sou 2024 15

Nya regler för arbetskraftsinvandring m.m.

Betänkande av Utredningen om

en behovsprövad arbetskraftsinvandring

Stockholm 2024

SOU 2024:15

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.

Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2024

ISBN 978-91-525-0870-1 (tryck)

ISBN 978-91-525-0871-8 (pdf)

ISSN 0375-250X

Till statsrådet

Maria Malmer Stenergard

Regeringen beslutade den 30 juni 2022 att ge i uppdrag åt en särskild utredare att bland annat analysera och ta ställning till hur ett nytt och effektivt system för arbetsmarknadsprövning kan utformas, analysera och ta ställning till hur systemet med s.k. spårbyte kan avskaffas, analysera och ta ställning till om den särskilda avgiften för den som anställer en utlänning som saknar rätt att vistas eller arbeta i Sverige ska höjas och differentieras samt lämna nödvändiga för- fattningsförslag (dir. 2022:90). Den 16 februari 2023 beslutade reger- ingen om tilläggsdirektiv för utredningen som bland annat innebar att utredaren inte längre skulle fullfölja uppdraget att föreslå ett nytt system för arbetsmarknadsprövning, med angränsande frågor. I stället ska utredaren bland annat analysera och ta ställning till hur ett regel- verk kan utformas som utgår från att arbetstillstånd endast kan be- viljas om utlänningen erbjuds en viss lönenivå och hur ett lägre löne- krav för enskilda yrkesgrupper kan utformas. Utredningen ska också bland annat föreslå hur ett regelverk kan utformas som innebär att vissa yrkesgrupper kan exkluderas från möjligheten att beviljas arbets- tillstånd och analysera och ta ställning till åtgärder som främjar den högkvalificerade arbetskraftsinvandringen samt lämna nödvändiga för- fattningsförslag (dir. 2023:25).

Till särskild utredare förordnades den 30 juni 2022 kammarrätts- rådet Ann-Jeanette Eriksson. Som experter förordnades den 31 augusti 2022 ämnesrådet Lina Kager (Näringsdepartementet), kanslirådet Karl Rahm (Justitiedepartementet), ämnesrådet Maria Wikhall (Arbets- marknadsdepartementet), den rättsliga experten Anna Bartosiewicz (Migrationsverket), arbetsmarknadsexperten Amelie Berg (Svenskt Näringsliv), den kvalificerade handläggaren Sanja Nezirevic (Arbets- förmedlingen) och utredaren Mattias Schulstad (LO). Karl Rahm

entledigades den 25 oktober 2022 och i stället förordnades samma dag rättssakkunniga Karin Nordqvist (Justitiedepartementet). Karin Nordqvist entledigades i sin tur den 24 augusti 2023 och i stället förordnades samma dag kanslirådet Kajsa Kellerborg (Justitiedeparte- mentet). Maria Wikhall entledigades den 7 juni 2023 och i stället för- ordnades samma dag ämnesrådet Pontus Ringborg (Arbetsmarknads- departementet). Som sekreterare anställdes verksjuristen Chatarina Nilsson, som entledigades den 31 juli 2023, och den 17 mars 2023 hov- rättsassessorn Ulrika Mossberg.

Utredningen överlämnar härmed betänkandet Nya regler för arbets- kraftsinvandring m.m. (SOU 2024:15). Ann-Jeanette Eriksson svarar som utredare ensam för innehållet i betänkandet. Utredningens exper- ter har kontinuerligt getts tillfälle att kommentera texter och lämna synpunkter på förslagen.

Stockholm i februari 2024

Ann-Jeanette Eriksson

/Ulrika Mossberg

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		15
1	Författningsförslag.....................................................	23
1.1	Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) .....	23

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2013:156)

om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare .......

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2022:894)

om ändring i lagen (2013:156) om samhällsorientering

för vissa nyanlända invandrare ...............................................

1.4 Förslag till förordning om ändring
i utlänningsförordningen (2006:97).......................................	41

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (1990:927) om statlig ersättning

för flyktingmottagande m.m. .................................................

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets

beskattningsverksamhet .........................................................

1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2019:502) med instruktion för Migrationsverket................

1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen

	(2022:811) med instruktion för Arbetsförmedlingen	.......... 51
2	Utredningens uppdrag och arbete................................	53
2.1	Uppdraget................................................................................	53
2.2	Utredningens arbete ...............................................................	54
2.3	Disposition ..............................................................................	55
		5

Innehåll

SOU 2024:15

3	Gällande regler ..........................................................		57
3.1	Villkor för inresa, vistelse och arbete i Sverige .....................		57
	3.1.1	Var en ansökan om uppehållstillstånd
		ska vara gjord...........................................................	58
	3.1.2	Personer med uppehållsrätt ....................................	58
	3.1.3	Varaktigt bosatta .....................................................	59
3.2	Arbetstillstånd ........................................................................		60
	3.2.1	Förutsättningar för att bevilja arbetstillstånd........	61
	3.2.2	Tillståndstiden.........................................................	62
3.3	Återkallelse av uppehållstillstånd och arbetstillstånd...........		63
3.4	Utstationering av arbetstagare...............................................		64
3.5	EU-reglering ...........................................................................		65
	3.5.1	EU-blåkort ..............................................................	65
	3.5.2	ICT-tillstånd............................................................	67
	3.5.3	Tillstånd för säsongsarbete .....................................	68

3.5.4Uppehållstillstånd för forskning, studier inom högre utbildning, viss praktik, visst

		volontärarbete och au pair-arbete...........................	69
4	Internationell utblick..................................................		71
4.1	Inledning .................................................................................		71
4.2	Danmark..................................................................................		71
	4.2.1	Generella bestämmelser om tillstånd för arbete ......	71
	4.2.2	Andra typer av tillstånd för arbete i Danmark ......	72

4.2.3Åtgärder för att främja invandring

	av högkvalificerad arbetskraft.................................	74
4.3 Finland	....................................................................................	75
4.3.1	Generella bestämmelser om tillstånd för arbete .....	75

4.3.2Andra typer av uppehållstillstånd för arbete

i Finland ...................................................................

4.3.3Åtgärder för att främja invandring

av högkvalificerad arbetskraft.................................

SOU 2024:15		Innehåll
4.4 Nederländerna.........................................................................		78
4.4.1	Generella bestämmelser om tillstånd för arbete......	78
4.4.2	Andra typer av uppehållstillstånd för arbete..........	79

4.4.3Andra åtgärder för att främja invandring

4.6.3Åtgärder för att främja invandring

		av högkvalificerad arbetskraft .................................	84
4.7	Tyskland ..................................................................................		85
	4.7.1	Regler om tillstånd för arbete .................................	85
	4.7.2	Åtgärder för att främja invandring
		av högkvalificerad arbetskraft .................................	86
4.8	Kanada	.....................................................................................	88
	4.8.1	Regler om tillstånd för arbete .................................	88

4.8.2Åtgärder för att främja invandring

av högkvalificerad arbetskraft .................................

5	En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd ...		91
5.1	Inledning..................................................................................		91
5.2	Rättsläget .................................................................................		92
	5.2.1	Relevanta bestämmelser i utlänningslagen .............	92
	5.2.2	Den svenska arbetsmarknadsmodellen ..................	94

5.3Ett förbättrat system mot arbetskraftsexploatering,

SOU 2021:88...........................................................................		97
5.4 Lön, inkomst och ersättning ..................................................		97
5.4.1	Vad betyder begreppen?..........................................	97
5.4.2	Medianlön, genomsnittslön och medianinkomst ....	99

Innehåll

SOU 2024:15

5.5	Arbetskraftsinvandrares yrken och löner ...........................		100
	5.5.1	Stora yrkesområden och yrkesgrupper ................	100
	5.5.2	Lönestatistik ..........................................................	104
	5.5.3	Arbetskraftsinvandrarnas ålder ............................	107
5.6	Yrkesprognoser och kompetensbrist ..................................		107
	5.6.1	Allmänt om brist på arbetskraft ...........................	107
	5.6.2	Yrkesprognoser och rekryteringsenkäter ............	109
	5.6.3	Regionala skillnader ..............................................	110
5.7	Slag av arbete där det råder stor efterfrågan på arbetskraft...		111
5.8	Arbetskraftsinvandrare inom bristyrken ............................		112
5.9	Överväganden och förslag....................................................		116

5.9.1Ett arbetstillstånd får beviljas om lönen minst

	uppgår till medianlönen för Sverige .....................	116
5.9.2	Vissa yrken ska undantas från lönekravet............	124

5.9.3Alternativt förslag på lönekrav

	för undantagna yrken............................................	138
5.9.4	Alternativt förslag på beslutsordning ..................	140

5.9.5En förlängd tillståndstid för tillstånd

	för säsongarbete ....................................................	142
5.10 Undantag på grund av Sveriges internationella
åtaganden m.m. .....................................................................		143
5.10.1	Inledning................................................................	143
5.10.2	Internationella utbyten .........................................	144

5.10.3Associeringsavtal och internationella

handelsavtal ...........................................................

146

5.10.4Andra grupper som omfattas av 6 kap . 2 §

tredje stycket UtlL................................................

149

5.10.5Personer som ska arbeta i Sverige

under en begränsad tid ..........................................	149
5.10.6 Överväganden och förslag ....................................	151

SOU 2024:15		Innehåll
6	Ett höjt försörjningskrav för ICT-tillstånd
	och tillstånd för säsongsarbete...................................	155
6.1	Bakgrund ...............................................................................	155

6.2Försörjningskravet för ICT-tillstånd och ICT-tillstånd

	för rörlighet för längre vistelse.............................................		156
6.3	Försörjningskravet för tillstånd för säsongsarbete .............		157
6.4	Försörjningskravet i nu aktuella och närliggande direktiv ...		159
6.5	Överväganden och förslag ....................................................		162
	6.5.1	Försörjningskravet ersätts med ett krav på lägsta
		månadslön i enlighet med kollektivavtal
		eller praxis inom yrket eller branschen.................	162
	6.5.2	Alternativt förslag på försörjningskrav ................	167
7	Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten
	att beviljas arbetstillstånd m.m. ................................		173
7.1	Inledning................................................................................		173

7.2Kartläggning av och åtgärder mot missbruk av systemet

för arbetskraftsinvandring ....................................................		174
7.2.1	SOU 2021:88 .........................................................	174

7.2.2Myndigheter i samverkan mot arbetslivskriminalitet och Delegationen

		mot arbetslivskriminalitet .....................................	175
7.3	Människohandel och människoexploatering m.m. .............		176
7.4	Riskgrupper och riskbranscher ............................................		181
	7.4.1	Grupper på arbetsmarknaden som särskilt
		riskerar att utsättas för arbetskraftsexploatering .. 181
	7.4.2	Branscher där risken för missbruk är särskilt stor ... 182

7.5Statistiska uppgifter om avslag på ansökan

	om arbetstillstånd..................................................................	193
7.6	Exkludering av yrken i andra europeiska länder .................	195
7.7	Överväganden och förslag ....................................................	196

Innehåll

SOU 2024:15

7.7.1Vissa yrkesgrupper ska kunna uteslutas

8.1.4Förlängning av uppehållstillstånd för arbete

	som har beviljats med stöd av 5 kap. 15 a § UtlL ..	212
8.1.5	Förlängning av tillståndstiden för arbetstillstånd ..	212
8.2 Riksrevisionens granskning av spårbyte..............................		213
8.2.1	Allmänt om rapporten ..........................................	213

8.2.2Spårbyte når rätt målgrupp men systemet

kan missbrukas ......................................................

214

8.2.3Migrationsverkets rutiner

	och kontrollverksamhet........................................	215
8.2.4	Regeringens styrning ............................................	216

8.3Vilka och hur många befinner sig i systemet med spårbyte? .. 216

8.3.1 Statistik om spårbytare och deras

	familjemedlemmar.................................................	216
8.4	Överväganden och förslag....................................................	222
9	En heltäckande sjukförsäkring som krav
	för arbetstillstånd.....................................................	225
9.1	Bakgrund ...............................................................................	225
9.2	Andra bestämmelser med krav på sjukförsäkring ..............	226
9.3	Överväganden och förslag....................................................	227
10	Höjd och differentierad särskild avgift ........................	229
10.1	Allmänt om den särskilda avgiften i utlänningslagen .........	229
	10.1.1 Arbetsgivares skyldighet att inte ha anställda
	som saknar rätt att vistas eller arbeta i Sverige ....	230
	10.1.2 Förutsättningarna för särskild avgift ...................	230

SOU 2024:15Innehåll

10.2	Införande av en särskild avgift och genomförandet
	av sanktionsdirektivet ...........................................................		232
	10.2.1	Utvärdering av sanktionsdirektivet ......................	233
	10.2.2 Höjning av den särskilda avgiften.........................		234
10.3	Sanktionsavgifter i vissa andra EU-länder...........................		235
10.4	Antalet särskilda avgifter från 2013 och framåt ..................		239
10.5	Domar avseende särskild avgift............................................		241
10.6	Olika beräkningsgrunder för sanktionsavgifter ..................		243
10.7	Överväganden och förslag ....................................................		245
11	Arbetskraftsinvandrare i Sverige
	som är anställda utomlands.......................................		251
11.1	Bakgrund och gällande rätt...................................................		251
11.2	Allmänt om utstationering av arbetstagare .........................		252
11.3	Särskilda krav för vissa företag .............................................		253
11.4	Koncerninterna förflyttningar .............................................		254
11.5	Överväganden och förslag ....................................................		255
12	Åtgärder för att främja invandring
	av högkvalificerad arbetskraft ....................................		259
12.1	Bakgrund och internationell utblick ....................................		259
	12.1.1 Definition av högkvalificerad arbetskraft ............		260
12.2	EU-blåkort ............................................................................		262
	12.2.1 Sammanfattning av förslagen i Ds 2023:6 ............		263
	12.2.2 Möjliga åtgärder för att göra EU-blåkortet
		mer attraktivt .........................................................	264
12.3	Föreslagna och framtida åtgärder för att främja
	invandring av högkvalificerad arbetskraft ...........................		266
	12.3.1	Tidigare utredningsuppdrag..................................	266
	12.3.2 Migrationsverkets uppdrag att främja
		högkvalificerad arbetskraftsinvandring
		till Sverige...............................................................	268

Innehåll

SOU 2024:15

12.5.5Ett undantag från föreslaget lönekrav för utlänningar som innehar uppehållstillstånd för

forskning, studier inom högre utbildning m.m. ... 280

	12.5.6 Ett undantag från föreslaget lönekrav för vissa
		legitimerade yrken inom sjukvården....................	285
	12.5.7 Alternativt förslag på lönekrav.............................		287
13	Konsekvenser ..........................................................		289
13.1	Krav på redovisning av konsekvenserna..............................		289
13.2	Problembeskrivning och målsättning..................................		290
13.3	Statistik	..................................................................................	291
13.4	Effekter om inga åtgärder vidtas..........................................		292
	13.4.1 Allmänt om utvecklingen på migrationsområdet..		293
	13.4.2 Uppdraget att skärpa villkoren
		för arbetskraftsinvandring ....................................	294
	13.4.3 Avskaffande av systemet med spårbyte ...............		298
	13.4.4 Höjning av den särskilda avgiften ........................		299
	13.4.5 Utlänningar som är anställda utomlands
		men som arbetar i Sverige .....................................	299
	13.4.6 Uppdraget att främja högkvalificerad
		arbetskraftsinvandring ..........................................	300
13.5	Kostnader och andra konsekvenser för offentliga aktörer...		300
	13.5.1	Migrationsverket ...................................................	301
	13.5.2	Arbetsförmedlingen..............................................	305

SOU 2024:15Innehåll

	13.5.3	Rättsväsendet .........................................................	307
	13.5.4	Kommuner .............................................................	308
	13.5.5	Regioner .................................................................	309
13.6	Finansiering av förslagen ......................................................		310
13.7	Konsekvenser för företag .....................................................		310
	13.7.1	Berörda företag ......................................................	310

13.7.2Påverkan på företagens kostnader

		och verksamhet......................................................	319
	13.7.3	Påverkan på kompetensförsörjningen..................	320
	13.7.4	Påverkan på konkurrensförhållanden...................	326
	13.7.5 Särskilt om små företag .........................................		327
13.8	Det föreslagna lönekravets påverkan på arbetsmarknaden
	och lönebildningen................................................................		328
13.9	Förslagens påverkan på enskilda ..........................................		331
13.10	Konsekvenser för jämställdheten mellan män
	och kvinnor samt konsekvenser för barn och unga ............		333
13.11	Konsekvenser för möjligheterna
	att nå de integrationspolitiska målen ...................................		334
13.12	Konsekvenser för Sveriges internationella åtaganden
	och förslagens förenlighet med EU-rätten..........................		335
13.13	Betydelse för brottsligheten
	och det brottsförebyggande arbetet.....................................		336
13.14	Bedömning av ikraftträdande och om det finns behov
	av speciella informationsinsatser..........................................		339
14	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...............		341
14.1	Ikraftträdande .......................................................................		342
14.2	Övergångsbestämmelser.......................................................		342
15	Författningskommentar ............................................		347
15.1	Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ...		347

Innehåll

SOU 2024:15

15.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (2013:156)

om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare..... 361

15.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2022:894)

om ändring i lagen (2013:156) om samhällsorientering

för vissa nyanlända invandrare.............................................		362
Referenser.......................................................................		363
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2022:90...........................................	381
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2023:25...........................................	393

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningen om en behovsprövad arbetskraftsinvandring har haft ett uppdrag som innefattar ett flertal olika frågor på arbetskrafts- invandringsområdet. Den övergripande målsättningen har varit dels att skärpa villkoren för arbetskraftsinvandring, dels att främja invan- dring av högkvalificerad arbetskraft. Huvudsakligen har utredningens uppdrag varit att

•analysera och ta ställning till hur ett regelverk kan utformas som utgår från att arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket ut- länningslagen (2005:716), UtlL, i normalfallet endast kan beviljas om utlänningen erbjuds en viss lönenivå samt ta ställning till hur ett lägre lönekrav för enskilda yrkesgrupper kan utformas, vilka yrkesgrupper som bör omfattas och hur urvalet av dessa yrkes- grupper kan ändras över tid

•analysera och ta ställning till om vissa kategorier av utländsk arbets- kraft helt bör undantas från ett nytt lönekrav eller vad som annars bör gälla, med hänsyn till Sveriges internationella åtaganden

•föreslå hur ett regelverk kan utformas som innebär att vissa yrkes- grupper kan exkluderas från möjligheten att beviljas arbetstillstånd samt analysera och ta ställning till vilka yrkesgrupper som inled- ningsvis bör omfattas av en sådan exkludering och hur urvalet av dessa yrkesgrupper kan ändras över tid

•föreslå hur ett regelverk kan utformas som innebär att arbetstill- stånd endast kan beviljas en utlänning som har ordnat en heltäck- ande sjukförsäkring för den första tillståndstiden

•analysera och ta ställning till hur försörjningskravet för ICT-till- stånd och tillstånd för säsongsarbete bör höjas

Sammanfattning

SOU 2024:15

•analysera och ta ställning till åtgärder som främjar den högkvalifi- cerade arbetskraftsinvandringen

•analysera och ta ställning till hur systemet med s.k. spårbyte kan avskaffas

•analysera och ta ställning till om den särskilda avgiften för den som anställer en utlänning som saknar rätt att vistas eller arbeta i Sverige ska höjas och differentieras

•analysera och ta ställning till om utlänningar som ska arbeta i Sverige men är anställda utomlands bör omfattas av samma förutsättningar för arbetstillstånd som övriga arbetskraftsinvandrare eller om sär- skilda regler bör införas

•lämna förslag på nödvändiga författningsändringar.

Här följer en sammanfattning av utredningens förslag.

Ett lönekrav som villkor för arbetstillstånd

Utredningen föreslår att det nuvarande kravet på att anställningen ska göra det möjligt för utlänningen att uppnå en god försörjning för att ett arbetstillstånd ska beviljas ska ersättas med ett krav på att utlän- ningens lön ska uppgå till minst den medianlön för Sverige som senast publicerades av Statistiska centralbyrån, SCB, vid tidpunkten för an- sökan. För att inte Sverige ska riskera kompetensbrist föreslås att lönekravet inte ska gälla yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige eller yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i en viss del av Sverige. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om undantag från lönekravet. För de yrken som undantas ska i stället gälla att utlänningens lön minst ska uppgå till den lägsta månadslön som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Utredningen lämnar också ett alternativt förslag som innebär att lönen ska uppgå till minst hälften av median- lönen för de yrken som undantas från lönekravet.

För att regeringen ska få underlag för sina beslut om undantagen föreslås att Migrationsverket årligen ska ta fram förslag på yrken som bör undantas till regeringen. Arbetsförmedlingen ska i sin tur bistå Migrationsverket med förslag på yrken där det bedöms finnas behov

SOU 2024:15

Sammanfattning

som inte kan tillgodoses av arbetskraft i Sverige eller i en viss del av Sverige. Arbetsförmedlingen ska lämna sammanslutningar av arbets- givare respektive arbetstagare samt andra berörda aktörer tillfälle att yttra sig.

Utredningen lämnar också ett alternativt förslag på beslutsordning som innebär att Migrationsverket, i samråd med Arbetsförmedlingen, årligen ska besluta om förteckningen över yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige eller i en viss del av Sverige. Arbetsförmedlingen ska också enligt detta förslag lämna sammanslutningar av arbetsgivare respektive arbetstagare samt andra berörda aktörer tillfälle att yttra sig.

Ändrade villkor för ICT-tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

I dag gäller för att en utlänning ska kunna beviljas ett ICT-tillstånd, ett ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse eller ett tillstånd för säsongsarbete att utlänningen ska kunna försörja sig. Utredningen föreslår att detta krav ska ersättas med ett krav om att utlänningens lön minst ska uppgå till den lägsta månadslön som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen för att tillstånd ska kunna beviljas.

Utredningen lämnar också ett alternativt förslag på att det nuva- rande försörjningskravet ska ersättas med ett krav på att utlänningens lön minst ska uppgå till hälften av medianlönen i Sverige. Detta före- slås gälla om det alternativa kravet för yrken som ska undantas från lönekravet införs, för en mer enhetlig lagstiftning.

Genom de skärpta kraven för arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL kan andra tillståndstyper bli mer aktuella. För att tillståndet för säsongs- arbete ska kunna användas för alla typer av säsongsarbete och för att arbetsgivaren ska kunna ha kvar samma personal under en hel säsong föreslås en förlängning av tillståndstiden. Utredningens förslag är att den sammanlagda tillståndstiden för ett eller flera tillstånd för säsongs- arbete ska utökas från högst sex till högst nio månader under en tolv- månadersperiod.

Sammanfattning

SOU 2024:15

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd

Utredningen föreslår att regeringen enligt ett nytt bemyndigande ska få meddela föreskrifter om att vissa yrken får uteslutas från möjlig- heten att beviljas arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL i Sverige och att det i utlänningsförordningen ska tas in en bestämmelse som anger vilka yrken som inte får beviljas arbetstillstånd. De yrken som utred- ningen inledningsvis föreslår ska uteslutas är personlig assistent och bärplockare. För att urvalet av dessa yrken ska kunna ändras över tid föreslår utredningen att Migrationsverket årligen ska informera reger- ingen om yrken där missbruket med regelsystemet för arbetskrafts- invandring är så omfattande att yrkena bör uteslutas från möjligheten att beviljas arbetstillstånd.

En anmälningsskyldighet för arbetsgivare

För att Migrationsverket ska få kännedom om förhållanden som till exempel har betydelse för att inleda ett återkallelseförfarande för ett arbetstillstånd, föreslår utredningen att en ny anmälningsskyldighet för arbetsgivare införs. Denna ska utformas så att en arbetsgivare till en utlänning som beviljats arbetstillstånd, under den tid som utlän- ningens tillstånd gäller hos den arbetsgivaren, ska vara skyldig att an- mäla till Migrationsverket om anställningen upphör eller om anställ- ningen aldrig tillträds.

Avskaffande av systemet med s.k. spårbyte

Utredningen föreslår att systemet med s.k. spårbyte ska avskaffas genom att bestämmelsen i 5 kap. 15 a § UtlL och andra bestämmel- ser som hänvisar till denna upphävs. Detta innebär att möjligheten att ansöka om ett uppehållstillstånd för arbete och arbetstillstånd ini- från landet efter ett lagakraftvunnet avslagsbeslut på ansökan om uppe- hållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande i princip upphör.

SOU 2024:15

Sammanfattning

En heltäckande sjukförsäkring som ett krav för arbetstillstånd

Utredningen föreslår att utlänningen, vid vistelse som kommer att uppgå till högst ett år, ska ha eller ha ansökt om en heltäckande sjuk- försäkring. En utlänning som ska vistas och arbeta i Sverige i minst ett år kommer att folkbokföras i Sverige och därmed omfattas av regio- nernas skyldighet att tillhandahålla även annan än omedelbar hälso- och sjukvård. En sådan utlänning omfattas därför inte av kravet på sjukförsäkring.

Höjning av den särskilda avgiften

Utredningen föreslår att den särskilda avgiften för den som har en utlänning anställd som inte har rätt att vistas eller arbeta i Sverige ska höjas från ett prisbasbelopp till ett och ett halvt prisbasbelopp. För överträdelse som har pågått under längre tid än tre månader ska av- giften höjas från två till tre prisbasbelopp. Samma höjningar ska göras för den som är uppdragsgivare, eller uppdragsgivare i tidigare led, i ett entreprenadförhållande där en underentreprenör har en utlänning anställd som inte har rätt att vistas i Sverige.

Däremot anser utredningen inte att den särskilda avgiften bör diffe- rentieras ytterligare, till exempel utifrån ett företags omsättning. Detta bland annat eftersom en sådan differentiering kan bli mer utrednings- krävande än dagens system vilket riskerar leda till längre handläggnings- tider.

Särskilda bestämmelser om arbetskraftsinvandrare som är anställda utomlands och som arbetar i Sverige

Utredningen bedömer att det behövs särskilt anpassade regler för arbetskraftsinvandrare som har sin anställning utomlands. För att underlätta för Migrationsverket att kontrollera att de uppfyller vill- koren för arbetstillstånd föreslås att utöver ett anställningsavtal ska en utlänning som är utstationerad i Sverige av en arbetsgivare i annat land ha ett underlag med de villkor som gäller för arbetet i Sverige. Arbetstillståndet ska enligt förslaget knytas till filialen, koncernföre- taget eller tjänstemottagaren i Sverige i stället för arbetsgivaren som är etablerad i ett annat land.

Sammanfattning

SOU 2024:15

Om en arbetsgivare är etablerad i ett annat land och utstationerar utlänningar till Sverige föreslås att det som sägs om arbetsgivare i ut- länningsförordningens bestämmelser om kontroll vid vistelse i Sverige också ska gälla i fråga om arbetsgivarens filial, koncernföretag eller tjänstemottagare i Sverige.

Åtgärder för att främja högkvalificerad arbetskraftsinvandring

En del av utredningens uppdrag är att analysera och ta ställning till åtgärder som främjar den högkvalificerade arbetskraftsinvandringen. Utredningen lämnar fem förslag på sådana åtgärder.

En förlängd tillståndstid för EU-blåkort

Utredningen föreslår att tillståndstiden för EU-blåkort ska utökas från högst två till högst fyra år. Om anställningen är kortare än fyra år ska EU-blåkort beviljas för anställningstiden med ett tillägg av tre månader. Giltighetstiden får dock inte vara längre än fyra år.

Detta kan bland annat öka förutsägbarheten och minska admini- strationen för både arbetsgivare och arbetstagare.

Nyfödda barn till innehavare av vissa EU-relaterade tillstånd ska få ansöka om uppehållstillstånd inifrån Sverige

De särskilda regler som i dag gäller för en familjemedlem till en for- skare, EU-blåkortsinnehavare eller ICT-tillståndsinnehavare innebär att denne ska ha ansökt om och beviljats uppehållstillstånd före inresan i Sverige. Dessa personer kan därför behöva lämna Sverige om de får barn under sin vistelse här för att ansöka om uppehållstillstånd för barnet. För att göra det möjligt för ett nyfött barn att ansöka om uppe- hållstillstånd i Sverige föreslår utredningen att ett undantag införs som innebär att uppehållstillstånd för ett barn som har fötts i Sverige och vars anknytningsperson är förälder till barnet och sammanbor med barnet i Sverige får sökas inifrån landet.

SOU 2024:15

Sammanfattning

En utökad möjlighet att få ansöka om uppehållstillstånd för forskning och studier på forskarnivå inifrån Sverige

I dag kan en forskare eller student som har ett uppehållstillstånd för att söka arbete eller undersöka förutsättningarna för att bedriva närings- verksamhet efter slutförd forskning eller slutförda studier inte ansöka om ett uppehållstillstånd för forskning eller studier på forskarnivå ini- från Sverige. Utredningen föreslår att dessa grupper av utlänningar ska undantas från huvudregeln att ett tillstånd måste sökas och be- viljas före inresan i landet. På detta sätt behöver de inte lämna Sverige om de får en tjänst inom forskning eller studier på forskarnivå, vilket bidrar till bättre kontinuitet i deras karriärer, ökad förutsägbarhet och minskade kostnader.

Ett undantag från föreslaget lönekrav för utlänningar som innehar uppehållstillstånd för forskning, studier m.m.

Nyutexaminerade yngre studenter och doktorander har ofta lägre lön när de träder in på arbetsmarknaden än högutbildade personer med mer yrkeserfarenhet. För att underlätta för utlänningar som har uppe- hållstillstånd för forskning, forskning vid rörlighet för längre vistelse, studier inom högre utbildning, praktik med anknytning till högre utbildning eller uppehållstillstånd efter slutförd forskning eller slut- förda studier att få ett arbetstillstånd i Sverige föreslår utredningen att dessa grupper ska undantas från lönekravet. För att systemet inte ska kunna missbrukas föreslår utredningen att för att en utlänning som har ett uppehållstillstånd för studier inom högre utbildning ska få undantas ska det krävas att utlänningen har slutfört en högskole- utbildning som avser studier som motsvarar minst två terminer och att utlänningen har ett examensbevis eller utbildningsbevis som avser den slutförda utbildningen.

I stället för lönekravet i nivå med medianlönen föreslås att lönen för att dessa grupper ska kunna beviljas arbetstillstånd minst ska uppgå till den lägsta månadslön som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Om det alternativa förslaget med en lön motsvarande hälften av medianlönen i Sverige införs bör detta gälla även för dessa grupper.

Sammanfattning

SOU 2024:15

Ett undantag från föreslaget lönekrav för vissa legitimerade yrken inom sjukvården

Legitimationsprocessen inom vårdyrken är utformad så att en utlän- ning inte direkt får anställning som legitimerad personal utan först be- höver uppfylla språkkrav, kunskapsprov och praktisk tjänstgöring för att få svensk legitimation. Under denna tid arbetar exempelvis en läkare inom något annat vårdyrke till en lägre lön, vilket gör att han eller hon kan få svårt att uppfylla kravet på god försörjning eller före- slaget lönekrav. Utredningen föreslår därför att utlänningar som har avlagt examen motsvarande läkarexamen, sjuksköterskeexamen eller tandläkarexamen och som har ett anställningsavtal som ett led i att få svensk legitimation ska undantas från lönekravet. För dessa grupper ska i stället gälla att lönen minst ska uppgå till den lägsta månadslön som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller bran- schen. Om det alternativa kravet, som innebär en lön motsvarande hälften av medianlönen, införs för yrken som ska undantas från löne- kravet bör samma krav för enhetlighetens skull gälla även för nu aktu- ella persongrupper.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716)1 dels att 5 kap. 15 a § ska upphöra att gälla,

dels att 5 kap. 18 §, 5 b kap. 15 och 20 §§, 6 kap. 2 och 2 a §§, 6 a kap. 5 och 11 §§, 6 b kap. 1, 2 och 15 §§, 6 c kap. 2 och 9 §§, 7 kap. 7 f §, 12 kap. 12 a § och 20 kap. 12 och 12 a §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 6 kap. 10 §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5kap. 18 §2

En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan.

Första stycket gäller dock inte om

1.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller alternativt skyddsbehövande enligt 1 § eller kan beviljas uppehålls- tillstånd här med stöd av 21 kap. 2, 3 eller 4 §,

2.utlänningen med stöd av 6 § bör beviljas uppehållstillstånd här,

3.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tids- begränsat uppehållstillstånd som beviljats en utlänning med stöd av 3 eller 3 a §,

4.utlänningen kan beviljas eller har ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd här med stöd av 15 §,

1Senaste lydelse av 5 kap. 15 a § 2022:303.

2Senaste lydelse 2022:303.

Författningsförslag

SOU 2024:15

5.utlänningen enligt 3 § första stycket 1–4, 3 a § första stycket 1–4 eller andra stycket har stark anknytning till en person som är bosatt

iSverige och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där,

6.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd med stöd av 3 § första stycket 5,

7. utlänningen kan	beviljas	7. utlänningen kan beviljas
uppehållstillstånd enligt 15 a eller		uppehållstillstånd enligt 15 d §,
15 d §,
8. följande villkor är uppfyllda:
a) utlänningen ansöker om för-		a) utlänningen ansöker om för-
längning av ett tidsbegränsat uppe-		längning av ett tidsbegränsat uppe-
hållstillstånd, för arbete som har		hållstillstånd för arbete som har
beviljats enligt 10 § i de fall som		beviljats enligt 10 § i de fall som
avses i 6 kap. 2 § första stycket		avses i 6 kap. 2 § första stycket,
eller enligt 15 a §, eller för att be-		eller för att bedriva näringsverk-
driva näringsverksamhet	enligt	samhet enligt 10 a §,
10 a §,

b)utlänningen har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete som har beviljats enligt 10 § i de fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket och ansöker om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet enligt 10 a § eller tvärtom inom giltig- hetstiden för det tidigare tillståndet och förutsättningarna för det tillståndet varit uppfyllda, eller

c)en ansökan avser ett uppehållstillstånd som familjemedlem till en utlänning som avses i a eller b, om ansökan ges in inom giltighets- tiden för det tidigare tillståndet som familjemedlem och utlänningen beviljas uppehållstillstånd enligt de bestämmelser som anges där,

9. utlänningen har ett uppehållstillstånd enligt 10 § eller 5 b kap. 3 § och antingen slutfört studier som motsvarar 30 högskolepoäng eller fullföljt en termin vid forskarutbildning eller har ett uppehålls- tillstånd enligt 5 b kap. 1, 2, 4, 7 eller 8 §,

10. utlänningen har rätt till uppehållstillstånd enligt 2 a eller 2 d §, eller

11. det annars finns synnerliga skäl.

Första stycket gäller inte heller om utlänningen har beviljats en viser- ing för att besöka en arbetsgivare i Sverige eller är undantagen från kravet på visering om han eller hon ansöker om ett uppehållstillstånd för arbete inom ett slag av arbete där det råder stor efterfrågan på arbets-

SOU 2024:15Författningsförslag

kraft. En ytterligare förutsättning är att arbetsgivaren skulle förorsakas olägenheter om utlänningen måste resa till ett annat land för att ge in ansökan där eller att det annars finns särskilda skäl.

Första stycket gäller inte heller en utlänning som har beviljats ett uppehållstillstånd enligt 9 §, om ansökan avser ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd för arbete enligt 10 § i de fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket eller för att bedriva näringsverksamhet enligt 10 a § och ges in inom giltighetstiden för det tidigare tillståndet.

Vid skälighetsbedömningen enligt andra stycket 5 ska konsekven- serna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas, om det står klart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen

gjorts före inresan i Sverige.
I fråga om uppehållstillstånd	I fråga om uppehållstillstånd
för en utlänning som ska avvisas	för en utlänning som ska avvisas
eller utvisas enligt ett beslut som	eller utvisas enligt ett beslut som
har fått laga kraft gäller föreskrif-	har fått laga kraft gäller föreskrif-
terna i 15 a och 20 §§ samt 12 kap.	terna i 20 § samt 12 kap. 16 b, 16 c
16 b, 16 c och 18–20 §§.	och 18–20 §§.

I 7 § lagen (2017:353) om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå föreskrivs ytterligare undantag från första stycket under perioden 20 juli 2021–19 januari 2025.

5 b kap.

15 §3

En utlänning som vill ha ett uppehållstillstånd enligt 1 eller 3–6 §§ ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i Sverige. En ansökan får inte bifallas efter inresan.

Första stycket gäller inte om utlänningen

1. ansöker om förlängning av ett uppehållstillstånd enligt 1 eller 3 §,

2. har ett uppehållstillstånd en-	2. har ett uppehållstillstånd en-
ligt 1, 2 eller 4 § eller ett uppehålls-	ligt 1, 2 eller 4 § eller ett uppehålls-
tillstånd enligt 3 § och antingen	tillstånd enligt 3 § och antingen
slutfört studier som motsvarar	slutfört studier som motsvarar
30 högskolepoäng eller fullföljt en	30 högskolepoäng eller fullföljt en
termin vid forskarutbildning och	termin vid forskarutbildning och
på annan grund ansöker om ett	på annan grund ansöker om ett
uppehållstillstånd enligt 1, 3 eller	uppehållstillstånd enligt 1, 3 eller
4 §, eller	4 §,

3Senaste lydelse 2022:303.

Författningsförslag

SOU 2024:15

3.har ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd för arbete som har beviljats enligt 5 kap. 10 § i de fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket eller för att bedriva näringsverk- samhet enligt 5 kap. 10 a §, och an- söker om ett uppehållstillstånd enligt 1 § eller för studier på for- skarnivå enligt 3 § inom giltighets- tiden för det tidigare tillståndet och förutsättningarna för det till- ståndet varit uppfyllda.

4.har ett uppehållstillstånd en- ligt 7 eller 8 § och ansöker om ett uppehållstillstånd enligt 1 § eller för studier på forskarnivå enligt 3 § inom giltighetstiden för det tidigare tillståndet och förutsätt- ningarna för det tillståndet varit uppfyllda.

20 §4

En familjemedlem som avses i 19 § ska ha ansökt om och beviljats ett uppehållstillstånd före inresan i Sverige. En ansökan får inte bi- fallas efter inresan.

Första stycket gäller dock inte om

1.ansökan avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats på grund av anknytning till en utlänning som har ansökt om eller har ett uppehållstillstånd enligt 1, 2 eller 7 §,

2. sökanden har beviljats ett	2. sökanden har beviljats ett
uppehållstillstånd av en annan	uppehållstillstånd av en annan
EU-stat på grund av anknytning	EU-stat på grund av anknytning
till en utlänning som har ansökt	till en utlänning som har ansökt
om eller har ett uppehållstillstånd	om eller har ett uppehållstillstånd
enligt 2 §, eller	enligt 2 §,
3. ansökan avser ett uppehålls-	3. ansökan avser ett uppehålls-
tillstånd som familjemedlem till en	tillstånd som familjemedlem till en
utlänning som avses i 15 § andra	utlänning som avses i 15 § andra

4Senaste lydelse 2022:303.

Arbetstillstånd får även ges till en utlänning som deltar i ett internationellt utbyte eller om det följer av ett internationellt avtal eller ett avtal med ett annat land. Ett arbetstillstånd enligt detta stycke

SOU 2024:15

Författningsförslag

stycket 3, om ansökan ges in inom giltighetstiden för det tidi- gare tillståndet som familjemed- lem och utlänningen beviljas uppe- hållstillstånd enligt 1 §.

stycket 3, om ansökan ges in inom giltighetstiden för det tidi- gare tillståndet som familjemed- lem och utlänningen beviljas uppe- hållstillstånd enligt 1 §, eller

4.ansökan avser uppehållstill- stånd för ett barn som har fötts i Sverige och anknytningspersonen är förälder till barnet och samman- bor med barnet i Sverige.

6 kap.

2 §5

Arbetstillstånd får ges till en utlänning som har ett anställnings-

avtal, om
1. anställningen gör det möjligt	1. lönen uppgår till minst medi-
för honom eller henne att uppnå en	anlönen för Sverige vid tidpunkten
god försörjning, och	för ansökan (lönekravet),
2. lönen, försäkringsskyddet	2. lönen, försäkringsskyddet
och övriga anställningsvillkor inte	och övriga anställningsvillkor inte
är sämre än de villkor som följer	är sämre än de villkor som följer
av svenska kollektivavtal eller	av svenska kollektivavtal eller
praxis inom yrket eller branschen.	praxis inom yrket eller branschen,
	och
	3. utlänningen, vid vistelse som
	kommer att uppgå till högst ett år,
	har eller har ansökt om en hel-
	täckande sjukförsäkring som gäller
	i Sverige.

Arbetstillstånd enligt första stycket får endast ges om rekry- teringsförfarandet är förenligt med Sveriges åtaganden inom Euro- peiska unionen.

Arbetstillstånd får även ges till en utlänning som deltar i ett internationellt utbyte eller om det följer av ett internationellt avtal eller ett avtal med ett annat land.

5Senaste lydelse 2022:1847.

Författningsförslag

SOU 2024:15

får beviljas endast om utlänningen kan försörja sig, om inte annat föl- jer av avtal. Bestämmelserna i första och andra stycket gäller inte en sådan utlänning.

En utlänning som är utstatio- nerad i Sverige av en arbetsgivare som är etablerad i ett annat land ska utöver ett anställningsavtal ha ett underlag med de villkor som gäller för arbetet i Sverige.

2 a §6

Ett arbetstillstånd enligt 2 § första stycket får inte ges för längre tid än två år. Det får heller inte avse längre tid än anställningstiden.

Ett arbetstillstånd enligt 2 § första stycket ska knytas till en viss arbetsgivare och avse ett visst slag av arbete. Efter en sammanlagd tillståndstid om två år ska tillståndet knytas endast till ett visst slag av arbete.

För en utlänning som är ut- stationerad i Sverige av en arbets- givare som är etablerad i ett annat land ska arbetstillståndet i stället för vad som anges i andra stycket knytas till arbetsgivarens filial, kon- cernföretag eller tjänstemottagare i Sverige.

10 §

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1. undantag från lönekravet i

2 § första stycket 1,

2. att vissa yrkesgrupper ska uteslutas från möjligheten att be- viljas arbetstillstånd enligt 2 § för- sta stycket, och

6Senaste lydelse 2022:303.

SOU 2024:15

Författningsförslag

3.försörjningsförmågan enligt 2 § tredje stycket.

6 a kap.

5 §7

Ett EU-blåkort ska gälla för	Ett EU-blåkort ska gälla för
högst två år med den möjlighet	högst fyra år med den möjlighet
till förlängning som framgår av	till förlängning som framgår av
6 §. Om anställningstiden är kor-	6 §. Om anställningstiden är kor-
tare än två år ska EU-blåkortet	tare än fyra år ska EU-blåkortet
gälla under anställningstiden med	gälla under anställningstiden med
ett tillägg av tre månader. Giltig-	ett tillägg av tre månader. Giltig-
hetstiden får dock inte vara längre	hetstiden får dock inte vara längre
än två år.	än fyra år.

Den sammanlagda tillståndstiden för ett eller flera EU-blåkort får inte överstiga fyra år.

Att den som haft EU-blåkort under en sammanlagd tid av fyra år kan beviljas permanent uppehållstillstånd framgår av 5 kap. 5 §.

11 §8

En familjemedlem som avses i 10 § ska ha ansökt om och beviljats ett uppehållstillstånd före inresan i landet. En ansökan får inte bifallas efter inresan.

Det som föreskrivs i första stycket gäller dock inte om

1.ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbe- gränsat uppehållstillstånd som beviljats på grund av anknytning till en utlänning som har ett EU-blåkort,

2. sökanden har beviljats uppe-	2. sökanden har beviljats uppe-
hållstillstånd av en annan EU-stat	hållstillstånd av en annan EU-stat
på grund av anknytning till en	på grund av anknytning till en
utlänning som avses i 4 § tredje	utlänning som avses i 4 § tredje
stycket, om ansökan ges in senast	stycket, om ansökan ges in senast
en månad efter inresan i Sverige,	en månad efter inresan i Sverige,
eller
3. familjemedlemmen har åter-	3. familjemedlemmen har åter-
tagits enligt 14 § och den person	tagits enligt 14 § och den person
som familjemedlemmen har an-	som familjemedlemmen har an-

7Senaste lydelse 2013:606.

8Senaste lydelse 2013:606.

Författningsförslag

SOU 2024:15

knytning till ansöker om nytt EU-blåkort.

knytning till ansöker om nytt EU-blåkort, eller

4.ansökan avser uppehållstill- stånd för ett barn som har fötts i Sverige och anknytningspersonen är förälder till barnet och samman- bor med barnet i Sverige.

6 b kap.

1 §9

En utlänning som är anställd av ett företag som är etablerat utanför EES-staterna och Schweiz och som ska tjänstgöra som chef, specia- list eller praktikant i mer än 90 dagar i ett företag (värdföretag) som dels är etablerat i Sverige, dels är en enhet som tillhör samma företag eller ett företag inom samma koncern ska, om inte annat följer av tredje stycket eller 3–5 §§, beviljas ett uppehålls- och arbetstillstånd för företagsintern förflyttning av personal (ICT-tillstånd), om

1.utlänningen har varit anställd i företaget under minst tre månader utan uppehåll vid tiden för den företagsinterna förflyttningen,

2.ersättningen inte är sämre än vad som följer av svenska kollek- tivavtal eller praxis inom yrket eller branschen, och övriga anställ- ningsvillkor inte är sämre än vad som gäller för arbetstagare som är utstationerade i Sverige enligt 5 § lagen (1999:678) om utstatione- ring av arbetstagare av ett företag som är etablerat inom EES eller Schweiz,

3. anställningen gör det möjligt	3. ersättningen minst uppgår till
för honom eller henne att försörja	den lägsta månadslön som följer
sig,	av svenska kollektivavtal eller praxis
	inom yrket eller branschen,

4.utlänningen, vid vistelse som kommer att uppgå till högst ett år, kan visa att han eller hon har, eller har ansökt om, en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige,

5.utlänningen har de yrkeskvalifikationer och den erfarenhet som krävs för uppdraget som chef eller specialist, eller har en sådan exa- men från ett universitet eller en högskola som krävs för praktik- tjänstgöringen,

9Senaste lydelse 2020:598.

