota EU-revisionens oberoende ställning. En mer proaktiv främjande roll kan även handla om att ta fler egna initiativ inom ramen för myn- dighetens specialistkompetens. Här kan och bör ESV dra nytta av SEFI-rådet som forum för spridning av erfarenheter och kompetens från revisionsarbetet (avsnitt 10.5.13).
Av EU:s budgetförordning framgår att årsräkenskaperna för de olika utgifterna inom delad förvaltning ska åtföljas av ett yttrande från ett oberoende revisionsorgan som utarbetats enligt internatio- nellt vedertagna revisionsstandarder.31 De standarder som avses är ISA (International Standards on Auditing). Här framgår att revisorer omfattas av yrkesetiska krav kring bland annat oberoende. Av dessa krav32 framgår tydligt att rådgivning kan vara en del av en oberoende revisors verksamhet. Även i förarbeten till den svenska revisorslagen (2001:883) framgår att en revisor inte bara har en rätt utan också en skyldighet att lämna råd och förslag till förbättringar med avseende på bolagets redovisning och förvaltning, så kallad revisionsråd- givning.33
Mot bakgrund av såväl EU-regleringen som den nationella regler- ingen är vår bedömning att det inte finns någon motsättning mellan ESV:s roll som oberoende granskare och myndighetens arbete med att främja en korrekt tillämpning av regelverket. Givet att verket redan i dag, i sin instruktion, har uppgiften att främja en korrekt och effektiv hantering av EU-medel bedöms inte heller några regelföränd- ringar vara nödvändiga. Därutöver tyder de uppdrag som regeringen gett till ESV kopplat till RRF (avsnitt 8.3.5) på att regeringen ytter- ligare vill kunna nyttja ESV:s kompetens i arbetet med att främja en korrekt hantering av EU-medel. Vid behov kan det instruktions- enliga främjandeuppdraget preciseras med regeringsuppdrag.
31Artikel 63.7 i 2018 års budgetförordning. Artikelhänvisningen är den samma i den nya budgetförordningen som ännu inte har fått någon officiell beteckning.
32International Ethics Standards Board for Accountants 2018, exempelvis pkt 360.14 A1.
33Prop. 2000/01:146, s. 40.
SOU 2024:22 |
Kontroll och revision |
Vi bedömer vidare att modellen med en separat revisionsmyndig- het i sig tillförsäkrar ett oberoende i förhållande till de myndigheter som granskas. Det är en mer långtgående modell än flertalet av de sex medlemsstater som ingår i utredningens internationella kartlägg- ning (kapitel 5). Fyra av dessa medlemsstater har valt att låta särskilda revisions- eller budgetavdelningar inom förvaltande myndighet fun- gera som revisionsmyndighet.34
En utveckling av ESV:s främjande roll och ett mer proaktivt arbetssätt kring tolknings- och tillämpningsfrågor tillsammans med övriga aktörer skulle kunna minska risken för fel och finansiella kor- rigeringar. I samband med nya programperioder blir ett sådant arbete där även erfarenheter från tidigare perioder tas tillvara av avgörande betydelse. Ett ökat samarbete mellan samtliga aktörers sakkunniga och jurister vid utformande av åtgärder och reglering inom fonderna skulle på så sätt stärka förutsättningarna för en korrekt hantering. Vår bedömning är att regeltolkning här har en särställning vid be- dömningar kring utformning och implementering av fonder och stöd- former. Ett ökat samarbete mellan aktörerna skulle också kunna underlätta arbetet med att inrätta förvaltnings- och kontrollsystem inför nya programperioder. Även förutsättningarna för lärande och rättssäkerhet i systemet samt risken för personberoende inom de organisatoriskt mindre fondförvaltningarna bedöms minska om ESV utvecklar sin främjande roll.
Tillväxtverket har som beskrivits i avsnitt 6.4.5 ett antal olika samordnande uppdrag relaterat till EU-fonderna.35 Det hade därför kunnat anses ändamålsenligt att myndigheten även ansvarade för ett bredare fondövergripande uppdrag med fokus på tolknings- och tillämpningsfrågor. Vi ser emellertid ett värde i att en sådan uppgift ligger på en part som inte är direkt involverad i förvaltningen av EU- medel, samt i att uppgiften knyter väl an till ESV:s främjande uppdrag. Tillväxtverket har vidare inte något ansvar och därmed begränsad kompetens gällande hantering av jordbruksfonderna. Utredningen ser ett värde i att rollen kan axlas av en aktör som har kompetens och inblick i samtliga fonder, inte enbart fonderna som lyder under det gemensamma regelverket.
34Hos de övriga två har EU-revisionen koncentrerats till avdelningar inom finansministerierna.
35Se exempelvis artikel 46.b i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser rörande kommunikationsplattform.
Kontroll och revision |
SOU 2024:22 |
8.4.2Dubbelfinansiering och intressekonflikter
Utredningen konstaterar (avsnitt 8.3.2) att svenska förvaltande myn- digheter i dag saknar verktyg för att på ett systematiskt sätt kontrol- lera att dubbelfinansiering eller intressekonflikter inte förekommer. Här finns således en reell förbättringspotential i de svenska systemen för kontroll och revision. De svenska förvaltande myndigheterna och utbetalande organ bör därför vidta åtgärder för att stärka förmågan att kontrollera att dubbelfinansiering och intressekonflikter inte före- kommer.
En väg framåt för förbättrad kontroll och för att undvika kritik från kommissionen både när det gäller GJP- och CPR-fonder är enligt utredningens bedömning att samtliga förvaltande myndig- heter borde använda den informationsplattform som kommissionen tillhandahåller för att flagga risker och exempelvis undvika risker för intressekonflikter (kapitel 9). Även utredningens bedömning och för- slag i kapitel 10 om anmälningsskyldighet vid misstänkta brott och om undertecknande om ansökan om EU-medel på heder och sam- vete kommer att bidra till stärkt kontroll i det samlade systemet.
Vidare bedöms utredningens förslag om alternativ till dagens strukturfondspartnerskap (avsnitt 7.8) minska risken för jäv och in- tressekonflikter.
9 En gemensam plattform
I utredningens direktiv uppdras vi att analysera om det finns behov av en gemensam plattform för hantering av information av EU-medel. Som bakgrund till detta anges att den svenska förvaltningen av EU- medel behöver vara väl rustad för ett antal framtida utmaningar där- ibland ökade krav på administrativa kontrollsystem och mål- och resul- tatuppföljning. Krav på automatisering och digitalisering lyfts också liksom behovet av att it-system behöver vara flexibla för att kunna hantera justeringar mellan programperioder.
9.1Vad är en gemensam plattform för hantering av information?
Det finns flera tänkbara definitioner av det som i direktivet kallas gemensam plattform för hantering av information. Vi har för våra syften valt definitionen en plattform som möjliggör delning och sam- ordning av information mellan olika användare och system. Plattfor- men ska användas eller kunna användas för hantering av information av EU-medel för delad förvaltning. Utredningen kommer inte att ana- lysera eller bedöma effektiviteten och ändamålsenligheten i olika tek- niska plattformar, såsom de olika handläggningssystem som används av respektive myndighet i dag. Inte heller vilken typ av teknisk anpass- ning av befintliga system som en gemensam plattform skulle förut- sätta. Utredningen har i stället valt att lägga särskilt fokus i analysen på befintliga och kommande EU-krav kopplat till system för kontroll och granskning.
421
En gemensam plattform |
SOU 2024:22 |
9.2Beskrivning av relevanta krav på EU-nivå
I den föregående och nuvarande programperioden formuleras inte några krav på i vilken utsträckning tekniska plattformar ska användas gemensamt för olika stöd. Däremot ställer EU-regelverket för fonder med delad förvaltning krav på vilken information som medlems- staterna ska kunna tillhandahålla till kommissionen och aktörer som kan komma i fråga för stöd. Dessa krav kan påverka behoven av gemen- samma plattformar för informationsdelning. Nedan beskriver vi de krav som bedöms relevanta i relation till behovet av en gemensam plattform.
9.2.1Fondgemensamma krav
Krav i budgetförordningen
Budgetförordningen1 är direkt bindande lag för alla medlemsländer och förvaltande myndigheter. Där fastställs principerna och de all- männa finansiella reglerna för upprättande, genomförande och kon- troll av EU:s budget (avsnitt 3.3).
I förordningen fastställs bland annat att dubbelfinansiering inte får förkomma. Detta innebär att det inte är tillåtet att få ersättning från EU:s budget för samma kostnader mer än en gång. Sökanden ska informera om eventuella parallella ansökningar och om bidrag från olika källor som avser samma åtgärd eller samma arbetsprogram.2 För att de förvaltande myndigheterna ska kunna säkerställa att prin- cipen efterlevs finns ett behov hos de förvaltande myndigheterna att ha kunskap om projekt som finansieras och hanteras av andra förval- tande myndigheter.
12018 års budgetförordning. Utredningen har haft tillgång till den nya budgetförordningen som ännu inte fått någon officiell beteckning; Regulation of the European Parliament and of the Council on the financial rules applicable to the general budget of the Union (recast) (first reading) ‒ Confirmation of the final compromise text with a view to agreement, documentnr. st16800/23 ADD1, Bryssel av den 15 december 2023. Fortsättningsvis kallas den senare budgetförord- ningen för ”den nya budgetförordningen”.
2Artikel 192 i den nya budgetförordningen.
SOU 2024:22 |
En gemensam plattform |
Krav i relation till kontroll av stöd av mindre betydelse
De förvaltande myndigheterna ska tillse att stöden de beslutar om ges i enlighet med förordningen om stöd av mindre betydelse (de minimis-stöd).3 Denna förordning har varit föremål för omförhandling och en ny förordning beslutades 13 december 2023. Försumbart stöd eller stöd av mindre betydelse är andra termer för de minimis-stöd. Dessa är stöd med så låga belopp att de inte anses påverka sam- handeln inom EU och därmed utgör de under vissa förutsättningar inte statsstöd.
Ett företag kan få ett de minimis-stöd för nästan vilka kostnader som helst som uppkommer för företaget, så länge det sammanlagda beloppet de minimis-stöd som företaget fått från olika stödgivare, inklusive annan nationell offentlig finansiering, inte överstiger ett visst takbelopp under en rullande treårsperiod. För stöd enligt den allmänna de minimis-förordningen är takbeloppet 300 000 euro. Efter treårsperioden kan samma företag få nytt de minimis-stöd enligt vill- koren i den tillämpliga de minimis-förordningen. Alla de minimis- förordningar har inte samma takbelopp. För att det ska handla om ett godkänt de minimis-stöd krävs att samtliga villkor enligt den aktu- ella de minimis-förordningen är uppfyllda.
I den uppdaterade förordningen anges att medlemsstaterna ska se till att information om beviljat stöd av mindre betydelse från och med den 1 januari 2026 registreras i ett centralt register på nationell nivå eller unionsnivå. Det centrala registret ska upprättas på ett sådant sätt att informationen är lättillgänglig för allmänheten samtidigt som unio- nens dataskyddsregler följs.4
9.2.2Krav under den gemensamma jordbrukspolitiken
Krav i relation till förvaltnings- och kontrollsystem
Till skydd av unionens ekonomiska intressen ska medlemsstaterna in- rätta effektiva förvaltnings- och kontrollsystem för att säkerställa att unionslagstiftningen om unionens interventioner efterlevs. Medlems-
3Förordning 2023/9700 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse samt Förordning 2023/9701 om tillämp- ningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
4Artikel 6 i förordningen 2023/9700 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse.
En gemensam plattform |
SOU 2024:22 |
staterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att deras för- valtnings- och kontrollsystem fungerar korrekt och att de utgifter som redovisats till kommissionen är lagliga och korrekta. I syfte att bistå medlemsstaterna i detta avseende ska kommissionen i enlighet med förordningen 2021/2116 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken.ge medlemsstaterna tillgång till ett datautvinningsverktyg för att bedöma de risker som projekt, stödmottagare, uppdragstagare och kontrakt utgör samtidigt som en minimal administrativ börda och ett effektivt skydd av unionens eko- nomiska intressen säkerställs.5 Förordningen anger också att medlems- staterna särskilt ska säkerställa att inga förmåner som föreskrivs i den gemensamma jordbrukslagstiftningen beviljas en fysisk eller juridisk person för vilken det konstaterats att de förutsättningar som krävs för att få sådana förmåner har skapats på ett konstlat sätt, i strid med målen för lagstiftningen.6
För kontroll av EU-medel inom jordbrukssektorn finns ett inte- grerat administrations- och kontrollsystem, IAKS. Med hjälp av syste- met kan länderna:
•följa upp att betalningar kopplade till areal- och djurbaserade stöd utförs korrekt,
•förebygga, upptäcka och följa upp oegentligheter,
•kräva tillbaka felaktigt utbetalda belopp,
•hjälpa lantbrukarna att göra korrekta ansökningar.
Varje EU-land väljer själv med hjälp av vilken teknik som systemet ska inrättas. Målet med systemet är att minska pappersarbetet och säker- ställa effektiva och ändamålsenliga kontroller. Systemet består av flera sammankopplade databaser till exempel vad gäller identifiering av all jordbruksmark i EU-länderna, ett system där lantbrukarna kan visa vilka jordbruksarealer de söker stöd för, databas över de djur som omfattas av stödordningarna samt ett integrerat kontrollsystem för systematiska kontroller av stödansökningarna. Systemet ska möjlig- göra utbyte och integrering av data mellan databaserna och det geogra- fiska informationssystemet.
5Artikel 59 förordningen 2021/2116 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemen- samma jordbrukspolitiken.
6Artikel 62 förordningen 2021/2116 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemen- samma jordbrukspolitiken.
SOU 2024:22 |
En gemensam plattform |
Medlemsstaterna ska säkerställa att dataset som samlas in genom det integrerade systemet delas kostnadsfritt mellan offentliga myndig- heter och offentliggörs på nationell nivå. Även unionens institutioner och organ ska ha tillgång till dessa dataset. Kraven är också att med- lemsstaterna ska säkerställa att stödmottagarna har tillgång till alla rele- vanta data som rör dem med avseende på den mark de använder och avser att använda så att de kan lämna in korrekta ansökningar.7
Krav i relation till mål och resultatuppföljning
Medlemsstaterna är ålagda att som en del av kraven på övervakning och utvärdering inrätta ett säkert elektroniskt informationssystem i vilket de ska registrera och lagra centrala uppgifter om genomförandet av den strategiska planen. Övervakning av framsteg mot de fastställda målen lyfts särskilt och uppgifterna om varje stödmottagare och insats behöver därför finnas.8 Vidare ska heltäckande, aktuella och tillförlitliga datakällor inrättas som möjliggör en effektiv uppföljning av målupp- fyllelsen med hjälp av output-, resultat- och effektindikatorer.9
Gemensamt informationssystem
Kommissionen har åtagit sig att i samarbete med medlemsstaterna inrätta ett informationssystem. Detta för att möjliggöra säkert utbyte av data som är av gemensamt intresse mellan kommissionen och varje medlemsstat.10
9.2.3Krav enligt regelverket om gemensamma bestämmelser
Krav i relation till förvaltnings- och kontrollsystem
Medlemsstaterna ska enligt kraven i CPR11 ha förvaltnings- och kon- trollsystem för sina program och säkerställa att de fungerar i enlighet med principen om sund ekonomisk förvaltning samt uppfyller ett an-
7Artikel 66–67 i förordning 2021/2116 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemen- samma jordbrukspolitiken.
8Artikel 130 i förordningen 2021/2115 om strategiska planer.
9Artikel 131 i förordningen 2021/2115 om strategiska planer.
10Artikel 150 i förordningen 2021/2115 om strategiska planer.
11Förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.
En gemensam plattform |
SOU 2024:22 |
tal nyckelkrav. Bland dessa återfinns kravet på att de förvaltande myn- digheterna har tillförlitliga elektroniska system för registrering och lagring av uppgifter för övervakning, utvärdering, ekonomisk förvalt- ning, kontroller och revisioner. Här ingår krav gällande lämpliga pro- cesser för att säkerställa uppgifternas säkerhet, integritet och konfiden- tialitet och autentisering av användarna.12 Den förvaltande myndigheten ska elektroniskt registrera och lagra de uppgifter om varje insats som behövs för övervakning, utvärdering, ekonomisk förvaltning, kon- troller och revisioner samt säkerställa uppgifternas säkerhet, integritet och konfidentialitet och autentisering av användare.13 De förvaltande myndigheterna ska vidare ha infört effektiva och proportionella åtgär- der och förfaranden för bedrägeribekämpning, med beaktande av de risker som identifierats samt förebygga, upptäcka och korrigera oriktig- heter.14 Det är bland annat med hänvisning till denna bestämmelse om bedrägeribekämpning som kommissionen tillhandahåller ett it- system för datautvinning och riskbedömning – i dag kallat Arachne (avsnitt 9.3.1).
Krav avseende synlighet, öppenhet och kommunikation
Varje medlemsstat ska tillhandhålla information till medborgarna om fondernas resultat genom en gemensam webbportal som ger åtkomst till alla program där medlemsstaten deltar.15 Varje förvaltande myndig- het ska också säkerställa att det finns en webbplats med information om mål, verksamhet, tillgängliga finansieringsmöjligheter och resultat för de program som den ansvarar för. Vidare ska myndigheten till- handahålla en tidsplan över planerade ansökningsomgångar på denna webbplats alternativt den ovan nämnda gemensamma webbportalen. Den förvaltande myndigheten ska på webbplatsen även offentliggöra en förteckning över de insatser som får stöd från fonderna. Förteck- ningen ska finnas i ett öppet maskinläsbart format med möjlighet att sortera, söka, extrahera, jämföra och vidareutnyttja uppgifterna.16
12Artikel 69 i förordningen 2021/2115 om strategiska planer och förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.
13Artikel 72.1.e samt bilaga XVII i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.
14Artikel 74 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.
15Artikel 46b i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.
16Artikel 49 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.
SOU 2024:22 |
En gemensam plattform |
Med hänvisning till CPR ställs motsvarande krav på öppenhet och publicering för stöd som ges i enlighet med regelverket för den gemen- samma jordbrukspolitiken.17
9.3System för riskvärdering och kontroll
9.3.1Riskvärderingsverktyget Arachne
Arachne är ett riskvärderingsverktyg som EU-kommissionen har tagit fram för att hjälpa medlemsstaternas förvaltande myndigheter att kon- trollera hur EU-stöd för delad förvaltning används och förvaltas. Syste- met syftar till att förvaltande myndigheter ska kunna identifiera projekt och kontrakt med hög risk samt identifiera potentiella risker med kopplingar till andra projekt. Verktyget är i dag frivilligt att an- vända och tjänsten tillhandahålls avgiftsfritt från kommissionen.
Arachne kopplar ihop data om projekt och kontrakt från delta- gande medlemsstaters nationella projektdatabaser med två kommer- siella databaser. En som samlar in offentligt tillgängliga uppgifter om cirka 400 miljoner aktiva och vilande bolag samt 200 miljoner huvud- män från hela världen och en med sanktionslistor och listor över poli- tiskt utsatta personer (PEP). Data uppdateras varje kvartal. Med hjälp av dessa uppgifter skapas en automatgenerad riskvärdering utifrån ett hundratal riskparametrar. Parametrarna delas in i sju kategorier, upphandling, avtalsförvaltning, stödberättigande, resultat, koncen- tration, anseende och bedrägeri. Riskindikatorerna hjälper förvaltnings- myndigheterna att identifiera de mest riskfyllda projekten, stödmot- tagarna, leverantörerna och avtalen. Riskerna poängsätts med ett värde från 1–50.
Genom verktyget kan förvaltningsmyndigheten få en uppfattning om eventuella intressekonflikter och risker för dubbelfinansiering från olika fonder och program, inte bara nationellt utan även gällande finansiering från andra medlemsstaters operativa program. I början av 2022 infördes en funktion i verktyget som gör det möjligt att göra riskvärderingar av företag och projekt som ännu inte fått medel be- viljade. Det innebär att verktyget kan användas som ett stöd vid hand- läggning av projektansökningar. En grundläggande förutsättning för Arachne och användningen av systemet är att det endast varnar för
17Artikel 98 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.
En gemensam plattform |
SOU 2024:22 |
risker, men inte tar fram bevis. Systemet ger förvaltande myndigheter en möjlighet att med utgångspunkt i riskindikationerna från syste- met göra en värdering av vilka projekt som ska analyseras vidare inom ramen för de förvaltningskontroller som myndigheterna är ålagd att genomföra.
Arachne introducerades inför programperioden 2014–2020 och omfattade då enbart fonderna under sammanhållningspolitiken. Sedan 2019 omfattas även fonderna under den gemensamma jordbruks- politiken genom ett pilotprojekt som inbegriper landsbygdsutveck- lingsprojekt.18 Användningen har vuxit i takt med att fler länder och användare har anslutit sig. I början av 2022 var 19 medlemsstater fullt anslutna och ytterligare ett land, Grekland, deltog på prov. Sju länder, däribland Sverige, har hittills valt att inte delta.
Totalt omfattas cirka 55 procent av alla projekt som finansieras genom fonderna under sammanhållningspolitiken.19 Två år efter pilot- projektet för fonderna inom jordbrukspolitiken inleddes hade 7 av 76 utbetalande organ laddat upp uppgifter och använt verktyget i viss utsträckning. Fyra testar verktyget och tio utbetalande organ uppges ha inlett diskussioner med syfte att använda det.20
Det ankommer på respektive förvaltande myndighet att välja om man vill ansluta sig till Arachne eller inte. Enligt den ovan nämnda be- stämmelsen i förordning 2021/2116 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken ska kommis- sionen se till att medlemsstaterna kan använda verktyget på frivillig basis. Kommissionen har ålagt sig att ta fram en utvärderingsrapport av systemet under 2025.21
Budgetförordningen har varit föremål för förhandling och beslut om en uppdaterad förordning fattades i december 2023. I förhand- lingen drev kommissionen att det skulle vara obligatoriskt för för- valtande myndigheter att ansluta sig till Arachne. Utfallet i förhand- lingen mellan kommissionen, parlamentet och rådet blev dock en annan. De tre instanserna är överens om att inför programperioden efter 2027 åter diskutera frågan om användning av ett integrerat it- system för datautvinning och riskbedömning ska göras obligatoriskt
18Europeiska kommissionens åtgärder mot bedrägerier inom den gemensamma jordbrukspolitiken: dags för mer djupgående insatser, ECA 2020.
19Uppgift från EU-kommissionen i april 2022.
20Europeiska kommissionens åtgärder mot bedrägerier inom den gemensamma jordbruks- politiken: dags för mer djupgående insatser, Europeiska revisionsrätten 2022.
21Artikel 59.2 i förordningen 2021/2116 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken.
SOU 2024:22 |
En gemensam plattform |
för alla medlemsstaters förvaltande myndigheter.22 Till 2027 ska kom- missionen presentera en utvärdering av ett antal olika kriterier, såsom systemets interoperabilitet med medlemsländernas it-system och data- baser samt förutsättningarna för automatisk överföring av information i realtid. Riskindikatorernas kvalitet, möjligheten att nyttja artificiell intelligens för analyser samt systemets överensstämmelse med generella dataskyddsprinciper är andra aspekter som ska utvärderas.23 Fram till dess kan medlemsländerna liksom i dag nyttja systemet på frivillig basis.
Oaktat om förvaltande myndigheter väljer att nyttja Arachne och den information som finns lagrad där ställs det krav på delning av in- formation med kommissionen inom ramen för budgetförordningens reglering av intern kontroll av genomförandet av EU:s budget. Data om stödmottagare och projekt ska göras tillgänglig för kommissionen i ett elektroniskt, interoperabelt och maskinläsbart format. Förvaltande myndigheter har en skyldighet att registrera och lagra sådana uppgifter i enlighet med sektorspecifika regler. I avsaknad av en sådan skyldighet enligt sektorspecifika regler får medlemsstaterna på frivillig basis ge kommissionen tillgång till aktuella uppgifter.24 I praktiken innebära detta att vissa uppgifter som förvaltande myndigheter redan i dag samlar in enligt krav i sektorsspecifik reglering (exempelvis CPR) inte enbart ska nyttjas för interna kontroller i samband med beslut eller kontroll och uppföljning av projekt utan även ska tillgängliggöras för kommissionen. Kommissionen kommer i sin tur att föda in dessa i Arachne. Detta gäller oavsett om svenska förvaltande myndigheter sedan använder Arachne i sitt kontrollarbete.
Invändningar mot Arachne
Kommissionen har utvärderat hur Arachne används och skickade under 2022 ut en enkät till medlemsstaterna. Av sammanställningen av enkätsvaren framgår att även om de medlemsstater som använder verktyget anser att det är användbart, har majoriteten av olika anled- ningar fortfarande inte utnyttjat verktyget till fullo. Ett av de främsta skälen till detta uppges vara en upplevd eller befarad administrativ börda
22Joint statement of the European Parliament, the council and the Commission on the single data-mining and risk-scoring tool provided for in Article 36 of the Financial Regulation. I den nya budgetförordningen används inte Arachne som benämning utan ”the single data-mining and risk-scoring tool”. Utredningen använder dessa två begrepp som synonymer.
23Artikel 36.6. c i den nya budgetförordningen.
24Artikel 36.6 i den nya budgetförordningen.
En gemensam plattform |
SOU 2024:22 |
kopplad till den datainsamling som följer av användningen av verktyget. Invändningen om administrativ börda lyfts framför allt i kontexten att länderna har nationella it-system och databaser med motsvarande syfte och information. Att rapportera in data i flera system med samma syfte upplevs som administrativt tungt och minskar den tillförda nyttan av Arachne. Flera medlemsstater efterfrågar här förutsättningar för automatiserad uppladdning av data i stället för den manuella överföring som nu krävs. Detta skulle dessutom möjliggöra för realtidsdata i stället för de kvartalsvisa uppdateringar som görs i nuvarande system.
Även kvaliteteten på data i Arachne ifrågasätts i enkätsvaren, exem- pelvis kan myndigheter få ett stort antal falska positiva flaggningar på risker. En ytterligare invändning handlar om legala hinder, fram- för allt kopplat till nationella dataskyddsfrågor. Även det faktum att verktyget primärt används för att bedöma risker för fonderna under sammanhållningspolitiken och att man vill se en utökning till fler fon- der, tas upp.25
I en hearing som kommittén för budgetkontroll anordnade under 2022 rörande Arachne, svarade den för budget och administration an- svariga kommissionären på de invändningar mot verktyget som lyfts av medlemsstaterna. Kommissionären medgav att det finns utrymme för förbättringar av Arachne och att verktyget kommer att utvecklas succesivt utifrån den respons och utvärdering som medlemsstaterna bidrar med. Kommissionären lyfte att kvalitén och interoperabili- teten med nationella system kommer att bli bättre och att kommis- sionens förslag om åtgärder för en hög nivå av interoperabilitet inom den offentliga sektorn i hela unionen ska kunna bidra till detta.26 Vidare bedömde kommissionären att värdet av användningen av Arachne kommer att öka för medlemsstaterna i takt med att mer data tillförs systemet. Det är ett av skälen till att kommissionen vill göra Arachne obligatoriskt.27 Vad gäller de legala hindren tog kommissionen fram en sekretesspolicy28 som godkändes av kommissionens dataskydds- ombud under 2022. Denne har bekräftat att användningen av Arachne
25Survey on the integrated IT system for data-mining and risk-scoring ”Arachne”, European Commission 2022 samt Instruments and Tools at EU Level and Developed at Member State Level to Prevent and Tackle Fraud – ARACHNE, Policy Department for Budgetary Affairs 2022.
26KOM (2022) 720, se vidare Faktapromemoria 2022/23: FPM33 Förordning om ett inter- operabelt Europa.
27Committee on Budgetary Control, Reference ID: 20221205-1500-COMMITTEE-CONT.
28Protection of your personal data, Kommissionen 2022, DPR-EC-00598.4.
SOU 2024:22 |
En gemensam plattform |
för de syften som utkastet till budgetförordningen anger är i överens- stämmelse med Europeiska dataskyddsförordningen (GDPR)29.30
Arachne i en svensk kontext
Ingen av de svenska myndigheter som hanterar EU-stöd har fram till februari 2024 anslutit sig till Arachne eller använt sig av detta system
isitt kontroll- och granskningsarbete. Enligt uppgift från Finans- departementet påbörjades under våren 2022 vissa analyser av myndig- heternas behov och förutsättningarna att ansluta sig till systemen.
Skälen till att de svenska förvaltande myndigheterna hittills inte använt sig av verktyget är i vissa delar likalydande. Det handlar över- gripande om att man inte har kunnat prioritera arbetet med anslut- ning till dessa verktyg då utvecklingen av de nationella handlägg- nings- och kontrollsystemen med tillhörande systemstöd inför den nya programperioden varit prioriterat. Vissa myndigheter framhåller att de administrativa kostnaderna för anslutning och användning initialt bedömts vara högre än nyttan och att det kan finnas integritetspro- blem förknippat med användningen. Systemet anses även har en del brister, till exempel att data inte uppdateras mer än kvartalsvis vilket begränsar värdet av den.31
Ändamålsenlighet
Svenska ESF-rådet framhåller att det risk- och kontrollarbete som rådet har i dag fungerar väl när det kommer till att identifiera oegent- ligheter. Myndigheten framhåller att andelen felaktiga utbetalningar under föregående programperiod legat under de två procent som kom- missionen anger som en tillfredsställande nivå. Det faktum att en majo- ritet av de stödsökande kommer från offentlig sektor minskar också värdet av denna typ av riskverktyg. Sammanfattningsvis bedömer ESF- rådet att användningen av verktyg som Arachne i nuläget innebär administrativa kostnader som inte vägs upp av nyttan. Däremot uppger
29Europaparlamentets och rådets Fförordningen (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning).
30Se svar 9, Public Hearing Committee on Budgetary Control, written questions in follow up to hearing, 2022-12-05 samt Parliamentary question, Answer to Question No E-002400/17.
31Survey on the integrated IT system for data-mining and risk-scoring ”Arachne”, SE answers, European Commission 2022.
En gemensam plattform |
SOU 2024:22 |
ESF-rådet att om andra svenska fondmyndigheter ansluter sig till Arachne ökar mervärdet eftersom Arachne då fyller ett större syfte genom kontroll av dubbelfinansiering samt möjlighet att samla och dela uppgifter om stöd som ges inom regelverket kopplade till stöd av mindre betydelse (avsnitt 9.2.1).32
Tillväxtverket har under 2022 testat Arachnes funktioner baserat på data om projekt som genomförts inom ett av de regionala pro- grammen som genomförts under programperioden 2014–2020. Verket fick genom denna testpilot en övergripande positiv bild av Arachne och bedömer att användningen av systemet kan tillföra värden för granskningsverksamheten. Detta i form av mer ett systematiskt arbets- sätt samt minskat beroende av enskilda handläggares erfarenhet och särskilda kompetens. Indikatorerna i Arachne bedöms fånga upp väsentliga risker och omfattar vissa perspektiv som myndigheten i dag inte beaktar vid granskning av projekt, stödmottagare och leveran- törer. Myndigheten lyfter även att det kan finnas ekonomiska skäl att ansluta sig. Den information som myndigheten i dag köper genom kreditvärderingstjänster som Creditsafe tillhandahålls utan kostnad i Arachne. Ska man få motsvarande kontrollfunktioner som Arachne erbjuder behöver myndigheten bygga eller köpa in något eget system för riskvärdering.33 Myndigheten framhåller samtidigt att det verkliga värdet av att använda ett riskvärderingsverktyg som Arachne upp- kommer om det integreras i handläggningssystemet och automatiskt ”flaggar” för risker där. Detta skulle kräva en utveckling av befintligt handläggningssystem. Något som begränsar nyttan är att Arachne an- vänder och tillhandahåller data genererad från hantering av EU-stöd medan Tillväxtverket skulle ha nytta av ett verktyg som omfattar även nationella bidrag.
Jordbruksverket uppger att myndigheten har övervägt att delta i ett tidigt införande av Arachne men valt att avvakta andra medlemsländers anslutning. Myndigheten har velat analysera den administrativa bördan av systemet ytterligare för att kunna bedöma hur nyttan av ett in- förande skulle se ut. Myndigheten framhåller behovet av att få tid för att kunna bedöma nödvändiga ändringar av nationella bestäm- melser och rutiner för förvaltningskontrollerna, innan myndigheten kan börja tillämpa ett verktyg som Arachne. Verket menar vidare att det inte heller är tydligt hur systemet ska kunna användas för areal-
32Intervju med ESF-rådet 2022-12-16.
33Intervju med Tillväxtverket 2022-12-12.
SOU 2024:22 |
En gemensam plattform |
och djurbaserade ersättningar utan att det medför risk för onödiga förseningar och omfattande administrativa bördor för sökande eller för myndigheter.34
Myndigheten har parallellt undersökt alternativ till Arachne genom att se över möjligheterna att bygga ett eget system för riskvärdering eller att köpa ett motsvarande system på marknaden. Dessa alternativ har dock inte bedömts vara kostnadseffektiva.
Myndigheten uppger att de i dag gör riskanalyser manuellt. Man har tillgång till data om stödsökanden och stödmottagare, bland annat utifrån egenrapporterad information, men myndigheten använder sig,
ilikhet med Tillväxtverket och ESF-rådet, också av informations- tjänster på marknaden. Data kan i kontrollarbetet filtreras utifrån vissa riskkriterier, men det finns inget inbyggt analyssystem som bedömer om en risk föreligger eller om den är hög eller låg.35 Samtidigt lyfter myndigheten i dialogen med utredningen att för de areal- och djur- baserade stöden är kontrollen av dubbelfinansiering inbyggd i de it- system och register som ligger till grund för arealer och djur varför nyttan av ytterligare kontrollverktyg för dessa stöd uppfattas som begränsat.
Jordbruksverket uppger vidare att det finns ett övergripande behov av att kunna använda den mängden data som man samlar in från stöd- mottagarna på ett effektivare och mer ändamålsenligt sätt. Inte sällan begärs data in från stödmottagare även om den finns tillgänglig hos andra myndighetsaktörer, exempelvis Bolagsverket. Att, i större ut- sträckning än i dag, kunna dela så kallad grunddata mellan myndig- hetsaktörerna skulle kunna minska uppgiftsbördan för stödmottagarna och även förhindra att myndigheten lagrar data i onödan.
En aspekt som samtliga myndigheter framhåller är att möjligheten att upptäcka dubbelfinansiering skulle kunna öka vid en anslutning till Arachne eller genom att på annat sätt systematiskt samköra pro- jektdata som respektive myndighet har lagrat hos sig. I dag kontrolleras dubbelfinansiering manuellt och ad hoc-mässigt genom delning av filer med fakturauppgifter samt sökningar i projektbankerna. Hos ESF- rådet görs kontroller av förekomsten av dubbelfinansiering primärt om stödmottagarna i ansökan själva uppger att de också ansökt om andra offentliga medel eller EU-stöd.
34Survey on the integrated IT system for data-mining and risk-scoring ”Arachne”, SE answers, European Commission 2022.
35Intervju med SJV 2022-12-14.
En gemensam plattform |
SOU 2024:22 |
Under 2023 har utbildningsinsatser genomförts i enlighet med ESF-rådets handlingsplan för bedrägeribekämpande åtgärder i syfte att förhindra dubbelfinansiering. Ett samarbete har också inletts med Tillväxtverket för att hitta ett fungerande arbetssätt utifrån en bedömd ökad risk 2021–2027.36 ESF-rådet har även identifierat att vissa bidrag från Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) kan överlappa stöden inom socialfonden. Det är alltså inte bara gent- emot EU-stöd som dubbelfinansiering behöver undersökas utan också gentemot nationella bidrag.37
Juridiska hinder
Utredningen har haft kontakt med Jordbruksverket, Tillväxtverket, ESF-rådet, Migrationsverket samt Polismyndigheten angående vilka eventuella juridiska frågor de bedömer kan komma att aktualiseras vid en anslutning till Arachne. Nedan redogörs i korthet för vad myn- digheterna anfört.
ESF-rådet gör utifrån en preliminär analys bedömningen att det inte torde föreligga några problem kopplat till nationell sekretesslag- stiftning vad avser de obligatoriska uppgifterna38 som ingår i verktyget eftersom dessa redan i dag är tillgängliga för allmänheten i projekt- banken. Beroende på vilka uppgifter som omfattas bedömer man däremot att det kan föreligga svårigheter hänförliga till den kategori som benämns ”related people”. Om ”related people” endast inbegriper verkliga huvudmän, som enligt lag måste rapporteras till Bolagsverket, ser myndigheten dock inga problem eftersom dessa uppgifter redan
idag är tillgängliga och sökbara.39 Vad gäller överföringen av uppgifter till Arachne uppger ESF-rådet vidare att det skulle kunna uppstå kon- flikter i förhållande till den svenska sekretesslagstiftningen om de upp- gifter som ska överföras faller under regleringen i 30 kap. 23 § offent- lighets- och sekretesslagen (2009:400).40
36Handlingsplan för bedrägeribekämpande åtgärder 2023, ESF-rådet, dnr 2022/00501.
37Intervju med ESF-rådet 2022-12-16.
38Projekt-ID, Projektnamn. Status, berört general-direktorat, Projekttyp, stödmottagare, projekt- kostnad.
39Svar på skriftliga frågor från utredningen, e-post från ESF-rådet, 2023-10-25.
40Enligt 30 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen gäller sekretess i den utsträckning reger- ingen meddelar föreskrifter om det, i en statlig myndighets verksamhet som består i utredning, planering, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende på produk- tion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt 1. För uppgift om en enskilds affärs-
SOU 2024:22 |
En gemensam plattform |
Tillväxtverket uppger, även detta efter en preliminär analys, att det finns oklarheter hänförliga till hanteringen av riskanalyser som skapas genom Arachne samt uppladdning och delning av information. Myn- digheten menar att de uppgifter som finns tillgängliga i systemet och de riskanalyser som skapas genom Arachne kan anses utgöra allmän handling som, under förutsättning att de inte omfattas av sekretess, genom myndighetens hantering blir offentlig och därmed kan begäras ut av externa aktörer eller omfattas av partsinsynen. I Arachnestadgan anges emellertid att resultaten av riskberäkningar är interna uppgifter för förvaltningskontroller och att de därmed omfattas av villkoren för skydd av personuppgifter och inte får offentliggöras varken av kommissionen eller av de förvaltande myndigheterna.41 För att Tillväxt- verkets hantering av riskanalyserna ska uppfylla dessa krav krävs följ- aktligen att den information och de riskanalyser som hämtas genom Arachne skyddas av den nationella sekretesslagstiftningen. Tillväxt- verket menar dock att det är tveksamt om detta är möjligt inom ramen för den nuvarande regleringen, både i förhållande till externa aktörer och de som är part i ärendet. Vad gäller frågor hänförliga till den Europeiska dataskyddsförordningen GDPR lyfter Tillväxtverket också att den obligatoriska uppgiften ”organisationsnummer” i fallet med enskild firma även utgör personens personnummer varför lämplig- heten i detta bör utredas vidare sett till 3 kap. 10 § lag (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (GDPR). Därutöver påpekas att förvaltande myndighet kommer att behöva göra en bedömning för varje enskild uppgift som ska delas i fall som rör uppgifter som går utöver de obligatoriska.42
Jordbruksverket har liksom övriga myndigheter enbart gjort en pre- liminär analys, och i den inte funnit några direkta juridiska hinder. Ett problem som man emellertid har identifierat avseende de uppgifter som sorterar under ”related people” är att myndigheten i nuläget inte har tillgång till uppgifter om verklig huvudman.43
eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, och 2. för uppgift om andra ekonomiska eller personliga för- hållanden än som avses i 1 för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet.
41Arachne – Stadga för införandet och tillämpningen av Arachnes riskbedömningsverktyg för förvaltningskontroller, v.1.5, Kommissionen, s. 5.
42Svar på skriftliga frågor från utredningen, e-post från Tillväxtverket 2023-10-19.
43Svar på skriftliga frågor från utredningen, e-post från Jordbruksverket 2023-10-23. Begränsad tillgång till uppgifter om verklig huvudman avser enbart jordbruksfonderna som lyder under förordning 2021/2116 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jord-
En gemensam plattform |
SOU 2024:22 |
Migrationsverket har inte haft tillgång till Arachne för att kunna testa verktyget och uppger därför att de inte kunnat göra någon djupare analys av de legala förutsättningarna. Vad gäller de obligatoriska upp- gifterna ser myndigheterna inte några större problem.44
Inte heller Polismyndigheten har identifierat några problem med de obligatoriska uppgifterna, men uppger i likhet med Tillväxtverket att en bedömning utifrån GDPR och annan berörd lagstiftning behöver göras vid varje givet tillfälle eller ny uppgift som ska föras in i Arachne.45
Kostnader
Då ingen svensk myndighet aktivt använder Arachne i dag finns det inget utfall över kostnader. Ingen myndighet har gjort några skarpa beräkningar, däremot har vissa uppskattningar gjorts på begäran från utredningen.
Tillväxtverket uppger utifrån pilottestet att det tog 4–8 timmar per regionalfondsprogram att manuellt skapa testfiler i Excel. Då ingick ytterligare uppgifter utöver de obligatoriska. Myndigheten anför att om det blir aktuellt med systematisk användning av Arachne bör API- överföring användas på sikt, i stället för manuellt skapande av Excel- filer. Detta bedömer verket har förutsättningar att bli mer effektivt och troligen också till nytta för andra förvaltande myndigheter som använder Tillväxtverkets handläggningssystem NYPS. Dock är Tillväxt- verkets erfarenheter från utvecklingen av en API-lösning för över- föring av data från NYPS till EU-kommissionens rapporterings- system SFC 202146 att det innebär både en relativt stor utvecklings- insats och en omfattande löpande kostnad att upprätthålla en sådan integrationslösning. Det finns därför en risk att myndigheten därutöver behöver upprätthålla manuella sidorutiner.
ESF-rådet anger att det troligtvis inte skulle innebära någon större tillkommande kostnad att uppge de obligatoriska uppgifterna men att
brukspolitiken samt förordningen 2021/2115 om strategiska planer där det inte ställs krav på att uppgifter om verklig huvudman lämnas i ansökan om stöd. Detta krav ställs i förord- ningen 2021/1060 med gemensamma bestämmelser varför uppgifterna finns för EHFVF som lyder under detta regelverk.
44Svar på skriftliga frågor från utredningen, e-post från Migrationsverket 2023-10-25.
45Svar på skriftliga frågor från utredningen, e-post från Polismyndigheten 2023-10-27.
46SFC2021 är systemet för allt officiellt informationsutbyte mellan medlemsstaten och kom- missionen rörande förvaltningen av fonder för delad förvaltning, i enlighet med artikel 69.9 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.
SOU 2024:22 |
En gemensam plattform |
det krävs anpassningar av it-systemet om ytterligare uppgifter47 ska rapporteras in, med oklara kostnader och resursbehov som följd.
Polisen uppger att kostnader kan uppkomma gällande utveckling av exempelvis behörigheter och kopplingar till andra system. Manuella moment och ytterligare bearbetningar av data kan orsaka en ökad admi- nistrativ börda.
Jordbruksverket har gjort en grov uppskattning om tidsåtgång som bygger på att de uppgifter som blir obligatoriska att lägga in i Arachne finns tillgängliga i Jordbruksverkets datasystem för beslutsstöd48. Tids- åtgången skulle då uppgå till cirka 1 000 it-timmar och cirka 1 000 tim- mar verksamhetstid. Kostnader motsvarande 1 000 verksamhetstimmar tillkommer för utbildningstid, rutiner, arbetsmetod med mera. Givet grundpremissen att uppgifterna redan finns i systemet för beslutsstöd uppskattas kostnaden för det löpande arbetet till cirka 200 it-timmar och cirka 200 timmar verksamhetstid. De löpande kostnaderna på- verkas av hur ofta uppgifterna behöver laddas upp.
9.3.2Tidig upptäckt och uteslutning (Edes)
Systemet för tidig upptäckt och uteslutning (Edes) är ett system som kommissionen inrättade 2016 för att stärka skyddet av unionens ekonomiska intressen. Edes ska säkerställa en korrekt ekonomisk förvaltning genom att förhindra att medel betalas ut till motparter som inte har rätt att ta emot dem. Genom systemet kan kommis- sionen utesluta personer eller aktörer från att ta del av EU-stöd. Per- soner eller enheter som söker medel, tar emot medel, är underleveran- törer eller verkliga huvudmän är några av de aktörer som kan bli föremål för uteslutning.49 Uteslutningen kan gälla i upp till fem år.50 I allvar- liga fall kan namnet på motparten offentliggöras i avskräckande syfte.
I enlighet med Edes nuvarande regelverk51 är det möjligt att utesluta en motpart av följande skäl:
47Exempelvis ”Contract data” och ”Expenses/invoices”.
48BLIS.
49Artikel 138.2 punkterna j–l i den nya budgetförordningen.
50Artikel 142 i den nya budgetförordningen.
51Artikel 139 i den nya budgetförordningen.
En gemensam plattform |
SOU 2024:22 |
•Konkurs, insolvens och liknande situationer.
•Underlåtenhet att betala skatter eller socialförsäkringsavgifter.
•Allvarligt fel i yrkesutövningen.
•Bedrägeri, korruption och annan olaglig verksamhet.
•Oriktigheter som rör EU-finansierad verksamhet.
•Betydande brister när det gäller att uppfylla de viktigaste skyldig- heterna enligt kontrakt som finansieras genom EU:s budget.
•Kringgående av skattemässiga, sociala eller andra rättsliga skyldig- heter eller upprättande av en enhet för detta ändamål.
Edes ifrågasattes i inledningen av dess användning av EU-domstolen för att verksamheten saknade lagligt stöd och att funktionaliteten bröt mot flera grundläggande rättsprinciper. Med anledning av kritiken eta- blerades ”Edes-panelen” som bemannats med oberoende ledamöter som stöds av ett sekretariat inom kommissionens budgetdirektorat.
Informationen om tidig upptäckt, uteslutning eller ekonomiska sanktioner kan härröra från olika källor exempelvis lagakraftvunnen dom eller slutliga förvaltningsbeslut, resultat från granskningar av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf), Europeiska Åklagarmyndigheten (Eppo) eller Europeiska revisionsrätten (ECA). Även revisioner och andra kontroller samt fall av bedrägeri eller oriktig- heter som rapporterats av nationella myndigheter, exempelvis genom Irregularity Management System (IMS) (avsnitt 10.5.2.) kan ligga till grund för denna typ av åtgärder.
Edes är det enda uteslutningssystem som tillämpas på EU-nivå. Systemet har hittills enbart omfattat EU-medel under direkt och in- direkt förvaltning. Sedan 2016 har över 100 anmälningar gjorts till Edes-panelen varav cirka 50 fall har lett till uteslutning av den anmälda aktören. Vidare har 12 ärenden anmälts till EU-domstolen med begäran om överprövning.52
Åtkomst till Edes sker efter ett ansökningsförfarande hos kom- missionen. Därefter beslutas om en nationell Edes-administratör som
52Kommissionens workshop 2023-01-10, Edes – The powerful and well-established exclusion system to protect the EU budget.
SOU 2024:22 |
En gemensam plattform |
kan godkänna att andra organisationer i medlemsstaten får tillgång till Edes.53 Flera medlemsstater har ännu inte begärt åtkomst.54
Europeiska revisionsrätten (ECA) genomförde under 2022 en granskning av Edes med syftet att bedöma om uteslutning används på ett ändamålsenligt sätt för att skydda EU-medel från otillförlitliga motparter. ECA:s övergripande slutsats var att Edes har ett brett spekt- rum av uteslutningssituationer och gedigna beslutsförfaranden, men att kommissionens avdelningar har registrerat få uteslutningar i syste- met. När det gäller delad förvaltning, som då alltså inte omfattades av Edes, konstaterar ECA att medlemsstaternas olika tillvägagångssätt att användningen av uteslutning blir mindre ändamålsenlig totalt sett. ECA rekommenderar kommissionen att ytterligare utöka tillämp- ningsområdet för uteslutning samt att utöka Edes till att även omfatta delad förvaltning. ECA konstaterade vidare att vissa medlemsstater skulle kunna utnyttja uppgifter och verktyg på EU-nivå effektivare, däribland uppgifter om bedrägerier och oriktigheter och datautvin- nings- och riskbedömningsverktyget Arachne.55
Den nya budgetförordningen innehåller ett antal förändringar i rela- tion till dagens regelverk, många i linje med ECA:s rekommendationer. Bland annat ska användning av Edes bli obligatoriskt vid hantering av samtliga EU-stöd, inklusive de med delad förvaltning samt RRF.56
Edes i en svensk kontext
En anslutning till Edes kräver att Sverige utser en nationell admini- stratör som ska delegera behörigheter till svenska förvaltande myndig- heter för uppkoppling mot systemet. Därefter är det de behöriga myn- digheterna som anmäler till Edes och kontinuerligt följer upp listorna på svartlistade och uteslutna företag och organisationer. Det har förts en dialog mellan Finansdepartementet och Ekobrottsmyndigheten om förutsättningarna för att göra Ekobrottsmyndigheten till nationell administratör av Edes och därigenom ansvara för att fördela behörig- heter till övriga myndigheter. Ännu har inte någon myndighet utsetts till nationell administratör och därmed har heller ingen förvaltande
53Artikel 138 i den nya budgetförordningen.
54Kommissionens workshop 2023-01-10, Edes – The powerful and well-established exclusion system to protect the EU budget.
55Skyddet av EU:s budget: svartlistning behöver användas bättre, ECA 2022:11.
56Artikel 138 i den nya budgetförordningen.
En gemensam plattform |
SOU 2024:22 |
eller utbetalande myndighet anslutit sig eller använt sig av Edes. Det finns inget motsvarande nationellt system för att kontrollera om ett företag eller organisation förekommer på EU:s uteslutningslista.
9.4Nationella förutsättningar för en gemensam plattform
9.4.1Digitaliseringen skapar behov och förutsättningar för gemensamma lösningar
I regeringens strategi för en digitalt samverkande förvaltning anges att målet för digitaliseringen av förvaltningen är en enklare vardag för medborgare, en öppnare förvaltning som stödjer innovation och del- aktighet samt högre kvalitet och effektivitet i verksamheten.57 Reger- ingen har framhållit att offentlig sektor ska öka sin effektivitet genom gemensamma digitala lösningar som också ska kunna skapa en enklare vardag för privatpersoner och företag.58 För att få till stånd gemen- samma lösningar som är ändamålsenliga och effektiva krävs att det föreligger ett behov av att dela information mellan flera aktörer och dessutom behöver det finnas förutsättningar för interoperabilitet av informationen, vad gäller teknik, semantik59 och juridik.
Som ett led i en förstärkt styrning av förvaltningens digitalisering inrättade regeringen under 2018 Myndigheten för digital förvaltning (Digg). Diggs uppdrag är att utveckla, samordna och stödja den för- valtningsgemensamma digitaliseringen. Därutöver ansvarar myndig- heten för flera nationella tjänster som används av hela den offentliga sektorn.60
57Med medborgaren i centrum, Regeringens strategi för en digitalt samverkande förvaltning, Regeringskansliet 2012.
58Skr. 2017/18:47, s. 20.
59Det kan bl. a. innebära att använda begrepp vars innebörd är gemensam för de inblandade parterna eller att data beskrivs på ett sådant sätt att den går att förstå.
60Prop. 2018/19:1, Utgiftsområde 2. Samhällsekonomi och finansförvaltning.
SOU 2024:22 |
En gemensam plattform |
9.4.2Några initiativ för att förbättra förutsättningarna för gemensamma lösningar och informationsutbyte mellan offentliga aktörer
Under 2019 beslutade regeringen att Digg tillsammans med flera andra myndigheter skulle påbörja etableringen av en förvaltningsgemensam digital infrastruktur för informationsutbyte61 och ett nationellt ram- verk för grunddata inom den offentliga förvaltningen62. Under 2022 gav regeringen Digg i uppdrag att leda, samordna och ansvara för att följa upp arbetet med den fortsatta etableringen av en förvaltnings- gemensam digital infrastruktur för informationsutbyte. Infrastruk- turen ska ge förbättrade förutsättningar för att ta fram gemensamma lösningar för utbyte av information, och öka effektiviteten och säker- heten i den samlade förvaltningen. Regeringen anger i budgetproposi- tionen för 2023 att den digitala infrastrukturen skapar de eftersträvade förutsättningarna, men att införandet går långsamt.63
I december 2023 redovisade Utredningen om interoperabilitet vid datadelning (I 2022:03) sitt betänkande En reform för datadelning.64 Utredningen har haft i uppdrag att analysera befintlig styrning och reglering av interoperabilitet vid datadelning inom den offentliga för- valtningen och från den offentliga förvaltningen till externa aktörer. I uppdraget har ingått att utifrån analysen föreslå om och hur styrning och reglering av interoperabilitet vid datadelning bör utvecklas och organiseras på ett effektivt och säkert sätt. Utredningen föreslår att det införs en ny lag om den offentliga förvaltningens förmåga att ut- byta information. Lagen ska ställa krav på att nationella interoperabili- tetslösningar ska användas vid datadelning inom den offentliga förvalt- ningen. Digg föreslås få föreskriftsrätt inom området. Föreskrifterna ska etablera ”trafikregler” för hur digital information och data ska delas mellan bland annat myndigheter, regioner och kommuner. Syftet med förslagen är att öka den offentliga förvaltningens förmåga att samverka digitalt genom att dela data på ett effektivt och säkert sätt samtidigt som den personliga integriteten värnas och säkerheten i systemen och i samhället förblir robust. Utredningsarbetet har bland annat utgått från det arbete som Digg utför när det gäller den digitala
61Uppdrag att etablera en förvaltningsgemensam digital infrastruktur för informationsutbyte, 2019/03306/DF.
62I2019/03307/DF.
63Prop. 2022/23:1, Utgiftsområde 22.
64SOU 2023:96.
En gemensam plattform |
SOU 2024:22 |
infrastrukturen.65 Utredningens betänkande är ute på remiss till maj 2024.
Den 1 januari 2024 inrättades Utbetalningsmyndigheten. Myndig- heten ska förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och arbeta med granskningar baserade på data- analyser och urval från bland annat utbetalningar som myndigheten gör. En av myndighetens huvuduppgifter ska vara att administrera ett system med transaktionskonto, genom vilket utbetalningar från Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket ska göras. Utbetalningsmyn- digheten ska behandla uppgifter från de välfärdssystem som är anslutna till systemet och från skattekontot hos Skatteverket samt uppgifter från arbetslöshetskassorna. Det skapar enligt regeringen förutsätt- ningar för att identifiera felaktiga utbetalningar som är svåra att upp- täcka i aktörernas eget kontrollarbete. I propositionen om Utbetal- ningsmyndighetens inrättande gör regeringen bedömningen att det kan finnas skäl att på sikt möjliggöra för fler aktörer att ansluta till systemet med transaktionskonto, men först efter det att Utbetalnings- myndighetens verksamhet har kommit i gång.66
Utbetalningsmyndigheten är skyldig att underrätta andra myndig- heter och berörda aktörer om felaktiga utbetalningar, men också andra felaktigheter. Genom att samordna information om och kontroll av olika utbetalningar är förhoppningen att både avsiktliga och oavsiktliga felaktigheter i högre grad ska upptäckas. Samordning gör det också möjligt att utföra systemövergripande riskanalyser, urval och kon- troller av utbetalningarna, och därigenom uppmärksamma var riskerna för felaktiga utbetalningar är som störst, samt var det eventuellt uppstår konflikter mellan utbetalningar från olika utbetalningssystem.67
Utöver förutsättningar för att dela information genom ökad inter- operabilitet har regeringen även tagit initiativ till att utreda förutsätt- ningarna för olika förvaltningsgemensamma lösningar, exempelvis e-arkiv68 och samordnad it-drift.69 Dessa förvaltningsgemensamma initiativ förutsätter verksamhetsmässiga förändringar utöver informa- tionsutbyte men är relevanta att ta upp här eftersom de även förutsätter att verksamheterna kan dela information med varandra.
65SOU 2023:96.
66Prop. 2022/23:34 Utbetalningsmyndigheten, s. 28–31.
67Prop. 2022/23:34 Utbetalningsmyndigheten.
68Uppdrag att utveckla och använda en förvaltningsgemensam tjänst för e-arkiv, N2014/3415/ITP.
69Uppdrag att erbjuda samordnad och säker statlig it-drift, Fi2017/03257/DF.
