sou 2024 13

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 7 juli 2022 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera tillämpningen av lagen om kontaktförbud och ta ställning till om lagen är modernt och ändamålsenligt utformad samt om möjligheterna till att meddela kontaktförbud bör utvidgas. Utredaren hade också i uppdrag att ta ställning till om straffskalorna för barnfridsbrott, grov fridskränkning och grov kvinnofridskränk- ning bör skärpas samt lämna författningsförslag som tydliggör att anstiftan och medhjälp till brott samt i förekommande fall försök, förberedelse och stämpling till brott kan ingå i de särskilda brotten hedersförtryck och grov fridskränkning respektive grov kvinnofrids- kränkning (dir. 2022:114). Genom tilläggsdirektiv den 9 mars 2023 fick utredaren också i uppdrag att bl.a. ta ställning till om det finns ett behov av att förbättra möjligheterna till delgivning av beslut om kontaktförbud, hur kontaktförbud ska kunna användas som ett skydd i en rättsprocess samt om det i frågor om kontaktförbud finns behov av att ändra rätten till offentligt biträde för unga förbudspersoner. Utredaren skulle även lämna författningsförslag som innebär att det geografiska området för särskilt utvidgade kontaktförbud, vid en särskilt allvarlig hotbild, utökas kraftigt och ska kunna omfatta hela kommuner eller motsvarande (dir. 2023:36).

Som särskild utredare förordnades den 7 juli 2022 hovrättsrådet tillika vice ordföranden Lars Wallinder.

Som sakkunnig i utredningen förordnades den 18 augusti 2022 rätts- sakkunniga vid Justitiedepartementet Anna Olsson. Som experter att biträda utredningen förordnades samma dag processledaren vid Polis- myndigheten Susanna Bellander, seniora åklagaren vid Åklagarkam- maren i Gävle Carl-Johan Granlund, advokaten Silvia Ingolfsdottir Åkermark, professorn vid Stockholms universitet Claes Lernestedt,

Sammanfattning

Vårt uppdrag

Vårt huvudsakliga uppdrag har varit att se över kontaktförbudslag- stiftningen i syfte att säkerställa att lagstiftningen i så hög grad som möjligt tillgodoser intresset av att förebygga och ge skydd till främst kvinnor och barn som är utsatta för våld och andra kränkningar i nära relationer. I uppdraget har ingått att utvärdera tillämpningen av lagen om kontaktförbud och ta ställning till om lagen är modernt och ända- målsenligt utformad samt om möjligheterna till att meddela kontakt- förbud bör utvidgas, t.ex. genom en omvärdering av kriterierna för de olika typerna av förbud. Uppdraget i denna del har bl.a. omfattat att ta ställning till om särskilt utvidgade kontaktförbud ska kunna om- fatta större områden och meddelas i fler fall än i dag, överväga om samtliga former av kontaktförbud ska kunna förenas med elektro- nisk övervakning, ta ställning till om det bör införas en presumtion för kontaktförbud i vissa situationer, överväga behovet av åtgärder för att komplettera kontaktförbud med andra skyddande åtgärder samt ta ställning till åtgärder för att säkerställa en effektiv handläggning av ärenden om kontaktförbud. Vi har även haft i uppdrag att ta ställ- ning till hur kontaktförbud ska kunna användas som ett skydd i en rättsprocess där förhörspersoner riskerar att hotas eller utsättas för våld samt ta ställning till om straffet för överträdelse av kontaktför- bud bör skärpas. Enligt våra direktiv har vi varit oförhindrade att över- väga andra näraliggande frågor.

Uppdraget har också omfattat att ta ställning till om straffskalan för barnfridsbrott bör skärpas samt överväga för- och nackdelar med att skärpa maximistraffet för grov fridskränkning och grov kvinnofrids- kränkning och ta ställning till om en sådan ändring bör genomföras.

Slutligen har vi haft i uppdrag att lämna författningsförslag som tydliggör att anstiftan och medhjälp till brott samt i förekommande

Sammanfattning

SOU 2024:13

fall försök, förberedelse och stämpling till brott kan ingå i de särskilda brotten hedersförtryck och grov fridskränkning respektive grov kvinnofridskränkning.

Nedan följer en sammanfattande redovisning av våra bedömningar och förslag.

Kontaktförbudslagstiftningen

En utökad möjlighet att utfärda kontaktförbud

Behovet av en reform

Vår utvärdering visar att tillämpningen av lagen om kontaktförbud, trots de lagändringar som genomförts de senaste åren, är restriktiv i förhållande till lagens syfte att förebygga och förhindra brott. Vi be- dömer att det finns ett behov av att stärka lagens brottspreventiva funktion genom att utöka möjligheterna att meddela kontaktförbud. Lagstiftningen behöver även på ett tydligare sätt ge utrymme för ny- anserade riskbedömningar. När situationen kräver det måste det också finnas förutsättningar för att utfärda särskilt utvidgade kontaktför- bud som en förstahandsåtgärd. För att kontaktförbud ska kunna ut- göra ett reellt skydd är det nödvändigt att det kan beslutas om stora förbudsområden som medger att polisen hinner rycka ut och gripa den som förbudet gäller mot (förbudspersonen) vid en eventuell över- trädelse. Det är också en förutsättning för flera av dessa förslag att det finns tillgång till fungerande utrustning för elektronisk övervakning.

Vi har även identifierat ett behov av att förbättra verktygen för att säkerställa en effektiv och rättssäker handläggning i ärenden om kontaktförbud. Myndigheterna behöver ta ett tydligare ansvar för att initiera frågan om kontaktförbud. Bestämmelserna om delgivning av beslut om kontaktförbud och sammanträde i tingsrätten behöver vara ändamålsenligt reglerade. Därtill finns det ett behov av att stärka barns ställning i ärenden om kontaktförbud.

Slutligen behöver förutsättningarna för att kombinera ett kontakt- förbud med andra skyddande åtgärder förstärkas.

SOU 2024:13

Sammanfattning

Kriterierna för kontaktförbud

Vi bedömer att det finns ett behov av att kunna meddela kontakt- förbud vid vissa former av kontrollerande beteenden som i dag inte alltid omfattas av de befintliga grunderna för att utfärda ett kontakt- förbud. Ett exempel är att förbudspersonen övervakar den som för- budet avses skydda (skyddspersonen), t.ex. genom GPS-utrustning eller andra slags digitala hjälpmedel, i syfte att kontrollera var han eller hon befinner sig. Sådana former av kontrollerande beteenden kan orsaka mycket negativa konsekvenser för den utsatta personen. Vi föreslår därför att risk för otillbörlig övervakning ska införas som en ytterligare grund för att utfärda kontaktförbud.

En grundläggande förutsättning för ett fungerande rättsväsende är att brott anmäls och att vittnen och andra förhörspersoner med- verkar under rättsprocessen. När personer utsätts för påtryckningar i syfte att hindra information från att nå de brottsbekämpande myn- digheterna, hotas rättsväsendets fundament. Mot den bakgrunden föreslår vi att ett kontaktförbud även ska kunna utfärdas när det finns risk för påverkan i syfte att förhindra att uppgifter lämnas till en domstol eller brottsbekämpande myndighet.

