sou 2024 15

Nya regler för arbetskraftsinvandring m.m.

Betänkande av Utredningen om

en behovsprövad arbetskraftsinvandring

Stockholm 2024

SOU 2024:15

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.

Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2024

ISBN 978-91-525-0870-1 (tryck)

ISBN 978-91-525-0871-8 (pdf)

ISSN 0375-250X

Till statsrådet

Maria Malmer Stenergard

Regeringen beslutade den 30 juni 2022 att ge i uppdrag åt en särskild utredare att bland annat analysera och ta ställning till hur ett nytt och effektivt system för arbetsmarknadsprövning kan utformas, analysera och ta ställning till hur systemet med s.k. spårbyte kan avskaffas, analysera och ta ställning till om den särskilda avgiften för den som anställer en utlänning som saknar rätt att vistas eller arbeta i Sverige ska höjas och differentieras samt lämna nödvändiga för- fattningsförslag (dir. 2022:90). Den 16 februari 2023 beslutade reger- ingen om tilläggsdirektiv för utredningen som bland annat innebar att utredaren inte längre skulle fullfölja uppdraget att föreslå ett nytt system för arbetsmarknadsprövning, med angränsande frågor. I stället ska utredaren bland annat analysera och ta ställning till hur ett regel- verk kan utformas som utgår från att arbetstillstånd endast kan be- viljas om utlänningen erbjuds en viss lönenivå och hur ett lägre löne- krav för enskilda yrkesgrupper kan utformas. Utredningen ska också bland annat föreslå hur ett regelverk kan utformas som innebär att vissa yrkesgrupper kan exkluderas från möjligheten att beviljas arbets- tillstånd och analysera och ta ställning till åtgärder som främjar den högkvalificerade arbetskraftsinvandringen samt lämna nödvändiga för- fattningsförslag (dir. 2023:25).

Till särskild utredare förordnades den 30 juni 2022 kammarrätts- rådet Ann-Jeanette Eriksson. Som experter förordnades den 31 augusti 2022 ämnesrådet Lina Kager (Näringsdepartementet), kanslirådet Karl Rahm (Justitiedepartementet), ämnesrådet Maria Wikhall (Arbets- marknadsdepartementet), den rättsliga experten Anna Bartosiewicz (Migrationsverket), arbetsmarknadsexperten Amelie Berg (Svenskt Näringsliv), den kvalificerade handläggaren Sanja Nezirevic (Arbets- förmedlingen) och utredaren Mattias Schulstad (LO). Karl Rahm

entledigades den 25 oktober 2022 och i stället förordnades samma dag rättssakkunniga Karin Nordqvist (Justitiedepartementet). Karin Nordqvist entledigades i sin tur den 24 augusti 2023 och i stället förordnades samma dag kanslirådet Kajsa Kellerborg (Justitiedeparte- mentet). Maria Wikhall entledigades den 7 juni 2023 och i stället för- ordnades samma dag ämnesrådet Pontus Ringborg (Arbetsmarknads- departementet). Som sekreterare anställdes verksjuristen Chatarina Nilsson, som entledigades den 31 juli 2023, och den 17 mars 2023 hov- rättsassessorn Ulrika Mossberg.

Utredningen överlämnar härmed betänkandet Nya regler för arbets- kraftsinvandring m.m. (SOU 2024:15). Ann-Jeanette Eriksson svarar som utredare ensam för innehållet i betänkandet. Utredningens exper- ter har kontinuerligt getts tillfälle att kommentera texter och lämna synpunkter på förslagen.

Stockholm i februari 2024

Ann-Jeanette Eriksson

/Ulrika Mossberg

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		15
1	Författningsförslag.....................................................	23
1.1	Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) .....	23

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2013:156)

om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare .......

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2022:894)

om ändring i lagen (2013:156) om samhällsorientering

för vissa nyanlända invandrare ...............................................

1.4 Förslag till förordning om ändring
i utlänningsförordningen (2006:97).......................................	41

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (1990:927) om statlig ersättning

för flyktingmottagande m.m. .................................................

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets

beskattningsverksamhet .........................................................

1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2019:502) med instruktion för Migrationsverket................

1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen

	(2022:811) med instruktion för Arbetsförmedlingen	.......... 51
2	Utredningens uppdrag och arbete................................	53
2.1	Uppdraget................................................................................	53
2.2	Utredningens arbete ...............................................................	54
2.3	Disposition ..............................................................................	55
		5

Innehåll

SOU 2024:15

3	Gällande regler ..........................................................		57
3.1	Villkor för inresa, vistelse och arbete i Sverige .....................		57
	3.1.1	Var en ansökan om uppehållstillstånd
		ska vara gjord...........................................................	58
	3.1.2	Personer med uppehållsrätt ....................................	58
	3.1.3	Varaktigt bosatta .....................................................	59
3.2	Arbetstillstånd ........................................................................		60
	3.2.1	Förutsättningar för att bevilja arbetstillstånd........	61
	3.2.2	Tillståndstiden.........................................................	62
3.3	Återkallelse av uppehållstillstånd och arbetstillstånd...........		63
3.4	Utstationering av arbetstagare...............................................		64
3.5	EU-reglering ...........................................................................		65
	3.5.1	EU-blåkort ..............................................................	65
	3.5.2	ICT-tillstånd............................................................	67
	3.5.3	Tillstånd för säsongsarbete .....................................	68

3.5.4Uppehållstillstånd för forskning, studier inom högre utbildning, viss praktik, visst

		volontärarbete och au pair-arbete...........................	69
4	Internationell utblick..................................................		71
4.1	Inledning .................................................................................		71
4.2	Danmark..................................................................................		71
	4.2.1	Generella bestämmelser om tillstånd för arbete ......	71
	4.2.2	Andra typer av tillstånd för arbete i Danmark ......	72

4.2.3Åtgärder för att främja invandring

	av högkvalificerad arbetskraft.................................	74
4.3 Finland	....................................................................................	75
4.3.1	Generella bestämmelser om tillstånd för arbete .....	75

4.3.2Andra typer av uppehållstillstånd för arbete

i Finland ...................................................................

4.3.3Åtgärder för att främja invandring

av högkvalificerad arbetskraft.................................

SOU 2024:15		Innehåll
4.4 Nederländerna.........................................................................		78
4.4.1	Generella bestämmelser om tillstånd för arbete......	78
4.4.2	Andra typer av uppehållstillstånd för arbete..........	79

4.4.3Andra åtgärder för att främja invandring

4.6.3Åtgärder för att främja invandring

		av högkvalificerad arbetskraft .................................	84
4.7	Tyskland ..................................................................................		85
	4.7.1	Regler om tillstånd för arbete .................................	85
	4.7.2	Åtgärder för att främja invandring
		av högkvalificerad arbetskraft .................................	86
4.8	Kanada	.....................................................................................	88
	4.8.1	Regler om tillstånd för arbete .................................	88

4.8.2Åtgärder för att främja invandring

av högkvalificerad arbetskraft .................................

5	En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd ...		91
5.1	Inledning..................................................................................		91
5.2	Rättsläget .................................................................................		92
	5.2.1	Relevanta bestämmelser i utlänningslagen .............	92
	5.2.2	Den svenska arbetsmarknadsmodellen ..................	94

5.3Ett förbättrat system mot arbetskraftsexploatering,

SOU 2021:88...........................................................................		97
5.4 Lön, inkomst och ersättning ..................................................		97
5.4.1	Vad betyder begreppen?..........................................	97
5.4.2	Medianlön, genomsnittslön och medianinkomst ....	99

Innehåll

SOU 2024:15

5.5	Arbetskraftsinvandrares yrken och löner ...........................		100
	5.5.1	Stora yrkesområden och yrkesgrupper ................	100
	5.5.2	Lönestatistik ..........................................................	104
	5.5.3	Arbetskraftsinvandrarnas ålder ............................	107
5.6	Yrkesprognoser och kompetensbrist ..................................		107
	5.6.1	Allmänt om brist på arbetskraft ...........................	107
	5.6.2	Yrkesprognoser och rekryteringsenkäter ............	109
	5.6.3	Regionala skillnader ..............................................	110
5.7	Slag av arbete där det råder stor efterfrågan på arbetskraft...		111
5.8	Arbetskraftsinvandrare inom bristyrken ............................		112
5.9	Överväganden och förslag....................................................		116

5.9.1Ett arbetstillstånd får beviljas om lönen minst

	uppgår till medianlönen för Sverige .....................	116
5.9.2	Vissa yrken ska undantas från lönekravet............	124

5.9.3Alternativt förslag på lönekrav

	för undantagna yrken............................................	138
5.9.4	Alternativt förslag på beslutsordning ..................	140

5.9.5En förlängd tillståndstid för tillstånd

	för säsongarbete ....................................................	142
5.10 Undantag på grund av Sveriges internationella
åtaganden m.m. .....................................................................		143
5.10.1	Inledning................................................................	143
5.10.2	Internationella utbyten .........................................	144

5.10.3Associeringsavtal och internationella

handelsavtal ...........................................................

146

5.10.4Andra grupper som omfattas av 6 kap . 2 §

tredje stycket UtlL................................................

149

5.10.5Personer som ska arbeta i Sverige

under en begränsad tid ..........................................	149
5.10.6 Överväganden och förslag ....................................	151

SOU 2024:15		Innehåll
6	Ett höjt försörjningskrav för ICT-tillstånd
	och tillstånd för säsongsarbete...................................	155
6.1	Bakgrund ...............................................................................	155

6.2Försörjningskravet för ICT-tillstånd och ICT-tillstånd

	för rörlighet för längre vistelse.............................................		156
6.3	Försörjningskravet för tillstånd för säsongsarbete .............		157
6.4	Försörjningskravet i nu aktuella och närliggande direktiv ...		159
6.5	Överväganden och förslag ....................................................		162
	6.5.1	Försörjningskravet ersätts med ett krav på lägsta
		månadslön i enlighet med kollektivavtal
		eller praxis inom yrket eller branschen.................	162
	6.5.2	Alternativt förslag på försörjningskrav ................	167
7	Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten
	att beviljas arbetstillstånd m.m. ................................		173
7.1	Inledning................................................................................		173

7.2Kartläggning av och åtgärder mot missbruk av systemet

för arbetskraftsinvandring ....................................................		174
7.2.1	SOU 2021:88 .........................................................	174

7.2.2Myndigheter i samverkan mot arbetslivskriminalitet och Delegationen

		mot arbetslivskriminalitet .....................................	175
7.3	Människohandel och människoexploatering m.m. .............		176
7.4	Riskgrupper och riskbranscher ............................................		181
	7.4.1	Grupper på arbetsmarknaden som särskilt
		riskerar att utsättas för arbetskraftsexploatering .. 181
	7.4.2	Branscher där risken för missbruk är särskilt stor ... 182

7.5Statistiska uppgifter om avslag på ansökan

	om arbetstillstånd..................................................................	193
7.6	Exkludering av yrken i andra europeiska länder .................	195
7.7	Överväganden och förslag ....................................................	196

Innehåll

SOU 2024:15

7.7.1Vissa yrkesgrupper ska kunna uteslutas

8.1.4Förlängning av uppehållstillstånd för arbete

	som har beviljats med stöd av 5 kap. 15 a § UtlL ..	212
8.1.5	Förlängning av tillståndstiden för arbetstillstånd ..	212
8.2 Riksrevisionens granskning av spårbyte..............................		213
8.2.1	Allmänt om rapporten ..........................................	213

8.2.2Spårbyte når rätt målgrupp men systemet

kan missbrukas ......................................................

214

8.2.3Migrationsverkets rutiner

	och kontrollverksamhet........................................	215
8.2.4	Regeringens styrning ............................................	216

8.3Vilka och hur många befinner sig i systemet med spårbyte? .. 216

8.3.1 Statistik om spårbytare och deras

	familjemedlemmar.................................................	216
8.4	Överväganden och förslag....................................................	222
9	En heltäckande sjukförsäkring som krav
	för arbetstillstånd.....................................................	225
9.1	Bakgrund ...............................................................................	225
9.2	Andra bestämmelser med krav på sjukförsäkring ..............	226
9.3	Överväganden och förslag....................................................	227
10	Höjd och differentierad särskild avgift ........................	229
10.1	Allmänt om den särskilda avgiften i utlänningslagen .........	229
	10.1.1 Arbetsgivares skyldighet att inte ha anställda
	som saknar rätt att vistas eller arbeta i Sverige ....	230
	10.1.2 Förutsättningarna för särskild avgift ...................	230

SOU 2024:15Innehåll

10.2	Införande av en särskild avgift och genomförandet
	av sanktionsdirektivet ...........................................................		232
	10.2.1	Utvärdering av sanktionsdirektivet ......................	233
	10.2.2 Höjning av den särskilda avgiften.........................		234
10.3	Sanktionsavgifter i vissa andra EU-länder...........................		235
10.4	Antalet särskilda avgifter från 2013 och framåt ..................		239
10.5	Domar avseende särskild avgift............................................		241
10.6	Olika beräkningsgrunder för sanktionsavgifter ..................		243
10.7	Överväganden och förslag ....................................................		245
11	Arbetskraftsinvandrare i Sverige
	som är anställda utomlands.......................................		251
11.1	Bakgrund och gällande rätt...................................................		251
11.2	Allmänt om utstationering av arbetstagare .........................		252
11.3	Särskilda krav för vissa företag .............................................		253
11.4	Koncerninterna förflyttningar .............................................		254
11.5	Överväganden och förslag ....................................................		255
12	Åtgärder för att främja invandring
	av högkvalificerad arbetskraft ....................................		259
12.1	Bakgrund och internationell utblick ....................................		259
	12.1.1 Definition av högkvalificerad arbetskraft ............		260
12.2	EU-blåkort ............................................................................		262
	12.2.1 Sammanfattning av förslagen i Ds 2023:6 ............		263
	12.2.2 Möjliga åtgärder för att göra EU-blåkortet
		mer attraktivt .........................................................	264
12.3	Föreslagna och framtida åtgärder för att främja
	invandring av högkvalificerad arbetskraft ...........................		266
	12.3.1	Tidigare utredningsuppdrag..................................	266
	12.3.2 Migrationsverkets uppdrag att främja
		högkvalificerad arbetskraftsinvandring
		till Sverige...............................................................	268

Innehåll

SOU 2024:15

12.5.5Ett undantag från föreslaget lönekrav för utlänningar som innehar uppehållstillstånd för

forskning, studier inom högre utbildning m.m. ... 280

	12.5.6 Ett undantag från föreslaget lönekrav för vissa
		legitimerade yrken inom sjukvården....................	285
	12.5.7 Alternativt förslag på lönekrav.............................		287
13	Konsekvenser ..........................................................		289
13.1	Krav på redovisning av konsekvenserna..............................		289
13.2	Problembeskrivning och målsättning..................................		290
13.3	Statistik	..................................................................................	291
13.4	Effekter om inga åtgärder vidtas..........................................		292
	13.4.1 Allmänt om utvecklingen på migrationsområdet..		293
	13.4.2 Uppdraget att skärpa villkoren
		för arbetskraftsinvandring ....................................	294
	13.4.3 Avskaffande av systemet med spårbyte ...............		298
	13.4.4 Höjning av den särskilda avgiften ........................		299
	13.4.5 Utlänningar som är anställda utomlands
		men som arbetar i Sverige .....................................	299
	13.4.6 Uppdraget att främja högkvalificerad
		arbetskraftsinvandring ..........................................	300
13.5	Kostnader och andra konsekvenser för offentliga aktörer...		300
	13.5.1	Migrationsverket ...................................................	301
	13.5.2	Arbetsförmedlingen..............................................	305

SOU 2024:15Innehåll

	13.5.3	Rättsväsendet .........................................................	307
	13.5.4	Kommuner .............................................................	308
	13.5.5	Regioner .................................................................	309
13.6	Finansiering av förslagen ......................................................		310
13.7	Konsekvenser för företag .....................................................		310
	13.7.1	Berörda företag ......................................................	310

13.7.2Påverkan på företagens kostnader

		och verksamhet......................................................	319
	13.7.3	Påverkan på kompetensförsörjningen..................	320
	13.7.4	Påverkan på konkurrensförhållanden...................	326
	13.7.5 Särskilt om små företag .........................................		327
13.8	Det föreslagna lönekravets påverkan på arbetsmarknaden
	och lönebildningen................................................................		328
13.9	Förslagens påverkan på enskilda ..........................................		331
13.10	Konsekvenser för jämställdheten mellan män
	och kvinnor samt konsekvenser för barn och unga ............		333
13.11	Konsekvenser för möjligheterna
	att nå de integrationspolitiska målen ...................................		334
13.12	Konsekvenser för Sveriges internationella åtaganden
	och förslagens förenlighet med EU-rätten..........................		335
13.13	Betydelse för brottsligheten
	och det brottsförebyggande arbetet.....................................		336
13.14	Bedömning av ikraftträdande och om det finns behov
	av speciella informationsinsatser..........................................		339
14	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...............		341
14.1	Ikraftträdande .......................................................................		342
14.2	Övergångsbestämmelser.......................................................		342
15	Författningskommentar ............................................		347
15.1	Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ...		347

Innehåll

SOU 2024:15

15.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (2013:156)

om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare..... 361

15.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2022:894)

om ändring i lagen (2013:156) om samhällsorientering

för vissa nyanlända invandrare.............................................		362
Referenser.......................................................................		363
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2022:90...........................................	381
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2023:25...........................................	393

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningen om en behovsprövad arbetskraftsinvandring har haft ett uppdrag som innefattar ett flertal olika frågor på arbetskrafts- invandringsområdet. Den övergripande målsättningen har varit dels att skärpa villkoren för arbetskraftsinvandring, dels att främja invan- dring av högkvalificerad arbetskraft. Huvudsakligen har utredningens uppdrag varit att

•analysera och ta ställning till hur ett regelverk kan utformas som utgår från att arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket ut- länningslagen (2005:716), UtlL, i normalfallet endast kan beviljas om utlänningen erbjuds en viss lönenivå samt ta ställning till hur ett lägre lönekrav för enskilda yrkesgrupper kan utformas, vilka yrkesgrupper som bör omfattas och hur urvalet av dessa yrkes- grupper kan ändras över tid

•analysera och ta ställning till om vissa kategorier av utländsk arbets- kraft helt bör undantas från ett nytt lönekrav eller vad som annars bör gälla, med hänsyn till Sveriges internationella åtaganden

•föreslå hur ett regelverk kan utformas som innebär att vissa yrkes- grupper kan exkluderas från möjligheten att beviljas arbetstillstånd samt analysera och ta ställning till vilka yrkesgrupper som inled- ningsvis bör omfattas av en sådan exkludering och hur urvalet av dessa yrkesgrupper kan ändras över tid

•föreslå hur ett regelverk kan utformas som innebär att arbetstill- stånd endast kan beviljas en utlänning som har ordnat en heltäck- ande sjukförsäkring för den första tillståndstiden

•analysera och ta ställning till hur försörjningskravet för ICT-till- stånd och tillstånd för säsongsarbete bör höjas

Sammanfattning

SOU 2024:15

•analysera och ta ställning till åtgärder som främjar den högkvalifi- cerade arbetskraftsinvandringen

•analysera och ta ställning till hur systemet med s.k. spårbyte kan avskaffas

•analysera och ta ställning till om den särskilda avgiften för den som anställer en utlänning som saknar rätt att vistas eller arbeta i Sverige ska höjas och differentieras

•analysera och ta ställning till om utlänningar som ska arbeta i Sverige men är anställda utomlands bör omfattas av samma förutsättningar för arbetstillstånd som övriga arbetskraftsinvandrare eller om sär- skilda regler bör införas

•lämna förslag på nödvändiga författningsändringar.

Här följer en sammanfattning av utredningens förslag.

Ett lönekrav som villkor för arbetstillstånd

Utredningen föreslår att det nuvarande kravet på att anställningen ska göra det möjligt för utlänningen att uppnå en god försörjning för att ett arbetstillstånd ska beviljas ska ersättas med ett krav på att utlän- ningens lön ska uppgå till minst den medianlön för Sverige som senast publicerades av Statistiska centralbyrån, SCB, vid tidpunkten för an- sökan. För att inte Sverige ska riskera kompetensbrist föreslås att lönekravet inte ska gälla yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige eller yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i en viss del av Sverige. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om undantag från lönekravet. För de yrken som undantas ska i stället gälla att utlänningens lön minst ska uppgå till den lägsta månadslön som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Utredningen lämnar också ett alternativt förslag som innebär att lönen ska uppgå till minst hälften av median- lönen för de yrken som undantas från lönekravet.

För att regeringen ska få underlag för sina beslut om undantagen föreslås att Migrationsverket årligen ska ta fram förslag på yrken som bör undantas till regeringen. Arbetsförmedlingen ska i sin tur bistå Migrationsverket med förslag på yrken där det bedöms finnas behov

SOU 2024:15

Sammanfattning

som inte kan tillgodoses av arbetskraft i Sverige eller i en viss del av Sverige. Arbetsförmedlingen ska lämna sammanslutningar av arbets- givare respektive arbetstagare samt andra berörda aktörer tillfälle att yttra sig.

Utredningen lämnar också ett alternativt förslag på beslutsordning som innebär att Migrationsverket, i samråd med Arbetsförmedlingen, årligen ska besluta om förteckningen över yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige eller i en viss del av Sverige. Arbetsförmedlingen ska också enligt detta förslag lämna sammanslutningar av arbetsgivare respektive arbetstagare samt andra berörda aktörer tillfälle att yttra sig.

Ändrade villkor för ICT-tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

I dag gäller för att en utlänning ska kunna beviljas ett ICT-tillstånd, ett ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse eller ett tillstånd för säsongsarbete att utlänningen ska kunna försörja sig. Utredningen föreslår att detta krav ska ersättas med ett krav om att utlänningens lön minst ska uppgå till den lägsta månadslön som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen för att tillstånd ska kunna beviljas.

Utredningen lämnar också ett alternativt förslag på att det nuva- rande försörjningskravet ska ersättas med ett krav på att utlänningens lön minst ska uppgå till hälften av medianlönen i Sverige. Detta före- slås gälla om det alternativa kravet för yrken som ska undantas från lönekravet införs, för en mer enhetlig lagstiftning.

Genom de skärpta kraven för arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL kan andra tillståndstyper bli mer aktuella. För att tillståndet för säsongs- arbete ska kunna användas för alla typer av säsongsarbete och för att arbetsgivaren ska kunna ha kvar samma personal under en hel säsong föreslås en förlängning av tillståndstiden. Utredningens förslag är att den sammanlagda tillståndstiden för ett eller flera tillstånd för säsongs- arbete ska utökas från högst sex till högst nio månader under en tolv- månadersperiod.

Sammanfattning

SOU 2024:15

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd

Utredningen föreslår att regeringen enligt ett nytt bemyndigande ska få meddela föreskrifter om att vissa yrken får uteslutas från möjlig- heten att beviljas arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL i Sverige och att det i utlänningsförordningen ska tas in en bestämmelse som anger vilka yrken som inte får beviljas arbetstillstånd. De yrken som utred- ningen inledningsvis föreslår ska uteslutas är personlig assistent och bärplockare. För att urvalet av dessa yrken ska kunna ändras över tid föreslår utredningen att Migrationsverket årligen ska informera reger- ingen om yrken där missbruket med regelsystemet för arbetskrafts- invandring är så omfattande att yrkena bör uteslutas från möjligheten att beviljas arbetstillstånd.

En anmälningsskyldighet för arbetsgivare

För att Migrationsverket ska få kännedom om förhållanden som till exempel har betydelse för att inleda ett återkallelseförfarande för ett arbetstillstånd, föreslår utredningen att en ny anmälningsskyldighet för arbetsgivare införs. Denna ska utformas så att en arbetsgivare till en utlänning som beviljats arbetstillstånd, under den tid som utlän- ningens tillstånd gäller hos den arbetsgivaren, ska vara skyldig att an- mäla till Migrationsverket om anställningen upphör eller om anställ- ningen aldrig tillträds.

Avskaffande av systemet med s.k. spårbyte

Utredningen föreslår att systemet med s.k. spårbyte ska avskaffas genom att bestämmelsen i 5 kap. 15 a § UtlL och andra bestämmel- ser som hänvisar till denna upphävs. Detta innebär att möjligheten att ansöka om ett uppehållstillstånd för arbete och arbetstillstånd ini- från landet efter ett lagakraftvunnet avslagsbeslut på ansökan om uppe- hållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande i princip upphör.

SOU 2024:15

Sammanfattning

En heltäckande sjukförsäkring som ett krav för arbetstillstånd

Utredningen föreslår att utlänningen, vid vistelse som kommer att uppgå till högst ett år, ska ha eller ha ansökt om en heltäckande sjuk- försäkring. En utlänning som ska vistas och arbeta i Sverige i minst ett år kommer att folkbokföras i Sverige och därmed omfattas av regio- nernas skyldighet att tillhandahålla även annan än omedelbar hälso- och sjukvård. En sådan utlänning omfattas därför inte av kravet på sjukförsäkring.

Höjning av den särskilda avgiften

Utredningen föreslår att den särskilda avgiften för den som har en utlänning anställd som inte har rätt att vistas eller arbeta i Sverige ska höjas från ett prisbasbelopp till ett och ett halvt prisbasbelopp. För överträdelse som har pågått under längre tid än tre månader ska av- giften höjas från två till tre prisbasbelopp. Samma höjningar ska göras för den som är uppdragsgivare, eller uppdragsgivare i tidigare led, i ett entreprenadförhållande där en underentreprenör har en utlänning anställd som inte har rätt att vistas i Sverige.

Däremot anser utredningen inte att den särskilda avgiften bör diffe- rentieras ytterligare, till exempel utifrån ett företags omsättning. Detta bland annat eftersom en sådan differentiering kan bli mer utrednings- krävande än dagens system vilket riskerar leda till längre handläggnings- tider.

Särskilda bestämmelser om arbetskraftsinvandrare som är anställda utomlands och som arbetar i Sverige

Utredningen bedömer att det behövs särskilt anpassade regler för arbetskraftsinvandrare som har sin anställning utomlands. För att underlätta för Migrationsverket att kontrollera att de uppfyller vill- koren för arbetstillstånd föreslås att utöver ett anställningsavtal ska en utlänning som är utstationerad i Sverige av en arbetsgivare i annat land ha ett underlag med de villkor som gäller för arbetet i Sverige. Arbetstillståndet ska enligt förslaget knytas till filialen, koncernföre- taget eller tjänstemottagaren i Sverige i stället för arbetsgivaren som är etablerad i ett annat land.

Sammanfattning

SOU 2024:15

Om en arbetsgivare är etablerad i ett annat land och utstationerar utlänningar till Sverige föreslås att det som sägs om arbetsgivare i ut- länningsförordningens bestämmelser om kontroll vid vistelse i Sverige också ska gälla i fråga om arbetsgivarens filial, koncernföretag eller tjänstemottagare i Sverige.

Åtgärder för att främja högkvalificerad arbetskraftsinvandring

En del av utredningens uppdrag är att analysera och ta ställning till åtgärder som främjar den högkvalificerade arbetskraftsinvandringen. Utredningen lämnar fem förslag på sådana åtgärder.

En förlängd tillståndstid för EU-blåkort

Utredningen föreslår att tillståndstiden för EU-blåkort ska utökas från högst två till högst fyra år. Om anställningen är kortare än fyra år ska EU-blåkort beviljas för anställningstiden med ett tillägg av tre månader. Giltighetstiden får dock inte vara längre än fyra år.

Detta kan bland annat öka förutsägbarheten och minska admini- strationen för både arbetsgivare och arbetstagare.

Nyfödda barn till innehavare av vissa EU-relaterade tillstånd ska få ansöka om uppehållstillstånd inifrån Sverige

De särskilda regler som i dag gäller för en familjemedlem till en for- skare, EU-blåkortsinnehavare eller ICT-tillståndsinnehavare innebär att denne ska ha ansökt om och beviljats uppehållstillstånd före inresan i Sverige. Dessa personer kan därför behöva lämna Sverige om de får barn under sin vistelse här för att ansöka om uppehållstillstånd för barnet. För att göra det möjligt för ett nyfött barn att ansöka om uppe- hållstillstånd i Sverige föreslår utredningen att ett undantag införs som innebär att uppehållstillstånd för ett barn som har fötts i Sverige och vars anknytningsperson är förälder till barnet och sammanbor med barnet i Sverige får sökas inifrån landet.

SOU 2024:15

Sammanfattning

En utökad möjlighet att få ansöka om uppehållstillstånd för forskning och studier på forskarnivå inifrån Sverige

I dag kan en forskare eller student som har ett uppehållstillstånd för att söka arbete eller undersöka förutsättningarna för att bedriva närings- verksamhet efter slutförd forskning eller slutförda studier inte ansöka om ett uppehållstillstånd för forskning eller studier på forskarnivå ini- från Sverige. Utredningen föreslår att dessa grupper av utlänningar ska undantas från huvudregeln att ett tillstånd måste sökas och be- viljas före inresan i landet. På detta sätt behöver de inte lämna Sverige om de får en tjänst inom forskning eller studier på forskarnivå, vilket bidrar till bättre kontinuitet i deras karriärer, ökad förutsägbarhet och minskade kostnader.

Ett undantag från föreslaget lönekrav för utlänningar som innehar uppehållstillstånd för forskning, studier m.m.

Nyutexaminerade yngre studenter och doktorander har ofta lägre lön när de träder in på arbetsmarknaden än högutbildade personer med mer yrkeserfarenhet. För att underlätta för utlänningar som har uppe- hållstillstånd för forskning, forskning vid rörlighet för längre vistelse, studier inom högre utbildning, praktik med anknytning till högre utbildning eller uppehållstillstånd efter slutförd forskning eller slut- förda studier att få ett arbetstillstånd i Sverige föreslår utredningen att dessa grupper ska undantas från lönekravet. För att systemet inte ska kunna missbrukas föreslår utredningen att för att en utlänning som har ett uppehållstillstånd för studier inom högre utbildning ska få undantas ska det krävas att utlänningen har slutfört en högskole- utbildning som avser studier som motsvarar minst två terminer och att utlänningen har ett examensbevis eller utbildningsbevis som avser den slutförda utbildningen.

I stället för lönekravet i nivå med medianlönen föreslås att lönen för att dessa grupper ska kunna beviljas arbetstillstånd minst ska uppgå till den lägsta månadslön som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Om det alternativa förslaget med en lön motsvarande hälften av medianlönen i Sverige införs bör detta gälla även för dessa grupper.

Sammanfattning

SOU 2024:15

Ett undantag från föreslaget lönekrav för vissa legitimerade yrken inom sjukvården

Legitimationsprocessen inom vårdyrken är utformad så att en utlän- ning inte direkt får anställning som legitimerad personal utan först be- höver uppfylla språkkrav, kunskapsprov och praktisk tjänstgöring för att få svensk legitimation. Under denna tid arbetar exempelvis en läkare inom något annat vårdyrke till en lägre lön, vilket gör att han eller hon kan få svårt att uppfylla kravet på god försörjning eller före- slaget lönekrav. Utredningen föreslår därför att utlänningar som har avlagt examen motsvarande läkarexamen, sjuksköterskeexamen eller tandläkarexamen och som har ett anställningsavtal som ett led i att få svensk legitimation ska undantas från lönekravet. För dessa grupper ska i stället gälla att lönen minst ska uppgå till den lägsta månadslön som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller bran- schen. Om det alternativa kravet, som innebär en lön motsvarande hälften av medianlönen, införs för yrken som ska undantas från löne- kravet bör samma krav för enhetlighetens skull gälla även för nu aktu- ella persongrupper.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716)1 dels att 5 kap. 15 a § ska upphöra att gälla,

dels att 5 kap. 18 §, 5 b kap. 15 och 20 §§, 6 kap. 2 och 2 a §§, 6 a kap. 5 och 11 §§, 6 b kap. 1, 2 och 15 §§, 6 c kap. 2 och 9 §§, 7 kap. 7 f §, 12 kap. 12 a § och 20 kap. 12 och 12 a §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 6 kap. 10 §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5kap. 18 §2

En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan.

Första stycket gäller dock inte om

1.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller alternativt skyddsbehövande enligt 1 § eller kan beviljas uppehålls- tillstånd här med stöd av 21 kap. 2, 3 eller 4 §,

2.utlänningen med stöd av 6 § bör beviljas uppehållstillstånd här,

3.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tids- begränsat uppehållstillstånd som beviljats en utlänning med stöd av 3 eller 3 a §,

4.utlänningen kan beviljas eller har ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd här med stöd av 15 §,

1Senaste lydelse av 5 kap. 15 a § 2022:303.

2Senaste lydelse 2022:303.

Författningsförslag

SOU 2024:15

5.utlänningen enligt 3 § första stycket 1–4, 3 a § första stycket 1–4 eller andra stycket har stark anknytning till en person som är bosatt

iSverige och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där,

6.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd med stöd av 3 § första stycket 5,

7. utlänningen kan	beviljas	7. utlänningen kan beviljas
uppehållstillstånd enligt 15 a eller		uppehållstillstånd enligt 15 d §,
15 d §,
8. följande villkor är uppfyllda:
a) utlänningen ansöker om för-		a) utlänningen ansöker om för-
längning av ett tidsbegränsat uppe-		längning av ett tidsbegränsat uppe-
hållstillstånd, för arbete som har		hållstillstånd för arbete som har
beviljats enligt 10 § i de fall som		beviljats enligt 10 § i de fall som
avses i 6 kap. 2 § första stycket		avses i 6 kap. 2 § första stycket,
eller enligt 15 a §, eller för att be-		eller för att bedriva näringsverk-
driva näringsverksamhet	enligt	samhet enligt 10 a §,
10 a §,

b)utlänningen har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete som har beviljats enligt 10 § i de fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket och ansöker om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet enligt 10 a § eller tvärtom inom giltig- hetstiden för det tidigare tillståndet och förutsättningarna för det tillståndet varit uppfyllda, eller

c)en ansökan avser ett uppehållstillstånd som familjemedlem till en utlänning som avses i a eller b, om ansökan ges in inom giltighets- tiden för det tidigare tillståndet som familjemedlem och utlänningen beviljas uppehållstillstånd enligt de bestämmelser som anges där,

9. utlänningen har ett uppehållstillstånd enligt 10 § eller 5 b kap. 3 § och antingen slutfört studier som motsvarar 30 högskolepoäng eller fullföljt en termin vid forskarutbildning eller har ett uppehålls- tillstånd enligt 5 b kap. 1, 2, 4, 7 eller 8 §,

10. utlänningen har rätt till uppehållstillstånd enligt 2 a eller 2 d §, eller

11. det annars finns synnerliga skäl.

Första stycket gäller inte heller om utlänningen har beviljats en viser- ing för att besöka en arbetsgivare i Sverige eller är undantagen från kravet på visering om han eller hon ansöker om ett uppehållstillstånd för arbete inom ett slag av arbete där det råder stor efterfrågan på arbets-

SOU 2024:15Författningsförslag

kraft. En ytterligare förutsättning är att arbetsgivaren skulle förorsakas olägenheter om utlänningen måste resa till ett annat land för att ge in ansökan där eller att det annars finns särskilda skäl.

Första stycket gäller inte heller en utlänning som har beviljats ett uppehållstillstånd enligt 9 §, om ansökan avser ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd för arbete enligt 10 § i de fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket eller för att bedriva näringsverksamhet enligt 10 a § och ges in inom giltighetstiden för det tidigare tillståndet.

Vid skälighetsbedömningen enligt andra stycket 5 ska konsekven- serna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas, om det står klart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen

gjorts före inresan i Sverige.
I fråga om uppehållstillstånd	I fråga om uppehållstillstånd
för en utlänning som ska avvisas	för en utlänning som ska avvisas
eller utvisas enligt ett beslut som	eller utvisas enligt ett beslut som
har fått laga kraft gäller föreskrif-	har fått laga kraft gäller föreskrif-
terna i 15 a och 20 §§ samt 12 kap.	terna i 20 § samt 12 kap. 16 b, 16 c
16 b, 16 c och 18–20 §§.	och 18–20 §§.

I 7 § lagen (2017:353) om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå föreskrivs ytterligare undantag från första stycket under perioden 20 juli 2021–19 januari 2025.

5 b kap.

15 §3

En utlänning som vill ha ett uppehållstillstånd enligt 1 eller 3–6 §§ ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i Sverige. En ansökan får inte bifallas efter inresan.

Första stycket gäller inte om utlänningen

1. ansöker om förlängning av ett uppehållstillstånd enligt 1 eller 3 §,

2. har ett uppehållstillstånd en-	2. har ett uppehållstillstånd en-
ligt 1, 2 eller 4 § eller ett uppehålls-	ligt 1, 2 eller 4 § eller ett uppehålls-
tillstånd enligt 3 § och antingen	tillstånd enligt 3 § och antingen
slutfört studier som motsvarar	slutfört studier som motsvarar
30 högskolepoäng eller fullföljt en	30 högskolepoäng eller fullföljt en
termin vid forskarutbildning och	termin vid forskarutbildning och
på annan grund ansöker om ett	på annan grund ansöker om ett
uppehållstillstånd enligt 1, 3 eller	uppehållstillstånd enligt 1, 3 eller
4 §, eller	4 §,

3Senaste lydelse 2022:303.

Författningsförslag

SOU 2024:15

3.har ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd för arbete som har beviljats enligt 5 kap. 10 § i de fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket eller för att bedriva näringsverk- samhet enligt 5 kap. 10 a §, och an- söker om ett uppehållstillstånd enligt 1 § eller för studier på for- skarnivå enligt 3 § inom giltighets- tiden för det tidigare tillståndet och förutsättningarna för det till- ståndet varit uppfyllda.

4.har ett uppehållstillstånd en- ligt 7 eller 8 § och ansöker om ett uppehållstillstånd enligt 1 § eller för studier på forskarnivå enligt 3 § inom giltighetstiden för det tidigare tillståndet och förutsätt- ningarna för det tillståndet varit uppfyllda.

20 §4

En familjemedlem som avses i 19 § ska ha ansökt om och beviljats ett uppehållstillstånd före inresan i Sverige. En ansökan får inte bi- fallas efter inresan.

Första stycket gäller dock inte om

1.ansökan avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats på grund av anknytning till en utlänning som har ansökt om eller har ett uppehållstillstånd enligt 1, 2 eller 7 §,

2. sökanden har beviljats ett	2. sökanden har beviljats ett
uppehållstillstånd av en annan	uppehållstillstånd av en annan
EU-stat på grund av anknytning	EU-stat på grund av anknytning
till en utlänning som har ansökt	till en utlänning som har ansökt
om eller har ett uppehållstillstånd	om eller har ett uppehållstillstånd
enligt 2 §, eller	enligt 2 §,
3. ansökan avser ett uppehålls-	3. ansökan avser ett uppehålls-
tillstånd som familjemedlem till en	tillstånd som familjemedlem till en
utlänning som avses i 15 § andra	utlänning som avses i 15 § andra

4Senaste lydelse 2022:303.

Arbetstillstånd får även ges till en utlänning som deltar i ett internationellt utbyte eller om det följer av ett internationellt avtal eller ett avtal med ett annat land. Ett arbetstillstånd enligt detta stycke

SOU 2024:15

Författningsförslag

stycket 3, om ansökan ges in inom giltighetstiden för det tidi- gare tillståndet som familjemed- lem och utlänningen beviljas uppe- hållstillstånd enligt 1 §.

stycket 3, om ansökan ges in inom giltighetstiden för det tidi- gare tillståndet som familjemed- lem och utlänningen beviljas uppe- hållstillstånd enligt 1 §, eller

4.ansökan avser uppehållstill- stånd för ett barn som har fötts i Sverige och anknytningspersonen är förälder till barnet och samman- bor med barnet i Sverige.

6 kap.

2 §5

Arbetstillstånd får ges till en utlänning som har ett anställnings-

avtal, om
1. anställningen gör det möjligt	1. lönen uppgår till minst medi-
för honom eller henne att uppnå en	anlönen för Sverige vid tidpunkten
god försörjning, och	för ansökan (lönekravet),
2. lönen, försäkringsskyddet	2. lönen, försäkringsskyddet
och övriga anställningsvillkor inte	och övriga anställningsvillkor inte
är sämre än de villkor som följer	är sämre än de villkor som följer
av svenska kollektivavtal eller	av svenska kollektivavtal eller
praxis inom yrket eller branschen.	praxis inom yrket eller branschen,
	och
	3. utlänningen, vid vistelse som
	kommer att uppgå till högst ett år,
	har eller har ansökt om en hel-
	täckande sjukförsäkring som gäller
	i Sverige.

Arbetstillstånd enligt första stycket får endast ges om rekry- teringsförfarandet är förenligt med Sveriges åtaganden inom Euro- peiska unionen.

Arbetstillstånd får även ges till en utlänning som deltar i ett internationellt utbyte eller om det följer av ett internationellt avtal eller ett avtal med ett annat land.

5Senaste lydelse 2022:1847.

Författningsförslag

SOU 2024:15

får beviljas endast om utlänningen kan försörja sig, om inte annat föl- jer av avtal. Bestämmelserna i första och andra stycket gäller inte en sådan utlänning.

En utlänning som är utstatio- nerad i Sverige av en arbetsgivare som är etablerad i ett annat land ska utöver ett anställningsavtal ha ett underlag med de villkor som gäller för arbetet i Sverige.

2 a §6

Ett arbetstillstånd enligt 2 § första stycket får inte ges för längre tid än två år. Det får heller inte avse längre tid än anställningstiden.

Ett arbetstillstånd enligt 2 § första stycket ska knytas till en viss arbetsgivare och avse ett visst slag av arbete. Efter en sammanlagd tillståndstid om två år ska tillståndet knytas endast till ett visst slag av arbete.

För en utlänning som är ut- stationerad i Sverige av en arbets- givare som är etablerad i ett annat land ska arbetstillståndet i stället för vad som anges i andra stycket knytas till arbetsgivarens filial, kon- cernföretag eller tjänstemottagare i Sverige.

10 §

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1. undantag från lönekravet i

2 § första stycket 1,

2. att vissa yrkesgrupper ska uteslutas från möjligheten att be- viljas arbetstillstånd enligt 2 § för- sta stycket, och

6Senaste lydelse 2022:303.

SOU 2024:15

Författningsförslag

3.försörjningsförmågan enligt 2 § tredje stycket.

6 a kap.

5 §7

Ett EU-blåkort ska gälla för	Ett EU-blåkort ska gälla för
högst två år med den möjlighet	högst fyra år med den möjlighet
till förlängning som framgår av	till förlängning som framgår av
6 §. Om anställningstiden är kor-	6 §. Om anställningstiden är kor-
tare än två år ska EU-blåkortet	tare än fyra år ska EU-blåkortet
gälla under anställningstiden med	gälla under anställningstiden med
ett tillägg av tre månader. Giltig-	ett tillägg av tre månader. Giltig-
hetstiden får dock inte vara längre	hetstiden får dock inte vara längre
än två år.	än fyra år.

Den sammanlagda tillståndstiden för ett eller flera EU-blåkort får inte överstiga fyra år.

Att den som haft EU-blåkort under en sammanlagd tid av fyra år kan beviljas permanent uppehållstillstånd framgår av 5 kap. 5 §.

11 §8

En familjemedlem som avses i 10 § ska ha ansökt om och beviljats ett uppehållstillstånd före inresan i landet. En ansökan får inte bifallas efter inresan.

Det som föreskrivs i första stycket gäller dock inte om

1.ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbe- gränsat uppehållstillstånd som beviljats på grund av anknytning till en utlänning som har ett EU-blåkort,

2. sökanden har beviljats uppe-	2. sökanden har beviljats uppe-
hållstillstånd av en annan EU-stat	hållstillstånd av en annan EU-stat
på grund av anknytning till en	på grund av anknytning till en
utlänning som avses i 4 § tredje	utlänning som avses i 4 § tredje
stycket, om ansökan ges in senast	stycket, om ansökan ges in senast
en månad efter inresan i Sverige,	en månad efter inresan i Sverige,
eller
3. familjemedlemmen har åter-	3. familjemedlemmen har åter-
tagits enligt 14 § och den person	tagits enligt 14 § och den person
som familjemedlemmen har an-	som familjemedlemmen har an-

7Senaste lydelse 2013:606.

8Senaste lydelse 2013:606.

Författningsförslag

SOU 2024:15

knytning till ansöker om nytt EU-blåkort.

knytning till ansöker om nytt EU-blåkort, eller

4.ansökan avser uppehållstill- stånd för ett barn som har fötts i Sverige och anknytningspersonen är förälder till barnet och samman- bor med barnet i Sverige.

6 b kap.

1 §9

En utlänning som är anställd av ett företag som är etablerat utanför EES-staterna och Schweiz och som ska tjänstgöra som chef, specia- list eller praktikant i mer än 90 dagar i ett företag (värdföretag) som dels är etablerat i Sverige, dels är en enhet som tillhör samma företag eller ett företag inom samma koncern ska, om inte annat följer av tredje stycket eller 3–5 §§, beviljas ett uppehålls- och arbetstillstånd för företagsintern förflyttning av personal (ICT-tillstånd), om

1.utlänningen har varit anställd i företaget under minst tre månader utan uppehåll vid tiden för den företagsinterna förflyttningen,

2.ersättningen inte är sämre än vad som följer av svenska kollek- tivavtal eller praxis inom yrket eller branschen, och övriga anställ- ningsvillkor inte är sämre än vad som gäller för arbetstagare som är utstationerade i Sverige enligt 5 § lagen (1999:678) om utstatione- ring av arbetstagare av ett företag som är etablerat inom EES eller Schweiz,

3. anställningen gör det möjligt	3. ersättningen minst uppgår till
för honom eller henne att försörja	den lägsta månadslön som följer
sig,	av svenska kollektivavtal eller praxis
	inom yrket eller branschen,

4.utlänningen, vid vistelse som kommer att uppgå till högst ett år, kan visa att han eller hon har, eller har ansökt om, en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige,

5.utlänningen har de yrkeskvalifikationer och den erfarenhet som krävs för uppdraget som chef eller specialist, eller har en sådan exa- men från ett universitet eller en högskola som krävs för praktik- tjänstgöringen,

9Senaste lydelse 2020:598.

SOU 2024:15

Författningsförslag

6.utlänningen efter förflyttningens slut kommer att kunna över- flyttas till en enhet i tredjeland som tillhör samma företag eller till ett företag inom samma koncern i tredjeland, och

7.utlänningen inte utgör ett hot mot allmän ordning, allmän säker- het eller allmän folkhälsa.

Om den företagsinterna förflyttningen avser ett reglerat yrke ska utlänningen styrka behörigheten att få utöva yrket i Sverige.

Ett ICT-tillstånd ska inte beviljas om

1.utlänningen inte har fullgjort anmälningsskyldigheten enligt 13 §, eller

2.värdföretaget huvudsakligen har inrättats för att underlätta inresa för personer som är föremål för företagsintern förflyttning.

2§10

En utlänning som har beviljats ett ICT-tillstånd av en annan EU- stat och som ska tjänstgöra som chef, specialist eller praktikant i mer än 90 dagar i ett företag som dels är etablerat i Sverige, dels är en enhet som tillhör samma företag eller ett företag inom samma kon- cern som det i den andra EU-staten ska, om inte annat följer av 3–5 §§, beviljas ett ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse, om

1.ersättningen inte är sämre än vad som följer av svenska kollektiv- avtal eller praxis inom yrket eller branschen, och övriga anställnings- villkor inte är sämre än vad som gäller för arbetstagare som är utsta- tionerade i Sverige enligt 5 § lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare av ett företag som är etablerat inom EES eller Schweiz,

2. anställningen gör det möjligt	2. ersättningen minst uppgår till
för honom eller henne att försörja	den lägsta månadslön som följer
sig,	av svenska kollektivavtal eller praxis
	inom yrket eller branschen,

3.utlänningen, vid vistelse som kommer att uppgå till högst ett år, kan visa att han eller hon har, eller har ansökt om, en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige, och

4.utlänningen inte utgör ett hot mot allmän ordning, allmän säker- het eller allmän folkhälsa.

Om den företagsinterna förflyttningen avser ett reglerat yrke ska utlänningen styrka behörigheten att få utöva yrket i Sverige.

10Senaste lydelse 2020:598.

Författningsförslag

SOU 2024:15

15§11

En familjemedlem som avses i 14 § ska ha ansökt om och beviljats ett uppehållstillstånd före inresan i landet. En ansökan får inte bifallas efter inresan.

Första stycket gäller dock inte om

1. ansökan avser förlängning	1. ansökan avser förlängning
av ett tidsbegränsat uppehålls-	av ett tidsbegränsat uppehålls-
tillstånd som beviljats på grund	tillstånd som beviljats på grund
av anknytning till en utlänning	av anknytning till en utlänning
som har ett ICT-tillstånd eller	som har ett ICT-tillstånd eller
ett ICT-tillstånd för rörlighet för	ett ICT-tillstånd för rörlighet för
längre vistelse som är utfärdat av	längre vistelse som är utfärdat av
Sverige, eller	Sverige,
2. sökanden har beviljats ett	2. sökanden har beviljats ett
uppehållstillstånd av en annan EU-	uppehållstillstånd av en annan EU-
stat på grund av anknytning till	stat på grund av anknytning till
en utlänning som har ansökt om	en utlänning som har ansökt om
eller har ett ICT-tillstånd för rör-	eller har ett ICT-tillstånd för rör-
lighet för längre vistelse i Sverige.	lighet för längre vistelse i Sverige,
	eller
	3. ansökan avser uppehållstill-
	stånd för ett barn som har fötts i
	Sverige och anknytningspersonen
	är förälder till barnet och samman-
	bor med barnet i Sverige.

6 c kap.

2§12

Ett tillstånd för säsongsarbete ska beviljas om

1. anställningen gör det möjligt	1. lönen minst uppgår till den
för utlänningen att försörja sig,	lägsta månadslön som följer av
	svenska kollektivavtal eller praxis
	inom yrket eller branschen,

2.lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen,

11Senaste lydelse 2018:67.

12Senaste lydelse 2018:319.

SOU 2024:15

Författningsförslag

3.utlänningen kan visa att han eller hon har, eller har ansökt om, en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige,

4.utlänningen kan visa att han eller hon under sin vistelse kommer att ha tillgång till en bostad med lämplig standard, och

5.rekryteringsförfarandet är förenligt med Sveriges åtaganden inom Europeiska unionen.

Om säsongsanställningen avser ett reglerat yrke ska utlänningen styrka behörigheten att få utöva yrket i Sverige.

Ett tillstånd för säsongsarbete ska inte beviljas om

1.det finns risk för att utlänningen inte har för avsikt att lämna Sverige när tillståndstiden har löpt ut, eller

2.utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän folkhälsa.

9§13

Ett tillstånd för säsongsarbete får inte beviljas för längre tid än an- ställningstiden och inte för längre tid än utlänningens pass gäller.

Den sammanlagda tillstånds-	Den sammanlagda tillstånds-
tiden för ett eller flera tillstånd	tiden för ett eller flera tillstånd
för säsongsarbete får inte över-	för säsongsarbete får inte över-
stiga sex månader under en tolv-	stiga nio månader under en tolv-
månadersperiod.	månadersperiod.

7kap.

7 f §14

Ett uppehållstillstånd som har		Ett uppehållstillstånd som har
beviljats en familjemedlem till en		beviljats en familjemedlem till en
utlänning med tidsbegränsat uppe-		utlänning med tidsbegränsat uppe-
hållstillstånd för	arbete enligt	hållstillstånd för arbete enligt
5 kap. 10 § i de fall som avses i		5 kap. 10 § i de fall som avses i
6 kap. 2 § första stycket eller enligt		6 kap. 2 § första stycket eller för
5 kap. 15 a § eller för att bedriva		att bedriva näringsverksamhet en-
näringsverksamhet enligt 5 kap.		ligt 5 kap. 10 a § får återkallas, om
10 a § får återkallas, om anknyt-		anknytningen bryts eller utlän-
ningen bryts eller	utlänningens	ningens tillstånd återkallas.
tillstånd återkallas.

13Senaste lydelse 2018:319.

14Senaste lydelse 2022:303.

Författningsförslag

SOU 2024:15

12kap.

12a §15

Om en utlänning har ansökt				Om en utlänning har ansökt
om tidsbegränsat uppehållstill-				om tidsbegränsat uppehållstill-
stånd	enligt	5 kap.	15 a § första	stånd enligt 5 kap. 15 d § får
stycket	eller	15 d §,	får Migra-	Migrationsverket besluta om in-
tionsverket besluta om inhibition				hibition av ett beslut att avvisa
av ett beslut att avvisa eller utvisa				eller utvisa utlänningen.
utlänningen.

20kap. 12 §16

En fysisk eller juridisk person som har en utlänning anställd ska, oavsett om ansvar krävs ut enligt 5 §, betala en särskild avgift, om utlänningen

1.inte har rätt att vistas i Sverige, eller

2.har rätt att vistas här men saknar föreskrivet arbetstillstånd. Särskild avgift enligt första stycket 1 ska inte betalas av den som

har

1.kontrollerat utlänningens rätt att vistas i Sverige,

2.behållit en kopia av eller ett utdrag ur den eller de handlingar som visar att utlänningen har rätt att vistas här, och

3.underrättat den behöriga myndigheten, som anges i en för- ordning som har utfärdats med stöd av denna lag, om anställningen.

För varje utlänning är avgiften	För varje utlänning är avgiften
det prisbasbelopp enligt 2 kap. 6	ett och ett halvt prisbasbelopp en-
och 7 §§ socialförsäkringsbalken	ligt 2 kap. 6 och 7 §§ social-
som gällde när överträdelsen upp-	försäkringsbalken som gällde när
hörde. Om överträdelsen har på-	överträdelsen upphörde. Om över-
gått under en längre tid än tre	trädelsen har pågått under en
månader, är avgiften för varje ut-	längre tid än tre månader, är av-
länning i stället två prisbasbelopp.	giften för varje utlänning i stället
Avgiften får sättas ned helt eller	tre prisbasbelopp. Avgiften får
delvis, om särskilda skäl talar för	sättas ned helt eller delvis, om
det. Avgiften tillfaller staten.	särskilda skäl talar för det. Av-
	giften tillfaller staten.

15Senaste lydelse 2013:646.

16Senaste lydelse 2018:739.

SOU 2024:15

Författningsförslag

12 a §17

En fysisk eller juridisk person som är uppdragsgivare, eller upp- dragsgivare i tidigare led, åt en arbetsgivare som har en utlänning som inte har rätt att vistas i Sverige anställd, ska betala en särskild avgift om

1.uppdragsgivaren, eller en uppdragsgivare i tidigare led, har anlitat arbetsgivaren som underentreprenör för att genomföra ett avtal om entreprenad eller underentreprenad,

2.utlänningen arbetar inom underentreprenaden, och

3.uppdragsgivaren, eller uppdragsgivaren i tidigare led, inte är be- ställare i huvudentreprenadavtalet.

En uppdragsgivare som har vidtagit rimliga kontrollåtgärder och som inte inser eller har skälig anledning att anta att arbetsgivaren hade en eller flera utlänningar anställda som saknade rätt att vistas i Sverige, ska inte betala den särskilda avgiften.

En uppdragsgivare i tidigare led ska betala den särskilda avgiften endast om uppdragsgivaren inser eller har skälig anledning att anta att arbetsgivaren hade en eller flera utlänningar anställda som sak- nade rätt att vistas här och som arbetade inom underentreprenaden.

För varje utlänning är avgiften	För varje utlänning är avgiften
det prisbasbelopp enligt 2 kap.	ett och ett halvt prisbasbelopp en-
6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken	ligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialför-
som gällde när överträdelsen	säkringsbalken som gällde när
upphörde. Om överträdelsen har	överträdelsen upphörde. Om över-
pågått under en längre tid än tre	trädelsen har pågått under en
månader, är avgiften för varje	längre tid än tre månader, är
utlänning i stället två prisbasbe-	avgiften för varje utlänning i stället
lopp. Avgiften får sättas ned helt	tre prisbasbelopp. Avgiften får
eller delvis, om särskilda skäl talar	sättas ned helt eller delvis, om sär-
för det. Avgiften tillfaller staten.	skilda skäl talar för det. Avgiften
	tillfaller staten.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juni 2025.

2.För ansökningar om förlängning av ett arbetstillstånd, som be- viljats före ikraftträdandet, gäller 6 kap. 2 § första stycket 1 i dess äldre lydelse om ansökan om förlängning har registrerats hos Migrations- verket senast den 1 juni 2026.

17Senaste lydelse 2018:739.

Författningsförslag

SOU 2024:15

3.Äldre föreskrifter av 6 kap. 2 § första stycket 1 och 5 kap. 15 a § gäller fortfarande för överklagande av beslut som har med- delats före ikraftträdandet.

4.För ett uppehållstillstånd som beviljats en familjemedlem till en utlänning med tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt 5 kap. 15 a § gäller 7 kap. 7 f § i den äldre lydelsen.

5.För en utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd enligt 5 kap. 15 a § första stycket gäller 12 kap. 12 a § i den äldre lydelsen.

6.Vid tillämpningen av 20 kap. 12 och 12 a §§ gäller äldre före- skrifter för överträdelser som har ägt rum före ikraftträdandet.

SOU 2024:15

Författningsförslag

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (2013:156) om samhällsorien- tering för vissa nyanlända invandrare ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §1

Lagen gäller även för nyanlända invandrare som har fyllt 18 men inte 66 år, är folkbokförda i en kommun och har beviljats

1.uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 § första stycket utlänningslagen (2005:716),

2.uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 a § första stycket 1–4, andra eller tredje stycket utlänningslagen,

3.uppehållskort efter ansökan enligt 3 a kap. 10 § utlänningslagen,

4.uppehållstillstånd på grund

av stark anknytning enligt 5 kap.
15 a § första stycket 2 utlännings-
lagen,
5. uppehållstillstånd som famil-	4. uppehållstillstånd som famil-
jemedlem eller anhörig enligt före-	jemedlem eller anhörig enligt före-
skrifter som har meddelats med	skrifter som har meddelats med
stöd av 5 kap. 23 § tredje, fjärde	stöd av 5 kap. 23 § tredje, fjärde
eller, när det gäller familjemed-	eller, när det gäller familjemed-
lem till en utlänning som har be-	lem till en utlänning som har be-
viljats uppehållstillstånd för arbete,	viljats uppehållstillstånd för arbete,
sjätte stycket utlänningslagen,	sjätte stycket utlänningslagen,
6. uppehållstillstånd som famil-	5. uppehållstillstånd som famil-
jemedlem enligt 6 a kap. 10 § ut-	jemedlem enligt 6 a kap. 10 § ut-
länningslagen,	länningslagen,
7. uppehållstillstånd som famil-	6. uppehållstillstånd som famil-
jemedlem enligt 6 b kap. 14 § ut-	jemedlem enligt 6 b kap. 14 § ut-
länningslagen, eller	länningslagen, eller
8. uppehållstillstånd på grund	7. uppehållstillstånd på grund
av anknytning till en person som	av anknytning till en person som
har beviljats uppehållstillstånd med	har beviljats uppehållstillstånd med

1Senaste lydelse 2022:893.

Författningsförslag

SOU 2024:15

stöd av någon av bestämmelserna i 1 a §.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juni 2025.

2.För en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 a § utlänningslagen (2005:716) gäller 2 § 4 i den äldre lydelsen.

SOU 2024:15

Författningsförslag

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2022:894) om ändring i lagen (2013:156)

om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2022:894) om ändring i lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare

dels att 2 § i stället för lydelsen enligt den lagen ska ha följande lydelse,

dels att det i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna ska införas en ny punkt, 3, av följande lydelse.

Lydelse enligt SFS 2022:894

Föreslagen lydelse

2 §1

Lagen gäller även för nyanlända invandrare som har fyllt 18 år men inte har uppnått riktåldern för pension enligt 2 kap. 10 a–10 d §§ social- försäkringsbalken, är folkbokförda i en kommun och har beviljats

1.uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 § första stycket utlänningslagen (2005:716),

2.uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 a § första stycket 1–4, andra eller tredje stycket utlänningslagen,

3.uppehållskort efter ansökan enligt 3 a kap. 10 § utlänningslagen,

4.uppehållstillstånd på grund

av stark anknytning enligt 5 kap.
15 a § första stycket 2 utlännings-
lagen,
5. uppehållstillstånd som famil-	4. uppehållstillstånd som famil-
jemedlem eller anhörig enligt före-	jemedlem eller anhörig enligt före-
skrifter som har meddelats med	skrifter som har meddelats med
stöd av 5 kap. 23 § tredje, fjärde	stöd av 5 kap. 23 § tredje, fjärde
eller, när det gäller familjemed-	eller, när det gäller familjemed-
lem till en utlänning som har be-	lem till en utlänning som har be-
viljats uppehållstillstånd för arbete,	viljats uppehållstillstånd för arbete,
sjätte stycket utlänningslagen,	sjätte stycket utlänningslagen,
6. uppehållstillstånd som famil-	5. uppehållstillstånd som famil-
jemedlem enligt 6 a kap. 10 § ut-	jemedlem enligt 6 a kap. 10 § ut-
länningslagen,	länningslagen,

1Senaste lydelse 2022:894.

Författningsförslag

SOU 2024:15

7.uppehållstillstånd som famil- jemedlem enligt 6 b kap. 14 § ut- länningslagen, eller

8.uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person som har beviljats uppehållstillstånd med stöd av någon av bestämmelserna

i1 a §.

6.uppehållstillstånd som famil- jemedlem enligt 6 b kap. 14 § ut- länningslagen, eller

7.uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person som har beviljats uppehållstillstånd med stöd av någon av bestämmelserna

i1 a §.

3.För en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 a § utlänningslagen (2005:716) gäller 2 § 4 i den äldre lydelsen.

SOU 2024:15

Författningsförslag

1.4Förslag till förordning om ändring

i utlänningsförordningen (2006:97)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningsförordningen (2006:97) dels att 4 kap. 4 a och 4 c §§ och 5 kap. 8 a § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas sex nya paragrafer, 5 kap. 5, 6, 6 a och 8 b § och 6 kap. 6 f och 6 g §§ och närmast före 5, 6 och 8 b §§ nya rub-

riker av följande lydelse,

dels att det ska införas två nya bilagor, bilaga 1 och 2, med följande rubriker.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4kap.

4 a §1

Uppehållstillstånd får beviljas en familjemedlem till en utlänning om familjemedlemmen är make eller sambo till utlänningen eller släk- ting i rakt nedstigande led till utlänningen eller till hans eller hennes make eller sambo, om släktingen är beroende av någon av dem för sin försörjning eller är under 21 år och utlänningen

1. med stöd av 5 kap. 10 § ut-	med stöd av 5 kap. 10 § ut-
länningslagen (2005:716) har be-	länningslagen (2005:716) har be-
viljats ett tidsbegränsat uppehålls-	viljats ett tidsbegränsat uppehålls-
tillstånd i fall som avses i 6 kap.	tillstånd i fall som avses i 6 kap.
2 § första stycket utlänningslagen,	2 § första stycket utlänningslagen.
eller

2.med stöd av 5 kap. 15 a § första stycket 1 utlänningslagen har beviljats ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd, i de fall familjemedlemmen inte ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skydds- behövande.

Uppehållstillstånd enligt första stycket får beviljas endast om an- knytningspersonen kan försörja sig och familjemedlemmen. Detta gäller dock inte vid en prövning av en ansökan om fortsatt uppe- hållstillstånd.

1Senaste lydelse 2022:306.

Författningsförslag

SOU 2024:15

Undantag från kravet i andra stycket får medges helt eller delvis, om det finns särskilda skäl.

Uppehållstillstånd enligt första stycket ska beviljas i samma omfatt- ning som för den utlänning som familjemedlemmen har anknytning till.

		4 c §2
Kravet på att kunna försörja			Kravet på att kunna försörja
sig och familjemedlemmen i 4 a §			sig och familjemedlemmen i 4 a §
och i 5 kap. 15 a § andra stycket			och i 6 b kap. 14 § första stycket
och 6 b kap. 14 § första stycket ut-			utlänningslagen (2005:716) är upp-
länningslagen (2005:716) är upp-			fyllt om anknytningspersonen har
fyllt om anknytningspersonen har			lön som efter avdrag för prelimi-
lön som efter avdrag för prelimi-			när skatt uppgår till förbehålls-
när skatt uppgår till förbehålls-			beloppet vid utmätning av lön
beloppet vid utmätning av lön			enligt 7 kap. 5 § utsökningsbalken.
enligt 7 kap. 5 § utsökningsbalken.			Beräkningen ska göras med beakt-
Beräkningen ska göras med beakt-			ande även av vad som behövs för
ande även av vad som behövs för			försörjning av familjemedlemmen.
försörjning av familjemedlemmen.			Arbetsrelaterad	ersättning	som
Arbetsrelaterad	ersättning	som	utgår tillfälligt under pågående
utgår tillfälligt	under pågående		anställning jämställs med lön. In-
anställning jämställs med lön. In-			komst från subventionerad anställ-
komst från subventionerad anställ-			ning, ersättning från arbetslöshets-
ning, ersättning från arbetslöshets-			försäkring eller aktivitetsstöd får
försäkring eller aktivitetsstöd får			inte beaktas. Inte heller andra er-
inte beaktas. Inte heller andra er-			sättningar med	anledning	av
sättningar med anledning		av	arbetslöshet får beaktas. Kravet
arbetslöshet får beaktas. Kravet			är också uppfyllt om anknytnings-
är också uppfyllt om anknytnings-			personen har inkomster från när-
personen har inkomster från när-			ingsverksamhet eller en förmö-
ingsverksamhet eller en förmö-			genhet som han eller hon kan
genhet som han eller hon kan			försörja sig och familjemedlem-
försörja sig och familjemedlem-			men på.
men på.

2Senaste lydelse 2022:306.

SOU 2024:15

Författningsförslag

5 kap.

Yrkesgrupper som inte får beviljas arbetstillstånd

5 §3

Följande yrkesgrupper får inte beviljas arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket utlänningslagen (2005:716):

–personliga assistenter (under- grupp 5343 i SSYK 2012)

–bärplockare (undergrupp 9210

iSSYK 2012).

Undantag från lönekravet

6 §4

Lönekravet i 6 kap. 2 § första stycket 1 utlänningslagen (2005:

716)gäller inte en utlänning som ansöker om arbetstillstånd för ett yrke där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbets- kraft i Sverige, se bilaga 1 till denna förordning. Det gäller inte heller en utlänning som ansöker om arbets- tillstånd för ett yrke där det bedöms finnas behov som inte kan till- godoses med arbetskraft i en viss del av Sverige, se bilaga 2 till denna förordning. För dessa yrken gäller i stället att lönen minst ska uppgå till den lägsta månadslön som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen.

3Tidigare 5 § upphävd genom 2008:895.

4Tidigare 6 § upphävd genom 2008:895.

Författningsförslag

SOU 2024:15

6 a §

Lönekravet i 6 kap. 2 § första stycket 1 utlänningslagen (2005: 716) gäller inte om följande vill- kor är uppfyllda:

1. sökanden har ett uppehålls- tillstånd enligt 5 b kap. 3 § utlän- ningslagen, har slutfört en högskole- utbildning som avser studier som motsvarar minst två terminer och har ett examensbevis eller utbild- ningsbevis som avser den slutförda utbildningen,

2. sökanden har ett uppehålls- tillstånd enligt 5 b kap. 1, 2, 4, 7 eller 8 § utlänningslagen, eller

3. sökanden har avlagt examen motsvarande läkarexamen, sjukskö- terskeexamen eller tandläkarexamen och har ett anställningsavtal som ett led i att få legitimation som läkare, sjuksköterska eller tandläkare i Sverige.

Då gäller i stället att lönen minst ska uppgå till den lägsta månads- lön som följer av svenska kollek- tivavtal eller praxis inom yrket eller branschen.

8 a §5

Med god försörjning enligt	Med medianlön enligt 6 kap.
6 kap. 2 § utlänningslagen (2005:	2 § utlänningslagen (2005:716) av-
716) avses en lön som uppgår till	ses den medianlön som Stati-
minst 80 procent av den median-	stiska centralbyrån publicerar för
lön som Statistiska centralbyrån	Sverige.
publicerar för Sverige.

Den senast publicerade medianlönen den dag ansökan kom in till Migrationsverket ska gälla vid prövningen.

5Senaste lydelse 2023:570.

SOU 2024:15

Författningsförslag

Försörjningskrav vid arbetstillstånd på grund av internationella avtal m.m.

8 b §

Kravet på att kunna försörja sig i 6 kap. 2 § tredje stycket ut- länningslagen (2005:716) är upp- fyllt om utlänningen har lön som efter avdrag för preliminär skatt uppgår till förbehållsbeloppet vid utmätning av lön enligt 7 kap. 5 § utsökningsbalken. Beräkningen ska göras med beaktande av vad som behövs för försörjning av utlän- ningen själv och eventuella familje- medlemmar. Arbetsrelaterad ersätt- ning som utgår tillfälligt under pågående anställning jämställs med lön. Inkomst från subventionerad anställning, ersättning från arbets- löshetsförsäkring eller aktivitetsstöd får inte beaktas. Inte heller andra ersättningar med anledning av arbetslöshet får beaktas. Kravet är också uppfyllt om utlänningen har inkomster från näringsverksamhet eller en förmögenhet som han eller hon kan försörja sig på.

6 kap.

6 f §

En arbetsgivare till en utlän- ning som beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket ut- länningslagen (2005:716) ska, under den tid som utlänningens tillstånd gäller hos den arbetsgiva- ren, skriftligen anmäla till Migra-

Författningsförslag

SOU 2024:15

tionsverket om anställningen upphör eller om anställningen aldrig till- träds.

6 g §

Om en arbetsgivare är eta- blerad i ett annat land och utsta- tionerar utlänningar till Sverige gäller det som sägs om arbets- givare i 6 b–6 f §§ också i fråga om arbetsgivarens filial, koncern- företag eller tjänstemottagare i Sverige.

Bilaga 1 Förteckning över yrken enligt 5 kap. 6 § där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodo- ses med arbetskraft i Sverige.

Bilaga 2 Förteckning över yrken enligt 5 kap. 6 § där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodo- ses med arbetskraft i en viss del av Sverige.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 juni 2025.

2.För överklagande av beslut som har meddelats före ikraftträdan- det gäller 4 kap. 4 a och 4 c §§ i den äldre lydelsen.

3.För ansökningar om förlängning av ett arbetstillstånd, som be- viljats före ikraftträdandet, gäller 5 kap. 8 a § i dess äldre lydelse om ansökan om förlängning har registrerats hos Migrationsverket senast den 1 juni 2026.

4.För överklagande av beslut som har meddelats före ikraftträdan- det gäller 5 kap. 8 a § i den äldre lydelsen.

SOU 2024:15

Författningsförslag

1.5Förslag till förordning om ändring

i förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m.

Härigenom föreskrivs att 4 § förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. ska upphöra att gälla.1

1.Denna förordning träder i kraft den 1 juni 2025.

2.För utlänningar som fått uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 a § utlänningslagen (2005:716) eller för utlänningar som fått uppehålls- tillstånd på grund av anknytning till en sådan utlänning gäller 4 § i den äldre lydelsen.

1Senaste lydelse 2008:894.

Författningsförslag

SOU 2024:15

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter

i Skatteverkets beskattningsverksamhet

Härigenom föreskrivs att 8 a § förordningen (2001:588) om behand- ling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet ska ha föl- jande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

8 a §1

På begäran av Migrationsverket ska uppgifter lämnas ut från be- skattningsdatabasen i den utsträckning som behövs för handläggning

av ansökningar om eller kontroll av
1. uppehållstillstånd	enligt	1. uppehållstillstånd	enligt
5 kap. 5 § första stycket 1, 10 eller		5 kap. 5 § första stycket 1 eller
15 a § utlänningslagen (2005:716)		10 § utlänningslagen (2005:716)
och arbetstillstånd enligt 6 kap.		och arbetstillstånd enligt 6 kap.
2 § första stycket samma lag,		2 § första stycket samma lag,

2.uppehållstillstånd enligt 5 kap. 5 § andra stycket och 10 a § ut- länningslagen,

3.uppehålls- och arbetstillstånd för högkvalificerad anställning (EU-blåkort) enligt 6 a kap. utlänningslagen,

4.tillstånd för företagsintern förflyttning (ICT-tillstånd) eller ICT- tillstånd för rörlighet för längre vistelse enligt 6 b kap. utlännings- lagen, eller

5.tillstånd för säsongsarbete enligt 6 c kap. utlänningslagen.

De uppgifter som ska lämnas till Migrationsverket med stöd av första stycket är uppgifter som avses i 2 kap. 3 § 1–5 och 11 lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattnings- verksamhet.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 juni 2025.

2.Vid en begäran från Migrationsverket om att lämna ut uppgifter som behövs för handläggning av ansökningar om eller kontroll av uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 a § utlänningslagen (2005:716) gäller 8 a § i den äldre lydelsen.

1Senaste lydelse 2022:307.

SOU 2024:15

Författningsförslag

1.7Förslag till förordning om ändring

i förordningen (2019:502) med instruktion för Migrationsverket

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2019:502) med in- struktion för Migrationsverket att 4 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §1

Myndigheten ska också

1.analysera, följa upp och utvärdera de faktorer som har bety- delse för myndighetens verksamhet,

2.föra register och statistik över utlänningar i landet i den ut- sträckning som behövs för verksamheten,

3.ansvara för organiserad uttagning och överföring av flyktingar och andra skyddsbehövande samt tillhandahålla information i syfte att förbereda dem som ska vidarebosättas inför etableringen i Sverige,

4.använda medel från EU-fonder för att finansiera och utveckla den egna verksamheten,

5.offentliggöra och tillgängliggöra myndighetens aktuella land- information i den omfattning som är möjlig,

6.ersätta kommuner, regioner och apotek för vissa kostnader för asylsökande och nyanlända,

7.jämställdhetsintegrera och utforma verksamheten så att jäm- ställda villkor för kvinnor och män respektive för flickor och pojkar uppnås,

8. analysera konsekvenserna	8. analysera konsekvenserna
för barn inför beslut eller andra	för barn inför beslut eller andra
åtgärder som kan röra barn, och	åtgärder som kan röra barn,
9. inom sitt verksamhetsom-	9. inom sitt verksamhetsom-
råde främja lika rättigheter och	råde främja lika rättigheter och
möjligheter oavsett sexuell lägg-	möjligheter oavsett sexuell lägg-
ning, könsidentitet och könsut-	ning, könsidentitet och könsut-
tryck.	tryck,
	10. årligen informera regeringen
	om yrken där missbruket med regel-
	systemet för arbetskraftsinvand-

1Senaste lydelse 2021:1291.

Författningsförslag

SOU 2024:15

ring är så omfattande att yrkena bör uteslutas från möjligheten att be- viljas arbetstillstånd, och

11. årligen ta fram förslag till regeringen på dels yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige, dels yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i en viss del av Sverige.

Denna förordning träder i kraft den 1 juni 2025.

SOU 2024:15

Författningsförslag

1.8Förslag till förordning om ändring

i förordningen (2022:811) med instruktion för Arbetsförmedlingen

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2022:811) med in- struktion för Arbetsförmedlingen att 4 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §1

Myndigheten ska löpande ta fram och tillgängliggöra kunskaps- underlag och statistik om arbetsmarknaden och den arbetsmarknads- politiska verksamheten.

Myndigheten ska vidare

1.analysera, följa upp och utvärdera den arbetsmarknadspolitiska verksamheten,

2.göra bedömningar av arbetsmarknadsläget, och

3.bistå myndigheter och andra som bedriver uppföljning och ut- värdering inom myndighetens verksamhetsområde.

Myndigheten ska årligen bistå Migrationsverket med att ta fram förslag på dels yrken där det be- döms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige, dels yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i en viss del av Sverige. Myndigheten ska lämna samman- slutningar av arbetsgivare respektive arbetstagare samt andra berörda aktörer tillfälle att yttra sig.

Denna förordning träder i kraft den 1 juni 2025

1Senaste lydelse 2022:811.

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Uppdraget

Utredningens uppdrag framgår av kommittédirektiven dir. 2022:90 och dir. 2023:25 (bilaga 1 och 2). Uppdraget innefattar att skärpa villkoren för arbetskraftsinvandring, bland annat genom att utforma ett regelverk som utgår från att ett arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket utlänningslagen (2005:716), UtlL, i normalfallet endast kan beviljas om utlänningen erbjuds en viss lönenivå. Lönenivån ska motsvara medianlönen men den exakta nivån ska utredningen ta ställning till. För att inte Sverige ska riskera kompetensbrist ska ut- redningen även föreslå hur ett lägre lönekrav för enskilda yrkes- grupper kan utformas, vilka yrkesgrupper som bör omfattas och hur urvalet av dessa yrkesgrupper kan ändras över tid. Utredningen ska vidare föreslå hur ett regelverk kan utformas som innebär att vissa yrkesgrupper kan exkluderas från möjligheten att beviljas arbets- tillstånd och ta ställning till vilka yrkesgrupper som inledningsvis bör omfattas av en sådan exkludering och hur urvalet av dessa yrkes- grupper kan ändras över tid. Därutöver ska utredningen föreslå ett regelverk som innebär att arbetstillstånd endast kan beviljas en utlän- ning som har ordnat en heltäckande sjukförsäkring för den första tillståndstiden samt ta ställning till hur försörjningskravet för ICT- tillstånd och tillstånd för säsongsarbete kan höjas. Utredningen har också i uppdrag att lämna förslag på åtgärder som kan främja den högkvalificerade arbetskraftsinvandringen. Enligt de delar i ursprungs- direktivet som ska fullföljas ska utredningen analysera och ta ställning till hur systemet med s.k. spårbyte kan avskaffas samt analysera och ta ställning till om den särskilda avgiften för den som anställer en ut- länning som saknar rätt att vistas eller arbeta i Sverige ska höjas och differentieras. Slutligen ska utredningen analysera och ta ställning till

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2024:15

om utlänningar som ska arbeta i Sverige men är anställda utomlands bör omfattas av samma förutsättningar för arbetstillstånd som övriga arbetskraftsinvandrare eller om särskilda regler bör införas.

2.2Utredningens arbete

Utredningen tillsattes i juni 2022. Den 16 februari 2023 beslutades tilläggsdirektiv till utredningen som bland annat innebar att utred- ningen inte längre skulle fullfölja uppdraget att föreslå ett nytt och effektivt system för arbetsmarknadsprövning, med angränsande frågor.

Utredningsarbetet har bedrivits på sedvanligt sätt och i nära sam- arbete med expert- och sakkunniggruppen. Därutöver har den särskilda utredaren och utredningens sekreterare haft möten med relevanta myndigheter och då träffat företrädare för Åklagarmyndigheten, Polis- myndigheten, Arbetsförmedlingen, Migrationsverket, Ekobrottsmyn- digheten och Delegationen mot arbetslivskriminalitet. Utredningen har också inhämtat synpunkter från arbetsmarknadens parter och andra relevanta företrädare på arbetsmarknaden genom möten med representanter för Svenska Byggarbetarförbundet, Unionen, Tjänste- männens centralorganisation (TCO), Sveriges akademikers cen- tralorganisation (Saco), Teknikföretagen, Almega, Gröna arbetsgivare, Visita, Industriarbetsgivarna, Innovations- och kemiindustrierna (IKEM), Byggföretagen, Livsmedelsföretagen, Fastighetsanställdas för- bund, Service- och kommunikationsfacket (Seko), IF Metall, Hotell- och restaurangfacket, Svenska Transportarbetareförbundet, Handels- anställdas förbund, Kommunalarbetareförbundet, Fackförbundet för skogs-, trä- och grafisk bransch (GS), Sveriges universitetslärare och forskare (SULF), Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) samt Företagarna. Utredningen har dessutom träffat samarbetsinitiativet Move to Gothenburg, Sveriges kristna råd, Northvolt, H2 Green Steel, Ambea, Schibsted, Premo och Tidningsutgivarna.

Utredningen har hämtat in statistik från Migrationsverket, Polis- myndigheten, Statistiska centralbyrån (SCB), Brottsförebyggande rådet och Domstolsverket.

Den del av konsekvensanalysen som avser ekonomiska konsekven- ser av utredningens förslag på ett lönekrav med undantag samt av- skaffande av systemet med s.k. spårbyte har gjorts med hjälp av kon- sulter från Sweco AB.

SOU 2024:15

Utredningens uppdrag och arbete

2.3Disposition

Utredningens förslag till författningsändringar finns i kapitel 1. I kapi- tel 3 finns en redogörelse för gällande rätt och i kapitel 4 finns en internationell utblick.

I avsnitt 5–12 presenteras utredningens överväganden och för- slag. Konsekvenserna av utredningens förslag behandlas i avsnitt 13. I avsnitt 14 finns utredningens överväganden i fråga om ikraftträdande och övergångsbestämmelser och avsnitt 15 innehåller en kommentar till de författningsförslag som redovisas i avsnitt 1.

3 Gällande regler

3.1Villkor för inresa, vistelse och arbete i Sverige

För att en utlänning ska få resa in i och vistas i Sverige krävs som huvudregel ett giltigt pass och antingen en Schengenvisering, en natio- nell visering eller ett uppehållstillstånd, se 2 kap. 1, 3 och 4 §§ UtlL. En utlänning som vistas i Sverige i mer än tre månader ska ha uppe- hållstånd (2 kap. 5 § UtlL). Kravet på uppehållstillstånd gäller inte för medborgare i de nordiska länderna eller för en utlänning som har uppehållsrätt eller visering för längre tid än tre månader (2 kap. 8 b § UtlL).

Uppehållstillstånd regleras huvudsakligen i 5 kap. UtlL, där flera olika grunder på vilka ett uppehållstillstånd kan beviljas anges. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får till exempel beviljas en utlänning som önskar vistas här i landet för arbete, studier eller besök (5 kap. 10 § UtlL) eller för att bedriva näringsverksamhet (5 kap. 10 a § UtlL). Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för högst nio månader får också beviljas en utlänning som önskar vistas här i landet för att söka arbete eller undersöka förutsättningarna för att starta näringsverksamhet. För att beviljas ett sådant uppehållstillstånd krävs att utlänningen har slutfört studier som motsvarar en examen på avancerad nivå, har till- räckliga medel för sitt uppehälle under tillståndstiden och för att täcka kostnaderna för sin återresa samt har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige (5 kap. 9 § UtlL).

En utlänning som har haft uppehållstillstånd för arbete, uppehålls- tillstånd för studier som avser utbildning på forskarnivå eller ett av Sverige utfärdat EU-blåkort, ICT-tillstånd eller tillstånd för säsongs- arbete i sammanlagt fyra år under de senaste sju åren får beviljas ett permanent uppehållstillstånd (5 kap. 5 § första stycket UtlL). För att ett permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas en utlänning krävs

Gällande regler

SOU 2024:15

också som huvudregel att de särskilda kraven om försörjningsför- måga och vandel i 5 kap. 7 § UtlL är uppfyllda.

Om utlänningen ska arbeta i Sverige på grund av en anställning här eller utomlands krävs utöver visering eller uppehållstillstånd för arbete som regel även ett arbetstillstånd (2 kap. 7 § UtlL), vilket behandlas närmare nedan.

3.1.1Var en ansökan om uppehållstillstånd ska vara gjord

En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. Från denna huvudregel finns dock flera undantag, se 5 kap. 18–19 §§ UtlL och 4 kap. 17 § utlänningsförordningen (2006:97), UtlF. Det är till exem- pel möjligt att söka och beviljas ett uppehållstillstånd inifrån landet om utlänningen ansöker om förlängning av ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd för arbete eller om han eller hon ansöker om ett uppe- hållstillstånd för arbete inom ett slag av arbete där det råder stor efter- frågan på arbetskraft och arbetsgivaren skulle förorsakas olägenheter om utlänningen måste resa till ett annat land för att ge in ansökan där.

En ansökan om uppehållstillstånd får också beviljas efter inresan om utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 a § UtlL, s.k. spårbyte. Enligt denna bestämmelse får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas en utlänning vars ansökan om uppehålls- tillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande har avslagits genom ett lagakraftvunnet beslut om utlänningen vistas i Sverige och sedan minst fyra månader har en anställning som avser en tidsperiod om minst ett år från ansökningstillfället. Samma sak gäller för en ut- länning som har stark anknytning till en sådan utlänning.

Undantag från huvudregeln får också, enligt 5 kap. 18 § andra stycket 11 UtlL, göras om det finns synnerliga skäl. Denna punkt ska tillämpas restriktivt och endast i undantagsfall (se MIG 2016:18).

3.1.2Personer med uppehållsrätt

En EES-medborgare är enligt 1 kap. 3 b § UtlL medborgare i en stat som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsom- rådet (EES). Avtalet omfattar medlemsstaterna i EU samt Island,

SOU 2024:15

Gällande regler

Norge och Liechtenstein. Ett land utanför EU/EES kommer i den följande framställningen att benämnas tredjeland.

Uppehållsrätten, som regleras i 3 a kap. UtlL, innebär en rätt för EES-medborgare och deras familjemedlemmar att vistas i Sverige i mer än tre månader utan uppehållstillstånd. En utlänning med uppe- hållsrätt behöver inte arbetstillstånd för att arbeta i Sverige.

En EES-medborgare har bland annat uppehållsrätt om han eller hon är arbetstagare eller egen företagare i Sverige eller om han eller hon har kommit till Sverige för att söka arbete och har en verklig möjlighet att få en anställning här (3 a kap. 3 § 1 och 2 UtlL). En EES- medborgare eller en familjemedlem till en sådan medborgare som har vistats lagligt i Sverige utan avbrott under minst fem år har perma- nent uppehållsrätt (3 a kap. 6 § UtlL).

3.1.3Varaktigt bosatta

I 5 a kap. UtlL finns särskilda regler om ställning som varaktigt bo- satt i Sverige. Reglerna om varaktigt bosatta i svensk rätt tillkom i samband med genomförandet av rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställ- ning. Ställning som varaktigt bosatt innebär att en medborgare från ett land utanför EU får vissa rättigheter som annars bara tillkommer en EU-medborgare. En ansökan från en utlänning om ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska beviljas om sökanden de senaste fem åren utan avbrott har vistats i Sverige med uppehållstillstånd eller på annan grund som lagligen bosatt. Ett annat krav är att sökanden fullt ut kan försörja sig och sin familj med egna medel så att grundläg- gande behov av uppehälle och bostad är tillgodosedda. Permanent uppehållstillstånd ska enligt 5 kap. 2 b § UtlL ges till den som bevil- jats ställning som varaktigt bosatt i Sverige.

Motsvarande möjlighet att beviljas ställning som varaktigt bosatt finns i övriga EU-stater som omfattas av direktivet. Utlänningar som har ställning som varaktigt bosatta i en annan EU-stat eller som är medborgare i Schweiz ska beviljas uppehållstillstånd i Sverige bland annat om de är arbetstagare som har anställningsbevis eller egna före- tagare som genom handling kan visa att de är egna företagare (4 kap. 9 § UtlF). Dessa personer är undantagna från kravet på arbetstill- stånd enligt 5 kap. 1 § UtlF.

Gällande regler

SOU 2024:15

Direktivet om varaktigt bosatta omförhandlas för närvarande, efter att Europeiska kommissionen den 27 april 2022 presenterade ett för- slag på ett omarbetat direktiv för varaktigt bosatta.1

3.2Arbetstillstånd

Ett arbetstillstånd ska ges för viss tid och avse ett visst slag av arbete. Tillståndet får förenas med de övriga villkor som behövs (6 kap. 1 § första stycket UtlL). En utlänning som har ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd får beviljas arbetstillstånd, om inte skäl hänförliga till syftet med uppehållstillståndet talar häremot (6 kap. 3 § UtlL). Ett exempel på när skäl talar emot att bevilja ett arbetstillstånd är om utlänningen har fått uppehållstillstånd för tillfälligt besök av släk- tingar, för studier eller på grund av sjukdom.2

Den som har permanent uppehållstillstånd behöver inte ha arbets- tillstånd. Inte heller medborgare i de nordiska länderna eller EES-med- borgare och deras familjemedlemmar som har uppehållsrätt behöver ha ett arbetstillstånd (2 kap. 8 c § och 6 kap. 1 § andra stycket UtlL). Fler undantag från när arbetstillstånd behövs finns i 5 kap. UtlF. Här föreskrivs att utlänningar som är medborgare i Schweiz inte behöver arbetstillstånd. Det finns också ett flertal undantag för utlänningar som är i Sverige för att arbeta under en viss begränsad period, som artister, idrottsmän eller utlänningar som är anställda som vårdare av en person som besöker Sverige för läkarvård eller rekreation (5 kap.

2§ UtlF). Även den som har ansökt om uppehållstillstånd som flyk- ting eller alternativt skyddsbehövande kan vara undantagen från skyl- digheten att ha arbetstillstånd till dess att utlänningen lämnar landet eller beslutet om att ge honom eller henne uppehållstillstånd har fått laga kraft (5 kap. 4 § UtlF).

Ett arbetstillstånd ska liksom ett uppehållstillstånd som huvud- regel sökas och vara beviljat före inresan i landet (6 kap. 4 § UtlL). En ansökan om arbetstillstånd kan dock beviljas även efter inresan i de fall som avses i 5 kap. 18 § andra–fjärde styckena, 18 a och 19 §§ UtlL, vilka bestämmelser tillämpas på motsvarande sätt i fråga om arbetstillstånd som uppehållstillstånd.

1Europeiska kommissionen (2022), Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om var- aktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (omarbetning), COM(2022) 650 final.

2SOU 2016:91, Stärkt ställning för arbetskraftsinvandrare på arbetsmarknaden, s. 44.

SOU 2024:15

Gällande regler

3.2.1Förutsättningar för att bevilja arbetstillstånd

Kraven för att beviljas ett arbetstillstånd finns i 6 kap. 2 § UtlL. Bestämmelsen är fakultativ vilket innebär att det inte finns en ovill- korlig rätt att få ett arbetstillstånd även om kraven är uppfyllda. Arbetstillstånd får ges till en utlänning som har ett anställningsavtal, om anställningen gör det möjligt för honom eller henne att uppnå en god försörjning och lönen, försäkringsskyddet och övriga anställ- ningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollek- tivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Arbetstillstånd får även ges till en utlänning som deltar i ett internationellt utbyte eller om det följer av ett internationellt avtal eller ett avtal med ett annat land. Kravet på anställningsavtal infördes den 1 juni 2022 och inne- bär i praktiken att arbetskraftsinvandraren behöver bifoga ett skrift- ligt anställningsavtal till sin ansökan om arbetstillstånd. Om utlän- ningen inte kan visa att han eller hon har ett anställningsavtal saknas förutsättningar för att bevilja arbetstillstånd.3

Utöver ett anställningsavtal krävs också att kravet på en god för- sörjning är uppfyllt. Detta krav, som trädde i kraft den 1 november 2023, innebär att utlänningen ska ha en lön på minst 80 procent av den medianlön som Statistiska centralbyrån publicerar för Sverige, vilket innebär 27 360 kronor enligt 2022 års nivå (5 kap. 8 a § UtlF).4 Innan dess fanns ett krav på att utlänningen skulle kunna försörja sig själv, vilket i praxis ansågs innebära att lönen som minst måste uppgå till

13000 kronor. 5

Vidare krävs att det s.k. villkorskravet i 6 kap. 2 § första stycket 2

UtlL är uppfyllt. Det innebär att lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte får vara sämre än de villkor som följer av sven- ska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. För att säker- ställa detta ska Migrationsverket vid handläggningen av en ansökan om arbetstillstånd ge sammanslutningar av arbetstagare inom det verk- samhetsområde som tillståndet avser tillfälle att yttra sig i ärendet. Mig- rationsverket får dock avgöra ärendet utan att så har skett om arbets- givaren redan har inhämtat ett sådant yttrande, det annars är obehövligt eller om det finns särskilda skäl (5 kap. 7 a § UtlF). Enligt Migrations- överdomstolens praxis ska det vid prövningen av om arbetstillstånd

3Prop. 2021/22:134, Skärpta och förbättrade regler om arbetskraftsinvandring, s. 148.

4Prop. 2021/22:284, Ett höjt försörjningskrav för arbetskraftsinvandrare och Justitiedeparte- mentet, promemoria (2023), Ett höjt försörjningskrav för arbetskraftsinvandrare.

5MIG 2015:11 och MIG 2018:12.

Gällande regler

SOU 2024:15

kan beviljas göras en helhetsbedömning av samtliga anställningsvillkor och så länge de villkor som erbjuds inte kan anses vara sämre än vad som är brukligt inom yrket eller branschen bör de godtas.6

Utöver att försörjnings- och villkorskraven ska vara uppfyllda krävs också att rekryteringsförfarandet är förenligt med Sveriges åtagan- den inom Europeiska unionen. Det innebär att det egna landets be- folkning, befolkningen i EU/EES och Schweiz ska ha företräde till befintliga arbetstillfällen inom unionen.7 Detta kallas för principen om unionsföreträde. En rekrytering kan, för att uppfylla principen, in- ledas av att arbetsgivaren anmäler den lediga anställningen till Arbets- förmedlingen för utannonsering. När en ledig tjänst utannonseras i den svenska platsbanken blir den också synlig i det europeiska inter- netbaserade nätverket Eures (European Employment Services), var- igenom tjänsten görs tillgänglig för medborgare i EU/EES och Schweiz. Enligt praxis är ett rekryteringsförfarande som innebär att en anställ- ning har utannonserats under minst tio dagar förenlig med principen om unionsföreträde.8 Det finns dock inget som hindrar att arbetsgiva- ren väljer att vidta andra motsvarande åtgärder för att uppfylla kravet på unionsföreträde.

3.2.2Tillståndstiden

Ett arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL får inte ges för längre tid än två år. Det får heller inte avse längre tid än anställ- ningstiden och ska knytas till en viss arbetsgivare samt avse ett visst slag av arbete. Efter en sammanlagd tillståndstid om två år ska till- ståndet knytas endast till ett visst slag av arbete (6 kap. 2 a § UtlL).

Tillståndstiden för ett arbetstillstånd får enligt 6 kap. 4 a § UtlL för- längas om anställningen uppfyller förutsättningarna för ett arbets- tillstånd i 6 kap. 2 § första stycket UtlL. Om ansökan avser en ny an- ställning ska även unionsföreträdet beaktas.

Vid prövningen om förlängning ska det göras en framåtsyftande helhetsbedömning av samtliga anställningsvillkor i det enskilda fal- let. Prövningen kan dock även innefatta en bakåtsyftande bedöm- ning av andra förhållanden. Det beror på att bestämmelsen är fakul-

6MIG 2017:24, MIG 2017:25 och MIG 2018:12.

7Prop. 2007/08:147, Nya regler för arbetskraftsinvandring, s. 59–60 och prop. 2013/14:227, Åtgärder mot missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring, s. 8.

8MIG 2015:6.

SOU 2024:15

Gällande regler

tativ och att även omständigheter som talar mot att tillståndstiden förlängs kan beaktas, till exempel om utlänningen begått brott (jfr 5 kap. 17 § första stycket UtlL). Vid den bakåtsyftande bedömningen ska en förlängning av tillståndstiden för arbetstillståndet vägras om någon av de vägransgrunder som räknas upp i 6 kap. 4 a § UtlL andra stycket föreligger. Det innebär bland annat att förlängning av tillstånds- tiden för ett arbetstillstånd ska vägras om det tidigare tillståndet har förvärvats på ett bedrägligt sätt eller utlänningen vistas i Sverige av andra skäl än de som arbetstillståndet beviljades för.

3.3Återkallelse av uppehållstillstånd och arbetstillstånd

Bestämmelser om återkallelse av uppehållstillstånd och arbetstillstånd finns i 7 kap. UtlL. Dessa tillstånd får till exempel återkallas för en utlänning som medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet har förtigit omständigheter som varit av betydelse för att få tillståndet (7 kap. 1 § UtlL). En nationell visering och ett arbetstillstånd får också återkallas om det finns särskilda skäl för det. Detsamma gäller ett uppehållstillstånd men endast om utlänningen ännu inte har rest in i Sverige (7 kap. 2 § UtlL).

För en utlänning som rest in i landet får ett uppehållstillstånd åter- kallas bland annat om utlänningen utan arbetstillstånd bedriver verk- samhet som kräver ett sådant tillstånd. Återkallelse får också ske om utlänningen har beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL och anställningen upphört, om inte utlänningen inom tre mån- ader har fått en ny anställning som omfattas av arbetstillståndet, eller inom samma tid ansökt om arbetstillstånd med anledning av en ny anställning och ansökan därefter beviljas (7 kap. 3 § första stycket 1 och 2 UtlL).

Utöver de generella bestämmelserna om återkallelse finns det be- stämmelser som tar sikte på specifika tillstånd. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete ska till exempel återkallas för en utlänning som har beviljats arbetstillstånd på grund av en anställning enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL om förutsättningarna för arbetstillstån- det inte längre är uppfyllda av något annat skäl än att anställningen har upphört. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete ska också återkallas om utlänningen inte inom fyra månader från tillståndets

Gällande regler

SOU 2024:15

första giltighetsdag påbörjat arbetet (7 kap. 7 e § första stycket 1 och 2 UtlL). Tillståndet behöver dock inte återkallas i ringa fall eller om en återkallelse med hänsyn till omständigheterna annars inte framstår som skälig. Återkallelse ska också ske om utlänningens anställning har upphört sedan utlänningen underrättats om att en utredning om åter- kallelse har inletts, men innan beslut om återkallelse fattats (7 kap. 7 e § andra stycket UtlL).

Det finns också en möjlighet att på utlänningens egen begäran återkalla ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att söka arbete eller undersöka förutsättningarna för att starta näringsverksamhet, för arbete eller för att bedriva näringsverksamhet. Utöver att utlänningen ska vara innehavare av ett av de uppräknade uppehållstillstånden, krävs att han eller hon beviljas ett uppehållstillstånd på vissa andra i 7 kap. 7 g § UtlL angivna grunder som kan beviljas efter inresan för att åter- kallelse ska få ske.

3.4Utstationering av arbetstagare

Bestämmelser om utstationering av arbetstagare finns i lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare, utstationeringslagen. Med en ut- stationerad arbetstagare avses enligt 5 § utstationeringslagen, med vissa undantag, varje arbetstagare som vanligen arbetar i ett annat land men som under en begränsad tid utför arbete i Sverige. I 4 § utstatio- neringslagen anges vilka åtgärder som avses med utstationering. Det kan bland annat vara när en arbetsgivare för egen räkning och under egen ledning sänder arbetstagare till Sverige enligt avtal som arbets- givaren har ingått med den i Sverige verksamma mottagaren av tjänst- erna, när en arbetsgivare sänder arbetstagare till Sverige till en arbets- plats eller till ett företag som tillhör koncernen eller när en arbetsgivare som hyr ut arbetskraft sänder arbetstagare till ett användarföretag som är etablerat i Sverige eller som bedriver verksamhet här. Det ska råda ett anställningsförhållande mellan arbetsgivaren och arbetstagaren under utstationeringstiden.

För en utstationerad arbetstagare ska vissa särskilt angivna bestäm- melser i den svenska lagstiftningen gälla. En arbetsgivare ska anmäla en utstationering till Arbetsmiljöverket senast när en utstationerad arbetstagare påbörjar arbete i Sverige (29 § utstationeringslagen). En

SOU 2024:15

Gällande regler

sanktionsavgift ska tas ut om en arbetsgivare har överträtt bestämmel- serna om anmälningsskyldighet och dokumentation.

Utstationerade tredjelandsmedborgare behöver precis som andra ansöka om uppehålls- och arbetstillstånd för att få arbeta i Sverige. Om de är bosatta i en annan EES-stat, har rätt att arbeta och vistas i den staten samt är anställda vid ett företag i den staten är de dock undan- tagna från kravet på arbetstillstånd för tillfälligt arbete i samband med entreprenad eller liknande (5 kap. 2 § första stycket 4 UtlF).

3.5EU-reglering

För vissa grupper av arbetstagare som kommer från tredjeland finns särskilda regler om kombinerade arbets- och uppehållstillstånd som har sin grund i EU-direktiv. Följande avsnitt innehåller kortfattade redogörelser för gällande bestämmelser om EU-blåkort, ICT-tillstånd och tillstånd för säsongsarbete.

För helhetens skull ges också en beskrivning av bestämmelserna om uppehållstillstånd för studenter och forskare m.fl. som finns i 5 b kap. UtlL. Även dessa bestämmelser har sin grund i ett EU-direktiv.

3.5.1EU-blåkort

Ett EU-blåkort är ett kombinerat uppehålls- och arbetstillstånd som arbetstagare från tredjeland kan ansöka om i de flesta av EU:s med- lemsstater och som ger innehavaren rätt att vistas i landet och arbeta i en högkvalificerad anställning. EU-blåkortet infördes genom rådets direktiv 2009/50/EG av den 25 maj 2009 om villkor för tredjelands- medborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning (blå- kortsdirektivet). Blåkortsdirektivet är huvudsakligen genomfört i svensk rätt genom bestämmelserna i 6 a kap. UtlL, som gäller paral- lellt med reglerna om arbetstillstånd i 6 kap. UtlL. En tredjelands- medborgare kan därför välja att antingen ansöka om EU-blåkort eller om arbetstillstånd enligt 6 kap. UtlL.

En utlänning som vill ha ett EU-blåkort i Sverige ska som huvud- regel ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet men det finns flera undantag från denna regel, bland annat vid förlängningsansökningar (6 a kap. 4 § UtlL). Tillståndet gäller högst två år med möjlighet till förlängning. Under de första två åren ska

Gällande regler

SOU 2024:15

EU-blåkortet knytas till en viss anställning och avse ett visst slag av arbete. Därefter ska det endast knytas till ett visst slag av arbete (6 a kap. 7 § UtlL).

Ett EU-blåkort kan beviljas en utlänning som erbjudits en hög- kvalificerad anställning i Sverige med en anställningstid om minst ett år. En anställning ska anses vara högkvalificerad om den förutsätter att utlänningen har relevant och särskild kompetens för den i form av slutförda studier som motsvarar 180 högskolepoäng eller fem års yrkeserfarenhet inom det yrke eller den bransch som anställningen avser (6 a kap. 1 § andra stycket UtlL). Det krävs också att lönen är minst en och en halv gånger den genomsnittliga bruttoårslönen i Sverige (den s.k. lönetröskeln). För närvarande uppgår lönetröskeln för att beviljas EU-blåkort till 57 450 kronor (MIGRFS 2023:8). Före- skrifterna om gällande lönetröskel meddelas av Migrationsverket i samråd med Medlingsinstitutet (5 a kap. 5 § UtlF).

Vidare krävs, liksom vid ansökan om ett nationellt arbetstillstånd, att lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Rekryteringen ska också vara förenlig med principen om unionsföreträde och utlänningen ska ha, eller ha ansökt om, en heltäckande sjukförsäkring som gäller i tre månader från in- resan i Sverige (6 a kap. 1 § första stycket 2–4 UtlL).

Ett EU-blåkort ska enligt 6 a kap. 12 § UtlL återkallas under vissa förutsättningar, till exempel om utlänningen vid ansökningstillfället inte uppfyllde kraven för tillståndet. Den som har ett EU-blåkort ska anmäla till Migrationsverket om anställningen upphör eller den av- talade lönen inte längre når upp till den lönetröskel som ligger till grund för EU-blåkortet (6 a kap. 9 § UtlL).

Blåkortsdirektivet har omarbetats och ersatts av Europaparlamen- tets och rådets direktiv (EU) 2021/1883 av den 20 oktober 2021 om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalifi- cerad anställning och om upphävande av rådets direktiv 2009/50/EG. Direktivet innehåller flera förändringar jämfört med 2009 års blåkorts- direktiv, bland annat ett utvidgat tillämpningsområde och större möj- ligheter till rörlighet för EU-blåkortsinnehavare mellan EU-länder. I Ds 2023:6 lämnas förslag på genomförande av det nya blåkortsdirek- tivet i svensk rätt.9 Förslaget har remissbehandlats och bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

9Ds 2023:6, Genomförande av det nya blåkortsdirektivet.

SOU 2024:15

Gällande regler

3.5.2ICT-tillstånd

Ett ICT-tillstånd är liksom ett EU-blåkort ett kombinerat uppehålls- och arbetstillstånd som har sin grund i ett direktiv, Europaparla- mentets och rådets direktiv 2014/66/EU av den 15 maj 2014 om vill- kor för inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare inom ramen för företagsintern förflyttning av personal (ICT-direktivet). Ett ICT- tillstånd kan beviljas en utlänning som är anställd av ett företag som är etablerat utanför EES-staterna och Schweiz och som ska tjänst- göra som chef, specialist eller praktikant i mer än 90 dagar i ett företag som är etablerat i Sverige och som är en enhet som tillhör samma företag eller ett företag inom samma företagskoncern. De svenska bestämmelserna om ICT-tillstånd finns i 6 b kap. UtlL.