SOU 2024:22 |
En gemensam plattform |
I oktober 2023 tillsatte regeringen utredningen Förbättrade möj- ligheter till informationsutbyte mellan myndigheter (Ju 2023:22) som bland annat ska kartlägga behovet av att myndigheter får förbättrade möjligheter att utbyta information med varandra i syfte att särskilt förhindra, förebygga, upptäcka, utreda och ingripa mot fusk, felaktiga utbetalningar, regelöverträdelser och brottslighet och analysera och ta ställning till hur behovet av att utbyta offentlig information kan tillgodoses. Utredningen ska också i den utsträckning det behövs, göra en översyn av myndigheternas registerförfattningar. I direktiven lyfts myndigheternas utbetalningar av EU-medel som ett område där ett välfungerande informationsutbyte kan vara en viktig komponent för att minska riskerna för oegentligheter.70
9.4.3Vem ansvarar för utvecklingen av gemensamma plattformar?
Den svenska förvaltningsmodellen innebär ett långtgående delegerat ansvar till och stort förtroende för de statliga myndigheterna. I myn- dighetsförordningen (2007:515) finns vissa grundläggande krav på myndighetsledningen. Förordningen gäller alla myndigheter under regeringen. Av förordningen framgår att ledningen ansvarar för att myndigheten fortlöpande utvecklar verksamheten och samarbetar med övriga myndigheter och andra aktörer för att ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda och för staten som helhet.71 Denna re- glering lägger grunden för att myndigheterna ska kunna fullgöra sina uppgifter effektivt och rättssäkert (kapitel 2).
Dessa grundläggande förutsättningar gäller för myndigheternas ut- veckling och val av it generellt och även för val av plattformar som möjliggör delning och samordning av information mellan olika aktö- rer.72 Regeringen konstaterar som svar på en rapport från Riksrevi- sionen73 att frågan om vilket systemstöd som behövs för en viss verk- samhet i första hand är en fråga för den myndighet som ansvarar för verksamheten att besluta om. Varje system behöver utformas för att möta de specifika krav som lagstiftningen ställer, exempelvis vad gäller kontroll för att förhindra felaktiga utbetalningar. Varje myndighet som
70Förbättrade möjligheter till informationsutbyte mellan myndigheter, dir. 2023:146.
71Se 3, 4 och 6 §§ myndighetsförordningen (2007:515).
72Statliga stöd med delat myndighetsansvar – Effektivitet och förenklingar, Riksrevisionen, RiR 2020:23.
73Ibid.
En gemensam plattform |
SOU 2024:22 |
behöver tillgång till ett it-baserat stödsystem måste därför bedöma hur detta behov bäst kan tillgodoses: genom samverkan med en annan myndighet, egen utveckling eller anskaffning genom offentlig upp- handling eller avrop från ett statligt ramavtal. Regeringen skriver vidare att den i vissa fall kan styra myndigheters samverkan och ge en myn- dighet i uppdrag att administrera stöd även inom andra myndigheters områden.74
9.5Vilka nationella plattformar och system används för hantering av EU-stöd?
9.5.1Webbplatsen EUfonder.se
Som tidigare nämnts (avsnitt 9.2.3) kräver EU:s-regelverk att det ska finnas en kommunikationsplattform om EU-medel i varje medlems- land.75 I Sverige har webbplatsen EUfonder.se etablerats för att till- godose detta krav. Tillväxtverket har huvudansvaret för plattformen som är den enda som samlar information om samtliga EU-fonder. Den fungerar i dag enbart för extern kommunikation och ger en över- siktlig guide för den som vill veta mer om vilka EU-fonder som berör Sverige och om programmen med finansiering från fonderna. För för- djupad information om respektive fond samt för stödansökningar hänvisas till respektive ansvarig myndighet. Webbplatsen länkar också till de projektdatabaser (avsnitt 9.2.3) som förvaltande myndigheter är ålagda att upprätta.
De myndigheter vi varit i kontakt med uppger att de inte ser något direkt mervärde med webbplatsen för deras egen del. Den används inte heller för att dela information mellan myndigheterna. Nyttan uppges i stället uppkomma hos regionerna och andra aktörer som är intresse- rade av att söka stöd från EU-fonderna.
9.5.2Myndigheternas projektbanker
EU-regelverket kräver att förvaltande myndigheter sammanställer ett antal uppgifter om projekt i en projektdatabas (avsnitt 9.2.3.). Infor- mation som projektets namn, projektägare, beviljade medel, samt pro-
74Skr. 2020/21:102, avsnitt 3.5.
75Artikel 46b i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.
SOU 2024:22 |
En gemensam plattform |
jektets start och slut är exempel på informationsmängder som läggs upp i databasen. Förvaltande myndighet ansvarar för att informationen samlas in och tillgängliggörs.76 Informationen i projektdatabaserna ger en överblick över EU-stöden på en generell nivå, men databaserna används enligt uppgifter från myndigheterna inte i kontroller eller analyser av projekt eller stödmottagare. Data i de olika myndigheternas projektbanker är vidare inte enhetligt strukturerad vilket försvårar jämförelser mellan de olika fonderna.
9.5.3System för att hantera stödprocessen för Eruf, Amif, ISF och BMVI
NYPS är Tillväxtverkets tekniska plattform för handläggning av stöd- ärenden. En föregångare till nuvarande NYPS började utvecklas på dåvarande Verket för näringslivsutveckling (Nutek) 2003. Det var då ett nytt system för hantering av projektmedel. I detta system han- terades Eruf för programperioden 2007–2013. Inför programperio- den 2014–2020 utvecklade Tillväxtverket det nuvarande systemet NYPS 2020. I NYPS 2020 hanteras även de nationella företagsbidragen som Tillväxtverket ansvarar för. I dag är hanteringen av transportbi- draget det enda stöd som hanteras i det gamla NYPS. Systemens funk- tion och utformning ska motsvara krav som ställs bland annat i de regel- verk som beskrivs i avsnitt 9.2. Inledningsvis beskrevs NYPS av Tillväxtverket som en motorväg, med små avfarter för nationella projektmedel, företagsstöd och kommersiell service. I dag består syste- met av många olika moduler med en gemensam teknisk grundplatta.
NYPS används av såväl handläggare på den förvaltande myndigheten som av de stödsökande. De senare använder systemet genom gräns- snittet minansokan.se. NYPS används i dag av 47 användarorganisa- tioner, varav 21 är länsstyrelser och 21 är regionerna.
Sedan ett antal år tillbaka används NYPS även av Migrationsverket och Polisen för handläggning av stödansökningar. Ansvarsfördelningen och ersättningar regleras genom avtal. Tillväxtverket ansvarar för att utvecklingen av systemet motsvarar de krav på utformning och säkerhet som övriga myndigheter ställer. Att de olika myndigheterna delar tek- nisk plattform för handläggning innebär inte att myndigheterna har till- gång till information om stödmottagare eller projekt som hanteras av
76Artikel 49 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.
En gemensam plattform |
SOU 2024:22 |
en annan myndighet. Informationen hålls åtskild genom tilldelning av olika behörigheter. Däremot ska de aktuella myndigheterna på begäran av Ekonomistyrningsverket (ESV) lämna ut uppgifter i ärenden om stöd och ESV får i sin roll som revisionsmyndighet medges direkt- åtkomst till uppgifter i de förvaltande myndigheternas it-system.77
9.5.4System för att hantera stödprocessen för fonderna inom den gemensamma jordbruks- samt fiskeripolitiken
Jordbruksverket har ett stort antal system för insamling, hantering och lagring av data för att hantera stöden inom den gemensamma jordbruks- samt fiskeripolitiken. Systemens funktion och utformning ska motsvara funktionskrav som ställs bland annat i de regelverk som beskrivs i avsnitt 9.2. Information från olika grundsystem samman- ställs för analys och rapportering med hjälp av systemet för beslutsstöd, BLIS. Ansökan sker genom olika system78 medan systemet Jorden, Farmen och FLIT används för handläggning. Det finns vidare sepa- rata system för att hantera kontrollresultat och arealövervakning.79 Stödhanteringen kräver också ett antal register.80 Utbetalningarna görs genom ett eget system81 via handläggningssystemen. Data från eventuella enstaka ansökningar i pappersform kommer in i systemen genom att de läggs in i samband med handläggningen Den data som behövs för rapportering tas in i BLIS från berörda system.82
I ansökningarna om stöd efterfrågas den information som behövs för rapportering, uppföljning och utvärdering och som sökanden ska besvara vid ansökningstillfället. Ansökan om utbetalning av beviljat stöd hanteras på motsvarande sätt, vilket ger myndigheterna möjlighet att samla in information om faktiska utfall. Det elektroniska tillväga- gångssättet gör det möjligt att säkerställa att all efterfrågad information anges, vilket reducerar bortfallet i datatillgången.
Jordbruksverket tillhandahåller it-system för merparten av hand- läggning och kontroll av EU-stöden som hanteras av dem själva samt
777–8 §§ i förordningen (2022:1379) om förvaltning av program för vissa EU-fonder.
78ALF och SAMi.
79Systemet Atlas respektive SAGA.
80Basen, CDB samt KUND.
81Betal.
82Strategisk plan för genomförande av den gemensamma jordbrukspolitiken i Sverige 2023–2027, avsnitt 7.2.
SOU 2024:22 |
En gemensam plattform |
stödmyndigheterna; länsstyrelserna, Sametinget, Skogsstyrelsen och lokalt ledda aktionsgrupper. Verket har direktåtkomst till de uppgifter som stödmyndigheterna lagt in i it-systemen. Respektive myndighet är personuppgiftsansvarigt för behandling av de personuppgifter som de har lämnat till systemen.83
Även Ekonomistyrningsverket har direktåtkomst till de uppgif- ter som myndigheten behöver för att kunna fullgöra sitt arbete som attesterande organ för garantifonden (EGFJ) och jordbruksfonden (Ejflu).84
Jordbruksverket har utvecklat egna lösningar för de stora hand- läggningsprocesserna för EU-stöd. Verket har undersökt möjligheten till generiska it-lösningar som stöder processer för handläggning av EU:s jordbruksstöd, men har inte funnit några. Inte heller hos olika medlemsstater inom EU har man funnit återanvändbara lösningar trots att det handlar om likartade regelverk.85
9.5.5System för att hantera stödprocessen för socialfonden
ESF-rådet har ett egenutvecklat datasystem, EBS+, där projektärenden för Socialfonden registreras och handläggs. Systemet har använts sedan programperioden 2014–2020 då systemet gick under namnet EBS2020. För programperioden 2007–2013 fanns motsvarande system som kalla- des EBS. Systemens funktion och utformning ska motsvara krav som ställs bland annat i de regelverk som beskrivs i avsnitt 9.2.
Ansökan om stöd och utbetalning görs i systemverktyget Projekt- rummet+, liksom inlämning av lägesrapporter. Projektrummet+ är integrerat med EBS+. Samtliga inkomna projektansökningar lagras i systemet. Varje ansökan om utbetalning som stödsökande registrerar i projektrummet speglas i handläggarmodulen. Förvaltande myndighet svarar för att alla relevanta uppgifter avseende beredning av ansökan, korrespondens med projektet, beslut, lägesrapporter, budget, ansökan om utbetalning, registreras i EBS+.86
ESV får i sin roll som revisionsmyndighet medges direktåtkomst till uppgifter i ESF-rådets it-system.87
833 kap. 44 och 48 §§ förordningen (2022:1826) om EU:s gemensamma jordbrukspolitik.
843 kap. 45 § förordningen om EU:s gemensamma jordbrukspolitik.
85Statliga stöd med delat myndighetsansvar, Riksrevisionen RiR 2020:23.
86Beskrivning förvaltnings- och kontrollsystem 2014–2020, ESF-rådet, dnr 2014/00412, s. 37 f.
877–8 §§ förordningen om förvaltning av program för vissa EU-fonder.
En gemensam plattform |
SOU 2024:22 |
9.6Förslag och bedömningar
9.6.1Behov av gemensam plattform för förvaltnings- och kontrollsystem
Utredningens bedömning: Utredningen bedömer att det finns ett behov av att mer systematiskt än i dag kunna dela information om EU-stöd, dels i syfte att uppfylla kraven på granskning och kontroll, dels för att öka effektiviteten i detta arbete. En anslut- ning till ett verktyg som Arachne bedöms kunna öka svenska myn- digheters förmåga att på ett ändamålsenligt, effektivt och rätts- säkert sätt kunna dela information mellan varandra. En anslutning till Arachne förutsätter inte framtagande av en nationell gemensam plattform för att hantera information om EU-stöd i kontroll- och granskningssyfte, utan kan i stället ersätta behovet av en sådan plattform.
Att regeringen utser en nationell administratör och att förval- tande myndigheter ansluter sig till databasen Edes och det system för uteslutning som kommissionen har byggt upp bedömer utred- ningen vara ett grundläggande och ändamålsenligt krav för att säker- ställa att fondmedel inte utbetalas till uppenbart olämpliga aktörer.
En anslutning till Arachne och Edes medför dock en rad juri- diska frågeställningar. Dessa bör analyseras vidare innan en anslut- ning kan ske.
Även om den övergripande riskbilden för fusk, fel och bedrägerier ser olika ut för olika EU-stöd behöver varje förvaltande myndighet ha ett system för kontroller och granskning. Kravställningen som följer av budgetförordningen samt de sektor- och fondspecifika för- ordningarna förutsätter en mängd olika rutiner och åtgärder (av- snitt 9.2). En anslutning till datautvinningsverktyg såsom Arachne och svartlistningsdatabasen Edes ersätter inte alla dessa åtgärder men utredningen bedömer att de funktioner som dessa två verktyg erbjuder kan bidra till att uppfylla kraven.
SOU 2024:22 |
En gemensam plattform |
Upptäckt av dubbelfinansiering och kontroll av stöd av mindre betydelse
De myndigheter som vi talat med uppger att de i dag inte kon- trollerar dubbelfinansiering på ett systematiskt sätt utan att det sker ad-hoc eller att kontroller enbart görs i de fall en stödmottagare själv uppgivit att ansökning om stöd gjorts även hos andra myndigheter. Myndigheterna bedömer att de projektbanker som förvaltande myn- digheter ska tillhandahålla inte kan användas för att systematiskt kon- trollera otillåten dubbelfinansiering.
Utredningen anser att det är problematiskt att myndigheterna sak- nar förutsättningar att på ett systematiskt sätt dela information mellan förvaltande myndigheter som skulle kunna möjliggöra granskning av eventuell dubbelfinansiering. Det finns en risk att myndigheterna missar denna typ av felaktighet, vilket i sin tur innebär en risk att Sverige vid kommande revisioner från kommissionen inte anses upp- fylla regelverket i denna del. Detta kan i förlängningen leda till finan- siella korrigeringar.
ESF-rådet har angivit att de bristande förutsättningarna för att kontrollera stöd som ges inom ramen för de minimis-regelverket är ett område som kan motivera ökad förmåga till att systematiskt dela information. Att göra utökade kontroller av dessa stöd har hittills inte bedömts motiverat givet de låga belopp som det handlar om för ett projekt. Skapas förutsättningar för delning av information mot- svarande de informationsmängder som kan delas genom Arachne skulle även förutsättningarna att på ett kostnadseffektivt sätt upptäcka even- tuella felaktigheter kopplat till stöd av mindre betydelse kunna öka. Dock är detta inte ett primärt skäl för utredningens bedömning rörande Arachne. Statskontoret har fått i uppdrag att analysera och föreslå en hemvist för nationella register för stöd av mindre betydelse. Upp- draget ges i ljuset av kommissionens ökade krav på kontroll av dessa stöd (se avsnitt 9.2.1). Uppdraget ska redovisas i mars 2024. Till skill- nad från Arachne skulle ett sådant register även inkludera nationella offentliga stöd och bidrag och därmed vara mer heltäckande för syftet att kontrollera stöd av mindre betydelse.
Även vid en anslutning till Arachne kommer förvaltande myndig- heter fortsatt behöva bedöma vilka gränsytor som de olika EU-stöden kan ha gentemot andra nationella bidrag. Detta behov av att utbyta information mellan nationella myndigheter kommer inte en anslut-
En gemensam plattform |
SOU 2024:22 |
ning till Arachne att tillfredsställa. Utredningen bedömer dock inte att denna gränsyta motiverar en gemensam plattform för hantering av EU-stöd. I sammanhanget vill utredningen peka på att de initiativ som redogörs för i avsnitt 9.4.2 och som syftar till att förbättra den offentliga förvaltningens förutsättningar att dela information, bör även myndigheterna som hanterar EU-stöd kunna dra nytta av. Se av- snitt 9.6.3 för utredningens resonemang rörande EU-stöd med delad förvaltning och Utbetalningsmyndigheten.
Ökad effektivitet
En användning av verktyget Arachne har förutsättningar att öka effek- tiviteten i de granskningar som i dag görs av förvaltande myndigheter och stödmyndigheter. Detta dels genom att ge ett bättre underlag för urval av projekt och stödmottagare som bör granskas och där- igenom kunna bidra till effektivare användning av personalresurserna för skrivbordsgranskning, dels genom att effektivisera inspektioner på plats genom inriktning mot mer riskfyllda stödmottagare, projekt, leverantörer och avtal.
En invändning från svenska myndigheter såväl som från andra med- lemsstater mot att använda just Arachne är den administrativa börda som en anslutning och användning skulle medföra. Till skillnad från många andra medlemsstater har Sverige i dag inget nationellt digitalt system för att systematiskt upptäcka oegentligheter utöver de kon- troller som görs genom kommersiella aktörers databaser. Att nyttja ett verktyg som Arachne blir därmed inte en fråga om att dubbel- rapportera eller byta ut ett befintligt system vilket skulle kunna ses som en onödig kostnad. Verktyget tillhandahålls dessutom utan kost- nad för medlemsstaterna vilket minskar myndigheternas kostnader för köp av kommersiell information om till exempel kreditvärdighet.
Behov av anpassning för att uppnå nytta
Verktyg som Arachne och Edes bygger på samordning av data. Hur effektiva och användbara verktygen är beror därför till stor del på hur mycket data som systemen innehåller och i vilken omfattning informationen är aktuell. De flesta av de förvaltande myndigheterna gör bedömningen att de informationsmängder som är obligatoriska
SOU 2024:22 |
En gemensam plattform |
att uppge inte skulle vara komplicerade att samla in i systemet, men att den potentiella nyttan framför allt uppnås om fler uppgifter än de obligatoriska delas. Även frekvensen för uppgiftslämning är relevant för nyttan där överföringar en gång i månaden snarare än en gång i kvartalet krävs för att systemet ska vara relevant. Detta indikerar att för att uppnå den fulla nyttan av systemen bör denna typ av verktyg integreras i de ordinarie stödsystemen för handläggning och inte för- utsätta separata slagningar eller manuell hantering av Excelfiler. Enligt de preliminära uppskattningar som myndigheterna gjort skulle den typen av utveckling av systemen som detta förutsätter rendera kost- nader.
En möjlig obligatorisk anslutning ligger dock ett antal år fram i tiden vilket utredningen bedömer möjliggör en succesiv anpassning av systemen. Detta bör kunna bidra till att hålla ned kostnaderna. Om myndigheterna inte redan nu börjar ta höjd för de krav som kan komma att ställas på de svenska handläggnings- och kontrollsyste- men inom ett antal år innebär det i sig en risk för högre framtida kostnader.
Att inte delta i arbetet med att utveckla de två aktuella kommissions- utvecklade systemen riskerar också att leda till en högre kostnad för anpassning än om myndigheterna förhåller sig aktiva. Utredningen bedömer att det vore ett misstag om Sverige även fortsatt skulle ställa sig utanför möjligheterna att påverka inriktningen på arbetet med att utveckla Arachne. Om svenska myndigheter deltar aktivt i diskussio- nerna med kommissionen ökar också möjligheterna att påverka utveck- lingen av systemen så att de i större utsträckning kan ges förut- sättningar att på ett effektivt och ändamålsenligt sätt interagera med de nationella systemen för hantering av EU-stöd. Den inriktning för Arachne som redogörs för i den reviderade budgetförordningen indi- kerar vidare en målsättning om att i möjligaste mån kunna använda realtidsdata. Detta förutsätter en mer omfattande systemutveckling hos förvaltande myndigheter än vad en fortsatt modell med överföring av data genom excelfiler gör, men möjliggör också en ökad nytta av verktyget och på sikt högre effektivitet i användningen av det.
En fördel med en anslutning till ett EU-gemensamt system är att det förutsätter och ger en interoperabilitet för data från projekt som finansieras från olika EU-stöd. Detta gäller såväl teknik och semantik som juridik. Inriktningen bör vara att anpassa de svenska systemen efter kraven från EU vad gäller strukturering av data och vilken typ
En gemensam plattform |
SOU 2024:22 |
av data som ska hanteras och lagras. Detta skapar även bättre förut- sättningar för att kunna dela data med förvaltande myndigheter för andra syften än kontroll och granskning, exempelvis utvärdering och uppföljning. Detta synsätt ligger i linje med den inriktning som for- muleras på EU-nivå, bland annat genom tidigare nämnda akt om ett interoperabelt Europa (avsnitt 9.3.1), men även inriktningen på natio- nell nivå (avsnitt 9.4.1).
Osäkerheter kring de juridiska förutsättningarna
Inför en anslutning till Arachne finns behov av att analysera de juri- diska förutsättningarna för detta, både beträffande det EU-rättsliga och det nationella regelverket. Vad gäller unionsrättsliga bestämmelser skulle Arachne kunna aktualisera frågeställningar hänförliga till GDPR. Verktygets förenlighet med GDPR har undersökts av bland annat kom- missionen. Kommissionen har exempelvis som tidigare nämnts, tagit fram en sekretesspolicy88 som under 2022 godkändes av Europeiska dataskyddsstyrelsen (EDPB). EDPB bekräftade härvid att använd- ningen av Arachne för de syften som det då aktuella utkastet till ny budgetförordning angav överensstämmer med den aktuella EU-regler- ingen.89 Detta kan visserligen inte likställas vid ett utslag från EU- domstolen, men utredningen bedömer ändå att uttalandet är av sådan karaktär att det finns anledning att utgå från att denna bedömning är korrekt.
Vad gäller eventuella nationella juridiska hinder för en anslutning är dessa inte närmare analyserade av berörda myndigheter eller av Reger- ingskansliet. Utifrån de preliminära bedömningar som myndigheterna gjort (avsnitt 9.3.1.) förefaller verktygets potentiella nytta framför allt uppnås om fler uppgifter delas utöver de obligatoriska. De förvaltande myndigheter som utredningen har haft kontakt med ser generellt inga större juridiska utmaningar beträffande majoriteten av de obligatoriska uppgifter som ska läggas in i Arachne. Utredningen instämmer i denna bedömning. Vi anser dock också, i likhet med myndigheterna, att det finns ett flertal juridiska frågor som behöver analyseras närmare innan ett eventuellt införande av Arachne i Sverige. Det handlar dels om möj- ligheterna för förvaltande myndighet att i enlighet med EU:s krav sek-
88Protection of your personal data, Europeiska kommissionen 2022, DPR-EC-00598.4.
89Se svar 9, Public Hearing Committee on Budgetary Control, written questions in follow up to hearing, 2022-12-05 samt Parliamentary question, Answer to Question No E-002400/17.
SOU 2024:22 |
En gemensam plattform |
retessbelägga resultatet av verktygets riskberäkningar i förhållande till såväl parter som övriga, dels om potentiella sekretessproblem hän- förliga till myndigheternas delning av uppgifter i Arachne.
Vad gäller den första delen instämmer vi i Tillväxtverkets bedöm- ning att dessa kan komma att klassificeras som allmänna handlingar i enlighet med regleringen i tryckfrihetsförordningen. Utgångspunkten i svensk rätt är att en allmän handling som förvaras hos en myndighet är offentlig, under förutsättning att den inte omfattas av sekretess.90 Av Arachnestadgan91 framgår emellertid att resultaten av riskberäk- ningar är interna uppgifter som används för förvaltningskontroller samt att de därför omfattas av villkoren för skydd av personuppgifter och följaktligen inte får offentliggöras (varken av kommissionen eller av de förvaltande myndigheterna).92 Det framstår som oklart vilken rättslig status Arachnestadgan har, men för att Sverige och svenska myndigheter ska kunna uppfylla de krav som uppställs krävs alltså att riskanalyserna kan sekretessbeläggas, både i förhållande till allmän- heten och till de aktörer som är parter i det aktuella ärendet.
Det finns flera bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen som potentiellt skulle kunna bli aktuella i det här sammanhanget. I 15 kap. behandlas exempelvis frågor hänförliga till bland annat sek- retess till skydd för rikets förhållande till andra stater eller mellan- folkliga organisationer. I 1 b § anges att sekretess gäller för uppgift som en myndighet har elektronisk tillgång till i en upptagning för automatiserad behandling hos en annan stat eller mellanfolklig orga- nisation, om myndigheten inte får behandla uppgiften enligt en bind- ande EU-rättsakt eller ett av Sverige eller EU ingånget avtal med en annan stat eller mellanfolklig organisation.
För att en rättsakt enligt bestämmelsen ska anses bindande krävs dock att det är frågan om en förordning, ett direktiv eller ett beslut.93 Om användandet av Arachne skulle regleras på något av nu nämnda sätt, men med begränsningar rörande exempelvis vilka sökningar som får göras i systemet eller för vilka ändamål personuppgiftsbehandling får ske, skulle alltså sekretess enligt 1 b § kunna aktualiseras.
90Offentlighetsprincipen kommer till uttryck i 2 kap. tryckfrihetsförordningen, medan re- glerna om sekretess återfinns i offentlighets- och sekretesslagen.
91Arachne. Stadga för införandet och tillämpningen av Arachnes riskbedömningsverktyg i för- valtningskontroller, nedan benämnd ”Arachnestadgan”.
92Arachnestadgan, s. 5.
93Se Hollunger Wågnert, Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), 15 kap. 15 b §, Karnov (JUNO) besökt 2024-01-18.
En gemensam plattform |
SOU 2024:22 |
Även bestämmelser i 17 kap. skulle kunna vara relevanta vid an- vändningen av Arachne. Enligt 17 kap. 1 § gäller sekretess för uppgift om planläggning eller andra förberedelser för sådan inspektion, revision eller annan granskning som en myndighet ska göra, om det kan antas att syftet med granskningsverksamheten motverkas om uppgiften röjs. Bestämmelsen har bland annat aktualiserats i samband med att en part begärt ut handlingar eller uppgifter hänförliga till myndighetens arbete med just riskprofiler. I ett avgörande från 202294 ansåg exem- pelvis Kammarrätten i Stockholm att Försäkringskassans riskprofiler och uppgifterna som hänförde sig till arbetet med dessa vid granskning och kontroll av förmånsärenden utgjorde sådana uppgifter om förbere- delser för granskning som avses i 17 kap. 1 § och att de därmed om- fattas av sekretess. Domstolen anförde bland annat att det kunde antas att syftet med granskningsverksamheten, alltså att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott, skulle motverkas om upp- gifterna röjdes. I det aktuella fallet lades utfallet av en riskprofil inte in i ett enskilt ärende, utan visade enbart på behov av att granska ären- det. Beroende på hur Arachne används skulle 17 kap. 1 § kunna bli aktuell. Bestämmelsens och skaderekvisitets utformning innebär att en uppgift som ska användas vid flera granskningstillfällen inte får lämnas ut så länge uppgiften används i granskningsverksamheten, men att utlämnande ska ske när uppgiften inte längre ska användas.95
Också regleringen i 17 kap. 1 b § skulle kunna vara relevant att analysera. I bestämmelsen föreskrivs att sekretess gäller för uppgift om metoder, modeller och riskfaktorer som hänför sig till dataanalyser och urval för att förebygga, förhindra och upptäcka felaktiga utbetal- ningar, om det kan antas att det allmännas syfte med verksamheten motverkas om uppgiften röjs. Detta är en relativt ny paragraf som tillkom i samband med framtagandet av reglering för den nya Utbetal- ningsmyndighetens verksamhet. Enligt förarbetena omfattar bestäm- melsen exempelvis uppgifter om vilka riskfaktorer som en myndighet har tagit fram för att identifiera misstänkt felaktiga utbetalningar, men även uppgifter om hur dataanalyser eller urvalsmodeller har ut- formats eller utvecklats kan sekretessbeläggas med stöd av bestäm- melsen.96 Sekretessen gäller för dessa uppgifter oavsett i vilken verk- samhet som de förekommer, vilket innebär att regleringen eventuellt
94Kammarrätten i Stockholms dom av den 4 februari 2022 i mål nr 8358-21.
95Se Hollunger Wågnert, Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), 17 kap. 1 §, Karnov (JUNO) besökt 2024-01-18.
96Prop. 2022/23:34 s. 215.
SOU 2024:22 |
En gemensam plattform |
skulle kunna vara relevant även i sammanhang där Arachne används. Precis som för 17 kap. 1 § gäller sekretessen så länge den metod, modell eller riskfaktor som uppgiften är hänförlig till används i verk- samheten. När dessa inte längre används upphör sekretessen och upp- gifter om dem ska följaktligen lämnas ut på förfrågan.97
Vad gäller sekretess under pågående granskning kan för övrigt även regleringen i 17 kap. 2 § aktualiseras.
En bestämmelse som tar direkt sikte på hanteringen av EU-fonder med delad förvaltning är 30 kap. 23 § offentlighets- och sekretess- lagen i kombination med 9 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) samt 9 och 106 punkten i bilagan till förordningen. Regler- ing i 30 kap. 23 § anger huvudregeln om sekretess i statlig tillsyns- verksamhet. I första punkten föreskrivs sekretess för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forsknings- resultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Enligt andra punkten gäller sekretess för uppgift om andra ekono- miska eller personliga förhållanden än som avses i första punkten för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet. Det är värt att understryka att det saknas ett skaderekvisit i andra punkten, vilket innebär att sekretessen är absolut. Detta är ett betydligt starkare skydd än det som finns i första punkten. Flertalet av de uppgifter som ingår i Arachne bör träffas av regleringen i den aktuella paragrafen, men i synnerhet beträffande de fall som täcks av 30 kap. 23 § första punkten, där det alltså finns en presumtion för att uppgifterna är offentliga, är det tveksamt om skyddet kan anses nå upp till den nivå som EU kräver. Detta skulle i så fall innebära att det kan uppstå behov av komplette- rande reglering.
Sammanfattningsvis kan konstateras att det, trots att det finns ett flertal bestämmelser som skulle kunna komma i fråga, är oklart om den befintliga nationella regleringen skulle göra det möjligt för de förvaltande myndigheterna att sekretessbelägga riskanalyserna i den utsträckning som Arachnestadgan kräver. Utredningen anser därför att frågan bör utredas närmare inför ett eventuellt införande.
Vad gäller frågeställningar hänförliga till myndigheternas delning av information i Arachne bör framhållas att majoriteten av de uppgifter
97Prop. 2022/23:34 s. 215–216 samt Hollunger Wågnert, Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), 17 kap. 1 §, Karnov (JUNO) besökt 2024-01-18.
En gemensam plattform |
SOU 2024:22 |
som ingår i kategorin ”obligatoriska”98 förefaller vara av sådan karak- tär att de antingen redan är offentliga eller i vart fall inte omfattas av sekretess. Inför att en myndighet ska lägga in information i Arachne krävs emellertid att myndigheten gör en prövning av huruvida del- ning är möjligt. I de fall då uppgifterna ändå omfattas av sekretess krävs antingen att det finns sekretessbrytande bestämmelser eller att myndigheten finner att skadebedömningen i det enskilda fallet möjlig- gör en delning. Bland annat Tillväxtverket har i denna del framhållit att myndigheten bedömer att det kan bli svårt att dela sekretess- belagda uppgifter i Arachne om uppgifterna därmed blir tillgängliga inte bara för den egna myndigheten och kommissionen, utan för samtliga förvaltande myndigheter runt om i unionen som är anslutna till verktyget. Exempel på sekretessbestämmelser som skulle kunna påverka möjligheterna att dela information i Arachne är den tidigare nämnda regleringen i 30 kap. 23 § offentlighets- och sekretesslagen. Detta gäller i synnerhet uppgift som omfattas av andra punkten i paragrafens första stycke eftersom sekretessen i dessa fall är abso- lut.99 Det bör emellertid framhållas att dessa frågor, som nämnts ovan, kan påverkas av eventuella begränsningar avseende vilka sökningar som får göras i systemet eller för vilka ändamål personuppgiftsbehandling får ske.
Utöver de frågor som diskuteras ovan kan det inför en anslutning till Arachne även vara aktuellt att se över relevanta registerförfatt- ningar, det vill säga författningar som reglerar hur personuppgifter får hanteras i vissa offentliga verksamheter. Ingen av de förvaltande myn- digheterna som utredningen har varit i kontakt med har uppgett att de ser några utmaningar relaterat till registerförfattningar. Utredningen bedömer dock att det även här kan finnas behov av en närmare analys. Som nämns i avsnitt 9.4.2. ska utredningen Ju 2023:22 Förbättrade möjligheter till informationsutbyte mellan myndigheter, i den utsträck- ning det behövs, göra en översyn av myndigheternas registerförfatt- ningar.100 Viss vägledning kan därför erhållas när utredningen redovisar
98De uppgifter som är obligatoriska i nuläget är projektstatus, projektnamn, stödmottagares/pro- jektägares organisationsnummer, projektets start- respektive slutdatum, beviljat stödbelopp samt projektets totala kostnad.
99Jfr Hamlin, Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), 17 kap. 1 §, Karnov (JUNO) besökt 2024-01-22.
100Dir. 2023:146.
SOU 2024:22 |
En gemensam plattform |
sitt betänkande.101 Med hänsyn till de omfattande utredningsdirek- tiven bedömer vi emellertid att det kan finnas behov av en mer riktad analys som tar sikte på de frågor som är relevanta just för Arachne.
Det är troligt att en del av frågeställningar som aktualiseras inför en anslutning till Edes liknar dem som uppkommer vid en anslutning till Arachne. Med hänsyn till Edes karaktär tillkommer dock även frågor med koppling till grunder för uteslutning och dess påverkan på rättsvårdande myndigheter och deras verksamhet. Detta behöver analyseras innan en nationell administratör kan utses. Utredningen har dock inte haft förutsättningar att genomföra någon sådan analys inom ramen för vårt uppdrag.
9.6.2Behov av gemensam plattform för att hantera stödprocessen för handläggning av ansökningar
Att myndigheter som i grunden styrs av olika regelverk och bedriver olika typer av verksamhet delar stöd- och handläggningssystem är ovanligt. Ett skäl till det är att utformningen av handläggningssystem är tätt förbundet med hela handläggningsprocessen och dess förutsätt- ning att vara effektiv och rättssäker. För att kunna använda handlägg- ningssystemet korrekt krävs ytterligare stöd i form av skriftliga rikt- linjer och organisatoriska stödfunktioner såsom juridiskt stöd, som naturligt skiljer sig åt mellan olika verksamheter. Handläggnings- systemet är vidare bara ett av många stödsystem som en myndighet använder sig av. Systemet bör kunna interagera med andra myndighets- specifika system och register vilket bidrar till komplexiteten i att dela handläggningssystem mellan myndigheter. Ansvar för finansiering av systemets utveckling och underhåll är också en fråga som kan skapa utmaningar. Om syftet med ett gemensamt system är samordning och utbyte av information tillkommer dessutom behovet av att lösa ett antal juridiska frågeställningar kopplat till förutsättningar att dela information med varandra.
I vissa fall kan regeringen styra myndigheters samverkan och ge en myndighet i uppdrag att administrera system även inom andra
101Utredningen ska redovisa sitt slutbetänkande den 28 februari 2025. Redan den 30 augusti 2024 redovisas dock en delredovisning av uppdraget att kartlägga myndigheternas behov av förbättrade möjligheter till informationsutbyte, att analysera och ta ställning till hur behovet av att utbyta sekretessbelagd information kan tillgodoses samt att särskilt överväga och lämna förslag på en generell möjlighet att lämna uppgifter som omfattas av sekretess till skydd för enskilda till en annan myndighet, såväl på begäran som på eget initiativ.
En gemensam plattform |
SOU 2024:22 |
myndigheters områden, såsom i fallet med Jordbruksverket och läns- styrelserna. Ett annat exempel är handläggningssystemet NYPS som Tillväxtverket administrerar och ansvarar för, men som också används av Migrationsverket såväl som Polismyndigheten. Det senare samarbe- tet har uppkommit genom frivillig myndighetssamverkan och inte genom direkt styrning av regeringen. De båda exemplen skiljer sig också åt vad gäller funktioner och förutsättningar att använda sig av den information som systemet innehåller. De rättsliga förutsättningarna för utbyte av information mellan Jordbruksverket och stödmyndig- heterna är långtgående (avsnitt 9.5.4) och ger som utredningen upp- fattat det goda förutsättningar för att inom ramen för jordbruks- politiken dela och samordna information om såväl stödmottagare som projekt. Även om NYPS används av olika myndigheter i dag innebär det inte att systemet uppfyller utredningens definition av gemensam plattform då den inte syftar till eller regleras på ett sådant sätt att uppgifter kan delas mellan olika myndighetsaktörer.
Det kan dock finnas andra fördelar med att använda ett gemensamt system än att kunna dela information. Att nyttja och samordna den kompetens för systemutveckling som finns hos en myndighet är en sådan fördel. En annan fördel med att flera myndigheter nyttjar samma handläggningssystem är att det kan bidra till att ensa formatet för de informationsmängder som hanteras i systemet. I fallet med hantering av EU-stöd skulle detta kunna underlätta för nuvarande och framtida behov av att dela information om exempelvis projekt, projektägare och stödmottagare i kontroll- och resultatuppföljningssyfte. Sam- arbetet kring NYPS liksom samordningen av handläggningssystemet mellan jordbruks- och fiskerifonderna visar samtidigt att även om vissa grundstrukturer kan användas av samtliga myndigheter, har myndig- heter olika behov som påverkar systemkraven, exempelvis på säkerhet och krav på insamling från och lagring av uppgifter om stödmottagare. Även för stöd som förvaltas av samma myndighet kan systemkraven se olika ut, exempelvis vad gäller språk. Effektivitetsvinsten av att använda samma handläggningssystem för alla stöd ens inom en och samma myndighet är därmed inte självklar.
Som nämndes i kapitlets inledning ser utredningen inte att en ut- värdering av effektiviteten och ändamålsenligheten av de olika hand- läggningssystem som används i dag ryms inom vårt uppdrag. Utgångs- punkten bör vara att berörda myndigheter själva är ansvariga såväl som bäst lämpade att bedöma hur behoven av och utformning av it-stöd
SOU 2024:22 |
En gemensam plattform |
för handläggning bäst kan tillgodoses. I sammanhanget bör dock sägas att varje myndighet noga behöver överväga i vilken mån behoven av system för handläggning kan lösas gemensamt med andra myndigheter. Utredningen ser positivt på den typen av samverkan och samarbete inom ramen för myndighetsförordningen som Polismyndigheten, Migrationsverket och Tillväxtverket har valt att ingå vid användningen och utformningen av NYPS. Även om detta som tidigare konstaterats inte automatiskt innebär juridiska, tekniska eller semantiska förutsätt- ningar för att dela information mellan myndigheter anser utredningen att en utveckling mot fler gemensamma systemlösningar kan lägga grunden för att förbättra dessa förutsättningar, framför allt för de två senare.
Utredningens sammanvägda bedömning är att ett myndighets- gemensamt handläggningssystem, det vill säga ett gemensamt system för samtliga myndighetsaktörer som hanterar EU-stöd för delad för- valtning, inte i sig själv är en effektiv och ändamålsenlig åtgärd. Behovet av och förutsättningarna för en gemensam plattform för handlägg- ning påverkas dock av och analyseras vidare i relation till de organisa- toriska förslag och alternativ som utredningen redogör för i kapitel 7.
9.6.3En anslutning till Utbetalningsmyndigheten för att minska risken för felaktiga utbetalningar
Regeringen har aviserat att det på sikt kan bli aktuellt att ansluta fler aktörer till den nyligen inrättade Utbetalningsmyndigheten. Mot bak- grund av detta har utredningen övergripande analyserat möjligheten att ansluta myndigheterna som hanterar utbetalningar av EU-stöd. Jordbruksverkets utbetalningar av EU-stöd utgör över 70 procent av de medel för delad förvaltning som Sverige hanterar och är en relativt stor andel av de företagsstöd som staten betalar ut. Enligt artikel 9.1 och 9.2 i förordningen 2021/2116 förordning om finansiering, förvalt- ning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken. får de utbetalande organen delegera utförandet av en rad uppgifter, men utbetalning undantas särskilt från dessa delegeringsmöjligheter. Jord- bruksverket har bedömt att regelverket inte tillåter att uppgiften att betala ut stöd delegeras till en annan myndighet. Utredningen anser att de juridiska förutsättningarna för en eventuell anslutning av Jord- bruksverkets utbetalning av EU-stöd behöver analyseras närmare innan det finns förutsättningar för att kunna göra en definitiv bedömning.
En gemensam plattform |
SOU 2024:22 |
Vad gäller de myndigheter som styrs av CPR och som hanterar EU- utbetalningar föreligger inte samma problematik. Detta då begräns- ningen avseende delegering av utbetalning saknas i det aktuella regel- verket.
Utredningen ser principiellt positivt på en anslutning av samtliga förvaltande myndigheter och utbetalande organ till Utbetalnings- myndigheten på längre sikt, under förutsättningar att de juridiska för- utsättningarna tillåter detta. Vi ser det inte som ett alternativ att skapa en gemensam utbetalningsfunktion för EU-stöd vid sidan av Utbetal- ningsmyndigheten i syfte att upptäcka fusk och felaktigheter. En bredare analys som ser över förutsättningarna för och behovet av anslutning för de aktuella myndigheternas verksamhet som helhet behöver göras för att kunna bedöma ändamålsenligheten och effek- tiviteten i en anslutning. Då vårt uppdrag är att se över hanteringen av EU-stöd ligger en sådan bredare analys utanför utredningens uppdrag.
10Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel
10.1Inledning
I vårt uppdrag ingår att analysera för- och nackdelar med att de svenska förvaltande och utbetalande myndigheterna ska åläggas en skyldighet att anmäla misstänkta EU-bedrägerier till Ekobrottsmyndigheten (EBM) och utifrån denna analys överväga och bedöma om en anmäl- ningsskyldighet bör införas.
Utredningen ska även analysera för- och nackdelar med att införa en skyldighet för den svenska revisionsmyndigheten, Ekonomistyr- ningsverket (ESV), att anmäla misstänkta EU-bedrägerier till EBM, och utifrån denna analys överväga och bedöma om en anmälnings- skyldighet ska införas även för ESV.
Utredningen har även fått i uppdrag att utvärdera de regelverk som respektive myndighet ska tillämpa för att säkerställa att det inte finns några hinder mot att införa en anmälningsskyldighet och lämna nödvändiga författningsförslag.
10.2Något om den rättsliga regleringen
10.2.1Begreppen oegentlighet med EU-medel, brott med EU-medel och bedrägeri med EU-medel
I officiella dokument från EU och i svenska översättningar används omväxlande begreppen oegentlighet med EU-medel, brott med EU- medel och bedrägeri med EU-medel. EU:s lagstiftning skiljer på ”oegentligheter utan misstanke om bedrägeri” och ”oegentligheter med misstanke om bedrägeri”. Det är viktigt att inte blanda ihop be-
461
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
greppen bedrägeri eller misstänkt bedrägeri med begreppet oegentlighet. Oegentlighetsrapporteringen inkluderar alla typer av oriktigheter, allt från oavsiktliga misstag från stödmottagaren och de myndigheter som hanterar EU-medlen till medvetet fusk och uppsåtliga bedrägerier.
När det gäller ”oegentligheter utan misstanke om bedrägeri” defi- nieras detta enligt följande. ”Med oegentlighet avses varje överträ- delse av en bestämmelse i gemenskapsrätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett till eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för gemenskapernas allmänna budget eller budgetar som de förvaltar, antingen genom en otillbörlig utgift eller genom minskning eller bort- fall av inkomster som kommer från de egna medel som uppbärs direkt för gemenskapernas räkning”.
När det gäller ”oegentligheter med misstanke om bedrägeri” har detta definierats som ”Varje uppsåtlig handling eller uppsåtlig under- låtenhet som avser
•användning eller presentation av falska, felaktiga eller ofullstän- diga uppgifter eller dokument, om detta leder till att medel från EU:s allmänna budget eller från budgetar som förvaltas av unio- nen eller för dess räkning, otillbörligen uppbärs eller innehålls,
•undanhållande av information som ska lämnas i enlighet med sär- skilda föreskrifter, om gärningen har samma effekt, eller
•användning av sådana medel för andra syften än de som medlen ursprungligen har beviljats för.”
I svensk rätt är ett brott enligt 1 kap. 1 § brottsbalken en gärning som är beskriven i brottsbalken eller i annan lag eller författning och för vilken straff är föreskrivet. Som brott räknas inte bara fullbordade brott utan även, i den mån sådana gärningar är straffbelagda, försök, förberedelse och stämpling till brott. Bedrägeri är ett av de brott som kan aktualiseras när det handlar om brott med EU-medel. För att dömas för bedrägeri krävs att gärningsmannen haft uppsåt. Det finns även brott där oaktsamhet kan leda till straffansvar.
Begreppet oegentlighet med EU-medel är alltså ett bredare be- grepp än brott med EU-medel och bedrägeri med EU-medel. Med begreppet oegentlighet omfattas följaktligen både avsiktliga (upp- såtliga) och oavsiktliga (oaktsamma) oriktigheter eller oriktiga upp- gifter som lämnas av de som söker EU-medel. Begreppet oegentlig-
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
het kan därmed innefatta även felaktiga och försumliga hanteringar när det gäller EU-medel utan att de alltid är att bedöma som brotts- liga. Med detta sagt kan ett oegentligt förfaringssätt innebära att brottsmisstanke kan uppstå och det oegentliga förfarandet kan komma att bedömas som ett brott i form av exempelvis ett bedrägeribrott.
10.2.2Konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen och SEFI-direktivet
Konventionen om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (bedrägerikonventionen)
Den 26 juli 1995 antogs konventionen om skydd av Europeiska gemen- skapernas finansiella intressen (bedrägerikonventionen). Bedrägeri- konventionen syftade till att säkerställa överensstämmelse när det gäller medlemsstaternas straffrättsliga skydd mot bedrägerier som riktar sig mot EU:s finansiella intressen.
Bedrägerikonventionen kompletterades 1996 med ett första tilläggs- protokoll om korruption och med ett protokoll om förhandsavgö- rande från dåvarande EG-domstolen om tolkningen av konventionen och det första tilläggsprotokollet. År 1997 antogs ett andra tilläggs- protokoll om penningtvätt.
Sveriges genomförande av bedrägerikonventionen och tilläggs- protokollen föranledde vissa författningsändringar.1 Detta innebar bland annat att brottet subventionsmissbruk infördes och att försök, förberedelse och stämpling till grovt häleri och grovt penninghäleri kriminaliserades. Härefter har även brottet grovt subventionsmiss- bruk införts i svensk rätt.2
SEFI-direktivet och dess genomförande i svensk rätt
Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/1371 av den 5 juli 2017 om bekämpande genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen (SEFI- direktivet) trädde i kraft den 17 augusti 2017. SEFI-direktivet syftar
1Prop. 1998/99:32 och prop. 2000/01:133.
2Prop. 2018/19:78.
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
till att stärka skyddet mot brott som påverkar EU:s finansiella in- tressen. Det syftet ska uppnås genom att det i direktivet fastställs minimiregler för definitionen av brott och påföljder avseende be- kämpande av bedrägeri och annan olaglig verksamhet som riktar sig mot dessa intressen.
SEFI-direktivet skulle vara genomfört i nationell rätt senast den 6 juli 2019. Med anledning härav fick en utredare i uppdrag att bi- träda Justitiedepartementet med att analysera vilka författnings- åtgärder och eventuella andra åtgärder som krävdes för att Sverige skulle kunna genomföra SEFI-direktivet. Den 31 augusti 2018 över- lämnade utredaren promemorian Straffrättsliga bestämmelser till skydd för EU:s finansiella intressen.3 I enlighet med förslagen i promemo- rian föreslog regeringen i propositionen Skärpt straff för subventions- missbruk4 att straffbestämmelsen om subventionsmissbruk skulle gradindelas och att ett grovt brott med beteckningen grovt subven- tionsmissbruk skulle införas. I samma proposition konstaterades det även att kombinationen av kriminalisering av subventionsmissbruk, bedrägeri och försök till bedrägeri ansågs tillgodose SEFI-direktivets krav på kriminalisering av försök till subventionsmissbruk.5 Lagänd- ringarna trädde i kraft den 1 juli 2019.
Som närmare redogörs för i avsnitt 10.2.5 kriminaliserades försök till subventionsmissbruk och försök till grovt subventionsmissbruk i och med författningsändringar som trädde i kraft den 1 juni 2023.
För de medlemsstater som är bundna av SEFI-direktivet ersätter det bedrägerikonventionen med tillhörande protokoll. I förhållande till bedrägerikonventionen innebär SEFI-direktivet strängare regler om påföljder och mer detaljerade bestämmelser om de brott som om- fattas av direktivets tillämpningsområde. SEFI-direktivet innehåller även bestämmelser om preskription.
3Ds 2018:34.
4Prop. 2018/19:78.
5Prop. 2018/19:78 s. 12.
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
10.2.3EU och medlemsstaterna har ett gemensamt ansvar för att bekämpa olaglig verksamhet som riktar sig mot EU:s ekonomiska intressen
Av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördra- get) följer bland annat att medlemsstaterna och unionen har ett delat ansvar för att vidta åtgärder för att bekämpa bedrägerier och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen. Medlemsstaterna ska vidta samma åtgärder för att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot unionens finansiella intressen som de vidtar för att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot deras egna eko- nomiska intressen. Vidare har medlemsstaterna en skyldighet att se till att påföljderna för oegentligheter mot EU:s finansiella intressen är effektiva, proportionella och avskräckande och att de ger ett effek- tivt skydd. Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att skydda Europeiska unionens ekonomiska intressen i form av att före- bygga, upptäcka och korrigera bedrägerier.
Den förvaltande myndighetens förvaltnings- och kontrollsystem ska innehålla instruktioner om förebyggande, upptäckande och korri- gerande av oriktigheter, inklusive bedrägeri, och återkrävande av felaktigt utbetalda stödbelopp jämte eventuell ränta vid sen betal- ning. Vidare ska de förvaltande myndigheterna införa ”effektiva och proportionella bestämmelser om bedrägeribekämpning med beaktande av konstaterade risker”.
Kommissionen har utfärdat en vägledning för medlemsstater och programmyndigheter. I denna rekommenderar kommissionen de för- valtande myndigheterna att införa ”en proaktiv, strukturerad och målinriktad strategi för att hantera bedrägeririsker. När det gäller fonderna bör målet vara proaktiva och proportionella bedrägeri- bekämpningsåtgärder med kostnadseffektiva medel.”6
Som utvecklas i kapitel 9 har kommissionen tagit fram riskvärder- ingsverktyget Arachne med syftet att det ska hjälpa förvaltnings- myndigheterna att kontrollera hur EU-medel används och förvaltas. Kommissionen har även inrättat Systemet för tidig upptäckt och uteslutning (Edes) med syfte att stärka skyddet av unionens eko- nomiska intressen genom att säkerställa en korrekt ekonomisk för- valtning genom att förhindra att medel betalas ut till motparter som
6Vägledning för medlemsstater och programmyndigheter: Bedömning av risken för bedräge- rier samt effektiva och proportionella bestämmelser om bedrägeribekämpning.
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
inte har rätt att ta emot dem (avsnitt 9.3.2). Ingen av de svenska myn- digheter som hanterar EU-stöd har ännu anslutit sig till Arachne eller Edes.
10.2.4Något om uppsåtskrav, bevisbörda och beviskrav i svensk straffrätt
När det krävs uppsåt för att dömas för ett brott är det inte tillräckligt med oaktsamhet utan det krävs att det kan bevisas att gärningsmannen uppsåtligen har begått gärningen. Uppsåtet ska täcka samtliga gär- ningsmoment. Den närmare innebörden av uppsåtskravet har ut- vecklats i Högsta domstolens praxis. I förhållande till den brottsliga effekten finns tre former av uppsåt, nämligen avsiktsuppsåt, insikts- uppsåt och likgiltighetsuppsåt.
Med avsiktsuppsåt menas att den brottsliga effekten är syftet med gärningen. Insiktsuppsåt innebär att gärningsmannen inte i första hand syftar till en viss effekt men inser att effekten är en praktiskt taget säker följd av gärningen. Vid likgiltighetsuppsåt har gärningsmannen insett risken för effekten och varit likgiltig, inte till risken för att gärningen skulle medföra en viss effekt, utan till effektens förverk- ligande. Likgiltighetsuppsåt föreligger följaktligen om förverkligan- det av effekten, vid gärningstillfället, inte utgjorde ett för gärnings- mannen relevant skäl att avstå från gärningen.
I brottmål är det åklagaren som har den fulla bevisbördan. Detta betyder att det är åklagaren som måste bevisa samtliga de omstän- digheter som ska föreligga för att en tilltalad ska kunna dömas till ansvar för ett åtalat brott.
Av betydelse för straffansvar är det beviskrav som ställs i svensk rätt för att någon ska kunna dömas för ett brott. För fällande dom krävs att det ska vara ställt utom rimligt tvivel att den tilltalade har gjort sig skyldig till den åtalade gärningen.
10.2.5Några svenska straffstadganden som kan aktualiseras vid brott med EU-medel
De brott som kan bli aktuella när det kommer till brott med EU- medel är främst bedrägeri och subventionsmissbruk. Ett annat brott som kan aktualiseras är osant intygande, men det finns även andra brott
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
som skulle kunna bli aktuella i samband med utredning om brott med EU-medel.
Det är främst fullbordade brott som föranleder straffansvar men även vissa gärningar på vägen mot ett fullbordat brott är straff- belagda. Detta har skett genom kriminalisering av de osjälvständiga brottsformerna försök, förberedelse och stämpling till brott. Straff- ansvar förutsätter att det för brottet är särskilt föreskrivet att brottet är straffbelagt på dessa förstadier. Har någon påbörjat utförandet av ett visst brott utan att det har kommit till fullbordan, ska personen dömas för försök till brottet. För ansvar krävs att det har förelegat fara för att agerandet skulle leda till brottets fullbordan eller att så- dan fara varit utesluten endast på grund av tillfälliga omständigheter. Ett brott kan alltså anses begånget även om den aktuella händelsen inte har inneburit att ett EU-stöd har betalats ut. I detta avsnitt ges en kort beskrivning av några av de brott som kan aktualiseras i detta sammanhang.
Bedrägeri
För bedrägeri döms den som genom vilseledande förmår någon till handling eller underlåtenhet, som innebär vinning för gärningsman- nen och skada för den vilseledde eller någon i vars ställe denne är. För bedrägeri döms också den som genom att lämna oriktig eller ofull- ständig uppgift, genom att ändra i program eller upptagning eller på annat sätt olovligen påverkar resultatet av en automatisk informa- tionsbehandling eller någon annan liknande automatisk process, så att det innebär vinning för gärningsmannen och skada för någon annan. Påföljden för bedrägeri av normalgraden är fängelse i högst två år.
Med vilseledande menas att framkalla, vidmakthålla eller förstärka en oriktig uppfattning (villfarelse) hos någon. Rekvisitet förmår uttrycker ett krav på att vilseledandet ska ha orsakat dispositionen (orsakssamband). Gärningsmannen behöver inte genom övertalning eller på annat sätt ha övervunnit något motstånd hos den vilseledde. Som uttryckligen framgår av lagtexten kan den vilseleddes disposi- tion bestå i såväl handling som underlåtenhet.
Att dispositionen inte bara ska medföra utan innebära skada och vinning betyder att förmögenhetsöverföringen ska följa omedelbart av dispositionen samt att skadan och vinningen ska ha ett samband
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
med varandra. Sambandet mellan skada och vinning ska förstås på så sätt att de kan betraktas som olika sidor av samma ekonomiska för- ändring. Men de behöver inte vara lika stora. Man behöver inte heller avvakta den slutliga utvecklingen av ett händelseförlopp. Redan när det föreligger en beaktansvärd fara för slutlig förlust respektive vin- ning anses kravet på förmögenhetsöverföring vara uppfyllt.
Ett exempel på när bedrägeriansvar kan förekomma är att en för- månstagare medvetet lämnar en oriktig uppgift om inkomst som är betydelse för en förmån (vilseledande) och att denna uppgift föranle- der (förmår) en handläggare vid en myndighet att felaktigt besluta (disposition) om en utbetalning av en förmån (förmögenhetsöver- föring).
Om bedrägeribrottet med hänsyn till skadans omfattning och övriga omständigheter vid brottet att anse som ringa, döms för ringa bedrägeri till böter eller fängelse i högst sex månader. Oftast är det värdet på det som den vilseledde blir av med som avgör om bedrägeri- brottet ska bedömas som ringa bedrägeri. Normalt går gränsen vid 1 250 kronor vilket är samma gräns som enligt nu gällande praxis gäller för gränsdragningen mellan brotten ringa stöld och stöld.