Vi föreslår också att exemplifieringen i lagtexten avseende de om- ständigheter som ska beaktas särskilt vid riskbedömningen ska utökas och även omfatta den omständigheten att förbudspersonen tidigare har utsatt skyddspersonen för förföljelser, otillbörlig övervakning eller andra allvarliga trakasserier, eller för påverkan i syfte att hindra att denne lämnar uppgifter till en domstol eller brottsbekämpande myndighet. Det ska även beaktas särskilt om andra omständigheter hänförliga till förbudspersonen innebär en ökad risk för att han eller hon ska göra sig skyldig till ett sådant beteende som kan läggas till grund för ett kontaktförbud. Syftet med ändringen är att öka förut- sättningarna för en nyanserad riskbedömning och en enhetlig rätts- tillämpning.

Mot bakgrund av den forskning som finns på området, bedömer

viatt användningen av strukturerade riskbedömningar i ärenden om kontaktförbud kan bidra till ett mer kvalitativt beslutsunderlag. Vi föreslår därför att Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten ska ges i uppdrag att gemensamt se över hur användningen av struktu- rerade riskbedömningar kan öka i ärenden om kontaktförbud.

Sammanfattning

SOU 2024:13

Särskilt utvidgade kontaktförbud

I vissa situationer är hotbilden så allvarlig att det inte framstår som rimligt att skyddspersonen ska behöva invänta att ett utvidgat kon- taktförbud utfärdas och därefter överträds, innan det kan bli aktuellt att utfärda den mest ingripande formen av kontaktförbud. Vi före- slår därför att ett särskilt utvidgat kontaktförbud, förutom vid en över- trädelse av ett utvidgat kontaktförbud, ska kunna meddelas redan som en förstahandsåtgärd när det föreligger en påtaglig risk för brott som innebär ett allvarligt angrepp på den andra personens liv eller hälsa eller trygghet till person.

Vi föreslår även att det vid bedömningen av förbudsområdets stor- lek särskilt ska beaktas att området är tillräckligt stort för att till- godose behovet av skydd i det enskilda fallet. I vissa fall torde detta kunna leda till bedömningen att förbudet ska omfatta en kommun eller ett ännu större område.

Presumtion för kontaktförbud

Forskning visar att risken för återfall i partnervåld är hög. Risken är förhöjd det närmsta året från ett lagakraftvunnet lagföringsbeslut eller frigivning från fängelsestraff respektive sluten ungdomsvård. Mot den bakgrunden föreslår vi att det ska föreligga en presumtion för kontaktförbud om förbudspersonen har dömts för brott mot en när- stående eller tidigare närstående persons liv, hälsa, frihet eller frid och brottets straffvärde uppgår till minst sex månaders fängelse. Om för- budspersonen har dömts för olaga förföljelse eller hedersförtryck, ska presumtionen för kontaktförbud gälla oavsett vilket straffvärde brottet har och även om parterna inte är närstående eller tidigare när- stående. Presumtionen för kontaktförbud kan brytas, om det före- ligger särskilda skäl mot ett kontaktförbud.

Kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden

Kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden förutsätter att det bedöms föreligga en risk för brott mot en sammanboendes liv, hälsa, frihet eller frid. Det finns skäl som talar för att ett sådant kon- taktförbud bör kunna meddelas även vid en risk för förföljelse eller

SOU 2024:13

Sammanfattning

andra allvarliga trakasserier. Ett kontaktförbud avseende den gemen- samma bostaden innebär dock betydande inskränkningar av flera grundläggande fri- och rättigheter. Mot den bakgrunden bedömer vi att skälen för att utvidga tillämpningsområdet inte är tillräckligt starka. Vi föreslår därför inte några ändringar beträffande rekvisiten för att utfärda ett kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden.

Elektronisk övervakning

Behovet av en förbättrad teknisk utrustning

Vår utvärdering visar att den tekniska utrustningen som i dag används för att övervaka kontaktförbud elektroniskt är behäftad med stora brister. Det finns dock tekniska lösningar som fungerar bättre än de som används i Sverige. För att det ska vara möjligt att åstadkomma en effektiv användning av elektroniskt övervakade kontaktförbud bedömer vi att det är en absolut förutsättning att den nuvarande tek- niska utrustningen ersätts med en mer ändamålsenlig utrustning.

Elektronisk övervakning av samtliga former av kontaktförbud

Elektronisk övervakning förstärker de preventiva effekterna av ett kontaktförbud och ökar möjligheterna till bevissäkring vid överträ- delser. Det framstår dock inte som proportionerligt och heller inte som ändamålsenligt att införa en möjlighet att övervaka även ordi- nära kontaktförbud och kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden elektroniskt, bl.a. eftersom elektronisk övervakning enbart skyddar mot fysiska överträdelser. Dessutom finns det praktiska och kostnadsmässiga aspekter som talar mot att utvidga användnings- området på det sättet. Vi bedömer därför att elektronisk övervakning även i fortsättningen bör kunna användas bara vid utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbud.

Obligatorisk elektronisk övervakning

Rättssäkerhetsskäl och praktiska aspekter talar starkt för att det även fortsättningsvis bör vara möjligt att ta hänsyn till omständigheter som talar mot att förena ett kontaktförbud med villkor om elektronisk

Sammanfattning

SOU 2024:13

övervakning. Vi bedömer därför att det inte bör införas en reglering som innebär att elektronisk övervakning är obligatoriskt vid kontakt- förbud som meddelats på grund av allvarligare brott i nära relationer.

Rekvisiten för hindrande av elektronisk övervakning

Straffansvar för hindrande av elektronisk övervakning förutsätter att förbudspersonen genom aktivt handlande eller underlåtenhet föranle- der att den elektroniska övervakningen inte kommer till stånd eller kan fortgå. Vi föreslår att det straffbara området ska utvidgas till att även omfatta beteenden som är ägnade att försvåra övervakningen, mot bakgrund av att det i dag kan vidtas åtgärder som försvårar den elektroniska övervakningen men som inte omfattas av straffansvar. Brottsbeteckningen föreslås ändras till hindrande eller försvårande av elektronisk övervakning.

En effektiv handläggning

Rätten till sammanträde

Enligt dagens ordning ska sammanträde i tingsrätten alltid hållas om en part begärt det. Vi föreslår att domstolen ska kunna underlåta att hålla sammanträde om ett sammanträde är uppenbart obehövligt. Omfattar ärendet en prövning av ett beslut om kontaktförbud av- seende gemensam bostad bedömer vi emellertid att tingsrätten även fortsättningsvis alltid ska hålla sammanträde i ärendet, även utan sär- skild begäran.

Särskild reglering vid omedelbar fara och interimistiska beslut

Vi bedömer att det saknas behov av att införa en särskild reglering för att avlägsna en misstänkt gärningsperson från en gemensam bo- stad. I likhet med vad som framförts i tidigare lagstiftningsärenden har

vikommit fram till att reglerna om gripande, anhållande och häkt- ning är tillräckliga för att åstadkomma detta. Vi bedömer även att det saknas tillräckligt starka skäl för att införa en möjlighet till att meddela interimistiska beslut om kontaktförbud. Det främsta skälet

SOU 2024:13

Sammanfattning

är att det inte bedöms vara möjligt att åstadkomma ett snabbare för- farande genom att införa en sådan ordning.