Tillståndet ska sökas och beviljas före inresan till EU och gäller för uppdragstiden men längst tre år för chefer och specialister och längst ett år för praktikanter. För att beviljas ett ICT-tillstånd krävs att utlänningen har de yrkeskvalifikationer och den erfarenhet som krävs för uppdraget som chef eller specialist, eller har en sådan exa- men från ett universitet eller en högskola som krävs för praktik- tjänstgöringen. Det krävs också att anställningen gör det möjligt för utlänningen att försörja sig och att ersättningen inte är sämre än vad som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller bran- schen. Övriga anställningsvillkor får inte vara sämre än vad som gäller för arbetstagare som är utstationerade i Sverige enligt 5 § utstatio- neringslagen av ett företag som är etablerat inom EES eller Schweiz. Om vistelsen kommer att uppgå till högst ett år ska utlänningen även ha, eller ha ansökt om, en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige (6 b kap. 1 § UtlL). För en utlänning som har beviljats ICT- tillstånd av en annan EU-stat finns det under vissa förutsättningar möj- lighet att ansöka om ett särskilt tillstånd vid tjänstgöring i Sverige, ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse (6 b kap. 2 § UtlL).

En utlänning som uppfyller kraven för att beviljas ett ICT-till- stånd får inte beviljas ett arbetstillstånd enligt reglerna i 6 kap. UtlL (6 kap. 2 b § UtlL).

ICT-tillståndet ska återkallas om de förutsättningar som framgår av 6 b kap. 16 § UtlL inte är uppfyllda, bland annat om tillståndet för- värvats på ett bedrägligt sätt eller om uppehållstillståndskortet har förfalskats eller ändrats. Tillståndet får även återkallas enligt 6 b kap. 17 § UtlL om förutsättningarna för tillståndet inte längre är uppfyllda.

Gällande regler

SOU 2024:15

3.5.3Tillstånd för säsongsarbete

Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/36/EU av den 26 februari 2014 om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för säsongsanställning (säsongsanställningsdirektivet), är huvudsakligen genomfört i svensk rätt genom reglerna i 6 c kap. UtlL.

En utlänning som har erbjudits en tidsbegränsad anställning som säsongsarbetare i Sverige av en arbetsgivare som är etablerad här ska beviljas ett tillstånd för säsongsarbete om vissa förutsättningar i 6 c kap. 2–6 §§ UtlL är uppfyllda. Med en arbetsgivare som är eta- blerad i Sverige avses i första hand en arbetsgivare som har sitt säte och sin faktiska verksamhet här.10 Ett tillstånd för säsongsarbete ska beviljas i form av ett arbetstillstånd för säsongsarbete om vistelsen inte överstiger 90 dagar. Vid en vistelse som överstiger 90 dagar ska i stället ett uppehålls- och arbetstillstånd för säsongsarbete beviljas enligt 6 c kap. 1 § andra stycket 2 UtlL. Enligt 6 c kap. 2 § UtlL ska ett tillstånd för säsongsarbete beviljas om anställningen gör det möj- ligt för utlänningen att försörja sig och lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Vidare krävs det att utlänningen kan visa att han eller hon har, eller har ansökt om, en heltäckande sjukförsäkring, att utlänningen under sin vistelse kommer att ha tillgång till en bostad med lämplig standard samt att unionsföreträdet respekteras vid rekryteringsförfarandet.

Arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL får inte ges till en utlänning som har erbjudits en tidsbegränsad anställning som säsongsarbetare i Sverige av en arbetsgivare som är etablerad här (6 kap. 2 b § tredje stycket UtlL).

Ett tillstånd för säsongsarbete ska inte beviljas om det finns risk för att utlänningen inte har för avsikt att lämna Sverige när tillstånds- tiden har löpt ut eller om han eller hon utgör ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän folkhälsa (6 c kap. 2 § tredje stycket UtlL). Om det är arbetsgivaren som upplåter eller förmedlar en bostad till utlänningen får ett tillstånd för säsongsarbete endast beviljas under särskilda förutsättningar (6 c kap. 3 § UtlL).

Tillståndet ska som huvudregel ha sökts och beviljats före inresan i EU (6 c kap. 7 § första stycket UtlL). Den sammanlagda tillstånds- tiden för ett eller flera tillstånd för säsongsarbete får inte överstiga

10Prop. 2017/18:108, Genomförande av säsongsanställningsdirektivet, s. 116.

SOU 2024:15

Gällande regler

sex månader under en tolvmånadersperiod (6 c kap. 9 § UtlL). Ett tillstånd för säsongsarbete får efter ansökan förlängas under förut- sättning att det inte överstiger denna tid (6 c kap. 10 § UtlL).

Ett tillstånd för säsongsarbete ska återkallas bland annat om ut- länningen har förvärvat tillståndet på ett bedrägligt sätt eller om utlän- ningen vistats i Sverige av andra skäl än dem som tillståndet beviljades för (6 c kap. 12 § UtlL). Tillståndet får vidare återkallas om vissa brister hos arbetsgivaren har konstaterats, till exempel om arbetsgivaren har blivit påförd en sanktion för att ha haft en utlänning anställd utan nöd- vändiga tillstånd. En utlänning som får sitt tillstånd för säsongs- anställning återkallat på grund av brister hos arbetsgivaren har rätt till ersättning från arbetsgivaren enligt lagen (2018:318) om rätt till er- sättning när ett tillstånd för säsongsarbete återkallas.

3.5.4Uppehållstillstånd för forskning, studier inom högre utbildning, viss praktik, visst volontärarbete och au pair-arbete

I 5 b kap. UtlL finns regler för tredjelandsmedborgares inresa och vis- telse i mer än 90 dagar i samband med forskning, studier inom högre utbildning, praktik med anknytning till högre utbildning, volontär- arbete inom ramen för Europeisk volontärtjänst och au pair-arbete. Kapitlet innehåller också regler om uppehållstillstånd efter slutförd forskning och efter slutförda studier. Bestämmelserna genomför Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/801 av den 11 maj 2016 om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för forskning, studier, praktik, volontärarbete, deltagande i elevutbytes- program eller utbildningsprojekt och för au pairarbete (student- och forskardirektivet).

För att beviljas ett uppehållstillstånd för något av ovan angivna syften ska utlänningen bland annat visa att han eller hon kommer att ha tillräckliga medel för sitt uppehälle under tillståndstiden och för att täcka kostnaderna för sin återresa samt, vid vistelse som kommer att uppgå till högst ett år, visa att han eller hon har, eller har ansökt om, en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige (5 b kap. 9 § UtlL). I 5 b kap. UtlL finns också särskilda bestämmelser om för- längning, återkallelse och rörlighet för de olika tillståndstyperna.

4 Internationell utblick

4.1Inledning

I detta avsnitt ges en översiktlig bild av reglerna för arbetskrafts- invandring i vissa andra länder med tyngdpunkt på ett visst lönekrav som villkor för arbetstillstånd och åtgärder som har vidtagits för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft.

De länder som ingår i redogörelsen är Danmark, Finland, Neder- länderna, Österrike, Estland, Tyskland och Kanada. De fem först- nämnda har valts ut eftersom de på olika sätt har en viss lönenivå som utgångspunkt för ett tillstånd motsvarande det svenska arbets- tillståndet. De är också EU-länder med liknande behov som Sverige och behöver på samma sätt förhålla sig till den EU-rättsliga lagstift- ningen. Även Tyskland är ett EU-land och har inkluderats i fram- ställningen främst eftersom många åtgärder vidtagits där under de senaste åren för att underlätta för kvalificerad arbetskraft från tredje- land att arbeta i landet. Kanada har tagits med eftersom landet länge setts som ett föregångsland inom området att attrahera högkvalifi- cerad arbetskraft.

4.2Danmark

4.2.1Generella bestämmelser om tillstånd för arbete1

År 2022 beviljades 24 580 tredjelandsmedborgare någon typ av arbets- tillstånd i Danmark (inklusive forskare).2 Det finns flera olika typer av arbetstillstånd i Danmark som riktar sig till olika grupper av arbets- tagare. En arbetskraftsinvandrare som inte har någon högre utbild-

1Utlændingesstyrelsen och Styrelsen for International Rekruttering og Integration, Ny i Danmark.

2Utlaendingesstyrelsen, Styrelsen for Internationel Rekruttering og Integration och Hjemrejse- styrelsen, Tal og fakta på utlændingeområdet 2022, s. 36.

Internationell utblick

SOU 2024:15

ning eller arbetar inom ett yrke som finns angivet på en specifik lista (se nedan) kan ansöka om uppehålls- och arbetstillstånd med mer generella villkor som i stället kräver en viss lön (kallat beløbsord- ningerne). Även asylsökande kan ansöka om ett sådant tillstånd. För att få ett tillstånd måste det erbjudna arbetet ge arbetstagaren en lön på minst 465 000 danska kronor årligen (år 2023). Detta motsvarar cirka 59 130 kronor per månad. I lönen inräknas dock även pen- sionsavsättningar, vilket är en kostnad om 22,5 procent för arbetare och 11,5 procent för tjänstemän, samt semesterersättning.3 Lönen och arbetsvillkoren i övrigt måste också överensstämma med danska förhållanden och arbetstiden måste vara minst 30 timmar per vecka.

Sedan den 1 april 2023 finns det även ett tillstånd med ett lägre löne- krav, där det erbjudna arbetet måste ge en lön på minst 375 000 danska kronor per år, inklusive pensionsavsättningar och semesterersätt- ning (motsvarar cirka 47 690 kronor per månad). Förutom kravet på att lönen och arbetsvillkoren måste överensstämma med danska för- hållanden ställs ett antal ytterligare villkor upp för detta tillstånd. Till exempel ska den lediga anställningen ha utannonserats på såväl Jobnet som EURES-portalerna och arbetslösheten i Danmark under de tre senaste månaderna före ansökan får inte ha överstigit 3,75 procent i genomsnitt. Den sökande får inte heller ha påförts böter på mer än 3 000 danska kronor enligt den danska strafflagen eller vissa andra sär- skilt angivna lagar under de senaste två åren före ansökan och vecko- arbetstiden måste vara minst 37 timmar.

Handläggningstiden för ett arbetstillstånd i Danmark är cirka en månad (juni 2023). Samma handläggningstid gäller för alla typer av arbetstillstånd.

4.2.2Andra typer av tillstånd för arbete i Danmark4

Utöver de ovan beskrivna generella tillstånden finns ett flertal till- stånd för arbete som riktar sig till specifika branscher eller grupper.

En typ av tillstånd är knutet till särskilda listor (kallade positiv- listerna) med yrkesgrupper inom vilka det råder brist på kvalificerad arbetskraft i Danmark. Dessa offentliggörs två gånger om året av det danska migrationsverket, Styrelsen for International Rekruttering og

3Svenskt Näringsliv (2022), Danska regler för utländsk arbetskraft – inget för svensk arbetsmark- nad, s. 7.

4Utlaendingesstyrelsen och Styrelsen for International Rekruttering og Integration, Ny i Danmark.

SOU 2024:15

Internationell utblick

Integration. Ett yrke kan sättas upp på listan om den löpande be- vakningen av arbetsmarknaden, som bygger på bristyrkesundersök- ningar av den danska arbetsförmedlingen, visar nationell brist på kvali- ficerad arbetskraft för yrket i fråga. Ett yrke kan också listas om en arbetslöshetskassa anser att det finns en nationell brist på kvalificerad arbetskraft för yrket i fråga eller om de regionala arbetsmarknads- råden (Arbejdsmarkedsråd) anser att det saknas arbetskraft regionalt. Det finns en lista med yrken för personer med högre utbildning (här återfinns till exempel ingenjörer, kemister, it-konsulter, läkare och sjuksköterskor) och en lista med yrken för personer som har särskild yrkeserfarenhet (på denna lista finns till exempel laboratorieassisten- ter, rörmokare, medicinska sekreterare, försäljningschefer, murare och snickare).

Det finns inget särskilt lönekrav vid ansökan om tillstånd för arbete inom ett yrke som finns med på någon av listorna, utan det är tillräckligt att lön och övriga villkor överensstämmer med praxis i Danmark. Däremot uppställs vissa andra krav. För att beviljas arbetstillstånd för ett yrke som finns med på listan för personer med högre utbildning krävs minst en kandidatexamen. Såvitt gäller arbete inom yrkena på den andra listan kan inte alla arbetsgivare ta emot arbetstagare i de yrkesgrupper som anges utan det krävs att arbetsgivaren tar emot lär- lingar eller praktikanter enligt ett särskilt program (Laereplads-AUB).

Danmark har också särskilda arbetstillstånd för exempelvis for- skare, artister, idrottsutövare och för personer som vill starta företag på innovationsområdet. Vidare finns det ett särskilt tillstånd som avser personer som arbetar med djurskötsel och som driftsledare inom danskt jordbruk. För att få ett sådant tillstånd måste lönen minst nå upp till dansk standard inom branschen, vilket för personer som arbe- tar med djurskötsel innebär att den inklusive pensionsavsättning ska uppgå till minst 30 489 danska kronor per månad.

Varken blåkortsdirektivet, ICT-direktivet eller säsongsanställnings- direktivet är tillämpliga i Danmark.5 Det finns därför inte några sär- skilda tillstånd för dessa grupper.

5Se blåkortsdirektivet, skäl 29, säsonganställningsdirektivet, skäl 55, och ICT-direktivet, skäl 48.

Internationell utblick

SOU 2024:15

4.2.3Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

I juni 2022 ingick åtta partier en bred parlamentarisk överenskom- melse om att stärka den internationella rekryteringen till Danmark. Målet är bland annat att stötta dansk ekonomi i den aktuella kon- junktursituationen och avhjälpa bristen på arbetskraft i danska verk- samheter. En del av överenskommelsen är det tillstånd med en löne- tröskel om 375 000 danska kronor som beskrivs ovan.6

I Danmark finns ett snabbspår som kan användas av arbetstagare som uppfyller villkoren för tillstånden med lönekrav, forskare eller studenter. Även utlänningar som är anställda en kortare period än tre månader kan utnyttja snabbspåret. Det är arbetsgivaren som an- söker om uppehålls- och arbetstillstånd genom en fullmakt från arbets- tagaren. Förutom en snabbare process och snabbare tillträde till arbets- marknaden ger snabbspåret arbetskraftsinvandraren frihet att växla mellan att arbeta i Danmark och utomlands utan att han eller hon förlorar sitt tillstånd. För att en arbetsgivare ska kunna utnyttja snabb- spåret måste denne ansöka om att bli certifierad hos Styrelsen for Internationel Rekruttering og Integration. För att bli certifierat måste ett företag uppfylla vissa villkor, bland annat ska löner och villkor över- ensstämma med dansk praxis, företaget måste vara av en viss storlek och får inte under det senaste året ha ålagts högre böter enligt den danska utlänningslagen. Om snabbspåret används kan en arbetstagare som redan har tillstånd att resa in i Danmark få ett provisoriskt arbets- tillstånd samma dag som ansökan ges in. Om utlänningen inte har laglig rätt att resa in i Danmark ska det normalt inte ta mer än tio dagar att få ett sådant tillstånd om han eller hon utnyttjar snabbspåret.7

Det finns också flera olika initiativ för att marknadsföra Danmark internationellt bland arbetskraftsinvandrare. Ett av de viktigaste är State of Denmark, som är en kampanj som bland annat syftar till att under- lätta kontakten mellan danska företag med lediga arbeten och kvalifi- cerad internationell arbetskraft, företrädelsevis inom it och tech-sek- torn. State of Denmark är en del av det nationella projektet Talent to Denmark, som är grundat av European Social Fund (ESF) och den danska styrelsen för affärsutveckling.8 Danmark har dessutom inrättat särskilda nationella center för internationell arbetskraft som samlar alla

6Finansministeriet i Danmark (2022), Regeringen indgår bred aftale om international rekruttering.

7Utlændingestyrelsen och Styrelsen for International Rekruttering og Integration, Ny i Danmark.

8State of Denmark, About this campaign and website.

SOU 2024:15

Internationell utblick

relevanta myndigheter på en plats. Det finns sex sådana center, som kallas International Citizen Service-center (ICS), i olika danska regio- ner i dag.9

4.3Finland

4.3.1Generella bestämmelser om tillstånd för arbete10

En utlänning som vill arbeta i Finland behöver normalt ett uppehålls- tillstånd för arbete. År 2021 beviljades 11 428 personer ett första uppe- hållstillstånd på grund av arbete.11 Det finns olika typer av uppehålls- tillstånd beroende på vilket slags arbete eller företag som är aktuellt. Om det inte finns något specifikt tillstånd för de arbetsuppgifter som arbetstagaren ska utföra kan han eller hon ansöka om ett gene- rellt uppehållstillstånd för arbetstagare (kallat TTOL).

För att beviljas ett uppehållstillstånd för arbetstagare krävs att den sökande har ett arbete, att han eller hon har tillräcklig kompetens för arbetet samt att anställningsvillkoren överensstämmer med gällande regler och tillämpligt kollektivavtal eller, om det inte finns något tilläm- pligt kollektivavtal, med den praxis som gäller arbetstagare som har motsvarande arbetsuppgifter.12 Vidare måste utlänningen ha tillräck- liga inkomster i Finland under hela den tid som uppehållstillståndet gäller. Detta innebär att lönen måste motsvara minst den lön som fast- ställs i kollektivavtal eller, om det inte finns något kollektivavtal eller om utlänningen arbetar deltid, vara minst 1 331 euro per månad (2023 års nivå), vilket motsvarar cirka 15 150 kronor. Minimilönen fastställs årligen av det finska Migrationsverket och är kopplad till rätten till dag- penning enligt arbetsvillkoret i den finska lagen om utkomstskydd för arbetslösa (30.12.2002/1290). En del av lönen kan bestå av natu- raförmåner, såsom bil- eller bostadsförmån. Uppehållstillstånd för arbetstagare beviljas först efter en arbetsmarknadsprövning. Arbets- givaren ska utreda möjligheten att inom rimlig tid få sådan arbetskraft från Finland eller EU/EES-området som lämpar sig för det aktuella arbetet.13

9Life in Denmark, ICS: International Citizen Service.

10Migrationsverket i Finland, När du kommer till Finland för att arbeta.

11European Migration Network (2022), Årlig rapport om migration och asyl – Finland 2021, s. 24.

12Finlands utlänningslag (30.4.2004/301), 71 §.

13Migrationsverket i Finland, Ansökan om uppehållstillstånd för arbetstagare (TTOL).

Internationell utblick

SOU 2024:15

Handläggningstiden för en ansökan om uppehållstillstånd för arbets- tagare är cirka två månader.14

4.3.2Andra typer av uppehållstillstånd för arbete i Finland15

Utöver det generella tillståndet för arbetstagare har Finland ett flertal andra uppehållstillstånd som gäller särskilda persongrupper eller arbe- ten. Det finns till exempel tillstånd för tillväxtföretagare, specialsak- kunniga och säsongsarbetare. Vidare finns EU-blåkort och ICT-till- stånd samt tillstånd för idrottare och tränare, arbete inom kultur eller konst och anställda hos ett religiöst eller ideologiskt samfund.

För att beviljas ett uppehållstillstånd för specialsakkunniga krävs att utlänningen utför arbetsuppgifter som kräver specialkunnande och att lönen motsvarar minst den genomsnittliga bruttolönen för lön- tagare i Finland (3 473 euro, eller cirka 39 540 kronor, per månad år 2023) exklusive naturaförmåner. Vidare krävs att den sökande har avlagt högskoleexamen eller har erhållit motsvarande kvalifikationer genom någon annan utbildning eller genom att arbeta med sakkunnig- uppgifter. Vid denna typ av tillstånd görs ingen arbetsmarknads- prövning.

Utlänningar som vill arbeta inom jordbruk och turism under vissa delar av året kan ansöka om uppehållstillstånd för säsongsarbete. Detta regleras i en särskild lag som infördes i samband med genomförandet av säsongsanställningsdirektivet.16 Tillstånd för säsongsarbete kan be- viljas för högst nio månader under en tolvmånadersperiod. Även för denna typ av tillstånd krävs att utlänningen kan försörja sig genom inkomster från sitt arbete under hela den tid som tillståndet för säsongsarbete gäller. Lönen ska motsvara minst den lön som fastställs i det kollektivavtal som tillämpas på anställningsförhållandet eller, om det inte finns något kollektivavtal, vara minst 1 331 euro per månad.

14Migrationsverket i Finland, Behandling av ansökan.

15Migrationsverket i Finland, När du kommer till Finland för att arbeta.

16Lag om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för säsongsanställning (14.12.2017/907).

SOU 2024:15

Internationell utblick

4.3.3Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

Åtgärdsprogrammet Talent Boost sjösattes av Finlands dåvarande regering år 2017 och har utvecklats av efterföljande regering. Från att ursprungligen främst ha fokuserat på internationella experter har det utvecklats till att omfatta arbetskraftsinvandring i stor skala. Målet med programmet är bland annat att göra Finland till en internatio- nellt attraktiv plats för arbete, studier, forskning och investeringar samt främja rekrytering av internationella experter. Några av pro- grammets mål är att påskynda förfaranden för att bevilja arbets- och studiebaserade uppehållstillstånd samt göra Finland mer attraktivt för internationella experter och deras familjer, underlätta deras etablering och få dem att stanna i landet. Programmet syftar till att skapa ett välfungerande och långsiktigt samarbete mellan staten, läroanstalter, företag och andra aktörer. Det finska arbets- och näringsministeriet och undervisnings- och kulturministeriet ansvarar för samordningen och i styrgruppen ingår bland annat representanter för arbets- och näringsbyrån (motsvarande Arbetsförmedlingen), det finska migra- tionsverket, städer, högskolor och Business Finland.17

Utöver Talent Boost innehåller den finska lagstiftningen flera reg- ler som positivt särbehandlar högkvalificerade arbetskraftsinvandrare i tillståndsprocessen. En utlänning som ansöker om eller har beviljats uppehållstillstånd för specialsakkunniga eller tillväxtföretagare, EU- blåkort, ICT-tillstånd för specialister eller chefer, uppehållstillstånd för ledningsuppgifter på högsta nivå eller mellannivå, för studier eller för forskare kan beviljas ett D-visum. En utlänning som ansöker om ett D-visum kan genast resa in i Finland när det har fattats ett posi- tivt beslut om uppehållstillstånd och utlänningen har fått D-viserings- märket i sitt pass, något som annars dröjer 1–2 veckor. Utlänningar som ansöker om något av de uppräknade tillstånden ovan, med undan- tag för tillstånden för studier och forskning, kan även utnyttja den s.k. expressfilen. Om ansökan om uppehållstillstånd ges in genom ex- pressfilen ska ett beslut fattas inom två veckor.

Finland har också ett system med certifiering av arbetsgivare. Certifierade arbetsgivare behöver inte lämna uppgifter om sitt före- tag i varje ansökan och arbetstagarna behöver inte redogöra för an- ställningsvillkoren i sin tillståndsansökan. Arbetstagare till en certi-

17Arbets- och näringsministeriet i Finland, Åtgärdsprogrammet Talent Boost.

Internationell utblick

SOU 2024:15

fierad arbetsgivare kan få ett D-visum trots att han eller hon inte till- hör en grupp som normalt kan få ett sådant visum. För att ansöka om att bli en certifierad arbetsgivare behöver arbetsgivaren uppfylla vissa krav som gäller bland annat företagets ekonomiska resultat och att företaget har uppfyllt sina förpliktelser som arbetsgivare klander- fritt. Företagets anställda ska också ha beviljats minst tio uppehålls- tillstånd på grund av arbete under de föregående tre åren. Certifie- ring beviljas första gången för två år och därefter för tre år åt gången.18

4.4Nederländerna

4.4.1Generella bestämmelser om tillstånd för arbete19

En tredjelandsmedborgare som vill arbeta i Nederländerna behöver ett uppehållstillstånd för arbete. För att kunna komma in i Neder- länderna och beviljas ett sådant behöver utlänningen oftast först ett tillfälligt visum. År 2021 beviljades 20 769 arbetsrelaterade tillstånd i Nederländerna.20

Det mest generella tillståndet för de som inte tillhör någon spe- cifik yrkesgrupp eller har en viss utbildning är ett kombinerat uppe- hålls- och arbetstillstånd som kallas GVVA. För att en utlänning ska kunna beviljas ett sådant måste den lön som han eller hon får överens- stämma med tillämpligt kollektivavtal och arbetsgivaren måste dess- utom ordna en bostad för utlänningen. Arbetsgivaren måste även först undersöka om anställningen kan tillsättas med en person från Neder- länderna eller EU/EES och i de flesta fall måste arbetsgivaren vara registrerad i det nederländska handelsregistret. Dessutom måste utlän- ningens lön uppgå till 2 089 euro per månad inklusive semesterersätt- ning enligt 2023 års nivå (cirka 23 660 kronor). För många yrken inom konst och kultur finns särskilda, högre lönetrösklar. Även exempelvis munkar eller nunnor kan ansöka om ett GVVA-tillstånd, men för dessa är kraven som ställs upp något annorlunda.

Vissa yrkesgrupper, till exempel korrespondenter eller anställda vid fartyg eller i gruvor, kan inte ansöka om det kombinerade tillståndet utan får ansöka om ett uppehållstillstånd och ett arbetstillstånd separat.

18Migrationsverket i Finland, Expressfilen och Certifierade arbetsgivare.

19Migrationsverket i Nederländerna (Immigratie- en Naturalisatiedienst), Single Permit: GVVA.

20Eurostat (2023), First permits by reason.

SOU 2024:15

Internationell utblick

Handläggningstiden för de flesta arbetsrelaterade tillstånden är sextio dagar enligt lag.21

4.4.2Andra typer av uppehållstillstånd för arbete22

Utöver det generella uppehållstillståndet för arbete finns en rad andra uppehållstillstånd för särskilda grupper. Några exempel är tillstånd för utlänningar som vill starta företag inom innovationsområdet, för utlänningar som tillfälligt arbetar i Nederländerna under internationella handelsavtal, för trainees eller för utlänningar som är anställda av ett företag i EU/EES eller Schweiz och tillfälligt arbetar i Nederländerna. Det finns också tillstånd som har sin grund i EU-direktiv, som ICT- tillstånd, EU-blåkort samt tillstånd för forskare och säsongsanställda.

För högutbildade finns, utöver EU-blåkortet, även ett särskilt natio- nellt tillstånd för högkvalificerad arbetskraft. För detta tillstånd ställs, till skillnad från för GVVA-tillståndet, inget krav på att arbetsgivaren ska undersöka om anställningen kan tillsättas med arbetskraft från EU/EES eller Nederländerna och det finns inte heller något krav på att bostad ska ordnas av arbetsgivaren. Däremot finns det även här ett lönekrav, vilket år 2023 var 5 008 euro per månad, exklusive semes- terersättning, för arbetstagare över 30 år och 3 672 euro per månad för arbetstagare under 30 år. För denna tillståndstyp gäller även att arbetsgivaren måste vara godkänd av migrationsverket i Nederländerna, en s.k. erkänd sponsor. Även för det vanliga kombinerade uppehålls- och arbetstillståndet och tillståndet för säsongsarbete kan arbetsgivaren välja att ansöka om att bli godkänd. Fördelen med att vara godkänd är bland annat att ansökan behandlas snabbare, normalt inom två veckor, och att färre dokument behöver bifogas ansökan. För att bli en godkänd arbetsgivare ställs vissa krav på bland annat kontinuitet och solvens i företaget eller organisationen.

21Migrationsverket i Nederländerna, Decision periods.

22Migrationsverket i Nederländerna, Residence Permits.

Internationell utblick

SOU 2024:15

4.4.3Andra åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

Utöver det ovan nämnda tillståndet för högutbildad arbetskraft har Nederländerna även vidtagit andra åtgärder för att attrahera högkvali- ficerad arbetskraft eller förenkla processen.

Högutbildade personer som har avslutat en akademisk utbildning för mindre än tre år sedan kan till exempel ansöka om ett uppehålls- tillstånd för orienteringsår. Under orienteringsåret har utlänningen fri tillgång till arbetsmarknaden, utan några begränsningar. Det finns olika sätt att kvalificera sig för tillståndet, till exempel kan utlänningen ha en examen på minst kandidatexamensnivå från ett universitet i Nederländerna eller en examen på minst masternivå från ett av värl- dens 200 högst rankade universitet. Även forskare och doktorander kan ansöka om tillståndet. Utlänningen måste kunna försörja sig själv under orienteringsåret men det finns inget särskilt krav på att kunna visa försörjningsförmågan eller något krav på en viss lön. De allmänna reglerna om minimilön och semester måste dock följas.

För att uppmuntra anställning av personer som är berättigade till ett orienteringsår gäller en lägre lönetröskel för dessa när de ska an- söka om ett vanligt uppehållstillstånd för högkvalificerade. Om an- sökan om tillstånd ges in under eller omedelbart efter orienterings- året, eller under en period då en person hade kunnat ansöka om ett tillstånd för orienteringsår, gäller en lönetröskel om 2 631 euro per månad (cirka 29 860 kronor) i stället för den vanliga lönenivån.23

Nederländerna har även ett nationellt samordningsprogram för att attrahera högkvalificerad arbetskraft som heter Talent Coalition Netherlands. Programmet leds av den nederländska myndigheten för företagande och klimat och har bland annat lanserat en hemsida, Welcome to NL, för att föra samman högkvalificerad arbetskraft med karriärmöjligheter i Nederländerna.24 Under programmets tak samord- nas också regionala initiativ. Varje region i Nederländerna har sitt eget service- och informationscentrum som arbetar med att hjälpa och attrahera utländsk arbetskraft. Många av dessa har också exempelvis universitet eller företag som samarbetspartners.25

23Migrationsverket i Nederländerna (Immigratie- en Naturalisatiedienst), Residence permit for orientation year.

24I Amsterdam, The welcome to NL platform launches.

25Ministry of Economic Affairs and Climate Policy in Netherlands, Welcome to Netherlands.

SOU 2024:15

Internationell utblick

4.5Österrike26

4.5.1Tillstånd för arbete i Österrike

År 2021 beviljades 3 935 arbetsrelaterade tillstånd i Österrike.27 Tred- jelandsmedborgare som vill arbeta i Österrike kan ansöka om ett kombinerat uppehålls- och arbetstillstånd, ett s.k. rött-vitt-rött-kort (RWR-Karte). Kortet utfärdas för 24 månader och ger rätt till anställ- ning hos en viss arbetsgivare. Ett sådant tillstånd kan utfärdas för högkvalificerade arbetstagare, kvalificerade arbetstagare i bristyrken, andra nyckelmedarbetare, arbetstagare inom turism, lantbruk och skogsbruk, nyutexaminerade från österrikiska universitet samt egen- företagare. För alla grupper gäller ett försörjningskrav, som sedan den 1 januari 2023 är cirka 1 110 euro för ensamstående och 1 751 euro för par. Vidare krävs en heltäckande sjukförsäkring för de som inte omfattas av sjukvårdssystemet i Österrike. Något generellt tillstånd, som gäller alla yrkesgrupper, finns inte.

Österrike har ett poängsystem som gäller vid ansökan om RWR- Karte, enligt vilket ett visst antal poäng kvalificerar för ett tillstånd. För tillståndet för högkvalificerad arbetskraft ger till exempel krite- rier som ett visst antal år i arbetslivserfarenhet, språkkunskaper i tyska eller engelska, att arbetstagaren är under 45 år eller har en doktors- examen olika antal poäng. För att en utlänning ska kvalificera sig för ett tillstånd för högkvalificerad arbetskraft krävs normalt 70 poäng, men för vissa yrkesgrupper, exempelvis ingenjörer, krävs endast 65 poäng.

För tillståndet för kvalificerad arbetskraft i bristyrken krävs dess- utom att det aktuella yrket finns med på en lista över bristyrken som uppdateras varje år av myndigheten för arbete och ekonomi (Arbeits- und Wirschaftsminister). Det finns både en lista med yrken som är bristyrken i hela Österrike och en lista med bristyrken i specifika regioner. För att få ett tillstånd krävs också att lönen är i överrens- stämmelse med lag och kollektivavtal.

Det finns vidare ett tillstånd för nyckelmedarbetare, varvid det ut- över ett visst antal poäng krävs en minimilön om 2 925 euro per månad (cirka 33 240 kronor). Det görs vid denna typ av tillstånd även en arbetsmarknadsprövning som innebär att den österrikiska arbets-

26Austrian Federal Ministry of Labour and Economy, Federal Ministry of Interior and Federal Ministry of Europe, Integration and Foreign Affairs, Permanent immigration.

27Eurostat (2023), First permits by reason.

Internationell utblick

SOU 2024:15

förmedlingen kontrollerar att ingen person som är kvalificerad för den aktuella anställningen är registrerad som arbetssökande.

För vissa typer av tillstånd, exempelvis EU-blåkort eller tillstånd för arbete inom turism, lantbruk och skogsbruk, gäller inte poäng- systemet. För det senare tillståndet gäller i stället att utlänningen måste ha ett bevis på språkkunskaper i tyska och bevis på att han eller hon har varit anställd i minst sju månader under de senaste två åren som säsongsarbetare i samma bransch.

Personer som har haft ett RWR-Karte eller ett EU-blåkort under minst 21 månader under de senaste 24 månaderna kan ansöka om ett s.k. RWR-Karte plus. Detta ger rätt till obegränsad tillgång till arbets- marknaden och är alltså inte knutet till ett visst arbete.

Utöver RWR-Karte finns det särskilda tillstånd för personer som ska arbeta i Österrike under en begränsad tid och som har sin grund

iEU-direktiv, till exempel det ovan nämnda EU-blåkortet, tillstånd för säsongsarbete, tillstånd för utstationering och ICT-tillstånd.

Handläggningstiden för ett RWR-Karte är normalt åtta veckor.28

4.5.2Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft29

Som ovan nämnts har Österrike ett särskilt tillstånd för högkvalifi- cerad arbetskraft med lättnader i villkoren för grupper som Österrike vill locka till sig, exempelvis ingenjörer. Österrike har även ett sam- ordningsorgan vars mål är att attrahera internationella företag och kvalificerad arbetskraft samt stödja internationella filmproduktioner. Samordningsorganet kallas Austrian Business Agency (ABA) och ligger under den federala myndigheten för arbete och ekonomi. ABA har lanserat en hemsida, WORK in AUSTRIA, med information för utlänningar som vill arbeta i Österrike. WORK in AUSTRIA arbetar också med att sammanföra företag som letar efter specialister och specialister som vill arbeta i Österrike.

28OeAD (Austria’s Agency for Education and Internationalisation), Red-White-Red Card. 29Austrian Business Agency, Work in Austria.

SOU 2024:15

Internationell utblick

4.6Estland

4.6.1Generella bestämmelser om tillstånd för arbete30

År 2021 beviljades 2 290 arbetsrelaterade tillstånd i Estland.31 Det finns olika sätt att få ett uppehållstillstånd för arbete i Estland. Om utlän- ningen inte passar in i någon av grupperna för särskilda tillstånd kan han eller hon ansöka om ett generellt tillstånd. Då krävs att utlänningen har kvalifikationer, utbildning och arbetslivserfarenhet för arbetet. Vidare görs en arbetsmarknadsprövning varvid den estniska arbets- löshetskassan måste ge sitt medgivande till anställningen. Medgivande ges om den lediga anställningen inte kan tillsättas med en medborgare från EU eller Estland och inte heller av någon som redan har uppe- hållstillstånd i landet för yrket samt om det är motiverat att anställa en tredjelandsmedborgare i den specifika anställningen utifrån situa- tionen på arbetsmarknaden. Lönen måste dessutom uppgå till minst den senaste genomsnittslönen i Estland som publicerats av estländska statistiska centralbyrån, vilket år 2023 var 1 685 euro. Handläggnings- tiden är normalt två månader.

Vissa yrkesgrupper är undantagna från arbetsmarknadsprövningen och lönekravet. Exempel på sådana yrken är präster, munkar och nunnor inbjudna av religiösa samfund, journalister och artister. Även tredje- landsmedborgare som är utstationerade, som ansöker om tillstånd för anställning i start up-bolag eller som har en examen från ett estniskt universitet undantas från dessa krav. Det krävs dock fortfarande att lönen som erhålls är tillräcklig för att försörja utlänningen. Ett start up-bolag måste dessutom först ansöka om att bli godkänt som ett sådant hos myndigheterna i Estland.

En utlänning som har fått ett arbete i Estland kan ansöka om ett D-visum eller ett tillfälligt uppehållstillstånd för att kunna arbeta innan ett vanligt uppehållstillstånd har beviljats (upp till ett år). För att få arbeta med ett D-visum, som söks från hemlandet, krävs ett anställ- ningskontrakt och att arbetsgivaren har registrerat anställningen hos den estniska gränspolisen. Handläggningstiden för ett D-visum är upp till femton arbetsdagar.32

30Estonian Police and Border Guard Board, Residence Permit.

31Eurostat (2023), First permits by reason.

32Work in Estonia.

Internationell utblick

SOU 2024:15

4.6.2Andra typer av tillstånd för arbete33

För högkvalificerade arbetstagare finns det särskilda tillstånd. För- utom EU-blåkort finns ett tillstånd för toppspecialister som har sär- skild erfarenhet inom en viss bransch. För att få tillstånd som topp- specialist ska arbetstagarens lön uppgå till minst en och en halv gånger den genomsnittliga bruttoårslönen i Estland som senast publicerades av den estniska statistiska centralbyrån. För år 2023 innebar det en lönetröskel på 2 528 euro, vilket motsvarar cirka 28 730 kronor. Det är den lönetröskel som gällde när ansökningsprocessen inleddes som gäller under hela processen, även om lönetröskeln senare skulle ändras. Tidigare krävdes den dubbla genomsnittliga årslönen för att ett till- stånd för toppspecialister skulle beviljas, men detta ändrades i maj 2022. Det ställs vidare vissa särskilda krav på arbetsgivaren för att denne ska få anställa specialister, till exempel vad gäller storleken på företaget och hur länge företaget ska ha varit registrerat i Estland.

För vissa yrkesgrupper är lönetröskeln lägre. För yrken som för- klarats vara bristyrken av regeringen i Estland räcker det att lönen uppgår till den genomsnittliga bruttoårslönen och vid anställning i tillväxtföretag, som måste uppfylla vissa särskilda kriterier, räcker det sedan 1 januari 2023 att lönen uppgår till 0,8 gånger den genomsnitt- liga bruttoårslönen. Dessa tillstånd kräver inte att någon arbetsmark- nadsprövning görs.

4.6.3Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft34

Estland har satsat mycket på att digitalisera samhället och skapa en bra grund för exempelvis start up-bolag. Den nationella samord- ningen hanteras av programmet Work in Estonia som har en hemsida där tredjelandsmedborgare kan få svar på frågor om hur det är att bo och arbeta i Estland. Bakom sidan står Estonian Business and Inno- vation Agency, som är en statlig samordningsorganisation vars upp- gift är att främja Estlands ekonomi genom att tillhandahålla tjänster inom bland annat företagande och internationalisering.35 Service- och informationscentret International House Estonia (IHE) tillhanda-

33Estonian Police and Border Guard Board, Important information for the applicant of the temporary residence permit for employment.

34Work in Estonia.

35Enterprise Estonia, About the organisation.

SOU 2024:15

Internationell utblick

håller information, konsultationer och hjälp med myndighetskon- takter för både internationell arbetskraft och lokala arbetsgivare. IHE håller dessutom föreläsningar i ämnen som hur man startar företag eller det estniska pensionssystemet liksom events för att bygga nätverk samt språkkurser och aktiviteter för medföljande barn.

Estland har en särskild kvot för hur många invandrare som årligen får uppehållstillstånd. Antalet invandrare får inte överstiga 0,1 pro- cent av den estniska befolkningen under ett år (2023). För att främja it-sektorn undantas anställda hos start up-bolag, ICT-specialister och toppspecialister från den årliga invandringskvoten.

4.7Tyskland

4.7.1Regler om tillstånd för arbete36

År 2021 beviljades 18 724 arbetsrelaterade tillstånd i Tyskland.37 Tyskland har flera olika typer av tillstånd för arbete. Lågkvalificerad arbetskraft kan endast tillfälligt få tillstånd att arbeta i landet och det finns begränsade möjligheter att få ett sådant tillstånd. Den största andelen sådan arbetskraft är säsongsarbetskraft i jordbrukssektorn och livsmedelsbranschen. För att en utlänning ska beviljas ett tillstånd för dessa yrken får anställningstiden inte överstiga sex månader under en tolvmånadersperiod och en arbetsmarknadsprövning genomförs innan utlänningen i fråga får anställas.38

För personer med universitetsexamen eller yrkesexamen finns det betydligt större möjligheter att få ett arbetstillstånd. År 2020 genom- förde Tyskland flera lagändringar som öppnade fler möjligheter för arbetskraft från tredjeland att få tillstånd att arbeta i landet. Inte bara personer med universitetsexamen kan i dag ansöka om ett arbets- tillstånd utan även personer som har en tysk yrkesexamen eller som har en utländsk yrkesexamen från en av Tyskland erkänd yrkes- utbildning. Det krävs inte längre att en arbetsmarknadsprövning görs innan ansökan beviljas eller att yrket finns med på en särskild lista över bristyrken, vilket var ett tidigare villkor för arbetstillstånd. För kvalificerad arbetskraft finns ingen minimilön men lönen måste mot-

36Tysklands federala regering, Visa & residence.

37Eurostat (2023), Permits by reason.

3815 a § i den tyska förordningen om anställning av utlänningar (Beschäftigungsverordnung – BeschV).

Internationell utblick

SOU 2024:15

svara den lön som en tysk arbetstagare med motsvarande kvalifika- tioner har.39

It-specialister kan under vissa förutsättningar få arbeta i Tyskland trots att de varken har universitetsexamen eller en avslutad yrkes- utbildning. För detta krävs bland annat minst tre års yrkeserfarenhet under de senaste sju åren på en nivå jämförbar med akademisk utbild- ning, tillräckliga kunskaper i tyska och en årslön som uppgår till minst 52 560 euro (år 2023), vilket motsvarar en månadslön om cirka 49 790 kronor.

Högkvalificerade arbetstagare är den enda grupp som kan ansöka om ett permanent uppehållstillstånd redan från början. För att vara högkvalificerad i den tyska uppehållstillståndslagens mening krävs att utlänningens arbete ska vara av särskilt ekonomiskt eller samhälle- ligt intresse för Tyskland och denna tillståndstyp syftar främst till personer på toppnivå inom forskning eller akademin. EU-blåkortet har en vidare definition av högkvalificerad anställning och har blivit mycket välanvänt i Tyskland.

Tyskland har även ett visum för erkännande av kvalifikationer, som innebär att en person som inte har fått sina kvalifikationer erkända av de tyska myndigheterna kan komma till Tyskland för att gå ett program för att förvärva de teoretiska eller praktiska kunskaper som saknas. Det finns också särskilda visa för de som vill gå en yrkes- utbildning i Tyskland, för egenföretagande eller för studier.

4.7.2Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

Tyskland har stor brist på kvalificerad arbetskraft och år 2022 ut- talade den tyska regeringen att man ville attrahera 400 000 kvalifice- rade arbetskraftsinvandrare om året.40 Under de senaste åren har flera lagändringar gjorts för att underlätta för kvalificerade tredjelands- medborgare att arbeta i Tyskland, bland annat har ovan nämnda uppe- hållstillstånd för arbetstagare med yrkesexamen införts. Målet är att skapa Europas modernaste lagstiftning på området, och fler lagänd-

39Federal Foreign Office in Berlin, Fazit Communication GmbH och Frankfurt-am-Main, Skilled personnel welcome.

40Reuters, Germany wants to attract 400 000 skilled workers from abroad every year.

SOU 2024:15

Internationell utblick

ringar för att ytterligare attrahera kvalificerad arbetskraft trädde i kraft 2023.41

Ett exempel på en lagändring som har genomförts är att en tredje- landsmedborgare i dag kan få ett jobbsökar-visum, som ger honom eller henne rätt att komma till Tyskland under sex månader för att söka jobb. Villkoren för tillståndet är en yrkesexamen som är erkänd i Tyskland, att utlänningen har tillräckliga medel för att försörja sig själv och tillräckliga kunskaper i tyska. Under tiden får utlänningen även arbeta upp till tio timmar per vecka. Om utlänningen hittar ett arbete kan han eller hon stanna i Tyskland för att ansöka om ett arbetstillstånd eller EU-blåkort. Även personer med en erkänd akade- misk examen kan få denna typ av visum.42

Tyskland har också ett snabbspår för kvalificerad arbetskraft. För att kunna använda snabbspåret behöver arbetsgivaren ha en fullmakt för arbetstagaren. Snabbspåret är utformat som ett avtal mellan arbets- givaren och det tyska migrationsverket. Migrationsverket ger råd och stöd till arbetsgivaren i processen att få arbetstagarens utländska kvali- fikationer erkända och få ett godkännande från arbetsförmedlingen, som granskar om anställningsvillkoren stämmer överens med kollek- tivavtal eller regionala villkor. Snabbspåret innebär också att det in- träder särskilda tidsgränser för inblandade myndigheter. Om förut- sättningarna är uppfyllda utfärdas ett förhandsgodkännande varvid arbetstagaren inom tre veckor kommer att få en tid för möte med en tysk utlandsmyndighet för att ansöka om ett visum och ett beslut kommer vanligen inom ytterligare tre veckor.43

Ytterligare förslag på lagändringar för kvalificerad arbetskraft har lagts fram. Dessa innebär bland annat att en utländsk yrkesutbild- ning inte längre behöver godkännas av tyska myndigheter för att en utlänning ska beviljas ett arbetstillstånd. Ett annat förslag innebär att ett poängsystem införs. Poäng ska till exempel ges för yrkeskvalifika- tioner, arbetslivserfarenhet och kunskaper i tyska och engelska.44

41Federal Foreign Office in Berlin, Fazit Communication GmbH och Frankfurt-am-Main, Attractive country for immigration.

42Tysklands federala regering, Visa och residence.

43Tysklands federala regering, The fast-track procedure for skilled workers.

44Tysklands federala regering, Progress requires skilled labour.

Internationell utblick

SOU 2024:15

4.8Kanada

4.8.1Regler om tillstånd för arbete45

År 2021 beviljades 415 817 arbetsrelaterade tillstånd i Kanada.46 Som utgångspunkt krävs det arbetstillstånd för att få arbeta i Kanada. Det finns flera olika sätt som arbetstillstånd kan sökas på. För alla typer av arbetstillstånd krävs att arbetstagaren kan bevisa att han eller hon kommer att lämna landet när tillståndstiden löper ut samt att han eller hon kan försörja sig själv och sin familj under tiden i Kanada. Vidare får utlänningen inte ha några avsnitt i belastningsregistret och ska vara vid god hälsa. Arbetsgivaren får heller inte vara med på en särskild lista över arbetsgivare i Kanada som har dåliga villkor.

Innan en arbetsgivare anställer utländsk arbetskraft måste han eller hon normalt få ett dokument med ett godkännande (kallat Labour Market Impact Assessment, LMIA) från myndigheten för syssel- sättning och social utveckling, som fastslår att det finns behov av till- fällig arbetskraft och att inga kanadensare eller varaktigt bosatta kan göra arbetet. Om arbetstagaren kommer att få högre lön än median- timlönen i regionen finns ett särskilt spår för högavlönade arbets- tagare. Utlänningar som får lön under medianlönen i regionen ansöker i stället om arbetstillstånd i ett spår för lågavlönade arbetstagare. Då finns det fler krav på arbetsgivaren gällande till exempel rättigheter på arbetsplatsen och säkerhet. Det finns också ett tillstånd för lant- bruksarbetare. För att få ett sådant tillstånd måste yrket vara med på en särskild lista eller avse vissa specifika yrkeskoder.

För kvalificerade arbetstagare finns ett särskilt snabbspår. Kopplat till detta finns ett poängsystem (Comprehensive Ranking System) som används för att ranka de sökande utifrån exempelvis arbetslivs- erfarenhet, språkkunskaper och utbildning.

Det finns också öppna arbetstillstånd, det vill säga arbetstillstånd som inte är knutna till ett visst arbete. Dessa kan sökas av till exem- pel examinerade studenter, flyktingar, familjemedlemmar eller personer som har ansökt om permanent uppehållstillstånd i Kanada. I dessa fall behöver processen med LMIA inte gås igenom.

Även om det i de flesta fall krävs arbetstillstånd finns det även en lång lista med yrkesgrupper som är undantagna från kravet på arbets- tillstånd, vilken bland annat inkluderar militärer, affärsresenärer, reli-

45Kanadas regering, Work in Canada.

46Kanadas regering, 2022 Annual Report to Parliament on Immigration.

SOU 2024:15

Internationell utblick

giösa ledare, artister, nyhetskorrespondenter och domare. Inte heller personer som avser arbeta i ett särskilt program för säsongsanställda behöver arbetstillstånd.

4.8.2Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

Kanada har länge varit ett föregångsland när det gäller att attrahera kvalificerad arbetskraft. Ett exempel är programmet Global Talent Stream som lanserades 2017. Programmet hjälper vissa specifika kana- densiska arbetsgivare att anställa högkvalificerade globala talanger. Det finns en särskild lista med de yrken som omfattas av program- met, vilken innefattar bland annat civilingenjörer och systemvetare. Personer som har använt sig av programmet kan gå genom ett särskilt snabbspår, Global Skills Strategy, vid tillståndsprocessen som innebär att ett tillstånd för arbete kan fås inom två veckor. Det finns även en annan gren av programmet som endast avser mycket specialiserade arbetstagare som ska hjälpa ett företag att växa. För att kvalificera sig till den här kategorin ställs höga krav på såväl arbetsgivare som arbetstagare, bland annat ska det vara fråga om ett företag inom inno- vationsbranschen, lönen för arbetstagaren ska vara minst 80 000 kana- densiska dollar årligen och arbetstagaren ska ha minst 5 års arbets- erfarenhet inom branschen.47

Det finns också regionala initiativ. Ett exempel är från Quebec- provinsen, där det regionala investerings- och utvecklingsrådet, Quebec International, med stöd av provinsregering, städer, kommuner och stat leder internationella rekryteringsresor där delegationer av arbets- givare reser ut i världen för att rekrytera internationella talanger. Quebec International håller också nätverksträffar med exempelvis internationella studenter som studerar i Kanada och arbetar med att ge råd inom innovativt entreprenörskap och digital omställning.48

47Kanadas regering, Program requirements for the Global Talent Stream.

48Quebec International.

5En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

5.1Inledning

Enligt utredningsdirektiven sker en stor del av arbetskraftsinvand- ringen till Sverige till yrken där såväl kraven på utbildning som lönerna är låga, trots att Sverige främst har behov av kvalificerad och hög- kvalificerad arbetskraft. Detta är ett av skälen till att en del av utred- ningsuppdraget är att analysera och ta ställning till hur ett regelverk kan utformas som utgår från att ett arbetstillstånd i normalfallet endast kan beviljas om utlänningen erbjuds en viss lönenivå. Att införa ett lönekrav syftar till att minska missbruket med rekryteringar av arbets- kraft från tredje land, att bättre ta tillvara den arbetskraft som redan finns i Sverige samt till att minska antalet ansökningar hos Migrations- verket för att på så sätt uppnå kortare handläggningstider.

Eftersom det kan finnas situationer när den arbetskraft som finns i Sverige inte räcker till för att fylla behoven inom yrken där lönen är lägre än ett uppställt lönekrav, till exempel yrken inom vilka det krävs särskild kompetens, erfarenhet eller skicklighet eller säsongs- bundna yrken, ska utredningen också analysera och ta ställning till hur ett lägre lönekrav för enskilda yrkesgrupper kan utformas. Detta för att Sverige inte ska riskera kompetensbrist.1

Följande avsnitt innehåller en översiktlig bild av rättsläget, den svenska arbetsmarknadsmodellen och lönebegreppet, statistik avseende bland annat lönenivåer hos arbetskraftsinvandrare samt överväganden och förslag på hur ett regelverk som uppställer ett lönekrav för ett arbetstillstånd kan utformas.

1Dir. 2023:25, s. 3–4.

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

5.2Rättsläget

5.2.1Relevanta bestämmelser i utlänningslagen

Villkor för arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL

Som framgår av genomgången av olika länders rättssystem i avsnitt 4 skiljer många länder på olika kategorier av arbetskraftsinvandrare och har flera olika tillstånd för arbete med särskilda krav knutna till sig beroende på exempelvis arbetskraftsinvandrarens utbildning, yrke, arbetsgivare eller typ av anställning. På grund av EU-regler har Sverige infört några uppehålls- och arbetstillstånd som riktar sig till särskilda grupper, nämligen EU-blåkort, ICT-tillstånd och tillstånd för säsongs- arbete. I övrigt är systemet för arbetskraftsinvandring i Sverige gene- rellt utformat och gör i princip ingen skillnad på arbetskraftsinvandrare utifrån lönenivå, yrke eller utbildningsnivå.

Enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL får ett arbetstillstånd ges till en utlänning som har ett anställningsavtal om anställningen gör det möjligt för honom eller henne att uppnå en god försörjning och lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Sedan 2008 är det arbetsgivarens behov av rekrytering som är utgångspunkten vid handläggning av ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd. Då avskaffades den tidigare ordningen med s.k. myndig- hetsbaserad arbetsmarknadsprövning, som innebar att Arbetsförmed- lingen utförde en prövning av om det fanns arbetssökande i Sverige eller övriga EES och Schweiz som hade kvalifikationer för det aktuella arbetet, det vill säga om det fanns brist på efterfrågad arbetskraft.2

Tidigare fanns ett försörjningskrav som innebar att inkomsten från den erbjudna heltids- eller deltidsanställningen skulle vara av sådan storlek att utlänningen inte behövde försörjningsstöd. Enligt Migra- tionsöverdomstolen innebar det att inkomsten som huvudregel måste uppgå till ett visst bestämt belopp, som av Migrationsverket har be- räknats till 13 000 kronor (MIG 2015:11 och MIG 2018:12). Från och med den 1 november 2023 gäller i stället att en arbetskraftsinvand- rare genom sin anställning ska uppnå en god försörjning för att kunna beviljas ett arbetstillstånd. Kravet på en god försörjning innebär att lönen ska uppgå till minst 80 procent av den medianlön som Statis-

2Prop. 2007/08:147, s. 25–26.

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

tiska centralbyrån publicerar för Sverige (27 360 kronor med 2022 års lönenivå).

Det finns i övrigt inget krav på en viss lönenivå för att en utlän- ning ska beviljas arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL. Däremot finns det, som nämns ovan, ett krav på att lönen, försäk- ringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte ska vara sämre än de villkor som följer av tillämpligt svenskt kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Migrationsverket ska pröva om anställnings- villkoren uppfyller de krav som ställs i bestämmelsen och att det inte rör sig om ett skenavtal. För att säkerställa att bestämmelsen uppfylls ska Migrationsverket vid handläggningen av en ansökan ge samman- slutningar av arbetstagare tillfälle att yttra sig i ett enskilt ärende.3 Arbetstagarorganisationerna kan dock avstå från att yttra sig och även om det finns ett yttrande är Migrationsverket inte bundet av detta utan ska självständigt ta ställning till om kraven för arbetstillstånd är upp- fyllda eller inte. Eftersom kollektivavtalen sluts mellan arbetsmark- nadens parter och utan lagstiftarens inblandning går det inte att gene- rellt fastslå vilka krav som ställs för att ett arbetstillstånd ska beviljas. Villkoren ser olika ut i olika branscher och ändras också över tid.4 Om det inte finns något tillämpligt kollektivavtal, eller det kollektivavtal som finns är ett s.k. sifferlöst avtal, utgår Migrationsverket från den lönestatistik som SCB tillhandahåller för att avgöra om lönen är i en- lighet med praxis inom yrket eller branschen.

Lönetröskeln för EU-blåkort

På ett område i svensk rätt finns det redan ett lönekrav, nämligen för EU-blåkort. EU-blåkortet är ett kombinerat uppehålls- och arbetstill- stånd för högkvalificerad anställning som arbetstagare från tredjeland kan ansöka om i de flesta av EU:s medlemsstater. Blåkortsdirektivet är huvudsakligen genomfört i svensk rätt i 6 a kap. UtlL och bestäm- melserna i detta kapitel gäller parallellt med reglerna om arbetskrafts- invandring i 6 kap. UtlL.

Ett EU-blåkort kan beviljas en utlänning som erbjudits en hög- kvalificerad anställning i Sverige med en anställningstid om minst ett

35 kap. 7 a § UtlF.

4Migrationsverkets rättsliga ställningstagande, Bedömning av om den lön, inklusive eventuella förmåner, som erbjuds för en anställning är tillräcklig för att uppfylla kravet i 6 kap. 2 § utlännings- lagen, RS/007/2021, s. 4–6.

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

år. För att utlänningen ska beviljas ett tillstånd krävs det också att lönen är minst en och en halv gånger den genomsnittliga brutto- årslönen i Sverige (den s.k. lönetröskeln). Genom ett bemyndigande i utlänningslagen kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om lönetröskeln. Av utlännings- förordningen framgår att Migrationsverket, efter samråd med Med- lingsinstitutet, får meddela föreskrifter om lönetröskeln (5 a kap. 5 § UtlF). För närvarande uppgår lönetröskeln för att beviljas EU-blå- kort till 57 450 kronor (MIGRFS 2023:8).

5.2.2Den svenska arbetsmarknadsmodellen

En modell som utgår från parternas avtal

Den svenska arbetsmarknadsmodellen innebär att arbetsmarknadens parter, alltså arbetsgivarna eller deras organisationer och arbetstagarna genom sina organisationer, har huvudansvaret för att reglera vill- koren på arbetsmarknaden. Lagstiftningen inom det arbetsrättsliga området är inte så detaljerad och det finns därför ett betydande ut- rymme för arbetsmarknadens parter att reglera villkoren. Arbetsmark- nadens parter kan dessutom i stor utsträckning göra avsteg från de grundläggande lagregler som finns på arbetsrättens område genom kollektivavtal. Eftersom löner på den svenska arbetsmarknaden van- ligtvis regleras av arbetsmarknadens parter utan statlig inblandning finns inte heller någon lagstiftning om minimilön. Utmärkande för den svenska arbetsmarknadsmodellen är den stora betydelse som kollektivavtal mellan arbetsgivarorganisationer och arbetstagarorga- nisationer har. Det är dessa som ska tillförsäkra de enskilda arbets- tagarna de anställningsvillkor som de i många andra länder får genom

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

lagstiftning. En förutsättning för att modellen ska fungera är starka och ansvarstagande parter på arbetsmarknaden.5

Kollektivavtalens täckningsgrad och den fackliga organisations- graden i Sverige är en av de högsta inom OECD. I landet omfattas nästan nio av tio anställda av kollektivavtal, en siffra som har varit relativt stabil under en längre tid. Det finns dock vissa branscher där förekomsten av kollektivavtal är låg. Många av dessa branscher har gemensamt att arbetstagarna ofta är födda utomlands. Ett exempel är skönhetsbranschen, där det helt saknas centrala kollektivavtal. Det finns också vissa högavlönade branscher där det inte finns någon tra- dition av att ha kollektivavtal, som advokatbyråer eller PR- och reklam- byråer. Även många nya, snabbväxande företag saknar kollektivavtal. Detta gäller både arbeten som utförs i form av gig-arbeten inom ex- empelvis budbranschen och företag med högkvalificerade arbeten inom it. I verksamheter som är bundna av kollektivavtal gäller av- talen för alla medarbetare, oavsett om de är fackligt anslutna eller inte.6 År 2021 var organisationsgraden inom privat sektor, det vill säga an- delen arbetstagare som är medlemmar i ett fackförbund, 56 procent för arbetare och 69 procent för tjänstemän.7

Den svenska arbetsmarknadsmodellen etablerades redan i början av 1900-talet och både legitimitets- och effektivitetsskäl ligger till grund för den. Legitimiteten för de överenskommelser som träffas anses bli större om de förhandlas fram utan någon inblandning från statens sida. Ett samförstånd mellan parterna skapar stabilitet över tid och det är parterna i avtalet som har bäst kunskap om hur för- hållandena ser ut inom det egna avtalsområdet. En fördel med syste- met är också att anställningsvillkoren kan varieras mellan olika bran- scher och yrken utefter dess förutsättningar. Förutsättningarna att hitta smidiga och effektiva lösningar på de problem som diskuteras är större om parterna kan komma överens på egen hand.8

Det finns inte någon statlig myndighet som övervakar att den som har ingått ett kollektivavtal också följer avtalets bestämmelser. Även denna uppgift sköter avtalsparterna själva genom att bevaka att motstående sida uppfyller sina förpliktelser enligt avtalet. Den som inte följer ett ingånget kollektivavtal kan av domstol förpliktas full-

5SOU 2020:30, En moderniserad arbetsrätt, s. 120–121 och prop. 2016/17:107, Nya utstationerings- regler, s. 26–27.

6Medlingsinstitutet (2022), Kollektivavtal: Så ser de vita fläckarna ut.

7Kjellberg, Anders (2023), Kollektivavtalens täckningsgrad och vita fläckar, Arena idé.

8Prop. 2016/17:107, s. 26–27.

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

göra skyldigheten enligt avtalet och betala skadestånd för kollektiv- avtalsbrott till motparten. Förekomsten av kollektivavtal är alltså cen- tral både för att fastställa anställningsvillkor och för att skapa effek- tiva sanktioner om villkoren inte följs. Såväl en arbetstagarorganisation som en arbetsgivarorganisation har rätt till förhandling med motparten, till exempel om den ena parten vill få till stånd ett kollektivavtal. Det finns dock inte någon skyldighet att komma överens utan avtalsfrihet råder. Parterna förfogar över vissa påtryckningsmedel och kan till exempel avbryta eller hota med att avbryta de ekonomiska förbindel- serna med motparten genom att vidta stridsåtgärder. När avtal mellan arbetsmarknadens parter har ingåtts är det bindande för båda parterna och för deras medlemmar. Därmed gäller fredsplikt, det vill säga det är otillåtet att vidta stridsåtgärder så länge avtalet gäller.9

Lägstalöner i kollektivavtal

Som nämns ovan finns det ingen lagreglerad minimilön i Sverige. Mini- milönens motsvarighet i Sverige kallas ofta lägstalön och finns i kollektivavtal. Majoriteten av kollektivavtalen innehåller dock ingen specifik lägstalön utan det är främst inom LO-anslutna fackförbund och Unionen som en sådan anges i kollektivavtalen. Det finns en stor variation mellan lägstalönerna i kollektivavtalen och det anges ofta olika löner beroende på arbetstagarens ålder, anställningstid och an- ställning. I avtal som saknar angivna lägstalöner förekommer det att fackförbunden ensidigt anger rekommenderade ingångslöner för sina medlemmar. I praktiken påverkar lönerna i kollektivavtalen ofta löne- nivåerna för alla anställda, även de som inte omfattas av kollektivavtal.10

Även om det inte finns någon lagreglerad minimilön får den av- talade lönen inte vara så låg att den kan anses oskälig. Arbetsdom- stolen har vid några tillfällen tillämpat bestämmelsen om oskäliga av- talsvillkor i 36 § lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område när den avtalade lönen varit så låg att den ansetts oskälig.11

9Prop. 2016/17:107, s. 27–28.

10Medlingsinstitutet (2020), Kollektivavtalen och de lägsta lönerna.

11Se till exempel AD 1982 nr 142 och AD 1986 nr 78.

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

5.3Ett förbättrat system mot arbetskraftsexploatering, SOU 2021:88

I betänkandet Ett förbättrat system mot arbetskraftsexploatering m.m. (SOU 2021:88) gjordes överväganden om ett höjt inkomstkrav för att beviljas arbetstillstånd. Resonemanget handlade främst om huruvida det så kallade försörjningskravet borde höjas. Utredningen landade i att det inte fanns skäl att förändra det nuvarande regelverket. Kart- läggningen visade att det missbruk som rapporterats innebar att arbets- kraftsinvandrare kan redovisa en godtagbar lön till olika myndigheter men att de sedan måste betala tillbaka delar av den till arbetsgivaren. Eftersom missbruket inte i första hand bestod i att de redovisade in- komstnivåerna var för låga saknades det enligt utredningen skäl att för- ändra det nuvarande regelverket och den inkomstnivå som tillämpas.12

Utredningen lämnade dock även ett alternativt förslag om ett höjt försörjningskrav, vilket, något modifierat, trädde i kraft den 1 novem- ber 2023. Utredningen berörde i samband med detta förslag om det i stället skulle införas någon form av minimilön för arbetskraftsin- vandrare. Det bedömdes dock att detta skulle strida mot den svenska modellen eftersom det är en grundläggande princip för denna att det inte finns någon statlig reglering av lönerna utan att dessa bestäms av arbetsmarknadens parter. Vidare tog utredningen upp som ett alter- nativ att lägsta tillåtna lön skulle vara medianlönen. Mot bakgrund av att detta hade inneburit en mycket stor förändring av det nuvarande systemet för arbetskraftsinvandring och skulle medföra att många branscher inte längre skulle kunna rekrytera utländsk arbetskraft trots att de skulle kunna ha behov av det, samt att det inte var förenligt med den utredningens direktiv som angav att det nuvarande systemet skulle värnas, lämnades dock inte något sådant förslag.13

5.4Lön, inkomst och ersättning

5.4.1Vad betyder begreppen?

Begreppen lön och inkomst avser olika saker och SCB tar fram såväl löne- som inkomststatistik. Lön är ersättningen man får för utfört arbete och uttrycks för en given tidsenhet, till exempel per månad.

12SOU 2021:88, s. 224–225.

13SOU 2021:88, s. 225–226.

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

Månadslönen påverkas inte av frånvaro, deltidstjänstgöring eller över- tid. Inkomst är ett vidare begrepp där förutom inkomst av arbete även exempelvis kapitalinkomster, bostadsbidrag, föräldrapenning och stu- diemedel ingår. Denna påverkas av exempelvis frånvaro, deltidstjänst- göring och övertid. Inkomsten redovisas ofta som årsinkomst.14

IEU-rättslig lagstiftning förekommer definitioner av lönebe- greppet. I Europarlamentets och rådets direktiv (EU) 2023/970 av den 10 maj 2023 om stärkt tillämpning av principen om lika lön för kvinnor och män för lika eller likvärdigt arbete genom insyn i lönesättningen och efterlevnadsmekanismer definieras lön som ”den ordinarie grund- eller minimilönen samt all övrig betalning i form av kontanter eller in natura som en arbetstagare får, direkt eller indirekt (lönetillägg eller rörliga ersättningar), av sin arbetsgivare med anledning av sin anställ- ning” (artikel 3.1 a).

I Sverige finns ingen lagreglering som definierar begreppet lön. Med lön brukar dock avses inte bara själva grundlönen utan även vissa tillägg som den som utför arbetet kan ha rätt till, till exempel tillägg för obekväm arbetstid och övertidsersättning. Lönebegreppets närmare innehåll torde kunna variera mellan olika branscher. Vid en tvist mellan en arbetsgivare och en arbetstagare kan det ytterst bli en fråga för rättstillämpningen att avgöra om kraven avser lön.15

Migrationsverket redogör i ett rättsligt ställningstagande för vad de räknar in när de ska göra en bedömning av om en viss avtalad lön överensstämmer med de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Först tittar Migrationsverket på den kontanta lönen. Om den kontanta lönen inte är tillräcklig måste det prövas om det finns andra ersättningar eller förmåner som ska räknas som lön och som kan medföra att kravet på lön är uppfyllt. Vid denna bedömning hämtar Migrationsverket ledning från de skatte- rättsliga reglerna om vad som ska beskattas som lön. Detta innebär att exempelvis regelbundet återkommande förmåner som fri bostad, mat eller resor till och från jobbet kan räknas med i lönen, men däre- mot inte traktamente som utgår för att täcka merkostnader i tjänsten vid tjänsteresa.16

Ett annat begrepp, som används till exempel i 6 b kap. 1 § första stycket 2 UtlL och i 17 § utstationeringslagen, är ersättning. Detta

14SCB (2023), Lön eller inkomst?

15Prop. 2012/13:148, Genomförande av blåkortsdirektivet, s. 52–52.

16Migrationsverkets rättsliga ställningstagande RS/007/2021, s. 5–6.

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

begrepp är vidare än lönebegreppet och bör utöver själva lönen kunna inkludera andra element som typiskt sett utgår för inhemska arbets- tagare med jämförbar befattning, exempelvis traktamente.17

5.4.2Medianlön, genomsnittslön och medianinkomst

Medlingsinstitutet är ansvarig myndighet för den officiella lönestati- stiken i Sverige. I Medlingsinstitutets lönestatistik för månadslöner ingår grundlön plus rörliga lönetillägg samt vissa förmåner. I de fall tjänstgöringsomfattningen inte avser heltid räknas grundlönen och de rörliga lönetilläggen om till heltid. Övertidsersättning ingår inte och inte heller förmåner som vinstutdelning, möjligheter att teckna aktier/optioner i det egna företaget, privat sjukvårdsförsäkring eller liknande.18

Genomsnittslönen (eller medellönen) är summan av lönerna i en grupp dividerat med antalet personer i gruppen. Genomsnittslönen i Sverige år 2022 om samtliga sektorer beaktas var 38 300 kronor per månad. Genomsnittslönen skiljer sig dock mycket åt mellan olika grupper. För tjänstemän var genomsnittslönen 47 700 kronor medan den för arbetare var 30 800 kronor.

Medianlönen är den mittersta lönen i en grupp löner som sor- terats i storleksordning från den lägsta till den högsta. År 2022 var medianlönen i Sverige, med beaktande av samtliga sektorer, 34 200 kro- nor. För kvinnor var den 33 000 kronor medan den för män var 35 500 kronor. Medianlönen kan vara ett bra mått att använda om det i en yrkesgrupp finns personer som tjänar väldigt mycket eller lite i förhållande till resten av gruppen, eftersom extrema siffror i ytter- kanterna inte påverkar statistiken så att den blir skev.19 Medianlönen blir dock inte representativ för en heterogen yrkesgrupp, exempelvis om yrkesgruppen både innehåller yrken som kräver högskolekom- petens och yrken som inte gör det.

Om man i stället tittar på medianinkomsten är skillnaderna mellan män och kvinnor större, vilket bland annat beror på att kvinnor oftare arbetar deltid eller tar ut en större del av föräldraledigheten. År 2021,

17Jfr prop. 2019/20:150, Mer likabehandling och ett stärkt skydd vid utstationering, s. 52–53, och prop. 2017/18:34, Uppehålls- och arbetstillstånd för företagsintern förflyttning – genomförande av ICT-direktivet, s. 46.

18Medlingsinstitutet (2023), Kvalitetsdeklaration, lönestrukturstatistik, hela ekonomin 2022, s. 4 och 11.

19SCB (2023), Medianlöner i Sverige.

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

som är det senaste året det finns tillgänglig statistik ifrån, hade kvin- nor 325 500 kronor i medianinkomst medan män samma år hade 390 400 kronor. Kvinnornas inkomst var alltså 83 procent av männens år 2021, medan kvinnornas medianlön var knappt 93 procent av män- nens år 2022.20

5.5Arbetskraftsinvandrares yrken och löner

5.5.1Stora yrkesområden och yrkesgrupper

Utredningen har begärt in statistik från Migrationsverket avseende ansökningar om arbetstillstånd som presenteras nedan. Vid läsningen bör det hållas i åtanke att siffrorna av olika orsaker är fluktuerande. Antalet personer med giltiga arbetstillstånd är till exempel betydligt fler på sommaren på grund av säsongsanställningar. Siffrorna kan också variera beroende på om de avser grunden som tillstånd har sökts på eller grunden de beviljats på och kan även korrigeras i efterhand. I vissa fall saknas uppgifter, vilket kan bero på att pappersansökningar inte har registrerats på samma sätt som digitala ansökningar. Några av ta- bellerna nedan avser alla arbetsrelaterade tillstånd medan andra en- dast avser tillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL. Följande upp- ställningar ska därför ses som ungefärliga snarare än exakta uppgifter.

I Sverige uppehåller sig för närvarande (december 2023) 17 564 ut- länningar med giltigt uppehållstillstånd efter förstagångsansökningar där uppehållstillståndsgrunden är 6 kap. 2 § första stycket UtlL, varav 4 342 är kvinnor. Till detta kommer ett stort antal arbetskraftsin- vandrare som har giltiga tillstånd efter förlängningsansökningar. Den exakta siffran går dock inte att få fram, eftersom Migrationsverket inte särskiljer giltiga tillstånd efter förlängningsansökningar av till- stånd enligt 6 kap. 2 § UtlL från övriga förlängningar av tillstånd på arbetsmarknadsområdet (totalt finns det drygt 34 000 tillstånd, varav merparten torde grunda sig på tillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL). Under 2022 beviljades 24 247 arbetstillstånd i Sverige, exklusive bifall i över- instans, omprövningar och förlängningar. I dessa siffror inräknas inte anhöriga till arbetstagare, idrottsutövare, artister, au pairer, gästfors- kare, praktikanter eller egna företagare. Siffrorna inbegriper dock såväl arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL som EU-blåkort, ICT-tillstånd och

20SCB (2023), Inkomster för personer i Sverige.

100

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

tillstånd för säsongsarbete. Det är en ökning från tidigare år. År 2021 beviljades 20 753 arbetstillstånd, år 2020 beviljades 15 231 arbetstill- stånd och år 2019 beviljades 21 950 arbetstillstånd. Ökningen av antalet beviljade tillstånd kan ha fler orsaker än att antalet ansökningar om arbetstillstånd har ökat, exempelvis kan Migrationsverkets resurs- tilldelning ett visst år ha betydelse för hur många inneliggande an- sökningar som hinner behandlas. Utöver de 24 247 tillstånden bevilja- des 12 856 förlängningar av arbetstillstånd år 2022, vilket totalt ger 37 103 tillstånd.

När det gäller inom vilka yrkesområden som arbetstillstånd (första- gångsansökningar) beviljades under 2022 fördelade de sig på följande sätt.

Tabell 5.1 Antal beviljade förstagångsansökningar avseende arbetstillstånd indelat efter yrkesområde och kön, 2022

Yrkesområde	Antal beviljade	Varav	Varav
	arbetstillstånd	kvinnor	män
Yrken med krav på kortare utbildning eller
introduktion	8 449	1 393	7 056
Yrken med krav på fördjupad högskolekompetens	8 375	2 249	6 126

Yrken med krav på högskolekompetens eller
motsvarande	2 610	570	2 040
Service-, omsorgs- och försäljningsyrken	1 166	464	702
Yrken inom byggverksamhet och tillverkning	1 157	43	1 114
Yrken inom lantbruk, trädgård, skogsbruk och fiske	1 001	130	871

Chefsyrken	526	147	379
Yrken inom administration och kundtjänst	469	194	275

Yrken inom maskinell tillverkning och transport
m.m.	399	27	372
Övriga	70	12	58

Militära yrken	25	1	24
TOTALT	24 247	5 230	19 017

Källa: Migrationsverket 2023.

Tabellen bygger på den indelning av yrkesområden som görs enligt Standard för svensk yrkesklassificering (SSYK 2012), som är ett sys- tem för att gruppera individers yrken eller arbetsuppgifter framtaget av SCB. När det gäller inom vilka yrkesområden som tillstånd be- viljades låg yrken med krav på kortare utbildning eller introduktion

101

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

högst upp med 8 449 tillstånd. Inom denna kategori ingår exempelvis städning, servering, arbete på snabbmatsrestaurang, bärplockning och tidningsdistribution. Nästan lika vanligt bland arbetskraftsinvandrare i Sverige var yrken med krav på fördjupad högskolekompetens, en kategori som innefattar 8 375 tillstånd. Kategorin innefattar exempelvis civilingenjörsyrken och läkare. På tredje plats kom yrken med krav på högskolekompetens eller motsvarande, en grupp som innefattar exempelvis tekniker, högskoleingenjörer, arbetsledare inom bygg och anläggning samt tandhygienister.21

Tabell 5.2 Antal beviljade förlängningsansökningar avseende arbetstillstånd indelat efter yrkesområde och kön, 2022

Yrkesområde	Antal beviljade	Varav	Varav
	arbetstillstånd,	kvinnor	män
	förlängning

Yrken med krav på fördjupad
högskolekompetens	6 039	1 646	4 393
Yrken med krav på kortare utbildning
eller introduktion	1 875	409	1 466
Yrken med krav på högskolekompetens
eller motsvarande	1 414	313	1 101
Service-, omsorgs- och försäljningsyrken	1 238	364	874

Yrken inom byggverksamhet och tillverkning	914	21	893
Chefsyrken	387	107	280
Yrken inom administration och kundtjänst	381	105	276
Yrken inom maskinell tillverkning
och transport m.m.	256	246	10

Övriga	221	61	160
Yrken inom lantbruk, trädgård, skogsbruk
och fiske	116	15	101

Militära yrken	15	0	15
TOTALT	12 856	3 051	9 805

Källa: Migrationsverket 2023.

Tabellen visar antalet beviljade förlängningsansökningar avseende arbetstillstånd 2022. Det kan konstateras att en stor andel av de be- viljade förlängningsansökningarna finns inom mer kvalificerade yrkes- områden, som yrken med krav på fördjupad högskolekompetens, yrken med krav på högskolekompetens eller motsvarande samt chefer.

21SCB, MIS 2012:1, SSYK 2012 Standard för svensk yrkesklassificering.

102

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

Såvitt gäller exempelvis yrken inom lantbruk, trädgård, skogsbruk och fiske är det en relativt liten andel av det totala antalet beviljade till- stånd som avser förlängningsansökningar.

Nedan redogörs för vilka yrkesgrupper som beviljades arbetstill- stånd 2022.

Tabell 5.3 Antal beviljade förstagångsansökningar avseende arbetstillstånd, största yrkesgrupperna 2022

Yrkesgrupp	Jan–dec 2022
Bärplockare och plantörer m.fl.	6 534
It-arkitekter, systemutvecklare och testledare m.fl.	5 006
Ingenjörer och tekniker	1 694
Civilingenjörsyrken	1 693

Snabbmatspersonal, köks- och restaurangbiträden m.fl.	927
Städare och hemservicepersonal m.fl.	696

Kockar och kallskänkor	572
Skogsarbetare	518
Drift-, support och nätverkstekniker m.fl.	441
Växtodlare inom jordbruk och trädgård	437

Övriga	5 599
TOTALT	24 117

Källa: Migrationsverket 2023.

De två största grupperna, bärplockare och plantörer m.fl. samt it- arkitekter, systemutvecklare och testledare m.fl., stod tillsammans för nära hälften av alla beviljade arbetstillstånd i Sverige 2022. Där- efter kommer grupperna ingenjörer och tekniker samt civilingenjörs- yrken. Att siffrorna skiljer sig något från tabell 5.2 beror på att den tabellen, till skillnad från tabell 5.3, även inkluderar några efterregi- streringar.

103

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

5.5.2Lönestatistik

Tabell 5.4	Löner för arbetskraftsinvandrare enligt 6 kap. 2 § 1 st, 2022

Yrkesgrupp		Antal		Medianlön	Andel (%) som			Antal ej inkluderade
		beviljade			har en lön under			p.g.a. att löneuppgift
		tillstånd			34 200 kr			saknas

It-arkitekter, systemutvecklare
och testledare m.fl.		6 334		46 000		10,4		29
Ingenjörer och tekniker		1 879	41 150		15,6		4
Civilingenjörsyrken		1 939		43 500		7		9
Drift-, support och
nätverkstekniker m.fl.		594	31 790		60,4		0
Snabbmatspersonal, köks- och
restaurangbiträden m.fl.		377		23 100		100		32
Organisationsutvecklare, utredare
och HR-specialister m.fl.		294	52 200		13,6		0

Marknadsförare och
informatörer m.fl.		247		45 000		12,1		1
Snickare, murare och
anläggningsarbetare		260	32 399		58,8		14
Kockar och kallskänkor		193		25 000		99,4		139
Städare och hemservicepersonal
m.fl.		176	21 000		100		28
Läkare		145		48 000		37,2		5
Universitets- och högskolelärare		105	46 000		25,7		5
Installations- och
industrielektriker		93		28 343		90,3		3
Lagerpersonal och
transportledare m.fl.		74	26 575		90,5		4

Undersköterskor		60		24 500		100		5
Tidningsdistributörer,
vaktmästare och övriga
servicearbetare		57	18 307		94,7		18

Växtodlare inom jordbruk och
trädgård		47		24 500		97,9		1
Skönhets- och kroppsterapeuter		39	25 000		100		4

Tabellen inkluderar ett urval av de största yrkesgrupperna.

Källa: Migrationsverket, 2023.

Siffrorna i tabellen avser förstagångs- och förlängningsansökningar av arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL, som både inkommit och beviljats år 2022. Tabellen inkluderar inte exempelvis EU-blåkort, ICT-tillstånd och tillstånd för säsongsarbete och omfattar heller inte alla yrkesgrupper utan är ett urval av de största. Eftersom Migrations- verket endast registrerar löneuppgifter för ansökningar som getts in elektroniskt finns inte samtliga beviljade ansökningar med i tabellen

104

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

utan endast de som har haft lön registrerad. Kolumnen längst till höger visar hur många ansökningar som inte hade någon lön registrerad och som därmed inte finns med i underlaget som tabellen bygger på. I de flesta fall handlar det om några enstaka ansökningar som inte bör påverka resultatet särskilt mycket. För gruppen kockar och kallskänkor är det dock en stor andel av ansökningarna som inte hade löneuppgifter varför resultatet för denna grupp kan vara skevt. Generellt kan sägas att underlaget är bättre, och uppgifterna om lön därmed mer exakta, vid högkvalificerade yrken än lågkvalificerade.

Det kan också noteras att en stor grupp arbetskraftsinvandrare, nämligen de bärplockare som har beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL, saknas i lönetabellen ovan. Anledningen till detta är att Migrationsverket inte kan ta fram uppgifter om lön för denna grupp år 2022. Antalet beviljade arbetstillstånd för bärplockare var 6 267. Enligt SCB:s statistik för gruppen bärplockare och plan- törer m.fl. var medianlönen 23 300 kronor år 2022. Siffran avser samt- liga bärplockare och plantörer i Sverige men en stor andel av dessa torde vara arbetskraftsinvandrare.22

Inte heller skogsarbetare finns med på listan trots att det är ett av de tio vanligaste yrkena vad gäller beviljade arbetstillstånd i Sverige. Anledningen till detta är att nästan samtliga skogsarbetare har ett till- stånd för säsongsarbete enligt 6 c kap. UtlL och tabellen ovan endast inkluderar tillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL.

Totalt ingår 22 893 beviljade arbetstillstånd (förstagångsansökningar och förlängningar, dock inte tillstånd enligt 6 kap. 2 § tredje stycket UtlL) i statistiken. Av dessa finns löneuppgifter för 15 918 arbets- tillstånd. Om man till dessa lägger de 6 267 tillstånd som beviljades för bärplockare år 2022 omfattas nästan 97 procent av tillstånden i urvalsgruppen av lönestatistiken (22 185 tillstånd). Om man utgår från att bärplockarna har en lön på 23 300 kronor blir medianlönen 35 048 kronor för alla medräknade tillstånd år 2022. Cirka 47 procent av de inkomna och beviljade ansökningarna det året avsåg anställ- ningar med lägre löner än medianlönen.

22SCB, 2023.

105

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillståndSOU 2024:15

Tabell 5.5	Löner för arbetskraftsinvandrare efter yrke och kön, 2022

Yrkesgrupp		Män			Kvinnor

	Antal	Median-	Andel (%)	Antal	Median-	Andel (%)
	beviljade	lön	som har en	beviljade	lön	som har en
	tillstånd		lön under	tillstånd		lön under
			34 200 kr			34 200 kr

It-arkitekter, systemutvecklare	5 009		47 000	9,5
It-arkitekter, systemutvecklare	5 009		47 000	9,5
och testledare m.fl.
Ingenjörer och tekniker	1 580	41 000		16,0

Civilingenjörsyrken	1 502		44 000	6,9
Drift-, support och	463	32 928		56,8
nätverkstekniker m.fl.

Snabbmatspersonal, köks-	322		23 200	100,0
och restaurangbiträden m.fl.
Organisationsutvecklare, utredare	146	51 200		10,3
och HR-specialister m.fl.
Marknadsförare och informatörer	116		49 500	6,9
m.fl.
Snickare, murare och	259	32 399		59,0
anläggningsarbetare

Kockar och kallskänkor	167		25 000	99,4
Städare och	77	23 535		100,0
hemservicepersonal m.fl.

Läkare	90		41 000	34,4
Universitets- och högskolelärare	62	46 000		19,4
Installations- och industrielektriker	93		28 343	90,3
Lagerpersonal och	64	26 521		95,3
transportledare m.fl.
Undersköterskor	8		24 750	100,0
Tidningsdistributörer,	55	16 800		96,3
vaktmästare och övriga
servicearbetare

Växtodlare inom jordbruk	39		24 700	97,4
och trädgård
Skönhets- och kroppsterapeuter	17	25 000		100,0

1 325	44 000	13,8
1 325	44 000	13,8

299	42 452	13,3

437	42 000	7,6
131	27 000	73,3

55	22 500	100,0

148	50 000	16,9

133	42 800	18,0

1	53 454	0,0

26	25 000	100,0
99	18 643	100,0

55	35 400	41,8
43	46 000	34,9
0	-	-
10	20 000	60,0

52	24 311	100,0
2	35 093	50,0

8	23 000	100,0

22	24 724	100,0

Källa: Tabellen inkluderar ett urval av de största yrkesgrupperna. Migrationsverket, 2023 .

Tabell 5.5 innehåller könsuppdelad statistik av uppgifterna i tabell 5.4. Inom de flesta yrkesgrupper beviljades färre kvinnor än män arbets- tillstånd 2022. Kvinnorna har också i nästan samtliga fall en lägre medianlön än männen.

106

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

5.5.3Arbetskraftsinvandrarnas ålder

Arbetskraftsinvandrarna är förhållandevis unga. Detta har betydelse för lönerna eftersom en yngre arbetstagare som regel har lägre lön än äldre arbetstagare i samma yrke. Som exempel kan nämnas att medel- åldern inom yrken med krav på fördjupad högskolekompetens år 2022 var 32 år (31 år hos kvinnor och 33 år hos män) medan medelåldern hos samtliga anställda i Sverige inom det yrkesområdet år 2021 var 43 år. Medelåldern för arbetskraftsinvandrare anställda i yrken med krav på högskolekompetens eller motsvarande var 33 år (31 år för kvinnor och 33 år för män) men 43 år hos samtliga anställda i Sverige inom yrkesområdet. Vad gäller yrken inom lantbruk, trädgård, skogs- bruk och fiske var medelåldern hos arbetskraftsinvandrare 34 år (36 år hos kvinnor och 34 år hos män). Hos anställda i Sverige var medel- åldern för denna grupp 43 år.23 Det ska dock noteras att sifforna av- seende arbetskraftsinvandrare avser år 2022 medan siffrorna gällande samtliga arbetstagare avser år 2021, eftersom statistik gällande 2022 ännu inte finns tillgänglig för dessa.

5.6Yrkesprognoser och kompetensbrist

5.6.1Allmänt om brist på arbetskraft

Det kan finnas situationer när den arbetskraft som redan finns i Sverige inte räcker till för att fylla behoven inom yrken där lönen är lägre än det lönekrav som utredningen har i uppdrag att föreslå och där Sverige riskerar kompetensbrist. En del av utredningens uppdrag är därför att föreslå hur ett lägre lönekrav, eller ett försörjningskrav, för enskilda yrkesgrupper kan utformas och vilka grupper som inledningsvis bör omfattas av detta. Följande avsnitt innehåller mot denna bakgrund en översiktlig bild av vad ett bristyrke är, orsakerna bakom att vissa yrken blir bristyrken och situationen i Sverige i dag.

Allmänt kan sägas att det råder arbetskraftsbrist när efterfrågan på arbetskraft är större än utbudet. Det finns dock ingen absolut gräns för hur pass stor skillnaden mellan utbud och efterfrågan ska vara för att man ska anse att det råder brist på arbetskraft. Att vissa arbetsgivare har rekryteringsproblem behöver inte heller betyda att det finns någon egentlig arbetskraftsbrist inom yrket eller i regionen

23Migrationsverket och SCB, 2023.

107

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

utan kan bero på andra saker, som motivation, vilja eller benägenhet att flytta inom Sverige hos en person.

Begreppen arbetskrafts- och kompetensförsörjning syftar vanligtvis på hur arbetsgivare inom privat och offentlig verksamhet får tag på arbetskraft med rätt kompetens på rätt plats. Begreppet kompetens avser inte bara utbildning, utan innefattar också till exempel yrkes- erfarenheter och personliga egenskaper. Därför kan det kan vara svårt att mäta alla faktorer som omfattas av begreppet när prognoser över bristyrken görs. Det har genomförts flera studier som behandlar brister i matchningen på den svenska arbetsmarknaden, det vill säga hur effek- tivt utbudet och efterfrågan på arbetskraft möts och i vilken utsträck- ning de som söker arbete har den utbildning och kompetens som efter- frågas.24 En av dessa är Arbetsförmedlingens rapport Sveriges framtida sysselsättning – Vad behövs för att undvika ökad försörjningsbörda? Av denna framgår att under kommande årtionden väntas Sveriges be- folkning över 65 år öka i förhållande till de mest arbetsföra åldrarna, vilket medför ökade påfrestningar för de offentliga finanserna men också för arbetskraftsförsörjningen. Försörjningsbördan, alltså hela befolkningen dividerat med antalet personer som arbetar, beräknas därmed öka. Påfrestningarna riskerar att bli särskilt stora i små och medelstora kommuner. Även de pågående processerna rörande tek- nologi och digitalisering bedöms ge ett allt större avtryck på arbets- marknaden till år 2030, vilket innebär att omvandlingstakten i yrkes- och kompetensstrukturen tilltar inom många branscher.25 Hösten 2022 uppgav fyra av tio arbetsgivare inom det privata näringslivet, i en undersökning som Arbetsförmedlingen genomfört, brist på arbets- kraft vid rekrytering under de senaste sex månaderna, vilket är en rekordhög andel. Av de offentliga arbetsgivarna var det sextio procent som i samma undersökning uppgav att de upplevt brist vid rekryter- ing av personal under det senaste halvåret.26

24SOU 2015:101, Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2015, Demografins regionala utmaningar, s. 117–118.

25Arbetsförmedlingen (2019), Sveriges framtida sysselsättning – Vad behövs för att undvika ökad försörjningsbörda? s. 4.

26Arbetsförmedlingen (2022), Arbetsmarknadsutsikterna hösten 2022, s. 20–21.

108

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

5.6.2Yrkesprognoser och rekryteringsenkäter

Arbetsförmedlingen är ansvarig myndighet för att följa utvecklingen på arbetsmarknaden och publicera yrkesprognoser i Sverige. Arbets- förmedlingens yrkesprognoser, så som de har sett ut fram till i dag, bygger på en indelning av yrken enligt SSYK 2012. Mindre yrken (med färre än 3 000 förvärvsarbetande), chefsyrken, militära yrken och heterogena yrkesgrupper exkluderas i prognosen. Bedömningarna görs för nuläget och om tre år. För varje yrke anges sedan om det är god konkurrens (små till medelstora möjligheter att få jobb), liten kon- kurrens (stora möjligheter att få jobb) eller mycket liten konkurrens (mycket stora möjligheter att få jobb).27 Prognoserna bygger till största delen på registerstatistik från SCB och Arbetsförmedlingen, men prognoserna har bedömts som osäkra, framför allt på regional nivå, eftersom yrkesinformationen på individnivå i SCB:s register har flera brister. Mot denna bakgrund arbetar Arbetsförmedlingen för närva- rande med att utveckla arbetet med bedömningar per yrke och region genom att genomföra digitala enkäter med arbetsgivare som annon- serar online. Enkäterna syftar till att följa upp rekryteringsförsök för att sedan bedöma detta tillsammans med indikatorer för bland annat arbetslöshet och rekryteringssituationen per yrke och region. I fram- tiden kommer i stället för de yrkesprognoser som nu publiceras nu- lägesbedömningar, nationella och regionala, tas fram och publiceras jämte prognoser för hur efterfrågan på arbetskraft antas utvecklas på ett par års sikt.28

Även SCB gör regelbundet prognoser för utsikterna på arbetsmark- naden vilket inkluderar prognoser över tillgången till och efterfrågan på arbetskraft. Exempelvis publiceras varje höst arbetskraftsbarometern som visar arbetsmarknadsläget och utsikterna på ett respektive tre års sikt för cirka 70 utbildningsgrupper, främst kopplade till högskole- utbildningar. Resultatet bygger på enkätsvar från ett urval av arbets- givare.29

Svenskt Näringsliv genomför återkommande en rekryteringsenkät bland sina medlemsföretag som också kan ge vägledning inom vilka yrken det finns svårigheter att rekrytera arbetskraft, vilket i princip bör sammanfalla med kompetensbrist. Syftet är att kartlägga företagens kompetensbehov, rekryteringsmönster och deras uppfattning om till-

27Arbetsförmedlingen, Hitta yrkesprognoser.

28Information från Arbetsförmedlingen, december 2023.

29SCB (2023), Arbetskraftsbarometern.

109

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

gången på kompetent arbetskraft. Av den senaste enkäten framgår att Plåt & Ventföretagen, Installatörsföretagen, Måleriföretagen och Maskinentreprenörerna är de som haft allra svårast att rekrytera men svårigheter finns i alla branscher.30

5.6.3Regionala skillnader

Bristen på arbetskraft varierar över landet och arbetsgivarna efterfrågar inte heller samma kompetenser i alla delar av Sverige. I Stockholm är exempelvis företag inom juridik, ekonomi, vetenskap, teknik, infor- mation och kommunikation överrepresenterade medan företag inom energi och miljö, byggindustri, försvar, jordbruk, skogsbruk samt fiske är överrepresenterade i Norrbotten.31 På grund av tillgången på råvaror (malm, vind, vatten och skog) satsar många företag nu på ny teknik för klimatomställning och infrastruktur i norra Sverige. Detta ger effek- ter på hela arbetsmarknaden där, och förutom arbeten inom de aktu- ella företagen behöver service, skola och äldreomsorg utökas.32

En faktor som också påverkar den regionala kompetensbristen är viljan hos befolkningen i Sverige att flytta till de delar av landet där det finns lediga arbeten. Arbetsförmedlingen fick 2023 i uppdrag att stärka och utveckla sitt arbete för att bidra till en förbättrad och mer effektiv kompetensförsörjning för arbetsgivare som är i behov av att rekrytera arbetskraft, vilket bland annat innefattar att vidta åtgärder i syfte att förbättra den yrkesmässiga och geografiska rörligheten bland arbetssökande.33 Uppdraget redovisades till Regeringskansliet den 13 oktober 2023 med rapporten Kompetensförsörjning, arbetsgivar- kontakter och arbetsinriktade insatser. I denna rapport redogörs bland annat för hur Arbetsförmedlingen bedriver utvecklingsarbete med att utveckla verktyg och testa nya arbetssätt i syfte att främja den yrkesmässiga och geografiska rörligheten på arbetsmarknaden.34

Det finns mindre statistik att tillgå om den regionala arbetsmark- naden än den som gäller hela landet. Det finns dock sedan några år tillbaka en databas med statistik från SCB med regionala matchnings-

30Svenskt Näringsliv (2022), Växande rekryteringshinder ett allt större problem – Rekryterings- enkäten 2021/2022, s. 12.

31Reglab och Tillväxtverket (2018), Regionala matchningsindikatorer: fördjupad analys, s. 11

32Arbetsförmedlingen, Jobba i norra Sverige.

33Arbetsmarknadsdepartementet (2022), Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Arbets- förmedlingen, s. 3–4.

34Arbetsförmedlingen (2023), Kompetensförsörjning, arbetsgivarkontakter och arbetsinriktade insatser

– Återrapport 13 oktober 2023, s. 8.

110

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

indikatorer som ska underlätta regionala analyser av kompetensförsörj- ningen inom områdena efterfrågan av arbetskraft, arbetskraftsutbud, matchning och regionala förutsättningar. Matchningsgraden visar an- delen anställda som arbetar i yrken som stämmer väl överens med deras utbildning.35 SCB har också på uppdrag av Sveriges regioner tagit fram regionala utbildnings- och arbetsmarknadsprognoser för vissa grupper på lång sikt. I en publicerad rapport sammanfattas bedömningarna för år 2035. Materialet utgår inte från yrkesgrupper utan från gymnasiala utbildningsgrupper. Det visar inom vilka utbildningsgrupper efter- frågan beräknas överstiga tillgången år 2035. Mest utbredd bedöms bristen år 2035 bli på personer med vård- och omsorgsutbildning samt industri-teknisk utbildning. För dessa två utbildningsgrupper finns det risk för brist i samtliga län. För vissa utbildningsgrupper, som restau- rang- och livsmedelsutbildning samt utbildning inom VVS, drift, under- håll och energiteknik bedöms arbetsmarknadsläget i stället variera mellan landets län. Prognoserna är dock gjorda på relativt lång sikt.36

Arbetsförmedlingens yrkesprognoser innehåller i de flesta fall en karta som visar i vilka regioner det finns mycket större möjligheter till jobb inom ett visst yrke än i andra regioner. Kartan utgår från så kallade funktionella analysregioner (FA-regioner), det vill säga en indelning av Sverige i regioner inom vilka människor kan bo och arbeta utan att behöva göra alltför tidsödande resor som i huvudsak baseras på arbetspendling. Kartorna är dock inte kompletta då det inte finns information om alla regioner. Några regelbundna och hel- täckande regionalt uppdelade prognoser över vilka yrken som det bedöms finnas mycket stora möjligheter till arbete inom på sätt som finns för hela landet finns inte. Som nämns ovan är dock detta något som Arbetsförmedlingen arbetar med och i framtiden kommer regio- nala nulägesbedömningar att publiceras.

5.7Slag av arbete där det råder stor efterfrågan på arbetskraft

Inom utlänningslagstiftningen finns redan i dag en förteckning med yrken där det råder stor efterfrågan på arbetskraft. Enligt 5 kap. 18 § tredje stycket UtlL får ett uppehållstillstånd för arbete beviljas en ut-

35Reglab och Tillväxtverket (2018), Regionala matchningsindikatorer: fördjupad analys.

36SCB (2022), Sammanfattning av regionala utbildnings- och arbetsmarknadsprognoser, med sikte på år 2035.

111

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

länning inifrån Sverige om det beviljas inom ett slag av arbete där det råder stor efterfrågan på arbetskraft, under förutsättning att arbets- givaren skulle förorsakas olägenheter om utlänningen måste resa till ett annat land för att ge in ansökan där eller att det annars finns sär- skilda skäl. Enligt 5 kap. 12 § UtlF ska Migrationsverket besluta om en förteckning över slag av arbeten inom vilka det finns en stor efter- frågan på arbetskraft. Förteckningen ska upprättas i samråd med Arbets- förmedlingen, som ska lämna sammanslutningar av arbetsgivare respek- tive arbetstagare tillfälle att yttra sig.

Den senaste förteckningen publicerades den 28 augusti 2023 (MIGRFS 2023:7) och innehåller 41 yrken. Underlaget till förteck- ningen tas fram av Arbetsförmedlingen och har hittills byggt på myn- dighetens yrkesprognoser (se ovan) men kan ändras något efter att arbetsmarknadens parter har yttrat sig. Som anges i avsnitt 5.6.2 arbetar Arbetsförmedlingen för närvarande med en metodförändring, bland annat för att bättre kunna skilja på yrken med rekryteringsproblem (och samtidigt hög inhemsk arbetslöshet) och yrken med mer uttalad brist. När Arbetsförmedlingen har genomfört sitt metodbyte vad gäller framtagande av prognoser kommer förteckningen i stället bygga på nulägesbedömningar som görs med hjälp av Arbetsförmedlingens en- kätundersökning.

Förteckningen är inte uttömmande utan är till för att förenkla Migrationsverkets handläggning. Migrationsverket kan alltså besluta om ett uppehållstillstånd för arbete inifrån landet även för ett yrke som inte finns med på listan, om det framkommer att det är ett slag av arbete där det råder stor efterfrågan på arbetskraft.

5.8Arbetskraftsinvandrare inom bristyrken

För att få en bild av vilka yrken som skulle kunna komma att undantas från lönekravet har utredningen gjort en genomgång av de yrken som identifierats som yrken där konkurrensen om jobben är mycket liten eller liten av Arbetsförmedlingen. I tabellen nedan har endast tagits med yrken där fler än tjugo arbetskraftsinvandrare har giltiga arbets- tillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL.

Yrkesgrupperna bygger på indelningen i SSYK 2012 men grupperas enligt Arbetsförmedlingens modell, vilket betyder att i vissa särskilt angivna fall ingår flera yrken under en samlingsbeteckning. I tabellen

112

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

har yrken där konkurrensen om jobben är mycket liten (efterfrågan på arbetskraft i yrket är betydligt större än utbudet) och yrken där konkurrensen om jobben är liten (efterfrågan på arbetskraft i yrket är större än utbudet) både år 2023 och 2026 tagits med. Listan bygger således på den metod för att ta fram yrkesprognoser som Arbetsför- medlingen hittills har tillämpat och kan ändras i framtiden på grund av det metodbyte som Arbetsförmedlingen för närvarande genomför.

Uppgifterna om antalet anställda i Sverige och medianlönen i Sverige kommer från SCB. Eftersom uppdaterade siffror för år 2022 ännu inte finns över antalet anställda i Sverige avser den kolumnen år 2021. Siff- rorna om antalet giltiga arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL kommer från Migrationsverket och är inhämtade i december 2023. De inklu- derar endast tillstånd efter förstagångsansökningar.

Tabell 5.6 Yrken där konkurrensen om jobben är liten alternativt mycket liten såväl 2023 som 2026 enligt Arbetsförmedlingens prognoser

Yrke	Anställda		Medianlön 2022	Utlänningar med
	i Sverige			giltiga tillstånd
	2021			enligt 6 kap. 2 §
				UtlL (dec 2023)

Pizzabagare m.fl.	3 815		–	220
Städare	75 603	25 300		478

Maskinoperatörer inom tillverkning
(flera yrkesgrupper)	107 734		25 800–34 500	87
Trädgårdsanläggare m.fl.	15 425	28 000		70

Undersköterskor (hemtjänst, hemsjukvård,
äldreboende, mottagning, vård- och
specialistavdelning)	177 092		28 200–30 900	64
Kockar, köksmästare och souschefer	42 530		28 900–35 200	619
Fastighetsskötare	41 721		29 600	45
Lackerare och industrimålare	5 069	31 600		32

Motorfordonsmekaniker och fordonsreparatörer	32 350		32 000	94
Målare	14 330	34 700		144

Betongarbetare	9 854		34 800	62
Supporttekniker inom IT	17 877	35 000		290
Installations- och serviceelektriker	34 661		36 100	40
Drifttekniker inom IT	10 913	36 300		74

Träarbetare och snickare	49 028		36 500	83
Läkare utan specialistutbildning (AT-läkare,
ST-läkare, övriga läkare)	19 774		36 500–51 200	69

Anläggningsarbetare	18 684		36 600	97
Murare m.fl.	8 326	36 600		101

Grundskollärare	112 497		38 200	145

113

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd				SOU 2024:15

	Yrke	Anställda	Medianlön 2022	Utlänningar med
		i Sverige		giltiga tillstånd
		2021		enligt 6 kap. 2 §
				UtlL (dec 2023)
	Jurister (advokater, domare, affärs- och
	företagsjurister m.fl.)	23 944	39 300–69 100	25
	Ingenjörer och tekniker inom maskinteknik	19 964	39 900	492
	Ingenjörer och tekniker inom industri, logistik och
	produktionsplanering	8 362	40 100	107
	Systemadministratörer	4 196	42 000	44
	Civilingenjörsyrken inom logistik och
	produktionsplanering	6 610	43 200	92
	Designer och utvecklare inom spel och digitala medier	3 729	43 300	105
	Nätverks- och systemtekniker	10 448	43 300	52
	Personal- och HR-specialister	23 412	43 500	83

	Systemtestare och testledare	6 730	44 200	248
	Revisorer m.fl.	13 185	44 100	141

	Ingenjörer och tekniker inom bygg och anläggning	27 898	44 000	60
	Ingenjörer och tekniker inom elektroteknik	32 067	44 500	437

	Civilingenjörsyrken inom maskinteknik	18 023	46 000	627
	Civilingenjörsyrken inom bygg och anläggning	14 509	47 000	100
	Systemförvaltare	6 450	47 000	74
	Civilingenjörsyrken inom elektroteknik	31 908	48 900	629
	Mjukvaru- och systemutvecklare	90 826	49 100	3 884
	Controllers	20 174	49 500	129

Källa: Migrationsverket och SCB.