För grovt bedrägeri döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt be- aktas om gärningsmannen har missbrukat allmänt förtroende, använt en falsk handling, haft vilseledande bokföring om gärningen annars varit av särskilt farlig art, avsett betydande värde eller inneburit syn- nerligen kännbar skada. Omständigheten särskilt farlig art tar främst sikte på situationer där tillvägagångssättet varit förslaget, exempelvis genom att gärningspersonen som ett led i gärningen har använt falska eller osanna handlingar. Med betydande värde avses enligt praxis som regel värden överstigande fem prisbasbelopp.
För att dömas för bedrägeri krävs att gärningsmannen haft upp- såt, det vill säga att denne agerat med avsikt.
Försök och förberedelse till bedrägeri och grovt bedrägeri samt stämpling till grovt bedrägeri är straffbart.
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
Subventionsmissbruk
För subventionsmissbruk döms den som i strid med föreskrifter eller villkor använder ett bidrag eller utnyttjar en förmån som finansieras över eller på annat sätt påverkar Europeiska unionens eller Euro- peiska atomenergigemenskapens budgetar för ett annat ändamål än det som bidraget eller förmånen har beviljats för.
Eftersom denna bestämmelse endast omfattar missbruk av bidrag eller förmåner till den del de finansieras över eller på annat sätt på- verkar EU:s budgetar omfattar bestämmelsen om subventions- missbruk inte nationella bidrag som används vid medfinansiering i samband med EU-finansiering. Bestämmelsen tar alltså bara sikte på felaktig användning av EU-medel. De medel som härrör från den nationella medfinansieringen ska inte ingå i bedömningen av stor- leken av det belopp som har använts felaktigt. Om bara en del av det sammanlagda bidraget har missbrukats kan fråga uppkomma om den missbrukade delen utgörs av medel som härrör från den nationella medfinansieringen eller av EU-medel eller av båda delarna. Reger- ingens har i denna fråga förordat ett andelstänkande på så sätt att så stor del av det som har missbrukats anses härröra från EU-medlen som motsvarar den del dessa medel har i det totala bidragsbeloppet. Någon vägledande praxis gällande denna fråga finns ännu inte.
Påföljden för brottet subventionsmissbruk är böter eller fängelse i högst två år. I ringa fall ska inte dömas till ansvar. Är brottet grovt, döms för grovt subventionsmissbruk till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen avsett betydande värde eller varit av särskilt farlig art.
Med betydande värde avses enligt den praxis som utvecklats för andra grova förmögenhetsbrott belopp som överstiger fem prisbas- belopp. Den andra omständigheten som ska beaktas särskilt vid be- dömningen av om brottet är grovt, om gärningen har varit av särskilt farlig art, tar främst sikte på fall där tillvägagångssättet har varit förslaget, exempelvis genom att gärningspersonen som ett led i sub- ventionsmissbruket använt falska eller osanna handlingar eller vilse- ledande bokföring för att dölja brottet, eller på annat sätt gjort brottsligheten svårupptäckt. Den närmare omfattningen av vad som utgör särskilt farlig art har överlämnats till rättstillämpningen.7
7Prop. 2018/19:78 s. 11.
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
I konkurrenshänseende är ansvaret för subventionsmissbruk sekun- därt i förhållande till brottet bedrägeri. Om en urkundsförfalskning eller osann försäkran eller ett osant intygande föregått subventions- missbruket bör det enligt förarbetena dömas till ansvar för båda brotten.
Den 9 februari 2022 fick Sverige en formell underrättelse av Kom- missionen om att Sverige hade underlåtit att i sin nationella lagstift- ning korrekt införliva bland annat artikel 5.2 jämförd med artikel 3.2 a och 3.2 b i SEFI-direktivet. Kommissionen anförde att Sverige inte har kriminaliserat försök till subventionsmissbruk och försök till grovt subventionsmissbruk.
I en promemoria från justitiedepartementet föreslogs därefter att försök till subventionsmissbruk och försök till grovt subventions- missbruk skulle kriminaliseras.8 Regeringen föreslog härefter i pro- positionen 2022/23:55 att försök till subventionsmissbruk och försök till grovt subventionsmissbruk skulle kriminaliseras. Lagändringen i 9 kap. 11 § brottsbalken trädde i kraft den 1 juni 2023. I propositionen anförde regeringen att det inte sällan redan vid ansökningstillfället torde finnas uppsåt att använda bidraget eller förmånen till något annat än det avsedda och då kan straffansvar för bedrägeri eller försök till bedrägeri komma i fråga. Samtidigt har regeringen anfört att det inte kan uteslutas att det kan finnas situationer som mer ren- odlat motsvarar försök till subventionsmissbruk eller försök till grovt subventionsmissbruk. En sådan situation kan vara när någon, utan att det fanns ett bedrägligt uppsåt vid ansökningstillfället, försöker använda ett utbetalt bidrag till något annat än vad bidraget har be- viljats för men brottet inte fullbordas av någon anledning som inte beror på gärningspersonen.
Urkundsförfalskning
Den som obehörigen framställer en falsk urkund genom att skriva en annan persons namn eller genom att falskeligen skaffa någon annans underskrift eller falskeligen ändrar eller fyller ut en äkta urkund döms för urkundsförfalskning. Detta gäller under förutsättning att åtgärden innebär fara i bevishänseende.
8Dnr Ju2022/01403.
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
För att utgöra en urkund ska handlingen ha ett bevisvärde, vara av originalkaraktär och det ska i efterhand gå att kontrollera vem som är avsändare. Exempel på urkunder är kontrakt, intyg och alla andra handlingar som kan ha betydelse som bevis. Även elektroniska handlingar omfattas av urkundsbegreppet.
Påföljden för urkundsförfalskning är fängelse i högst två år. Om brottet bedöms vara ringa döms för förvanskning av urkund till böter eller fängelse i högst sex månader. Om brottet bedöms som grovt, döms för grov urkundsförfalskning med påföljden som lägst sex månader och högst sex år. Även försök eller förberedelse till urkundsförfalskning och grov urkundsförfalskning är straffbart.
Osann försäkran och vårdslös försäkran
Den som på annat sätt än muntligen lämnar osann uppgift eller för- tiger sanningen när uppgiften enligt lag eller annan författning läm- nas på heder och samvete eller under annan liknande försäkran, döms, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, för osann försäkran. Om en enskild inte har uppsåt men har varit grovt oaktsam kan personen dömas för vårdslös försäkran. Det krävs att de osanna uppgifterna eller förtigandet av sanningen innebär fara i bevishänseende.
Påföljden för osann försäkran är böter eller fängelse i högst sex månader. Om brottet är grovt, döms till fängelse i högst två år. Påföljden för vårdslös försäkran är böter eller fängelse i högst sex månader.
En första brottsförutsättning för osann eller vårdslös försäkran är att utsagans form ska vara skriftlig. Vidare förutsätts att denna enligt lag eller författning ska ha viss form. För att bestämmelsen ska vara tillämplig krävs att det finns en bestämmelse som ger den be- slutande myndigheten rätt att begära att en enskild ska lämna upp- gifterna på ”heder och samvete”. Såväl en positiv oriktig uppgift som ett förtigande kan medföra straffansvar. Vidare gäller att den osanna uppgiften eller förtigandet ska medföra fara i bevishänseende. Detta krav har samma betydelse som vid brottet urkundsförfalskning, vil- ket här närmast betyder att den oriktiga uppgiften avser något som är väsentligt för utsagan.
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
Osant intygande och brukande av osann urkund
Den som i ett intyg eller en annan urkund lämnar osann uppgift om vem han eller hon är eller om annat än egna angelägenheter eller för skens skull upprättar en urkund rörande rättshandling döms, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, för osant intygande till böter eller fängelse i högst sex månader. Den som åberopar eller på annat sätt använder en sådan osann urkund döms, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, för brukande av osann urkund. Det krävs att de osanna uppgifterna innebär fara i bevishänseende för att vara straff- bara. Är brottet med hänsyn till att det innefattar missbruk av tjänste- ställning eller annars att anse som grovt, döms till fängelse i högst två år.
Missbruk av urkund
För missbruk av urkund döms den som sanningslöst åberopar pass, betyg, identitetshandling eller annan sådan för enskild person ut- ställd urkund såsom gällande för sig eller annan person eller lämnar ut sådan urkund för att missbrukas på det sättet, om åtgärden inne- bär fara i bevishänseende. Påföljden för missbruk av urkund är böter eller fängelse i högst sex månader. Om brottet bedöms som grovt döms till fängelse i högst två år.
10.2.6Det straffrättsliga skyddet för utbetalningar inom det svenska välfärdssystemet
Bidragsbrottslagen (2007:612) trädde i kraft den 1 augusti 2007. Syf- tet med lagen var att åstadkomma ett bättre straffrättsligt skydd för välfärdssystemen och därigenom bevara förtroendet för systemen och skydda de offentliga finanserna. Det framhölls att utbetalningarna från välfärdssystemen är av avgörande betydelse för enskildas försörj- ning och att staten har begränsade möjligheter till kontroll eftersom utbetalningar måste ske på kort tid. Vidare ansågs att det förekom en omfattande brottslighet mot välfärdssystemen som ledde till fel- aktiga utbetalningar med betydande belopp. Välfärdssystemens särdrag i förhållande till andra statliga utbetalningar och liknande betalningar på det privata området ansågs motivera ett starkare straffrättsligt skydd.
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
När lagen infördes gjordes bedömningen att den skulle omfatta de mest centrala förmånerna i välfärdssystemet.9 Sedan lagen infördes har dess tillämpningsområde kommit att utvidgas.
Bidragsbrottslagen omfattar bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål som enligt lag beslutas av Försäkrings- kassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, en kommun eller en arbets- löshetskassa och som betalas ut till en enskild person (ekonomisk förmån). Lagen gäller sedan januari 2020 även för sådana stöd, bidrag och ersättningar som enligt lag eller förordning beslutats av Försäk- ringskassan, Arbetsförmedlingen eller en kommun och avser en en- skild person, men betalas ut till eller tillgodoräknas någon annan än den enskilde (ekonomiskt stöd).
En person som lämnar oriktiga uppgifter eller inte anmäler änd- rade förhållanden som denne enligt lag eller förordning är skyldig att anmäla, och på så sätt orsakar fara för att en ekonomisk förmån eller ett ekonomiskt stöd felaktigt betalas ut, felaktigt tillgodoräknas, be- talas ut med ett för högt belopp eller tillgodoräknas med ett för högt belopp, döms för bidragsbrott till fängelse i högst två år. Om brottet är ringa döms till böter eller fängelse i högst sex månader. Vad som utgör ringa brott ska avgöras med hänsyn till samtliga omständighe- ter vid brottet men det handlar främst om gärningar avseende små belopp. Riktvärdet som används vid gränsdragningen mellan bedrägeri och ringa bedrägeri (före lagändring den 1 juli 2017 kallat bedrägligt beteende) kan vara till ledning för bedömningen av dessa fall, det vill säga en beloppsgräns som för närvarande går vid 1 250 kronor. Av förarbetena framgår även att det kan beaktas om förmånen har avsett ersättning för inkomstförlust under en del av en dag.
Om brottet är grovt döms för grovt bidragsbrott till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om brottet rört betydande belopp, om den som begått brottet använt falska handlingar, eller om gär- ningen har ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning.
Den som av grov oaktsamhet begår en sådan gärning som be- skrivs i bestämmelsen om bidragsbrott döms för vårdslöst bidrags- brott till böter eller fängelse i högst ett år. Om gärningen med hänsyn till beloppet, risken för slutlig ekonomisk skada och övriga
9Prop. 2006/07:80 s. 67 f.
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
omständigheter är mindre allvarlig, döms inte till ansvar. Den som före utbetalning eller tillgodoräknande av en ekonomisk förmån eller ett ekonomiskt stöd frivilligt vidtar en åtgärd som leder till att ett korrekt beslut om förmånen eller stödet kan fattas, döms inte till an- svar för bidragsbrott eller vårdslöst bidragsbrott.
Innan bidragsbrottslagen infördes var brottsbalkens bestämmelser om bedrägeri tillämpliga på vissa former av brott med ifrågavarande bidrag. Men regleringen av bedrägeribrottet kräver ett aktivt vilse- ledande, vilket kan vara svårt att visa när en förmån felaktigt betalats ut för att en person inte anmält ändrade förhållanden. Ett bidrags- brott enligt bidragsbrottslagen kan vara fullbordat redan när fel- aktiga uppgifter har lämnats eller ändrade förhållanden inte har an- mälts, till skillnad från ett bedrägeri, som också förutsätter att det har skett en förmögenhetsöverföring för att brottet ska vara full- bordat. Bidragsbrott kan, till skillnad från bedrägeri, begås av grov oaktsamhet.
Som framgår av avsnitt 10.3.1 är de myndigheter som omfattas av bidragsbrottslagen anmälningsskyldiga om det kan misstänkas att brott enligt bidragsbrottslagen begåtts.
10.3Lagstadgad anmälningsskyldighet och underrättelseskyldighet vid misstänkt brottslighet inom några andra rättsområden
I svensk rätt finns bestämmelser om anmälningsskyldighet och i vissa fall en underrättelseskyldighet vid misstanke om brott inom andra rättsområden. I detta avsnitt följer en beskrivning av några av dessa samt i förekommande fall utvärderingar och pågående lagstiftnings- arbeten av intresse.
10.3.1Anmälningsskyldigheten i bidragsbrottslagen
De myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor som omfattas av bidragsbrottslagen är skyldiga att anmäla till Polismyndigheten om det kan misstänkas att brott enligt bidragsbrottlagen har begåtts. Anmälningsskyldigheten i bidragsbrottslagen gäller sådana bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål (ekonomiska
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
förmåner) som enligt lag eller förordning beslutas av ovan nämnda myndigheter eller kommuner.
I förarbetena till bidragsbrottslagen lyftes fram att för att straff- bestämmelserna i bidragsbrottslagen ska få avsedd effekt på efter- levnaden av reglerna är det av stor vikt att misstänkta brott som upp- täcks polisanmäls. Tidigare fanns det olikartade riktlinjer och värde- grunder vid de inblandade myndigheterna för när en polisanmälan borde göras, vilket resulterade i att antalet anmälningar varierade kraf- tigt mellan myndigheterna och mellan olika delar av landet. De myn- digheter som hade tydliga riktlinjer eller rutiner för när en anmälan borde göras hade högst antal anmälda brott. En lagstadgad anmäl- ningsskyldighet bedömdes därför öka antalet anmälningar vid alla berörda myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor.
Ett annat argument för att införa en anmälningsskyldighet var att en sådan ansågs främja rättssäkerheten och förutsägbarheten. Detta eftersom förmånerna inom välfärdsystemet hanteras av ett stort antal myndigheter med olika rutiner och riktlinjer, vilket medförde att det fanns risk för att straffrättsligt likvärdiga fall behandlades olika.10
Riksrevisionens utvärdering av anmälningsskyldigheten i bidragsbrottslagen
Riksrevisionen granskade 2011 om statens arbete med att motverka bidragsbrott har blivit mer effektivt efter att bidragsbrottslagen in- fördes.11 Av rapporten framgår bland annat att det har blivit ett ökat fokus på bidragsbrottsfrågor sedan lagen infördes. Det framgår vidare att antalet polisanmälningar från kommuner och arbetslöshetskassor har ökat sedan lagen infördes, exempelvis ökade antalet polisanmäl- ningar från arbetslöshetskassor från 608 anmälningar 2007 till 2 583 anmälningar 2010. Vad gäller statliga myndigheter ökade antalet anmälningar från CSN från 75 anmälningar 2007 till 162 anmälningar 2010. Anmälningar från Försäkringskassan minskade, men det be- rodde enligt företrädare för Försäkringskassan, polismyndigheter och Åklagarmyndigheten på att Försäkringskassan började göra en mer noggrann bedömning av uppsåt innan polisanmälan gjordes. Tidigare
10Prop. 2006/07:80 s. 88 f.
11Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? Riksrevisionen, RIR 2011:20.
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
anmälde Försäkringskassan i princip alla ärenden där felaktiga ut- betalningar hade skett.12
2021 års Bidragsbrottsutredning
Regeringen beslutade den 3 juni 2021 att ge en särskild utredare i upp- drag att göra en översyn av möjligheterna att stärka arbetet med att bekämpa bidragsbrott mot Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket och Arbetsförmed- lingen. Syftet var att säkerställa en ändamålsenlig och effektiv han- tering för att därigenom minska antalet felaktiga utbetalningar och bidragsbrott i de ekonomiska förmåner och stöd som hanteras av myndigheterna.
I juni 2022 överlämnade 2021 års bidragsbrottsutredning, del- betänkandet Stärkt arbete med att bekämpa bidragsbrott. Admini- strativt sanktionssystem och effektivare hantering av misstänkta brott.13
I delbetänkandet konstaterade utredningen att hanteringen av bi- dragsbrott har förbättrats men att vissa brister kvarstår. Utredningens kartläggning visade på att hanteringen av misstänkta bidragsbrott har förbättrats på flera plan under senare år. Betydligt fler bidrags- brott upptäcks och polisanmäls jämfört med tidigare. Mellan 2008, vilket var det första året som bidragsbrottslagen gällde och 2021 har de anmälda bidragsbrotten ökat med 133 procent. Utredningen kon- staterade vidare att lagföringsprocenten för bidragsbrott ligger på drygt 40 procent, vilket är på ungefär samma nivå som för annan eko- nomisk brottslighet.
Utredningen konstaterade att felaktiga uppgifter i ansökningar och ej anmälda ändrade förhållanden orsakar drygt tre fjärdedelar av de felaktiga utbetalningarna. Även om fler felaktiga utbetalningar upptäcks och antalet polisanmälningar har ökat är det fortfarande få överträdelser som leder till anmälan och lagföring. Av uppgifter i ut- redningen framkommer att Försäkringskassan under 2021 genom- förde 30 600 kontrollutredningar varav cirka 5 900 ledde till polis- anmälan. Lagföringsprocenten för brott mot Försäkringskassan av samtliga utredda brott låg samma år på 47 procent. Det råder alltså
12Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? Riksrevisionen, RIR 2011:20, s. 61.
13SOU 2022:37.
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
en stor skillnad mellan hur många misstänkta bidragsbrott som an- mäls varje år och hur många lagföringsbeslut som fattas av åklagare eller domstol under samma år. Utredningen konstaterade att många överträdelser inte möts av någon reaktion från samhället vilket riske- rar att urholka legitimiteten för och normalisera felaktigt utnyttjande av välfärdssystemen och att enskilda saknar incitament att göra rätt.
Utredningen konstaterade även att Polismyndigheten saknar re- surser för att prioritera bidragsbrott i den omfattning som de beslu- tande aktörerna förväntar sig. Vidare påtalade utredningen att Polis- myndigheten saknar den specialistkompetens som krävs för att utreda ekonomisk brottslighet men konstaterade att denna kompetens finns hos EBM. Utredningen har därför föreslagit att ansvaret för utred- ningar av bidragsbrott ska flyttas till EBM och att förundersökningar där ska bedrivas under ledning av åklagare.
För att minska antalet felaktiga utbetalningar och motverka bi- dragsbrott föreslog utredningen också att det ska införas ett system med administrativa sanktionsavgifter och att detta ska regleras i en ny lag. Enligt förslaget ska en administrativ sanktionsavgift kunna tas ut för mindre allvarliga brott, i stället för att det görs en anmälan om bidragsbrott till brottsutredande myndighet. Även situationer där den enskilde inte har handlat med uppsåt eller av grov oaktsamhet ska kunna leda till att en sanktionsavgift tas ut (strikt ansvar). Utred- ningen framhöll att detta skulle innebära en snabbare reaktion från samhället och ha en effektiv preventiv verkan. Sanktionsavgiften ska enligt utredningens förslag beslutas av samma statliga myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor och gälla samma ekonomiska förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen. Avgiften ska kunna tas ut av både fysiska och juridiska personer. För att en sank- tionsavgift ska kunna tas ut ska krävas att den enskilde har lämnat en oriktig uppgift eller har underlåtit att fullgöra sin skyldighet att anmäla ändrade förhållanden, och att detta lett till eller hade kunnat leda till en felaktig utbetalning. Sanktionsavgiften ska motsvara 25 procent av det belopp som har eller skulle ha betalats ut eller till- godoräknats felaktigt. I vissa närmare angivna situationer ska sank- tionsavgift inte tas ut. Beslutet om sanktionsavgift ska enligt försla- get kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
I september 2023 överlämnade 2021 års bidragsbrottsutredning, slutbetänkandet Ett stärkt och samlat skydd av välfärdssystemen.14
14SOU 2023:52.
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
Slutbetänkandet är huvudsakligen inriktat på hur felaktiga utbetal- ningar och brott mot välfärdssystemen kan förebyggas och bekämpas. Utredningen föreslår bland annat att Försäkringskassan, Pensions- myndigheten, CSN, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen ska få ett ansvar att förebygga brott mot välfärdssystemen. Ansvaret ska inbegripa bidragsbrottslighet men också annan brottslighet som rik- tas mot dessa välfärdssystem, till exempel brottslighet som innefattar manipulation av uppgifter och identiteter, dataintrång, otillåten på- verkan och infiltration av myndigheter. Syftet med detta har angetts vara att säkerställa att de beslutande myndigheterna arbetar kunskaps- baserat, strukturerat, hållbart och effektivt med att förebygga brott mot förmåner och stöd som omfattas av bidragsbrottslagen och som respektive myndighet administrerar. Det föreslås att de beslutande myndigheterna ska kartlägga brottsligheten som riktas mot välfärds- systemen, dess orsaker och konsekvenserna för de förmåner och stöd som myndigheterna beslutar om. Resultatet ska sammanställas i en lägesbild och utifrån den ska de beslutande myndigheterna ta ställning till vilka åtgärder som behöver vidtas för att förebygga väl- färdsbrott och sammanställa dessa i en åtgärdsplan. Enligt förslaget ska lägesbilden och åtgärdsplanen uppdateras och följas upp minst vartannat år.
För att undvika ökad administration och dubbelarbete ska det brottsförebyggande arbetet integreras med annat analys- och planer- ingsarbete, exempelvis arbetet enligt förordningen (2007:603) om in- tern styrning och kontroll och uppgifter i enlighet med förordningen (2021:663) om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.
Utredningen föreslår vidare att Brottsförebyggande rådet (Brå) ska ge de beslutande aktörerna stöd i hur brottsförebyggande arbete ska bedrivas och att EBM ska stödja de beslutande myndigheterna genom att bidra med sin kunskap om hur ekonomisk brottslighet kan förebyggas. För att kunna ge detta stöd föreslås att regeringen ska ge Brå och EBM i uppdrag att tillsammans med ESV inventera vilka behov av stöd som de beslutande myndigheterna har. Vidare föreslås att samverkan om det brottsförebyggande arbetet bör ske inom ramen för det befintliga arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och att ESV bör ansvara för sam- ordningen.
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
2021 års bidragsbrottsutredning har i slutbetänkandet även före- slagit att vissa beslutande aktörer ska få större möjligheter att hämta in uppgifter från andra aktörer än den enskilde som ett led i att för- hindra att brott kan begås. Förslaget innebär att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska kunna inhämta uppgifter om en annan fysisk person än den försäkrade och även uppgifter om juridiska per- soner. Utredningen föreslår också utökade möjligheter för dessa myndigheter att inhämta uppgifter från banker när det finns miss- tanke om felaktigheter samt att kommunerna ska kunna inhämta vissa uppgifter om inkomst från Skatteverket.
Ett annat förslag är att det ska inrättas ett gemensamt register över de beslutade sanktionsavgifter som föreslogs i utredningens del- betänkande. Registret ska administreras av Utbetalningsmyndigheten.
Vidare föreslår utredningen att ett system med bidragsspärr ska införas och att detta ska regleras i en ny lag kallad lagen om bidrags- spärr på välfärdssystemens område. Bidragsspärren ska utformas som en särskild rättsverkan av brott. Förslaget innebär att den som av all- män domstol döms eller av åklagare meddelas ett strafföreläggande för bidragsbrott av normalgraden eller grovt bidragsbrott ska med- delas en bidragsspärr med en spärrtid på mellan sex månader och tre år eller minst ett år vid grovt bidragsbrott. En meddelad bidragsspärr ska omfatta samtliga förmåner och stöd som omfattas av bidrags- brottslagen med undantag för ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) och bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Uppgifter om meddelade bidrags- spärrar föreslås samlas i ett register som ska administreras av Utbetal- ningsmyndigheten.
Förslagen bereds för närvarande i Regeringskansliet.
10.3.2Anmälningsskyldigheten i skattebrottslagen
I 17 § skattebrottslagen (1971:69) åläggs förvaltningsmyndigheter som handlägger frågor om skatter eller avgifter att göra anmälan till åkla- gare så snart det finns anledning att anta att brott enligt skattebrotts- lagen har begåtts. Detta gäller dock inte om det kan antas att brottet inte kommer att medföra påföljd enligt skattebrottslagen eller om anmälan av annat skäl inte behövs. Undantag från anmälningsplikten gäller i första hand för de misstänkta brott som faller under den sär-
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
skilda åtalsregeln i lagens 13 § och som därför kan antas komma att påföras skattetillägg.
Det första angivna undantaget från anmälningsskyldigheten gäller om det misstänkta skattebrottet är av sådan beskaffenhet att det går att utgå från att det endast kan komma att beivras genom skatte- tillägg och att förundersökning eller åtal inte blir aktuellt. Med att anmälan av annat skäl inte behövs avses bland annat situationer där anmälan redan har gjorts eller åklagaren av annan anledning redan har kännedom om saken.15
Bestämmelsen om anmälningsskyldighet för myndigheter inom skatteområdet infördes tillsammans med andra bestämmelser med det övergripande syftet att få snabbare avgöranden i skattebrottmål. Bakgrunden var att det i många fall tog lång tid från det att ett skatte- brott begicks till dess att en allmän domstol kunde döma den som begått brottet till ansvar. Detta ansågs medföra betydande olägenhe- ter för såväl samhället som för enskilda.16
10.3.3Anmälningsskyldigheten för konkursförvaltare, revisorer och Finansinspektionen
Enligt 7 kap. 16 § konkurslagen (1987:672) är konkursförvaltare skyl- diga att i vissa fall underrätta åklagare vid brottsmisstanke. Konkurs- förvaltarens anmälningsskyldighet gäller om konkursförvaltaren finner att gäldenären kan misstänkas för något brott i elfte kapitlet brotts- balken. Detsamma gäller om gäldenären har drivit näringsverksam- het och det under konkursförvaltningen kommer fram att gäldenä- ren kan misstänkas för något annat brott av inte ringa beskaffenhet som har samband med verksamheten. Av bestämmelsen följer också att om det kan misstänkas att gäldenären eller, om denne är en juri- disk person någon sådan företrädare som avses i 3 § lagen (2014:836) om näringsförbud har förfarit på ett sådant sätt att näringsförbud kan komma i fråga, ska konkursförvaltaren omedelbart underrätta åklagare om detta och ange grunden för misstanken.
Den nu nämnda bestämmelsen kan ses mot bakgrund av att eko- nomisk brottslighet inte sällan begås i konkurssammanhang. I för- arbetena till bestämmelsen har bland annat anförts att det förekom- mer en betydande ekonomisk kriminalitet i samband med konkurser.
15NJA II 1983 s. 517.
16NJA II 1983 s. 509.
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
Iaktiebolagslagen (2005:551) föreskrivs en anmälningsskyldig- het för revisorer för det fall brottsmisstanke uppkommer i deras verksamhet. Av kapitlets 42 § framgår bland annat att en revisor ska vidta de åtgärder som närmare föreskrivs i dessa bestämmelser om revisorn finner att det kan misstänkas att en styrelseledamot eller den verkställande direktören inom ramen för bolagets verksamhet har gjort sig skyldig till vissa brott i nionde till elfte kapitlen brotts- balken, skattebrottslagen och lagen (2014:307) om straff för penning- tvättsbrott. En revisor ska även vidta de åtgärder som anges i bestäm- melserna om denne finner att det kan misstänkas att någon inom ramen för bolagets verksamhet har gjort sig skyldig till vissa brott i tionde kapitlet brottsbalken. Om revisorn finner att en misstanke bör föranleda att revisorn ska lämna uppgifter enligt 4 kap. 3 och 6 §§ lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ska dock sådana åtgärder som närmare föreskrivs i kapitlets 43 och 44 §§ inte vidtas.
I lagen (2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på värde- pappersmarknaden föreskrivs i tredje kapitlets 1 § att Finansinspek- tionen ska anmäla till åklagare när det finns anledning att anta att ett brott enligt lagen har begåtts.
10.3.4Anmälningsskyldigheten i miljöbalken
Enligt 26 kap. 2 § första stycket miljöbalken är tillsynsmyndigheter skyldiga att anmäla överträdelser av bestämmelser i miljöbalken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av miljöbalken till Polis- eller Åklagarmyndigheten om det finns anledning att anta att ett brott har begåtts. Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten (HaV), länsstyrelser och kommuner är exempel på tillsynsmyndigheter en- ligt miljöbalken.
Enligt förarbetena till miljöbalken ska tillsynsmyndigheten inte själv göra någon bedömning av om en överträdelse kan föranleda fällande dom eller om gärningen är ringa och därför inte ska föranleda straff- ansvar. Anmälan av de faktiska förhållandena ska ske så snart en straff- bar överträdelse kan konstateras. I förarbetena understryks vikten av att tillsynsmyndigheterna verkligen anmäler brottsmisstanke när så- dan föreligger. Det anfördes att detta är en förutsättning för att straffbestämmelserna ska få avsedd betydelse för efterlevnaden samt
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
för att den miljöbalkskedja som innefattar mål – hänsyn – tillstånd – tillsyn – omprövning – överträdelse – straff ska fungera.
Miljöbalkskommitténs utvärdering av anmälningsskyldigheten i miljöbalken
Efter miljöbalkens ikraftträdande har frågan om den obligatoriska anmälningsskyldigheten behandlats av Miljöbalkskommittén, som hade i uppdrag att utvärdera tillämpningen av miljöbalken och lämna förslag till nödvändiga reformer. I delbetänkandet Miljöbalkens sank- tionssystem och hänsynsregler17 konstaterades att tillsynsmyndig- heterna efter införandet av den obligatoriska anmälningsskyldighe- ten har framfört kritik mot att samtliga misstänkta överträdelser ska anmälas, även sådant som med stor sannolikhet inte kommer att leda till åtal. Det framkom att det upplevdes som svårt i förhållande till verksamhetsutövare och som onödig byråkrati att anmäla sådant för vilket åklagaren inte väcker åtal eller lagför på annat sätt. Särskild kri- tik hade också riktats mot att anmälningsskyldigheten också omfat- tar sådana överträdelser som kan föranleda miljösanktionsavgift och som på grund av åtalsprövningsregeln i 29 kap. 11 § fjärde stycket miljöbalken i de allra flesta fall skrivs av.
Miljöbalkskommittén konstaterade att den obligatoriska anmäl- ningsskyldigheten hade haft den positiva effekten att överträdelser kommer till polisens och åklagarnas kännedom i en betydligt större omfattning än tidigare. Miljöbalkskommittén anförde vidare att det är angeläget att de straffrättsliga bedömningarna inledningsvis görs av dessa myndigheter och inte av tillsynsmyndigheterna. Mot bak- grund av detta resonemang föreslog Miljöbalkskommittén inte någon ändring av tillsynsmyndigheternas anmälningsskyldighet enligt 26 kap. 2 § miljöbalken.
10.3.5En lagstadgad underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
Som ett led i arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från de svenska välfärdssystemen infördes lagen (2008:206) om underrät- telseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen den
17SOU 2004:37.
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
1 juni 2008. Lagen gäller samma ekonomiska förmåner och stöd som bidragsbrottslagen. Syftet med lagen är att upptäcka och förhindra felaktiga utbetalningar.
Underrättelseskyldigheten gäller för Migrationsverket, Försäk- ringskassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket, Kronofogdemyn- digheten, CSN, Arbetsförmedlingen, kommunerna och arbetslös- hetskassorna. Skatteverkets underrättelseskyldighet gäller dock inte i myndighetens brottsutredande verksamhet.
Underrättelseskyldigheten innebär att om det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån eller ett ekonomiskt stöd har beslu- tats, betalats ut eller tillgodoräknats felaktigt eller med ett för högt belopp, ska underrättelse om detta lämnas till den myndighet eller organisation som har fattat beslutet.
Underrättelseskyldigheten gäller dock inte om det finns särskilda skäl. Särskilda skäl kan finnas om den myndighet eller organisation som har fattat beslutet redan känner till felaktigheten eller om det är fråga om ett försumbart belopp. Bedömningen av om det finns sär- skilda skäl ska vara restriktiv. Omständigheter som har att göra med en myndighets eller organisations arbetssituation, till exempel arbets- anhopning, utgör aldrig särskilda skäl.18
Underrättelseskyldigheten avser inte bara felaktiga utbetalningar på grund av brott. Även oavsiktliga fel begångna av antingen den enskilde eller den utbetalande aktören omfattas. Av underrättelsen ska det framgå vilka omständigheter som ligger till grund för antagan- det att en ekonomisk förmån eller ett ekonomiskt stöd har beslutats, betalats ut eller tillgodoräknats felaktigt eller med ett för högt belopp. Några formkrav för hur underrättelsen ska ske finns inte. Under- rättelseskyldigheten är sekretessbrytande enligt 10 kap. 28 § offent- lighets- och sekretesslagen.
Utredningen om ett effektivt straffrättsligt skydd för statliga stöd till företag
Regeringen beslutade den 31 mars 2022 att ge en särskild utredare i uppdrag att undersöka hur ett särskilt straffrättsligt skydd, motsvar- ande det som i bidragsbrottslagen (2007:612) finns för ekonomiska förmåner och stöd till enskilda personer, kan införas även för statliga
18Prop. 2007/08:48, s. 28.
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
stöd till företag och andra juridiska personer. Med statliga stöd avses i kommittédirektivet ekonomiska stöd som finansieras av staten och som efter ansökan betalas ut eller på annat sätt tillgodoräknas före- tag, inklusive enskilda näringsidkare, eller andra juridiska personer, av en myndighet eller en organisation som av staten har fått uppgif- ten att besluta om stöd.
Utredaren ska även överväga om lagen (2008:206) om underrät- telseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen bör utvidgas. Syftet med utredningen är att stärka skyddet för de statliga stödsystemen genom effektiva och ändamålsenliga bestämmelser för att motverka och lagföra brott riktade mot dessa system. Utredningen har antagit namnet Subventionsbrottsutredningen (Fi 2022:02).
Av kommittédirektivet19 framgår att utredaren bland annat ska
•kartlägga och analysera statliga stöd till företag och andra juridiska personer samt statens kostnader för stöden,
•analysera hur stöden är konstruerade, bland annat de villkor som ställs upp för att beviljas stöd,
•analysera vilka konstruktioner, exempelvis vilka stödvillkor, som utgör riskfaktorer för att stöden missbrukas,
•identifiera vilka stöd som har behov av ett särskilt straffrättsligt skydd i förhållande till vad som gäller i dag samt föreslå hur ett sådant straffrättsligt skydd bör utformas,
•med utgångspunkt i resultatet av kartläggningen och analysen av statliga stöd till företag och andra juridiska personer, föreslå hur effektiva straffrättsliga bestämmelser till skydd för sådana stöd som är i behov av det bör utformas och hur det straffbara området bör avgränsas,
•ta ställning till om det är möjligt och ändamålsenligt att införa de nya straffrättsliga bestämmelserna i bidragsbrottslagen, eller om de bör införas i en ny lag eller genom särskilda bestämmelser i de lagar som reglerar stöden,
•om utredaren bedömer att det är nödvändigt för att uppnå ett effektivt och ändamålsenligt straffrättsligt skydd för statliga stöd till företag och andra juridiska personer, föreslå ändringar i de
19Dir. 2022:25.
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
nuvarande bestämmelserna i bidragsbrottslagen och i de bestäm- melser som reglerar de statliga stöden,
•utreda om underrättelseskyldigheten vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen bör utökas och exempelvis omfatta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer, och i så fall föreslå hur en sådan underrättelseskyldighet bör utformas på ett sätt som säkerställer skyddet för den personliga integriteten, och
•lämna nödvändiga författningsförslag.
Utredningen har haft samrådsmöten med sekretariatet i Subventions- brottsutredningen. Subventionsbrottsutredningen ska slutredovisa sitt uppdrag senast den 1 april 2024.
10.4Svenska myndigheters rutiner och arbete med att anmäla misstänkta brott med EU-medel
I detta avsnitt redovisas översiktligt förvaltande, utbetalande och stöd- myndigheters rutiner och arbete med att anmäla misstänkta oegent- ligheter eller brott med EU-medel som myndigheten ansvarar för. Vidare redovisas respektive myndighets till utredningen lämnade syn- punkter på frågorna om det bör införas en lagstadgad anmälnings- skyldighet och om ett det bör införas ett författningsstöd innebär- ande att ansökningar om EU-medel ska undertecknas på ”heder och samvete”.20 I avsnitt 10.4.11 redovisas översiktligt revisionsmyndig- heten ESV:s arbete och syn på nu aktuella frågor.
10.4.1SEFI-rådets anmälningspolicy för misstänkta brott mot EU:s finansiella intressen i Sverige
SEFI-rådet har antagit en anmälningspolicy enligt vilken alla myn- digheter som är medlemmar i SEFI-rådet uppmanas att anta och följa SEFI-rådets anmälningspolicy för misstänkta brott mot EU:s finan-
20Vad gäller länsstyrelserna har underlag och synpunkter från utredningens expert från läns- styrelsen i Örebro och från länsstyrelsernas chefsjuristnätverk använts. Utredningen har även inhämtat synpunkter och haft särskilda kontakter med de länsstyrelser som är ansvariga för vissa Interregprogram.
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
siella intressen i Sverige. Enligt denna ska misstänkta överträdelser riktade mot EU:s finansiella intressen och som kan vara brottsliga anmälas till EBM. Policyn ger uttryck för att det ska råda nolltolerans.
Syftet med anmälningspolicyn är att den ska fungera som ett stöd för myndighetsledningar och handläggare vid myndigheterna när de identifierar fel i hanteringen av EU-medel och ska avgöra om ett fel också kan vara ett misstänkt brott genom att ge uttryck för ett åtag- ande att misstänkta brott ska anmälas till brottsbekämpande myndig- heter, uppnå likformighet och säkerställa en korrekt och rättssäker hantering avseende hur myndigheter ska hantera misstänkt brotts- lighet och säkerställa att en brottsanmälan utgör tillräckligt underlag för en fortsatt hantering av ärendet.
Enligt anmälningspolicyn ska myndigheten när den uppmärksam- mar ett fel som kan vara brottsligt bedöma om de objektiva krite- rierna för ett brott föreligger, alltså sådana omständigheter som be- skriver ett möjligt brott. Myndigheten ska inte på egen hand ta ställning till om den misstänkte medvetet (uppsåtligen) eller av slarv (oaktsamhet) har orsakat felet eller händelsen utan det är en åklaga- res ansvar att utreda och ta ställning till om en misstänkt medvetet eller omedvetet har orsakat ett fel och om agerandet är att betrakta som brottsligt.
I policyn anges att undantag från att anmäla en händelse eller fel som skulle kunna vara ett misstänkt brott endast får göras när det är tydligt att det är fråga om ett misstag, slarvfel eller liknande eller om det är fråga om ett mycket litet belopp och om det kan antas att brot- tet inte kommer att medföra någon påföljd. Enligt den av SEFI-rådet reviderade policyn av den 12 juni 2023 preciserades att en brotts- anmälan inte behöver göras för belopp understigande 2 000 kronor. I policyn anges att även ett ställningstagande att inte anmäla bör dokumenteras.
10.4.2Statens jordbruksverk
Jordbruksverkets rutiner och arbete med att anmäla misstänkta oegentligheter och brott som har samband med EU-medel
Jordbruksverket har en handlingsplan för bedrägeribekämpning. Sedan slutet av 2021 har Jordbruksverket en arbetsgrupp som ska sam- ordna arbetet med bedrägeribekämpningsfrågor.
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
Jordbruksverket och de stödmyndigheter som hanterar EU-stöd kopplade till verkets verksamhet har en särskild rutin för misstanke om brott och åtalsanmälan som anger hur handläggaren ska agera vid brottsmisstanke. Om utbetalning av EU-stöd har skett på felaktiga grunder görs alltid en utredning om återkrav. Vid misstanke om brott ska det alltid göras en åtalsanmälan till EBM.
Jordbruksverket har upplyst att myndigheten samt stödmyndig- heterna under programperioderna 2007–2013 och 2014–2020 har rapporterat cirka 100 ärenden till Irregularity Management System (IMS) och cirka 27 000 beslut om återkrav fattats. I dessa ligger även återkrav som antingen reglerats via avdrag (kvittning) på en ny ut- betalning eller en faktisk inbetalning. Jordbruksverket har inte någon statistik när det gäller antalet brottsanmälningar till EBM.
Jordbruksverkets syn på införande av en lagstadgad anmälningsskyldighet
Jordbruksverket har anfört att en lagstadgad anmälningsskyldighet skulle öka myndighetens fokus på arbete mot bedrägerier men har också påtalat att en obligatorisk anmälningsskyldighet behöver före- gås av en översyn av myndigheternas egna stödregler för att stödja utredningen av brottsmisstankar. Enligt Jordbruksverkets uppfatt- ning gör utformningen av nuvarande stödregler det svårt för EBM att bevisa uppsåtligt brott och därmed driva de ärenden där Jord- bruksverket har gjort en brottsanmälan. Som exempel har Jordbruks- verket nämnt att även när det torde anses uppenbart att det varit fråga om försök till bedrägeri har åklagare svårt att bevisa det på grund av de egna stödreglernas utformning. Jordbruksverket har framhållit att myndigheten behöver bättre kunskap om hur myn- digheten ska utforma regelverk eller föreskrifter för att det ska vara möjligt för åklagare att utreda och åtala vid brottsmisstanke. En obli- gatorisk anmälningsskyldighet skulle annars inte leda till något och anmälningar som inte leder till att EBM aktivt kan driva ärenden riske- rar att urholka förtroendet och viljan att anmäla även om det finns en lagstadgad anmälningsskyldighet.
Jordbruksverket har påtalat att även länsstyrelserna, Skogsstyrel- sen, Sametinget, Tillväxtverket, HaV, kommuner (i sin tillsynsverk- samhet) och Skatteverket (i sin tillsynsverksamhet) skulle kunna upp- täcka misstänkt brottslighet med EU-medel och där det skulle kunna
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
övervägas om även dessa ska åläggas en lagstadgad anmälningsskyl- dighet.
Jordbruksverket har inte identifierat några hinder i gällande regel- verk för att myndigheten ska kunna anmäla misstänkta brott med EU-medel.
Jordbruksverkets krav för undertecknande och intygande i ansökningar av EU-medel
När det gäller de större stödformerna areal- och djurbaserade stöd och projekt- och investeringsstöd (inklusive de som delfinansieras av EHFVF) intygar sökanden inte att lämnade uppgifter i en ansökan är korrekta och fullständiga på ”heder och samvete”, men sökanden gör ett annat intygande. Avseende de areal- och djurbaserade stöden intygar sökanden att uppgifterna i ansökan är fullständiga och riktiga när ansökan skickas in. Avseende projekt- och investeringsstöd för- säkrar sökanden att uppgifterna i ansökan och dess bilagor är full- ständiga och korrekta samt att sökanden har tagit del av kraven för stödet och åtar sig att följa regelverket.
I princip alla stöd som hanteras av Jordbruksverket och stöd- myndigheterna söks elektroniskt. Det är möjligt att skicka in ansökan på papper, men endast ett fåtal ansökningar kommer in på det sättet.
Det är möjligt att söka flera olika areal- och djurbaserade stöd i en och samma ansökan i en så kallad samordnad ansökan om jord- brukarstöd (SAM-ansökan). För SAM-ansökan kan den stödsökande ge fullmakt till någon annan att genomföra ansökan. Gällande stöden som görs i SAM-ansökan via e-tjänsten ”SAM Internet” är det van- ligt att ett ombud signerar ansökan. Jordbruksverket har uppskattat att ungefär hälften av ansökningarna görs via konsulter som har en giltig fullmakt att göra ansökningar för sina kunder. Samma upp- skattning har gjorts vad gäller projekt- och investeringsstöden. Jord- bruksverket har inte kunnat uppskatta hur vanligt förekommande detta är men har upplyst att det är vanligare inom investeringsstöden där redovisningskonsulter eller rådgivare hjälper till med att göra an- sökningar.
Eftersom e-legitimationerna BankID, Mobilt BankID och Freja eID används vid undertecknande av ansökningar så har Jordbruks- verket det it-stöd som krävs för att sökanden av EU-medel ska kunna
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
underteckna en ansökan med sådan elektronisk underskrift som av- ses i artikel 3 i eIDAS-förordningen 910/201421.
Jordbruksverket bedömer inte att ett införande av krav på under- tecknande av ansökan om EU-medel på ”heder och samvete” väsent- ligt skulle förändra antalet fällande domar med anledning av brott med EU-medel.
10.4.3Länsstyrelserna
Länsstyrelsernas rutiner och arbete med att anmäla misstänkta oegentligheter och brott som har samband med utbetalda EU-medel
Förekomsten av rutiner varierar mellan länsstyrelserna och mellan de olika typerna av EU-medel. Många länsstyrelser har generella rutiner för att anmäla brott som kan användas även vid hanteringen av EU- medel. För vissa typer av EU-medel används andra myndigheters handledningar, exempelvis Jordbruksverkets, som i vissa fall inne- håller rutiner för att anmäla misstänkta oegentligheter och brott.
Vad gäller projekt- och investeringsstöden i den strategiska pla- nen följer länsstyrelserna de riktlinjer som är fastställda av Jord- bruksverket. I varje ärende går man igenom ett antal kontrollpunkter som också syftar till att säkerställa att brott ska kunna upptäckas. När länsstyrelserna hanterar direktstöd, miljöersättningar, ekologisk produktion och kompensationsstöd (areal- och djurbaserade stöd) följer man de rutiner som är gemensamma för hela landet. Även kon- trollverksamheten är reglerad genom föreskrifter och rutiner som Jordbruksverket tillhandahåller länsstyrelserna. Vid upptäckt av eller misstanke om oegentligheter eller brott med EU-medel finns det även rutiner för att anmäla dessa och att anmäla till Olaf.
Uppgifter om antalet anmälningar till EBM vid misstänkt brotts- lighet samt antalet återkravsförfaranden från 2015 och framåt för re- spektive länsstyrelse har inte redovisats till utredningen. Utredningen har erhållit uppgifter från länsstyrelserna som hanterar Interregpro-
21Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av den 23 juli 2014 om elektro- nisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden och om upphävande av direktiv 1999/93/EG, i den ursprungliga lydelsen (eIDAS-förord- ningen 910/2014).
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
gram.22 För dessa program har ett fåtal brottsanmälningar till EBM gjorts för den föregående programperioden samt ett fåtal anmälningar till rapporteringssystemet IMS. Totalt har ett 50-tal beslut om åter- krav fattats.
Länsstyrelsernas syn på införande av en lagstadgad anmälningsskyldighet
När det gäller frågan om en lagstadgad anmälningsskyldighet har läns- styrelserna framhållit att regelverken i vissa delar är komplexa och svåra att tyda såväl för den enskilda myndigheten som för stödmot- tagaren. Om myndigheten får tydliga riktlinjer, stöd och vägledning i hur misstänkta bedrägerier ska hanteras jämte klargöranden i regel- verket ser länsstyrelserna ingen nackdel i att det införs en lagstadgad skyldighet att anmäla misstänkta brott.
De länsstyrelser som utredningen samrått med har inte identi- fierat några hinder i gällande regelverk för att de ska kunna anmäla misstänkt brottslighet med EU-medel och ser inte heller några andra behov av författningsändringar. För det fall det införs en lagstadgad anmälningsskyldighet är det länsstyrelsernas uppfattning att det kan regleras i respektive myndighets arbetsordning vem inom myndighe- ten som ska anmäla.
Länsstyrelsernas krav för undertecknande och intygande i ansökningar av EU-medel
Länsstyrelsernas krav för undertecknande och intygande i ansök- ningar av EU-medel varierar beroende på vad ansökan gäller. Såvitt framkommit har länsstyrelserna i dag inte några krav på att ansök- ningar ska undertecknas på ”heder och samvete”. Länsstyrelserna har inte haft någon uppfattning i frågan om det bör införas reglering som innebär att ansökningar av EU-medel ska undertecknas på ”heder och samvete” men har framhållit att sådant undertecknande i så fall bör ha någon konsekvens kopplat till det straffrättsliga ansvaret.
22Länsstyrelserna i Västerbottens och Norrbottens län. Länsstyrelsen i Västerbotten är ansvarig för att rapportera till IMS för övriga länsstyrelser. Se avsnitt 4.4.3 för redogörelse av förvaltande myndigheter för Interreg.
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
Det varierar mellan olika stöd om ansökningar av EU-medel görs digitalt eller i pappersform, men länsstyrelserna har framhållit att digitala ansökningar är de vanligaste. Vid digitala ansökningar under- tecknas dessa med BankID. Länsstyrelserna har följaktligen det it-stöd som krävs för att sökanden av EU-medel ska kunna underteckna en ansökan med sådan elektronisk underskrift som avses i artikel 3 i eIDAS-förordningen 910/2014.
10.4.4Tillväxtverket
Tillväxtverkets rutiner och arbete med att anmäla misstänkta oegentligheter och brott som har samband med EU-medel
Tillväxtverket har som förvaltande myndighet en skyldighet att aktivt förebygga, upptäcka, anmäla och korrigera bedrägerier. Tillväxtverket har tillsatt en antibedrägerigrupp som gör återkommande bedrägeri- riskbedömningar på systemnivå. Riskbedömningen omfattar alla faser i handläggningen, planera, ansöka, genomföra och avsluta. Anti- bedrägerigruppen består av representanter från olika delar av organi- sationen med olika kompetenser. Internrevisorn följer arbetet och är med på vissa möten. Antibedrägerigruppen ska årligen ta fram en handlingsplan med åtgärder som identifierats vid dess riskbedöm- ning. Tillväxtverket upptäcker felaktiga utbetalningar och oegentlig- heter med stöd av de förvaltningskontroller som beskrivs i den för- valtande myndighetens förvaltnings- och kontrollsystem.
Om ett belopp har betalats ut på felaktig grund ska det återkrävas. Återkrav kan göras oavsett om projektet pågår eller om det är av- slutat, exempelvis efter en revision. Tillväxtverket har som förvalt- ande myndighet möjlighet att återkräva ett felaktigt utbetalt belopp upp till tio år efter att ett projekt har avslutats.
Misstänkta bedrägerier eller beslutade återkrav, där den EU-finan- sierade delen överstiger 10 000 euro, rapporteras till Olaf via kom- missionens rapporteringssystem IMS. Vid misstanke om bedrägerier eller oegentligheter ska detta alltid anmälas i enlighet med Tillväxt- verkets gällande riktlinjer.
Under åren 2015–2022 har Tillväxtverket fattat 104 återkravsbeslut och gjort 23 rapporteringar i IMS samt 7 stycken EBM-anmälningar avseende misstänkt brottslighet med EU-medel. I denna statistik in-
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
går även beslutade återkrav, EBM-anmälningar och rapporteringar i IMS avseende Interreg Öresund-Kattegatt-Skagerack.23
Tillväxtverkets syn på införande av en lagstadgad anmälningsskyldighet
Tillväxtverket har framfört att myndigheten redan har en skyldighet att anmäla till EBM i och med myndighetens medverkan i SEFI-rådet. Tillväxtverket menar därför att det i praktiken har mindre betydelse om det införs en lagstadgad anmälningsskyldighet, men att fördelen med det skulle vara att det blir tydligare och mer fokus på frågorna, vilket i sig kan ha en brottsförebyggande effekt i hela samhället.
Tillväxtverket har inte identifierat några hinder i gällande regel- verk för att myndigheten ska kunna anmäla misstänkt brottslighet med EU-medel och ser inte något behov av författningsändringar för det fall det införs en lagstadgad anmälningsskyldighet. Om en sådan skyldighet införs är det Tillväxtverkets bedömning att det kan regle- ras i respektive myndighets arbetsordning vem inom myndigheten som ska anmäla till EBM.
Tillväxtverket har framhållit att andra aktörer eller myndigheter som skulle kunna upptäcka oegentligheter med EU-medel och där det kan övervägas om dessa ska åläggas en lagstadgad anmälnings- skyldighet är regionerna eftersom de i egenskap av regionalt utveck- lingsansvariga är involverade i stödgivning av statliga medel. Till- växtverket har även påtalat att det kan övervägas om alla former av offentliga aktörer bör ha en lagstadgad anmälningsskyldighet.
Tillväxtverket har i dag inget system som stödjer informations- delning mellan myndigheter och har påtalat att det finns hinder i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) för delning av uppgifter mellan aktörer och myndigheter trots att myndigheterna använder samma ärendehanteringssystem.
Tillväxtverket har under ett antal månader 2022 testkört kommis- sionens riskvärderingsverktyg Arachne. Myndighetens utvärdering av detsamma redovisas i avsnitt 9.3.1. Tillväxtverket har ännu inte tagit något beslut om eventuell framtida användning av Arachne.
23Vad gäller ÖKS-programmet har enligt uppgift en brottsanmälan gjorts till EBM, 33 åter- kravsbeslut fattats och två rapporteringar gjorts i IMS från 2015 till och med juni 2023.
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
Tillväxtverkets krav för undertecknande och intygande i ansökningar av EU-medel
De som söker EU-medel från Tillväxtverket intygar inte att lämnade uppgifter i en ansökan är korrekta och fullständiga på ”heder och samvete”. Av nuvarande signeringsunderlag framgår att sökanden genom sin underskrift intygar att de uppgifter som har lämnats i an- sökan inklusive bilagor är riktiga och att de kopior av handlingar som bifogats ansökan stämmer överens med originalen.
Ansökningar till Tillväxtverket görs numera uteslutande digitalt. Tillväxtverket kräver att ansökan antecknas av sökanden eller be- hörig firmatecknare för sökanden. Det är enligt myndigheten vanligt att det är någon annan än den faktiska företrädaren för sökanden som har fyllt i den digitala ansökan. Behörig företrädare för den sökande organisationen måste alltid underteckna signeringsunderlaget oavsett vem det är som har fyllt i den digitala ansökan.
Tillväxtverket bedömer att myndigheten har det it-stöd som krävs för att sökanden ska kunna underteckna en ansökan med sådan elektro- nisk underskrift som avses i artikel 3 i eIDAS-förordningen 910/2014.
När det gäller frågan om det bör införas en reglering som innebär att ansökan om EU-medel ska undertecknas på ”heder och samvete” har Tillväxtverket anfört att om så sker bör det regleras i lag eller annan författning. Tillväxtverket har i frågan om en sådan reglering bör införas anfört att det är oklart om ett intygande på ”heder och samvete” gör det lättare att bli striktare och att myndighetens skriv- ningar redan i dag indikerar att sökanden påförs sanktioner om de uppger oriktiga uppgifter.
10.4.5ESF-rådet
ESF-rådets rutiner och arbete med att anmäla misstänkta oegentligheter och brott som har samband med EU-medel
ESF-rådet har en policy angående förhållningssätt vid misstanke om oegentlighet och brott.24 Denna policy har till syfte att vara ett stöd för medarbetarna vid ESF-rådet såvitt avser deras förhållningssätt vid misstanke om oegentlighet eller misstanke om brott som uppmärk- sammas inom ramen för arbetet vid myndigheten. Av denna framgår
24ESF-rådets Bedrägeribekämpningspolicy, dnr 2022/00424.
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
bland annat att det enligt myndighetens arbetsordning framgår att varje medarbetare ska anmäla misstanke om oegentlighet eller brott till sin chef.
Enligt ESF-rådets Bedrägeribekämpningspolicy är det myndighe- tens ledning som har det övergripande ansvaret för att hantera risker för bedrägeri och korruption och det är ESF-rådets chefer som har ansvaret för den dagliga hanteringen av bedrägeririsker och åtgärds- planer.
Enligt ESF-rådets Riktlinje för åtalsanmälan vid misstanke om brott vid hantering av ekonomiskt stöd25 är det ESF-rådets generaldirek- tör som beslutar om åtalsanmälan och det är föredraganden av ären- det som ansvarar för att åtalsanmälan kommer berörd myndighet till handa.
Under perioden 2015–2022 har ESF-rådet avseende socialfonden (2014–2020) rapporterat 35 ärenden i IMS, fattat 417 återkravsbeslut och gjort 4 brottsanmälningar till EBM.