Kontaktförbud i samband med frigivning från fängelse och sluten ungdomsvård

Vi föreslår att Kriminalvården och Statens institutionsstyrelse ska underrätta åklagaren i samband med att en person friges från ett fängelse- straff respektive sluten ungdomsvård. Underrättelseskyldigheten ska gälla om påföljden avser brott som riktat sig mot en närstående eller tidigare närstående persons liv, hälsa, frihet eller frid. Om domen avser olaga förföljelse, hedersförtryck eller överträdelse av kontakt- förbud ska underrättelseskyldigheten gälla även om parterna inte är närstående eller tidigare närstående. I samband med en sådan under- rättelse ska Kriminalvården och Statens institutionsstyrelse även vara skyldiga att lämna ut uppgifter som kan antas ha betydelse för beslut om kontaktförbud. Vi föreslår även att Åklagarmyndigheten ges i uppdrag att ta fram lämpliga rutiner för framställan av en sådan be- gäran och att se över myndighetens föreskrifter i syfte att säkerställa att lämpliga åtgärder vidtas i samband med att myndigheten under- rättas om att verkställigheten av vissa påföljder upphör samt då myn- digheten får kännedom om vårdens upphörande för en person som undergår rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning.

Husrannsakan i delgivningssyfte

Vi bedömer att det finns ett behov av att förbättra möjligheterna att delge beslut om kontaktförbud. Vi föreslår därför att det införs en möjlighet att genomföra husrannsakan i syfte att delge ett beslut om kontaktförbud. Ett sådant beslut om husrannsakan föreslås kunna fattas av åklagare eller av domstol.

En utökad rätt till rättsligt biträde för barn

Enligt den nuvarande ordningen föreligger det inte någon rätt till offentligt biträde i frågor om ordinära kontaktförbud eller utvidgade kontaktförbud utan villkor om elektronisk övervakning. För att säker-

Sammanfattning

SOU 2024:13

ställa att barns rättigheter tas tillvara på ett fullgott sätt, föreslår vi att rätten till offentligt biträde för förbudspersoner under 18 år ska gälla oavsett vilken form av kontaktförbud som är aktuell.

Vi föreslår också att det införs en möjlighet att förordna en sär- skild företrädare för barn när skyddspersonen är under 18 år. Den särskilda företrädaren ska bevaka barnets rätt i ett ärende om kon- taktförbud. Om en särskild företrädare som förordnats med anled- ning av misstankar om brott mot en underårig anser att det finns skäl att utfärda ett kontaktförbud, ska detta meddelas till åklagaren.

Ökade förutsättningar för att kombinera ett kontaktförbud med andra skyddande åtgärder

Underrättelseskyldighet till socialnämnden

En grundläggande förutsättning för att socialnämnden ska kunna er- bjuda stöd och hjälp till personer som utsatts för våld och andra över- grepp samt till dem som utövar våldet är att dessa personer kommer till myndighetens kännedom. Vi föreslår därför att socialnämnden alltid ska underrättas när ett beslut om kontaktförbud har meddelats.

Skyldighet för Polismyndigheten att vidta individuella skyddsbedömningar

För att ett kontaktförbud ska kunna kombineras med relevanta stöd- och skyddsåtgärder är det av avgörande betydelse att Polismyndig- heten genomför en individuell skyddsbedömning, t.ex. genom att vidta en strukturerad riskbedömning. Vi föreslår att det införs en för- fattningsreglerad skyldighet i förordningen om kontaktförbud för polisen att vidta en individuell skyddsbedömning i samtliga fall då ett beslut om kontaktförbud har meddelats.

En kontaktperson ska utses för skyddspersonen och förbudspersonen

Uppföljning av ett utfärdat kontaktförbud har visat sig vara en nyckel- faktor när det gäller efterlevnaden av ett sådant förbud och för att öka tryggheten generellt för skyddspersonen. Mot den bakgrunden

SOU 2024:13

Sammanfattning

föreslår vi att det införs en skyldighet i förordningen om kontakt- förbud för polisen att utse en kontaktperson för både skyddspersonen och förbudspersonen när ett beslut om kontaktförbud har medde- lats. Kontaktpersonen ska bl.a. hålla fortlöpande kontakt med parterna och följa upp efterlevnaden av kontaktförbudet.

Straffet för brott mot lagen om kontaktförbud

Skärpt minimistraff för överträdelse av utvidgat och särskilt utvidgat kontaktförbud

Den strängare straffskala som i dag gäller för överträdelser av kontakt- förbud som övervakas elektroniskt, bör enligt vår bedömning i stäl- let kopplas till överträdelser av utvidgade och särskilt utvidgade kon- taktförbud oavsett om förbudet övervakas elektroniskt eller inte. Vi föreslår därtill att minimistraffet för överträdelse av ett utvidgat eller särskilt utvidgat kontaktförbud ska höjas till tre månaders fängelse. Enligt vår bedömning finns det goda skäl att behandla en sådan typ av överträdelse som ett s.k. artbrott i påföljdshänseende. Vi bedömer vidare att det inte finns tillräckliga skäl för några övriga förändringar i straffskalan för överträdelse av kontaktförbud.

Skärpt minimistraff för hindrande och försvårande av elektronisk övervakning

Mot bakgrund av att lagstiftaren de senaste åren har anlagt en allvar- ligare syn på överträdelser av kontaktförbud anser vi att det även finns skäl att skärpa straffskalan för hindrande och försvårande av elektro- nisk övervakning. Enligt vår bedömning bör minimistraffet för sådana brott som begås med uppsåt motsvara minimistraffet för överträdelse av kontaktförbud, dvs. fängelseminimum. För gärningar som begås av grov oaktsamhet föreslås att straffskalan alltjämt sträcker sig från böter till fängelse i högst ett år.

Sammanfattning

SOU 2024:13

Straffskalorna för barnfridsbrott och fridskränkningsbrotten

Straffet för barnfridsbrott

Utredningens praxisgenomgång visar att straffvärdet för barnfrids- brott ofta bedöms vara lika högt som straffvärdet för grundbrottet, dvs. det brott som barnet bevittnat. Vi bedömer att det saknas till- räckliga skäl för att höja minimistraffet för barnfridsbrott av normal- graden. En sådan ändring skulle bl.a. medföra att straffvärdet för ett barnfridsbrott många gånger skulle bedömas som högre än straffvärdet för själva grundbrottet, t.ex. lindrigare fall av misshandel av normal- graden. Detta framstår inte som motiverat. Eftersom vi, oavsett bedömning i sak, ska lämna författningsförslag om att skärpa minimi- straffet för barnfridsbrott av normalgraden, lämnar vi dock ett alter- nativt förslag om att skärpa minimistraffet till tre månaders fängelse.

Beträffande grovt barnfridsbrott bedömer vi att det finns ett behov av mer nyanserade straffmätningar för de allvarligaste fallen. I enlig- het med vad som uttalats i tidigare förarbeten anser vi att straffskalan för grovt barnfridsbrott åtminstone bör motsvara straffskalan för grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning. Vi föreslår där- för att straffskalan för grovt barnfridsbrott skärps på så sätt att mini- mistraffet höjs till fängelse i lägst ett år och maximistraffet höjs till fängelse i sex år.