SOU 2024:15

Författningsförslag

6.utlänningen efter förflyttningens slut kommer att kunna över- flyttas till en enhet i tredjeland som tillhör samma företag eller till ett företag inom samma koncern i tredjeland, och

7.utlänningen inte utgör ett hot mot allmän ordning, allmän säker- het eller allmän folkhälsa.

Om den företagsinterna förflyttningen avser ett reglerat yrke ska utlänningen styrka behörigheten att få utöva yrket i Sverige.

Ett ICT-tillstånd ska inte beviljas om

1.utlänningen inte har fullgjort anmälningsskyldigheten enligt 13 §, eller

2.värdföretaget huvudsakligen har inrättats för att underlätta inresa för personer som är föremål för företagsintern förflyttning.

2§10

En utlänning som har beviljats ett ICT-tillstånd av en annan EU- stat och som ska tjänstgöra som chef, specialist eller praktikant i mer än 90 dagar i ett företag som dels är etablerat i Sverige, dels är en enhet som tillhör samma företag eller ett företag inom samma kon- cern som det i den andra EU-staten ska, om inte annat följer av 3–5 §§, beviljas ett ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse, om

1.ersättningen inte är sämre än vad som följer av svenska kollektiv- avtal eller praxis inom yrket eller branschen, och övriga anställnings- villkor inte är sämre än vad som gäller för arbetstagare som är utsta- tionerade i Sverige enligt 5 § lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare av ett företag som är etablerat inom EES eller Schweiz,

2. anställningen gör det möjligt	2. ersättningen minst uppgår till
för honom eller henne att försörja	den lägsta månadslön som följer
sig,	av svenska kollektivavtal eller praxis
	inom yrket eller branschen,

3.utlänningen, vid vistelse som kommer att uppgå till högst ett år, kan visa att han eller hon har, eller har ansökt om, en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige, och

4.utlänningen inte utgör ett hot mot allmän ordning, allmän säker- het eller allmän folkhälsa.

Om den företagsinterna förflyttningen avser ett reglerat yrke ska utlänningen styrka behörigheten att få utöva yrket i Sverige.

10Senaste lydelse 2020:598.

Författningsförslag

SOU 2024:15

15§11

En familjemedlem som avses i 14 § ska ha ansökt om och beviljats ett uppehållstillstånd före inresan i landet. En ansökan får inte bifallas efter inresan.

Första stycket gäller dock inte om

1. ansökan avser förlängning	1. ansökan avser förlängning
av ett tidsbegränsat uppehålls-	av ett tidsbegränsat uppehålls-
tillstånd som beviljats på grund	tillstånd som beviljats på grund
av anknytning till en utlänning	av anknytning till en utlänning
som har ett ICT-tillstånd eller	som har ett ICT-tillstånd eller
ett ICT-tillstånd för rörlighet för	ett ICT-tillstånd för rörlighet för
längre vistelse som är utfärdat av	längre vistelse som är utfärdat av
Sverige, eller	Sverige,
2. sökanden har beviljats ett	2. sökanden har beviljats ett
uppehållstillstånd av en annan EU-	uppehållstillstånd av en annan EU-
stat på grund av anknytning till	stat på grund av anknytning till
en utlänning som har ansökt om	en utlänning som har ansökt om
eller har ett ICT-tillstånd för rör-	eller har ett ICT-tillstånd för rör-
lighet för längre vistelse i Sverige.	lighet för längre vistelse i Sverige,
	eller
	3. ansökan avser uppehållstill-
	stånd för ett barn som har fötts i
	Sverige och anknytningspersonen
	är förälder till barnet och samman-
	bor med barnet i Sverige.

6 c kap.

2§12

Ett tillstånd för säsongsarbete ska beviljas om

1. anställningen gör det möjligt	1. lönen minst uppgår till den
för utlänningen att försörja sig,	lägsta månadslön som följer av
	svenska kollektivavtal eller praxis
	inom yrket eller branschen,

2.lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen,

11Senaste lydelse 2018:67.

12Senaste lydelse 2018:319.

SOU 2024:15

Författningsförslag

3.utlänningen kan visa att han eller hon har, eller har ansökt om, en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige,

4.utlänningen kan visa att han eller hon under sin vistelse kommer att ha tillgång till en bostad med lämplig standard, och

5.rekryteringsförfarandet är förenligt med Sveriges åtaganden inom Europeiska unionen.

Om säsongsanställningen avser ett reglerat yrke ska utlänningen styrka behörigheten att få utöva yrket i Sverige.

Ett tillstånd för säsongsarbete ska inte beviljas om

1.det finns risk för att utlänningen inte har för avsikt att lämna Sverige när tillståndstiden har löpt ut, eller

2.utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän folkhälsa.

9§13

Ett tillstånd för säsongsarbete får inte beviljas för längre tid än an- ställningstiden och inte för längre tid än utlänningens pass gäller.

Den sammanlagda tillstånds-	Den sammanlagda tillstånds-
tiden för ett eller flera tillstånd	tiden för ett eller flera tillstånd
för säsongsarbete får inte över-	för säsongsarbete får inte över-
stiga sex månader under en tolv-	stiga nio månader under en tolv-
månadersperiod.	månadersperiod.

7kap.

7 f §14

Ett uppehållstillstånd som har		Ett uppehållstillstånd som har
beviljats en familjemedlem till en		beviljats en familjemedlem till en
utlänning med tidsbegränsat uppe-		utlänning med tidsbegränsat uppe-
hållstillstånd för	arbete enligt	hållstillstånd för arbete enligt
5 kap. 10 § i de fall som avses i		5 kap. 10 § i de fall som avses i
6 kap. 2 § första stycket eller enligt		6 kap. 2 § första stycket eller för
5 kap. 15 a § eller för att bedriva		att bedriva näringsverksamhet en-
näringsverksamhet enligt 5 kap.		ligt 5 kap. 10 a § får återkallas, om
10 a § får återkallas, om anknyt-		anknytningen bryts eller utlän-
ningen bryts eller	utlänningens	ningens tillstånd återkallas.
tillstånd återkallas.

13Senaste lydelse 2018:319.

14Senaste lydelse 2022:303.

Författningsförslag

SOU 2024:15

12kap.

12a §15

Om en utlänning har ansökt				Om en utlänning har ansökt
om tidsbegränsat uppehållstill-				om tidsbegränsat uppehållstill-
stånd	enligt	5 kap.	15 a § första	stånd enligt 5 kap. 15 d § får
stycket	eller	15 d §,	får Migra-	Migrationsverket besluta om in-
tionsverket besluta om inhibition				hibition av ett beslut att avvisa
av ett beslut att avvisa eller utvisa				eller utvisa utlänningen.
utlänningen.

20kap. 12 §16

En fysisk eller juridisk person som har en utlänning anställd ska, oavsett om ansvar krävs ut enligt 5 §, betala en särskild avgift, om utlänningen

1.inte har rätt att vistas i Sverige, eller

2.har rätt att vistas här men saknar föreskrivet arbetstillstånd. Särskild avgift enligt första stycket 1 ska inte betalas av den som

har

1.kontrollerat utlänningens rätt att vistas i Sverige,

2.behållit en kopia av eller ett utdrag ur den eller de handlingar som visar att utlänningen har rätt att vistas här, och

3.underrättat den behöriga myndigheten, som anges i en för- ordning som har utfärdats med stöd av denna lag, om anställningen.

För varje utlänning är avgiften	För varje utlänning är avgiften
det prisbasbelopp enligt 2 kap. 6	ett och ett halvt prisbasbelopp en-
och 7 §§ socialförsäkringsbalken	ligt 2 kap. 6 och 7 §§ social-
som gällde när överträdelsen upp-	försäkringsbalken som gällde när
hörde. Om överträdelsen har på-	överträdelsen upphörde. Om över-
gått under en längre tid än tre	trädelsen har pågått under en
månader, är avgiften för varje ut-	längre tid än tre månader, är av-
länning i stället två prisbasbelopp.	giften för varje utlänning i stället
Avgiften får sättas ned helt eller	tre prisbasbelopp. Avgiften får
delvis, om särskilda skäl talar för	sättas ned helt eller delvis, om
det. Avgiften tillfaller staten.	särskilda skäl talar för det. Av-
	giften tillfaller staten.

15Senaste lydelse 2013:646.

16Senaste lydelse 2018:739.

SOU 2024:15

Författningsförslag

12 a §17

En fysisk eller juridisk person som är uppdragsgivare, eller upp- dragsgivare i tidigare led, åt en arbetsgivare som har en utlänning som inte har rätt att vistas i Sverige anställd, ska betala en särskild avgift om

1.uppdragsgivaren, eller en uppdragsgivare i tidigare led, har anlitat arbetsgivaren som underentreprenör för att genomföra ett avtal om entreprenad eller underentreprenad,

2.utlänningen arbetar inom underentreprenaden, och

3.uppdragsgivaren, eller uppdragsgivaren i tidigare led, inte är be- ställare i huvudentreprenadavtalet.

En uppdragsgivare som har vidtagit rimliga kontrollåtgärder och som inte inser eller har skälig anledning att anta att arbetsgivaren hade en eller flera utlänningar anställda som saknade rätt att vistas i Sverige, ska inte betala den särskilda avgiften.

En uppdragsgivare i tidigare led ska betala den särskilda avgiften endast om uppdragsgivaren inser eller har skälig anledning att anta att arbetsgivaren hade en eller flera utlänningar anställda som sak- nade rätt att vistas här och som arbetade inom underentreprenaden.

För varje utlänning är avgiften	För varje utlänning är avgiften
det prisbasbelopp enligt 2 kap.	ett och ett halvt prisbasbelopp en-
6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken	ligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialför-
som gällde när överträdelsen	säkringsbalken som gällde när
upphörde. Om överträdelsen har	överträdelsen upphörde. Om över-
pågått under en längre tid än tre	trädelsen har pågått under en
månader, är avgiften för varje	längre tid än tre månader, är
utlänning i stället två prisbasbe-	avgiften för varje utlänning i stället
lopp. Avgiften får sättas ned helt	tre prisbasbelopp. Avgiften får
eller delvis, om särskilda skäl talar	sättas ned helt eller delvis, om sär-
för det. Avgiften tillfaller staten.	skilda skäl talar för det. Avgiften
	tillfaller staten.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juni 2025.

2.För ansökningar om förlängning av ett arbetstillstånd, som be- viljats före ikraftträdandet, gäller 6 kap. 2 § första stycket 1 i dess äldre lydelse om ansökan om förlängning har registrerats hos Migrations- verket senast den 1 juni 2026.

17Senaste lydelse 2018:739.

Författningsförslag

SOU 2024:15

3.Äldre föreskrifter av 6 kap. 2 § första stycket 1 och 5 kap. 15 a § gäller fortfarande för överklagande av beslut som har med- delats före ikraftträdandet.

4.För ett uppehållstillstånd som beviljats en familjemedlem till en utlänning med tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt 5 kap. 15 a § gäller 7 kap. 7 f § i den äldre lydelsen.

5.För en utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd enligt 5 kap. 15 a § första stycket gäller 12 kap. 12 a § i den äldre lydelsen.

6.Vid tillämpningen av 20 kap. 12 och 12 a §§ gäller äldre före- skrifter för överträdelser som har ägt rum före ikraftträdandet.

SOU 2024:15

Författningsförslag

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (2013:156) om samhällsorien- tering för vissa nyanlända invandrare ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §1

Lagen gäller även för nyanlända invandrare som har fyllt 18 men inte 66 år, är folkbokförda i en kommun och har beviljats

1.uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 § första stycket utlänningslagen (2005:716),

2.uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 a § första stycket 1–4, andra eller tredje stycket utlänningslagen,

3.uppehållskort efter ansökan enligt 3 a kap. 10 § utlänningslagen,

4.uppehållstillstånd på grund

av stark anknytning enligt 5 kap.
15 a § första stycket 2 utlännings-
lagen,
5. uppehållstillstånd som famil-	4. uppehållstillstånd som famil-
jemedlem eller anhörig enligt före-	jemedlem eller anhörig enligt före-
skrifter som har meddelats med	skrifter som har meddelats med
stöd av 5 kap. 23 § tredje, fjärde	stöd av 5 kap. 23 § tredje, fjärde
eller, när det gäller familjemed-	eller, när det gäller familjemed-
lem till en utlänning som har be-	lem till en utlänning som har be-
viljats uppehållstillstånd för arbete,	viljats uppehållstillstånd för arbete,
sjätte stycket utlänningslagen,	sjätte stycket utlänningslagen,
6. uppehållstillstånd som famil-	5. uppehållstillstånd som famil-
jemedlem enligt 6 a kap. 10 § ut-	jemedlem enligt 6 a kap. 10 § ut-
länningslagen,	länningslagen,
7. uppehållstillstånd som famil-	6. uppehållstillstånd som famil-
jemedlem enligt 6 b kap. 14 § ut-	jemedlem enligt 6 b kap. 14 § ut-
länningslagen, eller	länningslagen, eller
8. uppehållstillstånd på grund	7. uppehållstillstånd på grund
av anknytning till en person som	av anknytning till en person som
har beviljats uppehållstillstånd med	har beviljats uppehållstillstånd med

1Senaste lydelse 2022:893.

Författningsförslag

SOU 2024:15

stöd av någon av bestämmelserna i 1 a §.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juni 2025.

2.För en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 a § utlänningslagen (2005:716) gäller 2 § 4 i den äldre lydelsen.

SOU 2024:15

Författningsförslag

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2022:894) om ändring i lagen (2013:156)

om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2022:894) om ändring i lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare

dels att 2 § i stället för lydelsen enligt den lagen ska ha följande lydelse,

dels att det i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna ska införas en ny punkt, 3, av följande lydelse.

Lydelse enligt SFS 2022:894

Föreslagen lydelse

2 §1

Lagen gäller även för nyanlända invandrare som har fyllt 18 år men inte har uppnått riktåldern för pension enligt 2 kap. 10 a–10 d §§ social- försäkringsbalken, är folkbokförda i en kommun och har beviljats

1.uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 § första stycket utlänningslagen (2005:716),

2.uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 a § första stycket 1–4, andra eller tredje stycket utlänningslagen,

3.uppehållskort efter ansökan enligt 3 a kap. 10 § utlänningslagen,

4.uppehållstillstånd på grund

av stark anknytning enligt 5 kap.
15 a § första stycket 2 utlännings-
lagen,
5. uppehållstillstånd som famil-	4. uppehållstillstånd som famil-
jemedlem eller anhörig enligt före-	jemedlem eller anhörig enligt före-
skrifter som har meddelats med	skrifter som har meddelats med
stöd av 5 kap. 23 § tredje, fjärde	stöd av 5 kap. 23 § tredje, fjärde
eller, när det gäller familjemed-	eller, när det gäller familjemed-
lem till en utlänning som har be-	lem till en utlänning som har be-
viljats uppehållstillstånd för arbete,	viljats uppehållstillstånd för arbete,
sjätte stycket utlänningslagen,	sjätte stycket utlänningslagen,
6. uppehållstillstånd som famil-	5. uppehållstillstånd som famil-
jemedlem enligt 6 a kap. 10 § ut-	jemedlem enligt 6 a kap. 10 § ut-
länningslagen,	länningslagen,

1Senaste lydelse 2022:894.

Författningsförslag

SOU 2024:15

7.uppehållstillstånd som famil- jemedlem enligt 6 b kap. 14 § ut- länningslagen, eller

8.uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person som har beviljats uppehållstillstånd med stöd av någon av bestämmelserna

i1 a §.

6.uppehållstillstånd som famil- jemedlem enligt 6 b kap. 14 § ut- länningslagen, eller

7.uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person som har beviljats uppehållstillstånd med stöd av någon av bestämmelserna

i1 a §.

3.För en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 a § utlänningslagen (2005:716) gäller 2 § 4 i den äldre lydelsen.

SOU 2024:15

Författningsförslag

1.4Förslag till förordning om ändring

i utlänningsförordningen (2006:97)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningsförordningen (2006:97) dels att 4 kap. 4 a och 4 c §§ och 5 kap. 8 a § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas sex nya paragrafer, 5 kap. 5, 6, 6 a och 8 b § och 6 kap. 6 f och 6 g §§ och närmast före 5, 6 och 8 b §§ nya rub-

riker av följande lydelse,

dels att det ska införas två nya bilagor, bilaga 1 och 2, med följande rubriker.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4kap.

4 a §1

Uppehållstillstånd får beviljas en familjemedlem till en utlänning om familjemedlemmen är make eller sambo till utlänningen eller släk- ting i rakt nedstigande led till utlänningen eller till hans eller hennes make eller sambo, om släktingen är beroende av någon av dem för sin försörjning eller är under 21 år och utlänningen

1. med stöd av 5 kap. 10 § ut-	med stöd av 5 kap. 10 § ut-
länningslagen (2005:716) har be-	länningslagen (2005:716) har be-
viljats ett tidsbegränsat uppehålls-	viljats ett tidsbegränsat uppehålls-
tillstånd i fall som avses i 6 kap.	tillstånd i fall som avses i 6 kap.
2 § första stycket utlänningslagen,	2 § första stycket utlänningslagen.
eller

2.med stöd av 5 kap. 15 a § första stycket 1 utlänningslagen har beviljats ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd, i de fall familjemedlemmen inte ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skydds- behövande.

Uppehållstillstånd enligt första stycket får beviljas endast om an- knytningspersonen kan försörja sig och familjemedlemmen. Detta gäller dock inte vid en prövning av en ansökan om fortsatt uppe- hållstillstånd.

1Senaste lydelse 2022:306.

Författningsförslag

SOU 2024:15

Undantag från kravet i andra stycket får medges helt eller delvis, om det finns särskilda skäl.

Uppehållstillstånd enligt första stycket ska beviljas i samma omfatt- ning som för den utlänning som familjemedlemmen har anknytning till.

		4 c §2
Kravet på att kunna försörja			Kravet på att kunna försörja
sig och familjemedlemmen i 4 a §			sig och familjemedlemmen i 4 a §
och i 5 kap. 15 a § andra stycket			och i 6 b kap. 14 § första stycket
och 6 b kap. 14 § första stycket ut-			utlänningslagen (2005:716) är upp-
länningslagen (2005:716) är upp-			fyllt om anknytningspersonen har
fyllt om anknytningspersonen har			lön som efter avdrag för prelimi-
lön som efter avdrag för prelimi-			när skatt uppgår till förbehålls-
när skatt uppgår till förbehålls-			beloppet vid utmätning av lön
beloppet vid utmätning av lön			enligt 7 kap. 5 § utsökningsbalken.
enligt 7 kap. 5 § utsökningsbalken.			Beräkningen ska göras med beakt-
Beräkningen ska göras med beakt-			ande även av vad som behövs för
ande även av vad som behövs för			försörjning av familjemedlemmen.
försörjning av familjemedlemmen.			Arbetsrelaterad	ersättning	som
Arbetsrelaterad	ersättning	som	utgår tillfälligt under pågående
utgår tillfälligt	under pågående		anställning jämställs med lön. In-
anställning jämställs med lön. In-			komst från subventionerad anställ-
komst från subventionerad anställ-			ning, ersättning från arbetslöshets-
ning, ersättning från arbetslöshets-			försäkring eller aktivitetsstöd får
försäkring eller aktivitetsstöd får			inte beaktas. Inte heller andra er-
inte beaktas. Inte heller andra er-			sättningar med	anledning	av
sättningar med anledning		av	arbetslöshet får beaktas. Kravet
arbetslöshet får beaktas. Kravet			är också uppfyllt om anknytnings-
är också uppfyllt om anknytnings-			personen har inkomster från när-
personen har inkomster från när-			ingsverksamhet eller en förmö-
ingsverksamhet eller en förmö-			genhet som han eller hon kan
genhet som han eller hon kan			försörja sig och familjemedlem-
försörja sig och familjemedlem-			men på.
men på.

2Senaste lydelse 2022:306.

SOU 2024:15

Författningsförslag

5 kap.

Yrkesgrupper som inte får beviljas arbetstillstånd

5 §3

Följande yrkesgrupper får inte beviljas arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket utlänningslagen (2005:716):

–personliga assistenter (under- grupp 5343 i SSYK 2012)

–bärplockare (undergrupp 9210

iSSYK 2012).

Undantag från lönekravet

6 §4

Lönekravet i 6 kap. 2 § första stycket 1 utlänningslagen (2005:

716)gäller inte en utlänning som ansöker om arbetstillstånd för ett yrke där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbets- kraft i Sverige, se bilaga 1 till denna förordning. Det gäller inte heller en utlänning som ansöker om arbets- tillstånd för ett yrke där det bedöms finnas behov som inte kan till- godoses med arbetskraft i en viss del av Sverige, se bilaga 2 till denna förordning. För dessa yrken gäller i stället att lönen minst ska uppgå till den lägsta månadslön som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen.

3Tidigare 5 § upphävd genom 2008:895.

4Tidigare 6 § upphävd genom 2008:895.

Författningsförslag

SOU 2024:15

6 a §

Lönekravet i 6 kap. 2 § första stycket 1 utlänningslagen (2005: 716) gäller inte om följande vill- kor är uppfyllda:

1. sökanden har ett uppehålls- tillstånd enligt 5 b kap. 3 § utlän- ningslagen, har slutfört en högskole- utbildning som avser studier som motsvarar minst två terminer och har ett examensbevis eller utbild- ningsbevis som avser den slutförda utbildningen,

2. sökanden har ett uppehålls- tillstånd enligt 5 b kap. 1, 2, 4, 7 eller 8 § utlänningslagen, eller

3. sökanden har avlagt examen motsvarande läkarexamen, sjukskö- terskeexamen eller tandläkarexamen och har ett anställningsavtal som ett led i att få legitimation som läkare, sjuksköterska eller tandläkare i Sverige.

Då gäller i stället att lönen minst ska uppgå till den lägsta månads- lön som följer av svenska kollek- tivavtal eller praxis inom yrket eller branschen.

8 a §5

Med god försörjning enligt	Med medianlön enligt 6 kap.
6 kap. 2 § utlänningslagen (2005:	2 § utlänningslagen (2005:716) av-
716) avses en lön som uppgår till	ses den medianlön som Stati-
minst 80 procent av den median-	stiska centralbyrån publicerar för
lön som Statistiska centralbyrån	Sverige.
publicerar för Sverige.

Den senast publicerade medianlönen den dag ansökan kom in till Migrationsverket ska gälla vid prövningen.

5Senaste lydelse 2023:570.

SOU 2024:15

Författningsförslag

Försörjningskrav vid arbetstillstånd på grund av internationella avtal m.m.

8 b §

Kravet på att kunna försörja sig i 6 kap. 2 § tredje stycket ut- länningslagen (2005:716) är upp- fyllt om utlänningen har lön som efter avdrag för preliminär skatt uppgår till förbehållsbeloppet vid utmätning av lön enligt 7 kap. 5 § utsökningsbalken. Beräkningen ska göras med beaktande av vad som behövs för försörjning av utlän- ningen själv och eventuella familje- medlemmar. Arbetsrelaterad ersätt- ning som utgår tillfälligt under pågående anställning jämställs med lön. Inkomst från subventionerad anställning, ersättning från arbets- löshetsförsäkring eller aktivitetsstöd får inte beaktas. Inte heller andra ersättningar med anledning av arbetslöshet får beaktas. Kravet är också uppfyllt om utlänningen har inkomster från näringsverksamhet eller en förmögenhet som han eller hon kan försörja sig på.

6 kap.

6 f §

En arbetsgivare till en utlän- ning som beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket ut- länningslagen (2005:716) ska, under den tid som utlänningens tillstånd gäller hos den arbetsgiva- ren, skriftligen anmäla till Migra-

Författningsförslag

SOU 2024:15

tionsverket om anställningen upphör eller om anställningen aldrig till- träds.

6 g §

Om en arbetsgivare är eta- blerad i ett annat land och utsta- tionerar utlänningar till Sverige gäller det som sägs om arbets- givare i 6 b–6 f §§ också i fråga om arbetsgivarens filial, koncern- företag eller tjänstemottagare i Sverige.

Bilaga 1 Förteckning över yrken enligt 5 kap. 6 § där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodo- ses med arbetskraft i Sverige.

Bilaga 2 Förteckning över yrken enligt 5 kap. 6 § där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodo- ses med arbetskraft i en viss del av Sverige.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 juni 2025.

2.För överklagande av beslut som har meddelats före ikraftträdan- det gäller 4 kap. 4 a och 4 c §§ i den äldre lydelsen.

3.För ansökningar om förlängning av ett arbetstillstånd, som be- viljats före ikraftträdandet, gäller 5 kap. 8 a § i dess äldre lydelse om ansökan om förlängning har registrerats hos Migrationsverket senast den 1 juni 2026.

4.För överklagande av beslut som har meddelats före ikraftträdan- det gäller 5 kap. 8 a § i den äldre lydelsen.

SOU 2024:15

Författningsförslag

1.5Förslag till förordning om ändring

i förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m.

Härigenom föreskrivs att 4 § förordningen (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. ska upphöra att gälla.1

1.Denna förordning träder i kraft den 1 juni 2025.

2.För utlänningar som fått uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 a § utlänningslagen (2005:716) eller för utlänningar som fått uppehålls- tillstånd på grund av anknytning till en sådan utlänning gäller 4 § i den äldre lydelsen.

1Senaste lydelse 2008:894.

Författningsförslag

SOU 2024:15

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter

i Skatteverkets beskattningsverksamhet

Härigenom föreskrivs att 8 a § förordningen (2001:588) om behand- ling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet ska ha föl- jande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

8 a §1

På begäran av Migrationsverket ska uppgifter lämnas ut från be- skattningsdatabasen i den utsträckning som behövs för handläggning

av ansökningar om eller kontroll av
1. uppehållstillstånd	enligt	1. uppehållstillstånd	enligt
5 kap. 5 § första stycket 1, 10 eller		5 kap. 5 § första stycket 1 eller
15 a § utlänningslagen (2005:716)		10 § utlänningslagen (2005:716)
och arbetstillstånd enligt 6 kap.		och arbetstillstånd enligt 6 kap.
2 § första stycket samma lag,		2 § första stycket samma lag,

2.uppehållstillstånd enligt 5 kap. 5 § andra stycket och 10 a § ut- länningslagen,

3.uppehålls- och arbetstillstånd för högkvalificerad anställning (EU-blåkort) enligt 6 a kap. utlänningslagen,

4.tillstånd för företagsintern förflyttning (ICT-tillstånd) eller ICT- tillstånd för rörlighet för längre vistelse enligt 6 b kap. utlännings- lagen, eller

5.tillstånd för säsongsarbete enligt 6 c kap. utlänningslagen.

De uppgifter som ska lämnas till Migrationsverket med stöd av första stycket är uppgifter som avses i 2 kap. 3 § 1–5 och 11 lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattnings- verksamhet.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 juni 2025.

2.Vid en begäran från Migrationsverket om att lämna ut uppgifter som behövs för handläggning av ansökningar om eller kontroll av uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 a § utlänningslagen (2005:716) gäller 8 a § i den äldre lydelsen.

1Senaste lydelse 2022:307.

SOU 2024:15

Författningsförslag

1.7Förslag till förordning om ändring

i förordningen (2019:502) med instruktion för Migrationsverket

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2019:502) med in- struktion för Migrationsverket att 4 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §1

Myndigheten ska också

1.analysera, följa upp och utvärdera de faktorer som har bety- delse för myndighetens verksamhet,

2.föra register och statistik över utlänningar i landet i den ut- sträckning som behövs för verksamheten,

3.ansvara för organiserad uttagning och överföring av flyktingar och andra skyddsbehövande samt tillhandahålla information i syfte att förbereda dem som ska vidarebosättas inför etableringen i Sverige,

4.använda medel från EU-fonder för att finansiera och utveckla den egna verksamheten,

5.offentliggöra och tillgängliggöra myndighetens aktuella land- information i den omfattning som är möjlig,

6.ersätta kommuner, regioner och apotek för vissa kostnader för asylsökande och nyanlända,

7.jämställdhetsintegrera och utforma verksamheten så att jäm- ställda villkor för kvinnor och män respektive för flickor och pojkar uppnås,

8. analysera konsekvenserna	8. analysera konsekvenserna
för barn inför beslut eller andra	för barn inför beslut eller andra
åtgärder som kan röra barn, och	åtgärder som kan röra barn,
9. inom sitt verksamhetsom-	9. inom sitt verksamhetsom-
råde främja lika rättigheter och	råde främja lika rättigheter och
möjligheter oavsett sexuell lägg-	möjligheter oavsett sexuell lägg-
ning, könsidentitet och könsut-	ning, könsidentitet och könsut-
tryck.	tryck,
	10. årligen informera regeringen
	om yrken där missbruket med regel-
	systemet för arbetskraftsinvand-

1Senaste lydelse 2021:1291.

Författningsförslag

SOU 2024:15

ring är så omfattande att yrkena bör uteslutas från möjligheten att be- viljas arbetstillstånd, och

11. årligen ta fram förslag till regeringen på dels yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige, dels yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i en viss del av Sverige.

Denna förordning träder i kraft den 1 juni 2025.

SOU 2024:15

Författningsförslag

1.8Förslag till förordning om ändring

i förordningen (2022:811) med instruktion för Arbetsförmedlingen

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2022:811) med in- struktion för Arbetsförmedlingen att 4 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §1

Myndigheten ska löpande ta fram och tillgängliggöra kunskaps- underlag och statistik om arbetsmarknaden och den arbetsmarknads- politiska verksamheten.

Myndigheten ska vidare

1.analysera, följa upp och utvärdera den arbetsmarknadspolitiska verksamheten,

2.göra bedömningar av arbetsmarknadsläget, och

3.bistå myndigheter och andra som bedriver uppföljning och ut- värdering inom myndighetens verksamhetsområde.

Myndigheten ska årligen bistå Migrationsverket med att ta fram förslag på dels yrken där det be- döms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige, dels yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i en viss del av Sverige. Myndigheten ska lämna samman- slutningar av arbetsgivare respektive arbetstagare samt andra berörda aktörer tillfälle att yttra sig.

Denna förordning träder i kraft den 1 juni 2025

1Senaste lydelse 2022:811.

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Uppdraget

Utredningens uppdrag framgår av kommittédirektiven dir. 2022:90 och dir. 2023:25 (bilaga 1 och 2). Uppdraget innefattar att skärpa villkoren för arbetskraftsinvandring, bland annat genom att utforma ett regelverk som utgår från att ett arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket utlänningslagen (2005:716), UtlL, i normalfallet endast kan beviljas om utlänningen erbjuds en viss lönenivå. Lönenivån ska motsvara medianlönen men den exakta nivån ska utredningen ta ställning till. För att inte Sverige ska riskera kompetensbrist ska ut- redningen även föreslå hur ett lägre lönekrav för enskilda yrkes- grupper kan utformas, vilka yrkesgrupper som bör omfattas och hur urvalet av dessa yrkesgrupper kan ändras över tid. Utredningen ska vidare föreslå hur ett regelverk kan utformas som innebär att vissa yrkesgrupper kan exkluderas från möjligheten att beviljas arbets- tillstånd och ta ställning till vilka yrkesgrupper som inledningsvis bör omfattas av en sådan exkludering och hur urvalet av dessa yrkes- grupper kan ändras över tid. Därutöver ska utredningen föreslå ett regelverk som innebär att arbetstillstånd endast kan beviljas en utlän- ning som har ordnat en heltäckande sjukförsäkring för den första tillståndstiden samt ta ställning till hur försörjningskravet för ICT- tillstånd och tillstånd för säsongsarbete kan höjas. Utredningen har också i uppdrag att lämna förslag på åtgärder som kan främja den högkvalificerade arbetskraftsinvandringen. Enligt de delar i ursprungs- direktivet som ska fullföljas ska utredningen analysera och ta ställning till hur systemet med s.k. spårbyte kan avskaffas samt analysera och ta ställning till om den särskilda avgiften för den som anställer en ut- länning som saknar rätt att vistas eller arbeta i Sverige ska höjas och differentieras. Slutligen ska utredningen analysera och ta ställning till

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2024:15

om utlänningar som ska arbeta i Sverige men är anställda utomlands bör omfattas av samma förutsättningar för arbetstillstånd som övriga arbetskraftsinvandrare eller om särskilda regler bör införas.

2.2Utredningens arbete

Utredningen tillsattes i juni 2022. Den 16 februari 2023 beslutades tilläggsdirektiv till utredningen som bland annat innebar att utred- ningen inte längre skulle fullfölja uppdraget att föreslå ett nytt och effektivt system för arbetsmarknadsprövning, med angränsande frågor.

Utredningsarbetet har bedrivits på sedvanligt sätt och i nära sam- arbete med expert- och sakkunniggruppen. Därutöver har den särskilda utredaren och utredningens sekreterare haft möten med relevanta myndigheter och då träffat företrädare för Åklagarmyndigheten, Polis- myndigheten, Arbetsförmedlingen, Migrationsverket, Ekobrottsmyn- digheten och Delegationen mot arbetslivskriminalitet. Utredningen har också inhämtat synpunkter från arbetsmarknadens parter och andra relevanta företrädare på arbetsmarknaden genom möten med representanter för Svenska Byggarbetarförbundet, Unionen, Tjänste- männens centralorganisation (TCO), Sveriges akademikers cen- tralorganisation (Saco), Teknikföretagen, Almega, Gröna arbetsgivare, Visita, Industriarbetsgivarna, Innovations- och kemiindustrierna (IKEM), Byggföretagen, Livsmedelsföretagen, Fastighetsanställdas för- bund, Service- och kommunikationsfacket (Seko), IF Metall, Hotell- och restaurangfacket, Svenska Transportarbetareförbundet, Handels- anställdas förbund, Kommunalarbetareförbundet, Fackförbundet för skogs-, trä- och grafisk bransch (GS), Sveriges universitetslärare och forskare (SULF), Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) samt Företagarna. Utredningen har dessutom träffat samarbetsinitiativet Move to Gothenburg, Sveriges kristna råd, Northvolt, H2 Green Steel, Ambea, Schibsted, Premo och Tidningsutgivarna.

Utredningen har hämtat in statistik från Migrationsverket, Polis- myndigheten, Statistiska centralbyrån (SCB), Brottsförebyggande rådet och Domstolsverket.

Den del av konsekvensanalysen som avser ekonomiska konsekven- ser av utredningens förslag på ett lönekrav med undantag samt av- skaffande av systemet med s.k. spårbyte har gjorts med hjälp av kon- sulter från Sweco AB.

SOU 2024:15

Utredningens uppdrag och arbete

2.3Disposition

Utredningens förslag till författningsändringar finns i kapitel 1. I kapi- tel 3 finns en redogörelse för gällande rätt och i kapitel 4 finns en internationell utblick.

I avsnitt 5–12 presenteras utredningens överväganden och för- slag. Konsekvenserna av utredningens förslag behandlas i avsnitt 13. I avsnitt 14 finns utredningens överväganden i fråga om ikraftträdande och övergångsbestämmelser och avsnitt 15 innehåller en kommentar till de författningsförslag som redovisas i avsnitt 1.

3 Gällande regler

3.1Villkor för inresa, vistelse och arbete i Sverige

För att en utlänning ska få resa in i och vistas i Sverige krävs som huvudregel ett giltigt pass och antingen en Schengenvisering, en natio- nell visering eller ett uppehållstillstånd, se 2 kap. 1, 3 och 4 §§ UtlL. En utlänning som vistas i Sverige i mer än tre månader ska ha uppe- hållstånd (2 kap. 5 § UtlL). Kravet på uppehållstillstånd gäller inte för medborgare i de nordiska länderna eller för en utlänning som har uppehållsrätt eller visering för längre tid än tre månader (2 kap. 8 b § UtlL).

Uppehållstillstånd regleras huvudsakligen i 5 kap. UtlL, där flera olika grunder på vilka ett uppehållstillstånd kan beviljas anges. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får till exempel beviljas en utlänning som önskar vistas här i landet för arbete, studier eller besök (5 kap. 10 § UtlL) eller för att bedriva näringsverksamhet (5 kap. 10 a § UtlL). Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för högst nio månader får också beviljas en utlänning som önskar vistas här i landet för att söka arbete eller undersöka förutsättningarna för att starta näringsverksamhet. För att beviljas ett sådant uppehållstillstånd krävs att utlänningen har slutfört studier som motsvarar en examen på avancerad nivå, har till- räckliga medel för sitt uppehälle under tillståndstiden och för att täcka kostnaderna för sin återresa samt har en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige (5 kap. 9 § UtlL).

En utlänning som har haft uppehållstillstånd för arbete, uppehålls- tillstånd för studier som avser utbildning på forskarnivå eller ett av Sverige utfärdat EU-blåkort, ICT-tillstånd eller tillstånd för säsongs- arbete i sammanlagt fyra år under de senaste sju åren får beviljas ett permanent uppehållstillstånd (5 kap. 5 § första stycket UtlL). För att ett permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas en utlänning krävs

Gällande regler

SOU 2024:15

också som huvudregel att de särskilda kraven om försörjningsför- måga och vandel i 5 kap. 7 § UtlL är uppfyllda.

Om utlänningen ska arbeta i Sverige på grund av en anställning här eller utomlands krävs utöver visering eller uppehållstillstånd för arbete som regel även ett arbetstillstånd (2 kap. 7 § UtlL), vilket behandlas närmare nedan.

3.1.1Var en ansökan om uppehållstillstånd ska vara gjord

En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. Från denna huvudregel finns dock flera undantag, se 5 kap. 18–19 §§ UtlL och 4 kap. 17 § utlänningsförordningen (2006:97), UtlF. Det är till exem- pel möjligt att söka och beviljas ett uppehållstillstånd inifrån landet om utlänningen ansöker om förlängning av ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd för arbete eller om han eller hon ansöker om ett uppe- hållstillstånd för arbete inom ett slag av arbete där det råder stor efter- frågan på arbetskraft och arbetsgivaren skulle förorsakas olägenheter om utlänningen måste resa till ett annat land för att ge in ansökan där.

En ansökan om uppehållstillstånd får också beviljas efter inresan om utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 a § UtlL, s.k. spårbyte. Enligt denna bestämmelse får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas en utlänning vars ansökan om uppehålls- tillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande har avslagits genom ett lagakraftvunnet beslut om utlänningen vistas i Sverige och sedan minst fyra månader har en anställning som avser en tidsperiod om minst ett år från ansökningstillfället. Samma sak gäller för en ut- länning som har stark anknytning till en sådan utlänning.

Undantag från huvudregeln får också, enligt 5 kap. 18 § andra stycket 11 UtlL, göras om det finns synnerliga skäl. Denna punkt ska tillämpas restriktivt och endast i undantagsfall (se MIG 2016:18).

3.1.2Personer med uppehållsrätt

En EES-medborgare är enligt 1 kap. 3 b § UtlL medborgare i en stat som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsom- rådet (EES). Avtalet omfattar medlemsstaterna i EU samt Island,

SOU 2024:15

Gällande regler

Norge och Liechtenstein. Ett land utanför EU/EES kommer i den följande framställningen att benämnas tredjeland.

Uppehållsrätten, som regleras i 3 a kap. UtlL, innebär en rätt för EES-medborgare och deras familjemedlemmar att vistas i Sverige i mer än tre månader utan uppehållstillstånd. En utlänning med uppe- hållsrätt behöver inte arbetstillstånd för att arbeta i Sverige.

En EES-medborgare har bland annat uppehållsrätt om han eller hon är arbetstagare eller egen företagare i Sverige eller om han eller hon har kommit till Sverige för att söka arbete och har en verklig möjlighet att få en anställning här (3 a kap. 3 § 1 och 2 UtlL). En EES- medborgare eller en familjemedlem till en sådan medborgare som har vistats lagligt i Sverige utan avbrott under minst fem år har perma- nent uppehållsrätt (3 a kap. 6 § UtlL).

3.1.3Varaktigt bosatta

I 5 a kap. UtlL finns särskilda regler om ställning som varaktigt bo- satt i Sverige. Reglerna om varaktigt bosatta i svensk rätt tillkom i samband med genomförandet av rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställ- ning. Ställning som varaktigt bosatt innebär att en medborgare från ett land utanför EU får vissa rättigheter som annars bara tillkommer en EU-medborgare. En ansökan från en utlänning om ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska beviljas om sökanden de senaste fem åren utan avbrott har vistats i Sverige med uppehållstillstånd eller på annan grund som lagligen bosatt. Ett annat krav är att sökanden fullt ut kan försörja sig och sin familj med egna medel så att grundläg- gande behov av uppehälle och bostad är tillgodosedda. Permanent uppehållstillstånd ska enligt 5 kap. 2 b § UtlL ges till den som bevil- jats ställning som varaktigt bosatt i Sverige.

Motsvarande möjlighet att beviljas ställning som varaktigt bosatt finns i övriga EU-stater som omfattas av direktivet. Utlänningar som har ställning som varaktigt bosatta i en annan EU-stat eller som är medborgare i Schweiz ska beviljas uppehållstillstånd i Sverige bland annat om de är arbetstagare som har anställningsbevis eller egna före- tagare som genom handling kan visa att de är egna företagare (4 kap. 9 § UtlF). Dessa personer är undantagna från kravet på arbetstill- stånd enligt 5 kap. 1 § UtlF.

Gällande regler

SOU 2024:15

Direktivet om varaktigt bosatta omförhandlas för närvarande, efter att Europeiska kommissionen den 27 april 2022 presenterade ett för- slag på ett omarbetat direktiv för varaktigt bosatta.1

3.2Arbetstillstånd

Ett arbetstillstånd ska ges för viss tid och avse ett visst slag av arbete. Tillståndet får förenas med de övriga villkor som behövs (6 kap. 1 § första stycket UtlL). En utlänning som har ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd får beviljas arbetstillstånd, om inte skäl hänförliga till syftet med uppehållstillståndet talar häremot (6 kap. 3 § UtlL). Ett exempel på när skäl talar emot att bevilja ett arbetstillstånd är om utlänningen har fått uppehållstillstånd för tillfälligt besök av släk- tingar, för studier eller på grund av sjukdom.2

Den som har permanent uppehållstillstånd behöver inte ha arbets- tillstånd. Inte heller medborgare i de nordiska länderna eller EES-med- borgare och deras familjemedlemmar som har uppehållsrätt behöver ha ett arbetstillstånd (2 kap. 8 c § och 6 kap. 1 § andra stycket UtlL). Fler undantag från när arbetstillstånd behövs finns i 5 kap. UtlF. Här föreskrivs att utlänningar som är medborgare i Schweiz inte behöver arbetstillstånd. Det finns också ett flertal undantag för utlänningar som är i Sverige för att arbeta under en viss begränsad period, som artister, idrottsmän eller utlänningar som är anställda som vårdare av en person som besöker Sverige för läkarvård eller rekreation (5 kap.

2§ UtlF). Även den som har ansökt om uppehållstillstånd som flyk- ting eller alternativt skyddsbehövande kan vara undantagen från skyl- digheten att ha arbetstillstånd till dess att utlänningen lämnar landet eller beslutet om att ge honom eller henne uppehållstillstånd har fått laga kraft (5 kap. 4 § UtlF).

Ett arbetstillstånd ska liksom ett uppehållstillstånd som huvud- regel sökas och vara beviljat före inresan i landet (6 kap. 4 § UtlL). En ansökan om arbetstillstånd kan dock beviljas även efter inresan i de fall som avses i 5 kap. 18 § andra–fjärde styckena, 18 a och 19 §§ UtlL, vilka bestämmelser tillämpas på motsvarande sätt i fråga om arbetstillstånd som uppehållstillstånd.

1Europeiska kommissionen (2022), Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om var- aktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (omarbetning), COM(2022) 650 final.

2SOU 2016:91, Stärkt ställning för arbetskraftsinvandrare på arbetsmarknaden, s. 44.