ESF-rådets syn på införande av en lagstadgad anmälningsskyldighet
ESF-rådet har framfört att en fördel med att det införs en lagstadgad skyldighet för de förvaltande och utbetalande myndigheterna att anmäla misstänkta EU-bedrägerier till EBM skulle vara att den skyl- dighet myndigheten redan i dag har att anmäla misstänkta bedräge- rier till EBM befästs.
ESF-rådet har inte identifierat några hinder i gällande regelverk för att myndigheten ska kunna anmäla misstänkta oegentligheter eller brott med EU-medel och har inte framfört behov av några författ- ningsändringar för att detta ska bli möjligt.
Om det införs en lagstadgad anmälningsskyldighet är det ESF- rådets bedömning att det kan regleras i respektive myndighets arbets- ordning alternativt i ett internt policydokument vem inom myndig- heten som ska anmäla misstänkta oegentligheter eller brott.
ESF-rådet har förklarat att man inte har nationell eller internatio- nell förmåga eller något uppbyggt samarbete för att samordnat kunna förebygga och bekämpa oegentligheter eller brott med EU-medel, men har framhållit att om varje myndighet med fondansvar skulle an-
25Dnr 2021/00460.
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
vända kommissionens riskvärderingsverktyg Arachne skulle denna förmåga troligtvis förbättras.
ESF-rådet har vidare påpekat att det inte är helt tydligt vad som gäller för att berörda aktörer eller myndigheter ska kunna dela infor- mation om ansökningar, tillsynsresultat och misstänkt brottslighet med varandra och att det i detta avseende är önskvärt med ett tydligt stöd avseende vad som gäller.
ESF-rådets krav för undertecknande och intygande i ansökningar av EU-medel
Ansökning till ESF-rådet undertecknas inte på ”heder och samvete” utan sökanden ska bekräfta att de uppgifter som lämnats i ansökan inklusive bilagor är riktiga.
Det är bara möjligt att ansöka om EU-medel digitalt. Ombud för sökanden kan inte signera en ansökan utan det ställs krav på egen- händigt undertecknande av densamma. Myndigheten ställer krav på elektronisk signatur med dubbelautentisering via SMS. En tjänst för signatur med BankID håller på att utvecklas.
ESF-rådet har anfört att myndigheten har det it-stöd som krävs för att sökanden ska kunna underteckna en ansökan med sådan elektro- nisk underskrift som avses i artikel 3 i eIDAS-förordningen 910/2014.
ESF-rådet bedömer att nuvarande krav innebärande att sökanden ska bekräfta att de uppgifter som lämnats i ansökan, inklusive bila- gor, är riktiga, i stort sett är att likställa med undertecknande av en ansökan på ”heder och samvete”.
10.4.6Migrationsverket
Migrationsverkets rutiner och arbete med att anmäla misstänkta oegentligheter och brott som har samband med EU-medel
Migrationsverket ger stödmottagarna tillgång till information om de krav som gäller för att ta emot EU-stöd. Om oriktigheter påträffas brukar Migrationsverket kommunicera med stödmottagaren om felet och hur det bör hanteras. Detta görs i korrigerande syfte och för att undvika att samma fel görs i framtida rapporteringar.
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
Om oriktigheter upptäcks för stöd som redan har betalats ut till stödmottagaren återkräver Migrationsverket stödet. Ett återkrav ska- pas och en kommunicering går ut till stödmottagaren där denne får möjlighet att inkomma med styrkande underlag som verifierar att kostnaderna är stödberättigande. Om projektet inte tillhandahåller dessa underlag beslutas att stödet ska återkrävas. Oftast kvittas åter- kravet mot utbetalningar och om det inte går så faktureras återkravet. Förfarandet gäller för alla typer av stöd som har betalats ut felaktigt.
Under åren 2015–2022 har Migrationsverket rapporterat 4 ären- den i IMS och fattat 44 återkravsbeslut avseende EU-medel. Under dessa år har Migrationsverket inte gjort några brottsanmälningar till EBM.
Migrationsverkets syn på införande
av en lagstadgad anmälningsskyldighet
Migrationsverket har framhållit att det finns nackdelar med en lag- stadgad skyldighet att anmäla alla oriktigheter om det skulle inne- bära att alla eventuella fel ska anmälas till EBM. Migrationsverket förespråkar att det ska upprättas en beloppsgräns för när en anmälan bör ske och menar att en tydlig vägledning behöver tas fram för när en anmälan ska upprättas. Det bör vidare lämnas en viss diskretion till de förvaltande myndigheterna att avgöra när oriktigheter bör an- mälas till EBM. Migrationsverket välkomnar tydligare regler och väg- ledningar för när en anmälan bör göras.
Migrationsverket har inte identifierat några hinder i gällande regel- verk för att anmäla misstänkta oegentligheter eller brott med EU- medel, men har framhållit att det finns hinder att lämna ut en viss typ av underlag som omfattas av utlänningssekretess.
Migrationsverkets uppfattning är att det är tillräckligt att det re- gleras i verkets arbetsordning vem inom myndigheten som ska an- mäla misstänkta oegentligheter eller brott.
Migrationsverket har vidare påtalat att Amif:s projekt till största delen bedrivs av offentligrättsliga aktörer såsom myndigheter och kommuner. Gällande regelverk tillåter informationsdelning så länge uppgifterna inte omfattas av sekretess. Sekretessbestämmelser skulle kunna hindra delning av information gällande misstänkta oegent- ligheter eller brott som anmälts till EBM på grund av förundersöknings- sekretess. Även delning av uppgifter gällande tillsyns- och gransk-
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
ningsärenden skulle kunna hindras av särskilda sekretessregler som gäller myndigheters inspektion, revision och granskning.
Migrationsverkets krav för undertecknande och intygande i ansökningar av EU-medel
Sökanden av EU-medel kan välja att skriva under digitalt i ”Min ansökan”. Migrationsverket kräver att den som skriver under ansö- kan ska vara behörig att företräda sökanden. Om den som skriver under digitalt inte är behörig att företräda sökanden i ärendet kom- mer den som är det behöva skriva under en bekräftelse på ansökan som skickas in till den förvaltande myndigheten. I samband med det ska sökanden även skicka med underlag som styrker att den eller de som skriver under bekräftelsen har rätt att göra det. Att sökanden följer dessa steg kontrolleras sedan i Migrationsverkets kontroll av ansökan och sökanden får möjlighet att komplettera sin ansökan.
Det är möjligt att göra ansökningar om EU-medel såväl digitalt som på papper, men ansökan på papper är mycket ovanligt.
Det krävs BankID för att signera en ansökan. Migrationsverket har följaktligen det it-stöd som krävs för att sökanden av EU-medel ska kunna underteckna en ansökan med sådan elektronisk under- skrift som avses i artikel 3 i eIDAS-förordningen 910/2014.
När det gäller frågan om underteckning på ”heder och samvete” har Migrationsverket anfört att myndigheten redan har skrivningar som lyder ungefär likadant. Migrationsverket ser därför inga problem med att det införs krav på att innehållet i en ansökan ska intygas på ”heder och samvete”.
10.4.7Polismyndigheten
Polismyndighetens rutiner och arbete med
att anmäla misstänkta oegentligheter och brott som har samband med EU-medel
Polismyndighetens grupp för EU-fonder organiserar sitt arbete på området genom ”självbedömning” av risken för bedrägerier genom en årlig översyn av vidtagna bedrägeribekämpningsåtgärder. De upp- gifter som ingår i översynen är bland annat att upprätta en årlig risk-
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
analys, koppla årliga åtgärder till identifierade risker och att säker- ställa att informationsmaterial, formulär och stödmaterial där det avser bedrägeribekämpning hålls uppdaterat. Den årliga översynen rappor- teras till ledningen för ekonomiavdelningen. Gruppen för EU-fonder tillämpar nolltolerans mot bedrägeri och korruption med EU-medel.
Oegentligheter som upptäcks innan utbetalning eller beslut om godkända kostnader korrigeras genom strykning, en så kallad finan- siell korrigering och reducering av utbetalning. Finansiell korrigering utgör inte ett återkrav utan regleras enligt en särskild rutin för återkrav.
Gruppen för EU-fonder följer SEFI-rådets gemensamma anmäl- ningspolicy gällande misstänkta EU-bedrägerier. Misstänkta oegent- ligheter eller brott med EU-medel anmäls till EBM. Misstänkta bedrägerier begångna av polisanställda, åklagare eller annan brotts- utredande personal vid Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Tullver- ket, Kustbevakningen, Skatteverket och EBM anmäls till Avdelningen för särskilda utredningar vid Polismyndigheten.
Under åren 2015–2022 har Polismyndigheten inte gjort några rapporteringar i IMS och inte heller några brottsanmälningar till EBM. Antalet återkravsbeslut under åren 2015–2022 uppgick till cirka 14.
Polismyndighetens syn på införande av en lagstadgad anmälningsskyldighet
Polismyndigheten har påtalat att en fördel med att införa en lagstad- gad skyldighet att anmäla misstänkta EU-bedrägerier till EBM är att en tydlig och väldefinierad instruktion och rollfördelning kan effek- tivisera bekämpningen av bedrägerier med EU-medel. Vidare har Polismyndigheten framhållit att en lagstadgad anmälningsskyldighet kan underlätta och motivera den enskilde handläggaren att göra en anmälan och därmed minska kraven på den enskilde handläggaren. En lagstadgad anmälningsskyldighet skulle kunna leda till att det görs fler anmälningar än i dag vilket skulle leda till en större över- blick när det gäller systematiska beteenden. En nackdel är att det skulle kunna medföra visst dubbelarbete eftersom alla misstänkta bedrägerier anmäls till kommissionen och vissa även ska anmälas till Polismyndighetens avdelning för särskilda utredningar.
Polismyndigheten har framhållit att för det fall en lagstadgad an- mälningsskyldighet införs måste hänsyn tas till den nu rådande ord- ningen där misstänkta EU-bedrägerier hos vissa stödmottagare, exem-
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
pelvis projekt som drivs inom Polismyndigheten, inte ska anmälas till EBM utan i stället till Polismyndighetens avdelning för särskilda utredningar. Detta gör att det kan uppstå en osäkerhet till vem anmälan ska riktas och det kan därför finnas anledning att se över avgräns- ningar och ansvarsområden om en skyldighet att anmäla misstänkta oegentligheter till EBM införs.
Polismyndigheten har inte identifierat att det finns några hinder i gällande regelverk för att myndigheten ska kunna anmäla misstänkt brottslighet med EU-medel men har framhållit att information i vissa projekt omfattas av sekretess samt i vissa fall av åtgärder enligt Säkerhetsskyddslagen (2018:585) vilket innebär att särskild försiktig- het gällande vilken information och vilka handlingar som kan lämnas ut måste iakttas.
Om det införs en lagstadgad anmälningsskyldighet är det Polis- myndighetens uppfattning att det kan regleras i Polismyndighetens arbetsordning vem inom myndigheten som ska göra anmälan.
När det gäller möjligheten för berörda aktörer eller myndigheter att dela information om ansökningar, tillsynsresultat eller misstänkt brottslighet med varandra har Polismyndigheten påtalat att det kan förekomma bestämmelser om personuppgiftsbehandling och andra frågor kring GDPR som kan inverka på denna möjlighet.
Polismyndighetens krav för undertecknande och intygande i ansökningar av EU-medel
Sökanden av EU-medel intygar att lämnade uppgifter i en ansökan är korrekta och fullständiga med en sanningsförsäkran på ”heder och samvete” i en bilaga till ansökan om stöd. Polismyndigheten har där- vid anfört att en reglering som skulle innebära att ansökningar om EU-medel ska undertecknas på ”heder och samvete” inte skulle inne- bära några förändringar för myndigheten.
Under åren 2021–2027 görs endast digitala ansökningar och krav ställs att ansökans signeringsunderlag skrivs under egenhändigt av behörig firmatecknare i sökandes organisation. Ombud för sökan- den kan inte signera en ansökan. Det krävs BankID för att signera en ansökan. Polismyndigheten har följaktligen det it-stöd som krävs för att sökanden ska kunna underteckna en ansökan med sådan elektronisk underskrift som avses i artikel 3 i eIDAS-förordningen 910/2014.
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
10.4.8Havs- och vattenmyndigheten
Havs- och vattenmyndighetens rutiner och arbete med att anmäla misstänkta oegentligheter och brott som har samband med EU-medel
Havs- och vattenmyndigheten (HaV) är som förmedlande organ underställd Jordbruksverkets kontrollrutiner. Om en handläggare vid HaV misstänker att det finns oriktigheter eller oegentligheter i ett ärende utökas eller fördjupas kontrollen av ansökan för att utreda felet. HaV har även en egen visselblåsarfunktion för övriga ärenden.
HaV har inte gjort några brottsanmälningar till EBM angående misstänkt brottslighet med EU-medel från 2015 till och med juni 2023. Myndigheten har inte någon tillgänglig statistik över hur många återkrav av utbetalda EU-medel som initierats under perioden. I detta sammanhang har framhållits att de EU-medel som HaV hanterar alltid betalas ut i efterhand när alla kostnader redan är granskade och godkända. Myndigheten har inga uppgifter om att det i efterhand har skett någon förändring innebärande att EU-medel har krävts tillbaka.
Inga anmälningar till rapporteringssystemet IMS har gjorts under åren 2015 till och med juni 2023.
Havs- och vattenmyndighetens syn på införande av en lagstadgad anmälningsskyldighet
HaV har på frågan hur myndigheten ser på frågan om det bör införas en lagstadgad anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel anfört att endast statliga myndigheter26 är berättigade att ansöka om stöd. Mot denna bakgrund ser HaV inget behov av att det för myndigheten införs en lagstadgad skyldighet att anmäla miss- tänkt brottslighet.
HaV har inte identifierat några rättsliga hinder som gör att myn- digheten inte skulle kunna fullgöra en lagstadgad anmälningsskyldig- het vid misstänkt brottslighet med EU-medel.
26Statens Lantbruksuniversitet och Jordbruksverket.
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
Havs och vattenmyndighetens krav för undertecknande och intygande i ansökningar av EU-medel
Ansökan om EU-medel undertecknas inte på ”heder och samvete” men sökanden försäkrar att uppgifterna i ansökan om utbetalning är fullständiga och riktiga.
Eftersom det endast är andra statliga myndigheter som ansöker om EU-medel hos HaV ser myndigheten inget behov av att det in- förs reglering i lag eller förordning som kräver att ansökningar av EU-medel ska undertecknas på ”heder och samvete”.
Ansökningar om EU-medel via HaV görs endast digitalt och HaV erbjuder autentisering genom e-legitimation. Det innebär att det it-stöd som krävs finns för att sökanden av EU-medel ska kunna under- teckna en ansökan med sådan elektronisk underskrift som avses i artikel 3 i eIDAS-förordningen 910/2014.
10.4.9Skogsstyrelsen
Skogsstyrelsens rutiner och arbete med att anmäla misstänkta oegentligheter och brott som har samband med EU-medel
Skogsstyrelsen anmäler misstänkt brottslighet med EU-medel enligt de rutiner som Jordbruksverket har beslutat vilket dels är en rutin för bedrägeribekämpning dels en rutin för Olaf-rapportering.
Skogsstyrelsen har endast gjort en brottsanmälan till EBM gällande EU-medel under åren 2015–2023. Utredningen har inte fått några uppgifter om antal återkravsförfaranden samt anmälningar till rappor- teringssystemet IMS.
Skogsstyrelsens syn på införande av en lagstadgad anmälningsskyldighet
Skogsstyrelsen anmäler redan i dag misstänkta brott med EU-medel när myndigheten bedömer att ett brott kan ha begåtts. Skogsstyrelsen har anfört att för upprätthållande av allmänhetens förtroende för myndigheten vore det sannolikt positivt att genom ett lagstadgande tydliggöra att brottsanmälan alltid ska ske vid misstanke om brott. Samtidigt har Skogsstyrelsen framhållit att myndigheten bedömer att det inte skulle ha någon mätbar påverkan på antalet faktisk an-
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
mälda ärenden från Skogsstyrelsen, såvida inte normalförfarandet ska bli att i högre utsträckning anmäla mindre väl utförda ansök- ningar om stöd, om utbetalning av stöd eller faktiskt utförda åtgär- der som har finansierats helt eller delvis med EU-stöd. I det senare fallet, med lägre tolerans för avvikelser konstaterade i ansökningar eller av ”kvaliteten” av den åtgärd den stödsökande har åtagit sig att utföra, kommer den redan problematiskt höga kostnaden för han- tering av EU-stöd att öka ytterligare. Skogsstyrelsen har i detta sam- manhang även påpekat att detta kommer innebära ökade kostnader för polis, åklagare och rättsväsendet eftersom tillämplig reglering för EU-stöd kan vara mycket komplex.
Skogsstyrelsen har inte identifierat några hinder i gällande regel- verk eller sekretessbestämmelser för att myndigheten skulle kunna åläggas och fullgöra en lagstadgad anmälningsskyldighet vid miss- tänkt brottslighet med EU-medel.
Skogsstyrelsens krav för undertecknande och intygande i ansökningar av EU-medel
De som söker Skogsstyrelsens stöd inom den strategiska planen för den gemensamma jordbrukspolitiken, GJP-planen, ska försäkra att uppgifterna är fullständiga och riktiga.
Skogsstyrelsen anser att för det fall en reglering skulle införas i lag eller förordning som kräver att ansökningar av EU-medel ska undertecknas på ”heder och samvete” bör det tydliggöras att det räcker med en allmän ”sanningsförsäkran”, särskilt med hänsyn till de frek- vent förekommande kompletteringar som sker i ett ärende. Svar på kompletteringar kan inte göras i e-tjänsten utan sker oftast via e-post, vilket skulle innebära separata blanketter för en så kallad sannings- försäkran. Skogsstyrelsens uppfattning är att det inte bör vara nöd- vändigt med upprepade ”sanningsförsäkringar” i ett och samma stöd- ärende.
Ansökningar inom GJP-planen 2023–2027 kommer endast att ske digitalt, med vissa särskilda undantag som regleras i föreskrifter.
Ansökningar om EU-medel kräver e-legitimation. Det innebär att det it-stöd som krävs finns för att sökanden av EU-medel ska kunna underteckna en ansökan med sådan elektronisk underskrift som avses i artikel 3 i eIDAS-förordningen 910/2014.
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
10.4.10 Sametinget
Sametingets rutiner och arbete med att anmäla misstänkta oegentligheter och brott som har samband med EU-medel
Sametinget som fungerar som stödmyndighet till Jordbruksverket använder sig för nu aktuella frågor av Jordbruksverkets rutiner för Ejflu-programmet. Vid misstänkt oegentlighet eller brott med EU- medel upprättas en åtalsanmälan. Anmälan överlämnas sedan till EBM samtidigt som en tjänsteanteckning tillfogas akten.
Sametinget har inte gjort någon åtalsanmälan till EBM eller till Olaf under perioden 2015 till och med juni 2023. Sametinget har inte heller beslutat om återkrav under denna period, men detta kan bero på att Sametinget under denna programperiod inte har haft några miljöersättningar som är femåriga stöd som betalas ut årligen för att sedan efterkontrolleras. Utbetalning av företags- och projektstöd sker efter att underlag har lämnats in. Sametinget har även genomfört fysiska kontroller innan slututbetalning av EU-medlen.
Sametingets syn på införande av en lagstadgad anmälningsskyldighet
Sametinget har framfört att om det införs en lagstadgad anmälnings- skyldighet med EU-medel bör det tydliggöras vilken grad av miss- tanke som anmälningsskyldigheten omfattar samt vilka belopp det handlar om. Sametinget har även framhållit den ökade administrativa bördan som kan bli följden för de myndigheter som omfattas av an- mälningsskyldigheten som kanske inte leder till någon åtgärd i nästa led. Vidare har Sametinget framhållit att frågan om en anmälnings- skyldighet måste ställas i relation till vad man vill uppnå med EU- medlen. Enligt Sametinget är det viktigare att EU-medlen gör nytta både på kort och på lång sikt och att programmets mål uppnås. Med ett bra ansökningssystem och med kontrollpunkter kan oegentlig- heter begränsas på ett tidigt stadium.
Sametinget har inte identifierat några hinder i gällande regelverk eller sekretessbestämmelser för att Sametinget skulle kunna åläggas en lagstadgad anmälningsskyldighet.
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
Sametingets krav för undertecknande och intygande i ansökningar av EU-medel
Sametinget tillämpar Jordbruksverkets stödsystem för ansökningar av EU-medel. I dessa undertecknar sökanden att denne är medveten om villkoren för stödet och försäkrar att dessa kommer följas.
Gällande underteckning på ”heder och samvete” har Sametinget framhållit att myndigheten mycket sällan hanterar ekonomiskt stora ansökningar och att sökandena av EU-medel övervägande är mikro- företagare eller små ideella organisationer. Sametinget har under- strukit vikten av att sökandena medvetandegörs om vad det innebär att underteckna en handling på ”heder och samvete” och vilka konse- kvenser det kan få om sökanden inte uppfyller det som denne skrivit under eller intygat på detta sätt.
Ansökningar om EU-medel kräver e-legitimation. Detta innebär att Sametinget har det it-stöd som krävs för att sökanden av EU- medel ska kunna underteckna en ansökan med sådan elektronisk underskrift som avses i artikel 3 i eIDAS-förordningen 910/2014.
10.4.11 Ekonomistyrningsverket
Som redovisats i avsnitt 4.5.11 ansvarar Ekonomistyrningsverket (ESV) för revisionen av Sveriges hantering av EU-medel och för att främja en effektiv och korrekt hantering av dessa medel. I samband med SEFI-direktivets genomförande kompletterades ESV:s uppdrag på så sätt att ESV nu också har sådan upplysningsskyldighet som avses i artikel 15.3 i SEFI-direktivet, nämligen att informera polis eller åklagare om omständigheter som skulle kunna innebära att brott enligt direktivet har begåtts. Detta innebär i praktiken att ESV redan i dag har en skyldighet att göra en anmälan till polis eller åklagare. Upplysningsskyldigheten omfattar även Olaf. I och med detta kan ESV till polis, åklagare och Olaf lämna uppgifter som omfattas av sekretess.27 ESV ska varje år redovisa vilka åtgärder som har vidtagits för att säkerställa att revisionen av EU-medel utförts på ett effektivt och ändamålsenligt sätt.
278 kap. 3 § första stycket 1 och 10 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen.
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
Ekonomistyrningsverkets rutiner och arbete med att anmäla misstänkta oegentligheter och brott som har samband med EU-medel
ESV har endast vid några tillfällen anmält till EBM eller Riksenheten mot korruption i samband med att ESV har fattat misstanke om att oegentligheter eller brott har begåtts med EU-medel som har be- talats ut av annan myndighet. När ESV har beslutat om att anmäla har myndigheten, med hänvisning till förundersökningssekretess, inte meddelat berörda myndigheter om att ett visst ärende har över- lämnats till brottsutredande myndighet.
Ekonomistyrningsverkets syn på införande av en lagstadgad anmälningsskyldighet
ESV har framfört att myndigheten inte har identifierat några hinder i gällande regelverk, förutom eventuella sekretessbestämmelser, för att förvaltande och utbetalande myndigheter ska kunna åläggas en lagstadgad anmälningsskyldighet vid misstanke om oegentligheter eller brott med EU-medel.
ESV har vidare framhållit att även andra aktörer och organisa- tioner som har uppdrag som förmedlande och delegerade organ samt även vissa stödmottagare skulle kunna upptäcka oegentligheter eller brott med EU-medel och behöva anmäla dessa. Som exempel har ESV angett kommuner, regioner och länsstyrelser.
10.5Överväganden och förslag
10.5.1Inledande avgränsning
Som har redovisats i avsnitt 3.2 tillhandahålls EU-stöd till medlems- staterna genom så kallad direkt, indirekt eller delad förvaltning. Utredningens uppdrag är enligt kommittédirektivet begränsat till sådana medel som hanteras gemensamt av Europeiska kommissionen och Sverige, det vill säga delad förvaltning. Utredningens överväg- anden är följaktligen även i denna del avgränsade till att avse EU-medel som förvaltas gemensamt av svenska myndigheter och EU-kommis- sionen. De medel som betalas ut direkt från kommissionen till stöd- mottagare i Sverige, så kallad direkt förvaltning, behandlas därför inte
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
när det gäller våra överväganden om en lagstadgad anmälningsskyl- dighet. Utredningens överväganden och förslag i denna del avser vidare endast sådana misstänkta brott med EU-medel som enligt gällande ordning ska anmälas till EBM.
10.5.2Anmälningsfrekvensen av misstänkta EU-bedrägerier
Sedan 2001 har antalet anmälningar till EBM avseende misstänkta brott mot EU:s finansiella intressen (EU-bedrägerier) varierat mellan 5 och 36 per år. Av SEFI-rådets rapport om skyddet av EU:s finan- siella intressen i Sverige åren 2016–2018 framkommer att det under rapporteringsperioden gjordes totalt 15 anmälningar om misstänkta bedrägerier med EU-medel till EBM, vilket var 20 färre än under föregående rapporteringsperiod. Under 2016 meddelades en dom och två strafförelägganden. Under 2017 meddelades en dom och ett strafföreläggande och under 2018 väcktes endast ett åtal. Enligt rap- porten ansågs kvaliteten på anmälningarna som gjordes till EBM som god och de ledde normalt till att en förundersökning kunde inledas.
I SEFI-rådets rapport om skyddet av EU:s finansiella intressen i Sverige åren 2019–2021 framkommer att EBM under denna tidsperiod har mottagit sammanlagt 36 anmälningar om misstänkt oegentlighet eller brott med EU-medel enligt följande.
•År 2019 inkom 13 anmälningar.
•År 2020 inkom 7 anmälningar.
•År 2021 inkom 10 anmälningar.
•År 2022 inkom 6 anmälningar.
Med beaktande av att det är stora belopp som betalas ut från EU:s budget till svenska stödmottagare årligen, cirka 10–12 miljarder kro- nor per år, anmäls det få brottsmisstankar. Antalet anmälda brott till EBM jämfört med myndigheters rapporteringar i rapporterings- systemet IMS, respektive myndigheternas beslut om återkrav indi- kerar att antalet anmälda misstänkta brott är lägre än de borde vara.
Även i jämförelse med andra EU-länder framstår anmälnings- frekvensen som låg (bilaga 5). Vid arbetet med den internationella utblick som utredningen har gjort (kapitel 5) har samtliga tillfrågade länder uppgett att de har en anmälningsskyldighet vid misstänkt brotts-
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
lighet med EU-medel. Av ländernas svar har det dock inte framkom- mit om det som avses är den skyldighet som alla EU-medlemsstater har att rapportera till kommissionen i IMS eller om det är en i nationell rätt lagstadgad skyldighet att anmäla misstänkta brott till nationella brottsbekämpande eller brottsutredande myndigheter.
Det kan inte uteslutas att det finns ett mörkertal av oegentliga och brottsliga förfaranden när det gäller hanteringen av EU-medel som enligt svensk rätt är straffbara. Ett konkret stöd för detta är resultatet av en studie som genomfördes av SEFI-rådet 2020. SEFI- rådets myndighetsledningar uppdrog åt SEFI-rådet att ta fram en lägesbild för att klargöra om antalet misstänkta brott riktade mot svenska myndigheter som hanterar EU-medel var så litet som antalet faktiska anmälningar antydde. SEFI-rådet tillsatte en intern arbets- grupp och som underlag för granskningen användes anmälda oriktig- heter i IMS. I den utsträckning det behövdes för att få fram till- räckligt många ärenden användes även vissa beslutade återkrav. På motsvarande sätt tog Tullverket fram ärenden som Tullverket hade rapporterat i rapporteringssystemet OWNRES som underlag för lägesbilden.
Totalt granskade SEFI-rådets arbetsgrupp 65 ärenden. Studien avsåg ärenden från 2019. Ärendena granskades inte i sin helhet utan SEFI-rådets myndigheter tog fram ärendena och överlämnade sam- manfattande beskrivningar av dem och av det konstaterade felet, om- ständigheterna för detta och för myndighetens bedömning av felet samt uppgifter om myndigheten hade bedömt att det handlade om misstänkt brottslighet.
Lägesbilden fastställdes 2021. Resultatet av granskningen visade att antalet anmälningar som skedde till EBM var färre än vad de borde vara. Av de granskade ärendena delade SEFI-rådet berörda myndig- heters uppfattning att inte anmäla misstänkt brottslighet i 21 av 65 ärenden och ansåg, till skillnad från myndigheterna, att en anmälan till EBM borde ha gjorts i 25 av de granskade ärendena. I 19 av de
65ärendena kom arbetsgruppen fram till att redogörelserna för orik- tigheterna och myndigheternas bedömningar var så oklara att arbets- gruppen inte kunde bedöma förutsättningarna och ta ställning i frå- gan om en brottsanmälan borde ha gjorts. SEFI-rådets arbetsgrupp kom i flera fall fram till att det borde ha gjort en anmälan om brott, men att myndigheterna i stället själva hade tagit ställning till om felet var medvetet eller oavsiktligt. I andra fall hade myndigheterna prövat
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
om ett fel var en engångsföreteelse eller om det rörde sig om ett systematiskt eller återkommande fel. Arbetsgruppen ansåg följakt- ligen att myndigheterna hade gjort en mer långtgående prövning än vad som föreskrivs i SEFI-rådets anmälningspolicy samt att många fel som kan vara brottsliga inte anmäls till EBM.
10.5.3Några tänkbara anledningar till den låga anmälningsfrekvensen
Som framgår av avsnitt 10.4 har förvaltande och utbetalande myn- digheter rutiner och riktlinjer för att förebygga, upptäcka och an- mäla misstänkta brott med EU-medel. Samtliga de myndigheter som är med i SEFI-rådet har antagit rådets policy om nolltolerans. Fråga blir således om den låga anmälningsfrekvensen beror på att det inte begås eller förekommer så många oegentligheter eller brott med EU- medel i Sverige, eller om det beror på att dessa inte upptäcks alter- nativt att de upptäcks men inte alltid anmäls.
Det har inte gått att närmare kartlägga varför anmälningsfrekven- sen i Sverige vad gäller brott med EU-medel är så låg. Enligt utred- ningens bedömning torde det kunna uteslutas att det beror på att det inte begås fler oegentligheter eller brott än det fåtal som anmälts och lagförts. Det kan i stället antas att flertalet av de fall som upptäcks har bedömts vara felskrivningar eller felräkningar och sökanden har getts möjlighet att korrigera lämnade uppgifter under tiden som myn- digheten har behandlat ansökan. En annan möjlig förklaring är att upptäckta fel och korrigeringar sedermera har stannat vid att myn- digheten initierat ett återkravsförfarande utan att anmäla misstanke om brott. Samtidigt kan det inte uteslutas att oegentligheter eller brott med EU-medel inte upptäcks eller inte brottsanmäls även om de upptäcks.
Det är ett stort antal ansökningar av EU-medel som hanteras av ansvariga myndigheter och andra aktörer varje år. Mängden ärenden medför att det är svårt att i varje enskilt fall göra en mer ingående individuell bedömning av om de uppgifter som har lämnats av sök- anden, eller i förekommande fall sökandens befullmäktigade ombud, är korrekta. Motsvarande gäller möjligheterna att följa upp om sökan- dens förhållanden under ansökningsförfarandets eller projektets gång har ändrats på ett sätt som påverkar rätten till ifrågavarande EU-medel.
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
Antalet ärenden som ska hanteras av ansvariga myndigheter och aktörer ställer krav på en effektiv och enkel handläggning. Mass- hanteringen av antalet ärenden i kombination med kravet på flexi- bilitet under handläggningen begränsar därmed möjligheterna till kon- troll och uppföljning. I många fall är de förvaltande och utbetalande myndigheterna i stor utsträckning hänvisade till uppgifter som sökan- den själv har lämnat. I detta sammanhang kan också nämnas att det inom vissa stödformer är relativt vanligt att konsulter anlitas för att färdigställa ansökan, att dessa får fullmakt att agera som ombud och därmed även undertecknar ansökan å sökandens vägnar. Det kan inte tas för givet att dessa ombud och konsulter alltid har full insyn i sökandens ekonomiska situation eller i om sökanden har agerat på ett sätt som exempelvis skulle kunna utgöra olovlig dubbelfinansiering. Även detta kan leda till att oegentligheter eller brott med EU-medel inte upptäcks.
Det finns också en risk för att det stora antalet ärenden som myn- digheterna hanterar leder till att någon egeninitierad effektiv kontroll av eventuella ändrade förhållanden inte alltid görs. Detta kan med- föra att utbetalningarna fortsätter i enlighet med det initiala beslutet trots att sökandens förhållanden, och därmed rätten till stödet, kan ha förändrats.
Ansökningsförfarandena bygger i stor utsträckning på lojalitet från sökandena. I detta sammanhang är det också värt att nämna att bestämmelserna som reglerar förutsättningarna för att erhålla EU- medel är många och förhållandevis komplexa. Att regelverket för en- skilda sökanden är svåröverskådligt får stöd av att det faktum att sökandena i vissa fall anlitar konsulter till hjälp för att hantera ansök- ningsförfarandet. Ett svåröverskådligt regelverk öppnar dels för miss- förstånd eller feltolkningar, dels för att en brottsbenägen sökande kan invända missförstånd och feltolkning som kan vara svåra att mot- bevisa.
En annan förklaring till att så få ärenden anmäls till EBM kan vara att myndigheter gör egna bedömningar av om fel föreligger (den objektiva delen av bedömningen) samt huruvida det är frågan om uppsåt eller oaktsamhet (den subjektiva delen av bedömningen).
Även den omständigheten att brottsanmälande myndigheter inte tycker att de ser resultat i de fall de faktiskt har gjort en brotts- anmälan kan ha betydelse i sammanhanget. Myndigheter som utred- ningen har samrått med har framhållit att även i de fall myndigheten
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
har anmält misstänkt brott med EU-medel har detta sällan lett till lagföring eftersom EBM har kommit fram till att det inte gått att styrka uppsåt, vilket krävs för brotten bedrägeri och subventions- missbruk. Den låga lagföringsfrekvensen kan följaktligen också vara en bidragande faktor till att handläggare vid ansvariga myndigheter inte tycker det är värt att gå vidare med en brottsanmälan.
I detta sammanhang är det av intresse att det förhållande att endast en mindre del av den misstänkta brottsligheten leder till lag- föring även har varit fallet för utbetalda förmåner inom de svenska välfärds- och trygghetssystemen. Att så är fallet kan dock inte utan vidare tas till intäkt för att det finns brister i den straffrättsliga regleringen. En polisanmälan eller en anmälan till EBM innebär inte i sig att det i alla dessa fall faktiskt föreligger brott eller att det går att styrka brott. Det är detta som en förundersökning ska klarlägga och om åtal väcks, slutligen prövas av domstol. Det är därför inte anmärkningsvärt att inte alla anmälda förfaranden bedöms vara brotts- liga eller att förundersökningsledaren bedömer att brott inte går att styrka och därför beslutar att lägga ned en förundersökning. En åklagares beslut att lägga ned en förundersökning eller ett av dom- stol ogillat åtal behöver inte heller betyda att någon bedräglig avsikt inte har funnits hos sökanden av EU-medlen, utan endast att detta inte har gått att bevisa. Det är emellertid viktigt att framhålla att även om brott inte alltid går att bevisa kan en brottsanmälan och efter- följande utredning likväl antas ha en brottsförebyggande effekt. En nedlagd förundersökning utesluter inte heller att myndigheten ini- tierar ett återkravsförfarande eftersom utbetalningen, även om det inte kan konstateras att EU-medlen har åtkommits genom ett brotts- ligt förfarande, kan vara en felaktig utbetalning.
10.5.4En lagstadgad anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel
Utredningens förslag: Det ska införas en lagstadgad anmälnings- skyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel.
Ekonomisk brottslighet, inklusive brott med EU-medel, kan utgöra en del av den organiserade brottsligheten. Organiserad brottslighet kännetecknas av att brotten begås av flera personer, att det finns en
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
långsiktighet i brottsligheten och att brottsuppläggen är planerade och utförs bland annat i syfte att uppnå ekonomisk vinst. EBM har bedömt att kriminella organisationer och nätverk har ökat sin för- måga att begå ekonomiska brott och att det är vanligt förekommande att kriminella använder företag som brottsverktyg för att på olika sätt bedriva brottslig verksamhet, bland annat mot den offentliga sektorn. Att den ekonomiska brottsligheten delvis blandas med och döljs av seriös näringsverksamhet gör den särskilt svår att upptäcka och utreda. Enligt EBM uppskattas den ekonomiska brottsligheten årligen omsätta hundratals miljarder kronor bara i Sverige och det bedöms att mörkertalet för ekonomiska brott är stort.
Det finns indikationer på att brottsuppläggen förändras och att otillåten påverkan, infiltration av myndigheter, dataintrång och mani- pulation av data och identiteter kommer att bli allt vanligare. Sådan brottslighet kan i förlängningen riskera att vara systemhotande. Reger- ingen har uttalat att den organiserade brottsligheten utgör ett all- varligt hot mot det demokratiska samhället, att det är en av samhäl- lets stora utmaningar och att arbetet mot detta behöver prioriteras. Regeringen har återkommande haft som mål för området ”utredning och lagföring” att verksamheten ska bedrivas med högt ställda krav på rättssäkerhet, kvalitet och effektivitet samt att brottsuppklarningen ska öka.
När det gäller brott med EU-medel kan det antas att sådana sker i såväl mindre skala som i större och organiserad form. Ansvaret för att administrera och kontrollera merparten av de EU-medel som betalas ut i Sverige har anförtrotts nationella förvaltande myndig- heter. Om skyddet av EU-medel inte anses vara tillräckligt i en med- lemsstat kan kommissionen besluta om finansiella sanktioner. Detta kan medföra att kommissionen beslutar att inte finansiera vissa stöd med medel från EU:s budget. Medlemsstaterna får då i vissa fall finansiera stödet med uteslutande nationella medel. Uppmärksam- made brister kan även påverka tilldelningen av medel vid nästkom- mande programperiod. Det är av denna anledning centralt att säker- ställa att Sverige har ett fullgott skydd för de EU-medel som svenska förvaltande myndigheter ansvarar för.
Att säkerställa ett sådant skydd ställer långtgående krav på att ansvariga myndigheter har effektiva administrativa rutiner samt säkra system och riktlinjer för att förebygga, upptäcka, utreda och motverka oegentligheter och brott med EU-medel. För att uppnå
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
detta krävs ett helhetsgrepp samt att förvaltande och utbetalande myndigheter organiserar och följer upp hanteringen av EU-medel på ett likartat, effektivt och rättssäkert sätt. Felaktiga utbetalningar eller försummelser avseende utbetalda EU-medel, även när de inte är att bedöma eller går att bevisa som brottsliga, måste effektivt förebyggas, upptäckas och utredas.
Till detta kommer att myndigheterna måste ha förmågan att på ett effektivt sätt återkräva EU-medel när dessa har åtkommits genom brott eller om de har kommit att utbetalats på grund av andra fel- aktigheter eller försummelser. Detta är av vikt för att upprätthålla förtroendet för de svenska myndigheternas hantering av EU-medel men kan även antas ha en brottsförebyggande effekt.
Av artikel 325 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt följer att det är EU:s och medlemsstaternas gemensamma ansvar att motverka bedrägerier och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot EU:s finansiella intressen samt att medlemsstaterna ska vidta samma åtgärder för att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot unio- nens ekonomiska intressen som de vidtar för att bekämpa bedräge- rier som riktar sig mot deras egna ekonomiska intressen. Vidare har medlemsstaterna en skyldighet att se till att påföljderna vid upptäckt brottslighet är effektiva, proportionella och avskräckande.
Som framgår av avsnitt 10.2.6 har svensk rätt i och med bidrags- brottslagen ett straffrättsligt skydd för utbetalningar som görs via de svenska välfärdssystemen. De myndigheter som omfattas av re- gleringen är skyldiga att anmäla till Polismyndigheten om det kan miss- tänkas att brott enligt bidragsbrottslagen har begåtts. Av avsnitt 10.3 framgår att det även inom andra rättsområden i svensk rätt finns en lagstadgad anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet.
Redan mot bakgrund av att Sverige har en skyldighet att skydda EU:s finanser på samma sätt som skyddet av svenska finanser finns det skäl för att det även vid misstänkta brott med EU-medel ska finnas en lagstadgad anmälningsskyldighet. För att EU-medel ska åtnjuta samma skydd som svenska finanser är det följaktligen viktigt att de straffbestämmelser som finns tillämpas. Det kan bidra till att efterlevnaden av för de för EU-medlen uppställda reglerna och kraven ökar. Det är därmed centralt att misstänkta brott som upptäcks an- mäls till ansvariga brottsutredande myndigheter. Det kan vidare kon- stateras att det inte har visat sig vara tillräckligt med SEFI-rådets anmälningspolicy jämte myndigheternas egen interna policys och rikt-
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
linjer om när och hur en brottsanmälan ska göras (se avsnitt 10.5.2 om SEFI-rådets Lägesbild som fastställdes 2021) för att upprätthålla den nolltolerans vid misstänkt brottslighet med EU-medel som SEFI- rådet och dess medlemmar har åtagit sig att upprätthålla.
Enligt utredningens bedömning kan en lagstadgad anmälnings- skyldighet bidra till att myndigheter och andra aktörer i större ut- sträckning än i dag kommer att anmäla till ansvarig brottsutredande myndighet när det på objektiva grunder kan misstänkas att ett brott med EU-medel har begåtts. I sammanhanget bör uppmärksammas att brott även kan vara straffbara på försöksstadiet, varför det inte bara handlar om misstänkta fullbordade brott som bör brottsanmälas.
En lagstadgad anmälningsskyldighet sänder även en signal till både enskilda sökanden av EU-medel, allmänheten och EU att svenska förvaltande och utbetalande myndigheter kommer att anmäla miss- tänkta brott till ansvarig brottsutredande myndighet. Detta kan antas få en brottsförebyggande effekt samt bidra till att upprätthålla och stärka förtroendet för såväl EU:s som svenska förvaltande myndig- heters hantering och förvaltning av EU-medel.
En anmälningsskyldighet skulle också på ett bättre sätt än i dag kunna möjliggöra uppföljning på myndighetsnivå. Myndighetsled- ningar och ansvariga befattningshavare vid myndigheterna skulle i och med anmälningsskyldigheten medvetandegöras på ett tydligare sätt och frågor om upptäckt och lagföring av misstänkt brottslighet skulle sannolikt komma att få större fokus och prioriteras mer än i dag. En anmälningsskyldighet skulle dessutom lyfta fram och tyd- liggöra betydelsen av att brottsanmälan görs samt medvetandegöra allvaret för de befattningshavare som handlägger aktuella ärenden vid berörda myndigheter.
En anmälningsskyldighet kommer ställa krav på effektiva rutiner och kompetens hos berörda befattningshavare. Detta för att anmäl- ningarna ska innehålla adekvat information och vara av hög kvalitet. På sikt kan detta även komma att leda till att anmälningsfrekvensen kommer att öka. Ökad anmälningsfrekvens kan i sin tur leda till att antalet lagföringar och beslut om återkrav av såväl felaktigt åtkomna som brottsligt åtkomna EU-medel ökar.
Ett annat argument för att införa en anmälningsskyldighet är att en sådan kan främja och öka rättssäkerheten och förutsägbarheten. Detta eftersom EU-medel hanteras av ett stort antal svenska myn- digheter med olika rutiner och riktlinjer, vilket även medför att det
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
i dag finns risk för att straffrättsligt likvärdiga fall behandlas olika. En fördel med en lagstadgad anmälningsskyldighet kan följaktligen vara att den skulle främja förutsättningarna för att straffrättsligt lik- värdiga fall kommer att behandlas på samma sätt. En lagstadgad an- mälningsskyldighet kommer nämligen kräva att förvaltande och ut- betalande myndigheter har effektiva rutiner såväl när det gäller att identifiera misstänkta brott som att brottsanmäla dessa. Likartade fall kommer följaktligen på sikt att behandlas på ett likartat sätt oav- sett vilken myndighet det rör sig om och utrymmet för skönsmässiga bedömningar inför eventuella beslut om en brottsanmälan kommer därmed att minska.
Ett argument mot att det införs en lagstadgad anmälningsskyl- dighet skulle kunna vara att detta kommer leda till administrativt mer- arbete för de myndigheter som föreslås omfattas av anmälningsskyl- digheten. Eftersom dessa myndigheter redan i dag har en skyldighet att anmäla vissa oegentligheter eller misstänkta brott till kommis- sionen och då de myndigheter som är medlemmar i SEFI-rådet har antagit SEFI-rådets anmälningspolicy innebärande nolltolerans vid misstänkt brottslighet är det dock utredningens bedömning att den tillkommande administrativa bördan för berörda myndigheter är be- gränsad.
En lagstadgad anmälningsskyldighet markerar dessutom att sam- hället ser allvarligt på brott med EU-medel och kan bidra till att stärka förtroendet för systemet och de offentliga finanserna. För att en- skilda ska ha incitament att följa och efterleva de regler som gäller är det av stor vikt att misstänkta brott som upptäcks anmäls, lagförs och att felaktigt utbetalda belopp återkrävs. Vidare ska inte heller den brottspreventiva effekt och det signalvärde som en lagstadgad anmälningsskyldighet kan ha för allmänheten, myndigheter och en- skilda sökanden underskattas. Dessutom visar det att Sverige tar åta- gandet att skydda EU:s finanser på samma sätt som svenska finanser på allvar.
En lagstadgad anmälningsskyldighet kan bidra till att Sveriges för- måga att förebygga brott med EU-medel och se till att påföljderna vid upptäckt brottslighet med EU-medel är effektiva, proportionella och avskräckande stärks.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår utredningen att det ska införas en lagstadgad anmälningsskyldighet vid misstänkt brott med EU-medel. Förslaget utvecklas närmare i avsnitten nedan.
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
10.5.5Misstänkta brott ska anmälas till Ekobrottsmyndigheten
Utredningens bedömning: Misstänkta brott med EU-medel med delad förvaltning ska även fortsättningsvis anmälas till Ekobrotts- myndigheten.
Myndigheters bedömning om en brottsanmälan ska göras bör vara begränsad till objektiva omständigheter. Bedömningen av subjektiva omständigheter, det vill säga om uppsåt eller oaktsam- het och i förekommande fall vilken grad av oaktsamhet som kan ha förelegat, ska göras av Ekobrottsmyndigheten.
Anmälan om misstänkt brottslighet med de EU-medel varom nu är fråga bör precis som i dag göras till EBM. I sammanhanget bör dock uppmärksammas att när Sveriges anslutning till Eppo har genomförts kommer Eppo att avgöra vilka brott Eppo kommer att utreda (av- snitt 3.3.8).
För att upprätthålla förtroendet för svenska myndigheters han- tering av EU-medel och för att uppnå en brottsförebyggande effekt menar utredningen att utgångspunkten måste vara att det ska råda nolltolerans till misstänkta oegentligheter och brott med EU-medel. Detta ligger även i linje med både kommissionens, SEFI-rådets och SEFI-rådets medlemsmyndigheters ståndpunkter i frågan. Enligt SEFI- rådets anmälningspolicy för misstänkta EU-bedrägerier ska misstänkt brottslighet anmälas så snart en omständighet som kan utgöra ett brott har inträffat. Anmälningspolicyn ger också uttryck för att den myndighet som identifierar ett fel som kan vara brottsligt inte ska utreda om den misstänkte uppsåtligen eller av oaktsamhet har orsa- kat felaktigheten. Den anmälande myndigheten ska endast bedöma om det på objektiva grunder finns anledning att anta att ett brott kan ha begåtts.
Förvaltande, beslutande och utbetalande myndigheter har varken den kompetens eller de resurser som krävs för att avgöra om ett miss- tänkt brott kan komma att bevisas eller om det har begåtts uppsåt- ligen eller av oaktsamhet. Inte heller kan de antas ha den kompetens som krävs för att bedöma om ett brott på försöksstadiet kan vara straffbart. Dessa myndigheters bedömning inför en brottsanmälan bör således begränsas till objektiva omständigheter. Bedömningen av subjektiva omständigheter, det vill säga om uppsåt eller oaktsamhet
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
och vilken grad av oaktsamhet som förelegat, ska följaktligen över- lämnas brottsutredande myndighet, i förekommande fall EBM. Dessa frågor är något som i första hand ska bedömas av åklagare under för- undersökningen och därefter, om åklagaren väljer att väcka åtal, av domstol.
Anmälande myndigheter ska alltså inte göra någon egen straff- rättslig förhandsbedömning utan endast säkerställa att en anmälan görs i behörig ordning till EBM. Myndigheterna ska följaktligen inte heller värdera om den utredning som finns hos myndigheten är till- räcklig för lagföring eller fundera över frågan om anmälan kan för- väntas leda till en fällande dom.
10.5.6Myndigheter som ska omfattas av anmälningsskyldigheten
Utredningens bedömning: De förvaltande och utbetalande myn- digheterna, förmedlande och delegerade organ till dessa myndig- heter samt Ekonomistyrningsverket bör omfattas av anmälnings- skyldigheten. De myndigheter som enligt nu gällande ordning föreslås omfattas av anmälningsskyldigheten är därför Jordbruks- verket, ESF-rådet, Migrationsverket, Polismyndigheten, Tillväxt- verket, länsstyrelserna, Havs- och vattenmyndigheten, Skogssty- relsen, Sametinget och Ekonomistyrningsverket.
Regeringen kan överväga om anmälningsskyldigheten bör omfatta samtliga de myndigheter som i organiserad form hanterar EU-medel.
De som i dag anmäler brott med EU-medel är främst de förvaltande och utbetalande myndigheterna, ESV, andra stödmyndigheter som är involverade i hantering av EU-medel, konkursförvaltare, Olaf och allmänheten.
Utredningens bedömning är att det är de förvaltande och utbeta- lande myndigheterna, förmedlande och delegerade organ till dessa samt ESV som ska åläggas den lagstadgade anmälningsskyldigheten. De myndigheter som enligt nu gällande ordning bör omfattas av an- mälningsskyldigheten är därför Jordbruksverket, ESF-rådet, Migra- tionsverket, Polismyndigheten, Tillväxtverket, länsstyrelserna, HaV, Skogsstyrelsen, och Sametinget.
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
Det övergripande ansvaret för att anmälningsskyldigheten full- görs är myndighetens generaldirektör eller person med liknande be- fattning. Även enskilda befattningshavare vid dessa myndigheter bör ha en anmälningsskyldighet för misstänkt brottslighet med EU-medel som de uppmärksammar inom ramen för myndighetens verksamhet. Vem eller vilka inom myndigheten som har det övergripande an- svaret för att anmälningsskyldigheten fullgörs och hur denna ska fullgöras bör lämpligen tydliggöras i respektive myndighets interna arbetsordning.
Att i lag närmare specificera de myndigheter som ska omfattas av anmälningsskyldigheten är varken lämpligt eller ändamålsenligt efter- som förvaltande och utbetalande myndigheter kan skifta över tid och programperioder. Det kan dock inte uteslutas att det skulle kunna uppkomma situationer när det råder oklarhet om en viss myndighet omfattas av den lagstadgade anmälningsskyldigheten om frågan läm- nas helt oreglerad. Regeringen bör därför bemyndigas att i förordning föreskriva vilka myndigheter som omfattas av anmälningsskyldigheten.
Att en myndighet inte uttryckligen är anmälningsskyldig utesluter inte att myndigheten själv gör bedömningen att den är anmälnings- skyldig alternativt att myndigheten ändå, utan att omfattas av den lagstadgade anmälningsskyldigheten, anmäler misstänkt brott med EU-medel till EBM.
Regeringen eller berörda myndigheter som enligt vad regeringen närmare anger i förordning omfattas av anmälningsskyldigheten ska få meddela de föreskrifter som krävs för verkställigheten av lagen och fullgörande av anmälningsskyldigheten.
Utredningens överväganden och förslag har avgränsats på sätt som anges i avsnitt 10.5.1. Anmälningsskyldigheten som nu föreslås skulle med fördel kunna utvidgas till att omfatta samtliga de svenska myndigheter som i organiserad form hanterar EU-medel. Regeringen kan därför överväga om anmälningsskyldigheten bör utökas till att omfatta ytterligare myndigheter.
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
10.5.7Berörda myndigheter har redan i dag det regelverk som krävs för att kunna fullgöra en lagstadgad anmälningsskyldighet
Utredningens bedömning: Det behöver inte införas några ytter- ligare bestämmelser för att berörda myndigheter ska kunna full- göra en lagstadgad anmälningsskyldighet vid misstänkt brotts- lighet med EU-medel.
Berörda myndigheter anmäler redan i dag misstänkta brott med EU- medel till EBM och de hanterar ansökningar från såväl enskilda sök- anden som från juridiska personer. Samtliga myndigheter har till utred- ningen anfört att de har det lagstöd som krävs för att kunna behandla personuppgifter och fullgöra en lagstadgad anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel. Utredningen har inte gjort någon annan bedömning i denna del.
10.5.8Konsekvenser vid bristande anmälan
Utredningens bedömning: Det bör inte införas någon särskild konsekvens för det fall en myndighet eller befattningshavare vid myndigheten inte fullgör den lagstadgade anmälningsskyldigheten.
Det bör inte införas någon särskild konsekvens för det fall en myn- dighet eller befattningshavare vid myndigheten inte fullgör den lag- stadgade anmälningsskyldigheten. Precis som i dag kan brottsbalkens bestämmelse i 20 kap. 1 § om tjänstefel aktualiseras i relevanta fall. Det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel omfattar gärningar vidtagna vid myndighetsutövning och gäller för såväl statligt som kommunalt anställda samt anställda i privat verksamhet i de fall dessa har befogen- het att utöva myndighet. Tjänstefel kan begås genom handling eller genom underlåtenhet och ansvar kan utdömas både om det sker upp- såtligen eller av oaktsamhet. Straffskalan för tjänstefel är böter eller fängelse i upp till två år. Vid grovt tjänstefel kan fängelse i upp till sex år dömas ut. Ett införande av en lagstadgad anmälningsskyldig- het vid misstänkt brottslighet med EU-medel bedöms dock inte leda till att andelen anmälningar om misstänkt tjänstefel kommer att öka.
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
10.5.9En lag om ett effektivt skydd av EU-medel
Utredningens förslag: Det införs en ny lag som ska heta lag om ett effektivt skydd av EU-medel. Av lagen ska det bland annat framgå att myndigheter, som närmare ska preciseras i förordning, ska anmäla misstänkt brott med EU-medel till Ekobrottsmyndig- heten så fort det finns anledning att anta att ett brott med EU- medel kan ha begåtts. Anmälan behöver inte göras om det är uppen- bart att det är fråga om ett misstag, skrivfel eller liknande. En underlåtenhet att brottsanmäla bör dokumenteras.
Med en lagstadgad anmälningsskyldighet följer en uppgiftsskyl- dighet som gör att myndigheten och dess befattningshavare till brottsutredande myndighet, i detta fall Ekobrottsmyndigheten, alltid kan lämna ut allt det underlag som krävs för att Ekobrotts- myndigheten ska kunna utreda och bedöma om brott har begåtts. Uppgiftsskyldigheten ska framgå av den föreslagna bestämmelsen om anmälan om misstänkt brott med EU-medel.
Den nya lagen ska träda i kraft den 1 juli 2025.
Utredningen föreslår att den lagstadgade anmälningsskyldigheten ska regleras i en ny lag som ska heta lag om ett effektivt skydd av EU- medel.
De myndigheter och befattningshavare som omfattas av anmäl- ningsskyldigheten ska enligt vad som närmare regleras i lagen vara skyldiga att anmäla till EBM när de i sin verksamhet får kännedom om eller om brott med EU-medel kan misstänkas. Anmälan ska göras så fort det finns anledning att anta att ett brott kan ha begåtts.
Anmälningsskyldigheten ska vara begränsad till sådant som den anmälningsskyldige får kännedom om i myndighetens verksamhet. Den lagstadgade anmälningsskyldigheten omfattar alltså inte upp- gifter som en befattningshavare vid en myndighet har fått kännedom om i egenskap av privatperson. Detta utesluter inte att sådana upp- gifter brottsanmäls, men då görs inte anmälan på grund av den lag- stadgade anmälningsskyldigheten.
Anmälningsskyldigheten är personlig och omfattar uppgifter som en anmälningsskyldig person har fått höra i andra hand. Den som är anmälningsskyldig kan inte göra en anmälan anonymt. En myndighet kan ha som rutin att anmälan alltid ska görs av en person i arbets- ledande ställning. Detta får dock inte fördröja anmälan. Vem som ska
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
ansvara för att brottsanmäla till EBM kan regleras i respektive myndig- hets arbetsordning eller liknande.