Straffet för grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning

I våra direktiv anges att riksdagen har tillkännagett för regeringen att maximistraffet för grov fridskränkning och grov kvinnofridskränk- ning ska höjas till tio års fängelse. Enligt vår bedömning ger dock den nuvarande straffskalan tillräckligt utrymme för en nyanserad straff- värdebedömning i de allvarligaste fallen. En höjning av maximistraffet till tio års fängelse skulle medföra att grövre brott (t.ex. våldtäkt och grov misshandel), som domstolen i dag har att döma särskilt för, skulle ingå som en del i fridskränkningsbrotten. En sådan ordning skulle innebära ett tydligt avsteg från syftet bakom fridskränkningsbrot- tens konstruktion och riskerar att leda till oönskade konsekvenser i straffvärdehänseende. Det skulle också bli svårare att utläsa i belast- ningsregistret om en person t.ex. har dömts för allvarliga sexualbrott.

SOU 2024:13

Sammanfattning

Vi bedömer därför att maximistraffet för fridskränkningsbrotten inte bör skärpas. Eftersom vi, oavsett bedömning i sak, ska lämna författ- ningsförslag om ett skärpt maximistraff för fridskränkningsbrotten, lämnar vi dock ett alternativt förslag om att skärpa maximistraffet till tio års fängelse.

Brottskatalogen för hedersförtryck och fridskränkningsbrotten

Vi föreslår att det straffbara området avseende hedersförtryck och grov fridskränkning respektive grov kvinnofridskränkning ska för- tydligas på så sätt att det ska framgå av lagtexten i straffbestämmel- serna att ansvar kan utdömas för den som ”begår eller annars med- verkar” till de gärningar som kan ingå som en del i respektive brott. Vi föreslår vidare att det, efter uppräkningen av vilka brottsliga gär- ningar som omfattas, framgår att även försök, förberedelse och stämp- ling till sådana brott omfattas. Vi lyfter även fram några praktiska frågeställningar och tolkningsfrågor som kan uppstå i praktiken be- träffande de osjälvständiga brottsformerna i relation till de särskilda brottskonstruktionerna hedersförtryck och grov fridskränkning re- spektive grov kvinnofridskränkning, samt hur de kan hanteras.

Konsekvenser av våra förslag

Förslagen om ändringar i lagen om kontaktförbud

Vi har uppskattat att våra förslag om att utöka möjligheterna att ut- färda kontaktförbud kan komma att medföra en ökning av såväl anta- let ansökningar om kontaktförbud som beslut om att bevilja kon- taktförbud med 30–40 procent. Antalet beslut om kontaktförbud med elektronisk övervakning uppskattas öka till cirka 100 per år. Ökningen av antalet ärenden och beslut om kontaktförbud förväntas medföra kostnadsökningar för främst Polismyndigheten och Åklagarmyndig- heten. Vårt förslag om att införa en författningsreglerad skyldighet för Polismyndigheten att utse en kontaktperson för skyddspersonen och förbudspersonen i ett ärende om kontaktförbud medför också kostnadsökningar för Polismyndigheten. Kostnadsökningarna för

Sammanfattning

SOU 2024:13

Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten bedöms dock rymmas inom befintliga anslag.

I den mån våra förslag om ändringar i kontaktförbudslagstiftningen berör övriga delar av rättsväsendet, bedömer vi att kostnadsökning- arna ryms inom respektive myndighets befintliga anslag.

Förslagen förväntas ha positiva effekter för det brottsförebyggande arbetet. Om våra förslag genomförs kan det antas att fler personer kommer att få ett ändamålsenligt skydd mot brott och andra trakas- serier. Förslagen bedöms också bidra till det jämställdhetspolitiska målet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Vidare bedöms för- slagen medföra positiva effekter för barns rättigheter.

Förslagen om skärpta straffskalor

Förslagen bedöms inte medföra annat än begränsade effekter i kost- nadshänseende för Kriminalvården. De kostnadsökningar som kan uppstå bedöms rymmas inom befintliga anslag.

Förslaget om att skärpa straffskalan för grovt barnfridsbrott be- döms kunna ge signaler till berörda myndigheter om vikten av att prioritera åtgärder som syftar till att förebygga och bekämpa sådan brottslighet.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Vi föreslår att de författningsändringar vi föreslår träder i kraft den 1 juli 2025. Det bedöms inte krävas några särskilda övergångsbestämmelser.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i brottsbalken (1962:700)

Härigenom föreskrivs att 4 kap. 3, 4 a och 4 e §§ brottsbalken (1962:700) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4kap. 3 §1

Den som begår en brottslig gärning som utgör

1.mord, dråp, misshandel, grov misshandel eller synnerligen grov misshandel enligt 3 kap. 1, 2, 5 eller 6 §,

2.människorov, olaga frihetsberövande, olaga tvång, grovt olaga tvång, olaga hot, grovt olaga hot, hemfridsbrott, grovt hemfridsbrott eller ofredande enligt 4 kap. 1, 2, 4, 5, 6 eller 7 §,

3.våldtäkt, grov våldtäkt, sexuellt övergrepp, grovt sexuellt över- grepp, våldtäkt mot barn, grov våldtäkt mot barn, sexuellt utnyttjande av barn, sexuellt övergrepp mot barn, grovt sexuellt övergrepp mot barn, sexuellt ofredande mot barn, sexuellt ofredande, grovt sexuellt ofredande mot barn eller grovt sexuellt ofredande enligt 6 kap. 1, 2, 4, 5, 6 eller 10 §,

4.skadegörelse eller grov skadegörelse enligt 12 kap. 1 eller 3 §, eller

5.straffbart försök till brott enligt någon av 1–4

döms, om gärningen har bevittnats av ett barn som är närstående eller tidigare närstående till både gärningsmannen och den som gär- ningen begås mot, för barnfridsbrott till fängelse i högst två år. Om brottet är ringa, döms till böter eller fängelse i högst sex månader.

1Senaste lydelse 2022:1043.

FörfattningsförslagSOU 2024:13

Om brottet är grovt, döms för	Om brottet är grovt, döms för
grovt barnfridsbrott till fängelse i	grovt barnfridsbrott till fängelse i
lägst nio månader och högst fyra	lägst ett och högst sex år. Vid be-
år. Vid bedömningen av om brot-	dömningen av om brottet är grovt
tet är grovt ska det särskilt be-	ska det särskilt beaktas om den
aktas om den gärning som har	gärning som har bevittnats har
bevittnats har varit av mycket all-	varit av mycket allvarlig art eller
varlig art eller om gärningsman-	om gärningsmannen visat särskild
nen visat särskild hänsynslöshet.	hänsynslöshet.
4 a §2
Den som begår brottsliga gär-	Den som begår eller på annat
ningar enligt 3 eller 4 kap., 5 kap.	sätt medverkar till brottsliga gär-
1 eller 2 §, 6 eller 12 kap. eller	ningar enligt 3 eller 4 kap., 5 kap.
enligt 24 § lagen (1988:688) om	1 eller 2 §, 6 eller 12 kap. eller
kontaktförbud mot en närstående	enligt 24 § lagen (1988:688) om
eller tidigare närstående person,	kontaktförbud eller som begår för-
döms, om var och en av gärning-	sök, förberedelse eller stämpling till
arna utgjort led i en upprepad	sådana brott, mot en närstående
kränkning av personens integri-	eller tidigare närstående person,
tet och gärningarna varit ägnade	döms, om var och en av gärning-
att allvarligt skada personens själv-	arna utgjort led i en upprepad
känsla, för grov fridskränkning	kränkning av personens integ-
till fängelse i lägst ett och högst	ritet och gärningarna varit ägnade
sex år.	att allvarligt skada personens själv-
	känsla, för grov fridskränkning
	till fängelse i lägst ett och högst
	sex år.