SOU 2024:15

Gällande regler

3.2.1Förutsättningar för att bevilja arbetstillstånd

Kraven för att beviljas ett arbetstillstånd finns i 6 kap. 2 § UtlL. Bestämmelsen är fakultativ vilket innebär att det inte finns en ovill- korlig rätt att få ett arbetstillstånd även om kraven är uppfyllda. Arbetstillstånd får ges till en utlänning som har ett anställningsavtal, om anställningen gör det möjligt för honom eller henne att uppnå en god försörjning och lönen, försäkringsskyddet och övriga anställ- ningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollek- tivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Arbetstillstånd får även ges till en utlänning som deltar i ett internationellt utbyte eller om det följer av ett internationellt avtal eller ett avtal med ett annat land. Kravet på anställningsavtal infördes den 1 juni 2022 och inne- bär i praktiken att arbetskraftsinvandraren behöver bifoga ett skrift- ligt anställningsavtal till sin ansökan om arbetstillstånd. Om utlän- ningen inte kan visa att han eller hon har ett anställningsavtal saknas förutsättningar för att bevilja arbetstillstånd.3

Utöver ett anställningsavtal krävs också att kravet på en god för- sörjning är uppfyllt. Detta krav, som trädde i kraft den 1 november 2023, innebär att utlänningen ska ha en lön på minst 80 procent av den medianlön som Statistiska centralbyrån publicerar för Sverige, vilket innebär 27 360 kronor enligt 2022 års nivå (5 kap. 8 a § UtlF).4 Innan dess fanns ett krav på att utlänningen skulle kunna försörja sig själv, vilket i praxis ansågs innebära att lönen som minst måste uppgå till

13000 kronor. 5

Vidare krävs att det s.k. villkorskravet i 6 kap. 2 § första stycket 2

UtlL är uppfyllt. Det innebär att lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte får vara sämre än de villkor som följer av sven- ska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. För att säker- ställa detta ska Migrationsverket vid handläggningen av en ansökan om arbetstillstånd ge sammanslutningar av arbetstagare inom det verk- samhetsområde som tillståndet avser tillfälle att yttra sig i ärendet. Mig- rationsverket får dock avgöra ärendet utan att så har skett om arbets- givaren redan har inhämtat ett sådant yttrande, det annars är obehövligt eller om det finns särskilda skäl (5 kap. 7 a § UtlF). Enligt Migrations- överdomstolens praxis ska det vid prövningen av om arbetstillstånd

3Prop. 2021/22:134, Skärpta och förbättrade regler om arbetskraftsinvandring, s. 148.

4Prop. 2021/22:284, Ett höjt försörjningskrav för arbetskraftsinvandrare och Justitiedeparte- mentet, promemoria (2023), Ett höjt försörjningskrav för arbetskraftsinvandrare.

5MIG 2015:11 och MIG 2018:12.

Gällande regler

SOU 2024:15

kan beviljas göras en helhetsbedömning av samtliga anställningsvillkor och så länge de villkor som erbjuds inte kan anses vara sämre än vad som är brukligt inom yrket eller branschen bör de godtas.6

Utöver att försörjnings- och villkorskraven ska vara uppfyllda krävs också att rekryteringsförfarandet är förenligt med Sveriges åtagan- den inom Europeiska unionen. Det innebär att det egna landets be- folkning, befolkningen i EU/EES och Schweiz ska ha företräde till befintliga arbetstillfällen inom unionen.7 Detta kallas för principen om unionsföreträde. En rekrytering kan, för att uppfylla principen, in- ledas av att arbetsgivaren anmäler den lediga anställningen till Arbets- förmedlingen för utannonsering. När en ledig tjänst utannonseras i den svenska platsbanken blir den också synlig i det europeiska inter- netbaserade nätverket Eures (European Employment Services), var- igenom tjänsten görs tillgänglig för medborgare i EU/EES och Schweiz. Enligt praxis är ett rekryteringsförfarande som innebär att en anställ- ning har utannonserats under minst tio dagar förenlig med principen om unionsföreträde.8 Det finns dock inget som hindrar att arbetsgiva- ren väljer att vidta andra motsvarande åtgärder för att uppfylla kravet på unionsföreträde.

3.2.2Tillståndstiden

Ett arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL får inte ges för längre tid än två år. Det får heller inte avse längre tid än anställ- ningstiden och ska knytas till en viss arbetsgivare samt avse ett visst slag av arbete. Efter en sammanlagd tillståndstid om två år ska till- ståndet knytas endast till ett visst slag av arbete (6 kap. 2 a § UtlL).

Tillståndstiden för ett arbetstillstånd får enligt 6 kap. 4 a § UtlL för- längas om anställningen uppfyller förutsättningarna för ett arbets- tillstånd i 6 kap. 2 § första stycket UtlL. Om ansökan avser en ny an- ställning ska även unionsföreträdet beaktas.

Vid prövningen om förlängning ska det göras en framåtsyftande helhetsbedömning av samtliga anställningsvillkor i det enskilda fal- let. Prövningen kan dock även innefatta en bakåtsyftande bedöm- ning av andra förhållanden. Det beror på att bestämmelsen är fakul-

6MIG 2017:24, MIG 2017:25 och MIG 2018:12.

7Prop. 2007/08:147, Nya regler för arbetskraftsinvandring, s. 59–60 och prop. 2013/14:227, Åtgärder mot missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring, s. 8.

8MIG 2015:6.

SOU 2024:15

Gällande regler

tativ och att även omständigheter som talar mot att tillståndstiden förlängs kan beaktas, till exempel om utlänningen begått brott (jfr 5 kap. 17 § första stycket UtlL). Vid den bakåtsyftande bedömningen ska en förlängning av tillståndstiden för arbetstillståndet vägras om någon av de vägransgrunder som räknas upp i 6 kap. 4 a § UtlL andra stycket föreligger. Det innebär bland annat att förlängning av tillstånds- tiden för ett arbetstillstånd ska vägras om det tidigare tillståndet har förvärvats på ett bedrägligt sätt eller utlänningen vistas i Sverige av andra skäl än de som arbetstillståndet beviljades för.

3.3Återkallelse av uppehållstillstånd och arbetstillstånd

Bestämmelser om återkallelse av uppehållstillstånd och arbetstillstånd finns i 7 kap. UtlL. Dessa tillstånd får till exempel återkallas för en utlänning som medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet har förtigit omständigheter som varit av betydelse för att få tillståndet (7 kap. 1 § UtlL). En nationell visering och ett arbetstillstånd får också återkallas om det finns särskilda skäl för det. Detsamma gäller ett uppehållstillstånd men endast om utlänningen ännu inte har rest in i Sverige (7 kap. 2 § UtlL).

För en utlänning som rest in i landet får ett uppehållstillstånd åter- kallas bland annat om utlänningen utan arbetstillstånd bedriver verk- samhet som kräver ett sådant tillstånd. Återkallelse får också ske om utlänningen har beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL och anställningen upphört, om inte utlänningen inom tre mån- ader har fått en ny anställning som omfattas av arbetstillståndet, eller inom samma tid ansökt om arbetstillstånd med anledning av en ny anställning och ansökan därefter beviljas (7 kap. 3 § första stycket 1 och 2 UtlL).

Utöver de generella bestämmelserna om återkallelse finns det be- stämmelser som tar sikte på specifika tillstånd. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete ska till exempel återkallas för en utlänning som har beviljats arbetstillstånd på grund av en anställning enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL om förutsättningarna för arbetstillstån- det inte längre är uppfyllda av något annat skäl än att anställningen har upphört. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete ska också återkallas om utlänningen inte inom fyra månader från tillståndets

Gällande regler

SOU 2024:15

första giltighetsdag påbörjat arbetet (7 kap. 7 e § första stycket 1 och 2 UtlL). Tillståndet behöver dock inte återkallas i ringa fall eller om en återkallelse med hänsyn till omständigheterna annars inte framstår som skälig. Återkallelse ska också ske om utlänningens anställning har upphört sedan utlänningen underrättats om att en utredning om åter- kallelse har inletts, men innan beslut om återkallelse fattats (7 kap. 7 e § andra stycket UtlL).

Det finns också en möjlighet att på utlänningens egen begäran återkalla ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att söka arbete eller undersöka förutsättningarna för att starta näringsverksamhet, för arbete eller för att bedriva näringsverksamhet. Utöver att utlänningen ska vara innehavare av ett av de uppräknade uppehållstillstånden, krävs att han eller hon beviljas ett uppehållstillstånd på vissa andra i 7 kap. 7 g § UtlL angivna grunder som kan beviljas efter inresan för att åter- kallelse ska få ske.

3.4Utstationering av arbetstagare

Bestämmelser om utstationering av arbetstagare finns i lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare, utstationeringslagen. Med en ut- stationerad arbetstagare avses enligt 5 § utstationeringslagen, med vissa undantag, varje arbetstagare som vanligen arbetar i ett annat land men som under en begränsad tid utför arbete i Sverige. I 4 § utstatio- neringslagen anges vilka åtgärder som avses med utstationering. Det kan bland annat vara när en arbetsgivare för egen räkning och under egen ledning sänder arbetstagare till Sverige enligt avtal som arbets- givaren har ingått med den i Sverige verksamma mottagaren av tjänst- erna, när en arbetsgivare sänder arbetstagare till Sverige till en arbets- plats eller till ett företag som tillhör koncernen eller när en arbetsgivare som hyr ut arbetskraft sänder arbetstagare till ett användarföretag som är etablerat i Sverige eller som bedriver verksamhet här. Det ska råda ett anställningsförhållande mellan arbetsgivaren och arbetstagaren under utstationeringstiden.

För en utstationerad arbetstagare ska vissa särskilt angivna bestäm- melser i den svenska lagstiftningen gälla. En arbetsgivare ska anmäla en utstationering till Arbetsmiljöverket senast när en utstationerad arbetstagare påbörjar arbete i Sverige (29 § utstationeringslagen). En

SOU 2024:15

Gällande regler

sanktionsavgift ska tas ut om en arbetsgivare har överträtt bestämmel- serna om anmälningsskyldighet och dokumentation.

Utstationerade tredjelandsmedborgare behöver precis som andra ansöka om uppehålls- och arbetstillstånd för att få arbeta i Sverige. Om de är bosatta i en annan EES-stat, har rätt att arbeta och vistas i den staten samt är anställda vid ett företag i den staten är de dock undan- tagna från kravet på arbetstillstånd för tillfälligt arbete i samband med entreprenad eller liknande (5 kap. 2 § första stycket 4 UtlF).

3.5EU-reglering

För vissa grupper av arbetstagare som kommer från tredjeland finns särskilda regler om kombinerade arbets- och uppehållstillstånd som har sin grund i EU-direktiv. Följande avsnitt innehåller kortfattade redogörelser för gällande bestämmelser om EU-blåkort, ICT-tillstånd och tillstånd för säsongsarbete.

För helhetens skull ges också en beskrivning av bestämmelserna om uppehållstillstånd för studenter och forskare m.fl. som finns i 5 b kap. UtlL. Även dessa bestämmelser har sin grund i ett EU-direktiv.

3.5.1EU-blåkort

Ett EU-blåkort är ett kombinerat uppehålls- och arbetstillstånd som arbetstagare från tredjeland kan ansöka om i de flesta av EU:s med- lemsstater och som ger innehavaren rätt att vistas i landet och arbeta i en högkvalificerad anställning. EU-blåkortet infördes genom rådets direktiv 2009/50/EG av den 25 maj 2009 om villkor för tredjelands- medborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning (blå- kortsdirektivet). Blåkortsdirektivet är huvudsakligen genomfört i svensk rätt genom bestämmelserna i 6 a kap. UtlL, som gäller paral- lellt med reglerna om arbetstillstånd i 6 kap. UtlL. En tredjelands- medborgare kan därför välja att antingen ansöka om EU-blåkort eller om arbetstillstånd enligt 6 kap. UtlL.

En utlänning som vill ha ett EU-blåkort i Sverige ska som huvud- regel ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet men det finns flera undantag från denna regel, bland annat vid förlängningsansökningar (6 a kap. 4 § UtlL). Tillståndet gäller högst två år med möjlighet till förlängning. Under de första två åren ska

Gällande regler

SOU 2024:15

EU-blåkortet knytas till en viss anställning och avse ett visst slag av arbete. Därefter ska det endast knytas till ett visst slag av arbete (6 a kap. 7 § UtlL).

Ett EU-blåkort kan beviljas en utlänning som erbjudits en hög- kvalificerad anställning i Sverige med en anställningstid om minst ett år. En anställning ska anses vara högkvalificerad om den förutsätter att utlänningen har relevant och särskild kompetens för den i form av slutförda studier som motsvarar 180 högskolepoäng eller fem års yrkeserfarenhet inom det yrke eller den bransch som anställningen avser (6 a kap. 1 § andra stycket UtlL). Det krävs också att lönen är minst en och en halv gånger den genomsnittliga bruttoårslönen i Sverige (den s.k. lönetröskeln). För närvarande uppgår lönetröskeln för att beviljas EU-blåkort till 57 450 kronor (MIGRFS 2023:8). Före- skrifterna om gällande lönetröskel meddelas av Migrationsverket i samråd med Medlingsinstitutet (5 a kap. 5 § UtlF).

Vidare krävs, liksom vid ansökan om ett nationellt arbetstillstånd, att lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Rekryteringen ska också vara förenlig med principen om unionsföreträde och utlänningen ska ha, eller ha ansökt om, en heltäckande sjukförsäkring som gäller i tre månader från in- resan i Sverige (6 a kap. 1 § första stycket 2–4 UtlL).

Ett EU-blåkort ska enligt 6 a kap. 12 § UtlL återkallas under vissa förutsättningar, till exempel om utlänningen vid ansökningstillfället inte uppfyllde kraven för tillståndet. Den som har ett EU-blåkort ska anmäla till Migrationsverket om anställningen upphör eller den av- talade lönen inte längre når upp till den lönetröskel som ligger till grund för EU-blåkortet (6 a kap. 9 § UtlL).

Blåkortsdirektivet har omarbetats och ersatts av Europaparlamen- tets och rådets direktiv (EU) 2021/1883 av den 20 oktober 2021 om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalifi- cerad anställning och om upphävande av rådets direktiv 2009/50/EG. Direktivet innehåller flera förändringar jämfört med 2009 års blåkorts- direktiv, bland annat ett utvidgat tillämpningsområde och större möj- ligheter till rörlighet för EU-blåkortsinnehavare mellan EU-länder. I Ds 2023:6 lämnas förslag på genomförande av det nya blåkortsdirek- tivet i svensk rätt.9 Förslaget har remissbehandlats och bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

9Ds 2023:6, Genomförande av det nya blåkortsdirektivet.

SOU 2024:15

Gällande regler

3.5.2ICT-tillstånd

Ett ICT-tillstånd är liksom ett EU-blåkort ett kombinerat uppehålls- och arbetstillstånd som har sin grund i ett direktiv, Europaparla- mentets och rådets direktiv 2014/66/EU av den 15 maj 2014 om vill- kor för inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare inom ramen för företagsintern förflyttning av personal (ICT-direktivet). Ett ICT- tillstånd kan beviljas en utlänning som är anställd av ett företag som är etablerat utanför EES-staterna och Schweiz och som ska tjänst- göra som chef, specialist eller praktikant i mer än 90 dagar i ett företag som är etablerat i Sverige och som är en enhet som tillhör samma företag eller ett företag inom samma företagskoncern. De svenska bestämmelserna om ICT-tillstånd finns i 6 b kap. UtlL.

Tillståndet ska sökas och beviljas före inresan till EU och gäller för uppdragstiden men längst tre år för chefer och specialister och längst ett år för praktikanter. För att beviljas ett ICT-tillstånd krävs att utlänningen har de yrkeskvalifikationer och den erfarenhet som krävs för uppdraget som chef eller specialist, eller har en sådan exa- men från ett universitet eller en högskola som krävs för praktik- tjänstgöringen. Det krävs också att anställningen gör det möjligt för utlänningen att försörja sig och att ersättningen inte är sämre än vad som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller bran- schen. Övriga anställningsvillkor får inte vara sämre än vad som gäller för arbetstagare som är utstationerade i Sverige enligt 5 § utstatio- neringslagen av ett företag som är etablerat inom EES eller Schweiz. Om vistelsen kommer att uppgå till högst ett år ska utlänningen även ha, eller ha ansökt om, en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige (6 b kap. 1 § UtlL). För en utlänning som har beviljats ICT- tillstånd av en annan EU-stat finns det under vissa förutsättningar möj- lighet att ansöka om ett särskilt tillstånd vid tjänstgöring i Sverige, ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse (6 b kap. 2 § UtlL).

En utlänning som uppfyller kraven för att beviljas ett ICT-till- stånd får inte beviljas ett arbetstillstånd enligt reglerna i 6 kap. UtlL (6 kap. 2 b § UtlL).

ICT-tillståndet ska återkallas om de förutsättningar som framgår av 6 b kap. 16 § UtlL inte är uppfyllda, bland annat om tillståndet för- värvats på ett bedrägligt sätt eller om uppehållstillståndskortet har förfalskats eller ändrats. Tillståndet får även återkallas enligt 6 b kap. 17 § UtlL om förutsättningarna för tillståndet inte längre är uppfyllda.

Gällande regler

SOU 2024:15

3.5.3Tillstånd för säsongsarbete

Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/36/EU av den 26 februari 2014 om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för säsongsanställning (säsongsanställningsdirektivet), är huvudsakligen genomfört i svensk rätt genom reglerna i 6 c kap. UtlL.

En utlänning som har erbjudits en tidsbegränsad anställning som säsongsarbetare i Sverige av en arbetsgivare som är etablerad här ska beviljas ett tillstånd för säsongsarbete om vissa förutsättningar i 6 c kap. 2–6 §§ UtlL är uppfyllda. Med en arbetsgivare som är eta- blerad i Sverige avses i första hand en arbetsgivare som har sitt säte och sin faktiska verksamhet här.10 Ett tillstånd för säsongsarbete ska beviljas i form av ett arbetstillstånd för säsongsarbete om vistelsen inte överstiger 90 dagar. Vid en vistelse som överstiger 90 dagar ska i stället ett uppehålls- och arbetstillstånd för säsongsarbete beviljas enligt 6 c kap. 1 § andra stycket 2 UtlL. Enligt 6 c kap. 2 § UtlL ska ett tillstånd för säsongsarbete beviljas om anställningen gör det möj- ligt för utlänningen att försörja sig och lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Vidare krävs det att utlänningen kan visa att han eller hon har, eller har ansökt om, en heltäckande sjukförsäkring, att utlänningen under sin vistelse kommer att ha tillgång till en bostad med lämplig standard samt att unionsföreträdet respekteras vid rekryteringsförfarandet.

Arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL får inte ges till en utlänning som har erbjudits en tidsbegränsad anställning som säsongsarbetare i Sverige av en arbetsgivare som är etablerad här (6 kap. 2 b § tredje stycket UtlL).

Ett tillstånd för säsongsarbete ska inte beviljas om det finns risk för att utlänningen inte har för avsikt att lämna Sverige när tillstånds- tiden har löpt ut eller om han eller hon utgör ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän folkhälsa (6 c kap. 2 § tredje stycket UtlL). Om det är arbetsgivaren som upplåter eller förmedlar en bostad till utlänningen får ett tillstånd för säsongsarbete endast beviljas under särskilda förutsättningar (6 c kap. 3 § UtlL).

Tillståndet ska som huvudregel ha sökts och beviljats före inresan i EU (6 c kap. 7 § första stycket UtlL). Den sammanlagda tillstånds- tiden för ett eller flera tillstånd för säsongsarbete får inte överstiga

10Prop. 2017/18:108, Genomförande av säsongsanställningsdirektivet, s. 116.

SOU 2024:15

Gällande regler

sex månader under en tolvmånadersperiod (6 c kap. 9 § UtlL). Ett tillstånd för säsongsarbete får efter ansökan förlängas under förut- sättning att det inte överstiger denna tid (6 c kap. 10 § UtlL).

Ett tillstånd för säsongsarbete ska återkallas bland annat om ut- länningen har förvärvat tillståndet på ett bedrägligt sätt eller om utlän- ningen vistats i Sverige av andra skäl än dem som tillståndet beviljades för (6 c kap. 12 § UtlL). Tillståndet får vidare återkallas om vissa brister hos arbetsgivaren har konstaterats, till exempel om arbetsgivaren har blivit påförd en sanktion för att ha haft en utlänning anställd utan nöd- vändiga tillstånd. En utlänning som får sitt tillstånd för säsongs- anställning återkallat på grund av brister hos arbetsgivaren har rätt till ersättning från arbetsgivaren enligt lagen (2018:318) om rätt till er- sättning när ett tillstånd för säsongsarbete återkallas.

3.5.4Uppehållstillstånd för forskning, studier inom högre utbildning, viss praktik, visst volontärarbete och au pair-arbete

I 5 b kap. UtlL finns regler för tredjelandsmedborgares inresa och vis- telse i mer än 90 dagar i samband med forskning, studier inom högre utbildning, praktik med anknytning till högre utbildning, volontär- arbete inom ramen för Europeisk volontärtjänst och au pair-arbete. Kapitlet innehåller också regler om uppehållstillstånd efter slutförd forskning och efter slutförda studier. Bestämmelserna genomför Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/801 av den 11 maj 2016 om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för forskning, studier, praktik, volontärarbete, deltagande i elevutbytes- program eller utbildningsprojekt och för au pairarbete (student- och forskardirektivet).

För att beviljas ett uppehållstillstånd för något av ovan angivna syften ska utlänningen bland annat visa att han eller hon kommer att ha tillräckliga medel för sitt uppehälle under tillståndstiden och för att täcka kostnaderna för sin återresa samt, vid vistelse som kommer att uppgå till högst ett år, visa att han eller hon har, eller har ansökt om, en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige (5 b kap. 9 § UtlL). I 5 b kap. UtlL finns också särskilda bestämmelser om för- längning, återkallelse och rörlighet för de olika tillståndstyperna.

4 Internationell utblick

4.1Inledning

I detta avsnitt ges en översiktlig bild av reglerna för arbetskrafts- invandring i vissa andra länder med tyngdpunkt på ett visst lönekrav som villkor för arbetstillstånd och åtgärder som har vidtagits för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft.

De länder som ingår i redogörelsen är Danmark, Finland, Neder- länderna, Österrike, Estland, Tyskland och Kanada. De fem först- nämnda har valts ut eftersom de på olika sätt har en viss lönenivå som utgångspunkt för ett tillstånd motsvarande det svenska arbets- tillståndet. De är också EU-länder med liknande behov som Sverige och behöver på samma sätt förhålla sig till den EU-rättsliga lagstift- ningen. Även Tyskland är ett EU-land och har inkluderats i fram- ställningen främst eftersom många åtgärder vidtagits där under de senaste åren för att underlätta för kvalificerad arbetskraft från tredje- land att arbeta i landet. Kanada har tagits med eftersom landet länge setts som ett föregångsland inom området att attrahera högkvalifi- cerad arbetskraft.

4.2Danmark

4.2.1Generella bestämmelser om tillstånd för arbete1

År 2022 beviljades 24 580 tredjelandsmedborgare någon typ av arbets- tillstånd i Danmark (inklusive forskare).2 Det finns flera olika typer av arbetstillstånd i Danmark som riktar sig till olika grupper av arbets- tagare. En arbetskraftsinvandrare som inte har någon högre utbild-

1Utlændingesstyrelsen och Styrelsen for International Rekruttering og Integration, Ny i Danmark.

2Utlaendingesstyrelsen, Styrelsen for Internationel Rekruttering og Integration och Hjemrejse- styrelsen, Tal og fakta på utlændingeområdet 2022, s. 36.

Internationell utblick

SOU 2024:15

ning eller arbetar inom ett yrke som finns angivet på en specifik lista (se nedan) kan ansöka om uppehålls- och arbetstillstånd med mer generella villkor som i stället kräver en viss lön (kallat beløbsord- ningerne). Även asylsökande kan ansöka om ett sådant tillstånd. För att få ett tillstånd måste det erbjudna arbetet ge arbetstagaren en lön på minst 465 000 danska kronor årligen (år 2023). Detta motsvarar cirka 59 130 kronor per månad. I lönen inräknas dock även pen- sionsavsättningar, vilket är en kostnad om 22,5 procent för arbetare och 11,5 procent för tjänstemän, samt semesterersättning.3 Lönen och arbetsvillkoren i övrigt måste också överensstämma med danska förhållanden och arbetstiden måste vara minst 30 timmar per vecka.

Sedan den 1 april 2023 finns det även ett tillstånd med ett lägre löne- krav, där det erbjudna arbetet måste ge en lön på minst 375 000 danska kronor per år, inklusive pensionsavsättningar och semesterersätt- ning (motsvarar cirka 47 690 kronor per månad). Förutom kravet på att lönen och arbetsvillkoren måste överensstämma med danska för- hållanden ställs ett antal ytterligare villkor upp för detta tillstånd. Till exempel ska den lediga anställningen ha utannonserats på såväl Jobnet som EURES-portalerna och arbetslösheten i Danmark under de tre senaste månaderna före ansökan får inte ha överstigit 3,75 procent i genomsnitt. Den sökande får inte heller ha påförts böter på mer än 3 000 danska kronor enligt den danska strafflagen eller vissa andra sär- skilt angivna lagar under de senaste två åren före ansökan och vecko- arbetstiden måste vara minst 37 timmar.

Handläggningstiden för ett arbetstillstånd i Danmark är cirka en månad (juni 2023). Samma handläggningstid gäller för alla typer av arbetstillstånd.

4.2.2Andra typer av tillstånd för arbete i Danmark4

Utöver de ovan beskrivna generella tillstånden finns ett flertal till- stånd för arbete som riktar sig till specifika branscher eller grupper.

En typ av tillstånd är knutet till särskilda listor (kallade positiv- listerna) med yrkesgrupper inom vilka det råder brist på kvalificerad arbetskraft i Danmark. Dessa offentliggörs två gånger om året av det danska migrationsverket, Styrelsen for International Rekruttering og

3Svenskt Näringsliv (2022), Danska regler för utländsk arbetskraft – inget för svensk arbetsmark- nad, s. 7.

4Utlaendingesstyrelsen och Styrelsen for International Rekruttering og Integration, Ny i Danmark.

SOU 2024:15

Internationell utblick

Integration. Ett yrke kan sättas upp på listan om den löpande be- vakningen av arbetsmarknaden, som bygger på bristyrkesundersök- ningar av den danska arbetsförmedlingen, visar nationell brist på kvali- ficerad arbetskraft för yrket i fråga. Ett yrke kan också listas om en arbetslöshetskassa anser att det finns en nationell brist på kvalificerad arbetskraft för yrket i fråga eller om de regionala arbetsmarknads- råden (Arbejdsmarkedsråd) anser att det saknas arbetskraft regionalt. Det finns en lista med yrken för personer med högre utbildning (här återfinns till exempel ingenjörer, kemister, it-konsulter, läkare och sjuksköterskor) och en lista med yrken för personer som har särskild yrkeserfarenhet (på denna lista finns till exempel laboratorieassisten- ter, rörmokare, medicinska sekreterare, försäljningschefer, murare och snickare).

Det finns inget särskilt lönekrav vid ansökan om tillstånd för arbete inom ett yrke som finns med på någon av listorna, utan det är tillräckligt att lön och övriga villkor överensstämmer med praxis i Danmark. Däremot uppställs vissa andra krav. För att beviljas arbetstillstånd för ett yrke som finns med på listan för personer med högre utbildning krävs minst en kandidatexamen. Såvitt gäller arbete inom yrkena på den andra listan kan inte alla arbetsgivare ta emot arbetstagare i de yrkesgrupper som anges utan det krävs att arbetsgivaren tar emot lär- lingar eller praktikanter enligt ett särskilt program (Laereplads-AUB).

Danmark har också särskilda arbetstillstånd för exempelvis for- skare, artister, idrottsutövare och för personer som vill starta företag på innovationsområdet. Vidare finns det ett särskilt tillstånd som avser personer som arbetar med djurskötsel och som driftsledare inom danskt jordbruk. För att få ett sådant tillstånd måste lönen minst nå upp till dansk standard inom branschen, vilket för personer som arbe- tar med djurskötsel innebär att den inklusive pensionsavsättning ska uppgå till minst 30 489 danska kronor per månad.

Varken blåkortsdirektivet, ICT-direktivet eller säsongsanställnings- direktivet är tillämpliga i Danmark.5 Det finns därför inte några sär- skilda tillstånd för dessa grupper.

5Se blåkortsdirektivet, skäl 29, säsonganställningsdirektivet, skäl 55, och ICT-direktivet, skäl 48.

Internationell utblick

SOU 2024:15

4.2.3Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

I juni 2022 ingick åtta partier en bred parlamentarisk överenskom- melse om att stärka den internationella rekryteringen till Danmark. Målet är bland annat att stötta dansk ekonomi i den aktuella kon- junktursituationen och avhjälpa bristen på arbetskraft i danska verk- samheter. En del av överenskommelsen är det tillstånd med en löne- tröskel om 375 000 danska kronor som beskrivs ovan.6

I Danmark finns ett snabbspår som kan användas av arbetstagare som uppfyller villkoren för tillstånden med lönekrav, forskare eller studenter. Även utlänningar som är anställda en kortare period än tre månader kan utnyttja snabbspåret. Det är arbetsgivaren som an- söker om uppehålls- och arbetstillstånd genom en fullmakt från arbets- tagaren. Förutom en snabbare process och snabbare tillträde till arbets- marknaden ger snabbspåret arbetskraftsinvandraren frihet att växla mellan att arbeta i Danmark och utomlands utan att han eller hon förlorar sitt tillstånd. För att en arbetsgivare ska kunna utnyttja snabb- spåret måste denne ansöka om att bli certifierad hos Styrelsen for Internationel Rekruttering og Integration. För att bli certifierat måste ett företag uppfylla vissa villkor, bland annat ska löner och villkor över- ensstämma med dansk praxis, företaget måste vara av en viss storlek och får inte under det senaste året ha ålagts högre böter enligt den danska utlänningslagen. Om snabbspåret används kan en arbetstagare som redan har tillstånd att resa in i Danmark få ett provisoriskt arbets- tillstånd samma dag som ansökan ges in. Om utlänningen inte har laglig rätt att resa in i Danmark ska det normalt inte ta mer än tio dagar att få ett sådant tillstånd om han eller hon utnyttjar snabbspåret.7

Det finns också flera olika initiativ för att marknadsföra Danmark internationellt bland arbetskraftsinvandrare. Ett av de viktigaste är State of Denmark, som är en kampanj som bland annat syftar till att under- lätta kontakten mellan danska företag med lediga arbeten och kvalifi- cerad internationell arbetskraft, företrädelsevis inom it och tech-sek- torn. State of Denmark är en del av det nationella projektet Talent to Denmark, som är grundat av European Social Fund (ESF) och den danska styrelsen för affärsutveckling.8 Danmark har dessutom inrättat särskilda nationella center för internationell arbetskraft som samlar alla

6Finansministeriet i Danmark (2022), Regeringen indgår bred aftale om international rekruttering.

7Utlændingestyrelsen och Styrelsen for International Rekruttering og Integration, Ny i Danmark.

8State of Denmark, About this campaign and website.

SOU 2024:15

Internationell utblick

relevanta myndigheter på en plats. Det finns sex sådana center, som kallas International Citizen Service-center (ICS), i olika danska regio- ner i dag.9

4.3Finland

4.3.1Generella bestämmelser om tillstånd för arbete10

En utlänning som vill arbeta i Finland behöver normalt ett uppehålls- tillstånd för arbete. År 2021 beviljades 11 428 personer ett första uppe- hållstillstånd på grund av arbete.11 Det finns olika typer av uppehålls- tillstånd beroende på vilket slags arbete eller företag som är aktuellt. Om det inte finns något specifikt tillstånd för de arbetsuppgifter som arbetstagaren ska utföra kan han eller hon ansöka om ett gene- rellt uppehållstillstånd för arbetstagare (kallat TTOL).

För att beviljas ett uppehållstillstånd för arbetstagare krävs att den sökande har ett arbete, att han eller hon har tillräcklig kompetens för arbetet samt att anställningsvillkoren överensstämmer med gällande regler och tillämpligt kollektivavtal eller, om det inte finns något tilläm- pligt kollektivavtal, med den praxis som gäller arbetstagare som har motsvarande arbetsuppgifter.12 Vidare måste utlänningen ha tillräck- liga inkomster i Finland under hela den tid som uppehållstillståndet gäller. Detta innebär att lönen måste motsvara minst den lön som fast- ställs i kollektivavtal eller, om det inte finns något kollektivavtal eller om utlänningen arbetar deltid, vara minst 1 331 euro per månad (2023 års nivå), vilket motsvarar cirka 15 150 kronor. Minimilönen fastställs årligen av det finska Migrationsverket och är kopplad till rätten till dag- penning enligt arbetsvillkoret i den finska lagen om utkomstskydd för arbetslösa (30.12.2002/1290). En del av lönen kan bestå av natu- raförmåner, såsom bil- eller bostadsförmån. Uppehållstillstånd för arbetstagare beviljas först efter en arbetsmarknadsprövning. Arbets- givaren ska utreda möjligheten att inom rimlig tid få sådan arbetskraft från Finland eller EU/EES-området som lämpar sig för det aktuella arbetet.13

9Life in Denmark, ICS: International Citizen Service.

10Migrationsverket i Finland, När du kommer till Finland för att arbeta.

11European Migration Network (2022), Årlig rapport om migration och asyl – Finland 2021, s. 24.

12Finlands utlänningslag (30.4.2004/301), 71 §.

13Migrationsverket i Finland, Ansökan om uppehållstillstånd för arbetstagare (TTOL).

Internationell utblick

SOU 2024:15

Handläggningstiden för en ansökan om uppehållstillstånd för arbets- tagare är cirka två månader.14

4.3.2Andra typer av uppehållstillstånd för arbete i Finland15

Utöver det generella tillståndet för arbetstagare har Finland ett flertal andra uppehållstillstånd som gäller särskilda persongrupper eller arbe- ten. Det finns till exempel tillstånd för tillväxtföretagare, specialsak- kunniga och säsongsarbetare. Vidare finns EU-blåkort och ICT-till- stånd samt tillstånd för idrottare och tränare, arbete inom kultur eller konst och anställda hos ett religiöst eller ideologiskt samfund.

För att beviljas ett uppehållstillstånd för specialsakkunniga krävs att utlänningen utför arbetsuppgifter som kräver specialkunnande och att lönen motsvarar minst den genomsnittliga bruttolönen för lön- tagare i Finland (3 473 euro, eller cirka 39 540 kronor, per månad år 2023) exklusive naturaförmåner. Vidare krävs att den sökande har avlagt högskoleexamen eller har erhållit motsvarande kvalifikationer genom någon annan utbildning eller genom att arbeta med sakkunnig- uppgifter. Vid denna typ av tillstånd görs ingen arbetsmarknads- prövning.

Utlänningar som vill arbeta inom jordbruk och turism under vissa delar av året kan ansöka om uppehållstillstånd för säsongsarbete. Detta regleras i en särskild lag som infördes i samband med genomförandet av säsongsanställningsdirektivet.16 Tillstånd för säsongsarbete kan be- viljas för högst nio månader under en tolvmånadersperiod. Även för denna typ av tillstånd krävs att utlänningen kan försörja sig genom inkomster från sitt arbete under hela den tid som tillståndet för säsongsarbete gäller. Lönen ska motsvara minst den lön som fastställs i det kollektivavtal som tillämpas på anställningsförhållandet eller, om det inte finns något kollektivavtal, vara minst 1 331 euro per månad.

14Migrationsverket i Finland, Behandling av ansökan.

15Migrationsverket i Finland, När du kommer till Finland för att arbeta.

16Lag om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för säsongsanställning (14.12.2017/907).

SOU 2024:15

Internationell utblick

4.3.3Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

Åtgärdsprogrammet Talent Boost sjösattes av Finlands dåvarande regering år 2017 och har utvecklats av efterföljande regering. Från att ursprungligen främst ha fokuserat på internationella experter har det utvecklats till att omfatta arbetskraftsinvandring i stor skala. Målet med programmet är bland annat att göra Finland till en internatio- nellt attraktiv plats för arbete, studier, forskning och investeringar samt främja rekrytering av internationella experter. Några av pro- grammets mål är att påskynda förfaranden för att bevilja arbets- och studiebaserade uppehållstillstånd samt göra Finland mer attraktivt för internationella experter och deras familjer, underlätta deras etablering och få dem att stanna i landet. Programmet syftar till att skapa ett välfungerande och långsiktigt samarbete mellan staten, läroanstalter, företag och andra aktörer. Det finska arbets- och näringsministeriet och undervisnings- och kulturministeriet ansvarar för samordningen och i styrgruppen ingår bland annat representanter för arbets- och näringsbyrån (motsvarande Arbetsförmedlingen), det finska migra- tionsverket, städer, högskolor och Business Finland.17

Utöver Talent Boost innehåller den finska lagstiftningen flera reg- ler som positivt särbehandlar högkvalificerade arbetskraftsinvandrare i tillståndsprocessen. En utlänning som ansöker om eller har beviljats uppehållstillstånd för specialsakkunniga eller tillväxtföretagare, EU- blåkort, ICT-tillstånd för specialister eller chefer, uppehållstillstånd för ledningsuppgifter på högsta nivå eller mellannivå, för studier eller för forskare kan beviljas ett D-visum. En utlänning som ansöker om ett D-visum kan genast resa in i Finland när det har fattats ett posi- tivt beslut om uppehållstillstånd och utlänningen har fått D-viserings- märket i sitt pass, något som annars dröjer 1–2 veckor. Utlänningar som ansöker om något av de uppräknade tillstånden ovan, med undan- tag för tillstånden för studier och forskning, kan även utnyttja den s.k. expressfilen. Om ansökan om uppehållstillstånd ges in genom ex- pressfilen ska ett beslut fattas inom två veckor.

Finland har också ett system med certifiering av arbetsgivare. Certifierade arbetsgivare behöver inte lämna uppgifter om sitt före- tag i varje ansökan och arbetstagarna behöver inte redogöra för an- ställningsvillkoren i sin tillståndsansökan. Arbetstagare till en certi-

17Arbets- och näringsministeriet i Finland, Åtgärdsprogrammet Talent Boost.

Internationell utblick

SOU 2024:15

fierad arbetsgivare kan få ett D-visum trots att han eller hon inte till- hör en grupp som normalt kan få ett sådant visum. För att ansöka om att bli en certifierad arbetsgivare behöver arbetsgivaren uppfylla vissa krav som gäller bland annat företagets ekonomiska resultat och att företaget har uppfyllt sina förpliktelser som arbetsgivare klander- fritt. Företagets anställda ska också ha beviljats minst tio uppehålls- tillstånd på grund av arbete under de föregående tre åren. Certifie- ring beviljas första gången för två år och därefter för tre år åt gången.18

4.4Nederländerna

4.4.1Generella bestämmelser om tillstånd för arbete19

En tredjelandsmedborgare som vill arbeta i Nederländerna behöver ett uppehållstillstånd för arbete. För att kunna komma in i Neder- länderna och beviljas ett sådant behöver utlänningen oftast först ett tillfälligt visum. År 2021 beviljades 20 769 arbetsrelaterade tillstånd i Nederländerna.20

Det mest generella tillståndet för de som inte tillhör någon spe- cifik yrkesgrupp eller har en viss utbildning är ett kombinerat uppe- hålls- och arbetstillstånd som kallas GVVA. För att en utlänning ska kunna beviljas ett sådant måste den lön som han eller hon får överens- stämma med tillämpligt kollektivavtal och arbetsgivaren måste dess- utom ordna en bostad för utlänningen. Arbetsgivaren måste även först undersöka om anställningen kan tillsättas med en person från Neder- länderna eller EU/EES och i de flesta fall måste arbetsgivaren vara registrerad i det nederländska handelsregistret. Dessutom måste utlän- ningens lön uppgå till 2 089 euro per månad inklusive semesterersätt- ning enligt 2023 års nivå (cirka 23 660 kronor). För många yrken inom konst och kultur finns särskilda, högre lönetrösklar. Även exempelvis munkar eller nunnor kan ansöka om ett GVVA-tillstånd, men för dessa är kraven som ställs upp något annorlunda.

Vissa yrkesgrupper, till exempel korrespondenter eller anställda vid fartyg eller i gruvor, kan inte ansöka om det kombinerade tillståndet utan får ansöka om ett uppehållstillstånd och ett arbetstillstånd separat.

18Migrationsverket i Finland, Expressfilen och Certifierade arbetsgivare.

19Migrationsverket i Nederländerna (Immigratie- en Naturalisatiedienst), Single Permit: GVVA.

20Eurostat (2023), First permits by reason.

SOU 2024:15

Internationell utblick

Handläggningstiden för de flesta arbetsrelaterade tillstånden är sextio dagar enligt lag.21

4.4.2Andra typer av uppehållstillstånd för arbete22

Utöver det generella uppehållstillståndet för arbete finns en rad andra uppehållstillstånd för särskilda grupper. Några exempel är tillstånd för utlänningar som vill starta företag inom innovationsområdet, för utlänningar som tillfälligt arbetar i Nederländerna under internationella handelsavtal, för trainees eller för utlänningar som är anställda av ett företag i EU/EES eller Schweiz och tillfälligt arbetar i Nederländerna. Det finns också tillstånd som har sin grund i EU-direktiv, som ICT- tillstånd, EU-blåkort samt tillstånd för forskare och säsongsanställda.

För högutbildade finns, utöver EU-blåkortet, även ett särskilt natio- nellt tillstånd för högkvalificerad arbetskraft. För detta tillstånd ställs, till skillnad från för GVVA-tillståndet, inget krav på att arbetsgivaren ska undersöka om anställningen kan tillsättas med arbetskraft från EU/EES eller Nederländerna och det finns inte heller något krav på att bostad ska ordnas av arbetsgivaren. Däremot finns det även här ett lönekrav, vilket år 2023 var 5 008 euro per månad, exklusive semes- terersättning, för arbetstagare över 30 år och 3 672 euro per månad för arbetstagare under 30 år. För denna tillståndstyp gäller även att arbetsgivaren måste vara godkänd av migrationsverket i Nederländerna, en s.k. erkänd sponsor. Även för det vanliga kombinerade uppehålls- och arbetstillståndet och tillståndet för säsongsarbete kan arbetsgivaren välja att ansöka om att bli godkänd. Fördelen med att vara godkänd är bland annat att ansökan behandlas snabbare, normalt inom två veckor, och att färre dokument behöver bifogas ansökan. För att bli en godkänd arbetsgivare ställs vissa krav på bland annat kontinuitet och solvens i företaget eller organisationen.

21Migrationsverket i Nederländerna, Decision periods.

22Migrationsverket i Nederländerna, Residence Permits.

Internationell utblick

SOU 2024:15

4.4.3Andra åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

Utöver det ovan nämnda tillståndet för högutbildad arbetskraft har Nederländerna även vidtagit andra åtgärder för att attrahera högkvali- ficerad arbetskraft eller förenkla processen.

Högutbildade personer som har avslutat en akademisk utbildning för mindre än tre år sedan kan till exempel ansöka om ett uppehålls- tillstånd för orienteringsår. Under orienteringsåret har utlänningen fri tillgång till arbetsmarknaden, utan några begränsningar. Det finns olika sätt att kvalificera sig för tillståndet, till exempel kan utlänningen ha en examen på minst kandidatexamensnivå från ett universitet i Nederländerna eller en examen på minst masternivå från ett av värl- dens 200 högst rankade universitet. Även forskare och doktorander kan ansöka om tillståndet. Utlänningen måste kunna försörja sig själv under orienteringsåret men det finns inget särskilt krav på att kunna visa försörjningsförmågan eller något krav på en viss lön. De allmänna reglerna om minimilön och semester måste dock följas.

För att uppmuntra anställning av personer som är berättigade till ett orienteringsår gäller en lägre lönetröskel för dessa när de ska an- söka om ett vanligt uppehållstillstånd för högkvalificerade. Om an- sökan om tillstånd ges in under eller omedelbart efter orienterings- året, eller under en period då en person hade kunnat ansöka om ett tillstånd för orienteringsår, gäller en lönetröskel om 2 631 euro per månad (cirka 29 860 kronor) i stället för den vanliga lönenivån.23

Nederländerna har även ett nationellt samordningsprogram för att attrahera högkvalificerad arbetskraft som heter Talent Coalition Netherlands. Programmet leds av den nederländska myndigheten för företagande och klimat och har bland annat lanserat en hemsida, Welcome to NL, för att föra samman högkvalificerad arbetskraft med karriärmöjligheter i Nederländerna.24 Under programmets tak samord- nas också regionala initiativ. Varje region i Nederländerna har sitt eget service- och informationscentrum som arbetar med att hjälpa och attrahera utländsk arbetskraft. Många av dessa har också exempelvis universitet eller företag som samarbetspartners.25

23Migrationsverket i Nederländerna (Immigratie- en Naturalisatiedienst), Residence permit for orientation year.

24I Amsterdam, The welcome to NL platform launches.

25Ministry of Economic Affairs and Climate Policy in Netherlands, Welcome to Netherlands.

SOU 2024:15

Internationell utblick

4.5Österrike26

4.5.1Tillstånd för arbete i Österrike

År 2021 beviljades 3 935 arbetsrelaterade tillstånd i Österrike.27 Tred- jelandsmedborgare som vill arbeta i Österrike kan ansöka om ett kombinerat uppehålls- och arbetstillstånd, ett s.k. rött-vitt-rött-kort (RWR-Karte). Kortet utfärdas för 24 månader och ger rätt till anställ- ning hos en viss arbetsgivare. Ett sådant tillstånd kan utfärdas för högkvalificerade arbetstagare, kvalificerade arbetstagare i bristyrken, andra nyckelmedarbetare, arbetstagare inom turism, lantbruk och skogsbruk, nyutexaminerade från österrikiska universitet samt egen- företagare. För alla grupper gäller ett försörjningskrav, som sedan den 1 januari 2023 är cirka 1 110 euro för ensamstående och 1 751 euro för par. Vidare krävs en heltäckande sjukförsäkring för de som inte omfattas av sjukvårdssystemet i Österrike. Något generellt tillstånd, som gäller alla yrkesgrupper, finns inte.

Österrike har ett poängsystem som gäller vid ansökan om RWR- Karte, enligt vilket ett visst antal poäng kvalificerar för ett tillstånd. För tillståndet för högkvalificerad arbetskraft ger till exempel krite- rier som ett visst antal år i arbetslivserfarenhet, språkkunskaper i tyska eller engelska, att arbetstagaren är under 45 år eller har en doktors- examen olika antal poäng. För att en utlänning ska kvalificera sig för ett tillstånd för högkvalificerad arbetskraft krävs normalt 70 poäng, men för vissa yrkesgrupper, exempelvis ingenjörer, krävs endast 65 poäng.