Utifrån tabellen kan konstateras att bland de bristyrken som har löner som ligger under medianlönen i Sverige 2022 finns undersköterskor, städare och flera yrken kopplade till restaurangbranschen. Runt medi- anlönen finns många yrken inom området bygg och anläggning.

Bland bristyrkena med teknisk inriktning finns stora grupper arbets- kraftsinvandrare. Civilingenjörsyrkena har dock i allmänhet så höga löner att arbetskraftsinvandrarna inom dessa inte påverkas av ett löne- krav runt medianlönen. Däremot har ingenjörer och tekniker inom maskinteknik, som också är en stor yrkesgrupp bland arbetskrafts- invandrare, en något lägre lön som kan hamna under en eventuell löne- tröskel.

114

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

Yrkesgrupper som inte fångas upp av Arbetsförmedlingens prognoser

Arbetsförmedlingens prognoser fångar inte upp alla yrken. Mindre yrken, heterogena yrkesgrupper och yrken med stor variation i kom- petenskrav för yrket har till exempel uteslutits från prognoserna. Att en yrkesgrupp är liten (med under 3 000 förvärvsarbetande) behöver dock inte betyda att det inte finns en stor kompetensbrist inom yrket. Det har till exempel påtalats för utredningen att katolska och orto- doxa kyrkor i Sverige är beroende av präster från utlandet för att kunna bedriva sin verksamhet även om arbetskraftsinvandrarna till antalet inte är så många inom denna grupp.37

Det kan dessutom finnas andra anledningar till att prognoserna blir missvisande, till exempel för att arbetsgivarna väljer att inte annon- sera genom Arbetsförmedlingen trots att de saknar arbetskraft. I möten som utredningen har haft har det dessutom påtalats från flera håll att nya yrken, som till exempel efterfrågas av de stora industrisatsning- arna i norr, är svåra att klassificera enligt SSYK 2012 och att de därför inte fångas upp av yrkesprognoserna.

Säsongsanställda

För säsongsbundna yrken fungerar det inte att göra yrkesprognoser på samma sätt som för övriga yrken eftersom behov av arbetskraft endast finns under en del av året. För många säsongsbundna yrken kan arbetstagaren dessutom ansöka om ett särskilt tillstånd för säsongs- arbete och behöver därför inte ansöka om ett tillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL. Tillståndet för säsongsarbete tillkom vid genomförandet av säsongsanställningsdirektivet i svensk rätt och regleras i 6 c kap. UtlL. Något lönekrav finns inte för denna typ av tillstånd. Migrationsverket har i uppgift att besluta om en förteckning över de sysselsättnings- områden inom vilka det förekommer säsongsarbete (5 c kap. 8 § UtlF). Sådana områden är bland annat jordbruk, skogsbruk samt hotell- och restaurangverksamhet (MIGRFS 2018:7).

Arbetskraftsinvandringen till säsongsrelaterade yrken är i dag stor och många företag i skogs- och bärbranschen är beroende av arbets- kraft från tredjeland. I en rapport från Svenskt Näringsliv beskrivs

37Samtal med representanter för Sveriges kristna råd och Romersk-katolska kyrkan den 31 maj 2023.

115

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

till exempel att företagen drabbades hårt när många tredjelandsmed- borgare under pandemin 2020 stoppades från att resa in i Sverige.38

Totalt beviljades 1 248 tillstånd för säsongsarbete enligt 6 c kap. UtlL år 2022 (förstagångsansökningar). Av dessa avsåg 492 skogsarbe- tare, 341 växtodlare inom jordbruk och trädgård samt 252 bärplockare och plantörer m.fl. Samma år beviljades 6 267 arbetstillstånd för bär- plockare och plantörer m.fl., fem tillstånd för skogsarbetare och 48 till- stånd för växtodlare inom jordbruk och trädgård enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL.39 Anledningen till att framför allt bärplockare inte har beviljats ett tillstånd för säsongsarbete enligt 6 c kap. UtlL är att detta tillstånd förutsätter att utlänningen har en anställning hos en arbetsgivare som är etablerad i Sverige. En mycket stor del av bär- plockarna kommer från Thailand och är anställda av thailändska be- manningsföretag varför de i stället har ansökt om och beviljats arbets- tillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL.40 Om ett lönekrav införs kommer alltså denna grupp att omfattas.

5.9Överväganden och förslag

5.9.1Ett arbetstillstånd får beviljas om lönen minst uppgår till medianlönen för Sverige

Förslag: För att ett arbetstillstånd ska kunna beviljas ska utlän- ningens lön uppgå till minst medianlönen för Sverige vid tidpunk- ten för ansökan (lönekravet). Med medianlön avses den median- lön som Statistiska centralbyrån publicerar för Sverige.

Det ska inte längre krävas att anställningen gör det möjligt för utlänningen att uppnå en god försörjning.

38Svenskt Näringsliv (2020), När pandemin satte stopp för arbetskraftsinvandringen.

39Migrationsverket, 2022.

40European Migration Network och Migrationsverket (2020), Attracting and Protecting Seasonal Workers from third Countries in the EU – National Report Sweden.

116

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

Skälen för utredningens förslag

Lönen bör uppgå till minst medianlönen

Utredningen har i uppgift att utforma ett regelverk som utgår från att arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL i normalfallet endast kan beviljas om utlänningen erbjuds en viss lönenivå (hädan- efter lönekrav). Lönekravet ska utformas så att det kan följa löne- utvecklingen över tid.

Enligt utredningsdirektiven ska lönenivån motsvara medianlönen även om utredningen har frihet att bestämma den exakta nivån. Det ligger därför nära till hands att knyta det nya lönekravet till median- lönen i Sverige. Medlingsinstitutet är ansvarig myndighet för löne- strukturstatistiken i Sverige. På uppdrag av Medlingsinstitutet publi- cerar SCB varje år uppgifter om medianlönen i Sverige. Genom att använda medianlönen som utgångspunkt för lönekravet kommer löne- nivån naturligt följa löneutvecklingen över tid. Om lönekravet knyts till någon annan parameter, som utvecklingen av konsumentprisindex (KPI) eller det prisbasbelopp som varje år räknas fram på grundval av ändringarna i det allmänna prisläget enligt bestämmelserna i social- försäkringsbalken, kommer det att krävas en mer komplicerad beräk- ning för att hamna i nivå med medianlönen. Medianlönen är dessutom beräknad utifrån lönenivåerna i Sverige och följer därmed utveck- lingen på arbetsmarknaden vilket gör det mer ändamålsenligt att knyta ett lönekrav till den. Att använda medianlönen i stället för, som exem- pelvis vid EU-blåkort, genomsnittslönen, har dessutom fördelen att den inte påverkas av att det finns enstaka personer i underlaget som tjänar väldigt mycket eller väldigt lite. Medianinkomsten är normalt lägre än medianlönen och kan ligga närmare vad arbetstagare faktiskt tjänar, eftersom den tar hänsyn till exempelvis deltidsanställningar.

Åandra sidan redovisas den på årsbasis och är inte på samma sätt knuten till lönen då även exempelvis kapitalinkomster och bostads- bidrag beaktas. Medianinkomsten är därför mindre lämplig som ut- gångpunkt när ett lönekrav ska utformas. Den lönenivå som ska krävas för att få ett arbetstillstånd bör därför kopplas till medianlönen i Sverige.

Frågan är om lönekravet bör ligga exakt på medianlönen eller om det bör utgöra en viss andel av medianlönen eller överstiga denna. Medianlönen i Sverige år 2022 var 34 200 kronor per månad. Detta belopp är högre än de flesta lönekrav som finns för generella tillstånd utan särskilda krav på utbildning i de jämförbara länder som har tagits

117

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

med i den internationella utblicken i avsnitt 4. Ett undantag är Danmark, där regeringen dock nyligen har infört ett lägre lönekrav och vars lönekrav också innefattar pensionsavsättningar och semesterersättning (se avsnitt 4.2) varför det inte är jämförbart med det som ingår i det svenska begreppet medianlön. Nära hälften av de arbetskraftsinvand- rare som beviljades arbetstillstånd i Sverige år 2022 hade en lön som understeg medianlönen. Det framstår därför inte som lämpligt att sätta lönekravet högre än medianlönen.

Det finns förhållanden som talar för ett lägre lönekrav än median- lönen. En stor andel av dagens arbetskraftsinvandrare kommer inte att nå upp till ett lönekrav motsvarande medianlönen. Det finns redan

idag kompetensbrist i Sverige inom vissa yrken som riskerar att för- värras om färre arbetskraftsinvandrare kan komma hit, särskilt i delar av Sverige där det har varit svårt att rekrytera inhemsk arbetskraft. Medianlönen är dessutom lägre för yngre anställda än för äldre och medelåldern för arbetskraftsinvandrare är lägre än för anställda i Sverige. Medelåldern för arbetskraftsinvandrare inom yrken med krav på för- djupad högskolekompetens är exempelvis elva år lägre än medelåldern hos anställda i Sverige inom denna grupp. Inom flera av de yrkes- grupper som Sverige vill attrahera, exempelvis systemvetare och vissa ingenjörer, finns det många arbetskraftsinvandrare som har en lön som understiger 34 200 kronor per månad. Vad gäller gruppen drift-, support- och nätverkstekniker kommer exempelvis över hälften att ha en lön som understiger ett lönekrav motsvarande medianlönen. Medi- anlönen för kvinnor är 33 000 kronor vilket gör att färre av dem kom- mer att nå upp till lönekravet. Å andra sidan ska lönekravet enligt uppdraget sättas i närheten av medianlönen varför det inte kan bli fråga om några större avsteg från denna. Dessutom finns det sedan den 1 november 2023 ett krav på god försörjning för att beviljas arbets- tillstånd som innebär att lönen ska uppgå till minst 80 procent av medianlönen. Lönekravet bör överstiga detta med viss marginal för att införandet av ett nytt regelverk ska vara befogat och för att vara

ienlighet med direktiven. Att sätta lönekravet på 90 eller 95 procent av medianlönen skulle inte få någon större effekt i fråga om eventuell brist på arbetskraft. Vad gäller yrkesgrupper där den arbetskraft som redan finns i Sverige inte räcker för att tillgodose behoven föreslås dessutom att dessa ska undantas från lönekravet, se nedan. Många av de övriga yrkesgrupper som har en lön lägre än medianlönen, som bärplockare, städare eller kökspersonal, har löner som betydligt under-

118

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

stiger medianlönen varför ett något lägre lönekrav än medianlönen inte skulle ha någon betydelse för dessa grupper.

Lönebegreppet för det föreslagna lönekravet bör tolkas på samma sätt som redan sker av befintligt krav på att lönen inte får vara sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Detta innefattar alltså kontant lön, men även vissa andra återkommande ersättningar eller förmåner. Detta innebär ett något vidare lönebegrepp än det som används som underlag vid uträkningen av medianlönen, se vidare avsnitt 5.4.1, vilket kan göra det något lättare att nå upp till lönekravet än om exempelvis endast den kontanta lönen hade inräknats.

Allt sammantaget är utredningens förslag att ett arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL ska få beviljas om en utlänning har en lön som uppgår till minst medianlönen för Sverige. Kravet gäller även vid för- längning av ansökan om arbetstillstånd i enlighet med hänvisningen i 6 kap. 4 a § UtlL. För att undvika kompetensbrist bör det införas en möjlighet att undanta vissa yrkesgrupper från lönekravet, vilket när- mare redogörs för nedan.

Differentiering av lönekravet på grund av kön eller ålder

Utredningen har övervägt om det bör införas differentierade lönekrav för kvinnor och män, eftersom medianlönen för kvinnor är lägre än den för män. Det finns emellertid en poäng med att eftersträva ett så enkelt och okomplicerat system som möjligt, särskilt som det föreslås att det ska vara möjligt att undanta yrkesgrupper från lönekravet. Att förhålla sig till två olika lönekrav vid bestämmandet av vilka grupper som ska undantas från lönekravet på medianlönen skulle försvåra bedömningen av vilka grupper som bör undantas. Det kan också kon- stateras att det inte i något annat land som redovisas i avsnitt 4 finns olika lönekrav för män och kvinnor. Utredningen har därför landat i att inte föreslå olika lönekrav för män och kvinnor.

En differentiering som däremot förekommer i andra länder är ett lägre lönekrav för yngre arbetstagare. Av samma skäl som anges ovan, det vill säga att eftersträva ett så enkelt system med så få undantag som möjligt, har utredningen dock landat i att inte heller föreslå ett sådant system för de generella reglerna om arbetstillstånd. Att sänka lönekravet från medianlönen för alla på grund av att arbetskrafts-

119

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

invandrare generellt är yngre än svenska arbetstagare är en lösning som inte överensstämmer med utredningens direktiv. Frågan kommer dock beröras ytterligare i avsnittet som behandlar uppdraget att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft där ett undantag från löne- kravet för bland annat vissa nyutexaminerade studenter och forskare föreslås (se avsnitt 12.5.5).

Utformningen av lönekravet

Lönetröskeln för EU-blåkort fastställs varje år i Migrationsverkets föreskrifter. I samband med genomförandet av 2009 års blåkorts- direktiv infördes ett bemyndigande i 6 a kap. UtlL som innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om lönetröskeln samt en bestämmelse i utlänningsförord- ningen om att Migrationsverket, efter samråd med Medlingsinstitutet, får meddela föreskrifter om lönetröskeln.

Kravet på en god försörjning definieras i stället direkt i utlännings- förordningen som ”en lön som uppgår till minst 80 procent av den medianlön som Statistiska centralbyrån publicerar för Sverige” (5 kap.

8a § UtlF). I den konstruktion som valdes vid genomförande av denna bestämmelse meddelar Migrationsverket alltså inga föreskrifter.

Det är viktigt att det är tydligt vilket lönekrav som ska tillämpas vid varje tidpunkt, särskilt som det föreslås att prövningen ska göras mot den medianlön som gällde vid tidpunkten för ansökan (se nedan). Samtidigt är det inte lämpligt att ange ett belopp som kommer att ändras årligen i lag eller förordning. Utredningen har därför övervägt att genomföra det nya lönekravet på samma sätt som lönetröskeln för EU-blåkort, det vill säga genom bemyndigande i lag och förord- ning. Det vore i sådana fall lämpligt att Migrationsverket, såsom an- svarig myndighet för att handlägga ansökningar om arbetstillstånd, får i uppgift att varje år utfärda föreskrifter om lönekravet i samråd med Medlingsinstitutet eller SCB. Fördelen med detta system är att det är tydligt vilket lönekrav som gäller vid varje enskild tidpunkt. Det har inte heller framkommit att det har varit några problem med det vad gäller EU-blåkortet. Det som talar emot ett sådant system är att det innebär ytterligare en årlig administrativ uppgift för Migra- tionsverket. Migrationsverket måste dessutom höra både Arbetsför- medlingen, Polismyndigheten och Regeringskansliet (Utrikesdeparte-

120

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

mentet) innan föreskrifter meddelas (se 8 kap. 13 § 2 UtlF). Från det att SCB publicerar uppgifter om en ny medianlön kan det därför gå flera veckor eller till och med flera månader innan de nya föreskrif- terna har trätt i kraft. Detta skulle kunna bidra till otydlighet om vilken medianlön som egentligen ska tillämpas.

Utredningen har därför landat i att i stället, på liknande sätt som vid kravet på god försörjning, definiera begreppet medianlön i 6 kap. 2 § UtlL i en bestämmelse i utlänningsförordningen (jfr 5 kap. 8 a § UtlF). SCB publicerar på uppdrag av Medlingsinstitutet, som är an- svarig myndighet för den officiella lönestatistiken i Sverige, varje år uppgifter om en medianlön utifrån tillgänglig lönestatistik. Uppgif- ten finns tillgänglig på SCB:s och Medlingsinstitutets hemsidor och är enkel att hitta för alla aktörer. Utredningen förordar därför en sådan lösning. Det är den senast publicerade medianlönen när ansökan om arbetstillstånd kommer in till Migrationsverket som bör tillämpas.

Det ska inte längre krävas att anställningen gör det möjligt för utlänningen att uppnå en god försörjning

Arbetstillstånd får enligt nuvarande regler ges till en utlänning som har ett anställningsavtal om anställningen gör det möjligt för honom eller henne att uppnå en god försörjning. Enligt det nya lönekrav som föreslås ovan ska utlänningen ha en lön som uppgår till median- lönen för att beviljas arbetstillstånd. Med detta lönekrav kommer kravet på en god försörjning alltid att vara uppfyllt. Det är därför onödigt att ha både ett lönekrav och ett försörjningskrav. Det kan också noteras att något försörjningskrav inte finns för EU-blåkort. Det föreslås därför att kravet på en god försörjning ska tas bort för de arbetstill- stånd som omfattas huvudregeln i 6 kap. 2 § första stycket UtlL.

Förhållandet till övriga villkor för arbetstillstånd i 6 kap. 2 § UtlL

I 6 kap. 2 § första stycket 2 UtlL finns ett krav på att lönen, för- säkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte får vara sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen för att ett arbetstillstånd ska få beviljas. Detta bör även fortsättningsvis gälla och kravet bör tillämpas på samma sätt som i dag. Lönekravets syfte är inte att fastställa löner eller harmo-

121

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

nisera dessa utan det ska utgöra en undre gräns. Även om lönen för en arbetskraftsinvandrare inte får understiga medianlönen får den vara högre än denna och det är alltså inte tillräckligt att lönen uppgår till medianlönen inom ett yrke där lönen enligt kollektivavtal eller praxis inom branschen är högre.

Även kravet i 6 kap. 2 § andra stycket UtlL på att arbetstillstånd endast får ges om rekryteringsförfarandet är förenligt med Sveriges åtaganden inom Europeiska unionen bör kvarstå oförändrat.

Hur prövningen ska göras

Eftersom handläggningstiderna hos Migrationsverket kan variera kan det få till följd att en ny medianlön har publicerats och lönekravet har ändrats när ansökan ska handläggas. För att det ska bli förutse- bart både för den enskilde och arbetsgivaren vilken lön som är den lägsta godtagbara bör det vara det lönekrav som gällde vid ansök- ningstidpunkten som tillämpas vid prövningen. En risk med ett sådant förfarande är att arbetstagare väljer att ge in sin ansökan om arbets- tillstånd tidigare än nödvändigt för att ett lägre lönekrav ska tillämpas. En utlänning måste dock påbörja arbetet inom fyra månader från till- ståndets första giltighetsdag (jfr 7 kap. 7 e § första stycket 2 UtlL) vilket begränsar utrymmet för ett sådant agerande. Fördelarna med ett sådant förfarande är heller inte så stora, då medianlönen endast har ökat med cirka tusen kronor per år de senaste åren. Dessutom har Migrationsverket ett krav på att pröva ansökningar skyndsamt, varför exempelvis ansökningar om förlängning som kommer in till myndig- heten lång tid innan det tidigare tillståndet går ut avvisas av myndig- heten. Det bör därför vara det lönekrav som gäller vid ansöknings- tidpunkten som tillämpas vid prövningen. Lönekravet ska vara uppfyllt oavsett sysselsättningsgrad, vilket betyder att samma lönekrav gäller även för en arbetstagare som har en lägre sysselsättningsgrad än heltid.

Vid förlängningsansökningar bör lönekravet som gäller vid ansökan om förlängning tillämpas på motsvarande sätt. Följden av detta kom- mer ofta bli att ett högre lönekrav ska vara uppfyllt vid prövningen av förlängningsansökan, vilket kan leda till avslag på ansökan om utlän- ningens lön inte har höjts i motsvarande mån. Med hänsyn till att det sedan 2022 inte finns någon begränsning i tiden för hur många gånger ett arbetstillstånd kan förlängas är en annan ordning inte rimlig.

122

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete för en utlänning som har beviljats arbetstillstånd ska enligt 7 kap. 7 e § UtlL återkallas om förutsättningarna för arbetstillståndet enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL av något annat skäl än att anställningen har upphört inte längre är uppfyllda. Denna bestämmelse blir tillämplig även på villkoret om en viss lön. Om utlänningens lön sänks så att lönekravet inte längre är uppfyllt kan detta alltså vara ett skäl att återkalla uppehållstillståndet för arbete. Att lönekravet har höjts under den första tillståndstiden, och att lönekravet därmed inte vid varje tillfälle under tillstånds- perioden har varit uppfyllt, bör däremot inte leda till återkallelse av tillståndet eller avslag på förlängningsansökan. Inte heller det faktum att arbetstillståndsinnehavaren nyttjar förmåner och andra rättigheter för en arbetstagare som kan påverka den faktiska löneutbetalningen, såsom sjukskrivning, tjänstledighet eller föräldraledighet, bör innebära att lönekravet inte ska ses som uppfyllt.41 Migrationsöverdomstolen har gällande villkoren för arbetstillstånd i 6 kap. 2 § första stycket UtlL uttalat att en helhetsbedömning av om förutsättningarna för tillstånd varit uppfyllda under tidigare tillståndsperioder får göras när en utlänning exempelvis ansöker om permanent uppehållstillstånd. Samma sak bör gälla frågan om lönekravet har varit uppfyllt vid en bakåtsyftande bedömning.42 Inom vissa yrken har arbetstagarna fluk- tuerande löneinkomster, till exempel en garantilön med rörliga tillägg för uppdrag. Att ett sådant upplägg har lett till en lägre lön någon eller några månader under tillståndsperioden bör inte vara avgörande för om utlänningen ska beviljas förlängning av arbetstillståndet så länge lönen som helhet har varit i överensstämmelse med eller högre än vad som angavs i ansökan. Utgångspunkten för Migrationsverkets prövning är om anställningen framöver bedöms uppfylla kraven för arbetstillstånd, även om en djupare kontroll bör göras om det fram- kommit något i underlaget som indikerar att det tidigare tillståndet skulle ha återkallats.43 Det går dock inte att ange exakt vilka avsteg som får göras från lönekravet utan detta blir en fråga för rättstillämpningen.

Av 7 kap. 7 e § sista stycket UtlL framgår även att tillståndet inte behöver återkallas i ringa fall eller om en återkallelse med hänsyn till omständigheterna annars inte framstår som skälig. Denna reglering blir tillämplig också på mindre avvikelser från lönekravet, till exempel

41Jfr exempelvis prop. 2012/13:148, s. 141.

42Se t ex MIG 2017:24, MIG 2017:25 och MIG 2018:12.

43Se mer om bedömningen i prop. 2021/22:134, s. 54–56 och 64–65.

123

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

om lönen har understigit lönekravet med ett mindre belopp eller en kortare tid, eller om det lämnas en ursäktlig eller rimlig förklaring till varför det har blivit fel samtidigt som det framstår som klart att förut- sättningarna för arbetstillstånd kommer att vara uppfyllda framöver.44

5.9.2Vissa yrken ska undantas från lönekravet

Förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer ska få meddela föreskrifter om undantag från lönekravet.

Lönekravet ska inte gälla utlänningar som ansöker om arbets- tillstånd för ett yrke där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige. Det ska inte heller gälla ut- länningar som ansöker om arbetstillstånd för ett yrke där det be- döms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i en viss del av Sverige. Då ska i stället lönen minst uppgå till den lägsta månadslön som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Bestämmelser om detta ska tas in i utlän- ningsförordningen. De yrken som är undantagna från lönekravet ska anges bilagor till i förordningen.

Migrationsverket ska årligen ta fram förslag till regeringen på dels yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige, dels yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i en viss del av Sverige.

Arbetsförmedlingen ska årligen bistå Migrationsverket med att ta fram förslag på dels yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige, dels yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i en viss del av Sverige. Arbetsförmedlingen ska lämna samman- slutningar av arbetsgivare respektive arbetstagare samt andra be- rörda aktörer tillfälle att yttra sig.

Migrationsverkets och Arbetsförmedlingens uppgifter ska tas in i instruktionen för respektive myndighet.

44Jfr prop. 2021/22:134, s. 153–154.

124

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

Skälen för utredningens förslag

Utgångspunkter

Om det införs ett krav på att en utlänning ska ha en lön motsvarande medianlönen för att beviljas arbetstillstånd kommer flera yrkesgrupper i praktiken att uteslutas från möjligheten att beviljas arbetstillstånd i Sverige. Cirka hälften av dagens arbetskraftsinvandrare når inte upp till det föreslagna lönekravet. En del av dessa arbetstagare är sådana som det finns behov av eftersom den arbetskraft som redan finns i Sverige inte räcker till för att tillgodose behoven inom de yrken de arbetar inom. För att Sverige inte ska riskera kompetensbrist bör det därför vara möjligt att undanta vissa yrkesgrupper från det föreslagna lönekravet.

Urvalet av yrkesgrupper som bör undantas

Regeringen ska kunna föreskriva om undantag från lönekravet

Enligt utredningens direktiv ska regeringen kunna föreskriva om ett lägre lönekrav för vissa yrkesgrupper. Ett bemyndigande bör därför införas i 6 kap. UtlL som innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag från lönekravet. Undantaget bör avse utlänningar som ansöker om arbets- tillstånd för yrken där det bedöms finnas behov som inte kan till- godoses med arbetskraft i Sverige eller som inte kan tillgodoses med arbetskraft i en viss del av Sverige (mer om detta nedan). En för- teckning över yrken som undantas från lönekravet bör tas in i ut- länningsförordningen. Eftersom det kommer att handla om ett flertal yrken är det lämpligt att förteckningen med yrken placeras i en eller flera bilagor till förordningen.

Migrationsverket bör med underlag från Arbetsförmedlingen ta fram förslag på yrken som ska undantas från lönekravet till regeringen

En möjlighet är att använda Migrationsverkets befintliga föreskrifter om förteckning över slag av arbeten inom vilka det finns stor efter- frågan på arbetskraft som underlag även i syfte att bestämma vilka yrken som ska undantas från lönekravet. Denna förteckning är kopplad

125

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

till bestämmelsen i 5 kap. 18 § tredje stycket UtlL, som behandlar en kategori utlänningar som får undantas från huvudregeln att en ut- länning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. Bestämmelsen till- kom i samband med arbetskraftsinvandringsreformen 2008. Bakgrun- den var att regeringen ansåg att ett undantagslöst upprätthållande av kravet att uppehållstillstånd alltid skulle beviljas innan utlänningen kom till Sverige i vissa fall skulle kunna få orimliga konsekvenser för såväl utlänningen som arbetsgivaren.45 Bestämmelsen gäller bara en utlänning som beviljats visering för att träffa en arbetsgivare i Sverige eller som är undantagen från kravet på visering, och en ytterligare förutsättning är att arbetsgivaren skulle förorsakas olägenheter om utlänningen måste resa till ett annat land för att ge in ansökan där eller att det annars finns särskilda skäl. Syftet med denna bestäm- melse är alltså ett annat än den som nu ska utformas med undantag från lönekravet. På den aktuella förteckningen (MIGRFS 2023:7) finns yrken där lönen normalt ligger långt över medianlönen i Sverige, exempelvis specialistläkare. Dessa yrkesgrupper är visserligen brist- yrken, men det framstår inte som ändamålsenligt att de är med på en förteckning över yrken som ska undantas från lönekravet. Dessutom tar förteckningen inte hänsyn till regionala skillnader i efterfrågan och utbud av arbetskraft, vilket enligt utredningsdirektiven ska beaktas. Utredningen anser därför att den befintliga förteckningen över slag av arbeten inom vilka det finns en stor efterfrågan på arbetskraft inte bör användas i nu aktuellt syfte. I stället bör en ny förteckning utfor- mas med stöd av myndigheter eller andra aktörer som har god kunskap om bristyrken och kompetensförsörjning samt arbetskraftsinvandring.

Migrationsverket är förvaltningsmyndighet för frågor som rör bland annat uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Migrationsverket bör där- för vara ansvarig för att ta fram förslag på yrken som ska undantas från lönekravet till regeringen.

I Migrationsverkets uppdrag ingår inte att utforma yrkesprog- noser eller att kartlägga vilka yrken som utgör bristyrken, varför det är nödvändigt att en aktör med kunskap om arbetsmarknaden bidrar med underlag rörande detta. Den myndighet som ligger närmast till hands i denna del är Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen är för- valtningsmyndighet för arbetsmarknadspolitiska frågor och har bland annat i uppgift att stödja kompetensförsörjningen på arbetsmark-

45Prop. 2007/08:147, s. 52.

126

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

naden genom att bygga upp och sprida kunskap om arbetsgivarnas nuvarande och förväntade kompetensbehov.46 Arbetsförmedlingen har regelbundet publicerat yrkesprognoser för framtidsutsikterna i olika yrken och håller för närvarande på att utveckla detta arbete så att myndigheten i framtiden kan publicera nationella och regionala nulägesbedömningar jämte prognoser för hur efterfrågan på arbetskraft antas utvecklas på ett par års sikt. Det är dessutom Arbetsförmedlingen som tar fram förslag på yrken till Migrationsverket när det gäller förteckningen över slag av arbeten inom vilka det finns stor efter- frågan på arbetskraft till följd av bestämmelsen i 5 kap. 18 § tredje stycket UtlL. Utredningen anser därför att det är lämpligt att Arbets- förmedlingen ges i uppdrag att ta fram förslag på yrken där det be- döms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige eller i en viss del av Sverige. Underlaget bör lämnas till Migration- sverket som utifrån underlaget gör en bedömning av vilka yrken som bör undantas från lönekravet utifrån situationen på arbetskraftsinvand- ringsområdet. Längre ned i detta avsnitt finns en genomgång av vilka aspekter myndigheterna bör beakta när de tar fram förslag på yrken.

Arbetsförmedlingen bör ge sammanslutningar av arbetstagare respektive arbetsgivare samt andra berörda aktörer tillfälle att yttra sig

I utredningens direktiv nämns arbetsmarknadens parter som exempel på aktörer som kan vara med och ta fram ett beslutsunderlag. Arbets- givar- och arbetstagarorganisationer som utredningen har talat med har dock samstämmigt uttryckt att underlaget bör tas fram av en myn- dighet, vilket även utredningen anser är mest lämpligt. Däremot kan det av olika anledningar finnas yrken som inte fångas upp av Arbets- förmedlingen, till exempel inom små eller heterogena yrkesgrupper. Arbetsförmedlingens bedömningar bygger på Arbetsförmedlingens och SCB:s registerstatistik och information från platsannonser, vilket inte nödvändigtvis ger en rättvisande bild eftersom flera arbetsgivare av olika skäl väljer att inte annonsera hos Arbetsförmedlingen. Utred- ningen anser därför att Arbetsförmedlingen bör lämna arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer tillfälle att yttra sig vid framtagandet av underlaget. Även andra aktörer som kan ha relevanta synpunkter bör ges möjlighet att yttra sig. Det är Arbetsförmedlingen som gör

46Se 1 och 3 §§ i förordning (2022:811) med instruktion för Arbetsförmedlingen.

127

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

bedömningen om vilka andra aktörer än sammanslutningar av arbets- tagare respektive arbetsgivare som bör ges tillfälle att yttra sig.

Detta innebär att olika aktörer på arbetsmarknadsområdet får möj- lighet att ta upp yrken som inte finns med i Arbetsförmedlingens för- slag men där svårigheter kan finnas med att hitta kompetens i Sverige. Det är därefter Arbetsförmedlingens uppgift att utifrån det som fram- kommer i samrådet göra bedömningen om ytterligare yrken ska läggas till eller tas bort från underlaget.

Yrkena bör anges enligt yrkesklassificeringen i SSYK 2012, eller, om denna uppdateras, senaste aktuella standarden för svensk yrkes- klassificering. Utredningen har blivit uppmärksammad på att det kan finnas nya typer av yrken, exempelvis inom batteritillverkning, som inte är klassificerade enligt SSYK 2012. Redan i dag krävs dock att arbetsgivaren anger SSYK-kod för arbetskraftsinvandrarens yrke när ansökan om arbetstillstånd ges in till Migrationsverket.47 Enklast och tydligast blir därför om även förteckningen utgår ifrån dessa beteck- ningar. Vad gäller nya yrken pågår det dessutom ett arbete inom JobTech Development, som är Arbetsförmedlingens satsning på en hållbar och gemensam infrastruktur för digitala matchningstjänster, för att samla, strukturera och tillgängliggöra exempelvis begrepp för nya yrken och strukturera yrkesbenämningarna enligt SSYK 2012.48 Yrkena i SSYK 2012 är uppdelade på fyra nivåer: yrkesområde, huvud- grupp, yrkesgrupp och undergrupp. Arbetsförmedlingen bör ange vilken nivå som är lämplig att använda för att inte en alltför stor eller snäv grupp ska omfattas.

Regionala skillnader i efterfrågan och utbud av arbetskraft

En särskild fråga är hur regionala skillnader i utbud och efterfrågan av arbetskraft ska fångas upp. Detta är en viktig aspekt, eftersom brist- yrkena ser olika ut i olika delar av Sverige. Exempelvis har flera före- tag som utredningen talat med framfört att det kommer att bli stor brist på arbetskraft i samband med industrisatsningar i norr de när- maste åren. Behovet av arbetskraft där avser inte bara kvalificerad per- sonal som ska arbeta inom industrierna, utan även personer som behövs

47Migrationsverket (2023), När du ska anställa någon från ett land utanför EU.

48JobTech Development, Yrkesbenämningar, kompetensbegrepp och kopplingen mellan yrken och kompetenser samt Utvecklingsprojekt för att testa olika möjligheter till en sammanhållen begrepps- struktur inom utbildnings- och arbetsmarknadsområdet.

128

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

för att bygga upp verksamheterna och arbeta i servicen runt omkring, exempelvis byggarbetare, restaurangpersonal och sjukvårdspersonal. Att ta fram en förteckning över regionala bristyrken är dock förenat med vissa svårigheter. En regional brist kan uppstå för att potentiella arbetstagare som finns i Sverige är obenägna att flytta inom landet. Arbetsförmedlingen har mot denna bakgrund under 2023 haft i upp- drag att förbättra den geografiska rörligheten bland arbetssökande utifrån kompetensförsörjningsbehov hos arbetsgivare.49 Regional efter- frågan kan också påverkas av att en viss utbildning startas eller läggs ned inom länet eller liknande åtgärder som är svåra att förutse.

Även om det är viktigt att de regionala behoven fångas upp kan det vara förenat med vissa svårigheter att ta fram en bra ordning för att identifiera regionala brister. Det finns ingen självklar aktör som har en heltäckande bild över området, då arbetet med regional kom- petensförsörjning till stor del bedrivs av regionerna själva. Det finns regionala kompetensplattformar och regionala kompetensråd, men dessa är olika utformade i regionerna. Att låta alla 21 regioner, som på olika sätt arbetar med regional kompetensförsörjning, yttra sig om sina behov över yrken som inte kan fyllas av arbetskraft i regio- nen kan bli en administrativ börda för såväl regionerna som den aktör som ska ta emot yttrandena. Det finns också en risk att svaren saknar enhetlighet och att uppgiften tolkas på olika sätt. Det är därför mer ändamålsenligt att en myndighet hanterar även denna uppgift.

En myndighet som arbetar med detta område är Tillväxtverket, som har i uppdrag att stötta det regionala arbetet med kompetens- försörjning i Sverige. Tillväxtverket har dock ingen samlad bild av regionala skillnader i utbud och efterfrågan utan har tillfälligt stöttat regionerna och SCB i deras arbete med regional matchning. En annan myndighet som har viss information om detta är Arbetsförmedlingen, som dessutom för närvarande håller på att utveckla en metod för att ta fram regionala nulägesbedömningar. Mot denna bakgrund är det enligt utredningen Arbetsförmedlingen som är mest lämpad att ta fram ett förslag på regionala bristyrken. I det underlag som ska lämnas till Migrationsverket bör det därför även tas upp yrken som är brist- yrken i en viss del av Sverige. Detta geografiska område kan bestå av ett län men även av ett större eller mindre område. Arbetsförmed- lingen bör ha frihet att ange området så att det anpassas till behovet

49Arbetsmarknadsdepartementet (2022), Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Arbets- förmedlingen, s. 3.

129

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

och till den data som Arbetsförmedlingen förfogar över. Ett liknande system finns i Österrike, där det både finns en lista över yrken som är bristyrken i hela Österrike och en lista med bristyrken i specifika regioner (se avsnitt 4). I Österrike är det myndigheten för arbete och ekonomi som uppdaterar listan.

Ett anställningsavtal ska, enligt 6 c § lagen (1982:80) om anställ- ningsskydd, bland annat innehålla uppgifter om den arbetsplats där den anställde ska arbeta. Migrationsverket bör alltså enkelt vid ansökan om arbetstillstånd för ett regionalt bristyrke kunna kontrollera att arbetsplatsen ligger i den del av Sverige som är aktuell.

I dag knyts ett arbetstillstånd till en viss arbetsgivare och ett visst slag av arbete under de första två åren, därefter endast till ett visst slag av arbete. En arbetsgivare kan ha flera olika arbetsplatser i landet vilka det enligt dagens regler är möjligt för arbetskraftsinvandraren att byta mellan. Detta innebär att en utlänning som beviljas arbets- tillstånd för ett yrke där det råder brist på kompetens i en viss del av Sverige i praktiken skulle kunna arbeta för samma arbetsgivare i en annan del av landet. Att begränsa arbetstillståndet geografiskt skulle kunna motverka detta. Samtidigt framstår det som mindre lämpligt att inskränka utlänningens frihet att förflytta sig inom Sverige bara för att han eller hon är anställd hos en arbetsgivare i ett visst område. Enligt utredningen måste utgångspunkten vara att om det råder brist på kompetens i en viss del av landet så finns det inte skäl att låta en arbetskraftsinvandrare arbeta på en annan plats. Normalt kommer utlänningen därför arbeta i området där det finns ett behov som inte bedöms kunna tillgodoses av befintlig arbetskraft och det finns inte skäl att begränsa arbetstillstånd i bristyrken geografiskt på så sätt att utlänningen endast får arbeta i en viss del av landet. Om det är så att en arbetsgivare missbrukar detta, och låter arbetstagare regelmässigt arbeta i andra delar av landet än den där deras arbetsplats är belägen enligt anställningsavtalet och där det aktuella yrket är ett bristyrke, bör detta kunna beaktas av Migrationsverket vid bedömning av arbets- givarens seriositet vid efterföljande ansökningar.

Vid förlängningsansökan bör det krävas det att det aktuella yrket fortfarande är ett bristyrke i den delen av Sverige, alternativt har blivit ett bristyrke i hela landet, för att ansökan ska kunna beviljas om inte lönen når upp till lönekravet.

130

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

Bestämmelsens omfattning och utformning

Alla yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige eller i en viss del av Sverige kommer inte att undantas från lönekravet. Som anges ovan finns det små och hetero- gena yrkesgrupper som är svåra att fånga upp. Det kan också finnas situationer där det är omöjligt för en enskild arbetsgivare att hitta arbetskraft till en viss anställning, även om yrket i fråga inte är ett sådant yrke som är undantaget från lönekravet. Det kan vara fråga om nyckelmedarbetare med mycket specifik kompetens. Det kan också vara fråga om yrkesgrupper inom helt nya områden, som batteri- tillverkning och algframställning.

Utredningen har därför övervägt om det bör införas någon form av ventil som gör möjligt att medge undantag från lönekravet även för yrken som inte är bristyrken. En sådan ordning kräver kriterier som täcker in enskilda arbetsgivares behov för även väldigt små och specifika yrkesgrupper och som samtidigt blir så snäva att det inte blir ett generellt undantag. Det blir i sådana fall snarare fråga om en generell behovsprövning där varje enskilt fall måste prövas för sig, i likhet med det system som gällde före 2008. Utredningen har därför valt att inte föreslå någon form av ventil.

Uppdraget till Migrationsverket och Arbetsförmedlingen innebär att myndigheterna ska ta fram förslag på yrken till regeringen som fattar beslut. Migrationsverket och Arbetsförmedlingen bör därför ges i uppdrag att ta fram förslag på bristyrken. Detta kan göras i regleringsbrev eller i förordningen med instruktion till respektive myndighet. Eftersom det är fråga om en uppgift som ska göras åter- kommande lämnar utredningen förslag på hur en sådan bestämmelse kan utformas i instruktionen för respektive myndighet. Arbetsförmed- lingen får enligt instruktionen i uppgift att ta fram förslag på yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbets- kraft i Sverige eller i en viss del av Sverige till Migrationsverket som i sin tur är ansvarig för att ge in förslag på yrken som ska undantas från lönekravet till regeringen.

131

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

Underlaget från Migrationsverket bör ges in till regeringen årligen

De yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige eller i en viss del av Sverige kommer att variera över tid. Urvalet kommer bland annat att bero på företagsetabler- ingar, tillgången på utbildningar och hur populära yrkena är att utbilda sig till. Det är därför viktigt att förteckningen blir dynamisk och kan ändras över tid. Samtidigt kommer det att ta viss tid att ta fram ett underlag, särskilt som även arbetstagar- och arbetsgivarorganisatio- ner samt andra berörda aktörer föreslås yttra sig över det. Det är dess- utom svårt för både arbetstagare och arbetsgivare att hålla sig upp- daterade om vilka yrken som är undantagna från lönekravet om de ändras ofta. De yrken som finns med på Migrationsverkets föreskrifter om förteckning över slag av arbeten inom vilka det finns stor efter- frågan på arbetskraft har till exempel varierat relativt mycket över tid. Denna förteckning har dessutom ibland uppdaterats så ofta som två gånger om året. Att ändra för ofta riskerar att bli administrativt be- tungande och leda till rättsosäkerhet både för myndigheter, arbetsgivare och arbetstagare. Utredningen anser därför att Migrationsverket årligen bör ta fram förslag på yrken till regeringen som efter behov får ändra i förordningen. Detta leder också till att Arbetsförmedlingen årligen bör bistå Migrationsverket med underlag.

Yrken som ska undantas från lönekravet

Utredningens uppdrag innebär att utforma ett system för undantagen från lönekravet som gör att urvalet av yrkesgrupper kan ändras över tid. Samtidigt ingår i uppdraget enligt utredningsdirektiven att ange vilka yrkesgrupper som inledningsvis bör undantas från lönekravet.

Som anges ovan föreslås att Migrationsverket och Arbetsförmed- lingen ska ta fram förslag på yrken som arbetsgivar- och arbetstagar- organisationer och andra berörda aktörer ska få yttra sig över och som regeringen sedan fattar beslut om. Utredningen anser inte att det är lämpligt, eller möjligt, att föregå det föreslagna förfarandet och själv utforma en förteckning med yrken som ska gälla inledningsvis. Det framstår heller inte som ändamålsenligt att ta fram ett förslag som kan komma att vara inaktuellt innan en ny reglering träder i kraft, vilket enligt utredningens förslag kommer att ske först i juni 2025. Något förslag på yrken som inledningsvis ska omfattas av ett lägre

132

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

lönekrav lämnas därför inte. Av den genomgång av yrkesgrupper som har gjorts i avsnitt 5.8 kan man dock få en bild av vilka yrken som skulle kunna vara bristyrken. En möjlig lösning för att bestämmel- serna ska komma på plats så fort som möjligt är att regeringen innan bestämmelserna ska träda i kraft ger Arbetsförmedlingen och Mig- rationsverket i uppdrag att ta fram förslag på yrken som ska undantas från lönekravet.

I detta avsnitt ges mer detaljerade kriterier för vad Arbetsför- medlingen och Migrationsverket bör ha i åtanke för att identifiera yrken där behovet inte kan tillgodoses av arbetskraft i Sverige eller i en viss del av Sverige.

Arbetsförmedlingen bör först och främst beakta om är fråga om ett bristyrke och att lägsta månadslön enligt kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen understiger lönekravet. Vid bedömningen av om ett yrke är ett bristyrke bör Arbetsförmedlingen även kunna beakta om arbetet utgör samhällsviktig verksamhet. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har sammanställt en lista med viktiga samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grund- läggande behov, värden eller säkerhet.50

Säsongsbundna yrken bör övervägas i en särskild ordning då de sällan tas upp i bedömningar över befintliga eller framtida bristyrken. De flesta av dessa finns inom de gröna näringarna (jordbruk, skogs- bruk och bärplockning). De har ofta löner som understiger median- lönen och på grund av arbetets tillfälliga karaktär är det svårt att täcka behovet med inhemsk arbetskraft. En stor andel av skogsarbetarna och växtodlarna inom jordbruk och trädgård har dock i dag tillstånd för säsongsarbete vilket bör vara möjligt även fortsättningsvis. För att tillståndet för säsongsarbete ska motsvara de behov som finns bland de arbetsgivare som verkar inom säsongsbundna yrken, och bidra till att dessa yrken inte ska behöva undantas från lönekravet, föreslår utredningen att tillståndstiden för tillstånd för säsongsarbete ska förlängas från maximalt sex till nio månader under en tolvmånaders- period (se avsnitt 5.9.5 nedan).

De kriterier som anges ovan är sådana som Arbetsförmedlingen bör beakta vid bedömningen av vilka yrken som är sådana att be- hovet av arbetskraft inte kan tillgodoses i Sverige eller i en viss del av Sverige. När Migrationsverket mottar förslagen på yrken ska denna

50Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2023), Lista med viktiga samhällsfunktioner

– Utgångspunkt för att stärka samhällets beredskap, MSB 1844.

133

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

myndighet sedan uppdatera listan utifrån migrationsrättsliga aspekter. Migrationsverket kan exempelvis beakta att yrken som utgör bristyrken men där de anställda löper särskilt stor risk för arbetskraftsexploa- tering inte bör undantas från lönekravet. Yrken där missbruket av sy- stemet av arbetskraftsinvandring är omfattande kan dessutom komma att exkluderas från möjligheten att beviljas arbetstillstånd (se avsnitt 7), varför det inte framstår som rimligt att dessa också ska undantas från lönekravet. En avvägning får dock göras i varje enskilt fall av hur stor bristen inom yrket är jämfört med hur stort missbruket är. Migra- tionsverket bör även kontrollera och ta bort förslag på yrken där det är ett krav att vara svensk medborgare för att få arbeta inom yrket. En annan aspekt som Migrationsverket kan ta hänsyn till är om det förekommer arbetskraftsinvandring till det aktuella yrket.

Ett krav på lön motsvarande minst lägsta månadslön som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen

En fråga som utredningen har att ta ställning till är vilka krav som bör ställas för arbetstillstånd för de utlänningar som undantas från lönekravet. De bristyrken som undantas kan vara av vitt skilda slag och kan omfatta såväl högkvalificerade yrken med löner som ligger nära lönekravet som lågavlönade säsongsbetonade yrken. Att be- stämma en viss lönenivå som ska fungera för alla yrkesgrupper är inte helt enkelt då en för hög lönenivå kommer utesluta många av yrkena medan en låg lönenivå inte kommer att ha avsedd effekt för de mer högavlönade yrkena.

Ett alternativ till ett lönekrav är att införa någon form av för- sörjningskrav. En fördel med detta är att det under lång tid har funnits ett försörjningskrav i svensk rätt och det även fortsättningsvis kommer att finnas för exempelvis familjemedlemmar till arbetskraftsinvand- rare. På så sätt för man inte in något nytt element i regelverket. Det finns dock även nackdelar. Om kravet på en god försörjning i stället tillämpas för de yrken som ska undantas från lönekravet innebär det en lön på minst 80 procent av medianlönen i Sverige, vilket blir 27 360 kronor om man räknar på 2022 års medianlönenivå. En stor del av arbetskraftsinvandrarna inom bristyrken, särskilt säsongsbeto- nade sådana, har normalt en lägre lön än så. Utredningen har därför valt att inte föreslå ett krav på en god försörjning.

134

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

Enligt det tidigare försörjningskrav som fanns i 6 kap. 2 § UtlL, som innebar att utlänningen skulle kunna försörja sig själv, behövde utlänningen ha en inkomst på minst 13 000 kronor i månaden för att kravet skulle anses uppfyllt. Detta är långt under lönenivåerna i kollektivavtal och praxis inom de flesta yrken. Om arbetstagaren ska arbeta deltid behöver lönen endast motsvara en viss andel av den lön för heltid som gäller enligt kollektivavtal eller praxis. Vid deltidsarbete kontrolleras inte den faktiska tjänstgöringsgraden på annat sätt än via uppgifter på anställningsavtalet på förhand och eventuella upp- gifter på lönebeskedet i efterhand. Det är alltså svårt att upptäcka om arbetstagaren arbetar heltid till den deltidslön som angetts på anställningsavtalet. Att detta är ett problem har påtalats av flera av de arbetstagarorganisationer som utredningen har talat med och har även påpekats av Riksrevisionen.51

Utredningen föreslår därför att det i stället för ett försörjningskrav ska införas ett krav på att lönen för de arbetskraftsinvandrare som undantas minst ska uppgå till den lägsta månadslön som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Detta ska gälla i kombination med befintlig bestämmelse om att lönen, för- säkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte ska vara sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Förslaget innebär att den lönenivå som krävs anpassas efter lönenivåerna inom den aktuella yrkesgruppen i varje enskilt fall och på ett naturligt sätt följer löneutvecklingen över tid. På så sätt har även lönespannet inom en och samma yrkesgrupp beaktats, vilket särskilt anges i utredningsdirektiven.52

Förslaget innebär inte ett krav på en heltidstjänst men däremot att lönen motsvarar lägsta lön för en heltidsanställning. Att införa ett krav på viss sysselsättningsgrad för arbetskraftsinvandrare har tidigare utretts varvid utredaren kom fram till att skälen mot en sådan reglering övervägde skälen för den. Bland annat påtalades att utred- ningens kartläggning visade att missbruket av systemet med arbets- kraftsinvandring inte i någon större utsträckning innebar att deltids- anställningar utnyttjades på ett otillbörligt sätt och att en reglering av deltidsanställningar möjligen inte heller var förenlig med utred- ningens direktiv.53 I förevarande fall handlar det dock inte om någon

51Riksrevisionen, Ett välfungerande system för arbetskraftsinvandring? Granskningsrapport Rir 2016:32, s. 102.

52Dir 2023:25, s. 4.

53SOU 2021:88, s. 228–229.

135

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

generell reglering som ska gälla samtliga arbetskraftsinvandrare utan endast en reglering för vissa specifikt angivna yrken som inte kan fyllas av arbetskraft i Sverige. Det framstår därför som rimligt att de per- soner som anställs inom bristyrken har en relativt hög sysselsätt- ningsgrad. Utredningen föreslår inte ett krav på en hundraprocentig sysselsättningsgrad utan att lönen minst ska motsvara en heltidslön. I praktiken kan kravet dock ofta komma att innebära att utlänningen anställs med en sysselsättningsgrad på hundra procent eller strax där- under.

I vissa fall har en arbetstagare rätt att arbeta deltid med följd att inkomsterna blir lägre, exempelvis för vård av barn enligt föräldra- ledighetslagen (1995:584) eller för att studera enligt lagen (1974:981) om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning. Inkomsterna kan också bli lägre på grund av sjukskrivning eller graviditet och föräldra- ledighet. Att lönen av sådana anledningar är lägre än en heltidslön bör inte betyda att villkoret inte är uppfyllt.

Hur prövningen bör göras

Eftersom förslagen på yrken bör tas fram och ges in till regeringen årligen kan det medföra att ett yrke som funnits på förteckningen vid ansökningstillfället inte längre är ett bristyrke när ansökan om arbets- tillstånd ska prövas. Samma sak kan ske vid förlängning av ansökan om arbetstillstånd.

Det framstår inte som ändamålsenligt för arbetsgivaren och arbets- tagaren att beviljande av ansökan ska bero på Migrationsverkets hand- läggningstider, som de senaste åren har varierat betydligt. Utredningen menar därför att det rimligaste är att det är den förteckning som gäller vid ansökningstillfället som ska tillämpas. Detta innebär vid en ansökan om förlängning att denna ska prövas mot den förteckning som gällde vid tillfället för förlängningsansökan. Vid tidpunkten för förlängnings- ansökan kan detta leda till att yrket som utlänningen tidigare har be- viljats arbetstillstånd för inte längre är ett bristyrke. I sådana fall blir följden att ansökan om förlängning inte kan beviljas, under förut- sättning att lönen understiger lönekravet. Ordningen leder till en min- skad förutsägbarhet för arbetstagaren och arbetsgivaren, vilket i för- längningen kan leda till att Sverige blir ett mindre attraktivt land för arbetskraftsinvandring. Det är dock inte rimligt att förteckningen vid

136

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

tidpunkten för förstagångsansökan ska gälla även vid prövningen av en förlängningsansökan, särskilt som det numera inte finns någon begränsning av hur många gånger tillståndstiden för ett arbetstill- stånd kan förlängas. Det är heller inte troligt att merparten av yrkena byts ut från förteckningen från ett år till ett annat, utan de flesta bör vara konstanta i vart fall över några år. Utredningen föreslår därför att det är den förteckning som gäller vid ansökan om tillstånd respektive ansökan om förlängning av tillstånd som ska tillämpas vid prövningen. Denna ordning stämmer också bäst överens med den som föreslås gälla för lönekravet, vilket skapar ett enhetligt system som blir enklare att tillämpa.

Sammanfattning

Utredningen föreslår sammanfattningsvis att en utlänning ska ha en lön som uppgår till minst medianlönen i Sverige vid tidpunkten för ansökan för att få beviljas ett arbetstillstånd. Regeringen ska få med- dela föreskrifter med undantag från lönekravet. Undantaget föreslås innebära att lönekravet inte gäller en utlänning som ansöker om arbets- tillstånd för ett yrke där det bedöms finnas behov som inte kan till- godoses med arbetskraft i Sverige eller för ett yrke där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i en viss del av Sverige. Då gäller enligt förslaget i stället att lönen minst ska uppgå till den lägsta månadslön som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen.

För att regeringen ska få underlag till vilka yrken som ska undantas från lönekravet bör Migrationsverket få i uppgift att årligen ta fram förslag på sådana yrken till regeringen. Endast yrken där det är relevant med ett undantag från lönekravet bör ingå i förteckningen. För att Migrationsverket ska få kunskap om vilka yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige eller i en viss del av Sverige bör Arbetsförmedlingen få i uppgift att ta fram ett underlag till Migrationsverket. Vid framtagandet av underlaget bör Arbetsförmedlingen ta hänsyn till hur stor efterfrågan på arbetskraft inom yrket är, yrkesgruppens lönenivå och om det utgör samhälls- viktig verksamhet. Arbetsförmedlingen ska även lämna sammanslut- ningar av arbetsgivare respektive arbetstagare samt andra relevanta aktörer tillfälle att yttra sig.

137

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

5.9.3Alternativt förslag på lönekrav för undantagna yrken

Alternativt förslag: För ett yrke där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige ska i stället för lönekravet gälla att utlänningens lön minst ska uppgå till hälften av medianlönen för Sverige vid tidpunkten för ansökan. Det- samma gäller ett yrke där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i en viss del av Sverige.

Skälen för det alternativa förslaget

Utredningen föreslår ovan ett krav på lägsta månadslön enligt kollek- tivavtal eller praxis inom yrket eller branschen för yrken som ska undantas från lönekravet. Detta förslag har fördelen att nivån an- passas till det aktuella yrket och att det inte påverkar den svenska arbetsmarknadsmodellen eftersom det är arbetsmarknadens parter som bestämmer lönenivån. Det finns dock även nackdelar med ett sådant förslag. Ett är att det kan bli otydligt vad som gäller eftersom det inte anges någon exakt nivå i lag eller förordning. För Migrations- verket kan det innebära merarbete att utreda vad som står i tillämpligt kollektivavtal eller vad som gäller i branschen. Det ska dock hållas i åtanke att Migrationsverket redan i dag behöver ha dessa uppgifter för att kunna göra bedömningen av om lönen och övriga villkor är minst lika bra som de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen (6 kap. 2 § första stycket 2 UtlL), varför uppgiften inte bör bli alltför betungande. Ett annat problem är att lägsta månadslön enligt kollektivavtal, som ofta utgår från en ung person utan yrkeserfarenhet, kan vara betydligt lägre än den lön som är rimlig att ge till en utlänning som är äldre och har yrkeserfarenhet.

Utredningen har mot denna bakgrund övervägt att i stället ställa upp ett försörjningskrav eller ett lägre lönekrav för dessa grupper. Kravet får inte ställas för högt, eftersom vissa yrkesgrupper inom brist- yrken då inte kommer att kunna nå upp till det. Samtidigt bör kravet vara högre än det krav på försörjning som fram till den 1 november 2023 gällde för att få arbetstillstånd. Kravet bör också vara sådant att det följer med löneutvecklingen i Sverige utan att det behöver genom- föras återkommande författningsändringar. Ett krav som är utformat på samma sätt som försörjningskravet för familjemedlemmar, och som

138

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

utgår från det s.k. normalbeloppet vid löneutmätning, följer visserligen med löneutvecklingen och knyter an till ett befintligt krav i utlännings- lagstiftningen, men riskerar att endast hamna marginellt över det tidi- gare försörjningskravet på 13 000 kronor (beroende på utlänningens boendekostnad).

En lämpligare ordning är att i stället införa ett krav på att lönen ska uppgå till en viss andel av medianlönen. Ett sådant krav har för- delen att det kopplas samman med lönekravet i 6 kap. 2 § första stycket 1 UtlL. Kravet på en god försörjning som utgör 80 procent av medianlönen, eller för närvarande 27 360 kronor, är som ovan nämnts ett för högt ställt krav för att lönenivåerna i många yrken ska nå upp till det. Ett lönekrav på hälften av medianlönen skulle enligt 2022 års siffror ligga på 17 100 kronor. I förhållande till de flesta yrken är det här ett lågt satt krav. Det finns därför viss risk för att det kan användas av personer som försöker kringgå huvudregeln med ett lönekrav på en nivå runt medianlönen. Med tanke på att de lägsta kollektivavtalade lönerna ligger runt 17 000 kronor eller strax där- under54 framstår det dock som mindre lämpligt att sätta en högre nivå eftersom denna riskerar att ligga över den generella lönenivån inom bristyrken så att dessa i praktiken utesluts från möjligheten att beviljas arbetstillstånd. Utredningen lämnar mot denna bakgrund ett alter- nativt förslag på att lönen inom bristyrken ska uppgå till hälften av medianlönen för Sverige för att arbetstillstånd ska beviljas. Liksom enligt huvudregeln bör det lönekrav som gäller vid tidpunkten för ansökan gälla.

Även övriga villkor i 6 kap. 2 § UtlL ska vara uppfyllda för att tillstånd ska beviljas, exempelvis kravet på att lönen, försäkrings- skyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen.

Förslag till ändring i utlänningsförordningen

5 kap. 6 §

54Jfr Medlingsinstitutet (2022), Urval av överenskommelse om lägsta löner i avtal.

139

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

kan tillgodoses med arbetskraft i en viss del av Sverige, se bilaga 2 till denna förordning. För dessa yrken gäller i stället att lönen minst ska uppgå till hälften av medianlönen för Sverige vid tidpunkten för ansökan.

5 kap. 8 a §

Med medianlön enligt 6 kap. 2 § utlänningslagen (2005:716) och 5 kap. 6 § avses den medianlön som Statistiska centralbyrån publicerar för Sverige.

Den senast publicerade medianlönen den dag ansökan kom in till Mig- rationsverket ska gälla vid prövningen.

5.9.4Alternativt förslag på beslutsordning

Alternativt förslag: Migrationsverket ska, i samråd med Arbets- förmedlingen, årligen besluta om en förteckning över dels yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbets- kraft i Sverige, dels yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i en viss del av Sverige. Arbets- förmedlingen ska lämna sammanslutningar av arbetsgivare respek- tive arbetstagare samt andra berörda aktörer tillfälle att yttra sig.

Skälen för det alternativa förslaget

Enligt utredningens direktiv är det regeringen som ska kunna före- skriva om ett lägre lönekrav för vissa yrkesgrupper. En lösning som stämmer bättre överens med utlänningslagstiftningen i övrigt är att bemyndiga en myndighet med ansvar för området att meddela före- skrifter över de yrken som bör undantas från lönekravet. Myndig- heten kan därmed regelbundet utfärda nya, uppdaterade föreskrifter vilket borde medföra en kortare handläggningstid än om ett reger- ingsbeslut ska fattas varje gång förteckningen ska ändras. Utred- ningen lämnar mot denna bakgrund ett alternativt förslag i enlighet med beskriven ordning.

Migrationsverket är förvaltningsmyndighet för frågor som rör bland annat uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Migrationsverket bör där- för enligt detta alternativ vara ansvarig myndighet för att besluta om föreskrifterna. Eftersom Arbetsförmedlingen är förvaltningsmyndig- het för arbetsmarknadspolitiska frågor och ska stödja kompetens- försörjningen på arbetsmarknaden genom att bygga upp kunskap

140

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

om arbetsgivarnas nuvarande och förväntade kompetensbehov, bör Arbetsförmedlingen ta fram ett underlag till Migrationsverket inför beslut. Av samma skäl som ovan föreslås att Arbetsförmedlingen ska ge sammanslutningar av arbetsgivare respektive arbetstagare samt andra berörda aktörer tillfälle att yttra sig. Migrationsverket bör således år- ligen, i samråd med Arbetsförmedlingen, besluta om en förteckning över yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige eller i en viss del av Sverige. Detta görs lämp- ligen i form av föreskrifter.

Bilagorna till utlänningsförordningen med förteckningar över yrken bör inte införas om detta förslag genomförs och hänvisningarna till bilagorna bör därför tas bort från den föreslagna 5 kap. 6 § UtlF. Inte heller de föreslagna ändringarna i förordning (2019:502) med instruk- tion för Migrationsverket eller förordning (2022:811) med instruktion för Arbetsförmedlingen bör införas. I stället bör ett nytt bemyndi- gande för Migrationsverket att, i samråd med Arbetsförmedlingen, årligen besluta om förteckningen föras in i utlänningsförordningen.

Förslag till ändring i utlänningsförordningen

5 kap. 6 §

Lönekravet i 6 kap. 2 § första stycket 1 utlänningslagen (2005:716) gäller inte en utlänning som ansöker om arbetstillstånd för ett yrke där det be- döms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige. Det gäller inte heller en utlänning som ansöker om arbetstillstånd för ett yrke där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i en viss del av Sverige. För dessa yrken gäller i stället att lönen minst ska uppgå till den lägsta månadslön som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen.

5 kap. 15 §

Migrationsverket ska, i samråd med Arbetsförmedlingen, årligen besluta om en förteckning över dels yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige, dels yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i en viss del av Sverige enligt 6 §. Arbetsförmedlingen ska lämna sammanslutningar av arbetsgivare respektive arbetstagare och andra berörda aktörer tillfälle att yttra sig.

141

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

5.9.5En förlängd tillståndstid för tillstånd för säsongarbete

Förslag: Den sammanlagda tillståndstiden för ett eller flera till- stånd för säsongsarbete ska utökas från högst sex till högst nio månader under en tolvmånadersperiod.

Skälen för utredningens förslag

Utredningen får enligt direktiven ta upp andra för uppdraget rele- vanta frågor. En sådan fråga som har uppkommit under utredningens arbete är om tillståndstiden för tillstånd för säsongsarbete bör för- längas. De skärpta kraven för arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL kan få till följd att andra tillståndstyper som finns i svensk rätt blir mer aktuella. En sådan tillståndstyp är tillståndet för säsongsarbete, som regleras i 6 c kap. UtlL. Tillståndstypen har hittills använts i relativt begränsad omfattning. År 2022 beviljades 1 248 utlänningar tillstånd för säsongsarbete, varav 241 var kvinnor. Det kan härvid noteras att närmare 6 300 bärplockare samma år beviljades arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL.

Enligt 6 c kap. 9 § UtlL får den sammanlagda tillståndstiden för ett eller flera tillstånd för säsongsarbete inte överstiga sex månader under en tolvmånadersperiod. Det har från flera håll påpekats att denna tid är för kort för att motsvara behovet inom branscher där tillstånd för säsongsarbete används. Enligt säsongsanställningsdirek- tivet ska medlemsstaterna fastställa en maximal vistelseperiod för säsongsarbete på mellan fem och nio månader. Vid genomförandet av direktivet valde lagstiftaren att fastställa tillståndstiden till högst sex månader under en tolvmånadersperiod, men i förarbetena på- pekades att om det skulle visa sig att flera säsongsbetonade yrken utesluts på grund av att tillståndstiden är för kort kan det finnas anledning att överväga en längre tillståndstid. Vid remissbehand- lingen av förslaget påpekade Migrationsverket, Svenskt Näringsliv och Skogs- och Lantarbetsgivareförbundet (SLA) att det borde in- föras en möjlighet att meddela ett tillstånd med en tillståndstid på upp till nio månader i stället för sex.55 Även Gröna arbetsgivare har nyligen lyft fram behovet av en längre tillståndstid.56 Säsongerna inom

55Prop. 2017/18:108, s. 69–70.

56Terander, Emma (2023), Gröna arbetsgivare träffade migrationsministern.

142

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

de gröna näringarna beror bland annat på var i landet arbetet finns och hur vädret är. En genomsnittlig skogsvårdssäsong är ungefär åtta månader lång.57 Det kan också noteras att Finland, som har liknande geografiska och klimatmässiga förhållanden som Sverige, har en till- ståndstid på nio månader för sitt tillstånd för säsongsarbete som här- stammar från samma direktiv.58

En förlängning av tillståndstiden blir särskilt viktig om det införs en lönetröskel för de reguljära arbetstillstånden, eftersom de säsongs- betonade yrkena som regel inte kommer att nå upp till denna. Mot denna bakgrund föreslås att tillståndstiden för tillstånd för säsongs- arbete förlängs från högst sex till högst nio månader under en tolv- månadersperiod. En sådan ändring leder till att företagen kan ha kvar samma personal hela säsongen och minskar risken för bortfall i pro- duktion och extra administration på grund av dubbla ansöknings- förfaranden. Det bör också leda till lättnader för Migrationsverket genom att myndigheten behöver hantera färre ansökningar.

Av 6 c kap. 10 § UtlL framgår att tillståndstiden för ett tillstånd för säsongsarbete får förlängas upp till den tid som framgår av 9 §. Hänvisningen innebär att tillståndstiden efter ändringen av 9 § får förlängas upp till nio månader under en tolvmånadersperiod i stället för upp till sex månader.

5.10Undantag på grund av Sveriges internationella åtaganden m.m.

5.10.1Inledning

En del av uppdraget att föreslå ett regelverk med en viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd är att ta ställning till om vissa kate- gorier av utländsk arbetskraft helt bör undantas från ett nytt lönekrav eller alltid omfattas av ett lägre lönekrav, ett försörjningskrav eller vad som annars bör gälla. I direktiven nämns som exempel personer som ska arbeta i Sverige under en begränsad tid och som omfattas av han- delsavtal eller andra internationella avtal.59

De personer som åsyftas omfattas som regel inte av 6 kap. 2 § första stycket utan undantas från kravet på arbetstillstånd eller omfattas av

57Information från Gröna arbetsgivare, september 2023.

58Migrationsverket i Finland (2023), Ansökan om uppehållstillstånd för säsongsarbete.

59Dir. 2023:25, s. 4–5.

143

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

6 kap. 2 § tredje stycket UtlL. Enligt den bestämmelsen får arbets- tillstånd även ges till en utlänning som deltar i ett internationellt utbyte eller om det följer av ett internationellt avtal eller ett avtal med ett annat land. Det saknas i övrigt uttryckliga regler för vad som ska gälla för de anställningar som faller in under denna bestämmelse. Migrationsverket har dock tillämpat bestämmelsen så att vissa grund- läggande regler, exempelvis försörjningskravet, likabehandling och godtagbara anställningsvillkor, gäller alla former av anställning i Sverige. Som utgångspunkt vid bedömningen av anställningar som faller under tredje stycket har Migrationsverket därför utgått från kraven i 6 kap. 2 § första stycket UtlL om inte någon särskild reglering säger något annat.60

Nedan går utredningen igenom de vanligaste områdena på vilka särskilda internationella avtal eller motsvarande finns, men det är inte en uttömmande uppräkning av de anställningar som prövas enligt 6 kap. 2 § tredje stycket UtlL.

5.10.2Internationella utbyten

Internationella utbyten nämns särskilt i 6 kap. 2 § tredje stycket som en sådan situation då arbetstillstånd enligt detta stycke får ges. År 2022 beviljades 1 298 personer tillstånd för någon form av internationellt utbyte i Sverige (inkluderar artister, au-pairer, praktikanter och ung- domsutbyte), varav 755 var kvinnor och 543 var män. De vanligaste formerna av internationellt utbyte gås närmare igenom nedan.

Praktikanter

Ett exempel på internationellt utbyte är när en medborgare i ett land utanför EU arbetar som praktikant i Sverige enligt ett internationellt praktikantutbytesavtal. Det finns flera olika organisationer som har sådana internationella utbytesprogram, bland annat the International Association for the Exchange of Student for Technical Experience (IAESTE), Swedish-American chambers of commerce (SACC-USA), AIESEC eller Jordbrukare-Ungdomens förbund (JUF). Sverige har också ingått bilaterala avtal med vissa länder om rörlighet för unga

60Se till exempel Migrationsverkets svar på remiss av promemorian Ett höjt försörjningskrav för arbetskraftsinvandrare, diarienummer 1.4-2023-7342, s. 2.

144

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

personer. För praktikanter som har fått sin praktikplats genom ett internationellt utbytesprogram eller ett bilateralt avtal beviljas uppe- hållstillstånd enligt 5 kap. 10 § och arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § tredje stycket UtlL i högst arton månader. Kraven i 6 kap. 2 § första stycket UtlL behöver inte vara uppfyllda för att arbetstillstånd ska beviljas utan det ställs upp särskilda krav i avtalen.

I 5 b kap. 4 § UtlL finns bestämmelser om uppehållstillstånd för praktik med anknytning till högre utbildning. Om praktikanten upp- fyller villkoren i denna bestämmelse kan han eller hon alltså beviljas ett tillstånd enligt 5 b kap. UtlL i stället för enligt 6 kap. 2 § UtlL. I vissa fall kan praktikanter även beviljas uppehållstillstånd för besök enligt 5 kap. 10 § UtlL, under förutsättning att det är fråga om oavlönad praktik under en kortare tid. I så fall behövs inget arbetstillstånd. Praktikanter som inte faller in under någon av kategorierna som be- skrivs ovan måste ansöka om arbetstillstånd enligt generella reglerna för arbetstillstånd, och måste då uppfylla kraven i 6 kap. 2 § UtlL första stycket.61

Praktikanter som beviljas arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL är inte en särskilt stor grupp. År 2022 beviljades 176 arbetstillstånd för praktikanter, varav 66 avsåg kvinnor. Denna siffra inkluderar både tillstånd enligt första och tredje stycket i 6 kap. 2 § UtlL.

Avtal om ferietillstånd

Sverige har gällande avtal med bland annat Australien62, Nya Zeeland63, Hongkong64, Japan65, Kanada66 och Sydkorea67 om s.k. ferietillstånd. Avtalen innebär att en utlänning som är mellan 18 och 30 år har möj- lighet att vara i Sverige i upp till ett år för ferier. Syftet med avtalen är att ge möjlighet för unga personer att sätta sig in i kulturen och livet i Sverige. Under vistelsen i Sverige får utlänningen också arbeta här. Ferietillstånd kan inte förlängas.

61Prop. 2019/20:9, Nya regler om uppehållstillstånd för forskning och studier inom högre utbildning, s. 73.

62SÖ 2001:1 Samförståndsavtal med Australien om feriearbete, den 17 januari 2001.

63SÖ 2001:15, Avtal med Nya Zeeland om feriearbete, den 27 april 2001.

64Avtal mellan konungariket Sveriges regering och regeringen i folkrepubliken Kinas särskilda admi- nistrativa region Hongkong om feriearbete, den 28 juni 2017.

65Avtal mellan konungariket Sveriges regering och Japans regering om visum för feriearbete, den

26augusti 2019.

66SÖ 2007:20 Samförståndsavtal med Kanada om rörlighet för unga personer, den 27 april 2007.

67SÖ 2010:22 Avtal med republiken Korea om ett program för feriearbete, den 9 september 2010.

145

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

Ferietillstånden har särskilda villkor och en person som har ferie- tillstånd behöver därmed inte ansöka om ett arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL för att få arbeta här. Något särskilt undan- tag från lönekravet behövs därför inte. Det går inte heller att införa något annat lönekrav för dessa tillstånd då villkoren beskrivs i avtalen och det endast får krävas att utlänningen innehar tillräckliga medel för sitt uppehälle under den första tiden av vistelsen i Sverige.

5.10.3Associeringsavtal och internationella handelsavtal

Turkiska associeringsavtalet

Tillstånd enligt 6 kap. 2 § tredje stycket UtlL får också ges om det följer av ett internationellt avtal eller ett avtal med ett annat land. Ett sådant avtal, som bland annat rör frågan om arbetstillstånd, är asso- cieringsavtalet från den 12 september 1963 mellan Turkiet och EU.68 Syftet med avtalet är att gradvis stärka det ekonomiska samarbetet för att underlätta Turkiets inträde i gemenskapen. Avtalet har i efter- hand kompletterats genom olika beslut fattade av det så kallade associe- ringsrådet, som inrättades genom avtalet. Ett sådant beslut, som är av betydelse för arbetskraftsinvandringen, är associeringsrådets beslut nr 1/80 av den 19 september 1980.69 Beslutet ger turkiska medborgare som på lagliga grunder tillhör den reguljära arbetsmarknaden i värd- staten vissa rättigheter som arbetstagare. Bland annat har de rätt att efter ett års reguljär, eller laglig, anställning i medlemsstaten få sitt arbetstillstånd förnyat för anställning hos samma arbetsgivare och efter ytterligare år tillkommer än mer generösa rättigheter att ta an- ställning i medlemsstaten hos vilken arbetsgivare som helst. Beslutet påverkar dock inte medlemsstaternas behörighet att vägra en turkisk medborgare inresa till deras område och där inneha en första avlönad anställning och hindrar i princip inte att medlemsstaterna fastställer villkor för arbetstagarens anställning till dess att ett år gått. Enligt praxis från Europadomstolen kan bestämmelsen dock inte tolkas så att en medlemsstat ensidigt kan ändra räckvidden av systemet för en

68Avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet undertecknades i Ankara den 12 september 1963 av Republiken Turkiet å ena sidan och av gemenskapen och dess medlemsstater å andra sidan. Den 23 december 1963 antog rådet beslut 64/732/EEG om slutande av avtalet (EGT 217, 1964, s. 3685).

69Associeringsrådets beslut nr 1/80 av den 19 september 1980 om utveckling av associeringen mellan EEG och Turkiet.

146

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

gradvis integrering av turkiska arbetstagare på medlemsstaternas arbets- marknad och frånta en turkisk arbetstagare, som tillåtits inresa till dess territorium och som där lagligen utövar en verklig och faktisk ekonomisk verksamhet under mer än ett år hos samma arbetsgivare, de rättigheter som han fått av bestämmelsen.70 När en turkisk arbets- tagare ansöker om förlängt uppehålls- och arbetstillstånd i Sverige ska Migrationsverket i första hand pröva ansökan enligt den natio- nella lagstiftningen. Har den turkiska arbetstagaren efter en prövning enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL inte rätt till förlängt arbets- tillstånd, ska frågan om fortsatt tillstånd prövas enligt beslut 1/80 med stöd av 6 kap. 2 § tredje stycket UtlL ex officio.71

I MIG 2013:17 ansågs en turkisk medborgare som arbetade i Sverige uppfylla villkoren för förlängning av sitt uppehålls- och arbetstill- stånd med tillämpning av associeringsavtalet mellan EU och Turkiet, trots att anställningsvillkoren i det anställningserbjudande som låg till grund för ansökan inte uppfyllde kraven enligt 6 kap. 2 § första stycket 2 UtlL. Samma utgång blev det i MIG 2021:19, där en turkisk medborgare beviljades tidsbegränsat uppehålls- och arbetstillstånd med stöd av associeringsavtalet trots att han inte uppfyllt villkoren i 6 kap. 2 § UtlL eftersom han arbetat med ett annat slag av arbete än det hans arbetstillstånd varit beviljat för.

Baserat på det ovan anförda borde det kunna ställas upp ett löne- krav som villkor för att en första ansökan om arbetstillstånd i Sverige för en turkisk medborgare ska kunna beviljas. Vid en förlängnings- ansökan som prövas enligt turkiska associeringsavtalet är det dock tveksamt om detta är möjligt.

Internationella handelsavtal

Exempel på internationella handelsavtal är WHO:s allmänna tjänste- handelsavtal (GATS) och avtal om ekonomi och handel mellan Europeiska unionen och Kanada (CETA). Det s.k. GATS-avtalet skiljer mellan fyra olika sätt att leverera tjänster: gränsöverskridande handel, konsumtion utomlands, kommersiell etablering och tillfällig personrörlighet. Den sistnämnda kategorin, som är av mest relevans

70EU-domstolens dom den 26 november 1998 i mål C-1/97 (Mehmet Birden mot Stadtgemeinde Bremen), p. 37.

71Se MIG 2021:19 och Migrationsverkets rättsliga ställningstagande RS/055/2021, Turkiska medborgares tillträde till arbetsmarknaden grundat på det turkiska associeringsavtalet.

147

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

i sammanhanget, syftar på tjänsteleverantörer som för ett specifikt syfte i en viss sektor gör tillfälliga vistelser i ett medlemsland. Med tjänsteleverantörer avses dock inte fysiska personer som söker tillträde till arbetsmarknaden i ett annat land, dvs. arbetskraftsmigranter.72 GATS-avtalet kan omfatta personer som är föremål för företags- interna förflyttningar (sådana personer som även kan ansöka om ett ICT-tillstånd) men GATS täcker inte villkor för inresa, vistelse och arbete för dessa (jfr skäl 13 i ICT-direktivet). Några särskilda undantag med hänsyn till detta avtal bör därför inte behöva göras.

Det s.k. CETA-avtalet innehåller vissa regleringar i förhållande till nyckelpersonal, tjänsteleverantörer på kontraktsbasis, oberoende yrkesutövare och affärsresenärer på kortare besök. Det gäller dock inte för åtgärder som påverkar fysiska personer som söker tillträde till en parts arbetsmarknad, eller som rör medborgarskap, bosättning eller fast anställning, och ska inte heller påverka bestämmelser i stater- nas lagstiftning som gäller sysselsättning och social trygghet, där- ibland bestämmelser om minimilön och kollektivavtal.73

EU har även slutit mindre omfattande frihandelsavtal eller asso- cieringsavtal med ett flertal olika länder. En del av dessa innehåller skrivningar om likabehandling i fråga om exempelvis arbetsförhåll- anden och lön med inhemska medborgare.74 Det finns också avtal som föreskriver åtaganden i fråga om affärsresenärer och kortare vistelser från tjänsteleverantörer. Enligt artikel 142 i avtalet om handel och samarbete mellan Europeiska unionen och Europeiska atomenergi- gemenskapen, å ena sidan, och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, å andra sidan75, ska exempelvis varje part tillåta inresa och tillfällig vistelse för affärsresenärer på kortare vistelse från den andra parten utan krav på arbetstillstånd, prövning av det ekonomiska behovet eller andra förfaranden för förhandsgodkännande med lik- nande avsikt. Inga av dessa avtal innehåller dock bestämmelser om villkor för inresa och vistelse i syfte att etablera sig på arbetsmark- naden i den andra staten. Några undantag från lönekravet i 6 kap. 2 § första stycket UtlL behövs därför inte i detta syfte. När det gäller

72SOU 2010:40, Cirkulär migration och utveckling, s. 202–205.

73Prop. 2017/18:60, Avtal om ekonomi och handel (CETA) samt strategiskt partnerskapsavtal mellan EU och dess medlemsstater och Kanada, s. 15.

74Se exempelvis Stabiliserings- och associeringsavtal mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater å ena sidan, och Bosnien och Hercegovina, å andra sidan (EUT L 192, 22.7.2005), artikel 47, och prop. 2008/09:81, Stabiliserings- och associeringsavtal mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater å ena sidan, och Bosnien och Hercegovina, å andra sidan, s. 13.

75EGT L 149 30.4.2021.

148

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

affärsresenärer och tjänsteleverantörer som under en begränsad tid utför tjänster i Sverige undantas dessa redan från kravet på arbets- tillstånd (se nedan).

5.10.4Andra grupper som omfattas av 6 kap. 2 § tredje stycket UtlL

Det finns också andra kategorier av utlänningar för vilka 6 kap. 2 § tredje stycket UtlL tillämpas även om deras koppling till internatio- nella avtal ibland är svag.

Ett exempel är idrottsutövare och tränare. Dessa omfattas av en överenskommelse mellan Migrationsverket och Sveriges Riksidrotts- förbund om handläggning av ansökningar om arbetstillstånd. Avtalet, som ingicks 2014, fastställer att den sökande för att beviljas ett arbets- tillstånd måste garanteras en kontant ersättning som ligger på en sådan nivå att utlänningen kan försörja sig på den. Ersättningen ska fastställas årligen och ligger i dag på 14 300 kronor. År 2022 beviljades 520 personer tillstånd som professionell idrottsutövare/tränare, varav 372 var män och 148 var kvinnor.76

Även anställningar av vissa militärer, som verkar i Sverige inom ramen för olika internationella avtal, kan falla in under 6 kap. 2 § tredje stycket UtlL.

5.10.5Personer som ska arbeta i Sverige under en begränsad tid

En kategori av utlänningar som kan behöva undantas från lönekravet som nämns i direktiven är personer som ska arbeta i Sverige under en begränsad tid. Många av dessa undantas dock från kravet på arbets- tillstånd. Undantag från kravet på arbetstillstånd gäller enligt 5 kap.

2 § UtlF bland annat i följande fall:

•För den tid det tillfälliga arbetet pågår för en utlänning som är bosatt i en EES-stat men inte är EES-medborgare eller medborgare i Schweiz, om utlänningen har rätt att arbeta och vistas i det landet och är anställd vid ett företag i det landet och för företagets räk-

76Migrationsverket, 2023.

149

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

ning ska arbeta tillfälligt i Sverige i samband med en entreprenad eller liknande.

•För en tid av två månader från inresan för en montör eller teknisk instruktör som ska utföra brådskande arbete i samband med upp- sättning eller reparation av maskiner eller liknande.

•För den tid som uppehållstillståndet gäller för en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd för exempelvis forskning, högre utbildning eller praktik enligt 5 b kap. UtlL.

•För en sammanlagd tid av tre månader under en tolvmånaders- period för en utlänning som är anställd i ett företag i en inter- nationell koncern och ska genomgå praktik, internutbildning eller annan kompetensutveckling hos ett företag i Sverige som ingår i koncernen.

•För en sammanlagd tid av tre månader under en tolvmånaders- period för en utlänning som inom ramen för en affärsuppgörelse ska genomgå utbildning, genomföra tester, förbereda eller avsluta leveranser eller utöva liknande aktiviteter i Sverige.

Listan täcker alltså in många av de grupper som arbetar i Sverige under en begränsad tid, exempelvis affärsresenärer, montörer, utstationerade utlänningar bosatta i andra EES-stater, viss företagsintern förflytt- ning m.m. Det finns också tillstånd som har sin grund i EU-direktiv som kan sökas av personer som befinner sig här tillfälligt, exempelvis ICT-tillstånd enligt 6 b kap. UtlL eller tillstånd för forskning, högre utbildning eller au pairer enligt 5 b kap. UtlL. Dessa grupper behöver alltså inte heller ansöka om arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL.

En stor grupp arbetstagare som ofta arbetar i Sverige under en begränsad tid är utstationerade arbetstagare. Undantagna från kravet på arbetstillstånd enligt listan ovan är bara utstationerade arbets- tagare som är bosatta i andra EES-stater. Andra utstationerade tredje- landsmedborgare behöver alltså arbetstillstånd för att arbeta i Sverige. Arbetsmiljöverket uppskattade det totala antalet utstationerade arbets- tagare i Sverige år 2022 till 70 272 (inklusive medborgare från länder inom EU/EES). Utstationerade arbetstagare som ska arbeta i Sverige måste anmälas till Arbetsmiljöverket. Under 2022 avsåg 78 procent av anmälningarna perioder kortare än tre månader och drygt två tredje- delar var anmälningar för kortare perioder än en månad. Dock kan

150

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

flera anmälningar ha gjorts för en och samma arbetstagare i olika omgångar varför uppdragen kan vara längre än de förefaller av stati- stiken.77 Reglerna om utstationering har sin grund i Europaparlamentets och rådets direktiv 96/71/EG av den 16 december 1996 om utstatio- nering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster (utstationeringsdirektivet). Utstationeringsdirektivet behandlar bland annat arbets- och anställningsvillkor men påverkar inte nationell lag- stiftning om villkor för inresa, bosättning och anställning för arbets- tagare som är medborgare i tredje land.78 Några särskilda undantag från lönekravet bör därför inte heller behövas för dessa.

5.10.6Överväganden och förslag

Förslag: Det ska förtydligas att utlänningar som deltar i inter- nationella utbyten eller anställningar som regleras av internatio- nella avtal eller avtal med andra länder inte omfattas av de gene- rella bestämmelserna för arbetstillstånd. Dessa utlänningar ska i stället omfattas av ett krav på försörjning som ska gälla om inte annat följer av de avtal som reglerar deras anställningar eller utbyten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om försörjningsförmågan.

Bedömning: Det behövs inte några särskilda undantag från löne- kravet med hänsyn till Sveriges internationella åtaganden.

Skälen för förslaget och bedömningen

Inga undantagsbestämmelser behövs men ett förtydligande

Som framgår av redogörelsen ovan faller de kategorier av utlänningar som är här under en begränsad tid eller som omfattas av Sveriges internationella åtaganden normalt inte in under 6 kap. 2 § första stycket UtlL, och berörs därför inte av det föreslagna lönekravet. Ett undan- tag är de praktikanter som varken omfattas av internationella avtal eller av 5 b kap. UtlL. Dessa har dock också svårt att leva upp till

77Arbetsmiljöverket, Helårsrapport 2022 – Register för företag som utstationerar arbetstagare i Sverige, Rapport 2023:1.

78Se skäl 20 i utstationeringsdirektivet.

151

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

kravet på anställningsavtal som infördes 2022 och det handlar om så få per år att något särskilt undantag inte bedöms nödvändigt.

Under utredningens arbete har det dock framkommit att 6 kap.

2§ tredje stycket UtlL uppfattas som otydligt formulerat och det finns en osäkerhet vad som egentligen gäller de anställningar som faller in under detta stycke.79 Bestämmelsen bör därför formuleras om så att det blir tydligt att kraven i första stycket normalt inte gäller dessa an- ställningar.

Ett försörjningskrav ska införas för utlänningar som omfattas av 6 kap. 2 § tredje stycket UtlL

Migrationsverket tillämpar i dag, utan att det framgår av lag, vissa grundläggande regler även på de anställningar som faller in under tredje stycket för det fall inget annat framgår av avtalen. Som utgångspunkt vid tillämpningen tittar Migrationsverket på 6 kap. 2 § första stycket UtlL vad gäller exempelvis försörjningskrav, likabehandling och god- tagbara anställningsvillkor. Detta har dock blivit svårare när kraven i första stycket har stramats åt med kravet på god försörjning, och kommer att bli ännu svårare om det lönekrav som föreslås i detta kapi- tel införs, eftersom dessa krav ligger långt ifrån de krav som anges i de internationella avtal som reglerar anställningarna.

Utredningen har mot denna bakgrund övervägt om det bör införas något uttryckligt lönekrav eller försörjningskrav för de anställningar som faller in under bestämmelsen. De anställningar som omfattas av tredje stycket är vitt skilda. Ett uppehållstillstånd för ferier är ett till- stånd för unga personer som enligt avtalen ska ha tillräckligt med pengar så att de kan försörja sig under den första tiden i Sverige (minst 15 000 kronor) men ferieavtalen ställer inga krav på en viss inkomst. Detta torde heller inte vara möjligt eftersom alla som har uppehållstillstånd på denna grund inte arbetar. I de internationella praktikantavtalen ställs det inte heller några krav på en viss inkomst. Vad gäller personer som faller in under turkiska associeringsavtalet får de rättigheter att ta anställning som de efter en viss period har inte fråntas dem, exempelvis genom att ställa upp ett lönekrav. För andra grupper, som idrottsutövare och tränare, finns ett särskilt över- enskommet försörjningskrav fastställt vid sidan om lagen. Eftersom

79Se exempelvis Migrationsverkets svar på remiss av promemorian Ett höjt försörjningskrav för arbetskraftsinvandrare, diarienummer 1.4-2023-7342 s. 2–3.

152

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

de anställningar som omfattas är så olika är det svårt att fastställa ett lönekrav som fungerar för alla, utan att samtidigt bryta mot något av de bakomliggande avtalen. Samtidigt framstår det som rimligt att ha någon form av miniminivå för att inte riskera att regelverket miss- brukas. Utredningen föreslår därför att det ska införas ett krav på för- sörjning som ska gälla i de fall de bakomliggande avtalen inte reglerar denna fråga. Kravet på en god försörjning, som i dag gäller enligt be- stämmelsens första stycke, är för högt för den typen av tillfälliga an- ställningar eller utbyten det är fråga om. Det försörjningskrav som tidigare fanns för arbetstillstånd fastställdes i praxis till 13 000 kronor. Denna typ av försörjningskrav finns, om förslaget gällande ICT-till- stånd och säsongsarbete genomförs (se avsnitt 6), inte längre kvar i utlänningslagen och är inte heller helt ändamålsenligt då schablon- beloppet inte har räknats upp med den allmänna prisutvecklingen. Utredningen anser därför att det lämpligaste är att använda det för- sörjningskrav som utgår från förbehållsbeloppet vid utmätning som i dag används bland annat vid anhöriginvandring till arbetskrafts- invandrare (se 4 kap. 4 a och 4 c §§ UtlF). Förbehållsbeloppet vid utmätning av lön enligt 7 kap. 5 § utsökningsbalken bestäms utifrån normalbeloppet, som för en ensamstående vuxen är 5 717 kronor år 2023. Till det kommer boendekostnaden. Hyran varierar bland annat beroende på var i Sverige bostaden finns men en fingervisning kan vara att en tvårumslägenhet år 2023 i genomsnitt kostade 6 621 kronor i månaden.80 En person med denna hyra ska alltså ha drygt 12 000 kro- nor i månaden kvar efter skatt, vilket framstår som rimligt även för de kategorier som kommer till Sverige under internationella avtal eller utbyten. Ett sådant försörjningskrav har dessutom fördelen att det räknas upp varje år i takt med att normalbelopp och boendekostnader ökar. Utredningen föreslår därför att det ska införas ett försörjnings- krav för de utlänningar som omfattas av 6 kap. 2 § tredje stycket UtlL, som ska gälla under förutsättning att de avtal som reglerar deras vistelse i Sverige inte säger annat. De närmare villkoren för försörj- ningskravet bör, i likhet med motsvarande krav för familjemedlemmar till arbetskraftsinvandrare, regleras i utlänningsförordningen.

Några andra allmänna villkor för arbetstillstånd enligt tredje stycket bör, på grund av de specifika och mycket olika kategorier som om- fattas, inte införas. Bestämmelsen om arbetstillstånd är dock fakultativ och arbetstillstånd bör inte heller i fortsättningen beviljas om anställ-

80SCB (2023), Hyra efter antal rum.

153

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

ningsvillkoren inte är i nivå med vad som gäller för dem som redan är bosatta här och utför motsvarande arbete. Det bör också normalt finnas ett skriftligt dokument som intygar anställningen eller uppdraget.

154

6Ett höjt försörjningskrav

för ICT-tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

6.1Bakgrund

En förutsättning för att beviljas ett uppehålls- och arbetstillstånd för företagsintern förflyttning av personal (ICT-tillstånd), ett ICT-till- stånd för rörlighet för längre vistelse och ett tillstånd för säsongs- arbete är att utlänningen kan försörja sig. Detta är samma krav som tidigare gällde för arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL. Från och med den 1 november 2023 gäller i stället för det senare att utlänningen genom sin anställning ska uppnå en god försörjning. Detta innebär att lönen minst ska uppgå till 80 procent av median- lönen i Sverige (27 360 kronor enligt 2022 års lönenivå). Försörjnings- kraven gällande ICT-tillstånd och tillstånd för säsongsarbete överens- stämmer alltså inte längre med det som gäller för arbetstillstånd enligt nationell rätt.

I utredningens direktiv anges att även dessa utlänningars ställning på arbetsmarknaden bör stärkas och att konkurrensen med lägre löner bör motverkas. Utredningen har därför i uppgift att ta ställning till hur försörjningskravet för ICT-tillstånd och tillstånd för säsongs- arbete kan höjas, utan att förenligheten med de bakomliggande EU- direktiven riskerar att åsidosättas.

155

Ett höjt försörjningskrav för ICT tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

SOU 2024:15

6.2Försörjningskravet för ICT-tillstånd och ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse

Antal beviljade tillstånd

År 2022 beviljades 1 582 ICT-tillstånd i Sverige (inklusive förläng- ningar och tillstånd för anhöriga), varav 330 avsåg kvinnor. Löne- nivåerna för denna grupp är i allmänhet höga och medianlönen uppgick till 54 638 kronor (samma för kvinnor och män). Av de 729 beviljade tillstånd som löneuppgifter finns för avser endast cirka en procent anställningar med en lön under kravet på en god försörjning om 27 360 kronor.1

Nuvarande reglering i lag

För att en utlänning ska beviljas ett ICT-tillstånd eller ett ICT-till- stånd för rörlighet för längre vistelse krävs enligt 6 b kap. 1 och 2 §§ UtlL att anställningen gör det möjligt för honom eller henne att för- sörja sig. I förarbetena till bestämmelserna hänförde regeringen sig till det dåvarande kravet i 6 kap. 2 § första stycket 1 UtlL och hän- visade till tillämpningen av de allmänna reglerna om arbetstillstånd vad gäller riktlinjer för nivån på försörjningskravet. Detta innebär att anställningen måste vara av sådan omfattning att inkomsten från den erbjudna anställningen inte är så låg att utlänningen behöver försörj- ningsstöd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen.2 Detta är samma krav som tidigare fanns i nationell rätt och som har ansetts innebära att lönen som lägst måste uppgå till 13 000 kronor per månad (se MIG 2015:11 och MIG 2018:12).

Därutöver krävs bland annat att ersättningen inte är sämre än vad som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller bran- schen samt att övriga anställningsvillkor inte är sämre än vad som gäller för arbetstagare som är utstationerade i Sverige.

I 6 b kap. 14 § UtlL finns dessutom ett krav på att anknytnings- personen ska kunna försörja både sig och sin familjemedlem för att en familjemedlem till den som har ICT-tillstånd eller ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse ska kunna beviljas uppehållstillstånd.

1Migrationsverket, 2023.

2Prop. 2017/18:34, s. 48 och prop. 2007/08:147, s. 59.

156

SOU 2024:15

Ett höjt försörjningskrav för ICT tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

Reglering i ICT-direktivet

Det nuvarande försörjningskravet för ICT-tillstånd är infört med stöd av artikel 5.5 i ICT-direktivet. Enligt denna bestämmelse får medlems- länderna kräva att den person som är föremål för företagsintern för- flyttning under sin vistelse förfogar över tillräckliga medel för sitt eget och sina familjemedlemmars uppehälle utan att behöva ta i anspråk medlemsstaternas sociala biståndssystem. Bedömningen ska göras med utgångspunkt i de handlingar som utlänningen ska lägga fram vid an- sökan om tillstånd, exempelvis ett anställningsavtal. Enligt artikel 22.3 får medlemsstaterna avslå en ansökan om rörlighet för längre vistelse bland annat om villkoret i artikel 5.5 inte är uppfyllt. Med stöd av denna bestämmelse infördes motsvarande krav på försörjning för an- sökan om ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse.

Av artikel 5.4 b i ICT-direktivet följer att den ersättning som betalas till tredjelandsmedborgaren under hela den företagsinterna förflytt- ningen inte får vara sämre än den ersättning som betalas till med- borgare i den medlemsstat där arbetet utförs som innehar en jämför- bar befattning enligt tillämpliga lagar eller kollektivavtal eller praxis i den medlemsstat där värdföretaget är etablerat.

Bestämmelsen i artikel 5.5 fanns inte med i kommissionens ur- sprungliga förslag till direktiv utan tillfördes under processen. Detta kommenteras inte närmare i de bakomliggande dokument som finns avseende ICT-direktivet på EU-rättslig nivå och dessa dokument ger ingen ledning om hur begreppet ska tolkas.3 Utöver nämnda artiklar finns inga regleringar om vilka krav som får ställas på utlänningens för- måga att försörja sig i ICT-direktivet.

6.3Försörjningskravet för tillstånd för säsongsarbete

Antal beviljade tillstånd

År 2022 beviljades 1 248 tillstånd för säsongsarbete (inklusive förläng- ningar), varav 241 avsåg kvinnor. Av de tillstånd som det finns löne- uppgifter för (1 147 stycken) avser en mycket stor andel, 98 procent, tillstånd för anställningar där lönen inte uppgår till kravet på en god

3Europaparlamentets ståndpunkt fastställd vid första behandlingen den 15 april 2014 inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/…/EU om villkor för inresa och vistelse för tredje- landsmedborgare inom ramen för företagsintern förflyttning av personal (2014), EP-PE_TC1- COD(2010)0209.

157

Ett höjt försörjningskrav för ICT tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

SOU 2024:15

försörjning för år 2022. Medianlönen för denna grupp var 22 117 kro- nor (22 548 kronor för kvinnor och 22 117 kronor för män).4

Nuvarande reglering i lag

Ett tillstånd för säsongsarbete ska beviljas i form av ett arbetstill- stånd för säsongsarbete om vistelsen inte överstiger 90 dagar eller ett uppehålls- och arbetstillstånd för säsongsarbete om vistelsen över- stiger 90 dagar. Enligt 6 c kap. 2 § första stycket 1 UtlL ska ett till- stånd för säsongsarbete beviljas om anställningen gör det möjligt för utlänningen att försörja sig. Vidare krävs bland annat att lönen, för- säkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket och branschen.

Precis som vad gäller kravet för ICT-tillstånd innebär försörjnings- kravet att arbetstiden måste vara av sådan omfattning att inkomsten från den erbjudna anställningen inte är så låg att utlänningen behöver försörjningsstöd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen för att täcka sina kostnader för bland annat boende och uppehälle. För riktlinjer när det gäller nivån på försörjningskravet hänvisas i förarbetena till tillämpningen av de allmänna reglerna om arbetstillstånd som gällde vid tillfället, varför schablonbeloppet om 13 000 kronor per månad gäller även här.5

Reglering i säsongsanställningsdirektivet

Villkoren för inresa för säsongsanställning för vistelser som inte över- stiger 90 dagar regleras i artikel 5 i säsongsanställningsdirektivet. Enligt artikel 5.3 ska medlemsstaterna, på grundval av de handlingar som ska läggas fram vid ansökan, kräva att säsongsarbetare inte utnyttjar deras sociala trygghetssystem. Enligt artikel 6.3, som reglerar vistelser som överstiger 90 dagar, ska medlemsstaterna på grundval av de handlingar som läggs fram för ansökan kräva att säsongsarbetaren under sin vistelse har tillräckliga medel för att försörja sig utan att utnyttja deras sociala trygghetssystem. Bestämmelsen i artikel 6.3 har sett likadan ut sedan kommissionens första förslag på direktiv. Någon bakgrunds-

4Migrationsverket, 2023.

5Prop. 2017/18:108, Genomförande av säsongsanställningsdirektivet, s. 117.

158

SOU 2024:15

Ett höjt försörjningskrav för ICT tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

information eller ledning i hur bestämmelsen ska tolkas finns inte i kommissionens förslag.6 Utöver detta finns det inga regleringar i säsongsanställningsdirektivet som rör frågan om ett försörjningskrav.

Enligt artikel 5.2 och 6.2 ska medlemsstaterna kräva att bland annat ersättningen, arbetstiden, längden på den eventuella betalda semestern och andra relevanta arbetsvillkor överensstämmer med tillämplig rätt, kollektivavtal och praxis.

6.4Försörjningskravet i nu aktuella och närliggande direktiv

Innebörden av ICT-direktivets och säsongsanställningsdirektivets bestämmelser

Säsongsanställningsdirektivets bestämmelser om försörjning är obli- gatoriska (medlemsstaterna ska kräva) medan ICT-direktivets be- stämmelser är fakultativa (medlemsstaterna får kräva). Säsongsanställ- ningsdirektivet innehåller inga bestämmelser om familjeåterförening varför endast bestämmelsen i ICT-direktivet tillåter att försörjnings- kravet utvidgas till att gälla även familjemedlemmar. Bestämmelsen för kortare vistelser i säsongsanställningsdirektivet är dessutom något annorlunda utformad då det där inte står något specifikt om att ha tillräckliga medel för att försörja sig utan endast om utnyttjande av det sociala trygghetssystemet. Denna skillnad beror förmodligen på att utlänningen enligt den bestämmelsen befinner sig i Sverige i mindre än tre månader. I övrigt är bestämmelserna om försörjning i de två direktiven likadana.7 Innebörden får därför anses vara densamma.

Direktiven fastslår ramarna för vilka villkor som medlemsstaterna får ställa för ansökningar enligt ICT-direktivet och säsongsanställ- ningsdirektivet. I vissa särskilt angivna avseenden, som inte inkluderar bestämmelserna om försörjningskrav, får medlemsstaterna anta och bibehålla mer förmånliga bestämmelser än de som finns i direktiven.8 I övrigt får inga avsteg göras från direktiven på de områden som reg-

6Europeiska kommissionen (2010), Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för säsongsanställning, KOM(2010) 379 slutlig.

7Det finns vissa språkliga skillnader i de svenska versionerna som torde bero på översättningen. I den engelska versionen av ICT-direktivet står att utlänningen ska ha ”sufficient resources during his or her stay to maintain himself or herself without having to recourse to the Member

States’ social assistance systems” och i samma begrepp används i den engelska versionen av säsongs- anställningsdirektivet.

8Se artikel 4.2 i ICT-direktivet och artikel 4.2 i säsonganställningsdirektivet.

159

Ett höjt försörjningskrav för ICT tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

SOU 2024:15

leras där. Detta innebär att det försörjningskrav som införs i svensk rätt inte får gå utöver det som avses i direktiven.

Frågan är alltså om EU-rätten, det vill säga skrivningen om att utlänningen ska ha tillräckliga medel för att försörja sig utan att ut- nyttja medlemsstatens sociala trygghetssystem, tillåter ett högre för- sörjningskrav än det som finns i dag. Skälen till direktiven ger ingen ledning i denna fråga. Det finns inte heller några rättsfall från EU- domstolen som behandlar försörjningskraven enligt dessa direktiv.

Försörjningskrav i närliggande direktiv

Viss ledning om tolkningen kan fås från bestämmelserna om uppe- hållsrätt. Enligt artikel 7 i det s.k. rörlighetsdirektivet9 krävs det att en unionsmedborgare avger en försäkran till den behöriga nationella myndigheten om att han eller hon har tillräckliga tillgångar för att kunna försörja sig själv och familjen så att de inte blir en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem under deras vistelseperiod. I artikel 8.4 i det direktivet anges också att medlems- staterna inte får fastställa något fast belopp utan de måste ta hänsyn till den berörda personens personliga omständigheter. Beloppet får i varje fall inte överstiga beloppsgränsen under vilket medborgare i den mottagande medlemsstaten är berättigade till socialt bistånd. Detta har i 3 a kap. 3 § 4 UtlL formulerats så att en EES-medborgare har uppehållsrätt om han eller hon har tillräckliga tillgångar för sin och sina familjemedlemmars försörjning. Vad som avses med tillräckliga tillgångar regleras inte i nationell rätt. Enligt praxis från EU-dom- stolen ingår både försörjningsstöd, äldreförsörjningsstöd och andra former av behovsprövade sociala förmåner i begreppet ”socialt bi- ståndssystem”. En helhetsbedömning av de enskilda omständigheterna måste göras men det skönsmässiga bedömningsutrymmet får inte an- vändas på ett sätt som äventyrar direktivets syfte.10

Även för den som ansöker om ställning som varaktigt bosatt finns ett försörjningskrav. Enligt 5 a kap. 2 § UtlL ska den som ansöker

9Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG.

10EU-domstolens dom den 19 september 2013 i mål C-140/12 (Pensionsversicherungsanstalt mot Peter Brey), p. 58–71.