Anmälningsskyldigheten förutsätter inte att det är klarlagt att brott med EU-medel har begåtts utan anmälan ska, som nämnts ovan, göras så fort det finns anledning att anta att ett brott kan ha begåtts. Anledning att anta är ett lågt ställt krav. Efter att en brottsanmälan har gjorts är det befattningshavare vid EBM som i första hand har att utreda och bedöma frågan om brott begåtts och slutligen, om åtal väcks, allmän domstol.
För att inte EBM ska överhopas av brottsanmälningar när det är uppenbart att det är fråga om ett misstag, skrivfel eller liknande bör det i lagen finnas en ventil för när ansvariga myndigheter kan under- låta att brottsanmäla till EBM. Att det ska vara uppenbart att det är fråga om ett misstag, skrivfel eller liknande är ett högt ställt krav och ventilen bör tillämpas restriktivt.
Utredningen har övervägt om ”låga belopp” uttryckligen ska om- fattas av ventilen. I detta sammanhang är det av intresse att SEFI- rådet under sommaren 2023 har reviderat sin anmälningspolicy för när misstänkta brott med EU-medel ska anmälas till EBM. Den revi- derade policyn ger alltjämt uttryck för en nolltolerans men det anges att undantag från att anmäla en händelse eller fel som kan vara ett misstänkt brott får göras när det är tydligt att det är fråga om ett misstag, slarvfel eller liknande eller om det är fråga om ett mycket litet belopp och om det kan antas att brottet inte kommer att medföra någon påföljd. Som förtydligande av vad som kan anses utgöra ett mycket litet belopp har i policyn angetts att ett belopp understigande
2000 kronor kan bedömas som ett mycket litet belopp om det är fråga om en engångshändelse.
För ansvariga myndigheter skulle en ”beloppsventil” utifrån prak- tiska skäl vara fördelaktig då myndigheterna inte skulle behöva lägga tid och resurser på att brottsanmäla till EBM när det handlar om
”lägre belopp” och kostnaderna härför i många fall kan antas komma att överstiga det misstänkt brottsligt åtkomna beloppet. Å andra sidan kan brottsmisstankar som avser lägre belopp, när de ackumuleras, sammantaget komma att leda till att det blir större belopp som felaktigt kommer att utbetalas och det kan inte heller uteslutas att i vart fall en del av dem kan ha åtkommits genom brottsligt för- farande. Vidare är det svårt att motivera en beloppsventil utifrån det förhållande att andra förmögenhetsbrott i svensk rätt, såsom exem-
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
pelvis ringa stöld, ringa bedrägeri och ringa bidragsbrott brotts- anmäls och lagförs till låga belopp som understiger 1 250 konor (av- snitt 10.2.5). Att i den nu föreslagna lagen införa en uttrycklig ventil för mycket låga belopp skulle följaktligen inte vara i linje med det som i svensk rätt gäller för andra förmögenhetsbrott och därmed inte heller med det som anges i EUF-fördraget om att medlemsstaterna ska vidta samma åtgärder för att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot unionens finansiella intressen som de vidtar för att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot deras egna ekonomiska intressen.
Att brotten med EU-medel i vissa fall kan tänkas vara mer svår- utredda än andra förmögenhetsbrott som begås i Sverige är enligt utredningens bedömning inte heller ett bärande skäl till att lägre be- lopp uttryckligen ska undantas från anmälningsskyldigheten. Tvärtom kan det i stället argumenteras för att samtliga myndigheters kompe- tens att förhindra och upptäcka brott skulle kunna stärkas av att an- mälningsskyldigheten omfattar även misstänkta brott till lägre belopp. Rättstillämpningen och praxis kommer därvid utvecklas och samt- liga myndigheter kommer så småningom att få bättre vägledning än de har i dag.
Utredningen har mot bakgrund av det ovan anförda kommit fram till att det inte uttryckligen av ventilen för när brottsanmälan till EBM inte ska behöva göras ska anges mycket låga belopp. Detta ute- sluter givetvis inte att en myndighet kan använda sig av ventilen när det handlar om ett lägre belopp och myndigheten bedömer att det är uppenbart att det handlar om ett misstag, skrivfel eller liknande. Motsvarande gäller följaktligen även för det fall det skulle handla om ett högt belopp.
I brottsbalkens 35:e kapitel finns bestämmelser om när brott pre- skriberas. Preskriptionstiden är beroende av brottets allvar och dess straffskala samt när den misstänkte häktas eller får del av åtal för brottet. Ett ringa brott med lägre straffskala preskriberas tidigare än ett brott av normalgraden respektive ett grovt brott. Även om det när det gäller förmögenhetsbrott vid bestämmande av brottets eller brottens allvar och hur de ska rubriceras har stor betydelse till vilket belopp det eller de misstänkta brotten avser, är beloppet inte ensamt avgörande för brottets eller brottens rubricering. Det är inte ovanligt att sådana bedömningar jämte bedömningar av antalet brott, vilket också kan ha betydelse för brottsrubriceringen och därmed frågan om preskription, är komplexa. Frågor om brottets allvar och dess
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
rubricering jämte frågan om eventuell preskription bör därför inte göras av den anmälningsskyldige myndigheten och dess befattnings- havare utan bör som regel bedömas av åklagare och slutligen av domstol.
Det behöver inte införas några formella krav på hur brottsanmä- lan ska göras, men görs en anmälan muntligen bör den bekräftas i skrift. Detta för att myndigheten ska kunna följa upp de anmälningar som har gjorts. En brottsanmälan blir då inte heller beroende av den kunskap och information som en enskild befattningshavare har i ett visst ärende. Även ett beslut om underlåtenhet att brottsanmäla bör dokumenteras av berörd myndighet. Detta kan underlätta framtida uppföljning i enskilda ärenden och innebär en möjlighet att upptäcka eventuella framtida systematiska oegentligheter eller brottsliga för- faranden från samma sökande.
Med en lagstadgad anmälningsskyldighet följer en uppgiftsskyl- dighet som gör att myndigheten eller befattningshavaren till brotts- utredande myndighet, i detta fall EBM, alltid kan lämna ut allt det underlag som krävs för att EBM ska kunna utreda och bedöma om brott har begåtts. En reglering om anmälningsskyldighet och upp- giftsskyldighet medför alltså inte bara en skyldighet att på begäran från EBM lämna information i samband med en utredning, utan också en uttrycklig uppgiftsskyldighet för den som har gjort en anmälan att utan anmodan fortlöpande underrätta ansvarig utredare vid EBM om nytillkomna omständigheter som kan vara av betydelse för be- dömning av om brott har begåtts. Uppgiftsskyldigheten, som är sek- retessbrytande, ska framgå av den föreslagna bestämmelsen om an- mälningsskyldighet.
Andra myndigheter som inte är anmälningsskyldiga, allmänheten och andra aktörer såsom exempelvis konkursförvaltare som misstän- ker eller som har anledning att anta att brott med EU-medel har begåtts kan anmäla detta till EBM men gör det då inte på grund av den lagstadgade anmälningsskyldigheten. I en egen bestämmelse i den föreslagna lagen införs reglering om att var och en som får känne- dom om eller misstänker brott med EU-medel bör anmäla detta till EBM.
Den nya lagen förutsätter inte några organisatoriska förändringar och redan i dag är SEFI-rådets medlemsmyndigheter skyldiga att, i enlighet med SEFI-rådets anmälningspolicy, anmäla misstänkt brotts- lighet med EU-medel till EBM. Med hänsyn till detta bedömer ut-
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
redningen att den nya lagen kan träda i kraft redan vid halvårsskiftet 2025.
10.5.10Ansökan om EU-medel ska undertecknas på ”heder och samvete”
Utredningens förslag: Sökande av EU-medel ska underteckna ansökan om EU-medel på ”heder och samvete”. Även komplet- teringar av ansökningar samt ansökningar om utbetalningar av EU-medel ska undertecknas på ”heder och samvete”. Detta ska framgå av lagen om ett effektivt skydd för vissa EU-medel.
Utredningens bedömning: För det fall en ansökan om EU-medel görs elektroniskt bör en sådan elektronisk underskrift krävas som avses i artikel 3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av den 23 juli 2014 om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre mark- naden och om upphävande av direktiv 1999/93/EG, i den ursprung- liga lydelsen (eIDAS-förordningen 910/2014).
En av de största vinsterna när det gäller förebyggande av missbruk och brott med EU-medel kan uppnås genom att rätt beslut fattas från början. Förutsättningarna för detta är att det beslutsunderlag som berörda myndigheter har tillgång till är så korrekt som möjligt och att sökanden av EU-medel får information både om sin möjlig- het att erhålla EU-medel och om sin skyldighet att lämna korrekta uppgifter i samband med ansökan.
Enligt gällande regelverk för ansökningar om EU-medel finns det inget i lag eller i någon annan författning reglerat krav på att ansök- ningar av EU-medel ska undertecknas på ”heder och samvete”. Så är dock fallet för många ansökningar om bidrag eller förmåner inom det svenska trygghets- och välfärdssystemet. Kravet på att ansök- ningar ska undertecknas på ”heder och samvete” har exempelvis gällt inom sjukpenningområdet sedan 1995 då en sådan reglering infördes i den då gällande lagen (1962:381) om allmän försäkring. Krav på att uppgifter om faktiska förhållanden ska lämnas på ”heder och sam- vete” gäller numera i princip inom hela försäkrings- och bidrags- området. Lagstiftarens syfte har varit att härigenom inskärpa vikten
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
av att uppgifterna som lämnas av sökanden är fullständiga och san- ningsenliga. Kravet har vidare ansetts avhålla de försäkrade från att medvetet eller på grund av slarv lämna felaktiga uppgifter. Det kan också leda till ett högre förtroende från den myndighet och befatt- ningshavare som behandlar ansökan.
Det förhållande att uppgifter har lämnats på ”heder och samvete” när en ansökan sedermera har visat sig innehålla oriktiga uppgifter men uppsåt till bedrägeri inte kan bevisas innebär att det i stället skulle kunna bli aktuellt med brottsanmälan och efterföljande straff- ansvar för osann försäkran. Brottet osann försäkran kräver att gär- ningsmannen haft uppsåt, alternativt vårdslös försäkran, som kräver grov oaktsamhet (avsnitt 10.2.5). För att de nu nämnda straffstad- gandena ska bli aktuella krävs att utsagorna enligt lag eller författ- ning avges under ”edlig förpliktelse”, på ”heder och samvete” eller under någon annan ”liknande försäkran”. Med ”annan liknande för- säkran” avses försäkran som kan likställas med den nu nämnda. Vad som kan godtas som ”edlig förpliktelse” eller ”annan liknande för- säkran” är i rättstillämpningen inte helt klarlagt. I förarbetena till 2013 års revidering av aktuella straffbestämmelser hänvisas till rätts- fallet NJA 1976 s. 233. I detta avgörande från Högsta domstolen beviljades resning när det i underrätt hade dömts för vårdslös för- säkran när det på handlingen i fråga endast hade intygats att för- säkran var riktig. Detta ansågs inte vara en försäkran under ”edlig förpliktelse”.
Som redovisas i avsnitt 10.4 kräver förvaltande och utbetalande myndigheter redan i dag olika slags intyganden i ansökningsformulär i samband med en ansökan av EU-medel. Om dessa intyganden är att likställa med kravet på ”edlig förpliktelse” eller ”annan liknande försäkran” är tveksamt och har såvitt känt inte prövats rättsligt. Denna osäkerhet kan åtgärdas genom att det i lag eller författning införs ett krav på att sådana ansökningar varom nu är fråga ska under- tecknas på ”heder och Samvete”.
Av samma skäl som utredningen har redovisat ovan när det gäller införandet av en lagstadgad anmälningsskyldighet vid misstänkt brott med EU-medel, nämligen att Sverige har åtagit sig att vidta samma åtgärder för att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot EU:s ekono- miska intressen som Sverige vidtar för att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot landets egna ekonomiska intressen, framstår det som mest ändamålsenligt att även ansökningar av sådana EU-medel varom
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
nu är fråga och de uppgifter som därvid lämnas, ska undertecknas av sökanden eller behörig ställföreträdare för sökanden på ”heder och samvete”. Att uppgifters riktighet för erhållande av en ekonomisk förmån eller ett ekonomiskt stöd endast i vissa fall ska intygas på ”heder och samvete” är inte en tillfredsställande ordning eftersom det innebär att straffrättsligt likvärdiga beteenden behandlas på olika sätt. Utredningen föreslår därför att det ska införas reglering i den föreslagna lagen om ett effektivt skydd för vissa EU-medel som innebär att uppgifter som sökanden av EU-medel lämnar berörd myn- dighet i ansökningshandlingar samt även under det fortsatta förfaran- det, när det gäller uppgifter om faktiska förhållanden, ska lämnas på ”heder och samvete”.
En viktig förutsättning för att brott med EU-medel ska mot- verkas och för att de berörda myndigheterna ska få ett adekvat be- slutsunderlag är att regelverket om ansökningar av EU-medel är så enhetligt som möjligt. En reglering om krav på att uppgifter i en ansökan ska lämnas på ”heder och samvete” bör därför gälla för samt- liga ansökningar om EU-medel varom nu är fråga.
Även kompletteringar av ansökningar samt ansökningar om utbe- talningar av EU-medel bör av samma skäl som redovisats ovan under- tecknas på ”heder och samvete”. Detta innebär att det inte kommer vara tillräckligt att bristfälliga ansökningar kompletteras muntligen av sökanden eller genom att ansvarig handläggare vid berörd myn- dighet gör en tjänsteanteckning med justering av de uppgifter som inledningsvis har lämnats i ärendet. Ett krav på egenhändigt under- tecknande på ”heder och samvete” bör dock inte tolkas så att alla muntliga justeringar av en ansökan sedan ärendet anhängiggjorts är uteslutna. Den handläggande myndigheten bör dock i en sådan situa- tion erinra sökanden om att uppgifter om faktiska förhållanden ska läm- nas på ”heder och samvete” och att sökanden i de fallen ska komplet- tera sin ansökan i enlighet med de formkrav som gäller för ansökan.
En ansökan ska innehålla de uppgifter som behövs i ärendet. Införandet av kravet att ansökningar jämte uppgifter i en skriftlig ansökan ska undertecknas på ”heder och samvete” kan bidra till att sökandens ansvar att lämna fullständiga och korrekta uppgifter skärps och kan därmed förbättra beslutsunderlaget för de myndigheter som har att hantera respektive ansökan om EU-medel.
Det är angeläget att den sökande får information både om de krav som gäller för att kunna beviljas EU-medel och om skyldigheten att
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
lämna riktiga uppgifter när denne ansöker om EU-medel. Sökanden bör också informeras om sin skyldighet att på samma sätt anmäla ändrade förhållanden till den handläggande myndigheten samt om de påföljder i form av eventuellt straffansvar som sökanden kan drabbas av om inte riktiga uppgifter eller kompletteringar lämnas. Informa- tionen till allmänheten bör vara klar, tydlig och lättbegriplig. Det ankommer på respektive myndighet att utforma informationen till allmänheten och sökanden på detta sätt.
För det fall en ansökan om EU-medel görs elektroniskt bör en sådan avancerad elektronisk underskrift krävas som avses i artikel 3
ieIDAS-förordningen 910/2014. En avancerad elektronisk under- skrift är en underskrift på vilken det ställs höga krav på säkerhet och kryptering. Elektroniska underskrifter som används i Sverige via tjänst- erna för e-legitimationer, exempelvis BankID, anses generellt upp- fylla kraven för avancerade elektroniska underskrifter.
Sökande kan vara såväl fysiska som juridiska personer och an- sökan kan göras av ställföreträdare för den juridiska personen eller befullmäktigade ombud. Även ett ombud kan göra ansökan digitalt och då kan även fullmakten undertecknas och ges in på samma sätt.
Att nu nämnda ansökningar ska undertecknas på ”heder och sam- vete” ska framgå av lag eller annan författning medan det bör an- komma på respektive myndighet att utforma de ansökningsformulär som krävs för undertecknande på ”heder och samvete”. Det bör även av ansökningsformuläret framgå vilka straffrättsliga konsekvenser osanna eller felaktiga uppgifter kan medföra. För det fall ansöknings- formulären även finns på andra språk än på svenska behöver mot- svarande intygande och information arbetas in i dessa.
Att myndigheter och befattningshavare vid berörda myndigheter åläggs en lagstadgad anmälningsskyldighet vid misstänkt brott med EU-medel i förening med krav på att ansökningar om EU-medel ska undertecknas på ”heder och samvete” kan enligt utredningens be- dömning leda till att sökandens och sökandens eventuella ombuds eller anlitade konsulters egna ansvar för att korrekta uppgifter lämnas förstärks i samband med en ansökan om EU-medel. Kravet att in- tyga att de uppgifter som lämnas görs på ”heder och samvete” kan dessutom för det fall det visar sig att sökanden lämnat osann uppgift eller förtigit sanningen, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, leda till straffansvar för osann försäkran alternativt vårdslös försäk- ran. Detta kan antas ha en brottsförebyggande effekt.
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
10.5.11Regleringen om intygande på ”heder och samvete” ska inte tillämpas i återkravsärenden
Utredningens bedömning: Intygande på ”heder och samvete” ska inte tillämpas i återkravsärenden.
Utredningen har övervägt om även krav på lämnande av uppgifter på ”heder och samvete” bör införas i myndigheternas ärenden om åter- krav av EU-medel men har kommit fram till att en sådan reglering inte bör införas. Anledning till detta är att det skulle innebära att den person mot vilket ett återkrav riktas skulle åläggas en uppgiftsskyl- dighet förenad med straffansvar samtidigt som de omständigheter som har föranlett återkravet kan vara sådana att de kan konstituera en misstanke om brott. Den som misstänks för brott har rätt att inte uttala sig eller svara på frågor och har heller inte någon sanningsplikt när denne väljer att lämna upplysningar. Det är därför inte lämpligt att låta regler om uppgiftslämnande på ”heder och samvete” även om- fatta återkravsärenden.
10.5.12Ekobrottsmyndigheten bör återkoppla till anmälande myndighet vad en brottsanmälan har lett till
Utredningens bedömning: Ekobrottsmyndigheten bör återkoppla till anmälande myndighet vad en brottsanmälan har lett till.
En del i EBM:s uppdrag är att bedriva brottsförebyggande arbete som avser ekonomisk brottslighet. I det ingår att lämna information om brottsligheten till andra myndigheter samt till kommuner, närings- liv, organisationer och allmänheten. EBM ska också följa och analy- sera utvecklingen och rättstillämpningen när det gäller ekonomisk brottslighet och utarbeta förslag till åtgärder. Myndigheten ska där- utöver samordna åtgärder mot ekonomisk brottslighet. När det gäl- ler EU-medel fullgör EBM en del av detta uppdrag genom sin roll i SEFI-rådet.
För att ett till EBM anmält misstänkt brott med EU-medel ska kunna utredas effektivt krävs att anmälningarna håller hög kvalitet och innehåller relevanta uppgifter. EBM bör därför försäkra sig om att det sker en kontinuerlig samverkan och återkoppling med myn-
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
digheter och yrkesverksamma vid myndigheterna som hanterar EU- medel och som åläggs den lagstadgade anmälningsskyldigheten. Detta för att säkerställa kunskapen om vilka uppgifter en anmälan om miss- tänkt brott bör innehålla, men också medvetenheten om vad som krävs för att en brottsmisstanke i slutändan ska leda till åtal. Även återkoppling avseende de enskilda ärenden där brottsanmälan skett är av betydelse för myndigheternas och yrkesverksamma vid myn- digheternas fortsatta arbete med att identifiera, upptäcka och anmäla misstänkta brott med EU-medel.
Ett problem som förvaltande och utbetalande myndigheter på- talat och som även bekräftats av EBM är att det ofta är svårt att visa att någon medvetet har lämnat oriktiga uppgifter i samband med en ansökan om EU-medel. Detta innebär att även om de objektiva rek- visiten för brott är uppfyllda går det inte alltid att styrka de subjek- tiva rekvisiten för det fall det handlar om ett uppsåtligt brott. Fler- talet inledda förundersökningar läggs därför ned med motiveringen att brott inte kan styrkas. EBM har då många gånger kunnat kon- statera att de objektiva rekvisiten för brott är uppfyllda men att de subjektiva rekvisiten inte är det och då kan åtal inte väckas. Det är då viktigt att ansvarig befattningshavare vid EBM är tydlig med detta i nedläggningsbeslutet. En återrapportering om skälet härför till de anmälande myndigheterna bedöms viktig och en nedlagd förunder- sökning hindrar inte att anmälande myndighet, om förutsättningar för det är uppfyllda, går vidare med administrativa åtgärder mot be- rörd stödmottagare såsom att helt eller delvis häva ett beslut om stöd och eller att återkräva ett utbetalat stöd.
Ansvarig befattningshavare vid EBM bör därför regelmässigt åter- koppla och underrätta den myndighet och den person vid myndig- heten som har gjort anmälan om vilka beslut och i förekommande fall dom som brottsanmälan har lett till. Denna återkoppling och samverkan behöver inte lagfästas utan kan ske på EBM:s eget initia- tiv inom ramen för myndighetens befintliga uppdrag.
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
10.5.13SEFI-rådets och andra berörda aktörers framtida roll i arbetet med att främja en effektiv och korrekt användning och hantering av EU-medel
Utredningens förslag: SEFI-rådets uppdrag lämnas i princip oför- ändrat men det måste ankomma på respektive ansvarig myndig- het att tillse att användningen av och skyddet av EU-medel är effektivt och rättssäkert. SEFI-rådets roll inriktas på att främja en effektiv och korrekt hantering av EU-medel och därvid arbeta för att motverka bedrägerier, missbruk och annan oegentlig hantering av EU-medlen.
SEFI-rådets strategiska roll bör stärkas. Regeringen ska utse SEFI-rådets ledamöter. Ledamöterna som utses ska ha en ledande befattning vid medlemsmyndigheterna.
EBM kan behöva se över sin dimensionering och allokering av resurser för att kunna prioritera arbetet i SEFI-rådet.
Den rapport som SEFI-rådet i dag lämnar till regeringen vart tredje år kan ersättas av motsvarande information i förvaltande och utbetalande myndigheters årsredovisning till regeringen.
Förordningsändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2025.
Utredningens bedömning: Förvaltande och utbetalande myndig- heter samt övriga myndigheter som är medlemmar i SEFI-rådet bör få ett tydligare ansvar och uppdrag samt återrapporterings- krav vad gäller att främja en effektiv och korrekt användning och hantering av EU-medel och arbeta med att förebygga och upp- täcka brott eller oegentligheter med EU-medel.
Regeringen kan överväga om SEFI-rådets samtliga medlems- myndigheters arbete och samarbete på området skulle kunna ut- vecklas så att de helt eller delvis sker inom ramen för andra myn- dighetsgemensamma samarbetsformer och projekt som kan styras av regeringen genom instruktioner, regleringsbrev eller andra re- geringsbeslut.
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
SEFI-rådet
Som framgår av avsnitt 4.5.13 har SEFI-rådet inrättats av regeringen för att främja en effektiv och korrekt användning av EU-medel. SEFI- rådets verksamhet kan antas ha bidragit till en ökad medvetenhet och höjd kunskapsnivå hos rådets medlemsmyndigheter rörande frågor kring en effektiv och korrekt förvaltning av EU-medel. SEFI-rådets arbete har också bidragit till att berörda myndigheter har tagit fram styrdokument för bedrägeribekämpning eller ändrat i befintliga styr- dokument för hur de ska hantera misstänkt brottslighet eller oegent- ligheter med EU-medel. Som har framkommit i avsnitt 10.5.2 verkar SEFI-rådets arbete dock inte ha ökat antalet anmälningar om miss- tänkt brottslighet till EBM och den nolltolerans som SEFI-rådets med- lemmar har åtagit sig att följa verkar inte ha upprätthållits fullt ut.
I januari 2022 utökades SEFI-rådet från 9 till 21 medlemsmyn- digheter. SEFI-rådet fick då även ett riktat utbildningsuppdrag i för- hållande till de nya myndigheterna. Utökningen av SEFI-rådet inne- bär att rådets medlemsmyndigheter är mer diversifierade än tidigare, vilket ställer större krav på hur verksamheten bedrivs.
Utredningen har i samrådsmöten med EBM inhämtat synpunkter om SEFI-rådets framtida roll och uppdrag. Vi har mot bakgrund av detta övervägt om SEFI-rådet, i och med att det införs en lagstadgad anmälningsskyldighet, framledes fyller en funktion i dess nuvarande form, om rådet kan upplösas eller om det behöver göras en översyn av dess framtida roll och uppdrag.
Det finns uppgifter som respektive sambandscentral för bedrägeri- bekämpning normalt utför i medlemsstaterna men som i Sverige hanteras av SEFI-rådet (se artikel 12 a i förordningen EU 833/2013 angående att varje medlemsstat ska utse en sambandscentral för be- drägeribekämpning). Några exempel på uppgifter som kommissionen enligt sina riktlinjer och rekommendationer menar bör utföras av dessa är följande.
•Samordning av nationella myndigheter avseende legala, förvalt- ningsrättsliga och utredande skyldigheter avseende skyddet av EU:s finansiella intressen.
•Assistera Olaf i deras utredningar och vid Olafs kontroller i med- lemsstaterna.
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
•Underlätta samarbetet mellan nationella förvaltande och brotts- bekämpande myndigheter och Olaf.
•Dela information och data om oegentligheter och misstänkta brott med EU-medel med nationella myndigheter och Olaf.
•Sprida information och data som främjar skyddet av EU:s finan- siella intressen.
•Ta initiativ och vidta åtgärder som främjar skyddet av EU:s finan- siella intressen, exempelvis genom att ta fram en strategi mot be- drägerier.
•Identifiera svagheter i de nationella systemen för förvaltning av EU-medel och initiera lämpliga åtgärder.
En upplösning av SEFI-rådet skulle följaktligen innebära att vissa upp- gifter som i nuläget utförs av SEFI-rådet kommer behöva utföras av andra. Eftersom SEFI-rådet alltjämt fyller en viktig funktion bedö- mer utredningen att rådet inte bör upplösas. Däremot bör dess stra- tegiska roll stärkas.
Ett problem som har lyfts av EBM är att SEFI-rådet inte har något tydligt mandat att driva olika frågor eller att fatta egna beslut. Rådets beslut är inte bindande för någon deltagande myndighet. I och med att inte alla företrädare för respektive medlemsmyndighet har en ledande befattning vid densamma är det i praktiken svårt för SEFI- rådet att uppnå konsensus och kunna fatta några beslut som de be- rörda myndigheterna kommer att följa. På den nivån mötena hittills har hållits är det inte heller möjligt att fatta några strategiska beslut. I sin nuvarande mötesform är SEFI-rådet alltså förhindrat att på ett effektivt sätt fatta beslut i olika principfrågor. Det stora antalet del- tagande myndigheter med vitt skilda kärnverksamheter innebär också utmaningar när det gäller att bedriva ett effektivt samarbete inom rådet. Utredningen bedömer att detta problem skulle kunna åtgärdas inom ramen för det nuvarande samarbetet genom att berörda myn- digheters generaldirektörer eller andra myndighetsföreträdare med jämna tidsintervall har möten i SEFI-rådet. Enligt uppgift från EBM har sådana initiativ redan tagits av EBM:s generaldirektör som under hösten 2023 har genomfört ett möte med övriga medlemsmyndig- hetsföreträdare från SEFI-rådets medlemsmyndigheter. Ansvaret för en effektiv och korrekt hantering ligger ytterst på en myndighets
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
ledning. Det är denna som är ansvarig för att myndighetens interna styrning och kontroll fungerar på ett betryggande sätt samt för att verksamheten bedrivs i enlighet med verksamhetskrav som effektivi- tet och att beslut fattas i enlighet med gällande rätt. Att det hålls regelbundna möten på denna nivå bedöms vara avgörande för att de frågor som SEFI-rådet ska arbeta med ska få genomslag i berörda myndigheters interna organisation och arbete. Utredningen menar att detta arbetssätt bör formaliseras genom att låta regeringen utse ledamöterna i SEFI-rådet. De ledamöter som utses bör mot bak- grund av det ovan anförda ha en ledande befattning vid myndigheten och ingå i myndighetens ledning. Därigenom stärks SEFI-rådets stra- tegiska roll och mandat.
En annan synpunkt som har framförts är att SEFI-rådets upp- drag, i den del det innebär att främja en effektiv användning av EU- medel, är ett väldigt brett uppdrag som går utöver EBM:s uppdrag. Vidare finns det inte något bemyndigande eller instruktion om hur detta uppdrag ska utföras. Det är inte heller SEFI-rådets eller EBM:s uppdrag att följa upp de förvaltande och utbetalande myndigheter- nas interna förvaltningsstrukturer, verksansvar eller interna styrning och kontroll. Det måste ankomma på respektive ansvarig myndighet att tillse att användningen av och skyddet av EU-medel är effektivt och rättssäkert. Enligt utredningen bör SEFI-rådets roll snarare in- riktas på att främja en effektiv och korrekt hantering av EU-medel och därvid arbeta för att motverka bedrägerier, missbruk och annan oegentlig hantering av EU-medlen.
När det gäller SEFI-rådets uppdrag som innebär att främja sam- verkan mellan myndigheter, följa utvecklingen inom det aktuella rätts- området och vara ett forum för informationsutbyte är det utred- ningens bedömning att detta arbete alltjämt behövs. SEFI-rådet är vidare en viktig kanal för att sprida och förmedla den kunskap och kompetens som myndigheter som EBM och ESV besitter som en konsekvens av sina respektive uppdrag inom det brottsförebyggande området respektive att främja en effektiv och korrekt hantering av EU-medel (avsnitt 8.3.5.)
De föreslagna förordningsändringarna medför inga organisations- förändringar eller andra omfattande förändringar av nuvarande arbets- sätt. Ett ikraftträdande den 1 juli 2025 bedömer utredningen som möj- ligt och lämpligt.
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
Ekobrottsmyndigheten
En del av EBM:s nuvarande uppdrag är att bedriva brottsförebyg- gande arbete som avser ekonomisk brottslighet, lämna information om brottsligheten till andra myndigheter, kommuner, näringsliv, orga- nisationer och allmänheten samt följa och analysera utvecklingen och rättstillämpningen när det gäller ekonomisk brottslighet och ut- arbeta förslag till åtgärder. Vidare ska EBM även samordna åtgärder mot ekonomisk brottslighet. Detta innefattar många av SEFI-rådets befintliga arbetsuppgifter. Enligt vad som har framkommit av utred- ningens samråd är det framför allt EBM som är drivande i SEFI-rådets arbete. I dagsläget får EBM inga extra budgetanslag för att driva SEFI- rådets arbete. Enligt uppgift från EBM avsätter myndigheten i nu- läget cirka 25 procent av en heltidstjänst för arbetet med SEFI-rådet men arbetet skulle kunna motsvara två till tre heltidstjänster för att man skulle kunna uppnå en ambitionsökning av SEFI-rådets insatser på området.
EBM kan mot bakgrund härav behöva se över sin dimensionering och allokering av resurser för att kunna prioritera detta arbete.
Förvaltande och utbetalande myndigheter
Med en lagstadgad anmälningsskyldighet vid misstänkt brott med EU-medel och att ansökningar av EU-medel som ska undertecknas på ”heder och samvete” kommer skyddet av EU:s finansiella intressen att stärkas. Detta kommer i sig främja en effektiv och korrekt använd- ning och hantering av EU-relaterade medel i Sverige. Förvaltande och utbetalande myndigheter kommer få ett ännu tydligare internt ansvar för att upptäcka och motverka bedrägerier, missbruk och annan oegent- lig hantering av EU-medel. Dessa arbetsuppgifter kommer behöva prioriteras, tydliggöras och hanteras på ett mer effektivt sätt inom ramen för respektive myndighets egen verksamhet i det systematiska arbetet med att identifiera och anmäla misstänkt brottslighet med EU-medel.
Varje myndighetschef har ett ansvar för att den egna verksamhe- ten bedrivs effektivt och redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt. Detta innebär också att respektive förvaltande och utbetalande myndighet har ett eget ansvar att analysera och utvärdera myndig- hetens insatser på området. En del i detta är ett regelbundet deltagande
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
iSEFI-rådets möten. Även med beaktande av utredningens bedöm- ningar avseende SEFI-rådets framtida roll och ansvar finns det ett behov av att inskärpa vikten av de berörda myndigheternas engage- mang och arbete för att främja en effektiv användning och hantering av EU-medel samt för att förebygga och upptäcka brott och annan oegentlig hantering av EU-medel i Sverige.
Nu nämnda uppgifter och ansvar bör tydliggöras i myndigheter- nas respektive instruktion. Hur myndigheternas arbete härvidlag har bedrivits och vilka resultat det har gett bör respektive myndighet återrapportera i sin årsredovisning. Med en sådan årlig återrappor- tering skulle SEFI-rådets rapport, som enligt nuvarande regelverk ska lämnas till regeringen var tredje år, kunna avskaffas.
Regeringen skulle även kunna överväga om SEFI-rådets med- lemsmyndigheters arbete och samarbete på området skulle kunna utvecklas på så sätt att det helt eller delvis sker inom ramen för andra myndighetsgemensamma samarbetsformer och projekt och som kan styras av regeringen genom instruktioner, regleringsbrev eller andra regeringsbeslut.
I sammanhanget är det också av intresse att uppmärksamma upp- draget till utredningen Förbättrade möjligheter till informationsutbyte mellan myndigheter28 (avsnitt 9.4.2.). De författningsändringar som ska utredas skulle avsevärt kunna bidra till myndigheternas arbete med att förhindra, förebygga, upptäcka, utreda och ingripa mot fusk, fel- aktiga utbetalningar, om brott med EU-medel.
28Dir. 2023:146.
SOU 2024:22 |
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
10.5.14 Behov av utbildnings- och informationsinsatser
Utredningens bedömning: De myndigheter som berörs av för- slagen om en lagstadgad anmälningsskyldighet vid misstänkt brott med EU-medel och att ansökningar av EU-medel ska underteck- nas på ”heder och samvete” behöver utbilda och fortbilda sin per- sonal i frågor som rör hantering av ansökningar av EU-medel, till- synsuppgifter och annan information som skulle kunna indikera att någon försöker tillskansa sig EU-medel eller att någon har be- gått ett fullbordat brott med EU-medel samt hur de ska gå till väga i dessa situationer.
Berörda myndigheter bör ta fram och publicera information riktad till allmänheten och sökande av EU-medel om den lagstad- gade anmälningsskyldigheten, om att ansökningar av EU-medel ska undertecknas på ”heder och samvete” samt om vilka konse- kvenser en brottsanmälan eller lämnande av felaktiga uppgifter kan medföra.
De myndigheter som berörs av utredningens förslag om en lagstadgad anmälningsskyldighet och att ansökningar av EU-medel ska under- tecknas på ”heder och samvete” har redan personal som hanterar ansökningar av EU-medel, tillsynsuppgifter samt andra förvaltande uppgifter och det kan antas att denna personal fortlöpande utbildas och fortbildas inom området. Vidare har dessa myndigheter redan
idag möjlighet att anmäla misstänkta brott och i och med SEFI-rådets anmälningspolicy har de åtagit sig att i princip ha en nolltolerans i förhållande till misstänkta brott. Det finns emellertid anledning att anta att de berörda myndigheterna kan ha ytterligare behov av att utbilda och fortbilda sin personal i frågor som rör hantering av an- sökningar av EU-medel, tillsynsuppgifter och annan information som de behöver vara uppmärksamma på som skulle kunna indikera att någon försöker tillskansa sig EU-medel eller att någon har begått ett fullbordat brott med EU-medel. Det kan också finnas ett behov av utbildning avseende hur en anställd ska gå till väga när misstanke om brott med EU-medel uppstår.
Internutbildning av myndighetens personal bedöms kunna göras inom ramen för respektive myndighets befintliga budget.
Utöver insatser som riktar sig mot den egna personalen behöver myndigheterna också fullgöra sin informationsskyldighet gentemot
Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel |
SOU 2024:22 |
enskilda sökanden om de förändringar som nu föreslås, såväl när det gäller den lagstadgade anmälningsskyldigheten som kravet på att an- sökningar om EU-medel ska undertecknas på ”heder och samvete”. Allmänheten och enskilda sökanden måste få klart för sig innebör- den och följdverkningar av bestämmelsen att ansökan undertecknas på ”heder och samvete”, alltså att straffansvar kan inträda. Berörda myndigheter kommer därför behöva arbeta fram information till all- mänheten och enskilda sökande som upplyser om detta.
11 Konsekvensanalys
I detta kapitel redovisas en konsekvensanalys av utredningens för- slag. I vårt uppdrag ingår att beskriva konsekvenserna av lämnade för- slag i enlighet med 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller regioner, ska utredningen föreslå en finansiering. Enligt direktiven ska utredningen göra en samhällsekonomisk analys av den nuvarande organiseringen och förvaltningen, samt analysera de samhällsekonomiska effekterna av olika alternativ. Dessa analyser ska ligga till grund för de förslag som läggs fram. Omfattningen av analyserna ska anpassas efter förslagens karaktär och kvantifieras i den mån och i de delar det är möjligt.
Utredaren ska redovisa vilka konsekvenser förslagen får för kom- muner och regioner. Om förslagen påverkar den kommunala själv- styrelsen, ska utredaren särskilt redovisa hur förslagen förhåller sig till bestämmelserna i 14 kap. 3 § regeringsformen.
11.1Allmänt om förslagens konsekvenser
Utredningens förslag syftar till att komma till rätta med de utmaningar som vi har identifierat i den nuvarande organiseringen av EU-medel med delad förvaltning. De syftar också till att dra nytta av möjliga skalfördelar, synergier och till att skapa en förvaltningsstruktur som ska vara flexibel och hållbar över tid. Förändringarna som föreslås är genomgripande, framför allt i det att länsstyrelsernas ansvar inom den gemensamma jordbrukspolitiken upphör helt eller reduceras och genom att Svenska ESF-rådet upphör som myndighet.
Vi bedömer att förslagen på sikt kommer att leda till högre kvali- tet i ärendehandläggningen, ökad rättssäkerhet, minskad risk för fel och lägre kostnader för staten genom samordningsvinster och minskad
537
Konsekvensanalys |
SOU 2024:22 |
risk för finansiella korrigeringar. Utöver direkt berörda myndigheter påverkas regioner och kommuner, olika statliga myndigheter samt aktörer i andra samhällssektorer indirekt av förslagen i egenskap av stödmottagare, medfinansiärer eller som representanter i struktur- fondspartnerskapen. Jordbruksföretagare och övriga delar av det regio- nala näringslivet berörs också av förslagen.
Övergången till en ny organisation samtidigt som en program- period ska avslutas och en ny påbörjas innebär en förhöjd risk för brister i implementeringen. Därför kan det under en kortare period krävas övertalighet så att berörda verksamheter kan vara fullt funk- tionella när organisationsförändringarna föreslås träda i kraft 2028. Som en följd av detta förutses därmed kostnader för exempelvis nyrekry- teringar, uppsägningar, it-utveckling och lokalomställning uppkomma inför ikraftträdandet. Några år in i den kommande programperioden förväntas effektiviseringarna i hanteringen av jordbruksfonderna och fonderna inom sammanhållningspolitiken överstiga de kortsiktiga omställningskostnaderna.
I de följande avsnitten går utredningen igenom konsekvenser för aktörer i olika samhällssektorer som berörs av förslagen och kvanti- fierar konsekvenserna i den mån det varit möjligt. Sammantaget be- dömer vi att utredningens förslag kommer att innebära en positiv samhällsekonomisk nettonytta inte minst genom att risken för finan- siella korrigeringar inom jordbruksfonderna bedöms minska.
11.2Verksamhetsmässiga och ekonomiska konsekvenser
Utredningens förslag får verksamhetsmässiga konsekvenser för ett antal myndigheter. Förslagen innebär bland annat överföring av verk- samhet från länsstyrelserna till Jordbruksverket och från ESF-rådet till Tillväxtverket. Utredningens konsekvensberäkningar fokuserar i första hand på att uppskatta nettoförändringen vad gäller antalet års- arbetskrafter i berörda verksamheter jämfört med de nivåer som skulle råda med bibehållen organisation. När det gäller ekonomiska konse- kvenser för vi övergripande resonemang om bland annat omställ- ningskostnader samt konsekvenser för berörda myndigheters andra verksamhetsgrenar. Detaljerade beräkningar har inte bedömts vara meningsfulla givet osäkerheter om till exempel utformningen av fram-
SOU 2024:22 |
Konsekvensanalys |
tida regelverk samt stora olikheter vad gäller berörda myndigheters modeller för OH-påslag.
Organisationsförändringar utgör alltid en utmaning för dem som arbetar på berörda myndigheter. Därför finns det en risk för personal- avgångar och rekryteringsproblem under förändringsprocessen, vil- ket kan påverka verksamheten negativt. Detta måste vägas in i den fortsatta tidplanen i det fall som regeringen väljer att gå vidare med förslagen. I avsnitt 7.11 gör utredningen bedömningen att organisa- tionsförändringarna bör var fullt ut genomförda 1 januari 2028. Givet omfattningen av förslagen finns det stora fördelar med att tidigt avi- sera inriktningen för verksamheterna så att förberedelser kan påbörjas och negativa konsekvenser av osäkerhet om framtiden i möjligaste mån undvikas.
Alla myndigheter bemannas i enlighet med bestämmelserna i lagen (1982:80) om anställningsskydd. Om det beslutas att genom- föra utredningens förslag avseende en förvaltande myndighet för Eruf, FRO och ESF+ bedömer utredningen att en organisationskommitté bör tillsättas med uppgift att genomföra den faktiska förändringen. När det gäller förslaget om centraliserad hantering av areal- och djur- baserade stöd skulle en av regeringen tillsatt samordnare kunna vara en möjlighet för att underlätta Jordbruksverkets och Länsstyrelsens förberedelser för genomförandet (avsnitt 7.11).
11.2.1Förändrat ansvar för hantering av jordbruksfonderna
Utredningens förslag om jordbruksfonderna innebär att hanteringen av areal- och djurbaserade stöd centraliseras från länsstyrelserna till Jordbruksverket. Vidare föreslås ansvaret för länsstyrelsernas hand- läggning och prövning av projekt- och investeringsstöd koncentreras till länsstyrelserna i Norrbottens, Örebro, Stockholms, Östergöt- lands, Västra Götalands och Skåne län.
Förslagen får verksamhetsmässiga konsekvenser för personal på Jordbruksverket och länsstyrelserna. Genom centralisering av hand- läggningen av areal- och djurbaserade stöd kan möjliga skalfördelar i denna verksamhet tas tillvara. Centraliseringen innebär också mins- kade kostnader för Jordbruksverket vad gäller styrning av och sam- ordning med länsstyrelserna. Minskade kostnader för uppföljning kan också förväntas. Ytterligare rationalisering kan tillkomma genom min-
Konsekvensanalys |
SOU 2024:22 |
skat behov av chefstjänster hos länsstyrelserna och minskat behov av stödpersonal vid större länsstyrelser. Hos mindre länsstyrelser be- dömer vi inte att det finns möjligheter att minska de gemensamma resurserna på motsvarande sätt.
Våra bedömningar av större personalmässiga konsekvenser för be- rörda myndigheter beskrivs nedan för respektive myndighet. Bedöm- ningarna sammanfattas i tabell 11.1. Effekten av minskade kontroll- volymer till följd av den tekniska utvecklingen redovisas inte i tabellen eftersom detta inte är en konsekvens av utredningens förslag.
Tabell 11.1 Uppskattad effekt av utredningens förslag på berörda myndigheters personalbehov
Förändring i antalet årsarbetskrafter (åak) per stödområde 2028
Myndighet |
Areal- och |
Projekt- och |
Stöd från |
Totalt Jord- |
|
djurstöd |
investerings-stöd |
EHFVF* |
bruks- och |
|
(EGFJ) |
(EGFJ & Ejflu) |
|
fiskefonder |
Jordbruksverket |
+195 |
+/-0 |
+5 till +7 |
+200 |
Länsstyrelserna |
–240 |
–5 |
–5 |
–250 |
|
|
|
|
|
Övriga stöd- |
|
|
|
|
myndigheter** |
0 |
0 |
–2 |
–2 |
Totalt |
–45 |
–5 |
–2 till +/–0 |
Cirka –50 |
Källa: Egna beräkningar på basis av uppgifter från Länsstyrelserna och Jordbruksverket.
*Se avsnitt 11.1.2 angående konsekvenser av förslagen för hantering av stöd från EHFVF.
**Havs- och vattenmyndigheten, Skogsstyrelsen och Sametinget.
Jordbruksverket
Baserat på underlag från Jordbruksverket uppskattas det tillkommande resursbehovet för myndighetens handläggning och kontroll av areal- och djurbaserade stöd till cirka 195 årsarbetskrafter som en följd av utredningens förslag. I uppskattningen ingår 100 årsarbetskrafter för handläggning, 70 för arealkontroller och 25 för djurkontroller.
Uppskattningen utgår från dagens regelverk och stödstruktur. Base- rat på Jordbruksverkets prognoser bedöms resursbehovet för areal- kontroller kunna minska från cirka 100 till cirka 70 årsarbetskrafter oberoende av utredningens förslag. Detta är i stället en följd av den tekniska utvecklingen med digital markuppföljning.
När det gäller förslaget om koncentration av länsstyrelsernas han- tering av projekt- och investeringsstöd bedömer vi att Jordbruks- verkets arbetsbörda med styrning och samordning minskar, men inte i en sådan omfattning att det påverkar konsekvensberäkningarna.
SOU 2024:22 |
Konsekvensanalys |
Länsstyrelser
Utredningens förslag får konsekvenser för länsstyrelserna inom fram- för allt verksamhetsområdet Lantbruk och landsbygd, där verksam- heten i dag utgörs av hanteringen av areal- och djurbaserade stöd. Den direkta hanteringen av dessa stöd svarade för 271 årsarbetskraf- ter eller 4 procent av länsstyrelsernas 6 164 årsarbetskrafter 2022. I medianlänet motsvarar detta cirka 10 årsarbetskrafter, se figur 11.1.
Figur 11.1 Länsstyrelsernas årsarbetskrafter 2022
Antal årsarbetskrafter (åak) per länsstyrelse och verksamhetsområde
Västra Götalands län Skåne län Stockholms län Norrbottens län Östergötlands län Västerbottens län Dalarnas län Jämtlands län Jönköpings län Gävleborgs län Kalmar län Västernorrlands län Värmlands län Uppsala län Hallands län Örebro län Kronobergs län Västmanlands län Södermanlands län Blekinge län Gotlands län
Verksamhet utan koppling till lantbruk och landsbygd (median 210 åak)
Areal- och djurbaserade stöd (median 10 åak)
Projekt- och investeringsstöd (median 4 åak)
Övrigt inom Lantbruk och landsbygd (median 12 åak)
Källa: Länsstyrelsernas årsredovisningar för 2022.
Konsekvensanalys |
SOU 2024:22 |
Som nämns ovan innebär teknikutvecklingen med digital markupp- följning att resursåtgången för operativa arealkontroller i fält bedöms minska med 30 procent till 2028 jämfört med dagens nivå oavsett hos vilken myndighet som uppgifterna utförs. Givet den utvecklingen upp- skattar utredningen att en centralisering där länsstyrelsernas hantering av areal- och djurbaserade stöd avvecklas skulle medföra att länssty- relsernas personalbehov minskar med omkring 240 årsarbetskrafter allt annat lika (tabell 11.1).
Den direkta hanteringen av projekt- och investeringsstöd med finansiering från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveck- ling (Ejflu) svarade för 89 årsarbetskrafter, eller drygt 1 procent av länsstyrelsernas totala årsarbetskrafter 2022. En koncentration av hanteringen till länsstyrelserna i Norrbottens, Örebro, Stockholms, Östergötlands, Västra Götalands och Skåne län innebär att behovet av handläggande personal allt annat lika ökar med cirka 2–20 års- arbetskrafter i dessa län, medan behovet minskar med upp till 5 års- arbetskrafter i vart och ett av de övriga länen.
I det underlag som länsstyrelsen har bistått utredningen med har man övervägt olika modeller för att beräkna ekonomiska konsekven- ser av våra förslag, men drar slutsatsen att detaljerade beräkningar riskerar att leda till felaktiga bedömningar. Länsstyrelsen har heller inte beräknat omställningskostnader kopplade till förslagen, då allt- för många parametrar ännu bedöms vara okända. Utöver de direkta effekterna anger länsstyrelserna att förslagen också kan få indirekta konsekvenser för andra delar av verksamheten. Personal som arbetar med till exempel ekonomi- och personalfrågor kan komma att be- röras. På motsvarande sätt kan länsstyrelsens lokalbehov påverkas. Faktorer såsom hyresavtalens längd och utformning av lokaler innebär att lokalkostnaderna inte kan förväntas minska i paritet med minskat lokalbehov. För mottagande län ökar behovet av kontorsyta.
Länsstyrelsen pekar också på att den nära samverkan som i dag sker mellan olika verksamhetsområden inom länsstyrelserna innebär möjlig- heter till effektiva lösningar, till exempel avseende samordning mellan olika kontrollområden. Enligt länsstyrelsen bryts denna möjlighet om utredningens förslag genomförs.
SOU 2024:22 |
Konsekvensanalys |
Ekonomiska konsekvenser
Utredningens förslag till ny organisation för hanteringen av jord- bruksfonderna syftar bland annat till att minska risken för framtida finansiella korrigeringar och kostnader till följd av dessa. Vi ser det inte som möjligt att göra kvantitativa beräkningar av sådana effekter men konstaterar att om Sverige hade haft finansiella korrigeringar i nivå med grannlandet Finland skulle de svenska korrigeringarna varit cirka 1 miljard kronor lägre under perioden 2015–2022.1
Utifrån tillgängligt underlag uppskattar vi att förslagens införande 2028 kommer att leda till att de direkta personalkostnaderna för hand- läggning och kontroll av areal- och djurbaserade stöd netto kan komma att minska med 10–20 procent jämfört med en situation där inga åt- gärder vidtas. De resurser som Jordbruksverket i dag lägger ned på arbetsområden utanför den direkta stödhanteringen, det vill säga inom utveckling, information, samordning och normering, uppskattas av Jordbruksverket kunna minska med 5–10 procent. Jordbruksverket bedömer också att enklare kravställning i utvecklingen av it-system kan ge samordningsvinster på cirka 3 procent jämfört med dagens kostnader. När det gäller driften av systemen räknar vi varken med tillkommande kostnader eller besparingar. Skälet är att dessa kost- nader drivs av gällande regelverk och stödformer snarare än av vilken organisation som ansvarar för handläggning och kontroll.
När det gäller projekt- och investeringsstöden uppskattar vi att samordningsvinster av koncentrationen till färre länsstyrelser leder till att länsstyrelsernas totala verksamhetskostnader för dessa stöd minskar med cirka 5 procent. Uppskattningen baseras på ett anta- gande om att kostnaderna per ärende bör röra sig mot den genom- snittliga styckkostnaden i de mottagande länen.2
Omställningskostnader
För att utredningens förslag ska kunna realiseras till 2028 behöver berörda myndigheter påbörja förberedelserna i god tid. En plan för införandet i form av ett regeringsuppdrag behöver tas fram för att
1Mellan 2016 och 2022 belastade de finansiella korrigeringarna statsbudgeten med samman- lagt 1,17 miljarder kronor eller 1,49 procent av Sveriges tilldelning från CAP. I Finlands fall uppgick de finansiella korrigeringarna till 0,22 procent samma period. Finlands tilldelning upp- gick till cirka 7 miljarder euro.
2Beräkningen har utgått från genomsnittliga styckkostnader per län åren 2018–2022.
Konsekvensanalys |
SOU 2024:22 |
minimera risken för att detaljer som utredningen inte kunnat om- händerta ska påverka verksamheter och stödmottagare negativt. För att ta fram och implementera en sådan plan kommer det sannolikt att finnas behov av tillfälliga tillskott av förvaltningsmedel till Jord- bruksverket och de länsstyrelser som får ett sådant uppdrag. Vi vill understryka att resurser som behöver läggas ned på att genomföra organisationsförändringen inte bör tas från den pågående stödverk- samheten eftersom detta ökar risken för brister i genomförandet vil- ket kan leda till finansiella korrigeringar.
Utöver kostnader för införandet bör man mot bakgrund av er- farenheter från tidigare större organisationsförändringar räkna med kostnader i form av en produktivitetsförlust såväl under som en tid efter implementeringen. Även om de besparingar som förutses efter införandet får anses vara relativt stora kommer det därför sannolikt dröja några år in i nästa programperiod innan nettoeffekten av för- ändringarna blir positiv. Exempelvis skulle ett antagande om 40 ny- rekryteringar utöver de medarbetare som Jordbruksverket kan rek- rytera från Länsstyrelserna, medföra kostnader om cirka 20 miljoner kronor under en övergångsperiod.3 För länsstyrelserna kan det i stället bli frågan om omställningskostnader för personal som inte följer med till Jordbruksverket genom verksamhetsövergång.
Berörda anslag på statens budget
Att överföra uppgifter från länsstyrelserna till Jordbruksverket inne- bär att medel behöver flyttas i statsbudgeten från utgiftsområde 1 till utgiftsområde 23. Delar av länsstyrelsernas nuvarande förvaltnings- anslag behöver därmed överföras från utgiftsområde 1 anslag 5:1 Läns- styrelserna m.m. till utgiftsområde 23 anslag 1:8 Statens jordbruks- verk. Förslaget om koncentration av hanteringen av projekt- och investeringsstöd påverkar också fördelningen av medel från förvalt- ningsanslaget mellan berörda länsstyrelser. Några andra anslag på- verkas inte eftersom Jordbruksverket redan disponerar alla anslag med koppling till genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken. Däremot påverkas Länsstyrelsens och Jordbruksverkets ramar för så
3Uppgift från Jordbruksverket. I beräkningen ingår antaganden om lägre produktivitet under nyanställningsperioden.
SOU 2024:22 |
Konsekvensanalys |
kallat tekniskt stöd, som i dag finansieras via utgiftsområde 234. Avgiftsbelagd verksamhet berörs inte av förslagen.
En sammanställning av de anslag som berörs och om effekten på anslaget blir positiv eller negativ redovisas i tabellen nedan.
Tabell 11.2 Anslag som berörs av utredningens förslag på jordbruks- och fiskeområdet
2023 års budgetstruktur
Utgiftsområde |
Anslag |
Effekt |
|
|
(+/–) |
UO 1 Rikets styrelse |
5:1 Länsstyrelserna m.m. |
– |
UO 23 Areella näringar, |
|
|
landsbygd och livsmedel |
1:8 Statens jordbruksverk |
+ |
|
|
|
UO 23 Areella näringar, |
1:30 Nationell medfinansiering till den gemensamma |
|
landsbygd och livsmedel |
jordbrukspolitiken 2023–2027 |
+/–0 |
UO 23 Areella näringar, |
1:31 Finansiering från EU-budgeten till den gemen- |
|
landsbygd och livsmedel |
samma jordbrukspolitikens andra pelare 2023–2027 |
+/–0 |
|
|
|
11.2.2Förändrat ansvar för hantering av havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden
Utredningens förslag om hanteringen av Europeiska havs-, fiskeri, och vattenbruksfonden (EHFVF) innebär att ansvaret för kontroll av projekt- och investeringsstöd inom ramen för EHFVF flyttas från länsstyrelserna till Jordbruksverket.
Ansvaret för de stöd som i dag hanteras av Havs- och vattenmyn- digheten (HaV) föreslås flyttas till Jordbruksverket vilket innebär att HaV:s funktion som förmedlade organ inom EHFVF upphör. Dessa förslag bedöms endast beröra några få årsarbetskrafter hos de myn- digheter som påverkas och medför inte några konsekvenser för andra parter. Uppskattade konsekvenser på myndigheternas personalbehov redovisas i tabell 11.1 ovan.
4Anslag 1:30 Nationell medfinansiering till den gemensamma jordbrukspolitiken 2023–2027 och anslag 1:31 Finansiering från EU-budgeten till den gemensamma jordbrukspolitikens andra pelare 2023–2027.
Konsekvensanalys |
SOU 2024:22 |
11.2.3Förändrat ansvar för hantering av fonderna under sammanhållningspolitiken
Förslaget till ny myndighetsstruktur för hanteringen av fonderna under sammanhållningspolitiken innebär att ESF-rådet läggs ned och att verksamheten inordnas i Tillväxtverket.
Tillväxtverket och ESF-rådet
För att redogöra för konsekvenserna av sammanslagningen av ESF- rådet med Tillväxtverket behöver ett antal antaganden göras rörande Tillväxtverkets framtida storlek. Antalet årsarbetskrafter på Tillväxt- verket har ökat kraftigt sedan 2020 med anledning av det tillfälliga uppdraget att hantera korttidsstödet.5 Av figur 11.2 framgår utveck- lingen av antalet årsarbetskrafter på Tillväxtverket inklusive årsarbets- krafter som hanterar Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf).