Har gärningar som anges i första stycket begåtts av en man mot en kvinna som han är eller har varit gift med eller som han bor eller har bott tillsammans med under äktenskapsliknande förhållanden, ska han i stället dömas för grov kvinnofridskränkning till samma straff.

4 e §3

Den som mot en person be-	Den som mot en person be-
går brottsliga gärningar enligt 3	går eller på annat sätt medverkar
eller 4 kap., 5 kap. 1 eller 2 §, 6 eller	till brottsliga gärningar enligt 3

2Senaste lydelse 2021:1108.

3Senaste lydelse 2022:310.

Kontaktförbud får meddelas om det på grund av särskilda om- ständigheter finns risk för att den som förbudet avses gälla mot kom- mer att

1. begå brott mot, förfölja, otill- börligt övervaka, eller på annat sätt allvarligt trakassera den som för- budet avses skydda eller

2. utsätta den som förbudet av- ses skydda för påverkan i syfte att förhindra att denne lämnar upp- gifter till domstol eller brottsbe- kämpande myndighet.

Vid bedömningen av om det finns en sådan risk som avses i andra stycket ska det särskilt beaktas

1. om den som förbudet avses gälla mot har begått brott mot någon annan persons liv, hälsa, frihet eller frid, eller har utsatt den som för- budet avses skydda för förföljelse, otillbörlig övervakning eller andra allvarliga trakasserier eller ett så-

Författningsförslag

SOU 2024:13

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1988:688) om kontaktförbud

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1988:688) om kontaktförbud1 dels att 1, 2, 2 a, 5, 7 a, 19 och 24–26 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 1 b och 2 b §§, med

följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §2

Enligt denna lag får förbud meddelas för en person att besöka eller på annat sätt ta kontakt med en annan person eller att följa efter denna person (kontaktförbud).

Kontaktförbud får meddelas om det på grund av särskilda om- ständigheter finns risk för att den mot vilken förbudet avses gälla kommer att begå brott mot, för- följa eller på annat sätt allvarligt trakassera den som förbudet av- ses skydda. Vid bedömningen av om det finns en sådan risk ska det särskilt beaktas om den mot vilken förbudet avses gälla har begått brott mot någon persons liv, hälsa, frihet eller frid.

1Senaste lydelse av lagens rubrik 2011:487.

2Senaste lydelse 2011:487.

SOU 2024:13Författningsförslag

	dant beteende som avses i andra
	stycket 2, eller
	2. om andra omständigheter
	hänförliga till den som förbudet
	avses gälla mot innebär en ökad
	risk för att han eller hon ska göra
	sig skyldig till ett sådant beteende
	som avses i andra stycket mot den
	som förbudet avses skydda.
Ett kontaktförbud får med-	Ett kontaktförbud får med-
delas endast om skälen för ett så-	delas endast om skälen för ett så-
dant förbud uppväger det intrång	dant förbud uppväger det intrång
eller men i övrigt som förbudet	eller men i övrigt som förbudet
innebär för den mot vilken för-	innebär för den som förbudet av-
budet avses gälla.	ses gälla mot.

Ett kontaktförbud omfattar inte kontakter som med hänsyn till särskilda omständigheter är uppenbart befogade.

1 b §

Om den som förbudet avses gälla mot har dömts för brott som riktar sig mot en närstående eller tidigare närstående persons liv, hälsa, frihet eller frid och brottets straffvärde uppgår till minst sex månaders fängelse, ska ett kontakt- förbud enligt 1 § utfärdas till skydd för den som brottet riktades mot, om det inte föreligger särskilda skäl mot ett kontaktförbud. Om domen avser olaga förföljelse enligt 4 kap. 4 b § brottsbalken eller heders- förtryck enligt 4 kap. 4 e § brotts- balken, ska det som sägs i första meningen gälla oberoende av brot- tets straffvärde och även om brot- tet riktat sig mot någon annan än en närstående eller tidigare när- stående.

Författningsförslag

SOU 2024:13

	Ett sådant beslut som avses i
	första stycket kan meddelas fram
	till den tidpunkt då den påföljd
	som utdömts för brottet helt har
	verkställts. I fråga om sluten om
	ungdomsvård och rättspsykiatrisk
	vård enligt lagen (1991:1129) om
	rättspsykiatrisk vård kan dock ett
	sådant beslut meddelas senast ett år
	från det att tvångsvården upphört.
2 §3
Om det kan antas att ett kon-	Om det kan antas att ett kon-
taktförbud enligt 1 § inte är till-	taktförbud enligt 1 § inte är till-
räckligt, får förbudet utvidgas till	räckligt, får förbudet utvidgas till
att avse förbud att uppehålla sig i	att avse förbud att uppehålla sig i
närheten av en annan persons bo-	närheten av en annan persons bo-
stad eller arbetsplats eller annat	stad eller arbetsplats eller annat
ställe där den personen brukar	ställe där den personen brukar
vistas (utvidgat kontaktförbud).	vistas (utvidgat kontaktförbud).
Ett beslut om utvidgat kontakt-
förbud får förenas med villkor
om elektronisk övervakning. Om
den mot vilken förbudet avses gälla
har överträtt ett kontaktförbud,
ska beslutet förenas med villkor
om elektronisk övervakning, om
det inte finns särskilda skäl mot
det.
Den som har överträtt ett ut-	Ett beslut om utvidgat kontakt-
vidgat kontaktförbud får med-	förbud får förenas med villkor om
delas förbud att uppehålla sig	elektronisk övervakning. Om den
inom ett större område än som	som förbudet avses gälla mot har
följer av första stycket (särskilt	överträtt ett kontaktförbud, ska be-
utvidgat kontaktförbud). Förbu-	slutet förenas med villkor om elek-
det får omfatta ett eller flera om-	tronisk övervakning, om det inte
råden i anslutning till sådana plat-	finns särskilda skäl mot det.
ser där den andra personen har

3Senaste lydelse 2021:1109.

Sammanträde inför rätten ska hållas om någon part begär det, om det inte är uppenbart obehövligt.

I fråga om kontaktförbud av- seende gemensam bostad, utvid- gat kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning eller särskilt utvidgat kontaktförbud ska ett offentligt biträde förord- nas för den som förbudet gäller eller avses gälla mot, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Frågan om förordnande ska prövas så snart som möjligt.

Om den som förbudet gäller eller avses gälla mot är under 18 år, ska det som sägs i första stycket gälla i fråga om kontaktförbud enligt 1–2 a §§. Detta gäller dock inte i fråga om förlängning av ett meddelat kontaktförbud, om den som förbudet gäller mot vid den tidpunkten har fyllt 18 år.

Ett sådant biträde som avses i första och andra stycket har samma rättigheter som en offentlig för- svarare.

SOU 2024:13

Författningsförslag

Förordnande om husrannsakan för delgivning meddelas av åklaga- ren eller rätten. Rätten får ta upp frågan om husrannsakan själv- mant eller på yrkande av Polis- myndigheten eller åklagaren.