160

SOU 2024:15

Ett höjt försörjningskrav för ICT tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

om att beviljas ställning som varaktigt bosatt i Sverige fullt ut kunna försörja sig och sin familj med egna medel så att grundläggande behov av uppehälle och bostad är tillgodosedda. Denna bestämmelse genom- för artikel 5.1 i direktivet om varaktigt bosatta11, som anger att tredje- landsmedborgare ska styrka för sin egen och sina familjemedlemmars räkning att de har stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att de ska kunna försörja sig själva och sina familje- medlemmar utan hjälp från systemet för socialt bistånd i den berörda medlemsstaten. Det finns inte någon praxis om prövningen av försörj- ningsförmågan enligt denna artikel. Försörjningskravet i detta hänse- ende skiljer sig dock från motsvarande krav gällande uppehållsrätt och de kombinerade arbets- och uppehållstillstånden eftersom det här innebär att det ska finnas en långsiktig försörjningsförmåga och det inte räcker att ha en tillfällig arbetsinkomst eller tillfälliga tillgångar vid ansökningstillfället. I förarbetena till bestämmelsen uttalades att riksnormen för försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen tar sikte på försörjningsbehov av tillfällig art och att inkomstnivån därför snarare bör anknyta till förbehållsbeloppen vid utmätning enligt 7 kap. 5 § utsökningsbalken (1981:774).12 Detta krav kan därmed inte ge någon närmare ledning vad gäller innebörden av ett försörjningskrav i ICT- direktivet och säsongsanställningsdirektivet.

Försörjningskravet för familjemedlemmar till ICT-tillståndsinne- havare som i dag uppställs bygger på artikel 7.1 familjeåterföre- ningsdirektivet13. Enligt denna bestämmelse finns det möjlighet för en medlemsstat att kräva att referenspersonen och hans eller hennes famil- jemedlemmar har en bostad av viss storlek och tillräcklig försörjning utan hjälp från systemet för socialt bistånd i den berörda med- lemsstaten. I EU-domstolens praxis har angetts att detta försörjnings- krav ska tolkas restriktivt eftersom huvudregeln är att familjeåter- förening ska beviljas. Det anges också att, även om medlemsstaterna får ange en viss summa som referensbelopp, familjeåterförening inte får nekas för att inkomsten inte överstiger en viss miniminivå, obero- ende av en konkret prövning av varje sökandes situation.14 I Sverige används förbehållsbeloppet vid utmätning av lön enligt 7 kap. 5 § ut-

11Rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmed- borgares ställning.

12Prop. 2005/06:77, Genomförande av EG-direktiven om unionsmedborgares rörlighet inom EU och om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning, s. 145–146.

13Rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening.

14EU-domstolens dom den 4 mars 2010 i mål C-578/08 (Rhimou Chakroun mot Minister van Buitenlandse Zaken), p. 43–48.

161

Ett höjt försörjningskrav för ICT tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

SOU 2024:15

sökningsbalken som utgångspunkt för vilka inkomster anknytnings- personen ska ha för att kunna försörja sig själv och den anhöriga. Till beloppet läggs anknytningspersonens faktiska boendekostnad.

I student- och forskardirektivet finns ett villkor som innebär att tredjelandsmedborgaren ska styrka att han eller hon under den pla- nerade vistelsen kommer att ha tillräckliga medel för att bekosta sitt uppehälle utan att behöva ta medlemsstatens sociala biståndssystem i anspråk och för att bekosta sin återresa (artikel 7.1 e). I detta direk- tiv anges att medlemsstaterna får ange ett referensbelopp som de anser utgör tillräckliga medel. Migrationsverket utfärdar varje år föreskrifter om försörjningskravet vid uppehållstillstånd för studier inom högre utbildning och för au pair-arbete.15

Någon artikel som innebär att det är tillåtet, eller förbjudet, att ange ett visst referensbelopp finns varken i ICT-direktivet eller säsongs- anställningsdirektivet.

6.5Överväganden och förslag

6.5.1Försörjningskravet ersätts med ett krav

på lägsta månadslön i enlighet med kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen

Förslag: För att en utlänning ska kunna beviljas ett ICT-tillstånd eller ett ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse ska utlän- ningens ersättning minst uppgå till den lägsta månadslön som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. För att en utlänning ska kunna beviljas ett tillstånd för säsongs- arbete ska utlänningens lön minst uppgå till den lägsta månadslön som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen.

Kravet på att utlänningen ska kunna försörja sig för att beviljas dessa tillstånd ska tas bort.

15Se MIGRFS 2023:1 och MIGRFS 2022:10.

162

SOU 2024:15

Ett höjt försörjningskrav för ICT tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

Skälen för utredningens förslag

Begränsat utrymme för höjning av försörjningskravet

De aktuella direktivens bestämmelser om att medlemsstaterna får eller ska kräva att utlänningen under sin vistelse förfogar över tillräckliga medel för att försörja sig utan att behöva ta i anspråk medlemssta- ternas sociala biståndssystem lämnar en begränsad möjlighet till höjning av nuvarande försörjningskrav. Detta särskilt i ljuset av EU- domstolens uttalanden om att motsvarande krav i närliggande direktiv ska tolkas restriktivt för att inte gå emot direktivens syften. Om kravet tolkas på samma sätt som i dag, vilket ligger nära till hands, får in- komsten från den erbjudna anställningen inte vara så låg att utlän- ningen behöver försörjningsstöd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen för att täcka kostnaderna för bland annat boende och uppehälle. I enlig- het med EU-domstolens uttalanden angående försörjningskrav i när- liggande direktiv bör det även om ett visst referensbelopp införs i lag eller förordning finnas utrymme för en prövning i varje enskilt fall. Att införa ett krav på god försörjning som innebär en inkomst på minst 80 procent av medianlönen, på samma sätt som inom nationell rätt, är därför inte möjligt då beloppet 27 360 kronor ligger klart över den inkomst som krävs för att en person inte ska behöva försörj- ningsstöd i Sverige.

Möjliga alternativ till höjning av det nuvarande försörjningskravet

Det nuvarande kravet på en bruttolön om 13 000 kronor kommer från Migrationsverkets beräkningar. Ledning har hämtats ur den riksnorm som årligen fastställs för beräkning av skäliga kostnader för försörj- ningsstöd enligt socialtjänstlagen, med tillägg för kostnader som inte ingår i normen, som kostnader för boende, hushållsel samt resor till och från arbetet. Beloppet 13 000 kronor har tillämpats sedan försörj- ningskravet i nationell rätt infördes 2008. Migrationsöverdomstolen uttalade i MIG 2015:11 att beloppet 13 000 kronor var rimligt och fick godtas. Riksnormen har ändrats sedan 2015 då schablonbeloppet fast- ställdes. Det bör därför vara möjligt att räkna upp schablonbeloppet i samma utsträckning.

Riksnormen för ett hushåll med en ensamstående person utan barn för 2023 är 3 490 kronor i personliga kostnader och 1 130 kronor i

163

Ett höjt försörjningskrav för ICT tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

SOU 2024:15

hushållskostnader. År 2015 var beloppen 2 950 kronor i personliga kostnader samt 930 kronor i hushållskostnader. Detta innebär en ökning med cirka tjugo procent. Även kostnader för boende, hushållsel etc. har ökat sedan 2015. Som en jämförelse har prisbasbeloppet, som räknas fram på grundval av ändringarna i det allmänna prisläget enligt bestämmelserna i socialförsäkringsbalken, ökat från 44 500 kro- nor år 2015 till 52 500 kronor år 2023, vilket betyder en ökning på cirka arton procent.

En ökning på beloppet 13 000 kronor med tjugo procent, alltså till

15 600 kronor, borde därför vara inom det utrymme som är tillåtet enligt direktiven. Då beloppet 13 000 kronor har fastställts i praxis, är det dock svårt att formulera om bestämmelserna om försörjnings- krav så att ett något högre belopp i stället ska gälla. En möjlighet är att skriva in själva referensbeloppet i lag eller förordning. Detta är dock mindre ändamålsenligt eftersom försörjningskravet då inte på ett naturligt sätt kommer att följa prisutvecklingen.

Utredningen har även undersökt andra möjliga beräkningssätt. I ut- länningslagen förekommer flera olika försörjningskrav för olika typer av tillstånd. Kraven innebär olika saker och beräknas på olika sätt. För familjemedlemmar till arbetskraftsinvandrare gäller enligt 4 kap. 4 a § UtlF att uppehållstillstånd får beviljas endast om anknytningsperso- nen kan försörja sig och familjemedlemmen. I 4 kap. 4 c § UtlF pre- ciseras närmare att försörjningskravet är uppfyllt om anknytnings- personen har en lön som efter avdrag för preliminär skatt uppgår till förbehållsbeloppet vid utmätning av lön enligt 7 kap. 5 § utsöknings- balken. Detta krav gäller även familjemedlemmar till innehavare av ICT-tillstånd. Försörjningskravet vid permanent uppehållstillstånd utgår också från förbehållsbeloppet vid utmätning, även om där också finns ett krav på att försörjningsförmågan ska ha viss varaktighet (4 kap. 4 e § UtlF). En möjlig ändring av försörjningskravet för ICT-tillstånd och tillstånd för säsongsarbete skulle därför kunna utgå från förbehållsbeloppet vid utmätning i stället för socialförsäkrings- normen. Månadsinkomsten från anställningen (efter avdrag för skatt) måste då täcka både boendekostnader och det så kallade normalbe- loppet. För år 2023 är normalbeloppet 5 717 kronor för en ensam- stående vuxen. En genomsnittlig månadshyra för en lägenhet med två rum var 6 621 kronor år 2023.16 Detta innebär att nivån på för- sörjningsförmågan i snitt skulle kunna uppgå till drygt 12 000 kronor

16SCB (2023), Hyra efter antal rum.

164

SOU 2024:15

Ett höjt försörjningskrav för ICT tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

(efter avdrag för skatt) för en ensamstående, vilket motsvarar cirka

16000 kronor innan skatt beroende på skattesatsen i kommunen. Detta utgör alltså en viss höjning från nuvarande krav. Slutresultatet är i stort samma som det alternativ till höjning av försörjningskravet som redo- visas ovan, även om nu aktuellt beräkningssätt gör att beloppet kommer att variera beroende på boendekostnad. Fördelen med ett sådant för- sörjningskrav är att det stämmer överens med vad som gäller för familjemedlemmar samt att det har bedömts överensstämma med en bestämmelse i familjeåterföreningsdirektivet som är formulerad på lik- nande sätt som de artiklar om försörjning i ICT-direktivet och säsongs- anställningsdirektivet som nu är aktuella. Dessutom kommer ett sådant försörjningskrav att följa prisutvecklingen på ett bättre sätt, eftersom det utgår från förbehållsbeloppet som årligen ändras. Någon större höjning från dagens krav blir det dock inte fråga om. För en person med lägre hyra än i exemplet ovan handlar det eventuellt inte om någon höjning alls.

Ett krav på lägsta lön i nivå med kollektivavtal och praxis

Ett annat alternativ är att koppla försörjningskravet till det krav som redan gäller både för ICT-tillstånd och tillstånd för säsongsarbete om att ersättningen eller lönen inte får vara sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Samma krav finns också för arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL.

De flesta lägstalönerna enligt kollektivavtal låg år 2022 på minst

19 000 kronor. Enstaka avtal innehåller lägre löner än så för unga anställda, exempelvis avtalet mellan Visita och Hotell- och restau- rangfacket där lägstalönen är 17 885 kronor och avtalet mellan Vård- företagarna och Unionen där lägstalönen är 16 420 kronor.17 Lönerna överstiger dock alltid klart det nuvarande försörjningskravet på 13 000 kronor. Om utlänningen erhåller lön som är minst i enlighet med lägsta lön enligt kollektivavtal eller praxis bör detta därför vara tillräckligt för att utlänningen också ska kunna försörja sig själv och inte utnyttja socialförsäkringssystemet i Sverige. En fördel med ett sådant system är att kravet på ett naturligt sätt kommer att följa löneutvecklingen. Det innebär också en förenkling av befintliga be- stämmelser genom att antalet krav minskar. Det blir inte nödvändigt

17Medlingsinstitutet, 2022, Urval av överenskommelser om lägsta löner i avtal.

165

Ett höjt försörjningskrav för ICT tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

SOU 2024:15

att införa ännu en nivå på försörjning utöver de som redan finns i utlänningslagen. Eftersom Migrationsverket redan i dag gör en jäm- förelse med den ersättning som svenska arbetstagare får enligt kollek- tivavtal eller praxis bör det inte orsaka några svårigheter att få tag på dessa uppgifter.18

Utredningen anser därför att kravet på försörjning bör kopplas till lägsta månadslön enligt tillämpligt kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Detta innebär att det är månadslönen för en heltidsanställning som beräkningen utgår från, oavsett vilken tjänst- göringsgrad utlänningen har. I annat fall finns en risk att utlänningen vid en deltidsanställning inte kan försörja sig, trots att lönen och villkoren i övrigt inte är sämre än de som följer av svenska kollek- tivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Om ett kollektivavtal som blir aktuellt endast innehåller timlöner får dessa räknas om till månadslön. Innehåller kollektivavtalet ingen lägstalön, eller finns inget tillämpligt kollektivavtal, får på samma sätt som i dag lägsta månadslön enligt praxis inom yrket eller branschen tillämpas.

De föreslagna bestämmelsernas förenlighet med ICT-direktivet och säsongsanställningsdirektivet

Enligt ICT-direktivet ska den ersättning som betalas till tredjelands- medborgaren inte vara sämre än den som betalas till svenska med- borgare som innehar en jämförbar befattning enligt tillämpliga lagar eller kollektivavtal eller praxis. Direktivet uppställer inte något hinder mot att införa ett krav på lägsta månadslön i enlighet med kollek- tivavtal eller praxis utan detta bör vara i enlighet med direktivets skriv- ningar.

Enligt säsongsanställningsdirektivet ska ersättningen överens- stämma med tillämplig rätt, kollektivavtal och praxis. Även denna reglering bör tillåta ett krav på lägsta månadslön enligt kollektivavtal eller praxis. Enligt säsongsanställningsdirektivet är det obligatoriskt att införa ett försörjningskrav. En månadslön för en heltidsanställ- ning i enlighet med kollektivavtal eller praxis är alltid så hög att ut- länningen inte behöver utnyttja socialförsäkringssystemet för att kunna försörja sig. Detta motsvarar därmed det krav på försörjning som uppställs i direktivet. Vid en jämförelse med andra EU-länder kan

18Jfr Migrationsverkets rättsliga ställningstagande RS/007/2021.

166

SOU 2024:15

Ett höjt försörjningskrav för ICT tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

det även noteras att för att beviljas ett tillstånd för säsongsarbete i Nederländerna krävs att utlänningen har en minimilön på 1 995 euro exklusive semesterersättning (2023) samt lön i enlighet med tillämp- ligt kollektivavtal. För ICT-tillstånd finns i stället ett krav på en månadslön om minst 5 008 euro år 2023 (för anställda över 30 år, annars är kravet lägre).19 I Finland finns ett försörjningskrav som innebär att lönen ska motsvara minst den lön som fastställs i kollek- tivavtal som tillämpas på anställningsförhållandet för att tillstånd för säsongsarbete eller ICT-tillstånd ska beviljas. Om det inte finns något kollektivavtal, måste bruttolönen vara minst 1 331 euro per månad (2023) för att ansökan om tillstånd för säsongsarbete ska beviljas, eller minst motsvara den lönenivå som gäller för motsvarande arbete vid värdföretaget för att ansökan om ICT-tillstånd ska beviljas.20 Att de aktuella direktiven har genomförts på dessa sätt, med krav som liknar de nu föreslagna, i Nederländerna och Finland talar för att de föreslagna ändringarna är i enlighet med direktiven.

6.5.2Alternativt förslag på försörjningskrav

Alternativt förslag: För att en utlänning ska kunna beviljas ett ICT-tillstånd eller ett ICT-tillstånd för rörlighet för längre vist- else ska utlänningens ersättning minst uppgå till hälften av median- lönen för Sverige vid tidpunkten för ansökan. För att en utlänning ska kunna beviljas ett tillstånd för säsongsarbete ska utlänningens lön minst uppgå till hälften av medianlönen för Sverige vid tid- punkten för ansökan.

Skälen för det alternativa förslaget

Ett system med alltför många olika typer av krav och villkor riskerar att bli komplext att tillämpa och svårt att förstå för de som ska ansöka om tillstånd. Huvudförslaget ovan överensstämmer med det huvudförslag som föreslås gälla för de yrken som ska undantas från lönekravet för arbetstillstånd. I avsnitt 5.9.3 lämnas ett alternativt förslag på lönekrav för de yrken som ska undantas från lönekravet

19Migrationsverket i Nederländerna, Residence permits.

20Migrationsverket i Finland (2023), Ansökan om uppehållstillstånd på grund av företagsintern förflyttning (ICT-uppehållstillstånd) och Ansökan om uppehållstillstånd för säsongsarbete.

167

Ett höjt försörjningskrav för ICT tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

SOU 2024:15

för arbetstillstånd som innebär att utlänningens lön ska uppgå till minst hälften av medianlönen i Sverige. Om detta förslag införs i stället för huvudförslaget innebärande en lägsta månadslön enligt kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen, bör samma krav för enhetlig- hetens skull gälla även för de utlänningar som beviljas ICT-tillstånd och tillstånd för säsongsarbete. Utredningen lämnar därför ett alter- nativt förslag i enlighet härmed.

Detta förslag innebär beräknat utifrån dagens medianlön en lön på 17 100 kronor. Förslaget ligger alltså bara cirka 4 000 kronor över dagens försörjningskrav på 13 000 kronor som har gällt i många år, och är lägre än exempelvis det krav som Nederländerna uppställer för tillstånd för säsongsarbete. Utredningen bedömer mot denna bak- grund att det inte står i strid med ICT-direktivet eller säsongsanställ- ningsdirektivet.

Förslag till ändring i utlänningslagen

6 b kap. 1 §

En utlänning som är anställd av ett företag som är etablerat utanför EES- staterna och Schweiz och som ska tjänstgöra som chef, specialist eller praktikant i mer än 90 dagar i ett företag (värdföretag) som dels är eta- blerat i Sverige, dels är en enhet som tillhör samma företag eller ett före- tag inom samma koncern ska, om inte annat följer av tredje stycket eller 3–5 §§, beviljas ett uppehålls- och arbetstillstånd för företagsintern för- flyttning av personal (ICT-tillstånd), om

1.utlänningen har varit anställd i företaget under minst tre månader utan uppehåll vid tiden för den företagsinterna förflyttningen,

2.ersättningen inte är sämre än vad som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen, och övriga anställningsvillkor inte är sämre än vad som gäller för arbetstagare som är utstationerade i Sverige enligt 5 § lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare av ett före- tag som är etablerat inom EES eller Schweiz,

3.ersättningen minst uppgår till hälften av medianlönen för Sverige vid tidpunkten för ansökan,

4.utlänningen, vid vistelse som kommer att uppgå till högst ett år, kan visa att han eller hon har, eller har ansökt om, en heltäckande sjukför- säkring som gäller i Sverige,

5.utlänningen har de yrkeskvalifikationer och den erfarenhet som krävs för uppdraget som chef eller specialist, eller har en sådan examen från ett universitet eller en högskola som krävs för praktiktjänstgöringen,

6.utlänningen efter förflyttningens slut kommer att kunna överflyttas till en enhet i tredjeland som tillhör samma företag eller till ett företag inom samma koncern i tredjeland, och

168

SOU 2024:15

Ett höjt försörjningskrav för ICT tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

7.utlänningen inte utgör ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän folkhälsa.

Om den företagsinterna förflyttningen avser ett reglerat yrke ska ut- länningen styrka behörigheten att få utöva yrket i Sverige.

Ett ICT-tillstånd ska inte beviljas om

1.utlänningen inte har fullgjort anmälningsskyldigheten enligt 13 §, eller

2.värdföretaget huvudsakligen har inrättats för att underlätta inresa för personer som är föremål för företagsintern förflyttning.

Paragrafen anger förutsättningarna för att ett ICT-tillstånd ska beviljas. Övervägandena finns i avsnitt 6.

Försörjningskravet i första stycket 3 tas bort och ersätts av en reg- lering varav det framgår att ersättningen minst ska uppgå till hälften av medianlönen för Sverige vid tidpunkten för ansökan för att ICT- tillstånd ska beviljas. Det är den medianlön som varje år publiceras av SCB som avses (se vidare kommentaren till 6 kap. 2 § första stycket 1). Om den sökande nyttjar förmåner och andra rättigheter för en arbets- tagare som kan påverka löneutbetalningen, till exempel frånvaro på grund av sjukskrivning eller föräldraledighet, bör detta dock inte göra att han eller hon nekas tillstånd (jfr prop. 2012/13:148, s. 141).

6 b kap. 2 §

En utlänning som har beviljats ett ICT-tillstånd av en annan EU-stat och som ska tjänstgöra som chef, specialist eller praktikant i mer än 90 dagar i ett företag som dels är etablerat i Sverige, dels är en enhet som tillhör samma företag eller ett företag inom samma koncern som det i den andra EU-staten ska, om inte annat följer av 3–5 §§, beviljas ett ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse, om

iSverige enligt 5 § lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare av ett företag som är etablerat inom EES eller Schweiz,

2.ersättningen minst uppgår till hälften av medianlönen för Sverige vid tidpunkten för ansökan,

3.utlänningen, vid vistelse som kommer att uppgå till högst ett år, kan visa att han eller hon har, eller har ansökt om, en heltäckande sjukför- säkring som gäller i Sverige, och

4.utlänningen inte utgör ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän folkhälsa.

Om den företagsinterna förflyttningen avser ett reglerat yrke ska utlän- ningen styrka behörigheten att få utöva yrket i Sverige.

Paragrafen anger förutsättningarna för att ett ICT-tillstånd för rörlig- het för längre vistelse ska beviljas. Övervägandena finns i avsnitt 6.

169

Ett höjt försörjningskrav för ICT tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

SOU 2024:15

Första stycket 2 ändras på motsvarande sätt som 1 § första stycket 3 och ska tillämpas på samma sätt (se kommentaren till 1 §).

6 c kap. 2 §

Ett tillstånd för säsongsarbete ska beviljas om

1.lönen minst uppgår till hälften av medianlönen för Sverige vid tid- punkten för ansökan,

2.lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen,

3.försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen,

4.utlänningen kan visa att han eller hon har, eller har ansökt om, en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige,

5.utlänningen kan visa att han eller hon under sin vistelse kommer att ha tillgång till en bostad med lämplig standard, och

6.rekryteringsförfarandet är förenligt med Sveriges åtaganden inom Europeiska unionen.

Om säsongsanställningen avser ett reglerat yrke ska utlänningen styrka behörigheten att få utöva yrket i Sverige.

Ett tillstånd för säsongsarbete ska inte beviljas om

1.det finns risk för att utlänningen inte har för avsikt att lämna Sverige när tillståndstiden har löpt ut, eller

2.utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän folkhälsa.

Paragrafen innehåller vissa förutsättningar för att beviljas ett tillstånd för säsongsarbete. Övervägandena finns i avsnitt 6.

Kravet på att anställningen ska göra det möjligt för utlänningen att försörja sig själv i första stycket 1 tas bort och ersätts av en reg- lering varav det framgår att lönen minst ska uppgå till hälften av median- lönen i Sverige vid tidpunkten för ansökan för att tillstånd för säsongs- arbete ska beviljas. Det är den medianlön som varje år publiceras av SCB som avses (se vidare kommentaren till 6 kap. 2 § första stycket 1). Om den sökande nyttjar förmåner och andra rättigheter för en arbets- tagare som kan påverka löneutbetalningen, till exempel frånvaro på grund av sjukskrivning eller föräldraledighet, bör detta dock inte göra att han eller hon nekas tillstånd (jfr prop. 2012/13:148, s. 141).

170

SOU 2024:15

Ett höjt försörjningskrav för ICT tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

Förslag till ändring i utlänningsförordningen

5 kap. 8 a §

Med medianlön enligt 6 kap. 2 §, 6 b kap. 1 och 2 §§ samt 6 c kap. 2 § ut- länningslagen (2005:716) avses den medianlön som Statistiska centralbyrån publicerar för Sverige.

Den senast publicerade medianlönen den dag ansökan kom in till Mig- rationsverket ska gälla vid prövningen.

171

7Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

7.1Inledning

Det förekommer att regelsystemet för arbetskraftsinvandring miss- brukas och att arbetskraftsinvandrare utnyttjas på olika sätt. Inom vissa branscher, ofta personalintensiva sådana med låga krav på ut- bildning, finns särskilt stor risk för exploatering och missbruk av sy- stemet. Mot denna bakgrund ska utredningen utforma ett regelverk som innebär att vissa yrkesgrupper kan exkluderas från möjligheten att beviljas arbetstillstånd samt ta ställning till vilka grupper som in- ledningsvis bör omfattas av en sådan exkludering. Urvalet av yrkes- grupper ska kunna ändras över tid.1

I betänkandet Ett förbättrat system mot arbetskraftsexploatering m.m., SOU 2021:88, redovisar Utredningen om arbetskraftsinvandring sitt uppdrag att kartlägga missbruket av systemet för arbetskrafts- invandring. En sammanfattning av den utredningens slutsatser och av annat pågående arbete inom samma område (främst det som har tillkommit efter 2021) görs i avsnitt 7.2. För en utförlig genomgång av gällande rätt, det arbete som har gjorts för att motverka missbruket av reglerna för arbetskraftsinvandrare och de rapporter som finns på området hänvisas till SOU 2021:88 s. 55–184. I avsnitt 7.3 ges exem- pel på vad som kan utgöra missbruk av systemet med arbetskrafts- invandring eller arbetslivskriminalitet, med särskilt fokus på männi- skohandel och människoexploatering. I avsnitt 7.4 görs en översiktlig genomgång av de branscher och grupper som enligt de flesta rappor- ter och aktörer särskilt riskerar att utsättas för arbetslivskriminalitet. Statistiska uppgifter om avslag på ansökan om arbetstillstånd finns i

1Dir. 2023:25, s. 5–6.

173

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

SOU 2024:15

avsnitt 7.5. I avsnitt 7.6 finns ett kortare komparativt avsnitt. Där- efter följer förslag på hur ett regelverk kan utformas och utred- ningens överväganden.

7.2Kartläggning av och åtgärder mot missbruk av systemet för arbetskraftsinvandring

7.2.1SOU 2021:88

Utredningen om arbetskraftsinvandring hade i uppdrag att bland annat kartlägga hur och i vilken utsträckning regelverket för arbetskrafts- invandring används för organiserat missbruk, i vilken utsträckning deltidsarbetande arbetskraftsinvandrare är utsatta för exploatering samt förekomsten av handel med uppehållstillstånd för arbete.

Utredningens kartläggning utmynnar i att det inte går att dra några säkra slutsatser om omfattningen av missbruket eftersom det är svårt att upptäcka brottsligheten och det är sällan den anmäls. Detta kan både bero på att offren inte ser sig som offer och att de är rädda eller i beroendeförhållande till de arbetsgivare som utnyttjar dem. Det kon- stateras också att ett förfarande som ofta har påtalats, att personer uppger sig ha fått betala stora summor till arbetsgivaren för sina an- ställningserbjudanden och möjlighet till arbetstillstånd, oftast inte har lett till någon åtgärd av Polismyndigheten om det inte har gått att hänföra till ett annat brott, exempelvis människoexploatering. Sam- mantaget kommer den största delen av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring aldrig till myndigheternas kännedom. Utred- ningen konstaterar att problemen är betydande och mycket allvarliga men kan inte kvantifiera omfattningen genom att ange någon siffra.2

Utöver yrket personlig assistent görs ingen genomgång av några specifika branscher. Utredningen konstaterar dock vid en genom- gång av Migrationsverkets statistik att det inom branscherna för skön- hetsvård, städare, slaktare, bagare, köksbiträden och kockar under 2020 och 2021 fanns en överrepresentation av personer som fick avslag på förlängningsansökan för att personen inte nådde upp till de krav som ställts avseende lönen. Dessa branscher hade dessutom en högre andel arbetstagare som inte nådde upp till försörjningskravet på 13 000 kro- nor. Bland dessa kan det finnas personer som blivit utnyttjade under

2SOU 2021:88, s. 175–178.

174

SOU 2024:15

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

föregående tillståndsperiod. Städare och hemservicepersonal m.fl. samt kockar och kallskänkor var överrepresenterade när det gällde avslag på ansökan på grund av misstänkta skenerbjudanden och oseriösa arbetsgivare, enligt Migrationsverkets definition, samt för att arbets- givaren saknar ekonomisk förmåga.3

7.2.2Myndigheter i samverkan mot arbetslivskriminalitet och Delegationen mot arbetslivskriminalitet

Arbetet mot arbetslivskriminalitet har intensifierats de senaste åren. Regeringen gav i december 2017 Arbetsmiljöverket, Arbetsför- medlingen, Ekobrottsmyndigheten, Försäkringskassan, Jämställdhets- myndigheten, Migrationsverket, Polismyndigheten och Skatteverket i uppdrag att under 2018–2020 utveckla ändamålsenliga och effektiva metoder för myndighetsgemensam kontroll för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet. Den 14 januari 2021 beslutades om fortsatt myndighetssamverkan under 2021 med samma syfte. I uppdraget har också ingått att ge ut en årlig lägesrapport. Arbetet med myndighetsgemensamma kontroller mot fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet har följts upp och analyserats i prome- morian Myndigheter i samverkan mot arbetslivskriminalitet, Ds 2021:1. I juli 2022 antog regeringen en nationell strategi mot arbetslivskrimi- nalitet, genom vilken regeringen samlar, samordnar och fokuserar sina åtgärder för att motverka och bekämpa arbetslivskriminalitet.4

Regeringen har också tillsatt en delegation mot arbetslivskrimi- nalitet, som bland annat med utgångspunkt i det arbete som bedrivs av myndigheterna ska stödja och stärka samhällets samlade insatser mot arbetskriminalitet ur ett brett och långsiktigt perspektiv.5 Dele- gationen har hittills utkommit med två delbetänkanden. Det första är SOU 2022:36 som innehåller en definition av begreppet arbetslivs- kriminalitet, en inledande bedömning av omfattningen och lärdomar från Norge. Det andra, SOU 2023:8, innehåller en redogörelse för arbetet i Sverige, en bedömning av omfattningen samt lärdomar från Danmark och Finland. Även i dessa betänkanden konstateras att det finns väldigt lite kunskap om arbetslivskriminalitetens omfattning,

3SOU 2021:88, s. 160–163.

4Arbetsmarknadsdepartementet, Nationell strategi mot arbetslivskriminalitet, den 1 juli 2022, diarienummer A2022/00996.

5Dir. 2021:74, s. 2.

175

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

SOU 2024:15

men att det är ett allvarligt samhällsproblem som kan avse omfattande belopp. Mörkertalen är stora, vilket innebär risker för såväl under- skattningar som överskattningar.6 Vid ett försök att fastställa omfatt- ningen har delegationen tittat på hur många personer som saknar inkomst och registrerat boende i Sverige och kommit fram till att 1 204 arbetstagare med arbetstillstånd gjorde detta år 2020. Detta utgör cirka tre procent av delegationens underlag, som utgörs av det totala antalet folkbokförda arbetstagare som fick sin ansökan om arbets- tillstånd beviljad mellan 2015–2020 (totalt 39 987 personer). En del av detta resultat kan säkert förklaras av att arbetstagare har migrerat från Sverige utan att det har registrerats i folkbokföringen eller bor inneboende hos någon utan registrerad adress.7

Arbetet mot arbetslivskriminalitet och samverkan mellan myndig- heter för att bekämpa denna är av relevans vid undersökning av miss- bruket av systemet av arbetskraftsinvandring men det ska hållas i åtanke att begreppet arbetslivskriminalitet är vitt och innefattar många olika förfaranden, inom flera myndigheters ansvarsområden, som inte har med arbetskraftsinvandring att göra. Exempel på förfaranden som innefattas i begreppet är ekonomisk brottslighet, otillåtet utnyttjande av välfärdssystemen, människohandel, människoexploatering och arbete utan arbetstillstånd.8

7.3Människohandel och människoexploatering m.m.

Allmänt om arbetslivskriminalitet, människoexploatering och människohandel

Arbetslivskriminalitet definieras som kvalificerade förfaranden som strider mot bestämmelser i författningar eller avtal och som rör ar- betslivet. Vid bedömningen av om ett förfarande är kvalificerat ska beaktas om förfarandet innebär att en arbetstagare utnyttjas, innebär att konkurrensen snedvrids, utförs i organiserad form eller systema- tiskt eller är av allvarlig eller omfattande karaktär.9 Brottsligheten inom arbetslivet är mångfacetterad och kan handla om skilda förfaranden

6SOU 2023:8, Arbetslivskriminalitet – arbetet i Sverige, en bedömning av omfattningen, lärdomar från Danmark och Finland, s. 15–16.

7SOU 2023:8, s. 135–141.

8Se till exempel SOU 2022:36, Arbetslivskriminalitet – en definition, en inledande bedömning av omfattningen, lärdomar från Norge, s. 55–74.

9SOU 2022:36, s. 13–14.

176

SOU 2024:15

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

såsom arbetskraftsexploatering, arbetsmiljöbrott, ekonomisk brotts- lighet, brott mot utlänningslagen eller bidragsbrott. Exkluderingen av yrkesgrupper från möjligheten att få arbetstillstånd har till syfte att minska missbruket med regelverket kring arbetskraftsinvandring. Mot denna bakgrund berörs inte närmare arbetsgivare som begår arbetsmiljöbrott, ägnar sig åt bidragsfusk eller liknande. I följande av- snitt läggs i stället särskilt fokus på brotten människoexploatering och människohandel, som är de allvarligaste formerna av arbetslivskrimina- litet som kan ha relevans för missbruk av systemet med arbetskrafts- invandring.

Människohandel regleras i 4 kap. 1 a § brottsbalken (BrB) och inne- bär att en gärningsman genom exempelvis olaga tvång, vilseledande eller utnyttjande av någons utsatta belägenhet som allvarligt begränsar personens alternativ rekryterar, transporterar, överför, inhyser eller tar emot en person i syfte att han eller hon ska exploateras för bland annat tvångsarbete. Människoexploatering regleras i 4 kap. 1 b § BrB och innebär att en gärningsman som i annat fall än genom människo- rov eller människohandel genom olaga tvång, vilseledande eller utnytt- jande av någons beroendeställning, skyddslöshet eller svåra situation exploaterar en person i tvångsarbete, arbete under uppenbart orimliga villkor eller tiggeri.

Migrationsverket ska på regeringens uppdrag bidra i arbetet mot människohandel och för i detta arbete bland annat statistik över på- träffade misstänkta fall. Migrationsverket gör i sin statistik inte skill- nad på människohandel eller människoexploatering, eller i vilken bransch som fallen påträffas inom. År 2022 identifierade myndig- heten totalt 515 misstänkta fall, varav 284 rörde män, 210 kvinnor och 21 barn.10 Det är fler än de närmast föregående åren men ökningen berodde till stor del på två specifika ärenden rörande misstänkt tvångs- arbete, som omfattade cirka hälften av fallen 2022. Ungefär en femtedel av fallen det året gällde misstanke om människohandel för sexuella ändamål. År 2021 identifierades totalt 261 misstänkta fall, år 2020 identifierades 366 misstänkta fall och år 2019 identifierades 481 miss- tänkta fall. Statistiken avser såväl personer som kommit hit med till- stånd som sådana som har befunnit sig här illegalt. Även människo- handel eller människoexploatering som misstänks ha skett i ett annat

10Migrationsverket (2023), Fler fall av misstänkt människohandel identifierade 2022.

177

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

SOU 2024:15

land ingår i statistiken.11 Samtliga av dessa fall är därför inte av rele- vans för missbruket av systemet med arbetskraftsinvandring, och efter- som siffrorna inte är knutna till yrken går de heller inte att använda som underlag för att bedöma vilka yrken som bör exkluderas från möjligheten att beviljas arbetstillstånd.

Nationella samordningen mot prostitution och människohandel

Jämställdhetsmyndigheten ska på nationell nivå samordna arbetet mot människohandel. Den del av Jämställdhetsmyndigheten som har hand om dessa frågor är Nationella samordningen mot prostitution och människohandel (NSPM). Runt om i landet har NSPM särskilda regionkoordinatorer som utgör en del av den nationella samordningen mot prostitution och människohandel. Under år 2022 fick region- koordinatorerna kännedom om 375 personer som antogs varit utsatta för människoexploatering. Av dessa utgjorde 130 exploatering av arbetskraft, varav 71 var män, 19 kvinnor, 4 minderåriga och reste- rande av okänt kön eller okänd ålder. De vanligaste branscherna var (i fallande ordning) gröna näringar, bygg, hotell och restaurang, in- dustri, biltvätt- eller bilverkstad och städ. Siffrorna gör inte skillnad på om personerna kommer från tredjeland eller från Europa och inte heller vad de har för typ av tillstånd. EU-länderna Rumänien och Bulgarien var exempelvis två av de fem vanligaste länderna som de per- soner som identifierades under 2022 kom ifrån. Mörkertalet bedöms vara stort.12

Anmälningar och domar avseende människohandel, människoexploatering m.m.

Utredningen har gått igenom den statistik som finns avseende an- mälda fall av människohandel och människoexploatering samt ett antal domar, för att undersöka om dessa kan användas som underlag för vilka yrken som ska exkluderas från möjligheten att beviljas ar- betstillstånd.

11SOU 2021:88, s. 138–139 och Migrationsverket (2023), Fler fall av misstänkt människohandel identifierade 2022.

12Nationella samordningen mot prostitution och människohandel (2023), Regionkoordinato- rernas statistik om människohandel och människoexploatering 2022.

178

SOU 2024:15

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

Brottsförebyggande rådet (Brå) är ansvarig myndighet för krimi- nalstatistiken i Sverige, vilket innefattar bland annat anmälda brott samt personer misstänkta eller lagförda för brott. I följande tabell finns anmälda fall av människohandel för tvångsarbete och männi- skoexploatering för tvångsarbete under åren 2018–2022.

Tabell 7.1 Anmälda fall enligt statistik från Brå

Endast fall av människohandel och människoexploatering som innefattar tvångsarbete eller arbete under orimliga villkor

Kategori	2018	2019	2020	2021	2022
Människohandel (tvångsarbete)	29	49	24	24	37

Människoexploatering
(tvångsarbete eller arbete
under orimliga villkor)	4	43	73	62	83

Källa: Brå, 2023.

Tabellen visar händelser som anmälts och registrerats som brott hos Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Tullverket och Ekobrotts- myndigheten. De anmälda brotten inkluderar även händelser som efter utredning visar sig vara annat än brott. Tabellen innehåller bara anmälningar avseende människohandel för tvångsarbete och männi- skoexploatering för tvångsarbete eller arbete under orimliga villkor, och tar alltså inte med andra former av människohandel eller männi- skoexploatering. Av tabellen kan utläsas en stigande trend för båda brotten under perioden, även om det också har varit tillfälliga ned- gångar. Den säger dock ingenting om huruvida de personer som ut- satts var arbetskraftsinvandrare eller arbetade i Sverige på annan grund eller illegalt.

Tabell 7.2 Lagförda fall enligt statistik från Brå

Människohandel och människoexploatering som huvudbrott

Kategori	2018	2019	2020	2021	2022

Människohandel	15	2	7	1	0
Människoexploatering	0	0	0	5	0

Källa: Brå, 2023.

179

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

SOU 2024:15

Antalet lagförda fall av brotten människohandel och människoexploa- tering är betydligt färre än antalet anmälningar. Med lagföringsbeslut avses fällande domslut i tingsrätten, godkänt strafföreläggande eller åtalsunderlåtelse. I tabellen ovan finns bara med de lagföringar där brotten människohandel eller människoexploatering har varit huvud- brott. I statistiken över lagföringar görs ingen skillnad på vilken typ av människohandel eller människoexploatering det är fråga om och såväl tvångsarbete som andra former av människohandel och männi- skoexploatering omfattas alltså av siffrorna i tabellen. Lagförs flera personer i samma dom syns detta som flera lagföringar.

Utredningen har gått igenom de sju domar som finns där huvud- brottet var människoexploatering (fem från tingsrätt, en från hovrätt, och en från Högsta domstolen). Fem av domarna avser EU-med- borgare som utnyttjats för tiggeri. En dom avser två barnflickor som kommit till Sverige från tredjeland för att arbeta (utan arbetstillstånd). Den sista domen, NJA 2022 s. 23, avser en restaurangägare som lät två personer från Bangladesh arbeta hos sig under orimliga villkor. Den ena personen hade uppehållstillstånd i Sverige för att studera och den andra personen hade uppehållstillstånd på grund av anknytning till studenten. I inget av dessa fall var det alltså fråga om personer med arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL.

Utredningen har också gått igenom 23 domar mellan år 2018–2023 där huvudbrottet var människohandel, vilket inkluderar den största delen av alla domar som kommit under den aktuella perioden. Av dessa var elva hovrättsdomar och resten tingsrättsdomar. Några av dem avsåg flera personer. Samtliga domar utom en handlar om medborgare i andra EU-länder, främst Rumänien och Bulgarien, som har utnyttjats i sexuella syften eller för tiggeri. En dom avser en kvinna som fört sina döttrar till ett IS-kontrollerat område i Syrien. Inte heller dessa domar handlar alltså om personer som har kommit till Sverige med uppe- hållstillstånd för arbete, och de är inte heller av relevans för utred- ningens arbete.

Även brotten bedrägeri enligt 9 kap. 1–3 §§ BrB och ocker enligt 9 kap. 5 § BrB skulle kunna bli aktuella vid missbruk av systemet för arbetskraftsinvandring, exempelvis genom att någon vilseletts om lönens storlek och förmås utföra arbete som innebär vinst för den som vilselett och förlust för den som arbetat. Det förekommer också att personer döms för bedrägeri i fall där alla rekvisit avseende män- niskohandel eller människoexploatering inte anses uppfyllda. Ett så-

180

SOU 2024:15

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

dant exempel är Nacka tingsrätts dom i mål B 6903-18 från den 5 maj 2022, där två nagelskulptörer från Vietnam med arbetstillstånd arbetade hos en arbetsgivare som dömdes för bedrägeri mot dem på grund av att lägre löner än vad som utlovats utbetalats. Bedrägerier är ett av de vanligaste brotten i Sverige och innefattar en mängd olika förfaranden. Antalet anmälda bedrägerier år 2022 var 181 757 och samma år lag- fördes 1 309 personer i domar eller beslut där bedrägeri var huvud- brott.13 Att ta fram de domar som avser personer med arbetstillstånd och undersöka vilka branscher som de arbetar inom är därför inte möjligt.

Sammanfattningsvis berör inga av de domar som avser människo- handel eller människoexploatering utlänningar som har kommit hit med arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL. Eftersom det inte finns någon sammanställd statistik som rör just domar där arbetskrafts- invandrare är brottsoffer är det inte heller möjligt att särskilja dessa domar från övriga domar om exempelvis bedrägeri. Det går alltså inte att använda statistik över lagföringar eller anmälda brott som underlag för vilka yrkesgrupper som bör exkluderas från möjligheten att be- viljas arbetstillstånd.

7.4Riskgrupper och riskbranscher

7.4.1Grupper på arbetsmarknaden som särskilt riskerar att utsättas för arbetskraftsexploatering

Den grupp som är relevant enligt utredningens uppdrag är arbets- kraftsinvandrare från tredjeland med arbetstillstånd i Sverige. Det finns dock flera riskgrupper för arbetskraftsexploatering utöver denna grupp. De rapporter och granskningar som pekar ut riskbranscher i det föl- jande har ett vidare perspektiv än att endast undersöka personer som utnyttjas inom systemet för arbetskraftsinvandring. Riksrevisionen pekar till exempel i sin granskningsrapport från 2020 ut ytterligare fem riskgrupper för arbetskraftsexploatering, nämligen asylsökande med undantag från kravet på arbetstillstånd, tredjelandsmedborgare som har arbetstillstånd i andra EU/EES-länder, utstationerade och

13Brå, 2022.

181

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

SOU 2024:15

utsända, utsatta EU/EES-medborgare och irreguljära arbetskrafts- invandrare (arbetstagare utan tillstånd).14

I betänkandet SOU 2023:8 omfattas asylsökande och deras anhö- riga, personer med beviljat uppehålls- och arbetstillstånd, gäststuder- ande och deras anhöriga samt personer med beviljat uppehållstillstånd som är varaktigt bosatta i annat EU-land och deras anhöriga av analysen av riskgrupper för arbetslivskriminalitet. Dessa riskgrupper omfattar cirka 245 000 personer och är alltså mycket större än gruppen personer med uppehållstillstånd för arbete och arbetstillstånd i Sverige.15 De arbetskraftsinvandrare som är relevanta för utredningens uppdrag är dock en del av riskgruppen i samtliga studier som gåtts igenom varför de branscher som tas upp i det följande är av relevans när utredningen tar ställning till vilka yrkesgrupper som bör omfattas av en exkludering från möjligheten att beviljas arbetstillstånd.

7.4.2Branscher där risken för missbruk är särskilt stor

I utredningens uppdrag ingår bland annat att analysera och ta ställ- ning till vilka yrkesgrupper som inledningsvis bör omfattas av en ex- kludering. Följande avsnitt innehåller därför en genomgång av bran- scher där det finns yrkesgrupper som löper särskilt stor risk för att utsättas för arbetslivskriminalitet eller arbetskraftsexploatering. Detta är visserligen inte detsamma som att det förekommer missbruk av systemet för arbetskraftsinvandring men ofta hänger detta samman, vilket bekräftas av att samma branscher pekas ut i SOU 2021:88 som huvudsakligen behandlade missbruk av systemet för arbetskrafts- invandring. Där konstaterar utredaren att problemen med missbruk av systemet generellt har beskrivits som störst inom branscherna bygg, städ och handbilstvätt, restaurang, skönhet, bilverkstäder, transport- näringen, bemanningsbranschen och assistansbranschen.16

Det bör hållas i åtanke att det är svårt att på ett säkert sätt uttala sig om omfattningen av arbetslivskriminalitet eller arbetskraftsex- ploatering i olika branscher. Att myndigheter, arbetsmarknadens parter och andra aktörer har bedrivit mindre arbete i syfte att upptäcka och motverka arbetslivskriminalitet inom vissa branscher behöver inte nöd-

14Riksrevisionen (2020), Statens insatser mot exploatering av arbetskraft – regelverk, kontroller samt information och stöd till de drabbade, Rir 2020:27, s. 9 och 18–19.

15SOU 2023:8, s. 17.

16SOU 2021:88, s. 154–155.

182

SOU 2024:15

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

vändigtvis innebära att arbetslivskriminalitet är mindre vanligt i dessa branscher.17 Ingen myndighet har heller överblick över vilka som drabbas av arbetskraftsexploatering och hur många de drabbade är. Mörkertalet är troligtvis mycket stort och det är svårt att få tillför- litliga uppgifter och statistik rörande omfattningen.18

Myndigheterna i samverkan mot arbetskriminalitet har i uppdrag att ta fram en årlig lägesbild för det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet. En del av uppgiften är att identifiera riskbranscher eller riskmiljöer. Enligt den senaste rapporten, som är från december 2021, är risken för arbets- livskriminalitet som ger samhällsskada störst i branscherna bygg, re- staurang, transport, städning samt vård, omsorg och sociala tjänster, vilket innefattar kroppsvård, tandvård och assistans. Även bilvård, jord- och skogsbruk och avfallshantering är branscher som av någon eller några deltagande myndigheter har bedömts vara drabbade och värda att prioritera.19 I princip samma branscher fanns med i såväl 201920 som 202021 års rapporter.

Även hos Migrationsverket ses vissa branscher eller yrken som förenade med högre risker med följden att utredningskraven på en ansökan om arbetstillstånd har skärpts inom dessa branscher. Ar- betsgivaren ska bland annat kunna visa att det finns förutsättningar att betala ut lön till arbetstagaren. Dessa branscher är städ, hotell- och restaurang, bygg, handel, jord- och skogsbruk, bilverkstad, ser- vice, bemanning och personlig assistans.22

Utifrån utredningens genomgång av rapporter och utredningar är det tydligt att det är samma branscher som återkommer oavsett om ämnet som behandlas är arbetslivskriminalitet, arbetskraftsexploater- ing eller missbruk med systemet med arbetskraftsinvandring. Det handlar om personalintensiva branscher där kraven på utbildning är låga. De branscher som särskilt pekats ut gås igenom närmare nedan.

17SOU 2023:8, s. 287–288.

18Riksrevisionen, Rir 2020:27, s. 6 och 13.

19Arbetsmiljöverket m.fl. (2021) Lägesbild 2021 – För det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet, s. 7–8.

20Arbetsmiljöverket m.fl. (2019) Lägesrapport 2019 – för det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk, regelöverträdelser och annan brottslighet i arbetslivet, s. 6.

21Arbetsmiljöverket m.fl. (2020), Lägesrapport – För det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet, s. 4.

22Migrationsverket (2023), Högre krav för arbetstillstånd inom vissa branscher.

183

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

SOU 2024:15

Personlig assistans

Arbetstillstånd för personlig assistans har bedömts som ett riskom- råde för organiserad brottslighet och personliga assistenter lyfts sär- skilt fram i utredningsdirektiven som en yrkesgrupp som skulle kunna exkluderas.

I september 2020 publicerades rapporten Olle – Strategisk rapport om hur personlig assistans och arbetstillstånd otillbörligt och systema- tiskt utnyttjas av organiserad brottslighet på uppdrag av Nationellt under- rättelsecentrum (Nuc).23 I rapporten konstateras att det finns kopp- lingar mellan arbetskraftsinvandring inom personlig assistans till såväl organiserad brottslighet som våldsbejakande extremism. I rapporten anges att kombinationen av en rättighetslagstiftning (LSS) och en generöst utformad arbetskraftslagstiftning där behovsprövning åligger arbetsgivaren möjliggör ett grovt systemutnyttjande. Arbetstillstånd inom personlig assistans utnyttjas för assistansbedrägerier, illegal mig- ration, arbetskraftsexploatering, brukarimport och annan ekonomisk vinning. Brukarimport innebär att en aktör får arbetstillstånd i syfte att ta en anhörig med funktionshinder till Sverige för att begära assi- stansersättning. Kartläggningen i rapporten har visat att syftena med arbetstillstånden inom personlig assistans ofta är andra än att faktiskt arbeta. Det påpekas att det kan finnas flera anledningar att ifrågasätta lämpligheten i att bevilja arbetstillstånd inom just personlig assistans, bland annat att det kan innebära en vanvårdsrisk då medföljande släk- tingar är beroende av att brukarens hälsotillstånd inte förbättras för att få stanna i landet och att insynen är låg när det gäller arbetsför- hållanden eftersom arbetet normalt utförs i en privat bostad. Nuc bedömer avslutningsvis att det handlar om ett systemfel och att det därmed kan finnas behov av att se över rådande lagar och regler kring brottsproblematiken men även att åtgärder kan behöva vidtas för att stärka samverkan och kontroll hos alla berörda myndigheter.24

Riskerna med arbetstillstånd inom personlig assistans har även uppmärksammats av Migrationsverket som har skärpt utrednings- kraven för tillstånden. Exempelvis ska sökanden visa att arbetsgiva- ren har de ekonomiska förutsättningar som krävs för att infria anställ- ningsvillkoren och ge in en kopia av Försäkringskassans beslut om

23Nationellt underrättelsecentrum (2020), Rapporten Olle – Strategisk rapport om hur personlig assistans och arbetstillstånd otillbörligt och systematiskt utnyttjas av organiserad brottslighet.

24Nationellt underrättelsecentrum, Olle – Strategisk rapport om hur personlig assistans och arbets- tillstånd otillbörligt och systematiskt utnyttjas av organiserad brottslighet, s. 2–3 och 39–40.

184

SOU 2024:15

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

assistansersättning. Migrationsverket ska vara observant på ansök- ningar där en tillståndsgrundande anställning är beroende av assistans- mottagarens rätt att vistas i landet.25

Antalet ansökningar om arbetstillstånd för personliga assistenter har gått ner betydligt de senaste åren. Under perioden 2009–2019 handlades sammanlagt omkring 5 300 ansökningar om arbetstillstånd som personlig assistent, avseende cirka 3 000 unika individer.26 Av de ansökningar om arbetstillstånd för personlig assistent som kom in till Migrationsverket år 2022 beviljades dock endast femton enligt 6 kap. 2 § UtlL (varav nio avsåg kvinnor och sex män). Ingen av dessa arbetstagare hade en lön som översteg medianlönen i Sverige 2022. Om även tillstånd på andra grunder än 6 kap. 2 § UtlL samt ansök- ningar som kom in till Migrationsverket tidigare men avgjordes år 2022 räknas in beviljades 180 ansökningar som rörde arbete som personlig assistent, inklusive förlängningsansökningar och ansökningar om per- manent uppehållstillstånd. Av dessa avsåg sexton förstagångsansök- ningar för s.k. spårbytare.27 Det totala antalet anställda personliga assi- stenter i Sverige år 2021 var 66 049, varav 47 147 var kvinnor och 18 902 var män.28

Byggbranschen

I flera rapporter har byggbranschen ansetts ha högst risk för arbets- livskriminalitet. Det finns många olika typer av upplägg och före- kommer både registrerade arbetstagare, som måste betala tillbaka en del av lönen till arbetsgivare, helt oregistrerade arbetstagare och ar- betstagare som lånar ut sina identiteter för fiktivt utfört arbete. Även handel med arbetstillstånd förekommer.29

Byggbranschen är personalintensiv, svårkontrollerad och omsät- ter stora summor pengar. Arbetet innebär ofta arbetsmiljörisker och det finns problem med såväl bidragsbrott som skatteundandragande inom branschen. Det finns oseriösa företag och kontrollerna försvå- ras av att det är vanligt med underentreprenörer i många led. Arbets-

25Migrationsverkets rättsliga ställningstagande RS/012/2021, Förutsättningar för arbetstillstånd för arbete som personlig assistent, s. 3.

26SOU 2021:88, s. 163.

27Migrationsverket, 2023.

28SCB, 2023.

29Se t.ex. Arbetsmiljöverket m.fl. (2021), s. 7 och Ekobrottsmyndigheten (2020), Ekobrotts- myndighetens lägesbild om ekonomisk brottslighet i Sverige, s. 15.

185

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

SOU 2024:15

givarna kan ofta befinna sig i ett annat land, eftersom utstationering är vanligt.30

Tredjelandsmedborgare som är bosatta i en annan EES-stat, är anställda av ett företag i det landet och för företagets räkning ska arbeta tillfälligt i Sverige i samband med exempelvis en entreprenad är undantagna från kravet på arbetstillstånd (5 kap. 2 § första stycket 4 UtlF). Detta undantag missbrukas sannolikt då det har förekommit att tredjelandsmedborgare som anträffats arbetande för utländska bolag varken har haft kännedom om det uppgivna bolaget eller varit bosatta i det aktuella landet.31

Byggmarknadskommissionen tillsattes 2020 på initiativ av bygg- branschen med uppdrag att kartlägga och föreslå åtgärder för att komma till rätta med olagliga och på andra sätt ohederliga upplägg i byggbranschen. I kommissionens slutrapport konstateras att det i grunden är bra och ofta nödvändigt med utländsk aktivitet på den svenska byggmarknaden men att sådan aktivitet har en baksida, näm- ligen risken att utländsk arbetskraft far illa samt att svenska företag utsätts för otillbörlig konkurrens. Utländska företag som verkar på den svenska byggmarknaden nyttjar ofta den fria rörligheten för tjänster eller rätten att etablera sig inom EU.32 Byggmarknadskom- missionen har genomfört intervjuer med ett antal experter som har pekat på rotsektorn (arbeten i hem), rivning och ställningsbyggande som mest utsatta för problem.33

Det krävs ett stort antal olika yrkesgrupper, såväl högkvalifice- rade som lågkvalificerade, för att genomföra ett bygge och företag och arbetstagare kan vara organiserade i ett flertal yrkes- och bransch- förbund. Byggbranschen är en stor bransch och investeringarna har de senaste åren uppgått till omkring 550 miljarder kronor per år (om- kring 11 procent av BNP). Antalet anställda låg år 2022 på cirka 327 000 personer, även om det växande antalet utländska medarbetare gör siffrorna osäkra. De officiella siffrorna visar att andelen utrikes födda har ökat från 8 till 19 procent på tio år.34 Trots detta inkom och beviljades relativt få arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL inom byggrelaterade yrken år 2022. Inom yrkesområdet snickare, murare

30Arbetsmiljöverket m.fl. (2021), s. 27–28.

31Arbetsmiljöverket m.fl. (2020), s. 26.

32Byggmarknadskommissionen (2022), Från svart till vitt – Vänd den osunda utvecklingen i bygg- branschen, s. 112–113.

33Byggmarknadskommissionen (2022), s. 44.

34Byggmarknadskommissionen (2022), s. 64–66.

186

SOU 2024:15

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

och anläggning beviljades 274 tillstånd. Samma år var antalet beviljade arbetstillstånd inom yrkesgruppen gjutare, svetsare och plåtslagare m.fl. 46 och antalet beviljade arbetstillstånd inom yrkesgruppen grov- arbetare inom bygg och anläggning var fem (samtliga avsåg män). I yrkesgruppen takmontörer, golvläggare och VVS-montörer m.fl. be- viljades 34 personer, varav en kvinna, arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL.35 Det finns dock också flera högkvalificerade yrken som är relaterade till byggbranschen, exempelvis ingenjörer, som är en stor yrkesgrupp bland arbetskraftsinvandrare. Många av de utlänningar som arbetar inom byggbranschen är EES-medborgare eller varaktigt bosatta i en annan medlemsstat. Åtgärder som endast rör arbetskrafts- invandrare med tillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL får därför troligen begränsade effekter för denna bransch.

Byggbranschen är också den bransch som har flest antal utstatio- nerade arbetstagare i Sverige. År 2022 uppskattade Arbetsmiljöverket antalet utstationerade arbetstagare inom branschgruppen byggverk- samhet till 33 167 personer.36

Städbranschen

Städbranschen har i flera rapporter pekats ut som en bransch där det förekommer arbetslivskriminalitet. Branschen har problem med skatte- undandragande, utnyttjande av arbetstagare samt dåliga anställnings- förhållanden med låga löner och långa arbetstider. Att branschen har odefinierade arbetsställen försvårar möjligheten att följa upp verksam- heten och kontrollera om överenskommelser om anställningar följs. Arbetsplatsbesök måste ofta förbokas, vilket gör att den som kon- trollerar kan komma till en tillrättalagd verksamhet.37 Dessutom genom- för Arbetsmiljöverket och andra myndigheter normalt inte inspek- tioner i bostäder, varför den städning som sker i privata hem är svår att kontrollera.38

De svenska städföretagen har ett stort inslag av utländsk arbets- kraft. Skatteverket genomför riskvärderingar av företag utifrån ut- betalda och redovisade löner. Det har i en sådan framkommit att det fanns drygt 150 företag inom branschen med fler än tio anställda där

35Migrationsverket, 2023.

36Arbetsmiljöverket, rapport 2023:1, s. 9.

37Arbetsmiljöverket m.fl. (2021), s 30.

38Arbetsmiljöverket m.fl. (2020), s. 30.

187

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

SOU 2024:15

snittlönen låg under 15 000 kronor per månad, varav drygt fyrtio pro- cent hade en snittlön på under 13 000 kronor per månad.39 Det är dock endast en mindre andel som är tredjelandsmedborgare med arbets- tillstånd.

Det totala antalet individer i Sverige som var anställda som städare år 2021 var 75 603, varav 54 678 var kvinnor.40 Av de ansökningar som inkom till Migrationsverket år 2022 beviljades 199 arbetstillstånd en- ligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL för yrket städare, varav 110 avsåg kvinnor. Samma år beviljades 27 tillstånd för säsongsarbete inom yrket städare.41

Restaurangbranschen

Restaurangbranschen är en personalintensiv bransch där risken för arbetslivskriminalitet enligt flera rapporter är stor.

Branschen ställer sällan krav på högre utbildning eller kunskaper i svenska. Det finns ett stort personalflöde och det är lätt att sätta folk i arbete direkt eller efter en kortare internutbildning. Detta gör att det även är lätt att ersätta folk som inte godtar dåliga anställnings- villkor. I rapporten Lägesbild 2021 lyfts fram att arbetskraften utnytt- jas genom att arbeta långa pass, i strid mot arbetstidslagstiftningen, och att de ofta får låga löner eller är tvungna att betala tillbaka hela eller delar av lönen. Det förekommer också att anställda bor på arbets- platsen. Det framhålls även att det faktum att det är vanligt med tredjelandsmedborgare inom restaurangbranschen, tillsammans med arbetsuppgifterna, innebär en ökad risk för att människor utnyttjas och exploateras, särskilt för asylsökande där Migrationsverket inte kon- trollerar arbetsvillkor och förhållanden.42

Riskerna med utnyttjande och missbruk av arbetskraftsinvand- rare inom branschen har påtalats länge. Redan 2012 publicerade Ho- tell- och restaurangfacket en rapport där resultatet av besök på 64 arbetsplatser som alla hade fått ansökningar om migrerad arbetskraft beviljade redovisades. Alla 64 företag bröt på något sätt mot kollek- tivavtal och 61 av företagen bröt också mot lagen om anställnings-

39Arbetsmiljöverket m.fl. (2019) s. 25.

40SCB, 2023.

41Migrationsverket, 2023.

42Arbetsmiljöverket m.fl. (2021), s. 29.

188

SOU 2024:15

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

skydd. Enligt rapporten har de människor som kommer hit ofta be- talat stora summor för möjligheten att flytta till Schengenområdet.43 Restaurangbranschen har varit fokusbransch för myndigheter under många år. För att få alkoholtillstånd görs en lämplighetsprövning som sedan följs upp genom löpande kontroller och tillsyn. Möjligheten till kontroll har också förbättrats genom införandet av krav på certi-

fierade kassaregister och personalliggare.44

Inom yrkeskategorierna kockar och kallskänkor, hovmästare och servitörer samt snabbmatspersonal, köks- och restaurangbiträden m.fl. beviljades 773 arbetskraftsinvandrare, varav 185 kvinnor, arbets- tillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL år 2022. Ytterligare 54 personer bevilja- des tillstånd för säsongsarbete inom samma yrkesgrupper. Det totala antalet anställda inom de aktuella yrkesgrupperna i Sverige 2021 var 139 879 personer.45

Transportbranschen

Arbetslivskriminalitet bedöms vara utbrett inom transportbranschen (inklusive taxi), med problem som exempelvis brott mot kör- och vilotider samt att cabotagereglerna inte följs (cabotage innebär att in- rikes transporter utförs av utländska chaufförer). Det är svårt att utföra arbetsplatsbesök vilket försvårar kontrollen.46 De senaste åren har lagändringar gjorts för att komma tillrätta med problemen för lång- väga transporter, bland annat har nya sanktionsavgifter vid över- trädelser av reglerna om kör- och vilotider samt färdskrivare m.m. införts och reglerna om utstationering har uppdaterats.47 Det har också rapporterats att utvecklingen inom godstransporten tycks gå i rätt riktning där Transportstyrelsens mätningar visar på en ökad regel- efterlevnad, även om det fortfarande finns problem.48

Transportbranschen är en bransch som har gått igenom stora för- ändringar de senaste åren. Det finns exempelvis en växande marknad för korta transporter inom budbranschen, främst de delar av bran- schen som levererar färdigmat från restauranger till privatpersoner, där

43Hotell- och restaurangfacket (2012), Till vilket pris som helst? En uppföljning av arbetskrafts- migranters villkor i hotell- och restaurangbranschen.

44Arbetsmiljöverket m.fl. (2020), s. 28–29.

45Migrationsverket och SCB, 2023.

46Arbetsmiljöverket m.fl. (2021), s. 29.

47Arbetsmarknadsdepartementet (2022), Nationell strategi mot arbetslivskriminalitet, s. 31.

48Arbetsmiljöverket m.fl. (2020), s. 33.

189

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

SOU 2024:15

det har funnits tecken på oklara anställningsförhållanden och dålig arbetsmiljö. Personerna som arbetar i denna bransch har ofta ställning som varaktigt bosatta i andra EU-länder eller vistas i Sverige på grund av studier och behöver inte ha arbetstillstånd.49 Att utesluta denna yrkesgrupp från möjligheten att beviljas arbetstillstånd skulle därför inte ha någon större effekt.

Inom yrkesgrupperna bil-, motorcykel- och cykelförare samt last- bils- och bussförare arbetade totalt 97 251 personer i Sverige 2021. Av de ansökningar som inkom till Migrationsverket år 2022 beviljades 25 uppehållstillstånd för arbetskraftsinvandrare enligt 6 kap. 2 § UtlL inom yrkesgrupperna, varav ett avsåg en kvinna.50

Kroppsvårdsbranschen

Kroppsvårdsbranschen, eller skönhetsbranschen, är en växande bransch. Yrkesgruppen skönhets- och kroppsterapeuter, som innefattar till exempel frisörer, massörer, fotterapeuter och nagelterapeuter, syssel- satte 10 929 personer i Sverige år 2021. År 2022 beviljades 43 tredje- landsmedborgare, varav 24 kvinnor, arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL inom yrkesgruppen skönhets- och kroppsterapeuter efter ansökningar som inkom samma år.51

Flera myndigheter har uppmärksammat misstänkt brottslighet på nagelsalonger, främst obetalt arbete för personer som är varaktigt bosatta i andra medlemsstater. Migrationsverket har haft svårt att få kontakt med arbetsgivarna och vid flera tillfällen har uppehållstill- ståndsprocessen avbrutits på grund av ofullständiga ansökningar. Det är vanligt att anställda har en månadslön på pappret men att inkom- sterna i realiteten styrs mer av antalet bokningar och hur mycket arbete som utförs. Det finns även dokumenterade problem med skatteundan- dragande.52 Vid nationella kontrollinsatser mot nagelsalonger har upp- täckts misstänkta fall av såväl människoexploatering och koppleri- verksamhet som ett flertal brister gällande arbetsmiljön.53

Även massage är en utsatt bransch, där Migrationsverket regel- bundet får tips och information om köp av sexuell tjänst i massage-

49Arbetsmiljöverket m.fl. (2019), s. 32–33.

50SCB och Migrationsverket, 2023.

51SCB och Migrationsverket, 2023.

52Arbetsmiljöverket m.fl. (2021), s. 30.

53Arbetsmiljöverket m.fl. (2019), s. 28.

190

SOU 2024:15

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

salonger. Det är dock svårt att kontrollera arbetsförhållandena där eftersom stora delar av arbetskraften på massagesalongerna befinner sig i Sverige på grund av anknytning. Därutöver vistas vissa i Sverige illegalt eller har endast visum för besök i Sverige trots att de arbetar i salongerna.54

Bärplockning

Yrkesgruppen bärplockare har i flera rapporter lyfts fram som en grupp som riskerar att utsättas för exploatering. Ett problem med bärplockningen är att arbetsförhållandena för de anställda är svår- kontrollerade. Bärplockningen kontrolleras i princip bara av gräns- polisen eftersom Arbetsmiljöverket inte kan genomföra kontroller i skogen. Bärplockarna har historiskt ofta kommit från asiatiska län- der och en stor andel utgörs av arbetskraftsinvandrare med arbets- tillstånd.

Organisationer och media har upprepade gånger rapporterat om missförhållanden för bärplockare.55 Exempelvis stoppade svenska ambassaden i Bangkok tillfälligt arbetet med att utfärda visum till thailändska bärplockare på grund av brister i dokumentationen inför sommaren 2023. Bakgrunden var att jobbagenturer i Thailand utfär- dat skuggkontrakt och felaktiga dokument.56 I juli 2023 hade Migra- tionsverket avslagit cirka 450 ansökningar om arbetstillstånd för thai- ländska bärplockare som inkommit samma år, vilket är en stor ökning från 2022 och 2021 då 52 respektive 33 ansökningar avslogs. De huvud- sakliga skälen till avslagen var brister hos de thailändska bemannings- företagen, hos de svenska bärföretagen eller en kombination av dessa skäl som kom fram efter att Migrationsverket genomfört fördjupade kontroller efter uppgifter om dubbla anställningskontrakt och ute- blivna löner.57

I en rapport från Delegationen för Migrationsstudier (Delmi) från 2019 har thailändska bärplockares kostnader och intäkter studerats och analyserats. Rapportens slutsats är att kostnaderna kring bärplock- ningen är relativt höga och att en bärplockare i genomsnitt betalar

54Arbetsmiljöverket m.fl. (2019), s. 28.

55Se till exempel Dagens Nyheter (2023), Bärplockningen i Sverige den värsta tiden i mitt liv.

56Gustafsson, Peder (2023), Arbetstillstånd stoppas för bärplockare – ambassad larmar om skugg- kontrakt, Sveriges radio.

57Migrationsverket (2023), Cirka 5 400 tillstånd beviljade för bärplockare.

191

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

SOU 2024:15

33 000 kronor i fasta kostnader för att arbeta i 70 dagar i Sverige. Cirka hälften av kostnaderna avser betalning till thailändska be- manningsföretag och hälften till svenska bärföretagare som en daglig avgift för boende, mat m.m. För den genomsnittlige bärplockaren från Thailand krävs det 1,6 månader för att tjäna ihop till denna summa, och därefter återstår endast ett begränsat tidsfönster för att tjäna ihop pengar att ta med sig tillbaka till Thailand. Efter att alla kostnader har dragits av tjänar den genomsnittliga bärplockaren cirka 17 000 kronor under en säsong. I rapporten konstateras också att användandet av thailändska bemanningsföretag har utarbetats som ett sätt att undvika arbetsgivaransvar och skatt i Sverige.58

År 2022 var 4 337 personer anställda inom yrkesgruppen bärplock- are och plantörer m.fl. i Sverige. För att ingå i statistiken ska per- sonen vara folkbokförd i Sverige 31 december, vilket gör att den inte omfattar arbetskraftsinvandrarna som stannar under en säsong. De bärplockare som beviljas arbetstillstånd kommer nästan uteslutande från Thailand. År 2022 beviljades 164 män och 88 kvinnor tillstånd för säsongsarbete i Sverige inom gruppen bärplockare och plantörer m.fl. Samma år beviljades 5 533 män och 734 kvinnor inom yrkes- gruppen tillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL. De flesta av de sistnämnda var anställda av utländska bemanningsföretag som sålde sina tjänster till svenska bärföretag. 59

Bilvård och bilverkstäder

Även i bilvårds/bilservicebranschen förekommer utnyttjande av an- ställda och bidragsfusk. Det fanns 38 952 personer anställda inom yrkesgrupperna bilrekonditionerare, fönsterputsare och övriga ren- göringsarbetare samt motorfordonsmekaniker och motorfordons- reparatörer i Sverige 2021 (grupperna omfattar dock fler personer än endast de som arbetar inom bilvård och bilservice). År 2022 inkom och beviljades 169 arbetstillstånd inom dessa yrkesgrupper, varav tre avsåg kvinnor.60

Generellt sett är omsättningen av personal hög och Migrations- verket har noterat att företagen ofta är nystartade. Migrationsverket

58Delmi (2019), Thai berry pickers in Sweden – A migration corridor to a low-wage sector, report 2019:3, s. vii–viii.

59Migrationsverket, 2023.

60SCB och Migrationsverket, 2023.

192

SOU 2024:15

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

får regelbundet tips om att asylsökande och personer vars vistelse är illegal utnyttjas på olika biltvättar. Anställda kan ha en lön på papp- ret trots att inkomsterna i realiteten styrs av antalet bokningar och hur mycket arbete som utförs. Det förekommer att anställda tvingas betala tillbaka delar av lönen kontant.61

Skatteverkets utredningar har visat på betydande problem med bland annat svartarbete inom bilservicebranschen. Antalet utländska arbetstagare upplevs öka och Arbetsmiljöverket ser fler indikationer på boenden i lokaler där olika typer av bilservice utförs. Vid kontrol- ler har ofta utländska arbetstagare påträffas som inte har rätt tillstånd för att vistas och arbeta i Sverige eller personer vars arbete är oredo- visat.62 Även här kommer man alltså bara åt en begränsad del av pro- blemet genom att exkludera dessa yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd.

7.5Statistiska uppgifter om avslag på ansökan om arbetstillstånd

Att många utlänningar får avslag på sin ansökan om arbetstillstånd kan vara ett tecken på att det förekommer missbruk av regelverket. I tabellen nedan listas några vanliga yrken inom riskbranscher med uppgift över hur många som fick bifall respektive avslag på sin ansö- kan om arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL år 2022. Tabellen inne- fattar endast tillstånd där ansökan både inkom och avgjordes 2022.

Tabell 7.3	Ansökningar om arbetstillstånd 2022
	Förstagångs- och förlängningsansökningar

Yrke		Bifall	Avslag
Snickare, murare och anläggningsarbetare		272	166
Personliga assistenter		15	25

Bärplockare och plantörer m.fl.		6 267	425
Städare		199	318
Övriga skönhets- och kroppsterapeuter		23	15
Snabbmatspersonal, restaurang- och köksbiträden m.fl.		406	368

Bil, motorcykel och cykelförare		19	12
Bilrekonditionerare, fönsterputsare och övriga rengöringsarbetare		24	35

Källa: Migrationsverket 2023.

61Arbetsmiljöverket m.fl. (2021), s. 31.

62Arbetsmiljöverket m.fl. (2020), s. 30–31.

193

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

SOU 2024:15

Det kan noteras att avslagsfrekvensen över lag är hög. För snabbmats- personal, restaurang- och köksbiträden m.fl. bifölls exempelvis endast drygt hälften av ansökningarna.

Vid avslag av en ansökan om arbetstillstånd noterar Migrations- verket orsaken till avslag. Denna uppgift kan vara till ledning bland annat för att identifiera branscher där det förekommer en stor andel skenanställningar/oseriösa arbetsgivare. Följande tabell innehåller yrken inom de branscher som särskilt identifieras som riskbranscher.

Tabell 7.4 Avslag på ansökan om arbetstillstånd 2022

Förstagångs- och förlängningsansökningar

	Arbetsgivare		Lön sämre än	Brister hos			Skenanställ-	Sökanden
	saknar		kollektivavtal/	tidigare			ning/oseriös	uppfyller
	ekonomisk		branschpraxis/	arbetsgivare			arbetsgivare63	ej villkor
	förmåga		försörjningskrav
			ej uppfyllt

Snickare, murare och
anläggningsarbetare	126		43		6		59	109
Personliga assistenter	3	3		1		33		39
Bärplockare och
plantörer m.fl.	5	1		0		0		432

Städare	83		18		5		201	257
Övriga skönhets- och
kroppsterapeuter	19	2		0		6		4

Snabbmatspersonal,
restaurang- och
köksbiträden m.fl.	383		24		7		150	230
Bil, motorcykel
och cykelförare	9	4		1		2		22

Bilrekonditionerare,
fönsterputsare och
övriga rengörings-
arbetare	32		2		1		12	19

Källa: Migrationsverket, 2023.

Tabellen innehåller några vanliga orsaker till avslag inom de aktuella yrkesgrupperna men det finns fler orsaker till avslag än de som anges i tabellen. Tabellen innehåller även ansökningar som avgjordes 2022 men som inkom tidigare. Vissa avslagsgrunder, som att unionsföre- trädet inte är uppfyllt eller att ansökan har getts in inifrån Sverige, har bedömts vara av mindre relevans vid uppgiften att identifiera bran-

63Enligt Migrationsverkets definition.

194

SOU 2024:15

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

scher där det särskilt förekommer missbruk av systemet med arbets- kraftsinvandring.

Utifrån tabellen är det tydligt att vissa avslagsgrunder är mer van- liga i vissa branscher än i andra. Skenanställning/oseriös arbetsgivare är till exempel grunden för avslag för över trettio procent av ansök- ningarna för personliga assistenter, närmare trettio procent av grup- pen städares ansökningar samt femton procent av ansökningarna för snabbmatspersonal, restaurang- och köksbiträden m.fl. men däre- mot inga av ansökningarna för bärplockare och plantörer m.fl. Det ska dock noteras att indelningen är gjord efter Migrationsverkets de- finitioner. Begreppet oseriös arbetsgivare kan exempelvis tolkas på många olika sätt.

År 2023 har hittills 624 ansökningar för bärplockare och plan- törer m.fl. avslagits (oktober 2023). Bärplockningssäsongen 2023 är över så dessa siffror kommer inte ändras i någon nämnvärd omfattning. Till skillnad från år 2022 avslogs en stor andel av dessa ansökningar på grund av skenanställning/oseriös arbetsgivare, 479 stycken. Vidare av- slogs 67 på grund av att sökanden inte uppfyllde villkoren och nio på grund av att arbetsgivaren saknade ekonomisk förmåga.64

7.6Exkludering av yrken i andra europeiska länder

European Migration Network (EMN) skickade 2018 ut en enkät om migration av lågkvalificerad arbetskraft som besvarades av 22 euro- peiska länder. En av frågorna som ställdes var om det fanns katego- rier av lågkvalificerade migrantarbetare som var undantagna från möj- ligheten att få tillgång till respektive lands arbetsmarknad av andra orsaker än utbud och efterfrågan på arbetsmarknaden. Vissa länder svarade att de har sådana villkor för arbetstillstånd, exempelvis en hög lönetröskel eller utbildningskrav, som gör att det i praktiken inte går att anställa lågkvalificerad arbetskraft från tredjeland. Vissa länder beskrev också att utlänningar som inte kunde förväntas återvända till sitt hemland efter tillståndets slut eller asylsökande var kategorier som på vissa sätt inte fick eller var begränsade vad gällde att beviljas arbetstillstånd. Inget av länderna angav dock att några specifika yrkes-

64Migrationsverket, 2023.

195

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

SOU 2024:15

grupper eller branscher uteslutits från möjligheten att beviljas arbets- tillstånd i landet.65

7.7Överväganden och förslag

7.7.1Vissa yrkesgrupper ska kunna uteslutas från möjligheten att beviljas arbetstillstånd

Förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer ska enligt ett bemyndigande få meddela föreskrifter om att vissa yrkesgrupper får uteslutas från möjligheten att beviljas arbetstillstånd. Vilka yrkesgrupper som inte får beviljas arbets- tillstånd ska framgå av en bestämmelse i utlänningsförordningen. De yrken som inledningsvis bör uteslutas är personlig assistent (undergrupp 5343 i SSYK 2012) och bärplockare (undergrupp 9210 i SSYK 2012).

Migrationsverket ska årligen informera regeringen om yrken där missbruket med regelsystemet för arbetskraftsinvandring är så omfattande att yrkena bör uteslutas från möjligheten att bevil- jas arbetstillstånd. Denna uppgift bör tas in i instruktionen för myndigheten.

Skälen för utredningens förslag

Utformningen av ett regelverk som innebär att vissa yrkesgrupper kan exkluderas från möjligheten att beviljas arbetstillstånd

Enligt utredningens direktiv är det regeringen som ska föreskriva att vissa yrkesgrupper ska exkluderas från möjligheten att beviljas ar- betstillstånd. Det bör därför införas ett bemyndigande i 6 kap. UtlL om att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, ska få meddela föreskrifter om att vissa yrken ska få uteslutas från möjligheten att beviljas arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL. Vilka yrkesgrupper som ska uteslutas bör kunna ändras vid behov och bör därför inte anges i lag utan i förordning. I utlänningsförordningen bör därför införas en bestämmelse som reglerar vilka yrken som inte

65European Migration Network (2018), Ad-Hoc Query on Economic Migration Policy regard- ing Low Skilled Workers – Part 1.

196

SOU 2024:15

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

får beviljas arbetstillstånd. För att det ska bli tydligt vilka yrken som avses bör de anges med både yrkesbeteckning och med kod hämtad ur SSYK 2012. Yrkena bör anges på fyrsiffernivå (s.k. undergrupp enligt SSYK 2012) för att inte riskera att det blir för stora yrkesgrup- per där yrken som inte är avsedda utesluts.

För att regeringen ska kunna bedöma vilka yrken som bör uteslu- tas från möjligheten att få arbetstillstånd behövs ett beslutsunderlag. Det är tydligt utifrån genomgången ovan att arbetslivskriminaliteten är som mest utbredd inom vissa branscher och att personer som kommer till Sverige från utlandet löper särskilt stor risk att utnyttjas. Samtidigt har det under utredningens arbete även framkommit att det underlag som finns är begränsat och att det är svårt att särskilja just arbetskraftsinvandrare från andra grupper av utlänningar som arbetar i Sverige. Missbruk av systemet med arbetskraftsinvandring kan beröra överträdelser av flera olika regelverk och flera olika myn- digheters verksamheter och statistikuppgifter. Ingen av de myndig- heter som utredningen har talat med har någon helhetsbild av situa- tionen.

Migrationsverket har i uppdrag att bidra i arbetet mot människo- handel och identifierar misstänkta fall av tvångsarbete men har ingen statistik över vilka yrkesgrupper det handlar om. Det myndighets- gemensamma arbete som bedrivs mot arbetslivskriminalitet har bland annat resulterat i årliga lägesrapporter där riskbranscher för arbets- livskriminalitet identifieras, men rapporterna innehåller ingen statistik eller liknande kopplad till specifika yrkesgrupper och gör heller ingen skillnad på arbetskraftsinvandrare och andra grupper. Det har också påtalats att en av anledningarna till att vissa branscher särskilt lyfts fram är att flest arbetsplatsinspektioner har genomförts på arbets- platser inom dessa branscher, och att det mycket väl kan förekomma omfattande missbruk också inom branscher där arbetsplatsinspek- tioner har varit mindre vanligt förekommande. Det myndighetsgemen- samma arbetet mot arbetslivskriminalitet är dessutom under utveckling och även om det kan resultera i mer tillförlitliga uppgifter på sikt finns inte detta i dag.66 Inte heller Ekobrottsmyndigheten, Åklagarmyndig- heten eller Polismyndigheten har något underlag där särskilt miss- bruket kopplat till arbetskraftsinvandring framgår. Ingen av de domar

66Uppgifter från samtal med Polismyndighetens och Arbetsmiljöverkets ansvariga represen- tanter för arbetet med myndigheter i samverkan mot arbetslivskriminalitet den 26 respektive

13september 2023.

197

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

SOU 2024:15

som utredningen har gått igenom och som rör människohandel och människoexploatering avser utlänningar som befinner sig i Sverige med uppehållstillstånd på grund av arbete. Utredningen om arbets- kraftsinvandring, som hade i uppdrag att kartlägga missbruket med arbetskraftsinvandring, påtalade att omfattningen är svår att fastställa och att mörkertalet antagligen är stort. Samma slutsats har Delega- tionen mot arbetslivskriminalitet kommit till.

Det finns i dag enligt utredningen ingen självklar aktör eller myn- dighet som skulle kunna ta fram ett beslutsunderlag till regeringen över yrkesgrupper där det förekommer ett omfattande missbruk med regelverket. Utredningen har dock landat i att den myndighet som är bäst lämpad att få i uppgift ta fram ett sådant underlag är Mig- rationsverket. Enligt 5 § förordning (2019:502) med instruktion till Migrationsverket ska myndigheten vidta åtgärder för att motverka missbruk av regler, felaktiga utbetalningar och bidragsbrott samt bidra till arbetet mot människohandel och liknande brott. Migrationsverket har dessutom god kännedom om vilka branscher som är riskbran- scher, eftersom de tillämpar högre krav för arbetstillstånd inom dessa branscher. Vid behov finns det inget som hindrar att Migrations- verket samråder med andra myndigheter med kunskap på området, exempelvis Polismyndigheten.

Migrationsverket bör därför få i uppdrag att informera regeringen om yrken där missbruket med regelsystemet för arbetskraftsinvand- ring är så omfattande att yrkena bör uteslutas från möjligheten att beviljas arbetstillstånd. Om det inte längre förekommer omfattande missbruk med regelsystemet inom yrken som har uteslutits får upp- draget också anses innefatta en skyldighet för Migrationsverket att underrätta regeringen om det. Migrationsverkets uppgifter framgår av förordning (2019:502) med instruktion för Migrationsverket. Det är därför lämpligt att det nya uppdraget placeras i denna instruktion.

Riskbranscherna har visserligen varit relativt konstanta de senaste åren. På dagens rörliga arbetsmarknad kan det dock snabbt uppkomma nya yrkeskategorier där missbruk av regelverket med arbetskraftsin- vandring blir vanligt samtidigt som problemen inom andra yrkeskate- gorier, där det tidigare har funnits ett omfattande missbruk, kan minska på grund av exempelvis ökade kontroller. Det bör därför föreskrivas att Migrationsverket ska ge informationen till regeringen årligen.

Med missbruk av regelsystemet avses bland annat utnyttjande av utlänningar för människohandel eller människoexploatering men även

198

SOU 2024:15

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

andra förfaranden, som att många utlänningar nekas förlängning efter- som de exempelvis inte har fått den lön och de villkor i övrigt som utlovats. Risken för missbruk bör vara omfattande för de yrken som exkluderas. Missbruket måste alltså vara av viss dignitet för att yrket ska uteslutas. Enstaka fall av regelöverträdelser som rör arbetskrafts- invandrare bör inte leda till att ett yrke utesluts. Det bör också finnas en tydlig koppling mellan missbruket och utlänningar med arbetstill- stånd enligt 6 kap. 2 § UtlL. Om missbruket rör exempelvis utlänningar som arbetar illegalt i Sverige, som är undantagna från kravet på arbets- tillstånd eller som befinner sig i Sverige med uppehållsrätt bör pro- blemen angripas på annat sätt än genom att yrkesgruppen utesluts från möjligheten att beviljas arbetstillstånd. Vid bedömningen av vilka yrken som bör uteslutas bör även hänsyn tas till hur stora yrkes- grupperna är bland arbetskraftsinvandrare och om yrkena utgör brist- yrken i Sverige. Om det finns tydligt avgränsade delar av yrkesgruppen där missbruk av regelverket inte alls förekommer bör detta också tas i beaktande.

Sveriges internationella åtaganden

Av utredningsdirektiven framgår att hänsyn bör tas till Sveriges in- ternationella åtaganden i exempelvis handelsavtal vid utformandet av systemet för exkludering från möjligheten att beviljas arbetstillstånd. En genomgång av Sveriges internationella åtaganden görs i avsnitt 5.10. Där listas några av de internationella handelsavtal som Sverige genom EU har åtagit sig att följa, till exempel det s.k. GATS-avtalet och CETA. Dessa innehåller dock endast väldigt begränsade regler om in- resa och vistelse i ett land i syfte att arbeta och oftast handlar regler- ingarna om affärsresenärer på kortare vistelse utan krav på arbetstill- stånd. Ett regelverk som tillåter att vissa yrkesgrupper exkluderas från möjligheten att beviljas arbetstillstånd behöver därför inte särskilt an- passas till dessa regler.

Vad gäller det turkiska associeringsavtalet bör det inte vara något problem att utesluta vissa yrken vid den inledande ansökan om ar- betstillstånd, eftersom avtalet inte hindrar medlemsstaterna från att fastställa villkor för inresa och vistelse under det första året av arbets- tagarens anställning. Eftersom arbetstagaren enligt avtalet efter fyra års reguljär anställning har rätt att i medlemsstaten utöva valfri avlönad

199

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

SOU 2024:15

verksamhet bör det dock inte vara möjligt att begränsa arbetsmark- naden på så sätt att vissa yrken är uteslutna. Om ett arbetstillstånd inte kan beviljas enligt nationell rätt ska prövningen av förlängnings- ansökan göras enligt turkiska associeringsavtalet. Det behöver därför inte införas något undantag på grund av detta avtal.

Hur prövningen ska göras

Eftersom förhållandena i olika branscher kan förändras och yrken kan tillkomma eller tas bort kan det variera över tid vilka yrkesgrupper som exkluderas från möjligheten att få arbetstillstånd. Detta kan till exempel innebära att en yrkesgrupp utesluts från möjligheten att beviljas arbetstillstånd under tiden som handläggningen hos Migra- tionsverket av en ansökan pågår. Det kan också innebära att en yrkes- grupp, som inte var utesluten när en utlännings förstagångsansökan om arbetstillstånd beviljades, har blivit det vid tidpunkten för ansö- kan om förlängning.

Ovan föreslås att Migrationsverket årligen ska ge in underlag till regeringen med förslag på yrkesgrupper där missbruket med regel- verket är så stort att de ska uteslutas från möjligheten att beviljas arbetstillstånd. Till skillnad från vad som är fallet med en förteckning över yrken där behovet inte bedöms kunna tillgodoses med arbets- kraft i Sverige (se avsnitt 5) bör bestämmelsen som rör exkludering av yrken omfatta ett fåtal yrken. Yrkesgrupperna som inte får bevil- jas arbetstillstånd bör vara väl avgränsade, bristsituationen inom yr- kena i Sverige bör beaktas och det bör finnas tydliga belägg för att det förekommer missbruk med regelverket kring arbetskraftsinvand- ring för att de ska uteslutas. Några stora eller frekventa förändringar av vilka yrkesgrupper som ska uteslutas från möjligheten att beviljas arbetstillstånd bör det därför inte handla om. Eftersom det är fråga om yrken där det finns ett omfattande missbruk med systemet med arbetskraftsinvandring är det viktigt att det inte går att utnyttja be- stämmelserna på så sätt att en mängd ansökningar i ett visst yrke som ska exkluderas ges in precis innan en ändring i regelverket träder i kraft. Utredningen föreslår därför att det bör vara den bestämmelse som gäller vid beslutstillfället som ska tillämpas vid prövningen av om en utlänning ska beviljas arbetstillstånd. Har ett yrke under handlägg- ningstiden exkluderats från möjligheten att beviljas arbetstillstånd

200

SOU 2024:15

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

kommer ansökan om arbetstillstånd alltså avslås. Ansökan ska som huvudregel göras och beviljas innan utlänningen kommer till Sverige, varför konsekvenserna för den enskilde är begränsade.

Vid prövning av en ansökan om förlängning av arbetstillstånd är situationen en annan. Det kan framstå som orimligt att en utlänning som har arbetat och etablerat sig här, och som har uppfyllt villkoren för arbetstillstånd på så sätt att han eller hon kan få en förlängningsansökan beviljad, ska få avslag för att yrket under tiden har uteslutits från möj- ligheten att beviljas arbetstillstånd. Samtidigt kan konstateras att under den tid det tidigare arbetstillståndet har gällt har det uppdagats att det förekommer missbruk i sådan omfattning att yrket har exkluderats från möjligheten att ligga till grund för ett arbetstillstånd. Det är därför en- ligt utredningen inte lämpligt att fortsatt arbetstillstånd ska kunna be- viljas. Bestämmelsen om vilka yrken som inte får beviljas arbetstill- stånd bör därmed tillämpas även vid en ansökan om förlängning.

Urval av yrkesgrupper

Utredningens uppdrag innefattar att ta ställning till vilka yrkesgrup- per som inledningsvis bör omfattas av en exkludering. För att en yr- kesgrupp ska uteslutas från möjligheten till arbetstillstånd bör det finnas belägg för det förekommer missbruk med regelverket kopplat till personer som arbetar inom yrkesgruppen och som har arbetstill- stånd i Sverige. Som anges ovan är det inte enkelt att särskilja just missbruket inom denna grupp från annan arbetslivskriminalitet. Det underlag som finns är ofta begränsat och det finns belägg för miss- bruk i något enstaka fall snarare än ett mer systematiskt missbruk. Det är också svårt att på ett tydligt sätt avgränsa vilka yrken som ska uteslutas från möjligheten att beviljas arbetstillstånd. I rapporterna talas det sällan om specifika yrkeskategorier utan oftare om hela bran- scher, där många olika yrkesgrupper ingår. Byggbranschen är till ex- empel en bransch där samtliga aktörer är överens om att det före- kommer arbetslivskriminalitet. Samtidigt är det en stor bransch som inkluderar många olika yrkesgrupper med olika kvalifikationer. Att exkludera hela byggbranschen från att få arbetstillstånd är därför inte rimligt. Även inom en och samma yrkesgrupp kan det finnas stora variationer i hur utsatt för arbetslivskriminalitet de personer som ar- betar inom yrket är. Det har exempelvis påpekats att städare i privata

201

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

SOU 2024:15

hem är en utsatt grupp som är svår att kontrollera, medan detta inte på samma sätt är fallet med exempelvis städare som är anställda av offentlig sektor eller stora industrier. För att en yrkesgrupp ska ute- slutas från möjligheten att beviljas arbetstillstånd bör missbruket inom yrkesgruppen vara väl underbyggt och yrkesgruppen bör också vara enkel att avgränsa från andra yrkesgrupper.

Utredningen har med beaktande av dessa omständigheter identi- fierat ett par yrkesgrupper där arbetslivskriminaliteten har kunnat kopplas till arbetskraftsinvandringen och som det därför kan finnas anledning att undanta från möjligheten att bevilja arbetstillstånd. En sådan yrkesgrupp är personliga assistenter. Personlig assistent är inte ett bristyrke i Sverige i dag och förväntas inte bli det 2026 enligt Ar- betsförmedlingens prognoser. Nationellt underrättelsecentrum har i rapporten Olle – strategisk rapport om hur personlig assistans och ar- betstillstånd otillbörligt och systematiskt utnyttjas av organiserad brott- lighet kommit till slutsatsen att arbetstillstånd inom personlig assi- stans systematiskt utnyttjas för ekonomisk vinning snarare än för att tillsätta en vakans bland personalen. Som exempel anges skenanställ- ningar för att möjliggöra migration för familj och släkt i tredjeland eller arbetskraftsinvandrare inom assistansbranschen som sökt sig till Sverige i syfte att få ett vård- eller omsorgsbehov tillgodosett snarare än att arbeta. Även om rapporten är några år gammal anser utred- ningen att den ger belägg för de problem som har funnits kopplade till arbetskraftsinvandring inom yrkesgruppen personliga assistenter.

Problemen bör visserligen ha minskat de senaste åren till följd av de utökade kontroller och särskilda riktlinjer kring hanteringen av dessa ärenden som införts av Migrationsverket. Det har också rap- porterats om att en följd av de ökade kontrollerna inom assistans- branschen kan vara att bolag som tidigare utfört assistans går över till hemtjänst eller kommunal assistans, där kontrollen bedöms vara mindre utvecklad.67

Personliga assistenter utgör i dag en mycket liten andel av de ar- betskraftsinvandrare som beviljas arbetstillstånd i Sverige. En del av dessa utgörs av s.k. spårbytare vars möjlighet att få arbetstillstånd föreslås upphöra (se avsnitt 8). Av de som det fanns löneuppgifter för år 2022 hade dessutom endast ett fåtal en lön som översteg median- lönen i Sverige och de allra flesta kommer därför inte att beviljas arbets-

67Nationellt underrättelsecentrum (2019), Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brotts- lighet 2019, s. 8.

202

SOU 2024:15

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

tillstånd eller förlängning av ett sådant om det lönekrav som föreslås i avsnitt 5 införs (se mer om detta nedan). Lönerna inom yrket kan dock höjas och förhållandena kan komma att ändras i framtiden, varför det ändå kan finnas skäl att exkludera personliga assistenter från möj- ligheten att beviljas arbetstillstånd. Utredningen lämnar därför ett så- dant förslag.

Ytterligare en yrkesgrupp där det finns belägg för att det före- kommer missbruk med regelverket för arbetstillstånd är bärplockare. I Delmis rapport Thai berry pickers in Sweden från 2019 rapporteras om att bärplockare betalar en relativt stor summa för att få arbeta drygt ett par månader i Sverige. Deras förtjänst blir därmed begränsad. Under 2023 stoppade svenska ambassaden i Bangkok tillfälligt arbetet med att utfärda visum till thailändska bärplockare på grund av brister i dokumentationen, skuggkontrakt och felaktiga dokument. Migra- tionsverket avslog samma år en relativt stor andel av ansökningarna om arbetstillstånd för thailändska bärplockare på grund av brister hos de thailändska bemanningsföretagen och de svenska bärföretagen. Exempelvis avslogs 479 ansökningar på grund av skenanställning/- oseriös arbetsgivare. Det finns därför enligt utredningen belägg för att utesluta även bärplockare från möjligheten att beviljas arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL. Samtidigt ska det hållas i åtanke att den abso- luta majoriteten av de personer som är anställda för att plocka bär i Sverige är arbetskraftsinvandrare från tredjeland. En exkludering av denna yrkesgrupp kan därför komma att få stora konsekvenser för bärindustrin. Bärplockare har dock möjlighet att ansöka om tillstånd för säsongsarbete enligt 6 c kap. UtlL under förutsättning att arbets- givaren finns i Sverige.

Bärplockare är en yrkesbenämning men någon yrkeskod som endast inkluderar bärplockare finns inte i SSYK 2012 utan den aktuella under- gruppen innefattar också plantörer m.fl. Det är därför viktigt att såväl yrket ”bärplockare” som hänvisningen till yrkeskoden i SSYK 2012 finns med i bestämmelsen så att det inte finns någon tveksamhet om vilken yrkesgrupp som omfattas.

203

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

SOU 2024:15

7.7.2En anmälningsskyldighet för arbetsgivare om anställningen upphör eller aldrig tillträds

Förslag: En arbetsgivare till en utlänning som beviljats arbetstill- stånd ska, under den tid som utlänningens tillstånd gäller hos den arbetsgivaren, skriftligen anmäla till Migrationsverket om anställ- ningen upphör eller om anställningen aldrig tillträds.

Skälen för utredningens förslag

Utredaren får utöver bestämmelserna om exkludering av vissa yrkes- grupper från att få arbetstillstånd även föreslå andra effektiva åtgär- der för att motverka missbruk av systemet med arbetskraftsinvandring.

Den tidigare utredningen om arbetskraftsinvandring har i sitt slut- betänkande SOU 2021:88 lämnat flera förslag på åtgärder för att mot- verka missbruk av systemet för arbetskraftsinvandring som inte har genomförts. Till exempel föreslog utredningen att vissa krav i fråga om hyra och standard på en bostad som tillhandahålls av arbetsgivaren skulle införas och att en särskild avgift skulle kopplas till brott mot dessa bestämmelser.68 Detta område är i dag reglerat vad gäller säsongs- anställningar men inte vad gäller arbetstillstånd enligt 6 kap. UtlL trots att det rapporterats om missförhållanden i boendemiljön vad gäller arbetskraftsinvandrare och utnyttjande som har sin utgångspunkt i hyresförhållandet.

I SOU 2021:88 lämnas också förslag på andra åtgärder. Exempel- vis föreslås att ett arbetstillstånd ska få vägras för arbete hos en arbets- givare som brutit mot väsentliga regler.69 Även om Migrationsverket redan i dag har möjlighet att inte bevilja arbetstillstånd vid sådana för- hållanden eftersom bestämmelsen i 6 kap. 2 § UtlL är fakultativ, skulle en sådan bestämmelse underlätta kontrollerna och tydliggöra i vilka situationer som ansökan ska avslås. Slutligen har utredningen före- slagit att ett nytt brott, exploatering av utländsk arbetskraft, ska införas, och att handel med bland annat arbetserbjudanden ska kriminalise- ras.70 Alla dessa åtgärder kan om de genomförs bidra till att motverka missbruk av systemet med arbetskraftsinvandring.

68SOU 2021:88, s. 215–223.

69SOU 2021:88, s. 212–215.

70SOU 2021:88, s. 253–260.

204

SOU 2024:15

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

Utredningen har undersökt om det, utöver de åtgärder som redan föreslagits av den tidigare utredningen om arbetskraftsinvandring, kan finnas ytterligare åtgärder som är lämpliga. En sådan, som nämns i utredningsdirektiven, är en anmälningsskyldighet för arbetsgivare om en anställning avslutats eller aldrig tillträtts. I dag finns ingen så- dan skyldighet som är kopplad till de reguljära arbetstillstånden i 6 kap.

2§ UtlL. Däremot finns en sådan anmälningsskyldighet för tillstånds- innehavaren gällande vissa tillstånd som har sin grund i EU-direktiv. I 6 a kap. 9 § UtlL anges till exempel att den som har ett EU-blåkort ska anmäla till Migrationsverket om anställningen upphör eller den avtalade lönen inte längre når upp till den lönetröskel som ligger till grund för EU-blåkortet. För ICT-tillstånd regleras anmälningsskyl- digheten i 6 b kap. 13 § UtlL. Enligt denna bestämmelse ska en utlän- ning som har ansökt om ett ICT-tillstånd eller ett ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse anmäla förändringar som påverkar vill- koren för tillståndet till Migrationsverket, och ett värdföretag ska underrätta Migrationsverket om förändringar som påverkar villkoren för ett ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse.

I 7 kap. 3 § första stycket 2 UtlL finns en möjlighet att återkalla ett uppehållstillstånd om en utlänning har beviljats arbetstillstånd och anställningen har upphört, om inte utlänningen inom tre månader har fått en ny anställning som omfattas av arbetstillståndet eller an- sökt om arbetstillstånd med anledning av en ny anställning och ansökan därefter beviljas. Enligt 7 kap. 7 e § första stycket 2 UtlL får ett uppe- hållstillstånd för arbete också återkallas om utlänningen inte inom fyra månader från tillståndets första giltighetsdag påbörjat arbetet. Det finns alltså en möjlighet att, efter en viss angiven tid, återkalla uppehållstillstånd för arbete som beviljats för anställningar som av- slutats eller aldrig tillträtts. Det finns dock en risk att Migrations- verket aldrig får kännedom om dessa förhållanden, eftersom det inte finns någon anmälningsskyldighet för arbetsgivaren. Det är alltså möj- ligt att frågan om återkallelse aldrig aktualiseras hos Migrationsverket trots att förutsättningar finns att återkalla tillståndet. En risk är att det inte förrän efter två år, då det är dags för förlängning av uppehålls- tillståndet, upptäcks att anställningen avslutats eller aldrig tillträtts. Utredningen föreslår därför att det införs en skyldighet att till Mig- rationsverket anmäla om anställningar avslutas eller aldrig tillträds. En fördel med en sådan bestämmelse är också att det då kan finnas större utrymme för Migrationsverket att bevilja längre tillståndstid än sex

205

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

SOU 2024:15

månader vid provanställningar, eftersom det då finns en skyldighet för arbetsgivaren att anmäla om provanställningen avslutas och inte över- går i en tillsvidareanställning.

Utformning av bestämmelsen

I 6 kap. utlänningsförordningen finns vissa bestämmelser om kon- troll vid vistelse i Sverige som arbetstagare. Här finns också bestäm- melser om att Migrationsverket får förelägga en arbetsgivare till en utlänning som beviljats arbetstillstånd att skriftligen anmäla om något av de villkor som anges i den bestämmelsen ändras till det sämre. Den nya bestämmelsen, som är en fråga av detaljkaraktär och därför lämp- ligen regleras på förordningsnivå, bör placeras i anslutning till dessa bestämmelser. Utredningen bedömer att det befintliga bemyndigandet i 23 kap. 1 § UtlL kan användas för detta ändamål.

Bestämmelsen bör innebära en anmälningsskyldighet för arbets- givaren, och inte som är fallet med bestämmelserna om exempelvis EU-blåkort, arbetstagaren. Det framstår som mer ändamålsenligt att arbetsgivaren, som ofta har bättre kännedom om det svenska syste- met, har denna uppgift och bestämmelsen stämmer då bättre överens med övriga bestämmelser i 6 kap. UtlF som behandlar liknande frå- gor. Vidare har arbetstagaren, som riskerar att få sitt tillstånd åter- kallat och att tvingas lämna Sverige, mindre incitament att följa kraven i en sådan bestämmelse. Uppgiften bedöms inte bli särskilt betungande för arbetsgivaren eftersom det normalt är fråga om undantagsfall då arbetstagaren inte tillträder sin anställning eller att den avslutas i förtid. För att det inte ska bli en administrativ börda bör ett system inrättas som förenklar anmälningsskyldigheten så att en anmälan till exempel kan göras digitalt. Liksom övriga bestämmelser bör anmälningsskyldig- heten bara gälla under den tid som utlänningens tillstånd gäller hos den arbetsgivaren.

Enligt 6 kap. 6 c § UtlF gäller att en arbetsgivare efter åläggande från Migrationsverket skriftligen ska anmäla om något av villkoren som anges i 6 kap. 2 § första stycket UtlL ändras till det sämre i för- hållande till de uppgifter som legat till grund för beslutet om arbets- tillstånd. Att en utlänning tillträder sin anställning, eller inte avslutar anställningen i förtid under tillståndstiden, utgör så grundläggande förutsättningar för arbetstillståndet att det inte ska behövas ett sär-

206

SOU 2024:15

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

skilt åläggande från Migrationsverket för att den nu föreslagna be- stämmelsen ska kunna tillämpas. Bestämmelsen bör i stället, liksom motsvarande bestämmelse om exempelvis EU-blåkort, gälla alla ar- betsgivare med utlänningar anställda som har beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL.

207

8Uppdraget att avskaffa systemet med s.k. spårbyte

8.1Allmänt om möjligheten till spårbyte

8.1.1Bakgrund till bestämmelsen

Möjligheten att göra ett s.k. spårbyte infördes som ett led i de nya reglerna om ett effektivare system för arbetskraftsinvandring 2008 och innebär att asylsökande som fått avslag på sin ansökan under vissa förutsättningar i stället kan söka och beviljas ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd för arbete utan att först behöva lämna landet (5 kap. 15 a § och 18 § andra stycket 7 UtlL).