Figur 11.2 Utveckling av antalet årsarbetskrafter på Tillväxtverket
Årsarbetskrafter 2017–2022
1000 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
900 |
|
|
|
|
|
|
95 |
99 |
|
800 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
700 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
600 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
500 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
85 |
|
843 |
|
400 |
|
|
|
|
780 |
|
92 |
87 |
88 |
|
|
|
|
|
|
|
300 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
200 |
279 |
293 |
331 |
405 |
|
|
|
100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
|
|
|
|
|
|
|
TVV övrigt |
|
Eruf |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Egna beräkningar utifrån uppgifter från Tillväxtverkets årsredovisning 2022 och 2020 samt underlag6 från Tillväxtverket.
5I mars 2020 beslutade regeringen om en tillfällig lag om stöd till korttidsarbete. Tillväxtver- ket fick då utöver sina ordinarie uppgifter också ansvaret för utbetalning av stödet till kort- tidsarbete. Se SOU 2022:30.
6E-post från Tillväxtverket, 2023-08-21.
SOU 2024:22 |
Konsekvensanalys |
Tillväxtverkets uppdrag och arbete med korttidsstödet håller på att fasas ut7 vilket kommer att påverka antalet årsarbetskrafter de kom- mande åren. Sista december 2022 minskade antalet tillfälligt anställda och inlånad personal med 391.8 Ett antagande om myndighetens stor- lek framåt som utgår från ett genomsnitt av antalet årsarbetskrafter under 2017–2019, det vill säga innan korttidsuppdraget, skulle inne- bära totalt cirka 390 årsarbetskrafter på myndigheten. Tillväxtverket har till utredningen framfört en bedömning att antalet årsarbetskraf- ter på längre sikt kan förväntas ligga kring 450 årsarbetskrafter totalt, baserat på nuvarande uppdrag, exklusive korttidsstödet. Under 2022 uppgick antalet årsarbetskrafter som hanterar Eruf och Fonden för en rättvis omställning (FRO) till cirka 100 (avsnitt 6.4.4). Utredningen utgår ifrån dessa nivåer i våra beräkningar.
ESF-rådet har tagit fram en målbemanning för 2025 som uppgår till cirka 113 årsarbetskrafter9, vilket är en minskning med 12 procent jämfört med 2022 års nivå om 129 årsarbetskrafter (avsnitt 6.4.4). Utredningen utgår från målbemanningens nivåer i konsekvensanaly- sens beräkningar.
Av ESF-rådets 113 årsarbetskrafter fördelas cirka 60 procent på handläggning och granskning och resterande 40 procent på förvalt- ningsorganisationen. Hos Tillväxtverket fördelas enligt tillgängliga data cirka 80 procent på handläggning och granskning och cirka 20 procent på förvaltningsorganisationen. Utredningens bedömning är att sam- manslagningen medför förutsättningar för effektiviseringar framför allt inom förvaltningsorganisationen och att verksamheten kan ut- föras med något färre årsarbetskrafter än i dag, till följd av de synergi- effekter som uppstår. Inom området administration såsom ekonomi och personal samt stödjande funktioner som normering, analys och kommunikation bör samordningsvinster kunna uppnås och därmed viss övertalighet uppstå.
ESF-rådet och Tillväxtverket har olika organisatoriska lösningar för handläggning och granskning (avsnitt 6.4.2). Vilka organisatoriska lösningar som ska väljas för Tillväxtverket vad gäller granskning såväl som förvaltningsorganisationen i övrigt är en fråga för myndigheten.
7Sedan den 1 april 2022 är Skatteverket handläggande myndighet för de nya ärenden som in- leds enligt det öppna och permanenta systemet, se 37 § lagen (2013:948) om stöd vid korttids- arbete, Tillväxtverkets årsredovisning för 2022.
8Tillväxtverkets årsredovisning 2022, s. 17.
9I målbemanningsplanen uppges 126 medarbetare vara målbemanningen för 2025. Utifrån an- tagande av tidigare års resultat vad gäller medelantal anställda och årsarbetskraft gör ESF-rådet bedömningen att förväntade årsarbetskraft är 90% av medelantal medarbetare, alltså 113.
Konsekvensanalys |
SOU 2024:22 |
Hur konsekvenserna ser ut för respektive regionalt kontor är således inte något som utredningen gör någon bedömning av. Däremot ser utredningen att för att omhänderta de utmaningar såväl som den potential i form av ökad samordning som utredningen baserar för- slagen på, att hanteringen av ESF+ samt Eruf och FRO i största möj- liga utsträckning organisatoriskt bör integreras med varandra.
Sammantaget bedömer utredningen att bemanningen kopplat till hanteringen av ESF+, Eruf (exklusive Interreg) och FRO kan minska med i storleksordning 10–15 årsarbetskrafter i relation till planerat antal. Dessa effektiviseringar finns det framför allt förutsättningar för inom ramen för myndighetsgemensamma stödfunktioner såsom ekonomifunktion, personal, kommunikation, utvärdering och analys samt it. Utöver dessa övergripande områden finns naturligt dubbler- ingar av specifika funktioner som internrevision. Utredningen bedömer också att det på sikt finns samordningsvinster och därmed potential för effektivisering inom granskningsverksamheten som bör kunna innebära minskningar av antalet årsarbetskrafter utöver ovanstående intervall. Tabell 11.3 utgår från de antaganden som beskrivits ovan.
Tabell 11.3 Uppskattad effekt av utredningens förslag på berörda myndigheters personalbehov
Förändring i antalet årsarbetskrafter (åak) 2028
Myndighet |
Antalet åak |
ESF-rådet |
–113 |
Länsstyrelserna (Interreg) |
–11 |
Tillväxtverket |
+109 till +114 |
Totalt |
–10 till –15 |
Källa: Egen beräkning på basis av uppgifter från Tillväxtverket, ESF-rådet och berörda Länsstyrelser. Anm. Se avsnitt 11.2.4 angående konsekvenser av förslagen rörande hanteringen av Interreg.
Förslaget skulle för Tillväxtverkets räkning, allt annat lika, innebära en ökning av antalet årsarbetskrafter med drygt 100, vilket motsvarar en cirka 20-procentig ökning av totala antalet årsarbetskrafter ut- ifrån antagandet om att myndigheten har 450 årsarbetskrafter 2028.
Den minskade tilldelningen från socialfonden med cirka 10 procent mellan programperioden 2014–2020 och 2021–2027 har som åter- givits ovan och i avsnitt 6.4.4. lett till beslut om minskad bemanning på ESF-rådet. Ett scenario med fortsatt minskning av Sveriges tilldel- ning från fonderna under sammanhållningspolitiken för program-
SOU 2024:22 |
Konsekvensanalys |
perioden med start 2028 bör likaså leda till ytterligare behov av minskad bemanning för hanteringen av fonderna. Utredningen gör bedömningen att en gemensam förvaltande myndighet för fonderna inom sammanhållningspolitiken har bättre förutsättningar att skapa en kostnadseffektiv organisation vid detta scenario än två separata myndigheter har. Det gäller för såväl den gemensamma förvaltnings- organisationen som inom handläggning och granskning.
ESF-rådets huvudkontor, inklusive den handläggande nationella enheten flyttades 2018 från Stockholm till Gävle och är där samlokali- serat med Tillväxtverket. ESF-rådet anger att man förlorade kompe- tens i flytten och att detta har påverkat verksamheten negativt, exempelvis genom att man tappade fart i genomförandet i den del av ESF-programmet som hanterades av den nationella enheten (av- snitt 6.4.6.). Några högre utgifter i form av ökat förvaltningsanslag uppkom dock inte.10 Lokalisering är en fråga för en organisations- kommitté att göra en slutgiltig bedömning kring. Utredningen vill dock lyfta behovet av att beakta erfarenheterna från ESF-rådets tidi- gare flytt i bedömningarna kring att eventuellt flytta verksamhet till Tillväxtverkets huvudkontor i Stockholm. Det gäller inte minst kom- petensförsörjningen.
Ekonomiska konsekvenser
Utredningen bedömer att de föreslagna förändringarna kommer att leda till en mer effektiv, ändamålsenlig och rättssäker verksamhet. Antalet årsarbetskrafter bedöms kunna minskas vilket också leder till förutsättningar för minskade förvaltningskostnader för hanter- ingen av ESF+, FRO och Eruf. Utredningens bedömning är att förvaltningskostnaderna för hanteringen av ESF+, Eruf (exklusive Interreg, avsnitt 11.2.4) och FRO allt annat lika kan minska med ett belopp som motsvarar 10–15 årsarbetskrafter. På sikt finns potential för ytterligare effektiviseringar inom framför allt granskningsverk- samheten.
Kostnader för administrativ hantering såsom licenser för ekonomi- system med mera bedöms minska. Att ha ett gemensamt handlägg- ningssystem bedöms också på sikt minska kostnaderna för it-utveck-
10ESF-rådet äskade inför 2019 ett högre förvaltningsanslag med cirka 9 miljoner kronor. Reger- ingen beviljade inte detta. Anslagskrediten för 2019 nyttjades inte.
Konsekvensanalys |
SOU 2024:22 |
ling och support för att hantera Eruf, FRO och ESF+. En gemensam utveckling av bland annat verktyget för stödhanteringen bedöms vidare leda till större förmåga att effektivt omhänderta utökade krav på överföring av olika informationsmängder kopplat till myndigheter- nas kontroll av fondmedel som kan förväntas på sikt med anledning av olika initiativ från kommissionen (avsnitt 9.2).
Omställningskostnader
På kort sikt är det inte troligt att den nya myndighetsstrukturen kom- mer att leda till lägre kostnader. I den mån som det minskade beho- vet av personal inte löses med naturliga avgångar kan det uppkomma kostnader, exempelvis för avgångsvederlag. Kostnaden per person kan uppskattas till ungefär 1 miljon kronor.11 Utifrån detta kan man anta att om exempelvis 10 personer skulle bli övertaliga skulle den beräknade kostnaden uppgå till cirka 10 miljoner kronor. Kostna- derna är dock mycket ungefärliga och kan bli högre eller lägre, främst beroende på hur många personer som berörs.
Utöver dessa kostnader kommer Tillväxtverket att behöva bygga upp kompetensen kring hanteringen av en ny fond inför ikraft- trädandet 1 januari 2028. Då den regionala organisationen, som för ESF-rådets del utgör arbetsplatsen för cirka hälften av årsarbetskraf- terna, redan är samlokaliserad med Tillväxtverket kan dessa i relativt stor utsträckning förväntas följa med i en verksamhetsövergång. En produktivitetsförlust kan dock likväl förväntas på kort sikt. Vidare kommer en omorganisation av denna omfattning att kräva arbete på Tillväxtverket med att upprätta nya och revidera befintliga styrdoku- ment, rutiner, processer och arbetssätt vilket förväntas leda till ökade kostnader på kort sikt.
Utredningen gör i avsnitt 7.6.1. bedömningen att det finns verk- samhetsmässiga värden av att ESF+, Eruf och FRO hanteras i samma handläggningssystem för stödprocessen. Tillväxtverket gör bedöm- ningen att NYPS har grundläggande förutsättningar för att hantera fler stöd än i dag men lyfter ett antal förutsättningar som behöver vara på plats (avsnitt 7.6.3). Vad gäller utvecklingskostnader finns det inga sådana beräkningar men Tillväxtverket bedömer att dessa inte
11Vid avveckling av Arbetslivsinstitutet, Djurskyddsmyndigheten och Integrationsverket var kostnaderna per person som blev uppsagd 856 000 per person. Se rapport Avveckling av myn- digheter, Riksrevisionen RiR 2008:18.
SOU 2024:22 |
Konsekvensanalys |
kan hanteras med nuvarande resurser. Parallellt med utvecklingen av NYPS, för att omhänderta ESF+, kommer ESF-rådets it-system EBS att kräva drift och underhåll för att hantera den del av den inne- varande programperiodens projekt som har slutredovisningen efter 2028. Det kan under en övergångsperiod rendera kostnader för att hantera två stödsystem parallellt.
Vissa erfarenheter kan dras från kostnaderna för Migrationsverkets övergång till användningen av stödsystemet NYPS för hanteringen av det EU-stöd som de är förvaltande myndighet för. Migrations- verket uppger att övergången till NYPS ledde till ökade förvaltnings- kostnader under 2016 och 2017 och att it-kostnaderna uppgick till cirka 50 procent av förvaltningskostnaderna under denna period. För- valtningskostnaderna låg under dessa år på drygt 40 miljoner per år. Några särskilda medel avsattes inte för ändamålet i statsbudgeten. Efter 2017 består kostnaden av driftkostnader om cirka 800 000 kro- nor per år.12 Tillväxtverket uppger att hela utvecklingskostnaden för att lyfta in Migrationsverkets stöd i NYPS inte bars enbart av Migra- tionsverket utan att även Tillväxtverket haft kostnader. Någon sådan sammanställning har inte gjorts av myndigheten.
Ovan beskrivna omständigheter relaterade till omorganisationen i stort kommer att medföra behov av en utökad anslagskredit alter- nativt ett tillfälligt tillskott av förvaltningsmedel under en övergångs- period till dess att den nya organisationen är etablerad.
Berörda anslag på statens budget
Att inordna uppgifter från ESF-rådet och Länsstyrelserna i Tillväxt- verket innebär att medel behöver flyttas i statsbudgeten från utgifts- område 1 (Rikets styrelse) och 14 (Arbetsmarknad och arbetsliv) till utgiftsområde 24 (Näringsliv), vilket kräver riksdagens godkännande. Vad gäller hanteringen av Interreg behöver medel överföras från ut- giftsområde 1 anslag 5:1 Länsstyrelserna m.m. till utgiftsområde 24 anslag 1:4 Tillväxtverket. Tillväxtverket kommer även att disponera de ramanslag som ESF-rådet förvaltar i dag men det förutsätter inte en flytt av medel.
En sammanställning av de anslag som berörs och om nettoeffek- ten är positiv eller negativ redovisas i tabell 11.4.
12E-post från Migrationsverket 2022-08-19.
KonsekvensanalysSOU 2024:22
Tabell 11.4 Anslag som berörs av förslag på området sammanhållningspolitik
2023 års budgetstruktur
Utgiftsområde |
Anslag |
Effekt (+/–) |
UO 24 Näringsliv |
1:4 Tillväxtverket |
+ |
UO 14 Arbetsmarknad |
1:5 ESF-rådet |
– |
|
|
|
UO 14 Arbetsmarknad |
1:7 ESF+ (2021–2027) |
+/– |
UO 1 Rikets styrelse |
1:5 Länsstyrelsen |
– |
UO 19 Regional Utveckling |
1:4 Eruf och FRO (2021–2027) |
+/– |
|
|
|
Anm. Anslag avseende föregående programperiod är inte med i tabellen.
11.2.4Förändrat ansvar för hantering av Interreg
Utredningens förslag om att flytta hanteringen av Interreg från Läns- styrelsen i Jämtland, Västerbotten och Norrbotten till Tillväxtverket berör relativt få årsarbetskrafter hos de myndigheter som påverkas. Under nuvarande programperiod uppgår det totala antalet årsarbets- krafter hos förvaltande myndigheter för aktuella Interregprogram till 11. Utredningen bedömer inte att en flytt till Tillväxtverket får några beräkningsbara konsekvenser på antalet årsarbetskrafter (tabell 11.3) eller förvaltningsanslaget på kort sikt.
En viss produktivitetsförlust på kort sikt är rimlig att anta. Denna är till viss del beroende av hur många av befintlig personal på aktuella länsstyrelser som väljer att följa med i en flytt till Tillväxtverket. På längre sikt kan minskade kostnader antas för samordning, exempel- vis vid programskrivning samt genom att en mer effektiv och flexibel granskning möjliggör effektiviseringar.
Det är förvaltande myndighet som tillsammans med övriga del- tagande länder beslutar om sekretariatens placering. Utredningens för- slag påverkar därmed inte sekretariaten direkt. För den mottagande myndigheten Tillväxtverket kan dock vissa kostnader uppkomma som en följd av behov att ta över avtal och finansiella och administrativa lösningar.
Två av de tre aktuella förvaltande myndigheterna använder redan
idag Tillväxtverkets stödsystem NYPS varför inga ökade it-kostnader förväntas följa av förslaget. Snarare förbättras förutsättningarna för en effektiv utveckling av de aktuella Interregprogrammens behov. Interreg NPA använder ett system gemensamt för Interreg och är inte kopplat till länsstyrelsens system i övrigt varför en flytt inte för- väntas påverka it-kostnaderna för Tillväxtverket eller länsstyrelsen.
SOU 2024:22 |
Konsekvensanalys |
11.2.5Strukturfondspartnerskapen reformeras
Utredningens förslag avseende systemet med regionala strukturfonds- partnerskap innebär att partnerskapen får en mer strategisk roll, att fokus ligger på utlysningsplaner och utlysningstexter samt att för- valtande myndighet svarar för beredning, prioritering och besluts- fattande. En viktig skillnad är att partnerskapen, till skillnad från dagens upplägg, inte kommer att vara involverade i prioriteringsarbetet. För förvaltande myndighet innebär detta att processen för hantering av fondmedel förändras i flera avseenden och att det analysarbete som i dag främst genomförs inom förvaltande myndighet i stället kom- mer att ske i samarbete med partnerskapen. Detta innebär eventuellt en något större arbetsbelastning för förvaltande myndighet i det in- ledande skedet av processen, men i gengäld kommer förvaltande myn- dighet att ensamt ansvara för inte bara beredning, utan även prioritering och beslutsfattande. Utredningen bedömer att upplägget samman- taget kommer att underlätta förvaltande myndighets arbete, minska mängden dubbelarbete och öka effektiviteten i hanteringen. Därutöver minskar även riskerna för jäv och intressekonflikter avsevärt.
Vad gäller de verksamhetsmässiga förändringarna skulle förslaget med integrerade partnerskap innebära att förvaltande myndighet skulle hantera sekretariatsfunktionen och stå för all administration hänförlig till partnerskapen. Upplägget kommer att kräva vissa per- sonella resurser, men utredningen bedömer att hantering hos för- valtande myndighet till viss del kommer att kunna samordnas och därigenom användas på ett mer effektivt sätt. Kostnaderna för part- nerskapen, som i dagsläget uppgår till cirka 70 miljoner kronor per programperiod, kommer därför att kunna minska något. Beträffande alternativet med strategiska partnerskap kommer detta däremot inte att innefattat någon förändring avseende sekretariaten. Det faktum att partnerskapen inte kommer att vara involverade i prioriterings- arbetet utan i utlysningsplaner och utlysningstexter kommer att minska arbetsbördan något, men utredningen kan inte se att detta kommer att medföra några större besparingar. Det kan i sammanhanget tilläggas att avsikten inte är att mötesfrekvensen ska öka eller minska i någon större omfattning, men att sammanträdena snarare kommer ligga vid andra tidpunkter i processen. Detta bör därför inte få några kostnads- effekter.
Konsekvensanalys |
SOU 2024:22 |
11.2.6Anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel
Utredningen har föreslagit att det ska införas en lagstadgad anmälnings- skyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel (avsnitt 10.5). Sedan 2019 har det i Sverige gjorts mellan 5 och 13 anmälningar per år om brott mot EU:s finansiella intressen.13 Det är i nuläget svårt att uppskatta den ökade anmälningsfrekvensen som införandet av en lagstadgad anmälningsskyldighet kommer att innebära. I och med att utredningen föreslår en ventil som innebär en möjlighet att underlåta att brottsanmäla till EBM i de fall det är uppenbart att det har varit fråga om ett misstag, skrivfel eller liknande kan det undvikas att EBM överhopas av brottsanmälningar som uppenbart inte skulle komma att leda till lagföring.
För närvarande bedöms det inte nödvändigt att EBM och de all- männa domstolarna tillförs ökade resurser för att kunna hantera ett ökat antal misstänkta brottsanmälningar och lagföringar av brott med EU-medel. Frågan om behov av ökad resurstilldelning bör dock följas upp någon tid efter det att konsekvenserna av den lagstadgade anmälningsskyldigheten går att utvärdera.
Förslaget att sökanden ska underteckna och intyga uppgifter i an- sökan av EU-medel på ”heder och samvete” bedöms inte medföra någon större förändring utöver att berörda myndigheter kommer behöva arbeta om sina ansökningsblanketter samt utbilda den egna personalen och genomföra informationsinsatser som riktar sig till all- mänheten och potentiella sökanden. Detta bedöms dock inte med- föra annat än marginella kostnader för respektive myndighet.
13SEFI-rådets rapport om skyddet av EU:s finansiella intressen i Sverige åren 2019–2021 samt uppgifter från EBM.
SOU 2024:22 |
Konsekvensanalys |
11.3Finansiering av utredningens förslag
Ett genomförande av utredningens förslag kommer att medföra kost- nader för förberedelser åren före ikraftträdandet som behöver finan- siering. Vi ser framför oss en finansieringsmodell som utgår från berörda myndigheters förvaltningsanslag. De tillfälliga tillskott som myndigheterna kan behöva utöver befintlig eller utökad anslagskre- dit bör därför finansieras av minskade förvaltningsanslag när den nya myndighetsstrukturen väl är etablerad och avsedda effektiveringar kan infrias.
11.4Konsekvenser för övriga statliga myndigheter
11.4.1Ekobrottsmyndigheten
De förvaltande och utbetalande myndigheterna, förmedlande och dele- gerade organ till de förvaltande och utbetalande myndigheterna, Eko- nomistyrningsverket samt Ekobrottsmyndigheten berörs av utred- ningens förslag om anmälningsskyldighet vid misstänkta brott. Det är i nuläget svårt att uppskatta den ökade anmälningsfrekvensen som kommer bli utfallet i och med att det införs en lagstadgad anmälnings- skyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel. För närvarande bedöms det inte nödvändigt att EBM och de allmänna domstolarna tillförs ökade resurser för att kunna hantera ett ökat antal misstänkta brottsanmälningar och lagföringar av brott med EU-medel.
Enligt utredningens bedömning bör förslaget att ansökningar ska undertecknas på ”heder och samvete” inte medföra några ökade kost- nader av betydelse för de berörda myndigheterna.
11.4.2Migrationsverket
Migrationsverket berörs inte direkt av utredningens organisations- förslag, utan kommer även fortsättningsvis att vara förvaltande myn- dighet för Asyl-, migrations- och integrationsfonden. Förvaltande myndigheter, som liksom Migrationsverket har en liten fondorga- nisation, hör till de myndigheter som bör kunna gynnas mest av för- slaget om att utveckla ESV:s främjande roll i förhållande till förval-
Konsekvensanalys |
SOU 2024:22 |
tande myndigheter och andra svenska aktörer som hanterar EU-medel (avsnitt 8.4).
11.4.3Polismyndigheten
Utredningens förslag innebär att Polismyndighetens ansvar som för- valtande myndighet för Fonden för inre säkerhet och Instrumentet för gränsförvaltning och visering kvarstår oförändrat. Även Polis- myndigheten bör kunna gynnas av förslaget om att utveckla ESV:s främjande roll.
11.4.4ESV
Förslagen om en ny organisation för förvaltningen av EU-medel innebär att Ekonomistyrningsverket (ESV) får färre myndigheter att granska och att den samlade organisationen för EU-medel blir mindre komplex. Förutom den föreslagna avvecklingen av ESF-rådet kom- mer tre länsstyrelser upphöra att vara förvaltande myndigheter, 15 läns- styrelser kommer inte längre vara delegerade organ och Havs- och vattenmyndigheten kommer inte att vara förmedlande organ, enligt utredningens förslag. Om skogs- och rennäringsstöden görs om till nationella stöd enligt utredningens bedömning, försvinner ytterligare två delegerade organ.
I samband med övergången till en ny organisation för förvalt- ningen av EU-medel kommer EU-revisionen att behöva förhålla sig till en förhöjd risk för brister. På sikt bör dock de sammantagna för- ändringarna av utredningens förslag innebära bättre förutsättningar för korrekt hantering av EU-medel och därmed en mindre omfat- tande revisionsinsats för ESV.
Utredningens förslag om att ESV bör utveckla sin främjande roll innebär en ambitionshöjning jämfört med den nuvarande verksam- heten. Givet ovan beskrivna förenklingar bedömer vi att den främ- jande verksamheten allt annat lika bör kunna finansieras inom be- fintlig ram.
SOU 2024:22 |
Konsekvensanalys |
11.4.5Övriga myndighetsaktörer
Utöver de förvaltande myndigheterna berörs även de statliga myn- digheter som är stödmottagare, medfinansiärer samt är represente- rade i strukturfondspartnerskapen av utredningens förslag.
Två av de myndigheter som i dag har ledamöter i partnerskapen är Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan. Båda dessa myndig- heter har i dialog med utredningen givit uttryck för att man inte anser sig ha den kompetens som krävs för att delta i prioritering av projekt, inte minst vad gäller Eruf-projekt som många gånger ligger långt ifrån den egna myndighetens sakområde. Utredningen bedömer där- för att partnerskapens förändrade roll stämmer bättre överens med den kompetens som Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan kan bidra med och ligger mer i linje med deras övergripande uppdrag.
Både Försäkringskassan och kanske framför allt Arbetsförmed- lingen kommer också att påverkas av utredningens förslag om han- tering av Eruf och ESF+. Arbetsförmedlingen har redan i dag vissa kontaktytor med Tillväxtverket, men dessa kommer att behöva ut- vecklas. Utredningen bedömer dock att det på sikt kommer att under- lätta även för Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan att fonderna under sammanhållningspolitiken hanteras samlat och att man har en enda myndighet att arbeta mot inom det här området.
Även Länsstyrelserna och flertalet universitet och högskolor är representerade i strukturfondspartnerskapen. Även för deras del be- dömer vi att den nya ansvarsfördelning ligger mer i linje med den kompetens och de roller som dessa aktörer har. Vi anser således inte att deras inflytande kommer att minska i och med utredningens för- slag eller att deras arbete kommer att påverkas negativt i någon större omfattning.
11.5Konsekvenser för kommuner och regioner
Regioner och kommuner har i kontakten med utredningen framfört att det finns ett generellt behov av förenkling av hanteringen av EU- medel. Vi anser att vårt förslag om en förändrad organisation för för- valtningen av fonderna under sammanhållningspolitiken ligger väl i linje med detta. Enligt vår bedömning kommer det faktum att dessa fonder förvaltas av en myndighet öka förutsättningarna för ett enhetligt ansökningsförfarande och en stringent regeltolkning. Det minskade
Konsekvensanalys |
SOU 2024:22 |
antalet aktörer som hanterar EU-stöd bör således underlätta för re- gioner och kommuner samt förenkla kontakten med förvaltande myndighet.
Även utredningens förslag avseende alternativ till systemet med strukturfondspartnerskap kommer att påverka regioner och kom- muner. Utredningens förslag innebär att partnerskapen får en annan roll i systemet, att de kommer in tidigare i processen och att fokus ligger på det strategiska arbetet med utlysningsplaner och utlysningar. Samtidigt kommer partnerskapens inflytande över prioriteringsarbe- tet att upphöra. Det har i utredningens kontakter med regionala och kommunala företrädare varit tydligt att det finns en stark oro för hur detta ska påverka såväl den regionala förankringen som regionernas förutsättningar att fullgöra sitt regionala utvecklingsansvar.
Vad gäller effekterna för hanteringen av EU-medel med delad för- valtning handlar detta främst om en oro för att systemet ska bli mer centraliserat, att de prioriteringar som görs inte ska överensstämma med den regionala behovsbilden samt att det territoriella perspek- tivet ska gå förlorat. Utredningen bedömer dock att partnerskapen, oavsett om det är fråga om integrerade eller fristående partnerskap, genom det förslagna upplägget kommer att få ett större strategiskt inflytande. De kommer att vara involverade i behovsanalysen redan i arbetet med utlysningsplanerna och kan därigenom styra vilka om- råden som fondmedlen ska gå till samt tillse att detta ligger i linje med de regionala utvecklingsstrategierna, strategin för smart specialisering och andra relevanta policydokument. Även i nästa steg, vid utform- ningen av utlysningarna, är partnerskapen delaktiga. Det finns där- igenom förutsättningar för en högre precision och en bättre träff- säkerhet i utlysningsarbetet. Även om partnerskapen inte är delaktiga i prioriteringen kommer de alltså, enligt utredningens mening, att få ett större inflytande än i dag över både inom vilka områden och be- träffande vilken typ av projekt som kommer att bli föremål för prio- ritering.
Vidare kvarstår det regionala samrådet inför förvaltande myndig- hets prioritering och slutliga beslutsfattande. Härigenom säkerställas att regionerna får möjlighet att tycka till och framföra synpunkter om de enskilda projekten. Givet det begränsade inflytande som prio- riteringsarbetet de facto har inneburit för partnerskapen menar utred- ningen att det föreslagna upplägget snarast stärker möjligheterna för regionerna och kommunerna att påverka hanteringen av Eruf- och
SOU 2024:22 |
Konsekvensanalys |
ESF+-medel. Det finns också anledning att påpeka att regionerna allt- jämt kommer att ha ett direkt inflytande över Eruf-medlen genom sin roll i medfinansieringen.
Samtidigt är det viktigt att framhålla att en ändamålsenlig använd- ning av fondmedel kräver goda kunskaper om regionala och lokala förhållanden. Placeringen av det regionala utvecklingsansvaret ger regionerna ett berättigat krav på medinflytande över medlen från Eruf och ESF+. Detta innebär dock inte att vare sig prioritering av projekt eller det faktiska beslutsfattandet behöver ligga på regionerna. Några sådana krav finns inte heller i EU-regelverket. Det centrala är att berörda aktörer är involverade i hanteringen i enlighet med de bestämmelser som finns.14 Det är viktigt att det finns en samsyn och en dialog kring vad fonderna syftar till och vad som är de övergripande målsättningarna. Det är därutöver centralt att alla aktörer arbetar aktivt för att medlen ska användas på ett sätt som svarar både mot fondernas mål och mot den regionala behovsbilden. Utredningen ser det därför som angeläget att samarbetet mellan förvaltande myndig- het, eller förvaltande myndigheter, och såväl regionerna som övriga delar av partnerskapen fördjupas samt att relationen mellan myndig- heterna och regionalt utvecklingsansvariga utvecklas. Utredningen ser inte detta enbart som ett sätt att säkerställa ändamålsenligheten i han- teringen, utan också som en nödvändig del i att stärka systemets legi- timitet. Detta gäller i synnerhet i förhållande till ESF+ som, till följd av bland annat skillnaderna avseende reglerna kring medfinansiering, inte har en lika upparbetad relation till regionerna som Tillväxtverket.
11.6Konsekvenser för organisationer
Vad gäller konsekvenser för organisationer är det främst utredningens förslag avseende alternativ till dagens system med strukturfondspart- nerskap som kommer att innebära några direkta effekter. Samtidigt innebär dessa förslag inte någon egentlig förändring av vilka aktörer som är representerade i partnerskapen. Det är således alltjämt repre- sentanter från de aktörer som anges i artikel 8 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser som kommer att ingå.
14Jfr artikel 8 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.
Konsekvensanalys |
SOU 2024:22 |
I den nuvarande regleringen för strukturfondspartnerskapen finns ett krav på konsensusbeslut.15 Detta skulle kunna innebära att även mindre aktörer har goda möjligheter att påverka utgången. I praktiken förefaller dock flertalet av de ledamöter som inte kommer från regio- nerna eller kommunerna vara av uppfattningen att de endast har små eller mycket små möjligheter att driva igenom förslag som inte för- ordas av regionerna. Det finns också en uppfattning om att partner- skapen kommer in för sent i processen och att de centrala besluten redan är fattade i tidigare led där enbart regionernas eller kommu- nernas företrädare har varit involverade.16 Omständigheten att part- nerskapen i dag främst fokuserar på prioriteringsprocessen gör därtill att möjligheterna till mer strategiskt inflytande, som hade varit mer betydelsefullt för de mindre aktörerna, kan gå förlorad. Utredningen bedömer mot bakgrund av detta att partnerskapens förändrade roll kommer att gynna organisationer och andra mindre aktörer och stärka deras inflytande i processen.
11.7Konsekvenser för företag
Förslaget att ansökningar om EU-medel ska undertecknas på ”heder och samvete” berör enskilda bolagsföreträdare som undertecknar ansökan, såtillvida att den föreslagna lagen kan medföra straffansvar för osann försäkran. Utredningen bedömer dock inte att bestämmel- sen innebär någon praktisk skillnad vad gäller administrativ börda jämfört med hur ansökningsförfarandet ser ut i dag. Nedan samman- fattas våra bedömningar av hur olika typer av företag indirekt kan beröras av utredningens förslag.
11.7.1Företag som ansöker om stöd från jordbruksfonderna
Totalt finns det cirka 58 000 jordbruksföretag i Sverige, varav cirka
53000 drivs som enskild firma.17 I stort sett samtliga jordbruksföretag ansöker varje år om gårdsstöd. Antalet ansökningar om andra areal- och djurbaserade stöd varierar. Det näst största stödet är ett stöd för
15Se 2 kap. 15 § andra stycket förordningen (2022:1379) om förvaltning av program för vissa EU-fonder.
16Intervju med bland annat Företagarna 2023-11-27.
17Jordbruksföretag och företagare 2022, Jordbruksverket, JO0106.
SOU 2024:22 |
Konsekvensanalys |
nötkreatur som söks av cirka 14 300 företag per år.18 Projekt- och investeringsstöd söks av cirka 1 700 företag per år.19
Företagens administrativa bördor beror i första hand på regelverket för den gemensamma jordbrukspolitiken och hur Sverige har valt att utforma stöden och det nationella kontroll- och sanktionssystemet. Vi bedömer däremot inte att utredningens förslag om ny organisa- tion för hanteringen av stöd från jordbruksföretagen kommer att på- verka företagens administrativa bördor eller kostnader, bland annat eftersom stöden även fortsättningsvis kommer att sökas via Jordbruks- verkets e-tjänster. I utredningens analys har vi gjort bedömningen att det blir enklare för jordbruksföretagen om hanteringen av areal- och djurbaserade stöd hålls ihop av en och samma myndighet. Vi har också gjort bedömningen att förutsättningarna för likvärdiga be- dömningar ökar genom koncentrationen av hanteringen av projekt- och investeringsstöd till sex länsstyrelser. Vi har dock inte gjort några försök till kvantitativa beräkningar av sådana effekter.
En tänkbar konsekvens är att kontinuiteten i företagens upparbe- tade kontakter med kontrollpersonal från Länsstyrelsen i länet kan komma att brytas, när Jordbruksverket tar över uppgiften. Detta gäller även kontrollpersonalens lokalkännedom. Under en övergångsperiod kan sådana aspekter komma att påverka hur mindre företag uppfattar sina arbetsförutsättningar. På längre sikt är bedömningen som tidi- gare nämnts att myndighetskontakterna blir enklare genom färre mot- parter. Utredningens förslag får i övrigt inga konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till de större jordbruksföretagens förutsättningar.
11.7.2Företag som söker ansöker om stöd från Eruf och ESF+
Ett stort antal företag söker stöd från Eruf och ESF+(avsnitt 4.4.3– 4.4.4.). Det finns ingen samlad kunskap kring företagens syn på förvaltningen av fonderna och relationen till förvaltande myndig- heter. Företag uttrycker däremot ett generellt behov av förenkling och låg administrativ börda i relation till hantering av stöd som admi- nistreras av staten. Förslagen ger förutsättningar för ett mer enhetligt
18Konsekvensutredning förslag till nya föreskrifter och allmänna råd om direktstöd och grund- villkor, Jordbruksverket, dnr 3.4.16-13074/2022.
19Konsekvensutredning för förslag till nya föreskrifter om investeringsstöd och projektstöd från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling, Jordbruksverket, dnr 3.2.16-04306/2022.
Konsekvensanalys |
SOU 2024:22 |
ansökningsförfarande, gemensam regeltolkning och en minskning av antalet aktörer som hanterar EU-stöd vilket sammantaget bedöms gagna företagen och förenkla deras kontakt med ansvarig myndighet.
11.7.3Strukturfondspartnerskapen reformeras
Det fokus på strategiskt arbete som förändringen av partnerskapens roll innebär ökar möjligheterna att involvera och ta hänsyn till det lokala och regionala näringslivets behov tidigt i processen. Härigenom finns det också möjligheter att ha en tydligare koppling mellan å ena sidan utlysningsplaner och utlysningstexter och å andra sidan exem- pelvis näringslivsstrategier och strategin för smart specialisering.
Det har både tidigare och under utredningens arbete framkommit uppgifter om att det vid prioriteringen i vissa partnerskap har funnits inofficiella riktlinjer avseende geografisk rättvisa beträffande fördel- ningen av medel. Riskerna för den här typen av agerande skulle emel- lertid upphöra om förvaltande myndighet, i enlighet med utredningens förslag, blir ensamt ansvarig för prioritering och beslutsfattande. Detta kommer även att innebära att riskerna för jäv och intressekonflikter minskar samtidigt som det blir tydligare för stödsökanden hur roll- och ansvarsfördelningen i hanteringen av EU-medel ser ut. Utredningen bedömer att den ökade graden av transparens och rättssäkerhet främ- jar näringslivsutvecklingen och det fria företagandet samt skulle kunna leda till ett större förtroende och intresse för EU-medlen.
Att förvaltande myndighet får en mer renodlad hantering och att mängden dubbelarbete minskar kommer att frigöra resurser som potentiellt skulle kunna användas till proaktivt och stödjande arbete, vilket skulle gagna inte minst mindre aktörer eller de som saknar tidigare erfarenheter av EU-stöd. Däremot ser vi inte att förslagen angående partnerskapens förändrade roll kommer att ha några effek- ter för företagens administrativa bördor eller kostnader.
11.8Konsekvenser för enskilda
Utredningens förslag får inga konsekvenser för enskilda annat än i egenskap av enskilda firmor som ansöker om EU-medel. Se konse- kvenser för företag, avsnitt 11.7.
SOU 2024:22 |
Konsekvensanalys |
11.9Konsekvenser i förhållande till Sveriges åtaganden gentemot EU
11.9.1Strukturfondspartnerskapen reformeras
Bakgrunden till dagens strukturfondspartnerskap är EU:s krav på flernivåstyre och partnerskapsprincipen.20 Det finns inga formkrav för hur partnerskapen ska organiseras eller hur deras arbete ska be- drivas i övrigt. Det står alltså medlemsstaterna fritt att utforma sina individuella lösningar för genomförandet av partnerskapsprincipen, både vad gäller formerna för hur de ska vara organiserade, hur samver- kan med partnerskapen ska se ut samt på vilket sätt de ska vara in- volverade i genomförandet av programmen. Såväl den nuvarande syste- met med regionala strukturfondspartnerskap som de integrerade och strategiska partnerskap som utredningen förordar uppfyller således de formella krav som ställs av EU i denna del. EU-regelverket bygger emellertid även på att det är förvaltande myndighet som har huvud- ansvaret för att fonderna genomförs ändamålsenligt och effektivt.21 Utredningen bedömer att ett upplägg som innebär att förvaltande myndighet inte bara svarar för beredning utan även prioritering och beslutsfattande dels möjliggör för myndigheten att garantera kvalite- ten och rättssäkerheten i processen, dels ökar förutsättningarna för att säkerställa måluppfyllelsen. Vår uppfattning är följaktligen att den förändrade ordningen och partnerskapens nya roll underlättar för förvaltande myndighet att fullgöra sitt uppdrag och att leva upp till de krav som ställs i såväl det nationella som det gemenskapsrättsliga regelverket.
11.9.2Konsekvenser i förhållande till kommissionen
Utredningens förslag om ändrade ansvarsförhållanden innebär för- ändringar i programdokument och beskrivningar av programmens förvaltnings- och kontrollsystem. Alla sådana förändringar behöver kommuniceras med och godkännas av kommissionen innan de kan träda i kraft. Det är dock endast förslaget om de regionala struktur- fondspartnerskapens ändrade roll som kommer att innebära en för-
20Kravet på flernivåstyre och partnerskapsprincipen framgår av artikel 8 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.
21Jfr skäl 60 i ingressen till förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.
Konsekvensanalys |
SOU 2024:22 |
ändring under pågående programperiod. I övrigt bedöms flera av ut- redningens förslag leda till stärkt skydd av EU-medel med delad förvaltning. Detta bör kunna innebära enklare kontakter med kom- missionen och minskad risk för onödig revisionskritik.
11.10 Konsekvenser för det brottsförebyggande arbetet
Förslagen om en lagstadgad anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet med EU-medel och att ansökningar av EU-medel ska undertecknas på ”heder och samvete” syftar till att förebygga, upp- täcka och lagföra brott med EU-medel. Förslagen kan antas öka såväl myndigheters som allmänhetens fokus på frågan samt ha en av- skräckande effekt. Berörda myndigheters brottsförebyggande arbete kommer som en konsekvens härav förstärkas och felaktiga utbetal- ningar av EU-medel kan antas minska.
Förslagen syftar till att minska brott med EU-medel och att säker- ställa att EU-medel betalas ut till rätt personer, såväl när det gäller enskilda som juridiska personer. Förslagen i denna del kan antas leda till att allmänheten får en ökad tilltro till samhällsinstitutionerna i stort, vilket kan antas leda till att fler vill göra rätt för sig. Förslagen förväntas följaktligen ha en brottspreventiv funktion. Utöver detta innebär förändringen också att hanteringen av EU-medel kommer att omfattas av ett skydd som ligger mer i linje med det som gäller natio- nella medel samt stämma väl överens med kommissionens ökade fokus på att bekämpa bedrägerier. Utredningen bedömer att införandet av anmälningsskyldighet kommer att stärka det nationella arbetet för att skydda hanteringen av EU-medel, vilket bedöms vara en viktig faktor vid kommande revisioner.
Att allmänheten och enskilda sökanden av EU-medel tydligt får veta vad konsekvenserna kan bli vid felaktiga uppgifter i en ansökan om EU-medel kan i sig komma att ha en brottsavhållande effekt och medför således positiva aspekter för det brottsförebyggande arbetet. Regelverket kommer med en lagstadgad anmälningsskyldighet bli tydligare och enklare att tillämpa för berörda myndigheters enskilda befattningshavare och förutsättningarna för att lika fall kommer att behandlas lika. stärks Detta kan medföra ett bättre skydd av EU-medel och att fler återkravsbeslut kommer initieras, även i de fall som brotts- misstanke inte föreligger. På sikt kan detta antas medföra att antalet
SOU 2024:22 |
Konsekvensanalys |
oegentligheter eller brott med EU-medel minskar. Även om förslagen i denna del är inriktade på att förebygga brott med EU-medel och att fler brott med EU-medel ska upptäckas och lagföras bedöms för- slagen även kunna minska antalet felaktiga utbetalningar av EU-medel generellt sett. Detta i och med att antalet felaktiga ansökningar på grund av exempelvis okunskap, missförstånd eller slarv kommer före- byggas.
Förslagen kan antas öka lagföringen av brott med EU-medel och innebär i sig en viktig kugge i att bidra till ett långsiktigt arbete för att förebygga brottslighet med EU-medel vilket på sikt kan förvän- tas leda till minskad brottslighet och då även innebära lägre kostna- der för brottsutredande och rättskipande myndigheter.
Brott mot välfärdssystemen används ibland för att finansiera annan brottslig verksamhet. Det finns exempel på att pengar från välfärds- brottslighet använts till att finansiera grovt organiserad brottslighet och terroristverksamhet.22 Det kan inte uteslutas att så även sker med EU-medel. Förslagen skulle således potentiellt kunna bidra till att minska möjligheterna att finansiera sådan allvarlig brottslighet.
Eftersom utredningen föreslår att en brottsanmälan ska göras i princip samtliga fall då misstanke om brott uppstår kommer antalet brottsanmälningar att öka jämfört med i dag. På sikt kan det därmed också antas leda till ett ökat antal lagföringar vid allmän domstol. Detta har fördelar dels då det kan antas ha en brottspreventiv effekt, dels när det gäller myndigheternas ökade möjligheter att upptäcka felaktigheter och i ett tidigare skede än i dag initiera återkravsförfaran- den. Ett ökat antal lagföringar kommer även leda till att det utvecklas praxis på området som i sig kan ge ytterligare stöd till berörda myn- digheter och befattningshavare om vad för utredning som krävs för en fällande dom.
Kombinationen av en lagstadgad anmälningsskyldighet vid miss- tänkt brottslighet med EU-medel och att ansökningar om EU-medel ska undertecknas på ”heder och samvete” medvetandegör allvaret också på stödmottagarsidan och öppnar för lagföringar även avseende oakt- samhetsbrott. Sammantaget bedöms våra förslag leda till ett effekti- vare skydd av EU-medel.
22Terrorfinansiering: Översikt och analys av litteraturen 2010–2018, Totalförsvarets forsk- ningsinstitut, s. 39 och Säkerhetspolisens årsrapport, Säkerhetspolisen, 2019, s. 56 där det anges att organisationer med kopplingar till våldsbejakande extremistmiljöer mottar offentliga medel.
12 Författningskommentar
12.1Förslaget till lag om ett effektivt skydd för vissa EU-medel
Inledande bestämmelse
1 § Denna lag innehåller bestämmelser som syftar till att motverka felak- tiga utbetalningar och brottsliga förfaranden med EU-medel som hanteras gemensamt av Europeiska kommissionen och Sverige och som förvaltas, beslutas eller betalas ut av svenska myndigheter.
Paragrafen klargör syftet med lagen, nämligen att motverka felaktiga utbetalningar och brottsliga förfaranden med EU-medel. Lagen avser EU-medel som hanteras inom ramen för så kallad delad förvaltning, vilket innebär att medlen förvaltas gemensamt av svenska myndig- heter och EU-kommissionen. Den delade förvaltningen innebär att EU-kommissionen har det övergripande ansvaret för fonderna men att svenska myndigheter är ansvariga för att bygga upp förvaltnings- och kontrollsystemen av EU-medlen.
Paragrafen behandlas i avsnitt 10.5.9.
Formkrav för ansökan av EU-medel
2 § En ansökan om sådana EU-medel som anges i 1 § ska vara skriftlig. Ansökan ska innehålla de handlingar och uppgifter som behövs för att an- sökan ska kunna prövas. Av ansökan ska det i förekommande fall framgå hur medfinansiering kommer att anordnas. Ansökan ska vara egenhändigt undertecknad av sökanden eller av sökandens ombud.
Uppgifter om faktiska förhållanden i en ansökan om EU-medel, kom- plettering av en sådan ansökan samt ansökan om utbetalning av EU-medel ska undertecknas heder och samvete.
567
Författningskommentar |
SOU 2024:22 |
I paragrafens första stycke föreskrivs att en ansökan om EU-medel ska vara skriftlig och att den ska innehålla de uppgifter som behövs för att ansökan ska kunna prövas. I kravet på skriftlig ansökan ligger att en ansökan inte kan vara muntlig eller att den kan kompletteras muntligen. Av ansökan ska det även i förekommande fall framgå hur medfinansiering ska anordnas. Ansökan ska vara egenhändigt under- tecknad av sökanden eller av sökandens ombud.
I andra stycket regleras att uppgifter om faktiska förhållanden i en ansökan om EU-medel, komplettering av en sådan ansökan samt an- sökan om utbetalning av EU-medel ska undertecknas på ”heder och samvete”. Detta innebär att det inte kommer vara tillräckligt att bristfälliga ansökningar kompletteras muntligen av sökanden eller genom att ansvarig handläggare vid berörd myndighet gör en tjänste- anteckning med justering av de uppgifter som inledningsvis har lämnats i ärendet. Ett krav på egenhändigt undertecknande på ”heder och samvete” innebär inte att alla muntliga justeringar av en ansökan sedan ärendet anhängiggjorts är uteslutna. Den handläggande myndig- heten bör dock i en sådan situation erinra sökanden om att uppgifter om faktiska förhållanden ska lämnas på ”heder och samvete” och att sökanden i de fallen ska komplettera sin ansökan i enlighet med de formkrav som gäller för ansökan.
Om uppgifter enligt ovan har lämnats på ”heder och samvete” och det senare visar sig att oriktiga uppgifter har lämnats kan straff- ansvar för osann försäkran, som kräver att gärningsmannen haft upp- såt, alternativt vårdslös försäkran, som kräver grov oaktsamhet, bli aktuellt.
Paragrafen behandlas i avsnitt 10.5.10.
3 § Om en ansökan görs elektroniskt ska den undertecknas med en sådan elektronisk underskrift som avses i artikel 3 i Europaparlamentets och rå- dets förordning (EU) nr 910/2014 av den 23 juli 2014 om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden och om upphävande av direktiv 1999/93/EG, i den ursprung- liga lydelsen.
I paragrafen föreskrivs att om en ansökan görs elektroniskt ska den undertecknas med en avancerad elektronisk underskrift enligt den så kallad eIDAS-förordningen 910/2014. En avancerad elektronisk under- skrift är en underskrift på vilken det ställs höga krav på säkerhet och kryptering. Elektroniska underskrifter som används i Sverige via tjäns-
SOU 2024:22 |
Författningskommentar |
terna för e-legitimationer, exempelvis bank-id, anses generellt upp- fylla kraven för avancerade elektroniska underskrifter.
Sökande av EU-medel kan vara såväl fysiska som juridiska perso- ner och ansökan kan göras av ställföreträdare för den juridiska per- sonen eller befullmäktigade ombud. Även ett ombud kan göra ansö- kan digitalt och då kan även fullmakten undertecknas och ges in på samma sätt. Hänvisningen till EU-bestämmelsen är utformad på så sätt att den avser förordningen i en viss angiven lydelse, så kallad statisk hänvisning.
Paragrafen behandlas i avsnitt 10.5.10.
Anmälan vid misstänkt brott med EU-medel
4 § Myndigheter och befattningshavare vid myndigheter som omfattas av denna lag är skyldiga att anmäla till Ekobrottsmyndigheten om de i sin verk- samhet får kännedom om brott med EU-medel eller om brott med EU- medel kan misstänkas. Anmälan ska göras så fort det finns anledning att anta att ett brott kan ha begåtts.
Myndigheter och befattningshavare som anges i första stycket är skyl- diga att lämna Ekobrottsmyndigheten alla uppgifter som kan vara av bety- delse för utredning av om brott har begåtts.
Anmälan enligt första stycket behöver inte göras om det är uppenbart att det har varit fråga om ett misstag, skrivfel eller liknande.
I paragrafens första stycke anges vem som är anmälningsskyldig vid misstänkt brottslighet med EU-medel. Såväl myndigheten som befatt- ningshavare vid myndigheten har skyldighet att anmäla till Ekobrotts- myndigheten om de i sin verksamhet får kännedom om brott med EU-medel eller om brott med EU-medel kan misstänkas.
Anmälan ska göras så fort det finns anledning att anta att ett brott kan ha begåtts. Anledning att anta är ett lågt ställt krav vilket innebär att någon djupare utredning eller bedömning av om brott kan ha be- gåtts inte ska göras av myndigheten eller befattningshavaren. Myn- digheten och befattningshavare vid myndigheten ska inte göra någon egen värdering av bevisningen eller bedömning av om brott kan komma att styrkas. Myndigheten ska inte heller överväga om den aktuella gärningen har begåtts med uppsåt eller oaktsamhet. Detta ankom- mer det på åklagare vid Ekobrottsmyndigheten och i sista hand dom- stol att pröva och avgöra. Anmälningsskyldigheten avser enligt be- stämmelsens utformning såväl fall där någon har fått kännedom om
Författningskommentar |
SOU 2024:22 |
eller misstänker brott med EU-medel. Även vid förfaranden som kan leda till straffansvar för försöksbrott ska anmälan göras.
Av bestämmelsens andra stycke framgår att de myndigheter och befattningshavare vid dessa har en uppgiftsskyldighet innebärande att de är skyldiga att lämna Ekobrottsmyndigheten alla uppgifter som kan vara av betydelse för Ekobrottsmyndighetens utredning av om brott har begåtts. Uppgiftsskyldigheten bryter eventuell sekretess.
Av tredje stycket framgår att anmälan enligt första stycket inte behöver göras om det är uppenbart att det har varit fråga om ett miss- tag, skrivfel eller liknande. Detta är en ventil för när ansvariga myn- digheter och befattningshavare kan underlåta att brottsanmäla till Ekobrottsmyndigheten. Ventilen kan tillämpas såväl när det gäller låga som höga belopp men kravet att det ska vara uppenbart att det är fråga om ett misstag, skrivfel eller liknande är ett högt ställt krav och tillämpningen av ventilen bör vara restriktiv.
Paragrafen behandlas i avsnitt 10.5.9.
5 § Var och en som får kännedom om eller misstänker brott med EU- medel bör anmäla detta till Ekobrottsmyndigheten.
I paragrafen anges att även de som inte är anmälningsskyldiga enligt denna lag bör anmäla till Ekobrottsmyndigheten vid kännedom om eller misstanke om att brott med EU-medel har begåtts.
Paragrafen behandlas i avsnitt 10.5.9.
Bemyndigande
6 § Regeringen får föreskriva vilka myndigheter som omfattas av denna lag. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela
föreskrifter som behövs för verkställigheten av lagen.
Paragrafens första stycke innehåller ett bemyndigande för regeringen att föreskriva vilka myndigheter som ska omfattas av denna lag.
Av andra stycket framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter som behövs för verk- ställigheten av lagen.
Paragrafen behandlas i avsnitt 10.5.6.
SOU 2024:22 |
Författningskommentar |
12.2Förslaget till lag om upphävande av lagen (2007:459) om strukturfondspartnerskap
Härigenom föreskrivs att lagen (2007:459) om strukturfondspartnerskap ska upphöra att gälla.
Genom lagen upphävs lagen (2007:459) om strukturfondspartnerskap. Lagen behandlas i avsnitt 7.8.
Referenser
Offentligt tryck
Kommittédirektiv
Dir. 2022:25, Ett effektivt straffrättsligt skydd för statliga stöd till företag.
Dir. 2023:146, Förbättrade möjligheter till informationsutbyte mellan myndigheter.
Statens offentliga utredningar
SOU 1998:147, Effektivare hantering av EU:s direktstöd till jordbruket.
SOU 1999:23, Utveckling av mänskliga resurser i arbetslivet.
SOU 1999:107, Nya mål 3 för utveckling av de mänskliga resurserna i arbetslivet.
SOU 2004:37, Miljöbalkens sanktionssystem och hänsynsregler. SOU 2006:3, Stärkt konkurrenskraft och sysselsättning i hela landet. SOU 2006:4, Svenska partnerskap – en översikt.
SOU 2009:7, Den svenska administrationen av jordbruksstöd.
SOU 2018:10, Myndighetsgemensam indelning – samverkan på regional nivå.
SOU 2022:30, Korttidsarbete under pandemin – en utvärdering av stödets betydelse.
SOU 2022:37, Stärkt arbete med att bekämpa bidragsbrott. SOU 2023:52, Ett stärkt och samlat skydd av välfärdssystemen. SOU 2023:96, En reform för datadelning.
573
Lagrådsremisser
Lagrådsremiss 2024-01-25, Sveriges deltagande i Europeiska åklagarmyndigheten.
Regeringens propositioner och skrivelser
Prop. 1994/95:40, Proposition om budgeteffekter av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen m.m.
Prop. 1995/96:220, Lag om statsbudgeten.
Prop. 1998/99:32, EU-bedrägerier och korruption.
Prop. 2000/01:133, Tillträde till andra tilläggsprotokollet till bedrägerikonventionen.
Prop. 2000/01:146, Oberoende, ägande och tillsyn i revisionsverksamhet.
Prop. 2006/07:80, Bidragsbrottslagen.
Prop. 2006/07:92, Lag om strukturfondspartnerskap.
Prop. 2007/08:48, Underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt.
Prop. 2010/11:40, En reformerad budgetlag. Prop. 2016/17:2, Höständringsbudget för 2016. Prop. 2017/18:1, Budgetpropositionen för 2018.
Prop. 2017/18:206, Ett enhetligt regionalt utvecklingsansvar. Prop. 2018/19:1, Budgetproposition för 2019.
Prop. 2018/19:78, Skärpt straff för subventionsmissbruk. Prop. 2019/20:1, Budgetpropositionen för 2020.
Prop. 2020/21:1, Budgetpropositionen för 2021. Prop. 2021/22:1, Budgetpropositionen för 2022.
Prop. 2021/22:48, Kompletterande bestämmelser till EU:s förordningar inom sammanhållningspolitiken.
Prop. 2022/23:1, Budgetpropositionen för 2023. Prop. 2022/23:34, Utbetalningsmyndigheten.
Prop. 2022/23:55, Försök till subventionsmissbruk. Prop. 2023/24:1, Budgetpropositionen för 2024. Skr. 2013/14:218, Partnerskapsöverenskommelsen.
Skr. 2017/18:47, Hur Sverige blir bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter – en skrivelse om politikens inriktning.