7 a §5

I fråga om kontaktförbud av- seende gemensam bostad, utvid- gat kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning eller särskilt utvidgat kontaktförbud ska ett offentligt biträde förord- nas för den mot vilken förbudet gäller eller avses gälla, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Frågan om förordnande ska prövas så snart som möjligt.

Ett sådant biträde har samma rättigheter som en offentlig för- svarare.

19 §6

Sammanträde inför rätten ska alltid hållas om någon part begär det.

5Senaste lydelse 2018:408.

6Senaste lydelse 2011:487.

Författningsförslag

SOU 2024:13

Omfattar ärendet en prövning av ett beslut om kontaktförbud avseende gemensam bostad ska tingsrätten även utan särskild be- gäran hålla sammanträde i ären- det så snart det kan ske och, om det inte finns något synnerligt hinder, senast på fjärde dagen efter det att rättens prövning be- gärdes hos åklagaren. Ärendet ska, om det inte finns något synner- ligt hinder, avgöras i anslutning till sammanträdet.

Omfattar ärendet en prövning av ett beslut om kontaktförbud avseende gemensam bostad ska tingsrätten även utan särskild be- gäran alltid hålla sammanträde i ärendet så snart det kan ske och, om det inte finns något synner- ligt hinder, senast på fjärde dagen efter det att rättens prövning be- gärdes hos åklagaren. Ärendet ska, om det inte finns något synner- ligt hinder, avgöras i anslutning till sammanträdet.

		24 §7
Den som bryter mot ett kon-			Den som bryter mot ett ut-
taktförbud	med villkor	om	vidgat eller särskilt utvidgat kon-
elektronisk	övervakning	döms	taktförbud döms för överträdelse
för överträdelse av kontaktförbud			av utvidgat eller särskilt utvidgat
med elektronisk övervakning till			kontaktförbud till fängelse i lägst
fängelse i högst två år. Den som			tre månader och högst två år. Den
i övrigt bryter mot ett kontakt-			som i övrigt bryter mot ett kon-
förbud döms för överträdelse av			taktförbud döms för överträdelse
kontaktförbud till fängelse i högst			av kontaktförbud till fängelse i
ett år.			högst ett år.
Om ett brott som avses i första stycket är ringa, döms till böter.
		25 §8
Den som har meddelats ett			Den som har meddelats ett
kontaktförbud med villkor om			kontaktförbud med villkor om
elektronisk övervakning och som			elektronisk övervakning och som
uppsåtligen eller av grov oaktsam-			uppsåtligen hindrar att den elek-
het hindrar att den elektroniska			troniska övervakningen kommer
övervakningen kommer till stånd			till stånd eller kan fortgå, eller
eller kan fortgå döms för hind-			som i övrigt hanterar den elektro-
rande av elektronisk övervakning			niska utrustningen på ett sätt som

7Senaste lydelse 2021:1109.

8Senaste lydelse 2018:408.

SOU 2024:13

Författningsförslag

till böter eller fängelse i högst ett år.

är ägnat att försvåra övervak- ningen, döms för hindrande eller försvårande av elektronisk över- vakning till fängelse i högst ett år.

Om en gärning enligt första stycket har begåtts av grov oakt- samhet, döms till böter eller fäng- else i högst ett år.

26 §9

Uppgifter om den övervaka-	Uppgifter om den övervaka-
des position vid elektronisk över-	des position vid elektronisk över-
vakning får registreras och tas	vakning får registreras och tas
fram endast när	fram endast när
1. den övervakade träder in i	1. den övervakade träder in i
eller vistas inom det område som	eller vistas inom det område som
avses i 2 § första eller andra stycket,	avses i 2 eller 2 a §§, eller
eller	2. en beslutad elektronisk över-

2.en beslutad elektronisk över- vakning hindras eller försvåras. vakning hindras.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

9Senaste lydelse 2018:408.

Författningsförslag

SOU 2024:13

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1999:997) om särskild företrädare för barn

Härigenom föreskrivs att 1 och 3 §§ lagen (1999:997) om särskild före- trädare för barn ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §1

När en förundersökning har inletts eller återupptagits i fråga om ett brott som kan leda till fängelse och har begåtts mot någon som är under 18 år, ska en särskild företrädare förordnas för barnet om

1.en vårdnadshavare kan misstänkas för brottet, eller

2.det kan befaras att en vårdnadshavare på grund av sitt förhål- lande till den som kan misstänkas för brottet inte kommer att ta till vara barnets rätt.

Därutöver ska en särskild före- trädare förordnas när det har in- letts ett ärende om kontaktförbud enligt lagen (1988:688) om kon- taktförbud till skydd för en person som är under 18 år, om den förbu- det avses gälla mot är vårdnads- havare till barnet, eller om det kan befaras att barnets vårdnadshavare på grund av sitt förhållande till den förbudet avses gälla mot inte kommer att ta tillvara barnets rätt. Om det redan har utsetts en före- trädare med stöd av första stycket, företräder denne utan särskilt för- ordnande barnet i ärendet om kon- taktförbud i de fall den som kan misstänkas för brott är densamme som förbudet avses gälla mot.

En särskild företrädare ska inte förordnas om det med hänsyn till barnet är obehövligt eller särskilda skäl annars talar mot det.

1Senaste lydelse 2012:661.

SOU 2024:13Författningsförslag

3 §2

En särskild företrädare ska,	En särskild företrädare ska,
i stället för barnets vårdnadsha-	i stället för barnets vårdnadsha-
vare, som ställföreträdare ta till	vare, som ställföreträdare ta till
vara barnets rätt under förunder-	vara barnets rätt under förunder-
sökningen och i efterföljande	sökningen och i efterföljande
rättegång samt vid åtgärder som	rättegång samt i ärenden om kon-
rör verkställighet av skadestånd	taktförbud enligt lagen (1988:688)
och ansökan om brottsskade-	om kontaktförbud och vid åtgärder
ersättning. Företrädaren får dock	som rör verkställighet av skade-
inte väcka åtal och får inte heller	stånd och ansökan om brotts-
väcka någon skadeståndstalan utan	skadeersättning.
att ett allmänt åtal har väckts.

En särskild företrädare ska an- mäla till åklagaren om företräda- ren bedömer att det finns skäl att utfärda ett kontaktförbud enligt lagen (1988:688) om kontaktför- bud till skydd för barnet.

Det som i 23 kap. 10 och 11 §§ rättegångsbalken sägs om måls- ägandebiträdes närvaro vid förhör ska tillämpas på den särskilda före- trädaren.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

2Senaste lydelse 2021:398.

Författningsförslag

SOU 2024:13

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2015:642) om europeisk skyddsorder

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 5 och 14 §§ lagen (2015:642) om europeisk skyddsorder ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 kap.

5 §1

Om en europeisk skyddsorder kan erkännas i Sverige, ska åklaga- ren meddela den som skyddsordern gäller mot förbud att

1.besöka eller på annat sätt ta kontakt med den person som skydds- ordern avses skydda eller att följa efter denna person,

2.uppehålla sig i en bostad som brukas gemensamt med den per- son som skyddsordern avses skydda,

3.uppehålla sig i närheten av en bostad eller arbetsplats eller annat ställe där den person som skyddsordern avses skydda brukar vistas, eller

4.uppehålla sig inom ett större område än som följer av ett förbud enligt 3.