Avsikten är att spårbyte ska vara möjligt i de fall när utlänningen har arbetat under tiden för handläggningen av asylansökan och på- börjat en etablering på den svenska arbetsmarknaden. Att någon i en sådan situation ska tvingas lämna Sverige för att ansöka om uppe- hållstillstånd för arbete ansågs inte vara i linje med den dåvarande regeringens övriga förslag om ett effektivare system för arbetskrafts- invandring. Vidare menade regeringen att det kan framstå som oskä- ligt och inte minst kostsamt för den enskilde och hans eller hennes familj. För en arbetsgivare skulle det också bli ett ekonomiskt avbräck om arbetstagaren en tid uteblev från arbetsplatsen för att lämna Sverige och söka nödvändiga tillstånd. Samtidigt framhöll regeringen att det var väsentligt att den nya regleringen inte skapade en ordning som leder till att asylsystemet utnyttjas av den som vill resa in i Sverige för att få tillträde till arbetsmarknaden eftersom det skulle kunna leda till en urholkning av asylrätten och dess legitimitet. Reger- ingen ansåg också det var viktigt att upprätthålla kravet på att asyl- processen ska ha en tydlig början och ett tydligt slut samt att laga- kraftvunna beslut respekteras.1

1Prop. 2007/08:147, s. 47–48.

209

Uppdraget att avskaffa systemet med s.k. spårbyte

SOU 2024:15

8.1.2Kraven för spårbyte

För att beviljas ett s.k. spårbyte krävs att utlänningen, vars ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande avslagits genom ett beslut som fått laga kraft, vistas här och sedan minst fyra månader har en anställning som både uppfyller kraven för arbetstillstånd i 6 kap. 2 § första stycket UtlL och avser en tidsperiod om minst ett år från ansökningstillfället. Dessutom måste ansökan om spårbyte ha kommit in till Migrationsverket senast två veckor från det att beslutet om avslag på ansökan om uppehållstillstånd som flyk- ting eller alternativt skyddsbehövande vann laga kraft.

De krav som ställs upp i 6 kap. 2 § första stycket UtlL för arbets- tillstånd ska ha uppfyllts under den tid som anställningen varat och ska också vara uppfyllda under den fortsatta anställningstiden. Det innebär att utlänningen ska ha ett anställningsavtal och att lönen, för- säkringsvillkoren och övriga anställningsvillkor inte får vara sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller vad som är brukligt inom yrket eller branschen. Det innebär också att anställningen ska göra det möjligt för utlänningen att uppnå en god försörjning.

Kravet på en anställning sedan minst fyra månader innebär att utlänningen måste ha arbetat under handläggningstiden för ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande. Detta är möjligt med stöd av 5 kap. 4 § första stycket UtlF, som inne- bär ett undantag från kravet att ha arbetstillstånd (s.k. AT-UND). Det är omständigheterna vid tidpunkten för ansökan om tillstånd som är avgörande för bedömningen av frågan om den åberopade anställ- ningen varat under minst fyra månader.2 Tidskraven på fyra månader respektive ett år avser anställning hos samma arbetsgivare.

Vidare är bestämmelsen om spårbyte enligt praxis enbart avsedd för en personkrets som påbörjat sin etablering på arbetsmarknaden under asylprocessen. Om en utlänning före asylansökan har haft uppe- hållstillstånd och vistats i Sverige för att arbeta har etableringen inte påbörjats under asylprocessen. Då ska huvudregeln om att uppehålls- tillstånd för arbete ska ha sökts och beviljats före inresan i Sverige upprätthållas.3

2MIG 2010:3.

3MIG 2020:5.

210

SOU 2024:15

Uppdraget att avskaffa systemet med s.k. spårbyte

8.1.3Medföljande familjemedlemmar

Även en familjemedlem till en utlänning vars ansökan om uppehålls- tillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande har avslagits genom ett lagakraftvunnet beslut, kan beviljas uppehålls- och arbets- tillstånd för samma tid som spårbytaren utan att lämna landet (5 kap. 15 a § första stycket 2 och 18 § andra stycket 7 samt 6 kap. 3 § UtlL). Det ska vara fråga om familjemedlemmar som enligt 5 kap. 3 § första stycket 1–4, 3 a § första stycket 1 eller andra stycket UtlL har stark anknytning till spårbytaren. Exempel på sådana personer är make, maka, sambo och ogifta barn. Bestämmelsen är endast tillämplig för familjemedlemmar vars ansökningar om uppehållstillstånd som flyk- tingar eller alternativt skyddsbehövande avslagits genom lagakraft- vunna beslut. Det är dock även möjligt för familjemedlemmar till en spårbytare, som inte ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande, att beviljas upphållstånd på grund av an- knytning till spårbytaren med stöd av bestämmelsen i 4 kap. 4 a § UtlF. Enligt den bestämmelsen får uppehållstillstånd beviljas en familje- medlem till en utlänning om familjemedlemmen är make eller sambo till utlänningen eller släkting i rakt nedstigande led till utlänningen eller till hans eller hennes make eller sambo, om släktingen är beroende av någon av dem för sin försörjning eller är under 21 år och utlänningen med stöd av 5 kap. 15 a § första stycket 1 UtlL har beviljats ett tids- begränsat uppehållstillstånd. Ansökan kan i dessa fall som huvudregel inte beviljas efter inresa. Det finns dock en möjlighet enligt 5 kap. 18 § andra stycket 11 UtlL att bevilja en familjemedlem ett uppehålls- tillstånd inifrån Sverige om det föreligger synnerliga skäl.

Sedan den 1 juni 2022 får ett uppehållstillstånd för en familjemedlem till en spårbytare endast beviljas om anknytningspersonen kan för- sörja sig och familjemedlemmen. Försörjningskravet ska prövas vid an- sökan om spårbyte men gäller inte vid prövning av en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd, såsom vid en ansökan om förlängt uppe- hållstillstånd som familjemedlem. Försörjningskravet gäller även i de fall familjemedlemmen inte ansökt om uppehållstillstånd som flyk- ting eller alternativt skyddsbehövande (4 kap. 4 a § UtlF).

211

Uppdraget att avskaffa systemet med s.k. spårbyte

SOU 2024:15

8.1.4Förlängning av uppehållstillstånd för arbete som har beviljats med stöd av 5 kap. 15 a § UtlL

Det saknas bestämmelser i utlänningslagen som reglerar vilken pröv- ning som ska göras vid en ansökan om förlängning av ett uppehålls- tillstånd som meddelats med stöd av 5 kap. 15 a § UtlL. Av praxis framgår dock att en sådan förlängningsansökan ska prövas enligt för- utsättningarna i 6 kap. 2 § första och andra stycket samma lag.4

Ansökan om förlängning kan ges in och beviljas inifrån landet. Detta framgick tidigare enbart av praxis5, men sedan den 1 juni 2022 finns en särskild bestämmelse i 5 kap. 18 § andra stycket 8 a UtlL. Om utlänningen ansöker om förlängning av ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd för arbete, som har beviljats enligt 5 kap. 15 a § UtlL, gäller alltså undantag från huvudregeln att en utlänning som vill ha uppehålls- tillstånd i Sverige ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. Enligt 5 kap. 18 § andra stycket 8 c UtlL får även familjemedlemmar till spårbytaren som ansöker om förlängning be- viljas ett fortsatt uppehållstillstånd inifrån landet.

Med en förlängningsansökan avses en ansökan som kommer in under tiden då det tidigare tillståndet fortfarande gäller.6 I MIG 2021:1 uttalade Migrationsöverdomstolen att i uttrycket förlängas normalt även ligger att ansökan avser ett fortsatt tillstånd på samma grund.

8.1.5Förlängning av tillståndstiden för arbetstillstånd

En utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt 5 kap. 15 a § UtlL och ansöker om förlängning av det tillståndet har även beviljats ett arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL. Tillståndstiden för ett arbetstillstånd får förlängas om anställningen uppfyller förutsättningarna i 6 kap. 2 § första stycket samma lag. Om ansökan avser en ny anställning ska även det s.k. unionsföreträdet be- aktas (6 kap. 4 a § UtlL). Enligt 6 kap. 2 a § UtlL får ett arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL inte ges för längre tid än två år. Det får heller inte avse längre tid än anställningstiden och ska knytas till en viss arbetsgivare samt avse ett visst slag av arbete. Efter en

4MIG 2022:3.

5MIG 2013:13.

6Prop. 2021/22:134 s. 73.

212

SOU 2024:15

Uppdraget att avskaffa systemet med s.k. spårbyte

sammanlagd tillståndstid om två år ska tillståndet knytas endast till ett visst slag av arbete.

Enligt tidigare regelverk fick den sammanlagda tillståndstiden för arbetstillstånd inte överstiga fyra år eller, vid särskilda skäl, sex år. Sedan den 1 juni 2022 finns det dock inte längre någon begränsning avseende sammanlagd tillståndstid för arbetstillstånd.7

En spårbytare som under sammanlagt fyra år under de senaste sju åren har haft uppehållstillstånd för arbete kan, om vissa förutsätt- ningar i 5 kap. 7 och 8 §§ UtlL är uppfyllda, beviljas ett permanent uppehållstillstånd (5 kap. 5 § första stycket 1 UtlL). Utöver bestäm- melsen om permanent uppehållstillstånd skulle även bestämmelserna i 5 a kap. 1 § UtlL om ställning som varaktigt bosatt i Sverige kunna aktualiseras.

8.2Riksrevisionens granskning av spårbyte

8.2.1Allmänt om rapporten

Riksrevisionen har i rapporten Spårbyte i migrationsprocessen – kon- troller och uppföljning8 från oktober 2022 granskat om systemet med spårbyte fungerar effektivt. Granskningen avser i huvudsak Migra- tionsverkets rutiner och kontrollsystem, liksom regeringens styrning. Rapporten omfattar ärenden som Migrationsverket handlagt och be- slutat om enligt lagstiftningen som gällde fram till och med den 31 maj 2022.

I rapporten konstaterar Riksrevisionen bland annat att antalet an- sökningar om spårbyte ökat kontinuerligt sedan möjligheten infördes i december 2008. Sedan 2017 är antalet ansökningar 2 000–3 300 per år. Det innebär att var sjätte person som fått avslag på sin asylansö- kan har ansökt om spårbyte under den senaste femårsperioden. Sedan systemet infördes till och med december 2021 har sammanlagt drygt 20 000 personer ansökt om spårbyte, varav cirka 40 procent har fått sin ansökan beviljad.9

7Prop. 2021/22:134, s. 67–70.

8Riksrevisionen, Spårbyte i migrationsprocessen – kontroller och uppföljning, Rir 2022:21.

9Riksrevisionen, Rir 2022:21, s. 5.

213

Uppdraget att avskaffa systemet med s.k. spårbyte

SOU 2024:15

8.2.2Spårbyte når rätt målgrupp men systemet kan missbrukas

Enligt Riksrevisionen visar granskningen att systemet med spårbyte över lag förefaller nå rätt målgrupp, det vill säga personer som har kommit till Sverige i syfte att söka skydd och som därefter har på- börjat en etablering på svensk arbetsmarknad. Systemet kan dock ut- nyttjas för att kringgå lagstiftningen för asyl- och arbetskraftsinvand- ring. De tre tydligaste indikationerna som lyfts fram i rapporten på att systemet med spårbyte kan ha utnyttjats för att kringgå gällande lagstiftning är följande.

•Var fjärde spårbytare kom från länder där det är ovanligt att sökande har asylskäl. Fem av de tio vanligaste ursprungsländerna för spår- bytare hade en 90-procentig avslagsfrekvens för asylansökningar under den granskade perioden.

•Det var inte alla som hade beviljats arbetstillstånd vid spårbyte som uppfyllde det tidigare försörjningskravet som motsvarade en må- nadslön på minst 13 000 kronor. Fem procent av spårbytarna sak- nade helt löneinkomst under de fyra månader som föregick an- sökan om spårbyte. Vidare hade en fjärdedel av spårbytarna haft löneinkomster före asylansökan. Samtliga av dessa omständigheter kan vara skäl för avslag.

•En fjärdedel av spårbytarna hade fått lön från fler arbetsgivare än den som arbetstillståndet gällde. Detta strider mot regelverket för spårbyte och skulle genom efterkontroller kunna leda till att uppe- hållstillståndet återkallas.

Att många av spårbytarna kommer från länder där sökande sällan bedöms ha asylskäl är också en indikation på att spårbyte kan ha utnytt- jats av personer som saknar skyddsbehov och som använder asyl- systemet för att ta sig in på den svenska arbetsmarknaden. Exempel på sådana länder som nämns i rapporten är Mongoliet, Uzbekistan, Ukraina och Georgien som utmärkte sig med höga avslagsfrekvenser på asylansökningar.10

Sedan maj 2021 klassar Migrationsverket fyra av de femton vanligaste spårbytarländerna som så kallade säkra ursprungsländer (Mongoliet,

10Riksrevisionen, Rir 2022:21, s. 25–26.

214

SOU 2024:15

Uppdraget att avskaffa systemet med s.k. spårbyte

Georgien, Albanien och Kosovo)11. Förfarandet med säkra ursprungs- länder innebär förenklat att asylsökande från dessa länder normalt får avslag på asylansökan och avvisas med omedelbar verkställighet. Migrationsverket gör dock alltid en individuell prövning av asylskälen i varje enskilt fall. Riksrevisionens granskning visar att drygt 16 procent av de sökande som beviljades spårbyte mellan åren 2008–2021 kom från något av de ursprungsländer som klassats som säkra.12

8.2.3Migrationsverkets rutiner och kontrollverksamhet

Riksrevisionens granskning har bland annat innefattat en genomgång av om Migrationsverkets rutiner och kontrollverksamhet fungerar effektivt för att minimera risk för fel eller missbruk av systemet med spårbyte. Riksrevisionen anser att Migrationsverkets rutiner och kon- trollverksamhet har tydliga brister i flera delar. Till exempel genom- förs Migrationsverkets kontroll av om den sökande har arbetat före asylansökan, så kallad tidig etablering, endast utifrån riskindikatorer. Det innebär att en avstämning och kontroll mot Skatteverkets upp- gifter endast genomförs i begränsad utsträckning. Granskningen visar också att Migrationsverket under de senaste åren inte har genomfört efterkontroller av beviljade spårbytesärenden på grund av resursbrist. Det innebär att det finns risk för att fel eller missbruk inte upptäcks förrän personen ansöker om en förlängning av tillståndet. Det medför även att Migrationsverkets förutsättningar för att upptäcka och åter- kalla arbetstillstånd som kan ha utfärdats på fel grunder försämras.

Konsekvenserna av brister i kontrollverksamheten är till exempel risk för lönedumpning, att skenanställningar inte upptäcks, att utsatta människor utnyttjas på arbetsmarknaden samt att personer som inte uppfyller villkoren för spårbyte ändå kan beviljas uppehålls- och arbets- tillstånd. I förlängningen finns även risk för att människor tappar för- troende för systemet.13

11Jfr 8 kap. 19 § UtlL och MIGRFS 2021:4.

12Riksrevisionen, Rir 2022 :21 s. 27–28.

13Riksrevisionen, Rir 2022:21, s. 33.

215

Uppdraget att avskaffa systemet med s.k. spårbyte

SOU 2024:15

8.2.4Regeringens styrning

Riksrevisionens granskning innefattar också regeringens styrning. Enligt Riksrevisionen visar granskningen att regeringen borde ha följt upp hur systemet med spårbyte tillämpas för att kunna agera vid even- tuella problem. När systemet med spårbyte initierades 2008 fanns inga tidigare erfarenheter och ingen forskning som stöd för utform- ningen och genomförande av reformen. Flera remissinstanser pekade dock på risker för missbruk, människohandel och oönskade bieffek- ter samt svårigheter med tillämpningen av regelverket. Mot den bak- grunden och med hänsyn till att systemet ur ett internationellt per- spektiv är tämligen unikt, anser Riksrevisionen att det funnits skäl för regeringen att följa upp om riskerna som förutsågs vid införandet fallit ut och om systemet fungerar som det var tänkt. Någon sådan uppföljning har inte gjorts.

Riksrevisionen lyfter dock att regeringen har initierat en översyn av lagstiftningen i syfte att förbättra myndigheters möjligheter att utbyta information med varandra, samt för att effektivisera kontroll- verksamheten och minska eventuellt missbruk av arbetstillstånd. Enligt Riksrevisionen kan dessa generella initiativ även förbättra Migrations- verkets förutsättningar för att genomföra kontroller vid spårbyten.14

8.3Vilka och hur många befinner sig i systemet med spårbyte?

8.3.1Statistik om spårbytare och deras familjemedlemmar

För att få en så bred och aktuell bild av dagens system med spårbyte som möjligt har utredningen begärt in statistiska uppgifter från Migra- tionsverket. Syftet med att ta fram uppgifterna är att få en uppfatt- ning om antalet individer som befinner sig i systemet med spårbyte och i vilket skede de befinner sig för att bedöma hur många som på- verkas om systemet avskaffas.

14Riksrevisionen, Rir 2022:21, s. 45.

216

SOU 2024:15

Uppdraget att avskaffa systemet med s.k. spårbyte

Figur 8.1 Antal ansökningar om spårbyte 2013–2022

3000

2500

2000

1500

1000

500

2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Kvinna Man

Källa: Migrationsverket 2022.

Figuren visar antalet ansökningar om tidsbegränsade uppehållstill- stånd enligt 5 kap. 15 a § UtlL 2013–2022 (ej ansökningar om förläng- ning). Statistiken är uppdelad på män och kvinnor. Sedan 2013 till och med december 2022 har totalt 18 230 personer ansökt om spår- byte. I genomsnitt rör det sig om cirka 2 600 ansökningar per år de senaste fem åren. Det är fler män än kvinnor som ansöker. Det går också utifrån uppgifterna att konstatera att antalet ansökningar ökat från 2013 fram till 2019, då trenden vände och antalet ansökningar har minskat varje år sedan dess. Under 2022 kom det in totalt 1 824 an- sökningar, varav 445 avsåg kvinnor och 1 379 män. År 2023 har det hittills (augusti 2023) inkommit 1 364 ansökningar, varav 299 avsåg kvinnor och 1 065 avsåg män.

217

Uppdraget att avskaffa systemet med s.k. spårbyte

SOU 2024:15

Figur 8.2 Antal beviljade tidsbegränsade ansökningar om spårbyte 2013–2022

Antal ansökningar bifall

4000

3500

3000

2500

2000

1500

1000

500

2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Antal beviljade ansökningar om spårbyte

Antal ansökningar om spårbyte

Källa: Migrationsverket 2022.

År 2013–2022 har 6 769 ansökningar om spårbyte beviljats, vilket ut- gör knappt fyrtio procent av det totala antalet ansökningar under samma period. Det totala antalet beviljade ansökningar om tillstånd för år 2018 är dock enligt uppgift från Migrationsverket något högre än figuren visar om även de ansökningar som fått bifall på en annan grund, som till exempel arbetstagare eller okänd, räknas in. Antalet beviljade ansökningar de senaste åren är 893 år 2019, 1 361 år 2020, 952 år 2021 och 626 år 2022. År 2023 har hittills 313 ansökningar be- viljats (augusti 2023), varav 75 avsåg kvinnor och 238 män.

218

SOU 2024:15

Uppdraget att avskaffa systemet med s.k. spårbyte

Figur 8.3 Antal ansökningar om tidsbegränsat uppehållstillstånd

för anhöriga till spårbytare 2017–2022

800
700
600
500
400
300
200
100
0
2017	2018	2019	2020	2021	2022
		Man	Kvinna

Källa: Migrationsverket 2022.

Figuren visar antalet ansökningar om tidsbegränsat uppehållstillstånd avseende utlänningar med anknytning till spårbytare enligt 5 kap. 15 a § första stycket 2 UtlL. Det totala antalet ansökningar har minskat de senaste åren enligt följande: 1 375 ansökningar år 2019, 1 334 år 2020, 1 085 år 2021 och 901 år 2022. Under perioden 2018–2019 beviljades knappt trettio procent av ansökningarna, medan drygt fyrtio procent av ansökningarna beviljades under perioden 2020–2021. År 2022 be- viljades 28 procent av alla ansökningar. År 2023 har hittills (augusti 2023) 107 förstagångsansökningar för anhöriga beviljats, varav 58 avsåg kvinnor och 49 män.

219

Uppdraget att avskaffa systemet med s.k. spårbyte

SOU 2024:15

Figur 8.4 De tio vanligaste medborgarskapsländerna för spårbytare

3500

3000

2500

2000

1500

1000

500

2013 2014 2015 2016 2017

2018 2019 2020 2021 2022

Källa: Migrationsverket 2022.

Figuren visar de vanligaste länderna för de som har ansökt om spår- byte år 2013–2022. De vanligaste medborgarskapsländerna för per- soner som har ansökt om spårbyte under 2022 var i Irak, Iran, Afghanistan och Uzbekistan.

220

SOU 2024:15Uppdraget att avskaffa systemet med s.k. spårbyte

Tabell 8.1	De tio vanligaste yrkesgrupperna för spårbytare med giltiga
	tillstånd 2023 samt medianlöner för dessa yrkesgrupper 2022

Yrke	Antal spårbytare Medianlön 2022
	som har giltiga
	tillstånd

Snabbmatspersonal, köks- och restaurangbiträden m.fl.	290	25 200
Städare och hemservicepersonal m.fl.	284	25 100

Snickare, murare och anläggningsarbetare	95	36 200
Lagerpersonal och transportledare m.fl.	68	30 300

Målare, lackerare och skorstensfejare m.fl.	34	34 300
Skötare, vårdare och personliga assistenter m.fl.	33	29 600
Vårdbiträden	32	26 300
Butikspersonal	31	29 700

Kockar och kallskänkor	30	28 900
Tvättare, fönsterputsare och övriga rengöringsarbetare	29	25 600

Källa: Migrationsverket och SCB 2023.

Totalt har 1 294 personer giltiga tillstånd enligt 5 kap. 15 a § första stycket 1 UtlL (augusti 2023). I tabell 8.1 listas de tio vanligaste yrkes- grupperna bland dessa personer samt medianlön för varje yrkesgrupp. Medianlönerna avser alla anställda inom yrkesgruppen i Sverige, inte endast arbetskraftsinvandrare.

De två största yrkesgrupperna, snabbmatspersonal, köks- och res- taurangbiträden m.fl. samt städare och hemservicepersonal m.fl., täcker in cirka 44 procent av alla spårbytare med giltiga uppehållstillstånd i Sverige. Det kan också konstateras att endast två av de tio största yrkesgrupperna bland spårbytare har en medianlön som överstiger medianlönen i Sverige (34 200 kronor år 2022).

221

Uppdraget att avskaffa systemet med s.k. spårbyte

SOU 2024:15

8.4Överväganden och förslag

Förslag: Systemet med s.k. spårbyte ska avskaffas genom att be- stämmelsen i 5 kap. 15 a § UtlL upphävs. Till följd av detta ska även de bestämmelser som hänvisar till den bestämmelsen i ut- länningslagen, lagen om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare, utlänningsförordningen, förordningen om statlig ersätt- ning för flyktingmottagande m.m. och förordningen om behand- ling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet ändras eller upphävas.

Skälen för utredningens förslag

Utgångspunkter

I utredningens uppdrag ingår att analysera och ta ställning till hur systemet med s.k. spårbyte kan avskaffas samt lämna nödvändiga för- fattningsförslag. Av utredningens direktiv framgår att regeringen, i likhet med vad vissa remissinstanser uttalade redan när systemet med spårbyte föreslogs, anser att det finns uppenbara risker med systemet. En sådan risk är att asylsystemet kan belastas av onödiga kostnader om personer som saknar skyddsskäl ansöker om asyl i Sverige för att via spårbyte få tillträde till den svenska arbetsmarknaden, vilket min- skar systemets legitimitet.

Det har också lyfts fram, både i utredningens direktiv, förarbeten och rapporter, att systemet med spårbyte kan skapa osäkerhet för den enskilde om slutpunkten i asylprocessen och försvåra återvändande- arbetet.15

Såvitt känt finns det ingen forskning på om möjligheten till spår- byte gör att fler utlänningar som bedömer att de sannolikt inte kom- mer få asyl ändå söker sig till Sverige.16 I utredningens direktiv lyfter regeringen fram en rapport av Delegationen för migrationsstudier (De som inte får stanna – Att implementera återvändandepolitik)17 som anger att spårbyte uppfattas som en extra chans att få stanna i Sverige för

15Se Malm Lindberg, Hans (2020), De som inte får stanna – Att implementera återvändande- politik, Delmi rapport 2020:1, s. 77–78, SOU 2011:28, Cirkulär migration och utveckling – för- slag och framåtblick, s. 122 och prop. 2007/08:147 s. 47–48.

16Se t ex SOU 2020:54, En långsiktigt hållbar migrationspolitik, s. 136.

17Malm Lindberg, Hans (2020), Delmi 2020:1, s. 77.

222

SOU 2024:15

Uppdraget att avskaffa systemet med s.k. spårbyte

den som fått avslag och har haft ett arbete samt att människor för- söker få asyl i Sverige trots att de kommit hit i avsikt att arbeta. I direk- tiven hänvisas också till Riksrevisionens rapport, i vilken bland annat konstateras att systemet med spårbyte kan utnyttjas för att kringgå lagstiftningen för asyl- och arbetskraftsinvandring.

Utredningens uppdrag omfattar inte en genomlysning av hur sys- temet med spårbyte fungerar eller att ta fram författningsförslag för att åtgärda eventuella brister med systemet utan endast att ta fram för- slag på hur systemet ska avskaffas. Utredningen har härvid tagit slut- satserna i Riksrevisionens rapport som utgångspunkter för sina över- väganden och förslag.

Det finns indikationer på att systemet missbrukas

Riksrevisionen påtalade i en rapport från 2020 att asylsökande som ges undantag från kravet på arbetstillstånd kan vara en riskgrupp för exploatering eftersom de har starka drivkrafter att skaffa ett arbete och därmed kunna ansöka om arbetstillstånd från Sverige om de inte får asyl.18 Bilden förstärks i rapporten från oktober 2022. Var sjätte person som fått avslag på sin asylansökan har ansökt om spårbyte under den senaste femårsperioden. Många av spårbytarna kommer också från länder som sedan 2021 ingår i Migrationsverkets lista över s.k. säkra ursprungsländer. Rapporten ger ett visst stöd för att möj- ligheten till arbete under asylprocessen och under handläggnings- tiden av ansökan om spårbyte, kan användas som en väg in på den svenska arbetsmarknaden vid sidan av reguljär arbetskraftsinvandring. Rapporten ger också stöd för att systemet kan utnyttjas av arbets- givare för att undvika regelmässiga kontroller som gäller för reguljär arbetskraftsinvandring, vilket medför risker för utnyttjande av per- soner som befinner sig i systemet. Utifrån den statistik som Migra- tionsverket tagit fram kan det även konstateras att det rör sig om betydligt fler spårbytare än det fåtal personer per år som förutsågs av regeringen vid införandet av möjligheten till spårbyte.19

18Riksrevisionen, Rir 2020:27, s. 95.

19Prop. 2007/08:147, s. 54.

223

Uppdraget att avskaffa systemet med s.k. spårbyte

SOU 2024:15

Så kan spårbyte avskaffas

Utredningen gör bedömningen att systemet med spårbyte kan av- skaffas genom att bestämmelsen i 5 kap. 15 a § UtlL upphävs. Det innebär att möjligheten att ansöka om ett uppehållstillstånd för arbete och arbetstillstånd inifrån landet efter ett lagakraftvunnet avslagsbe- slut på ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande i princip upphör. En person som under asylpro- cessen påbörjat en etablering på den svenska arbetsmarknaden, och som i och för sig uppfyller kraven för arbetskraftsinvandrare, behöver därmed som huvudregel lämna Sverige för att göra ansökan om uppe- hålls- och arbetstillstånd från utlandet.

En sådan ordning innebär att asylprocessen och reglerna för arbets- kraftsinvandring hålls åtskilda och kan även sägas upprätthålla kravet på att asylprocessen ska ha en tydlig början och ett tydligt slut. Det innebär också att lagakraftvunna beslut respekteras.

Att bestämmelsen i 5 kap. 15 a § UtlL tas bort innebär att författ- ningsändringar behövs i andra bestämmelser som hänvisar till den. Sådana bestämmelser bör ändras på så sätt att hänvisningen eller be- stämmelsen tas bort. Hänvisningar till 5 kap. 15 a § finns i 7 kap. 7 f § och 12 kap. 12 a § UtlL, 4 kap. 4 a och 4 c § UtlF, 2 § lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare, 4 § förord- ningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. och 8 a § förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet. Dessa bestämmelser bör dock fortsätta gälla för de spårbytare och deras anhöriga som redan har uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 a § UtlL i Sverige, vilket närmare behandlas i avsnitt 14.

Eftersom bestämmelsen om spårbyte är en nationell konstruk- tion gör utredningen bedömningen att det inte finns något hinder i unionsrätten eller i internationella konventioner mot att bestämmel- sen upphävs.

224

9En heltäckande sjukförsäkring som krav för arbetstillstånd

9.1Bakgrund

Enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och tandvårdslagen (1985:125) är regionerna skyldiga att tillhandahålla hälso- och sjuk- vård respektive tandvård åt alla som är bosatta inom regionerna.1 Till- gången till vård följer alltså inte automatiskt av att en utlänning arbetar i Sverige. För utlänningar som vistas och arbetar inom regionen, utan att vara bosatta där, är regionen endast skyldig att erbjuda omedelbar vård.

Tolkningen av bosättningsbegreppet utgår från bestämmelserna i folkbokföringslagen (1991:481). I 3 § folkbokföringslagen anges att den som efter inflyttning anses vara bosatt i Sverige ska folkbokföras. En person anses bosatt här i landet om han eller hon kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin nattvila eller motsvarande vila (dygnsvila) i landet under minst ett år. Även den som kan antas komma att regel- mässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet ska folkbok- föras om han eller hon med hänsyn till samtliga omständigheter får anses ha sin egentliga hemvist här.2

Om ett arbetstillstånd beviljas för en kortare tid än ett år kan det alltså förekomma att utlänningen inte kommer att anses vara bosatt i Sverige och därmed inte ha tillgång till full hälso- och sjukvård. Mot denna bakgrund ska utredningen föreslå ett regelverk som innebär att arbetstillstånd endast kan beviljas för en utlänning som har ordnat en heltäckande sjukförsäkring för den första tillståndstiden. Regio- nernas kostnader för vården ska ersättas av utlänningens heltäckande sjukvårdsförsäkring eller av utlänningen själv.3

1Se 8 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen och 5 § tandvårdslagen.

2Se även prop. 2021/22:134, s. 35.

3Dir 2023:25, s. 6.

225

En heltäckande sjukförsäkring som krav för arbetstillstånd

SOU 2024:15

9.2Andra bestämmelser med krav på sjukförsäkring

Krav på heltäckande sjukförsäkring finns redan på flera ställen i ut- länningslagen. Vid ansökan om EU-blåkort, ICT-tillstånd, tillstånd för säsongsarbete och uppehållstillstånd för forskning och studier inom högre utbildning m.m. är det ett krav att utlänningen kan visa att han eller hon har, eller har ansökt om, en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige för att tillstånd ska beviljas.4 Med undantag från EU- blåkort gäller kraven om sjukförsäkring vid vistelser som kommer att uppgå till högst ett år. Bestämmelsen om EU-blåkort är i stället ut- formad så att utlänningen ska visa att han eller hon har, eller har ansökt om, en sjukförsäkring som gäller i tre månader från inresan i Sverige. Blåkortsdirektivet från 2009 har dock ersatts av ett nytt blåkorts- direktiv som ännu inte har genomförts i svensk rätt. I departements- promemorian om genomförande av det nya blåkortsdirektivet föreslås att bestämmelsen om sjukförsäkring ändras så att den utformas på samma sätt som bestämmelserna för tillstånd på närliggande områ- den, det vill säga att kravet på sjukförsäkring ska gälla vid vistelser som kommer att uppgå till högst ett år.5

Enligt 5 kap. 9 § UtlL, som infördes den 1 juni 2022, får ett tids- begränsat uppehållstillstånd för högst nio månader beviljas en utlänning som önskar vistas i Sverige för att söka arbete eller undersöka förut- sättningarna för att starta näringsverksamhet. Som en förutsättning för att få tillståndet anges bland annat att utlänningen har slutfört studier som motsvarar en examen på avancerad nivå och att han eller hon har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige. I förarbe- tena anges att begreppet sjukförsäkring i bestämmelsen bör ha samma innebörd som redan existerande bestämmelser i utlänningslagen, vilket innebär att försäkringen ska täcka kostnaderna för såväl akut som annan sjukvård samt sjukhusvistelse, tandvård och eventuell hemtransport av medicinska skäl. Vad som i det enskilda fallet utgör en heltäckande sjukförsäkring bör dock vara en fråga för rättstillämpningen att avgöra.6

Även för en EES-medborgare är det i vissa fall, t.ex. vid studier, ett krav för uppehållsrätt att han eller hon har en heltäckande sjuk- försäkring som gäller i Sverige för sig och eventuella familjemedlemmar (se 3 a kap. 3 § 3 och 4 UtlL). Samma krav finns även vid ansökan om uppehållstillstånd för vissa kategorier av utlänningar som är medborgare

4Se 6 a kap. 1 §, 6 b kap. 1 §, 6 c kap. 2 § och 5 b kap. 9 § UtlL.

5Ds 2023:6, s. 93.

6Prop. 2021/22:134, s. 35.

226

SOU 2024:15

En heltäckande sjukförsäkring som krav för arbetstillstånd

i Schweiz eller som har ställning som varaktigt bosatta i andra EU- stater (se 4 kap. 9 § första stycket 4–6 UtlF). Här är dock kravet for- mulerat så att utlänningen ska ha en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige om han eller hon inte omfattas eller kommer att om- fattas av den svenska socialförsäkringen.

9.3Överväganden och förslag

Förslag: För att ett arbetstillstånd ska beviljas ska utlänningen, vid vistelse som kommer att uppgå till högst ett år, ha eller ha ansökt om en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige.

Skälen för utredningens förslag

En utlänning som ska vistas och arbeta i Sverige i minst ett år kommer att folkbokföras i Sverige och därmed omfattas av regionernas skyl- dighet att tillhandahålla även annan än omedelbar hälso- och sjukvård. En utlänning som vistas och arbetar i landet en kortare tid än så ris- kerar att inte anses bosatt här. Det bör därför uppställas ett krav på heltäckande sjukförsäkring för att en utlänning som ska vistas i Sverige i högst ett år ska få beviljas arbetstillstånd. Detta krav ska gälla utöver övriga krav, exempelvis kravet på att lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen som finns i 6 kap. 2 § första stycket 2 UtlL.

Vad gäller de bestämmelser som har sitt ursprung i olika EU-direk- tiv räcker det att utlänningen ska ha ansökt om en heltäckande sjuk- försäkring för att ett tillstånd ska få beviljas. Så är dock inte fallet med den nationella regleringen i 5 kap. 9 § UtlL. Det har i samtal med Migrationsverket framkommit att ett problem med den senare be- stämmelsen är att den försäkring som utlänningen har tecknat ofta hinner gå ut under handläggningstiden. På detta sätt fordras ytter- ligare kompletteringar och handläggningstiden förlängs. Utredningen föreslår därför att utlänningen ska ha, eller ha ansökt om, en hel- täckande sjukförsäkring för att beviljas arbetstillstånd i Sverige. För- säkringen ska gälla under hela det första året i Sverige. Bestämmelsen

227

En heltäckande sjukförsäkring som krav för arbetstillstånd

SOU 2024:15

bör formuleras så att det inte har någon betydelse om det är arbets- givaren eller utlänningen som har tecknat försäkringen.

Bestämmelserna som har sitt ursprung i olika EU-direktiv är for- mulerade så att utlänningen ska visa att han eller hon har eller har ansökt om en heltäckande sjukförsäkring. Den nu föreslagna bestäm- melsen bör dock för enhetlighetens skull formuleras på samma sätt som 5 kap. 9 § UtlL, det vill säga att utlänningen ska ha en heltäckande sjukförsäkring. Detta bör inte innebära någon skillnad i sak, då ut- länningen på begäran av Migrationsverket alltid måste kunna visa att han eller hon har tecknat sjukförsäkringen.

Vid införandet av bestämmelsen i 5 kap. 9 § UtlL ansåg vissa remiss- instanser att det närmare borde klargöras vad begreppet heltäckande sjukförsäkring innebär i praktiken.7 Det är dock inte lämpligt att i lag detaljreglera vad som ska ingå i sjukförsäkringen. Begreppet heltäck- ande sjukförsäkring i den reglering som nu föreslås bör ha samma inne- börd som i redan existerande bestämmelser i utlänningslagen, vilket innebär att försäkringen ska täcka kostnaderna för såväl akut som annan sjukvård samt sjukhusvistelse, tandvård och eventuell hemtransport av medicinska skäl. Vad som i det enskilda fallet utgör en heltäckande sjukförsäkring bör dock vara en fråga för rättstillämpningen att avgöra. Om kostnaderna för vården inte ersätts av sjukförsäkringen kommer dessa att få ersättas av utlänningen själv, under förutsättning att han eller hon inte omfattas av det svenska socialförsäkringssystemet. Någon särskild reglering om detta behöver därför inte införas.

7Se prop. 2021/22:134, s. 35.

228

10Höjd och differentierad särskild avgift

10.1Allmänt om den särskilda avgiften i utlänningslagen

Den arbetsgivare som anställer utlänningar som inte har rätt att vistas i Sverige eller som har rätt att vistats i landet men saknar föreskrivet arbetstillstånd begår ett brott. Enligt 20 kap. 5 § UtlL kan den som uppsåtligen eller av oaktsamhet har en sådan utlänning anställd dömas till böter eller, när omständigheterna är försvårande, till fängelse i högst ett år. Den som har en utlänning anställd som inte har rätt att vistas i Sverige eller som saknar föreskrivet arbetstillstånd ska också betala en s.k. särskild avgift (20 kap. 12 § UtlL). Det gäller oavsett om arbets- givaren döms för brott för att ha anställt en sådan utlänning eller inte. Skyldigheten att betala en särskild avgift gäller också i vissa fall den som är uppdragsgivare åt en arbetsgivare. Både fysiska och juridiska personer kan förpliktas att betala en särskild avgift.

Bestämmelserna om brott och särskild avgift har bland annat sin grund i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/52/EG av den 18 juni 2009 om minimistandarder för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt (sanktions- direktivet). När sanktionsdirektivet genomfördes i svensk rätt före- skrevs att den särskilda avgiften, för varje utlänning, skulle vara hälften av det prisbasbelopp som gällde när överträdelsen upphörde. Om över- trädelsen hade pågått under längre tid än tre månader var avgiften

istället hela prisbasbeloppet.1 För att motverka att arbetsgivare anställer och utnyttjar personer som inte får arbeta i Sverige har den särskilda avgiften därefter fördubblats.2 I dag är avgiften, för varje utlänning, det prisbasbelopp enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken som

1Prop. 2012/13:125, Genomförande av direktivet om sanktioner mot arbetsgivare.

2Prop. 2017/18:176, Utökade möjligheter till arbetsplatsinspektioner, s. 15–17.

229

Höjd och differentierad särskild avgift

SOU 2024:15

gällde när överträdelsen upphörde. Om överträdelsen har pågått under en längre tid än tre månader, är avgiften för varje utlänning i stället två prisbasbelopp. Prisbasbeloppet för 2024 är 57 300 kronor.3

10.1.1Arbetsgivares skyldighet att inte ha anställda som saknar rätt att vistas eller arbeta i Sverige

Innan en utlänning påbörjar en anställning är arbetsgivaren skyldig att kontrollera att han eller hon har rätt att vistas och arbeta här, eller är undantagen från skyldigheten att ha arbetstillstånd. Arbetsgivaren är också skyldig att under anställningstiden och under minst tolv månader därefter behålla kopior av handlingar eller ett utdrag ur den eller de handlingar som visar att utlänningen har föreskrivet tillstånd att vistas och arbeta här, eller är undantagen från skyldigheten att ha arbetstill- stånd. Arbetsgivarens kontrollskyldighet gäller inte om utlänningen är medborgare i en EES-stat eller i Schweiz, eller är familjemedlem till en sådan medborgare, om denne har rätt till fri rörlighet enligt de regler som gäller inom EU (6 kap. 13 a § UtlF). I de fall en arbetsgivare är skyl- dig att kontrollera en persons rätt att vistas och arbeta här och personen anställs, är arbetsgivaren också skyldig att inom en bestämd tid under- rätta Skatteverket om anställningen. Om utlänningen har ställning som varaktigt bosatt i Sverige eller i en annan EU-stat är arbetsgivaren undantagen från underrättelseskyldigheten (7 kap. 1 b § UtlF).

10.1.2Förutsättningarna för särskild avgift

Enligt 20 kap. 12 § UtlL ska en fysisk eller juridisk person som har en utlänning anställd som inte har rätt att vistas i Sverige, eller som inte har föreskrivet arbetstillstånd, oavsett om ansvar krävs ut enligt 20 kap. 5 § samma lag, betala en särskild avgift. Avgiften tillfaller staten. En särskild avgift ska dock inte betalas av den som har

•kontrollerat utlänningens rätt att vistas i Sverige,

•behållit en kopia av eller ett utdrag ur den eller de handlingar som visar att utlänningen har rätt att vistas här, och

•underrättat den behöriga myndigheten om anställningen.

31 § förordningen (2023:532) om prisbasbelopp och förhöjt prisbasbelopp för år 2024.

230

SOU 2024:15

Höjd och differentierad särskild avgift

Under vissa förutsättningar ska också en fysisk eller juridisk person som är uppdragsgivare, eller uppdragsgivare i tidigare led, åt en arbets- givare som har en utlänning som inte har rätt att vistas i Sverige an- ställd betala en särskild avgift. Det gäller enligt 20 kap. 12 a § UtlL om uppdragsgivaren, eller en uppdragsgivare i tidigare led, har anlitat arbetsgivaren som underentreprenör för att genomföra ett avtal om en- treprenad eller underentreprenad, utlänningen arbetar inom underen- treprenaden, och uppdragsgivaren, eller uppdragsgivaren i tidigare led, inte är beställare i huvudentreprenadavtalet. Den ursprungliga beställa- ren i huvudentreprenadavtalet kan aldrig påföras en särskild avgift.4

En uppdragsgivare behöver inte betala den särskilda avgiften om den vidtagit rimliga kontrollåtgärder och inte inser eller har skälig an- ledning att anta att arbetsgivaren hade en eller flera utlänningar anställda som saknade rätt att vistas i Sverige. En uppdragsgivare i tidigare led ska endast betala avgiften om uppdragsgivaren inser eller har skälig anledning att anta att arbetsgivaren (underentreprenören) hade en eller flera utlänningar anställda som saknade rätt att vistas här och som arbe- tade inom underentreprenaden.

Om särskilda skäl talar för det får den särskilda avgiften enligt både 12 och 12 a §§ sättas ned helt eller delvis. Möjligheten till ned- sättning ska dock tillämpas restriktivt. Enligt förarbetena till bestäm- melsen syftar möjligheten till nedsättning till att förhindra att avgiften leder till ett uppenbart obilligt resultat, exempelvis när en mindre arbetsgivare haft ett förhållandevis stort antal arbetstagare utan arbets- tillstånd anställda och detta kanske under kort tid. Eller när en mindre uppdragsgivare påförs avgift för ett förhållandevis stort antal anställda utlänningar som inte har rätt att vistas i Sverige.5

Det är allmän domstol som efter ansökan av åklagare prövar om särskild avgift ska tas ut. Ansökan ska göras inom två år efter det att överträdelsen upphörde. Vid sådan talan tillämpas bestämmelserna i rättegångsbalken om åtal för brott på vilket inte kan följa svårare straff än böter och bestämmelserna om kvarstad i brottmål (20 kap. 13 § UtlL).

4Prop. 2012/13:125, s. 127.

5Prop. 1981/82:146, s. 54 om ändring i utlänningslagen (1980:376), m.m. och prop. 2012/13:125, s. 128.

231

Höjd och differentierad särskild avgift

SOU 2024:15

10.2Införande av en särskild avgift och genomförandet av sanktionsdirektivet

En bestämmelse om särskild avgift för fysisk eller juridisk person som hade en utlänning utan arbetstillstånd i sin tjänst fanns redan i utlän- ningslagen när sanktionsdirektivet genomfördes i svensk rätt. Den infördes eftersom det tidigare sanktionssystemet inte varit särskilt effektivt för att komma åt förfarandet att anställa utlänningar utan före- skrivna arbetstillstånd. De förhållandevis lindriga straff som dömdes ut i förening med en låg upptäcktsrisk hade gjort att påföljderna tedde sig föga kännbara för de oseriösa arbetsgivare som det var fråga om. Vad gällde sanktionsavgiftens storlek föreslogs den utgå från ett be- stämt schablonbelopp. Med hänsyn till den ringa upptäcktsrisken ansåg departementschefen att beloppet redan inledningsvis skulle vara så högt att det verkade avskräckande. I propositionen framhölls vidare att sank- tionen torde ha en preventiv effekt och att samhället med hjälp av av- gifterna i viss utsträckning kan dra in de vinster som brottet medfört.6

Sanktionsdirektivet genomfördes i svensk rätt genom författnings- ändringar som trädde i kraft den 1 augusti 2013. Syftet med direktivet är att motverka olaglig invandring till EU. I direktivet föreskrivs att medlemsstaterna ska förbjuda anställning av tredjelandsmedborgare som vistas i medlemsstaterna olagligt (artikel 3). Enligt artikel 5.1 samt 5.2 a och b ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att överträdelser av det förbudet blir föremål för effektiva, propor- tionella och avskräckande sanktioner mot arbetsgivaren. Sanktionerna ska dels omfatta finansiella sanktioner som ska öka i förhållande till antalet olagligt anställda tredjelandsmedborgare, dels betalning av kost- naderna för olagligt anställda tredjelandsmedborgares återvändande i de fall där förfaranden för återvändande tillämpas. De genomsnittliga kostnaderna för återvändande kan dock inkluderas i de finansiella sank- tionerna. När det gäller att fastställa den faktiska sanktionsnivån ges medlemsstaterna en viss flexibilitet, beroende på den specifika natio- nella situationen, hur allvarlig överträdelsen är eller om arbetsgivaren är en fysisk eller juridisk person. Medlemsstaterna får också införa strängare sanktioner än de minimistandarder som fastställs i direk- tivet (se skäl 4 i sanktionsdirektivet).

Artikel 5.2 a genomfördes genom bestämmelsen om särskild avgift i 20 kap. 12 § UtlL. Att den särskilda avgiften för varje utlänning ut-

6Se prop. 1981/82:146, s. 49–53.

232

SOU 2024:15

Höjd och differentierad särskild avgift

gjorde hälften av prisbasbeloppet ansågs uppfylla direktivets krav på att den finansiella sanktionen ska öka i förhållande till antalet olagligt anställda tredjelandsmedborgare.7

Som anges ovan ska sanktionerna enligt artikel 5.2 b även omfatta betalning för kostnader för personens återvändande, i de fall förfar- anden för återvändande tillämpats. Vid genomförandet av artikel 5.2 b ansåg regeringen att de kostnader som arbetsgivaren ska ersätta staten för ska omfatta kostnader för utlänningarnas resa från Sverige samt resekostnader från Sverige och tillbaka för den eskortpersonal som behöver följa med. Den ordning som regeringen ansåg mest ändamåls- enlig var en ordning där de genomsnittliga kostnaderna ingår i den särskilda avgiften. I fråga om uppskattningen av kostnaderna hän- visade regeringen till utredningens beräkning av kostnader i ärenden om verkställighet av beslut om utvisning och avvisning i andra verk- ställighetsärenden än avseende avvisning direkt vid gränsen, vilka an- gavs till knappt 60 procent av halva prisbasbeloppet.8 När den särskilda avgiften höjdes 2018 berördes inte frågan om återvändandekostnader vare sig i utredningen eller i propositionen.9 Utifrån gällande pris- basbelopp 2024 på 57 300 kronor innebär regeringens tidigare beräk- ning av den genomsnittliga kostnaden för återvändande en kostnad om cirka 17 190 kronor.

Även bestämmelsen om särskild avgift i 20 kap. 12 a § UtlL till- kom under genomförandet av direktivet och bygger på artiklarna 8.1 a och 8.3.10

10.2.1Utvärdering av sanktionsdirektivet

Inom ramen för den nya migrations- och asylpakten arbetar Europeiska kommissionen med att bedöma hur sanktionsdirektivets effektivitet kan stärkas och med att utvärdera behovet av ytterligare åtgärder.

Iett meddelande11 från september 2021 beskriver kommissionen den praktiska tillämpningen av direktivet. Av meddelandet framgår att med- lemsstaterna generellt införlivat direktivets bestämmelser om sanktio-

7SOU 2010:63, EU:s direktiv om sanktioner mot arbetsgivare, s. 158.

8Prop. 2012/13:125, s. 54.

9Jfr Ds 2017:16, Arbetsplatsinspektioner och höjd särskild avgift, och prop. 2017/18:176.

10Prop. 2012/13:125, s. 126.

11Europeiska kommissionen (2021), Meddelande från Kommissionen till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén om tillämpningen av direktiv 2009/52/EG av den 18 juni 2009 om minimistandarder för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt, COM (2021) 592 final.

233

Höjd och differentierad särskild avgift

SOU 2024:15

ner i sin nationella lagstiftning, även om de valda strategierna varierar avsevärt eftersom de påverkas av en rad olika faktorer som till ex- empel olika nationella sanktionssystem, sociala effekter och synen på olaglig anställning, ekonomiska situationer och lönenivåer samt förekomsten av olaglig anställning. Kommissionen konstaterar också att översikten över de åtal som inletts mot arbetsgivare och de sank- tioner som tillämpats i praktiken är splittrad och ofullständig, vilket gör det svårt att bedöma direktivets effekter när det gäller att säker- ställa en effektiv sanktionsstrategi mot olaglig anställning i alla med- lemsstater, och se till att sanktionerna är effektiva, proportionella och avskräckande. På grund av informationsluckorna är det enligt kommis- sionen inte heller möjligt att göra en slutgiltig bedömning av effekterna när det gäller tillämpningen av finansiella sanktioner mot arbetsgivare. Kommissionen hänvisar också till EU:s byrå för grundläggande rättig- heter, som påpekat att de sanktioner och straffavgifter som i praktiken åläggs arbetsgivare i de flesta medlemsstater inte är tillräckligt stränga för att avskräcka arbetsgivare från att bedriva olaglig anställning.12

10.2.2Höjning av den särskilda avgiften

När sanktionsdirektivet genomfördes i svensk rätt var den särskilda avgiften för varje utlänning hälften av det prisbasbelopp som gällde när överträdelsen upphörde. Om överträdelsen hade pågått under längre tid än tre månader var avgiften i stället hela prisbasbeloppet. För att motverka att arbetsgivare anställer och utnyttjar personer som inte får vistats eller arbeta i Sverige fördubblades avgiften den

1juli 2018. Samtidigt fick Polismyndigheten utökade möjligheter att genomföra inspektioner på arbetsplatser för att kontrollera att arbets- givare inte har anställda som saknar rätt att vistas eller arbeta i Sverige.13 Sådana inspektioner får endast genomföras inom verksamhetssek- torer som är identifierade som risksektorer i enlighet med artikel 14 i sanktionsdirektivet, i den ursprungliga lydelsen. Identifieringen av risksektorer görs av Polismyndigheten.14

Som skäl för höjningen av den särskilda avgiften anförde reger- ingen följande. Syftet med att kriminalisera anställning av personer som inte har rätt att vistas eller arbeta i Sverige och den särskilda

12Europeiska kommissionen, COM (2021) 592 final, s. 4–5.

13Se prop. 2017/18:176 och 9 kap. 14 § UtlL.

14Se 7 § förordningen (2022:1718) med instruktion för Polismyndigheten.

234

SOU 2024:15

Höjd och differentierad särskild avgift

avgiften är bland annat att upprätthålla den reglerade invandringen och förhindra att personer som saknar rätt att vistas och arbeta i Sverige utnyttjas av oseriösa arbetsgivare. Av Polismyndighetens rap- portering av genomförda arbetsplatsinspektioner framgår att mellan

100och 200 personer som saknar föreskrivna uppehålls- och arbets- tillstånd påträffas varje år. Enligt regeringen avhöll lagstiftningen inte i tillräcklig utsträckning arbetsgivare från anställningar i strid med utlänningslagens bestämmelser. Vidare menade regeringen att det fanns skäl att justera den särskilda avgiften som är avsedd att ut- göra ett komplement till straffbestämmelsen om anställning av per- soner som inte har rätt att vistas eller arbeta i Sverige. Fördelen med ett schablonbelopp är att det inte krävs någon mer omfattande ut- redning i det enskilda fallet för att fastställa nivån på den sanktion som ska påföras arbetsgivaren men schablonbeloppet var enligt reger- ingen för lågt. För att i större utsträckning avhålla arbetsgivare från att anställa personer som inte har rätt att vistas eller arbeta här höjdes därför den särskilda avgiften. Samma höjningar gjordes avseende den särskilda avgiften för den som är uppdragsgivare, eller uppdragsgivare i tidigare led, i ett entreprenadförhållande där en underentreprenör har en utlänning anställd som inte har rätt att vistas i Sverige.15

10.3Sanktionsavgifter i vissa andra EU-länder

En utgångspunkt för utredningens uppdrag avseende den särskilda av- giften är att den svenska avgiften inte ska avvika väsentligt från vad som gäller i andra jämförbara länder.16 I den mån det har varit möjligt har utredningen därför undersökt hur den särskilda avgiften ser ut i andra jämförbara länder.

Meddelandet från Europeiska kommissionen (se avsnitt 10.2.1) innehåller en tabell över medlemsstaterna och de beloppsgränser de har infört för de finansiella sanktionerna. En majoritet av medlems- staterna har infört tillämpliga belopp eller minimiböter i sin natio- nella lagstiftning samt reglerat hur dessa ska öka proportionellt i för- hållande till varje irreguljär migrant som anställs. Övriga medlemsstater överlåter åt rättsväsendet att fastställa det exakta beloppet beroende på antalet irreguljära migranter som är inblandade. Kommissionen kon-

15Prop. 2017/18:176, s. 15–16.

16Dir 2022:90, s. 10.

235

Höjd och differentierad särskild avgift

SOU 2024:15

staterar att elva av medlemsstaterna har ändrat sin lagstiftning sedan 2014 och höjt de finansiella sanktionerna.17

Nedanstående tabell innehåller ett utdrag ur den tabell som finns fogad till meddelandet från Europeiska kommissionen.

Tabell 10.1 Finansiella sanktioner i andra EU-länder (2021)

Sanktion som tillämpas för varje olagligt anställd utlänning

Medlemsstat	Minimibelopp	Fast belopp	Maximibelopp	Återvändande-
				kostnader
				inkluderade

Österrike

1 000 EUR/4 000

EUR

10 000

EUR/50 000 EUR

Nej

Spanien

500

EUR

100 000

EUR

Nej

Frankrike

6 980

EUR

15 000/75 000 EUR

Nej

Italien

1 800

EUR

43 200 EUR

Estland

1 200 EUR/3 200 EUR

Nej

Litauen

869–2 896 EUR/

2 896–5 792 EUR/

Nej

1 000–5 000 EUR

5 000–6 000 EUR

Grekland

5 000/10 000 EUR

Nej

Kroatien

1 334 EU/9 338

EUR

4 002

EUR/20 010

EUR

Nej

Slovenien

2 000 EUR/4 000

EUR

5 000

EUR/12 000

EUR

Nej

Cypern

1 500

EUR

3 000

EUR

Nej

Luxembourg

2 500 EUR

Nej

Källa: Europeiska kommissionen, COM(2021) 592 final, tabell 1.

Tabellen innehåller ett urval av EU-länder och de särskilda avgifter de tillämpar. De länder som har valts ut är de som är jämförbara med Sverige vad gäller system (det vill säga att avgiften är utformad som ett schablonbelopp som gäller för varje anställd). I de fall det före- kommer två belopp med ett snedstreck mellan avser den första siffran avgiften för en fysisk person och den andra siffran avgiften för en juridisk person. Uppgifterna är från 2021 och kan alltså ha ändrats men ger ändå en ungefärlig bild av de avgifter som andra EU-länder tillämpar. Det kan konstateras att de flesta länder, till skillnad från Sverige, har ett system med ett minimibelopp och ett maximibelopp och att kostnaderna för återvändande oftast inte inkluderas i beloppet.

Nedan behandlas sanktionsavgifterna i fyra andra EU-länder, Finland, Tyskland, Nederländerna och Belgien, lite närmare. De upp- gifter som finns om dessa länder är kontrollerade utifrån nu gällande lagstiftning.

17Europeiska kommissionen, COM (2021) 592 final, s. 22–23.

236

SOU 2024:15

Höjd och differentierad särskild avgift

Finland

I Finland har direktivets sanktioner mot arbetsgivare genomförts genom ändringar av utlänningslagen, arbetsavtalslagen, lagen om ut- stationering av arbetstagare och lagen om verkställighet av straff som trädde i kraft den 1 augusti 2012.18 I kapitel 11 a arbetsavtalslagen (26.1.2001/55) finns bestämmelser om arbetsgivarnas solidariska ansvar vid anställning av arbetstagare som vistas olagligt i landet. I kapitlet regleras bland annat en s.k. påföljdsavgift för en arbetsgivare som an- ställt en eller flera arbetstagare som är tredjelandsmedborgare och som vistas olagligt i landet. Påföljdsavgiften som arbetsgivaren är skyldig att betala är minst 1 000 euro och högst 30 000 euro (3 §).19 När påföljdsavgiftens storlek bestäms ska hänsyn tas till huruvida arbetsgivarens förfarande varit uppsåtligt och upprepat, andra om- ständigheter vid anställningsförhållandets uppkomst, anställningsvill- koren och antalet arbetstagare. Om det är en fysisk person som har anställt en arbetstagare för sina privata syften och arbetstagarens arbets- förhållanden inte är särskilt exploaterande, ska detta beaktas som en faktor som sänker påföljdsavgiften (4 §). En arbetsgivare som ska betala en påföljdsavgift är skyldig att ersätta kostnaderna för återvändande för en arbetstagare i de fall där förfaranden för återvändande har tillämpats. Det gäller dock bara under förutsättning att arbetsgivaren genom eget handlande medverkat till arbetstagarnas inresa eller vistelse i landet (5 §).

Tyskland

Den som anställer en tredjelandsmedborgare som inte har tillstånd att vistas eller arbeta i Tyskland kan åläggas betala böter upp till 500 000 euro, oavsett om den olagliga anställningen gjordes uppsåt- ligen eller av oaktsamhet. Samma sak gäller en entreprenör som an- litar en underentreprenör som har anställt utlänningar utan tillstånd. Det är rättsväsendet som fastställer det exakta beloppet och det görs då en sammantagen bedömning av alla olika faktorer. Det finns alltså inget exakt belopp som utgår för varje anställd. För att undgå ansvar

18Finlands regering, RP 180/2018 rd, Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagar om ändring av statunderstödslagen och 4 a och 7 § straffregisterlagen, avsnitt 1.

19Enligt 11 a kap. 3 § andra stycket arbetsavtalslagen justeras påföljdsavgiftens högsta och lägsta belopp vart tredje år genom förordning av statsrådet så att det motsvarar förändringen i penning- värdet.

237

Höjd och differentierad särskild avgift

SOU 2024:15

räcker det inte med uppgifter från den som ska anställas eller att han eller hon visar upp ett skattekort eller socialförsäkringskort utan arbets- givaren måste göra noggranna undersökningar och kontroller.20

Nederländerna

Den nederländska lagen om anställning av utländska medborgare (kallad Wet arbeid vreemdelingen) förbjuder arbetsgivare och fysiska personer att anställa utlänningar som inte har tillgång till arbets- marknaden i Nederländerna genom ett arbetstillstånd. Vid en arbets- platsinspektion ombeds närvarande arbetstagare att identifiera sig och på så sätt framkommer om de behöver ha arbetstillstånd. Om de måste ha det gör inspektören en kontroll av deras tillstånd. Om det handlar om olaglig anställning av utlänningar utan arbetstillstånd åläggs arbets- givaren (den juridiska personen) att betala 8 000 euro för varje olagligt anställd utlänning. Är arbetsgivaren en fysisk person är avgiften per anställd i stället 4 000 euro.21 Vid upprepning av samma eller liknande överträdelse av lagen inom fem år kan böterna höjas med 50 procent, 100 procent eller 200 procent. I en bilaga till de tillämpningsregler som finns för lagen om anställning av utländska medborgare anges också olika jämkningsgrunder, till exempel att arbetsgivaren själv har avslutat den olagliga anställningen när denne har upptäckt att det är en olaglig anställning eller att det har gått lång tid mellan inspektio- nen och utfärdande av sanktionen.22

Belgien

Om en arbetsgivare anställer någon som inte har nödvändiga tillstånd riskerar han eller hon att åläggas att betala en administrativ avgift på mellan 300 och 3 000 euro per anställd. Denna siffra ska i dagsläget multipliceras med 8 (innan 2017 skulle den multipliceras med 6), vilket gör att den särskilda avgiften i praktiken är mellan 2 400 och 24 000 euro, som multipliceras med antalet olagligt anställda. Den slut-

20European Migration Network och Federal Office of Migration and Refugees (2017), Illegal employment of third-country nationals in Germany, s. 42–45 och tyska socialförsäkringsbalken, Sozialgesetzbuch (SGB) Drittes Buch (III) § 404.

21Netherlands Labour Authority (2023), Illegal employment.

22Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen (tillämpningsregler för den neder- ländska lagen om anställning av utländska medborgare), Artikel 11 och bilaga I och II.

238

SOU 2024:15

Höjd och differentierad särskild avgift

liga avgiften får inte överstiga hundra gånger den maximala avgiften. Kostnaderna för återvändande inkluderas inte i denna summa.23

10.4Antalet särskilda avgifter från 2013 och framåt

För att få en bild över antalet påförda särskilda avgifter enligt 20 kap. 12 och 12 a §§ UtlL över tid har utredningen efterfrågat statistik hos ett antal myndigheter i rättskedjan. Ingen av de tillfrågade myndig- heterna har någon samlad statistik över antalet särskilda avgifter i landet eller möjlighet att göra en sådan sammanställning. Nedan redovisas de uppgifter om särskild avgift som Åklagarmyndigheten kunnat bistå utredningen med och den statistik om arbetsplatsinspektioner som Polismyndigheten publicerar på sin hemsida, och som utredningen be- dömer kan ge en bild av förekomsten av påförandet av särskild avgift. Utredningen har också fått del av uppgifter om den särskilda avgiften från Justitiedepartementet som redovisas årligen till Europeiska kom- missionen.24

Åklagarmyndigheten

Åklagarmyndigheten har lämnat uppgifter om antalet framställda yrk- anden om särskild avgift enligt 20 kap. 12 § UtlL under 2021 och 2022 och om antalet inkomna brottsmisstankar som avser brott mot 20 kap. 5 § UtlL under samma år. Det är dock inte genom dessa uppgifter möjligt att få någon heltäckande bild av antalet ärenden eller ansök- ningar som rör särskild avgift hos Åklagarmyndigheten eftersom det saknas ett enhetligt sätt att söka fram uppgifterna på enligt uppgift från myndigheten. De ger därför snarare en indikation på nivåerna.

Vad gäller antal inkomna brottsmisstankar till Åklagarmyndig- heten enligt 20 kap. 5 § UtlL var det 260 brottsmisstankar i 199 ärenden år 2021. År 2022 inkom 335 brottsmisstankar i 233 ärenden. Åklagar- myndigheten har även lämnat uppgifter om antalet framställda yrkan- den om särskild avgift enligt både 20 kap. 12 och 12 a §§ UtlL under 2021 och 2022 utifrån antal ärenden där fråga om särskild talan har väckts. Under 2021 väcktes särskild talan i 58 ärenden och under 2022 i 119 ärenden.

23Service d’information et de recherche sociale (2023), Sanctions – Amende administrative.

24Jfr 7 § förordningen (2022:1718) med instruktion för Polismyndigheten.

239

Höjd och differentierad särskild avgift

SOU 2024:15

Polismyndighetens statistik över arbetsplatsinspektioner

Polismyndigheten redovisar statistik över antalet genomförda arbets- platsinspektioner under perioden 2013–2021 på sin hemsida.25

Tabell 10.2 Genomförda arbetsplatsinspektioner, påträffade tredjelandsmedborgare utan tillstånd och ärenden som lett till åtal, 2013–2021

	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021

Antal inspektioner	526	579	366	1089	1463	1742	2675	1695	1847
Antal inspektioner där
tredjelandsmedborgare
utan tillstånd påträffades	154	130	75	168	231	282	331	239	300
Antal tredjelands-
medborgare utan
tillstånd som påträffats
vid inspektionerna ovan.	212	157	94	232	352	441	584	406	476
Antal ärenden som
lett till åtal	0	36	7	18	29	40	83	113	114

Källa: Polismyndigheten, 2023.

Av uppgifterna framgår att antalet inspektioner har ökat för varje år sedan sanktionsdirektivet genomfördes 2013 till 2019. År 2020 gick antalet ned till 1 695 inspektioner och år 2021 genomfördes 1 847 inspektioner. I statistiken redovisas även antalet inspektioner där tredje- landsmedborgare utan tillstånd påträffats och antalet tredjelandsmed- borgare utan tillstånd som påträffats. Under 2021 gjordes 300 inspek- tioner där tredjelandsmedborgare utan tillstånd påträffades. Samma år ledde 114 ärenden till åtal och antalet tredjelandsmedborgare utan tillstånd som påträffats var 476. Det kan noteras utifrån tabellen att fler genomförda inspektioner i de allra flesta fall hänger samman med fler påträffade tredjelandsmedborgare utan tillstånd.

År 2022 genomförde polisen 2 314 arbetsplatsinspektioner. De flesta utfördes inom sektorn för hotell, restaurang, camping och sek- torn för handel, jordgubbar och bilservice. På inspektionerna påträffa- des 230 tredjelandsmedborgare utan tillstånd.26

25Gränspolisen statistik (2023), Statistik gränspolisverksamhet, arbetsplatsinspektioner 2013–2021.

26Gränspolisen statistik (2023), Arbetsplatsinspektioner 2022.

240

SOU 2024:15

Höjd och differentierad särskild avgift

Utredningen har också fått del av uppgifter om den särskilda av- giften som sammanställts av polisen och getts in till Justitiedeparte- mentet.

Tabell 10.3 Ärenden med särskild avgift 2013–2021

	2013	2014		2015	2016		2017		2018		2019	2020		2021
Antal ärenden
öppnade efter
en inspektion	0		10	16		60		86		116	169		282		237
	0		10	16		60		86		116	169		282		237
Antal
avslutade
ärenden	0	8		10	24		64		76		123	204		200

Källa: Justitiedepartementet.

Tabellen visar resultat baserade på arbetsplatsinspektioner under 2013–2021 och avser antal ärenden där särskild avgift har aktualise- rats. Den övre raden avser antal inledda ärenden och bygger på stati- stik från Åklagarmyndigheten. Den nedre raden avser avslutade ären- den som rör frågan om särskild avgift, och bygger på en manuell genomgång av domar som Polismyndigheten har gjort.

10.5Domar avseende särskild avgift

Domar från Högsta domstolen

Högsta domstolen har behandlat frågan om särskild avgift i två domar. Båda domarna behandlar förhållandet mellan företagsbot och särskild avgift. Företagsbot är en ekonomisk sanktion utformad som en sär- skild rättsverkan. För att det ska vara möjligt att föra talan om före- tagsbot mot ett företag måste det visas att ett brott har begåtts (36 kap. 7 § BrB). Vid fastställandet av företagsbotens storlek bestäms först ett sanktionsvärde om lägst 5 000 kronor och högst tio miljoner kro- nor. Sanktionsvärdet ska som regel leda till företagsbot med det be- loppet, om inte skäl finns för förhöjd företagsbot eller jämkning (36 kap. 8–10 §§ brottsbalken). En företagsbot får till exempel sättas lägre om brottet medför annan betalningsskyldighet eller särskild rättsverkan för företaget och den samlade reaktionen på brottsligheten skulle bli oproportionerligt sträng, till exempel om särskild avgift också påförs.

241

Höjd och differentierad särskild avgift

SOU 2024:15

I rättsfallet NJA 2015 s. 885 hade en enskild näringsidkare haft en person anställd utan arbetstillstånd och av tingsrätten och hovrätten ålagts att betala en särskild avgift och en företagsbot. Med hänsyn till de regler om jämkning och eftergift som finns vid båda sanktions- formerna fastslog Högsta domstolen att den särskilda avgiften bör ha företräde i beslutsordningen. Domstolen uttalade att det inte finns några principiella hinder mot att ålägga företagsbot vid sidan av den särskilda avgiften. Med hänsyn till att den samlade reaktionen på brotts- ligheten skulle bli oproportionerligt sträng eftergavs dock företags- boten i målet.

Även i rättsfallet NJA 2016 s. 994 ansåg Högsta domstolen att det fanns skäl att efterge företagsboten när den särskilda avgiften togs ut. Domstolen framhöll att de båda sanktionerna i allt väsentligt har samma ändamål, vilket allmänt sett talar emot att tillämpa dem sam- tidigt. Eftersom den särskilda avgiften ska bestämmas till ett tämli- gen högt belopp ansåg domstolen att den är väl ägnad att tillgodose syftet att motverka brottslighet av det aktuella slaget. Domstolen angav dock att det inte kan uteslutas att det finns enskilda fall där avgiften framstår som en otillräcklig reaktion och att det kan finnas situatio- ner, där omständigheterna är särskilt försvårande och att den schabloni- serade avgiften därför framstår som mindre väl avpassad. Ett uttag av även företagsbot kan då enligt domstolens mening inte betraktas som oproportionerligt. Som exempel på en sådan situation angav dom- stolen en näringsidkare som mer systematiskt anställer utlänningar i sin verksamhet, trots att dessa inte har rätt att vistas i Sverige eller sak- nar arbetstillstånd.

Domar från hovrätterna

Vid en sökning i rättsdatabasen JUNO på alla domar från hovrätterna avseende särskild avgift enligt 12 kap. 12 och 12 a §§ UtlL år 2019–2023 framkom 40 domar där särskild avgift dömts ut, som utredningen har gått igenom.

Det kan inledningsvis konstateras att den särskilda avgift som döms ut oftast begränsas till ett eller två prisbasbelopp. I tjugoen av domarna har en särskild avgift om ett prisbasbelopp dömts ut och i sju av dem två prisbasbelopp. I fyra av de genomgångna domarna har endast ett halvt prisbasbelopp dömts ut eftersom överträdelsen skedde före lag-

242

SOU 2024:15

Höjd och differentierad särskild avgift

ändringen 2018. I två domar har avgiften satts ned till under ett pris- basbelopp, vilket bland annat har motiverats med att det var fråga om oaktsamma gärningar. Sammantaget avser alltså 85 procent av domarna en särskild avgift på två prisbasbelopp eller mindre.

I fyra av domarna har den särskilda avgift som dömts ut motsvarat 4–5 prisbasbelopp. Dessa har avsett anställning av mellan två och fyra utlänningar. Endast två av alla genomgångna domar avsåg ännu högre belopp. En av dessa är en dom från Göta hovrätt från den 14 oktober 2022 (mål B 716–21). Denna avsåg en odlare av frukt, bär och grön- saker som hade anställt tjugo utlänningar utan tillstånd. Eftersom det var fråga om så många arbetstagare, som endast hade befunnit sig på arbetsplatsen en mycket begränsad tid, sattes den särskilda avgiften ned till 500 000 kronor. Den mest omfattande domen är från Svea hov- rätt den 24 januari 2023 (mål B 15662–21) och avsåg ett byggbolag. Domen avsåg ett stort antal arbetstagare varav inte alla av domstolen ansågs olagligt anställda. Tolv av dem ansågs dock sakna erforderliga tillstånd, varav åtta hade varit anställda en längre tid än tre månader. Den särskilda avgiften blev totalt 1 155 500 kronor. Domen är över- klagad till Högsta domstolen, som ännu inte (i oktober 2023) har be- slutat om prövningstillstånd ska meddelas.

Såvitt gäller vilken typ av företag som har ådömts särskild avgift i genomgångna domar är det framför allt fråga om mindre företag. Elva av dem är restauranger eller pizzerior, tio av dem sysslar med bilrela- terad verksamhet som rekonditionering och verkstad, sju med bygg- verksamhet, tre med städning och två är frisörer. Flera av de företag som ådömts särskild avgift är enskilda firmor.

10.6Olika beräkningsgrunder för sanktionsavgifter

I svensk lagstiftning finns det numera ett brett spektrum av olika sank- tionsavgifter. Det har blivit allt vanligare att till exempel EU-direktiv påfordrar att ”effektiva, proportionerliga och avskräckande” sanktioner införs, vilket för svensk del ofta har resulterat i sanktionsavgifter.27 Det viktigaste skälet för lagstiftaren att införa sanktionsavgifter har varit att öka efterlevnaden av regler inom särskilda områden. För att fast- ställa avgiften är det inte ovanligt att schabloner används men beloppens

27Warnling Conradson, Wiweka, och Nilsson, Annika (2020), Sanktionsavgifter – särskilt i närings- verksamhet, s. 42.

243

Höjd och differentierad särskild avgift

SOU 2024:15

storlek varierar kraftigt bland annat beroende på förhållandena inom det område sanktionsavgiften rör.28

Riktlinjer för sanktionsavgifter

I förarbetena till bestämmelsen om förverkande i 36 kap. 4 § brotts- balken har regeringen behandlat frågan om när sanktionsavgifter bör användas och hur de bör vara utformade för att uppfylla rimliga krav på effektivitet och rättssäkerhet. Uttalandena har varit vägledande för efterföljande sanktionsavgifter och har använts av lagstiftaren som riktlinjer för en enhetlig utformning av framtida avgiftssystem. När det gäller frågan om beräkning av avgiftsbeloppet angavs följande. Bestämmelserna om beräkning av avgiftsbeloppet bör i all möjlighet konstrueras så att de utgår från ett mätbart moment i den aktuella överträdelsen – en parameter – som gör det möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften ska bli i det särskilda fallet. Konstruk- tionen kan vara utformad på ett sådant sätt att den schablonmässigt fastställda avgiften kan beräknas genomsnittligt motsvara den upp- komna vinsten vid varje enskild överträdelse. I de fall då det bedöms angeläget att neutralisera redan utsikten till vinst bör dock hinder inte föreligga mot att låta avgiften utgå enligt grunder som leder till väsentligt högre avgiftsbelopp.29

Exempel på beräkningsgrunder

Det finns olika konstruktioner för beräkning av sanktionsavgifter. Ett exempel är intervaller med minimi- och maximibelopp som ibland kompletteras av en spärregel.30 Ett sådant avgiftsintervall kan dess- utom vara differentierat. Exempelvis ska sanktionsavgiften enligt 39 c § livsmedelsförordningen (2006:813) betalas med ett belopp som mot- svarar en procent av årsomsättningen, dock lägst 5 000 kronor och högst 75 000 kronor. I den mån stat eller kommun gör sig skyldig till en överträdelse så är avgiften bestämd till fasta 40 000 kronor.

En annan modell som kan användas för att fastställa sanktions- avgifternas storlek är att nyttja olika taxor och tabeller. Ibland knyts

28SOU 2006:58, Sanktionsavgift i stället för straff – områdena livsmedel, foder och djurskydd, s. 105.

29Prop. 1981/82:142, s. 24.

30Jfr 30 a § livsmedelslagen (2006:804) eller 50 a § fiskelagen (1993:787).

244

SOU 2024:15

Höjd och differentierad särskild avgift

dessa parametrar till det prisbasbelopp som räknas fram enligt 2 kap. 7 § socialförsäkringsbalken. Bestämmelsen i 20 kap. 12 § UtlL är ett exempel på en sådan konstruktion. Ett annat exempel finns i 26 § arbetstidslagen (1982:673) där sanktionsavgiften utgör en procent av prisbasbeloppet som gällde när överträdelsen skedde och ska baseras på ”varje timme otillåten arbetstid eller jourtid för varje arbetstagare”. I flera system på finansmarknadsområdet och vid uttagande av sank- tionsavgifter enligt konkurrenslagen (2008:579) och marknadsförings- lagen (2008:486) tillämpas årsomsättning som grund för differentie- ring av avgifterna.

10.7Överväganden och förslag

Förslag: Den särskilda avgiften för den som har en utlänning an- ställd som inte har rätt att vistas eller arbeta i Sverige ska höjas från ett prisbasbelopp till ett och ett halvt prisbasbelopp. För över- trädelser som har pågått under längre tid än tre månader ska avgiften höjas från två till tre prisbasbelopp.

Samma höjningar ska göras av den särskilda avgiften för den som är uppdragsgivare, eller uppdragsgivare i tidigare led, i ett entreprenadförhållande där en underentreprenör har en utlänning anställd som inte har rätt att vistas i Sverige.

Bedömning: Avgifterna bör inte differentieras ytterligare.

Skälen för utredningens förslag och bedömning

Den särskilda avgiften bör höjas i syfte att motverka anställningar i strid med utlänningslagen

Syftet med både kriminaliseringen av olaglig anställning och den sär- skilda avgiften är att upprätthålla den reglerade invandringen och för- hindra att personer som saknar rätt att vistas och arbeta i Sverige ut- nyttjas av oseriösa arbetsgivare. Att arbetsgivare anställer personer, med vetskap om att dessa vistas olagligt i Sverige, till låga löner och med dåliga arbetsförhållanden leder dessutom till en osund konkurrens på arbetsmarknaden.

245

Höjd och differentierad särskild avgift

SOU 2024:15

Vid avgiftens införande 1982 ansågs avgiftens storlek om ett halvt prisbasbelopp för den första tremånadersperioden rimlig och att ytter- ligare ett halvt prisbasbelopp borde utgå om anställningen varat längre än tre månader. I syfte att ytterligare motverka anställning i strid mot utlänningslagens bestämmelser höjdes den särskilda avgiften 2018 genom att avgifterna fördubblades. På samma sätt som inför lagänd- ringen 2018 framgår av Polismyndighetens statistik av genomförda arbetsplatsinspektioner att det fortfarande påträffas många personer som saknar föreskrivna uppehålls- och arbetstillstånd på arbetsplatser. Den tillgängliga statistiken visar att det sedan 2018 har påträffats flera hundra tredjelandsmedborgare utan tillstånd varje år. Att så många per- soner utan tillstånd påträffas kan indikera att avgiftens storlek inte i tillräcklig utsträckning avhåller arbetsgivare från anställningar i strid med utlänningslagens bestämmelser. Det ökade antalet tredjelands- medborgare utan tillstånd som påträffas vid arbetsplatsinspektioner hänger dock även samman med det ökade antal inspektioner som har gjorts. Dessa är betydligt fler åren efter höjningen 2018 än de före- gående åren. Ett stort antal inspektioner, som gör att upptäcktsrisken ökar, är ett viktigt komplement till en kännbar sanktionsavgift för att motverka brottslighet av aktuellt slag.

En utgångspunkt för utredningens uppdrag är att den särskilda avgiften inte väsentligt avviker från vad som gäller i andra jämförbara länder. Det kan härvid konstateras att det är svårt att göra en sådan jämförelse. Sanktionsdirektivet har lämnat stor frihet åt medlems- länderna att själva utforma sanktionssystemet, vilket har resulterat i stor spridning i lagstiftningens utformning. Många länder har, liksom Sverige, valt att införa ett visst belopp som ska utgå för varje olagligt anställd utlänning, men det finns också länder som i stället överlåter åt rättsväsendet att mer fritt fastställa beloppet för överträdelsen. Efter- som Finland och Tyskland, som i övrigt är länder med liknande för- hållanden och lönenivåer som Sverige, har valt att tillämpa den senare modellen är jämförelser med dessa länder svåra att göra. Vid genomgång av ett antal andra närliggande EU-länder kan dock konstateras att Sveriges särskilda avgift ligger relativt lågt, särskilt om man ser till ländernas maximibelopp per utlänning. Maximibeloppet för juridiska personer per olagligt anställd är till exempel 50 000 euro i Österrike, 100 000 euro i Spanien, 75 000 euro i Frankrike, 43 200 euro i Italien och 8 000 euro i Nederländerna. Dessutom har de flesta länder till skillnad från Sverige inte inkluderat kostnader för utlänningens åter-

246

SOU 2024:15

Höjd och differentierad särskild avgift

vändande i denna summa, utan dessa får betalas utöver den särskilda avgiften. Sverige har ett relativt högt löneläge jämfört med övriga EU- länder. I en studie från franska statistikmyndigheten Insée från 2021 hade Sverige exempelvis tredje högst medianlön i EU.31 Detta talar för att den särskilda avgiften bör vara bland de högre i EU för att verka avskräckande och för att den ska anses proportionerlig. Det kan till ex- empel noteras att den maximala särskilda avgiften är upp till 92 gånger den månatliga minimilönen i Bulgarien och upp till 700 gånger den månatliga minimilönen i Tjeckien.32 Sverige har inga lagstadgade mini- milöner men om en jämförelse görs med medianlönen i Sverige kan konstateras att den särskilda avgiften endast uppgår till cirka 1,5 gånger den månatliga medianlönen. Allt sammantaget talar jämförelsen med övriga EU-länder för att den särskilda avgiften bör höjas.

Enligt den genomgång av domar där särskild avgift har dömts ut som utredningen har gjort har det framkommit att de flesta arbets- givare som påförs särskild avgift är små företag. Detta talar för att även en lägre särskild avgift borde verka avskräckande. Å andra sidan stannar avgiften oftast vid ett till två prisbasbelopp, vilket talar för att ett högre schablonbelopp är nödvändigt för att avgiften ska få avsedd verkan.

Mot denna bakgrund, och särskilt med beaktande av nivån på Sveriges avgift jämfört med andra länder, anser utredningen att det finns skäl att höja den särskilda avgiften för att den ska vara tillräck- ligt effektiv, avskräckande och proportionerlig.

Avgiften bör inte differentieras ytterligare

Avgiften utgår i dag från ett schablonbelopp som är differentierat i den meningen att beloppet utgår för varje utlänning och ökar ytterligare om överträdelsen har pågått under en längre tid än tre månader. Be- loppet och ökningen gäller dock oavsett vilken arbetsgivare som påförs beloppet. Fördelen med ett schablonbelopp är att det inte krävs någon mer omfattande utredning i det enskilda fallet för att fastställa nivån på sanktionen som ska utgå. En annan fördel är att schablonbeloppet baseras på prisbasbeloppet enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkrings- balken. Genom en sådan koppling blir sanktionsavgiften också värde-

31Tidningen Näringslivet (2021), Sveriges medianlön i EU-toppen.

32Europeiska kommissionen (2021), COM(2021) 592 final, s. 5.

247

Höjd och differentierad särskild avgift

SOU 2024:15

beständig och reglerna behöver inte ändras med jämna mellanrum för att undvika att sanktionsavgiften urholkas.

En ökad differentiering av en sanktionsavgift kan uppnås enligt olika parametrar. Omsättning, som anges i utredningens direktiv, är ett exempel. Andra exempel är företagsstorlek eller antal anställda. Utredningen har främst övervägt om storleken på den särskilda av- giften kan beräknas utifrån arbetsgivarens årsomsättning under närmast föregående räkenskapsår. Den givna fördelen med ett sådant system är att en särskild avgift som ökar i förhållande till årsomsättning kan verka mer avskräckande för större företag med hög omsättning, för vilka en särskild avgift i nivå med ett prisbasbelopp inte har samma effekt.

Det finns dock flera problem med att differentiera avgiften utifrån omsättning. Vissa näringsidkare har förkortade eller förlängda räken- skapsår och omsättningens storlek kan då vara missvisande. Det är inte alltid som uppgifter om föregående årsomsättning finns tillgängliga. Så kan vara fallet när det rör sig om en näringsidkares första verk- samhetsår. I andra fall kan uppgifter om årsomsättning vara brist- fälliga eller saknas helt eftersom det saknas bokföring. I dessa fall kan omsättningen i stället få uppskattas. Om arbetsgivaren exempelvis ut- görs av en kommun eller region kan årsomsättning inte användas som grund för att bestämma storleken på den särskilda avgiften.

En ordning där avgiftens storlek bestäms utifrån ett företags storlek eller omsättning skulle innebära att Åklagarmyndigheten behöver hämta in ytterligare uppgifter för att kunna beräkna avgiftens storlek och utredningen skulle bli mer omfattande. Att differentiera avgiften utifrån en viss procent av ett bolags omsättning kan också, beroende på bransch, vara svårutrett och kan leda till ytterligare processer. Vidare har såväl Åklagarmyndigheten som Ekobrottsmyndigheten i samtal med utredningen framhållit att den korta preskriptionstiden på två år kan medföra problem om utredningarna skulle bli mer resurs- och tidskrävande.

Idag krävs ingen annan utredning än den som behövs för att utreda brottet enligt 20 kap. 5 § eftersom beräkningen sker efter schablon. En differentiering av avgiften utifrån en viss procent av ett bolags om- sättning skulle således troligen öka utrednings- och handläggnings- tiden av ärendena, och i vissa fall leda till längre domstolsprocesser. En del i att ett sanktionssystem ska vara effektivt är också att systemet

248

SOU 2024:15

Höjd och differentierad särskild avgift

är förutsebart vilket bland annat innefattar att det är enkelt att avgöra vilket belopp som avgiften kan uppgå till vid varje överträdelse.33

Den absoluta merparten av alla hovrättsdomar som utredningen har gått igenom har avsett små företag i exempelvis restaurang- eller bilbranschen med en begränsad omsättning. För dessa torde i de allra flesta fall en differentierad avgift utifrån omsättning leda till förlängda processer och en mer omfattande utredning utan att resultatet skulle bli en mer proportionerlig eller avskräckande särskild avgift. I vissa fall skulle en sådan modell kunna leda till en lägre sanktionsavgift än

idag. Det finns dessutom exempel på avgöranden utifrån dagens reg- lering som rör större företag där de särskilda avgifterna uppgått till miljonbelopp (se Svea hovrätts avgörande den 24 januari 2023 i mål B 15662–21). Det kan naturligtvis finnas situationer där omständighe- terna är särskilt försvårande och den schabloniserade avgiften därför framstår som mindre väl avpassad och otillräcklig. Det finns dock under sådana omständigheter inga hinder mot ett samtida uttag av företagsbot.

Utredningen anser därför att utgångspunkten fortsatt bör vara ett schabloniserat belopp som ökar i förhållande till antalet utlänningar och tiden för överträdelsen samt att avgiften bör vara enhetlig obero- ende av vem som begått överträdelsen. Någon ytterligare differentie- ring utifrån omsättning eller liknande parameter bör därför inte göras.

De särskilda avgifterna i 20 kap. UtlL bör höjas till ett och ett halvt respektive tre prisbasbelopp

Enligt gällande rätt är avgiften, för varje utlänning, det prisbasbelopp enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken som gällde när över- trädelsen upphörde. Om överträdelsen har pågått under en längre tid än tre månader, är avgiften för varje utlänning i stället två prisbas- belopp. Prisbasbeloppet för 2024 är 57 300 kronor. Enligt sanktions- direktivet ska de finansiella sanktionerna vara verkningsfulla, propor- tionella och avskräckande. Nivån på avgiften måste vid en höjning av beloppet sättas så att den blir tillräckligt avskräckande samtidigt som den inte bör få orimligt stora konsekvenser för arbetsgivaren i fråga i förhållande till den överträdelse som begåtts. Att det bara var fem

33Jfr prop. 2019/20:74, Genomförande av EU:s direktiv om automatiskt utbyte av upplysningar som rör rapporteringspliktiga gränsöverskridande arrangemang, s. 145.

249

Höjd och differentierad särskild avgift

SOU 2024:15

år sedan avgiften fördubblades talar också för viss försiktighet vid höj- ningen.

Med hänsyn härtill föreslår utredningen att den särskilda avgiften för den som har en utlänning anställd som inte har rätt att vistas eller arbeta i Sverige höjs från ett prisbasbelopp till ett och ett halvt pris- basbelopp. För överträdelser som har pågått under längre tid än tre månader ska avgiften höjas från två till tre prisbasbelopp. Motsvarande höjningar bör göras av den särskilda avgiften för den som är uppdrags- givare, eller uppdragsgivare i tidigare led, i ett entreprenadförhållande där en underentreprenör har en utlänning anställd som inte har rätt att vistas i Sverige.

250

11Arbetskraftsinvandrare i Sverige som är anställda utomlands

11.1Bakgrund och gällande rätt

Som huvudregel ska alla utlänningar som arbetar i Sverige ha arbets- tillstånd, oavsett om de är anställda i Sverige eller utomlands. En an- sökan om arbetstillstånd från en utlänning som ska arbeta i Sverige men har sin anställning utomlands prövas, precis som övriga ansök- ningar om arbetstillstånd, enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL. Detta innebär bland annat att Migrationsverket ska kontrollera om anställ- ningen gör det möjligt för utlänningen att uppnå en god försörjning och att lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Arbetstillståndet ska också knytas till en viss arbetsgivare under de första två åren (6 kap. 2 a § UtlL). Kravet på utannonsering av tjänsten (det s.k. unionsföreträdet) i 6 kap. 2 § andra stycket UtlL gäller inte personer som är anställda hos en arbets- givare utomlands som fått uppdrag att utföra arbete i Sverige eller an- ställda som förflyttas inom en koncern så länge tjänsten finns kvar i utlandet. Flyttas däremot tjänsten till Sverige räknas det som en ny anställning och då ska den utannonseras.1

Tidigare var det tillräckligt att utlänningen hade ett erbjudande om anställning för att kunna beviljas arbetstillstånd. Sedan den 1 juni 2022 krävs dock att utlänningen ska ge in sitt anställningsavtal till- sammans med ansökan om arbetstillstånd. Migrationsverket påtalade i remissvaret till SOU 2021:88 att införandet av ett krav på att bifoga ett anställningsavtal till ansökan om arbetstillstånd kunde innebära tillämpningssvårigheter i fråga om ansökningar från utlänningar som är anställda utomlands och att en översyn av regelverket för arbets-

1Migrationsverket (2023), När du ska anställa någon från ett land utanför EU.

251

Arbetskraftsinvandrare i Sverige som är anställda utomlands

SOU 2024:15

kraftsinvandrare som har sin grundanställning utomlands eller skickas hit på ett uppdrag från länder utanför EU är av yttersta vikt.2

En del av utredningens uppdrag är därför att analysera och ta ställ- ning till om utlänningar som ska arbeta i Sverige men som är anställda utomlands bör omfattas av samma förutsättningar för arbetstillstånd som övriga arbetskraftsinvandrare eller om särskilda regler bör in- föras. Om nuvarande ordning föreslås behållas ska utredningen ana- lysera hur Migrationsverket på ett mera rättssäkert och ändamålsenligt sätt ska kunna kontrollera att förutsättningarna för arbetstillstånd är uppfyllda, både vid tillståndsprövningen och vid eventuella kontroller.

11.2Allmänt om utstationering av arbetstagare

Arbetstagare som är anställda utomlands men som arbetar i Sverige är inte en homogen grupp utan det finns olika typsituationer som när- mare beskrivs nedan. Gemensamt för arbetstagarna är att de på olika sätt är utstationerade i Sverige.

Utstationeringslagen gäller både arbetsgivare som är etablerade inom och utanför EES-området. Enligt 4 § utstationeringslagen avses med utstationering bland annat följande situationer:

•när en arbetsgivare för egen räkning och under egen ledning sänder arbetstagare till Sverige enligt avtal som arbetsgivaren har ingått med den i Sverige verksamma mottagaren av tjänsterna,

•när en arbetsgivare sänder arbetstagare till Sverige till en arbets- plats eller till ett företag som tillhör koncernen, eller

•när en arbetsgivare som hyr ut arbetskraft eller ställer arbetskraft till förfogande sänder arbetstagare till ett användarföretag som är etablerat i Sverige eller som bedriver verksamhet här.

Utstationeringslagen reglerar inte utlänningens rätt att arbeta eller vistas i Sverige, varför utstationerade tredjelandsmedborgare också behöver ansöka om uppehålls- och arbetstillstånd enligt utlännings- lagen.

En arbetsgivare ska anmäla en utstationering till Arbetsmiljöverket senast när den utstationerade arbetstagaren påbörjar arbetet i Sverige

2Migrationsverkets svar på remiss av Ett förbättrat system mot arbetskraftsexploatering SOU 2021:88, dnr 1.4.3-2021-22145, s. 3.

252

SOU 2024:15

Arbetskraftsinvandrare i Sverige som är anställda utomlands

(29 § utstationeringslagen). Anmälan ska, enligt 8 § förordning (2017:319) om utstationering av arbetstagare, bland annat innehålla upp- gifter om arbetsgivaren, den typ av tjänst som ska utföras i Sverige, planerad tidsperiod för tjänstens utförande och uppgifter om arbets- tagaren och tjänstemottagaren i Sverige. Arbetsgivaren ska vidare enligt 32 § utstationeringslagen utse en kontaktperson i Sverige och anmäla honom eller henne till Arbetsmiljöverket. Kontaktpersonen ska bland annat kunna tillhandahålla sådana handlingar som visar att kraven i utstationeringslagen är uppfyllda. Dessa krav, som regleras i 6–8 §§ utstationeringslagen, innebär bland annat att vissa bestämmel- ser i semesterlagen, föräldraledighetslagen och arbetstidslagen ska tillämpas på utstationerade arbetstagare, oavsett vilken lag som annars gäller för anställningsförhållandet. I lagen (1982:80) om anställnings- skydd reglerar 6 d § vilken skriftlig information som arbetsgivaren ska lämna till arbetstagaren om arbetstagaren sänds utomlands för att arbeta längre än fyra på varandra följande veckor. Den information som lämnas ska dels inkludera den information som ska lämnas till en svensk arbetstagare om villkor som är av väsentlig betydelse för anställningsförhållandet, dels specifika uppgifter om anställningen utomlands som vilket land som arbetet ska utföras i och uppgifter om vilken valuta lönen ska betalas i. Regleringen i lagen om anställ- ningsskydd avser svenska arbetstagare som sänds utomlands, men mot- svarande information lämnas normalt av en utländsk arbetsgivare som utstationerar en arbetstagare till Sverige.

Eftersom anställningsavtalet för den utstationerade arbetstagaren är tecknat med den utländska arbetsgivaren granskar Migrationsverket den skriftliga information om anställningen i Sverige som arbets- givaren ger till arbetstagaren när bedömningen görs om uppehålls- och arbetstillstånd ska beviljas.3

11.3Särskilda krav för vissa företag

För vissa branscher ställs högre krav för att Migrationsverket ska bevilja ett arbetstillstånd. Dessa branscher är städ, hotell och restau- rang, bygg, handel, jord- och skogsbruk, bilverkstad, service, be- manning och personlig assistans. Företag som är registrerade i ett land utanför EU och som har verksamhet inom någon av dessa bran-

3Uppgifter från samtal med Migrationsverket, den 13 februari 2023.

253

Arbetskraftsinvandrare i Sverige som är anställda utomlands

SOU 2024:15

scher, samt nystartade företag, måste ha en filial registrerad i Sverige för att Migrationsverket ska bevilja arbetstillstånd. Det är då filialen som ansvarar för att redovisa vilka anställningsvillkor som gäller när information om anställningen lämnas och som vid behov ska lämna ytterligare uppgifter om anställningen till Migrationsverket.4 Det arbets- tillstånd som arbetstagaren beviljas begränsas till arbete hos filialen. Filialen är dock inte någon egen juridisk person utan endast en av- delning inom den utländska juridiska personen.

En stor grupp arbetskraftsinvandrare i Sverige är bärplockare. Många av dessa är anställda av utländska bemanningsföretag som har filialer i Sverige. För att villkoren och förhållandena ska kunna kontrolleras beviljas bärplockarna tillstånd för arbete hos de svenska bärföretag som hyr in dem från den svenska filialen (tjänstemottagarna).

Om den utländska arbetsgivaren saknar filial eller representations- kontor i Sverige är det den svenska tjänstemottagaren, alltså arbets- tagarens uppdragsgivare, som arbetstillståndet knyts till enligt Mig- rationsverkets praxis. Om tjänstemottagaren inte uppfyller villkoren enligt utlänningslagen beviljas inte fler arbetstillstånd för utlänningar som vill arbeta för den uppdragsgivaren.5

11.4Koncerninterna förflyttningar

ICT-tillstånd

Det finns en särskild typ av tillstånd i svensk rätt för arbetskrafts- invandrare som är anställda utomlands men som arbetar i Sverige, nämligen ICT-tillstånd och ICT-tillstånd för rörlighet för längre vis- telse. Dessa regleras i 6 b kap. UtlL. Personer som omfattas av bestäm- melserna om ICT-tillstånd får inte beviljas ett arbetstillstånd enligt de allmänna reglerna utan bestämmelserna om ICT-tillstånd har före- träde (se 6 kap. 2 b § UtlL). Den grupp personer som omfattas av ICT-reglerna är begränsad på grund av de villkor som ställs upp.

För att en utlänning ska beviljas ett ICT-tillstånd kräver Migra- tionsverket att utlänningen har ett anställningsavtal från arbetsgivaren utanför EES-området som rör anställningen i hemlandet och, såvitt gäller praktikanter, ett praktikantavtal för praktiken i Sverige. Avtalen ska vara översatta till svenska eller engelska. Anställningsavtalet ska

4Migrationsverket (2023), Högre krav för arbetstillstånd inom vissa branscher.

5Uppgifter från samtal med Migrationsverket, den 13 februari 2023.

254

SOU 2024:15

Arbetskraftsinvandrare i Sverige som är anställda utomlands

innehålla vissa uppgifter, till exempel en beskrivning av arbetstaga- rens arbetsuppgifter samt lön och andra löneförmåner. Migrations- verket granskar utifrån uppgifterna i avtalet att ersättningen inte är sämre än vad som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen samt att övriga anställningsvillkor inte är sämre än vad som gäller för arbetstagare som är utstationerade i Sverige enligt utsta- tioneringslagen av ett företag som är etablerat inom EES och Schweiz.6

Annan koncernintern förflyttning

På grund av de specifika villkor som ska vara uppfyllda för att en arbetskraftsinvandrare ska kunna beviljas ett ICT-tillstånd finns det koncerninterna förflyttningar som inte faller in under dessa bestäm- melser. Några av dessa är undantagna från kravet på arbetstillstånd enligt 5 kap. 2 § UtlF, till exempel specialister i en internationell kon- cern som arbetar tillfälligt i Sverige för koncernen i sammanlagt kor- tare tid än ett år eller anställda i en internationell koncern som ska delta i praktik, internutbildning eller annan kompetensutveckling hos ett företag inom koncernen i sammanlagt tre månader under en tolv- månadersperiod. Utlänningar som ska förflyttas inom en koncern till Sverige och som varken undantas från kravet på arbetstillstånd eller som omfattas av ICT-bestämmelserna behöver ansöka om ett arbets- tillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL för att få arbeta i Sverige. Detta knyts då normalt till det mottagande svenska koncernföretaget.

11.5Överväganden och förslag

Förslag: En utlänning som är utstationerad i Sverige av en arbets- givare som är etablerad i ett annat land ska utöver ett anställ- ningsavtal ha ett underlag med de villkor som gäller för arbetet i Sverige. Arbetstillståndet ska knytas till filialen, koncernföretaget eller tjänstemottagaren i Sverige i stället för arbetsgivaren som är etablerad i ett annat land.

Om en arbetsgivare är etablerad i ett annat land och utsta- tionerar utlänningar i Sverige ska det som sägs om arbetsgivare i utlänningsförordningens bestämmelser om kontroll vid vistelse i

6Migrationsverket (2023), ICT-tillstånd.

255

Arbetskraftsinvandrare i Sverige som är anställda utomlands

SOU 2024:15

Sverige som arbetstagare också gälla i fråga om arbetsgivarens filial, koncernföretag eller tjänstemottagare i Sverige.

Bedömning: Det behövs särskilt anpassade regler för arbetskrafts- invandrare som har sin anställning utomlands.

Skälen för utredningens förslag och bedömning

Det behövs särskilt anpassade regler för arbetskraftsinvandrare som har sin anställning utomlands

Utöver reglerna om ICT-tillstånd finns inga särskilda regler i utlän- ningslagen som rör arbetstillstånd för utlänningar som har sin grund- anställning utomlands men som arbetar i Sverige, utan samma regler gäller som för utlänningar som är anställda av svenska arbetsgivare. Detta betyder att utlänningen enligt lagens ordalydelse ska ge in an- ställningsavtalet med sin utländska arbetsgivare till Migrationsverket, som i sin tur ska granska att det uppfyller de krav som ställs i 6 kap. 2 § UtlL. Dessutom ska utlänningens anställning knytas till den ut- ländska arbetsgivaren.

Det finns flera problem med den nuvarande ordningen. Anställ- ningsavtalet med det utländska företaget är inte utformat enligt svenska regler och är skrivet på ett annat språk än svenska. Om anställningen knyts till en arbetsgivare i utlandet kan det både vid ansökan och efter- följande kontroller vara svårt att på ett ändamålsenligt sätt kontrollera arbetsgivaren och följa upp ärendet. Utredningen anser därför att det bör införas särskilda regler för denna kategori arbetskraftsinvandrare.

På vilka sätt reglerna bör anpassas

I vissa delar finns det ingen anledning att ställa upp andra villkor för arbetstillstånd för gruppen arbetskraftsinvandrare som är anställda utomlands än för övriga arbetskraftsinvandrare. Villkoren i 6 kap. 2 § UtlL första stycket med krav på att utlänningen genom anställ- ningen ska uppnå en god försörjning (alternativt uppfylla det före- slagna lönekravet, se avsnitt 5) och att lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen bör fort-

256

SOU 2024:15

Arbetskraftsinvandrare i Sverige som är anställda utomlands

satt gälla även en utlänning som är anställd av en arbetsgivare utom- lands. Det föreslagna kravet på en heltäckande sjukförsäkring vid vistel- ser som understiger ett år (se avsnitt 9) bör också gälla utlänningar som är anställda utomlands.

Även andra stycket i bestämmelsen, det vill säga att rekryterings- förfarandet är förenligt med Sveriges åtaganden inom Europeiska unio- nen, bör gälla utlänningar som är anställda utomlands. Detta betyder att annonsering av tjänsten ska göras om den flyttas till Sverige och det alltså handlar om en ny anställning. Om det endast handlar om att utlänningen fått uppdrag att utföra arbete i Sverige eller förflyttas inom en koncern behöver tjänsten dock inte utannonseras, så länge tjänsten finns kvar i utlandet. Det är då inte fråga om en ny anställ- ning (jfr med vad som gäller vid förlängning av arbetstillståndet en- ligt 6 kap. 4 § UtlL). Detta torde redan gälla enligt 6 kap. 2 § UtlL varför detta inte särskilt behöver regleras.

För att det ska vara möjligt för Migrationsverket att kontrollera att villkoren i 6 kap. 2 § första stycket UtlL är uppfyllda behöver myn- digheten ett underlag som gör en sådan kontroll ändamålsenlig. An- ställningsavtalet med den utländska arbetsgivaren är utformat enligt ett annat lands lag och är ofta skrivet på ett annat språk än svenska. Därtill kommer att det arbete som ska utföras i Sverige även regleras av det avtal som arbetsgivaren normalt ingår med tjänstemottagaren här. Ett alternativ skulle kunna vara att ge in den anmälan om utsta- tionering som ska göras till Arbetsmiljöverket av arbetsgivaren. Denna innehåller uppgifter om arbetsgivaren och tjänstemottagaren. Anmälan innehåller dock inte sådana uppgifter som behövs för att kunna be- döma om anställningsvillkoren uppfyller utlänningslagens krav. Dess- utom ska anmälan göras senast när en utstationerad arbetstagare på- börjar arbetet i Sverige, vilket är för sent för att den ska kunna användas vid ansökan om arbetstillstånd som enligt huvudregeln ska vara beviljat före inresan i landet. Att ge in anmälan om utstationering är därför inte en lämplig lösning.

En arbetsgivare lämnar normalt även skriftlig information om vill- koren som gäller anställningen utomlands till en arbetstagare som ska sändas utomlands för att arbeta. En rimlig ordning är därför enligt utredningen att dessa arbetstagare utöver ett anställningsavtal ska ha ett underlag som reglerar arbetstagarens villkor för arbetet i Sverige. Migrationsverket får då utifrån detta underlag bedöma om kravet på en god försörjning och kravet på att lönen, försäkringsskyddet och

257

Arbetskraftsinvandrare i Sverige som är anställda utomlands

SOU 2024:15

övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen är upp- fyllda.