Skr. 2019/20:101, Årsredovisning för staten 2019. Skr. 2000/21:101, Årsredovisning för staten 2020.
Skr. 2020/21:102, Riksrevisionens rapport om statliga stöd med delat myndighetsansvar.
Skr. 2020/21:133, Nationell strategi för hållbar regional utveckling i hela landet 2021–2030.
Skr. 2021/22:101, Årsredovisning för staten 2021. Skr. 2022/23:101, Årsredovisning för staten 2022.
Departementsserien
Ds 2007:28, Koncentration av länsstyrelseverksamhet.
Ds 2018:10, EU:s framtida jordbrukspolitik.
Ds 2018:34, Straffrättsliga bestämmelser till skydd för
EU:s finansiella intressen.
Utskottsbetänkanden
Bet. 2020/21:NU12, Riksrevisionens rapport om regionala struktur- fondspartnerskap, rskr. 2020/21:173.
Regeringsbeslut m.m.
Regeringsbeslut N2006/11184/RUT, En nationell strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013.
Regeringsbeslut N II 10, N2012/6402/ITP m.fl., Med medborgaren i centrum. Regeringens strategi för en digitalt samverkande förvaltning.
Regeringsbeslut N2013/5563/RT, Uppdrag att etablera fond- överskidande samverkan inom ramen för partnerskaps- överenskommelsen och ESI-fonderna 2014–2020.
Regeringsbeslut N2014/3415/ITP, Uppdrag att utveckla och använda en förvaltningsgemensam tjänst för e-arkiv.
Regeringsbeslut Fi2017/03257/DF, Uppdrag att erbjuda samordnad och säker statlig it-drift.
Regeringsbeslut N2018/00213/FF, Främja utrikes födda kvinnors företagande.
Regeringsbeslut I2019/03306/DF, Uppdrag att etablera en förvalt- ningsgemensam digital infrastruktur för informationsutbyte.
Regeringsbeslut N2020/00894/RTL, Uppdrag att förbereda programperioden 2021–2027 för Europeiska regionala utvecklingsfonden inom målet Investering för sysselsättning och tillväxt inom EU:s sammanhållningspolitik.
Regeringsbeslut N2020/01241/JL, Uppdrag att göra en översyn av Statens jordbruksverks ekonomiadministrativa processer och rutiner.
Regeringsbeslut N2021/00775, Nationell strategi för hållbar regional utveckling i hela landet 2021–2030.
Regeringsbeslut A2021/02046, Uppdrag att vara ansvarig myndighet för förvaltningen av Brexitjusteringsreserven.
Regeringsbeslut N2021/02521, Uppdrag att föreslå effektiviseringar av administrationen av jordbruks- och landsbygdsstöd.
Regeringsbeslut Fi2023/01067, Uppdrag att utreda ändrad ansvarsfördelning för viss länsstyrelseverksamhet.
Regeringsbeslut LI2023/02044, Uppdrag att redovisa förslag på effektiviseringsåtgärder för genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken samt långsiktig strategi för den digitala markuppföljningen.
Regeringsbeslut Fi2023/03093, Svar på Europeiska kommissionens utkast till revisionsrapport: SE Q1 2023 PFIU.
Övrigt
Justitiedepartementet, Promemorian Försök till subventionsmissbruk, dnr Ju2022/01403.
Nationellt program för Europeiska socialfonden 2014–2020.
Nationellt program för Europeiska socialfonden plus 2021–2027 i Sverige.
Nationellt program för Fonden för en rättvis omställning 2021–2027.
Nationellt och regionala program för Europeiska regionala utvecklingsfonden [2014–2020, 2021–2027].
Partnerskapsöverenskommelse Sverige 2021–2027. Program Interreg Aurora 2021–2027.
Program Interreg Sverige-Norge 2021–2027.
Program Interreg Northern Periphery and Arctic 2021–2027. Program Interreg Öresund-Kattegatt-Skagerrack 2021–2027.
Regeringskansliet (2007), En nationell strategi för regional konkurrenskraft, Entreprenörskap och sysselsättning 2007–2013, dnr N7037.
Regeringskansliet (2020), Remissvar på Partnerskaps- överenskommelsen för perioden 2021–2027, dnr N2020/02875.
Strategisk plan för genomförande av den gemensamma jordbrukspolitiken i Sverige 2023–2027.
Svenska havs-, fiskeri- och vattenbruksprogrammet 2021–2027.
Litteratur, rapporter m.m.
Börzel, Tanja A. & Risse, Thomas, ”Conceptualizing the Domestic Impact of Europe”, i The Politics of Europeanization, red. Kevin Featherstone & Claudio M. Radaelli, 1 uppl. (Oxford: Oxford University Press, 2003), s. 57–80.
Dąbrowski, Marcin, ”EU cohesion policy, horizontal partnership and the patterns of sub-national governance: Insights from Central and Eastern Europe”, European Urban and Regional Studies 21:4 (2014), s. 364–383.
Ekobrottsmyndigheten, Årsredovisning 2021.
Ekonomistyrningsverket (2016), EU-medelshantering i Sverige, ESV 2016:38.
Ekonomistyrningsverket (2020), Årlig rapport med revisions- uttalande 2021 – Jordbruksfonderna (EGFJ och Ejflu), ESV 2020:38.
Ekonomistyrningsverket (2021), En översyn av Jordbruksverkets förvaltningsanslag och hantering av EU-stöd, ESV 2021:11.
Ekonomistyrningsverket (2020–2023), Årsredovisning [2019, 2020, 2021, 2022].
ESF-rådet (2014), Beskrivning förvaltnings- och kontrollsystem 2014–2020, dnr 2014/00412.
ESF-rådet (2016), Socialfonden i Sverige 2007–2013, Slutrapport, dnr 2016/00602.
ESF-rådet (2018–2023), Budgetunderlag för perioden 2019–2026.
ESF-rådet (2019–2023), Årsredovisning [2018, 2019, 2020, 2021, 2022].
ESF-rådet (2020), Utvecklingen i det nationella socialfonds- programmet för investering för tillväxt och sysselsättning, 2020:3.
ESF-rådet och Tillväxtverket (2020), Internrevisionsrapport. Granskning av Svenska ESF-rådets och Tillväxtverkets samlokalisering och samverkan, Tillväxtverket dnr 2020-693, ESF-rådet dnr 2020/00479.
ESF-rådet (2021), Riktlinje för åtalsanmälan vid misstanke om brott vid hantering av ekonomiskt stöd, dnr 2021/00460.
ESF-rådet (2022), Budgetunderlag för perioden 2023–2025.
ESF-rådet (2022), Bedrägeribekämpningspolicy, dnr 2022/00424.
ESF-rådet och Tillväxtverket (2022), Överenskommelse om samverkan, Tillväxtverket dnr Ä2022-5967, ESF-rådet dnr 2022/00854.
ESF-rådet (2023), Beskrivning av förvaltnings- och kontrollsystemet 2021–2027, dnr 2023/00217.
ESF-rådet (2023), Målbemanning, dnr 2023/00269.
Europeiska kommissionen (2014), Vägledning för medlemsstater och programmyndigheter: Bedömning av risken för bedrägerier samt effektiva och proportionella bestämmelser om bedrägeri- bekämpning, Arbetsdokument EGESIF_14-0021-00.
Europeiska kommissionen (2016), Skyddet av EU:s budget fram till slutet av 2015, COM (2016)486 final.
European Commission, Directorate-General for Regional and Urban Policy (2018), New assessment of ESIF administrative costs and burden: final report, Publications Office.
European Commission, Directorate-General for Agriculture and Rural Development (2019), Analysis of administrative burden arising from the CAP: final report, Publications Office.
Europeiska kommissionen (2019), Landrapport Sverige 2019, bilaga D Investeringsriktlinjer för sammanhållningspolitiska medel 2021–2027 för Sverige, COM (2019) 150 final.
Europeiska kommissionen (2020), Landrapport Sverige 2020, bilaga D Investeringsriktlinjer för fonden för rättvis omställning 2021–2027 för Sverige, COM (2020) 150 final.
European Commission, Directorate-General for Agriculture and Rural Development (2020), Enquiry No RD3R/2020/001/SE concerning Rural Development EAFRD (2014–2020)
(EAFRD Non-IACS).
Europeiska kommissionen, Generaldirektoratet för jordbruk och landsbygdsutveckling (2021), Utredning nr RD3/2021/005/SE om landsbygdsutvecklingsåtgärder inom ramen för Ejflu icke-IAKS.
Europeiska kommissionen (2021), Kommissionens tillkänna- givande, Vägledning om undvikande och hantering av intresse- konflikter enligt budgetförordningen, (2021/C 121/01).
Europeiska kommissionen, Gemensamma revisionsdirektoratet för sammanhållning (2021), Granskning av revisionsmyndigheternas arbete/Regelefterlevnadsrevision 2014–2020, Revision
nr DAC114SE1057.
Europeiska kommissionen (2021), Vägledning om undvikande och hantering av intressekonflikter enligt budgetförordningen (2021/C 121/01).
Europeiska kommissionen (2022), EPM Granskning av revisions- myndigheternas arbete/Regelefterlevnadsrevision 2014–2020, slutlig rapport, ares (2022)5682095 10/08/2022.
European Commission (2022), Survey on the integrated IT system for data-mining and risk-scoring ”Arachne”.
European Commission (2022), Survey on the integrated IT system for data-mining and risk-scoring ”Arachne”, SE answers.
European Commission (2023), EPM Review of the work of audit authorities/Compliance Audits (2014–2020) – Final Audit Report, (2023)8797805 - 21/12/2023.
European Commission (2019–2023), Annual Activity Report [2018,
2019, 2020, 2021, 2022]. Directorate-General for Agriculture and Rural Development.
Europiska kommissionen, Arachne – Stadga för införandet och tillämpningen av Arachnes riskbedömningsverktyg för förvaltningskontroller, v.1.5, tillgänglig på https://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=14836&langId =sv, senast besökt 2024-02-11.
European Parliament, Committee on Budgetary Control, Public Hearing, written questions in follow up to hearing, 5 December 2022.
European Parliament, Committee on Budgetary Control, Parliamentary question, Answer to Question No E-002400/17.
European Parliament, Policy Department for Budgetary Affairs (2022), Instruments and Tools at EU Level and Developed at Member State Level to Prevent and Tackle Fraud – ARACHNE. Briefing requested by the CONT Committee.
Europeiska Regionkommitténs yttrande, 146:e plenarsessionen den 12–14 oktober 2021, Lokala och regionala myndigheters konkreta medverkan i utarbetandet av partnerskapsöverenskommelserna och de operativa programmen för perioden 2021–2027.
Europeiska revisionsrätten, Skyddet av EU:s budget: svartlistning behöver användas bättre, särskild rapport 11/2022.
Europeiska revisionsrätten, Europeiska kommissionens åtgärder mot bedrägerier inom den gemensamma jordbrukspolitiken: dags för mer djupgående insatser, särskild rapport 14/2022.
Fleurke, Frederik & Willemse, Rolf, ”Effects of the European Union on Sub-National Decision-Making: Enhancement or Constriction?”, Journal of European Integration 29:1 (2007), s. 69–88.
Försäkringskassan (2021), Svar på regeringsuppdrag i regleringsbrev 2021 om de nationella programmen för Europeiska socialfonden (ESF) 2014–2020 och Europeiska socialfonden+ (ESF+)
2021–2027, FK 2021/019345.
Försäkringskassan (2023), Försäkringskassans årsredovisning 2022.
Hooghe, Liesbet (red.), Cohesion policy and European integration: building multi-level governance (Oxford; New York: Oxford University Press, 1996).
International Ethics Standards Board for Accountants (2018), International Code of Ethics for Professional Accountants, Final Pronouncement.
Jeffery, Charlie, ”Sub-National Mobilization and European Integration: Does it Make any Difference?”, JCMS: Journal of Common Market Studies 38:1 (2000), s. 1–23.
Jordbruksverket (2015–2023), Myndigheternas kostnader och åtgärder vid hanteringen av EU-stöd [2016, 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022].
Jordbruksverket (2019–2023), Jordbruksverkets årsredovisning [2018, 2019, 2020, 2021, 2022].
Jordbruksverket internrevisionen (2019), Hantering av admini- strativa kontroller inom landsbygdsprogrammet,
dnr 1.4.3-10117/2019.
Jordbruksverket (2020), Jordbruksverkets och länsstyrelsernas uppskattade kostnader för administration av EU-fonderna inom fiskeri, jordbruk och landsbygdsutveckling i budgetperioden 2021–2027, dnr 3.4.17-02940/2020.
Jordbruksverket (2021), Konsekvensutredning förslag till nya föreskrifter om Statens jordbruksverks föreskrifter om stöd från havs- fiskeri- och vattenbruksprogrammet, dnr 3.3.16-03903/2021.
Jordbruksverket (2022), Jordbruksverkets budgetunderlag 2023–2025.
Jordbruksverket internrevisionen (2022), Kontroller innan utbetalning av EU-stöd, dnr 1.4.3–01339/2022.
Jordbruksverket internrevisionen (2022), Handläggningsprocessen för projekt- och företagsstöd, dnr 1.4.3–10527/2022.
Jordbruksverket (2022), ”Särskild prövning av Jordbruksverkets projektansökningar”, Jordbruksverkets interna regler,
dnr 3.1.17-15632/2022.
Jordbruksverket (2022), Konsekvensutredning för förslag till nya föreskrifter om investeringsstöd och projektstöd från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling, dnr 3.2.16-04306/2022.
Jordbruksverket (2022), Beslut om fördelning av medel till vissa stödåtgärder i den strategiska planen för den gemensamma jordbrukspolitiken i Sverige 2023–2027, dnr 3.2.17-12802/2022.
Jordbruksverket (2022), Konsekvensutredning förslag till nya föreskrifter om ansökan om jordbrukarstöd, Jordbruksverket, dnr 3.4.16-13072/2022.
Jordbruksverket (2022), Konsekvensutredning förslag till nya föreskrifter och allmänna råd om direktstöd och grundvillkor, dnr 3.4.16-13074/2022.
Jordbruksverket (2022), Kompletterande svar på länsstyrelsens regeringsuppdrag att föreslå effektiviseringar av administrationen av jordbruks- och landsbygdsstöd, dnr 3.4.17-05884/2022.
Jordbruksverket (2022), Konsekvensutredning förslag till nya föreskrifter och allmänna råd om miljöersättningar, djur- välfärdsersättningar och kompensationsstöd,
dnr 4.1.16-13073/2022.
Jordbruksverket (2023), Strategi för uppföljning av jordbruksmark med digital teknik, dnr 3.1.17-05262/2023.
Keating, Michael, ”Thirty Years of Territorial Politics”, West European Politics 31:1–2 (2008), s. 60–81.
Kersbergen, Kees Van & Verbeek, Bertjan, ”Subsidiarity as
aPrinciple of Governance in the European Union”, Comparative European Politics 2:2 (2004), s. 142–162.
Koedijk, Maaike Damen, ”The implementation and accountability of EU cohesion policy in the Netherlands”, s. 184, i Financial Accountability in the European Union. Institutions, Policy and Practice, red. Stephenson, P. Sánchez-Barrueco, M. L. och Hartmut, A., Routledge, London, 2020.
Loughlin, J., Hendriks, F. & Lidström, A., The Oxford Handbook of Local and Regional Democracy in Europe, Oxford: Oxford University Press, 2011.
Länsstyrelsen (2022), Rapportering – uppdrag att föreslå effektivi- seringar av administrationen av jordbruksstöd och landsbygdsstöd (N2021/02521), dnr 601-7965-2021.
Länsstyrelsen (2023), Årsredovisning 2022, [Samlade årsredovisningar för samtliga län], tillgängliga via https://www.lansstyrelsen.se/.
OECD, ”Digital Government Index: 2019 results”, OECD Public Governance Policy Papers, No. 03, OECD Publishing, Paris.
Oxford Research, Utvärdering av ESI-fondernas genomförandeorganisationer, Slutrapport februari 2017.
Post- och telestyrelsen, Årsredovisning 2022.
Reichel, J. och Wenander, H., Europeisk förvaltningsrätt i Sverige, Stockholm: Norstedts Juridik 2021.
Riksrevisionen (2008), Avveckling av myndigheter, RiR 2008:18.
Riksrevisionen (2011), Vad blev det av de misstänkta bidrags- brotten?, RiR 2011:20.
Riksrevisionen (2012), Revisionsrapport: Migrationsverkets
årsredovisning 2011, dnr 32-2011-0646, daterad 2012-05-03.
Riksrevisionen (2018), Landsbygdsprogrammet 2014–2020
–utformning och genomförande, RiR 2018:26.
Riksrevisionen (2019), Klimatklivet – stöd till lokala klimat- investeringar, RiR 2019:1.
Riksrevisionen (2020), Regionala strukturfonspartnerskap – ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel?
RiR 2020:10.
Riksrevisionen (2020), Statliga stöd med delat myndighetsansvar
–Effektivitet och förenklingar, RiR 2020:23.
Riksrevisionen (2022), Den regionala utvecklingspolitiken – svaga förutsättningar för ett effektivt samlat statligt agerande,
RiR 2022:8.
SEFI-rådet (2019), Rapport om skyddet av EU:s finansiella intressen i Sverige åren 2019–2021.
Statskontoret (2015), Myndighetsanalys av Ekonomistyrningsverket, 2015:15.
Statskontoret (2016), Mer tid för kärnverksamheten, 2016:19.
Statskontoret (2022), Hur ska Jordbruksverket nå en ekonomi och verksamhet i balans? En analys av förutsättningar och vägar framåt, 2022:2.
Statskontoret (2023), ”Myndigheternas särskilda organ. Vad, hur och varför”, i Om offentlig sektor, OOS50.
Statskontoret (2023), Koncentration av viss länsstyrelseverksamhet, Statskontoret, 2023:14.
Strindberg, Anders., Terrorfinansiering Översikt och analys av litteraturen 2010—2018, Totalförsvarets forskningsinstitut, FOI-R–4725–SE.
Sveriges kommuner och regioner, Finansiering av regionalt utvecklingsarbete – Regionalt utvecklingskapital, rapport 2020.
Sveriges kommuner och regioner, Riksrevisionens granskning av de regionala strukturfondspartnerskapen, Skrivelse 2020-09-18.
Sweco & Spatial Foresight & Nordregio (2016), Implementation of the partnership principle and multi-level governance in 2014–2020 ESI Funds, Final Report, juli 2016.
Sweco (2021), Effektutvärdering av det nationella socialfonds- programmet Programperioden 2014–2020.
Säkerhetspolisen, Årsrapport 2019.
Tillväxtverket, Svenska ESF-rådet och Jordbruksverket, Fond- överskridande samverkan, Rapport verksamhetsår 2020, Tillväxtverket dnr Ä 2016-000034, ESF-rådet dnr 2020/00173, Jordbruksverket dnr 3.2.17-04765/2021.
Tillväxtverket (2018–2023), Budgetunderlag för perioden 2019–2026.
Tillväxtverket (2019–2023), Årsredovisning [2018, 2019, 2020, 2021, 2022].
Tillväxtverket (2021), Myndigheters medverkan i det regionala tillväxtarbetet, utvecklingen 2015–2020.
Tillväxtverket (2023), Beskrivning av förvaltnings- och kontroll- system (2021–2027), dnr Ä 2013-2419.
Tillväxtverket (2023), Företagens villkor och verklighet.
Östhol, A. & Svensson, B. (red), ”Partnership Responses
–Regional Governance in the Nordic states”, i Future Challenges and Institutional Preconditions for Regional Development Policy, Volume 4, Nordregio Report 2002:6.
Rättsfall
Kammarrätten i Stockholms dom av den 4 februari 2022
imål nr 8358-21. NJA II 1983 s. 509. NJA II 1983 s. 517.
Elektroniska källor
Enheten för Service, Partnerskap och Implementering på Social- och arbetsmarknadsministeriet, Nederländerna. https://www.uitvoeringvanbeleidszw.nl /subsidies-en- regelingen/emvf-2021-2027/monitoringcomite-emvf, besökt 2022-12-19.
ESF-rådet, Projektbanken, www.esf.se/resultat/projektbanken/, senast besökt 2023-10-20.
Europeiska kommissionen, ”De viktigaste politiska målen för EU:s nya jordbrukspolitik”, https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural- policy/cap-overview/new-cap-2023-27/key-policy-objectives- new-cap_sv, besökt 2023-01-25.
European Commission, Open Data Portal for the European Structural Investment Funds, https://cohesiondata.ec.europa.eu/, senast besökt 2024-01-31.
European Commission, Register of the Data Protection Officer, ”Risk analysis for fraud prevention and detection in the management of EU funds (ARACHNE SYSTEM)”, DPR-EC- 00598.4, https://ec.europa.eu/dpo-register/detail/DPR-EC- 00598, besökt 2024-02-11.
European Parliament, Committee on Budgetary Control, ”Public hearing on instruments and tools at EU level and developed at member states’ level to prevent and tackle fraud – Arachne.” Webstreaming 2022-12-05, tillgänglig på https://acs.europarl.connectedviews.eu/embed/meeting/?refid =20221205-1500-COMMITTEE- CONT&audio=qa&language=en, senast besökt 2024-02-11.
Europaparlamentet, Faktablad om EU 2023 – ”Den gemensamma nomenklaturen för statistiska territoriella enheter (NUTS)”, tillgängligt på https://www.europarl.europa.eu/ factsheets/sv/sheet/99/den-gemensamma-nomenklaturen-for- statistiska-territoriella enheter-nuts-, besökt 2023-05-24.
Förbundsministeriet med ansvar för jordbruk, turism och regional utveckling, information om det österrikiska EGFVF- programmet 2021–2027, https://info.bml.gv.at/themen/landwirtschaft/eu- fischereipolitik/emfaf-2021-2027/foerder info /uebersicht- bewilligende-stellen.html, besökt 2022-12-28.
Författningskommentar till 9 § Förvaltningslagen (2017:900), Lundmark och Säfsten, Förvaltningslagen kommentar till 9 § (JUNO), besökt 2022-05-06.
Författningskommentar till 15 kap. 15 b § och 17 kap. 1 § Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), Hollunger Wågnert, Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), Karnov (JUNO), besökt 2024-01-18.
Författningskommentar till 17 kap. 1 § Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), Hamlin, Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), 17 kap. 1 §, Karnov (JUNO), besökt 2024-01-22.
Jordbruksverket, ”Jordbruksföretag och företagare 2022”, https://jordbruksverket.se/om- jordbruksverket/jordbruksverkets-officiella- statistik/jordbruksverkets-statistikrapporter/statistik/2022-11- 10-jordbruksforetag-och-foretagare-2022, besökt 2023-11-20.
Migrationsverkets beviljade projekt för programperioden 2014–2020, https://www.migrationsverket.se/Andra- aktorer/EU-fonder/Programperiod-2014-2020/ Beviljade- projekt/Flikar/Asyl/KRAFT.html, besökt 2023-05-24.
Nationalencyklopedin, Finland. http://www.ne.se/uppslagsverk/ encyklopedi/lång/finland, hämtad 2022-12-15.
Programhemsidan för Investeringar i sysselsättning och tillväxt Österrike 2021–2027, https://www.efre.gv.at/programm/ibw- efre-jtf/programmabwicklung, besökt 2022-12-20.
State Shared Service Centres (SSSC), Estland, hemsida: https://www.rtk.ee/ en/about-us/history, uppdaterad 2021-09-14, besökt 2022-12-12.
Tillväxtverket, Projektbanken – EU-program 2014–2020, https://projektbank.tillvaxtverket.se/projektbanken2020, senast besökt 2023-12-21.
ÖROK:s hemsida om EU-fonder med delad förvaltning, https://www.oerok.gv.at/eu-fonds-2021-2027/eu- foerderprogramme-in-oesterreich, besökt 2022-12-28.
Österrikiske förbundskanslerns hemsida https://www.bundeskanzleramt.gv.at/agenda/integration/projkt foerderung/asyl-migrations-und-integrationsfonds.html, besökt 2022-12-28.
Utländskt offentligt tryck m.m.
Danmark
Offentligt tryck
L 43 Forslag til lov om administration af den fælles landbrugs- politik m.v.
Partnerskabsaftale mellem Danmark og Europa-Kommissionen
vedrørende de europæiske struktur- og investeringsfonde 2021–2027.
Skriftlig fremsættelse (6. oktober 2022) til lovforslag nr. L 43.
Övrigt
Rigsrevisionen (2021), Forvaltning af tilskud til landbrugere, maj 2021. Tillgänglig på https://rigsrevisionen.dk /revisionssager- arkiv/2021/maj/beretning-om-forvaltning-af-tilskud-til- landbrugere.
Estland
National Audit Office (2017), Funding of government functions through structural aid from the European Union. Has the government taken action so as to be prepared for the cutback of EU structural aid after 2020?, Report of the National Audit Office to the Riigikogu, Tallinn, 30 November 2017.
Finland
Offentligt tryck
RP 164/2022 rd, Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagar om ändring av lagen om strukturstöd till jordbruket, lagen om strukturstöd för renhushållning och naturnäringar och skoltlagen samt av vissa lagar som har samband med dem.
RP 166/2022 rd, Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagar om förvaltning av den strategiska planen för den gemensamma jordbrukspolitiken och om stödjande av lands- bygdens utveckling under finansieringsperioden 2023–2027.
Nederländerna
Offentligt tryck
Besluit aanwijzing beheerautoriteit en auditautoriteit voor Programma EFRO 2021–2027 Noord-Nederland (Näringslivs- och miljöministerns dekret av den 5 juli 2022,
nr WJZ/22232552, om utnämning av förvaltningsmyndighet och revisionsmyndighet för programmet Eruf 2021–2027 Norra Nederländerna).
Besluit aanwijzing beheerautoriteit en auditautoriteit voor Programma EFRO 2021–2027 West-Nederland (Näringslivs- och klimatministerns dekret av den 5 juli 2022,
nr WJZ/22233414, om utnämning av förvaltningsmyndighet och revisionsmyndighet för programmet Eruf 2021–2027 Västra Nederländerna).
Besluit aanwijzing beheerautoriteit en auditautoriteit voor Programma EFRO 2021–2027 Oost-Nederland (Näringslivs- och klimatministerns dekret av den 5 juli 2022,
nr WJZ/22232963, om utnämning av förvaltningsmyndighet och revisionsmyndighet för programmet Eruf 2021–2027 Östra Nederländerna).
Besluit van de Minister van Economische Zaken en Klimaat van 5 juli 2022, nr WJZ/22233288, houdende aanwijzing van de beheerautoriteit en de auditautoriteit voor het Programma EFRO 2021–2027 Zuid-Nederland (Näringslivs- och klimatministerns dekret av den 5 juli 2022, nr WJZ/22233288, om utnämning av förvaltningsmyndighet och revisionsmyndighet för programmet Eruf 2021–2027
Södra Nederländerna).
Övrigt
Algemene Rekenkamer (2022), Toegevoegde waarde EU-subsidies in Nederland, Algemene Rekenkamer, 2022-10-18. Tillgänglig på https://www.rekenkamer.nl/publicaties/rapporten/2022/10/18/ toegevoegde-waarde-eu-subsidies-in-nederland.
Ejflu-programmet för perioden 2014–2020, Det nederländska Ejflu-programmet 2014–2020.
ESF+ Nederland 2021–2027, (Nederländernas ESF+-program).
Programma JTF 2021–2027 Nederland (konceptversion), (Nederländernas FRO-program, konceptversion).
Programma EFRO 2021–2027 Noord-Nederland (Eruf- programmet för Norra Nederländerna 2021–2027).
Programma EFRO 2021–2027 West-Nederland, (Eruf-programmet för Västra Nederländerna 2021–2027).
Programma EMFAF – Nederland, (EHFVF-programmet för Nederländerna 2021–2027).
Österrike
Arbetsordning för övervakningskommittén för det österrikiska EHFVF-programmet programperioden 2021–2027, tillgänglig på https://info.bml.gv.at/dam/jcr:7a0bb179-460a-461e-bed2- dfc32929327e/Gesch%C3%A4ftsordnung_EMFAF- BA%20(beschlossen).pdf.
ESF+ Programm Beschäftigung Österreich & JTF 2021–2027 (Österrikes ESF+/FRO-program för programperioden 2021–2027).
GAP-Strategieplan Bericht 2021 (GJP för Österrike för perioden 2023–2027).
Investitionen in Beschäftigung und Wachstum Österreich 2021–2027 EFRE & JTF (Österrikes ERUF/FRO-program för programperioden 2021–2027).
Österreichischen Raumordnungskonferenz (ÖROK), (2020), Quantitative Wirkungen der EU-Struktur- und Kohäsionspolitik in Österreich – ein Beitrag zu 25 Jahre Österreich in der EU, Österreichischen Raumordnungskonferenz (ÖROK), Wien 2020. Tillgänglig på https://www.oerok.gv.at/fileadmin/user_upload/publikationen/ O__ROK_207_Homepage-Version.pdf.
Bilaga 1
Kommittédirektiv 2021:109
En ändamålsenlig och effektiv hantering av EU-medel
Beslut vid regeringssammanträde den 3 november 2021
Sammanfattning
En särskild utredare ges i uppdrag att utreda hanteringen av EU-medel i Sverige. Syftet med utredningen är att säkerställa en ändamålsenlig och effektiv hantering av sådana medel.
Utredaren ska bl.a.
•utifrån en kartläggning av de offentliga myndigheter och andra aktö- rer som förvaltar, hanterar eller granskar EU-medel, aktörernas uppdrag och ansvarsfördelning, bedöma den samlade organisatio- nens ändamålsenlighet och effektivitet,
•lämna förslag till en organisatorisk struktur och ansvarsfördelning som möjliggör en mer ändamålsenlig, effektiv och rättssäker förvalt- ning av EU-medel, som samtidigt lever upp till de krav som ställs av EU,
•föreslå hur en ny förvaltning och hantering av EU-medel kan in- föras stegvis under EU:s innevarande programperiod 2021–2027, och vara helt genomförd inför nästa programperiod, och
•lämna nödvändiga författningsförslag.
Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2023.
Behovet av en utredning
Med anledning av medlemskapet i EU hanterar svenska myndigheter olika typer av medel som har en koppling till EU:s budget. De medel som Sverige tar emot i form av utbetalningar från EU-budgeten kom- mer huvudsakligen från EU:s jordbruksfonder och strukturfonder. Den svenska förvaltningen av EU-medel är komplex och kan upp- fattas som svåröverskådlig. Förvaltningen utgår ifrån att medel från EU-fonderna hanteras av myndigheter som ansvarar för närliggande sakområden. Det är endast en myndighet, Svenska ESF-rådet, som har förvaltning av EU-medel som huvudsaklig uppgift. Den svenska för- valtningen av EU-medel har till stora delar inte förändrats sedan 1995, då Sverige blev medlem i EU. Under dessa 25 år har det dock skett stora förändringar i EU:s hantering av medlen när det gäller struktur, innehåll, regelverk, volym och inte minst förhållandet mellan Europeiska kommissionen och medlemsstaterna.
För varje EU-fond utser regeringen en statlig myndighet som ska ansvara för att förvalta medel som betalas ut från fonden. De förval- tande myndigheterna handlägger ärenden och betalar ut medel till pro- jekt inom ramen för programmen. Ekonomistyrningsverket granskar att medlen som de förvaltande myndigheterna betalar ut används till rätt ändamål och på ett effektivt sätt. För programperioden 2014–2020 hade åtta statliga myndigheter utsetts till att förvalta eller betala ut EU-medel från EU:s fonder och program: Jordbruksverket, Migra- tionsverket, Polismyndigheten, Svenska ESF-rådet, Tillväxtverket samt länsstyrelserna i Västerbottens, Norrbottens och Jämtlands län. Det finns för flera av fonderna ytterligare myndigheter som har en roll i förvaltningen.
Kommuner och regioner är involverade i hanteringen av EU-medel, bl.a. genom sin delaktighet i framtagandet av de regionala struktur- fondsprogrammen och genom att de står för en del av den nationella medfinansieringen. Dessutom är flera kommuner och regioner del- aktiga i olika interregionala program. Kommunerna och regionerna beslutar även om användningen av EU-medel för dessa program.
Omfattande utbetalningar
Svenska myndigheter administrerade över 18,2 miljarder kronor i utbetalningar kopplade till EU-fonder och EU-program under 2020, varav 14,2 miljarder kronor utgjordes av EU-medel och resterande del av svensk medfinansiering till genomförandet av EU-program i Sverige. Den största andelen av de utbetalade stödbeloppen, ca 7,3 miljarder kronor, betalades ut från Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ). Inklusive nationell finansiering omfattade Europeiska jord- bruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) ca 6,5 miljarder kro- nor, Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) ca 2,4 miljarder kronor och Europeiska socialfonden (ESF) ca 2 miljarder kronor. De båda jordbruksfonderna (EGFJ och EJFLU) stod tillsammans för över 70 procent av de utbetalade medlen i Sverige.
Den samlade kostnaden för myndigheternas förvaltning av EU- fonder och EU-program i Sverige uppgick till ca 1,27 miljarder kro- nor 2018. Myndigheternas kostnader för förvaltningen motsvarade i genomsnitt 9 procent av utbetalningarna per år 2015–2018. Jämfört med annan liknande verksamhet är kostnaden för denna förvaltning relativt hög, exempelvis uppgår förvaltningskostnaderna för inve- steringsstödet Klimatklivet till ca 4 procent av de utbetalade medlen.
Förvaltningskostnaderna varierar mellan fonderna, beroende på bl.a. regelverk och komplexitet i hanteringen. Regeringen uttalade i budgetpropositionen för 2020 att kostnaden per stödkrona skulle minska genom effektivare arbetssätt och minskad administrativ börda för de berörda statliga myndigheterna (se t.ex. prop. 2019/20:1 utg.omr. 1 avsnitt 9.7.1).
Det saknas en samlad analys av den svenska förvaltningen av EU-medel
Det är mycket viktigt att de EU-medel som Sverige mottar hanteras korrekt. Europeiska kommissionen kan genomföra finansiella korri- geringar om skyddet av EU-medel inte bedöms vara tillräckligt i en medlemsstat. Det kan innebära att kommissionen beslutar att inte finansiera vissa stöd från EU:s budget. Medlemsstaten får då finan- siera dessa stöd med enbart nationella medel.
Det europeiska systemet för att hantera EU-medel är komplext och involverar många olika aktörer. Det finns flera otydligheter i
ansvarsförhållandena mellan dem. Även den svenska förvaltningen av EU-medel är komplex och har vuxit fram succesivt.
Det finns behov av en samlad analys av vilka myndigheters upp- gift som förvaltande myndighet av EU-medel kan renodlas eller vars roll bör förtydligas och avgränsas för att åstadkomma en effektiv och transparant svensk förvaltning av EU-medel.
Uppdraget att säkerställa en mer effektiv och ändamålsenlig hantering av EU-medel
Regelverket som styr EU:s fonder är omfattande. Europeiska kommis- sionen ställer även krav på automatiserad ärendehantering. Utöver detta tillkommer nationella regler och strukturer som ytterligare ökar kom- plexiteten i förvaltningen. Komplexiteten kan innebära en administra- tiv börda för både myndigheter, medfinansiärer och stödmottagare, särskilt vid övergången till en ny programperiod. Förvaltningen av EU- medel är också sårbar, eftersom det vid flera av myndigheterna endast är ett fåtal personer som hanterar EU-medel. Jordbruksverket, som är den myndighet som har med den mest omfattande förvaltningen av EU-medel, hanterar ett flertal olika fonder. Fonderna har olika regelverk och är inordnade under olika generaldirektorat på kommis- sionen. Flera andra myndigheter har dessutom en roll i förvaltningen av dessa fonder, vilket kan innebära en otydlig ansvarsfördelning.
Av Riksrevisionens rapport Regionala strukturfondspartnerskap
–ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel? (RiR 2020:10) framgår att förutsättningarna för ett effektivt genom- förande av strukturfondsprogrammen brister. Ett stort antal invol- verade aktörer, otydliga ansvarsförhållanden, bristande transparens och otydliga prioriteringar anses bidra till utmaningarna. Regeringen rekommenderas i rapporten bl.a. att ta initiativ till att utreda alterna- tiv till systemet med regionala strukturfondspartnerskap. I Riksrevi- sionens rapport Landsbygds-programmet 2014–2020 – utformning och genomförande (RiR 2018:26) bedöms att landsbygdsprogrammets bredd och det stora antalet åtgärder som det finansierar har bidragit till en programstruktur som försvårar möjligheten att nå program- mets mål.
Sverige behöver en ändamålsenlig och effektiv förvaltning, som lever upp till de krav som ställs för hanteringen av EU-medel och som bi- drar till att uppfylla de nationella och de EU-politiska målen. En am-
bitionsnivå som är högre än de krav som EU ställer kan bidra till en ökad administrativ börda, ökade kostnader och ineffektivitet. I sam- band med tidigare studier har myndigheterna uppgett att det kan vara administrativt betungande att ta fram i stort sett samma information, men med olika detaljeringsgrad, till EU:s institutioner och till reger- ingen (se Statskontorets rapport Mer tid till kärnverksamheten, 2016:19). Statskontoret har även tidigare visat exempel på att Sverige skulle kunna sänka ambitionsnivån i rapporteringen till EU och ändå uppfylla ställda krav (se Statskontorets rapport Myndighetsanalys av Ekonomistyrningsverket, 2015:15).
Utredaren ska därför
•översiktligt kartlägga och beskriva hur förvaltningen och hanter- ingen av EU-medel bedrivs, vilka offentliga myndigheter och andra aktörer som är delaktiga, samt deras uppdrag, ansvarsfördelning och hur de i övrigt är involverade i förvaltningen,
•utvärdera om det finns stödområden där nuvarande struktur och organisation av myndigheter och övrig förvaltning försvårar en effektiv hantering av EU-medel,
•analysera och bedöma hur den svenska förvaltningen av EU-medel kan effektiviseras och hur kostnaderna kan sänkas, samtidigt som kvalitet och rättssäkerhet i handläggning tillförsäkras,
•utvärdera hur tekniskt stöd, s.k. TA-medel, används och har ut- vecklats över tid,
•utreda alternativ till systemet med regionala strukturfondspart- nerskap,
•beskriva vilka principer som bör vara vägledande för en ändamåls- enlig organisering inför den programperiod som startar 2028,
•lämna förslag på hur hanteringen av EU-medel bör organiseras för att åstadkomma en ändamålsenlig, effektiv och rättssäker förvalt- ning och kontroll, som ger myndigheterna och andra aktörer med ett formellt ansvar bättre förutsättningar att fullgöra sina uppdrag,
•utreda om det finns anledning att föreslå särskilda lösningar för de mindre fonderna,
•kartlägga och analysera organiseringen av kontroll och revision av EU-medel samt belysa eventuella överlappningar och luckor, samt vid behov föreslå förändringar,
•beakta EU:s krav på flernivåstyre, myndigheternas kompetens- behov i förhållande till fondernas tillämpningsområden samt be- hovet av kännedom om regionala och lokala förutsättningar,
•säkerställa att den föreslagna organiseringen inte ställer krav som går utöver de krav som ställs av EU, om det inte finns goda skäl för detta,
•överväga hur förslagen kan utformas så att Sveriges möjligheter att ta emot medel i form av utbetalningar från EU-budgeten värnas och stärks,
•föreslå hur en ny förvaltning och hantering kan införas stegvis under EU:s innevarande programperiod 2021–2027 och vara helt genomförd inför nästa programperiod, och i samband med detta ta hänsyn till berörda myndigheters behov av att kunna planera och genomföra sin verksamhet på ett effektivt sätt,
•behandla och analysera andra frågeställningar, om utredaren be- dömer att de är relevanta för uppdraget,
•föreslå kompletterande bestämmelser eller andra åtgärder i andra delar än de som beskrivits i dessa direktiv, om utredaren bedömer att det krävs eller är lämpligt, och
•lämna nödvändiga författningsförslag.
Utredningen bör begränsas till sådana medel som hanteras genom s.k. delad förvaltning, dvs. gemensamt av Europeiska kommissionen och Sverige. Ett delat förvaltningsansvar innebär att kommissionen har det yttersta ansvaret för genomförandet av EU:s budget, men att med- lemsstaten är ansvarig för att nationellt bygga upp ett förvaltnings- och kontrollsystem som garanterar en god ekonomisk förvaltning av EU:s medel.
Förslagen ska ha sin utgångspunkt i regeringens förvaltningspoli- tiska inriktning. Det innebär bl.a. att myndighetsformen bör vara hu- vudregel för statlig verksamhet och att nya uppgifter i första hand ska utföras av befintliga myndigheter. Om utredningen väljer att föreslå att en ny myndighet inrättas ska skälen till detta noggrant redovisas.
Uppdraget att säkerställa ett system rustat för framtiden
Den svenska framtida förvaltningen av EU-medel ska inte bara kunna hantera eventuella brister i nuvarande system, utan också vara rustad för ett antal framtida utmaningar. Det ställs exempelvis ökade krav på att programmen ska kunna visa resultat och måluppfyllnad, samtidigt som kraven på de administrativa kontrollsystemen ökar. Det ställs även krav på digitalisering och automatiserad ärendehantering, vilket kan underlätta både för stödmottagare, medfinansiärer och myndig- heter. Eftersom regelverken görs om inför varje ny programperiod så behöver it-systemen tillåta en viss flexibilitet. Samtidigt finns det risker med offentliga it-satsningar, bl.a. då dessa kan bli kostsamma.
Utredaren ska därför
•analysera om det finns behov av en gemensam plattform för han- tering av information av EU-medel, och
•lämna förslag till hur en gemensam plattform kan se ut, om ut- redaren bedömer att plattformen behövs.
Uppdrag att se över anmälningsskyldighet vid misstänkt brottslighet
Ansvaret för att administrera och kontrollera majoriteten av EU-medel ligger på de nationella myndigheterna. Det ställer långtgående krav på att de myndigheter som ansvarar för hanteringen av EU-medel i Sverige har effektiva administrativa rutiner, säkra system och rikt- linjer för att förebygga, upptäcka, utreda och motverka oegentligheter.
Antalet anmälningar till Ekobrottsmyndigheten avseende miss- tänkta brott mot EU:s finansiella intressen (EU-bedrägerier) är lågt, och har sedan 2001 varierat mellan 5 och 36 per år. I en rapport fram- tagen av SEFI-rådet 2019 konstateras att de myndigheter som förvaltar EU-medel inte har någon lagstadgad skyldighet att anmäla miss- tänkta EU-bedrägerier (Rapport om skyddet av EU:s finansiella intres- sen i Sverige 2016–2018, s. 29). Någon sådan skyldighet finns heller inte förhållande till Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf).
Utredaren ska därför
•analysera för- och nackdelar med att de förvaltande och utbetalande myndigheterna ska åläggas en skyldighet att anmäla misstänkta
EU-bedrägerier till Ekobrottsmyndigheten, och utifrån detta lämna en avvägd bedömning om huruvida en anmälningsskyldighet ska införas,
•analysera för- och nackdelar med att införa en skyldighet för revi- sionsmyndigheten, Ekonomistyrningsverket, att anmäla misstänkta EU-bedrägerier till Ekobrottsmyndigheten, och utifrån detta be- döma om en anmälningsskyldighet ska införas,
•utvärdera de regelverk som respektive myndighet ska tillämpa för att säkerställa att det inte finns några hinder mot att införa en an- mälningsskyldighet, och
•lämna nödvändiga författningsförslag.
Konsekvensbeskrivningar
Utredaren ska göra en samhällsekonomisk analys av den nuvarande organiseringen och förvaltningen, samt analysera de samhällsekono- miska effekterna av olika alternativ. Dessa analyser ska ligga till grund för de förslag som läggs fram. Omfattningen av analyserna ska an- passas efter förslagens karaktär och ska kvantifieras i den mån och i de delar det är möjligt.
Utredaren ska redovisa de alternativa förslag till organisering som övervägts, och om utredaren väljer att inte gå vidare med ett förslag ska skälen till detta anges. De antaganden som legat till grund för valet av förslag ska redovisas.
Om utredaren bedömer att det är nödvändigt ska en internationell utblick göras i syfte att jämföra organiseringen av den svenska hanter- ingen av EU-medel med andra medlemsstater som har liknande för- utsättningar.
Utredaren ska redovisa vilka konsekvenser förslagen får för kom- muner och regioner. Om förslagen påverkar den kommunala själv- styrelsen, ska utredaren särskilt redovisa hur förslagen förhåller sig till bestämmelserna i 14 kap. 3 § regeringsformen.
Utredaren ska ta ställning till hur de föreslagna åtgärderna på bästa sätt ska kunna utvärderas.
Kontakter och redovisning av uppdraget
Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och EU.
Vid genomförandet av uppdraget ska utredaren samråda med ansvariga departement, berörda myndigheter och andra relevanta orga- nisationer. Utredaren ska bl.a. hålla sig informerad om regeringens uppdrag till länsstyrelserna om att föreslå effektiviseringar av admi- nistrationen av jordbruks- och landsbygdsstöd (N2021/02521).
Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2023.
(Finansdepartementet)
Bilaga 2
Kommittédirektiv 2023:127
Tilläggsdirektiv till Utredningen om hantering av EU-medel (Fi 2021:10)
Beslut vid regeringssammanträde den 24 augusti 2023
Förlängd tid för uppdraget
Regeringen beslutade den 3 november 2021 kommittédirektiv om En ändamålsenlig och effektiv hantering av EU-medel (dir. 2021:109).
Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 15 mars 2024.
(Finansdepartementet)
Bilaga 3
Analysmodell
Som stöd i vårt arbete med att på ett strukturerat och enhetligt sätt utvärdera olika alternativ har vi tagit fram en modell som tar hänsyn till såväl kvantitativa effekter av alternativen som kvalitativa perspek- tiv av betydelse för analysen. Följande kvantifierbara konsekvenser har beaktats i utvärderingen.
•Lägre eller högre direkta kostnader för berörda myndigheter.
•Lägre eller högre overheadkostnader för berörda myndigheter.
•Kostnader för uppstart av överförd verksamhet, avveckling av tidi- gare verksamhet och omställningskostnader för berörda myndig- heter.
•Nyttor i form av samordningsvinster, till exempel frigjorda resurser.
•Minskade eller ökade administrativa bördor för stödmottagare och medfinansiärer.
Vid sidan av de kvantifierbara konsekvenserna har även ett antal kva- litativa perspektiv tagits fram. Utvärderingen har här bestått av reso- nemang om på vilket sätt respektive organisationsalternativ förhåller sig till respektive perspektiv.
•Processkunskap kontra sakkunskap. I detta har ingått att bedöma behovet av kompetens inom de båda områdena samt förutsätt- ningarna för kompetensförsörjning. Vidare har sakkunskapens bi- drag och synergier med övrig verksamhet beaktats samt förutsätt- ningarna för att driva teknisk utveckling.
•Centralisering kontra decentralisering. Här har behovet av känne- dom om regionala och lokala förutsättningar, av regional förank- ring samt synergier med övrig verksamhet beaktats. Även påverkan på den statliga närvaron på den regionala nivån har ingått. Lika-
behandling, tillgänglighet, tydlighet om vem som gör vad och an- tal kontaktytor för stödmottagarna har också varit en del. Ur ett myndighetsperspektiv har förutsättningar för samordning och möj- ligheten att dela information varit en del av analysen.
•Aktuella formkrav kontra flexibilitet för framtida krav. I denna del har förutsättningarna för anpassning till krav i nya program- perioder och för att hantera nya EU-initiativ inom ramen för på- gående programperiod utvärderats. Även förutsättningar för in- formationsutbyte, automatisering, korrekt hantering och förut- sättningarna för uppföljning, utvärdering och kontroll har ingått.
Utvärderingsmodellen är sammanfattad i tabellen nedan.
Tabell
Berörda aktörer |
Kvantifierbara konsekvenser |
|
|
Ej kvantifierbara konsekvenser |
|
|
|
Samlad bedömning |
/ roller |
|
|
Kvalitativa perspektiv som analysen bör omfatta |
|
|
|
|
Kostnader och nyttor |
Process- vs |
Centralisering vs |
|
Aktuella formkrav vs |
|
|
|
|
|
|
sakkunskap |
decentralisering |
|
flexibilitet för framtida krav |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Myndigheter |
|
Årsarbetskrafter handläggning. |
|
Kompetensbehov. |
|
Lokala förutsättningar och |
|
Förutsättningar för anpassning |
|
Bedöm vilket alter- |
|
Regioner |
|
Kontorsyta. |
|
Förutsättningar för kompetens- |
|
regional förankring. |
|
till nya programperioder. |
|
nativ som samman- |
|
Kommuner |
|
Overhead. |
|
försörjning. |
|
Statlig närvaro på den |
|
Förutsättningar för att hantera |
|
taget framstår som |
|
Företag |
|
Utveckling, drift och avskrivningar av it. |
|
Synergier med övrig |
|
regionala nivån. |
|
nya EU-initiativ i pågående |
|
mest ändamåls- |
|
|
|
|
|
|
enligt och effektivt. |
|
Enskilda |
|
Uppstart / Avveckling / Omställning. |
|
verksamhet. |
|
Likabehandling av stöd- |
|
programperiod. |
|
|
|
|
|
|
|
|
Beskriv samlade |
|
|
|
Samordningsvinster. |
|
Förutsättningar för att driva |
|
mottagare i hela landet. |
|
Förutsättningar för gemensamt |
|
|
|
|
|
teknisk utveckling. |
|
Tillgänglighet och antal |
|
informationsutbyte och |
|
konsekvenser av |
|
Förvaltande m.fl. |
|
Administrativa bördor för stödmottagare |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
kontaktytor för stödmottagare. |
|
automatisering. |
|
det valda |
|
Stödmottagare |
|
och medfinansiärer +/–. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
alternativet. |
|
|
|
|
|
Tydligheten i de olika aktö- |
|
Förutsättningar för korrekt |
|
|
Medfinansiärer |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
rernas roller och ansvars- |
|
hantering av EU-medel, inklusive |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
områden. |
|
risk för finansiella korrigeringar. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Förutsättningar för samordning |
|
Uppföljning, utvärdering och |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
av gemensamma funktioner |
|
kontroll. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
och system. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Möjligheten att dela information. |
|
|
|
|
|
|
|
Sammanställ och analysera |
Sammanställ och analysera konsekvenser. |
|
|
|
|
|
|
|
konsekvenser. |
Bedöm deras vikt utifrån målet om ändamålsenlighet och effektivitet. |
|
|
|
|
Kvantifiering: antal som berörs och |
Kort och lång sikt. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
storlek på effekt. |
Beakta osäkerheter. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Värdering: sätt värde i kronor med |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
rimliga antaganden. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Kort och lång sikt. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Nuvärdesberäkning. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Beakta osäkerheter. |
|
|
|
|
|
|
|
|
Bilaga 4
Rättsutredning: Strukturfondspartnerskapens konstitutionella ställning, jäv m.m.
Av Henrik Wenander
Denna rättsutredning har utförts av Henrik Wenander, professor i offentlig rätt vid Lunds universitet, och har tillkommit på uppdrag av utredningen. Rättsutredningen bygger på två uppdrag med delvis överlappande frågeställningar och har med hänsyn till den starka kopp- lingen mellan frågorna sammanfogats till ett gemensamt utlåtande. Det övergripande temat är strukturfondspartnerskapens rättsliga sta- tus, men även ett antal andra frågor med relevans för utredningens arbete berörs.
Rättsutredningen består av totalt tre delar. Den första delen av rättsutredningen fokuserar på frågor om strukturfondspartnerskapen. Framställningen inleds med en redogörelse för hur konstruktionen med strukturfondspartnerskap förhåller sig till de EU-rättsliga ram- arna. Därefter undersöks hur strukturfondspartnerskapen ska kate- goriseras konstitutionellt sett, huruvida de utgör juridiska personer samt, om så är fallet, vilken typ av juridisk person det i så fall är frågan om. Här uppmärksammas frågan om hur strukturfondspartnerska- pens ställning förhåller sig till bestämmelsen om överlämnande av för- valtningsuppgifter i 12 kap. 4 § regeringsformen. Vidare berörs kra- vet på att förvaltningsmyndigheterna ska besluta självständigt i vissa fallenligt den så kallade självständighetsprincipen samt betydelsen av regeringsformens objektivitetsprincip och bestämmelserna om jäv i förvaltningslagen (2017:900) för strukturfondspartnerskapen.
Den andra delen behandlar reglering av så kallade lokala aktions- grupper (LAG) med fokus på om denna uppvisar samma typer av
svårigheter beträffande styrning, ansvar och kontroll som observerats för de regionala strukturfondspartnerskapen.
Rättsutredningens tredje och avslutande del berör frågan om huru- vida den svenska regleringen vad gäller objektivitet och jäv i 5 och 16–18 §§ förvaltningslagen motsvarar de krav som uppställs i EU- regelverket genom artikel 61 i EU:s budgetförordning från 2018.
Strukturfondspartnerskapens konstitutionella ställning
Strukturfondspartnerskapens EU-rättsliga ramar
Grundläggande regler om strukturfonderna finns på fördragsnivå. Som ett led i EU:s politik för ekonomisk, politisk och social samman- hållning har det inrättats strukturfonder. Vidare bestämmelser om fondernas verksamhet ska antas i form av sekundärrättsliga regler (artikel 174–178 i fördraget om EU:s funktionssätt). Närmare be- stämmelser om strukturfondernas organisation finns i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.1 Av förordningen fram- går att medlemsstaterna i enlighet med sin institutionella och rätts- liga ram ska organisera partnerskap med myndigheter, näringslivets och arbetsmarknadens parter, företrädare för civilsamhället samt i tillämpliga fall forskningsorganisationer och universitet (artikel 8.1 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser). Vissa ytterligare bestämmelser av betydelse för denna rättsutredning finns i den så kallade europeiska uppförandekoden för partnerskap, kom- missionens delegerade förordning240/2014.
Avseende strukturfonderna ska medlemsstaterna ange förvaltande myndigheter som ska ansvara för förvaltningen av programmen. Dessa myndigheter ska bland annat ha till uppgift att välja ut insatser (arti- kel 71.1 och 72.1 i förordningen 2021/1060 om gemensamma be- stämmelser).
När de EU-rättsliga reglerna, som här, bygger på att medlems- staterna själva kan organisera sin förvaltning utifrån sina förutsätt- ningar och traditioner, brukar man tala om en princip om institutionell autonomi. Principen begränsas av att den nationella förvaltningsrätten inte får hindra EU-rättens effektiva genomslag eller behandla EU- rättsligt grundade rättigheter sämre än rättigheter grundade endast
1Dess föregångare, förordningen 1303/2013 som gällde för den tidigare programperioden är fortfarande relevant för vissa tidigare beslutade stöd.
på nationell rätt. Dessutom måste den nationella rätten uppfylla de krav som framgår av EU:s allmänna rättsprinciper, inte minst rätten till god förvaltning.2 Principen motsvaras i fråga om förfarandet av en princip om processuell autonomi (se vidare nedan).
Den svenska organisationen för förvaltning av programmen
I fråga om att handlägga ärenden om stöd från strukturfonderna i Sverige är Tillväxtverket, Rådet för Europeiska socialfonden i Sverige samt vissa länsstyrelser förvaltande myndigheter (1 kap. 4–6 §§ förord- ningen [2022:1379] om förvaltning av program för vissa EU-fonder). Dessa myndigheter ska ta emot ansökningar om stöd från fonderna och besluta om stöd (2 kap. 6 och 7 §§ förordningen om förvaltning av program för vissa EU-fonder).
För beredningen av vissa beslut om stöd från strukturfonderna i svensk rätt bildas enligt strukturfondspartnerskapslagen särskilda organ, strukturfondspartnerskap. Partnerskapen består av förtroendevalda representanter för kommuner och regioner samt, i vissa fall, Same- tinget, företrädare för arbetsmarknadens organisationer, berörda in- tresseorganisationer och föreningar samt företrädare för de myndig- heter som regeringen bestämmer. För varje partnerskap utser regeringen en ordförande, vilken sedan utser övriga ledamöter i enlighet med ett nomineringsförfarande (3 § lagen [2007:459] om strukturfondspart- nerskap). Vissa regioner fungerar som värdorganisationer för part- nerskapen.3
När det gäller ansökningar om stöd från de regionala programmen för Europeiska regionala utvecklingsfonden och regionalt tilldelade medel inom det nationella programmet för Europeiska socialfonden+ ska de förvaltande myndigheterna välja ut de ansökningar som upp- fyller de krav som framgår av artikel 73.2 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser, det vill säga bland annat att de in- satser som väljs ut är förenliga med programmet, kan genomföras och följer tillämpliga rättsregler (2 kap. 12 § förordningen om förvaltning av program för vissa EU-fonder). Propositionen till lagen om struk-
2Jane Reichel och Henrik Wenander, Europeisk förvaltningsrätt i Sverige (Norstedts Juridik 2021) s. 58 ff.