Ett förbud enligt första	Ett förbud enligt första
stycket 4 får omfatta ett eller flera	stycket 4 får omfatta ett eller flera
områden i anslutning till sådana	områden i anslutning till sådana
platser där den person som	platser där den person som
skyddsordern avses skydda har	skyddsordern avses skydda har
sin bostad eller arbetsplats eller	sin bostad eller arbetsplats eller
annars brukar vistas.	annars brukar vistas. Vid bestäm-
	mandet av områdets eller områ-
	denas storlek ska det särskilt be-
	aktas att behovet av skydd för den
	som skyddsordern avses skydda till-
	godoses.

Ett förbud enligt denna paragraf ska i största möjliga utsträck- ning stämma överens med den skyddsåtgärd som ligger till grund för skyddsordern.

1Senaste lydelse 2015:642.

Författningsförslag

SOU 2024:13

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (1988:691) om kontaktförbud

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:691) om kon- taktförbud

dels att 4 a § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 4 d och 4 e §§ av följ- ande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
4 a §1
Om en domstol eller en åkla-	Om en domstol eller en åkla-
gare meddelar beslut om kontakt-	gare meddelar beslut om kontakt-
förbud ska socialnämnden genast	förbud ska socialnämnden genast
underrättas, om den mot vilken	underrättas.
beslutet avses gälla och den som	Underrättelse ska ske till social-
förbudet avses skydda har gemen-	nämnden på den eller de orter där
samma barn under 18 år eller om	den som förbudet avses gälla mot
någon av dem bor tillsammans med	och den som förbudet avses skydda
barn under 18 år eller om barn	har sin hemvist. Om den som för-
under 18 år har umgänge med nå-	budet avses gälla mot och den som
gon av dem. När ett beslut om	förbudet avses skydda har gemen-
kontaktförbud avseende gemensam	samma barn under 18 år eller om
bostad meddelas ska socialnämn-	någon av dem bor tillsammans
den alltid underrättas. Under-	med barn under 18 eller om barn
rättelse ska ske till socialnämnden	under 18 år har umgänge med nå-
på den ort där förbudet helt eller	gon av dem, ska underrättelse även
huvudsakligen ska gälla och i före-	ske till socialnämnden på den ort där
kommande fall även till social-	barnet bor, om det är en annan ort.
nämnden på den ort där barnet
bor, om det är en annan ort.

4 d §

Om en domstol eller en åkla- gare meddelar beslut om kontakt- förbud ska Polismyndigheten så snart som möjligt göra en indivi-

1Senaste lydelse 2016:1012.

Författningsförslag

SOU 2024:13

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:641) om verkställighet av sluten ungdomsvård

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:641) om verk- ställighet av sluten ungdomsvård att det ska införas en ny paragraf, 10 §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	10 §
	Om den dömde undergår sluten
	ungdomsvård för ett sådant brott
	som avses i 21 § lagen (1998:603)
	om verkställighet av sluten ung-
	domsvård och brottet har begåtts
	mot en närstående eller tidigare när-
	stående person, ska Statens institu-
	tionsstyrelse underrätta Åklagar-
	myndigheten om		tidpunkt för
	verkställighetens avslut. Statens in-
	stitutionsstyrelse ska även, på be-
	gäran av Åklagarmyndigheten eller
	Polismyndigheten, i samband med
	en sådan underrättelse lämna ut
	uppgifter som kan antas ha bety-
	delse i frågor om kontaktförbud
	enligt lagen (1988:688) om kon-
	taktförbud.
	Om den dömde undergår slu-
	ten ungdomsvård för olaga förföl-
	jelse enligt 4 kap. 4 b § brottsbal-
	ken,	hedersförtryck	enligt	4 kap.
	4 e §	brottsbalken	eller	över-
	trädelse av kontaktförbud			enligt
	24 § lagen (1988:688) om kon-
	taktförbud, ska en		underrättelse
	enligt första stycket lämnas även
	om den dömde inte är närstående

Författningsförslag

SOU 2024:13

1.7Förslag till förordning om ändring

i fängelseförordningen (2010:2010)

Härigenom föreskrivs i fråga om fängelseförordningen (2010:2010) att det ska införas en ny paragraf, 36 a § och närmast före 36 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	Utlämnande av uppgifter till
	Åklagarmyndigheten
	36 a §
	Om en intagen avtjänar straff
	för ett sådant brott som avses i
	35 § och brottet har begåtts mot en
	närstående eller tidigare närstå-
	ende person, ska Kriminalvården
	underrätta Åklagarmyndigheten om
	tidpunkt för frigivning. Kriminal-
	vården ska även, på begäran av
	Åklagarmyndigheten eller Polis-
	myndigheten, i samband med en
	sådan underrättelse lämna ut upp-
	gifter som kan antas ha betydelse i
	frågor om kontaktförbud enligt la-
	gen (1988:688) om kontaktförbud.
	Om den intagna avtjänar straff
	för olaga förföljelse enligt 4 kap.
	4 b § brottsbalken, hedersförtryck
	enligt 4 kap. 4 e § brottsbalken
	eller överträdelse av kontaktför-
	bud enligt 24 § lagen (1988:688)
	om kontaktförbud, ska en under-
	rättelse enligt första stycket lämnas
	även om den intagna inte är när-
	stående eller tidigare närstående
	till målsäganden.

Författningsförslag

SOU 2024:13

1.8Förslag till förordning om ändring i häktesförordningen (2010:2011)

Härigenom föreskrivs i fråga om häktesförordningen (2010:2011) att det ska införas en ny paragraf, 28 a § och närmast före 28 a § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	Utlämnande av uppgifter till
	Åklagarmyndigheten
	28 a §
	Om en intagen avtjänar straff
	för ett sådant brott som avses i
	27 § och brottet har begåtts mot
	en närstående eller tidigare när-
	stående person, ska Kriminalvår-
	den underrätta Åklagarmyndig-
	heten om tidpunkt för frigivning.
	Kriminalvården		ska även, på
	begäran av Åklagarmyndigheten
	eller Polismyndigheten, i samband
	med en sådan underrättelse lämna
	ut uppgifter som kan antas ha be-
	tydelse i frågor om kontaktförbud
	enligt lagen (1988:688) om kon-
	taktförbud.
	Om	den intagna avtjänar
	straff för olaga förföljelse enligt
	4 kap. 4 b § brottsbalken, heders-
	förtryck	enligt	4 kap. 4 e §
	brottsbalken eller överträdelse av
	kontaktförbud enligt 24 § lagen
	(1988:688) om		kontaktförbud,
	ska en underrättelse enligt första
	stycket lämnas även om den in-

tagna inte är närstående eller tidi- gare närstående till målsäganden.