En ändring bör också göras i 6 kap. 2 a §, som bland annat reglerar vilken arbetsgivare arbetstillståndet ska knytas till. Finns det en svensk filial eller ett svenskt koncernföretag bör arbetstillståndet knytas till dessa i stället för till arbetsgivaren som är etablerad i ett annat land. Om det varken finns en svensk filial eller ett svenskt koncernföretag bör arbetstillståndet knytas till den svenska tjänstemottagaren. Detta innebär att utlänningen under de första två åren i Sverige endast får arbeta för den aktuella filialen, koncernföretaget respektive tjänste- mottagaren. Eftersom de föreslagna bestämmelserna till stor del utgör en kodifiering av den praxis som redan utarbetats hos Migrations- verket bör detta inte föranleda någon administrativ börda för arbets- givaren.

I 6 kap. 6 b – 6 e §§ UtlF finns bestämmelser som bland annat inne- bär att en arbetsgivare till en utlänning som har beviljats arbetstill- stånd efter föreläggande från Migrationsverket ska lämna skriftliga uppgifter om de villkor som gäller för utlänningens anställning och kan åläggas att skriftligen anmäla om något av villkoren i 6 kap. 2 § UtlL ändras till det sämre i förhållande till de uppgifter som legat till grund för beslutet om arbetstillstånd. I avsnitt 7 föreslås dessutom att ytterligare en bestämmelse läggs till i detta sammanhang, 6 f §, som reglerar arbetsgivarens anmälningsskyldighet om anställningen upphör eller aldrig tillträds. För att dessa bestämmelser inte ska bli verknings- lösa för utlänningar som är utstationerade i Sverige bör det i anslutning till bestämmelserna anges att det som sägs om arbetsgivare även ska gälla arbetsgivarens filial, koncernföretag eller tjänstemottagare i Sverige. I 6 kap. 9 § UtlL finns ett bemyndigande om att regeringen får med- dela ytterligare föreskrifter om arbetstillstånd, vilket bör kunna an- vändas för att genomföra de föreslagna ändringarna i utlänningsför- ordningen.

258

12Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

12.1Bakgrund och internationell utblick

Enligt Tillväxtverkets undersökning Företagens villkor och verklighet 2023 finns det en hög tillväxtvilja hos svenska företag. Kompetens- utveckling pekas ut som den viktigaste åtgärden för att kunna växa samtidigt som kompetensfrågan pekas ut som företagens största hinder för tillväxt. Drygt fyra av fem företag har försökt rekrytera ny personal under de senaste tre åren och nästan en tredjedel bland små och medelstora företag ser tillgången till lämplig arbetskraft som ett stort tillväxthinder. Nästan lika många ser lagar och myndighetsregler som ett stort hinder.1

Sverige har behov av arbetskraft, och särskilt högkvalificerad sådan. Behovet väntas öka än mer i samband med den gröna och digitala omställningen och de nya industrierna i bland annat norra Sverige.

Ioch med detta kommer även behovet av specialistkompetenser som i dag inte finns i Sverige att öka. Hela Europa står dessutom inför demografiska förändringar, med en åldrande befolkning samtidigt som färre barn föds. Detta förväntas få stora sociala och ekonomiska konsekvenser, bland annat ökad efterfrågan på hälso- och sjukvård, sociala tjänster, lägre produktivitet och ökade offentliga utgifter.2 Det är därför viktigt att Sverige är ett attraktivt land för de tredjelands- medborgare som söker sig till Europa. Lika viktigt är det att förenkla för den högkvalificerade arbetskraft som redan har kommit hit för att öka benägenheten för arbetstagarna och deras familjer att stanna kvar och etablera sig i Sverige.

Utredningen har i uppdrag att analysera och ta ställning till åtgärder som främjar invandring av högkvalificerad arbetskraft. I svensk rätt

1Tillväxtverket, Företagens villkor och verklighet 2023, rapport 0454, s. 2 och 19.

2Europaparlamentet (2023), Arbetskraftsinvandring: förbättring av lagliga möjligheter att arbeta i EU.

259

Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

SOU 2024:15

finns redan ett tillstånd för högkvalificerad anställning, EU-blåkort. Utredningens förslag bör enligt direktiven i första hand avse ytter- ligare åtgärder som inom ramen för 2021 års blåkortsdirektiv gör regel- verket om EU-blåkort i svensk rätt så enkelt och attraktivt som möjligt, men även andra förslag får lämnas.3

En genomgång av vad Danmark, Finland, Nederländerna, Estland, Österrike, Tyskland och Kanada har gjort för att främja invandring av kvalificerad arbetskraft finns i avsnitt 4. De flesta av dessa länder har ett särskilt tillstånd för utlänningar med högre utbildning eller motsvarande som innebär vissa lättnader i förhållande till andra arbets- tillstånd, till exempel att en arbetsmarknadsprövning inte genomförs eller att färre krav ska uppfyllas för att tillstånd ska beviljas. Det kan också vara så att det särskilda tillståndet för högkvalificerade ger mer förmånliga villkor för arbete och vistelse än övriga tillståndstyper. Det förekommer vidare särskilda tillstånd för ansökningar om anställ- ning i start up-bolag. Nästan alla länder som undersökts har någon form av snabbspår med kortare handläggningstider för vissa tillstånds- typer med krav på viss lön eller utbildning. Ofta måste arbetsgivaren ansöka om att bli certifierad för att få utnyttja snabbspåret och då upp- fylla vissa krav. Det är också vanligt med någon form av initiativ eller nationellt samordningsprogram för att marknadsföra landet interna- tionellt och koppla samman arbetsgivare i landet med högkvalifice- rad arbetskraft. I flera av länderna har det också inrättats särskilda center för internationell arbetskraft där olika relevanta myndigheter samlas på en plats.

12.1.1Definition av högkvalificerad arbetskraft

Begreppet högkvalificerad kan innefatta många olika typer av kvali- fikationer och definieras på olika sätt i olika sammanhang. Även inom den svenska migrationslagstiftningen har bestämmelserna som rör högkvalificerad arbetskraft olika kvalifikationskrav.

EU-blåkortet, som är ett kombinerat uppehålls- och arbetstillstånd för högkvalificerad anställning, regleras i 6 a kap. UtlL. I 6 a kap. 1 § andra stycket UtlL finns en definition av högkvalificerad anställning som bygger på 2009 års blåkortsdirektiv. Där anges att en anställning ska anses vara högkvalificerad om den förutsätter att utlänningen har

3Dir. 2023:25, s. 8.

260

SOU 2024:15

Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

relevant och särskild kompetens för den i form av slutförda studier som motsvarar 180 högskolepoäng eller fem års yrkeserfarenhet inom det yrke eller den bransch som anställningen avser. År 2021 kom ett nytt blåkortsdirektiv vars genomförande för närvarande bereds i Reger- ingskansliet.4 I departementspromemorian Genomförande av det nya blåkortsdirektivet föreslås definitionen av EU-blåkort behållas med förtydligandet att den yrkeserfarenhet som kan ersätta utbildningen ska vara på en nivå som är jämförbar med högre utbildning. För att uppfylla det nya blåkortsdirektivets krav krävs dock också att några specifikt angivna yrken ska anses vara högkvalificerade anställningar. Det föreslås därför att det i utlänningsförordningen ska tas in en bestämmelse med innebörden att en anställning ska anses vara hög- kvalificerad om den avser ett yrke som ingår i yrkesgrupp 131 eller huvudgrupp 25 i SSYK 2012 under vissa förutsättningar, bland annat tre års yrkeserfarenhet de senaste sju åren på en nivå som är jäm- förbar med högre utbildning. De yrken som omfattas av yrkeskoderna är chefer inom informations- och kommunikationsteknik och personer inom yrken med krav på fördjupad högskolekompetens inom it.5

Den 1 juni 2022 infördes en ny typ av tillstånd som avser högkvali- ficerad arbetskraft i svensk rätt. Enligt 5 kap. 9 § UtlL får ett tids- begränsat uppehållstillstånd på högst nio månader beviljas en utlänning som önskar komma till Sverige för att söka arbete eller undersöka förutsättningarna för att starta näringsverksamhet, under förutsätt- ning att utlänningen har särskild kompetens i form av slutförda studier som motsvarar en examen på avancerad nivå. Det som avses med en examen på avancerad nivå är exempelvis en mastersexamen eller en yrkesexamen på avancerad nivå.6 Detta krav är alltså högre ställt än det som finns för EU-blåkortet.

En metod för att definiera begreppet högkvalificerad arbetskraft är den som Migrationsverket har valt att använda för sin nya modell för handläggningen av arbetstillstånd (se avsnitt 12.3.2 nedan). Migra- tionsverket har utgått från definitionen av högkvalificerad som finns i SSYK 2012, och då inkluderat yrkesområdena 1–3, vilket betyder chefsyrken, yrken med krav på fördjupad högskolekompetens och yrken med krav på högskolekompetens eller motsvarande.

4Se Ds 2023:6.

5Ds 2023:6, s. 77–78.

6SOU 2021:5, Ett förbättrat system för arbetskraftsinvandring, s. 109.

261

Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

SOU 2024:15

I en rapport från Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser definieras högkvalificerade arbetskraftsinvandrare som personer som har minst ett års högskole- eller universitetsutbildning (eller okänd utbildningsnivå) och ett högkvalificerat yrke enligt SSYK 2012.7

Sammanfattningsvis krävs för att arbetskraft ska anses högkvalifi- cerad oftast någon form av akademisk examen men även yrkeserfaren- het inom ett yrke som är jämförbar med högre utbildning kan räknas in. Utredningen tar detta som utgångspunkt för den fortsatta redo- visningen av vilken typ av arbetskraftsinvandring som bör främjas.

12.2EU-blåkort

Enligt utredningens direktiv ska de förslag som lämnas i första hand avse åtgärder som gör regelverket om EU-blåkort i svensk rätt så enkelt och attraktivt som möjligt. I detta avsnitt ges därför en översiktlig bild av det nya blåkortsdirektivet och de åtgärder som är möjliga att genomföra enligt det.

EU-blåkortet har hittills inte använts särskilt mycket i Sverige, även om antalet beviljade tillstånd har ökat varje år sedan införandet 2013. Den begränsade användningen av EU-blåkortet kan ha flera orsa- ker, exempelvis marknadsföring av tillståndstypen, de generösa natio- nella reglerna för arbetstillstånd och den lönetröskel som ställs upp för att en utlänning ska beviljas EU-blåkort. Användningen av EU- blåkortet har varierat kraftigt mellan medlemsländerna i EU. År 2021 beviljades till exempel 19 502 EU-blåkort i Tyskland medan Sverige samma år beviljade 40.8 År 2022 beviljades 137 EU-blåkort (första- gångsansökningar och förlängningar) i Sverige. Samma år beviljades 182 utlänningar uppehållstillstånd som anhöriga till EU-blåkortsinne- havare (förstagångsansökningar och förlängningar).9

7Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, Konkurrensen om internationell kompetens – Sverige som attraktivt land för högt kvalificerade arbetskraftsinvandrare, PM 2018:14, s. 15.

8Eurostat (2023), EU Blue Cards by type of decision, occupation and citizenship.

9Migrationsverket, 2023.

262

SOU 2024:15

Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

12.2.1Sammanfattning av förslagen i Ds 2023:6

Det blåkortsdirektiv som kom 2009 har ersatts av ett nytt blå- kortsdirektiv som ska vara genomfört i medlemsstaterna senast den

18november 2023. Genomförandet av det nya blåkortsdirektivet har utretts i Ds 2023:6 och remissbehandlats men något lagförslag har inte antagits. Det är alltså ännu inte klart exakt hur det nya blåkorts- direktivet kommer att genomföras i svensk rätt.

I departementspromemorian föreslås att ett EU-blåkort ska kunna beviljas en utlänning som har ett anställningsavtal för högkvalificerad anställning med en anställningstid om minst sex månader. Lönen ska vara minst en och en halv gånger den genomsnittliga bruttoårslönen i Sverige. Det föreslås att huvudregeln fortfarande ska vara att ett EU-blåkort ska sökas och beviljas före inresan till Sverige. Däremot utvidgas undantagen från huvudregeln på så sätt att bland annat den som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som flykting eller alter- nativt skyddsbehövande, ICT-tillstånd, tillstånd för säsongsarbete eller ett uppehållstillstånd för arbete ska kunna ansöka om och beviljas EU-blåkort inifrån landet. Det föreslås också utökade möjligheter att återkalla vissa av de uppräknade tillstånden på begäran av utlänningen om han eller hon beviljas EU-blåkort inifrån Sverige.

Det föreslås vidare att tillståndstiden för ett EU-blåkort även fort- sättningsvis ska vara högst två år med möjlighet till förlängning men att den begränsning av den sammanlagda tillståndstiden för EU-blå- kort om fyra år som i dag finns ska tas bort.

Ett EU-blåkort föreslås inte längre knytas till en viss anställning och ett visst slag av arbete. En utlänning som vill byta till ett annat slag av arbete eller till en annan anställning ska alltså inte längre behöva ansöka om ett nytt EU-blåkort. I stället ska byte av arbetsgivare, om anställningen upphör eller förändringar som påverkar villkoren för tillståndet anmälas till Migrationsverket.

Det föreslås också att den som har beviljats ett EU-blåkort av en annan EU-stat ska få resa in i Sverige och bedriva affärsverksamhet i högst 90 dagar under en 180-dagarsperiod. En utlänning som har haft ett EU-blåkort i en annan EU-stat i minst tolv månader föreslås under vissa förutsättningar få ansöka om ett EU-blåkort i Sverige med ett något förenklat förfarande.

263

Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

SOU 2024:15

12.2.2Möjliga åtgärder för att göra EU-blåkortet mer attraktivt

Det nya blåkortsdirektivet är omfattande och i de flesta delarna är medlemsstaterna styrda av innehållet och kan inte själva välja hur vill- koren för tillståndet ska utformas vid genomförandet. Endast i några särskilt angivna avseenden får medlemsstaterna anta förmånligare be- stämmelser än de som anges i direktivet (se artikel 4 i det nya blå- kortsdirektivet). I några avseenden, som närmare gås igenom nedan, finns dock viss valfrihet för medlemsstaterna där förslagen i departe- mentspromemorian inte är den mest förmånliga vägen för arbetstagare och arbetsgivare.

Nivån på lönetröskeln

För att beviljas ett EU-blåkort krävs i dag att utlänningen har erbju- dits en högkvalificerad anställning där lönen är minst en och en halv gånger den genomsnittliga bruttoårslönen i Sverige (6 a kap. 1 § första stycket 1 UtlL). Lönetröskeln fastställs och offentliggörs av Migra- tionsverket efter samråd med Medlingsinstitutet och uppgår för när- varande till 57 450 kronor i månaden (MIGRFS 2023:8). Det har i departementspromemorian föreslagits att denna lönetröskel ska be- hållas och att inga undantag från den ska införas.

Enligt det nya blåkortsdirektivet har medlemsstaterna ett visst utrymme att själva bestämma vilken nivå lönetröskeln ska ligga på och om undantag från denna ska göras. Enligt artikel 5.3 ska löne- tröskeln vara minst 1,0 gånger, men inte mer än 1,6 gånger, den genom- snittliga bruttoårslönen i den berörda medlemsstaten. Detta innebär, enligt 2022 års genomsnittslön, en månadslön på mellan 38 300 kronor och 61 280 kronor. Genom undantag får medlemsstaterna, för anställ- ning inom yrken där efterfrågan på arbetstagare är särskilt stor och som ingår i de stora grupperna 1 och 2 i Isco-klassificeringen, tillämpa en lägre lönetröskel som motsvarar minst 80 procent av den fast- ställda lönetröskeln i medlemsstaten. Lönetröskeln får dock inte understiga 1,0 gånger den genomsnittliga bruttoårslönen i den berörda medlemsstaten. Grupp 1 och 2 i Isco (International Standard Classifi- cation of Occupations), som är en internationell yrkesklassificering, motsvarar ungefär grupp 1 och 2 i SSYK 2012, alltså chefsyrken och yrken med krav på fördjupad högskolekompetens. Det finns också, enligt artikel 5.5, en möjlighet att tillämpa den lägre lönetröskeln för

264

SOU 2024:15

Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

tredjelandsmedborgare med bevis på högre utbildning som inte är äldre än tre år när ansökan om EU-blåkort lämnas in. I sådana fall ska denna lägre lönetröskel fortsätta att gälla vid förlängning av EU- blåkortet om den inledande treårsperioden inte har löpt ut eller om en period av 24 månader efter utfärdandet av det första EU-blåkortet inte har löpt ut.

I departementspromemorian angavs att anledningen till att ingen förändring av lönetröskeln föreslås bland annat var att det inte fram- kommit att lönetröskeln är anledningen till att EU-blåkortet inte använts så mycket samt att aviserade författningsändringar gällande ett höjt försörjningskrav inte trätt i kraft varför det var svårt att dra några slutsatser av dem i förhållande till EU-blåkortet. Man påpekade att det kunde finnas skäl att framöver göra en annan bedömning, bland annat med hänsyn till förändringar av det nationella regelver- ket inom området för arbetskraftsinvandring. Anledningen till att undantagen inte tillämpades var att man ville eftersträva ett så enkelt och okomplicerat system som möjligt.10

Tillståndstiden

I artikel 9 i det nya blåkortsdirektivet anges att medlemsstaterna ska fastställa en standardiserad giltighetstid för EU-blåkortet som ska vara minst 24 månader. Om EU-blåkortsinnehavarens anställningsavtal omfattar en kortare period ska EU-blåkortet vara giltigt under åtmin- stone den period som anställningsavtalet gäller, plus tre månader, men inte längre än den standardiserade giltighetstiden.

I Ds 2023:6 föreslås att tillståndstiden för EU-blåkortet, liksom i dag, ska vara två år. Om anställningstiden är kortare än två år ska EU-blåkortet gälla under anställningstiden med ett tillägg av tre måna- der. En tillståndstid om två år föreslås både för att det stämmer över- ens med det nationella regelverket för arbetskraftsinvandring och för att det inte kan bortses ifrån att det kan förekomma missbruk av sy- stemet som kan upptäckas vid de kontrollåtgärder som genomförs av Migrationsverket vid en förlängningsansökan.11 Det betonades dock redan vid genomförandet av 2009 års blåkortsdirektiv att det finns

10Ds 2023:6, s. 86–89.

11Ds 2023:6, s. 132.

265

Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

SOU 2024:15

fördelar med en längre tillståndstid, framför allt minskad administra- tion för arbetstagare, arbetsgivare och Migrationsverket.12

Godkända arbetsgivare

Enligt artikel 13 i det nya blåkortsdirektivet får medlemsstaterna före- skriva godkännandeförfaranden för arbetsgivare för att tillämpa ett förenklat förfarande för erhållande av EU-blåkort. Det förenklade för- farandet ska innebära att den sökande ska befrias från skyldigheten att lägga fram någon eller några av de särskilt specificerade handlingar som krävs för att erhålla ett EU-blåkort. Om arbetsgivaren har god- känts i enlighet med detta förenklade förfarande ska beslut fattas senast 30 dagar efter att den fullständiga ansökan om EU-blåkort läm- nades in.

I Ds 2023:6 anges att möjligheten att införa ett särskilt godkän- nandeförfarande för arbetsgivare inte bör utnyttjas. Detta bland annat eftersom det inte finns något sådant system i nationell rätt och att införa ett sådant endast för EU-blåkort skulle gå emot direktiven för departementspromemorian där det anges att ett enhetligt nationellt sy- stem ska eftersträvas. Samtidigt framhålls att det finns fördelar med att införa ett godkännandesystem för arbetsgivare och att handläggnings- tiden om en månad som direktivet ställer upp skulle bidra till att an- sökningar behandlas snabbt och effektivt och på så sätt göra Sverige till ett mer attraktivt land för högkvalificerad arbetskraft. Det anges vidare att det skulle vara en fördel för de arbetsgivare som har ett åter- kommande behov av att rekrytera högkvalificerad arbetskraft om an- sökningsförfarandet kunde förenklas.13

12.3Föreslagna och framtida åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

12.3.1Tidigare utredningsuppdrag

Den tidigare utredningen om arbetskraftsinvandring hade i uppdrag att ta ställning till hur marknadsföringen av Sverige som ett land för invand- ring av högkvalificerad arbetskraft och företagande kan förbättras.

12Ds 2023:6, s. 132, och prop. 2012/13:148, s. 71–72.

13Ds 2023:6, s. 156–158.

266

SOU 2024:15

Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

Utredningen redogör i betänkandet SOU 2021:88 för olika initiativ som finns vad gäller att bistå arbetskraftsinvandrare och de som vill starta företag i Sverige och även marknadsföring i syfte att attrahera dessa grupper. De initiativ som tas upp är bland annat Svenska institu- tet med webbsidan sweden.se, statliga servicekontor, Business Sweden samt samverkansprogrammet Kompetensförsörjning och livslångt lär- ande. I betänkandet redogörs också för projektet Samlad ingång – Flytta till Sverige där Migrationsverket, Skatteverket, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen gemensamt tog fram ett koncept för en digital lösning där tjänster från dessa myndigheter samlades på ett och samma ställe. Utredningens bedömning utmynnade i att statlig finansiering även fortsättningsvis borde utgå till projektet Flytta och webbsidan sweden.se.14 Projektet Flytta är numera avslutat.15

Utredningen bedömde även att en aktör borde ges ett samordnande ansvar för internationell kompetensförsörjning, men ville avvakta resul- tatet av en förstudie som bedrevs inom Regeringens samverkans- program Kompetensförsörjning och livslångt lärande innan det bestäm- des hur en sådan funktion skulle utformas.16 I februari 2022 kom en gemensam agenda för kompetensförsörjning och livslångt lärande ut. I denna ringas behovet av en struktur för samordning av frågor som bland annat gäller internationell rekrytering av kompetens in. Agen- dan hänvisar till delrapporter med förslag som olika arbetsgrupper tagit fram.17 Den arbetsgrupp som arbetade med området Attrahera, behålla och integrera kompetens tog fram en förstudie i syfte att rekom- mendera möjliga modeller för ökad nationell samordning mellan depar- tement, myndigheter och regioner som alla spelar en viktig roll för an- tingen attraktion till Sverige eller mottagandet av dem som kommer till Sverige för att arbeta. Förstudien publicerades i februari 2022.18

14SOU 2021:88, s. 277–290.

15Migrationsverket (2023), Samlad ingång – Flytta till Sverige.

16SOU 2021:88, s. 291–292.

17Vinnova (2022), Gemensam agenda för kompetensförsörjning och livslångt lärande.

18Future Place Leadership (2022), Förstudie: Nationell samordningsmodell för attraktion och mot- tagande av internationell kompetens, s. 3.

267

Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

SOU 2024:15

12.3.2Migrationsverkets uppdrag att främja högkvalificerad arbetskraftsinvandring till Sverige

Av Migrationsverkets regleringsbrev 2023 framgår att Migrations- verket ska främja högkvalificerad arbetskraftsinvandring till Sverige, bland annat genom särskilda informationsinsatser till arbetsgivare och arbetstagare inom högkvalificerade yrkessektorer och genom att ge goda förutsättningar för kompletta ansökningar vid ansöknings- tillfället så att arbetsgivare får den arbetskraft de behöver i tid.19

Migrationsverket har därför beslutat att införa en ny modell för att hantera arbetstillståndsärenden samt inrätta enheter för internatio- nell rekrytering, vilken närmare beskrivs i Migrationsverkets redovis- ning av regleringsbrevsuppdraget till regeringen.20 Modellen innebär att arbetstillståndsärenden kommer att delas in i fyra olika kategorier utifrån yrke och bransch enligt följande:

•Kategori A: ansökningar om arbetstillstånd till högkvalificerade yrken, vilket innefattar kategorierna chefsyrken, yrken med krav på fördjupad högskolekompetens samt yrken med krav på hög- skolekompetens eller motsvarande enligt SSYK 2012. De nyin- rättade enheterna för internationell rekrytering har huvudansvaret för att hantera denna kategori.

•Kategori B: ansökningar om tillstånd inom yrken med särskilda regler, såsom säsongsyrken, bärplockare, ICT-tillstånd, EU-blåkort, artister, forskare, idrottare/tränare, au-pairer, praktikanter, ung- domsutbytesavtal och volontärer. Här ingår också ansökningar för att starta näringsverksamhet och spårbytare.

•Kategori C: ansökningar om tillstånd för yrken som inte kräver någon högre akademisk kompetens, det vill säga ej högkvalifice- rade tjänster inom branscher som inte är särskilt utredningskräv- ande. Inom denna kategori hanteras även ansökningar rörande större nyetableringar i tillväxtområden.

19Justitiedepartementet, Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Migrationsverket, regerings- beslut den 21 december 2022, s. 5.

20Migrationsverket (2023), Redovisning av regleringsbrevsuppdrag 3.8 – Främja högkvalificerad arbetskraftsinvandring till Sverige, diarienummer 1.1.1.2-2023-12551.

268

SOU 2024:15

Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

•Kategori D: arbetstillståndsansökningar rörande anställningar i branscher som Migrationsverket definierar som särskilt utrednings- krävande, till exempel personlig assistans och hotell- och restau- rangbranschen.

När den nya modellen är implementerad ska en komplett ansökan om arbetstillstånd för högkvalificerad arbetskraft (kategori A) få beslut inom 30 dagar. Den nya modellen ska ersätta certifierings- systemet, som innebar att arbetsgivare under vissa förutsättningar kunde certifiera sig för att få en snabbare handläggning. Eftersom så många arbetsgivare blev certifierade kunde de utlovade handlägg- ningstiderna i förlängningen inte hållas.

Migrationsverket kommer också att göra kommunikationssats- ningar efter behov och serviceteam kommer att stödja företag och arbetsgivare vid bland annat rekrytering av högkvalificerad arbets- kraft samt vid stora nyetableringar.21

12.4Behov av och förslag på åtgärder som har lyfts av företrädare för arbetsgivare och arbetstagare

Utredningen har haft möten med såväl arbetstagar- och arbetsgivar- organisationer som företrädare för olika företag. I dessa samtal är det vissa behov eller förslag på åtgärder som lyfts från flera håll, och som närmare redovisas nedan.

Från många håll har det, liksom i flera rapporter som utredningen tagit del av,22 påpekats att Sverige behöver en nationell strategi och en samordning för attraktion och rekrytering av arbetskraft med internationell kompetens där både departement, myndigheter och företag involveras. Detta både för att på ett tydligare sätt locka till sig högkvalificerad arbetskraft, och för att underlätta för arbetstagare att veta var de ska vända sig eftersom det är flera olika myndigheter involverade i processen. Behovet av samordning av frågor som aktua-

21Migrationsverket (2023), Redovisning av regleringsbrevsuppdrag 3.8 – Främja högkvalificerad arbetskraftsinvandring till Sverige, diarienummer 1.1.1.2-2023-12551.

22Se t.ex. Svenskt Näringsliv (2023), Företagens behov av internationell kompetens – så vinner Sverige kampen om talangerna, Teknikföretagen och Move to Gothenburg (2023), Så kan Sverige växla upp – En jämförelse av sex länders arbete med att attrahera och ta emot internationell kom- petens samt Ageberg, Erik, och Wiberg, Daniel (2022), Stärkt svensk talangattraktion – Konkur- renskraft och kompetens genom arbetskraftsinvandring.

269

Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

SOU 2024:15

liseras under en arbetstagares vistelse här utifrån aspekten att kunna behålla högkvalificerad arbetskraft har också lyfts.

Migrationsverkets handläggningstider har lyfts fram som proble- matiska, särskilt med tanke på att en person ofta behöver ansöka om flera tillstånd under sin vistelse i Sverige om den till exempel inleds med en provanställning eller om målet är att arbeta inom ett legiti- mationsyrke där utlänningen inte inledningsvis har en svensk legiti- mation. Eftersom arbetstillståndet är knutet till en viss arbetsgivare och ett visst slag av arbete, behöver utlänningen ansöka om nytt till- stånd vid byte av yrke eller arbetsgivare.

Såvitt gäller provanställningar har även tillståndstiden för uppehålls- och arbetstillstånd lyfts som ett problem. Eftersom en provanställ- ning är sex månader beviljas också ett arbetstillstånd för denna tid (jfr 6 kap. 2 a § UtlL där det framgår att ett arbetstillstånd inte får ges för längre tid än anställningstiden). Detta kan medföra problem för arbetstagaren, som då inte alltid folkbokförs i Sverige eftersom han eller hon inte kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila i Sverige under minst ett år. Detta problem har dock minskat under senare tid.23

Sveriges Kommuner och Regioner har lyft fram ytterligare ett pro- blem med legitimationsyrken. Legitimationsprocessen är utformad så att en utlänning inte direkt får ta anställning som legitimerad per- sonal, utan först behöver uppfylla språkkrav, klara kunskapsprov och genomföra praktisk tjänstgöring. En region kan behöva erbjuda en anställning där förberedelser inför kunskapsprov och språkutbildning ingår samt en praktisk tjänstgöring, där exempelvis en sjuksköterska får tjänstgöra som vårdbiträde i väntan på sin svenska sjuksköterske- legitimation. Detta gör att en ansökan om arbetstillstånd varken ham- nar i Migrationsverkets snabbspår för högkvalificerade eller att anställ- ningen når upp till kravet på god försörjning alternativt det föreslagna lönekravet, trots att det yrke som är målet när legitimationen har ut- färdats är ett högkvalificerat yrke.

Forskare omfattas normalt av student- och forskardirektivet och deras anställningar regleras därför av 5 b kap. i stället för 6 kap. UtlL. Flera problem har lyfts fram rörande denna yrkesgrupp. Exempelvis kan den som har ett uppehållstillstånd för att söka arbete efter av- slutade studier eller avslutad forskning inte söka uppehållstånd för

23Se exempelvis HFD 2017 ref. 32, där en doktorand som beviljats uppehållstillstånd i Sverige även folkbokfördes här, trots att hennes uppehållstillstånd hade en giltighetstid som understeg ett år.

270

SOU 2024:15

Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

forskarutbildning eller forskning utan att först lämna Sverige. Vidare kan forskare som har ansökt om förlängt uppehållstillstånd för forsk- ning eller studier inte lämna Sverige tillfälligt under den tid de väntar på beslut från Migrationsverket. Ett annat problem som lyfts fram för såväl innehavare av tillstånd enligt 5 b kap. UtlL som innehavare av ICT-tillstånd och EU-blåkort är att för det fall att de får barn i Sverige finns det ingen regel som tillåter att barnet får ansöka om uppehålls- tillstånd inifrån Sverige.

Migrationsverket har sedan november 2022 skärpt kontrollen av pass och identitet vilket innebär att den som ansöker om ett uppehålls- tillstånd för att få resa in i Sverige behöver visa upp sitt pass person- ligen hos Migrationsverket eller på en svensk ambassad/ett general- konsulat innan ett beslut om uppehållstillstånd kan fattas.24 Detta leder enligt arbetsgivare till problem för utlänningar som vill ansöka om uppehållstillstånd för arbete i Sverige, eftersom de kan behöva resa långa sträckor för att visa upp sin passhandling. Regeringen har genom en ändring i Migrationsverkets regleringsbrev för 2023 gett myndig- heten i uppdrag att underlätta för viseringsfria personer att visa upp pass i original. Syftet med åtgärderna är att den sökande ska kunna undvika att resa långa sträckor för att visa sin passhandling, att tids- åtgången för den sökande minimeras, samt att studenter, forskare och arbetstagare ska lockas till Sverige.25

En annan åtgärd som har påtalats är en förbättrad och utvidgad s.k. expertskatt, dvs. en skattelättnad som finns för experter, forskare och andra nyckelpersoner. Även här håller åtgärder på att vidtas. En- ligt prop. 2023/24:16 föreslås expertskatten utvidgas från att gälla under högst fem år räknat från den dag vistelsen i Sverige påbörjades till att i stället gälla under högst sju år.26

Utifrån det som har framkommit finns det enligt utredningen ett tydligt behov av en nationell samordning och strategi med ett lång- siktigt och uttalat mål att attrahera och rekrytera arbetskraft med internationell kompetens. Inom en sådan strategi kan flera av de problem som lyfts av arbetsgivare och företrädare för olika myndig- heter och organisationer åtgärdas. Ett arbete med en sådan samordning har redan påbörjats. I budgetproposition för 2024 konstaterar reger- ingen att Sverige behöver bli bättre på att attrahera och behålla utländsk

24Migrationsverket (2022), Migrationsverket skärper kontrollen av pass och identitet.

25Justitiedepartementet och Utbildningsdepartementet (2023), Viseringsfria personer ska kunna visa pass i original.

26Prop. 2023/24:16, Utvidgad tidsgräns för expertskatt.

271

Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

SOU 2024:15

arbetskraft med efterfrågad kompetens. Regeringen föreslår därför en satsning i syfte att stärka samordning av statliga myndigheters processer och arbete kopplat till internationell kompetens vilket syftar till att underlätta för svenska företag att anställa utländsk arbetskraft med efterfrågad kompetens, samt säkerställa att den arbetskraft som kommer till Sverige, inklusive medföljande familjer, snabbt kommer in i samhället så att de väljer att stanna kvar.27 Regeringen publicerade också i december 2023 Strategi för Sveriges utrikeshandel, invester- ingar och globala konkurrenskraft. Denna innehåller flera delmål som syftar till att förbättra förutsättningarna för att attrahera internationell kompetens. Exempelvis ska processer för att främja rekrytering av kvalificerad arbetskraft och för den utländska arbetskraftens etablering bli mer effektiva och det regionala och nationella arbetet för att attra- hera utländsk kompetens ska utvecklas för att göra Sverige mer attraktivt som en karriärdestination samt en bra plats att arbeta och bo på för kvalificerad kompetens.28 Som nämns ovan har det också gjorts en förstudie över olika möjliga samverkansmodeller inom ramen för samverkansprogrammet Kompetensförsörjning och livslångt lärande (se avsnitt 12.3.1). På grund av detta pågående arbete lämnar utred- ningen inga förslag i denna del men vill understryka vikten av att det påbörjade arbetet fortsätter.

12.5Överväganden och förslag

12.5.1Överväganden om åtgärder inom ramen för 2021 års blåkortsdirektiv

Utredningen ska i första hand föreslå åtgärder inom ramen för 2021 års blåkortsdirektiv. Det nya blåkortsdirektivet innebär i sig många fördelar för såväl arbetsgivare som arbetstagare. Exempelvis föreslås i promemorian för genomförande av det nya blåkortsdirektivet att EU-blåkortet inte längre ska knytas till en viss anställning eller ett visst slag av arbete, en åtgärd som har efterfrågats av många aktörer för att slippa upprepade ansökningsprocesser. Promemorian innehåller också förslag på bestämmelser som avser underlätta rörligheten inom EU

27Prop. 2023/24:1, Utgiftsområde 24 – Näringsliv, s. 40.

28Utrikesdepartementet (2023), Strategi för Sveriges utrikeshandel, investeringar och globala kon- kurrenskraft, UD2023/01758, s. 17.

272

SOU 2024:15

Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

för innehavaren av EU-blåkort och fler möjligheter att byta mellan olika tillståndstyper inifrån Sverige.

Ytterligare en åtgärd som skulle kunna genomföras inom ramen för direktivet är en sänkning av lönetröskeln för EU-blåkort. Utred- ningen har övervägt detta då den nuvarande tröskeln framstår som relativt hög. Vid remissförfarandet av Ds 2023:6 påtalades behovet av en sänkning av löntröskeln av flera remissinstanser.29 Det är dock inte lämpligt att föregå det pågående lagstiftningsarbetet med genom- förande av det nya blåkortsdirektivet med ett sådant förslag. Utred- ningen lämnar därför inget förslag på en sänkt lönetröskel för EU- blåkort. Utredningen har även övervägt om möjligheten som direktivet ger till en lägre lönetröskel för nyutexaminerade tredjelandsmedbor- gare bör utnyttjas. Lönetröskeln måste dock enligt direktivet vara minst 1,0 gånger den genomsnittliga bruttoårslönen i Sverige (se arti- kel 5.5) vilket betyder 38 300 kronor per månad med 2022 års genom- snittslön. Detta är högre än lönen för många nyutexaminerade, varför utredningen har valt att lämna förslag på en annan lösning i detta avseende (se nedan avsnitt 12.5.5).

Utredningen har vidare övervägt om ett förfarande med godkända arbetsgivare för EU-blåkort bör införas. Liknande förfaranden finns i flera andra EU-länder och är efterfrågat av aktörer som utredningen har talat med. Utredningen har dock landat i att inte lämna något sådant förslag. Migrationsverket har nyligen avvecklat det tidigare certifieringssystemet. I stället håller Migrationsverket på att införa en ny modell för hantering av arbetskraftsinvandringsärenden (se av- snitt 12.3.2), vilken bland annat innebär ett snabbspår för chefsyrken, yrken med krav på fördjupad högskolekompetens samt yrken med krav på högskolekompetens eller motsvarande. Dessa förändringar gör att utredningen inte bedömer det lämpligt att i nuläget införa ännu ett certifieringssystem som endast ska omfatta EU-blåkortsinnehavare. Det kan också ifrågasättas om den modell som föreskrivs enligt det nya blåkortsdirektivets artikel 13, och som innebär att godkända arbets- givare ska befrias från skyldigheten att till exempel lägga fram bevis på en heltäckande sjukförsäkring, är den mest ändamålsenliga för svenska förhållanden.

Mot denna bakgrund har utredningen landat i att i stället föreslå en förlängd tillståndstid för EU-blåkort.

29Se exempelvis Svenskt Näringsliv, Remiss avseende Genomförande av det nya blåkortsdirektivet (Ds 2023:6), s. 2–3.

273

Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

SOU 2024:15

12.5.2Förlängd tillståndstid för EU-blåkort

Förslag: Tillståndstiden för EU-blåkort ska utökas från högst två år till högst fyra år. Om anställningstiden är kortare än fyra år ska EU-blåkort beviljas för anställningstiden med ett tillägg av tre månader. Giltighetstiden får dock inte vara längre än fyra år.

Skälen för utredningens förslag

Ett EU-blåkort ska enligt 6 a kap. 5 § UtlL gälla för minst två år. Denna tillståndstid föreslås behållas enligt Ds 2021:6.30

Enligt det nya blåkortsdirektivet ska giltighetstiden för ett EU- blåkort vara minst 24 månader, varför det finns utrymme för en för- längd tillståndstid. En förlängd tillståndstid är fördelaktig för både arbetsgivare och arbetstagare, eftersom det ökar förutsägbarheten och minskar administrationen. En längre tillståndstid bör också leda till färre förlängningsansökningar att hantera för Migrationsverket, vilket i sin tur kan leda till förkortade handläggningstider.

För att beviljas ett EU-blåkort ska den sökande både ha en hög lön och hög utbildning alternativt yrkeserfarenhet jämförbar med högre utbildning. Det har inte framkommit att det finns några problem med missbruk av systemet vad gäller den kategori av utlänningar som kan komma i fråga för EU-blåkort. Andelen bifall för ansökningar om förlängning av EU-blåkort år 2018–2023 understiger exempelvis inget av åren 95 procent (om avskrivna eller av administrativa skäl avslutade ärenden räknas bort). Åren 2018, 2019 och 2021 bifölls 100 procent av alla förlängningsansökningar.31 Det finns dessutom i 6 a kap. 9 § UtlL en skyldighet för EU-blåkortsinnehavaren att anmäla till Migra- tionsverket om anställningen upphör. Anmälningsskyldigheten vid upphörande av anställning föreslås behållas vid genomförandet av det nya blåkortsdirektivet och utökas till att även gälla byte av arbetsgivare och förändringar som påverkar villkoren för tillståndet.32 Om utlän- ningen är arbetslös i mer än tre månader i följd eller inte fullgör an- mälningsskyldigheten finns det möjlighet att återkalla EU-blåkortet (6 a kap. 12 § punkterna 8 och 9 UtlL). Det kan dessutom noteras att

30Ds 2023:6, s. 131.

31Migrationsverket, 2023.

32Ds 2023:6, s. 133–134.

274

SOU 2024:15

Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

exempelvis Tyskland, där EU-blåkortet har använts mycket, har en till- ståndstid på fyra år.33

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att tillståndstiden för ett EU-blåkort ska förlängas till fyra år. Om anställningstiden är kor- tare än fyra år ska ett EU-blåkort beviljas för anställningstiden med ett tillägg av tre månader, dock maximalt fyra år.

I promemorian om genomförande av det nya blåkortsdirektivet föreslås att den nuvarande begränsningen av den sammanlagda till- ståndstiden för EU-blåkort om fyra år ska tas bort, så att bestämmel- serna om EU-blåkort överensstämmer med de för nationella uppe- hållstillstånd.34 Utredningen lämnar därför inga förslag i detta avseende. Efter fyra år finns det möjlighet för EU-blåkortsinnehavaren att be- viljas permanent uppehållstillstånd enligt 5 kap. 5 § UtlL.

12.5.3Nyfödda barn till innehavare av vissa EU-relaterade tillstånd ska få ansöka om uppehållstillstånd inifrån Sverige

Förslag: Huvudregeln att en familjemedlem till en forskare, EU- blåkortsinnehavare eller ICT-tillståndsinnehavare ska ha ansökt om och beviljats uppehållstillstånd före inresan i landet ska inte gälla om familjemedlemmen är ett barn som har fötts i Sverige och den person som barnet har anknytning till är förälder till barnet och sammanbor med barnet i Sverige.

Skälen för utredningens förslag

De tillstånd för specifika persongrupper som har sin grund i EU- direktiv regleras i huvudsak i särskilda kapitel i utlänningslagen. Uppe- hållstillstånd för forskning, studier inom högre utbildning, viss praktik, visst volontärarbete och au pairarbete regleras i 5 b kap. UtlL medan de kombinerade uppehålls- och arbetstillstånden EU-blåkort och ICT- tillstånd regleras i 6 a kap. respektive 6 b kap. samma lag. I dessa kapitel finns också bestämmelser om när en ansökan om uppehållstillstånd ska vara gjord.

33Tysklands federala regering (2023), EU Blue Card.

34Ds 2023:6, s. 131–132.

275

Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

SOU 2024:15

Det har under den senaste tiden uppmärksammats att de särskilda regler som finns för EU-blåkort, ICT-tillstånd och uppehållstillstånd för forskare inte tillåter att barn som föds i Sverige och vars förälder har något av uppräknade tillstånd får ansöka om tillstånd inifrån Sverige.35 Alla tre tillståndstyper avser högkvalificerade eller högutbildade per- soner. Att dessa personer eller deras anhöriga ska behöva lämna Sverige om de får barn här för att ansöka om uppehållstillstånd för det ny- födda barnet från ett annat land bidrar inte till att attrahera eller behålla den kompetens som Sverige behöver. Beroende på Migrationsverkets handläggningstider kan denna process dessutom ta lång tid. Utred- ningen föreslår därför att de aktuella bestämmelserna ändras så att det blir möjligt för nyfödda barn till dessa personer att ansöka om och beviljas uppehållstillstånd inifrån Sverige.

Utformning av de nya reglerna

Reglerna för forskare m.fl.

Bestämmelserna om varifrån en ansökan om tillstånd enligt 5 b kap. UtlL ska vara gjord finns i 5 b kap. 15–16 §§ och 20 § UtlL. Av 15 § framgår att huvudregeln för forskare, studenter inom högre utbildning, praktikanter, volontärer och au pairer är att de ska ha ansökt om och beviljats tillstånd före inresan i Sverige, utom i vissa fall vid förläng- ning eller byte mellan tillståndstyper. Ansökan om uppehållstillstånd för forskare som beviljats tillstånd för forskning av ett annat EU-land, eller uppehållstillstånd efter slutförd forskning och efter slutförda studier, får beviljas inifrån Sverige. Familjemedlemmar till forskare ska ha ansökt om och beviljats ett uppehållstillstånd före inresan i Sverige. Undantag från huvudregeln gäller i vissa fall vid förlängning, om familjemedlemmen har anknytning till en forskare som har uppehålls- tillstånd för rörlighet för längre vistelse eller i vissa fall om familjemed- lemmen har anknytning till en utlänning som tillåts byta grund för tillståndet inifrån Sverige.

Ett nyfött barn utan uppehållstillstånd omfattas inte av någon av de kategorier som enligt bestämmelserna får ansöka om uppehålls- tillstånd inifrån Sverige. Ett ytterligare undantag från huvudregeln att

35Se exempelvis Sveriges universitetslärarförbund (2022), Tio punkter för att lösa problemen för doktorander och forskare med migrationslagstiftningen samt Saco (2023), Remissvar för Genom- förande av det nya blåkortsdirektivet (Ds 2023:6), s. 1.

276

SOU 2024:15

Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

en familjemedlem till en forskare ska ha ansökt om och beviljats ett uppehållstillstånd före inresan i Sverige bör därför införas. Undantaget bör ha innebörden att huvudregeln inte gäller om utlänningen är ett barn som har fötts i Sverige och anknytningspersonen är förälder till barnet och sammanbor med barnet i Sverige.

Bestämmelserna i 5 b kap. UtlL bygger på student- och forskar- direktivet. Eventuella ändringar i dessa bestämmelser måste därför vara förenliga med direktivet. Student- och forskardirektivet innehåller inte några särskilda bestämmelser om när en ansökan om uppehålls- tillstånd för en familjemedlem ska göras. Artikel 26 innehåller dock, såvitt gäller familjemedlemmar till forskare, en generell hänvisning till rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening (familjeåterföreningsdirektivet). Av artikel 5.3 i familjeåterföreningsdirektivet följer att en ansökan för en familjemed- lem ska lämnas in och behandlas när familjemedlemmarna vistas utan- för den medlemsstat på vars territorium referenspersonen vistas men att en medlemsstat i lämpliga fall får godta en ansökan som lämnas in när familjemedlemmarna redan befinner sig på dess territorium. Att ett barn som har fötts i Sverige får ansöka om och beviljas uppehålls- tillstånd inifrån landet, under förutsättning att anknytningspersonen är förälder till barnet och sammanbor med barnet i Sverige, bör vara en sådan situation.

Familjemedlemmar till utlänningar som har ett uppehållstillstånd för högre utbildning omfattas inte av de särskilda reglerna för familje- medlemmar i 5 b kap. UtlL. För dessa uppstår därför inte samma pro- blematik.

Reglerna för innehavare av EU-blåkort

Huvudregeln är att en utlänning som vill ha ett EU-blåkort ska ha an- sökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i Sverige. Detta framgår av 6 a kap. 4 § UtlL första stycket. Från huvudregeln undantas bland annat utlänningar som ansöker om förlängning av tillstånds- tiden för ett EU-blåkort, som har ett uppehållstillstånd för studier och har slutfört studier som motsvarar 180 högskolepoäng, som har genomfört ett forskningsprojekt i Sverige eller som utnyttjar bestäm- melserna om rörlighet inom EU för EU-blåkortsinnehavare. I 6 a kap. 11 § UtlL föreskrivs att samma huvudregel gäller för familjemedlem-

277

Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

SOU 2024:15

mar till EU-blåkortsinnehavare. Trots huvudregeln får familjemed- lemmarna ansöka om och beviljas ett EU-blåkort inifrån Sverige om deras ansökan om uppehållstillstånd avser en förlängning av ansökan som har beviljats på grund av anknytning till en utlänning som har ett EU-blåkort, om bestämmelserna om rörlighet för EU-blåkorts- innehavare har utnyttjats eller vid återtagande om anknytningsperso- nen har fått avslag på ansökan i en annan medlemsstat. Bestämmel- serna har sin grund i 2009 års blåkortsdirektiv. I Ds 2023:6 föreslås att huvudregeln att ett EU-blåkort för den sökande och ett uppe- hållstillstånd för hans eller hennes familjemedlemmar ska ansökas om och beviljas före inresan i Sverige ska behållas. Vissa ändringar före- slås i undantagen från huvudregeln i såväl 6 a kap. 4 som 11 §§ UtlL. Dock föreslås inget undantag som medger att ett barn som fötts i Sverige får ansöka om uppehållstillstånd inifrån landet. Ett sådant föreslås därför läggas till i den befintliga uppräkningen över undantag i 6 a kap. 11 § UtlL.

Varken 2009 eller 2021 års blåkortsdirektiv innehåller några särskilda bestämmelser om när en ansökan om uppehållstillstånd för en familje- medlem ska lämnas in utöver en generell hänvisning till familjeåter- föreningsdirektivet. Liksom nämns ovan, bedöms artikel 5.3 i det direk- tivet tillåta att ett barn som har fötts i Sverige får ansöka om och beviljas uppehållstillstånd inifrån landet, under förutsättning att an- knytningspersonen är förälder till barnet och sammanbor med barnet i Sverige.

Reglerna för innehavare av ICT-tillstånd

Enligt 6 b kap. 7 § UtlL ska en utlänning som vill ha ett ICT-till- stånd i Sverige ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i EU. Detta gäller dock inte vid ansökan om förlängning av ett ICT-tillstånd eller om det är fråga om en ansökan om ett ICT- tillstånd för rörlighet för längre vistelse. Även för familjemedlemmar till en ICT-tillståndsinnehavare gäller enligt 6 b kap. 15 § UtlL huvud- regeln att ansökan ska vara gjord och beviljad före inresan i landet. Detta gäller dock inte om ansökan avser en förlängning av ett tids- begränsat uppehållstillstånd som har beviljats på grund av anknyt- ning till den som har ett ICT-tillstånd eller ett ICT-tillstånd för rör- lighet för längre vistelse utfärdat av Sverige eller om sökanden har

278

SOU 2024:15

Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

beviljats uppehållstillstånd av en annan EU-stat på grund av anknyt- ning till en utlänning som har ansökt om eller har ett ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse i Sverige.

Liksom de två övriga direktiven innehåller ICT-direktivet inte några särskilda bestämmelser om när en ansökan om uppehållstillstånd för en familjemedlem till en tillståndsinnehavare ska vara gjord, förutom att det finns en generell hänvisning till familjeåterföreningsdirektivets bestämmelser. Som ovan nämnts bör det vara förenligt med detta direk- tiv att föreskriva att ett barn som har fötts i Sverige får ansöka om och beviljas uppehållstillstånd inifrån landet, under förutsättning att anknytningspersonen är förälder till barnet och sammanbor med barnet i Sverige. En sådan bestämmelse föreslås därför.

12.5.4En utökad möjlighet att ansöka om uppehållstillstånd för forskning och studier på forskarnivå inifrån Sverige

Förslag: En utlänning som har ett uppehållstillstånd för att söka arbete eller undersöka förutsättningarna för att bedriva närings- verksamhet efter slutförd forskning eller efter slutförda studier ska få ansöka om och beviljas ett uppehållstillstånd för forskning eller för studier på forskarnivå inifrån landet.

Skälen för utredningens förslag

Enligt 5 b kap. 7 § UtlL kan en utlänning som har ett uppehållstillstånd för forskning beviljas ett uppehållstillstånd för en tid av ett år efter slutförd forskning för att söka arbete eller undersöka förutsättningarna för att bedriva näringsverksamhet i Sverige. Samma sak gäller enligt 8 § samma kapitel en utlänning som har ett uppehållstillstånd för studier inom högre utbildning om han eller hon har slutfört en hög- skoleutbildning och utbildningen avser studier som motsvarar minst två terminer.

Som nämns ovan är huvudregeln enligt 5 b kap. 15 § UtlL att en utlänning som vill ha ett uppehållstillstånd för exempelvis forskning eller studier inom högre utbildning ska ansöka om och beviljas ett sådant tillstånd före inresan i Sverige. Från huvudregeln finns i andra stycket samma lagrum ett antal undantag. Exempelvis får en utlänning

279

Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

SOU 2024:15

som har ett uppehållstillstånd för arbete eller för att bedriva närings- verksamhet ansöka om ett uppehållstillstånd för forskning eller för studier på forskarnivå inifrån landet, under förutsättning att ansökan görs inom giltighetstiden för det tidigare tillståndet och förutsätt- ningarna för det tillståndet varit uppfyllda.

En utlänning som har ett tillstånd efter slutförd forskning eller efter slutförda studier omfattas av huvudregeln och måste alltså lämna Sverige i väntan på att beviljas tillstånd för forskning eller dokto- randstudier. Denna ordning försvårar avsevärt för den som vill fort- sätta sin forskarbana inom Sverige och kan till exempel bidra till extra kostnader, svårigheter att planera närvaro vid utbildning och forsk- ningsprojekt och att medel för forskning inte kan utnyttjas. En risk är att forskarna och studenterna då lämnar Sverige för att fortsätta sin forskarbana eller påbörja sina doktorandstudier någon annanstans, vilket inte är önskvärt då det handlar om sådan högkvalificerad arbets- kraft som Sverige vill behålla. Det framstår dessutom som ologiskt att det är möjligt att byta från ett vanligt uppehållstillstånd för arbete till tillstånd för forskning och studier på forskarnivå inifrån landet men inte från uppehållstillstånden att söka arbete efter slutförd forsk- ning eller slutförda studier.

Utredningen föreslår därför att 5 b kap. 15 § UtlL ändras genom att ytterligare ett undantag läggs till som en fjärde punkt. Enligt denna ska det vara möjligt för utlänningar som har ett uppehållstillstånd för att söka arbete efter slutförd forskning och efter slutförda studier att ansöka om och beviljas uppehållstillstånd för forskning eller för studier på forskarnivå inifrån Sverige.

12.5.5Ett undantag från föreslaget lönekrav för utlänningar som innehar uppehållstillstånd för forskning, studier inom högre utbildning m.m.

Förslag: En utlänning som har ett uppehållstillstånd för forsk- ning, forskning vid rörlighet för längre vistelse, studier inom högre utbildning, praktik med anknytning till högre utbildning eller ett uppehållstillstånd för att söka arbete eller undersöka förutsätt- ningarna för att bedriva näringsverksamhet efter slutförd forsk- ning eller slutförda studier och som ansöker om ett arbetstillstånd ska undantas från lönekravet för arbetstillstånd. För att en ut-

280

SOU 2024:15

Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

länning som har ett uppehållstillstånd för studier inom högre ut- bildning ska få undantas ska det krävas att utlänningen har slutfört en högskoleutbildning som avser studier som motsvarar minst två terminer och att utlänningen har ett examensbevis eller utbildnings- bevis som avser den slutförda utbildningen.

För dessa utlänningar ska i stället för lönekravet gälla att lönen minst ska uppgå till den lägsta månadslön som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen.

Skälen för utredningens förslag

Bakgrund och problembeskrivning

Sverige har en relativt stor andel utländska studenter. Läsåret 2021/22 låg andelen inresande studenter på 25 procent av det totala antalet högskolenybörjare i Sverige och 41 procent av alla mastersexamina utfärdades till inresande studenter. Gruppen inresande studenter be- står både av utbytesstudenter som ingår i ett utbytesprogram vid svenska universitet och högskolor och studenter som ordnar sina studier i Sverige på egen hand.36 Även andelen utländska doktors- examinerade är stor. År 2022 utgjorde denna grupp 38 procent av det totala antalet doktorsexaminerade i Sverige.37 Majoriteten av studen- terna och doktoranderna lämnar Sverige efter examen. I en rapport från Svenskt Näringsliv framhålls att det bland annat kan bero på pro- blem med uppehållstillstånd före, under eller efter studierna och brist på kontakter i arbetslivet.38 Dessa persongrupper består normalt av unga personer i början på sin karriär som kommer att få svårare att stanna kvar i Sverige och etablera sig på arbetsmarknaden om det löne- krav motsvarande medianlönen som föreslås i kapitel 5 införs.

Medelåldern hos arbetskraftsinvandrare är också generellt lägre än medelåldern hos samtliga anställda i Sverige. Det skiljer exem- pelvis tio år i medelålder mellan dessa grupper vad gäller anställda i yrken med krav på högskolekompetens eller motsvarande (se av- snitt 5.5.3). Yngre anställda har normalt en lägre lön än äldre och mer

36Universitetskanslersämbetet och SCB (2023), Universitet och högskolor – Studenter och exami- nerade på grundnivå och avancerad nivå 2021/22, UF 20 SM 2201.

37Universitetskanslerämbetet och SCB (2023), Universitet och högskolor. Doktorander och examina på forskarnivå 2022, UF 21 SM 2301, s. 34.

38Svenskt näringsliv, 2021, Utländska masterstudenter och doktorander lämnar Sverige, s. 7 och 10.

281

Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

SOU 2024:15

erfarna arbetstagare. Nedanstående tabell anger den genomsnittliga månadslönen för samtliga yrkesgrupper i Sverige vid olika åldrar.

Tabell 12.1 Genomsnittlig månadslön efter ålder för samtliga yrkesgrupper i Sverige, 2022

Ålder	18–24 år	25–34 år	35–44 år	45–54 år	55–64 år	65–66 år

Lön (kr)	27 700	34 500	39 700	42 700	41 200	39 400

Källa: SCB 2023.

Statistiken är hämtad från SCB. Då SCB inte har statistik över median- löner uppdelat på ålder innehåller tabellen genomsnittslöner, vilka brukar ligga några tusen kronor högre än medianlöner. Av tabellen framgår att det skiljer 15 000 kronor i genomsnittlig månadslön mellan de yngsta arbetstagarna och arbetstagarna i åldersgruppen 45–54 år, vilka är de som har högst lön.

De två största yrkesgrupperna som avser högkvalificerad arbets- kraft bland arbetskraftsinvandrare i Sverige är ingenjörer och tekniker samt it-arkitekter, systemutvecklare och testledare m.fl. Genom- snittlig månadslön för dessa yrkesgrupper återfinns i tabellerna nedan.

Tabell 12.2 Genomsnittlig månadslön efter ålder för yrkesgruppen Ingenjörer och tekniker (311 enligt SSYK 2012), 2022

Ålder	18–24 år	25–34 år	35–44 år	45–54 år	55–64 år	65–66 år
Lön (kr)	31 400	39 300	44 800	47 200	47 100	48 800

Källa: SCB 2023.

Tabell 12.3 Genomsnittlig månadslön efter ålder för yrkesgruppen it-arkitekter, systemutvecklare och testledare m.fl. (251 enligt SSYK 2012), 2022

Ålder	18–24 år	25–34 år	35–44 år	45–54 år	55–64 år	65–66 år
Lön (kr)	33 000	44 600	52 600	55 600	55 700	53 400

Källa: SCB 2023.

För dessa yrkesgrupper är löneskillnaden mellan yngre och äldre arbets- tagare större än för samtliga anställda i Sverige. I yrkesgruppen ingen- jörer och tekniker skiljer det 17 400 kronor i genomsnittslön mellan den yngsta och den äldsta ålderskategorin. Störst skillnad i lön mellan åldersgrupperna är det i yrkesgruppen it-arkitekter, systemutvecklare

282

SOU 2024:15

Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

och testledare m.fl., där det skiljer 22 700 kronor mellan den yngsta åldersgruppen och åldersgruppen 55–64 år, som är de inom yrkes- gruppen som har högst lön.

Den föreslagna lönetröskeln i nivå med medianlönen kommer mot denna bakgrund få ett tydligt genomslag för arbetskraftsinvandrare som befinner sig i början av sin karriär och som nyligen har tagit examen. Det finns en risk att lönetröskeln bidrar till att dessa personer exem- pelvis inte kan stanna kvar i Sverige och arbeta här efter studier eller forskning, trots att detta handlar om högkvalificerad arbetskraft som Sverige vill behålla. Utredningen har därför tittat på hur ett lägre löne- krav kan utformas som riktar sig till just den högkvalificerade arbets- kraft som har bedrivit studier och forskning i Sverige.

Ett lägre lönekrav för forskare, nyutexaminerade studenter m.fl.

I 5 kap. 18 § andra stycket 9 UtlL finns en möjlighet för den som har ett uppehållstillstånd för forskning, forskning för rörlighet för längre vistelse, studier inom högre utbildning, praktik med anknytning till högre utbildning eller uppehållstillstånd för att söka arbete eller under- söka förutsättningarna för att bedriva näringsverksamhet efter slutförd forskning eller slutförda studier inom högre utbildning att ansöka om och beviljas uppehållstillstånd för arbete efter inresan i Sverige. För den som har ett uppehållstillstånd för studier inom högre utbild- ning gäller att denne antingen ska ha slutfört studier som motsvarar 30 högskolepoäng eller fullföljt en termin vid forskarutbildning. Ge- nom hänvisningen i 6 kap. 4 § UtlL gäller även att de aktuella person- grupperna kan ansöka om och beviljas arbetstillstånd inifrån Sverige.

Dessa grupper utgörs av välutbildade personer som Sverige vill attrahera och behålla och det är angeläget att övergången från forsk- ningen, studierna och den kvalificerade praktiken till den svenska arbetsmarknaden underlättas. Många av dessa personer, exempelvis de som just ska avlägga examen eller som har ett tillstånd för praktik med anknytning till högre utbildning, är i början av sin karriär och kommer därför inte att ha så hög månadslön som det föreslagna löne- kravet på 34 200 kronor. Mot denna bakgrund föreslås att utlänningar som innehar de uppräknade tillståndstyperna i 5 kap. 18 § andra stycket 9 UtlL ska undantas från lönekravet när de ansöker om arbets- tillstånd inifrån Sverige. Kraven för de utlänningar som har uppe-

283

Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

SOU 2024:15

hållstillstånd för högre utbildning är dock relativt låga. För att minska risken för att systemet ska missbrukas bör därför kravet såvitt gäller studenter ställas högre än en termins avslutade studier. Utredningen anser att de studenter som ska undantas från lönekravet i stället bör ha slutfört en högskoleutbildning som avser studier som motsvarar minst två terminer och ha ett examensbevis eller utbildningsbevis som avser den slutförda utbildningen, dvs. samma krav som uppställs för att få ett tillstånd för att söka arbete eller undersöka förutsättning- arna för att bedriva näringsverksamhet efter slutförda studier enligt 5 b kap. 8 § UtlL. Detta innebär till exempel att om utlänningen har antagits till ett tvåårigt program måste hela den tvååriga utbildningen ha slutförts för att undantag ska kunna göras från lönekravet. I sådana fall räcker det alltså inte att studier som motsvarar två terminer har avklarats.39 Ansökan om uppehållstillstånd för arbete och arbets- tillstånd måste ges in innan det aktuella tillståndet löper ut, för att utlänningen ska kunna stanna i Sverige under handläggningen. Om examensbeviset inte finns tillgängligt vid ansökningstillfället bör utlänningen anmodas att komplettera sin ansökan.40

Kraven för att beviljas uppehållstillstånd för forskare enligt 5 b kap. 1 och 2 §§ UtlL och uppehållstillstånd för praktik med anknytning till högre utbildning enligt 4 § samma kapitel är redan höga. Även de som har beviljats uppehållstillstånd efter slutförd forskning eller ut- bildning enligt 7 eller 8 §§ samma kapitel ska uppfylla flera olika krav för att beviljas tillstånd. Vid dessa tillstånd finns därför inte samma risk för missbruk av systemet för arbetskraftsinvandring som vid uppehållstillstånd för studier. I dessa fall behöver det därför inte ställas upp några särskilda krav, utan det räcker med att utlänningarna vid ansökningstillfället innehar de aktuella tillstånden.

I avsnitt 5 föreslås att för de utlänningar som undantas från löne- kravet ska lönen i stället för medianlönen uppgå till den lägsta månads- lön som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Detsamma bör gälla för de utlänningar som omfattas av nu föreslaget undantag. Bestämmelsen om undantag från lönekravet för de aktuella personkategorierna bör placeras i 5 kap. utlännings- förordningen i anslutning till övriga undantag från lönekravet. Det bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen

39Sandesjö, Håkan och Wikrén, Gerhard, Utlänningslagen. Kommentaren till 5 b kap. 8 §, den

8november 2023, JUNO.

40Jfr Ds 2018:37, Genomförande av student- och forskardirektivet, s. 124.

284

SOU 2024:15

Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

bestämmer att meddela föreskrifter om undantag från lönekravet som föreslås införas i 6 kap. 10 § UtlL kan användas även i syfte att undanta nu aktuella personkategorier.

Undantaget från lönekravet gäller bara om utlänningen ansöker om arbetstillståndet medan han eller hon fortfarande har ett tillstånd för forskning, studier eller praktik med anknytning till högre utbildning eller ett uppehållstillstånd efter slutförd forskning eller slutförda studier. Om utlänningen byter arbetsgivare eller yrke, och därför behöver söka om ett nytt arbetstillstånd, måste lönen enligt huvudregeln uppgå till medianlönen i Sverige såvida det inte är fråga om ett bristyrke. Samma sak gäller vid förlängning av arbetstillståndet. Detta innebär också att om en utlänning, som på grund av provanställning inledningsvis be- viljats ett tillstånd på sex månader, inte längre undantas från lönekra- vet om han eller hon efter de sex månaderna ansöker om ett nytt arbets- tillstånd för att anställningen har övergått i en tillsvidareanställning.

12.5.6Ett undantag från föreslaget lönekrav för vissa legitimerade yrken inom sjukvården

Förslag: En utlänning som har avlagt examen motsvarande läkar- examen, sjuksköterskeexamen eller tandläkarexamen och som har ett anställningsavtal som ett led i att få legitimation som läkare, sjuksköterska eller tandläkare i Sverige ska undantas från löne- kravet för arbetstillstånd.

För en sådan utlänning ska i stället för lönekravet gälla att lönen minst ska uppgå till den lägsta månadslön som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen.

Skälen för utredningens förslag

Inom vården råder i dag brist på arbetskraft samtidigt som problemen förväntas öka i framtiden i takt med att befolkningen i arbetsför ålder minskar. Samma utveckling syns i hela EU, varför konkurrensen om vårdutbildad personal är stor.

Redan när kravet på god försörjning infördes påpekade Sveriges kommuner och regioner att det höjda försörjningskravet riskerade att försvåra eller omöjliggöra rekrytering av legitimerad personal till hälso-

285

Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

SOU 2024:15

och sjukvården från länder utanför EU/EES.41 Svårigheterna kan för- väntas förvärras med det lönekrav motsvarande medianlönen som föreslås i avsnitt 5. Legitimationsprocessen är utformad så att en ut- länning inte direkt får anställning som legitimerad personal utan först behöver uppfylla språkkrav, kunskapsprov och praktisk tjänstgöring för att få erforderlig svensk legitimation. Under denna tid kan en sjuk- sköterska till exempel få anställning som vårdbiträde och en läkare som assisterande läkare, med en lägre lön än de får när de har fått sin svenska legitimation. Även om sjuksköterskor och läkare normalt får en lön som överstiger medianlönen i Sverige kan de alltså på grund av lönekravet hindras från att få arbetstillstånd i Sverige eftersom de i väntan på svensk legitimation kommer att behöva ansöka om arbets- tillstånd för ett annat yrke med lägre lön, under förutsättning att de yrken som de arbetar inom i väntan på sin legitimation inte är undan- tagna från lönekravet. Ett lönekrav motsvarande medianlönen innebär alltså ett hinder för att rekrytera legitimerade tredjelandsmedborgare för en anställning som kräver svensk legitimation.

Utredningen föreslår mot denna bakgrund att det införs ytterligare ett undantag från lönekravet för vårdpersonal. Utredningen har över- vägt om alla legitimationsyrken som anges i 4 kap. 1 § patientsäker- hetslagen (2010:659) bör undantas från lönekravet. Denna lista inne- håller dock flera yrken där det inte råder brist i Sverige och som det därför inte finns skäl att undanta, exempelvis optiker eller naprapat. Utredningen föreslår därför att endast läkare, sjuksköterskor och tand- läkare undantas från lönekravet. Ytterligare legitimationsyrken kan undantas om behov uppstår.

Det bör framgå av bestämmelsen att det endast är personer som redan är utbildade i legitimationsyrkena som undantas från löne- kravet. Utredningen föreslår därför en bestämmelse som innebär att personer som har avlagt examen som sjuksköterska, läkare eller tand- läkare och som har ett anställningsavtal som ett led i att få legitima- tion som läkare, sjuksköterska eller tandläkare i Sverige ska undantas från lönekravet. Då ska i stället gälla att lönen ska uppgå till minst lägsta månadslön enligt kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen.

41Sveriges kommuner och regioner (2023), Remissyttrande: Ett höjt försörjningskrav för arbets- kraftsinvandrare, SKR2023/00838.

286

SOU 2024:15

Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

12.5.7Alternativt förslag på lönekrav

Alternativt förslag: En utlänning som har ett uppehållstillstånd för forskning, forskning vid rörlighet för längre vistelse, studier inom högre utbildning, praktik med anknytning till högre ut- bildning eller ett uppehållstillstånd för att söka arbete eller under- söka förutsättningarna för att bedriva näringsverksamhet efter slutförd forskning eller slutförda studier och som ansöker om ett arbetstillstånd ska undantas från lönekravet för arbetstillstånd. För att en utlänning som har ett uppehållstillstånd för studier inom högre utbildning ska få undantas ska det krävas att utlänningen har slutfört en högskoleutbildning som avser studier som mot- svarar minst två terminer och att utlänningen har ett examensbevis eller utbildningsbevis som avser den slutförda utbildningen.

Även en utlänning som har avlagt examen motsvarande läkar- examen, sjuksköterskeexamen eller tandläkarexamen och har ett anställningsavtal som ett led i att få legitimation som läkare, sjuk- sköterska eller tandläkare i Sverige ska undantas från lönekravet.

För dessa utlänningar ska i stället för lönekravet gälla att lönen minst ska uppgå till hälften av medianlönen för Sverige vid tid- punkten för ansökan.

Skälen för det alternativa förslaget

I avsnitt 5.9.3 lämnas ett alternativt förslag på lönekrav för de yrken som ska undantas från lönekravet för arbetstillstånd, som innebär att lönen ska uppgå till hälften av medianlönen i Sverige. Om detta löne- krav införs i stället för huvudförslaget, bör samma krav för enhetlig- hetens skull gälla för de läkare, sjuksköterskor och tandläkare som ansöker om arbetstillstånd i syfte att få ett arbete som kräver legiti- mation samt de forskare, studenter m.fl. som nu föreslås undantas från lönekravet. Utredningen lämnar därför ett alternativt förslag i enlighet härmed. Skälen för förslaget är desamma som anges i avsnitt 5.9.3.

287

Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

SOU 2024:15

Förslag till ändring i utlänningsförordningen

5 kap. 6 a §

Lönekravet i 6 kap. 2 § första stycket 1 utlänningslagen (2005:716) gäller inte om följande villkor är uppfyllda:

1.sökanden har ett uppehållstillstånd enligt 5 b kap. 3 § utlänningslagen, har slutfört en högskoleutbildning som avser studier som motsvarar minst två terminer och har ett examensbevis eller utbildningsbevis som avser den slutförda utbildningen,

2.sökanden har ett uppehållstillstånd enligt 5 b kap. 1, 2, 4, 7 eller 8 § utlänningslagen, eller

3.sökanden har avlagt examen motsvarande läkarexamen, sjuksköterske- examen eller tandläkarexamen och har ett anställningsavtal som ett led i att få legitimation som läkare, sjuksköterska eller tandläkare i Sverige.

Då gäller i stället att lönen minst ska uppgå till hälften av medianlönen för Sverige vid tidpunkten för ansökan.

5 kap. 8 a §

Med medianlön enligt 6 kap. 2 § utlänningslagen (2005:716) och 5 kap. 6 a § avses den medianlön som Statistiska centralbyrån publicerar för Sverige.

Den senast publicerade medianlönen den dag ansökan kom in till Mig- rationsverket ska gälla vid prövningen.

288

13 Konsekvenser

13.1Krav på redovisning av konsekvenserna

En utredning ska redovisa vilka konsekvenser förslagen i ett betän- kande kan få i olika avseenden. I 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474) föreskrivs bland annat att för det fall förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekven- ser i övrigt så ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för det allmänna ska finansiering föreslås. Vidare ska eventuella konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet samt för bland annat sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet redovisas. Detsamma gäller konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större före- tag och för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjlig- heterna att nå de integrationspolitiska målen.

Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska, enligt 15 a § kommittéförordningen, förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvens- utredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om kon- sekvensutredning vid regelgivning. Enligt dessa bestämmelser ska en konsekvensutredning innehålla en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå, en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd, uppgifter om vilka som berörs av regleringen, upp- gifter om de bemyndiganden som myndighetens beslutanderätt grun- dar sig på, uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekven- ser regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de

289

Konsekvenser

SOU 2024:15

övervägda regleringsalternativen, en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen, och en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraft- trädande och om det finns behov av speciella informationsinsatser. Om regleringen kan få effekter av betydelse för företags arbetsförut- sättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konsekvensut- redningen även innehålla en beskrivning av antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen, vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för före- tagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kost- nader, vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen, i vilken utsträck- ning regleringen kan komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen, hur regleringen i andra avseenden kan komma att på- verka företagen, och om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning.

I utredningens direktiv anges även särskilt att utredaren ska ange kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar samt särskilt bedöma förslagens samhällsekonomiska konsekvenser och konsekven- ser i övrigt för enskilda, företag och det allmänna, inklusive handlägg- ningstider. Om förslagen medför ökade kostnader för det allmänna, ska förslag till finansiering redovisas. I förhållande till förslaget om ett lönekrav som utgångspunkt för arbetstillstånd ska även en analys göras i förhållande till den svenska arbetsmarknadsmodellen inom vilken arbetsmarknadens parter ansvarar för lönebildningen.1

13.2Problembeskrivning och målsättning

Sverige har sedan 2008 haft ett generöst utformat system för arbets- kraftsinvandring, som utgår från att arbetsgivaren själv avgör sitt behov av att rekrytera arbetskraft från tredjeland. Detta har lett till en rela- tivt stor arbetskraftsinvandring till yrken där kraven på utbildning och yrkeserfarenhet är låga samt till yrken där lönerna är låga. Det före- kommer också missbruk av regelverket, särskilt inom lågkvalificerade yrken i personalintensiva branscher. Syftet med utredningens uppdrag

1Dir. 2022:90 och dir. 2023:25.

290

SOU 2024:15

Konsekvenser

är att skärpa villkoren för arbetskraftsinvandring för att motverka missbruk av regelverket och minska arbetskraftsinvandringen inom lågkvalificerade yrken. Det har inte i utredningens uppdrag ingått att frångå systemet med att det som huvudregel är arbetsgivaren som avgör sitt behov av att rekrytera arbetskraft från tredjeland, under förutsätt- ning att villkoren för ett arbetstillstånd är uppfyllda.

Samtidigt är arbetskraftsinvandring inom högkvalificerade yrken viktig för Sverige. Det finns redan i dag en brist inom många av dessa yrken som förväntas öka i framtiden. Många europeiska länder har liknande behov av kvalificerad och högkvalificerad arbetskraft. Utred- ningen har därför också ett deluppdrag där syftet är att attrahera och behålla högkvalificerade arbetskraftsinvandrare, bland annat genom att förenkla tillståndsprocesserna.

Syftet med utredningens uppdrag som helhet är att skärpa vill- koren för att få ett arbetstillstånd och på så sätt minska missbruket och arbetskraftsinvandringen inom lågkvalificerade yrken, samtidigt som åtgärder vidtas som gör Sverige till ett mer attraktivt land för den högkvalificerade arbetskraft som Sverige är i behov av. Utred- ningen har också andra mindre uppdrag som syftar till att förtydliga lagstiftningen, exempelvis gällande utlänningar som är anställda utom- lands men som arbetar i Sverige, samt ett uppdrag som innebär att systemet med s.k. spårbyte ska avskaffas. Genomgående ska förslagen utformas på ett sätt som så långt som möjligt förenklar handlägg- ningen, minimerar den administrativa bördan för arbetsgivare och möj- liggör korta handläggningstider.

13.3Statistik

För att kunna göra en bra konsekvensanalys behövs tillförlitlig statistik. Utredningen har begärt in statistik från flera olika myndigheter, främst Migrationsverket, för att få en bild av hur förslagen kommer att på- verka bland annat enskilda och företag. Det har dock varit förenat med svårigheter att få fram relevanta och korrekta siffror. Dessa har varie- rat beroende på när de har begärts ut, eventuella efterregistreringar och vad som har inkluderats i dem. I vissa avseenden, exempelvis av- seende den särskilda avgiften, har ingen aktör haft kompletta siffror.

I andra avseenden är uppgifterna ofullständiga, och det har till ex- empel inte gått att få ut löneuppgifter för alla beviljade arbetstillstånd.

291

Konsekvenser

SOU 2024:15

Vid en jämförelse med annan statistik ska det också noteras att stati- stik över antalet arbetstillstånd i Sverige kan inkludera betydligt fler typer av tillstånd, till exempel EU-blåkort eller tillstånd för säsongs- arbete, än arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL som är det som har varit mest relevant för utredningen.

Hur många utlänningar som har giltiga arbetstillstånd i Sverige beror i stor utsträckning på när på året frågan ställs, eftersom en stor andel av de som har arbetstillstånd är säsongsarbetare och bara be- finner sig i Sverige några månader. Migrationsverket skiljer heller inte i sin statistik mellan giltiga tillstånd till följd av förlängning av till- stånd enligt 6 kap. 2 § UtlL och förlängning av andra arbetsrelaterade tillstånd. Detta får till följd att antalet giltiga tillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL bara innefattar beviljade tillstånd efter förstagångsansök- ningar. Antalet beror också på om siffrorna inkluderar arbetstillstånd som har gått ut, men där en förlängningsansökan har getts in till Mig- rationsverket, eller inte.

Hur många arbetstillstånd som beviljats ett visst år kan också variera beroende på flera faktorer, exempelvis om ansökningar som inkommit ett tidigare år räknas in eller om det är ansökningsgrund eller bevil- jandegrund som siffrorna avser. Eftersom 6 kap. 2 § UtlL nyligen har ändrats genom införandet av kravet på god försörjning är siffrorna för tidigare år delvis missvisande eftersom de inte är helt relevanta för nuläget.

Utredningen har gjort försök att kvantifiera konsekvenserna av för- slagen i denna konsekvensanalys men på grund av ovan nämnda svårig- heter bör siffrorna tas som ungefärliga uppskattningar snarare än exakta tal.

13.4Effekter om inga åtgärder vidtas

En konsekvensanalys ska utgå ifrån den situation och de effekter som förväntas uppstå om inga åtgärder vidtas eller beaktas. Nollalterna- tivet är den situation som uppstår om ingen ytterligare åtgärd vidtas. Det är inte detsamma som att beskriva hur situationen är i dag. Vid en beskrivning av nollalternativet kan bland annat problemets var- aktighet, förslagets omfattning, om det finns skäl att anta att proble- met ökar eller avtar i betydelse och om det finns andra faktorer som kan väntas påverka problemet oavsett om åtgärder vidtas beskrivas.

292

SOU 2024:15

Konsekvenser

Genom en jämförelse med nollalternativet tydliggörs förslagens inrikt- ning, syfte och konsekvenser.

13.4.1Allmänt om utvecklingen på migrationsområdet

Migrationsområdet är ett område i förändring. I prop. 2023/24:18 före- slås exempelvis att villkoren för anhöriginvandring skärps i vissa fall samt att möjligheten att bevilja uppehållstillstånd av humanitära skäl begränsas. De nya reglerna trädde i kraft den 1 december 2023.2 I SOU 2023:25, som har remissbehandlats, lämnas förslag som inne- bär att det ska ställas krav på kunskaper i svenska och samhällskun- skap för att beviljas permanent uppehållstillstånd.3 Ett flertal utred- ningar pågår också på området. Det finns bland annat en utredning som ska se över incitamentsstrukturerna för frivillig återvandring (dir. 2023:151), en som ska lämna förslag på att anpassa det svenska regelverket för beviljande av asyl och asylförfarandet till miniminivån enligt EU-rätten (dir. 2023:137), en som ska lämna förslag för att stärka återvändandeverksamheten (dir. 2022:91 och dir. 2023:126) och en om det initiala mottagandet av asylsökande (dir. 2021:71, dir. 2022:16 och dir. 2023:93).

De förslag som lämnas inom ramen för denna utredning och som avser arbetskraftsinvandringsområdet kan inte ses isolerat eftersom det som händer inom andra delar av migrationsrätten påverkar även detta område. Utöver de cirka 17 564 utlänningar (varav 4 342 är kvin- nor) som har giltigt uppehållstillstånd för arbete enligt 6 kap. 2 § UtlL i Sverige (efter förstagångsansökan) finns 17 332 anhöriga till arbetskraftsinvandrare som har giltiga tillstånd i Sverige i dag (varav 11 147 är kvinnor).4 Utöver dessa finns det drygt 34 000 personer med giltiga tillstånd efter förlängningsansökningar (inkluderar inte endast förlängning av arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL utan alla olika typer av tillstånd som rör området arbetsmarknad). I Sverige finns dessutom 85 737 personer med uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande enligt 5 kap. 1 § UtlL (varav 32 524 är kvinnor) samt 31 660 anhöriga till personer med uppehållstillstånd på

2Prop. 2023/24:18, Vissa skärpta villkor för anhöriginvandring och begränsade möjligheter till uppe- hållstillstånd av humanitära skäl.

3SOU 2023:25, Kunskapskrav för permanent uppehållstillstånd.

4Migrationsverket, december 2023. Siffrorna avser endast personer med giltiga tillstånd efter förstagångsansökningar.

293

Konsekvenser

SOU 2024:15

dessa grunder (varav 18 301 är kvinnor). Samtidigt har 264 041 per- soner permanent uppehållstillstånd i Sverige i dag (varav 116 781 är kvinnor) och 2 047 personer (varav 794 är kvinnor) har ställning som varaktigt bosatta i Sverige. Det finns dessutom 11 648 personer som innehar något av tillstånden enligt 5 b kap. UtlL, exempelvis för forsk- ning eller studier. Utöver detta finns ett mindre antal personer som har EU-blåkort, tillstånd för säsongsarbete och ICT-tillstånd.5 En stor del av dessa utlänningar får arbeta i Sverige utan att behöva ansöka om ett arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL. Många ut- länningar är också av olika skäl undantagna från kravet på arbetstill- stånd (se till exempel 5 kap. 1 och 2 §§ UtlF). Detta betyder att arbets- kraftsinvandrarna endast utgör en mindre andel av de utlänningar som arbetar i Sverige och att förslag som införs för denna grupp därför får begränsade effekter.

Om alla de betänkanden och utredningar som det refereras till ovan resulterar i lagändringar blir följden troligen att det totala antalet ut- länningar som kommer till Sverige kommer att minska betydligt. Detta kommer i sin tur att påverka arbetsmarknaden, då den arbetsföra be- folkningen kommer att minska totalt sett. Utvecklingen förstärks av att den demografiska utvecklingen går mot en ökad andel äldre i befol- kningen, vilket sätter press på välfärden genom ökad försörjningsbörda. Dessutom förändrar digitaliseringen och teknikutvecklingen kompe- tensbehoven på arbetsmarknaden, vilket också kan bidra till ökat behov av spetskompetens från andra länder.6

Även om arbetskraftsinvandringen i dag inte står för en stor del av arbetsmarknaden som helhet kan betydelsen mot denna bakgrund öka i framtiden. De åtgärder som genomförs, eller inte genomförs, på området kan därför få större betydelse än vad som kan förutses i dag.

13.4.2Uppdraget att skärpa villkoren för arbetskraftsinvandring

Ett lönekrav som utgångspunkt för arbetstillstånd m.m.

Utredningen har i uppdrag att föreslå hur ett regelverk kan utformas som utgår från att arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL i normalfallet endast kan beviljas om utlänningen erbjuds en lön mot-

5Migrationsverket, november 2023.

6Arbetsförmedlingen (2023), Omvärldsrapport 2023, Analys 2023:5, s. 5–6.

294

SOU 2024:15

Konsekvenser

svarande medianlönen samt hur ett lägre lönekrav för enskilda yrkes- grupper kan utformas.

Om en ny reglering inte kommer till stånd så gäller, sedan den 1 november 2023, att anställningen måste göra det möjligt för utlän- ningen att uppnå en god försörjning för att ett arbetstillstånd ska be- viljas. Detta innebär att en arbetskraftsinvandrare måste ha en lön som uppgår till minst 80 procent av medianlönen i Sverige. Då det nya för- sörjningskravet endast har gällt under en kort tid går det i dag inte att se vilka effekter det kommer att få i praktiken. Syftet med det höjda försörjningskravet är att återskapa legitimitet åt systemet med arbetskraftsinvandring genom att stärka arbetskraftsinvandrarens ställ- ning på arbetsmarknaden och motverka konkurrens med låga löner. I många fall handlar det enligt regeringen också om arbeten som bör kunna utföras av personer som redan bor i Sverige.7 Syftena med kravet på en god försörjning är alltså på många sätt desamma som de som ligger till grund för utredningens direktiv. Även om ingen reglering gällande ett lönekrav motsvarande medianlönen införs är det därför troligt att den lågkvalificerade arbetskraftsinvandringen minskar fram- över, dock i något mindre utsträckning.

De nuvarande reglerna innehåller ingen möjlighet att undanta yrkes- grupper från kravet på god försörjning, vilket de föreslagna reglerna gör. Det är därför troligt att det blir större konsekvenser för kom- petensförsörjningen om utredningens förslag inte genomförs. Om inga åtgärder vidtas kan det också leda till svårigheter för nyutexamine- rade studenter, forskare m.fl. att få arbete i Sverige, eftersom de ofta har lägre ingångslöner. Utredningen föreslår också en förlängd till- ståndstid för säsongsarbete. Den administrativa bördan för arbetsgivare och arbetstagare blir större om utredningens förslag i denna del inte genomförs eftersom samma personal inte kan behållas under en och samma säsong.

I denna konsekvensanalys jämförs utredningens förslag med ett nollscenario som inkluderar det höjda försörjningskravet som gäller från och med 1 november 2023. Då det ännu saknas information om hur nuvarande försörjningskrav kommer att påverka arbetskrafts- invandringen, inklusive kompetensförsörjningen, arbetsmarknaden, lönebildningen, missbruk med mera, så kommer denna konsekvens- analys till stor del att bygga på antaganden om konsekvenser av kravet

7Justitiedepartementet, promemoria den 4 maj 2023, Ett höjt försörjningskrav för arbetskrafts- invandrare, s. 10–11.

295

Konsekvenser

SOU 2024:15

på god försörjning jämfört med antaganden om konsekvenser av nu lämnade förslag. Konsekvensanalysen är mot denna bakgrund förenad med viss osäkerhet.

Exkludering av yrkesgrupper från att beviljas arbetstillstånd

Om de föreslagna reglerna inte införs kommer personliga assistenter och bärplockare även fortsättningsvis att kunna beviljas arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL och inga andra yrkesgrupper kommer att kunna exkluderas. Det är dock troligt att arbetskrafts- invandrare inom dessa yrkesgrupper kommer att minska betydligt framöver även om förslaget om exkludering inte genomförs, då i stort sett samtliga bärplockare som beviljades arbetstillstånd år 2022 och 85 procent av de personliga assistenterna hade en lön som under- steg det nuvarande kravet på god försörjning. Samma sak gäller många av de andra yrkesgrupper som tillhör riskbranscher och som kan komma att exkluderas i framtiden. Yrkesgruppen snabbmatspersonal, köks- och restaurangbiträden m.fl. hade exempelvis en medianlön om 23 100 kronor år 2022 och den absoluta merparten av dessa kommer alltså inte att kunna beviljas arbetstillstånd eller förlängning av be- fintliga tillstånd, oavsett om yrkesgruppen exkluderas eller inte. Samma sak gäller arbetskraftsinvandrare inom yrkesgruppen städare och hemservicepersonal m.fl., där medianlönen år 2022 låg på 21 000 kro- nor, eller skönhets- och kroppsterapeuter där medianlönen låg på 25 000 kronor (se vidare avsnitt 5.5.2).

Dessa förhållanden gör att en exkludering av yrkesgrupperna från möjligheten att beviljas arbetstillstånd i sig inte kommer att få sär- skilt stor effekt då de flesta utlänningar inom yrkesgrupperna, även om inga åtgärder vidtas, inte kommer att kunna beviljas arbetstill- stånd enligt 6 kap. 2 § UtlL eller förlängning av sina befintliga tillstånd i framtiden.

En ny anmälningsskyldighet för arbetsgivare

Om inte den föreslagna anmälningsskyldigheten för arbetsgivare införs för anställningar som avslutas eller aldrig påbörjas kommer det även fortsättningsvis finnas en risk för att Migrationsverket inte upptäcker sådana förhållanden förrän vid en eventuell förlängningsansökan.

296

SOU 2024:15

Konsekvenser

I dag beviljar Migrationsverket normalt ett arbetstillstånd för sex månader vid en provanställning, även i de fall då det är troligt att prov- anställningen kommer att övergå i en tillsvidareanställning efter prov- anställningens slut. En möjlig följd av den föreslagna anmälningsskyl- digheten är en ökad benägenhet för Migrationsverket att meddela längre tillståndstider, eftersom det finns en skyldighet för arbetsgivaren att an- mäla om anställningen avslutas exempelvis vid provanställningens slut.

Ett krav på heltäckande sjukförsäkring för att beviljas arbetstillstånd

I dag uppställs inget krav på att en utlänning ska ha, eller ha ansökt om, en heltäckande sjukförsäkring för att få arbetstillstånd. Om lag- stiftningen även fortsättningsvis ser ut som i dag riskerar utlänningar som befinner sig i Sverige för att arbeta en kortare tid än ett år att själva få bekosta annan sjukvård än akut sådan om de råkar ut för något under vistelsen. Om de inte har råd med detta är risken att de inte får den vård de behöver eller att de får avbryta vistelsen i Sverige i förtid och återvända till sina hemländer.

Ett höjt försörjningskrav för ICT-tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

Om de förändringar av försörjningskravet som föreslås inte genomförs kommer det, liksom i dag, räcka att en utlänning som ansöker om ICT-tillstånd eller tillstånd för säsongsarbete kan försörja sig. Detta har i praxis ansetts innebära en inkomst på 13 000 kronor. Detta krav har för nationella arbetstillstånd sedan den 1 november 2023 ersatts av ett krav på god försörjning. Det kan därför finnas en ökad risk i framtiden för att fler utlänningar försöker kringgå det höjda försörj- ningskravet för det nationella arbetstillståndet genom att i stället an- söka om tillstånd för säsongsarbete och ICT-tillstånd. Riskerna ska dock inte överskattas, med tanke på de specifika krav och villkor i övrigt som ställs upp för dessa två tillståndstyper.

297

Konsekvenser

SOU 2024:15

13.4.3Avskaffande av systemet med spårbyte

Om systemet med spårbyte behålls kvarstår risken för att systemet utnyttjas för att kringgå lagstiftningen för asyl- och arbetskraftsinvand- ring, som bland annat identifierades i rapporten från Riksrevisionen, Rir 2022:21. Systemet skapar också i sig en osäkerhet om när asylpro- cessen är avslutad och kan leda till minskad legitimitet för arbetskrafts- invandringen.

Även om systemet med spårbyte inte avskaffas finns det dock om- ständigheter som kan påverka antalet ansökningar och beviljade till- stånd framöver. Antalet beviljade tillstånd om spårbyte har minskat de senaste åren. Under åren 2020, 2021 och 2022 beviljades 1 361, 953 respektive 626 ansökningar om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 a § första stycket 1 UtlL. Under motsvarande treårsperiod beviljades 591, 441 respektive 262 ansökningar om uppehållstillstånd på grund av an- knytning enligt 5 kap. 15 a § första stycket 2 UtlL. En omständighet som kan förklara det minskade antalet ansökningar är att Migrations- verket sedan maj 2021 bedömer Mongoliet, Georgien, Albanien och Kosovo som säkra ursprungsländer. Förfarandet med säkra länder inne- bär att asylsökande från dessa länder normalt får avslag på asylansökan och avvisas med omedelbar verkställighet. Riksrevisionens gransk- ning visar att drygt 16 procent av de sökande som beviljades spårbyte 2008–2021 kom från något av de ursprungsländer som Migrations- verket senare har klassat som säkra.8 Två av dessa länder, Georgien och Mongoliet, ingår i de tio vanligaste ursprungsländerna för spår- bytare. Antalet ansökningar om spårbyte från dessa länder har tydligt gått ned sedan 2021. Det är troligt att regleringen med säkra länder kommer att påverka antalet ansökningar om spårbyte från dessa länder i minskande riktning även framöver. Denna bedömning görs mot bak- grund av att den som har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och åberopat skyddsskäl enligt 4 kap. 1 eller 2 §§ UtlL inte är undantagen från skyldigheten att ha arbetstillstånd om det är sannolikt att utlän- ningen kommer att avvisas med omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 19 § UtlL (5 kap. 4 § UtlF). Utan att ha haft ett s.k. AT-UND under handläggningstiden av ansökan om uppehållstillstånd är det inte möjligt att göra ett spårbyte.

En annan omständighet som kan påverka antalet ansökningar och beviljade tillstånd är försörjningskravet för anhöriga som infördes den

8Riksrevisionen, Rir 2022:21, s. 28.

298

SOU 2024:15

Konsekvenser

1 juni 2022. Försörjningskravet i 5 kap. 15 a § andra stycket UtlL inne- bär att anknytningspersonen inte bara ska kunna försörja sig själv, utan även den familjemedlem som ansöker om uppehållstillstånd på grund av anknytning.

Även kravet på god försörjning för arbetstillstånd kan påverka an- talet spårbytare. Med hänsyn till att den absoluta majoriteten av spår- bytarna arbetar inom yrken eller branscher med en lägre lönenivå än de 27 360 kronor som för närvarande krävs för att en utlänning genom sin anställning ska anses uppnå en god försörjning kommer detta krav att få stor inverkan på hur många utlänningar som beviljas spårbyte eller förlängning i framtiden. Det kan till exempel konstateras att en- dast 291 av de totalt 894 individer som innehar något av de tio vanli- gaste yrkena bland spårbytare arbetar i ett yrke där medianlönen är högre än 27 360 kronor. Om förslaget på ett lönekrav motsvarande medianlönen införs som ett krav för arbetstillstånd kommer ännu färre av spårbytarna nå upp till denna nivå.

13.4.4Höjning av den särskilda avgiften

Att arbetsgivare anställer utlänningar utan föreskrivna tillstånd utgör ett samhällsproblem som i förlängningen kan leda till snedvridning av konkurrensen och bidra till att personer arbetar under osunda arbets- villkor.

Om förslaget inte genomförs kommer den särskilda avgiften att ligga kvar på dagens nivå, vilket bör verka mindre avskräckande än den högre avgift som föreslås. Något fler arbetsgivare skulle då kunna ta risken att anställa en utlänning som inte har rätt att vistas i Sverige eller som har rätt att vistas här men saknar föreskrivet arbetstillstånd.

13.4.5Utlänningar som är anställda utomlands men som arbetar i Sverige

Såvitt gäller villkoren för arbetstillstånden för dessa utlänningar och handläggningen av deras tillstånd bedöms situationen vara i stort sett densamma även om inga åtgärder vidtas, eftersom förslagen till stor del är en kodifiering av det sätt på vilket dessa ansökningar redan be- handlas av Migrationsverket.

299

Konsekvenser

SOU 2024:15

13.4.6Uppdraget att främja högkvalificerad arbetskraftsinvandring

Att nyfödda barn till forskare, innehavare av EU-blåkort och ICT- tillstånd inte kan ansöka om uppehållstillstånd inifrån Sverige enligt de särskilda regler som gäller för dessa tillstånd kan leda till att familjer splittras under långa perioder. Detta kan bidra till att Sverige som in- vandringsland blir mindre attraktivt för de högkvalificerade arbets- kraftsinvandrare som Sverige har behov av.

Att forskare och nyutexaminerade studenter som har tillstånd för att söka arbete i Sverige inte kan beviljas uppehållstillstånd för forsk- ning eller för studier på forskarnivå inifrån landet kan leda till att dessa högutbildade personer lämnar landet.

Nyutexaminerade studenter eller forskare m.fl. kan redan i dag ha problem att nå upp till det nyligen införda kravet på en god försörj- ning, vilket kan minska möjligheten för dessa grupper att stanna kvar i Sverige och arbeta efter att deras tillstånd löper ut. Samma sak gäller utlänningar med legitimationsyrken som läkare och sjuksköterskor, eftersom de ofta har anställning i ett annat yrke med lägre lön i väntan på svensk legitimation. Om utredningens förslag om ett undantag från lönetröskeln för dessa yrkesgrupper inte genomförs kommer följ- den troligen bli ett minskat antal arbetskraftsinvandrare inom dessa yrkesgrupper.

EU-blåkortet kan, även om inga åtgärder vidtas, komma att bli mer attraktivt i framtiden på grund av de ökade kraven för ett natio- nellt arbetstillstånd, exempelvis kravet på god försörjning. Alltsedan EU-blåkortet infördes 2013 har antalet ansökningar också ökat varje år, om än från mycket låga nivåer. Om tillståndstiden för EU-blåkort inte förlängs kan detta i förlängningen leda till längre handläggnings- tider eftersom fler ansökningar ska hanteras.

Allt sammantaget kan Sverige att gå miste om värdefull kompetens om de åtgärder som föreslås på detta område inte vidtas.

13.5Kostnader och andra konsekvenser för offentliga aktörer

Utredningar ska bedöma ekonomiska konsekvenser av de förslag som lämnas. Ekonomiska konsekvenser avser till exempel bedömningar av intäkter och kostnader för förslagen men kan också avse sam-

300

SOU 2024:15

Konsekvenser

hällsekonomiska bedömningar. En jämförelse ska också göras av kon- sekvenserna för de övervägda regleringsalternativen. Nedan redogörs för de konsekvenser som förslagen kan komma att medföra. Utred- ningen har vid bedömningen av kostnader och konsekvenser för offent- liga aktörer och för företag av lönekravet och avskaffandet av syste- met med spårbyte tagit hjälp av en konsult.

13.5.1Migrationsverket

Ett lönekrav i nivå med medianlönen och ett avskaffat spårbyte

Utredningens förslag att systemet med spårbyte ska avskaffas kommer att leda till att denna ärendekategori så småningom försvinner. Under perioden 2016–2022 beviljades knappt 6 300 tillstånd enligt 5 kap 15 a § första stycket UtlL. År 2022 ansökte 1 824 personer om s.k. spårbyte, varav 626 ansökningar beviljades. Samma år beviljades 901 an- sökningar för anhöriga till spårbytare. Det finns i dag (augusti 2023)

1294 individer med tidsbegränsade uppehållstillstånd som har beviljats med stöd av 5 kap. 15 a § första stycket 1 UtlL och 1 428 individer med uppehållstillstånd som anhöriga till dessa enligt andra punkten i samma bestämmelse. Även om trenden de senaste åren har varit nedåtgående vad gäller ansökningar om spårbyte, kommer avskaffandet av systemet med spårbyte innebära en minskning av antalet ansökningar till Migra- tionsverket.

Utredningen föreslår vidare att arbetstillstånd får ges till en ut- länning som har ett anställningsavtal bland annat om lönen uppgår till minst medianlönen i Sverige vid tidpunkten för ansökan. Av de ansökningar som år 2022 kom in till Migrationsverket beviljades samma år knappt 14 000 arbetstillstånd (förstagångsansökningar och förläng- ningar) vars lön översteg 80 procent av medianlönen i Sverige, varav drygt 2 000 hade en lön som understeg medianlönen i Sverige.

Antalet ansökningar om uppehålls- och arbetstillstånd i Sverige kommer troligtvis minska som en följd av ett lönekrav i nivå med medianlönen då vissa arbetstagare kan antas avstå från att ansöka om tillstånd. Detta bör också leda till att ansökningar om tillstånd från anhöriga till arbetskraftsinvandrare minskar. En aspekt som trots detta kan leda till längre handläggningstider, i vart fall inledningsvis, är om en större andel av de sökande med pågående ansökningar kommer be-

301

Konsekvenser

SOU 2024:15

höva kompletteringsföreläggas för att utreda om de uppfyller det nya kravet.

Undantagen från lönekravet för bristyrken, legitimationsyrken samt nyutexaminerade studenter och forskare m.fl. kommer medföra en viss ökning av antalet ansökningar jämfört med det nuvarande kravet på en god försörjning där inga möjligheter till undantag finns. Ökningen bedöms dock inte motsvara den minskning som förväntas som följd av föreslaget lönekrav och avskaffandet av systemet med spårbyte. Det krav som föreslås gälla för undantagna yrken som innebär att lönen ska motsvara lägstalönen enligt kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen bedöms kräva en något mer omfattande handlägg- ning än kravet på god försörjning. Migrationsverket måste dock redan i dag ha tillgång till uppgifter om löner enligt kollektivavtal och lik- nande, eftersom villkoren enligt gällande lagstiftning måste vara i enlighet med kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Migrationsverkets ökade arbetsbörda med anledning av undantagen bedöms därför vara begränsad. Det alternativa lägre lönekravet på en lön motsvarande hälften av medianlönen bedöms leda till samma kon- sekvenser som huvudförslaget, med den skillnaden att det är något en- klare att tillämpa för Migrationsverket.

Migrationsverket kommer även att få nya arbetsuppgifter som en följd av föreslaget undantag från lönekravet. Migrationsverket föreslås årligen ta fram förslag till regeringen på yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige eller i en viss del av Sverige. Arbetsförmedlingen ska årligen bistå Migrations- verket med förslag på sådana yrken. I det alternativa förslaget ska Migrationsverket, efter samråd med Arbetsförmedlingen, årligen be- sluta om en förteckning över yrken. Båda alternativen kommer med- föra ökat arbete för myndigheten. Även om Arbetsförmedlingen kom- mer göra den större arbetsinsatsen för att ta fram förslag på yrken så kommer Migrationsverket ha ett ansvar och samordnande roll samt behöva bidra med exempelvis en analys av yrken som ska uteslutas från förteckningen på grund av att det föreligger risk för missbruk av systemet med arbetskraftsinvandring. Sammantaget bedöms dock Migrationsverkets utökade arbete vara förhållandevis litet i samman- hanget.

302

SOU 2024:15

Konsekvenser

Förslaget om exkludering av yrkesgrupper

Om förslaget om exkludering av yrkesgrupper genomförs kommer Migrationsverket att få ett något minskat antal ärenden i utrednings- krävande branscher att hantera. Antalet beror på vilka grupper som exkluderas. De grupper som utredningen inledningsvis föreslår ska ex- kluderas är personliga assistenter och bärplockare. Personliga assi- stenter har visserligen inneburit utredningskrävande ärenden men är i dag ingen stor yrkesgrupp bland arbetskraftsinvandrare. År 2022 be- viljades knappt sextio nya arbetstillstånd för personliga assistenter enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL. Samma år beviljades drygt hundra förlängningsansökningar för personliga assistenter. Bärplockare är däremot en stor yrkesgrupp för vilken närmare 6 300 tillstånd bevil- jades enligt samma lagrum 2022. Eftersom dessa i princip aldrig når upp till det nya kravet på god försörjning kommer denna grupp dock inte kunna få arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL i framtiden även om förslaget om exkludering inte genomförs. Troligen kommer en stor andel av de som skulle ha ansökt om arbetstillstånd enligt de generella reglerna i stället ansöka om tillstånd för säsongsarbete. Det är svårt att uppskatta hur många som kan antas göra detta, men tro- ligt är att Migrationsverket trots föreslagna lagändringar kommer att få en stor mängd ansökningar avseende arbete som bärplockare att hantera. I förlängningen bör de dock bli mindre resurskrävande, då arbetstagare med tillstånd för säsongsarbete måste vara anställda av arbetsgivare i Sverige, vilka är lättare för Migrationsverket att kon- trollera än de utländska arbetsgivare som många bärplockare i dag är anställda hos.

Sammantaget bedöms effekterna av exkludering av personliga assi- stenter och bärplockare endast få begränsad påverkan på antalet ären- den. Om andra yrkesgrupper med högre löner exkluderas i framtiden kan effekterna bli större.

Genom utredningens förslag får Migrationsverket även en ny upp- gift, som innebär att myndigheten årligen ska informera regeringen om yrken där missbruket med regelsystemet för arbetskraftsinvand- ring är så omfattande att yrkena bör uteslutas från möjligheten att be- viljas arbetstillstånd. Migrationsverket ska redan i dag motverka miss- bruk och bidra till arbetet mot människohandel och liknande brott. Uppdraget innebär visst merarbete men bör inte bli så betungande att Migrationsverket behöver utökade resurser.