För tillståndet för kvalificerad arbetskraft i bristyrken krävs dess- utom att det aktuella yrket finns med på en lista över bristyrken som uppdateras varje år av myndigheten för arbete och ekonomi (Arbeits- und Wirschaftsminister). Det finns både en lista med yrken som är bristyrken i hela Österrike och en lista med bristyrken i specifika regioner. För att få ett tillstånd krävs också att lönen är i överrens- stämmelse med lag och kollektivavtal.

Det finns vidare ett tillstånd för nyckelmedarbetare, varvid det ut- över ett visst antal poäng krävs en minimilön om 2 925 euro per månad (cirka 33 240 kronor). Det görs vid denna typ av tillstånd även en arbetsmarknadsprövning som innebär att den österrikiska arbets-

26Austrian Federal Ministry of Labour and Economy, Federal Ministry of Interior and Federal Ministry of Europe, Integration and Foreign Affairs, Permanent immigration.

27Eurostat (2023), First permits by reason.

Internationell utblick

SOU 2024:15

förmedlingen kontrollerar att ingen person som är kvalificerad för den aktuella anställningen är registrerad som arbetssökande.

För vissa typer av tillstånd, exempelvis EU-blåkort eller tillstånd för arbete inom turism, lantbruk och skogsbruk, gäller inte poäng- systemet. För det senare tillståndet gäller i stället att utlänningen måste ha ett bevis på språkkunskaper i tyska och bevis på att han eller hon har varit anställd i minst sju månader under de senaste två åren som säsongsarbetare i samma bransch.

Personer som har haft ett RWR-Karte eller ett EU-blåkort under minst 21 månader under de senaste 24 månaderna kan ansöka om ett s.k. RWR-Karte plus. Detta ger rätt till obegränsad tillgång till arbets- marknaden och är alltså inte knutet till ett visst arbete.

Utöver RWR-Karte finns det särskilda tillstånd för personer som ska arbeta i Österrike under en begränsad tid och som har sin grund

iEU-direktiv, till exempel det ovan nämnda EU-blåkortet, tillstånd för säsongsarbete, tillstånd för utstationering och ICT-tillstånd.

Handläggningstiden för ett RWR-Karte är normalt åtta veckor.28

4.5.2Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft29

Som ovan nämnts har Österrike ett särskilt tillstånd för högkvalifi- cerad arbetskraft med lättnader i villkoren för grupper som Österrike vill locka till sig, exempelvis ingenjörer. Österrike har även ett sam- ordningsorgan vars mål är att attrahera internationella företag och kvalificerad arbetskraft samt stödja internationella filmproduktioner. Samordningsorganet kallas Austrian Business Agency (ABA) och ligger under den federala myndigheten för arbete och ekonomi. ABA har lanserat en hemsida, WORK in AUSTRIA, med information för utlänningar som vill arbeta i Österrike. WORK in AUSTRIA arbetar också med att sammanföra företag som letar efter specialister och specialister som vill arbeta i Österrike.

28OeAD (Austria’s Agency for Education and Internationalisation), Red-White-Red Card. 29Austrian Business Agency, Work in Austria.

SOU 2024:15

Internationell utblick

4.6Estland

4.6.1Generella bestämmelser om tillstånd för arbete30

År 2021 beviljades 2 290 arbetsrelaterade tillstånd i Estland.31 Det finns olika sätt att få ett uppehållstillstånd för arbete i Estland. Om utlän- ningen inte passar in i någon av grupperna för särskilda tillstånd kan han eller hon ansöka om ett generellt tillstånd. Då krävs att utlänningen har kvalifikationer, utbildning och arbetslivserfarenhet för arbetet. Vidare görs en arbetsmarknadsprövning varvid den estniska arbets- löshetskassan måste ge sitt medgivande till anställningen. Medgivande ges om den lediga anställningen inte kan tillsättas med en medborgare från EU eller Estland och inte heller av någon som redan har uppe- hållstillstånd i landet för yrket samt om det är motiverat att anställa en tredjelandsmedborgare i den specifika anställningen utifrån situa- tionen på arbetsmarknaden. Lönen måste dessutom uppgå till minst den senaste genomsnittslönen i Estland som publicerats av estländska statistiska centralbyrån, vilket år 2023 var 1 685 euro. Handläggnings- tiden är normalt två månader.

Vissa yrkesgrupper är undantagna från arbetsmarknadsprövningen och lönekravet. Exempel på sådana yrken är präster, munkar och nunnor inbjudna av religiösa samfund, journalister och artister. Även tredje- landsmedborgare som är utstationerade, som ansöker om tillstånd för anställning i start up-bolag eller som har en examen från ett estniskt universitet undantas från dessa krav. Det krävs dock fortfarande att lönen som erhålls är tillräcklig för att försörja utlänningen. Ett start up-bolag måste dessutom först ansöka om att bli godkänt som ett sådant hos myndigheterna i Estland.

En utlänning som har fått ett arbete i Estland kan ansöka om ett D-visum eller ett tillfälligt uppehållstillstånd för att kunna arbeta innan ett vanligt uppehållstillstånd har beviljats (upp till ett år). För att få arbeta med ett D-visum, som söks från hemlandet, krävs ett anställ- ningskontrakt och att arbetsgivaren har registrerat anställningen hos den estniska gränspolisen. Handläggningstiden för ett D-visum är upp till femton arbetsdagar.32

30Estonian Police and Border Guard Board, Residence Permit.

31Eurostat (2023), First permits by reason.

32Work in Estonia.

Internationell utblick

SOU 2024:15

4.6.2Andra typer av tillstånd för arbete33

För högkvalificerade arbetstagare finns det särskilda tillstånd. För- utom EU-blåkort finns ett tillstånd för toppspecialister som har sär- skild erfarenhet inom en viss bransch. För att få tillstånd som topp- specialist ska arbetstagarens lön uppgå till minst en och en halv gånger den genomsnittliga bruttoårslönen i Estland som senast publicerades av den estniska statistiska centralbyrån. För år 2023 innebar det en lönetröskel på 2 528 euro, vilket motsvarar cirka 28 730 kronor. Det är den lönetröskel som gällde när ansökningsprocessen inleddes som gäller under hela processen, även om lönetröskeln senare skulle ändras. Tidigare krävdes den dubbla genomsnittliga årslönen för att ett till- stånd för toppspecialister skulle beviljas, men detta ändrades i maj 2022. Det ställs vidare vissa särskilda krav på arbetsgivaren för att denne ska få anställa specialister, till exempel vad gäller storleken på företaget och hur länge företaget ska ha varit registrerat i Estland.

För vissa yrkesgrupper är lönetröskeln lägre. För yrken som för- klarats vara bristyrken av regeringen i Estland räcker det att lönen uppgår till den genomsnittliga bruttoårslönen och vid anställning i tillväxtföretag, som måste uppfylla vissa särskilda kriterier, räcker det sedan 1 januari 2023 att lönen uppgår till 0,8 gånger den genomsnitt- liga bruttoårslönen. Dessa tillstånd kräver inte att någon arbetsmark- nadsprövning görs.

4.6.3Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft34

Estland har satsat mycket på att digitalisera samhället och skapa en bra grund för exempelvis start up-bolag. Den nationella samord- ningen hanteras av programmet Work in Estonia som har en hemsida där tredjelandsmedborgare kan få svar på frågor om hur det är att bo och arbeta i Estland. Bakom sidan står Estonian Business and Inno- vation Agency, som är en statlig samordningsorganisation vars upp- gift är att främja Estlands ekonomi genom att tillhandahålla tjänster inom bland annat företagande och internationalisering.35 Service- och informationscentret International House Estonia (IHE) tillhanda-

33Estonian Police and Border Guard Board, Important information for the applicant of the temporary residence permit for employment.

34Work in Estonia.

35Enterprise Estonia, About the organisation.

SOU 2024:15

Internationell utblick

håller information, konsultationer och hjälp med myndighetskon- takter för både internationell arbetskraft och lokala arbetsgivare. IHE håller dessutom föreläsningar i ämnen som hur man startar företag eller det estniska pensionssystemet liksom events för att bygga nätverk samt språkkurser och aktiviteter för medföljande barn.

Estland har en särskild kvot för hur många invandrare som årligen får uppehållstillstånd. Antalet invandrare får inte överstiga 0,1 pro- cent av den estniska befolkningen under ett år (2023). För att främja it-sektorn undantas anställda hos start up-bolag, ICT-specialister och toppspecialister från den årliga invandringskvoten.

4.7Tyskland

4.7.1Regler om tillstånd för arbete36

År 2021 beviljades 18 724 arbetsrelaterade tillstånd i Tyskland.37 Tyskland har flera olika typer av tillstånd för arbete. Lågkvalificerad arbetskraft kan endast tillfälligt få tillstånd att arbeta i landet och det finns begränsade möjligheter att få ett sådant tillstånd. Den största andelen sådan arbetskraft är säsongsarbetskraft i jordbrukssektorn och livsmedelsbranschen. För att en utlänning ska beviljas ett tillstånd för dessa yrken får anställningstiden inte överstiga sex månader under en tolvmånadersperiod och en arbetsmarknadsprövning genomförs innan utlänningen i fråga får anställas.38

För personer med universitetsexamen eller yrkesexamen finns det betydligt större möjligheter att få ett arbetstillstånd. År 2020 genom- förde Tyskland flera lagändringar som öppnade fler möjligheter för arbetskraft från tredjeland att få tillstånd att arbeta i landet. Inte bara personer med universitetsexamen kan i dag ansöka om ett arbets- tillstånd utan även personer som har en tysk yrkesexamen eller som har en utländsk yrkesexamen från en av Tyskland erkänd yrkes- utbildning. Det krävs inte längre att en arbetsmarknadsprövning görs innan ansökan beviljas eller att yrket finns med på en särskild lista över bristyrken, vilket var ett tidigare villkor för arbetstillstånd. För kvalificerad arbetskraft finns ingen minimilön men lönen måste mot-

36Tysklands federala regering, Visa & residence.

37Eurostat (2023), Permits by reason.

3815 a § i den tyska förordningen om anställning av utlänningar (Beschäftigungsverordnung – BeschV).

Internationell utblick

SOU 2024:15

svara den lön som en tysk arbetstagare med motsvarande kvalifika- tioner har.39

It-specialister kan under vissa förutsättningar få arbeta i Tyskland trots att de varken har universitetsexamen eller en avslutad yrkes- utbildning. För detta krävs bland annat minst tre års yrkeserfarenhet under de senaste sju åren på en nivå jämförbar med akademisk utbild- ning, tillräckliga kunskaper i tyska och en årslön som uppgår till minst 52 560 euro (år 2023), vilket motsvarar en månadslön om cirka 49 790 kronor.

Högkvalificerade arbetstagare är den enda grupp som kan ansöka om ett permanent uppehållstillstånd redan från början. För att vara högkvalificerad i den tyska uppehållstillståndslagens mening krävs att utlänningens arbete ska vara av särskilt ekonomiskt eller samhälle- ligt intresse för Tyskland och denna tillståndstyp syftar främst till personer på toppnivå inom forskning eller akademin. EU-blåkortet har en vidare definition av högkvalificerad anställning och har blivit mycket välanvänt i Tyskland.

Tyskland har även ett visum för erkännande av kvalifikationer, som innebär att en person som inte har fått sina kvalifikationer erkända av de tyska myndigheterna kan komma till Tyskland för att gå ett program för att förvärva de teoretiska eller praktiska kunskaper som saknas. Det finns också särskilda visa för de som vill gå en yrkes- utbildning i Tyskland, för egenföretagande eller för studier.

4.7.2Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

Tyskland har stor brist på kvalificerad arbetskraft och år 2022 ut- talade den tyska regeringen att man ville attrahera 400 000 kvalifice- rade arbetskraftsinvandrare om året.40 Under de senaste åren har flera lagändringar gjorts för att underlätta för kvalificerade tredjelands- medborgare att arbeta i Tyskland, bland annat har ovan nämnda uppe- hållstillstånd för arbetstagare med yrkesexamen införts. Målet är att skapa Europas modernaste lagstiftning på området, och fler lagänd-

39Federal Foreign Office in Berlin, Fazit Communication GmbH och Frankfurt-am-Main, Skilled personnel welcome.

40Reuters, Germany wants to attract 400 000 skilled workers from abroad every year.

SOU 2024:15

Internationell utblick

ringar för att ytterligare attrahera kvalificerad arbetskraft trädde i kraft 2023.41

Ett exempel på en lagändring som har genomförts är att en tredje- landsmedborgare i dag kan få ett jobbsökar-visum, som ger honom eller henne rätt att komma till Tyskland under sex månader för att söka jobb. Villkoren för tillståndet är en yrkesexamen som är erkänd i Tyskland, att utlänningen har tillräckliga medel för att försörja sig själv och tillräckliga kunskaper i tyska. Under tiden får utlänningen även arbeta upp till tio timmar per vecka. Om utlänningen hittar ett arbete kan han eller hon stanna i Tyskland för att ansöka om ett arbetstillstånd eller EU-blåkort. Även personer med en erkänd akade- misk examen kan få denna typ av visum.42

Tyskland har också ett snabbspår för kvalificerad arbetskraft. För att kunna använda snabbspåret behöver arbetsgivaren ha en fullmakt för arbetstagaren. Snabbspåret är utformat som ett avtal mellan arbets- givaren och det tyska migrationsverket. Migrationsverket ger råd och stöd till arbetsgivaren i processen att få arbetstagarens utländska kvali- fikationer erkända och få ett godkännande från arbetsförmedlingen, som granskar om anställningsvillkoren stämmer överens med kollek- tivavtal eller regionala villkor. Snabbspåret innebär också att det in- träder särskilda tidsgränser för inblandade myndigheter. Om förut- sättningarna är uppfyllda utfärdas ett förhandsgodkännande varvid arbetstagaren inom tre veckor kommer att få en tid för möte med en tysk utlandsmyndighet för att ansöka om ett visum och ett beslut kommer vanligen inom ytterligare tre veckor.43

Ytterligare förslag på lagändringar för kvalificerad arbetskraft har lagts fram. Dessa innebär bland annat att en utländsk yrkesutbild- ning inte längre behöver godkännas av tyska myndigheter för att en utlänning ska beviljas ett arbetstillstånd. Ett annat förslag innebär att ett poängsystem införs. Poäng ska till exempel ges för yrkeskvalifika- tioner, arbetslivserfarenhet och kunskaper i tyska och engelska.44

41Federal Foreign Office in Berlin, Fazit Communication GmbH och Frankfurt-am-Main, Attractive country for immigration.

42Tysklands federala regering, Visa och residence.

43Tysklands federala regering, The fast-track procedure for skilled workers.

44Tysklands federala regering, Progress requires skilled labour.

Internationell utblick

SOU 2024:15

4.8Kanada

4.8.1Regler om tillstånd för arbete45

År 2021 beviljades 415 817 arbetsrelaterade tillstånd i Kanada.46 Som utgångspunkt krävs det arbetstillstånd för att få arbeta i Kanada. Det finns flera olika sätt som arbetstillstånd kan sökas på. För alla typer av arbetstillstånd krävs att arbetstagaren kan bevisa att han eller hon kommer att lämna landet när tillståndstiden löper ut samt att han eller hon kan försörja sig själv och sin familj under tiden i Kanada. Vidare får utlänningen inte ha några avsnitt i belastningsregistret och ska vara vid god hälsa. Arbetsgivaren får heller inte vara med på en särskild lista över arbetsgivare i Kanada som har dåliga villkor.

Innan en arbetsgivare anställer utländsk arbetskraft måste han eller hon normalt få ett dokument med ett godkännande (kallat Labour Market Impact Assessment, LMIA) från myndigheten för syssel- sättning och social utveckling, som fastslår att det finns behov av till- fällig arbetskraft och att inga kanadensare eller varaktigt bosatta kan göra arbetet. Om arbetstagaren kommer att få högre lön än median- timlönen i regionen finns ett särskilt spår för högavlönade arbets- tagare. Utlänningar som får lön under medianlönen i regionen ansöker i stället om arbetstillstånd i ett spår för lågavlönade arbetstagare. Då finns det fler krav på arbetsgivaren gällande till exempel rättigheter på arbetsplatsen och säkerhet. Det finns också ett tillstånd för lant- bruksarbetare. För att få ett sådant tillstånd måste yrket vara med på en särskild lista eller avse vissa specifika yrkeskoder.

För kvalificerade arbetstagare finns ett särskilt snabbspår. Kopplat till detta finns ett poängsystem (Comprehensive Ranking System) som används för att ranka de sökande utifrån exempelvis arbetslivs- erfarenhet, språkkunskaper och utbildning.

Det finns också öppna arbetstillstånd, det vill säga arbetstillstånd som inte är knutna till ett visst arbete. Dessa kan sökas av till exem- pel examinerade studenter, flyktingar, familjemedlemmar eller personer som har ansökt om permanent uppehållstillstånd i Kanada. I dessa fall behöver processen med LMIA inte gås igenom.

Även om det i de flesta fall krävs arbetstillstånd finns det även en lång lista med yrkesgrupper som är undantagna från kravet på arbets- tillstånd, vilken bland annat inkluderar militärer, affärsresenärer, reli-

45Kanadas regering, Work in Canada.

46Kanadas regering, 2022 Annual Report to Parliament on Immigration.

SOU 2024:15

Internationell utblick

giösa ledare, artister, nyhetskorrespondenter och domare. Inte heller personer som avser arbeta i ett särskilt program för säsongsanställda behöver arbetstillstånd.

4.8.2Åtgärder för att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft

Kanada har länge varit ett föregångsland när det gäller att attrahera kvalificerad arbetskraft. Ett exempel är programmet Global Talent Stream som lanserades 2017. Programmet hjälper vissa specifika kana- densiska arbetsgivare att anställa högkvalificerade globala talanger. Det finns en särskild lista med de yrken som omfattas av program- met, vilken innefattar bland annat civilingenjörer och systemvetare. Personer som har använt sig av programmet kan gå genom ett särskilt snabbspår, Global Skills Strategy, vid tillståndsprocessen som innebär att ett tillstånd för arbete kan fås inom två veckor. Det finns även en annan gren av programmet som endast avser mycket specialiserade arbetstagare som ska hjälpa ett företag att växa. För att kvalificera sig till den här kategorin ställs höga krav på såväl arbetsgivare som arbetstagare, bland annat ska det vara fråga om ett företag inom inno- vationsbranschen, lönen för arbetstagaren ska vara minst 80 000 kana- densiska dollar årligen och arbetstagaren ska ha minst 5 års arbets- erfarenhet inom branschen.47

Det finns också regionala initiativ. Ett exempel är från Quebec- provinsen, där det regionala investerings- och utvecklingsrådet, Quebec International, med stöd av provinsregering, städer, kommuner och stat leder internationella rekryteringsresor där delegationer av arbets- givare reser ut i världen för att rekrytera internationella talanger. Quebec International håller också nätverksträffar med exempelvis internationella studenter som studerar i Kanada och arbetar med att ge råd inom innovativt entreprenörskap och digital omställning.48

47Kanadas regering, Program requirements for the Global Talent Stream.

48Quebec International.

5En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

5.1Inledning

Enligt utredningsdirektiven sker en stor del av arbetskraftsinvand- ringen till Sverige till yrken där såväl kraven på utbildning som lönerna är låga, trots att Sverige främst har behov av kvalificerad och hög- kvalificerad arbetskraft. Detta är ett av skälen till att en del av utred- ningsuppdraget är att analysera och ta ställning till hur ett regelverk kan utformas som utgår från att ett arbetstillstånd i normalfallet endast kan beviljas om utlänningen erbjuds en viss lönenivå. Att införa ett lönekrav syftar till att minska missbruket med rekryteringar av arbets- kraft från tredje land, att bättre ta tillvara den arbetskraft som redan finns i Sverige samt till att minska antalet ansökningar hos Migrations- verket för att på så sätt uppnå kortare handläggningstider.

Eftersom det kan finnas situationer när den arbetskraft som finns i Sverige inte räcker till för att fylla behoven inom yrken där lönen är lägre än ett uppställt lönekrav, till exempel yrken inom vilka det krävs särskild kompetens, erfarenhet eller skicklighet eller säsongs- bundna yrken, ska utredningen också analysera och ta ställning till hur ett lägre lönekrav för enskilda yrkesgrupper kan utformas. Detta för att Sverige inte ska riskera kompetensbrist.1

Följande avsnitt innehåller en översiktlig bild av rättsläget, den svenska arbetsmarknadsmodellen och lönebegreppet, statistik avseende bland annat lönenivåer hos arbetskraftsinvandrare samt överväganden och förslag på hur ett regelverk som uppställer ett lönekrav för ett arbetstillstånd kan utformas.

1Dir. 2023:25, s. 3–4.

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

5.2Rättsläget

5.2.1Relevanta bestämmelser i utlänningslagen

Villkor för arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL

Som framgår av genomgången av olika länders rättssystem i avsnitt 4 skiljer många länder på olika kategorier av arbetskraftsinvandrare och har flera olika tillstånd för arbete med särskilda krav knutna till sig beroende på exempelvis arbetskraftsinvandrarens utbildning, yrke, arbetsgivare eller typ av anställning. På grund av EU-regler har Sverige infört några uppehålls- och arbetstillstånd som riktar sig till särskilda grupper, nämligen EU-blåkort, ICT-tillstånd och tillstånd för säsongs- arbete. I övrigt är systemet för arbetskraftsinvandring i Sverige gene- rellt utformat och gör i princip ingen skillnad på arbetskraftsinvandrare utifrån lönenivå, yrke eller utbildningsnivå.

Enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL får ett arbetstillstånd ges till en utlänning som har ett anställningsavtal om anställningen gör det möjligt för honom eller henne att uppnå en god försörjning och lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Sedan 2008 är det arbetsgivarens behov av rekrytering som är utgångspunkten vid handläggning av ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd. Då avskaffades den tidigare ordningen med s.k. myndig- hetsbaserad arbetsmarknadsprövning, som innebar att Arbetsförmed- lingen utförde en prövning av om det fanns arbetssökande i Sverige eller övriga EES och Schweiz som hade kvalifikationer för det aktuella arbetet, det vill säga om det fanns brist på efterfrågad arbetskraft.2

Tidigare fanns ett försörjningskrav som innebar att inkomsten från den erbjudna heltids- eller deltidsanställningen skulle vara av sådan storlek att utlänningen inte behövde försörjningsstöd. Enligt Migra- tionsöverdomstolen innebar det att inkomsten som huvudregel måste uppgå till ett visst bestämt belopp, som av Migrationsverket har be- räknats till 13 000 kronor (MIG 2015:11 och MIG 2018:12). Från och med den 1 november 2023 gäller i stället att en arbetskraftsinvand- rare genom sin anställning ska uppnå en god försörjning för att kunna beviljas ett arbetstillstånd. Kravet på en god försörjning innebär att lönen ska uppgå till minst 80 procent av den medianlön som Statis-

2Prop. 2007/08:147, s. 25–26.

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

tiska centralbyrån publicerar för Sverige (27 360 kronor med 2022 års lönenivå).

Det finns i övrigt inget krav på en viss lönenivå för att en utlän- ning ska beviljas arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL. Däremot finns det, som nämns ovan, ett krav på att lönen, försäk- ringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte ska vara sämre än de villkor som följer av tillämpligt svenskt kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Migrationsverket ska pröva om anställnings- villkoren uppfyller de krav som ställs i bestämmelsen och att det inte rör sig om ett skenavtal. För att säkerställa att bestämmelsen uppfylls ska Migrationsverket vid handläggningen av en ansökan ge samman- slutningar av arbetstagare tillfälle att yttra sig i ett enskilt ärende.3 Arbetstagarorganisationerna kan dock avstå från att yttra sig och även om det finns ett yttrande är Migrationsverket inte bundet av detta utan ska självständigt ta ställning till om kraven för arbetstillstånd är upp- fyllda eller inte. Eftersom kollektivavtalen sluts mellan arbetsmark- nadens parter och utan lagstiftarens inblandning går det inte att gene- rellt fastslå vilka krav som ställs för att ett arbetstillstånd ska beviljas. Villkoren ser olika ut i olika branscher och ändras också över tid.4 Om det inte finns något tillämpligt kollektivavtal, eller det kollektivavtal som finns är ett s.k. sifferlöst avtal, utgår Migrationsverket från den lönestatistik som SCB tillhandahåller för att avgöra om lönen är i en- lighet med praxis inom yrket eller branschen.

Lönetröskeln för EU-blåkort

På ett område i svensk rätt finns det redan ett lönekrav, nämligen för EU-blåkort. EU-blåkortet är ett kombinerat uppehålls- och arbetstill- stånd för högkvalificerad anställning som arbetstagare från tredjeland kan ansöka om i de flesta av EU:s medlemsstater. Blåkortsdirektivet är huvudsakligen genomfört i svensk rätt i 6 a kap. UtlL och bestäm- melserna i detta kapitel gäller parallellt med reglerna om arbetskrafts- invandring i 6 kap. UtlL.

Ett EU-blåkort kan beviljas en utlänning som erbjudits en hög- kvalificerad anställning i Sverige med en anställningstid om minst ett

35 kap. 7 a § UtlF.

4Migrationsverkets rättsliga ställningstagande, Bedömning av om den lön, inklusive eventuella förmåner, som erbjuds för en anställning är tillräcklig för att uppfylla kravet i 6 kap. 2 § utlännings- lagen, RS/007/2021, s. 4–6.

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

år. För att utlänningen ska beviljas ett tillstånd krävs det också att lönen är minst en och en halv gånger den genomsnittliga brutto- årslönen i Sverige (den s.k. lönetröskeln). Genom ett bemyndigande i utlänningslagen kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om lönetröskeln. Av utlännings- förordningen framgår att Migrationsverket, efter samråd med Med- lingsinstitutet, får meddela föreskrifter om lönetröskeln (5 a kap. 5 § UtlF). För närvarande uppgår lönetröskeln för att beviljas EU-blå- kort till 57 450 kronor (MIGRFS 2023:8).

5.2.2Den svenska arbetsmarknadsmodellen

En modell som utgår från parternas avtal

Den svenska arbetsmarknadsmodellen innebär att arbetsmarknadens parter, alltså arbetsgivarna eller deras organisationer och arbetstagarna genom sina organisationer, har huvudansvaret för att reglera vill- koren på arbetsmarknaden. Lagstiftningen inom det arbetsrättsliga området är inte så detaljerad och det finns därför ett betydande ut- rymme för arbetsmarknadens parter att reglera villkoren. Arbetsmark- nadens parter kan dessutom i stor utsträckning göra avsteg från de grundläggande lagregler som finns på arbetsrättens område genom kollektivavtal. Eftersom löner på den svenska arbetsmarknaden van- ligtvis regleras av arbetsmarknadens parter utan statlig inblandning finns inte heller någon lagstiftning om minimilön. Utmärkande för den svenska arbetsmarknadsmodellen är den stora betydelse som kollektivavtal mellan arbetsgivarorganisationer och arbetstagarorga- nisationer har. Det är dessa som ska tillförsäkra de enskilda arbets- tagarna de anställningsvillkor som de i många andra länder får genom

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

lagstiftning. En förutsättning för att modellen ska fungera är starka och ansvarstagande parter på arbetsmarknaden.5

Kollektivavtalens täckningsgrad och den fackliga organisations- graden i Sverige är en av de högsta inom OECD. I landet omfattas nästan nio av tio anställda av kollektivavtal, en siffra som har varit relativt stabil under en längre tid. Det finns dock vissa branscher där förekomsten av kollektivavtal är låg. Många av dessa branscher har gemensamt att arbetstagarna ofta är födda utomlands. Ett exempel är skönhetsbranschen, där det helt saknas centrala kollektivavtal. Det finns också vissa högavlönade branscher där det inte finns någon tra- dition av att ha kollektivavtal, som advokatbyråer eller PR- och reklam- byråer. Även många nya, snabbväxande företag saknar kollektivavtal. Detta gäller både arbeten som utförs i form av gig-arbeten inom ex- empelvis budbranschen och företag med högkvalificerade arbeten inom it. I verksamheter som är bundna av kollektivavtal gäller av- talen för alla medarbetare, oavsett om de är fackligt anslutna eller inte.6 År 2021 var organisationsgraden inom privat sektor, det vill säga an- delen arbetstagare som är medlemmar i ett fackförbund, 56 procent för arbetare och 69 procent för tjänstemän.7

Den svenska arbetsmarknadsmodellen etablerades redan i början av 1900-talet och både legitimitets- och effektivitetsskäl ligger till grund för den. Legitimiteten för de överenskommelser som träffas anses bli större om de förhandlas fram utan någon inblandning från statens sida. Ett samförstånd mellan parterna skapar stabilitet över tid och det är parterna i avtalet som har bäst kunskap om hur för- hållandena ser ut inom det egna avtalsområdet. En fördel med syste- met är också att anställningsvillkoren kan varieras mellan olika bran- scher och yrken utefter dess förutsättningar. Förutsättningarna att hitta smidiga och effektiva lösningar på de problem som diskuteras är större om parterna kan komma överens på egen hand.8

Det finns inte någon statlig myndighet som övervakar att den som har ingått ett kollektivavtal också följer avtalets bestämmelser. Även denna uppgift sköter avtalsparterna själva genom att bevaka att motstående sida uppfyller sina förpliktelser enligt avtalet. Den som inte följer ett ingånget kollektivavtal kan av domstol förpliktas full-

5SOU 2020:30, En moderniserad arbetsrätt, s. 120–121 och prop. 2016/17:107, Nya utstationerings- regler, s. 26–27.

6Medlingsinstitutet (2022), Kollektivavtal: Så ser de vita fläckarna ut.

7Kjellberg, Anders (2023), Kollektivavtalens täckningsgrad och vita fläckar, Arena idé.

8Prop. 2016/17:107, s. 26–27.

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

göra skyldigheten enligt avtalet och betala skadestånd för kollektiv- avtalsbrott till motparten. Förekomsten av kollektivavtal är alltså cen- tral både för att fastställa anställningsvillkor och för att skapa effek- tiva sanktioner om villkoren inte följs. Såväl en arbetstagarorganisation som en arbetsgivarorganisation har rätt till förhandling med motparten, till exempel om den ena parten vill få till stånd ett kollektivavtal. Det finns dock inte någon skyldighet att komma överens utan avtalsfrihet råder. Parterna förfogar över vissa påtryckningsmedel och kan till exempel avbryta eller hota med att avbryta de ekonomiska förbindel- serna med motparten genom att vidta stridsåtgärder. När avtal mellan arbetsmarknadens parter har ingåtts är det bindande för båda parterna och för deras medlemmar. Därmed gäller fredsplikt, det vill säga det är otillåtet att vidta stridsåtgärder så länge avtalet gäller.9

Lägstalöner i kollektivavtal

Som nämns ovan finns det ingen lagreglerad minimilön i Sverige. Mini- milönens motsvarighet i Sverige kallas ofta lägstalön och finns i kollektivavtal. Majoriteten av kollektivavtalen innehåller dock ingen specifik lägstalön utan det är främst inom LO-anslutna fackförbund och Unionen som en sådan anges i kollektivavtalen. Det finns en stor variation mellan lägstalönerna i kollektivavtalen och det anges ofta olika löner beroende på arbetstagarens ålder, anställningstid och an- ställning. I avtal som saknar angivna lägstalöner förekommer det att fackförbunden ensidigt anger rekommenderade ingångslöner för sina medlemmar. I praktiken påverkar lönerna i kollektivavtalen ofta löne- nivåerna för alla anställda, även de som inte omfattas av kollektivavtal.10

Även om det inte finns någon lagreglerad minimilön får den av- talade lönen inte vara så låg att den kan anses oskälig. Arbetsdom- stolen har vid några tillfällen tillämpat bestämmelsen om oskäliga av- talsvillkor i 36 § lagen (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område när den avtalade lönen varit så låg att den ansetts oskälig.11

9Prop. 2016/17:107, s. 27–28.

10Medlingsinstitutet (2020), Kollektivavtalen och de lägsta lönerna.

11Se till exempel AD 1982 nr 142 och AD 1986 nr 78.

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

5.3Ett förbättrat system mot arbetskraftsexploatering, SOU 2021:88

I betänkandet Ett förbättrat system mot arbetskraftsexploatering m.m. (SOU 2021:88) gjordes överväganden om ett höjt inkomstkrav för att beviljas arbetstillstånd. Resonemanget handlade främst om huruvida det så kallade försörjningskravet borde höjas. Utredningen landade i att det inte fanns skäl att förändra det nuvarande regelverket. Kart- läggningen visade att det missbruk som rapporterats innebar att arbets- kraftsinvandrare kan redovisa en godtagbar lön till olika myndigheter men att de sedan måste betala tillbaka delar av den till arbetsgivaren. Eftersom missbruket inte i första hand bestod i att de redovisade in- komstnivåerna var för låga saknades det enligt utredningen skäl att för- ändra det nuvarande regelverket och den inkomstnivå som tillämpas.12

Utredningen lämnade dock även ett alternativt förslag om ett höjt försörjningskrav, vilket, något modifierat, trädde i kraft den 1 novem- ber 2023. Utredningen berörde i samband med detta förslag om det i stället skulle införas någon form av minimilön för arbetskraftsin- vandrare. Det bedömdes dock att detta skulle strida mot den svenska modellen eftersom det är en grundläggande princip för denna att det inte finns någon statlig reglering av lönerna utan att dessa bestäms av arbetsmarknadens parter. Vidare tog utredningen upp som ett alter- nativ att lägsta tillåtna lön skulle vara medianlönen. Mot bakgrund av att detta hade inneburit en mycket stor förändring av det nuvarande systemet för arbetskraftsinvandring och skulle medföra att många branscher inte längre skulle kunna rekrytera utländsk arbetskraft trots att de skulle kunna ha behov av det, samt att det inte var förenligt med den utredningens direktiv som angav att det nuvarande systemet skulle värnas, lämnades dock inte något sådant förslag.13

5.4Lön, inkomst och ersättning

5.4.1Vad betyder begreppen?

Begreppen lön och inkomst avser olika saker och SCB tar fram såväl löne- som inkomststatistik. Lön är ersättningen man får för utfört arbete och uttrycks för en given tidsenhet, till exempel per månad.

12SOU 2021:88, s. 224–225.

13SOU 2021:88, s. 225–226.

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

Månadslönen påverkas inte av frånvaro, deltidstjänstgöring eller över- tid. Inkomst är ett vidare begrepp där förutom inkomst av arbete även exempelvis kapitalinkomster, bostadsbidrag, föräldrapenning och stu- diemedel ingår. Denna påverkas av exempelvis frånvaro, deltidstjänst- göring och övertid. Inkomsten redovisas ofta som årsinkomst.14

IEU-rättslig lagstiftning förekommer definitioner av lönebe- greppet. I Europarlamentets och rådets direktiv (EU) 2023/970 av den 10 maj 2023 om stärkt tillämpning av principen om lika lön för kvinnor och män för lika eller likvärdigt arbete genom insyn i lönesättningen och efterlevnadsmekanismer definieras lön som ”den ordinarie grund- eller minimilönen samt all övrig betalning i form av kontanter eller in natura som en arbetstagare får, direkt eller indirekt (lönetillägg eller rörliga ersättningar), av sin arbetsgivare med anledning av sin anställ- ning” (artikel 3.1 a).

I Sverige finns ingen lagreglering som definierar begreppet lön. Med lön brukar dock avses inte bara själva grundlönen utan även vissa tillägg som den som utför arbetet kan ha rätt till, till exempel tillägg för obekväm arbetstid och övertidsersättning. Lönebegreppets närmare innehåll torde kunna variera mellan olika branscher. Vid en tvist mellan en arbetsgivare och en arbetstagare kan det ytterst bli en fråga för rättstillämpningen att avgöra om kraven avser lön.15

Migrationsverket redogör i ett rättsligt ställningstagande för vad de räknar in när de ska göra en bedömning av om en viss avtalad lön överensstämmer med de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Först tittar Migrationsverket på den kontanta lönen. Om den kontanta lönen inte är tillräcklig måste det prövas om det finns andra ersättningar eller förmåner som ska räknas som lön och som kan medföra att kravet på lön är uppfyllt. Vid denna bedömning hämtar Migrationsverket ledning från de skatte- rättsliga reglerna om vad som ska beskattas som lön. Detta innebär att exempelvis regelbundet återkommande förmåner som fri bostad, mat eller resor till och från jobbet kan räknas med i lönen, men däre- mot inte traktamente som utgår för att täcka merkostnader i tjänsten vid tjänsteresa.16

Ett annat begrepp, som används till exempel i 6 b kap. 1 § första stycket 2 UtlL och i 17 § utstationeringslagen, är ersättning. Detta

14SCB (2023), Lön eller inkomst?

15Prop. 2012/13:148, Genomförande av blåkortsdirektivet, s. 52–52.

16Migrationsverkets rättsliga ställningstagande RS/007/2021, s. 5–6.

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

begrepp är vidare än lönebegreppet och bör utöver själva lönen kunna inkludera andra element som typiskt sett utgår för inhemska arbets- tagare med jämförbar befattning, exempelvis traktamente.17

5.4.2Medianlön, genomsnittslön och medianinkomst

Medlingsinstitutet är ansvarig myndighet för den officiella lönestati- stiken i Sverige. I Medlingsinstitutets lönestatistik för månadslöner ingår grundlön plus rörliga lönetillägg samt vissa förmåner. I de fall tjänstgöringsomfattningen inte avser heltid räknas grundlönen och de rörliga lönetilläggen om till heltid. Övertidsersättning ingår inte och inte heller förmåner som vinstutdelning, möjligheter att teckna aktier/optioner i det egna företaget, privat sjukvårdsförsäkring eller liknande.18

Genomsnittslönen (eller medellönen) är summan av lönerna i en grupp dividerat med antalet personer i gruppen. Genomsnittslönen i Sverige år 2022 om samtliga sektorer beaktas var 38 300 kronor per månad. Genomsnittslönen skiljer sig dock mycket åt mellan olika grupper. För tjänstemän var genomsnittslönen 47 700 kronor medan den för arbetare var 30 800 kronor.

Medianlönen är den mittersta lönen i en grupp löner som sor- terats i storleksordning från den lägsta till den högsta. År 2022 var medianlönen i Sverige, med beaktande av samtliga sektorer, 34 200 kro- nor. För kvinnor var den 33 000 kronor medan den för män var 35 500 kronor. Medianlönen kan vara ett bra mått att använda om det i en yrkesgrupp finns personer som tjänar väldigt mycket eller lite i förhållande till resten av gruppen, eftersom extrema siffror i ytter- kanterna inte påverkar statistiken så att den blir skev.19 Medianlönen blir dock inte representativ för en heterogen yrkesgrupp, exempelvis om yrkesgruppen både innehåller yrken som kräver högskolekom- petens och yrken som inte gör det.

Om man i stället tittar på medianinkomsten är skillnaderna mellan män och kvinnor större, vilket bland annat beror på att kvinnor oftare arbetar deltid eller tar ut en större del av föräldraledigheten. År 2021,

17Jfr prop. 2019/20:150, Mer likabehandling och ett stärkt skydd vid utstationering, s. 52–53, och prop. 2017/18:34, Uppehålls- och arbetstillstånd för företagsintern förflyttning – genomförande av ICT-direktivet, s. 46.

18Medlingsinstitutet (2023), Kvalitetsdeklaration, lönestrukturstatistik, hela ekonomin 2022, s. 4 och 11.

19SCB (2023), Medianlöner i Sverige.

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

som är det senaste året det finns tillgänglig statistik ifrån, hade kvin- nor 325 500 kronor i medianinkomst medan män samma år hade 390 400 kronor. Kvinnornas inkomst var alltså 83 procent av männens år 2021, medan kvinnornas medianlön var knappt 93 procent av män- nens år 2022.20

5.5Arbetskraftsinvandrares yrken och löner

5.5.1Stora yrkesområden och yrkesgrupper

Utredningen har begärt in statistik från Migrationsverket avseende ansökningar om arbetstillstånd som presenteras nedan. Vid läsningen bör det hållas i åtanke att siffrorna av olika orsaker är fluktuerande. Antalet personer med giltiga arbetstillstånd är till exempel betydligt fler på sommaren på grund av säsongsanställningar. Siffrorna kan också variera beroende på om de avser grunden som tillstånd har sökts på eller grunden de beviljats på och kan även korrigeras i efterhand. I vissa fall saknas uppgifter, vilket kan bero på att pappersansökningar inte har registrerats på samma sätt som digitala ansökningar. Några av ta- bellerna nedan avser alla arbetsrelaterade tillstånd medan andra en- dast avser tillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL. Följande upp- ställningar ska därför ses som ungefärliga snarare än exakta uppgifter.

I Sverige uppehåller sig för närvarande (december 2023) 17 564 ut- länningar med giltigt uppehållstillstånd efter förstagångsansökningar där uppehållstillståndsgrunden är 6 kap. 2 § första stycket UtlL, varav 4 342 är kvinnor. Till detta kommer ett stort antal arbetskraftsin- vandrare som har giltiga tillstånd efter förlängningsansökningar. Den exakta siffran går dock inte att få fram, eftersom Migrationsverket inte särskiljer giltiga tillstånd efter förlängningsansökningar av till- stånd enligt 6 kap. 2 § UtlL från övriga förlängningar av tillstånd på arbetsmarknadsområdet (totalt finns det drygt 34 000 tillstånd, varav merparten torde grunda sig på tillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL). Under 2022 beviljades 24 247 arbetstillstånd i Sverige, exklusive bifall i över- instans, omprövningar och förlängningar. I dessa siffror inräknas inte anhöriga till arbetstagare, idrottsutövare, artister, au pairer, gästfors- kare, praktikanter eller egna företagare. Siffrorna inbegriper dock såväl arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL som EU-blåkort, ICT-tillstånd och

20SCB (2023), Inkomster för personer i Sverige.

100

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

tillstånd för säsongsarbete. Det är en ökning från tidigare år. År 2021 beviljades 20 753 arbetstillstånd, år 2020 beviljades 15 231 arbetstill- stånd och år 2019 beviljades 21 950 arbetstillstånd. Ökningen av antalet beviljade tillstånd kan ha fler orsaker än att antalet ansökningar om arbetstillstånd har ökat, exempelvis kan Migrationsverkets resurs- tilldelning ett visst år ha betydelse för hur många inneliggande an- sökningar som hinner behandlas. Utöver de 24 247 tillstånden bevilja- des 12 856 förlängningar av arbetstillstånd år 2022, vilket totalt ger 37 103 tillstånd.

När det gäller inom vilka yrkesområden som arbetstillstånd (första- gångsansökningar) beviljades under 2022 fördelade de sig på följande sätt.

Tabell 5.1 Antal beviljade förstagångsansökningar avseende arbetstillstånd indelat efter yrkesområde och kön, 2022

Yrkesområde	Antal beviljade	Varav	Varav
	arbetstillstånd	kvinnor	män
Yrken med krav på kortare utbildning eller
introduktion	8 449	1 393	7 056
Yrken med krav på fördjupad högskolekompetens	8 375	2 249	6 126

Yrken med krav på högskolekompetens eller
motsvarande	2 610	570	2 040
Service-, omsorgs- och försäljningsyrken	1 166	464	702
Yrken inom byggverksamhet och tillverkning	1 157	43	1 114
Yrken inom lantbruk, trädgård, skogsbruk och fiske	1 001	130	871

Chefsyrken	526	147	379
Yrken inom administration och kundtjänst	469	194	275

Yrken inom maskinell tillverkning och transport
m.m.	399	27	372
Övriga	70	12	58

Militära yrken	25	1	24
TOTALT	24 247	5 230	19 017

Källa: Migrationsverket 2023.

Tabellen bygger på den indelning av yrkesområden som görs enligt Standard för svensk yrkesklassificering (SSYK 2012), som är ett sys- tem för att gruppera individers yrken eller arbetsuppgifter framtaget av SCB. När det gäller inom vilka yrkesområden som tillstånd be- viljades låg yrken med krav på kortare utbildning eller introduktion

101

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

högst upp med 8 449 tillstånd. Inom denna kategori ingår exempelvis städning, servering, arbete på snabbmatsrestaurang, bärplockning och tidningsdistribution. Nästan lika vanligt bland arbetskraftsinvandrare i Sverige var yrken med krav på fördjupad högskolekompetens, en kategori som innefattar 8 375 tillstånd. Kategorin innefattar exempelvis civilingenjörsyrken och läkare. På tredje plats kom yrken med krav på högskolekompetens eller motsvarande, en grupp som innefattar exempelvis tekniker, högskoleingenjörer, arbetsledare inom bygg och anläggning samt tandhygienister.21

Tabell 5.2 Antal beviljade förlängningsansökningar avseende arbetstillstånd indelat efter yrkesområde och kön, 2022

Yrkesområde	Antal beviljade	Varav	Varav
	arbetstillstånd,	kvinnor	män
	förlängning

Yrken med krav på fördjupad
högskolekompetens	6 039	1 646	4 393
Yrken med krav på kortare utbildning
eller introduktion	1 875	409	1 466
Yrken med krav på högskolekompetens
eller motsvarande	1 414	313	1 101
Service-, omsorgs- och försäljningsyrken	1 238	364	874

Yrken inom byggverksamhet och tillverkning	914	21	893
Chefsyrken	387	107	280
Yrken inom administration och kundtjänst	381	105	276
Yrken inom maskinell tillverkning
och transport m.m.	256	246	10

Övriga	221	61	160
Yrken inom lantbruk, trädgård, skogsbruk
och fiske	116	15	101

Militära yrken	15	0	15
TOTALT	12 856	3 051	9 805

Källa: Migrationsverket 2023.