3Riksrevisionen, Regionala strukturfondspartnerskap – ger de förutsättningar för en effektiv användning av EU-medel? (RiR 2020:10) s. 23 och 37.
turfondspartnerskap betecknar detta som en granskning utifrån ett laglighetsperspektiv.4
Strukturfondspartnerskapet ska sedan samråda med berörd region och därefter besluta om prioritering bland de ansökningar som den förvaltande myndigheten har valt ut (2 kap. 14–16 §§ förordningen om förvaltning av program för vissa EU-fonder). Partnerskapets yttrande ska vara rättsligt bindande i den förvaltande myndighetens fortsatta handläggning (1 § tredje stycket strukturfondspartnerskaps- lagen). Enligt propositionen till lagen ska det ”stå partnerskapen fritt att själva avgöra vilka överväganden som skall göras i prioritering- arna.”5 Uttalandet innebär rättsligt sett att partnerskapen har ett stort utrymme för fri prövning eller fritt skön inom rättsreglernas ramar, och att de förvaltande myndigheterna inte kan ifrågasätta deras prövning.
Strukturfondspartnerskapslagen bygger på att partnerskapens prioriteringar ges vad som i förvaltningsrätten brukar kallas positiv rättskraft, det vill säga att en myndighets beslut ska ligga till grund för en annan myndighets beslutsfattande, exempelvis förhandsbesked.6 Allmänt sett är det ovanligt att beslut tillmäts positiv rättskraft.7 Att låta privata organ som strukturfondspartnerskapen fatta beslut med positiv rättskraft för förvaltningsmyndigheter är ännu mer ovanligt. Det är svårt att hitta några tydliga liknande exempel på denna typ av konstruktion.
Den rättsliga konstruktionen med strukturfondspartnerskap som beslutar om bindande prioriteringar av ansökningar följer inte direkt av EU-rättsliga krav. Den får i stället ses som en specifikt svensk lös- ning för att genomföra EU-rätten. I remissbehandlingen av den de- partementspromemoria som låg till grund för regeringens proposition framförde några remissinstanser att den bakomliggande EU-förord- ningen inte tillät att den förvaltande myndighetens uppgifter begrän- sas genom att strukturfondspartnerskapen får fatta bindande beslut om prioriteringar.8 Regeringen anförde emellertid att en sådan kon-
4Prop. 2006/07:92 s. 8. Näringsutskottet tillstyrkte propositionen utan ytterligare anmärk- ningar, bet. 2006/07:NU15.
5Prop. 2006/07:92 s. 9.
6Håkan Strömberg och Bengt Lundell, Allmän förvaltningsrätt (28 uppl. Liber 2022) s. 77 f.
7Ulrik von Essen, Förvaltningsrättens grunder s. 80.
8PM om lag om strukturfondspartnerskap – en sammanfattande bedömning av remissinstan- sernas yttranden, Näringsdepartementet 2007-03-09 s. 3; se förslaget i Promemoria upprättad i Näringsdepartementet, Lag om strukturfondspartnerskap 2007-01-26, dnr N2007/1059/RUT delvis.
struktion var tillåten eftersom det ändå enbart var de förvaltande myn- digheterna som skulle ansvara för beslutsfattandet.9
Som påpekades av remissinstanserna kan partnerskapens roll ifråga- sättas i förhållande till förordningen. Att i praktiken låta andra organ än de förvaltande myndigheterna avgöra vilka sökande som ska till- delas medel avviker från förordningens formulering om att de för- valtande myndigheterna ska välja ut insatser. Dock är förordningens formuleringar i denna del kortfattade. Med tanke på de stora skillna- der som finns i medlemsstaternas förvaltningsrättsliga organisation ger utgångspunkten om processuell autonomi (se vidare nedan) ut- rymme för variationer när det gäller beredningen av de förvaltande myndigheternas beslut enligt förordningen. Ändå framstår konstruk- tionen som mindre lämplig i förhållande till förordningsregleringen, särskilt som den inte tycks förekomma på något annat område i svensk rätt än just strukturfondsregleringen.
Strukturfondspartnerskapens konstruktion och förhållandet till regeringsformen
När det gäller frågan om strukturfondspartnerskapens konstitutio- nella ställning anger regeringsformen i fråga om den offentliga orga- nisationen att regeringen styr riket, att det finns domstolar för rätts- kipningen och statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter för den offentliga förvaltningen (1 kap. 6 och 8 §§ regeringsformen).10 Regeringen, domstolarna och förvaltningsmyndigheterna betecknas i grundlagens terminologi gemensamt som myndigheter. Till kate- gorin förvaltningsmyndigheter räknas de myndigheter som inte är regeringen eller domstolar.11 Någon närmare bestämning än denna negativa definition av vad som är en förvaltningsmyndighet framgår inte av regeringsformen eller dess förarbeten.
Ibland anger lagstiftningen att ett organ utgör en förvaltningsmyn- dighet, och då får dess konstitutionella ställning anses vara klargjord. När det i övrigt gäller att kategorisera organ som förvaltningsmyn- digheter anger Hellners och Malmqvists lagkommentar till 1986 års förvaltningslag att man vid bedömningen om ett organ utgör en för-
9Prop. 2006/07:92 s. 8 f.
10Med kommunala förvaltningsmyndigheter avses organ inom kommuner och regioner utöver fullmäktige, vilka normalt är organiserade som nämnder.
11Prop. 1973:90 s. 233; SOU 1972:15 s. 123; Ulrik von Essen, Förvaltningsrättens grunder (5 uppl. Norstedts Juridik 2022) s. 22.
valtningsmyndighet kan undersöka anknytningen till regering och riks- dag genom att överväga
1.vem som har inrättat organet och hur detta har gått till,
2.huruvida verksamheten grundas på lag eller annan författning,
3.vem som utser ledningen för organet,
4.hur verksamheten finansieras,
5.vilken bindning som finns till regeringen eller andra myndigheter samt
6.huruvida organet har behörighet att självständigt fatta bindande beslut.12
Också lagkommentaren till 2017 års förvaltningslag av Lundmark och Säfsten hänvisar till dessa frågor.13
Kategoriseringen som statlig förvaltningsmyndighet innebär att organet ingår i den hierarkiska organisationen under regeringen eller, i undantagsfall, riksdagen (12 kap. 1 § regeringsformen). Den har vidare direkt betydelse när lagstiftningen ibland anger att vissa före- skrifter är tillämpliga på förvaltningsmyndigheter. Exempelvis gäller förvaltningslagen bland annat för handläggning av ärenden hos för- valtningsmyndigheterna (1 § förvaltningslagen) och myndighetsför- ordningen (2007:515) gäller för förvaltningsmyndigheter under reger- ingen (1 § myndighetsförordningen).
Organ som är organiserade i privaträttsliga former (såsom aktie- bolag, stiftelser eller ideella föreningar) kan inte utgöra förvaltnings- myndigheter även om de utför uppgifter som på något sätt hör till det offentligas åtaganden.14 Dock medger regeringsformen att offent- liga förvaltningsuppgifter kan överlämnas till kommuner, juridiska personer och enskilda individer. Om sådana uppgifter innefattar myn- dighetsutövning, måste överlämnandet ske med stöd av lag (12 kap. 4 § regeringsformen).
12Trygve Hellners och Bo Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentarer (3 uppl. Norstedts Juridik 2010) s. 56–60.
13Johan Lundmark och Mathias Säfsten, Förvaltningslagen. En kommentar (6 maj 2022, ver- sion 1A, JUNO) kommentaren till 1 § under rubriken Lagen gäller för förvaltningsmyndig- heter; se även en liknande lista i Lena Marcusson, Offentlig förvaltning utanför myndighets- området (Iustus 1989) s. 167 f.
14Prop. 1973:90 s. 233 (med avvikelse från Grundlagberedningens förslag SOU 1972:15 s. 123 som till kategorin förvaltningsmyndigheter räknade också privata organ som fått sig tilldelade offentliga uppgifter).
Strukturfondspartnerskapen som privata organ med myndighetsuppgifter
När det gäller strukturfondspartnerskapen utgår propositionen till strukturfondspartnerskapslagen från att det rör sig om ett överläm- nande av förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning som kräver stöd i lag (se numera 12 kap. 4 § regeringsformen).15 Med tanke på att propositionsuttalanden tillmäts stor betydelse, också för bestämmelser i regeringsformen, och på regeringens konstitutionella roll att styra riket och leda den offentliga förvaltningen (1 kap. 6 § och 12 kap. 1 § regeringsformen) finns det skäl att utgå från denna kategorisering.
Bestämmelsen i 12 kap. 4 § regeringsformen uppställer inte några särskilda villkor för ett sådant överlämnande. Det enda krav som fram- går av regeringsformens lydelse är just att överlämnande ska ge med stöd av lag. Inte heller av bestämmelsens förarbeten framgår några ytterligare krav på exempelvis begränsning av omfattningen eller upp- rätthållande av rättssäkerhet eller skydd för enskildas rättigheter.16 Läget får uppfattas så, att det helt ankommer på riksdagen att utifrån politiska överväganden göra en bedömning av huruvida det är lämp- ligt med ett överlämnande av en förvaltningsuppgift med myndig- hetsutövning till ett privat subjekt.
Partnerskapens uppgifter framgår av en lag, lagen om strukturfonds- partnerskap. Därmed finns inga konstitutionella betänkligheter med att de har dessa uppgifter.
Att strukturfondspartnerskapen inte utgör förvaltningsmyndig- heter innebär att vare sig förvaltningslagen eller myndighetsförord- ningen är automatiskt tillämplig på deras verksamhet. Det ska dock konstateras att strukturfondspartnerskapen har flera drag gemen- samma med förvaltningsmyndigheterna i enlighet med förvaltnings- lagskommentarernas punkter som nämndes ovan eftersom de
1.har inrättats av riksdagen genom strukturfondspartnerskapslagen,
2.bedriver sin verksamhet i enlighet med den lagen och förordningen (2022:1379) om förvaltning av program för vissa EU-fonder
3.leds av en ordförande som utses av regeringen,
15Prop. 2006/07:92 s. 8.
16Prop. 1973:90 s. 397; SOU 1972:15 s. 195; jfr den i övrigt liknande bestämmelsen i 124 § Finlands grundlag, som uppställer sådana krav.
4.finansieras med allmänna medel (ytterst från EU:s budget),
5.är organisatoriskt knutna till det allmänna genom regionerna samt
6.har behörighet att självständigt fatta beslut som är bindande för de förvaltande myndigheterna.
Detta påverkar alltså inte att de måste anses utgöra privata organ med förvaltningsuppgifter. Det framstår dock som egenartat att tillskapa organ för den offentliga förvaltningen som i de flesta avseenden mot- svarar förvaltningsmyndigheter. Mer specifikt kan det uppstå luckor i fråga om styrning, ansvar och kontroll.
Strukturfondspartnerskapen som privaträttsliga organ och juridiska personer
Det är följaktligen tydligt att avsikten är att partnerskapen ska utgöra privata subjekt och inte någon form av myndighet. Frågan är dock vilken typ av privat subjekt de ska anses utgöra och om de är juri- diska personer.
Det finns ingenting i förarbetena till strukturfondspartnerskaps- lagen som tyder på att avsikten har varit att partnerskapen ska utgöra någon etablerad privaträttslig associationsform såsom aktiebolag, handelsbolag, ekonomisk förening, ideell förening eller liknande. Om man tittar närmare på regleringen av dessa associationsformer är det tydligt att det inte är möjligt att betrakta strukturfondspartnerska- pen som sådana associationer, jämför exempelvis 2 kap. 1 § aktie- bolagslagen (2005:551) ”Ett aktiebolag bildas av en eller flera fysiska eller juridiska personer (stiftare)” och 1 kap. 1 § lagen (1980:1102) om handelsbolag och enkla bolag ”Ett handelsbolag föreligger, om två eller flera har avtalat att gemensamt utöva näringsverksamhet i ett bolag och bolaget har förts in i handelsregistret.”17 Annorlunda uttryckt skiljer sig strukturfondspartnerskapen från dessa privat- rättsliga associationer i det att de inte har upprättats för att uppnå gemensamma mål hos medlemmarna.18 De har inte heller upprättats på det sätt som framgår av 1 kap. 1 § stiftelselagen (1994:1220) och utgör därför inte stiftelser.
17Se på motsvarande sätt 2 kap. 1 § lagen (2018:672) om ekonomiska föreningar.
18Svante Johansson, Svensk associationsrätt i huvuddrag (13 uppl. Norstedts Juridik) 2022 s. 34.
Strukturfondspartnerskapen har, som konstaterats ovan, mycket gemensamt med förvaltningsmyndigheter. De avviker därmed från de gängse privaträttsliga associationerna. I den associationsrättsliga litteraturen har det framhållits att sammanslutningar med ”mer eller mindre starka offentligrättsliga inslag, exempelvis på grund av att sammanslutningen baseras på en statlig reglering eller att samman- slutningen erkänts som bärare av viss offentlig verksamhet” faller utanför associationernas område.19 Det förekommer att privaträtts- liga organ med offentligrättsliga drag förs till en kategori ”offent- ligrättsliga korporationer”. En definition av sådana organ är att de
•inte utan vidare kan inordnas under de i övrigt erkända associa- tionsformerna,
•har inrättats, organiserats eller getts stadgar genom handlande av något statligt organ och
•tillvaratar något allmänt intresse.20
Kategoriseringen som offentligrättslig korporation omfattar sins- emellan mycket olika organ. I den rättsliga diskussionen har bland annat nämnts Advokatsamfundet, vissa akademier och lärda samfund och arbetslöshetskassorna.21
Också strukturfondspartnerskapen skulle kunna etiketteras som offentliga korporationer. En sådan kategorisering kan visserligen vara värdefull på ett principiellt plan. I den aktuella juridiska diskussionen har det bland annat påpekats att offentligrättsliga korporationer passar väl för samreglering (co-regulation), där privata aktörer ges utrymme att reglera något visst område inom ramar som har ställts upp av det allmänna. Bland annat inom EU:s förvaltningspolitik märks ett intresse för sådan samreglering.22 Samtidigt kan en kategorisering som offentligrättslig korporation inte i sig ge svar på mer specifika rättsliga frågor som kan uppstå kring exempelvis strukturfonds-
19Jfr Svante Johansson, Svensk associationsrätt i huvuddrag s. 21.
20Martin Sunnqvist och Henrik Wenander, ”En offentligrättslig korporation under Monarken? Svenska Akademien och kungen i juridiskt perspektiv”, StvT 2018 s. 559, 565.
21Håkan Strömberg och Bengt Lundell, Allmän förvaltningsrätt s. 29 f.
22Jakob Heidbrink, ”Offentligrättsliga korporationer i svensk rätt – ett regleringsinstrument med framtid?” FT 2021 s. 139, 150; Herwig C.H. Hofmann, Gerard C. Rowe och Alexander H. Türk, Administrative Law and Policy of the European Union (Oxford University Press 2011) s. 326 ff.
partnerskap.23 Organisatoriska frågor om sådant som bildande, verk- samhet, upplösning och ansvarsutkrävande får därför besvaras ut- ifrån de skilda regleringarna för de berörda organen och med hjälp av analogier eller andra etablerade metoder för att fylla ut rättsliga luckor.
När det sedan gäller frågan om strukturfondspartnerskapen är juridiska personer kan det först noteras att med juridisk person avses organisationer som rättsordningen erkänner som subjekt med egna rättigheter och skyldigheter. Sådana organisationer kan finnas inom både den offentliga och den privata rätten.24 Som framgått är part- nerskapen privata organ och utgör därmed inte delar av de juridiska personerna staten eller regionerna. Det innebär emellertid inte med nödvändighet att de i sig själva är juridiska personer.
Partnerskapens ställning som juridiska personer behandlas inte uttryckligen i strukturfondspartnerskapslagen eller dess förarbeten. Dock anger den ovan nämnda grundlagsbestämmelsen om överlåtelse av förvaltningsuppgifter till privata organ (12 kap. 4 § regeringsfor- men) att sådan överlåtelse kan ske åt kommuner samt ”åt andra juri- diska personer och enskilda individer”. Eftersom strukturfondspart- nerskapen inte kan vara enskilda individer i bestämmelsens mening är det rimligt att anse att lagstiftningen bygger på (den outtalade) premissen att partnerskapen är juridiska personer. Enligt min uppfatt- ning ligger det i linje med den svenska konstitutionella strukturen att på detta sätt utgå från att lagstiftaren här har avsett att hålla sig inom regeringsformens gränser.
Alternativet skulle vara att anse att bestämmelserna i struktur- fondspartnerskapslagen, trots en möjlig annan tolkning, står i strid med grundlagsbestämmelsen om överlåtelse av förvaltningsuppgift och i den delen inte får tillämpas. Att en domstol eller annan myn- dighet genom lagprövning skulle åsidosätta en lagbestämmelse på detta sätt skulle vara mindre väl förenligt med att riksdagen är folkets främsta företrädare (jfr 11 kap. 14 § andra stycket och 12 kap. 10 § andra stycket regeringsformen) och kan förväntas ha gjort en be- dömning av grundlagsenligheten av sin lagstiftning.
Frågan om ett organ är en juridisk person har praktisk betydelse om organet ska kunna ha rättigheter och skyldigheter gentemot andra
23Martin Sunnqvist och Henrik Wenander, ”En offentligrättslig korporation under Monarken? Svenska Akademien och kungen i juridiskt perspektiv”, s. 559, 565.
24Carl Hemström och Magdalena Giertz, Bolag – Föreningar – Stiftelser. En introduktion (8 uppl. Norstedts Juridik 2014) s. 21 f.
enskilda, exempelvis genom att ingå civilrättsliga avtal eller vara skyl- dig att betala utomobligatoriskt skadestånd. Om utredningen, med beaktande av det som jag framfört ovan, kommer fram till att det i en framtida reglering ska vara tydligt att strukturfondspartnerska- pen utgör juridiska personer är det lämpligt att uttryckligen reglera detta i författning. Sådana föreskrifter ska då ha form av lag eftersom de avser enskildas personliga ställning (8 kap. 2 § första stycket 1 regeringsformen).25
Strukturfondspartnerskapen och självständighetsprincipen
De statliga förvaltningsmyndigheterna lyder som huvudregel under regeringen (12 kap. 1 § regeringsformen). Bestämmelsen innebär att förvaltningsmyndigheterna principiellt står i ett lydnadsförhållande till regeringen, som alltså utöver sin makt att föreslå lagar eller be- sluta förordningar också kan styra förvaltningsmyndigheterna med särskilda beslut. De statliga förvaltningsmyndigheterna ingår därmed i en uppdrags- och ansvarskedja, där den demokratiskt legitimerade regeringen kan styra den underlydande förvaltningen.26
Det är regeringen som helhet som formellt utövar denna styr- ning, eftersom den fattar beslut kollektivt (7 kap. 3 § regeringsfor- men). Regeringsformen ger därmed inte stöd för ministerstyre i den meningen att ett statsråd ensam får fatta formella regeringsbeslut.27 Utrymmet för inblandning från regeringen i vissa slags ärenden i förvaltningsmyndigheterna i enskilda fall begränsas av 12 kap. 2 §
regeringsformen:
Ingen myndighet, inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag.
Bestämmelsen har i den juridiska litteraturen tillsammans med den likartade bestämmelsen om domstolarnas självständighet i dömandet (1 kap. 3 § regeringsformen) betecknats som en självständighets-
25Håkan Strömberg, Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform (3 uppl. Juristförlaget i Lund 1999) s. 70.
26Johan Hirschfeldt och Olof Petersson, ’Styrmedel i offentlig förvaltning’ NAT 1997 s. 308,
309ff.
27Prop. 1973:90 s. 397; Holmberg m.fl., Grundlagarna: RF, SO, RO (3 juli 2019, Version 3A, JUNO), kommentaren till 12 kap. 1 §.
princip.28 Regeln i 12 kap. 2 § regeringsformen motiveras enligt för- arbetena till regeringsformen av intresset att, utöver kravet på stöd i föreskrifter (legalitetsprincipen), skydda den enskildes rättssäkerhet i enskilda ärenden av större betydelse på motsvarande sätt som i domstolarna.29 Dock finns enligt KU:s praxis ett visst utrymme för informella kontakter mellan ett statsråd (eller dennes tjänstemän i departementet) och ledningen för en förvaltningsmyndighet.30 Frågor om informella kontakter aktualiseras inte i förhållande till struktur- fondspartnerskapen och berörs därför inte i det följande.
Som framgår av grundlagstexten omfattar förbudet inte enbart regeringen, utan också riksdagen, kommuners och regioners beslu- tande organ (fullmäktige) samt andra förvaltningsmyndigheter. För- budet innebär en begränsning av vad bland annat regeringen får göra i enskilda fall och av hur föreskrifter om myndigheternas inbördes förhållanden får vara utformade.31
I fråga om lydnadsplikt och självständighet är det av betydelse att strukturfondspartnerskapen utgör privaträttsligt organiserade organ med offentliga förvaltningsuppgifter. Eftersom partnerskapen inte är förvaltningsmyndigheter omfattas de inte av lydnadsplikten gent- emot regeringen enligt lydelsen av 12 kap. 1 § regeringsformen. I för- hållande till regeringen intar de därmed samma ställning som andra privata organ, som inte har någon rättslig skyldighet att följa reger- ingens styrning i enskilda fall. Regeringen har dock vissa möjligheter till en form av övergripande styrning genom sin roll att utnämna ord- förande i partnerskapen.
Inte heller gäller begränsningarna i 12 kap. 2 § regeringsformen (självständighetsprincipen) i förhållande till strukturfondspartner- skapen. Eftersom dessa inte utgör förvaltningsmyndigheter gäller för det första att förbudet för regeringen och de andra uppräknade organen att blanda sig i partnerskapens beslutsfattande inte är tillämp- ligt. Detta är naturligt, eftersom partnerskapen som nyss nämnts ändå inte har någon rättslig lydnadsplikt gentemot regeringen. För det andra omfattas partnerskapen inte heller av förbudet mot att själva påverka förvaltningsmyndigheters beslutsfattande. Detta förbud om-
28Ulrik von Essen, Förvaltningsrättens grunder s. 106 och 118 f.
29Prop. 1973:90 s. 397; SOU 1972:15 s. 196.
30Bet. KU 1986/87:29 s. 13 f.; bet. 2011/12:KU20 s. 163 f.; Thomas Bull, ”Konstitutionella snedsteg – en studie av svensk trohet mot grundlag”, i Eivind Smith och Olof Petersson (red.), Konstitutionell demokrati (SNS 2004) s. 71, 81 ff.
31Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, kommentaren till 12 kap. 2 §.
fattar enligt grundlagstexten, som nämnts, enbart regeringen, de be- slutande församlingarna och förvaltningsmyndigheterna. Bestäm- melsen i 12 kap. 2 § regeringsformen utgör enligt sin lydelse alltså inget hinder för den rådande ordningen där partnerskapen fattar prioriteringsbeslut som är rättsligt bindande för de förvaltande myn- digheterna.
Frågan är då om strukturfondspartnerskapen av någon annan an- ledning än lydelsen av 12 kap. 2 § regeringsformen skulle vara kon- stitutionellt förhindrade att besluta med bindande verkan för de förvaltande myndigheterna. Det är visserligen principiellt möjligt att se det som att 12 kap. 2 § regeringsformen skulle spegla en del av en bredare självständighetsprincip som går utöver ordalydelsen. Av be- tydelse är här att regeringsformen är avsedd i sina formuleringar att ge uttryck för gällande konstitutionella grundregler. Denna ambi- tion har visserligen inte helt upprätthållits. Tolkningen av 12 kap. 2 § har delvis kommit att i viss mån fjärmas från grundlagens orda- lydelse.32 När det gäller den här aktuella frågan har jag dock inte kunnat hitta något stöd i uttalanden från KU, JO eller domstolar för att självständighetsprincipens förbud mot inblandning skulle anses vara utsträckt till att omfatta privaträttsligt organiserade organ med offentligrättsliga uppgifter. Slutsatsen blir därför att självständighets- principen inte hindrar den nu gällande konstruktionen avseende part- nerskapens roll.
Strukturfondspartnerskapen och objektivitetsprincipen
–jävsfrågor
Genomförandet av EU-rätten i medlemsstaterna bygger bland annat på en princip om processuell autonomi som är parallell till den insti- tutionella autonomin. Den innebär att medlemsstaternas förvaltnings- organ, i avsaknad av EU-rättsliga regler, kan tillämpa sina egna prin- ciper och regler för förvaltningsförfarandet, dock med vissa begräns- ningar. De nationella förfarandereglerna får inte hindra EU-rättens effektiva genomslag eller behandla EU-rättsligt grundade rättigheter negativt i förhållande sämre än rättigheter grundade endast på nationell rätt. Dessutom måste den nationella rätten uppfylla de krav som framgår av EU:s allmänna rättsprinciper, inte minst avseende
32Thomas Bull, ”Konstitutionella snedsteg”, s. 71 ff.
rätten till god förvaltning. En viktig begränsning är att den nationella förvaltningsrätten måste uppfylla de krav som framgår av EU:s all- männa rättsprinciper. Hit hör inte minst rätten till god förvaltning, som bland annat omfattar opartiskt beslutsfattande (jfr artikel 41.1 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna).33
För svensk del innebär den grundlagsfästa objektivitetsprincipen ett krav på att i offentlig verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt att iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § regeringsfor- men). Den bestämmelsen omfattar inte enbart myndigheter, utan enligt grundlagstexten också ”andra som fullgör offentliga förvalt- ningsuppgifter”. Till denna kategori hör privaträttsligt organiserade organ med offentliga förvaltningsuppgifter.34 Därmed ska struktur- fondspartnerskapen följa objektivitetsprincipen när de beslutar om prioriteringar av ansökningar.
Trots att strukturfondspartnerskapen inte är förvaltningsmyndig- heter har dessutom bestämmelserna om jäv i 16–18 §§ förvaltnings- lagen gjorts tillämpliga på handläggningen i partnerskapen genom en uttrycklig bestämmelse i 4 § strukturfondspartnerskapslagen. Jävs- bestämmelserna preciserar grundlagskraven på likhet inför lagen, saklighet och opartiskhet.35 Den svenska förvaltningslagen är avsedd att kunna tillgodose EU-rättens krav i dessa avseenden, men kan tän- kas behöva anpassas i vissa delar.36
I den EU-rättsliga bakgrunden finns krav på att undvika intresse- konflikter enligt den ovan nämnda europeiska uppförandekoden för partnerskap, kommissionens delegerade förordning 240/2014. Där framgår bland annat bestämmelser om urval av parter till partner- skapen, principer för parternas medverkan i olika avseende samt god praxis i övrigt. Av intresse för denna rättsutredning är att de förval- tande myndigheterna ska vidta lämpliga åtgärder för att undvika even- tuella intressekonflikter bland annat i förhållande till de parter som är involverade i bedömning av ansökningar (artikel 13 i kommissio- nens delegerade förordning 240/2014).
I strukturfondspartnerskapen kan det tänkas uppstå situationer av jäv eller intressekonflikter genom att de organ som finns represen-
33Jane Reichel och Henrik Wenander, Europeisk förvaltningsrätt i Sverige s. 58 ff.
34Prop. 1975/76:209 s. 138.
35Thomas Bull, ”Objektivitetsprincipen” i Lena Marcusson (red.), Offentligrättsliga principer (4 uppl. Iustus 2020) s. 111.
36SOU 2010:29 s. 91, Jane Reichel och Henrik Wenander, Europeisk förvaltningsrätt i Sverige s. 107.
terade i partnerskapet också har ansökt om stöd. En ledamot i part- nerskapet som är utsedd som företrädare för exempelvis en kommun eller region kan då vara jävig när kommunen eller regionen har an- sökt om medel. Flera av de jävsgrunder som framgår av förvaltnings- lagen är tänkbara, bland dem intressejäv eller ställföreträdarjäv (16 § första stycket 1och 2 förvaltningslagen).37 Om ingen annan jävsgrund är tillämplig, kan så kallad delikatessjäv fånga upp situationer där någon annan omständighet gör att en ledamots opartiskhet i ärendet kan ifrågasättas (16 § första stycket 4 förvaltningslagen). Genom den breda formuleringen av jävsgrunder, inklusive delikatessjäv, kan förvaltningslagen fånga upp EU-rättens krav på att undvika intresse- konflikter.38 Det blir därmed inte nödvändigt att göra en strikt åtskill- nad mellan definitionen av jäv enligt förvaltningslagen och intresse- konflikter enligt kommissionens delegerade förordning 240/2014.
Riksrevisionen har i sin rapport om strukturfondspartnerskapen angett att dessa inte alltid har uppmärksammat de aktuella jävsbestäm- melserna eller tillämpat dem korrekt, bland annat avseende när jäv ska anmälas. 39Dessa anförda problem handlar emellertid enligt min uppfattning om okunskap om reglerna, inte om att det saknas reglering. De utgör inget vägande skäl att ändra det svenska regelverket, exem- pelvis genom att ta in särskilda jävsbestämmelser i föreskrifter som avser hanteringen av medel från strukturfonderna. Genom det grund- läggande objektivitetskravet i regeringsformen och hänvisningen till förvaltningslagens jävsbestämmelser finns en, rättsligt sett, tillräck- lig allmän reglering för att undvika jäv eller intressekonflikter och för att uppfylla EU-rättens krav. Nedan diskuteras mer specifikt hur de svenska reglerna om objektivitet och jäv i 5 och 16–18 §§ förvalt- ningslagen förhåller sig till regleringen av intressekonflikter i artikel 61 i EU:s budgetförordning.
Lokala aktionsgrupper – styrning, ansvar och kontroll
Enligt förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser ska det finnas lokala aktionsgrupper (LAG) som utformar och genom- för strategier för lokalt ledd utveckling, betecknad som Leader inom
37Enligt Riksrevisionen är det vanligt att frågor om jäv och intressekonflikter uppkommer i partnerskapen, se Riksrevisionen, Regionala strukturfondspartnerskap s. 48 ff.
38Jane Reichel och Henrik Wenander, Europeisk förvaltningsrätt i Sverige s. 135.
39Riksrevisionen, Regionala strukturfondspartnerskap s. 48 ff.
Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu).40 Kom- pletterande bestämmelser finns för svensk del i lagen (2015:266) om lokala aktionsgrupper (LAG-lagen) och i förordningen (2022:1826) om EU:s gemensamma jordbrukspolitik. Av underlaget för rätts- utredningen framgår att utredningens arbete har uppmärksammat frågan om de problem avseende styrning, ansvar och kontroll som har identifierats avseende strukturfondspartnerskap också gäller för lokala aktionsgrupper.
Till skillnad från strukturfondspartnerskapen följer inrättandet av lokala aktionsgrupper i medlemsstaterna uttryckligen av EU-regler- ingen. Det är alltså inte fråga om en specifikt svensk reglering som eventuellt kan ifrågasättas i förhållande till EU-regelverket. Avsikten är att aktionsgrupperna ska representera lokalsamhällets intressen.41 Enligt förordningstexten ska de bestå ”av företrädare för offentliga och privata lokala socioekonomiska intressen” och där ingen enskild intressegrupp styr beslutsfattandet.42 De ska genomföra de lokalt ledda utvecklingsstrategierna och därvid bland annat införa öppna urvalsförfaranden för stöd, välja ut insatser samt lägga fram urvalet för den förvaltande myndigheten.43
Regleringen i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestäm- melser innehåller därutöver inga bestämmelser för hur de lokala aktionsgrupperna ska organiseras och verka. Det ankommer i stället på medlemsstaterna att skapa rättsliga ramar för dem i enlighet med sina offentligrättsliga förutsättningar i enlighet med den så kallade institutionella och processuella autonomin (se första delen av denna rättsutredning). I förarbetena till LAG-lagen anfördes att motsvarig- heten till lokalt ledd utveckling i programperioden 2007–2013 hade varit organiserade som ideella föreningar.44 I dessa förarbeten angavs inget om att detta skulle förändras. Även fortsatt betraktas lokala aktionsgrupper som ideella föreningar.45
De lokala aktionsgrupper organiseras därmed i en etablerad privat- rättslig struktur, vilket gör att det inte föreligger samma problem av-
40Artikel 31–33 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser samt skäl 32 i ingressen till samma förordning.
41Skäl 30 och 32 i ingressen till förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.
42Artikel 32 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.
43Artikel 33 i förordningen 2021/1060 om gemensamma bestämmelser.
44Prop. 2014/15:89 s. 11; Ds 2014:40 s. 13.
45Se exempelvis Jordbruksverkets information om Leader, där lokala aktionsgrupper beskrivs som ideella föreningar, https://jordbruksverket.se/stod/lokalt-ledd-utveckling- genom-leader/leader-2023-2027/det-har-ar-lokalt-ledd-utveckling-genom-leader (besökt 2023-08-17).
seende styrning, ansvar och kontroll som för strukturfondspartner- skapen. Eftersom aktionsgrupperna utgör fristående privaträttsliga organ saknar dock offentliga organ formella möjligheter att styra deras beslutsfattande, vilket får anses vara ett syfte med konstruk- tionen med denna typ av organ som representerar den lokala nivån. När det gäller beslutsfattandet ska den lokala aktionsgruppen vid sin handläggning av stödärenden tillämpa ett antal bestämmelser i för- valtningslagen, bland annat avseende objektivitet, partsinsyn, jäv, kommunikation och motivering.46 Också på denna punkt är regler- ingen av lokala aktionsgrupper avsevärt tydligare än vad som gäller för strukturfondspartnerskap. Slutligen finns för de lokala aktionsgrup- perna uttryckliga regler om att Jordbruksverket ska kontrollera att aktionsgrupper följer beslut om lokalt ledda utvecklingsstrategier, nationell rätt och EU-rätt. Vid avvikelser ska verket vidta lämpliga och proportionerliga åtgärder.47
Den samlade slutsatsen blir att konstruktionen med lokala aktions- grupper inte omfattas av samma problem som strukturfondspart- nerskap när det gäller styrning, ansvar och kontroll. Detta beror på dels organisationen som ideell förening, dels den uttryckliga hänvis- ningen till regler i förvaltningslagen.
De svenska jävsreglerna och kraven i artikel 61 i EU:s budgetförordning från 2018
Ovan konstateras att objektivitetskravet i 1 kap. 9 § regeringsformen och hänvisningen till förvaltningslagens jävsbestämmelser i struktur- fondspartnerskapslagen utgör en, rättsligt sett, tillräcklig reglering för att undvika jäv eller intressekonflikter och för att uppfylla EU- rättens krav så som de framgår av bland annat den tidigare nämnda så kallade europeiska uppförandekoden för partnerskap, förordning 240/2014. Frågan i denna del är hur den svenska regleringen av objek- tivitet och jäv (5 och 16–18 §§ förvaltningslagen) förhåller sig speci- fikt till bestämmelserna om intressekonflikter i artikel 61 i budget- förordningen från 2018.
Av artikel 61 i 2018 års budgetförordning framgår att aktörer i bud- getförvaltningen och andra personer, inklusive nationella myndig-
463 kap. 15 § förordningen om EU:s gemensamma jordbrukspolitik.
4711 kap. 55 § förordningen om EU:s gemensamma jordbrukspolitik.
heter på alla nivåer, som medverkar i genomförandet av budgeten på olika sätt, inte får utföra handlingar som kan leda till en konflikt mellan deras egenintresse och unionens intresse. De ska vidare vidta lämpliga åtgärder för att förhindra intressekonflikter (artikel 61.1). Bestäm- melsen föreskriver ett förfarande för att hantera risker för intresse- konflikter som inbegriper en anställd vid en nationell myndighet. Om det föreligger en sådan risk ska den anställde underrätta sin när- maste överordnade, som skriftligen ska fastställa om det föreligger en intressekonflikt. Om denna prövning innebär att det föreligger en intressekonflikt ska myndigheten ”säkerställa att personen i fråga avbryter all verksamhet i ärendet” (artikel 61.2). Slutligen anges (arti- kel 61.3) att en intressekonflikt anses föreligga om en aktör i bud- getförvaltningen sätter en opartisk och objektiv tjänsteutövning på spel av
•familjeskäl,
•känslomässiga skäl,
•skäl som hänger samman med politisk eller nationell koppling,
•ekonomiskt intresse eller något annat direkt eller indirekt person- ligt intresse.48
Kommissionen har ansett att den själv och Revisionsrätten kan beakta bestämmelsen vid revision och andra kontroller av medlems- staterna. Enligt kommissionens uppfattning är medlemsstaterna be- höriga att tillämpa egna mer utförliga nationella bestämmelser, men att de bör komplettera sådana (nationella) regler som är ”ofullstän- diga eller mindre strikta”.49
För svensk del innebär den allmänna objektivitetsprincipen i 5 § andra stycket förvaltningslagen ett grundläggande krav på saklighet och opartiskhet i förvaltningsmyndigheternas hela verksamhet, alltså också i deras faktiska handlande vid sidan av ärendehandläggning. Principen kommer också till uttryck i 1 kap. 9 § regeringsformen, som omfattar en plikt att beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Denna plikt omfattar både domstolar, för-
48Se för en diskussion om innebörden i de olika punkterna Kommissionens tillkännagivande Vägledning om undvikande och hantering av intressekonflikter enligt budgetförordningen (2021/C 121/01) (Kommissionens vägledning) s. 7 ff.
49Kommissionens vägledning om undvikande och hantering av intressekonflikter enligt bud- getförordningen s. 7.
valtningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltnings- uppgifter.
Till det sagda kommer som nämnts bestämmelserna om jäv. I 16 § förvaltningslagen anges i fyra punkter olika former av jäv:
1.Parts-, intresse och närståendejäv
2.Ställföreträdarjäv och ombudsjäv
3.Tvåinstansjäv och
4.Delikatessjäv (generalklausul).50
I 17 och 18 §§ ges anvisningar till hur jävssituationer ska hanteras. Enligt 17 § förvaltningslagen får den som är jävig inte ta del i hand- läggningen av ärendet och inte heller vara närvarande när ärendet avgörs. Den jävige får dock utföra uppgifter som inte någon annan kan utföra utan att handläggningen försenas avsevärt. Av 18 § framgår att den som känner till en omständighet som kan antas göra honom eller henne jävig ska anmäla det till myndigheten, som ska pröva jävsfrågan så snart som möjligt. De offentliga organ som inte utgör förvaltningsmyndigheter och som därmed inte omfattas av förvalt- ningslagen kan, när så är möjligt, falla tillbaka på 1 kap. 9 § regerings- formen, som dock inte gäller beslutande församlingar.
Den grundläggande tanken bakom bestämmelsen om intresse- konflikter i artikel 61 i 2018 års budgetförordning och reglerna om objektivitet och jäv i förvaltningslagen kan antas vara densamma. Det finns dock några punkter att notera.
Till att börja skiljer sig definitionen av intressekonflikter i artikel
61 från innebörden av jäv enligt 16 § förvaltningslagen. De tre först nämnda skälen till intressekonflikter i artikel 61.3 – familjeskäl, känslomässiga skäl samt skäl som hänger samman med politisk eller nationell koppling – är sådant som principiellt skulle kunna falla under 16 § första stycket 4 förvaltningslagen (delikatessjäv), i den mån förhållandet alls skulle anses jävsgrundande. Det sist nämnda skälet i artikel 61.3 – ekonomiskt intresse eller något annat direkt eller indirekt personligt intresse – motsvaras principiellt av 16 § första stycket 1 förvaltningslagen (intressejäv) eller delikatessjäv.51
50Prop. 2016/17:180 s. 302 f.
51Jfr Mathias Lundmark och Johan Säfsten, Förvaltningslagen – En kommentar s. 133 ff. angå- ende fall av delikatessjäv med anknytning till parts-, intresse- eller närståendejäv.
Vidare skiljer sig följderna av jäv respektive intressekonflikt något. Om det föreligger risk för en intressekonflikt för en anställd vid en nationell myndighet gäller enligt artikel 61.2 att personen ska under- rätta sin närmaste överordnade. Denne ska skriftligen fastställa om det förekommer en intressekonflikt. Bestämmelsen motsvaras av 18 § förvaltningslagen som också bygger på en anmälan, dock ”till myn- digheten”, vilken ska pröva jävsfrågan så snart som möjligt.
Om prövningen utmynnar i att det föreligger intressekonflikt ska myndigheten säkerställa att personen avbryter all verksamhet i ären- det samt att ”eventuella ytterligare lämpliga åtgärder vidtas i enlighet med tillämplig rätt.” Det finns i förordningstexten inte något undan- tag som motsvarar 17 § förvaltningslagen.
Eftersom budgetförordningen är en direkt tillämplig EU-förord- ning som i denna del är tillräckligt tydlig och klar för att utan ytter- ligare åtgärder kunna tillämpas i medlemsstaterna ska berörda svenska myndigheter tillämpa artikel 61 med företräde framför svensk rätt. Dock utgör regleringen av jäv och intressekonflikter inte helt samma företeelser. Dessutom kan det, åtminstone enligt kommissionens syn- sätt, vara möjligt att tillämpa ”egna mer utförliga nationella bestäm- melser”. Därför kan 1 § förvaltningslagen rimligen tillämpas parallellt med artikel 61. Detta stöds av att artikel 61.2 i 2018 års budget- förordning anger att myndigheten kan vidta ”ytterligare lämpliga åtgärder i enlighet med nationell rätt”. Den nationella rätten – här 16 § förvaltningslagen – kan med detta synsätt komplettera budget- förordningens bestämmelse. Däremot är 17 § inte förenlig med orda- lydelsen av artikel 61.2 när det gäller utrymmet för den jävige att utföra uppgifter som inte någon annan kan utföra.
Bilaga 5
Upptäckta och anmälda bedrägerier
Figur |
Upptäckt och anmält bedrägeri i procent av de |
|
sammanhållningspolitiska medel som EU-medlemsstaterna |
|
tog emot under programperioden 2007–2013 |
Källa: Bekämpning av bedrägeri i EU:s sammanhållningsutgifter: förvaltande myndigheter måste bli bättre på upptäckt, motåtgärder och samordning, Europeiska revisionsrättens Särskilda rapport 2019 nr 06.
Bilaga 6
Alternativt författningsförslag
Förslag till lag om upphävande av lagen (2007:459) om strukturfondspartnerskap
Härigenom föreskrivs att lagen (2007:459) om strukturfondspartner- skap ska upphöra att gälla.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.
Förslag till förordning om ändring av förordningen (2022:1379) om förvaltningen av program för vissa EU-fonder
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2022:1379) om för- valtning av vissa EU-fonder
dels att 1 kap. 2 § samt 2 kap. 7 och 11–18 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det ska införas två nya paragrafer, 2 kap. 18 a § och 18 b §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
1 kap.
2 §
Förordningen innehåller kompletterande bestämmelser till
1.Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) 2018/1046 av den 18 juli 2018 om finansiella regler för unionens all- männa budget, om ändring av förordningarna (EU) nr 1296/2013, (EU) nr 1301/2013, (EU) nr 1303/2013, (EU) nr 1304/2013, (EU) nr 1309/2013, (EU) nr 1316/2013, (EU) nr 223/2014, (EU) nr 283/2014 och beslut nr 541/2014/EU samt om upphävande av förordning (EU, Euratom) nr 966/2012,
2.Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1060 av den 24 juni 2021 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden+, Sammanhållningsfonden, Fonden för en rättvis omställning och Euro- peiska havs-, fiskeri- och vattenbruksfonden samt finansiella regler för dessa och för Asyl-, migrations- och integrationsfonden, Fonden för inre säkerhet samt instrumentet för ekonomiskt stöd för gräns- förvaltning och viseringspolitik,
3.Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1058 av den 24 juni 2021 om Europeiska regionala utvecklingsfonden och Sammanhållningsfonden,
4.Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1057 av den 24 juni 2021 om inrättande av Europeiska socialfonden+ (ESF+) och om upphävande av förordning (EU) nr 1296/2013,
5. Europaparlamentets och rå- |
5. Europaparlamentets och rå- |
dets förordning (EU) 2021/1059 |
dets förordning (EU) 2021/1059 |
av den 24 juni 2021 om särskilda bestämmelser för målet Europeiskt territoriellt samarbete (Interreg) med stöd av Europeiska regionala utvecklingsfonden och finansier- ingsinstrument för yttre åtgär- der,
6.Europaparlamentets och rå- dets förordning (EU) 2021/1056 av den 24 juni 2021 om inrättande av Fonden för en rättvis omställ- ning, och
7.lagen (2007:459) om struk- turfondspartnerskap.
av den 24 juni 2021 om särskilda bestämmelser för målet Europeiskt territoriellt samarbete (Interreg) med stöd av Europeiska regionala utvecklingsfonden och finansier- ingsinstrument för yttre åtgär- der, och
6.Europaparlamentets och rå- dets förordning (EU) 2021/1056 av den 24 juni 2021 om inrättande av Fonden för en rättvis omställ- ning.
2kap. 7 §
En ansökan om stöd från det nationella och de regionala pro- grammen för Europeiska regionala utvecklingsfonden, det nationella programmet för Europeiska socialfonden+ och det nationella pro- grammet för Fonden för en rättvis omställning och de Interregprogram som anges i 1 kap. 6 § 1, 3 och 4 ska lämnas in till den förvaltande myndigheten. En ansökan om stöd från det Interregprogram som anges i 1 kap. 6 § 2 ska lämnas in till det gemensamma sekretariatet.
En ansökan om stöd ska vara |
En ansökan om stöd ska vara |
skriftlig och undertecknad av sök- |
skriftlig och undertecknad av sök- |
anden. Ansökan ska innehålla de |
anden. Ansökan ska innehålla de |
handlingar och uppgifter som den |
handlingar och uppgifter som den |
förvaltande myndigheten behöver |
förvaltande myndigheten behöver |
för att kunna pröva ansökan. Av |
för att kunna pröva ansökan. Av |
ansökan ska det framgå hur med- |
ansökan ska det framgå hur med- |
finansiering kommer att ordnas. |
finansiering kommer att ordnas. |
|
Uppgifter om faktiska förhållan- |
|
den ska undertecknas av sökanden |
|
eller för sökanden behörig ställ- |
|
företrädare på heder och samvete. |
|
Om ansökan görs elektroniskt |
|
ska en sådan elektronisk under- |
|
skrift som avses i artikel 3 i Euro- |
Inom ramen för förvaltningen av Europeiska regionala utveck- lingsfonden och Europeiska social- fonden+ ska det finnas strategiska samverkansgrupper.
De strategiska samverkansgrup- perna ska bildas inom det geogra- fiska området för varje regionalt program inom Europeiska regio- nala utvecklingsfonden och mot- svarande regional handlingsplan för det nationella programmet inom Europeiska socialfonden+.
För de regionala programmen för Europeiska regionala utveck- lingsfonden och regionalt tillde- lade medel inom det nationella programmet för Europeiska social- fonden+ ska 12–18 b §§ tilläm- pas när stöd lämnas i form av bidrag.
paparlamentets och rådets förord- ning (EU) nr 910/2014 av den 23 juli 2014 om elektronisk iden- tifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden och om upphäv- ande av direktiv 1999/93/EG, i den ursprungliga lydelsen användas.
Kompletterande bestämmelser för de regionala programmen för Europeiska regionala utvecklingsfonden och det nationella programmet för Europeiska socialfonden+
11 §
För de regionala programmen för Europeiska regionala utveck- lingsfonden och regionalt tillde- lade medel inom det nationella programmet för Europeiska social- fonden+ ska 12–18 §§ tillämpas när stöd lämnas i form av bidrag.
12 §
De förvaltande myndigheterna ska i ett underlag sammanställa de projekt som myndigheten valt ut enligt de kriterier som anges i ar- tikel 73.2 i förordning (EU) 2021/1060.
En strategisk samverkansgrupp ska bestå av en ordförande samt som mest 15 och som minst 12 öv- riga ledamöter. Det ska finnas lika många ersättare som det finns övriga ledamöter. En av de övriga ledamöterna ska vara vice ord- förande.
13 §
Underlaget för prioritering ska lämnas till strukturfondspartner- skapen i god tid, minst fyra veckor, före strukturfondspartnerskapets sammanträde.
|
|
14 § |
I 2 § lagen om strukturfonds- |
En strategisk samverkansgrupp |
partnerskap anges att strukturfonds- |
ska bestå av |
partnerskapet ska |
samråda |
med |
1. förtroendevalda representan- |
berörd region i fråga om projektets |
ter för kommuner och regioner i |
överensstämmelse med det regio- |
berörda län samt, i vissa fall, |
nala tillväxtarbetet i berörda län. |
Sametinget, |
Samrådet ska ske innan struktur- |
2. företrädare för arbetsmarkna- |
fondspartnerskapet |
lämnar |
sitt |
dens organisationer, berörda in- |
yttrande om prioritering och doku- |
tresseorganisationer, föreningar, och |
menteras skriftligt. |
|
|
3. företrädare för de myndig- |
|
|
|
heter som regeringen bestämmer. |
|
|
|
Regeringen utser ordförande för |
|
|
|
respektive samverkansgrupp. Ord- |
|
|
|
föranden utser övriga ledamöter |
|
|
|
efter ett nomineringsförfarande och |
|
|
|
enligt de grunder som regeringen be- |
|
|
|
stämmer. Det sammanlagda anta- |
|
|
|
let ledamöter enligt första stycket 1 |
|
|
|
ska överstiga antalet övriga leda- |
|
|
|
möter. |
|
|
15 § |
Ordföranden i strukturfonds- |
De förvaltande myndigheterna |
partnerskapet ska kalla till samman- |
enligt 1 kap. 4–5 §§ ska i sitt |
träde i samråd med den förvaltande |
arbete med de regionala program- |
myndigheten. Vid sammanträdet |
men för Europeiska regionala ut- |
föredrar den förvaltande myndig- |
vecklingsfonden respektive de re- |
heten underlaget enligt 12 §. |
|
gionalt tilldelade medlen för det |
Den strategiska samverkans- gruppens ordförande ska i samråd med de förvaltande myndighe- terna enligt 1 kap. 4–5 §§ sam- manställa ett underlag inför sam- verkansgruppernas sammanträde. Underlaget ska vara ledamöterna tillhanda senast två veckor innan sammanträdet.
Efter sammanträdet ska ordför- |
nationella programmet för Euro- |
anden i strukturfondspartnerska- |
peiska socialfonden+ samverka |
pet lämna ett skriftligt yttrande om |
med de strategiska samverkans- |
prioritering. Yttrandet ska vara |
grupperna vid framtagande och |
enhälligt och får lämnas när ord- |
utformning av utlysningsplaner och |
föranden och minst hälften av de |
utlysningstexter avseende fond- |
andra ledamöterna är närvarande. |
medel. |
16 § |
Yttrandet om prioritering ska |
De strategiska samverkansgrup- |
innehålla en prioritering av de an- |
perna ska sammanträda inför fram- |
sökningar som valts ut av den för- |
tagande av utlysningsplaner och |
valtande myndigheten. Prioriter- |
utformning av utlysningstexter av- |
ingen ska avse varje ansökan i dess |
seende fondmedel. |
helhet och för varje prioritering ska |
|
en motivering lämnas. |
|
Motiveringen för varje enskild |
Ordföranden sammankallar och |
prioritering ska innehålla en redo- |
leder sammanträdena. |
görelse för det samråd som skett med berörda regioner och en be- dömning av hur ansökan uppfyller de mål som ställts upp i de riktlin- jer för prioritering som framgår av strukturfondspartnerskapets arbets- ordning.
Vid samverkansgruppernas ar- bete tillämpas bestämmelserna om jäv i 16–18 §§ förvaltningslagen (2017:900).
17 §
De förvaltande myndigheternas beslut om stöd ska även innehålla uppgifter om strukturfondspartner- skapens motivering. De förvalt- ande myndigheterna underrättar stödmottagaren om beslutet.
De förvaltande myndigheterna enligt 1 kap. 4–5 §§ ska inför be- slut om vilka projekt som ska till- delas fondmedel samråda med berörd region som avses i lagen (2010:630) om regionalt utveck- lingsansvar i fråga om ett projekts överensstämmelse med det regio- nala utvecklingsarbetet i berörda län. Samrådet ska dokumenteras skriftligt.
18 a §
Den förvaltande myndighetens beslut om stöd ska innehålla en bedömning av hur ansökan upp- fyller de krav, kriterier och villkor som är tillämpliga för programmet och den aktuella utlysningen samt upplysning om att samråd har skett med berörda regioner.
18 b §
Den strategiska samverkans- gruppens ordförande ska säkerställa att en arbetsordning fastställs en- hälligt.
Arbetsordningen ska godkännas av övervakningskommittéerna för det nationella programmet för Euro- peiska socialfonden+ respektive det nationella och de regionala pro- grammen för Europeiska regionala utvecklingsfonden.
18 §
Ordföranden i strukturfonds- partnerskapet ska säkerställa att en arbetsordning fastställs enhälligt.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2025.
Statens offentliga utredningar 2024
Kronologisk förteckning
1.Ett starkare skydd för offentlig- anställda mot våld, hot och trakas- serier. Ju.
2.Ett samordnat vaccinationsarbete
– för effektivare hantering av kom- mande vacciner. Del 1 och 2. S.
3.Ett starkt judiskt liv för framtida generationer. Nationell strategi för att stärka judiskt liv i Sverige 2025–2034. Ku.
4.Inskränkningarna i upphovsrätten. Ju.
5.Förbättrad ordning och säkerhet vid förvar. Ju.
6.Steg mot stärkt kapacitet. Fi.
7.Ett säkrare och mer tillgängligt fastighetsregister. Ju.
8.Livsmedelsberedskap för en ny tid. LI.
9.Utvecklat samarbete för verksamhets förlagd utbildning – långsiktiga åtgär- der för sjuksköterskeprogrammen. U.
10.Preskription av avlägsnandebeslut och vissa frågor om återreseförbud. Ju.
11.Rätt frågor på regeringens bord – en ändamålsenlig regeringsprövning på miljöområdet. KN.
12.Mål och mening med integration. A.
13.En effektivare kontaktförbuds- lagstiftning – ett utökat skydd för utsatta personer. Ju.
14.Arbetslivskriminalitet – myndighets- samverkan, en gemensam tipsfunk- tion, lärdomar från Belgien och gränsöverskridande arbete. A.
15.Nya regler för arbetskraftsinvandring m.m. Ju.
16.Växla yrke som vuxen – en reformerad vuxenutbildning och en ny yrkesskola för vuxna. U.
17.Skolor mot brott. U.
18.Nya regler om cybersäkerhet. Fö.
19.En ny beredskapssektor
– för ökad försörjningsberedskap. KN.
20.Maskinellt värde för vissa industri- byggnader – ett undantag från fastig- hetsskatt. Fi.
21.Ett inkluderande jämställdhets- politiskt delmål mot våld. A.
22.En ny organisation för förvaltning av EU-medel. Fi.
Statens offentliga utredningar 2024
Systematisk förteckning
Arbetsmarknadsdepartementet
Mål och mening med integration. [12]
Arbetslivskriminalitet – myndighets- samverkan, en gemensam tipsfunktion, lärdomar från Belgien och gränsöver- skridande arbete. [14]
Ett inkluderande jämställdhetspolitiskt delmål mot våld. [21]
Finansdepartementet
Steg mot stärkt kapacitet. [6]
Maskinellt värde för vissa industribyggna- der – ett undantag från fastighetsskatt. [20]
En ny organisation för förvaltning av EU-medel [22]
Försvarsdepartementet
Nya regler om cybersäkerhet. [18]
Justitiedepartementet
Ett starkare skydd för offentliganställda mot våld, hot och trakasserier. [1]
Inskränkningarna i upphovsrätten. [4]
Förbättrad ordning och säkerhet vid förvar. [5]
Ett säkrare och mer tillgängligt fastighetsregister. [7]
Preskription av avlägsnandebeslut och vissa frågor om återreseförbud. [10]
En effektivare kontaktförbuds- lagstiftning – ett utökat skydd för utsatta personer. [13]
Nya regler för arbetskraftsinvandring m.m. [15]
Klimat- och näringslivsdepartementet
Rätt frågor på regeringens bord – en ändamålsenlig regeringsprövning på miljöområdet. [11]
En ny beredskapssektor
– för ökad försörjningsberedskap. [19]
Kulturdepartementet
Ett starkt judiskt liv för framtida generationer. Nationell strategi för att stärka judiskt liv i Sverige 2025–2034. [3]
Landsbygds- och infrastrukturdepartementet
Livsmedelsberedskap för en ny tid. [8]
Socialdepartementet
Ett samordnat vaccinationsarbete – för effektivare hantering av kommande vacciner. Del 1 och 2. [2]
Utbildningsdepartementet
Utvecklat samarbete för verksamhets- förlagd utbildning – långsiktiga åtgärder för sjuksköterskeprogrammen. [9]
Växla yrke som vuxen – en reformerad vuxenutbildning och en ny yrkesskola för vuxna. [16]
Skolor mot brott. [17]