303

Konsekvenser

SOU 2024:15

Övriga förslag

Ett krav på att lönen för ICT-tillstånd och tillstånd för säsongsarbete minst ska motsvara lägsta månadslön i kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen bedöms leda till ett något färre antal ansök- ningar än tidigare och ett något ökat antal avslag. Detta bör framför allt gälla deltidsarbetande arbetstagare. Exempelvis beviljades drygt 100 till- stånd för säsongsarbete år 2022 där lönen understeg 17 000 kronor, vilket torde vara under de flesta kollektivavtalsenliga löner för en hel- tidsanställning. Merparten bör dock redan ha kollektivavtalsenliga löner, eftersom det i dag finns ett krav på att lönen inte ska vara sämre än den lön som gäller enligt kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Någon större minskning av antalet ansökningar bör det således inte vara frågan om. Det alternativa förslaget på en lön motsvarande hälften av medianlönen bör få ungefär samma effekter. Förslaget om en längre tillståndstid för tillståndet för säsongsarbete bör leda till färre ansökningar, eftersom arbetsgivarna i större utsträck- ning kan behålla samma personal hela säsongen.

Utredningen föreslår också ett krav på att utlänningen ska ha, eller ha ansökt om, en heltäckande sjukförsäkring för att beviljas arbetstill- stånd. Kravet kan, i vart fall inledningsvis, leda till att ytterligare ut- redningsåtgärder behövs och något längre handläggningstider. Det innebär också ytterligare ett villkor för Migrationsverket att kontroll- era, vilket generellt kan leda till att ärendena tar längre tid att handlägga.

Förslaget om en anmälningsskyldighet för arbetsgivaren om ut- länningen aldrig påbörjar eller avslutar sin anställning i förtid kan leda till ett större antal återkallelseärenden att hantera för Migrations- verket, men kan samtidigt leda till frigjorda resurser, till exempel genom att mindre tid behöver läggas på bakåtsyftande kontroller vid ansökan om förlängning.

De föreslagna reglerna för utlänningar som har sin anställning utom- lands men arbetar i Sverige bedöms inte påverka antalet ansökningar.

Förslagen om förlängd tillståndstid för EU-blåkort bedöms minska antalet ärenden hos Migrationsverket. Förslaget att barn till inne- havare av EU-blåkort, ICT-tillstånd eller forskare ska få ansöka om tillstånd inifrån Sverige kan bidra till att dessa personer stannar kvar längre i Sverige och väljer att få barn här. Även förslaget om att ut- länningar efter avslutad forskning eller examen ska kunna beviljas till- stånd för forskning eller studier på forskarnivå inifrån Sverige kan

304

SOU 2024:15

Konsekvenser

leda till att fler utlänningar stannar kvar i Sverige. Det kan därför leda till en viss ökning av antalet ärenden hos Migrationsverket, dock från relativt låga nivåer.

Sammanfattande bedömning

Allt sammantaget bedöms antalet ansökningar hos Migrationsverket om arbetsrelaterade tillstånd minska. Ett minskat antal ansökningar leder både till minskade kostnader på grund av mindre arbete för myn- digheten och minskade intäkter eftersom färre ansökningsavgifter erläggs. Samtidigt får Migrationsverket nya arbetsuppgifter med att ta fram förslag till regeringen på yrken som ska undantas från löne- kravet och på yrken som ska exkluderas från möjligheten att få arbets- tillstånd. Det innebär att resursbehovet kopplat till arbetsrelaterade ärenden kan förbli oförändrat vid införandet av förslagen. I och med det minskade antalet ärenden hos Migrationsverket kan handläggnings- tiderna komma att minska något. Prognosen är dock osäker då den i stor utsträckning beror på vilka och hur många yrkesgrupper som kom- mer att undantas från lönekravet.

13.5.2Arbetsförmedlingen

Utredningens förslag om att vissa yrken ska undantas från möjlig- heten att beviljas arbetstillstånd kommer att påverka Arbetsförmed- lingen. Utredningens förslag innebär att lönekravet inte ska gälla yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige eller i en viss del av Sverige. Migrationsverket ska enligt huvud- förslaget årligen ta fram förslag till regeringen på yrken där det be- döms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige eller i en viss del av Sverige. Arbetsförmedlingen ska enligt förslaget årligen bistå Migrationsverket med förslag på sådana yrken och vid framtagande av dessa lämna sammanslutningar av arbetsgivare respek- tive arbetstagare samt andra berörda aktörer tillfälle att yttra sig. Det finns också ett alternativt förslag enligt vilket Migrationsverket i stället för regeringen ska besluta om vilka yrken som ska undantas. Arbets- förmedlingens roll är dock densamma i huvudförslaget och det alter- nativa förslaget.

305

Konsekvenser

SOU 2024:15

Arbetsförmedlingen arbetar i dag med olika yrkens möjligheter till arbete i samband med framtagande av yrkesprognoser. Möjligheterna till arbete i prognoserna bedöms utifrån en tregradig skala, små till medelstora möjligheter, stora möjligheter och mycket stora möjlig- heter. Arbetsförmedlingen arbetar för närvarande med en metodför- ändring för att bättre kunna skilja på yrken med rekryteringspro- blem (och samtidigt hög inhemsk arbetslöshet) och yrken med mer uttalad brist. Det pågår också ett arbete för att utveckla de regionala yrkesprognoserna. Från och med våren 2024 kommer det i stället för yrkesprognoser i dess nuvarande form publiceras nulägesbedömningar, nationella och regionala, samt prognoser över hur efterfrågan på arbets- kraft antas utvecklas på ett par års sikt.

Om Arbetsförmedlingen ska bistå Migrationsverket med underlag över yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses i Sverige kommer det krävas utökade resurser. Redan i dag tar Arbets- förmedlingen fram förslag på bristyrken till följd av bestämmelsen i 5 kap. 18 § tredje stycket UtlL och bistår Migrationsverket med en förteckning. Arbetsförmedlingen hämtar även in synpunkter från arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer. Utredningens förslag be- döms i huvudsak påverka Arbetsförmedlingen som en följd av att myndigheten kommer behöva utöka analysen och underlaget över bristyrken så att de även avser behov av arbetskraft som inte kan tillgodoses i Sverige eller i en viss del av Sverige. En del av detta arbete görs redan genom att Arbetsförmedlingen utvecklar sina meto- der och regionala yrkesprognoser, vilket gör att det blir ett mindre omfattande arbete än det annars skulle ha blivit, men den nya upp- giften kommer ändå att bidra till en ökad arbetsbörda. Arbetsmomen- tet där Arbetsförmedlingen ska lämna sammanslutningar av arbets- givare respektive arbetstagare samt andra berörda aktörer tillfälle att yttra sig bedöms också bli mer omfattande – dels som följd av att det kan bli mer angeläget att yttra sig när underlaget får större betydelse, dels som följd av att fler ska ges möjlighet att yttra sig jämfört med i dag då även andra berörda aktörer enligt förslaget ska få yttra sig. Initialt kommer Arbetsförmedlingens arbete vara mer omfattande för att se över arbetssättet, såsom att anpassa metodik och processer.

Omfattningen av förslagets påverkan beräknas vara som störst i samband med att nya rutiner och beräkningar ska tas fram. Arbets- förmedlingens ökade kostnader för att genomföra sitt åtagande be- räknas motsvara ungefär en halv helårsanställd första året efter in-

306

SOU 2024:15

Konsekvenser

förandet och därefter ungefär en fjärdedels årsanställd årligen. Det beräknas motsvara ungefär en halv miljon kronor under första året och därefter ungefär 250 000 kronor årligen.

13.5.3Rättsväsendet

Konsekvenserna för rättsväsendet bedöms som små. Eftersom före- slaget lönekrav beräknas resultera i något färre ansökningar om arbets- tillstånd bedöms även antalet överklagade ärenden i denna kategori minska.

Även förslaget om ändrat försörjningskrav för tillstånd för säsongs- arbete skulle kunna medföra att antalet ansökningar om ett sådant tillstånd minskar, vilket i förlängningen innebär färre mål för dom- stolarna att hantera. Mot bakgrund av åtstramningarna för det natio- nella tillståndet är det dock troligare att denna målkategori i stället ökar, även om ökningen bör minska något i och med förslaget på en förlängd tillståndstid. Antalet ICT-tillstånd bedöms inte påverkas, då samtliga av de personer som beviljades ICT-tillstånd 2022 med god marginal uppnådde det föreslagna kravet och det alternativa för- sörjningskravet.

Ett beslut om spårbyte som avslås är överklagbart och i och med att systemet avskaffas kommer denna målkategori så småningom att försvinna från domstolarna, vilket innebär vissa besparingar. År 2022 inkom 1 628 mål som rörde uppehållstillstånd för arbetstagare och deras familjemedlemmar enligt 5 kap. 15 a § UtlL till förvaltnings- rätterna och kammarrätten.

Den allmänna utvecklingen har varit att antalet mål med särskild avgift ökar om fler arbetsplatsinspektioner görs. Detta påverkas inte av höjningen av den särskilda avgiften. Höjningen kan dock verka av- skräckande och på sikt leda till en viss minskning av antalet mål och ärenden hos Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och de allmänna domstolarna. Den särskilda avgiften tillfaller dessutom staten, varför förslaget att höja den särskilda avgiften innebär en viss intäktsökning för staten om antalet ärenden ligger på samma nivå som i dag.

Övriga förslag bedöms inte alls eller endast i mycket begränsad ut- sträckning leda till ökade eller minskade kostnader för rättsväsendet.

307

Konsekvenser

SOU 2024:15

13.5.4Kommuner

Det kommunala självstyret påverkas inte av utredningens förslag. Kom- petensförsörjningen inom kommunerna kan i viss mån påverkas. Ex- empelvis finns i dag ett trettiotal vårdbiträden, vårdare och under- sköterskor som har giltiga arbetstillstånd i Sverige med stöd av 6 kap. 2 § UtlL som är anställda av kommuner. Nästan samtliga har en lön som understiger lönekravet, varför de inte kommer att kunna beviljas förlängning om yrkesgrupperna inte undantas som bristyrke. De flesta av dessa kommer dock inte kunna beviljas förlängt arbets- tillstånd på grund av kravet på god försörjning. Om någon av dessa grupper undantas från lönekravet kan utredningens förslag därför snarare vara positivt för kompetensförsörjningen i detta avseende. Av de drygt 150 grundskolelärare, gymnasielärare och speciallärare och specialpedagoger som har arbetstillstånd i Sverige är 15 anställda av kommuner. Runt hälften av dessa har en lön som understiger löne- kravet.9

Det finns i dag 75 personliga assistenter med giltiga arbetstillstånd i Sverige, varav tre är anställda direkt av kommuner. Om yrkesgruppen personliga assistenter exkluderas från möjligheten att beviljas arbets- tillstånd kan detta alltså ha viss påverkan på kommunerna. Det finns också ett trettiotal skötare, vårdare och personliga assistenter som har tillstånd enligt 5 kap. 15 a § UtlL (augusti 2023). Om systemet med spårbyte avskaffas kan det således påverka kommunernas kom- petensförsörjning negativt, men även här inträder merparten av kon- sekvenserna redan i och med kravet på god försörjning.

Flera av förslagen kommer att leda till att det blir svårare för ut- länningar att arbeta i yrken med låga löner. Detta gäller förutom löne- kravet även förändrade försörjningskrav för ICT-tillstånd och tillstånd för säsongsarbete, liksom förslaget rörande spårbytet. Detta kan inne- bära ett minskat behov av ekonomiskt bistånd, vilket påverkar kom- munerna positivt. Det finns dock inget som tyder på att grupperna har behövt försörjningsstöd i någon större utsträckning, varför effekten bör bli begränsad.

Övriga förslag bedöms inte ha någon påverkan på kommunerna.

9Migrationsverket, december 2023.

308

SOU 2024:15

Konsekvenser

13.5.5Regioner

Även regionerna kan påverkas av föreslaget lönekrav genom att det kan leda till att det blir svårare att rekrytera arbetskraft från tredje- land. Flera yrken som påverkas av föreslaget lönekrav finns inom offentlig sektor. Det finns redan i dag utmaningar med kompetens- försörjningen i Sveriges regioner, vilka bedöms öka framöver som följd av bland annat demografiska förändringar.

Det finns i dag drygt 140 personer med giltiga arbetstillstånd en- ligt 6 kap. 2 § UtlL och som är anställda av någon av Sveriges regi- oner. Nästan samtliga är anställda inom vården. Merparten av de läkare och tandläkare som i dag arbetar i regionerna med arbetstillstånd kommer inte att påverkas av de nya kraven. En del av de sjukskö- terskor och samtliga undersköterskor som är anställda av regionerna i dag har en lön som understiger medianlönen i Sverige.10 I vilken grad regionerna kommer påverkas beror dock på vilka yrken som kommer undantas från lönekravet. Eftersom flera yrken inom vården är brist- yrken skulle föreslagna möjligheter till undantag också kunna vara positivt för kompetensförsörjningen jämfört med kravet på en god försörjning. I dag har många undersköterskor till exempel en lön som understiger 27 360 kronor och kan därför inte få arbetstillstånd en- ligt nu gällande regler.

Utredningens förslag om att läkare, sjuksköterskor och tandläkare som har avlagt motsvarande examen och som har ett anställnings- avtal som ett led i att få legitimation som läkare, sjuksköterska eller tandläkare i Sverige ska undantas från lönekravet bedöms ha positiva effekter på kompetensförsörjningen i regionerna. På detta sätt mot- verkas konsekvenser av kravet på en god försörjning som innebär att nyrekryteringar i legitimationsyrken försvåras eftersom exempelvis en sjuksköterska ofta måste arbeta inom ett annat yrke med en lägre lön i väntan på att få svensk legitimation.

Förslaget att systemet med s.k. spårbyte avskaffas påverkar också i viss mån regionerna. Bland de spårbytare som i augusti 2023 hade giltiga uppehållstillstånd i Sverige fanns exempelvis ett fåtal vårdbi- träden, undersköterskor och läkare, varav flera troligen är anställda av regionerna.

Övriga förslag bedöms inte ha någon påverkan på regionerna.

10Migrationsverket, december 2023.

309

Konsekvenser

SOU 2024:15

13.6Finansiering av förslagen

Utredningens förslag om att Arbetsförmedlingen ska ta fram förslag till Migrationsverket på yrken där behovet inte bedöms kunna till- godoses med arbetskraft i Sverige eller i en viss del av Sverige be- räknas medföra kostnader för Arbetsförmedlingen om en halv miljon kronor första året och därefter 250 000 kronor årligen. Denna kost- nadsökning bör rymmas inom befintliga anslag. Förslagen bedöms inte leda till ökade kostnader för övriga offentliga aktörer.

Utredningens förslag medför därmed inte behov av ny finansiering.

13.7Konsekvenser för företag

13.7.1Berörda företag

Storleken på berörda företag

Förslaget som rör ändringar i 6 kap. 2 § UtlL kommer att påverka många av de företag som anställer arbetskraftsinvandrare i Sverige. I oktober 2023 fanns det drygt 21 600 personer i landet med ett gällande arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL.11 Det motsvarar 0,4 procent av alla anställda i Sverige. Dessa personer arbe- tar hos drygt 5 300 arbetsgivare och i relation till antalet företag i Sverige12 utgör det 1,6 procent av samtliga företag. En liknande upp- skattning har tidigare gjorts av Riksrevisionen. Denna visade att de arbetsgivare som försökt anställa med hjälp av arbetskraftsinvandrings- systemet mellan 2008 och 2013 uppgick till ungefär 2,5 procent av de aktiva arbetsgivarna i riket.13

Majoriteten, 83 procent, av det totala antalet företag i Sverige räknas som mikroföretag med 1 till 9 anställda.14 14 procent av företagen har 10 till 49 anställda och kan räknas som små företag medan 3 procent har 50 eller fler anställda.15

11Migrationsverket, oktober 2023. Dessa siffror inkluderar endast tillstånd efter förstagångs- ansökningar och inte utlänningar med öppna förlängningsansökningar vars tillstånd har gått ut.

12Totalt 330 000 företag med minst en anställd.

13Riksrevisionen, Rir 2016:32, Ett välfungerande system för arbetskraftsinvandring?

14Här har företag om 0 anställda (cirka 1,3 miljoner stycken) uteslutits.

15SCB:s företagsregister, 2023.

310

SOU 2024:15

Konsekvenser

Kravet på en god försörjning

Utredningen har i sina beräkningar tagit hänsyn till att flera av de yrkesgrupper och branscher som har en lön under medianlönen även har en lön som understiger 27 360 kronor, dvs. kravet på en god försörjning. Detta innebär att många av de personer som har lägst löner, exempelvis inom de gröna näringarna, restaurangbranschen eller städbranschen, inte påverkas i någon högre utsträckning av det föreslagna lönekravet eftersom de inte heller enligt nuvarande regler kommer att kunna beviljas arbetstillstånd framöver. Eftersom kravet på en god försörjning har gällt under en så kort tid har de fulla effek- terna av lagändringen dock inte inträtt än.

Följande framställning behandlar främst de grupper som har en lön som överstiger kravet på en god försörjning men som understiger det föreslagna lönekravet motsvarande medianlönen.

Företag som påverkas av föreslaget lönekrav jämfört med nuvarande krav på en god försörjning

De näringsgrenar16 som i störst utsträckning påverkas av ett lönekrav motsvarande medianlönen är Hotell- och restaurangverksamhet, Bygg- verksamhet samt Utbildning. En stor del av företagen, mellan 70–85 pro- cent, inom dessa näringsgrenar är mikroföretag. Inom Hotell- och restaurangverksamhet räknas 27 procent som små företag medan mot- svarande för Byggverksamhet och Utbildning är 14 respektive 21 pro- cent.

Av de ansökningar om arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL (första- gångsansökningar och förlängningar) som kom in till Migrations- verket 2022 beviljades drygt 22 800 samma år. Om ansökningarna som avsåg bärplockare räknas bort beviljades drygt 16 500 ansökningar det året. Medianlönen för dessa uppgick till 42 000 kronor.17 Av dessa hade 15 procent en månadslön som understeg 80 procent av median- lönen i Sverige vilket motsvarar cirka 2 500 beviljade tillstånd. Jäm- fört med kravet på en god försörjning innebär ett krav på en lön mot- svarande medianlönen att ytterligare 2 000 utlänningar, eller 15 procent

16En yrkesgrupp förekommer ofta inom flera näringsgrenar. Här används den näringsgren där flest av respektive yrkesgrupp i Sverige ingår. Det medför att statistiken blir en grov uppskatt- ning av vilka näringsgrenar som påverkas av ett lönekrav.

17Innefattar både förstagångs- och förlängningsansökningar, exklusive bärplockare.

311

Konsekvenser

SOU 2024:15

av de återstående beviljade tillstånden, inte har en lön som uppfyller det föreslagna lönekravet.

I analysen som följer utgår statistiken från att arbetskraftsinvand- rarna har en lön som överstiger 80 procent av medianlönen. Anta- gandet är alltså att de som hade en lön som understeg det nyss införda kravet på en god försörjning inte skulle ha fått sina tillstånd beviljade om de hade ansökt efter att kravet trädde i kraft. Detta antagande kan möjligtvis överskatta bortfallet av arbetskraftsinvandrare något då det höjda försörjningskravet i praktiken kan medföra att arbets- tagare med löner som ligger strax under 80 procent av medianlönen skulle ha erbjudits en högre lön för att kunna få sina tillstånd beviljade. Det ytterligare bortfallet av att införa ett försörjningskrav motsvarande medianlönen i Sverige kan därmed vara något underskattat i beskriv- ningarna nedan, men storleken på underskattningen är svår att värdera.

Den näringsgren som i störst utsträckning påverkas av ett utökat lönekrav är Hotell- och restaurangverksamhet, där 88 procent av de berörda arbetskraftsinvandrarna arbetar. Här är det främst yrkes- grupperna snabbmatspersonal, köks- och restaurangbiträden m.fl. samt kockar och kallskänkor som påverkas, där samtliga eller näst- intill samtliga har en lön under medianlönen i Sverige. Snabb- matspersonal samt köks- och restaurangbiträden har normalt en låg kvalifikationsnivå medan kockar och kallskänkor har en medel kvali- fikationsnivå.18 Även restaurang- och kökschefer påverkas, om än i något mindre utsträckning. Av de som beviljades tillstånd under år 2022 och hade en lön över 80 procent av medianlönen hade knappt sex av tio en lön under medianlönen.

Ett lönekrav på minst medianlönen i Sverige innebär att sex av tio arbetskraftsinvandrare inom näringsgrenen Byggverksamhet inte når upp till kravet. Det motsvarar 300 beviljade ansökningar under 2022. I störst utsträckning påverkas yrkesgrupper som målare, lackerare och skorstensfejare m.fl. samt installations- och industrielektriker m.fl. Även bland snickare, murare och anläggningsarbetare samt tak- montörer, golvläggare och VVS-montörer m.fl. liksom elektronik- reparatörer och kommunikationselektriker m.fl. hade en relativt hög andel av de som beviljades tillstånd 2022 en lön som inte översteg

18Gruppering av yrkesområden enligt ISCO/SSYK. Låg kvalifikationsnivå motsvarar elementär utbildning på grundskolenivå. Medel kvalifikationsnivå motsvarar utbildningar på gymnasial nivå och eftergymnasiala utbildningar om 2–3 år. Yrken med hög kvalifikationsnivå motsvarar teo- retiska eller forskarförberedande eftergymnasiala utbildningar samt forskarutbildning om minst

3år, normalt 4 år eller längre.

312

SOU 2024:15

Konsekvenser

det föreslagna lönekravet. De ovan nämnda yrkesgrupperna kate- goriseras som yrkesgrupper med medel kvalifikationsnivå. Högkvali- ficerade yrkesgrupper inom Byggverksamhet, exempelvis driftchefer inom bygg, anläggning och gruva, påverkas inte av ett lönekrav mot- svarande medianlönen.

De flesta yrkesgrupper inom näringsgrenen Utbildning är hög- kvalificerade och över hälften av arbetskraftsinvandrarna inom denna grupp som beviljades tillstånd år 2022 hade en lön under median- lönen i Sverige. Den vanligaste yrkesgruppen bland arbetskrafts- invandrare inom näringsgrenen var grundskollärare, fritidspedagoger och förskollärare varav 75 procent hade en lön som understeg median- lönen i Sverige. Andra yrkesgrupper som påverkas är andra pedagoger med teoretisk specialistkompetens och gymnasielärare. Majoriteten av arbetskraftsinvandrarna inom denna näringsgren är kvinnor vars lön är lägre än männens vilket innebär att en högre andel kvinnor ligger under medianlönen.

Över hälften av arbetskraftsinvandrarna inom näringsgrenen Vård och omsorg; sociala tjänster hade en lön som understeg medianlönen 2022. Hälften arbetade inom yrkesgrupper med medel kvalifikations- nivå där mellan 70 och 100 procent hade en lön som inte nådde upp till medianlönen i Sverige. Exempel på yrkesgrupper är biomedicin- ska analytiker, tandtekniker och laboratorieingenjörer m.fl., underskö- terskor samt vårdbiträden. En tredjedel av yrkesgrupperna med hög kvalifikationsnivå hade en lön som inte nådde upp till lönekravet och det gäller främst läkare, sjuksköterskor och tandläkare.

Andra yrkesgrupper bland arbetskraftsinvandrarna 2022 där en stor andel inte nådde upp till ett lönekrav motsvarande medianlönen är exempelvis idrottsutövare och fritidsledare, skönhets- och kropps- terapeuter, växtodlare inom jordbruk och trädgård samt bil-, motor- cykel- och cykelförare. Vidare skulle knappt tjugo procent av de arbets- kraftsinvandrare som år 2022 verkade inom näringsgrenen Tillverkning och utvinning påverkas av föreslaget lönekrav. Det handlar om yrkes- grupper på medel kvalifikationsnivå, exempelvis driftstekniker och processövervakare, montörer och även en mindre andel ingenjörer och tekniker.

Den vanligaste näringsgrenen bland arbetskraftsinvandrarna år 2022, exklusive bärplockare, var Information och kommunikation. Här har åtta procent av arbetstagarna en lön under medianlönen. Yrkesgruppen med högst andel under medianlönen är drift-, support- och nätverks-

313

Konsekvenser

SOU 2024:15

tekniker m.fl. där 52 procent av arbetstagarna har en lön under median- lönen. Den vanligaste yrkesgruppen är it-arkitekter, systemutvecklare och testledare m.fl. vilka i de allra flesta fall har en lön som överstiger medianlönen.

Inom övriga branscher med yrken till vilka arbetskraftsinvandring förekommer är arbetskraftsinvandrarna för få till antalet för att ingå i beskrivningen.

Påverkan på personer som i dag har giltigt arbetstillstånd i Sverige

Redogörelsen ovan handlar om de ansökningar om arbetstillstånd som kommer in och beviljas under ett år (2022) vilket kan säga något om hur många ansökningar som kan komma att beviljas i framtiden. Lönekravet motsvarande medianlönen föreslås dock också, efter en övergångsperiod, gälla vid förlängningsansökningar och kommer alltså även att påverka de arbetskraftsinvandrare som redan finns i Sverige. Utredningen har därför också tittat på de arbetskraftsinvandrare som i dag har giltiga arbetstillstånd i Sverige.

I dag finns det 17 564 arbetskraftsinvandrare med giltiga tillstånd efter förstagångsansökningar enligt 6 kap. 2 § UtlL i Sverige (decem- ber 2023).19 Om man ser till de 16 993 utlänningar som löneuppgifter finns för har 6 059 en lön som understiger medianlönen i Sverige, eller cirka 35 procent. Antalet utlänningar som har en lön som över- stiger kravet på en god försörjning, men som understiger median- lönen, uppgår till 2 212, eller cirka 13 procent av det totala antalet giltiga tillstånd som löneuppgifter finns för. Det är alltså dessa som i första hand kommer att påverkas av utredningens förslag. Ett stort antal yrkesgrupper påverkas. Vanliga yrkesgrupper bland dessa är an- läggningsarbetare, betongarbetare, murare, VVS-montörer, målare, övriga byggnads- och anläggningsarbetare, grundskollärare, kockar och kallskänkor, mjukvaru- och systemutvecklare, montörer, support- tekniker inom it, drifttekniker och processövervakare, vissa typer av civilingenjörsyrken samt vissa typer av ingenjörer och tekniker.20 Till detta kommer ett stort antal arbetskraftsinvandrare som har giltiga tillstånd efter förlängningsansökningar. Den exakta siffran går dock inte att få fram, eftersom det inte går att särskilja giltiga tillstånd efter

19Exklusive utlänningar med öppna förlängningsansökningar men utgångna tillstånd.

20Migrationsverket, december 2023.

314

SOU 2024:15

Konsekvenser

förlängningsansökningar enligt 6 kap. 2 § UtlL från övriga förläng- ningar av tillstånd på arbetsmarknadsområdet (totalt finns det drygt 34 000 tillstånd, varav merparten torde grunda sig på tillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL).

Antaganden kring undantag från det föreslagna lönekravet

Utredningens förslag är att det ska vara möjligt att göra undantag från lönekravet och att undantagen ska avse yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige eller en viss del av Sverige. Migrationsverket, med underlag från Arbetsförmed- lingen, ska ta fram förslag på vilka yrken som ska omfattas av undan- tagsbestämmelsen. Då förslagen på yrken ännu inte är framtagna behöver det göras grövre antaganden i denna del av konsekvensana- lysen för att exemplifiera vilka effekter förslaget skulle kunna tänkas få. Därför antas här att eventuella undantag från lönekravet avser yrken där det bedöms finnas stora möjligheter till arbete enligt den bedöm- ning Arbetsförmedlingen gör som en del i arbetet med de yrkes- prognoser som tas fram i dag. Arbetsförmedlingen håller i dagsläget på att ändra både metod för att ta fram prognoserna och sättet de publiceras på. Följande framställning är därmed förenad med stor osäkerhet. Då det inte är klart vilket utfall det kommer bli av Arbets- förmedlingens framtida metoder utgår dock utredningen från de nu- varande yrkesprognoser som finns publicerade på Arbetsförmedlingens hemsida. Enligt dessa gör Arbetsförmedlingen bedömningar av yrken som prognostiseras utefter möjligheterna till arbete. Här används en tregradig skala; små till medelstora möjligheter, stora möjligheter och mycket stora möjligheter. Alla yrken omfattas inte av Arbetsförmed- lingens bedömningar utan det ingår cirka 170 yrken av totalt 430. Analysen nedan ska inte betraktas som ett faktiskt förväntat utfall av utredningens förslag avseende möjligheten att göra undantag utan bör ses som exempel baserat på de analyser som finns tillgängliga. Det bör exempelvis observeras att Arbetsförmedlingen i dag gör en be- dömning om det finns (mycket) stora möjligheter att få arbete inom olika yrken, vilket inte är likvärdigt med om det förväntade behovet kan eller inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige eller en viss del av Sverige.

315

Konsekvenser

SOU 2024:15

Om man ser till de arbetstillstånd som beviljades 2022 påverkas

85 yrkesgrupper av ett lönekrav i nivå med medianlönen i Sverige. Av dessa utgör 16 yrkesgrupper21 yrken med mycket stora möjlighe- ter till arbete enligt Arbetsförmedlingens definition. Dessa 16 yrkes- grupper omfattar 600 ansökningar om arbetstillstånd som då skulle kunna undantas från lönekravet. Exempel på yrkesgrupper med medel kvalifikationsnivå som med detta antagande skulle undantas är bland annat målare, lackerare och skorstensfejare m.fl., slaktare, bagare och livsmedelsförädlare m.fl. samt undersköterskor. Motsvarande exempel för yrkesgrupper med hög kvalifikationsnivå är grundskollärare, fri- tidspedagoger och förskollärare, it-arkitekter, systemutvecklare och testledare m.fl. och läkare. De näringsgrenar som påverkas är Bygg- verksamhet, Handel, Information och kommunikation, Tillverkning och utvinning, Utbildning samt Vård och omsorg; sociala tjänster.

Antalet arbetstagare vars lön understiger 80 procent av median- lönen på grund av att yrket bedöms ha stora möjligheter till arbete uppgår till ytterligare cirka 600 ansökningar. Totalt berörs alltså nästan 1 200 av de ansökningar som kom in och beviljades under 2022 av ett eventuellt undantag givet de yrken som Arbetsförmedlingen kate- goriserar ha stora möjligheter till arbete.

Utredningen föreslår också att vissa kategorier av utlänningar som har tillstånd enligt 5 b kap. UtlL ska kunna undantas från lönekravet när de ansöker om tillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL. Totalt beviljades 15 125 utlänningar tillstånd enligt 5 b kap. 1, 2, 3, 4, 7 eller 8 § UtlL år 2022. Det är dock endast en mindre andel av dessa som väljer att stanna kvar i Sverige och ansöka om arbetstillstånd efter att deras till- stånd enligt 5 b kap. UtlL löper ut. Drygt 8 000 av dessa hade dess- utom tillstånd för studier för högre utbildning (5 b kap. 3 § UtlL), varav endast de som har avlagt examen enligt förslaget kan undantas från lönetröskeln vid ansökan om arbetstillstånd. Förslaget kommer att bidra till att ytterligare en del av de högkvalificerade utlänningar som inte uppfyller lönekravet i nivå med medianlönen kommer att kunna beviljas arbetstillstånd.

Slutligen har utredningen föreslagit att läkare, sjuksköterskor och tandläkare som ansöker om arbetstillstånd som ett led i att få svensk legitimation ska undantas från lönekravet. År 2022 beviljades 200 ut- länningar inom dessa yrkesgrupper arbetstillstånd i Sverige. När utlän-

21Arbetsförmedlingens bedömning görs på yrkesnivå (4-siffernivå enligt SSYK 2012) som här har grupperats till yrkesgrupper (3-siffernivå enligt SSYK 2012).

316

SOU 2024:15

Konsekvenser

ningar kommer till Sverige för att arbeta i väntan på legitimation arbetar de dock inom något annat yrke, men siffran kan ge en fingervisning om hur många som årligen kommer till Sverige i syfte att arbeta som läkare, sjuksköterska eller tandläkare.

Särskilt om branscher som påverkas av övriga förslag

Förslaget om exkludering av vissa yrkesgrupper från att få arbetstillstånd

Yrkesgrupperna bärplockare och personliga assistenter föreslås ex- kluderas från möjligheten att beviljas arbetstillstånd. Det finns totalt 2 166 företag inom näringsgrenen Öppna sociala insatser för personer med funktionshinder där personlig assistans ingår, varav drygt 50 har arbetskraftsinvandrare anställda. Det finns vidare totalt drygt 70 före- tag i Sverige inom näringsgrenen Insamling av annat vilt växande skogs- material än trä där bland annat bärplockning ingår. Av dessa företag har cirka 60 inga anställda och resterande räknas som mikroföretag. Eftersom de flesta av bärföretagen hyr in arbetstagare från utländska bemanningsföretag går det inte utifrån statistiken att utläsa hur många av företagen som påverkas av att bärplockare exkluderas från möjlig- heten att beviljas arbetstillstånd. Som ovan nämnts kommer påverkan dock bli begränsad eftersom personliga assistenter och bärplockare som huvudregel inte når upp till kravet på god försörjning.

Av de utlänningar som hade giltiga tillstånd i Sverige i december 2023, och som hade en lön som översteg kravet på god försörjning och understeg lönekravet i nivå med medianlönen, arbetade endast sju som personliga assistenter och inga som bärplockare.

Förslagen om ändrat försörjningskrav rörande ICT-tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

Det ändrade försörjningskravet för ICT-tillstånd och tillstånd för säsongsarbete påverkar de yrkesgrupper som ansöker om dessa typer av tillstånd.

De flesta av de som beviljades ICT-tillstånd år 2022 arbetar som it-arkitekter, systemledare och testledare m.fl. Dessa kan exempelvis vara anställda inom näringsgrenen Dataprogrammering, datakonsult-

317

Konsekvenser

SOU 2024:15

verksamhet o.d., inom vilken det finns cirka 45 300 företag i Sverige, varav cirka 35 procent hade 1–9 anställda, fem procent hade 10–199 an- ställda och knappt två procent hade över 200 anställda.

Den största andelen av de som beviljades tillstånd för säsongsarbete 2022 var anställda som skogsarbetare eller odlare av jordbruksväxter, frukt- och bär. Det finns drygt 141 600 företag i Sverige som verkar inom näringsgrenen Skogsbruk. 97,6 procent är dock enmansföretag utan anställda och en stor del av de övriga, 2 procent, är mikro- företag med upp till tio anställda. Inom näringsgrenarna Odling av kärnfrukter och stenfrukter och Odling av andra frukter och bär samt nötter finns totalt 555 företag, varav ett fåtal har fler än 200 anställda. Av dessa är 84 procent är enmansföretag utan anställda och knappt 12 procent mikroföretag med 1–9 anställda.

I och med kravet på en god försörjning är det troligt att en stor del av de säsongsarbetare som tidigare har ansökt om arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL från och med sommaren 2024 i stället kommer att ansöka om tillstånd för säsongsarbete. Förslagen kommer därför i stor utsträckning även påverka företag som anställer exempelvis bär- plockare.

Förslaget om att systemet med s.k. spårbyte ska avskaffas

Under perioden 2016–2022 beviljades knappt 6 300 ansökningar om spårbyte enligt 5 kap 15 a § UtlL. Över hälften av tillstånden avsåg arbetstillstånd för yrken inom av näringsgrenarna Hotell- och restau- rangverksamhet och Företagstjänster. Inom Hotell- och restaurangverk- samhet arbetade de flesta arbetskraftsinvandrarna inom yrkesgruppen snabbmatspersonal, köks- och restaurangbiträden m.fl. (82 procent) vilket även var den vanligaste yrkesgruppen totalt sett bland spårbytare. Även arbete inom yrkesgruppen kockar och kallskänkor var relativt vanligt inom denna bransch (15 procent). Inom näringsgrenen Före- tagstjänster utgjorde städare och hemservicepersonal 90 procent av samtliga spårbytare som beviljades arbetstillstånd inom näringsgrenen.

Inom näringsgrenen Handel berör förslaget om avskaffandet av systemet med spårbyte främst yrkesgrupperna lagerpersonal och trans- portledare m.fl., butikspersonal samt tvättare, fönsterputsare och övriga rengöringsarbetare. Inom Byggverksamhet avsåg över hälften av till-

318

SOU 2024:15

Konsekvenser

stånden för spårbytare yrkesgruppen snickare, murare och anläggnings- arbetare.

Av de 1 294 spårbytare som i augusti 2023 hade giltiga tillstånd i Sverige arbetade 290 inom yrkesgruppen snabbmatspersonal, köks- och restaurangbiträden m.fl. och 284 inom yrkesgruppen städare och hemservicepersonal m.fl. De flesta av dessa kommer dock inte att kunna få ansökan om förlängning beviljad i och med det höjda för- sörjningskravet.

13.7.2Påverkan på företagens kostnader och verksamhet

Företagen i Sverige bedöms inte få några betydande ökade admini- strativa kostnader som följd av utredningens förslag. Kravet på en hel- täckande sjukförsäkring kan i vissa fall, om arbetsgivaren tar på sig att ordna en sådan för arbetstagaren, innebära ett extra administrativt moment och kostnad. Även anmälningsskyldigheten om utlänningen aldrig tillträder eller avslutar sin anställning innebär en ny uppgift för företagen. Den bör dock i huvuddelen av fallen inte aktualiseras och bör även kunna lösas digitalt så att uppgiften inte blir en administra- tiv börda. I förlängningen kan denna uppgift också leda till minskad administration på grund av färre tillståndsprocesser, då den kan bidra till att en längre tillståndstid beviljas vid exempelvis provanställningar (se avsnitt 7.7.2). Den förlängda tillståndstiden för EU-blåkort bedöms minska administrationen då ett nytt EU-blåkort inte behöver sökas efter två år utan först efter fyra år.

Förslaget om ett lönekrav i nivå med medianlönen bedöms inte leda till några ökade administrativa kostnader utan i stället i huvudsak påverka företagens möjlighet att kunna rekrytera arbetskraft från tredjeland, vilket beskrivs mer ingående nedan. Att hitta arbetskraft med rätt kompetens har i sin tur påverkan på företagens möjlighet att kunna bedriva sin verksamhet. En försämrad kompetensförsörj- ning kan leda till ökade personalkostnader och/eller att verksamhet inte kan växa efter behov eller till och med avvecklas. Sammanfatt- ningsvis kan en försämrad kompetensförsörjning medföra ökade kost- nader för företagen och negativa konsekvenser på samhällsekonomin i sin helhet.

Om samtliga förslag genomförs bedöms antalet ansökningar hos Migrationsverket minska något, vilket kan leda till kortare handlägg-

319

Konsekvenser

SOU 2024:15

ningstider. Detta kommer att påverka företagen positivt och kan leda till att kostnaderna per rekrytering går ner.

Förutsägbarhet är viktigt för att företagen ska kunna planera och bedriva sin verksamhet. Förslagen kan leda till en viss minskad förut- sägbarhet vid förlängningsansökningar av arbetstillstånd, i och med att förteckningen över yrken som undantas från lönekravet kan komma att ändras varje år, vilket kan påverka arbetsgivaren negativt vid pla- nering av verksamheten. Det kostar också pengar att rekrytera och lära upp en anställd. Om den anställde är en utlänning med arbets- tillstånd i ett yrke som omfattas av undantag från lönekravet, och denne inte får sin förlängningsansökan beviljad eftersom yrket inte längre undantas, skapar detta förutom en osäkerhet även ökade kost- nader för arbetsgivaren, som måste rekrytera någon annan.

13.7.3Påverkan på kompetensförsörjningen

Ett lönekrav som innebär att lönen ska uppgå till minst medianlönen kan få ha negativ påverkan på kompetensförsörjningen inom olika branscher och yrken i Sverige. Hur stor den negativa påverkan blir beror på vilka undantag från lönekravet som kommer att gälla, vilket beskrivs längre fram.

Konsekvenser av lönekravet

Av de drygt 14 000 arbetskraftsinvandrare som beviljades tillstånd år 2022 med en lön på minst 80 procent av medianlönen hade cirka 15 procent, vilket avser ungefär 2 000 utlänningar, inte en lön mot- svarande medianlönen i Sverige. Av de utlänningar som i december 2023 hade giltiga arbetstillstånd i Sverige efter förstagångsansökningar var motsvarande siffra cirka 2 200. Det är därmed en förhållandevis liten del av dagens arbetskraft i Sverige som berörs av ett höjt löne- krav motsvarande medianlönen i Sverige jämfört med nuvarande krav på en god försörjning. Däremot kan det påverka enskilda branscher och företag som har särskilt behov av arbetskraft där lönenivåerna ligger under medianlönen i Sverige. I praktiken kan det leda till att lönerna i vissa fall höjs när de ligger i närheten av medianlönen för att säkerställa att arbetstagaren kan få sitt tillstånd beviljat. I dessa fall blir konsekvensen ökade personalkostnader för företagen jämfört

320

SOU 2024:15

Konsekvenser

med nollscenariot med ett försörjningskrav motsvarande 80 procent av medianlönen i Sverige. I andra fall, där det inte finns ekonomiskt utrymme att erbjuda en lön motsvarande medianlönen i Sverige, kan konsekvensen av lönekravet bli att företaget inte kan rekrytera arbets- kraft från tredjeland. Detta kan hanteras genom att rekrytera arbets- kraft inom Sverige eller att företaget behöver investera i utbildning för att säkerställa kompetensförsörjningen, vilket i sin tur medför ökade personalkostnader. I andra fall kan det leda till att företag be- höver tacka nej till uppdrag eller affärer på grund av personalbrist. Det går heller inte att utesluta att lönekravet kan medföra att företag kan behöva avvecklas eller minska sin verksamhet som följd av sämre för- utsättningar att hitta personal med rätt kompetens.

Vissa yrken och branscher påverkas i högre grad än andra av före- slaget lönekrav, vilket beskrivs ovan. Den bransch som i störst utsträck- ning påverkas av lönekravet är Hotell- och restaurangverksamhet. Här är det främst yrkesgrupperna snabbmatspersonal, köks- och restau- rangbiträden m.fl. samt kockar och kallskänkor som påverkas, efter- som samtliga eller nästintill samtliga utlänningar inom dessa yrkes- grupper har en lön under medianlönen. Även flera andra yrken och branscher påverkas, både inom offentlig och privat sektor. Exempelvis har ungefär tre av fyra arbetskraftsinvandrare inom yrkesgruppen grundskollärare, fritidspedagoger och förskollärare en lön under medianlönen. Arbetskraftsinvandrare som arbetar som undersköter- skor eller vårdbiträden har sällan en inkomst motsvarande median- lönen. En tredjedel av yrkesgrupperna med hög kvalifikationsnivå inom branschen Vård och omsorg har en lön som inte når upp till löne- kravet och det gäller främst läkare, sjuksköterskor och tandläkare. Ytterligare exempel på yrken där utlänningarna uppnår kravet på god försörjning men ligger under medianlönen i Sverige är drift-, support- och nätverkstekniker m.fl., målare, lackerare och skorstensfejare m.fl., installations- och industrielektriker m.fl., snickare, murare och anlägg- ningsarbetare, takmontörer, golvläggare och VVS-montörer m.fl., elek- tronikreparatörer och kommunikationselektriker, specialister inom miljö- och hälsoskydd, hamnarbetare och ramppersonal, drifttekniker och processövervakare samt montörer.

Många av de utlänningar som påverkas av föreslaget lönekrav arbetar inom yrken med låg eller medel kvalifikationsnivå, men det före- kommer även yrken med hög kvalifikationsnivå där lönerna ligger under medianlönen i Sverige. Även vissa yrkesgrupper som är viktiga

321

Konsekvenser

SOU 2024:15

för att upprätthålla samhällsviktiga verksamheter har en inkomst under medianlönen i Sverige. Lönekravet får därmed även viss negativ på- verkan på kompetensförsörjningen av både högkvalificerad och sam- hällsviktig arbetskraft i Sverige. Antalet arbetskraftsinvandrare i de olika branscherna är ofta relativt få sett till hela arbetskraften i Sverige, och det handlar sällan om mer än något hundratal anställda per yrkes- grupp som påverkas av föreslaget lönekrav. Påverkan kan dock ändå bli stor om det handlar om yrkesgrupper där det redan från början finns ett stort underskott av arbetskraft, exempelvis inom många vårdyrken.

Sammansättningen av yrken där det kan finnas behov av arbets- kraft i Sverige kan dessutom förändras över tid. I och med demo- grafiska förändringar med bland annat en högre andel äldre i befolk- ningen kan behovet av yrken med medel kvalifikationsnivå öka, yrken som i dag ofta inte når upp till medianlönen i Sverige. Det kan exem- pelvis avse undersköterskor och vårdbiträden. Etableringar eller större företagsexpansioner kan lokalt och regionalt också medföra brist på arbetskraft på nästintill hela arbetsmarknaden. Lönekravet kan även komma att påverka yrken i olika omfattning i olika delar av landet eftersom inkomsterna varierar med i huvudsak högre inkomster i storstadsregioner och lägre i landsbygd. Lönekravet kommer i högre grad påverka rekrytering av yngre arbetskraft med kortare arbetslivs- erfarenhet inom ett yrke.

Konsekvenser av undantag från lönekravet

Enligt utredningens förslag ska lönekravet inte gälla när en utlänning ansöker om arbetstillstånd för ett yrke där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige eller i en viss del av Sverige. Lönekravet ska inte heller gälla forskare, nyutexaminerade studenter m.fl. som ansöker om arbetstillstånd i Sverige eller utlän- ningar som ansöker om arbetstillstånd som ett led i att få svensk legi- timation som läkare, sjuksköterska eller tandläkare. Då ska i stället enligt huvudförslaget gälla att utlänningens lön minst ska uppgå till lägsta månadslön enligt tillämpligt kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen.

Beroende på vilka yrkesgrupper och regionala bristyrken som in- kluderas som undantag kommer det att medföra bättre förutsättningar att säkerställa kompetensförsörjningen inom yrken där det råder brist

322

SOU 2024:15

Konsekvenser

på arbetskraft. Exempel på yrken som skulle kunna omfattas av för- slaget, baserat på Arbetsförmedlingens definition av yrken där det råder stora möjligheter till arbete, är målare, lackerare och skorstensfejare m.fl., slaktare, bagare och livsmedelsförädlare m.fl., undersköterskor, grundskollärare, fritidspedagoger och förskollärare, it-arkitekter, sys- temutvecklare och testledare m.fl. samt läkare.

Om Arbetsförmedlingens nuvarande bedömning av yrken med mycket stora möjligheter till arbete tas som utgångspunkt för yrken som kommer att undantas från lönekravet omfattar detta nästan 1 200 av samtliga av de ansökningar som beviljades under 2022 och som inte når upp till ett krav motsvarande medianlönen. Antalet yrken och arbetskraftsinvandrare som kommer påverkas av undantagen beror dock på vilka undantag som kommer gälla från år till år. Från och med 2024 kommer Arbetsförmedlingens yrkesprognoser i stället att publiceras i form av nulägesbedömningar, nationella och regionala, jämte prognoser för hur efterfrågan på arbetskraft antas utvecklas på ett par års sikt. Detta kommer troligen att ge bättre möjligheter för att få ett underlag för vilka yrkesgrupper som bör undantas, nationellt eller regionalt, för att inte kompetensbrist ska uppstå.

Det kommer att finnas yrken där behov av arbetskraft finns som inte kommer att undantas från lönekravet. Det kan exempelvis finnas nya typer av yrken som inte har klassificerats enligt SSYK 2012. Det kan även finnas brister inom mycket små yrkesgrupper, som är svåra att fånga upp, eller råda kompetensbrist endast inom en viss del av en yrkesgrupp. I vilken mån Arbetsförmedlingen kan fånga upp lokala utmaningar beror på hur omfattande och detaljerad Arbetsförmed- lingens utredningsverksamhet är.

Även om möjligheten att göra undantag från lönekravet medför en möjlighet att bättre säkerställa kompetensförsörjningen inom yrken där det råder brist finns det alltså svårigheter i att bedöma om det ska göras undantag för alla möjliga yrkessegment och för alla lokala eller regionala indelningar av Sverige.

Migrationsverket ska årligen ta fram förslag till regeringen med yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses i Sverige eller i en viss del av Sverige. Det kommer i praktiken innebära att vilka yrken som är undantagna från lönekravet kan ändras årligen. Det medför att systemets förutsägbarhet för både företagare och arbets- kraftsinvandrare blir lägre. Det kan även medföra att en arbetstagare inte får stanna kvar i landet om dennes yrke inte längre är undantaget

323

Konsekvenser

SOU 2024:15

från lönekravet vid tidpunkten för förlängningsansökan, vilket kan innebära ökade kostnader för företagen för att rekrytera ny arbetskraft.

Förslagen att undanta legitimationsyrken och exempelvis forskare och studenter med examen från lönekravet kommer att bidra till ökad förutsägbarhet för företagen vad gäller dessa grupper och en större möjlighet än i dag att få arbetstillstånd i Sverige.

Sammanfattningsvis bedöms undantagen från lönekravet förbättra kompetensförsörjningen inom bristyrken i Sverige jämfört med ett system med enbart ett lönekrav motsvarande medianlönen eller dagens försörjningskrav på 80 procent av medianlönen, men det beror i hög grad på undantagens omfattning och systemets förutsägbarhet.

Konsekvenser för säsongsarbete

Med anledning av kravet på en god försörjning är det många yrken som avser säsongsbetonade arbeten som inte kommer att kunna beviljas arbetstillstånd, däribland bärplockare som utgör en stor andel av arbetskraftsinvandrarna. I och med utredningens förslag på ett löne- krav i nivå med medianlönen så kommer troligtvis ännu färre arbets- tagare med säsongsbetonade arbeten kunna beviljas arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL. Andra tillståndstyper kan då bli aktuella såsom tillståndet för säsongsarbete som regleras i 6 c kap. UtlL. År 2022 beviljades 1 248 utlänningar tillstånd för säsongsarbete, varav 242 var kvinnor. Det kan härvid noteras att närmare 6 300 bärplockare samma år beviljades arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL.

Utredningen har föreslagit att den sammanlagda tillståndstiden för ett eller flera tillstånd för säsongsarbete ska utökas från högst sex till högst nio månader under en tolvmånadersperiod. Förslaget bedöms ha en positiv påverkan på bland annat besöksnäringen och de gröna näringarna. Om tillståndstiden förlängs kan företagen i flera fall ha kvar samma personal hela säsongen vilket minskar risken för bortfall i produktionen och extra administration på grund av dubbla ansök- ningsförfaranden. Förslaget på förlängd tillståndstid bedöms både få positiva konsekvenser för de som inte kan ansöka om arbetstillstånd i dag enligt 6 kap. 2 § UtlL på grund av kravet på en god försörjning, samt minskad negativ påverkan på kompetensförsörjningen som följd av utredningens förslag som avser ett lönekrav på minst medianlönen i Sverige. Om förslaget genomförs och eftersom tillståndet för säsongs-

324

SOU 2024:15

Konsekvenser

arbete kan komma att få ökad betydelse kan det finnas anledning för Migrationsverket att se över sina föreskrifter om förteckning över de sysselsättningsområden inom vilka det förekommer säsongsarbete (MIGRFS 2018:7), som senast uppdaterades 2018, för att säkerställa att samtliga näringsgrenar som kan bli aktuella finns med.

Konsekvenser för rekrytering av högkvalificerad arbetskraft

Utredningens förslag på ett lönekrav om minst medianlönen i Sverige beräknas få en viss negativ, men förhållandevis begränsad, påverkan på rekrytering av högkvalificerad arbetskraft. De flesta beviljade arbets- tillstånd år 2022 som avsåg yrken med hög kvalifikationsnivå hade en inkomst som låg på minst medianlönen i Sverige. Det förekom dock högkvalificerade yrken där inkomsten inte uppgick till median- lönen, ofta inom offentlig sektor. De flesta yrkesgrupper inom närings- grenen Utbildning är högkvalificerade och över hälften av arbetskrafts- invandrarna har en lön under medianlönen i Sverige, vilket bland annat omfattar grundskolelärare, förskolelärare, gymnasielärare och andra pedagoger med specialistkompetens. En tredjedel av arbetstillstånden inom högkvalificerade yrkesgrupper i vården nådde inte heller upp till lönekravet, vilket i huvudsak avsåg läkare, sjuksköterskor och tand- läkare. I och med den förväntade demografiska utvecklingen i Sverige, bland annat en större andel äldre i befolkningen, kommer behovet av arbetskraft inom offentlig sektor vara stort och det finns redan

idag utmaningar med kompetensförsörjningen. Det förekommer även högkvalificerade yrken inom privat sektor där inkomsterna under- stiger medianlönen i Sverige.

Undantagen från lönekravet skulle till viss del kunna säkra rekryte- ringen av högkvalificerad arbetskraft i de fall det avser yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige eller en viss del av Sverige. I och med förslagen att undantagsreglerna ska gälla även för exempelvis forskare och nyutexaminerade studenter samt för läkare, sjuksköterskor och tandläkare, kan de negativa effek- terna i vart fall för dessa grupper minska.

325

Konsekvenser

SOU 2024:15

Konsekvenser för kompetensförsörjningen av övriga förslag

Avskaffandet av systemet med spårbyte kan få negativa effekter för enskilda företagare som i dag har s.k. spårbytare, eller asylsökande som skulle ha kunnat komma i fråga för spårbyte, anställda. Gruppen spårbytare är dock i dag så liten, och bedöms minska ännu mer i fram- tiden, att förslagen i denna del inte bedöms ha några större effekter på kompetensförsörjningen.

Förslagen för att främja högkvalificerad arbetskraftsinvandring kan bidra till att Sverige blir mer attraktivt att arbeta i för högkvali- ficerade arbetskraftsinvandrare, under förutsättning att de inte hindras av lönekravet.

Övriga förslag bedöms inte ha några avgörande effekter på kom- petensförsörjningen.

13.7.4Påverkan på konkurrensförhållanden

Konkurrensförhållandena kan påverkas av det föreslagna lönekravet på två huvudsakliga sätt – dels genom mer schyssta konkurrensför- hållanden mellan företag givet att missbruket inom arbetskraftsinvand- ringssystemet minskar, dels som följd av att det svenska näringslivets internationella konkurrenskraft påverkas som följd av ändrade förut- sättningar att klara kompetensförsörjningen.

Ett av syftena med att införa ett lönekrav i nivå med medianlönen är att minska risken för missbruk av arbetskraftsinvandringssystemet. Missbruket bedöms vara som mest vanligt förekommande inom låg- kvalificerade yrken. Eftersom det föreslagna lönekravet, jämfört med nuvarande försörjningskrav på 80 procent av medianlönen i Sverige, i huvudsak påverkar yrken med medel kvalifikationsnivå så bedöms lönekravet endast ha begränsad påverkan på missbruk av systemet. Ett krav i nivå med medianlönen kommer dock att få stort genomslag i restaurangbranschen, där arbetstagarna som regel har låg kvalifika- tionsnivå och där det finns problem med missbruk av systemet med arbetskraftsinvandring. Även många yrken i byggbranschen, som är en annan riskbransch, påverkas av föreslaget lönekrav. Det är därför troligt att ett lönekrav i vart fall i viss mån minskar förekomsten av missbruk.

Undantagen från lönekravet ska enligt förslaget inte gälla yrken där det bedöms finnas särskild risk för arbetskraftsexploatering, men en

326

SOU 2024:15

Konsekvenser

avvägning behöver göras mellan risken för arbetskraftsbrist och risken för arbetskraftsexploatering. Ett system med undantag från lönekravet bedöms vara huvudsakligen positivt för företagen, jämfört med löne- krav utan undantag. I vilken mån det påverkar omfattningen av miss- bruk av systemet och exploatering av arbetskraft beror dock på i vilken mån myndigheterna kommer ha tillräckliga resurser för att göra kontroller.

I avsnitt 13.7.3 beskrivs förslagens påverkan på kompetensförsörj- ningen. En försämrad kompetensförsörjning för svenska företag kan påverka näringslivets internationella konkurrenskraft – dels som följd av ökade personalkostnader, dels som följd av minskad möjlighet att hitta arbetskraft med rätt kompetens. Lönekravet i nivå med median- lönen i Sverige kan påverka kompetensförsörjningen framför allt genom svårigheter att finna rätt kompetens i Sverige. Undantagen från löne- kravet kan till viss del förbättra kompetensförsörjningen inom brist- yrken i Sverige jämfört med ett system med enbart lönekrav på median- lönen eller dagens försörjningskrav på 80 procent av medianlönen.

13.7.5Särskilt om små företag

De branscher som i störst utsträckning påverkas av ett lönekrav i nivå med medianlönen för arbetstagare från tredjeland är Hotell- och restau- rangverksamhet, Byggverksamhet samt Utbildning. En stor del av före- tagen, mellan 70–85 procent, inom dessa näringsgrenar är mikroföre- tag. För resterande näringsgrenar som påverkas är också en stor andel av företag mikro- eller småföretag. Utredningens förslag bedöms ha liten påverkan på företagens administration och därmed även liten påverkan på små företags administration.

Mindre företag kan dock i andra avseenden i högre grad än stora påverkas av föreslaget lönekrav. Små företag som har arbetskrafts- invandrare anställda i dag, och/eller har behov av arbetskraftsinvandrare framöver, påverkas i högre utsträckning av minskad möjlighet att hitta arbetskraft med rätt kompetens. Även stora och medelstora företag påverkas av regleringen, men mindre företag har generellt inte samma ekonomiska utrymme att hantera ökade lönekostnader (vilket kan bli en följd för att kunna behålla och rekrytera arbetskraft). Det kan i sin tur påverka företagens möjlighet att växa.

327

Konsekvenser

SOU 2024:15

Höjningen av den särskilda avgiften kan även den göra att små företag undviker att anställa medborgare från tredjeland av rädsla för att göra fel.

Utredningen anser dock att särskild hänsyn inte ska tas till små företag vid regleringen, exempelvis vad gäller lönekrav eller anmäl- ningsskyldighet. Sådana undantag skulle snarare öka risken för miss- bruk och skapa en snedvridning i konkurrensen.

13.8Det föreslagna lönekravets påverkan

på arbetsmarknaden och lönebildningen

Påverkan på sysselsättning och offentlig service

I direktiven anges att ett krav på en högre lönenivå kan minska arbets- kraftsinvandringen inom lågkvalificerade yrken samtidigt som det kan innebära att den arbetskraft som redan finns i Sveriges bättre kan tas tillvara. Möjligheten att få arbetstillstånd för flera av de lågkvali- ficerade yrkeskategorierna har kraftigt begränsats genom införandet av kravet på god försörjning. En höjning av nivån ytterligare med ett lönekrav på medianlönen i Sverige påverkar lågkvalificerade yrken inom restaurangbranschen men i övrigt i huvudsak yrken med medel kvali- fikationsnivå och till viss del även högkvalificerade yrken.

Ett lönekrav i nivå med medianlönen i Sverige, jämfört med ett försörjningskrav på 80 procent av medianlönen, bedöms ha en be- gränsad påverkan på den svenska arbetskraftens sysselsättning. Redan tidigare, innan kravet på en god försörjning infördes, har det inte kunnat påvisas några betydande undanträngningseffekter av arbets- kraftsinvandringen.22 De arbetskraftsinvandrare som kommer att på- verkas av föreslaget lönekrav med undantag, vilket beräknas till några tusen, är dessutom en liten del av den totala arbetskraften i Sverige. År 2022 uppgick antalet sysselsatta i Sverige i genomsnitt till 5 197 000 och antalet arbetslösa till 419 000.23

I vissa yrken kan det vara svårt att ersätta utländsk arbetskraft med svensk. Det kan exempelvis handla om kockar på restauranger med en viss typ av utländskt kök eller religiösa ledare för utomeuropeiska trossamfund. Även inom yrken där det saknas en fungerande yrkes-

22Se till exempel Riksrevisionen (2016), Ett välfungerande system för arbetskraftsinvandring? Rir 2016:32, s. 43.

23SCB, Arbetsmarknadssituationen för befolkningen 15–74 år, AKU 2022.

328

SOU 2024:15

Konsekvenser

utbildning i Sverige kan det vara svårt att ersätta utländsk arbetskraft med inhemsk. Ett sådant exempel som lyfts fram av Livsmedels- företagen är slaktare och styckare, där det finns ett strukturellt bero- ende av utländsk arbetskraft eftersom det numera saknas en gymnasie- utbildning och att befintlig arbetsmarknadsutbildning inte fungerar som avsett.24

Det är även stor skillnad på arbetslösheten i olika delar av Sverige. Under det tredje kvartalet 2023 var den relativa arbetslöshetsnivån25 3,7 procent i Västerbottens län men 8,5 procent i Skåne län.26 I norra Sverige finns ett stort behov av arbetskraft som har varit svårt att till- godose med inhemska arbetstagare.

Arbetskraftens geografiska rörlighet är ett komplext område som beror på många olika saker. Den viktigaste, och mest trögrörliga, faktorn vid utformningen av arbetsmarknadsinsatser är befolkningens struktur och utveckling, som beror på tidigare nationella struktur- omvandlingar, tendens att bo kvar där familjen bor, nuvarande möj- ligheter till arbete med mera. Arbetsförmedlingen har vissa verktyg, som resebidrag, för att stimulera ökad geografisk och yrkesmässig rörlighet men andra verktyg, till exempel det flyttningsbidrag som tidigare fanns, har upphävts. Utöver detta finns metoder för riktad informationsspridning och marknadsföring som kan stimulera och öka intresset för lediga jobb i andra delar av landet. Även karriär- vägledning och hur Arbetsförmedlingen arbetar med platsförmedling kan vara viktiga faktorer för rörlighet. Framgången i kompetensförsörj- ningsarbete berör dock på många olika faktorer, exempelvis bostads- byggande eller allmän service på en ort. Även utbildningsinsatser som arbetsmarknadsutbildningar, lokala jobbspår och subventionerade an- ställningar är av betydelse. För de personer som står långt från arbets- marknaden behövs ofta en kedja av insatser där praktik och andra arbetsplatsförlagda insatser är viktiga delar för att bryta arbetslös- heten.27 Huruvida de arbetslösa som redan finns i Sverige kommer att arbeta i större utsträckning i framtiden beror således i stor ut- sträckning på andra faktorer än arbetskraftsinvandringen. I Arbets- förmedlingens uppdrag för 2023 ingår bland annat att förbättra den

24Kött- och charkföretagen (2020), Kompetens säkrar svensk kött- och charkproduktion – för ökad försörjningsgrad och framtidens jobb, s. 3–4.

25Antalet inskrivna arbetslösa hos Arbetsförmedlingen som andel av den registerbaserade arbets- kraften.

26Arbetsförmedlingen (2023), Arbetsmarknadsläget i Sveriges län, kvartal 3 2023, analys 2023:13.

27Arbetsförmedlingen (2022), Kompetensförsörjning vid stora företagsetableringar och företags- expansioner.

329

Konsekvenser

SOU 2024:15

geografiska rörligheten bland arbetssökande utifrån kompetensförsörj- ningsbehov hos arbetsgivare. Hur detta uppdrag genomförs kan få betydelse för hur stor andel av de tjänster som tidigare innehafts av arbetskraftsinvandrare som kan tillsättas av inhemsk arbetskraft. Det är mot denna bakgrund svårt att med säkerhet bedöma vilken påverkan förslagen kommer att ha på sysselsättningen i olika delar av landet.

Endast en begränsad andel av dagens arbetskraftsinvandrare arbetar inom offentlig service. Exempelvis har ett hundratal arbetskrafts- invandrare inom yrkesgrupperna undersköterskor, vårdare och vård- biträden arbetstillstånd i Sverige. Även om påverkan kan bli stor för enstaka inrättningar som har en stor andel utländsk arbetskraft be- döms förslagen mot denna bakgrund som helhet få begränsade effekter på den offentliga servicen i olika delar av Sverige i dagsläget.

Påverkan på den svenska arbetsmarknadsmodellen

Det går inte att utesluta att den svenska arbetsmarknaden och den svenska lönebildningsmodellen påverkas om det införs lönekrav för arbetskraftsinvandring som kan vara högre än kollektivavtalade löner eller löner enligt branschpraxis. Den svenska lönebildningsmodellen innebär att parterna i förhandlingar gör en avvägning mellan olika behov som parterna har, vilken kan påverkas av ett lagreglerat löne- krav. Maktbalansen mellan parterna kan ändras då en lagstadgad lönenivå kan användas som ett argument i kollektivavtalsförhand- lingar. Hur och i vilken omfattning nuvarande krav på en god för- sörjning motsvarande 80 procent av medianlönen kommer att påverka lönebildningen i Sverige går inte bedöma i dag.

På lokal nivå, på specifika arbetsplatser och företag, kan förslaget om ett lönekrav i nivå med medianlönen på kort sikt innebära att lönebildningen påverkas då det kan bli aktuellt att höja löner för arbets- kraftsinvandrare för att dessa fortsättningsvis ska kunna arbeta på före- taget. Alternativkostnaden att anställa någon annan kan bedömas som högre och ibland kan det inte ens vara möjligt på grund av kom- petensbrist. Arbetskraftsinvandrare utgör i dag dock en liten del av arbetskraften i Sverige och att lönen i enstaka fall höjs bör i sig ha begränsad påverkan på den svenska modellen.

På längre sikt kan lönekravet bli vägledande inom branscher och yrken där lönerna ligger i närheten av medianlönen. Detta gäller särskilt

330

SOU 2024:15

Konsekvenser

för yrken där det framöver kommer att finnas brist på kompetens. Denna effekt bör dock inträda redan med kravet på god försörjning. Risken för att lönekravet blir lönepressande, det vill säga att arbets- kraftsinvandrarna får en lön som ligger exakt på lönekravet i stället för en högre nivå som de egentligen borde ha, bedöms som mindre. Detta eftersom kravet på att lönen inte ska vara sämre än kollek- tivavtal eller praxis inom yrket eller branschen fortfarande föreslås gälla.

Utredningen bedömer dock att förslaget att yrken där behovet inte bedöms kunna tillgodoses med arbetskraft i Sverige undantas från lönekravet kan mildra effekterna på den svenska lönebildningsmo- dellen. Eftersom det krav som i stället föreslås gälla är ett krav på att lönen ska motsvara lägstanivå enligt kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen, alternativt ett krav på hälften av medianlönen, bedöms detta inte få någon påverkan på den svenska lönebildnings- modellen.

13.9Förslagens påverkan på enskilda

En utredning ska visa konsekvenser för de målgrupper som berörs av förslagen. Förslagen kommer att beröra såväl utlänningar som planerar att komma till Sverige för att arbeta som utlänningar som redan be- finner sig här som arbetskraftsinvandrare, samt deras anhöriga.

Förslagen bedöms på ett generellt plan göra det mindre attraktivt för utländsk arbetskraft som arbetar inom yrken med lägre löner att komma till Sverige. Förslagen att införa ett lönekrav i nivå med median- lönen som en förutsättning för arbetstillstånd, att införa ett krav på lön i nivå med lägstalön enligt kollektivavtal eller praxis för ICT-till- stånd och tillstånd för säsongsarbete samt att vissa yrkesgrupper kan exkluderas från möjligheten att beviljas arbetstillstånd kan göra att det upplevs som svårare att få tillstånd för enskilda som vill söka sig till Sverige för att arbeta jämfört med dagens system. Systemet kommer också att vara mindre förutsägbart än dagens system eftersom vilka yrken som undantas från lönekravet kan komma att ändras årligen. För den enskilda arbetskraftsinvandraren som har ett arbetstillstånd i Sverige i ett yrke som undantas från lönekravet, och hans eller hennes familjemedlemmar, kan det vara påfrestande att leva i ovisshet om yrket fortfarande kommer att undantas från lönekravet när det är dags för ansökan om förlängning.

331

Konsekvenser

SOU 2024:15

För den enskilde arbetskraftsinvandraren vars villkor överensstäm- mer med de nya kraven eller som omfattas av någon av undantags- bestämmelserna bör förslagen dock bidra till en bättre situation med minskad risk för exploatering. Risken för att en arbetskraftsinvand- rare anställs på deltid men i praktiken arbetar heltid med en alltför låg lön bedöms exempelvis minska. Även anmälningsskyldigheten för arbetsgivare om en anställning avslutas eller aldrig påbörjas bedöms bidra till att stärka arbetskraftsinvandrarnas ställning i Sverige. Denna kan också få till följd att Migrationsverket har större möjligheter att bevilja längre tillståndstider vid provanställningar som förväntas övergå i tillsvidareanställningar, vilket är positivt för den enskilde arbetskrafts- invandraren som slipper upprepade ansökningsprocesser. Även den förlängda tillståndstiden för tillstånd för säsongsarbete bedöms ha posi- tiva effekter för enskilda på så sätt att de kan stanna en längre samman- hållen period i Sverige.

Det nya kravet på en heltäckande sjukförsäkring vid arbetstillstånd kommer endast att beröra de utlänningar som beviljas arbetstillstånd för kortare tid än ett år. År 2022 handlade detta om drygt 9 500 ut- länningar.28 Kravet på en heltäckande sjukförsäkring kan upplevas som en börda för den enskilde i tillståndsprocessen och ett problem som skulle kunna uppstå är att alla försäkringsbolag inte tillåter utlän- ningar att teckna sjukförsäkringar. I förlängningen kommer kravet dock att bidra till en ökad trygghet under vistelsen i Sverige, efter- som utlänningen kommer att få ersättning även för annan vård än akut sådan om något händer. Över lag bedöms förslaget därför som posi- tivt för arbetskraftsinvandraren. Samma sak gäller de förslag som av- ser utlänningar som är anställda utomlands men som arbetar i Sverige och förslagen som rör utlänningar som omfattas av 6 kap. 2 § tredje stycket UtlL, där tydligare regler kommer att öka förutsägbarheten för de utlänningar som söker sig till Sverige.

Förslaget att avskaffa systemet med spårbyte kommer att bidra till en ökad förutsägbarhet och ett tydligt avslut i asylprocessen. För de enskilda utlänningar som redan befinner sig i Sverige och har be- viljats tillstånd enligt 5 kap. 15 a § UtlL kan förslaget dock upplevas som negativt då de kommer att få lämna Sverige. Eftersom de kan ha levt och arbetat i Sverige under en längre tid och etablerat sig här kan det få konsekvenser för den enskilde att behöva återvända till sitt hemland. Samma sak gäller anhöriga till spårbytare och förslaget kan

28Migrationsverket, 2023.

332

SOU 2024:15

Konsekvenser

således också komma att påverka barn som har etablerat sig i Sverige på ett negativt sätt. På grund av kravet på god försörjning är det dock troligt att många av spårbytarna och deras anhöriga kommer att få lämna Sverige även utan att systemet med spårbyte avskaffas.

Vad gäller de åtgärder som föreslås för att främja högkvalificerad arbetskraftsinvandring bedöms de ha positiva effekter för enskilda. En längre tillståndstid för EU-blåkort kommer att leda till mer för- utsägbarhet för den utlänning som ansöker om tillstånd i Sverige och en minskad administrativ börda. Att nyfödda barn till ICT-tillstånds- innehavare, EU-blåkortsinnehavare och forskare får ansöka om och beviljas uppehållstillstånd inifrån Sverige leder till att familjen kan stanna i Sverige under tillståndsprocessen och på så sätt hållas samman vilket är positivt både för tillståndsinnehavaren och de anhöriga inklu- sive barnet. Förslaget att forskare och nyutexaminerade studenter med flera ska undantas från lönekravet bedöms positivt för dessa grupper då detta förslag, i förhållande till det nuvarande kravet på god försörj- ning, gör det lättare för grupperna att stanna kvar i Sverige och eta- blera sig på arbetsmarknaden. Samma sak gäller förslaget om att ut- länningar som har uppehållstillstånd för att söka arbete efter slutförd forskning eller examen ska få ansöka om tillstånd för forskning eller studier på forskarnivå utan att lämna Sverige. Förslaget att läkare, sjuk- sköterskor och tandläkare som ansöker om arbetstillstånd som ett led i att få svensk legitimation ska undantas från lönekravet kommer göra det enklare för dessa grupper att få arbetstillstånd, jämfört med kravet på god försörjning. Sammantaget kan dessa förslag göra det mer attraktivt för högkvalificerad utländsk arbetskraft att komma till Sverige.

13.10Konsekvenser för jämställdheten mellan män och kvinnor samt konsekvenser för barn och unga

Målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv.

Det är betydligt fler män än kvinnor som ansöker om arbets- tillstånd i Sverige. År 2022 utgjorde männens ansökningar 78 procent av det totala antalet beviljade förstagångsansökningar avseende arbets- tillstånd. Av de utlänningar som i december 2023 hade giltiga arbets- tillstånd i Sverige var drygt 75 procent män. Utredningens förslag

333

Konsekvenser

SOU 2024:15

om ett lönekrav i nivå med medianlönen kan leda till att andelen män blir ännu större, eftersom män i allmänhet har högre lön än kvinnor (se avsnitt 5.5.2). En effekt av utredningens förslag kan således bli att den ojämna könsfördelningen bland arbetskraftsinvandrare för- stärks. Å andra sidan innebär nuvarande förslag en möjlighet till undan- tag för bristyrken, vilket inom vissa yrken kommer att leda till ett lägre krav i jämförelse med dagens krav på en god försörjning. Effekterna kan därför bli begränsade. En följd av förslagen skulle kunna vara att lönerna för arbetskraftsinvandrare höjs för att hamna i nivå med löne- kravet eller med det lägre kravet för bristyrken, vilket kan gynna såväl män som kvinnor. Eftersom kvinnor i allmänhet har lägre löner kan det i högre utsträckning gynna dem om lönerna höjs i nivå med median- lönen.

Av de 14 117 personer som beviljades tillstånd som anhöriga till utlänningar med arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL år 2022 var 5 126 män och 8 991 kvinnor. Här är alltså andelen kvinnor större än andelen män. Det är troligt att antalet anhöriga som beviljas tillstånd minskar om antalet som beviljas arbetstillstånd gör det. En lön i nivå med medianlönen är så hög att arbetskraftsinvandraren i de allra flesta fall kommer att uppfylla försörjningskravet vid anhöriginvand- ring. Försörjningskravet kommer alltså i fortsättningen få begränsad påverkan för de arbetskraftsinvandrare som får tillstånd enligt huvud- regeln i 6 kap. 2 § UtlL.

Förslagen bedöms i övrigt inte påverka jämställdheten mellan män och kvinnor, och inte heller få några särskilda konsekvenser för barn och unga.

13.11Konsekvenser för möjligheterna

att nå de integrationspolitiska målen

Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Utmärkande för arbetskraftsinvandrare generellt är att de träder direkt in på arbets- marknaden, vilket är positivt för integrationen.

Utredningens förslag kan få olika effekter för arbetskraftsinvand- rares integration. De ökade kraven för arbetstillstånd, ICT-tillstånd och tillstånd för säsongsarbete bedöms generellt leda till att färre låg- kvalificerade arbetskraftsinvandrare som arbetar inom branscher där

334

SOU 2024:15

Konsekvenser

de löper risk för att exploateras söker sig till Sverige. Sannolikt gör detta att levnadsvillkoren för de arbetskraftsinvandrare som kommer till Sverige förbättras och det underlättar för dem att integrera sig i samhället. Liknande effekter kan uppnås av höjningen av den särskilda avgiften, anmälningsskyldigheten för arbetsgivare och möjligheten att exkludera vissa yrkesgrupper som löper stor risk att utsättas för arbets- kraftsexploatering.

De arbetskraftsinvandrare som når upp till lönekravet når också normalt upp till försörjningskravet för familjemedlemmar. Detta kan leda till att de arbetskraftsinvandrare som bor i Sverige i de allra flesta fall också kan leva med sin familj. Familjer har generellt sett fler sociala kontakter med det omgivande samhället, som exempelvis förskola och skola, vilket kan få positiva effekter för integrationen. Förslaget på införande av ett krav på heltäckande sjukförsäkring bidrar till för- bättrad jämlikhet då arbetskraftsinvandrare i större utsträckning än tidigare kommer att ha tillgång till vård jämförbar med den som män- niskor bosatta i Sverige har.

Åandra sidan kan förslagen om undantag från lönekravet leda till minskad förutsägbarhet för de utlänningar som befinner sig i Sverige, eftersom de finns en risk att deras yrken inte längre undantas från löne- kravet när de ska ansöka om förlängning av sitt tillstånd. En sådan osäkerhet ger mindre incitament för och möjligheter till integrering.

Förslagen om att avskaffa det s.k. spårbytet leder av naturliga skäl till minskat incitament för integrering för de utlänningar som arbetar

iväntan på beslut rörande sin asylansökan, eftersom de inte längre har någon möjlighet att få uppehållstillstånd för arbete om ansökan avslås.

De föreslagna reglerna för att främja högkvalificerad arbetskrafts- invandring ger en ökad förutsägbarhet och trygghet för arbetskrafts- invandrare, vilket ökar incitamenten för integrering.

13.12Konsekvenser för Sveriges internationella åtaganden och förslagens förenlighet med EU-rätten

En bedömning ska göras av om den föreslagna regleringen överens- stämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till EU. I vissa fall påverkar förslagen de arbetsrelaterade

335

Konsekvenser

SOU 2024:15

tillstånd som har sin grund i EU-direktiv. Detta gäller förslaget på förändrat försörjningskrav för ICT-tillstånd och tillstånd för säsongs- arbete, den förlängda tillståndstiden för EU-blåkort och tillstånd för säsongsarbete, undantaget från lönekravet för forskare och studenter m.fl. samt införandet av en möjlighet för nyfödda familjemedlemmar till innehavare av ICT-tillstånd, EU-blåkort och forskare att ansöka om tillstånd inifrån Sverige. Detta gäller även förslaget om att utlän- ningar som innehar uppehållstillstånd för att söka arbete efter slutförd forskning eller efter slutförda studier får ansöka om vissa tillstånd inifrån Sverige. Utredningen bedömer att dessa förslag är förenliga med EU-regleringen som finns för respektive grupp. En mer ingående behandling av frågan finns inom respektive avsnitt.

Förslagen bedöms inte strida mot de internationella konventioner eller avtal som Sverige har förpliktat sig att följa.

13.13Betydelse för brottsligheten

och det brottsförebyggande arbetet

Vid såväl möten med olika myndigheter och andra aktörer som vid läsning av rapporter har det stått klart att det är svårt att särskilja ut- länningar med arbetstillstånd från andra grupper som riskerar att ut- sättas för exploatering. Utlänningar som arbetar i Sverige inkluderar bland annat asylsökande som arbetar med stöd av det s.k. AT-UND (5 kap. 4 § UtlF), spårbytare, studenter med uppehållstillstånd för studier på högskolenivå, EES-medborgare och deras familjemedlemmar som har uppehållsrätt i Sverige och därmed får arbeta utan arbets- tillstånd samt varaktigt bosatta i ett annat EU-stat som inte heller behöver arbetstillstånd för att arbeta i Sverige (5 kap. 1 § UtlF). Även många anhöriga till arbetstagare och skyddsbehövande har arbetstill- stånd i Sverige och därmed rätt att arbeta här utan att kraven för arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL behöver vara uppfyllda. Deras tillstånd behöver heller inte vara knutna till en viss arbetsgivare eller ett visst yrke vilket gör det än svårare att se vilka branscher dessa arbetar i vid granskning av statistiken. Dessutom finns det personer som be- finner sig illegalt i Sverige och arbetar här. De som arbetar i Sverige med arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL utgör således en relativt liten del av den totala gruppen som särskilt riskerar att utsättas för arbetslivskriminalitet. Nästan samtliga domar de senaste fem åren

336

SOU 2024:15

Konsekvenser

avseende människoexploatering och människohandel avser exempelvis EU-medborgare. Det får till följd att åtgärderna som föreslås i detta betänkande, och som uteslutande avser arbetskraftsinvandrare, får begränsade effekter sett till helheten.

Med detta sagt har det varit tydligt i utredningens arbete att den brottslighet som förekommer i förhållande till systemet med arbets- kraftsinvandring främst är kopplad till vissa specifika branscher, näm- ligen personalintensiva branscher med låga krav på utbildning och låga löner. Även om de flesta arbetskraftsinvandrare som arbetar inom dessa branscher har fått minskade möjligheter att få arbetstillstånd på grund av kravet på god försörjning, kan utredningens förslag få viss inverkan på branscherna. De ändrade försörjningskraven för ICT- tillstånd, där det visserligen inte har framkommit att det förekommer någon brottslighet, och tillstånd för säsongsarbete kan få liknande effekter. Även sju av de tio vanligaste yrkena för spårbytare är inom riskbranscher, vilket gör att dessa branscher kommer att förlora an- ställda utlänningar om spårbytet avskaffas. En stor andel av dessa kommer dock inte kunna beviljas arbetstillstånd redan på grund av kravet på en god försörjning.

En konsekvens av ett lönekrav i nivå med medianlönen är att bärplockare kan behöva ansöka om tillstånd för säsongsarbete i stället för det generella arbetstillståndet. Bärplockarna är en stor och svår- kontrollerad grupp arbetskraftsinvandrare som till stor del är anställda av utländska bemanningsföretag. Om de ska ansöka om tillstånd för säsongsarbete behöver de vara anställda hos en svensk arbetsgivare, vilket underlättar myndigheternas kontroller av deras förhållanden och av arbetsgivaren. Dessutom kommer de att omfattas av den skydds- lagstiftning gällande exempelvis bostad som finns i 6 c kap. UtlL, vilket i sig kan leda till bättre förhållanden.

Eftersom kraven för att få arbetstillstånd enligt förslagen kommer att skärpas på flera punkter så att färre utlänningar kommer att ha möj- lighet att få arbetstillstånd i Sverige, kan följden i stället bli att fler utlänningar kommer att arbeta i landet illegalt. Sådana utlänningar löper än större risk än utlänningar med arbetstillstånd att utsättas för män- niskoexploatering, eftersom myndigheterna inte har någon kännedom om dem och möjlighet att kontrollera deras förhållanden och villkor. Olika aktörer har också påpekat att det finns problem med skugg- kontrakt inom arbetskraftsinvandringsområdet, det vill säga att det parallellt med anställningsavtalet som ges in till Migrationsverket finns

337

Konsekvenser

SOU 2024:15

ett avtal med andra villkor som är de som i praktiken gäller. Även att arbetskraftsinvandraren får betala tillbaka stora delar av lönen till arbetsgivaren har påtalats som ett problem från flera håll. Dessa pro- blem kommer det föreslagna lönekravet inte åtgärda.

Förslaget att exkludera vissa yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd förväntas inte få någon stor påverkan på brotts- ligheten. Utredningen har föreslagit att yrkesgrupperna personliga assistenter och bärplockare ska exkluderas. Antalet personliga assi- stenter som får tillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL är dock redan i dag få. Utöver dem beviljades också vissa spårbytare tillstånd som personliga assistenter, vilka kommer att nekas tillstånd om utredningens förslag om avskaffande av systemet med spårbyte genomförs. Antalet bär- plockare är i dagsläget visserligen fler, men såväl dessa som de person- liga assistenterna har en lön som understiger det nuvarande kravet på god försörjning. Oavsett om yrkesgrupperna exkluderas eller inte kom- mer de alltså som huvudregel inte kunna beviljas arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL framöver.

Avskaffandet av möjligheten till så kallat spårbyte kan i viss mån förebygga brottslighet, då det finns indikationer på att systemet ut- nyttjats för att kringgå lagstiftningen för asyl- och arbetskraftsin- vandring (se avsnitt 8.2). Även höjningen av den särskilda avgiften bedöms ha viss avskräckande effekt mot att anställa utlänningar utan arbetstillstånd.

Det är dock svårt att göra en mer exakt uppskattning av i vilken utsträckning förslagen kan bidra till att minska antalet brott. De aktörer som utredningen har talat med har framför allt betonat ökade kon- troller som ett viktigt instrument för att beivra brottslighet inom sy- stemet med arbetskraftsinvandring. Vilka effekter åtgärderna har är alltså avhängigt risken för upptäckt och lagföring. Även Migrations- verkets arbete med noggrannare initiala kontroller vid ansökan om arbetstillstånd är viktigt för att förhindra senare brottslighet.

Såvitt gäller övriga förslag gör utredningen bedömningen att dessa inte alls eller endast i mycket begränsad utsträckning kommer att ha betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet.

338

SOU 2024:15

Konsekvenser

13.14Bedömning av ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser

Författningsändringarna föreslås träda i kraft den 1 juni 2025. Eftersom det handlar om flera olika förslag som kommer att påverka hela sy- stemet för arbetskraftsinvandring i Sverige behöver berörda aktörer få tid på sig att vidta åtgärder och anpassa sig till det förändrade regelverket. För att det redan vid ikraftträdandet ska finnas förslag på vilka yrken som bör undantas på grund av att behovet inte bedöms kunna tillgodoses med den arbetskraft som finns i Sverige eller i en viss del av Sverige bör Arbetsförmedlingen och Migrationsverket innan ikraftträdandet ges i uppdrag av regeringen att ta fram ett sådant under- lag i god tid innan denna tidpunkt.

Utredningens förslag innebär förändrade förutsättningar för att få arbetstillstånd i Sverige, vilket behöver kommuniceras tydligt för att ansökningar om arbetstillstånd ska vara så kompletta som möjligt när de ges in till Migrationsverket. Detta gäller såväl det nya lönekravet för arbetstillstånd och vilka yrken som undantas som kravet på hel- täckande sjukförsäkring. Även det förändrade försörjningskravet för ICT-tillstånd och tillstånd för säsongsarbete behöver kommuniceras. Det behöver också vara tydligt att övergångsbestämmelser gäller under det första året efter att reglerna träder i kraft, för att inte oro i onödan ska skapas.

Arbetsgivarna behöver också få information om den anmälnings- skyldighet som föreslås införas om utlänningen inte tillträder eller av- slutar sin tjänst för att detta förslag ska få avsedd effekt. Det behöver vidare finnas tillgänglig information om vad som händer när systemet med spårbyte avskaffas.

För att åtgärderna som syftar till att främja högkvalificerad arbets- kraftsinvandring ska få avsedd effekt, det vill säga att attrahera hög- kvalificerad arbetskraft till Sverige, behöver det även informeras om dessa lagändringar.

Samtliga informationsinsatser bör göras av Migrationsverket. Infor- mationen bör finnas tillgänglig på fler språk än svenska för att nå ut till de grupper som berörs.

339

14Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Förslag: Författningsändringarna ska träda i kraft den 1 juni 2025. 6 kap. 2 § första stycket 1 UtlL och 5 kap. 8 a § UtlF i dess äldre lydelse ska gälla för ansökningar om förlängning av ett arbetstill- stånd som beviljats enligt de äldre reglerna, om ansökan om för- längning har registrerats hos Migrationsverket senast den 1 juni 2026. Äldre föreskrifter om god försörjning ska också gälla vid pröv- ningen av ett överklagande av ett beslut om arbetstillstånd som

har meddelats före ikraftträdandet.

Utlänningslagens bestämmelser om spårbyte i dess äldre lydelse ska gälla vid prövningen av ett överklagande av ett beslut som har meddelats före ikraftträdandet. Äldre bestämmelser i utlännings- lagen om inhibition (12 kap. 12 a § UtlL) och återkallelse av uppe- hållstillstånd (7 kap. 7 f § UtlL) ska fortsätta gälla för en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd för arbete enligt 5 kap. 15 a § UtlL eller en familjemedlem till en utlänning med uppehållstill- stånd enligt 5 kap. 15 a § UtlL. Övriga bestämmelser som berör spårbyte ska vara tillämpliga i dess äldre lydelse för redan utfärdade tillstånd.

De nya nivåerna för den särskilda avgiften ska inte gälla över- trädelser som har begåtts före ikraftträdandet.

Bedömning: Det finns inte något behov av övergångsbestämmel- ser gällande övriga författningsändringar.

341

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

SOU 2024:15

14.1Ikraftträdande

De föreslagna ändringarna bör träda i kraft så snart som möjligt. Utredningen anser att den 1 juni 2025 är tidigaste möjliga tidpunkt för införandet av de författningsändringar som föreslås. Utredningen beaktar då remissförfarande, fortsatt beredning inom Regeringskan- sliet och riksdagsbehandling, samt de nya uppdrag som Arbetsför- medlingen och Migrationsverket föreslås få.

14.2Övergångsbestämmelser

Införande av ett lönekrav som villkor för arbetstillstånd

Enligt direktiven bör lönekravet under en övergångsperiod om tolv månader från de nya reglernas ikraftträdande inte gälla för förläng- ningsansökningar av arbetstillstånd som beviljats enligt tidigare regler.1 En sådan övergångsbestämmelse bör därför införas. För att det ska vara tydligt vilken tidpunkt som avses bör det framgå att förläng- ningsansökan ska ha registrerats hos Migrationsverket senast ett år efter reglernas ikraftträdande.2 Övergångsbestämmelsen gäller endast förlängningsansökningar för arbetstillstånd som har beviljats enligt de äldre bestämmelserna. Om en förlängningsansökan inkommer för ett arbetstillstånd som under det första året efter ikraftträdandet har beviljats enligt de nya bestämmelserna gäller de nya bestämmelserna även vid förlängningsansökan.

Såvitt gäller överklaganden är det inte önskvärt att en enskild som fått sin ansökan prövad av Migrationsverket enligt de äldre bestäm- melserna vid ett överklagande får sin ansökan prövad mot det före- slagna lönekravet. En sådan tillämpning skulle medföra att domstolens avgörande kan bli till nackdel för den enskilda. Äldre föreskrifter före- slås därför gälla för överklagade beslut som har meddelats före ikraft- trädandet. Detta gäller både beslut om förstagångsansökningar och ansökningar om förlängning som prövats enligt de äldre reglerna.

I övrigt finns det inte behov av övergångsbestämmelser utan en ansökan om arbetstillstånd ska prövas av Migrationsverket enligt den föreslagna bestämmelsen från och med den dag den träder i kraft. Detta

1Dir 2023:25, s. 4.

2Jfr prop. 2015/16:174, Tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige, s. 66–67.

342

SOU 2024:15

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

gäller även om ansökan om arbetstillstånd har inkommit till Migra- tionsverket före ikraftträdandet.

Borttagande av möjligheten till s.k. spårbyte

Utredningens förslag innebär att bestämmelsen i 5 kap. 15 a § UtlL upphävs och därigenom avskaffas möjligheten till spårbyte. Författ- ningsförslagen i övrigt innebär i huvudsak att ett antal bestämmelser ändras genom att hänvisningen till 5 kap. 15 a § UtlL tas bort.

Enligt statistik från Migrationsverket finns det cirka 1 294 indi- vider med giltiga tidsbegränsade uppehållstillstånd för arbete som be- viljats enligt 5 kap. 15 a § 1 UtlL (augusti 2023) samt 1 428 anhöriga enligt andra punkten samma bestämmelse. Under 2022 beviljades

626ansökningar om spårbyte och 262 ansökningar om uppehållstill- stånd för utlänningar med stark anknytning till spårbytare. Många av spårbytarna arbetar i yrken med relativt låga löner. Med det nya krav på en god försörjning som infördes den 1 november 2023 kommer en stor del av de spårbytare som redan har uppehållstillstånd i Sverige inte att kunna få detta förlängt eftersom de inte når upp till kravet. Om det förslag på ett lönekrav motsvarande medianlönen som läggs fram i avsnitt 5 införs kommer antalet spårbytare som får förläng- ningsansökan beviljad att minska ännu mer.

Utredningen har övervägt om det bör införas övergångsbestäm- melser för ansökningar om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt 5 kap. 15 a § UtlL och ansökan om förlängning av ett sådant tillstånd som kommit in till Migrationsverket innan den 1 juni 2025. Att Migrationsverket har relativt långa handläggningstider och att spårbytarna redan ska ha arbetat i landet minst fyra månader, och därmed etablerat sig här, talar för en sådan lösning. Det finns dock också skäl som talar emot. Eftersom det sedan den 1 juni 2022 inte längre finns någon begränsning av hur många gånger en förlängnings- ansökan av ett arbetstillstånd kan beviljas är det svårt att utforma en övergångsbestämmelse för förlängningsansökningar på ett bra sätt. Bestämmelsen kommer att behöva tidsbegränsas och det kommer där- med att finnas utlänningar som redan har eller har ansökt om spårbyte som påverkas även om det införs övergångsbestämmelser. Dessutom handlar det, som redogörs för ovan, endast om ett begränsat antal ansökningar, av vilka det är troligt att en stor del kommer att avslås

343

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

SOU 2024:15

då de inte når upp till de nya kraven på en god försörjning eller ett eventuellt lönekrav. Utredningen har därför landat i att det inte är motiverat att införa några övergångsbestämmelser för denna grupp. Detta leder till att ansökningar om spårbyte som har kommit in till Migrationsverket och som Migrationsverket ännu inte har fattat beslut om den 1 juni 2025 inte kan prövas i sak och att utlänningen får lämna landet. Eftersom utlänningen kan ha varit i Sverige en längre tid och ha etablerat sig här kan det finnas skäl för Migrationsverket att för- länga tidsfristen för frivillig avresa enligt 12 kap. 14 b § UtlL. Även spårbytare som har ansökt om förlängning av sitt tillstånd får lämna landet under förutsättning att de inte uppfyller kraven för permanent uppehållstillstånd eller för att få söka någon annan typ av tillstånd inifrån Sverige på grund av synnerliga skäl (5 kap. 18 § andra stycket 11 UtlL).

För överklagade beslut som har meddelats med stöd av äldre före- skrifter är dock situationen en annan. Även om det inte handlar om så många beslut, är det rimligt att dessa prövas enligt äldre bestäm- melser. Ansökningar om spårbyte och förlängningsansökningar som beslutats av Migrationsverket och som överklagats men där någon prövning ännu inte har ägt rum i domstol ska därmed prövas enligt 5 kap. 15 a och 18 §§ UtlL i dess lydelse innan lagändringen trädde i kraft.

Avskaffandet av spårbyte innebär att lydelsen av bestämmelserna i 7 kap. 7 f § och 12 kap. 12 a § UtlL måste ändras genom att hänvis- ningen till 5 kap. 15 a § UtlL tas bort. Det behöver fortfarande vara möjligt för Migrationsverket att återkalla ett uppehållstillstånd som har beviljats en familjemedlem till en utlänning med tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt 5 kap. 15 a § om anknytningen bryts eller utlänningens tillstånd återkallas. Det behöver därför införas en övergångsbestämmelse som innebär att 7 kap. 7 f § UtlL ska tilläm- pas i den lydelse som gällde innan den föreslagna ändringen trädde i kraft på redan utfärdade tillstånd. Eftersom äldre bestämmelser före- slås gälla överklagade beslut bedömer utredningen att det kan finnas situationer då Migrationsverket har behov av att besluta om in- hibition av ett beslut att avvisa eller utvisa utlänningen och att det därför bör införas motsvarande övergångsbestämmelse avseende 12 kap. 12 a § UtlL.

Till följd av att bestämmelsen i 5 kap. 15 a § UtlL upphävs behövs ändringar även i andra författningar som innehåller hänvisningar till den bestämmelsen. Sådana hänvisningar finns i lagen (2013:156) om

344

SOU 2024:15

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare, förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattnings- verksamhet och förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. Eftersom det kommer att finnas giltiga tidsbegränsade uppehållstillstånd som beviljats med stöd av 5 kap. 15 a § UtlL även efter den 1 juni 2025 behövs övergångsbestämmel- ser även för dessa regleringar.

Höjning av den särskilda avgiften

De nya högre nivåerna för den särskilda avgiften bör inte gälla för överträdelser som har ägt rum före ikraftträdandet.3 Det bör därför införas en övergångsbestämmelse med det innehållet.

Bestämmelserna om exkludering av yrken

Författningsförslagen innebär att nya bestämmelser ska införas. De föreslagna reglerna bör, om inte annat särskilt föreskrivs, tillämpas vid prövning som sker från och med den dag då de träder i kraft. Detta kan innebära att ett yrke har uteslutits från möjligheten att beviljas arbetstillstånd när en tidigare ingiven ansökan prövas, och att ansökan därmed avslås. Det kan också innebära att en domstol vid prövning av ett överklagande av ett beslut som fattats innan ikraft- trädandet ska pröva överklagandet utifrån de nya reglerna. Om ett yrke har exkluderats från möjligheten att beviljas arbetstillstånd vid överklagandet kommer ansökan att avslås. Någon annan ordning vore inte rimlig, eftersom de yrken som kan komma att uteslutas från möjligheten att beviljas arbetstillstånd kommer att ändras över tid och att det annars skulle finnas behov av att införa nya övergångs- bestämmelser varje gång listan ändras.

Övriga föreslagna ändringar

Utredningens förslag innebär att 6 kap. 2 § UtlL ändras även på andra sätt än att ett lönekrav införs. Dels föreslås att ett krav på heltäckande sjukförsäkring vid arbetstillstånd införs, dels att det införs ett för-

3Se prop. 2017/18:176, s. 17.

345

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

SOU 2024:15

sörjningskrav för arbetstillstånd vid internationella utbyten och avtal i tredje stycket. Det föreslås också vissa tillägg avseende utlänningar som är anställda utomlands men som arbetar i Sverige. Dessutom föreslås ett nytt försörjningskrav på en lägsta månadslön i nivå med kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen vid ansökan om ICT-tillstånd eller tillstånd för säsongsarbete.

Samtliga uppräknade förslag utgör nya krav som föreslås tilläm- pas utan undantag vid prövning som sker från och med den dag då de nya bestämmelserna träder i kraft. Detta kan föranleda att redan inkomna ansökningar behöver kompletteras. Det kan också innebära att en domstol vid prövning av ett överklagande av ett beslut som fattats före ikraftträdandet ska pröva överklagandet utifrån de nya reg- lerna. Domstolen kan i en sådan situation behöva anvisa parterna vilken ytterligare utredning som behövs (jfr MIG 2007:31). Huruvida domstolen som första instans kan göra prövningen utifrån de nya be- stämmelserna får emellertid avgöras utifrån omständigheterna i det fallet.

Såvitt gäller förslagen på åtgärder för att främja en högkvalifice- rad arbetskraftsinvandring behövs inte heller här några övergångs- bestämmelser utan de bör tillämpas utan undantag från och med den dagen de träder i kraft.

346

15 Författningskommentar

15.1Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)

5 kap. Uppehållstillstånd

18 §

En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehålls- tillstånd får inte bifallas efter inresan.

Första stycket gäller dock inte om

1.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller alter- nativt skyddsbehövande enligt 1 § eller kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av 21 kap. 2, 3 eller 4 §,

2.utlänningen med stöd av 6 § bör beviljas uppehållstillstånd här,

3.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats en utlänning med stöd av 3 eller 3 a §,

4.utlänningen kan beviljas eller har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd här med stöd av 15 §,

5.utlänningen enligt 3 § första stycket 1–4, 3 a § första stycket 1–4 eller andra stycket har stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där,

6.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd med stöd av 3 § första stycket 5,

7.utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd enligt 15 d §,

8.följande villkor är uppfyllda:

a)utlänningen ansöker om förlängning av ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd för arbete som har beviljats enligt 10 § i de fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket, eller för att bedriva näringsverksamhet enligt 10 a §,

b)utlänningen har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete som har beviljats enligt 10 § i de fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket och ansöker om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet en- ligt 10 a § eller tvärtom inom giltighetstiden för det tidigare tillståndet och för- utsättningarna för det tillståndet varit uppfyllda, eller

c)en ansökan avser ett uppehållstillstånd som familjemedlem till en ut- länning som avses i a eller b, om ansökan ges in inom giltighetstiden för det

347

Författningskommentar

SOU 2024:15

tidigare tillståndet som familjemedlem och utlänningen beviljas uppehålls- tillstånd enligt de bestämmelser som anges där,

9.utlänningen har ett uppehållstillstånd enligt 10 § eller 5 b kap. 3 § och antingen slutfört studier som motsvarar 30 högskolepoäng eller fullföljt en termin vid forskarutbildning eller har ett uppehållstillstånd enligt 5 b kap. 1, 2, 4, 7 eller 8 §,

10.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd enligt 2 a eller 2 d §, eller

11.det annars finns synnerliga skäl.

Första stycket gäller inte heller om utlänningen har beviljats en visering för att besöka en arbetsgivare i Sverige eller är undantagen från kravet på vi- sering om han eller hon ansöker om ett uppehållstillstånd för arbete inom ett slag av arbete där det råder stor efterfrågan på arbetskraft. En ytterligare förutsättning är att arbetsgivaren skulle förorsakas olägenheter om utlän- ningen måste resa till ett annat land för att ge in ansökan där eller att det annars finns särskilda skäl.

Första stycket gäller inte heller en utlänning som har beviljats ett uppe- hållstillstånd enligt 9 §, om ansökan avser ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt 10 § i de fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket eller för att bedriva näringsverksamhet enligt 10 a § och ges in inom giltighetstiden för det tidigare tillståndet.

Vid skälighetsbedömningen enligt andra stycket 5 ska konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas, om det står klart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i Sverige.

I fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har fått laga kraft gäller föreskrifterna i 20 § samt 12 kap. 16 b, 16 c och 18–20 §§.

I 7 § lagen (2017:353) om uppehållstillstånd för studerande på gymna- sial nivå föreskrivs ytterligare undantag från första stycket under perioden 20 juli 2021–19 januari 2025.

Bestämmelsen reglerar när en ansökan om uppehållstånd ska vara gjord. Övervägandena finns i avsnitt 8.

Paragrafen har ändrats genom att hänvisningen till bestämmelsen i 5 kap. 15 a § UtlL i andra stycket punkterna 7 och 8 a tagits bort. Det- samma gäller sjätte stycket. Bestämmelsen i 5 kap. 15 a § UtlL upphävs och därigenom avskaffas systemet med s.k. spårbyte. Det innebär att en utlänning vars ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande har avslagits genom ett lagakraftvunnet beslut inte längre med stöd av den särskilda regleringen om spårbyte kan beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete eller för- längning av ett sådant tillstånd inifrån landet. Detsamma gäller ansökan om uppehållstillstånd från familjemedlemmar till en spårbytare.

348

SOU 2024:15

Författningskommentar

5 b kap. Uppehållstillstånd för forskning, studier inom högre utbildning, viss praktik, visst volontärarbete och au pair-arbete

15 §

En utlänning som vill ha ett uppehållstillstånd enligt 1 eller 3–6 §§ ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i Sverige. En an- sökan får inte bifallas efter inresan.

Första stycket gäller inte om utlänningen

1.ansöker om förlängning av ett uppehållstillstånd enligt 1 eller 3 §,

2.har ett uppehållstillstånd enligt 1, 2 eller 4 § eller ett uppehållstillstånd enligt 3 § och antingen slutfört studier som motsvarar 30 högskolepoäng eller fullföljt en termin vid forskarutbildning och på annan grund ansöker om ett uppehållstillstånd enligt 1, 3 eller 4 §,

3.har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete som har beviljats enligt 5 kap. 10 § i de fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket eller för att bedriva näringsverksamhet enligt 5 kap. 10 a §, och ansöker om ett uppe- hållstillstånd enligt 1 § eller för studier på forskarnivå enligt 3 § inom giltig- hetstiden för det tidigare tillståndet och förutsättningarna för det tillståndet varit uppfyllda, eller

4.har ett uppehållstillstånd enligt 7 eller 8 § och ansöker om ett uppehålls- tillstånd enligt 1 § eller för studier på forskarnivå enligt 3 § inom giltighets- tiden för det tidigare tillståndet och förutsättningarna för det tillståndet varit uppfyllda.

Paragrafen behandlar när en ansökan om vissa slags uppehållstillstånd ska vara gjord. Övervägandena finns i avsnitt 12.5.

I andra stycket 4 införs ett nytt undantag från huvudregeln i första stycket om att en ansökan om tillstånd enligt 1 eller 3–6 §§ ska ha beviljats före inresan i Sverige och att en sådan ansökan inte får bi- fallas efter inresan. Tillägget innebär att en utlänning som har ett uppehållstillstånd för att söka arbete eller för att undersöka förut- sättningarna för att bedriva näringsverksamhet efter slutförd forsk- ning eller efter slutförda studier inifrån landet får ansöka om och be- viljas ett uppehållstillstånd för forskning eller studier på forskarnivå. Av de tillstånd som kan beviljas enligt 3 § är det alltså bara studier på forskarnivå som kan beviljas inifrån landet med stöd av denna bestäm- melse.

Som förutsättning för att utlänningen inifrån landet ska få ansöka om och beviljas uppehållstillstånd gäller att ansökan ges in inom giltig- hetstiden för det tidigare tillståndet och att förutsättningarna för det tillståndet varit uppfyllda. För att uppehållstillstånd på den sökta grun- den ska beviljas krävs givetvis också att förutsättningarna för det till- ståndet är uppfyllda.

349

Författningskommentar

SOU 2024:15

20 §

En familjemedlem som avses i 19 § ska ha ansökt om och beviljats ett uppe- hållstillstånd före inresan i Sverige. En ansökan får inte bifallas efter inresan.