Tabellen visar antalet beviljade förlängningsansökningar avseende arbetstillstånd 2022. Det kan konstateras att en stor andel av de be- viljade förlängningsansökningarna finns inom mer kvalificerade yrkes- områden, som yrken med krav på fördjupad högskolekompetens, yrken med krav på högskolekompetens eller motsvarande samt chefer.

21SCB, MIS 2012:1, SSYK 2012 Standard för svensk yrkesklassificering.

102

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

Såvitt gäller exempelvis yrken inom lantbruk, trädgård, skogsbruk och fiske är det en relativt liten andel av det totala antalet beviljade till- stånd som avser förlängningsansökningar.

Nedan redogörs för vilka yrkesgrupper som beviljades arbetstill- stånd 2022.

Tabell 5.3 Antal beviljade förstagångsansökningar avseende arbetstillstånd, största yrkesgrupperna 2022

Yrkesgrupp	Jan–dec 2022
Bärplockare och plantörer m.fl.	6 534
It-arkitekter, systemutvecklare och testledare m.fl.	5 006
Ingenjörer och tekniker	1 694
Civilingenjörsyrken	1 693

Snabbmatspersonal, köks- och restaurangbiträden m.fl.	927
Städare och hemservicepersonal m.fl.	696

Kockar och kallskänkor	572
Skogsarbetare	518
Drift-, support och nätverkstekniker m.fl.	441
Växtodlare inom jordbruk och trädgård	437

Övriga	5 599
TOTALT	24 117

Källa: Migrationsverket 2023.

De två största grupperna, bärplockare och plantörer m.fl. samt it- arkitekter, systemutvecklare och testledare m.fl., stod tillsammans för nära hälften av alla beviljade arbetstillstånd i Sverige 2022. Där- efter kommer grupperna ingenjörer och tekniker samt civilingenjörs- yrken. Att siffrorna skiljer sig något från tabell 5.2 beror på att den tabellen, till skillnad från tabell 5.3, även inkluderar några efterregi- streringar.

103

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

5.5.2Lönestatistik

Tabell 5.4	Löner för arbetskraftsinvandrare enligt 6 kap. 2 § 1 st, 2022

Yrkesgrupp		Antal		Medianlön	Andel (%) som			Antal ej inkluderade
		beviljade			har en lön under			p.g.a. att löneuppgift
		tillstånd			34 200 kr			saknas

It-arkitekter, systemutvecklare
och testledare m.fl.		6 334		46 000		10,4		29
Ingenjörer och tekniker		1 879	41 150		15,6		4
Civilingenjörsyrken		1 939		43 500		7		9
Drift-, support och
nätverkstekniker m.fl.		594	31 790		60,4		0
Snabbmatspersonal, köks- och
restaurangbiträden m.fl.		377		23 100		100		32
Organisationsutvecklare, utredare
och HR-specialister m.fl.		294	52 200		13,6		0

Marknadsförare och
informatörer m.fl.		247		45 000		12,1		1
Snickare, murare och
anläggningsarbetare		260	32 399		58,8		14
Kockar och kallskänkor		193		25 000		99,4		139
Städare och hemservicepersonal
m.fl.		176	21 000		100		28
Läkare		145		48 000		37,2		5
Universitets- och högskolelärare		105	46 000		25,7		5
Installations- och
industrielektriker		93		28 343		90,3		3
Lagerpersonal och
transportledare m.fl.		74	26 575		90,5		4

Undersköterskor		60		24 500		100		5
Tidningsdistributörer,
vaktmästare och övriga
servicearbetare		57	18 307		94,7		18

Växtodlare inom jordbruk och
trädgård		47		24 500		97,9		1
Skönhets- och kroppsterapeuter		39	25 000		100		4

Tabellen inkluderar ett urval av de största yrkesgrupperna.

Källa: Migrationsverket, 2023.

Siffrorna i tabellen avser förstagångs- och förlängningsansökningar av arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL, som både inkommit och beviljats år 2022. Tabellen inkluderar inte exempelvis EU-blåkort, ICT-tillstånd och tillstånd för säsongsarbete och omfattar heller inte alla yrkesgrupper utan är ett urval av de största. Eftersom Migrations- verket endast registrerar löneuppgifter för ansökningar som getts in elektroniskt finns inte samtliga beviljade ansökningar med i tabellen

104

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

utan endast de som har haft lön registrerad. Kolumnen längst till höger visar hur många ansökningar som inte hade någon lön registrerad och som därmed inte finns med i underlaget som tabellen bygger på. I de flesta fall handlar det om några enstaka ansökningar som inte bör påverka resultatet särskilt mycket. För gruppen kockar och kallskänkor är det dock en stor andel av ansökningarna som inte hade löneuppgifter varför resultatet för denna grupp kan vara skevt. Generellt kan sägas att underlaget är bättre, och uppgifterna om lön därmed mer exakta, vid högkvalificerade yrken än lågkvalificerade.

Det kan också noteras att en stor grupp arbetskraftsinvandrare, nämligen de bärplockare som har beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL, saknas i lönetabellen ovan. Anledningen till detta är att Migrationsverket inte kan ta fram uppgifter om lön för denna grupp år 2022. Antalet beviljade arbetstillstånd för bärplockare var 6 267. Enligt SCB:s statistik för gruppen bärplockare och plan- törer m.fl. var medianlönen 23 300 kronor år 2022. Siffran avser samt- liga bärplockare och plantörer i Sverige men en stor andel av dessa torde vara arbetskraftsinvandrare.22

Inte heller skogsarbetare finns med på listan trots att det är ett av de tio vanligaste yrkena vad gäller beviljade arbetstillstånd i Sverige. Anledningen till detta är att nästan samtliga skogsarbetare har ett till- stånd för säsongsarbete enligt 6 c kap. UtlL och tabellen ovan endast inkluderar tillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL.

Totalt ingår 22 893 beviljade arbetstillstånd (förstagångsansökningar och förlängningar, dock inte tillstånd enligt 6 kap. 2 § tredje stycket UtlL) i statistiken. Av dessa finns löneuppgifter för 15 918 arbets- tillstånd. Om man till dessa lägger de 6 267 tillstånd som beviljades för bärplockare år 2022 omfattas nästan 97 procent av tillstånden i urvalsgruppen av lönestatistiken (22 185 tillstånd). Om man utgår från att bärplockarna har en lön på 23 300 kronor blir medianlönen 35 048 kronor för alla medräknade tillstånd år 2022. Cirka 47 procent av de inkomna och beviljade ansökningarna det året avsåg anställ- ningar med lägre löner än medianlönen.

22SCB, 2023.

105

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillståndSOU 2024:15

Tabell 5.5	Löner för arbetskraftsinvandrare efter yrke och kön, 2022

Yrkesgrupp		Män			Kvinnor

	Antal	Median-	Andel (%)	Antal	Median-	Andel (%)
	beviljade	lön	som har en	beviljade	lön	som har en
	tillstånd		lön under	tillstånd		lön under
			34 200 kr			34 200 kr

It-arkitekter, systemutvecklare	5 009		47 000	9,5
It-arkitekter, systemutvecklare	5 009		47 000	9,5
och testledare m.fl.
Ingenjörer och tekniker	1 580	41 000		16,0

Civilingenjörsyrken	1 502		44 000	6,9
Drift-, support och	463	32 928		56,8
nätverkstekniker m.fl.

Snabbmatspersonal, köks-	322		23 200	100,0
och restaurangbiträden m.fl.
Organisationsutvecklare, utredare	146	51 200		10,3
och HR-specialister m.fl.
Marknadsförare och informatörer	116		49 500	6,9
m.fl.
Snickare, murare och	259	32 399		59,0
anläggningsarbetare

Kockar och kallskänkor	167		25 000	99,4
Städare och	77	23 535		100,0
hemservicepersonal m.fl.

Läkare	90		41 000	34,4
Universitets- och högskolelärare	62	46 000		19,4
Installations- och industrielektriker	93		28 343	90,3
Lagerpersonal och	64	26 521		95,3
transportledare m.fl.
Undersköterskor	8		24 750	100,0
Tidningsdistributörer,	55	16 800		96,3
vaktmästare och övriga
servicearbetare

Växtodlare inom jordbruk	39		24 700	97,4
och trädgård
Skönhets- och kroppsterapeuter	17	25 000		100,0

1 325	44 000	13,8
1 325	44 000	13,8

299	42 452	13,3

437	42 000	7,6
131	27 000	73,3

55	22 500	100,0

148	50 000	16,9

133	42 800	18,0

1	53 454	0,0

26	25 000	100,0
99	18 643	100,0

55	35 400	41,8
43	46 000	34,9
0	-	-
10	20 000	60,0

52	24 311	100,0
2	35 093	50,0

8	23 000	100,0

22	24 724	100,0

Källa: Tabellen inkluderar ett urval av de största yrkesgrupperna. Migrationsverket, 2023 .

Tabell 5.5 innehåller könsuppdelad statistik av uppgifterna i tabell 5.4. Inom de flesta yrkesgrupper beviljades färre kvinnor än män arbets- tillstånd 2022. Kvinnorna har också i nästan samtliga fall en lägre medianlön än männen.

106

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

5.5.3Arbetskraftsinvandrarnas ålder

Arbetskraftsinvandrarna är förhållandevis unga. Detta har betydelse för lönerna eftersom en yngre arbetstagare som regel har lägre lön än äldre arbetstagare i samma yrke. Som exempel kan nämnas att medel- åldern inom yrken med krav på fördjupad högskolekompetens år 2022 var 32 år (31 år hos kvinnor och 33 år hos män) medan medelåldern hos samtliga anställda i Sverige inom det yrkesområdet år 2021 var 43 år. Medelåldern för arbetskraftsinvandrare anställda i yrken med krav på högskolekompetens eller motsvarande var 33 år (31 år för kvinnor och 33 år för män) men 43 år hos samtliga anställda i Sverige inom yrkesområdet. Vad gäller yrken inom lantbruk, trädgård, skogs- bruk och fiske var medelåldern hos arbetskraftsinvandrare 34 år (36 år hos kvinnor och 34 år hos män). Hos anställda i Sverige var medel- åldern för denna grupp 43 år.23 Det ska dock noteras att sifforna av- seende arbetskraftsinvandrare avser år 2022 medan siffrorna gällande samtliga arbetstagare avser år 2021, eftersom statistik gällande 2022 ännu inte finns tillgänglig för dessa.

5.6Yrkesprognoser och kompetensbrist

5.6.1Allmänt om brist på arbetskraft

Det kan finnas situationer när den arbetskraft som redan finns i Sverige inte räcker till för att fylla behoven inom yrken där lönen är lägre än det lönekrav som utredningen har i uppdrag att föreslå och där Sverige riskerar kompetensbrist. En del av utredningens uppdrag är därför att föreslå hur ett lägre lönekrav, eller ett försörjningskrav, för enskilda yrkesgrupper kan utformas och vilka grupper som inledningsvis bör omfattas av detta. Följande avsnitt innehåller mot denna bakgrund en översiktlig bild av vad ett bristyrke är, orsakerna bakom att vissa yrken blir bristyrken och situationen i Sverige i dag.

Allmänt kan sägas att det råder arbetskraftsbrist när efterfrågan på arbetskraft är större än utbudet. Det finns dock ingen absolut gräns för hur pass stor skillnaden mellan utbud och efterfrågan ska vara för att man ska anse att det råder brist på arbetskraft. Att vissa arbetsgivare har rekryteringsproblem behöver inte heller betyda att det finns någon egentlig arbetskraftsbrist inom yrket eller i regionen

23Migrationsverket och SCB, 2023.

107

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

utan kan bero på andra saker, som motivation, vilja eller benägenhet att flytta inom Sverige hos en person.

Begreppen arbetskrafts- och kompetensförsörjning syftar vanligtvis på hur arbetsgivare inom privat och offentlig verksamhet får tag på arbetskraft med rätt kompetens på rätt plats. Begreppet kompetens avser inte bara utbildning, utan innefattar också till exempel yrkes- erfarenheter och personliga egenskaper. Därför kan det kan vara svårt att mäta alla faktorer som omfattas av begreppet när prognoser över bristyrken görs. Det har genomförts flera studier som behandlar brister i matchningen på den svenska arbetsmarknaden, det vill säga hur effek- tivt utbudet och efterfrågan på arbetskraft möts och i vilken utsträck- ning de som söker arbete har den utbildning och kompetens som efter- frågas.24 En av dessa är Arbetsförmedlingens rapport Sveriges framtida sysselsättning – Vad behövs för att undvika ökad försörjningsbörda? Av denna framgår att under kommande årtionden väntas Sveriges be- folkning över 65 år öka i förhållande till de mest arbetsföra åldrarna, vilket medför ökade påfrestningar för de offentliga finanserna men också för arbetskraftsförsörjningen. Försörjningsbördan, alltså hela befolkningen dividerat med antalet personer som arbetar, beräknas därmed öka. Påfrestningarna riskerar att bli särskilt stora i små och medelstora kommuner. Även de pågående processerna rörande tek- nologi och digitalisering bedöms ge ett allt större avtryck på arbets- marknaden till år 2030, vilket innebär att omvandlingstakten i yrkes- och kompetensstrukturen tilltar inom många branscher.25 Hösten 2022 uppgav fyra av tio arbetsgivare inom det privata näringslivet, i en undersökning som Arbetsförmedlingen genomfört, brist på arbets- kraft vid rekrytering under de senaste sex månaderna, vilket är en rekordhög andel. Av de offentliga arbetsgivarna var det sextio procent som i samma undersökning uppgav att de upplevt brist vid rekryter- ing av personal under det senaste halvåret.26

24SOU 2015:101, Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2015, Demografins regionala utmaningar, s. 117–118.

25Arbetsförmedlingen (2019), Sveriges framtida sysselsättning – Vad behövs för att undvika ökad försörjningsbörda? s. 4.

26Arbetsförmedlingen (2022), Arbetsmarknadsutsikterna hösten 2022, s. 20–21.

108

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

5.6.2Yrkesprognoser och rekryteringsenkäter

Arbetsförmedlingen är ansvarig myndighet för att följa utvecklingen på arbetsmarknaden och publicera yrkesprognoser i Sverige. Arbets- förmedlingens yrkesprognoser, så som de har sett ut fram till i dag, bygger på en indelning av yrken enligt SSYK 2012. Mindre yrken (med färre än 3 000 förvärvsarbetande), chefsyrken, militära yrken och heterogena yrkesgrupper exkluderas i prognosen. Bedömningarna görs för nuläget och om tre år. För varje yrke anges sedan om det är god konkurrens (små till medelstora möjligheter att få jobb), liten kon- kurrens (stora möjligheter att få jobb) eller mycket liten konkurrens (mycket stora möjligheter att få jobb).27 Prognoserna bygger till största delen på registerstatistik från SCB och Arbetsförmedlingen, men prognoserna har bedömts som osäkra, framför allt på regional nivå, eftersom yrkesinformationen på individnivå i SCB:s register har flera brister. Mot denna bakgrund arbetar Arbetsförmedlingen för närva- rande med att utveckla arbetet med bedömningar per yrke och region genom att genomföra digitala enkäter med arbetsgivare som annon- serar online. Enkäterna syftar till att följa upp rekryteringsförsök för att sedan bedöma detta tillsammans med indikatorer för bland annat arbetslöshet och rekryteringssituationen per yrke och region. I fram- tiden kommer i stället för de yrkesprognoser som nu publiceras nu- lägesbedömningar, nationella och regionala, tas fram och publiceras jämte prognoser för hur efterfrågan på arbetskraft antas utvecklas på ett par års sikt.28

Även SCB gör regelbundet prognoser för utsikterna på arbetsmark- naden vilket inkluderar prognoser över tillgången till och efterfrågan på arbetskraft. Exempelvis publiceras varje höst arbetskraftsbarometern som visar arbetsmarknadsläget och utsikterna på ett respektive tre års sikt för cirka 70 utbildningsgrupper, främst kopplade till högskole- utbildningar. Resultatet bygger på enkätsvar från ett urval av arbets- givare.29

Svenskt Näringsliv genomför återkommande en rekryteringsenkät bland sina medlemsföretag som också kan ge vägledning inom vilka yrken det finns svårigheter att rekrytera arbetskraft, vilket i princip bör sammanfalla med kompetensbrist. Syftet är att kartlägga företagens kompetensbehov, rekryteringsmönster och deras uppfattning om till-

27Arbetsförmedlingen, Hitta yrkesprognoser.

28Information från Arbetsförmedlingen, december 2023.

29SCB (2023), Arbetskraftsbarometern.

109

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

gången på kompetent arbetskraft. Av den senaste enkäten framgår att Plåt & Ventföretagen, Installatörsföretagen, Måleriföretagen och Maskinentreprenörerna är de som haft allra svårast att rekrytera men svårigheter finns i alla branscher.30

5.6.3Regionala skillnader

Bristen på arbetskraft varierar över landet och arbetsgivarna efterfrågar inte heller samma kompetenser i alla delar av Sverige. I Stockholm är exempelvis företag inom juridik, ekonomi, vetenskap, teknik, infor- mation och kommunikation överrepresenterade medan företag inom energi och miljö, byggindustri, försvar, jordbruk, skogsbruk samt fiske är överrepresenterade i Norrbotten.31 På grund av tillgången på råvaror (malm, vind, vatten och skog) satsar många företag nu på ny teknik för klimatomställning och infrastruktur i norra Sverige. Detta ger effek- ter på hela arbetsmarknaden där, och förutom arbeten inom de aktu- ella företagen behöver service, skola och äldreomsorg utökas.32

En faktor som också påverkar den regionala kompetensbristen är viljan hos befolkningen i Sverige att flytta till de delar av landet där det finns lediga arbeten. Arbetsförmedlingen fick 2023 i uppdrag att stärka och utveckla sitt arbete för att bidra till en förbättrad och mer effektiv kompetensförsörjning för arbetsgivare som är i behov av att rekrytera arbetskraft, vilket bland annat innefattar att vidta åtgärder i syfte att förbättra den yrkesmässiga och geografiska rörligheten bland arbetssökande.33 Uppdraget redovisades till Regeringskansliet den 13 oktober 2023 med rapporten Kompetensförsörjning, arbetsgivar- kontakter och arbetsinriktade insatser. I denna rapport redogörs bland annat för hur Arbetsförmedlingen bedriver utvecklingsarbete med att utveckla verktyg och testa nya arbetssätt i syfte att främja den yrkesmässiga och geografiska rörligheten på arbetsmarknaden.34

Det finns mindre statistik att tillgå om den regionala arbetsmark- naden än den som gäller hela landet. Det finns dock sedan några år tillbaka en databas med statistik från SCB med regionala matchnings-

30Svenskt Näringsliv (2022), Växande rekryteringshinder ett allt större problem – Rekryterings- enkäten 2021/2022, s. 12.

31Reglab och Tillväxtverket (2018), Regionala matchningsindikatorer: fördjupad analys, s. 11

32Arbetsförmedlingen, Jobba i norra Sverige.

33Arbetsmarknadsdepartementet (2022), Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Arbets- förmedlingen, s. 3–4.

34Arbetsförmedlingen (2023), Kompetensförsörjning, arbetsgivarkontakter och arbetsinriktade insatser

– Återrapport 13 oktober 2023, s. 8.

110

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

indikatorer som ska underlätta regionala analyser av kompetensförsörj- ningen inom områdena efterfrågan av arbetskraft, arbetskraftsutbud, matchning och regionala förutsättningar. Matchningsgraden visar an- delen anställda som arbetar i yrken som stämmer väl överens med deras utbildning.35 SCB har också på uppdrag av Sveriges regioner tagit fram regionala utbildnings- och arbetsmarknadsprognoser för vissa grupper på lång sikt. I en publicerad rapport sammanfattas bedömningarna för år 2035. Materialet utgår inte från yrkesgrupper utan från gymnasiala utbildningsgrupper. Det visar inom vilka utbildningsgrupper efter- frågan beräknas överstiga tillgången år 2035. Mest utbredd bedöms bristen år 2035 bli på personer med vård- och omsorgsutbildning samt industri-teknisk utbildning. För dessa två utbildningsgrupper finns det risk för brist i samtliga län. För vissa utbildningsgrupper, som restau- rang- och livsmedelsutbildning samt utbildning inom VVS, drift, under- håll och energiteknik bedöms arbetsmarknadsläget i stället variera mellan landets län. Prognoserna är dock gjorda på relativt lång sikt.36

Arbetsförmedlingens yrkesprognoser innehåller i de flesta fall en karta som visar i vilka regioner det finns mycket större möjligheter till jobb inom ett visst yrke än i andra regioner. Kartan utgår från så kallade funktionella analysregioner (FA-regioner), det vill säga en indelning av Sverige i regioner inom vilka människor kan bo och arbeta utan att behöva göra alltför tidsödande resor som i huvudsak baseras på arbetspendling. Kartorna är dock inte kompletta då det inte finns information om alla regioner. Några regelbundna och hel- täckande regionalt uppdelade prognoser över vilka yrken som det bedöms finnas mycket stora möjligheter till arbete inom på sätt som finns för hela landet finns inte. Som nämns ovan är dock detta något som Arbetsförmedlingen arbetar med och i framtiden kommer regio- nala nulägesbedömningar att publiceras.

5.7Slag av arbete där det råder stor efterfrågan på arbetskraft

Inom utlänningslagstiftningen finns redan i dag en förteckning med yrken där det råder stor efterfrågan på arbetskraft. Enligt 5 kap. 18 § tredje stycket UtlL får ett uppehållstillstånd för arbete beviljas en ut-

35Reglab och Tillväxtverket (2018), Regionala matchningsindikatorer: fördjupad analys.

36SCB (2022), Sammanfattning av regionala utbildnings- och arbetsmarknadsprognoser, med sikte på år 2035.

111

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

länning inifrån Sverige om det beviljas inom ett slag av arbete där det råder stor efterfrågan på arbetskraft, under förutsättning att arbets- givaren skulle förorsakas olägenheter om utlänningen måste resa till ett annat land för att ge in ansökan där eller att det annars finns sär- skilda skäl. Enligt 5 kap. 12 § UtlF ska Migrationsverket besluta om en förteckning över slag av arbeten inom vilka det finns en stor efter- frågan på arbetskraft. Förteckningen ska upprättas i samråd med Arbets- förmedlingen, som ska lämna sammanslutningar av arbetsgivare respek- tive arbetstagare tillfälle att yttra sig.

Den senaste förteckningen publicerades den 28 augusti 2023 (MIGRFS 2023:7) och innehåller 41 yrken. Underlaget till förteck- ningen tas fram av Arbetsförmedlingen och har hittills byggt på myn- dighetens yrkesprognoser (se ovan) men kan ändras något efter att arbetsmarknadens parter har yttrat sig. Som anges i avsnitt 5.6.2 arbetar Arbetsförmedlingen för närvarande med en metodförändring, bland annat för att bättre kunna skilja på yrken med rekryteringsproblem (och samtidigt hög inhemsk arbetslöshet) och yrken med mer uttalad brist. När Arbetsförmedlingen har genomfört sitt metodbyte vad gäller framtagande av prognoser kommer förteckningen i stället bygga på nulägesbedömningar som görs med hjälp av Arbetsförmedlingens en- kätundersökning.

Förteckningen är inte uttömmande utan är till för att förenkla Migrationsverkets handläggning. Migrationsverket kan alltså besluta om ett uppehållstillstånd för arbete inifrån landet även för ett yrke som inte finns med på listan, om det framkommer att det är ett slag av arbete där det råder stor efterfrågan på arbetskraft.

5.8Arbetskraftsinvandrare inom bristyrken

För att få en bild av vilka yrken som skulle kunna komma att undantas från lönekravet har utredningen gjort en genomgång av de yrken som identifierats som yrken där konkurrensen om jobben är mycket liten eller liten av Arbetsförmedlingen. I tabellen nedan har endast tagits med yrken där fler än tjugo arbetskraftsinvandrare har giltiga arbets- tillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL.

Yrkesgrupperna bygger på indelningen i SSYK 2012 men grupperas enligt Arbetsförmedlingens modell, vilket betyder att i vissa särskilt angivna fall ingår flera yrken under en samlingsbeteckning. I tabellen

112

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

har yrken där konkurrensen om jobben är mycket liten (efterfrågan på arbetskraft i yrket är betydligt större än utbudet) och yrken där konkurrensen om jobben är liten (efterfrågan på arbetskraft i yrket är större än utbudet) både år 2023 och 2026 tagits med. Listan bygger således på den metod för att ta fram yrkesprognoser som Arbetsför- medlingen hittills har tillämpat och kan ändras i framtiden på grund av det metodbyte som Arbetsförmedlingen för närvarande genomför.

Uppgifterna om antalet anställda i Sverige och medianlönen i Sverige kommer från SCB. Eftersom uppdaterade siffror för år 2022 ännu inte finns över antalet anställda i Sverige avser den kolumnen år 2021. Siff- rorna om antalet giltiga arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL kommer från Migrationsverket och är inhämtade i december 2023. De inklu- derar endast tillstånd efter förstagångsansökningar.

Tabell 5.6 Yrken där konkurrensen om jobben är liten alternativt mycket liten såväl 2023 som 2026 enligt Arbetsförmedlingens prognoser

Yrke	Anställda		Medianlön 2022	Utlänningar med
	i Sverige			giltiga tillstånd
	2021			enligt 6 kap. 2 §
				UtlL (dec 2023)

Pizzabagare m.fl.	3 815		–	220
Städare	75 603	25 300		478

Maskinoperatörer inom tillverkning
(flera yrkesgrupper)	107 734		25 800–34 500	87
Trädgårdsanläggare m.fl.	15 425	28 000		70

Undersköterskor (hemtjänst, hemsjukvård,
äldreboende, mottagning, vård- och
specialistavdelning)	177 092		28 200–30 900	64
Kockar, köksmästare och souschefer	42 530		28 900–35 200	619
Fastighetsskötare	41 721		29 600	45
Lackerare och industrimålare	5 069	31 600		32

Motorfordonsmekaniker och fordonsreparatörer	32 350		32 000	94
Målare	14 330	34 700		144

Betongarbetare	9 854		34 800	62
Supporttekniker inom IT	17 877	35 000		290
Installations- och serviceelektriker	34 661		36 100	40
Drifttekniker inom IT	10 913	36 300		74

Träarbetare och snickare	49 028		36 500	83
Läkare utan specialistutbildning (AT-läkare,
ST-läkare, övriga läkare)	19 774		36 500–51 200	69

Anläggningsarbetare	18 684		36 600	97
Murare m.fl.	8 326	36 600		101

Grundskollärare	112 497		38 200	145

113

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd				SOU 2024:15

	Yrke	Anställda	Medianlön 2022	Utlänningar med
		i Sverige		giltiga tillstånd
		2021		enligt 6 kap. 2 §
				UtlL (dec 2023)
	Jurister (advokater, domare, affärs- och
	företagsjurister m.fl.)	23 944	39 300–69 100	25
	Ingenjörer och tekniker inom maskinteknik	19 964	39 900	492
	Ingenjörer och tekniker inom industri, logistik och
	produktionsplanering	8 362	40 100	107
	Systemadministratörer	4 196	42 000	44
	Civilingenjörsyrken inom logistik och
	produktionsplanering	6 610	43 200	92
	Designer och utvecklare inom spel och digitala medier	3 729	43 300	105
	Nätverks- och systemtekniker	10 448	43 300	52
	Personal- och HR-specialister	23 412	43 500	83

	Systemtestare och testledare	6 730	44 200	248
	Revisorer m.fl.	13 185	44 100	141

	Ingenjörer och tekniker inom bygg och anläggning	27 898	44 000	60
	Ingenjörer och tekniker inom elektroteknik	32 067	44 500	437

	Civilingenjörsyrken inom maskinteknik	18 023	46 000	627
	Civilingenjörsyrken inom bygg och anläggning	14 509	47 000	100
	Systemförvaltare	6 450	47 000	74
	Civilingenjörsyrken inom elektroteknik	31 908	48 900	629
	Mjukvaru- och systemutvecklare	90 826	49 100	3 884
	Controllers	20 174	49 500	129

Källa: Migrationsverket och SCB.

Utifrån tabellen kan konstateras att bland de bristyrken som har löner som ligger under medianlönen i Sverige 2022 finns undersköterskor, städare och flera yrken kopplade till restaurangbranschen. Runt medi- anlönen finns många yrken inom området bygg och anläggning.

Bland bristyrkena med teknisk inriktning finns stora grupper arbets- kraftsinvandrare. Civilingenjörsyrkena har dock i allmänhet så höga löner att arbetskraftsinvandrarna inom dessa inte påverkas av ett löne- krav runt medianlönen. Däremot har ingenjörer och tekniker inom maskinteknik, som också är en stor yrkesgrupp bland arbetskrafts- invandrare, en något lägre lön som kan hamna under en eventuell löne- tröskel.

114

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

Yrkesgrupper som inte fångas upp av Arbetsförmedlingens prognoser

Arbetsförmedlingens prognoser fångar inte upp alla yrken. Mindre yrken, heterogena yrkesgrupper och yrken med stor variation i kom- petenskrav för yrket har till exempel uteslutits från prognoserna. Att en yrkesgrupp är liten (med under 3 000 förvärvsarbetande) behöver dock inte betyda att det inte finns en stor kompetensbrist inom yrket. Det har till exempel påtalats för utredningen att katolska och orto- doxa kyrkor i Sverige är beroende av präster från utlandet för att kunna bedriva sin verksamhet även om arbetskraftsinvandrarna till antalet inte är så många inom denna grupp.37

Det kan dessutom finnas andra anledningar till att prognoserna blir missvisande, till exempel för att arbetsgivarna väljer att inte annon- sera genom Arbetsförmedlingen trots att de saknar arbetskraft. I möten som utredningen har haft har det dessutom påtalats från flera håll att nya yrken, som till exempel efterfrågas av de stora industrisatsning- arna i norr, är svåra att klassificera enligt SSYK 2012 och att de därför inte fångas upp av yrkesprognoserna.

Säsongsanställda

För säsongsbundna yrken fungerar det inte att göra yrkesprognoser på samma sätt som för övriga yrken eftersom behov av arbetskraft endast finns under en del av året. För många säsongsbundna yrken kan arbetstagaren dessutom ansöka om ett särskilt tillstånd för säsongs- arbete och behöver därför inte ansöka om ett tillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL. Tillståndet för säsongsarbete tillkom vid genomförandet av säsongsanställningsdirektivet i svensk rätt och regleras i 6 c kap. UtlL. Något lönekrav finns inte för denna typ av tillstånd. Migrationsverket har i uppgift att besluta om en förteckning över de sysselsättnings- områden inom vilka det förekommer säsongsarbete (5 c kap. 8 § UtlF). Sådana områden är bland annat jordbruk, skogsbruk samt hotell- och restaurangverksamhet (MIGRFS 2018:7).

Arbetskraftsinvandringen till säsongsrelaterade yrken är i dag stor och många företag i skogs- och bärbranschen är beroende av arbets- kraft från tredjeland. I en rapport från Svenskt Näringsliv beskrivs

37Samtal med representanter för Sveriges kristna råd och Romersk-katolska kyrkan den 31 maj 2023.

115

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

till exempel att företagen drabbades hårt när många tredjelandsmed- borgare under pandemin 2020 stoppades från att resa in i Sverige.38

Totalt beviljades 1 248 tillstånd för säsongsarbete enligt 6 c kap. UtlL år 2022 (förstagångsansökningar). Av dessa avsåg 492 skogsarbe- tare, 341 växtodlare inom jordbruk och trädgård samt 252 bärplockare och plantörer m.fl. Samma år beviljades 6 267 arbetstillstånd för bär- plockare och plantörer m.fl., fem tillstånd för skogsarbetare och 48 till- stånd för växtodlare inom jordbruk och trädgård enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL.39 Anledningen till att framför allt bärplockare inte har beviljats ett tillstånd för säsongsarbete enligt 6 c kap. UtlL är att detta tillstånd förutsätter att utlänningen har en anställning hos en arbetsgivare som är etablerad i Sverige. En mycket stor del av bär- plockarna kommer från Thailand och är anställda av thailändska be- manningsföretag varför de i stället har ansökt om och beviljats arbets- tillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL.40 Om ett lönekrav införs kommer alltså denna grupp att omfattas.

5.9Överväganden och förslag

5.9.1Ett arbetstillstånd får beviljas om lönen minst uppgår till medianlönen för Sverige

Förslag: För att ett arbetstillstånd ska kunna beviljas ska utlän- ningens lön uppgå till minst medianlönen för Sverige vid tidpunk- ten för ansökan (lönekravet). Med medianlön avses den median- lön som Statistiska centralbyrån publicerar för Sverige.

Det ska inte längre krävas att anställningen gör det möjligt för utlänningen att uppnå en god försörjning.

38Svenskt Näringsliv (2020), När pandemin satte stopp för arbetskraftsinvandringen.

39Migrationsverket, 2022.

40European Migration Network och Migrationsverket (2020), Attracting and Protecting Seasonal Workers from third Countries in the EU – National Report Sweden.

116

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

Skälen för utredningens förslag

Lönen bör uppgå till minst medianlönen

Utredningen har i uppgift att utforma ett regelverk som utgår från att arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL i normalfallet endast kan beviljas om utlänningen erbjuds en viss lönenivå (hädan- efter lönekrav). Lönekravet ska utformas så att det kan följa löne- utvecklingen över tid.

Enligt utredningsdirektiven ska lönenivån motsvara medianlönen även om utredningen har frihet att bestämma den exakta nivån. Det ligger därför nära till hands att knyta det nya lönekravet till median- lönen i Sverige. Medlingsinstitutet är ansvarig myndighet för löne- strukturstatistiken i Sverige. På uppdrag av Medlingsinstitutet publi- cerar SCB varje år uppgifter om medianlönen i Sverige. Genom att använda medianlönen som utgångspunkt för lönekravet kommer löne- nivån naturligt följa löneutvecklingen över tid. Om lönekravet knyts till någon annan parameter, som utvecklingen av konsumentprisindex (KPI) eller det prisbasbelopp som varje år räknas fram på grundval av ändringarna i det allmänna prisläget enligt bestämmelserna i social- försäkringsbalken, kommer det att krävas en mer komplicerad beräk- ning för att hamna i nivå med medianlönen. Medianlönen är dessutom beräknad utifrån lönenivåerna i Sverige och följer därmed utveck- lingen på arbetsmarknaden vilket gör det mer ändamålsenligt att knyta ett lönekrav till den. Att använda medianlönen i stället för, som exem- pelvis vid EU-blåkort, genomsnittslönen, har dessutom fördelen att den inte påverkas av att det finns enstaka personer i underlaget som tjänar väldigt mycket eller väldigt lite. Medianinkomsten är normalt lägre än medianlönen och kan ligga närmare vad arbetstagare faktiskt tjänar, eftersom den tar hänsyn till exempelvis deltidsanställningar.

Åandra sidan redovisas den på årsbasis och är inte på samma sätt knuten till lönen då även exempelvis kapitalinkomster och bostads- bidrag beaktas. Medianinkomsten är därför mindre lämplig som ut- gångpunkt när ett lönekrav ska utformas. Den lönenivå som ska krävas för att få ett arbetstillstånd bör därför kopplas till medianlönen i Sverige.

Frågan är om lönekravet bör ligga exakt på medianlönen eller om det bör utgöra en viss andel av medianlönen eller överstiga denna. Medianlönen i Sverige år 2022 var 34 200 kronor per månad. Detta belopp är högre än de flesta lönekrav som finns för generella tillstånd utan särskilda krav på utbildning i de jämförbara länder som har tagits

117

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

med i den internationella utblicken i avsnitt 4. Ett undantag är Danmark, där regeringen dock nyligen har infört ett lägre lönekrav och vars lönekrav också innefattar pensionsavsättningar och semesterersättning (se avsnitt 4.2) varför det inte är jämförbart med det som ingår i det svenska begreppet medianlön. Nära hälften av de arbetskraftsinvand- rare som beviljades arbetstillstånd i Sverige år 2022 hade en lön som understeg medianlönen. Det framstår därför inte som lämpligt att sätta lönekravet högre än medianlönen.

Det finns förhållanden som talar för ett lägre lönekrav än median- lönen. En stor andel av dagens arbetskraftsinvandrare kommer inte att nå upp till ett lönekrav motsvarande medianlönen. Det finns redan

idag kompetensbrist i Sverige inom vissa yrken som riskerar att för- värras om färre arbetskraftsinvandrare kan komma hit, särskilt i delar av Sverige där det har varit svårt att rekrytera inhemsk arbetskraft. Medianlönen är dessutom lägre för yngre anställda än för äldre och medelåldern för arbetskraftsinvandrare är lägre än för anställda i Sverige. Medelåldern för arbetskraftsinvandrare inom yrken med krav på för- djupad högskolekompetens är exempelvis elva år lägre än medelåldern hos anställda i Sverige inom denna grupp. Inom flera av de yrkes- grupper som Sverige vill attrahera, exempelvis systemvetare och vissa ingenjörer, finns det många arbetskraftsinvandrare som har en lön som understiger 34 200 kronor per månad. Vad gäller gruppen drift-, support- och nätverkstekniker kommer exempelvis över hälften att ha en lön som understiger ett lönekrav motsvarande medianlönen. Medi- anlönen för kvinnor är 33 000 kronor vilket gör att färre av dem kom- mer att nå upp till lönekravet. Å andra sidan ska lönekravet enligt uppdraget sättas i närheten av medianlönen varför det inte kan bli fråga om några större avsteg från denna. Dessutom finns det sedan den 1 november 2023 ett krav på god försörjning för att beviljas arbets- tillstånd som innebär att lönen ska uppgå till minst 80 procent av medianlönen. Lönekravet bör överstiga detta med viss marginal för att införandet av ett nytt regelverk ska vara befogat och för att vara

ienlighet med direktiven. Att sätta lönekravet på 90 eller 95 procent av medianlönen skulle inte få någon större effekt i fråga om eventuell brist på arbetskraft. Vad gäller yrkesgrupper där den arbetskraft som redan finns i Sverige inte räcker för att tillgodose behoven föreslås dessutom att dessa ska undantas från lönekravet, se nedan. Många av de övriga yrkesgrupper som har en lön lägre än medianlönen, som bärplockare, städare eller kökspersonal, har löner som betydligt under-

118

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

stiger medianlönen varför ett något lägre lönekrav än medianlönen inte skulle ha någon betydelse för dessa grupper.

Lönebegreppet för det föreslagna lönekravet bör tolkas på samma sätt som redan sker av befintligt krav på att lönen inte får vara sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Detta innefattar alltså kontant lön, men även vissa andra återkommande ersättningar eller förmåner. Detta innebär ett något vidare lönebegrepp än det som används som underlag vid uträkningen av medianlönen, se vidare avsnitt 5.4.1, vilket kan göra det något lättare att nå upp till lönekravet än om exempelvis endast den kontanta lönen hade inräknats.

Allt sammantaget är utredningens förslag att ett arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL ska få beviljas om en utlänning har en lön som uppgår till minst medianlönen för Sverige. Kravet gäller även vid för- längning av ansökan om arbetstillstånd i enlighet med hänvisningen i 6 kap. 4 a § UtlL. För att undvika kompetensbrist bör det införas en möjlighet att undanta vissa yrkesgrupper från lönekravet, vilket när- mare redogörs för nedan.

Differentiering av lönekravet på grund av kön eller ålder

Utredningen har övervägt om det bör införas differentierade lönekrav för kvinnor och män, eftersom medianlönen för kvinnor är lägre än den för män. Det finns emellertid en poäng med att eftersträva ett så enkelt och okomplicerat system som möjligt, särskilt som det föreslås att det ska vara möjligt att undanta yrkesgrupper från lönekravet. Att förhålla sig till två olika lönekrav vid bestämmandet av vilka grupper som ska undantas från lönekravet på medianlönen skulle försvåra bedömningen av vilka grupper som bör undantas. Det kan också kon- stateras att det inte i något annat land som redovisas i avsnitt 4 finns olika lönekrav för män och kvinnor. Utredningen har därför landat i att inte föreslå olika lönekrav för män och kvinnor.

En differentiering som däremot förekommer i andra länder är ett lägre lönekrav för yngre arbetstagare. Av samma skäl som anges ovan, det vill säga att eftersträva ett så enkelt system med så få undantag som möjligt, har utredningen dock landat i att inte heller föreslå ett sådant system för de generella reglerna om arbetstillstånd. Att sänka lönekravet från medianlönen för alla på grund av att arbetskrafts-

119

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

invandrare generellt är yngre än svenska arbetstagare är en lösning som inte överensstämmer med utredningens direktiv. Frågan kommer dock beröras ytterligare i avsnittet som behandlar uppdraget att främja invandring av högkvalificerad arbetskraft där ett undantag från löne- kravet för bland annat vissa nyutexaminerade studenter och forskare föreslås (se avsnitt 12.5.5).

Utformningen av lönekravet

Lönetröskeln för EU-blåkort fastställs varje år i Migrationsverkets föreskrifter. I samband med genomförandet av 2009 års blåkorts- direktiv infördes ett bemyndigande i 6 a kap. UtlL som innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om lönetröskeln samt en bestämmelse i utlänningsförord- ningen om att Migrationsverket, efter samråd med Medlingsinstitutet, får meddela föreskrifter om lönetröskeln.

Kravet på en god försörjning definieras i stället direkt i utlännings- förordningen som ”en lön som uppgår till minst 80 procent av den medianlön som Statistiska centralbyrån publicerar för Sverige” (5 kap.

8a § UtlF). I den konstruktion som valdes vid genomförande av denna bestämmelse meddelar Migrationsverket alltså inga föreskrifter.

Det är viktigt att det är tydligt vilket lönekrav som ska tillämpas vid varje tidpunkt, särskilt som det föreslås att prövningen ska göras mot den medianlön som gällde vid tidpunkten för ansökan (se nedan). Samtidigt är det inte lämpligt att ange ett belopp som kommer att ändras årligen i lag eller förordning. Utredningen har därför övervägt att genomföra det nya lönekravet på samma sätt som lönetröskeln för EU-blåkort, det vill säga genom bemyndigande i lag och förord- ning. Det vore i sådana fall lämpligt att Migrationsverket, såsom an- svarig myndighet för att handlägga ansökningar om arbetstillstånd, får i uppgift att varje år utfärda föreskrifter om lönekravet i samråd med Medlingsinstitutet eller SCB. Fördelen med detta system är att det är tydligt vilket lönekrav som gäller vid varje enskild tidpunkt. Det har inte heller framkommit att det har varit några problem med det vad gäller EU-blåkortet. Det som talar emot ett sådant system är att det innebär ytterligare en årlig administrativ uppgift för Migra- tionsverket. Migrationsverket måste dessutom höra både Arbetsför- medlingen, Polismyndigheten och Regeringskansliet (Utrikesdeparte-

120

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

mentet) innan föreskrifter meddelas (se 8 kap. 13 § 2 UtlF). Från det att SCB publicerar uppgifter om en ny medianlön kan det därför gå flera veckor eller till och med flera månader innan de nya föreskrif- terna har trätt i kraft. Detta skulle kunna bidra till otydlighet om vilken medianlön som egentligen ska tillämpas.

Utredningen har därför landat i att i stället, på liknande sätt som vid kravet på god försörjning, definiera begreppet medianlön i 6 kap. 2 § UtlL i en bestämmelse i utlänningsförordningen (jfr 5 kap. 8 a § UtlF). SCB publicerar på uppdrag av Medlingsinstitutet, som är an- svarig myndighet för den officiella lönestatistiken i Sverige, varje år uppgifter om en medianlön utifrån tillgänglig lönestatistik. Uppgif- ten finns tillgänglig på SCB:s och Medlingsinstitutets hemsidor och är enkel att hitta för alla aktörer. Utredningen förordar därför en sådan lösning. Det är den senast publicerade medianlönen när ansökan om arbetstillstånd kommer in till Migrationsverket som bör tillämpas.

Det ska inte längre krävas att anställningen gör det möjligt för utlänningen att uppnå en god försörjning

Arbetstillstånd får enligt nuvarande regler ges till en utlänning som har ett anställningsavtal om anställningen gör det möjligt för honom eller henne att uppnå en god försörjning. Enligt det nya lönekrav som föreslås ovan ska utlänningen ha en lön som uppgår till median- lönen för att beviljas arbetstillstånd. Med detta lönekrav kommer kravet på en god försörjning alltid att vara uppfyllt. Det är därför onödigt att ha både ett lönekrav och ett försörjningskrav. Det kan också noteras att något försörjningskrav inte finns för EU-blåkort. Det föreslås därför att kravet på en god försörjning ska tas bort för de arbetstill- stånd som omfattas huvudregeln i 6 kap. 2 § första stycket UtlL.

Förhållandet till övriga villkor för arbetstillstånd i 6 kap. 2 § UtlL

I 6 kap. 2 § första stycket 2 UtlL finns ett krav på att lönen, för- säkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte får vara sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen för att ett arbetstillstånd ska få beviljas. Detta bör även fortsättningsvis gälla och kravet bör tillämpas på samma sätt som i dag. Lönekravets syfte är inte att fastställa löner eller harmo-

121

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

nisera dessa utan det ska utgöra en undre gräns. Även om lönen för en arbetskraftsinvandrare inte får understiga medianlönen får den vara högre än denna och det är alltså inte tillräckligt att lönen uppgår till medianlönen inom ett yrke där lönen enligt kollektivavtal eller praxis inom branschen är högre.

Även kravet i 6 kap. 2 § andra stycket UtlL på att arbetstillstånd endast får ges om rekryteringsförfarandet är förenligt med Sveriges åtaganden inom Europeiska unionen bör kvarstå oförändrat.

Hur prövningen ska göras

Eftersom handläggningstiderna hos Migrationsverket kan variera kan det få till följd att en ny medianlön har publicerats och lönekravet har ändrats när ansökan ska handläggas. För att det ska bli förutse- bart både för den enskilde och arbetsgivaren vilken lön som är den lägsta godtagbara bör det vara det lönekrav som gällde vid ansök- ningstidpunkten som tillämpas vid prövningen. En risk med ett sådant förfarande är att arbetstagare väljer att ge in sin ansökan om arbets- tillstånd tidigare än nödvändigt för att ett lägre lönekrav ska tillämpas. En utlänning måste dock påbörja arbetet inom fyra månader från till- ståndets första giltighetsdag (jfr 7 kap. 7 e § första stycket 2 UtlL) vilket begränsar utrymmet för ett sådant agerande. Fördelarna med ett sådant förfarande är heller inte så stora, då medianlönen endast har ökat med cirka tusen kronor per år de senaste åren. Dessutom har Migrationsverket ett krav på att pröva ansökningar skyndsamt, varför exempelvis ansökningar om förlängning som kommer in till myndig- heten lång tid innan det tidigare tillståndet går ut avvisas av myndig- heten. Det bör därför vara det lönekrav som gäller vid ansöknings- tidpunkten som tillämpas vid prövningen. Lönekravet ska vara uppfyllt oavsett sysselsättningsgrad, vilket betyder att samma lönekrav gäller även för en arbetstagare som har en lägre sysselsättningsgrad än heltid.

Vid förlängningsansökningar bör lönekravet som gäller vid ansökan om förlängning tillämpas på motsvarande sätt. Följden av detta kom- mer ofta bli att ett högre lönekrav ska vara uppfyllt vid prövningen av förlängningsansökan, vilket kan leda till avslag på ansökan om utlän- ningens lön inte har höjts i motsvarande mån. Med hänsyn till att det sedan 2022 inte finns någon begränsning i tiden för hur många gånger ett arbetstillstånd kan förlängas är en annan ordning inte rimlig.

122

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete för en utlänning som har beviljats arbetstillstånd ska enligt 7 kap. 7 e § UtlL återkallas om förutsättningarna för arbetstillståndet enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL av något annat skäl än att anställningen har upphört inte längre är uppfyllda. Denna bestämmelse blir tillämplig även på villkoret om en viss lön. Om utlänningens lön sänks så att lönekravet inte längre är uppfyllt kan detta alltså vara ett skäl att återkalla uppehållstillståndet för arbete. Att lönekravet har höjts under den första tillståndstiden, och att lönekravet därmed inte vid varje tillfälle under tillstånds- perioden har varit uppfyllt, bör däremot inte leda till återkallelse av tillståndet eller avslag på förlängningsansökan. Inte heller det faktum att arbetstillståndsinnehavaren nyttjar förmåner och andra rättigheter för en arbetstagare som kan påverka den faktiska löneutbetalningen, såsom sjukskrivning, tjänstledighet eller föräldraledighet, bör innebära att lönekravet inte ska ses som uppfyllt.41 Migrationsöverdomstolen har gällande villkoren för arbetstillstånd i 6 kap. 2 § första stycket UtlL uttalat att en helhetsbedömning av om förutsättningarna för tillstånd varit uppfyllda under tidigare tillståndsperioder får göras när en utlänning exempelvis ansöker om permanent uppehållstillstånd. Samma sak bör gälla frågan om lönekravet har varit uppfyllt vid en bakåtsyftande bedömning.42 Inom vissa yrken har arbetstagarna fluk- tuerande löneinkomster, till exempel en garantilön med rörliga tillägg för uppdrag. Att ett sådant upplägg har lett till en lägre lön någon eller några månader under tillståndsperioden bör inte vara avgörande för om utlänningen ska beviljas förlängning av arbetstillståndet så länge lönen som helhet har varit i överensstämmelse med eller högre än vad som angavs i ansökan. Utgångspunkten för Migrationsverkets prövning är om anställningen framöver bedöms uppfylla kraven för arbetstillstånd, även om en djupare kontroll bör göras om det fram- kommit något i underlaget som indikerar att det tidigare tillståndet skulle ha återkallats.43 Det går dock inte att ange exakt vilka avsteg som får göras från lönekravet utan detta blir en fråga för rättstillämpningen.

Av 7 kap. 7 e § sista stycket UtlL framgår även att tillståndet inte behöver återkallas i ringa fall eller om en återkallelse med hänsyn till omständigheterna annars inte framstår som skälig. Denna reglering blir tillämplig också på mindre avvikelser från lönekravet, till exempel

41Jfr exempelvis prop. 2012/13:148, s. 141.

42Se t ex MIG 2017:24, MIG 2017:25 och MIG 2018:12.

43Se mer om bedömningen i prop. 2021/22:134, s. 54–56 och 64–65.

123

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

om lönen har understigit lönekravet med ett mindre belopp eller en kortare tid, eller om det lämnas en ursäktlig eller rimlig förklaring till varför det har blivit fel samtidigt som det framstår som klart att förut- sättningarna för arbetstillstånd kommer att vara uppfyllda framöver.44

5.9.2Vissa yrken ska undantas från lönekravet

Förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer ska få meddela föreskrifter om undantag från lönekravet.

Lönekravet ska inte gälla utlänningar som ansöker om arbets- tillstånd för ett yrke där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige. Det ska inte heller gälla ut- länningar som ansöker om arbetstillstånd för ett yrke där det be- döms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i en viss del av Sverige. Då ska i stället lönen minst uppgå till den lägsta månadslön som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Bestämmelser om detta ska tas in i utlän- ningsförordningen. De yrken som är undantagna från lönekravet ska anges bilagor till i förordningen.

Migrationsverket ska årligen ta fram förslag till regeringen på dels yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige, dels yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i en viss del av Sverige.

Arbetsförmedlingen ska årligen bistå Migrationsverket med att ta fram förslag på dels yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige, dels yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i en viss del av Sverige. Arbetsförmedlingen ska lämna samman- slutningar av arbetsgivare respektive arbetstagare samt andra be- rörda aktörer tillfälle att yttra sig.

Migrationsverkets och Arbetsförmedlingens uppgifter ska tas in i instruktionen för respektive myndighet.

44Jfr prop. 2021/22:134, s. 153–154.

124

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

Skälen för utredningens förslag

Utgångspunkter

Om det införs ett krav på att en utlänning ska ha en lön motsvarande medianlönen för att beviljas arbetstillstånd kommer flera yrkesgrupper i praktiken att uteslutas från möjligheten att beviljas arbetstillstånd i Sverige. Cirka hälften av dagens arbetskraftsinvandrare når inte upp till det föreslagna lönekravet. En del av dessa arbetstagare är sådana som det finns behov av eftersom den arbetskraft som redan finns i Sverige inte räcker till för att tillgodose behoven inom de yrken de arbetar inom. För att Sverige inte ska riskera kompetensbrist bör det därför vara möjligt att undanta vissa yrkesgrupper från det föreslagna lönekravet.

Urvalet av yrkesgrupper som bör undantas

Regeringen ska kunna föreskriva om undantag från lönekravet

Enligt utredningens direktiv ska regeringen kunna föreskriva om ett lägre lönekrav för vissa yrkesgrupper. Ett bemyndigande bör därför införas i 6 kap. UtlL som innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag från lönekravet. Undantaget bör avse utlänningar som ansöker om arbets- tillstånd för yrken där det bedöms finnas behov som inte kan till- godoses med arbetskraft i Sverige eller som inte kan tillgodoses med arbetskraft i en viss del av Sverige (mer om detta nedan). En för- teckning över yrken som undantas från lönekravet bör tas in i ut- länningsförordningen. Eftersom det kommer att handla om ett flertal yrken är det lämpligt att förteckningen med yrken placeras i en eller flera bilagor till förordningen.

Migrationsverket bör med underlag från Arbetsförmedlingen ta fram förslag på yrken som ska undantas från lönekravet till regeringen

En möjlighet är att använda Migrationsverkets befintliga föreskrifter om förteckning över slag av arbeten inom vilka det finns stor efter- frågan på arbetskraft som underlag även i syfte att bestämma vilka yrken som ska undantas från lönekravet. Denna förteckning är kopplad

125

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

till bestämmelsen i 5 kap. 18 § tredje stycket UtlL, som behandlar en kategori utlänningar som får undantas från huvudregeln att en ut- länning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. Bestämmelsen till- kom i samband med arbetskraftsinvandringsreformen 2008. Bakgrun- den var att regeringen ansåg att ett undantagslöst upprätthållande av kravet att uppehållstillstånd alltid skulle beviljas innan utlänningen kom till Sverige i vissa fall skulle kunna få orimliga konsekvenser för såväl utlänningen som arbetsgivaren.45 Bestämmelsen gäller bara en utlänning som beviljats visering för att träffa en arbetsgivare i Sverige eller som är undantagen från kravet på visering, och en ytterligare förutsättning är att arbetsgivaren skulle förorsakas olägenheter om utlänningen måste resa till ett annat land för att ge in ansökan där eller att det annars finns särskilda skäl. Syftet med denna bestäm- melse är alltså ett annat än den som nu ska utformas med undantag från lönekravet. På den aktuella förteckningen (MIGRFS 2023:7) finns yrken där lönen normalt ligger långt över medianlönen i Sverige, exempelvis specialistläkare. Dessa yrkesgrupper är visserligen brist- yrken, men det framstår inte som ändamålsenligt att de är med på en förteckning över yrken som ska undantas från lönekravet. Dessutom tar förteckningen inte hänsyn till regionala skillnader i efterfrågan och utbud av arbetskraft, vilket enligt utredningsdirektiven ska beaktas. Utredningen anser därför att den befintliga förteckningen över slag av arbeten inom vilka det finns en stor efterfrågan på arbetskraft inte bör användas i nu aktuellt syfte. I stället bör en ny förteckning utfor- mas med stöd av myndigheter eller andra aktörer som har god kunskap om bristyrken och kompetensförsörjning samt arbetskraftsinvandring.

Migrationsverket är förvaltningsmyndighet för frågor som rör bland annat uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Migrationsverket bör där- för vara ansvarig för att ta fram förslag på yrken som ska undantas från lönekravet till regeringen.

I Migrationsverkets uppdrag ingår inte att utforma yrkesprog- noser eller att kartlägga vilka yrken som utgör bristyrken, varför det är nödvändigt att en aktör med kunskap om arbetsmarknaden bidrar med underlag rörande detta. Den myndighet som ligger närmast till hands i denna del är Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen är för- valtningsmyndighet för arbetsmarknadspolitiska frågor och har bland annat i uppgift att stödja kompetensförsörjningen på arbetsmark-

45Prop. 2007/08:147, s. 52.

126

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

naden genom att bygga upp och sprida kunskap om arbetsgivarnas nuvarande och förväntade kompetensbehov.46 Arbetsförmedlingen har regelbundet publicerat yrkesprognoser för framtidsutsikterna i olika yrken och håller för närvarande på att utveckla detta arbete så att myndigheten i framtiden kan publicera nationella och regionala nulägesbedömningar jämte prognoser för hur efterfrågan på arbetskraft antas utvecklas på ett par års sikt. Det är dessutom Arbetsförmedlingen som tar fram förslag på yrken till Migrationsverket när det gäller förteckningen över slag av arbeten inom vilka det finns stor efter- frågan på arbetskraft till följd av bestämmelsen i 5 kap. 18 § tredje stycket UtlL. Utredningen anser därför att det är lämpligt att Arbets- förmedlingen ges i uppdrag att ta fram förslag på yrken där det be- döms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige eller i en viss del av Sverige. Underlaget bör lämnas till Migration- sverket som utifrån underlaget gör en bedömning av vilka yrken som bör undantas från lönekravet utifrån situationen på arbetskraftsinvand- ringsområdet. Längre ned i detta avsnitt finns en genomgång av vilka aspekter myndigheterna bör beakta när de tar fram förslag på yrken.

Arbetsförmedlingen bör ge sammanslutningar av arbetstagare respektive arbetsgivare samt andra berörda aktörer tillfälle att yttra sig

I utredningens direktiv nämns arbetsmarknadens parter som exempel på aktörer som kan vara med och ta fram ett beslutsunderlag. Arbets- givar- och arbetstagarorganisationer som utredningen har talat med har dock samstämmigt uttryckt att underlaget bör tas fram av en myn- dighet, vilket även utredningen anser är mest lämpligt. Däremot kan det av olika anledningar finnas yrken som inte fångas upp av Arbets- förmedlingen, till exempel inom små eller heterogena yrkesgrupper. Arbetsförmedlingens bedömningar bygger på Arbetsförmedlingens och SCB:s registerstatistik och information från platsannonser, vilket inte nödvändigtvis ger en rättvisande bild eftersom flera arbetsgivare av olika skäl väljer att inte annonsera hos Arbetsförmedlingen. Utred- ningen anser därför att Arbetsförmedlingen bör lämna arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer tillfälle att yttra sig vid framtagandet av underlaget. Även andra aktörer som kan ha relevanta synpunkter bör ges möjlighet att yttra sig. Det är Arbetsförmedlingen som gör

46Se 1 och 3 §§ i förordning (2022:811) med instruktion för Arbetsförmedlingen.

127

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

bedömningen om vilka andra aktörer än sammanslutningar av arbets- tagare respektive arbetsgivare som bör ges tillfälle att yttra sig.

Detta innebär att olika aktörer på arbetsmarknadsområdet får möj- lighet att ta upp yrken som inte finns med i Arbetsförmedlingens för- slag men där svårigheter kan finnas med att hitta kompetens i Sverige. Det är därefter Arbetsförmedlingens uppgift att utifrån det som fram- kommer i samrådet göra bedömningen om ytterligare yrken ska läggas till eller tas bort från underlaget.

Yrkena bör anges enligt yrkesklassificeringen i SSYK 2012, eller, om denna uppdateras, senaste aktuella standarden för svensk yrkes- klassificering. Utredningen har blivit uppmärksammad på att det kan finnas nya typer av yrken, exempelvis inom batteritillverkning, som inte är klassificerade enligt SSYK 2012. Redan i dag krävs dock att arbetsgivaren anger SSYK-kod för arbetskraftsinvandrarens yrke när ansökan om arbetstillstånd ges in till Migrationsverket.47 Enklast och tydligast blir därför om även förteckningen utgår ifrån dessa beteck- ningar. Vad gäller nya yrken pågår det dessutom ett arbete inom JobTech Development, som är Arbetsförmedlingens satsning på en hållbar och gemensam infrastruktur för digitala matchningstjänster, för att samla, strukturera och tillgängliggöra exempelvis begrepp för nya yrken och strukturera yrkesbenämningarna enligt SSYK 2012.48 Yrkena i SSYK 2012 är uppdelade på fyra nivåer: yrkesområde, huvud- grupp, yrkesgrupp och undergrupp. Arbetsförmedlingen bör ange vilken nivå som är lämplig att använda för att inte en alltför stor eller snäv grupp ska omfattas.

Regionala skillnader i efterfrågan och utbud av arbetskraft

En särskild fråga är hur regionala skillnader i utbud och efterfrågan av arbetskraft ska fångas upp. Detta är en viktig aspekt, eftersom brist- yrkena ser olika ut i olika delar av Sverige. Exempelvis har flera före- tag som utredningen talat med framfört att det kommer att bli stor brist på arbetskraft i samband med industrisatsningar i norr de när- maste åren. Behovet av arbetskraft där avser inte bara kvalificerad per- sonal som ska arbeta inom industrierna, utan även personer som behövs

47Migrationsverket (2023), När du ska anställa någon från ett land utanför EU.

48JobTech Development, Yrkesbenämningar, kompetensbegrepp och kopplingen mellan yrken och kompetenser samt Utvecklingsprojekt för att testa olika möjligheter till en sammanhållen begrepps- struktur inom utbildnings- och arbetsmarknadsområdet.

128

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

för att bygga upp verksamheterna och arbeta i servicen runt omkring, exempelvis byggarbetare, restaurangpersonal och sjukvårdspersonal. Att ta fram en förteckning över regionala bristyrken är dock förenat med vissa svårigheter. En regional brist kan uppstå för att potentiella arbetstagare som finns i Sverige är obenägna att flytta inom landet. Arbetsförmedlingen har mot denna bakgrund under 2023 haft i upp- drag att förbättra den geografiska rörligheten bland arbetssökande utifrån kompetensförsörjningsbehov hos arbetsgivare.49 Regional efter- frågan kan också påverkas av att en viss utbildning startas eller läggs ned inom länet eller liknande åtgärder som är svåra att förutse.

Även om det är viktigt att de regionala behoven fångas upp kan det vara förenat med vissa svårigheter att ta fram en bra ordning för att identifiera regionala brister. Det finns ingen självklar aktör som har en heltäckande bild över området, då arbetet med regional kom- petensförsörjning till stor del bedrivs av regionerna själva. Det finns regionala kompetensplattformar och regionala kompetensråd, men dessa är olika utformade i regionerna. Att låta alla 21 regioner, som på olika sätt arbetar med regional kompetensförsörjning, yttra sig om sina behov över yrken som inte kan fyllas av arbetskraft i regio- nen kan bli en administrativ börda för såväl regionerna som den aktör som ska ta emot yttrandena. Det finns också en risk att svaren saknar enhetlighet och att uppgiften tolkas på olika sätt. Det är därför mer ändamålsenligt att en myndighet hanterar även denna uppgift.

En myndighet som arbetar med detta område är Tillväxtverket, som har i uppdrag att stötta det regionala arbetet med kompetens- försörjning i Sverige. Tillväxtverket har dock ingen samlad bild av regionala skillnader i utbud och efterfrågan utan har tillfälligt stöttat regionerna och SCB i deras arbete med regional matchning. En annan myndighet som har viss information om detta är Arbetsförmedlingen, som dessutom för närvarande håller på att utveckla en metod för att ta fram regionala nulägesbedömningar. Mot denna bakgrund är det enligt utredningen Arbetsförmedlingen som är mest lämpad att ta fram ett förslag på regionala bristyrken. I det underlag som ska lämnas till Migrationsverket bör det därför även tas upp yrken som är brist- yrken i en viss del av Sverige. Detta geografiska område kan bestå av ett län men även av ett större eller mindre område. Arbetsförmed- lingen bör ha frihet att ange området så att det anpassas till behovet

49Arbetsmarknadsdepartementet (2022), Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende Arbets- förmedlingen, s. 3.

129

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

och till den data som Arbetsförmedlingen förfogar över. Ett liknande system finns i Österrike, där det både finns en lista över yrken som är bristyrken i hela Österrike och en lista med bristyrken i specifika regioner (se avsnitt 4). I Österrike är det myndigheten för arbete och ekonomi som uppdaterar listan.

Ett anställningsavtal ska, enligt 6 c § lagen (1982:80) om anställ- ningsskydd, bland annat innehålla uppgifter om den arbetsplats där den anställde ska arbeta. Migrationsverket bör alltså enkelt vid ansökan om arbetstillstånd för ett regionalt bristyrke kunna kontrollera att arbetsplatsen ligger i den del av Sverige som är aktuell.

I dag knyts ett arbetstillstånd till en viss arbetsgivare och ett visst slag av arbete under de första två åren, därefter endast till ett visst slag av arbete. En arbetsgivare kan ha flera olika arbetsplatser i landet vilka det enligt dagens regler är möjligt för arbetskraftsinvandraren att byta mellan. Detta innebär att en utlänning som beviljas arbets- tillstånd för ett yrke där det råder brist på kompetens i en viss del av Sverige i praktiken skulle kunna arbeta för samma arbetsgivare i en annan del av landet. Att begränsa arbetstillståndet geografiskt skulle kunna motverka detta. Samtidigt framstår det som mindre lämpligt att inskränka utlänningens frihet att förflytta sig inom Sverige bara för att han eller hon är anställd hos en arbetsgivare i ett visst område. Enligt utredningen måste utgångspunkten vara att om det råder brist på kompetens i en viss del av landet så finns det inte skäl att låta en arbetskraftsinvandrare arbeta på en annan plats. Normalt kommer utlänningen därför arbeta i området där det finns ett behov som inte bedöms kunna tillgodoses av befintlig arbetskraft och det finns inte skäl att begränsa arbetstillstånd i bristyrken geografiskt på så sätt att utlänningen endast får arbeta i en viss del av landet. Om det är så att en arbetsgivare missbrukar detta, och låter arbetstagare regelmässigt arbeta i andra delar av landet än den där deras arbetsplats är belägen enligt anställningsavtalet och där det aktuella yrket är ett bristyrke, bör detta kunna beaktas av Migrationsverket vid bedömning av arbets- givarens seriositet vid efterföljande ansökningar.

Vid förlängningsansökan bör det krävas det att det aktuella yrket fortfarande är ett bristyrke i den delen av Sverige, alternativt har blivit ett bristyrke i hela landet, för att ansökan ska kunna beviljas om inte lönen når upp till lönekravet.

130

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

Bestämmelsens omfattning och utformning

Alla yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige eller i en viss del av Sverige kommer inte att undantas från lönekravet. Som anges ovan finns det små och hetero- gena yrkesgrupper som är svåra att fånga upp. Det kan också finnas situationer där det är omöjligt för en enskild arbetsgivare att hitta arbetskraft till en viss anställning, även om yrket i fråga inte är ett sådant yrke som är undantaget från lönekravet. Det kan vara fråga om nyckelmedarbetare med mycket specifik kompetens. Det kan också vara fråga om yrkesgrupper inom helt nya områden, som batteri- tillverkning och algframställning.

Utredningen har därför övervägt om det bör införas någon form av ventil som gör möjligt att medge undantag från lönekravet även för yrken som inte är bristyrken. En sådan ordning kräver kriterier som täcker in enskilda arbetsgivares behov för även väldigt små och specifika yrkesgrupper och som samtidigt blir så snäva att det inte blir ett generellt undantag. Det blir i sådana fall snarare fråga om en generell behovsprövning där varje enskilt fall måste prövas för sig, i likhet med det system som gällde före 2008. Utredningen har därför valt att inte föreslå någon form av ventil.

Uppdraget till Migrationsverket och Arbetsförmedlingen innebär att myndigheterna ska ta fram förslag på yrken till regeringen som fattar beslut. Migrationsverket och Arbetsförmedlingen bör därför ges i uppdrag att ta fram förslag på bristyrken. Detta kan göras i regleringsbrev eller i förordningen med instruktion till respektive myndighet. Eftersom det är fråga om en uppgift som ska göras åter- kommande lämnar utredningen förslag på hur en sådan bestämmelse kan utformas i instruktionen för respektive myndighet. Arbetsförmed- lingen får enligt instruktionen i uppgift att ta fram förslag på yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbets- kraft i Sverige eller i en viss del av Sverige till Migrationsverket som i sin tur är ansvarig för att ge in förslag på yrken som ska undantas från lönekravet till regeringen.

131

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

Underlaget från Migrationsverket bör ges in till regeringen årligen

De yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige eller i en viss del av Sverige kommer att variera över tid. Urvalet kommer bland annat att bero på företagsetabler- ingar, tillgången på utbildningar och hur populära yrkena är att utbilda sig till. Det är därför viktigt att förteckningen blir dynamisk och kan ändras över tid. Samtidigt kommer det att ta viss tid att ta fram ett underlag, särskilt som även arbetstagar- och arbetsgivarorganisatio- ner samt andra berörda aktörer föreslås yttra sig över det. Det är dess- utom svårt för både arbetstagare och arbetsgivare att hålla sig upp- daterade om vilka yrken som är undantagna från lönekravet om de ändras ofta. De yrken som finns med på Migrationsverkets föreskrifter om förteckning över slag av arbeten inom vilka det finns stor efter- frågan på arbetskraft har till exempel varierat relativt mycket över tid. Denna förteckning har dessutom ibland uppdaterats så ofta som två gånger om året. Att ändra för ofta riskerar att bli administrativt be- tungande och leda till rättsosäkerhet både för myndigheter, arbetsgivare och arbetstagare. Utredningen anser därför att Migrationsverket årligen bör ta fram förslag på yrken till regeringen som efter behov får ändra i förordningen. Detta leder också till att Arbetsförmedlingen årligen bör bistå Migrationsverket med underlag.

Yrken som ska undantas från lönekravet

Utredningens uppdrag innebär att utforma ett system för undantagen från lönekravet som gör att urvalet av yrkesgrupper kan ändras över tid. Samtidigt ingår i uppdraget enligt utredningsdirektiven att ange vilka yrkesgrupper som inledningsvis bör undantas från lönekravet.

Som anges ovan föreslås att Migrationsverket och Arbetsförmed- lingen ska ta fram förslag på yrken som arbetsgivar- och arbetstagar- organisationer och andra berörda aktörer ska få yttra sig över och som regeringen sedan fattar beslut om. Utredningen anser inte att det är lämpligt, eller möjligt, att föregå det föreslagna förfarandet och själv utforma en förteckning med yrken som ska gälla inledningsvis. Det framstår heller inte som ändamålsenligt att ta fram ett förslag som kan komma att vara inaktuellt innan en ny reglering träder i kraft, vilket enligt utredningens förslag kommer att ske först i juni 2025. Något förslag på yrken som inledningsvis ska omfattas av ett lägre

132

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

lönekrav lämnas därför inte. Av den genomgång av yrkesgrupper som har gjorts i avsnitt 5.8 kan man dock få en bild av vilka yrken som skulle kunna vara bristyrken. En möjlig lösning för att bestämmel- serna ska komma på plats så fort som möjligt är att regeringen innan bestämmelserna ska träda i kraft ger Arbetsförmedlingen och Mig- rationsverket i uppdrag att ta fram förslag på yrken som ska undantas från lönekravet.

I detta avsnitt ges mer detaljerade kriterier för vad Arbetsför- medlingen och Migrationsverket bör ha i åtanke för att identifiera yrken där behovet inte kan tillgodoses av arbetskraft i Sverige eller i en viss del av Sverige.

Arbetsförmedlingen bör först och främst beakta om är fråga om ett bristyrke och att lägsta månadslön enligt kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen understiger lönekravet. Vid bedömningen av om ett yrke är ett bristyrke bör Arbetsförmedlingen även kunna beakta om arbetet utgör samhällsviktig verksamhet. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har sammanställt en lista med viktiga samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grund- läggande behov, värden eller säkerhet.50

Säsongsbundna yrken bör övervägas i en särskild ordning då de sällan tas upp i bedömningar över befintliga eller framtida bristyrken. De flesta av dessa finns inom de gröna näringarna (jordbruk, skogs- bruk och bärplockning). De har ofta löner som understiger median- lönen och på grund av arbetets tillfälliga karaktär är det svårt att täcka behovet med inhemsk arbetskraft. En stor andel av skogsarbetarna och växtodlarna inom jordbruk och trädgård har dock i dag tillstånd för säsongsarbete vilket bör vara möjligt även fortsättningsvis. För att tillståndet för säsongsarbete ska motsvara de behov som finns bland de arbetsgivare som verkar inom säsongsbundna yrken, och bidra till att dessa yrken inte ska behöva undantas från lönekravet, föreslår utredningen att tillståndstiden för tillstånd för säsongsarbete ska förlängas från maximalt sex till nio månader under en tolvmånaders- period (se avsnitt 5.9.5 nedan).

De kriterier som anges ovan är sådana som Arbetsförmedlingen bör beakta vid bedömningen av vilka yrken som är sådana att be- hovet av arbetskraft inte kan tillgodoses i Sverige eller i en viss del av Sverige. När Migrationsverket mottar förslagen på yrken ska denna

50Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2023), Lista med viktiga samhällsfunktioner

– Utgångspunkt för att stärka samhällets beredskap, MSB 1844.

133

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

myndighet sedan uppdatera listan utifrån migrationsrättsliga aspekter. Migrationsverket kan exempelvis beakta att yrken som utgör bristyrken men där de anställda löper särskilt stor risk för arbetskraftsexploa- tering inte bör undantas från lönekravet. Yrken där missbruket av sy- stemet av arbetskraftsinvandring är omfattande kan dessutom komma att exkluderas från möjligheten att beviljas arbetstillstånd (se avsnitt 7), varför det inte framstår som rimligt att dessa också ska undantas från lönekravet. En avvägning får dock göras i varje enskilt fall av hur stor bristen inom yrket är jämfört med hur stort missbruket är. Migra- tionsverket bör även kontrollera och ta bort förslag på yrken där det är ett krav att vara svensk medborgare för att få arbeta inom yrket. En annan aspekt som Migrationsverket kan ta hänsyn till är om det förekommer arbetskraftsinvandring till det aktuella yrket.

Ett krav på lön motsvarande minst lägsta månadslön som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen

En fråga som utredningen har att ta ställning till är vilka krav som bör ställas för arbetstillstånd för de utlänningar som undantas från lönekravet. De bristyrken som undantas kan vara av vitt skilda slag och kan omfatta såväl högkvalificerade yrken med löner som ligger nära lönekravet som lågavlönade säsongsbetonade yrken. Att be- stämma en viss lönenivå som ska fungera för alla yrkesgrupper är inte helt enkelt då en för hög lönenivå kommer utesluta många av yrkena medan en låg lönenivå inte kommer att ha avsedd effekt för de mer högavlönade yrkena.

Ett alternativ till ett lönekrav är att införa någon form av för- sörjningskrav. En fördel med detta är att det under lång tid har funnits ett försörjningskrav i svensk rätt och det även fortsättningsvis kommer att finnas för exempelvis familjemedlemmar till arbetskraftsinvand- rare. På så sätt för man inte in något nytt element i regelverket. Det finns dock även nackdelar. Om kravet på en god försörjning i stället tillämpas för de yrken som ska undantas från lönekravet innebär det en lön på minst 80 procent av medianlönen i Sverige, vilket blir 27 360 kronor om man räknar på 2022 års medianlönenivå. En stor del av arbetskraftsinvandrarna inom bristyrken, särskilt säsongsbeto- nade sådana, har normalt en lägre lön än så. Utredningen har därför valt att inte föreslå ett krav på en god försörjning.

134

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

Enligt det tidigare försörjningskrav som fanns i 6 kap. 2 § UtlL, som innebar att utlänningen skulle kunna försörja sig själv, behövde utlänningen ha en inkomst på minst 13 000 kronor i månaden för att kravet skulle anses uppfyllt. Detta är långt under lönenivåerna i kollektivavtal och praxis inom de flesta yrken. Om arbetstagaren ska arbeta deltid behöver lönen endast motsvara en viss andel av den lön för heltid som gäller enligt kollektivavtal eller praxis. Vid deltidsarbete kontrolleras inte den faktiska tjänstgöringsgraden på annat sätt än via uppgifter på anställningsavtalet på förhand och eventuella upp- gifter på lönebeskedet i efterhand. Det är alltså svårt att upptäcka om arbetstagaren arbetar heltid till den deltidslön som angetts på anställningsavtalet. Att detta är ett problem har påtalats av flera av de arbetstagarorganisationer som utredningen har talat med och har även påpekats av Riksrevisionen.51

Utredningen föreslår därför att det i stället för ett försörjningskrav ska införas ett krav på att lönen för de arbetskraftsinvandrare som undantas minst ska uppgå till den lägsta månadslön som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Detta ska gälla i kombination med befintlig bestämmelse om att lönen, för- säkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte ska vara sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Förslaget innebär att den lönenivå som krävs anpassas efter lönenivåerna inom den aktuella yrkesgruppen i varje enskilt fall och på ett naturligt sätt följer löneutvecklingen över tid. På så sätt har även lönespannet inom en och samma yrkesgrupp beaktats, vilket särskilt anges i utredningsdirektiven.52

Förslaget innebär inte ett krav på en heltidstjänst men däremot att lönen motsvarar lägsta lön för en heltidsanställning. Att införa ett krav på viss sysselsättningsgrad för arbetskraftsinvandrare har tidigare utretts varvid utredaren kom fram till att skälen mot en sådan reglering övervägde skälen för den. Bland annat påtalades att utred- ningens kartläggning visade att missbruket av systemet med arbets- kraftsinvandring inte i någon större utsträckning innebar att deltids- anställningar utnyttjades på ett otillbörligt sätt och att en reglering av deltidsanställningar möjligen inte heller var förenlig med utred- ningens direktiv.53 I förevarande fall handlar det dock inte om någon

51Riksrevisionen, Ett välfungerande system för arbetskraftsinvandring? Granskningsrapport Rir 2016:32, s. 102.

52Dir 2023:25, s. 4.

53SOU 2021:88, s. 228–229.

135

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

generell reglering som ska gälla samtliga arbetskraftsinvandrare utan endast en reglering för vissa specifikt angivna yrken som inte kan fyllas av arbetskraft i Sverige. Det framstår därför som rimligt att de per- soner som anställs inom bristyrken har en relativt hög sysselsätt- ningsgrad. Utredningen föreslår inte ett krav på en hundraprocentig sysselsättningsgrad utan att lönen minst ska motsvara en heltidslön. I praktiken kan kravet dock ofta komma att innebära att utlänningen anställs med en sysselsättningsgrad på hundra procent eller strax där- under.

I vissa fall har en arbetstagare rätt att arbeta deltid med följd att inkomsterna blir lägre, exempelvis för vård av barn enligt föräldra- ledighetslagen (1995:584) eller för att studera enligt lagen (1974:981) om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning. Inkomsterna kan också bli lägre på grund av sjukskrivning eller graviditet och föräldra- ledighet. Att lönen av sådana anledningar är lägre än en heltidslön bör inte betyda att villkoret inte är uppfyllt.

Hur prövningen bör göras

Eftersom förslagen på yrken bör tas fram och ges in till regeringen årligen kan det medföra att ett yrke som funnits på förteckningen vid ansökningstillfället inte längre är ett bristyrke när ansökan om arbets- tillstånd ska prövas. Samma sak kan ske vid förlängning av ansökan om arbetstillstånd.

Det framstår inte som ändamålsenligt för arbetsgivaren och arbets- tagaren att beviljande av ansökan ska bero på Migrationsverkets hand- läggningstider, som de senaste åren har varierat betydligt. Utredningen menar därför att det rimligaste är att det är den förteckning som gäller vid ansökningstillfället som ska tillämpas. Detta innebär vid en ansökan om förlängning att denna ska prövas mot den förteckning som gällde vid tillfället för förlängningsansökan. Vid tidpunkten för förlängnings- ansökan kan detta leda till att yrket som utlänningen tidigare har be- viljats arbetstillstånd för inte längre är ett bristyrke. I sådana fall blir följden att ansökan om förlängning inte kan beviljas, under förut- sättning att lönen understiger lönekravet. Ordningen leder till en min- skad förutsägbarhet för arbetstagaren och arbetsgivaren, vilket i för- längningen kan leda till att Sverige blir ett mindre attraktivt land för arbetskraftsinvandring. Det är dock inte rimligt att förteckningen vid

136

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

tidpunkten för förstagångsansökan ska gälla även vid prövningen av en förlängningsansökan, särskilt som det numera inte finns någon begränsning av hur många gånger tillståndstiden för ett arbetstill- stånd kan förlängas. Det är heller inte troligt att merparten av yrkena byts ut från förteckningen från ett år till ett annat, utan de flesta bör vara konstanta i vart fall över några år. Utredningen föreslår därför att det är den förteckning som gäller vid ansökan om tillstånd respektive ansökan om förlängning av tillstånd som ska tillämpas vid prövningen. Denna ordning stämmer också bäst överens med den som föreslås gälla för lönekravet, vilket skapar ett enhetligt system som blir enklare att tillämpa.

Sammanfattning

Utredningen föreslår sammanfattningsvis att en utlänning ska ha en lön som uppgår till minst medianlönen i Sverige vid tidpunkten för ansökan för att få beviljas ett arbetstillstånd. Regeringen ska få med- dela föreskrifter med undantag från lönekravet. Undantaget föreslås innebära att lönekravet inte gäller en utlänning som ansöker om arbets- tillstånd för ett yrke där det bedöms finnas behov som inte kan till- godoses med arbetskraft i Sverige eller för ett yrke där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i en viss del av Sverige. Då gäller enligt förslaget i stället att lönen minst ska uppgå till den lägsta månadslön som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen.

För att regeringen ska få underlag till vilka yrken som ska undantas från lönekravet bör Migrationsverket få i uppgift att årligen ta fram förslag på sådana yrken till regeringen. Endast yrken där det är relevant med ett undantag från lönekravet bör ingå i förteckningen. För att Migrationsverket ska få kunskap om vilka yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige eller i en viss del av Sverige bör Arbetsförmedlingen få i uppgift att ta fram ett underlag till Migrationsverket. Vid framtagandet av underlaget bör Arbetsförmedlingen ta hänsyn till hur stor efterfrågan på arbetskraft inom yrket är, yrkesgruppens lönenivå och om det utgör samhälls- viktig verksamhet. Arbetsförmedlingen ska även lämna sammanslut- ningar av arbetsgivare respektive arbetstagare samt andra relevanta aktörer tillfälle att yttra sig.

137

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

5.9.3Alternativt förslag på lönekrav för undantagna yrken

Alternativt förslag: För ett yrke där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige ska i stället för lönekravet gälla att utlänningens lön minst ska uppgå till hälften av medianlönen för Sverige vid tidpunkten för ansökan. Det- samma gäller ett yrke där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i en viss del av Sverige.

Skälen för det alternativa förslaget

Utredningen föreslår ovan ett krav på lägsta månadslön enligt kollek- tivavtal eller praxis inom yrket eller branschen för yrken som ska undantas från lönekravet. Detta förslag har fördelen att nivån an- passas till det aktuella yrket och att det inte påverkar den svenska arbetsmarknadsmodellen eftersom det är arbetsmarknadens parter som bestämmer lönenivån. Det finns dock även nackdelar med ett sådant förslag. Ett är att det kan bli otydligt vad som gäller eftersom det inte anges någon exakt nivå i lag eller förordning. För Migrations- verket kan det innebära merarbete att utreda vad som står i tillämpligt kollektivavtal eller vad som gäller i branschen. Det ska dock hållas i åtanke att Migrationsverket redan i dag behöver ha dessa uppgifter för att kunna göra bedömningen av om lönen och övriga villkor är minst lika bra som de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen (6 kap. 2 § första stycket 2 UtlL), varför uppgiften inte bör bli alltför betungande. Ett annat problem är att lägsta månadslön enligt kollektivavtal, som ofta utgår från en ung person utan yrkeserfarenhet, kan vara betydligt lägre än den lön som är rimlig att ge till en utlänning som är äldre och har yrkeserfarenhet.

Utredningen har mot denna bakgrund övervägt att i stället ställa upp ett försörjningskrav eller ett lägre lönekrav för dessa grupper. Kravet får inte ställas för högt, eftersom vissa yrkesgrupper inom brist- yrken då inte kommer att kunna nå upp till det. Samtidigt bör kravet vara högre än det krav på försörjning som fram till den 1 november 2023 gällde för att få arbetstillstånd. Kravet bör också vara sådant att det följer med löneutvecklingen i Sverige utan att det behöver genom- föras återkommande författningsändringar. Ett krav som är utformat på samma sätt som försörjningskravet för familjemedlemmar, och som

138

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

utgår från det s.k. normalbeloppet vid löneutmätning, följer visserligen med löneutvecklingen och knyter an till ett befintligt krav i utlännings- lagstiftningen, men riskerar att endast hamna marginellt över det tidi- gare försörjningskravet på 13 000 kronor (beroende på utlänningens boendekostnad).

En lämpligare ordning är att i stället införa ett krav på att lönen ska uppgå till en viss andel av medianlönen. Ett sådant krav har för- delen att det kopplas samman med lönekravet i 6 kap. 2 § första stycket 1 UtlL. Kravet på en god försörjning som utgör 80 procent av medianlönen, eller för närvarande 27 360 kronor, är som ovan nämnts ett för högt ställt krav för att lönenivåerna i många yrken ska nå upp till det. Ett lönekrav på hälften av medianlönen skulle enligt 2022 års siffror ligga på 17 100 kronor. I förhållande till de flesta yrken är det här ett lågt satt krav. Det finns därför viss risk för att det kan användas av personer som försöker kringgå huvudregeln med ett lönekrav på en nivå runt medianlönen. Med tanke på att de lägsta kollektivavtalade lönerna ligger runt 17 000 kronor eller strax där- under54 framstår det dock som mindre lämpligt att sätta en högre nivå eftersom denna riskerar att ligga över den generella lönenivån inom bristyrken så att dessa i praktiken utesluts från möjligheten att beviljas arbetstillstånd. Utredningen lämnar mot denna bakgrund ett alter- nativt förslag på att lönen inom bristyrken ska uppgå till hälften av medianlönen för Sverige för att arbetstillstånd ska beviljas. Liksom enligt huvudregeln bör det lönekrav som gäller vid tidpunkten för ansökan gälla.

Även övriga villkor i 6 kap. 2 § UtlL ska vara uppfyllda för att tillstånd ska beviljas, exempelvis kravet på att lönen, försäkrings- skyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen.

Förslag till ändring i utlänningsförordningen

5 kap. 6 §

54Jfr Medlingsinstitutet (2022), Urval av överenskommelse om lägsta löner i avtal.

139

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

kan tillgodoses med arbetskraft i en viss del av Sverige, se bilaga 2 till denna förordning. För dessa yrken gäller i stället att lönen minst ska uppgå till hälften av medianlönen för Sverige vid tidpunkten för ansökan.

5 kap. 8 a §

Med medianlön enligt 6 kap. 2 § utlänningslagen (2005:716) och 5 kap. 6 § avses den medianlön som Statistiska centralbyrån publicerar för Sverige.

Den senast publicerade medianlönen den dag ansökan kom in till Mig- rationsverket ska gälla vid prövningen.

5.9.4Alternativt förslag på beslutsordning

Alternativt förslag: Migrationsverket ska, i samråd med Arbets- förmedlingen, årligen besluta om en förteckning över dels yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbets- kraft i Sverige, dels yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i en viss del av Sverige. Arbets- förmedlingen ska lämna sammanslutningar av arbetsgivare respek- tive arbetstagare samt andra berörda aktörer tillfälle att yttra sig.

Skälen för det alternativa förslaget

Enligt utredningens direktiv är det regeringen som ska kunna före- skriva om ett lägre lönekrav för vissa yrkesgrupper. En lösning som stämmer bättre överens med utlänningslagstiftningen i övrigt är att bemyndiga en myndighet med ansvar för området att meddela före- skrifter över de yrken som bör undantas från lönekravet. Myndig- heten kan därmed regelbundet utfärda nya, uppdaterade föreskrifter vilket borde medföra en kortare handläggningstid än om ett reger- ingsbeslut ska fattas varje gång förteckningen ska ändras. Utred- ningen lämnar mot denna bakgrund ett alternativt förslag i enlighet med beskriven ordning.

Migrationsverket är förvaltningsmyndighet för frågor som rör bland annat uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Migrationsverket bör där- för enligt detta alternativ vara ansvarig myndighet för att besluta om föreskrifterna. Eftersom Arbetsförmedlingen är förvaltningsmyndig- het för arbetsmarknadspolitiska frågor och ska stödja kompetens- försörjningen på arbetsmarknaden genom att bygga upp kunskap

140

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

om arbetsgivarnas nuvarande och förväntade kompetensbehov, bör Arbetsförmedlingen ta fram ett underlag till Migrationsverket inför beslut. Av samma skäl som ovan föreslås att Arbetsförmedlingen ska ge sammanslutningar av arbetsgivare respektive arbetstagare samt andra berörda aktörer tillfälle att yttra sig. Migrationsverket bör således år- ligen, i samråd med Arbetsförmedlingen, besluta om en förteckning över yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige eller i en viss del av Sverige. Detta görs lämp- ligen i form av föreskrifter.

Bilagorna till utlänningsförordningen med förteckningar över yrken bör inte införas om detta förslag genomförs och hänvisningarna till bilagorna bör därför tas bort från den föreslagna 5 kap. 6 § UtlF. Inte heller de föreslagna ändringarna i förordning (2019:502) med instruk- tion för Migrationsverket eller förordning (2022:811) med instruktion för Arbetsförmedlingen bör införas. I stället bör ett nytt bemyndi- gande för Migrationsverket att, i samråd med Arbetsförmedlingen, årligen besluta om förteckningen föras in i utlänningsförordningen.

Förslag till ändring i utlänningsförordningen

5 kap. 6 §

Lönekravet i 6 kap. 2 § första stycket 1 utlänningslagen (2005:716) gäller inte en utlänning som ansöker om arbetstillstånd för ett yrke där det be- döms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige. Det gäller inte heller en utlänning som ansöker om arbetstillstånd för ett yrke där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i en viss del av Sverige. För dessa yrken gäller i stället att lönen minst ska uppgå till den lägsta månadslön som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen.

5 kap. 15 §

Migrationsverket ska, i samråd med Arbetsförmedlingen, årligen besluta om en förteckning över dels yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige, dels yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i en viss del av Sverige enligt 6 §. Arbetsförmedlingen ska lämna sammanslutningar av arbetsgivare respektive arbetstagare och andra berörda aktörer tillfälle att yttra sig.

141

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

5.9.5En förlängd tillståndstid för tillstånd för säsongarbete

Förslag: Den sammanlagda tillståndstiden för ett eller flera till- stånd för säsongsarbete ska utökas från högst sex till högst nio månader under en tolvmånadersperiod.