Första stycket gäller dock inte om

2.sökanden har beviljats ett uppehållstillstånd av en annan EU-stat på grund av anknytning till en utlänning som har ansökt om eller har ett uppe- hållstillstånd enligt 2 §,

3.ansökan avser ett uppehållstillstånd som familjemedlem till en utlänning som avses i 15 § andra stycket 3, om ansökan ges in inom giltighetstiden för det tidigare tillståndet som familjemedlem och utlänningen beviljas uppehållstillstånd enligt 1 §, eller

4.ansökan avser uppehållstillstånd för ett barn som har fötts i Sverige och anknytningspersonen är förälder till barnet och sammanbor med barnet i Sverige.

Paragrafen behandlar när en ansökan om uppehållstillstånd för en familjemedlem till en forskare ska göras. Övervägandena finns i av- snitt 12.5.

I andra stycket regleras när familjemedlemmar till en forskare får ansöka om och beviljas uppehållstillstånd utan att behöva lämna Sverige. Genom fjärde punkten, som är ny, ska ett barn som har fötts i Sverige få ansöka om och beviljas uppehållstillstånd inifrån landet. En förut- sättning för detta är att den person som barnet har anknytning till, det vill säga innehavaren av tillstånd för forskning eller tillstånd efter avslutad forskning, är förälder till barnet och sammanbor med barnet i Sverige.

6 kap. Arbetstillstånd

2 §

Arbetstillstånd får ges till en utlänning som har ett anställningsavtal, om

1.lönen uppgår till minst medianlönen för Sverige vid tidpunkten för an- sökan (lönekravet),

2.lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen, och

3.utlänningen, vid vistelse som kommer att uppgå till högst ett år, har eller har ansökt om en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige.

Arbetstillstånd enligt första stycket får endast ges om rekryteringsför- farandet är förenligt med Sveriges åtaganden inom Europeiska unionen.

350

SOU 2024:15

Författningskommentar

Arbetstillstånd får även ges till en utlänning som deltar i ett internatio- nellt utbyte eller om det följer av ett internationellt avtal eller ett avtal med ett annat land. Ett uppehållstillstånd enligt detta stycke får beviljas endast om utlänningen kan försörja sig, om inte annat följer av avtal. Bestämmelserna i första och andra stycket gäller inte en sådan utlänning.

En utlänning som är utstationerad i Sverige av en arbetsgivare som är eta- blerad i ett annat land ska utöver ett anställningsavtal ha ett underlag med de villkor som gäller för arbetet i Sverige.

Paragrafen anger de grundläggande förutsättningarna för att bevilja arbetstillstånd. Övervägandena finns i avsnitt 5, 9 och 11.

Ändringen i första stycket 1 innebär att kravet på en god försörj- ning ersätts av ett lönekrav som ska vara uppfyllt för att ett arbets- tillstånd ska få beviljas. Lönen ska uppgå till minst medianlönen för Sverige. Vad som avses med medianlön definieras närmare i utlännings- förordningen. Det är den medianlön som är publicerad vid tidpunkten då ansökan ges in till Migrationsverket som ska tillämpas, oavsett om denna har hunnit ändras under handläggningen av ansökan. Löne- kravet måste alltid uppnås, och blir alltså inte lägre om utlänningen exempelvis har en lägre sysselsättningsgrad. Även fortsättningsvis gäller att lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte får vara sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. I utlänningsförordningen finns undantag från lönekravet för vissa grupper. Enligt övergångsbestäm- melserna ska 6 kap. 2 § första stycket 1 i dess äldre lydelse gälla för ansökningar om förlängning av ett arbetstillstånd som beviljats enligt de äldre reglerna, om ansökan om förlängning har registrerats hos Migrationsverket senast den 1 juni 2026. Med äldre lydelse avses här 6 kap. 2 § första stycket 1 i dess lydelse efter den 1 november 2023.

I första stycket 3 införs ett nytt villkor för att ett arbetstillstånd ska få ges till en utlänning som innebär att utlänningen, vid vistelse som kommer att uppgå till högst ett år, ska ha eller ha ansökt om en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige. Begreppet heltäckande sjukförsäkring har samma innebörd som i redan existerande bestäm- melser i lagen (se till exempel 5 kap. 9 §, 5 b kap. 9 §, 6 a kap. 1 §, 6 b kap. 1 § och 6 c kap. 2 §). Det innebär att den ska täcka kost- naderna för såväl akut som annan sjukvård samt sjukhusvistelse, tand- vård och eventuell hemtransport av medicinska skäl (jfr prop. 2019/20:9, s. 175 och prop. 2021/22:134, s. 141). Sjukförsäkringen bör tecknas så att den gäller under anställningens hela första år. Vid vistelser på mer än ett år behöver utlänningen inte teckna någon sjukförsäkring

351

Författningskommentar

SOU 2024:15

eftersom han eller hon då kommer att folkbokföras här. Om det är osäkert om utlänningen kommer att folkbokföras här, till exempel vid provanställningar som kan förväntas övergå i tillsvidareanställ- ningar, bör en sjukförsäkring tecknas.

Tillägget i tredje stycket förtydligar att det som framgår av bestäm- melsens övriga stycken inte gäller ansökningar om arbetstillstånd för utlänningar som deltar i ett internationellt utbyte eller vars anställ- ningar omfattas av ett internationellt avtal eller ett avtal med ett annat land. Då gäller i stället att utlänningen ska kunna försörja sig. För att uppfylla detta krav bör utlänningen ha en inkomst som efter avdrag för preliminär skatt uppgår till förbehållsbeloppet vid utmätning av lön enligt 7 kap. 5 § utsökningsbalken. Nivån och de närmare för- utsättningarna för beräkningen av försörjningskravet framgår av utlän- ningsförordningen. Om något annat följer av det avtal som reglerar utlänningens anställning, exempelvis om det finns ett annat försörj- ningskrav där, gäller det som står i avtalet i stället för försörjnings- kravet i detta stycke.

Fjärde stycket, som är nytt, reglerar situationen när en utlänning är utstationerad i Sverige av en arbetsgivare som är etablerad i ett annat land. Det som avses är de förhållanden som beskrivs i lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare, exempelvis koncern- interna förflyttningar mellan företag eller när en arbetsgivare som hyr ut arbetskraft sänder arbetstagare till ett företag som är etablerat i Sverige eller som bedriver verksamhet här. För arbetstillståndet gäller de vanliga villkoren för arbetstillstånd som framgår av 2 § första stycket med den förändringen att de utstationerade arbetstagarna utöver ett anställningsavtal med sin utländska arbetsgivare ska ha ett underlag med de villkor som gäller för arbetet i Sverige. Med detta avses det tillägg till anställningsavtalet som normalt ska ges till arbetstagaren där det framgår vilka särskilda villkor som gäller under utstationeringen. Genom detta dokument blir det möjligt för Migrationsverket att kon- trollera att villkoren i första stycket är uppfyllda.

352

SOU 2024:15

Författningskommentar

2 a §

Ett arbetstillstånd enligt 2 § första stycket får inte ges för längre tid än två år. Det får heller inte avse längre tid än anställningstiden.

Ett arbetstillstånd enligt 2 § första stycket ska knytas till en viss arbets- givare och avse ett visst slag av arbete. Efter en sammanlagd tillståndstid om två år ska tillståndet knytas endast till ett visst slag av arbete.

För en utlänning som är utstationerad i Sverige av en arbetsgivare som är etablerad i ett annat land ska arbetstillståndet i stället för vad som anges i andra stycket knytas till arbetsgivarens filial, koncernföretag eller tjänstemottagare i Sverige.

Paragrafen innehåller bestämmelser om hur arbetstillstånden ska be- gränsas i tid, till visst arbete och viss arbetsgivare. Övervägandena finns i avsnitt 11.

Av tredje stycket, som är nytt, följer att arbetstillståndet för en ut- länning som är utstationerad i Sverige ska knytas till filialen, koncern- företaget eller tjänstemottagaren i Sverige i stället för, som anges andra stycket, arbetsgivaren som i detta fall är etablerad i ett annat land. Detta innebär att utlänningen under de första två åren endast får arbeta för den aktuella filialen, koncernföretaget eller tjänstemottagaren i Sverige.

10 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela före- skrifter om

1.undantag från lönekravet i 2 § första stycket 1,

2.att vissa yrkesgrupper ska uteslutas från möjligheten att beviljas arbets- tillstånd enligt 2 § första stycket, och

3.försörjningsförmågan enligt 2 § tredje stycket.

Paragrafen är ny och innehåller bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om undantag från lönekravet på en lön motsvarande medianlönen för Sverige i 6 kap. 2 § första stycket 1 UtlL, om att yrkesgrupper ska uteslutas från möjligheten att beviljas arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL och om försörjningsförmågan för de utlänningar som omfattas av 6 kap. 2 § tredje stycket UtlL. Övervägandena finns i avsnitt 5 och 7.

353

Författningskommentar

SOU 2024:15

6 a kap. EU-blåkort

5 §

Ett EU-blåkort ska gälla för högst fyra år med den möjlighet till förlängning som framgår av 6 §. Om anställningstiden är kortare än fyra år ska EU-blå- kortet gälla under anställningstiden med ett tillägg av tre månader. Giltighets- tiden får dock inte vara längre än fyra år.

Den sammanlagda tillståndstiden för ett eller flera EU-blåkort får inte överstiga fyra år.

Att den som haft EU-blåkort under en sammanlagd tid av fyra år kan beviljas permanent uppehållstillstånd framgår av 5 kap. 5 §.

Paragrafen innehåller bestämmelser om tillståndstiden för ett EU- blåkort. Övervägandena finns i avsnitt 12.5.

Första stycket ändras på så sätt att tillståndstiden förlängs från två till fyra år. Om utlänningen har fått en tillsvidareanställning ska ett första EU-blåkort alltså normalt beviljas för fyra år, med möjlighet till förlängning enligt 6 §. Om anställningstiden understiger fyra år ska EU-blåkortet beviljas för den faktiska anställningstiden med ett tillägg av tre månader. Giltighetstiden får dock inte överstiga fyra år.

11 §

En familjemedlem som avses i 10 § ska ha ansökt om och beviljats ett uppe- hållstillstånd före inresan i landet. En ansökan får inte bifallas efter inresan.

Det som föreskrivs i första stycket gäller dock inte om

1.ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats på grund av anknytning till en utlänning som har ett EU-blåkort,

2.sökanden har beviljats uppehållstillstånd av en annan EU-stat på grund av anknytning till en utlänning som avses i 4 § tredje stycket, om ansökan ges in senast en månad efter inresan i Sverige,

3.familjemedlemmen har återtagits enligt 14 § och den person som familje- medlemmen har anknytning till ansöker om nytt EU-blåkort, eller

4.ansökan avser uppehållstillstånd för ett barn som har fötts i Sverige och an- knytningspersonen är förälder till barnet och sammanbor med barnet i Sverige.

Paragrafen behandlar när en ansökan om uppehållstillstånd för en familjemedlem till en EU-blåkortsinnehavare ska göras. Övervägan- dena finns i avsnitt 12.5.

I andra stycket regleras när familjemedlemmar till en EU-blåkorts- innehavare får ansöka om och beviljas uppehållstillstånd utan att behöva lämna Sverige. Genom fjärde punkten, som är ny, ska ett barn

354

SOU 2024:15

Författningskommentar

som har fötts i Sverige få ansöka om och beviljas uppehållstillstånd inifrån landet. En förutsättning för detta är att den person som barnet har anknytning till, det vill säga innehavaren av EU-blåkortet, är för- älder till barnet och sammanbor med barnet i Sverige.

6 b kap. Tillstånd för företagsintern förflyttning, ICT

1 §

En utlänning som är anställd av ett företag som är etablerat utanför EES- staterna och Schweiz och som ska tjänstgöra som chef, specialist eller prak- tikant i mer än 90 dagar i ett företag (värdföretag) som dels är etablerat i Sverige, dels är en enhet som tillhör samma företag eller ett företag inom samma koncern ska, om inte annat följer av tredje stycket eller 3–5 §§, beviljas ett uppehålls- och arbetstillstånd för företagsintern förflyttning av personal (ICT-tillstånd), om

1.utlänningen har varit anställd i företaget under minst tre månader utan uppehåll vid tiden för den företagsinterna förflyttningen,

3.ersättningen minst uppgår till den lägsta månadslön som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen,

4.utlänningen, vid vistelse som kommer att uppgå till högst ett år, kan visa att han eller hon har, eller har ansökt om, en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige,

5.utlänningen har de yrkeskvalifikationer och den erfarenhet som krävs för uppdraget som chef eller specialist, eller har en sådan examen från ett uni- versitet eller en högskola som krävs för praktiktjänstgöringen,

6.utlänningen efter förflyttningens slut kommer att kunna överflyttas till en enhet i tredjeland som tillhör samma företag eller till ett företag inom samma koncern i tredjeland, och

7.utlänningen inte utgör ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän folkhälsa.

Om den företagsinterna förflyttningen avser ett reglerat yrke ska utlän- ningen styrka behörigheten att få utöva yrket i Sverige.

Ett ICT-tillstånd ska inte beviljas om

1.utlänningen inte har fullgjort anmälningsskyldigheten enligt 13 §, eller

2.värdföretaget huvudsakligen har inrättats för att underlätta inresa för personer som är föremål för företagsintern förflyttning.

355

Författningskommentar

SOU 2024:15

Paragrafen anger förutsättningarna för att beviljas ett ICT-tillstånd. Övervägandena finns i avsnitt 6.

Kravet på att anställningen ska göra det möjligt för utlänningen att försörja sig i första stycket 3 tas bort och ersätts med en reglering av vilken det framgår att den ersättning som sökanden av ett ICT- tillstånd får till följd av sin anställning minst måste uppgå till den lägsta månadslön som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen för att tillstånd ska beviljas. Det är en skärpning av nuvarande krav, som innebär att den sökandens ersättning, oavsett tjänstgöringsgrad, måste motsvara den månadslön som anges i kollek- tivavtal eller, om sådant inte finns eller kollektivavtalet inte innehåller någon lägstalön, praxis inom yrket eller branschen. Om den sökande nyttjar förmåner och andra rättigheter för en arbetstagare som kan påverka löneutbetalningen, till exempel frånvaro på grund av sjuk- skrivning eller föräldraledighet, bör detta dock inte göra att han eller hon nekas tillstånd (jfr prop. 2012/13:148, s. 141).

2 §

En utlänning som har beviljats ett ICT-tillstånd av en annan EU-stat och som ska tjänstgöra som chef, specialist eller praktikant i mer än 90 dagar i ett företag som dels är etablerat i Sverige, dels är en enhet som tillhör samma företag eller ett företag inom samma koncern som det i den andra EU-staten ska, om inte annat följer av 3–5 §§, beviljas ett ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse, om

1.ersättningen inte är sämre än vad som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen, och övriga anställningsvillkor inte är sämre än vad som gäller för arbetstagare som är utstationerade i Sverige enligt 5 § lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare av ett företag som är etablerat inom EES eller Schweiz,

2.ersättningen minst uppgår till den lägsta månadslön som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen,

3.utlänningen, vid vistelse som kommer att uppgå till högst ett år, kan visa att han eller hon har, eller har ansökt om, en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige, och

4.utlänningen inte utgör ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän folkhälsa.

Om den företagsinterna förflyttningen avser ett reglerat yrke ska utlän- ningen styrka behörigheten att få utöva yrket i Sverige.

356

SOU 2024:15

Författningskommentar

Paragrafen anger förutsättningarna för att ett ICT-tillstånd för rörlig- het för längre vistelse ska beviljas. Övervägandena finns i avsnitt 6.

Första stycket 2 ändras på motsvarande sätt som 1 § första stycket 3 och ska tillämpas på samma sätt (se kommentaren till 1 §).

15 §

En familjemedlem som avses i 14 § ska ha ansökt om och beviljats ett uppe- hållstillstånd före inresan i landet. En ansökan får inte bifallas efter inresan.

Första stycket gäller dock inte om

1.ansökan avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats på grund av anknytning till en utlänning som har ett ICT-tillstånd eller ett ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse som är utfärdat av Sverige,

2.sökanden har beviljats ett uppehållstillstånd av en annan EU-stat på grund av anknytning till en utlänning som har ansökt om eller har ett ICT- tillstånd för rörlighet för längre vistelse i Sverige, eller

3.ansökan avser uppehållstillstånd för ett barn som har fötts i Sverige och an- knytningspersonen är förälder till barnet och sammanbor med barnet i Sverige.

Paragrafen behandlar när en ansökan om uppehållstillstånd för en familjemedlem till en innehavare av ICT-tillstånd eller ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse ska göras. Övervägandena finns i av- snitt 12.5.

I andra stycket regleras när familjemedlemmar till en innehavare av ICT-tillstånd eller ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse får ansöka om och beviljas uppehållstillstånd utan att behöva lämna Sverige. Enligt tredje punkten, som är ny, ska ett barn som har fötts i Sverige få ansöka om och beviljas uppehållstillstånd inifrån landet. En förut- sättning för detta är att den person som barnet har anknytning till, det vill säga innehavaren av ICT-tillstånd eller ICT-tillstånd för rör- lighet för längre vistelse, är förälder till barnet och sammanbor med bar- net i Sverige.

6 c kap. Tillstånd för säsongsarbete

2 §

Ett tillstånd för säsongsarbete ska beviljas om

1.lönen minst uppgår till den lägsta månadslön som följer av svenska kollek- tivavtal eller praxis inom yrket eller branschen,

357

Författningskommentar

SOU 2024:15

2.lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen,

3.utlänningen kan visa att han eller hon har, eller har ansökt om, en hel- täckande sjukförsäkring som gäller i Sverige,

4.utlänningen kan visa att han eller hon under sin vistelse kommer att ha tillgång till en bostad med lämplig standard, och

5.rekryteringsförfarandet är förenligt med Sveriges åtaganden inom Euro- peiska unionen.

Om säsongsanställningen avser ett reglerat yrke ska utlänningen styrka behörigheten att få utöva yrket i Sverige.

Ett tillstånd för säsongsarbete ska inte beviljas om

1.det finns risk för att utlänningen inte har för avsikt att lämna Sverige när tillståndstiden har löpt ut, eller

2.utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller all- män folkhälsa.

Paragrafen innehåller vissa förutsättningar för att beviljas ett tillstånd för säsongsarbete. Övervägandena finns i avsnitt 6.

Kravet på att anställningen ska göra det möjligt för utlänningen att försörja sig i första stycket 1 tas bort och ersätts av en reglering varav det framgår att lönen minst ska uppgå till den lägsta månadslön som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller bran- schen för att tillstånd för säsongsarbete ska beviljas. Det är en skärp- ning av nuvarande krav, som innebär att den sökandes lön, oavsett tjänstgöringsgrad, måste motsvara den som anges i kollektivavtal eller, om sådant inte finns eller kollektivavtalet inte innehåller någon lägsta- lön, praxis inom yrket eller branschen. Om den sökande nyttjar för- måner och andra rättigheter för en arbetstagare som kan påverka löneutbetalningen, till exempel frånvaro på grund av sjukskrivning eller föräldraledighet, bör detta dock inte göra att han eller hon nekas tillstånd (jfr prop. 2012/13:148, s. 141).

9 §

Ett tillstånd för säsongsarbete får inte beviljas för längre tid än anställnings- tiden och inte för längre tid än utlänningens pass gäller.

Den sammanlagda tillståndstiden för ett eller flera tillstånd för säsongs- arbete får inte överstiga nio månader under en tolvmånadersperiod.

358

SOU 2024:15

Författningskommentar

Paragrafen innehåller bestämmelser om tillståndstiden för ett tillstånd för säsongsarbete. Övervägandena finns i avsnitt 5.9.5.

Andra stycket ändras på så sätt att tillståndstiden förlängs från sex till nio månader under en tolvmånadersperiod.

7 kap. Återkallelse av tillstånd

7 f §

Ett uppehållstillstånd som har beviljats en familjemedlem till en utlänning med tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt 5 kap. 10 § i de fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket eller för att bedriva näringsverksamhet enligt 5 kap. 10 a § får återkallas, om anknytningen bryts eller utlänningens tillstånd återkallas.

Paragrafen innehåller bestämmelser om återkallelse av vissa familje- medlemmars uppehållstillstånd. Övervägandena finns i avsnitt 8.

Paragrafen har endast ändrats genom att hänvisningen till bestäm- melsen i 5 kap. 15 a § UtlL tagits bort.

12 kap. Verkställighet av beslut om avvisning och utvisning

12 a §

Om en utlänning har ansökt om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 d § får Migrationsverket besluta om inhibition av ett beslut att avvisa eller utvisa utlänningen.

Bestämmelsen reglerar inhibition av ett beslut att avvisa eller utvisa en utlänning. Övervägandena finns i avsnitt 8.

Paragrafen har endast ändrats genom att hänvisningen till bestäm- melsen i 5 kap. 15 a § första stycket UtlL tagits bort.

20 kap. Bestämmelser om straff m.m.

12 §

En fysisk eller juridisk person som har en utlänning anställd ska, oavsett om ansvar krävs ut enligt 5 §, betala en särskild avgift, om utlänningen

1.inte har rätt att vistas i Sverige, eller

2.har rätt att vistas här men saknar föreskrivet arbetstillstånd.

359

Författningskommentar

SOU 2024:15

Särskild avgift enligt första stycket 1 ska inte betalas av den som har

1.kontrollerat utlänningens rätt att vistas i Sverige,

2.behållit en kopia av eller ett utdrag ur den eller de handlingar som visar att utlänningen har rätt att vistas här, och

3.underrättat den behöriga myndigheten, som anges i en förordning som har utfärdats med stöd av denna lag, om anställningen.

För varje utlänning är avgiften ett och ett halvt prisbasbelopp enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken som gällde när överträdelsen upphörde. Om överträdelsen har pågått under en längre tid än tre månader, är avgiften för varje utlänning i stället tre prisbasbelopp. Avgiften får sättas ned helt eller delvis, om särskilda skäl talar för det. Avgiften tillfaller staten.

Paragrafen innehåller bestämmelser om särskild avgift för den som har en utlänning anställd som inte har rätt att vistas eller arbeta i Sverige. Övervägandena finns i avsnitt 10.

Ändringarna i tredje stycket innebär att den särskilda avgiften höjs från ett prisbasbelopp till ett och ett halvt prisbasbelopp för varje ut- länning. För de fall då överträdelsen har pågått längre än tre månader höjs avgiften från två till tre prisbasbelopp för varje utlänning.

12 a §

En fysisk eller juridisk person som är uppdragsgivare, eller uppdragsgivare i tidigare led, åt en arbetsgivare som har en utlänning som inte har rätt att vistas i Sverige anställd, ska betala en särskild avgift om

1.uppdragsgivaren, eller en uppdragsgivare i tidigare led, har anlitat arbets- givaren som underentreprenör för att genomföra ett avtal om entreprenad eller underentreprenad,

2.utlänningen arbetar inom underentreprenaden, och

3.uppdragsgivaren, eller uppdragsgivaren i tidigare led, inte är beställare

ihuvudentreprenadavtalet.

En uppdragsgivare i tidigare led ska betala den särskilda avgiften endast om uppdragsgivaren inser eller har skälig anledning att anta att arbetsgivaren hade en eller flera utlänningar anställda som saknade rätt att vistas här och som arbetade inom underentreprenaden.

360

SOU 2024:15

Författningskommentar

Paragrafen innehåller bestämmelser om en särskild avgift för uppdrags- givare i entreprenadförhållanden där en underentreprenör har haft en utlänning anställd som inte har rätt att vistas här. Övervägandena finns i avsnitt 10.

Ändringarna i fjärde stycket innebär att den särskilda avgiften för en uppdragsgivare eller uppdragsgivare i tidigare led höjs från ett pris- basbelopp till ett och ett halvt prisbasbelopp för varje utlänning. För de fall då överträdelsen har pågått längre än tre månader höjs avgiften från två till tre prisbasbelopp för varje utlänning.

15.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare

2 §

Lagen gäller även för nyanlända invandrare som har fyllt 18 men inte 66 år, är folkbokförda i en kommun och har beviljats

1.uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 § första stycket utlänningslagen (2005:716),

2.uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 a § första stycket 1–4, andra eller tredje stycket utlänningslagen,

3.uppehållskort efter ansökan enligt 3 a kap. 10 § utlänningslagen,

4.uppehållstillstånd som familjemedlem eller anhörig enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 kap. 23 § tredje, fjärde eller, när det gäller familjemedlem till en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd för arbete, sjätte stycket utlänningslagen,

5.uppehållstillstånd som familjemedlem enligt 6 a kap. 10 § utlännings-

lagen,

6.uppehållstillstånd som familjemedlem enligt 6 b kap. 14 § utlännings- lagen, eller

7.uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person som har bevil- jats uppehållstillstånd med stöd av någon av bestämmelserna i 1 a §.

I paragrafen avgränsas målgruppen för kommunernas skyldighet att erbjuda samhällsorientering enligt 3 § samma lag. Övervägandena finns i avsnitt 8.

Genom ändringen tas den nuvarande fjärde punkten bort. Detta innebär att lagen inte längre omfattar nyanlända som har beviljats uppe- hållstillstånd på grund av stark anknytning enligt 5 kap. 15 a § första stycket 2 utlänningslagen. Punkterna 4–7 motsvarar nuvarande punk- terna 5–8.

361

Författningskommentar

SOU 2024:15

15.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2022:894) om ändring i lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare

2 §

Lagen gäller även för nyanlända invandrare som har fyllt 18 år men inte har uppnått riktåldern för pension enligt 2 kap. 10 a–10 d §§ socialförsäkrings- balken, är folkbokförda i en kommun och har beviljats

1.uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 § första stycket utlänningslagen (2005:716),

2.uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 a § första stycket 1–4, andra eller tredje stycket utlänningslagen,

3.uppehållskort efter ansökan enligt 3 a kap. 10 § utlänningslagen,

5.uppehållstillstånd som familjemedlem enligt 6 a kap. 10 § utlännings-

lagen,

6.uppehållstillstånd som familjemedlem enligt 6 b kap. 14 § utlännings- lagen, eller

7.uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person som har be- viljats uppehållstillstånd med stöd av någon av bestämmelserna i 1 a §.

I paragrafen avgränsas målgruppen för kommunernas skyldighet att erbjuda samhällsorientering enligt 3 § samma lag. Övervägandena finns i avsnitt 8.

Genom ändringen tas den nuvarande fjärde punkten bort. Detta innebär att lagen inte längre omfattas nyanlända som har beviljats uppe- hållstillstånd på grund av stark anknytning enligt 5 kap. 15 a § första stycket 2 utlänningslagen. Punkterna 4–7 motsvarar nuvarande punk- terna 5–8.

362

Referenser

Offentligt tryck

Dir 2021:71, Ett ordnat initialt mottagande av asylsökande Dir 2021:74, En nationell delegation mot arbetslivskriminalitet

Dir 2022:16, Tilläggsdirektiv till Ett ordnat initialt mottagande av asylsökande (Ju 2021:12)

Dir 2022:90, En behovsprövad arbetskraftsinvandring

Dir 2022:91, Åtgärder för att stärka återvändandeverksamheten

Dir 2023:25, Tilläggsdirektiv till Utredningen om en behovsprövad arbetskraftsinvandring

Dir 2023:93, Tilläggsdirektiv till Utredningen om ett ordnat initialt mottagande av asylsökande (Ju 2021:12)

Dir 2023:126, Tilläggsdirektiv till Utredningen om stärkt återvändande- verksamhet

Dir 2023:137, Anpassning av det svenska regelverket för beviljande av asyl och asylförfarandet till miniminivån enligt EU-rätten

Dir. 2023:151, Översyn av incitamentsstrukturerna för frivillig återvandring

Ds 2017:16, Arbetsplatsinspektioner och höjd särskild avgift Ds 2018:37, Genomförande av student- och forskardirektivet Ds 2021:1, Myndigheter i samverkan mot arbetslivskriminalitet Ds 2023:6, Genomförande av det nya blåkortsdirektivet

Prop. 1981/82:146, Om ändring i utlänningslagen (1980:376), m.m.

Prop. 2005/06:77, Genomförande av EG-direktiven om unions- medborgares rörlighet inom EU och om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning

Prop. 2007/08:147, Nya regler för arbetskraftsinvandring

363

Referenser

SOU 2024:15

Prop. 2008/09:81, Stabiliserings- och associeringsavtal mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater å ena sidan, och Bosnien och Hercegovina, å andra sidan

Prop. 2012/13:125, Genomförande av direktivet om sanktioner mot arbetsgivare

Prop. 2012/13:148, Genomförande av blåkortsdirektivet

Prop. 2013/14:227, Åtgärder mot missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring

Prop. 2015/16:174, Tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige

Prop. 2016/17:107, Nya utstationeringsregler

Prop. 2017/18:34, Uppehålls- och arbetstillstånd för företagsintern förflyttning – genomförande av ICT-direktivet

Prop. 2017/18:60, Avtal om ekonomi och handel (CETA) samt strategiskt partnerskapsavtal mellan EU och dess medlemsstater och Kanada

Prop. 2017/18:108, Genomförande av säsongsanställningsdirektivet Prop. 2017/18:176, Utökade möjligheter till arbetsplatsinspektioner

Prop. 2019/20:9, Nya regler om uppehållstillstånd för forskning och studier inom högre utbildning

Prop. 2019/20:74, Genomförande av EU:s direktiv om automatiskt utbyte av upplysningar som rör rapporteringspliktiga gräns- överskridande arrangemang

Prop. 2019/20:150, Mer likabehandling och ett stärkt skydd vid utstationering

Prop. 2021/22:134, Skärpta och förbättrade regler om arbetskraftsinvandring

Prop. 2021/22:284, Ett höjt försörjningskrav för arbetskraftsinvandrare Prop. 2023/24:1, Utgiftsområde 24 – Näringsliv

Prop. 2023/24:16, Utvidgad tidsgräns för expertskatt

Prop. 2023/24:18, Vissa skärpta villkor för anhöriginvandring och begränsade möjligheter till uppehållstillstånd av humanitära skäl

SOU 2006:58, Sanktionsavgift i stället för straff – områdena livsmedel, foder och djurskydd

SOU 2010:40, Cirkulär migration och utveckling

364

SOU 2024:15

Referenser

SOU 2010:63, EU:s direktiv om sanktioner mot arbetsgivare

SOU 2011:28, Cirkulär migration och utveckling – förslag och framåtblick

SOU 2015:101, Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2015, Demografins regionala utmaningar

SOU 2016:91, Stärkt ställning för arbetskraftsinvandrare på arbetsmarknaden

SOU 2020:30, En moderniserad arbetsrätt

SOU 2020:54, En långsiktigt hållbar migrationspolitik SOU 2021:5, Ett förbättrat system för arbetskraftsinvandring

SOU 2021:88, Ett förbättrat system mot arbetskraftsexploatering m.m.

SOU 2022:36, Arbetslivskriminalitet – en definition, en inledande bedömning av omfattningen, lärdomar från Norge

SOU 2023:8, Arbetslivskriminalitet – arbetet i Sverige, en bedömning av omfattningen, lärdomar från Danmark och Finland

SOU 2023:25, Kunskapskrav för permanent uppehållstillstånd

Övrig litteratur

Ageberg, Erik, och Wiberg, Daniel (2022), Entreprenörskapsforum, Stärkt svensk talangattraktion – Konkurrenskraft och kompetens genom arbetskraftsinvandring

Arbetsförmedlingen (2023), Arbetsmarknadsläget i Sveriges län, kvartal 3 2023, analys 2023:13

Arbetsförmedlingen (2022), Arbetsmarknadsutsikterna hösten 2022

Arbetsförmedlingen, Hitta yrkesprognoser, https://arbetsformedlingen.se/for-arbetssokande/yrken-och- framtid/hitta-yrkesprognoser/yrkesomraden

Arbetsförmedlingen, Jobba i norra Sverige, https://arbetsformedlingen.se/for-arbetssokande/sa-hittar-du- jobbet/jobba-i-norra-sverige

Arbetsförmedlingen (2022), Kompetensförsörjning vid stora företagsetableringar och företagsexpansioner

Arbetsförmedlingen (2023), Kompetensförsörjning, arbetsgivar- kontakter och arbetsinriktade insatser – Återrapport 13 oktober 2023

365

Referenser

SOU 2024:15

Arbetsförmedlingen (2023), Omvärldsrapport 2023, Analys 2023:5

Arbetsförmedlingen (2019), Sveriges framtida sysselsättning – Vad behövs för att undvika ökad försörjningsbörda?

Arbetsmarknadsdepartementet, Nationell strategi mot arbetslivs- kriminalitet, den 1 juli 2022, diarienummer A2022/00996

Arbetsmarknadsdepartementet, Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Arbetsförmedlingen, den 22 december 2022

Arbetsmiljöverket, Helårsrapport 2022 – Register för företag som utstationerar arbetstagare i Sverige, Rapport 2023:1

Arbetsmiljöverket m.fl. (2019), Lägesrapport 2019 – för det myndig-

hetsgemensamma arbetet mot fusk, regelöverträdelser och annan brottslighet i arbetslivet

Arbetsmiljöverket m.fl. (2020), Lägesrapport – För det myndighets- gemensamma arbetet mot fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet

Arbetsmiljöverket m.fl. (2021), Lägesbild 2021 – För det myndighets- gemensamma arbetet mot fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet

Arbets- och näringsministeriet i Finland, Åtgärdsprogrammet Talent Boost, https://tem.fi/sv/tillvaxt-genom-internationella-talanger

Austrian Business Agency, Work in Austria, https://www.workinaustria.com/en/

Austrian Federal Ministry of Labour and Economy, Federal Ministry of Interior and Federal Ministry of Europe, Integration and Foreign Affairs, Permanent Immigration, https://www.migration.gv.at/en/types-of- immigration/permanent-immigration/

Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen (tillämpningsregler för den nederländska lagen om anställning av utländska medborgare), Artikel 11 och bilaga I och II, https://wetten.overheid.nl/BWBR0043328/2022-01-01/0

Byggmarknadskommissionen (2022), Från svart till vitt – Vänd den osunda utvecklingen i byggbranschen

Dagens Nyheter, Bärplockningen i Sverige den värsta tiden i mitt liv, den 6 juli 2023, https://www.dn.se/varlden/barplockningen- i-sverige-den-varsta-tiden-i-mitt-liv/

366

SOU 2024:15

Referenser

Delmi (2019), Thai berry pickers in Sweden – A migration corridor to a low-wage sector, report 2019:3

Ekobrottsmyndigheten (2020), Ekobrottsmyndighetens lägesbild om ekonomisk brottslighet i Sverige

Enterprise Estonia, About the organisation, https://eas.ee/en/about- the-organisation/

Estonian Police and Border Guard Board (Politsei- ja Piirivalveamet) (2023), Important information for the applicant of the temporary residence permit for employment, https://www2.politsei.ee/en/teenused/residence- permit/tahtajaline-elamisluba/tootamiseks/oluline-info- tootamiseks-elamisloa-taotlejale.dot#tippspetsialist

Estonian Police and Border Guard Board (Politsei- ja Piirivalveamet) (2023), Residence Permit, https://www2.politsei.ee/en/teenused/residence-permit/

Europaparlamentet (2023), Arbetskraftsinvandring: förbättring av lagliga möjligheter att arbeta i EU, https://www.europarl.europa.eu/news/sv/headlines/society/202 30413STO79903/arbetskraftsinvandring-forbattring-av-lagliga- mojligheter-att-arbeta-i-eu

Europaparlamentet (2014), Europaparlamentets ståndpunkt fastställd vid första behandlingen den 15 april 2014 inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/…/EU om villkor för inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare inom ramen för företagsintern förflyttning av personal, konsoliderat lagstiftningsdokument, EP-PE_TC1-COD(2010)0209

Europaparlamentets ståndpunkt fastställd vid första behandlingen den 15 april 2014 inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/…/EU om villkor för inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare inom ramen för företagsintern förflyttning av personal (2014), EP-PE_TC1-COD(2010)0209

European Migration Network (2018), Ad-Hoc Query on Economic Migration Policy regarding Low Skilled Workers – Part 1

European Migration Network och Migrationsverket (2020), Attracting and Protecting seasonal workers from third countries in the EU – National Report Sweden, EMN Sweden 2020:1

367

Referenser

SOU 2024:15

European Migration Network och Federal Office of Migration and Refugees I Tyskland (2017), Illegal employment of third-country nationals in Germany, Working paper 74

European Migration Network (2022), Årlig rapport om migration och asyl – Finland 2021

Europeiska kommissionen (2010), Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för säsongsanställning, KOM(2010) 379 slutlig

Europeiska kommissionen (2021), Meddelande från Kommissionen till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén om tillämpningen av direktiv 2009/52/EG av den 18 juni 2009 om minimistandarder för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tredjelands- medborgare som vistas olagligt, COM (2021) 592 final.

Europeiska kommissionen (2022), Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (omarbetning), den 27 april 2022, COM(2022) 650 final

Europeiska kommissionen (2010), Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för säsongsanställning, den 13 juli 2010, KOM(2010) 379 slutlig

Eurostat (2023), EU Blue Cards by type of decision, occupation and citizenship, https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/migr_resbc1/d efault/table?lang=en

Eurostat (2023), First permits by reason, https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/TPS00170/defa ult/table?lang=en&category=migr.migr_man.migr_res.migr_resval

Federal Foreign Office in Berlin, Fazit Communication GmbH och Frankfurt-am-Main, Attractive country for immigration, https://www.deutschland.de/en/topic/business/immigration-of- skilled-workers-to-germany-new-law-2023, den 29 december 2022

Federal Foreign Office in Berlin, Fazit Communication GmbH och Frankfurt-am-Main, Skilled personnel welcome, https://www.deutschland.de/en/topic/business/the-skilled-labour- immigration-act-working-in-germany, den 26 september 2022

368

SOU 2024:15

Referenser

Finansministeriet i Danmark (2022), Regeringen indgår bred aftale om international rekruttering, https://fm.dk/nyheder/nyhedsarkiv/2022/juni/regeringen- indgaar-bred-aftale-om-international-rekruttering/, den 29 juni 2022

Finlands regering, RP 180/2018 rd, Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagar om ändring av statunderstödslagen och 4 a och 7 § straffregisterlagen https://www.finlex.fi/sv/esitykset/he/2018/20180180.pdf

Future Place Leadership (2022), Förstudie: Nationell samordnings- modell för attraktion och mottagande av internationell kompetens

Gränspolisen (2023), Statistik gränspolisverksamhet, arbetsplats- inspektioner 2013 – 2021, https://polisen.se/om- polisen/polisens-arbete/granspolisen/statistik- granspolisverksamhet/

Gränspolisen (2023), Statistik gränspolisverksamhet, arbetsplats- inspektioner 2022, https://polisen.se/om-polisen/polisens- arbete/granspolisen/statistik-granspolisverksamhet/

Gustafsson, Peder, Arbetstillstånd stoppas för bärplockare – ambassad larmar om skuggkontrakt, Sveriges radio den 14 januari 2023, https://sverigesradio.se/artikel/visumstopp-for-thailandska- barplockare-ambassad-larmar-om-skuggkontrakt

Hotell- och restaurangfacket (2012), Till vilket pris som helst? En uppföljning av arbetskraftsmigranters villkor i hotell- och restaurang- branschen

I Amsterdam (2023), The welcome to NL platform launches, https://www.iamsterdam.com/en/live-work-study/living/the- welcome-to-nl-platform-launches

JobTech Development, Yrkesbenämningar, kompetensbegrepp och kopplingen mellan yrken och kompetenser, https://jobtechdev.se/sv/komponenter/jobtech-taxonomy

JobTech Development, Utvecklingsprojekt för att testa olika möjligheter till en sammanhållen begreppsstruktur inom utbildnings- och arbetsmarknadsområdet, https://jobtechdev.se/sv/komponenter/taxonomi-och- begreppsstruktur

369

Referenser

SOU 2024:15

Justitiedepartementet, promemoria den 4 maj 2023, Ett höjt försörjningskrav för arbetskraftsinvandrare

Justitiedepartementet, Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Migrationsverket, regeringsbeslut den 21 december 2022

Justitiedepartementet och Utbildningsdepartementet, Viseringsfria personer ska kunna visa pass i original (2023), https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2023/02/visering sfria-personer-ska-kunna-visa-pass-i-original/

Kanadas regering, Program requirements for the Global Talent Stream, https://www.canada.ca/en/employment-social- development/services/foreign-workers/global- talent/requirements.html#h20, den 17 april 2023

Kanadas regering, Work in Canada, https://www.canada.ca/en/immigration-refugees- citizenship/services/work-canada.html

Kanadas regering, 2022 Annual Report to Parliament on Immigration, https://www.canada.ca/en/immigration-refugees- citizenship/corporate/publications-manuals/annual-report- parliament-immigration-2022.html, den 31 december 2022

Kjellberg, Anders(2023), Kollektivavtalens täckningsgrad och vita fläckar, Lunds universitet, Arena idé

Kött- och charkföretagen (2020), Kompetens säkrar svensk kött- och charkproduktion – för ökad försörjningsgrad och framtidens jobb

Life in Denmark, ICS: International Citizen Service, https://lifeindenmark.borger.dk/citizenship/ics-international- citizen-service

Malm Lindberg, Hans (2020), De som inte får stanna – Att implementera återvändandepolitik, Delmi rapport 2020:1

Medlingsinstitutet (2020), Kollektivavtalen och de lägsta lönerna, En rapport från medlingsinstitutet, januari 2020

Medlingsinstitutet (2022), Kollektivavtal: Så ser de vita fläckarna ut, https://www.mi.se/nyheter/2022/kollektivavtal-sa-ser-de-vita- flackarna-ut/

370

SOU 2024:15

Referenser

Medlingsinstitutet (2023), Kvalitetsdeklaration. Lönestruktur- statistik, hela ekonomin 2022, https://www.scb.se/contentassets/866428f1e4c346ccabe0c37ec2 f33170/am0110_kd_2022_230620.pdf

Medlingsinstitutet (2022), Urval av överenskommelser om lägsta löner i avtal, https://www.mi.se/forhandling-avtal/minimiloner/

Migrationsverkets rättsliga ställningstagande RS/007/2021, Bedömning av om den lön, inklusive eventuella förmåner, som erbjuds för en anställning är tillräcklig för att uppfylla kravet

i 6 kap. 2 § utlänningslagen

Migrationsverket (2023), Cirka 5 400 tillstånd beviljade för bärplockare, https://www.migrationsverket.se/Om- Migrationsverket/Pressrum/Nyhetsarkiv/Nyhetsarkiv- 2023/2023-07-13-Cirka-5-400-tillstand-beviljade-for- barplockare.html

Migrationsverkets svar på remiss av promemorian Ett höjt försörjnings- krav för arbetskraftsinvandrare, diarienummer 1.4-2023-7342

Migrationsverkets svar på remiss av Ett förbättrat system mot arbetskraftsexploatering SOU 2021:88, dnr 1.4.3-2021-22145

Migrationsverket (2023), Fler fall av misstänkt människohandel identifierade 2022, https://www.migrationsverket.se/Om- Migrationsverket/Pressrum/Nyhetsarkiv/Nyhetsarkiv- 2023/2023-03-09-Fler-fall-av-misstankt-manniskohandel- identifierade-2022.html

Migrationsverkets rättsliga ställningstagande RS/012/2021, Förutsättningar för arbetstillstånd för arbete som personlig assistent

Migrationsverket (2023), Högre krav för arbetstillstånd inom vissa branscher, https://www.migrationsverket.se/Andra- aktorer/Arbetsgivare/Anstalla-fran-lander-utanfor-EU/Hogre- krav-for-vissa-branscher.html

Migrationsverket (2023), ICT-tillstånd, https://www.migrationsverket.se/Privatpersoner/Arbeta-i- Sverige/Anstalld/Sarskilda-regler-for-vissa-yrken-och- lander/ICT-tillstand.html

371

Referenser

SOU 2024:15

Migrationsverket (2022), Migrationsverket skärper kontrollen av pass och identitet, https://www.migrationsverket.se/Om- Migrationsverket/Pressrum/Nyhetsarkiv/Nyhetsarkiv- 2022/2022-10-10-Migrationsverket-skarper-kontrollen-av-pass- och-identitet.html

Migrationsverket (2023), När du ska anställa någon från ett land utanför EU, https://www.migrationsverket.se/Andra- aktorer/Arbetsgivare/Anstalla-fran-lander-utanfor-EU/Nar-du- ska-anstalla.html

Migrationsverket (2023), Redovisning av regleringsbrevsuppdrag 3.8

–Främja högkvalificerad arbetskraftsinvandring till Sverige, Diarienummer 1.1.1.2-2023-12551

Migrationsverket (2023), Samlad ingång – Flytta till Sverige, https://www.migrationsverket.se/Andra-aktorer/EU- fonder/Programperiod-2014-2020/Beviljade- projekt/Flikar/Integration-och-laglig-migration/Samlad-ingang- Flytta-till-Sverige.html

Migrationsverkets rättsliga ställningstagande RS/055/2021, Turkiska medborgares tillträde till arbetsmarknaden grundat på det turkiska associeringsavtalet

Migrationsverket i Finland (2023), Ansökan om uppehållstillstånd för arbetstagare (TTOL), https://migri.fi/sv/uppehallstillstand- for-arbetstagare

Migrationsverket i Finland (2023), Ansökan om uppehållstillstånd för säsongsarbete, https://migri.fi/sv/uppehallstillstand-for- sasongsarbete

Migrationsverket i Finland, 2023, Ansökan om uppehållstillstånd på grund av företagsintern förflyttning (ICT-uppehållstillstånd) https://migri.fi/sv/forflyttning-inom-ett-foretag

Migrationsverket i Finland (2023), Behandling av ansökan, https://migri.fi/sv/behandlingstider

Migrationsverket i Finland (2023), Certifierade arbetsgivare, https://migri.fi/sv/certifiering-for-arbetsgivare

Migrationsverket i Finland (2023), Expressfilen, https://migri.fi/sv/expressfilen

372

SOU 2024:15

Referenser

Migrationsverket i Finland (2023), När du kommer till Finland för att arbeta, https://migri.fi/sv/nar-du-kommer-till-finland-for- att-arbeta

Migrationsverket i Nederländerna (Immigratie- en Naturalisatiedienst), Decision periods, https://ind.nl/en/after-your- application/decision-periods (sidan uppdaterad 27 februari 2023)

Migrationsverket i Nederländerna (Immigratie- en Naturalisatiedienst), Residence permit for orientation year, https://ind.nl/en/residence-permits/work/residence-permit- for-orientation-year (sidan uppdaterad 14 april 2023)

Migrationsverket i Nederländerna (Immigratie- en Naturalisatiedienst), Residence Permits, https://ind.nl/en/residence-permits

Migrationsverket i Nederländerna (Immigratie- en Naturalisatiedienst), Single Permit: GVVA, https://ind.nl/en/residence-permits/work/single-permit- gvva#single-permit- (sidan uppdaterad 9 januari 2023)

Ministry of Economic Affairs and Climate Policy in Netherlands, Welcome to Netherlands, https://www.welcome-to-nl.nl/

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2023), Lista med viktiga samhällsfunktioner – Utgångspunkt för att stärka samhällets beredskap, MSB 1844, reviderad augusti 2023

Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, Konkurrensen om internationell kompetens – Sverige som attraktivt land för högt kvalificerade arbetskraftsinvandrare, PM 2018:14

Nationella samordningen mot prostitution och människohandel (2023), Regionkoordinatorernas statistik om människohandel och människoexploatering 2022

Nationellt underrättelsecentrum (2019), Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2019

Nationellt underrättelsecentrum (2020), Rapporten Olle – Strategisk rapport om hur personlig assistans och arbetstillstånd otillbörligt och systematiskt utnyttjas av organiserad brottslighet

Netherlands Labour Authority (2023), Illegal employment, https://www.nllabourauthority.nl/topics/illegal-employment

373

Referenser

SOU 2024:15

OeAD (Austria’s Agency for Education and Internationalisation), Red-White-Red Card, https://oead.at/en/to-austria/entry-and- residence/researcher-without-hosting-agreement/red-white- red-card

Quebec International, https://www.quebecinternational.ca/en

Reglab och Tillväxtverket (2018), Regionala matchningsindikatorer: fördjupad analys

Reuters, Germany wants to attract 400 000 skilled workers from abroad every year, https://www.reuters.com/world/europe/germany-wants- attract-400000-skilled-workers-abroad-each-year-2022-01-21/, den 21 januari 2022

Riksrevisionen, Ett välfungerande system för arbetskraftsinvandring? Granskningsrapport Rir 2016:32

Riksrevisionen (2022), Spårbyte i migrationsprocessen – kontroller och uppföljning, Rir 2022:21

Riksrevisionen (2020), Statens insatser mot exploatering av arbetskraft

–regelverk, kontroller samt information och stöd till de drabbade, Rir 2020:27

Saco (2023), Remissvar Genomförande av det nya blåkortsdirektivet (Ds 2023:6), nr 7.23

Sandesjö, Håkan och Wikrén, Gerhard, Utlänningslagen. Kommentaren till 5 b kap. 8 § , den 8 november 2023, JUNO

SCB (2023), Arbetskraftsbarometern, https://www.scb.se/hitta- statistik/statistik-efter-amne/utbildning-och- forskning/analyser-och-prognoser-om-utbildning-och- arbetsmarknad/arbetskraftsbarometern/

SCB (2023), Hyra efter antal rum, https://www.scb.se/hitta- statistik/statistik-efter-amne/boende-byggande-och- bebyggelse/bostads-och-hyresuppgifter/hyror-i- bostadslagenheter/pong/tabell-och-diagram/hyra-efter-antal-rum/

SCB (2023), Inkomster för personer i Sverige, https://www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/utbildning- jobb-och-pengar/inkomster-for-personer/

374

SOU 2024:15

Referenser

SCB (2023), Lön eller inkomst? https://www.scb.se/hitta- statistik/statistik-efter-amne/hushallens-ekonomi/inkomster- och-inkomstfordelning/hushallens-ekonomi- hek/produktrelaterat/Fordjupad-information/lon-eller-inkomst/

SCB (2023), Medianlöner i Sverige, https://www.scb.se/hitta- statistik/sverige-i-siffror/utbildning-jobb-och- pengar/medianloner-i-sverige/

SCB (2022), Sammanfattning av regionala utbildnings- och arbetsmarknadsprognoser, med sikte på år 2035

SCB (2012), SSYK 2012 Standard för svensk yrkesklassificering, MIS 2012:1

Service d’information et de recherche sociale (2023), Sanctions – Amende administrative, https://www.siod.belgie.be/fr/fraude- sociale/sanctions

State of Denmark, About this campaign and website, https://www.state-of-denmark.com/about

Svenskt Näringsliv (2022), Danska regler för utländsk arbetskraft – inget för svensk arbetsmarknad

Svenskt Näringsliv (2023), Företagens behov av internationell kompetens – så vinner Sverige kampen om talangerna

Svenskt Näringsliv (2020), När pandemin satte stopp för arbets- kraftsinvandringen

Svenskt Näringsliv, Remiss avseende Genomförande av det nya blåkortsdirektivet (Ds 2023:6), ref. 2023/34

Svenskt Näringsliv (2021), Utländska masterstudenter och doktorander lämnar Sverige, https://www.svensktnaringsliv.se/bilder_och_dokument/rappor ter/bo80a8_rapport_internationell_spetskompetenspdf_117864 1.html/Rapport+Internationell+spetskompetens_webb.pdf

Svenskt Näringsliv (2022), Växande rekryteringshinder ett allt större problem – Rekryteringsenkäten 2021/2022

Sveriges kommuner och regioner (2023), Remissyttrande: Ett höjt försörjningskrav för arbetskraftsinvandrare, SKR2023/00838, Ju2023/00106

375

Referenser

SOU 2024:15

Sveriges universitetslärarförbund (2022), Tio punkter för att lösa problemen för doktorander och forskare med migrationslagstiftningen, https://sulf.se/nyhet/tio-punkter-for- att-losa-problemen-med-migrationslagstiftningen/

Teknikföretagen och Move to Gothenburg (2023), Så kan Sverige växla upp – En jämförelse av sex länders arbete med att attrahera och ta emot internationell kompetens

Terander, Emma (2023), Gröna arbetsgivare träffade migrations- ministern, https://www.grona.org/om- oss/nyhetscenter/2023/grona-arbetsgivare-traffade- migrationsministern/

Tidningen Näringslivet, Sveriges medianlön i EU-toppen, den 17 september 2021, https://www.tn.se/arbetsmarknad/8073/sveriges-medianlon- i-eu-toppen/

Tillväxtverket, Företagens villkor och verklighet 2023, rapport 0454, s. 2 och 19

Tyska socialförsäkringslagen (Sozialgesetzbuch (SGB), Drittes Buch (III), § 404), https://www.gesetze-im- internet.de/sgb_3/__404.html

Tysklands federala regering (2023), EU Blue Card, Make it in Germany, https://www.make-it-in-germany.com/en/visa- residence/types/eu-blue-card

Tysklands federala regering (2023), Progress requires skilled labour, Make it in Germany, https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/kurzmeldungen/EN/20 23/03/kabinett-fachkraefte-km.html

Tysklands federala regering, The fast-track procedure for skilled workers, Make it in Germany, https://www.make-it-in- germany.com/en/looking-for-foreign-professionals/entering/the- fast-track-procedure-for-skilled-workers

Tysklands federala regering, Visa & residence, Make it in Germany, https://www.make-it-in-germany.com/en/visa-residence/types

376

SOU 2024:15

Referenser

Universitetskanslerämbetet och SCB (2023), Universitet och högskolor. Doktorander och examina på forskarnivå 2022, UF 21 SM 2301, https://www.scb.se/contentassets/ffd7b3c4d1a6441abfd1d9ca4 6239ada/uf0204_2022a01_sm_uf21sm2301.pdf

Universitetskanslersämbetet och SCB (2023), Universitet och högskolor – Studenter och examinerade på grundnivå och avancerad nivå 2021/22, UF 20 SM 2301, https://www.scb.se/contentassets/902b2d1f690a42aab19ba701c 2c177db/uf0205_2021l22_sm_uf20sm2301.pdf

Utlændingestyrelsen och Styrelsen for International Rekruttering og Integration, Ny i Danmark, www.nyidanmark.dk

Utlaendingesstyrelsen, Styrelsen for International Rekruttering og Integration och Hjemrejsestyrelsen (2023), Tal og fakta på utlændingeområdet 2022, https://us.dk/media/10589/tal-og- fakta-2022-13062023.pdf

Utrikesdepartementet (2023), Strategi för Sveriges utrikeshandel, investeringar och globala konkurrenskraft, UD2023/01758

Vinnova, (2022), Gemensam agenda för kompetensförsörjning och livslångt lärande

Warnling Conradson, Wiweka, och Nilsson, Annika (2020), Sanktionsavgifter – särskilt i näringsverksamhet, JUNO, version 2

Work in Estonia, https://www.workinestonia.com/

Rättsfall

Arbetsdomstolen

AD 1982 nr 142

AD 1986 nr 78

377

Referenser

SOU 2024:15

EU-domstolen

EU-domstolens dom den 26 november 1998 i mål C-1/97 (Mehmet Birden mot Stadtgemeinde Bremen)

EU-domstolens dom den 4 mars 2010 i mål C-578/08 (Rhimou Chakroun mot Minister van Buitenlandse Zaken)

EU-domstolens dom den 19 september 2013 i mål C-140/12 (Pensionsversicherungsanstalt mot Peter Brey)

Hovrätterna

Göta hovrätts dom den 14 oktober 2022 i mål B 716-21 Svea hovrätts dom den 24 januari 2023 i mål B 15662-21

Högsta domstolen

NJA 2015 s. 885

NJA 2016 s. 994

NJA 2022 s. 23

Högsta förvaltningsdomstolen

HFD 2017 ref. 32

Migrationsöverdomstolen

MIG 2007:31

MIG 2010:3

MIG 2013:13

MIG 2013:17

MIG 2015:6

MIG 2015:11

MIG 2016:18

MIG 2017:24

378

SOU 2024:15

Referenser

MIG 2017:25

MIG 2018:12

MIG 2020:5

MIG 2021:1

MIG 2021:19

MIG 2022:3

Tingsrätterna

Nacka tingsrätts dom den 5 maj 2022 i mål B 6903-18

379

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2022:90

En behovsprövad arbetskraftsinvandring

Beslut vid regeringssammanträde den 30 juni 2022

Sammanfattning

En särskild utredare ska föreslå ändringar i det nuvarande regelverket för arbetskraftsinvandring. Syftet är att komma till rätta med miss- bruket av det befintliga systemet för arbetskraftsinvandring och ut- nyttjandet av utländska arbetstagare, bl.a. genom att skapa ett nytt och effektivt system som fokuserar på att möta de behov av arbets- kraft som finns på den svenska arbetsmarknaden.

Utredaren ska bl.a.

•analysera och ta ställning till hur ett nytt och effektivt system för arbetsmarknadsprövning vid arbetskraftsinvandring kan utformas, med beaktande av det EU-rättsliga regelverket och svenska åtagan- den i handelsavtal,

•analysera och ta ställning till hur systemet med s.k. spårbyte kan avskaffas,

•analysera och ta ställning till om den särskilda avgiften för den som anställer en utlänning som saknar rätt att vistas eller arbeta i Sverige ska höjas och differentieras, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 juli 2023.

381

Bilaga 1

SOU 2024:15

Prövningen av behovet av arbetskraftsinvandring före och efter 2008

Före december 2008 beviljades tidsbegränsade arbetstillstånd i syfte att täcka en tillfällig brist på arbetskraft. Inför en rekrytering av arbets- kraft från tredjeland gjordes därför en myndighetsbaserad arbets- marknadsprövning. Prövningen avsåg om det fanns arbetssökande i Sverige eller övriga EES och Schweiz som hade kvalifikationer för det aktuella arbetet, dvs. om det fanns ett behov av att rekrytera arbetskraft från tredjeland eller inte.

Under det sista året fram till dess att arbetsmarknadsprövningen avskaffades var det Arbetsförmedlingen som var ansvarig myndighet för prövningen. Innan Arbetsförmedlingen bildades den 1 januari 2008 var det i stället flera myndigheter och organisationer involverade i prövningen (se t.ex. delbetänkandet Arbetskraftsinvandring till Sverige

–befolkningsutveckling, arbetsmarknad i förändring, internationell utblick [SOU 2005:50 s. 207]).

Sedan december 2008 gäller i stället att arbetsgivaren själv avgör om det finns ett behov av att rekrytera arbetskraft från tredjeland (propositionen Nya regler för arbetskraftsinvandring [prop. 2007/ 08:147 s. 25]). Särskilda regler infördes samtidigt för att säkerställa att erbjudna anställningsvillkor och försäkringsskydd för den arbets- sökande motsvarar vad som gäller för arbetstagare som redan finns i Sverige. Vidare infördes ett krav på att rekryteringsförfarandet är för- enligt med Sveriges åtaganden inom Europeiska unionen (6 kap. 2 § första och andra styckena utlänningslagen [2005:716], förkortad UtlL).

Uppdraget att föreslå ett nytt och effektivt system för arbetsmarknadsprövning

Förutsatt att rätt kompetens finns inom landet är det ur ett arbets- givarperspektiv i regel betydligt enklare att rekrytera någon från Sverige än från tredjeland. När arbetsmarknadsprövningen avskaffades be- dömdes det därför att det inte fanns någon anledning att befara en undanträngning av inhemsk arbetskraft (prop. 2007/08:147 s. 26). Det har emellertid visat sig att avskaffandet av arbetsmarknadspröv- ningen har lett till en omfattande arbetskraftsinvandring, ofta inom lågkvalificerade yrken där det inte råder brist på arbetskraft. Det har också visat sig att systemet för arbetskraftsinvandring missbrukas

382

SOU 2024:15

Bilaga 1

och att arbetskraftsinvandrare utnyttjas. Det är företrädesvis inom lågkvalificerade yrken som de flesta problemen med missbruk av systemet och utnyttjande av arbetskraftsinvandrare förekommit (se bl.a. rapporten En myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2019). Arbetstagarorganisationer och på senare tid även flera myndigheter har slagit larm om att lagstiftningen är utformad på ett sådant sätt att den enkelt kan utnyttjas av organiserad brotts- lighet. I den ovan nämnda rapporten beskriver t.ex. Migrationsverket, Polismyndigheten och tio andra myndigheter hur regelverket för arbetstillstånd utnyttjas på olika sätt i branscher med låga kvalifika- tionskrav. För att försvåra ett systematiskt utnyttjande av reglerna kring arbetskraftsinvandring rekommenderar myndigheterna i rap- porten att det görs en arbetsmarknadspolitisk bedömning innan arbets- tillstånd beviljas. Även i betänkandet En gemensam angelägenhet (SOU 2020:46) bedömer Jämlikhetskommissionen att arbetsmark- nadens behov bör få avgöra arbetskraftsinvandringen (s. 709–711).

Hur kan systemet utformas?

Arbetskraftsinvandring kan hjälpa företag att växa och utvecklas när det inte går att hitta rätt kompetens här i Sverige. Det är däremot inte självklart att låta arbetsgivarna själva avgöra om de behöver ta in arbetskraft från ett land utanför EU. En viktig utmaning de kom- mande åren är att fortsätta pressa ner arbetslösheten, särskilt bland nyanlända och långtidsarbetslösa. Det är därför angeläget att anställa personer med rätt kompetens som redan bor i Sverige och är i behov av arbete när det är möjligt, snarare än att rekrytera arbetskraft från tredjeland. Sverige ska aldrig konkurrera med låga löner och dåliga arbetsvillkor och det är likaså en grundbult i den svenska modellen att svenska villkor och löner ska gälla för alla som jobbar i Sverige. Det behövs en kombination av åtgärder för att angripa orsakerna till de problem som det nuvarande regelverket ger upphov till. Som ett led i regeringens fortgående arbete med att skärpa och förbättra reglerna om arbetskraftsinvandring är det därför angeläget att analy- sera och ta ställning till hur ett nytt och effektivt system för arbets- marknadsprövning kan utformas.

Regeringen vill skapa ett system som innebär att rekrytering av arbetskraft från länder utanför EU som utgångspunkt bara ska kunna

383

Bilaga 1

SOU 2024:15

ske i yrken där det inte går att rekrytera rätt kompetens här i Sverige och som säkerställer att det inte förekommer lönedumpning och utnyttjande av arbetskraftsinvandrare. Systemet måste också säker- ställa företagens behov av arbetskraft, särskilt inom bristyrken, för att säkra svenska företags omställningsförmåga och konkurrenskraft samt att Sverige är fortsatt attraktivt för högkvalificerad kompetens och företagsetableringar. Dessutom bör systemet vara effektivt och utformat på ett sätt som så långt som möjligt förenklar handläggningen, minimerar den administrativa bördan för arbetsgivare och möjliggör att hålla korta handläggningstider. Enligt kommissionens förslag om att revidera Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/98/EU av den 13 december 2011 om ett enda ansökningsförfarande för ett kombinerat tillstånd för tredjelandsmedborgare att vistas och arbeta på en medlemsstats territorium och om en gemensam uppsättning rättigheter för arbetstagare från tredjeland som vistas lagligen i en medlemsstat ska handläggningstiden om fyra månader för uppehålls och arbetstillstånd inkludera en eventuell arbetsmarknadsprövning (KOM(2022) 655 slutlig). Samtidigt presenterade kommissionen bl.a. ett meddelande om att attrahera kompetens och talanger till EU (KOM(2022) 657 slutlig).

En återgång till samma system som fanns före 2008 är inte nöd- vändigtvis det mest ändamålsenliga. Det bör t.ex. övervägas om arbets- marknadsprövningen ska göras av en myndighet, och i sådana fall vilken, eller om den ska göras av någon annan instans. Det bör säkerställas att arbetsmarknadens parter får en tydlig insyn och det bör också övervägas vilken roll andra relevanta aktörer på arbetsmarknaden bör ha. Det ska också göras en bedömning av vilken kompetens som behövs för att genomföra en arbetsmarknadsprövning, för att säker- ställa ett så ändamålsenligt system som möjligt. Det bör även över- vägas om en arbetsmarknadsprövning ska göras i varje enskilt fall eller enligt någon form av lista med yrken som uppdateras löpande. Inspiration kan t.ex. hämtas från såväl det system som gällde före 2008 som gällande rätt enligt vilken Migrationsverket beslutar om en förteckning över slag av arbeten inom vilka det finns en stor efterfrågan på arbetskraft. Den förteckningen upprättas i samråd med Arbetsförmedlingen, som ger sammanslutningar av arbetsgivare res- pektive arbetstagare tillfälle att yttra sig (se 5 kap. 18 § tredje stycket UtlL, 5 kap. 12 § utlänningsförordningen [2006:97] och Migrations- verkets föreskrifter om förteckning över slag av arbeten inom vilka

384

SOU 2024:15

Bilaga 1

det finns stor efterfrågan på arbetskraft [MIGRFS 2022:2]). Även regionala skillnader i efterfrågan och utbud av arbetskraft kan behöva beaktas. En majoritet av medlemsstaterna inom EU tillämpar också någon form av arbetsmarknadsprövning innan utländsk arbetskraft beviljas tillstånd för arbete. Vid utformandet av regelverket bör därför inspiration och erfarenheter från andra länder vad gäller arbetsmark- nadsprövning också inhämtas. I lagrådsremissen Ett höjt försörjnings- krav för arbetskraftsinvandrare föreslår regeringen att en arbetskrafts- invandrare genom sin anställning ska uppnå en god försörjning för att kunna beviljas ett arbetstillstånd, vilket innebär ett högre krav på inkomst än det som gäller i dag.

Det bör därför också övervägas hur ett nytt system för arbets- marknadsprövning ska förhålla sig till ett sådant högre krav på för- sörjning liksom behovet av eventuella undantag. Alternativa lösningar bör övervägas och skälen till att de valts bort redovisas.

En arbetsgivare kan i dag bli certifierad av Migrationsverket, vilket ger en snabbare handläggning vid tillståndsprövningen. I uppdraget ingår även att överväga om Migrationsverkets certifieringssystem ska finnas kvar och hur det i sådana fall ska förhålla sig till ett nytt system för arbetsmarknadsprövning, med beaktande av behovet av att hålla korta handläggningstider.

Utredaren ska därför

•analysera och ta ställning till hur ett nytt och effektivt system för arbetsmarknadsprövning för arbetskraftsinvandring kan utformas,

•analysera och ta ställning till hur Migrationsverkets certifierings- system ska förhålla sig till det nya systemet med arbetsmarknads- prövning, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Konsekvenser av ändrad nationell lagstiftning i förhållande till EU-rättsliga regelverk, handelsavtal och anställningar utomlands

Vid genomförandet av EU-direktiv om laglig migration i svensk rätt har utgångspunkten varit att de nationella reglerna om arbetskrafts- invandring bör behållas så långt det är möjligt. I den mån det enligt EU-rätten har funnits en möjlighet att införa en arbetsmarknads- prövning har denna hittills därför inte utnyttjats i svensk rätt (se

385

Bilaga 1

SOU 2024:15

artikel 8.2 i rådets direktiv 2009/50/EG av den 25 maj 2009 om vill- kor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalifice- rad anställning och prop. 2012/13:148 s. 59 och artikel 8.3 i Europa- parlamentets och rådets direktiv 2014/36/EU av den 26 februari 2014 om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för säsongsanställning och prop. 2017/18:108 s. 56). Den 17 november 2021 trädde Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2021/1883 av den 20 oktober 2021 om villkor för tredjelandsmedborgares in- resa och vistelse för högkvalificerad anställning och om upphävande av rådets direktiv 2009/50/EG, kallat 2021 års blåkortsdirektiv, i kraft. Även enligt 2021 års blåkortsdirektiv finns en möjlighet att införa arbetsmarknadsprövning (artikel 7.2 a). En utredare har fått i upp- drag att föreslå hur 2021 års blåkortsdirektiv ska genomföras i svensk rätt. Uppdraget ska redovisas senast den 16 mars 2023 (Ju 2022:C). När ett nytt system för arbetsmarknadsprövning utformas inom ramen för de nationella reglerna för arbetskraftsinvandring bör det även övervägas vad som ska gälla för reglerna om EU-blåkort och till- stånd för säsongsarbete, med beaktande av behovet av såväl högkvalifi- cerad som säsongsbetonad arbetskraft på svensk arbetsmarknad.

EU har också ingått handelsavtal med ett flertal länder. Sverige har i vissa av dessa handelsavtal åtagit sig att låta vissa kategorier av personer arbeta här under en begränsad tid utan att en arbetsmark- nadsprövning får göras (se t.ex. artikel 141 och 142 och bilaga 21 i avtal om handel och samarbete mellan Europeiska unionen och Euro- peiska atomenergigemenskapen, å ena sidan, och Förenade konunga- riket Storbritannien och Nordirland, å andra sidan [EUT L 149, 30.04.2021 s. 10]). Det bör övervägas om det behöver införas en möjlighet till undantag från ett nytt system för arbetsmarknads- prövning med hänsyn till bl.a. Sveriges internationella åtaganden och vilka kategorier av personer som i sådana fall ska omfattas av ett sådant undantag.

En utlänning som ska arbeta i Sverige men har sin anställning utomlands behöver som huvudregel ha ett arbetstillstånd här (2 kap.

7 § UtlL). Den som utstationeras enligt utstationeringslagen (1999:

678)och den som ansöker om tillstånd för företagsintern för- flyttning, ICT (6 b kap. UtlL), har sin anställning utomlands. Någon möjlighet till arbetsmarknadsprövning föreskrivs inte i Europaparla- mentets och rådets direktiv 96/71/EG av den 16 december 1996 om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av

386

SOU 2024:15

Bilaga 1

tjänster eller Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/66/EU av den 15 maj 2014 om villkor för inresa och vistelse för tredjelands- medborgare inom ramen för företagsintern förflyttning av personal. Sistnämnda personkategori ingår också i många handelsavtal (se ovan). Utredaren bör därför ta ställning till om även dessa utlän- ningar ska undantas från ett nytt system för arbetsmarknadspröv- ning. Samma överväganden bör göras när det gäller en utlänning som ska delta i ett internationellt utbyte eller som beviljas arbetstillstånd som följd av ett internationellt avtal eller ett avtal med ett annat land (6 kap. 2 § tredje stycket UtlL).

Vidare prövas enligt nuvarande ordning en ansökan om arbets- tillstånd från en utlänning som ska arbeta i Sverige men har sin an- ställning utomlands enligt samma regler som arbetskraftsinvandrare, dvs. enligt 6 kap. 2 § UtlL. Det innebär bl.a. att Migrationsverket kon- trollerar om anställningen gör det möjligt för utlänningen att för- sörja sig och att lönen, försäkringsskyddet och övriga anställnings- villkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Sedan den 1 juni 2022 krävs också att utlänningen har ett anställningsavtal för att arbetstillstånd ska beviljas (propositionen Skärpta och förbättrade regler om arbets- kraftsinvandring [prop. 2021/22:134]). Vid denna tillståndsprövning kan det emellertid vara svårt för Migrationsverket att granska om vill- koren för anställningen lever upp till kraven för arbetstillstånd efter- som arbetsgivaren inte finns i Sverige. Migrationsverket har också påtalat att en översyn av regelverket för arbetskraftsinvandrare som har sin anställning utomlands är av yttersta vikt (se Migrations- verkets svar på remiss av SOU 2021:88 med diarienummer 1.4.3- 2021-22145). Det bör därför övervägas om dessa utlänningar alltjämt ska omfattas av samma regler för arbetstillstånd som övriga arbets- kraftsinvandrare eller om särskilt anpassade regler för denna grupp bör införas. Om nuvarande ordning föreslås behållas bör det analyseras hur Migrationsverket på ett mera rättssäkert och ändamålsenligt sätt ska kunna kontrollera att förutsättningarna för arbetstillstånd är upp- fyllda, både vid tillståndsprövningen och vid eventuella kontroller.

387

Bilaga 1

SOU 2024:15

Utredaren ska därför

•analysera och ta ställning till vilka kategorier av utländsk arbets- kraft som bör omfattas av det nya systemet för arbetsmarknads- prövning, om det bör införas några undantag och hur de i så fall bör utformas,

•analysera och ta ställning till om utlänningar som ska arbeta i Sverige men är anställda utomlands bör omfattas av samma för- utsättningar för arbetstillstånd som övriga arbetskraftsinvandrare eller om särskilda regler bör införas, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget att avskaffa möjligheten till s.k. spårbyte

Möjligheten att göra ett s.k. spårbyte infördes i samband med refor- men 2008 och innebär att asylsökande som fått avslag på sin ansökan under vissa förutsättningar i stället kan beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete (5 kap. 15 a § UtlL). För att beviljas ett sådant spårbyte krävs bl.a. att utlänningens asylansökan avslagits genom ett beslut som fått laga kraft, att utlänningen vistas här och sedan minst fyra månader har en anställning som både uppfyller kraven för arbetstillstånd i 6 kap. 2 § första stycket UtlL och avser en tidsperiod om minst ett år från ansökningstillfället. Avsikten är att spårbyte ska vara möjligt i den särskilda situation där utlänningen har arbetat i Sverige under tiden för handläggningen av asylansökan och påbörjat en etablering på den svenska arbetsmarknaden. Utlän- ningen ska då inte vara tvungen att lämna Sverige för att ansöka om uppehållstillstånd för arbete. Redan när möjligheten infördes anför- des emellertid att det är väsentligt att det inte skapas en ordning som leder till att asylsystemet utnyttjas av den som vill resa in i Sverige i den egentliga avsikten att få tillträde till arbetsmarknaden. Det skulle kunna leda till en urholkning av asylrätten och dess legitimitet men även till att kostnaderna för mottagandet av asylsökande ökar för samhället (jfr prop. 2007/08:147 s. 47 och 48).

Det är osäkert om denna möjlighet till spårbyte gör att fler ut- länningar som bedömer att de sannolikt inte kommer få asyl ändå söker sig till Sverige. Såvitt känt finns det inte heller någon forskning på specifikt denna fråga (jfr betänkandet En långsiktigt hållbar migra-

388

SOU 2024:15

Bilaga 1

tionspolitik [SOU 2020:54 s. 136]). I en studie från Delegationen för migrationsstudier (Delmi) påpekas dock att spårbytesmöjlig- heten kan uppfattas som en extra chans att få stanna i Sverige för den som har fått avslag på sin asylansökan och haft ett arbete. Det på- pekas också att människor försöker få asyl i Sverige trots att de kom- mit hit i avsikt att jobba (De som inte får stanna – Att implementera återvändandepolitik, Henrik Malm Lindberg [Delmi rapport 2020:1 s. 77]). Riksrevisionen beslutade också den 29 oktober 2021 att genom- föra en granskning av systemet med spårbyte från asyl- till arbets- kraftsinvandring (dnr 3.1.1-2021-0896). Resultatet från granskningen kommer att sammanställas i en rapport med planerad publicering i september 2022.

Sedan 2017 har cirka 1 000 tillstånd för spårbyte beviljats per år. De vanligaste ursprungsländerna för de utlänningar som beviljades spårbyte för åren 2019–2021 var Irak, Uzbekistan, Iran, Afghanistan, Mongoliet och Turkiet och de vanligaste yrkeskategorierna under dessa år var restaurangbiträden, städare, snickare, lagerpersonal, kockar och butikspersonal.

Regeringen anser, i likhet med vad vissa remissinstanser uttalade redan när systemet med spårbyte föreslogs, att det finns uppenbara risker med systemet. En sådan risk är att asylsystemet kan belastas av onödiga kostnader om personer som saknar skyddsskäl ansöker om asyl i Sverige just för att via spårbyte få tillträde till den svenska arbetsmarknaden. Detta kan i sin tur leda till missbruk av såväl asyl- som arbetskraftsinvandringssystemet och minska deras legitimitet. Systemet med spårbyte kan också skapa osäkerhet för den enskilde om slutpunkten i asylprocessen och försvåra återvändandearbetet. Regeringen anser därför att det finns skäl att närmare överväga hur systemet med spårbyte kan avskaffas.

Utredaren ska därför

•analysera och ta ställning till hur systemet med s.k. spårbyte kan avskaffas, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

389

Bilaga 1

SOU 2024:15

Uppdraget att undersöka om den särskilda avgiften bör höjas

Det förekommer att arbetsgivare anställer utlänningar som inte har rätt att vistas i Sverige eller som visserligen har rätt att vistas här men saknar föreskrivet arbetstillstånd. Att anställa en sådan utlänning är ett brott (20 kap. 5 § UtlL). Det kan också i vissa fall leda till en skyldighet för arbetsgivaren att betala en särskild avgift. Detta gäller även om arbetsgivaren döms för brott för att ha anställt en sådan utlänning (20 kap. 12 § UtlL). Skyldigheten gäller i vissa fall även den som är uppdragsgivare, eller uppdragsgivare i tidigare led, åt en arbetsgivare som har en utlänning som inte har rätt att vistas i Sverige anställd (20 kap. 12 a § UtlL). Både fysiska och juridiska personer kan förpliktas att betala särskild avgift.

Bestämmelserna om brott och särskild avgift för den som har en utlänning anställd som inte har rätt att vistas i Sverige eller som saknar föreskrivet arbetstillstånd har sin grund i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/52/EG av den 18 juni 2009 om minimistan- darder för sanktioner och åtgärder mot arbetsgivare för tredjelands- medborgare som vistas olagligt, kallat sanktionsdirektivet. När sank- tionsdirektivet genomfördes i svensk rätt föreskrevs att den särskilda avgiften, för varje utlänning, skulle vara hälften av det prisbasbelopp som gällde när överträdelsen upphörde. Om överträdelsen hade på- gått under längre tid än tre månader var avgiften i stället hela pris- basbeloppet (propositionen Genomförande av direktivet om sank- tioner mot arbetsgivare [prop. 2012/13:125]). För att motverka att arbetsgivare anställer och utnyttjar personer som inte får arbeta i Sverige har den särskilda avgiften därefter fördubblats (propositionen Utökade möjligheter till arbetsplatsinspektioner [prop. 2017/18:176]). Enligt gällande rätt är avgiften alltså, för varje utlänning, det pris- basbelopp enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken som gällde när överträdelsen upphörde. Om överträdelsen har pågått under en längre tid än tre månader, är avgiften för varje utlänning i stället två prisbasbelopp. Prisbasbeloppet för 2022 är 48 300 kronor.

Utlänningar som saknar rätt att vistas eller arbeta i Sverige är en utsatt grupp som riskerar att falla utanför de skyddsnät som finns i fråga om t.ex. arbets- och anställningsvillkor. Risken för att de ut- nyttjas av oseriösa arbetsgivare är alltså stor. Arbetsgivare som an- ställer personer, med vetskap om att de inte har rätt att vistas eller arbeta här, erbjuder ofta låga löner och dåliga arbetsförhållanden, vilket

390

SOU 2024:15

Bilaga 1

också leder till osund konkurrens på arbetsmarknaden och mellan företag. Regeringen anser att detta utnyttjande av utsatta människor behöver motverkas ytterligare. Möjligheten att, med beaktande av EU-rätten, ytterligare höja den särskilda avgiften bör därför över- vägas. En utgångspunkt bör vara att den särskilda avgiften ska vara effektiv, proportionell och avskräckande (jfr artikel 5 i sanktionsdirek- tivet) även t.ex. för ett större företag med en hög omsättning och inte avvika väsentligt från vad som gäller i andra jämförbara länder. Ett sätt att åstadkomma en sådan ordning kan vara att differentiera avgiften i högre grad än i dag, t.ex. genom att införa en möjlighet att ta ut avgiften som en viss procentsats av omsättningen.

Utredaren ska därför

•analysera och ta ställning till om den särskilda avgiften enligt 20 kap. 12 och 12 a §§ UtlL ska höjas och differentieras, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska beskriva viktiga ställningstaganden i utformningen av förslagen. Alternativa lösningar som övervägts ska beskrivas och skälen till att de har valts bort ska redovisas. Behovet av eventuella övergångsregler ska också särskilt övervägas och redovisas. Utreda- ren får i mån av tid ta upp andra för uppdraget relevanta frågor.

Utredaren ska ange kostnadsberäkningar och andra konsekvens- beskrivningar och särskilt bedöma förslagens samhällsekonomiska konsekvenser och konsekvenser i övrigt för enskilda, företag och det allmänna, inklusive handläggningstider. Om förslagen medför ökade kostnader för det allmänna, ska förslag till finansiering redovisas. Utredaren ska säkerställa att de förslag som lämnas är förenliga med EU-rätten och Sveriges internationella åtaganden i övrigt. Utredaren ska genomgående ha ett jämställdhets- och barnrättsperspektiv i den analys som görs. Den statistik som utredaren redovisar ska vara köns- och åldersuppdelad när det är möjligt.

391

Bilaga 1

SOU 2024:15

Kontakter och redovisning av uppdraget

Utredaren ska undersöka och beskriva hur arbetsmarknadsprövningen är utformad i några länder som är jämförbara med Sverige. Utredaren ska samråda med relevanta myndigheter, däribland Migrationsverket och Arbetsförmedlingen, och inhämta synpunkter från arbetsmark- nadens parter och andra relevanta företrädare på arbetsmarknaden. Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet, utredningsväsendet och EU.

Uppdraget ska redovisas senast den 31 juli 2023.

(Justitiedepartementet)

392

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2023:25

Tilläggsdirektiv till

Utredningen om en behovsprövad arbetskraftsinvandring (Ju 2022:11)

Beslut vid regeringssammanträde den 16 februari 2023

Ändring i uppdraget

Regeringen beslutade den 30 juni 2022 kommittédirektiv om en be- hovsprövad arbetskraftsinvandring (dir. 2022:90). Enligt direktiven ska utredaren bl.a. analysera och ta ställning till hur ett nytt och effek- tivt system för arbetsmarknadsprövning vid arbetskraftsinvandring kan utformas, hur Migrationsverkets certifieringssystem ska förhålla sig till det nya systemet med arbetsmarknadsprövning samt vilka kate- gorier av utländsk arbetskraft som bör omfattas av det nya systemet för arbetsmarknadsprövning, om det bör införas några undantag och hur de i sådana fall bör utformas. Inom ramen för uppdraget om arbetsmarknadsprövning ingår också som ett deluppdrag att analy- sera och ta ställning till om utlänningar som ska arbeta i Sverige men är anställda utomlands bör omfattas av samma förutsättningar för arbetstillstånd som övriga arbetskraftsinvandrare eller om särskilda regler bör införas. Enligt direktiven ska hela uppdraget redovisas senast den 31 juli 2023. Uppdraget ändras nu på så sätt att utredaren inte ska fullfölja uppdraget att föreslå ett nytt och effektivt system för arbetsmarknadsprövning, med angränsande frågor. Deluppdraget om utlänningar som ska arbeta i Sverige men är anställda utomlands ska dock fortfarande fullföljas.

Utredaren ska i stället ta fram förslag på åtgärder som skärper villkoren för arbetskraftsinvandringen, bl.a. genom att föreslå regler-

393

Bilaga 2

SOU 2024:15

ingar som innebär att det ska krävas en heltäckande sjukförsäkring avseende hälso- och sjukvård och en viss lönenivå för att beviljas arbetstillstånd, men med möjlighet att föreskriva om ett lägre löne- krav för enskilda yrkesgrupper samt att vissa yrkesgrupper ska kunna exkluderas från möjligheten att beviljas arbetstillstånd. Utredaren ska också föreslå åtgärder som främjar den högkvalificerade arbetskrafts- invandringen. Förslagen ska utformas på ett sätt som så långt som möjligt förenklar handläggningen, minimerar den administrativa bör- dan för arbetsgivare och möjliggör korta handläggningstider. Utred- ningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället i sin helhet redovisas senast den 31 januari 2024.

Uppdraget att skärpa villkoren för arbetskraftsinvandring

Sverige ska värna och förbättra reglerna för den kvalificerade och högkvalificerade arbetskraftsinvandringen. För såväl seriösa företag som arbetstagare är det viktigt att kriminalitet och fusk som är kopp- lat till arbetskraftsinvandring bekämpas med full kraft. I Tidöavtalet, som är ett avtal mellan Moderaterna, Kristdemokraterna, Liberalerna och Sverigedemokraterna, anges ett flertal åtgärder för att skärpa vill- koren för arbetskraftsinvandring. Som ett led i att genomföra dessa delar av Tidöavtalet behöver utredningens nuvarande uppdrag ändras.

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

För att ett arbetstillstånd ska kunna beviljas en arbetskraftsinvand- rare måste enligt gällande rätt såväl försörjningskravet som övriga villkor i 6 kap. 2 § första stycket utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, vara uppfyllda. Försörjningskravet innebär för närvarande att inkomsten måste vara av sådan storlek att personen inte behöver för- sörjningsstöd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) för att täcka sina kostnader för bl.a. boende och uppehälle (prop. 2007/08:147 s. 59). Enligt Migrationsöverdomstolen innebär försörjningskravet också att inkomsten som huvudregel måste uppgå till ett visst schablon- mässigt bestämt belopp (MIG 2015:11 och MIG 2018:12). Migra- tionsverket har beräknat att lönen, oavsett sysselsättningsgrad, som lägst måste uppgå till 13 000 kronor per månad. Detta försörjnings- krav gäller alla tillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL.

394

SOU 2024:15

Bilaga 2

Den 30 november 2022 antog riksdagen förslaget i propositionen Ett höjt försörjningskrav för arbetskraftsinvandrare (prop. 2021/22:284, bet. 2022/23:SfU9, rskr. 2022/23:42). I propositionen föreslås att en arbetskraftsinvandrare genom sin anställning – i stället för att kunna försörja sig – ska uppnå en god försörjning för att kunna beviljas ett arbetstillstånd.

Vad som närmare avses med en god försörjning kommer att regle- ras på förordningsnivå, men klart är att förändringen avser att höja försörjningsnivån jämfört med i dag. Författningsändringarna ska träda i kraft den dag som regeringen bestämmer. Även detta försörj- ningskrav kommer att gälla samtliga tillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL.

Enligt regeringen behöver reglerna emellertid förändras ytter- ligare. Sverige är i första hand i behov av kvalificerad och högkvali- ficerad arbetskraft men har trots det en omfattande arbetskrafts- invandring till yrken där kraven på utbildning och yrkeserfarenhet är låga samt till yrken där lönerna är låga. I många fall handlar det om arbeten som bör kunna utföras av personer som redan bor i Sverige. Det förekommer också omfattande problem med missbruk av regel- verket, särskilt inom lågkvalificerade yrken. Ett krav på en högre lönenivå kan minska arbetskraftsinvandringen inom lågkvalificerade yrken samtidigt som det kan innebära att den arbetskraft som redan finns i Sveriges bättre kan tas tillvara. En sådan ordning kan också bidra till färre ansökningar vilket kan leda till snabbare handläggningstider för de arbetskraftsinvandrare som uppfyller kraven och därmed för- enkla kompetensförsörjningen för arbetsgivare som har behov av att anställa kvalificerad arbetskraft från ett tredjeland. Utgångspunkten för uppdraget bör därför i enlighet med Tidöavtalet vara att arbets- tillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL endast ska kunna be- viljas om det arbete till vilket arbetskraftsinvandring sker i normal- fallet har en lönenivå motsvarande medianlönen, även om den exakta nivån blir en fråga för utredaren att ta ställning till. Det är viktigt att lönekravet utformas så att det kan följa löneutvecklingen över tid.

Ett lönekrav finns redan i gällande rätt. För att beviljas ett uppe- hålls- och arbetstillstånd för högkvalificerad anställning (EU-blåkort) krävs bl.a. att lönen är minst en och en halv gånger den genomsnitt- liga bruttoårslönen i Sverige (lönetröskeln), se 6 a kap. 1 § UtlL. Ut- över ett nytt lönekrav ska fortsatt gälla att lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte ska vara sämre än de villkor som

395

Bilaga 2

SOU 2024:15

följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller bran- schen (6 kap. 2 § första stycket 2 UtlL).

Det kan dock finnas situationer när den arbetskraft som redan finns i Sverige inte räcker till för att fylla behoven inom yrken där lönen är lägre än det fastslagna lönekravet. Det kan röra sig om yrken inom vilka det krävs särskild kompetens, erfarenhet eller skicklighet. Det är i dessa fall nödvändigt att möjliggöra undantag från den löne- nivå som ska gälla generellt för att inte riskera kompetensbrist. Det kan även aktualiseras inom exempelvis yrken som är säsongsbundna. I uppdraget ingår därför att föreslå hur ett lägre lönekrav för enskilda yrkesgrupper kan utformas. Ett alternativ skulle kunna vara att utforma det lägre lönekravet som ett försörjningskrav. Enligt Tidö- avtalet är det regeringen som ska kunna föreskriva om ett lägre löne- krav för vissa yrkesgrupper. Ett sådant förslag ska därför lämnas. Förslaget kan innebära en ordning där t.ex. relevanta myndigheter, arbetsmarknadens parter eller andra aktörer tar fram ett besluts- underlag om vilka behov på arbetsmarknaden som inte kan fyllas av arbetskraft i Sverige. Även såväl lönespannet inom en och samma yrkesgrupp som regionala skillnader i efterfrågan och utbud av arbets- kraft behöver beaktas.

Det nya lönekravet ska analyseras i förhållande till den svenska arbetsmarknadsmodellen inom vilken arbetsmarknadens parter an- svarar för lönebildningen. Vidare bör lönekravet under en övergångs- period om 12 månader från de nya reglernas ikraftträdande inte gälla för förlängningsansökningar av arbetstillstånd som beviljats enligt tidigare regler. Under arbetet bör information inhämtas om hur lik- nande system fungerar i några andra länder som är jämförbara med Sverige. Alternativa lösningar bör övervägas och för- eller nackdelar med dessa lösningar i förhållande till de förslag som utredningen lämnar ska redovisas.

Därutöver ska utredaren ta ställning till om vissa kategorier av utländsk arbetskraft helt bör undantas från ett nytt lönekrav eller alltid omfattas av ett lägre lönekrav, ett försörjningskrav eller vad som annars bör gälla. Det kan t.ex. handla om personer som ska arbeta i Sverige under en begränsad tid och som omfattas av handelsavtal eller andra internationella avtal.

396

SOU 2024:15

Bilaga 2

Utredaren ska därför

•analysera och ta ställning till hur ett regelverk kan utformas som utgår från att arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL i normalfallet endast kan beviljas om utlänningen erbjuds en viss lönenivå,

•analysera och ta ställning till hur ett lägre lönekrav för enskilda yrkesgrupper kan utformas, vilka yrkesgrupper som bör omfattas och hur urvalet av dessa yrkesgrupper kan ändras över tid,

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Vissa yrkesgrupper bör kunna exkluderas från möjligheten att beviljas arbetstillstånd

Under senare år har allt fler problem uppdagats och flera rapporter kartlagt ett missbruk av systemet med arbetskraftsinvandring, exem- pelvis kopplat till personer som har arbetstillstånd för att arbeta som personliga assistenter. Såväl migration på oriktiga grunder som exploa- tering och människohandel har identifierats kopplat till assistans- branschen. Nationellt underrättelsecentrum har påtalat att kombina- tionen av en rättighetslagstiftning inom assistansersättning och en generöst utformad arbetskraftsinvandringslagstiftning innebär att staten blir möjliggörare för systematiska brottsupplägg (Strategisk rapport om hur personlig assistans och arbetstillstånd otillbörligt och systematiskt utnyttjas av organiserad brottslighet, den 23 september 2020). Arbetskraftsinvandringen av personliga assistenter är alltså i stor utsträckning förenad med missbruk, fusk och kriminalitet, men det saknas möjligheter att föreskriva att den yrkesgruppen ska ex- kluderas från möjligheten att beviljas arbetstillstånd. I betänkandet Ett förbättrat system mot arbetskraftsexploatering m.m. (SOU 2021:88 s. 154 och 155) framkommer också att missbruk av systemet med arbetskraftsinvandring rapporteras inom flera olika branscher, några exempel är bygg, städ, handbilstvätt, restaurang, skönhet och bilverk- städer.

397

Bilaga 2

SOU 2024:15

I enlighet med Tidöavtalet bör det övervägas hur en ordning kan utformas som innebär att regeringen kan föreskriva att vissa yrkes- grupper exkluderas från möjligheten att beviljas arbetstillstånd. Det kan t.ex. handla om personliga assistenter och andra yrkesgrupper där missbruk av systemet med arbetskraftsinvandring är omfattande. I uppdraget ingår också att analysera och ta ställning till hur urvalet av yrkesgrupper kan ändras över tid. Hänsyn bör tas till Sveriges internationella åtaganden i exempelvis handelsavtal. Utredaren får även föreslå andra effektiva åtgärder för att motverka missbruk av systemet med arbetskraftsinvandring. Det kan exempelvis handla om en skyldighet för arbetsgivare att till Migrationsverket anmäla anställningar som avslutats eller aldrig tillträtts.

Utredaren ska därför

•föreslå hur ett regelverk kan utformas som innebär att vissa yrkes- grupper kan exkluderas från möjligheten att beviljas arbetstill- stånd,

•analysera och ta ställning till vilka yrkesgrupper som inlednings- vis bör omfattas av en sådan exkludering och hur urvalet av dessa yrkesgrupper kan ändras över tid, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Heltäckande sjukförsäkring

Möjligheten att som enskild få tillgång till svensk hälso- och sjuk- vård utgår ifrån att man är bosatt i Sverige (se 8 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen [2017:30]). Tolkningen av bosättningsbegreppet ut- går i praktiken från folkbokföringslagen (1991:481). Motsvarande be- stämmelser om tandvård finns i tandvårdslagen (se 5 § tandvårds- lagen [1985:125]). Tillgången till tandvård samt hälso- och sjukvård är alltså inte något som automatiskt tillhandahålls i samband med eller endast som en följd av arbete som utförs i Sverige.

Om ett arbetstillstånd beviljas för en kortare tid, i regel kortare tid än ett år, kan det alltså förekomma att utlänningen inte kommer att anses vara bosatt i Sverige och därmed inte ha tillgång till full hälso- och sjukvård. I enlighet med Tidöavtalet bör det därför över- vägas hur ett regelverk kan utformas som innebär att arbetstillstånd endast kan beviljas en utlänning som har ordnat en heltäckande sjuk-

398

SOU 2024:15

Bilaga 2

försäkring för den första tillståndstiden. Därtill avser regeringen att, i enlighet med Tidöavtalet, återkomma med förslag vad avser kvalifi- cering till välfärden varför den första tillståndstiden på sikt kan komma att bli längre. Uttrycket heltäckande sjukförsäkring förekommer redan på flera andra ställen i utlänningslagen och bör därför ha samma inne- börd i detta sammanhang (jfr bl.a. 5 kap. 9 §, 6 a kap. 1 §, 6 b kap. 1 § och 6 c kap. 2 §). Regionernas kostnader för vården ska ersättas av utlänningens heltäckande sjukvårdsförsäkring eller av utlänningen själv.

Utredaren ska därför

•föreslå ett regelverk som innebär att arbetstillstånd endast kan beviljas en utlänning som har ordnat en heltäckande sjukförsäk- ring för den första tillståndstiden, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Ett höjt försörjningskrav för tillstånd för företagsintern förflyttning och tillstånd för säsongsarbete

En förutsättning för att beviljas såväl ett uppehålls- och arbetstill- stånd för företagsintern förflyttning av personal (ICT-tillstånd) som ett ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse är att utlänningen kan försörja sig (6 b kap. 1 och 2 §§ UtlL). Detsamma gäller i fråga om ett tillstånd för säsongsarbete (6 c kap. 2 § UtlL). Vid genom- förandet av de båda bakomliggande EU-direktiven i svensk rätt an- fördes i förarbetena att ett motsvarande krav som det i 6 kap. 2 § första stycket UtlL bör införas även för den som ansöker om dessa tillstånd och att bestämmelserna bör utformas på samma sätt. För riktlinjer när det gäller nivån på försörjningskravet för dessa tillstånd hänvisades därför till tillämpningen av de allmänna reglerna om arbets- tillstånd (prop. 2017/18:34 s. 48 och prop. 2017/18:108 s. 37). Det innebär alltså att det för närvarande krävs att lönen som lägst måste uppgå till 13 000 kronor per månad. Regeringen anser att även dessa utlänningars ställning på arbetsmarknaden bör stärkas och att kon- kurrens med låga löner måste motverkas. Försörjningskravet för till- stånd enligt 6 b kap. och 6 c kap. UtlL får dock inte vara så högt att förenligheten med respektive bakomliggande EU-direktiv riskerar att åsidosättas. Det innebär att kravet på lönenivå för tillstånd enligt 6 b kap. och 6 c kap. UtlL måste övervägas i särskild ordning.

399

Bilaga 2

SOU 2024:15

Utredaren ska därför

•analysera och ta ställning till hur försörjningskravet för tillstånd enligt 6 b kap. och 6 c kap. UtlL bör höjas, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget att främja högkvalificerad arbetskraftsinvandring

Regeringen är mån om att särskilt främja den högkvalificerade arbets- kraftsinvandringen till Sverige. Genom att minska den lågkvalifice- rade arbetskraftsinvandringen ges möjligheter för att skapa ett enklare och snabbare system för den högkvalificerade arbetskraftsinvand- ringen. Bland annat skulle då de omfattande resurser som i dag läggs på att kontrollera ansökningar inom lågkvalificerade branscher där stora problem med missbruk är vanligt förekommande i stället kunna läggas på ansökningar från högkvalificerad arbetskraft. I gällande rätt finns det redan ett regelverk som tar sikte på högkvalificerade an- ställningar (6 a kap. UtlL om EU-blåkort). En utredare har fått i upp- drag att föreslå hur Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2021/1883 av den 20 oktober 2021 om villkor för tredjelandsmed- borgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning och om upphävande av rådets direktiv 2009/50/EG, kallat 2021 års blåkorts- direktiv, ska genomföras i svensk rätt. Uppdraget innefattar bl.a. att ta ställning till vilka författningsändringar som krävs och de val- möjligheter som 2021 års blåkortsdirektiv erbjuder. Uppdraget ska redovisas senast den 16 mars 2023 (Ju 2022:C).

Migrationsverket har i regleringsbrevet för 2023 fått i uppdrag att främja högkvalificerad arbetskraftinvandring till Sverige. Det bör över- vägas vad som därutöver kan göras för att attrahera och behålla hög- kvalificerade arbetskraftsinvandrare. Förslagen bör i första hand avse ytterligare åtgärder utöver redovisningen av uppdraget Ju 2022:C, som inom ramen för 2021 års blåkortsdirektiv gör regelverket om EU- blåkort i svensk rätt så enkelt och attraktivt som möjligt, men även andra förslag får lämnas. Det kan t.ex. handla om kortare handlägg- ningstider och förenklade tillståndsprocesser, såväl vid förstagångs- och förlängningsansökningar som vid byte av tjänst eller arbets- givare. Det kan även handla om åtgärder som främjar samverkan mellan myndigheter och säkerställer att regelverken inte skapar onödiga hin- der avseende den högkvalificerade arbetskraft som Sverige är i behov

400

SOU 2024:15

Bilaga 2

av. En annan åtgärd som skulle kunna frigöra resurser från Migrations- verket och bidra till kortare handläggningstider är att överväga om arbetskraftsinvandrare som provanställs enligt 6 § lagen (1982:80) om anställningsskydd bör beviljas en längre tillståndstid än sex månader. Utredaren bör också ta del av hur några relevanta länder arbetar med att främja kvalificerad arbetskraftsinvandring för att bidra till att de förslag som lämnas blir internationellt konkurrenskraftiga.

Utredaren ska därför

•analysera och ta ställning till åtgärder som främjar den högkvali- ficerade arbetskraftsinvandringen, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Utredningen ska inte lägga förslag som inskränker Migrationsverkets möjlighet enligt gällande rätt att avstå från att återkalla ett tidsbe- gränsat uppehållstillstånd för en arbetskraftsinvandrare på grund av att arbetsgivaren utan uppsåt begått mindre eller obetydliga fel i frågan om villkoren för arbetstillstånd, även om felet upptäcks efter det att tillståndstiden löpt ut eller om Migrationsverket uppmärksammat det. Utredaren ska inte längre undersöka och beskriva hur arbetsmark- nadsprövningen är utformad i några andra länder som är jämförbara med Sverige.

Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 31 januari 2024.

(Justitiedepartementet)

401

Statens offentliga utredningar 2024

Kronologisk förteckning

1.Ett starkare skydd för offentlig- anställda mot våld, hot och trakas- serier. Ju.

2.Ett samordnat vaccinationsarbete

– för effektivare hantering av kom- mande vacciner. Del 1 och 2. S.

3.Ett starkt judiskt liv för framtida generationer. Nationell strategi för att stärka judiskt liv i Sverige 2025–2034. Ku.

4.Inskränkningarna i upphovsrätten. Ju.

5.Förbättrad ordning och säkerhet vid förvar. Ju.

6.Steg mot stärkt kapacitet. Fi.

7.Ett säkrare och mer tillgängligt fastighetsregister. Ju.

8.Livsmedelsberedskap för en ny tid. LI.

9.Utvecklat samarbete för verksam- hetsförlagd utbildning – långsiktiga åtgärder för sjuksköterskeprogrammen. U.

10.Preskription av avlägsnandebeslut och vissa frågor om återreseförbud. Ju.

11.Rätt frågor på regeringens bord – en ändamålsenlig regeringsprövning på miljöområdet. KN.

12.Mål och mening med integration. A.

13.En effektivare kontaktförbuds- lagstiftning – ett utökat skydd för utsatta personer. Ju.

14.Arbetslivskriminalitet – myndighets- samverkan, en gemensam tipsfunk- tion, lärdomar från Belgien och gränsöverskridande arbete. A.

15.Nya regler för arbetskraftsinvandring m.m. Ju.

Statens offentliga utredningar 2024

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Mål och mening med integration. [12]

Arbetslivskriminalitet – myndighets- samverkan, en gemensam tipsfunktion, lärdomar från Belgien och gränsöver- skridande arbete. [14]

Finansdepartementet

Steg mot stärkt kapacitet. [6]

Justitiedepartementet

Ett starkare skydd för offentliganställda mot våld, hot och trakasserier. [1]

Inskränkningarna i upphovsrätten. [4]

Förbättrad ordning och säkerhet vid förvar. [5]

Ett säkrare och mer tillgängligt fastighetsregister. [7]

Preskription av avlägsnandebeslut och vissa frågor om återreseförbud. [10]

En effektivare kontaktförbuds- lagstiftning – ett utökat skydd för utsatta personer. [13]

Nya regler för arbetskraftsinvandring m.m. [15]

Klimat- och näringslivsdepartementet

Rätt frågor på regeringens bord – en ändamålsenlig regeringsprövning på miljöområdet. [11]

Kulturdepartementet

Ett starkt judiskt liv för framtida generationer. Nationell strategi för att stärka judiskt liv i Sverige 2025–2034. [3]

Landsbygds- och infrastrukturdepartementet

Livsmedelsberedskap för en ny tid. [8]

Socialdepartementet

Ett samordnat vaccinationsarbete – för effektivare hantering av kommande vacciner. Del 1 och 2. [2]

Utbildningsdepartementet

Utvecklat samarbete för verksamhets- förlagd utbildning – långsiktiga åtgärder för sjuksköterskeprogrammen. [9]

12.4 Behov av och förslag på åtgärder som har lyfts
av företrädare för arbetsgivare och arbetstagare .................	269
12.5 Överväganden och förslag....................................................	272
12.5.1 Överväganden om åtgärder inom ramen
för 2021 års blåkortsdirektiv.................................	272
12.5.2 Förlängd tillståndstid för EU-blåkort .................	274
12.5.3 Nyfödda barn till innehavare av vissa
EU-relaterade tillstånd ska få ansöka
om uppehållstillstånd inifrån Sverige ...................	275
12.5.4 En utökad möjlighet att ansöka om
uppehållstillstånd för forskning och studier
på forskarnivå inifrån Sverige ...............................	279

		av högkvalificerad arbetskraft .................................	80
4.5	Österrike .................................................................................		81
	4.5.1	Tillstånd för arbete i Österrike...............................	81
	4.5.2	Åtgärder för att främja invandring
		av högkvalificerad arbetskraft .................................	82
4.6	Estland	.....................................................................................	83
	4.6.1	Generella bestämmelser om tillstånd för arbete......	83
	4.6.2	Andra typer av tillstånd för arbete .........................	84

		från möjligheten att beviljas arbetstillstånd.........	196
	7.7.2	En anmälningsskyldighet för arbetsgivare
		om anställningen upphör eller aldrig tillträds......	204
8	Uppdraget att avskaffa systemet med s.k. spårbyte......		209
8.1	Allmänt om möjligheten till spårbyte .................................		209
	8.1.1	Bakgrund till bestämmelsen .................................	209
	8.1.2	Kraven för spårbyte...............................................	210
	8.1.3	Medföljande familjemedlemmar...........................	211