Skälen för utredningens förslag

Utredningen får enligt direktiven ta upp andra för uppdraget rele- vanta frågor. En sådan fråga som har uppkommit under utredningens arbete är om tillståndstiden för tillstånd för säsongsarbete bör för- längas. De skärpta kraven för arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL kan få till följd att andra tillståndstyper som finns i svensk rätt blir mer aktuella. En sådan tillståndstyp är tillståndet för säsongsarbete, som regleras i 6 c kap. UtlL. Tillståndstypen har hittills använts i relativt begränsad omfattning. År 2022 beviljades 1 248 utlänningar tillstånd för säsongsarbete, varav 241 var kvinnor. Det kan härvid noteras att närmare 6 300 bärplockare samma år beviljades arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL.

Enligt 6 c kap. 9 § UtlL får den sammanlagda tillståndstiden för ett eller flera tillstånd för säsongsarbete inte överstiga sex månader under en tolvmånadersperiod. Det har från flera håll påpekats att denna tid är för kort för att motsvara behovet inom branscher där tillstånd för säsongsarbete används. Enligt säsongsanställningsdirek- tivet ska medlemsstaterna fastställa en maximal vistelseperiod för säsongsarbete på mellan fem och nio månader. Vid genomförandet av direktivet valde lagstiftaren att fastställa tillståndstiden till högst sex månader under en tolvmånadersperiod, men i förarbetena på- pekades att om det skulle visa sig att flera säsongsbetonade yrken utesluts på grund av att tillståndstiden är för kort kan det finnas anledning att överväga en längre tillståndstid. Vid remissbehand- lingen av förslaget påpekade Migrationsverket, Svenskt Näringsliv och Skogs- och Lantarbetsgivareförbundet (SLA) att det borde in- föras en möjlighet att meddela ett tillstånd med en tillståndstid på upp till nio månader i stället för sex.55 Även Gröna arbetsgivare har nyligen lyft fram behovet av en längre tillståndstid.56 Säsongerna inom

55Prop. 2017/18:108, s. 69–70.

56Terander, Emma (2023), Gröna arbetsgivare träffade migrationsministern.

142

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

de gröna näringarna beror bland annat på var i landet arbetet finns och hur vädret är. En genomsnittlig skogsvårdssäsong är ungefär åtta månader lång.57 Det kan också noteras att Finland, som har liknande geografiska och klimatmässiga förhållanden som Sverige, har en till- ståndstid på nio månader för sitt tillstånd för säsongsarbete som här- stammar från samma direktiv.58

En förlängning av tillståndstiden blir särskilt viktig om det införs en lönetröskel för de reguljära arbetstillstånden, eftersom de säsongs- betonade yrkena som regel inte kommer att nå upp till denna. Mot denna bakgrund föreslås att tillståndstiden för tillstånd för säsongs- arbete förlängs från högst sex till högst nio månader under en tolv- månadersperiod. En sådan ändring leder till att företagen kan ha kvar samma personal hela säsongen och minskar risken för bortfall i pro- duktion och extra administration på grund av dubbla ansöknings- förfaranden. Det bör också leda till lättnader för Migrationsverket genom att myndigheten behöver hantera färre ansökningar.

Av 6 c kap. 10 § UtlL framgår att tillståndstiden för ett tillstånd för säsongsarbete får förlängas upp till den tid som framgår av 9 §. Hänvisningen innebär att tillståndstiden efter ändringen av 9 § får förlängas upp till nio månader under en tolvmånadersperiod i stället för upp till sex månader.

5.10Undantag på grund av Sveriges internationella åtaganden m.m.

5.10.1Inledning

En del av uppdraget att föreslå ett regelverk med en viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd är att ta ställning till om vissa kate- gorier av utländsk arbetskraft helt bör undantas från ett nytt lönekrav eller alltid omfattas av ett lägre lönekrav, ett försörjningskrav eller vad som annars bör gälla. I direktiven nämns som exempel personer som ska arbeta i Sverige under en begränsad tid och som omfattas av han- delsavtal eller andra internationella avtal.59

De personer som åsyftas omfattas som regel inte av 6 kap. 2 § första stycket utan undantas från kravet på arbetstillstånd eller omfattas av

57Information från Gröna arbetsgivare, september 2023.

58Migrationsverket i Finland (2023), Ansökan om uppehållstillstånd för säsongsarbete.

59Dir. 2023:25, s. 4–5.

143

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

6 kap. 2 § tredje stycket UtlL. Enligt den bestämmelsen får arbets- tillstånd även ges till en utlänning som deltar i ett internationellt utbyte eller om det följer av ett internationellt avtal eller ett avtal med ett annat land. Det saknas i övrigt uttryckliga regler för vad som ska gälla för de anställningar som faller in under denna bestämmelse. Migrationsverket har dock tillämpat bestämmelsen så att vissa grund- läggande regler, exempelvis försörjningskravet, likabehandling och godtagbara anställningsvillkor, gäller alla former av anställning i Sverige. Som utgångspunkt vid bedömningen av anställningar som faller under tredje stycket har Migrationsverket därför utgått från kraven i 6 kap. 2 § första stycket UtlL om inte någon särskild reglering säger något annat.60

Nedan går utredningen igenom de vanligaste områdena på vilka särskilda internationella avtal eller motsvarande finns, men det är inte en uttömmande uppräkning av de anställningar som prövas enligt 6 kap. 2 § tredje stycket UtlL.

5.10.2Internationella utbyten

Internationella utbyten nämns särskilt i 6 kap. 2 § tredje stycket som en sådan situation då arbetstillstånd enligt detta stycke får ges. År 2022 beviljades 1 298 personer tillstånd för någon form av internationellt utbyte i Sverige (inkluderar artister, au-pairer, praktikanter och ung- domsutbyte), varav 755 var kvinnor och 543 var män. De vanligaste formerna av internationellt utbyte gås närmare igenom nedan.

Praktikanter

Ett exempel på internationellt utbyte är när en medborgare i ett land utanför EU arbetar som praktikant i Sverige enligt ett internationellt praktikantutbytesavtal. Det finns flera olika organisationer som har sådana internationella utbytesprogram, bland annat the International Association for the Exchange of Student for Technical Experience (IAESTE), Swedish-American chambers of commerce (SACC-USA), AIESEC eller Jordbrukare-Ungdomens förbund (JUF). Sverige har också ingått bilaterala avtal med vissa länder om rörlighet för unga

60Se till exempel Migrationsverkets svar på remiss av promemorian Ett höjt försörjningskrav för arbetskraftsinvandrare, diarienummer 1.4-2023-7342, s. 2.

144

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

personer. För praktikanter som har fått sin praktikplats genom ett internationellt utbytesprogram eller ett bilateralt avtal beviljas uppe- hållstillstånd enligt 5 kap. 10 § och arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § tredje stycket UtlL i högst arton månader. Kraven i 6 kap. 2 § första stycket UtlL behöver inte vara uppfyllda för att arbetstillstånd ska beviljas utan det ställs upp särskilda krav i avtalen.

I 5 b kap. 4 § UtlL finns bestämmelser om uppehållstillstånd för praktik med anknytning till högre utbildning. Om praktikanten upp- fyller villkoren i denna bestämmelse kan han eller hon alltså beviljas ett tillstånd enligt 5 b kap. UtlL i stället för enligt 6 kap. 2 § UtlL. I vissa fall kan praktikanter även beviljas uppehållstillstånd för besök enligt 5 kap. 10 § UtlL, under förutsättning att det är fråga om oavlönad praktik under en kortare tid. I så fall behövs inget arbetstillstånd. Praktikanter som inte faller in under någon av kategorierna som be- skrivs ovan måste ansöka om arbetstillstånd enligt generella reglerna för arbetstillstånd, och måste då uppfylla kraven i 6 kap. 2 § UtlL första stycket.61

Praktikanter som beviljas arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL är inte en särskilt stor grupp. År 2022 beviljades 176 arbetstillstånd för praktikanter, varav 66 avsåg kvinnor. Denna siffra inkluderar både tillstånd enligt första och tredje stycket i 6 kap. 2 § UtlL.

Avtal om ferietillstånd

Sverige har gällande avtal med bland annat Australien62, Nya Zeeland63, Hongkong64, Japan65, Kanada66 och Sydkorea67 om s.k. ferietillstånd. Avtalen innebär att en utlänning som är mellan 18 och 30 år har möj- lighet att vara i Sverige i upp till ett år för ferier. Syftet med avtalen är att ge möjlighet för unga personer att sätta sig in i kulturen och livet i Sverige. Under vistelsen i Sverige får utlänningen också arbeta här. Ferietillstånd kan inte förlängas.

61Prop. 2019/20:9, Nya regler om uppehållstillstånd för forskning och studier inom högre utbildning, s. 73.

62SÖ 2001:1 Samförståndsavtal med Australien om feriearbete, den 17 januari 2001.

63SÖ 2001:15, Avtal med Nya Zeeland om feriearbete, den 27 april 2001.

64Avtal mellan konungariket Sveriges regering och regeringen i folkrepubliken Kinas särskilda admi- nistrativa region Hongkong om feriearbete, den 28 juni 2017.

65Avtal mellan konungariket Sveriges regering och Japans regering om visum för feriearbete, den

26augusti 2019.

66SÖ 2007:20 Samförståndsavtal med Kanada om rörlighet för unga personer, den 27 april 2007.

67SÖ 2010:22 Avtal med republiken Korea om ett program för feriearbete, den 9 september 2010.

145

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

Ferietillstånden har särskilda villkor och en person som har ferie- tillstånd behöver därmed inte ansöka om ett arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL för att få arbeta här. Något särskilt undan- tag från lönekravet behövs därför inte. Det går inte heller att införa något annat lönekrav för dessa tillstånd då villkoren beskrivs i avtalen och det endast får krävas att utlänningen innehar tillräckliga medel för sitt uppehälle under den första tiden av vistelsen i Sverige.

5.10.3Associeringsavtal och internationella handelsavtal

Turkiska associeringsavtalet

Tillstånd enligt 6 kap. 2 § tredje stycket UtlL får också ges om det följer av ett internationellt avtal eller ett avtal med ett annat land. Ett sådant avtal, som bland annat rör frågan om arbetstillstånd, är asso- cieringsavtalet från den 12 september 1963 mellan Turkiet och EU.68 Syftet med avtalet är att gradvis stärka det ekonomiska samarbetet för att underlätta Turkiets inträde i gemenskapen. Avtalet har i efter- hand kompletterats genom olika beslut fattade av det så kallade associe- ringsrådet, som inrättades genom avtalet. Ett sådant beslut, som är av betydelse för arbetskraftsinvandringen, är associeringsrådets beslut nr 1/80 av den 19 september 1980.69 Beslutet ger turkiska medborgare som på lagliga grunder tillhör den reguljära arbetsmarknaden i värd- staten vissa rättigheter som arbetstagare. Bland annat har de rätt att efter ett års reguljär, eller laglig, anställning i medlemsstaten få sitt arbetstillstånd förnyat för anställning hos samma arbetsgivare och efter ytterligare år tillkommer än mer generösa rättigheter att ta an- ställning i medlemsstaten hos vilken arbetsgivare som helst. Beslutet påverkar dock inte medlemsstaternas behörighet att vägra en turkisk medborgare inresa till deras område och där inneha en första avlönad anställning och hindrar i princip inte att medlemsstaterna fastställer villkor för arbetstagarens anställning till dess att ett år gått. Enligt praxis från Europadomstolen kan bestämmelsen dock inte tolkas så att en medlemsstat ensidigt kan ändra räckvidden av systemet för en

68Avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet undertecknades i Ankara den 12 september 1963 av Republiken Turkiet å ena sidan och av gemenskapen och dess medlemsstater å andra sidan. Den 23 december 1963 antog rådet beslut 64/732/EEG om slutande av avtalet (EGT 217, 1964, s. 3685).

69Associeringsrådets beslut nr 1/80 av den 19 september 1980 om utveckling av associeringen mellan EEG och Turkiet.

146

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

gradvis integrering av turkiska arbetstagare på medlemsstaternas arbets- marknad och frånta en turkisk arbetstagare, som tillåtits inresa till dess territorium och som där lagligen utövar en verklig och faktisk ekonomisk verksamhet under mer än ett år hos samma arbetsgivare, de rättigheter som han fått av bestämmelsen.70 När en turkisk arbets- tagare ansöker om förlängt uppehålls- och arbetstillstånd i Sverige ska Migrationsverket i första hand pröva ansökan enligt den natio- nella lagstiftningen. Har den turkiska arbetstagaren efter en prövning enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL inte rätt till förlängt arbets- tillstånd, ska frågan om fortsatt tillstånd prövas enligt beslut 1/80 med stöd av 6 kap. 2 § tredje stycket UtlL ex officio.71

I MIG 2013:17 ansågs en turkisk medborgare som arbetade i Sverige uppfylla villkoren för förlängning av sitt uppehålls- och arbetstill- stånd med tillämpning av associeringsavtalet mellan EU och Turkiet, trots att anställningsvillkoren i det anställningserbjudande som låg till grund för ansökan inte uppfyllde kraven enligt 6 kap. 2 § första stycket 2 UtlL. Samma utgång blev det i MIG 2021:19, där en turkisk medborgare beviljades tidsbegränsat uppehålls- och arbetstillstånd med stöd av associeringsavtalet trots att han inte uppfyllt villkoren i 6 kap. 2 § UtlL eftersom han arbetat med ett annat slag av arbete än det hans arbetstillstånd varit beviljat för.

Baserat på det ovan anförda borde det kunna ställas upp ett löne- krav som villkor för att en första ansökan om arbetstillstånd i Sverige för en turkisk medborgare ska kunna beviljas. Vid en förlängnings- ansökan som prövas enligt turkiska associeringsavtalet är det dock tveksamt om detta är möjligt.

Internationella handelsavtal

Exempel på internationella handelsavtal är WHO:s allmänna tjänste- handelsavtal (GATS) och avtal om ekonomi och handel mellan Europeiska unionen och Kanada (CETA). Det s.k. GATS-avtalet skiljer mellan fyra olika sätt att leverera tjänster: gränsöverskridande handel, konsumtion utomlands, kommersiell etablering och tillfällig personrörlighet. Den sistnämnda kategorin, som är av mest relevans

70EU-domstolens dom den 26 november 1998 i mål C-1/97 (Mehmet Birden mot Stadtgemeinde Bremen), p. 37.

71Se MIG 2021:19 och Migrationsverkets rättsliga ställningstagande RS/055/2021, Turkiska medborgares tillträde till arbetsmarknaden grundat på det turkiska associeringsavtalet.

147

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

i sammanhanget, syftar på tjänsteleverantörer som för ett specifikt syfte i en viss sektor gör tillfälliga vistelser i ett medlemsland. Med tjänsteleverantörer avses dock inte fysiska personer som söker tillträde till arbetsmarknaden i ett annat land, dvs. arbetskraftsmigranter.72 GATS-avtalet kan omfatta personer som är föremål för företags- interna förflyttningar (sådana personer som även kan ansöka om ett ICT-tillstånd) men GATS täcker inte villkor för inresa, vistelse och arbete för dessa (jfr skäl 13 i ICT-direktivet). Några särskilda undantag med hänsyn till detta avtal bör därför inte behöva göras.

Det s.k. CETA-avtalet innehåller vissa regleringar i förhållande till nyckelpersonal, tjänsteleverantörer på kontraktsbasis, oberoende yrkesutövare och affärsresenärer på kortare besök. Det gäller dock inte för åtgärder som påverkar fysiska personer som söker tillträde till en parts arbetsmarknad, eller som rör medborgarskap, bosättning eller fast anställning, och ska inte heller påverka bestämmelser i stater- nas lagstiftning som gäller sysselsättning och social trygghet, där- ibland bestämmelser om minimilön och kollektivavtal.73

EU har även slutit mindre omfattande frihandelsavtal eller asso- cieringsavtal med ett flertal olika länder. En del av dessa innehåller skrivningar om likabehandling i fråga om exempelvis arbetsförhåll- anden och lön med inhemska medborgare.74 Det finns också avtal som föreskriver åtaganden i fråga om affärsresenärer och kortare vistelser från tjänsteleverantörer. Enligt artikel 142 i avtalet om handel och samarbete mellan Europeiska unionen och Europeiska atomenergi- gemenskapen, å ena sidan, och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, å andra sidan75, ska exempelvis varje part tillåta inresa och tillfällig vistelse för affärsresenärer på kortare vistelse från den andra parten utan krav på arbetstillstånd, prövning av det ekonomiska behovet eller andra förfaranden för förhandsgodkännande med lik- nande avsikt. Inga av dessa avtal innehåller dock bestämmelser om villkor för inresa och vistelse i syfte att etablera sig på arbetsmark- naden i den andra staten. Några undantag från lönekravet i 6 kap. 2 § första stycket UtlL behövs därför inte i detta syfte. När det gäller

72SOU 2010:40, Cirkulär migration och utveckling, s. 202–205.

73Prop. 2017/18:60, Avtal om ekonomi och handel (CETA) samt strategiskt partnerskapsavtal mellan EU och dess medlemsstater och Kanada, s. 15.

74Se exempelvis Stabiliserings- och associeringsavtal mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater å ena sidan, och Bosnien och Hercegovina, å andra sidan (EUT L 192, 22.7.2005), artikel 47, och prop. 2008/09:81, Stabiliserings- och associeringsavtal mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater å ena sidan, och Bosnien och Hercegovina, å andra sidan, s. 13.

75EGT L 149 30.4.2021.

148

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

affärsresenärer och tjänsteleverantörer som under en begränsad tid utför tjänster i Sverige undantas dessa redan från kravet på arbets- tillstånd (se nedan).

5.10.4Andra grupper som omfattas av 6 kap. 2 § tredje stycket UtlL

Det finns också andra kategorier av utlänningar för vilka 6 kap. 2 § tredje stycket UtlL tillämpas även om deras koppling till internatio- nella avtal ibland är svag.

Ett exempel är idrottsutövare och tränare. Dessa omfattas av en överenskommelse mellan Migrationsverket och Sveriges Riksidrotts- förbund om handläggning av ansökningar om arbetstillstånd. Avtalet, som ingicks 2014, fastställer att den sökande för att beviljas ett arbets- tillstånd måste garanteras en kontant ersättning som ligger på en sådan nivå att utlänningen kan försörja sig på den. Ersättningen ska fastställas årligen och ligger i dag på 14 300 kronor. År 2022 beviljades 520 personer tillstånd som professionell idrottsutövare/tränare, varav 372 var män och 148 var kvinnor.76

Även anställningar av vissa militärer, som verkar i Sverige inom ramen för olika internationella avtal, kan falla in under 6 kap. 2 § tredje stycket UtlL.

5.10.5Personer som ska arbeta i Sverige under en begränsad tid

En kategori av utlänningar som kan behöva undantas från lönekravet som nämns i direktiven är personer som ska arbeta i Sverige under en begränsad tid. Många av dessa undantas dock från kravet på arbets- tillstånd. Undantag från kravet på arbetstillstånd gäller enligt 5 kap.

2 § UtlF bland annat i följande fall:

•För den tid det tillfälliga arbetet pågår för en utlänning som är bosatt i en EES-stat men inte är EES-medborgare eller medborgare i Schweiz, om utlänningen har rätt att arbeta och vistas i det landet och är anställd vid ett företag i det landet och för företagets räk-

76Migrationsverket, 2023.

149

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

ning ska arbeta tillfälligt i Sverige i samband med en entreprenad eller liknande.

•För en tid av två månader från inresan för en montör eller teknisk instruktör som ska utföra brådskande arbete i samband med upp- sättning eller reparation av maskiner eller liknande.

•För den tid som uppehållstillståndet gäller för en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd för exempelvis forskning, högre utbildning eller praktik enligt 5 b kap. UtlL.

•För en sammanlagd tid av tre månader under en tolvmånaders- period för en utlänning som är anställd i ett företag i en inter- nationell koncern och ska genomgå praktik, internutbildning eller annan kompetensutveckling hos ett företag i Sverige som ingår i koncernen.

•För en sammanlagd tid av tre månader under en tolvmånaders- period för en utlänning som inom ramen för en affärsuppgörelse ska genomgå utbildning, genomföra tester, förbereda eller avsluta leveranser eller utöva liknande aktiviteter i Sverige.

Listan täcker alltså in många av de grupper som arbetar i Sverige under en begränsad tid, exempelvis affärsresenärer, montörer, utstationerade utlänningar bosatta i andra EES-stater, viss företagsintern förflytt- ning m.m. Det finns också tillstånd som har sin grund i EU-direktiv som kan sökas av personer som befinner sig här tillfälligt, exempelvis ICT-tillstånd enligt 6 b kap. UtlL eller tillstånd för forskning, högre utbildning eller au pairer enligt 5 b kap. UtlL. Dessa grupper behöver alltså inte heller ansöka om arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL.

En stor grupp arbetstagare som ofta arbetar i Sverige under en begränsad tid är utstationerade arbetstagare. Undantagna från kravet på arbetstillstånd enligt listan ovan är bara utstationerade arbets- tagare som är bosatta i andra EES-stater. Andra utstationerade tredje- landsmedborgare behöver alltså arbetstillstånd för att arbeta i Sverige. Arbetsmiljöverket uppskattade det totala antalet utstationerade arbets- tagare i Sverige år 2022 till 70 272 (inklusive medborgare från länder inom EU/EES). Utstationerade arbetstagare som ska arbeta i Sverige måste anmälas till Arbetsmiljöverket. Under 2022 avsåg 78 procent av anmälningarna perioder kortare än tre månader och drygt två tredje- delar var anmälningar för kortare perioder än en månad. Dock kan

150

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

flera anmälningar ha gjorts för en och samma arbetstagare i olika omgångar varför uppdragen kan vara längre än de förefaller av stati- stiken.77 Reglerna om utstationering har sin grund i Europaparlamentets och rådets direktiv 96/71/EG av den 16 december 1996 om utstatio- nering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster (utstationeringsdirektivet). Utstationeringsdirektivet behandlar bland annat arbets- och anställningsvillkor men påverkar inte nationell lag- stiftning om villkor för inresa, bosättning och anställning för arbets- tagare som är medborgare i tredje land.78 Några särskilda undantag från lönekravet bör därför inte heller behövas för dessa.

5.10.6Överväganden och förslag

Förslag: Det ska förtydligas att utlänningar som deltar i inter- nationella utbyten eller anställningar som regleras av internatio- nella avtal eller avtal med andra länder inte omfattas av de gene- rella bestämmelserna för arbetstillstånd. Dessa utlänningar ska i stället omfattas av ett krav på försörjning som ska gälla om inte annat följer av de avtal som reglerar deras anställningar eller utbyten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om försörjningsförmågan.

Bedömning: Det behövs inte några särskilda undantag från löne- kravet med hänsyn till Sveriges internationella åtaganden.

Skälen för förslaget och bedömningen

Inga undantagsbestämmelser behövs men ett förtydligande

Som framgår av redogörelsen ovan faller de kategorier av utlänningar som är här under en begränsad tid eller som omfattas av Sveriges internationella åtaganden normalt inte in under 6 kap. 2 § första stycket UtlL, och berörs därför inte av det föreslagna lönekravet. Ett undan- tag är de praktikanter som varken omfattas av internationella avtal eller av 5 b kap. UtlL. Dessa har dock också svårt att leva upp till

77Arbetsmiljöverket, Helårsrapport 2022 – Register för företag som utstationerar arbetstagare i Sverige, Rapport 2023:1.

78Se skäl 20 i utstationeringsdirektivet.

151

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

kravet på anställningsavtal som infördes 2022 och det handlar om så få per år att något särskilt undantag inte bedöms nödvändigt.

Under utredningens arbete har det dock framkommit att 6 kap.

2§ tredje stycket UtlL uppfattas som otydligt formulerat och det finns en osäkerhet vad som egentligen gäller de anställningar som faller in under detta stycke.79 Bestämmelsen bör därför formuleras om så att det blir tydligt att kraven i första stycket normalt inte gäller dessa an- ställningar.

Ett försörjningskrav ska införas för utlänningar som omfattas av 6 kap. 2 § tredje stycket UtlL

Migrationsverket tillämpar i dag, utan att det framgår av lag, vissa grundläggande regler även på de anställningar som faller in under tredje stycket för det fall inget annat framgår av avtalen. Som utgångspunkt vid tillämpningen tittar Migrationsverket på 6 kap. 2 § första stycket UtlL vad gäller exempelvis försörjningskrav, likabehandling och god- tagbara anställningsvillkor. Detta har dock blivit svårare när kraven i första stycket har stramats åt med kravet på god försörjning, och kommer att bli ännu svårare om det lönekrav som föreslås i detta kapi- tel införs, eftersom dessa krav ligger långt ifrån de krav som anges i de internationella avtal som reglerar anställningarna.

Utredningen har mot denna bakgrund övervägt om det bör införas något uttryckligt lönekrav eller försörjningskrav för de anställningar som faller in under bestämmelsen. De anställningar som omfattas av tredje stycket är vitt skilda. Ett uppehållstillstånd för ferier är ett till- stånd för unga personer som enligt avtalen ska ha tillräckligt med pengar så att de kan försörja sig under den första tiden i Sverige (minst 15 000 kronor) men ferieavtalen ställer inga krav på en viss inkomst. Detta torde heller inte vara möjligt eftersom alla som har uppehållstillstånd på denna grund inte arbetar. I de internationella praktikantavtalen ställs det inte heller några krav på en viss inkomst. Vad gäller personer som faller in under turkiska associeringsavtalet får de rättigheter att ta anställning som de efter en viss period har inte fråntas dem, exempelvis genom att ställa upp ett lönekrav. För andra grupper, som idrottsutövare och tränare, finns ett särskilt över- enskommet försörjningskrav fastställt vid sidan om lagen. Eftersom

79Se exempelvis Migrationsverkets svar på remiss av promemorian Ett höjt försörjningskrav för arbetskraftsinvandrare, diarienummer 1.4-2023-7342 s. 2–3.

152

SOU 2024:15

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

de anställningar som omfattas är så olika är det svårt att fastställa ett lönekrav som fungerar för alla, utan att samtidigt bryta mot något av de bakomliggande avtalen. Samtidigt framstår det som rimligt att ha någon form av miniminivå för att inte riskera att regelverket miss- brukas. Utredningen föreslår därför att det ska införas ett krav på för- sörjning som ska gälla i de fall de bakomliggande avtalen inte reglerar denna fråga. Kravet på en god försörjning, som i dag gäller enligt be- stämmelsens första stycke, är för högt för den typen av tillfälliga an- ställningar eller utbyten det är fråga om. Det försörjningskrav som tidigare fanns för arbetstillstånd fastställdes i praxis till 13 000 kronor. Denna typ av försörjningskrav finns, om förslaget gällande ICT-till- stånd och säsongsarbete genomförs (se avsnitt 6), inte längre kvar i utlänningslagen och är inte heller helt ändamålsenligt då schablon- beloppet inte har räknats upp med den allmänna prisutvecklingen. Utredningen anser därför att det lämpligaste är att använda det för- sörjningskrav som utgår från förbehållsbeloppet vid utmätning som i dag används bland annat vid anhöriginvandring till arbetskrafts- invandrare (se 4 kap. 4 a och 4 c §§ UtlF). Förbehållsbeloppet vid utmätning av lön enligt 7 kap. 5 § utsökningsbalken bestäms utifrån normalbeloppet, som för en ensamstående vuxen är 5 717 kronor år 2023. Till det kommer boendekostnaden. Hyran varierar bland annat beroende på var i Sverige bostaden finns men en fingervisning kan vara att en tvårumslägenhet år 2023 i genomsnitt kostade 6 621 kronor i månaden.80 En person med denna hyra ska alltså ha drygt 12 000 kro- nor i månaden kvar efter skatt, vilket framstår som rimligt även för de kategorier som kommer till Sverige under internationella avtal eller utbyten. Ett sådant försörjningskrav har dessutom fördelen att det räknas upp varje år i takt med att normalbelopp och boendekostnader ökar. Utredningen föreslår därför att det ska införas ett försörjnings- krav för de utlänningar som omfattas av 6 kap. 2 § tredje stycket UtlL, som ska gälla under förutsättning att de avtal som reglerar deras vistelse i Sverige inte säger annat. De närmare villkoren för försörj- ningskravet bör, i likhet med motsvarande krav för familjemedlemmar till arbetskraftsinvandrare, regleras i utlänningsförordningen.

Några andra allmänna villkor för arbetstillstånd enligt tredje stycket bör, på grund av de specifika och mycket olika kategorier som om- fattas, inte införas. Bestämmelsen om arbetstillstånd är dock fakultativ och arbetstillstånd bör inte heller i fortsättningen beviljas om anställ-

80SCB (2023), Hyra efter antal rum.

153

En viss lönenivå som utgångspunkt för arbetstillstånd

SOU 2024:15

ningsvillkoren inte är i nivå med vad som gäller för dem som redan är bosatta här och utför motsvarande arbete. Det bör också normalt finnas ett skriftligt dokument som intygar anställningen eller uppdraget.

154

6Ett höjt försörjningskrav

för ICT-tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

6.1Bakgrund

En förutsättning för att beviljas ett uppehålls- och arbetstillstånd för företagsintern förflyttning av personal (ICT-tillstånd), ett ICT-till- stånd för rörlighet för längre vistelse och ett tillstånd för säsongs- arbete är att utlänningen kan försörja sig. Detta är samma krav som tidigare gällde för arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL. Från och med den 1 november 2023 gäller i stället för det senare att utlänningen genom sin anställning ska uppnå en god försörjning. Detta innebär att lönen minst ska uppgå till 80 procent av median- lönen i Sverige (27 360 kronor enligt 2022 års lönenivå). Försörjnings- kraven gällande ICT-tillstånd och tillstånd för säsongsarbete överens- stämmer alltså inte längre med det som gäller för arbetstillstånd enligt nationell rätt.

I utredningens direktiv anges att även dessa utlänningars ställning på arbetsmarknaden bör stärkas och att konkurrensen med lägre löner bör motverkas. Utredningen har därför i uppgift att ta ställning till hur försörjningskravet för ICT-tillstånd och tillstånd för säsongs- arbete kan höjas, utan att förenligheten med de bakomliggande EU- direktiven riskerar att åsidosättas.

155

Ett höjt försörjningskrav för ICT tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

SOU 2024:15

6.2Försörjningskravet för ICT-tillstånd och ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse

Antal beviljade tillstånd

År 2022 beviljades 1 582 ICT-tillstånd i Sverige (inklusive förläng- ningar och tillstånd för anhöriga), varav 330 avsåg kvinnor. Löne- nivåerna för denna grupp är i allmänhet höga och medianlönen uppgick till 54 638 kronor (samma för kvinnor och män). Av de 729 beviljade tillstånd som löneuppgifter finns för avser endast cirka en procent anställningar med en lön under kravet på en god försörjning om 27 360 kronor.1

Nuvarande reglering i lag

För att en utlänning ska beviljas ett ICT-tillstånd eller ett ICT-till- stånd för rörlighet för längre vistelse krävs enligt 6 b kap. 1 och 2 §§ UtlL att anställningen gör det möjligt för honom eller henne att för- sörja sig. I förarbetena till bestämmelserna hänförde regeringen sig till det dåvarande kravet i 6 kap. 2 § första stycket 1 UtlL och hän- visade till tillämpningen av de allmänna reglerna om arbetstillstånd vad gäller riktlinjer för nivån på försörjningskravet. Detta innebär att anställningen måste vara av sådan omfattning att inkomsten från den erbjudna anställningen inte är så låg att utlänningen behöver försörj- ningsstöd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen.2 Detta är samma krav som tidigare fanns i nationell rätt och som har ansetts innebära att lönen som lägst måste uppgå till 13 000 kronor per månad (se MIG 2015:11 och MIG 2018:12).

Därutöver krävs bland annat att ersättningen inte är sämre än vad som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller bran- schen samt att övriga anställningsvillkor inte är sämre än vad som gäller för arbetstagare som är utstationerade i Sverige.

I 6 b kap. 14 § UtlL finns dessutom ett krav på att anknytnings- personen ska kunna försörja både sig och sin familjemedlem för att en familjemedlem till den som har ICT-tillstånd eller ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse ska kunna beviljas uppehållstillstånd.

1Migrationsverket, 2023.

2Prop. 2017/18:34, s. 48 och prop. 2007/08:147, s. 59.

156

SOU 2024:15

Ett höjt försörjningskrav för ICT tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

Reglering i ICT-direktivet

Det nuvarande försörjningskravet för ICT-tillstånd är infört med stöd av artikel 5.5 i ICT-direktivet. Enligt denna bestämmelse får medlems- länderna kräva att den person som är föremål för företagsintern för- flyttning under sin vistelse förfogar över tillräckliga medel för sitt eget och sina familjemedlemmars uppehälle utan att behöva ta i anspråk medlemsstaternas sociala biståndssystem. Bedömningen ska göras med utgångspunkt i de handlingar som utlänningen ska lägga fram vid an- sökan om tillstånd, exempelvis ett anställningsavtal. Enligt artikel 22.3 får medlemsstaterna avslå en ansökan om rörlighet för längre vistelse bland annat om villkoret i artikel 5.5 inte är uppfyllt. Med stöd av denna bestämmelse infördes motsvarande krav på försörjning för an- sökan om ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse.

Av artikel 5.4 b i ICT-direktivet följer att den ersättning som betalas till tredjelandsmedborgaren under hela den företagsinterna förflytt- ningen inte får vara sämre än den ersättning som betalas till med- borgare i den medlemsstat där arbetet utförs som innehar en jämför- bar befattning enligt tillämpliga lagar eller kollektivavtal eller praxis i den medlemsstat där värdföretaget är etablerat.

Bestämmelsen i artikel 5.5 fanns inte med i kommissionens ur- sprungliga förslag till direktiv utan tillfördes under processen. Detta kommenteras inte närmare i de bakomliggande dokument som finns avseende ICT-direktivet på EU-rättslig nivå och dessa dokument ger ingen ledning om hur begreppet ska tolkas.3 Utöver nämnda artiklar finns inga regleringar om vilka krav som får ställas på utlänningens för- måga att försörja sig i ICT-direktivet.

6.3Försörjningskravet för tillstånd för säsongsarbete

Antal beviljade tillstånd

År 2022 beviljades 1 248 tillstånd för säsongsarbete (inklusive förläng- ningar), varav 241 avsåg kvinnor. Av de tillstånd som det finns löne- uppgifter för (1 147 stycken) avser en mycket stor andel, 98 procent, tillstånd för anställningar där lönen inte uppgår till kravet på en god

3Europaparlamentets ståndpunkt fastställd vid första behandlingen den 15 april 2014 inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/…/EU om villkor för inresa och vistelse för tredje- landsmedborgare inom ramen för företagsintern förflyttning av personal (2014), EP-PE_TC1- COD(2010)0209.

157

Ett höjt försörjningskrav för ICT tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

SOU 2024:15

försörjning för år 2022. Medianlönen för denna grupp var 22 117 kro- nor (22 548 kronor för kvinnor och 22 117 kronor för män).4

Nuvarande reglering i lag

Ett tillstånd för säsongsarbete ska beviljas i form av ett arbetstill- stånd för säsongsarbete om vistelsen inte överstiger 90 dagar eller ett uppehålls- och arbetstillstånd för säsongsarbete om vistelsen över- stiger 90 dagar. Enligt 6 c kap. 2 § första stycket 1 UtlL ska ett till- stånd för säsongsarbete beviljas om anställningen gör det möjligt för utlänningen att försörja sig. Vidare krävs bland annat att lönen, för- säkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket och branschen.

Precis som vad gäller kravet för ICT-tillstånd innebär försörjnings- kravet att arbetstiden måste vara av sådan omfattning att inkomsten från den erbjudna anställningen inte är så låg att utlänningen behöver försörjningsstöd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen för att täcka sina kostnader för bland annat boende och uppehälle. För riktlinjer när det gäller nivån på försörjningskravet hänvisas i förarbetena till tillämpningen av de allmänna reglerna om arbetstillstånd som gällde vid tillfället, varför schablonbeloppet om 13 000 kronor per månad gäller även här.5

Reglering i säsongsanställningsdirektivet

Villkoren för inresa för säsongsanställning för vistelser som inte över- stiger 90 dagar regleras i artikel 5 i säsongsanställningsdirektivet. Enligt artikel 5.3 ska medlemsstaterna, på grundval av de handlingar som ska läggas fram vid ansökan, kräva att säsongsarbetare inte utnyttjar deras sociala trygghetssystem. Enligt artikel 6.3, som reglerar vistelser som överstiger 90 dagar, ska medlemsstaterna på grundval av de handlingar som läggs fram för ansökan kräva att säsongsarbetaren under sin vistelse har tillräckliga medel för att försörja sig utan att utnyttja deras sociala trygghetssystem. Bestämmelsen i artikel 6.3 har sett likadan ut sedan kommissionens första förslag på direktiv. Någon bakgrunds-

4Migrationsverket, 2023.

5Prop. 2017/18:108, Genomförande av säsongsanställningsdirektivet, s. 117.

158

SOU 2024:15

Ett höjt försörjningskrav för ICT tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

information eller ledning i hur bestämmelsen ska tolkas finns inte i kommissionens förslag.6 Utöver detta finns det inga regleringar i säsongsanställningsdirektivet som rör frågan om ett försörjningskrav.

Enligt artikel 5.2 och 6.2 ska medlemsstaterna kräva att bland annat ersättningen, arbetstiden, längden på den eventuella betalda semestern och andra relevanta arbetsvillkor överensstämmer med tillämplig rätt, kollektivavtal och praxis.

6.4Försörjningskravet i nu aktuella och närliggande direktiv

Innebörden av ICT-direktivets och säsongsanställningsdirektivets bestämmelser

Säsongsanställningsdirektivets bestämmelser om försörjning är obli- gatoriska (medlemsstaterna ska kräva) medan ICT-direktivets be- stämmelser är fakultativa (medlemsstaterna får kräva). Säsongsanställ- ningsdirektivet innehåller inga bestämmelser om familjeåterförening varför endast bestämmelsen i ICT-direktivet tillåter att försörjnings- kravet utvidgas till att gälla även familjemedlemmar. Bestämmelsen för kortare vistelser i säsongsanställningsdirektivet är dessutom något annorlunda utformad då det där inte står något specifikt om att ha tillräckliga medel för att försörja sig utan endast om utnyttjande av det sociala trygghetssystemet. Denna skillnad beror förmodligen på att utlänningen enligt den bestämmelsen befinner sig i Sverige i mindre än tre månader. I övrigt är bestämmelserna om försörjning i de två direktiven likadana.7 Innebörden får därför anses vara densamma.

Direktiven fastslår ramarna för vilka villkor som medlemsstaterna får ställa för ansökningar enligt ICT-direktivet och säsongsanställ- ningsdirektivet. I vissa särskilt angivna avseenden, som inte inkluderar bestämmelserna om försörjningskrav, får medlemsstaterna anta och bibehålla mer förmånliga bestämmelser än de som finns i direktiven.8 I övrigt får inga avsteg göras från direktiven på de områden som reg-

6Europeiska kommissionen (2010), Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för säsongsanställning, KOM(2010) 379 slutlig.

7Det finns vissa språkliga skillnader i de svenska versionerna som torde bero på översättningen. I den engelska versionen av ICT-direktivet står att utlänningen ska ha ”sufficient resources during his or her stay to maintain himself or herself without having to recourse to the Member

States’ social assistance systems” och i samma begrepp används i den engelska versionen av säsongs- anställningsdirektivet.

8Se artikel 4.2 i ICT-direktivet och artikel 4.2 i säsonganställningsdirektivet.

159

Ett höjt försörjningskrav för ICT tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

SOU 2024:15

leras där. Detta innebär att det försörjningskrav som införs i svensk rätt inte får gå utöver det som avses i direktiven.

Frågan är alltså om EU-rätten, det vill säga skrivningen om att utlänningen ska ha tillräckliga medel för att försörja sig utan att ut- nyttja medlemsstatens sociala trygghetssystem, tillåter ett högre för- sörjningskrav än det som finns i dag. Skälen till direktiven ger ingen ledning i denna fråga. Det finns inte heller några rättsfall från EU- domstolen som behandlar försörjningskraven enligt dessa direktiv.

Försörjningskrav i närliggande direktiv

Viss ledning om tolkningen kan fås från bestämmelserna om uppe- hållsrätt. Enligt artikel 7 i det s.k. rörlighetsdirektivet9 krävs det att en unionsmedborgare avger en försäkran till den behöriga nationella myndigheten om att han eller hon har tillräckliga tillgångar för att kunna försörja sig själv och familjen så att de inte blir en belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem under deras vistelseperiod. I artikel 8.4 i det direktivet anges också att medlems- staterna inte får fastställa något fast belopp utan de måste ta hänsyn till den berörda personens personliga omständigheter. Beloppet får i varje fall inte överstiga beloppsgränsen under vilket medborgare i den mottagande medlemsstaten är berättigade till socialt bistånd. Detta har i 3 a kap. 3 § 4 UtlL formulerats så att en EES-medborgare har uppehållsrätt om han eller hon har tillräckliga tillgångar för sin och sina familjemedlemmars försörjning. Vad som avses med tillräckliga tillgångar regleras inte i nationell rätt. Enligt praxis från EU-dom- stolen ingår både försörjningsstöd, äldreförsörjningsstöd och andra former av behovsprövade sociala förmåner i begreppet ”socialt bi- ståndssystem”. En helhetsbedömning av de enskilda omständigheterna måste göras men det skönsmässiga bedömningsutrymmet får inte an- vändas på ett sätt som äventyrar direktivets syfte.10

Även för den som ansöker om ställning som varaktigt bosatt finns ett försörjningskrav. Enligt 5 a kap. 2 § UtlL ska den som ansöker

9Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG.

10EU-domstolens dom den 19 september 2013 i mål C-140/12 (Pensionsversicherungsanstalt mot Peter Brey), p. 58–71.

160

SOU 2024:15

Ett höjt försörjningskrav för ICT tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

om att beviljas ställning som varaktigt bosatt i Sverige fullt ut kunna försörja sig och sin familj med egna medel så att grundläggande behov av uppehälle och bostad är tillgodosedda. Denna bestämmelse genom- för artikel 5.1 i direktivet om varaktigt bosatta11, som anger att tredje- landsmedborgare ska styrka för sin egen och sina familjemedlemmars räkning att de har stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att de ska kunna försörja sig själva och sina familje- medlemmar utan hjälp från systemet för socialt bistånd i den berörda medlemsstaten. Det finns inte någon praxis om prövningen av försörj- ningsförmågan enligt denna artikel. Försörjningskravet i detta hänse- ende skiljer sig dock från motsvarande krav gällande uppehållsrätt och de kombinerade arbets- och uppehållstillstånden eftersom det här innebär att det ska finnas en långsiktig försörjningsförmåga och det inte räcker att ha en tillfällig arbetsinkomst eller tillfälliga tillgångar vid ansökningstillfället. I förarbetena till bestämmelsen uttalades att riksnormen för försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen tar sikte på försörjningsbehov av tillfällig art och att inkomstnivån därför snarare bör anknyta till förbehållsbeloppen vid utmätning enligt 7 kap. 5 § utsökningsbalken (1981:774).12 Detta krav kan därmed inte ge någon närmare ledning vad gäller innebörden av ett försörjningskrav i ICT- direktivet och säsongsanställningsdirektivet.

Försörjningskravet för familjemedlemmar till ICT-tillståndsinne- havare som i dag uppställs bygger på artikel 7.1 familjeåterföre- ningsdirektivet13. Enligt denna bestämmelse finns det möjlighet för en medlemsstat att kräva att referenspersonen och hans eller hennes famil- jemedlemmar har en bostad av viss storlek och tillräcklig försörjning utan hjälp från systemet för socialt bistånd i den berörda med- lemsstaten. I EU-domstolens praxis har angetts att detta försörjnings- krav ska tolkas restriktivt eftersom huvudregeln är att familjeåter- förening ska beviljas. Det anges också att, även om medlemsstaterna får ange en viss summa som referensbelopp, familjeåterförening inte får nekas för att inkomsten inte överstiger en viss miniminivå, obero- ende av en konkret prövning av varje sökandes situation.14 I Sverige används förbehållsbeloppet vid utmätning av lön enligt 7 kap. 5 § ut-

11Rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmed- borgares ställning.

12Prop. 2005/06:77, Genomförande av EG-direktiven om unionsmedborgares rörlighet inom EU och om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning, s. 145–146.

13Rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening.

14EU-domstolens dom den 4 mars 2010 i mål C-578/08 (Rhimou Chakroun mot Minister van Buitenlandse Zaken), p. 43–48.

161

Ett höjt försörjningskrav för ICT tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

SOU 2024:15

sökningsbalken som utgångspunkt för vilka inkomster anknytnings- personen ska ha för att kunna försörja sig själv och den anhöriga. Till beloppet läggs anknytningspersonens faktiska boendekostnad.

I student- och forskardirektivet finns ett villkor som innebär att tredjelandsmedborgaren ska styrka att han eller hon under den pla- nerade vistelsen kommer att ha tillräckliga medel för att bekosta sitt uppehälle utan att behöva ta medlemsstatens sociala biståndssystem i anspråk och för att bekosta sin återresa (artikel 7.1 e). I detta direk- tiv anges att medlemsstaterna får ange ett referensbelopp som de anser utgör tillräckliga medel. Migrationsverket utfärdar varje år föreskrifter om försörjningskravet vid uppehållstillstånd för studier inom högre utbildning och för au pair-arbete.15

Någon artikel som innebär att det är tillåtet, eller förbjudet, att ange ett visst referensbelopp finns varken i ICT-direktivet eller säsongs- anställningsdirektivet.

6.5Överväganden och förslag

6.5.1Försörjningskravet ersätts med ett krav

på lägsta månadslön i enlighet med kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen

Förslag: För att en utlänning ska kunna beviljas ett ICT-tillstånd eller ett ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse ska utlän- ningens ersättning minst uppgå till den lägsta månadslön som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. För att en utlänning ska kunna beviljas ett tillstånd för säsongs- arbete ska utlänningens lön minst uppgå till den lägsta månadslön som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen.

Kravet på att utlänningen ska kunna försörja sig för att beviljas dessa tillstånd ska tas bort.

15Se MIGRFS 2023:1 och MIGRFS 2022:10.

162

SOU 2024:15

Ett höjt försörjningskrav för ICT tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

Skälen för utredningens förslag

Begränsat utrymme för höjning av försörjningskravet

De aktuella direktivens bestämmelser om att medlemsstaterna får eller ska kräva att utlänningen under sin vistelse förfogar över tillräckliga medel för att försörja sig utan att behöva ta i anspråk medlemssta- ternas sociala biståndssystem lämnar en begränsad möjlighet till höjning av nuvarande försörjningskrav. Detta särskilt i ljuset av EU- domstolens uttalanden om att motsvarande krav i närliggande direktiv ska tolkas restriktivt för att inte gå emot direktivens syften. Om kravet tolkas på samma sätt som i dag, vilket ligger nära till hands, får in- komsten från den erbjudna anställningen inte vara så låg att utlän- ningen behöver försörjningsstöd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen för att täcka kostnaderna för bland annat boende och uppehälle. I enlig- het med EU-domstolens uttalanden angående försörjningskrav i när- liggande direktiv bör det även om ett visst referensbelopp införs i lag eller förordning finnas utrymme för en prövning i varje enskilt fall. Att införa ett krav på god försörjning som innebär en inkomst på minst 80 procent av medianlönen, på samma sätt som inom nationell rätt, är därför inte möjligt då beloppet 27 360 kronor ligger klart över den inkomst som krävs för att en person inte ska behöva försörj- ningsstöd i Sverige.

Möjliga alternativ till höjning av det nuvarande försörjningskravet

Det nuvarande kravet på en bruttolön om 13 000 kronor kommer från Migrationsverkets beräkningar. Ledning har hämtats ur den riksnorm som årligen fastställs för beräkning av skäliga kostnader för försörj- ningsstöd enligt socialtjänstlagen, med tillägg för kostnader som inte ingår i normen, som kostnader för boende, hushållsel samt resor till och från arbetet. Beloppet 13 000 kronor har tillämpats sedan försörj- ningskravet i nationell rätt infördes 2008. Migrationsöverdomstolen uttalade i MIG 2015:11 att beloppet 13 000 kronor var rimligt och fick godtas. Riksnormen har ändrats sedan 2015 då schablonbeloppet fast- ställdes. Det bör därför vara möjligt att räkna upp schablonbeloppet i samma utsträckning.

Riksnormen för ett hushåll med en ensamstående person utan barn för 2023 är 3 490 kronor i personliga kostnader och 1 130 kronor i

163

Ett höjt försörjningskrav för ICT tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

SOU 2024:15

hushållskostnader. År 2015 var beloppen 2 950 kronor i personliga kostnader samt 930 kronor i hushållskostnader. Detta innebär en ökning med cirka tjugo procent. Även kostnader för boende, hushållsel etc. har ökat sedan 2015. Som en jämförelse har prisbasbeloppet, som räknas fram på grundval av ändringarna i det allmänna prisläget enligt bestämmelserna i socialförsäkringsbalken, ökat från 44 500 kro- nor år 2015 till 52 500 kronor år 2023, vilket betyder en ökning på cirka arton procent.

En ökning på beloppet 13 000 kronor med tjugo procent, alltså till

15 600 kronor, borde därför vara inom det utrymme som är tillåtet enligt direktiven. Då beloppet 13 000 kronor har fastställts i praxis, är det dock svårt att formulera om bestämmelserna om försörjnings- krav så att ett något högre belopp i stället ska gälla. En möjlighet är att skriva in själva referensbeloppet i lag eller förordning. Detta är dock mindre ändamålsenligt eftersom försörjningskravet då inte på ett naturligt sätt kommer att följa prisutvecklingen.

Utredningen har även undersökt andra möjliga beräkningssätt. I ut- länningslagen förekommer flera olika försörjningskrav för olika typer av tillstånd. Kraven innebär olika saker och beräknas på olika sätt. För familjemedlemmar till arbetskraftsinvandrare gäller enligt 4 kap. 4 a § UtlF att uppehållstillstånd får beviljas endast om anknytningsperso- nen kan försörja sig och familjemedlemmen. I 4 kap. 4 c § UtlF pre- ciseras närmare att försörjningskravet är uppfyllt om anknytnings- personen har en lön som efter avdrag för preliminär skatt uppgår till förbehållsbeloppet vid utmätning av lön enligt 7 kap. 5 § utsöknings- balken. Detta krav gäller även familjemedlemmar till innehavare av ICT-tillstånd. Försörjningskravet vid permanent uppehållstillstånd utgår också från förbehållsbeloppet vid utmätning, även om där också finns ett krav på att försörjningsförmågan ska ha viss varaktighet (4 kap. 4 e § UtlF). En möjlig ändring av försörjningskravet för ICT-tillstånd och tillstånd för säsongsarbete skulle därför kunna utgå från förbehållsbeloppet vid utmätning i stället för socialförsäkrings- normen. Månadsinkomsten från anställningen (efter avdrag för skatt) måste då täcka både boendekostnader och det så kallade normalbe- loppet. För år 2023 är normalbeloppet 5 717 kronor för en ensam- stående vuxen. En genomsnittlig månadshyra för en lägenhet med två rum var 6 621 kronor år 2023.16 Detta innebär att nivån på för- sörjningsförmågan i snitt skulle kunna uppgå till drygt 12 000 kronor

16SCB (2023), Hyra efter antal rum.

164

SOU 2024:15

Ett höjt försörjningskrav för ICT tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

(efter avdrag för skatt) för en ensamstående, vilket motsvarar cirka

16000 kronor innan skatt beroende på skattesatsen i kommunen. Detta utgör alltså en viss höjning från nuvarande krav. Slutresultatet är i stort samma som det alternativ till höjning av försörjningskravet som redo- visas ovan, även om nu aktuellt beräkningssätt gör att beloppet kommer att variera beroende på boendekostnad. Fördelen med ett sådant för- sörjningskrav är att det stämmer överens med vad som gäller för familjemedlemmar samt att det har bedömts överensstämma med en bestämmelse i familjeåterföreningsdirektivet som är formulerad på lik- nande sätt som de artiklar om försörjning i ICT-direktivet och säsongs- anställningsdirektivet som nu är aktuella. Dessutom kommer ett sådant försörjningskrav att följa prisutvecklingen på ett bättre sätt, eftersom det utgår från förbehållsbeloppet som årligen ändras. Någon större höjning från dagens krav blir det dock inte fråga om. För en person med lägre hyra än i exemplet ovan handlar det eventuellt inte om någon höjning alls.

Ett krav på lägsta lön i nivå med kollektivavtal och praxis

Ett annat alternativ är att koppla försörjningskravet till det krav som redan gäller både för ICT-tillstånd och tillstånd för säsongsarbete om att ersättningen eller lönen inte får vara sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Samma krav finns också för arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL.

De flesta lägstalönerna enligt kollektivavtal låg år 2022 på minst

19 000 kronor. Enstaka avtal innehåller lägre löner än så för unga anställda, exempelvis avtalet mellan Visita och Hotell- och restau- rangfacket där lägstalönen är 17 885 kronor och avtalet mellan Vård- företagarna och Unionen där lägstalönen är 16 420 kronor.17 Lönerna överstiger dock alltid klart det nuvarande försörjningskravet på 13 000 kronor. Om utlänningen erhåller lön som är minst i enlighet med lägsta lön enligt kollektivavtal eller praxis bör detta därför vara tillräckligt för att utlänningen också ska kunna försörja sig själv och inte utnyttja socialförsäkringssystemet i Sverige. En fördel med ett sådant system är att kravet på ett naturligt sätt kommer att följa löneutvecklingen. Det innebär också en förenkling av befintliga be- stämmelser genom att antalet krav minskar. Det blir inte nödvändigt

17Medlingsinstitutet, 2022, Urval av överenskommelser om lägsta löner i avtal.

165

Ett höjt försörjningskrav för ICT tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

SOU 2024:15

att införa ännu en nivå på försörjning utöver de som redan finns i utlänningslagen. Eftersom Migrationsverket redan i dag gör en jäm- förelse med den ersättning som svenska arbetstagare får enligt kollek- tivavtal eller praxis bör det inte orsaka några svårigheter att få tag på dessa uppgifter.18

Utredningen anser därför att kravet på försörjning bör kopplas till lägsta månadslön enligt tillämpligt kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Detta innebär att det är månadslönen för en heltidsanställning som beräkningen utgår från, oavsett vilken tjänst- göringsgrad utlänningen har. I annat fall finns en risk att utlänningen vid en deltidsanställning inte kan försörja sig, trots att lönen och villkoren i övrigt inte är sämre än de som följer av svenska kollek- tivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Om ett kollektivavtal som blir aktuellt endast innehåller timlöner får dessa räknas om till månadslön. Innehåller kollektivavtalet ingen lägstalön, eller finns inget tillämpligt kollektivavtal, får på samma sätt som i dag lägsta månadslön enligt praxis inom yrket eller branschen tillämpas.

De föreslagna bestämmelsernas förenlighet med ICT-direktivet och säsongsanställningsdirektivet

Enligt ICT-direktivet ska den ersättning som betalas till tredjelands- medborgaren inte vara sämre än den som betalas till svenska med- borgare som innehar en jämförbar befattning enligt tillämpliga lagar eller kollektivavtal eller praxis. Direktivet uppställer inte något hinder mot att införa ett krav på lägsta månadslön i enlighet med kollek- tivavtal eller praxis utan detta bör vara i enlighet med direktivets skriv- ningar.

Enligt säsongsanställningsdirektivet ska ersättningen överens- stämma med tillämplig rätt, kollektivavtal och praxis. Även denna reglering bör tillåta ett krav på lägsta månadslön enligt kollektivavtal eller praxis. Enligt säsongsanställningsdirektivet är det obligatoriskt att införa ett försörjningskrav. En månadslön för en heltidsanställ- ning i enlighet med kollektivavtal eller praxis är alltid så hög att ut- länningen inte behöver utnyttja socialförsäkringssystemet för att kunna försörja sig. Detta motsvarar därmed det krav på försörjning som uppställs i direktivet. Vid en jämförelse med andra EU-länder kan

18Jfr Migrationsverkets rättsliga ställningstagande RS/007/2021.

166

SOU 2024:15

Ett höjt försörjningskrav för ICT tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

det även noteras att för att beviljas ett tillstånd för säsongsarbete i Nederländerna krävs att utlänningen har en minimilön på 1 995 euro exklusive semesterersättning (2023) samt lön i enlighet med tillämp- ligt kollektivavtal. För ICT-tillstånd finns i stället ett krav på en månadslön om minst 5 008 euro år 2023 (för anställda över 30 år, annars är kravet lägre).19 I Finland finns ett försörjningskrav som innebär att lönen ska motsvara minst den lön som fastställs i kollek- tivavtal som tillämpas på anställningsförhållandet för att tillstånd för säsongsarbete eller ICT-tillstånd ska beviljas. Om det inte finns något kollektivavtal, måste bruttolönen vara minst 1 331 euro per månad (2023) för att ansökan om tillstånd för säsongsarbete ska beviljas, eller minst motsvara den lönenivå som gäller för motsvarande arbete vid värdföretaget för att ansökan om ICT-tillstånd ska beviljas.20 Att de aktuella direktiven har genomförts på dessa sätt, med krav som liknar de nu föreslagna, i Nederländerna och Finland talar för att de föreslagna ändringarna är i enlighet med direktiven.

6.5.2Alternativt förslag på försörjningskrav

Alternativt förslag: För att en utlänning ska kunna beviljas ett ICT-tillstånd eller ett ICT-tillstånd för rörlighet för längre vist- else ska utlänningens ersättning minst uppgå till hälften av median- lönen för Sverige vid tidpunkten för ansökan. För att en utlänning ska kunna beviljas ett tillstånd för säsongsarbete ska utlänningens lön minst uppgå till hälften av medianlönen för Sverige vid tid- punkten för ansökan.

Skälen för det alternativa förslaget

Ett system med alltför många olika typer av krav och villkor riskerar att bli komplext att tillämpa och svårt att förstå för de som ska ansöka om tillstånd. Huvudförslaget ovan överensstämmer med det huvudförslag som föreslås gälla för de yrken som ska undantas från lönekravet för arbetstillstånd. I avsnitt 5.9.3 lämnas ett alternativt förslag på lönekrav för de yrken som ska undantas från lönekravet

19Migrationsverket i Nederländerna, Residence permits.

20Migrationsverket i Finland (2023), Ansökan om uppehållstillstånd på grund av företagsintern förflyttning (ICT-uppehållstillstånd) och Ansökan om uppehållstillstånd för säsongsarbete.

167

Ett höjt försörjningskrav för ICT tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

SOU 2024:15

för arbetstillstånd som innebär att utlänningens lön ska uppgå till minst hälften av medianlönen i Sverige. Om detta förslag införs i stället för huvudförslaget innebärande en lägsta månadslön enligt kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen, bör samma krav för enhetlig- hetens skull gälla även för de utlänningar som beviljas ICT-tillstånd och tillstånd för säsongsarbete. Utredningen lämnar därför ett alter- nativt förslag i enlighet härmed.

Detta förslag innebär beräknat utifrån dagens medianlön en lön på 17 100 kronor. Förslaget ligger alltså bara cirka 4 000 kronor över dagens försörjningskrav på 13 000 kronor som har gällt i många år, och är lägre än exempelvis det krav som Nederländerna uppställer för tillstånd för säsongsarbete. Utredningen bedömer mot denna bak- grund att det inte står i strid med ICT-direktivet eller säsongsanställ- ningsdirektivet.

Förslag till ändring i utlänningslagen

6 b kap. 1 §

En utlänning som är anställd av ett företag som är etablerat utanför EES- staterna och Schweiz och som ska tjänstgöra som chef, specialist eller praktikant i mer än 90 dagar i ett företag (värdföretag) som dels är eta- blerat i Sverige, dels är en enhet som tillhör samma företag eller ett före- tag inom samma koncern ska, om inte annat följer av tredje stycket eller 3–5 §§, beviljas ett uppehålls- och arbetstillstånd för företagsintern för- flyttning av personal (ICT-tillstånd), om

1.utlänningen har varit anställd i företaget under minst tre månader utan uppehåll vid tiden för den företagsinterna förflyttningen,

2.ersättningen inte är sämre än vad som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen, och övriga anställningsvillkor inte är sämre än vad som gäller för arbetstagare som är utstationerade i Sverige enligt 5 § lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare av ett före- tag som är etablerat inom EES eller Schweiz,

3.ersättningen minst uppgår till hälften av medianlönen för Sverige vid tidpunkten för ansökan,

4.utlänningen, vid vistelse som kommer att uppgå till högst ett år, kan visa att han eller hon har, eller har ansökt om, en heltäckande sjukför- säkring som gäller i Sverige,

5.utlänningen har de yrkeskvalifikationer och den erfarenhet som krävs för uppdraget som chef eller specialist, eller har en sådan examen från ett universitet eller en högskola som krävs för praktiktjänstgöringen,

6.utlänningen efter förflyttningens slut kommer att kunna överflyttas till en enhet i tredjeland som tillhör samma företag eller till ett företag inom samma koncern i tredjeland, och

168

SOU 2024:15

Ett höjt försörjningskrav för ICT tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

7.utlänningen inte utgör ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän folkhälsa.

Om den företagsinterna förflyttningen avser ett reglerat yrke ska ut- länningen styrka behörigheten att få utöva yrket i Sverige.

Ett ICT-tillstånd ska inte beviljas om

1.utlänningen inte har fullgjort anmälningsskyldigheten enligt 13 §, eller

2.värdföretaget huvudsakligen har inrättats för att underlätta inresa för personer som är föremål för företagsintern förflyttning.

Paragrafen anger förutsättningarna för att ett ICT-tillstånd ska beviljas. Övervägandena finns i avsnitt 6.

Försörjningskravet i första stycket 3 tas bort och ersätts av en reg- lering varav det framgår att ersättningen minst ska uppgå till hälften av medianlönen för Sverige vid tidpunkten för ansökan för att ICT- tillstånd ska beviljas. Det är den medianlön som varje år publiceras av SCB som avses (se vidare kommentaren till 6 kap. 2 § första stycket 1). Om den sökande nyttjar förmåner och andra rättigheter för en arbets- tagare som kan påverka löneutbetalningen, till exempel frånvaro på grund av sjukskrivning eller föräldraledighet, bör detta dock inte göra att han eller hon nekas tillstånd (jfr prop. 2012/13:148, s. 141).

6 b kap. 2 §

En utlänning som har beviljats ett ICT-tillstånd av en annan EU-stat och som ska tjänstgöra som chef, specialist eller praktikant i mer än 90 dagar i ett företag som dels är etablerat i Sverige, dels är en enhet som tillhör samma företag eller ett företag inom samma koncern som det i den andra EU-staten ska, om inte annat följer av 3–5 §§, beviljas ett ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse, om

iSverige enligt 5 § lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare av ett företag som är etablerat inom EES eller Schweiz,

2.ersättningen minst uppgår till hälften av medianlönen för Sverige vid tidpunkten för ansökan,

3.utlänningen, vid vistelse som kommer att uppgå till högst ett år, kan visa att han eller hon har, eller har ansökt om, en heltäckande sjukför- säkring som gäller i Sverige, och

4.utlänningen inte utgör ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän folkhälsa.

Om den företagsinterna förflyttningen avser ett reglerat yrke ska utlän- ningen styrka behörigheten att få utöva yrket i Sverige.

Paragrafen anger förutsättningarna för att ett ICT-tillstånd för rörlig- het för längre vistelse ska beviljas. Övervägandena finns i avsnitt 6.

169

Ett höjt försörjningskrav för ICT tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

SOU 2024:15

Första stycket 2 ändras på motsvarande sätt som 1 § första stycket 3 och ska tillämpas på samma sätt (se kommentaren till 1 §).

6 c kap. 2 §

Ett tillstånd för säsongsarbete ska beviljas om

1.lönen minst uppgår till hälften av medianlönen för Sverige vid tid- punkten för ansökan,

2.lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen,

3.försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen,

4.utlänningen kan visa att han eller hon har, eller har ansökt om, en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige,

5.utlänningen kan visa att han eller hon under sin vistelse kommer att ha tillgång till en bostad med lämplig standard, och

6.rekryteringsförfarandet är förenligt med Sveriges åtaganden inom Europeiska unionen.

Om säsongsanställningen avser ett reglerat yrke ska utlänningen styrka behörigheten att få utöva yrket i Sverige.

Ett tillstånd för säsongsarbete ska inte beviljas om

1.det finns risk för att utlänningen inte har för avsikt att lämna Sverige när tillståndstiden har löpt ut, eller

2.utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän folkhälsa.

Paragrafen innehåller vissa förutsättningar för att beviljas ett tillstånd för säsongsarbete. Övervägandena finns i avsnitt 6.

Kravet på att anställningen ska göra det möjligt för utlänningen att försörja sig själv i första stycket 1 tas bort och ersätts av en reg- lering varav det framgår att lönen minst ska uppgå till hälften av median- lönen i Sverige vid tidpunkten för ansökan för att tillstånd för säsongs- arbete ska beviljas. Det är den medianlön som varje år publiceras av SCB som avses (se vidare kommentaren till 6 kap. 2 § första stycket 1). Om den sökande nyttjar förmåner och andra rättigheter för en arbets- tagare som kan påverka löneutbetalningen, till exempel frånvaro på grund av sjukskrivning eller föräldraledighet, bör detta dock inte göra att han eller hon nekas tillstånd (jfr prop. 2012/13:148, s. 141).

170

SOU 2024:15

Ett höjt försörjningskrav för ICT tillstånd och tillstånd för säsongsarbete

Förslag till ändring i utlänningsförordningen

5 kap. 8 a §

Med medianlön enligt 6 kap. 2 §, 6 b kap. 1 och 2 §§ samt 6 c kap. 2 § ut- länningslagen (2005:716) avses den medianlön som Statistiska centralbyrån publicerar för Sverige.

Den senast publicerade medianlönen den dag ansökan kom in till Mig- rationsverket ska gälla vid prövningen.

171

7Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

7.1Inledning

Det förekommer att regelsystemet för arbetskraftsinvandring miss- brukas och att arbetskraftsinvandrare utnyttjas på olika sätt. Inom vissa branscher, ofta personalintensiva sådana med låga krav på ut- bildning, finns särskilt stor risk för exploatering och missbruk av sy- stemet. Mot denna bakgrund ska utredningen utforma ett regelverk som innebär att vissa yrkesgrupper kan exkluderas från möjligheten att beviljas arbetstillstånd samt ta ställning till vilka grupper som in- ledningsvis bör omfattas av en sådan exkludering. Urvalet av yrkes- grupper ska kunna ändras över tid.1

I betänkandet Ett förbättrat system mot arbetskraftsexploatering m.m., SOU 2021:88, redovisar Utredningen om arbetskraftsinvandring sitt uppdrag att kartlägga missbruket av systemet för arbetskrafts- invandring. En sammanfattning av den utredningens slutsatser och av annat pågående arbete inom samma område (främst det som har tillkommit efter 2021) görs i avsnitt 7.2. För en utförlig genomgång av gällande rätt, det arbete som har gjorts för att motverka missbruket av reglerna för arbetskraftsinvandrare och de rapporter som finns på området hänvisas till SOU 2021:88 s. 55–184. I avsnitt 7.3 ges exem- pel på vad som kan utgöra missbruk av systemet med arbetskrafts- invandring eller arbetslivskriminalitet, med särskilt fokus på männi- skohandel och människoexploatering. I avsnitt 7.4 görs en översiktlig genomgång av de branscher och grupper som enligt de flesta rappor- ter och aktörer särskilt riskerar att utsättas för arbetslivskriminalitet. Statistiska uppgifter om avslag på ansökan om arbetstillstånd finns i

1Dir. 2023:25, s. 5–6.

173

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

SOU 2024:15

avsnitt 7.5. I avsnitt 7.6 finns ett kortare komparativt avsnitt. Där- efter följer förslag på hur ett regelverk kan utformas och utred- ningens överväganden.

7.2Kartläggning av och åtgärder mot missbruk av systemet för arbetskraftsinvandring

7.2.1SOU 2021:88

Utredningen om arbetskraftsinvandring hade i uppdrag att bland annat kartlägga hur och i vilken utsträckning regelverket för arbetskrafts- invandring används för organiserat missbruk, i vilken utsträckning deltidsarbetande arbetskraftsinvandrare är utsatta för exploatering samt förekomsten av handel med uppehållstillstånd för arbete.

Utredningens kartläggning utmynnar i att det inte går att dra några säkra slutsatser om omfattningen av missbruket eftersom det är svårt att upptäcka brottsligheten och det är sällan den anmäls. Detta kan både bero på att offren inte ser sig som offer och att de är rädda eller i beroendeförhållande till de arbetsgivare som utnyttjar dem. Det kon- stateras också att ett förfarande som ofta har påtalats, att personer uppger sig ha fått betala stora summor till arbetsgivaren för sina an- ställningserbjudanden och möjlighet till arbetstillstånd, oftast inte har lett till någon åtgärd av Polismyndigheten om det inte har gått att hänföra till ett annat brott, exempelvis människoexploatering. Sam- mantaget kommer den största delen av missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring aldrig till myndigheternas kännedom. Utred- ningen konstaterar att problemen är betydande och mycket allvarliga men kan inte kvantifiera omfattningen genom att ange någon siffra.2

Utöver yrket personlig assistent görs ingen genomgång av några specifika branscher. Utredningen konstaterar dock vid en genom- gång av Migrationsverkets statistik att det inom branscherna för skön- hetsvård, städare, slaktare, bagare, köksbiträden och kockar under 2020 och 2021 fanns en överrepresentation av personer som fick avslag på förlängningsansökan för att personen inte nådde upp till de krav som ställts avseende lönen. Dessa branscher hade dessutom en högre andel arbetstagare som inte nådde upp till försörjningskravet på 13 000 kro- nor. Bland dessa kan det finnas personer som blivit utnyttjade under

2SOU 2021:88, s. 175–178.

174

SOU 2024:15

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

föregående tillståndsperiod. Städare och hemservicepersonal m.fl. samt kockar och kallskänkor var överrepresenterade när det gällde avslag på ansökan på grund av misstänkta skenerbjudanden och oseriösa arbetsgivare, enligt Migrationsverkets definition, samt för att arbets- givaren saknar ekonomisk förmåga.3

7.2.2Myndigheter i samverkan mot arbetslivskriminalitet och Delegationen mot arbetslivskriminalitet

Arbetet mot arbetslivskriminalitet har intensifierats de senaste åren. Regeringen gav i december 2017 Arbetsmiljöverket, Arbetsför- medlingen, Ekobrottsmyndigheten, Försäkringskassan, Jämställdhets- myndigheten, Migrationsverket, Polismyndigheten och Skatteverket i uppdrag att under 2018–2020 utveckla ändamålsenliga och effektiva metoder för myndighetsgemensam kontroll för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet. Den 14 januari 2021 beslutades om fortsatt myndighetssamverkan under 2021 med samma syfte. I uppdraget har också ingått att ge ut en årlig lägesrapport. Arbetet med myndighetsgemensamma kontroller mot fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet har följts upp och analyserats i prome- morian Myndigheter i samverkan mot arbetslivskriminalitet, Ds 2021:1. I juli 2022 antog regeringen en nationell strategi mot arbetslivskrimi- nalitet, genom vilken regeringen samlar, samordnar och fokuserar sina åtgärder för att motverka och bekämpa arbetslivskriminalitet.4

Regeringen har också tillsatt en delegation mot arbetslivskrimi- nalitet, som bland annat med utgångspunkt i det arbete som bedrivs av myndigheterna ska stödja och stärka samhällets samlade insatser mot arbetskriminalitet ur ett brett och långsiktigt perspektiv.5 Dele- gationen har hittills utkommit med två delbetänkanden. Det första är SOU 2022:36 som innehåller en definition av begreppet arbetslivs- kriminalitet, en inledande bedömning av omfattningen och lärdomar från Norge. Det andra, SOU 2023:8, innehåller en redogörelse för arbetet i Sverige, en bedömning av omfattningen samt lärdomar från Danmark och Finland. Även i dessa betänkanden konstateras att det finns väldigt lite kunskap om arbetslivskriminalitetens omfattning,

3SOU 2021:88, s. 160–163.

4Arbetsmarknadsdepartementet, Nationell strategi mot arbetslivskriminalitet, den 1 juli 2022, diarienummer A2022/00996.

5Dir. 2021:74, s. 2.

175

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

SOU 2024:15

men att det är ett allvarligt samhällsproblem som kan avse omfattande belopp. Mörkertalen är stora, vilket innebär risker för såväl under- skattningar som överskattningar.6 Vid ett försök att fastställa omfatt- ningen har delegationen tittat på hur många personer som saknar inkomst och registrerat boende i Sverige och kommit fram till att 1 204 arbetstagare med arbetstillstånd gjorde detta år 2020. Detta utgör cirka tre procent av delegationens underlag, som utgörs av det totala antalet folkbokförda arbetstagare som fick sin ansökan om arbets- tillstånd beviljad mellan 2015–2020 (totalt 39 987 personer). En del av detta resultat kan säkert förklaras av att arbetstagare har migrerat från Sverige utan att det har registrerats i folkbokföringen eller bor inneboende hos någon utan registrerad adress.7

Arbetet mot arbetslivskriminalitet och samverkan mellan myndig- heter för att bekämpa denna är av relevans vid undersökning av miss- bruket av systemet av arbetskraftsinvandring men det ska hållas i åtanke att begreppet arbetslivskriminalitet är vitt och innefattar många olika förfaranden, inom flera myndigheters ansvarsområden, som inte har med arbetskraftsinvandring att göra. Exempel på förfaranden som innefattas i begreppet är ekonomisk brottslighet, otillåtet utnyttjande av välfärdssystemen, människohandel, människoexploatering och arbete utan arbetstillstånd.8

7.3Människohandel och människoexploatering m.m.

Allmänt om arbetslivskriminalitet, människoexploatering och människohandel

Arbetslivskriminalitet definieras som kvalificerade förfaranden som strider mot bestämmelser i författningar eller avtal och som rör ar- betslivet. Vid bedömningen av om ett förfarande är kvalificerat ska beaktas om förfarandet innebär att en arbetstagare utnyttjas, innebär att konkurrensen snedvrids, utförs i organiserad form eller systema- tiskt eller är av allvarlig eller omfattande karaktär.9 Brottsligheten inom arbetslivet är mångfacetterad och kan handla om skilda förfaranden

6SOU 2023:8, Arbetslivskriminalitet – arbetet i Sverige, en bedömning av omfattningen, lärdomar från Danmark och Finland, s. 15–16.

7SOU 2023:8, s. 135–141.

8Se till exempel SOU 2022:36, Arbetslivskriminalitet – en definition, en inledande bedömning av omfattningen, lärdomar från Norge, s. 55–74.

9SOU 2022:36, s. 13–14.

176

SOU 2024:15

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

såsom arbetskraftsexploatering, arbetsmiljöbrott, ekonomisk brotts- lighet, brott mot utlänningslagen eller bidragsbrott. Exkluderingen av yrkesgrupper från möjligheten att få arbetstillstånd har till syfte att minska missbruket med regelverket kring arbetskraftsinvandring. Mot denna bakgrund berörs inte närmare arbetsgivare som begår arbetsmiljöbrott, ägnar sig åt bidragsfusk eller liknande. I följande av- snitt läggs i stället särskilt fokus på brotten människoexploatering och människohandel, som är de allvarligaste formerna av arbetslivskrimina- litet som kan ha relevans för missbruk av systemet med arbetskrafts- invandring.

Människohandel regleras i 4 kap. 1 a § brottsbalken (BrB) och inne- bär att en gärningsman genom exempelvis olaga tvång, vilseledande eller utnyttjande av någons utsatta belägenhet som allvarligt begränsar personens alternativ rekryterar, transporterar, överför, inhyser eller tar emot en person i syfte att han eller hon ska exploateras för bland annat tvångsarbete. Människoexploatering regleras i 4 kap. 1 b § BrB och innebär att en gärningsman som i annat fall än genom människo- rov eller människohandel genom olaga tvång, vilseledande eller utnytt- jande av någons beroendeställning, skyddslöshet eller svåra situation exploaterar en person i tvångsarbete, arbete under uppenbart orimliga villkor eller tiggeri.

Migrationsverket ska på regeringens uppdrag bidra i arbetet mot människohandel och för i detta arbete bland annat statistik över på- träffade misstänkta fall. Migrationsverket gör i sin statistik inte skill- nad på människohandel eller människoexploatering, eller i vilken bransch som fallen påträffas inom. År 2022 identifierade myndig- heten totalt 515 misstänkta fall, varav 284 rörde män, 210 kvinnor och 21 barn.10 Det är fler än de närmast föregående åren men ökningen berodde till stor del på två specifika ärenden rörande misstänkt tvångs- arbete, som omfattade cirka hälften av fallen 2022. Ungefär en femtedel av fallen det året gällde misstanke om människohandel för sexuella ändamål. År 2021 identifierades totalt 261 misstänkta fall, år 2020 identifierades 366 misstänkta fall och år 2019 identifierades 481 miss- tänkta fall. Statistiken avser såväl personer som kommit hit med till- stånd som sådana som har befunnit sig här illegalt. Även människo- handel eller människoexploatering som misstänks ha skett i ett annat

10Migrationsverket (2023), Fler fall av misstänkt människohandel identifierade 2022.

177

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

SOU 2024:15

land ingår i statistiken.11 Samtliga av dessa fall är därför inte av rele- vans för missbruket av systemet med arbetskraftsinvandring, och efter- som siffrorna inte är knutna till yrken går de heller inte att använda som underlag för att bedöma vilka yrken som bör exkluderas från möjligheten att beviljas arbetstillstånd.

Nationella samordningen mot prostitution och människohandel

Jämställdhetsmyndigheten ska på nationell nivå samordna arbetet mot människohandel. Den del av Jämställdhetsmyndigheten som har hand om dessa frågor är Nationella samordningen mot prostitution och människohandel (NSPM). Runt om i landet har NSPM särskilda regionkoordinatorer som utgör en del av den nationella samordningen mot prostitution och människohandel. Under år 2022 fick region- koordinatorerna kännedom om 375 personer som antogs varit utsatta för människoexploatering. Av dessa utgjorde 130 exploatering av arbetskraft, varav 71 var män, 19 kvinnor, 4 minderåriga och reste- rande av okänt kön eller okänd ålder. De vanligaste branscherna var (i fallande ordning) gröna näringar, bygg, hotell och restaurang, in- dustri, biltvätt- eller bilverkstad och städ. Siffrorna gör inte skillnad på om personerna kommer från tredjeland eller från Europa och inte heller vad de har för typ av tillstånd. EU-länderna Rumänien och Bulgarien var exempelvis två av de fem vanligaste länderna som de per- soner som identifierades under 2022 kom ifrån. Mörkertalet bedöms vara stort.12

Anmälningar och domar avseende människohandel, människoexploatering m.m.

Utredningen har gått igenom den statistik som finns avseende an- mälda fall av människohandel och människoexploatering samt ett antal domar, för att undersöka om dessa kan användas som underlag för vilka yrken som ska exkluderas från möjligheten att beviljas ar- betstillstånd.

11SOU 2021:88, s. 138–139 och Migrationsverket (2023), Fler fall av misstänkt människohandel identifierade 2022.

12Nationella samordningen mot prostitution och människohandel (2023), Regionkoordinato- rernas statistik om människohandel och människoexploatering 2022.

178

SOU 2024:15

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

Brottsförebyggande rådet (Brå) är ansvarig myndighet för krimi- nalstatistiken i Sverige, vilket innefattar bland annat anmälda brott samt personer misstänkta eller lagförda för brott. I följande tabell finns anmälda fall av människohandel för tvångsarbete och männi- skoexploatering för tvångsarbete under åren 2018–2022.

Tabell 7.1 Anmälda fall enligt statistik från Brå

Endast fall av människohandel och människoexploatering som innefattar tvångsarbete eller arbete under orimliga villkor

Kategori	2018	2019	2020	2021	2022
Människohandel (tvångsarbete)	29	49	24	24	37

Människoexploatering
(tvångsarbete eller arbete
under orimliga villkor)	4	43	73	62	83

Källa: Brå, 2023.

Tabellen visar händelser som anmälts och registrerats som brott hos Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Tullverket och Ekobrotts- myndigheten. De anmälda brotten inkluderar även händelser som efter utredning visar sig vara annat än brott. Tabellen innehåller bara anmälningar avseende människohandel för tvångsarbete och männi- skoexploatering för tvångsarbete eller arbete under orimliga villkor, och tar alltså inte med andra former av människohandel eller männi- skoexploatering. Av tabellen kan utläsas en stigande trend för båda brotten under perioden, även om det också har varit tillfälliga ned- gångar. Den säger dock ingenting om huruvida de personer som ut- satts var arbetskraftsinvandrare eller arbetade i Sverige på annan grund eller illegalt.

Tabell 7.2 Lagförda fall enligt statistik från Brå

Människohandel och människoexploatering som huvudbrott

Kategori	2018	2019	2020	2021	2022

Människohandel	15	2	7	1	0
Människoexploatering	0	0	0	5	0

Källa: Brå, 2023.

179

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

SOU 2024:15

Antalet lagförda fall av brotten människohandel och människoexploa- tering är betydligt färre än antalet anmälningar. Med lagföringsbeslut avses fällande domslut i tingsrätten, godkänt strafföreläggande eller åtalsunderlåtelse. I tabellen ovan finns bara med de lagföringar där brotten människohandel eller människoexploatering har varit huvud- brott. I statistiken över lagföringar görs ingen skillnad på vilken typ av människohandel eller människoexploatering det är fråga om och såväl tvångsarbete som andra former av människohandel och männi- skoexploatering omfattas alltså av siffrorna i tabellen. Lagförs flera personer i samma dom syns detta som flera lagföringar.

Utredningen har gått igenom de sju domar som finns där huvud- brottet var människoexploatering (fem från tingsrätt, en från hovrätt, och en från Högsta domstolen). Fem av domarna avser EU-med- borgare som utnyttjats för tiggeri. En dom avser två barnflickor som kommit till Sverige från tredjeland för att arbeta (utan arbetstillstånd). Den sista domen, NJA 2022 s. 23, avser en restaurangägare som lät två personer från Bangladesh arbeta hos sig under orimliga villkor. Den ena personen hade uppehållstillstånd i Sverige för att studera och den andra personen hade uppehållstillstånd på grund av anknytning till studenten. I inget av dessa fall var det alltså fråga om personer med arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL.

Utredningen har också gått igenom 23 domar mellan år 2018–2023 där huvudbrottet var människohandel, vilket inkluderar den största delen av alla domar som kommit under den aktuella perioden. Av dessa var elva hovrättsdomar och resten tingsrättsdomar. Några av dem avsåg flera personer. Samtliga domar utom en handlar om medborgare i andra EU-länder, främst Rumänien och Bulgarien, som har utnyttjats i sexuella syften eller för tiggeri. En dom avser en kvinna som fört sina döttrar till ett IS-kontrollerat område i Syrien. Inte heller dessa domar handlar alltså om personer som har kommit till Sverige med uppe- hållstillstånd för arbete, och de är inte heller av relevans för utred- ningens arbete.

Även brotten bedrägeri enligt 9 kap. 1–3 §§ BrB och ocker enligt 9 kap. 5 § BrB skulle kunna bli aktuella vid missbruk av systemet för arbetskraftsinvandring, exempelvis genom att någon vilseletts om lönens storlek och förmås utföra arbete som innebär vinst för den som vilselett och förlust för den som arbetat. Det förekommer också att personer döms för bedrägeri i fall där alla rekvisit avseende män- niskohandel eller människoexploatering inte anses uppfyllda. Ett så-

180

SOU 2024:15

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

dant exempel är Nacka tingsrätts dom i mål B 6903-18 från den 5 maj 2022, där två nagelskulptörer från Vietnam med arbetstillstånd arbetade hos en arbetsgivare som dömdes för bedrägeri mot dem på grund av att lägre löner än vad som utlovats utbetalats. Bedrägerier är ett av de vanligaste brotten i Sverige och innefattar en mängd olika förfaranden. Antalet anmälda bedrägerier år 2022 var 181 757 och samma år lag- fördes 1 309 personer i domar eller beslut där bedrägeri var huvud- brott.13 Att ta fram de domar som avser personer med arbetstillstånd och undersöka vilka branscher som de arbetar inom är därför inte möjligt.

Sammanfattningsvis berör inga av de domar som avser människo- handel eller människoexploatering utlänningar som har kommit hit med arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL. Eftersom det inte finns någon sammanställd statistik som rör just domar där arbetskrafts- invandrare är brottsoffer är det inte heller möjligt att särskilja dessa domar från övriga domar om exempelvis bedrägeri. Det går alltså inte att använda statistik över lagföringar eller anmälda brott som underlag för vilka yrkesgrupper som bör exkluderas från möjligheten att be- viljas arbetstillstånd.

7.4Riskgrupper och riskbranscher

7.4.1Grupper på arbetsmarknaden som särskilt riskerar att utsättas för arbetskraftsexploatering

Den grupp som är relevant enligt utredningens uppdrag är arbets- kraftsinvandrare från tredjeland med arbetstillstånd i Sverige. Det finns dock flera riskgrupper för arbetskraftsexploatering utöver denna grupp. De rapporter och granskningar som pekar ut riskbranscher i det föl- jande har ett vidare perspektiv än att endast undersöka personer som utnyttjas inom systemet för arbetskraftsinvandring. Riksrevisionen pekar till exempel i sin granskningsrapport från 2020 ut ytterligare fem riskgrupper för arbetskraftsexploatering, nämligen asylsökande med undantag från kravet på arbetstillstånd, tredjelandsmedborgare som har arbetstillstånd i andra EU/EES-länder, utstationerade och

13Brå, 2022.

181

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

SOU 2024:15

utsända, utsatta EU/EES-medborgare och irreguljära arbetskrafts- invandrare (arbetstagare utan tillstånd).14

I betänkandet SOU 2023:8 omfattas asylsökande och deras anhö- riga, personer med beviljat uppehålls- och arbetstillstånd, gäststuder- ande och deras anhöriga samt personer med beviljat uppehållstillstånd som är varaktigt bosatta i annat EU-land och deras anhöriga av analysen av riskgrupper för arbetslivskriminalitet. Dessa riskgrupper omfattar cirka 245 000 personer och är alltså mycket större än gruppen personer med uppehållstillstånd för arbete och arbetstillstånd i Sverige.15 De arbetskraftsinvandrare som är relevanta för utredningens uppdrag är dock en del av riskgruppen i samtliga studier som gåtts igenom varför de branscher som tas upp i det följande är av relevans när utredningen tar ställning till vilka yrkesgrupper som bör omfattas av en exkludering från möjligheten att beviljas arbetstillstånd.

7.4.2Branscher där risken för missbruk är särskilt stor

I utredningens uppdrag ingår bland annat att analysera och ta ställ- ning till vilka yrkesgrupper som inledningsvis bör omfattas av en ex- kludering. Följande avsnitt innehåller därför en genomgång av bran- scher där det finns yrkesgrupper som löper särskilt stor risk för att utsättas för arbetslivskriminalitet eller arbetskraftsexploatering. Detta är visserligen inte detsamma som att det förekommer missbruk av systemet för arbetskraftsinvandring men ofta hänger detta samman, vilket bekräftas av att samma branscher pekas ut i SOU 2021:88 som huvudsakligen behandlade missbruk av systemet för arbetskrafts- invandring. Där konstaterar utredaren att problemen med missbruk av systemet generellt har beskrivits som störst inom branscherna bygg, städ och handbilstvätt, restaurang, skönhet, bilverkstäder, transport- näringen, bemanningsbranschen och assistansbranschen.16

Det bör hållas i åtanke att det är svårt att på ett säkert sätt uttala sig om omfattningen av arbetslivskriminalitet eller arbetskraftsex- ploatering i olika branscher. Att myndigheter, arbetsmarknadens parter och andra aktörer har bedrivit mindre arbete i syfte att upptäcka och motverka arbetslivskriminalitet inom vissa branscher behöver inte nöd-

14Riksrevisionen (2020), Statens insatser mot exploatering av arbetskraft – regelverk, kontroller samt information och stöd till de drabbade, Rir 2020:27, s. 9 och 18–19.

15SOU 2023:8, s. 17.

16SOU 2021:88, s. 154–155.

182

SOU 2024:15

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd m.m.

vändigtvis innebära att arbetslivskriminalitet är mindre vanligt i dessa branscher.17 Ingen myndighet har heller överblick över vilka som drabbas av arbetskraftsexploatering och hur många de drabbade är. Mörkertalet är troligtvis mycket stort och det är svårt att få tillför- litliga uppgifter och statistik rörande omfattningen.18

Myndigheterna i samverkan mot arbetskriminalitet har i uppdrag att ta fram en årlig lägesbild för det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet. En del av uppgiften är att identifiera riskbranscher eller riskmiljöer. Enligt den senaste rapporten, som är från december 2021, är risken för arbets- livskriminalitet som ger samhällsskada störst i branscherna bygg, re- staurang, transport, städning samt vård, omsorg och sociala tjänster, vilket innefattar kroppsvård, tandvård och assistans. Även bilvård, jord- och skogsb

		från möjligheten att beviljas arbetstillstånd.........	196
	7.7.2	En anmälningsskyldighet för arbetsgivare
		om anställningen upphör eller aldrig tillträds......	204
8	Uppdraget att avskaffa systemet med s.k. spårbyte......		209
8.1	Allmänt om möjligheten till spårbyte .................................		209
	8.1.1	Bakgrund till bestämmelsen .................................	209
	8.1.2	Kraven för spårbyte...............................................	210
	8.1.3	Medföljande familjemedlemmar...........................	211

12.4 Behov av och förslag på åtgärder som har lyfts
av företrädare för arbetsgivare och arbetstagare .................	269
12.5 Överväganden och förslag....................................................	272
12.5.1 Överväganden om åtgärder inom ramen
för 2021 års blåkortsdirektiv.................................	272
12.5.2 Förlängd tillståndstid för EU-blåkort .................	274
12.5.3 Nyfödda barn till innehavare av vissa
EU-relaterade tillstånd ska få ansöka
om uppehållstillstånd inifrån Sverige ...................	275
12.5.4 En utökad möjlighet att ansöka om
uppehållstillstånd för forskning och studier
på forskarnivå inifrån Sverige ...............................	279

		av högkvalificerad arbetskraft .................................	80
4.5	Österrike .................................................................................		81
	4.5.1	Tillstånd för arbete i Österrike...............................	81
	4.5.2	Åtgärder för att främja invandring
		av högkvalificerad arbetskraft .................................	82
4.6	Estland	.....................................................................................	83
	4.6.1	Generella bestämmelser om tillstånd för arbete......	83
	4.6.2	Andra typer av tillstånd för arbete .........................	84