2Utredningens uppdrag och genomförande

2.1Utredningens uppdrag

Regeringen beslutade den 7 juli 2022 att ge en särskild utredare i upp- drag att se över kontaktförbudslagstiftningen (dir. 2022:114). Det huvudsakliga uppdraget har varit att utvärdera tillämpningen av lagen om kontaktförbud och ta ställning till om lagen är modernt och ända- målsenligt utformad samt om möjligheterna till att meddela kontakt- förbud bör utvidgas. Syftet med översynen har varit att åstadkomma ett modernt och ändamålsenligt regelverk som är anpassat till Sveriges internationella åtaganden och som i så hög utsträckning som möjligt tillgodoser intresset av att förebygga och ge skydd till främst kvin- nor och barn som är utsatta för våld och andra kränkningar i nära relationer. I uppdraget har bl.a. ingått att överväga om det finns anledning att utvidga lagens tillämpningsområde, t.ex. genom en om- värdering av kriterierna för de olika typerna av förbud. Oavsett ställ- ningstagande i sak, har utredningen haft att lämna nödvändiga för- fattningsförslag som medger att särskilt utvidgade kontaktförbud kan beslutas oftare och att det geografiska området för sådana beslut ska utökas. Vidare har uppdraget innefattat bl.a. att överväga om elek- tronisk övervakning ska kunna beslutas oftare, ta ställning till åtgärder för en effektivare handläggning samt överväga om straffet för över- trädelse av kontaktförbud ska skärpas.

Uppdraget har också omfattat att ta ställning till om straffskalorna för barnfridsbrott, grov fridskränkning och grov kvinnofridskränk- ning bör skärpas. Oavsett ställningstagande i sak har utredningen haft att lämna författningsförslag om att skärpa minimistraffet för barnfridsbrott av normalgraden samt att skärpa maximistraffet för fridskränkningsbrotten.

Utredningens uppdrag och genomförande

SOU 2024:13

Därtill har utredningen haft i uppdrag att lämna författnings- förslag som tydliggör att anstiftan och medhjälp till brott samt i före- kommande fall försök, förberedelse och stämpling till brott kan ingå i de särskilda brotten hedersförtryck och grov fridskränkning respek- tive grov kvinnofridskränkning.

Den 9 mars 2023 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv för ut- redningen (dir. 2023:36). Genom dessa har utredningen även fått i uppdrag att ta ställning till hur kontaktförbud kan användas som ett skydd i en rättsprocess samt ta ställning till behov av ändringar av rätten till offentligt biträde för unga förbudspersoner. Oavsett ställ- ningstagande i sak, har utredningen haft att lämna författningsför- slag som möjliggör delgivning av beslut om kontaktförbud via hus- rannsakan samt lämna författningsförslag som innebär att det geo- grafiska området för särskilt utvidgade kontaktförbud, vid en särskilt allvarlig hotbild, utökas kraftigt och ska kunna omfatta hela kom- muner eller liknande.

En fullständig uppdragsbeskrivning finns i regeringens direktiv och tilläggsdirektiv, som bifogas som bilaga 1 och 2 till betänkandet.

2.2Utredningens arbete

Vårt arbete har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sam- manträden med förordnade sakkunniga och experter. Utredningen har haft 12 protokollförda sammanträden, varav ett tvådagars slutsamman- träde i internatform. Utöver dessa möten har täta underhandskontakter skett mellan den särskilde utredaren, sekretariatet samt utredningens sakkunniga och experter.

Vi har sammanträffat med Åklagarmyndighetens utvecklingscent- rum vid två tillfällen. Kontakterna har skett med kontoret i Göteborg, som inom utvecklingscentrumet ansvarar för de frågor som utred- ningen har behandlat. Vi har samrått med flera representanter från Polismyndigheten, däribland har vi haft två möten med polisinspek- tören och gruppledaren för projekt IGOR, Markus Antonsson. Vi har även genomfört intervjuer med särskilt utvalda åklagare från samt- liga åklagarområden. I bilaga 3 anges vilka som deltog i intervjuerna samt de intervjufrågor som användes som utgångspunkt. Utredningen har även samrått med Kriminalvården, Statens institutionsstyrelse samt representanter för den rättspsykiatriska vården i region Stock-

SOU 2024:13

Utredningens uppdrag och genomförande

holm. Utredningens sekreterare har därtill deltagit på ett seminarium angående Polismyndighetens brottsförebyggande metod RRI (risk- reducerande insatser).

Vi har anordnat en hearing till vilka representanter från utvalda intresseorganisationer var inbjudna och en annan hearing med advo- kater och representanter från Advokatsamfundet. Syftet med dessa hearings var att inhämta synpunkter från olika aktörer angående de frågor om kontaktförbudslagstiftningen som väcks av våra direktiv. I bilaga 3 anges vilka som deltog vid dessa tillfällen samt de diskus- sionsfrågor som användes som utgångspunkt.

Vi har sammanträffat med Nationellt centrum för kvinnofrid vid Uppsala universitet vid ett tillfälle och därutöver haft två särskilda möten med medicine doktor Susanne Mattsson som är verksam vid centrumet och som är forskare med inriktning mot mäns våld mot kvinnor. Susanne Mattson har därtill på uppdrag av utredningen upp- rättat en forskningssammanställning angående strukturerade risk- bedömningar som redovisas i avsnitt 8.3.4. Utredningen har även haft ett möte med behandlingsorganisationen Manscentrum i Stockholm och ett möte med Brottsofferjouren Sverige.

Vidare har vi haft kontakter med Susanne Strand, forsknings- ledare för forskningsprogrammet RISKSAM vid Örebro universitet. Utredningens sekreterare har därtill deltagit i en digital konferens anordnad av RISKSAM angående riskhantering i praktiken.

Som en del av uppdraget att ta ställning till om straffskalan för barn- fridsbrottet ska skärpas har vi gjort en genomgång av domstolspraxis avseende domar gällande barnfridsbrott. Praxisgenomgången redo- visas i bilaga 4 till betänkandet.

Under arbetet har vi inhämtat statistik och annan information som

vibedömt relevant från Brottsförebyggande rådet (Brå), Åklagar- myndigheten och Domstolsverket.

Vi har också studerat lagstiftningen i Danmark, Norge, Finland och Storbritannien i fråga om kontaktförbud. I detta syfte har vi haft kontakt med företrädare för berörda departement i Finland och Danmark. Vi har även haft ett möte med representanter från polisen

iNorge. Lagstiftning och i förekommande fall förarbeten och annan information har i huvudsak inhämtats från officiella webbplatser.

Vi har samrått med Utredningen om påföljder, återfall och verk- ställighet (Ju 2022:10).

Utredningens uppdrag och genomförande

SOU 2024:13

2.3Betänkandets disposition

Betänkandet innehåller fjorton numrerade kapitel. I kapitel 1 redo- visas våra författningsförslag.

Kapitel 3–7 utgör bakgrunden till våra överväganden avseende kontaktförbudslagstiftningen. Kapitel 3 innehåller en redogörelse av gällande rätt samt en översiktlig beskrivning av de överväganden som gjorts i tidigare lagstiftningsärenden. I kapitel 4 görs en internatio- nell utblick. I kapitel 5 redogörs för några utgångspunkter beträf- fande statens skyldighet att skydda enskilda mot brott. I kapitlet be- skrivs även olika stöd- och skyddsåtgärder som kan vidtas av polis och socialtjänst när det föreligger en risk för brott. Därtill behandlas olika metoder för strukturerade riskbedömningar och evidensläget för dessa. I kapitel 6 redogörs för grundläggande fri- och rättigheter enligt regeringsformen och Europakonventionen som har betydelse för utredningens överväganden. I det sammanhanget behandlas också vad ett beslut om kontaktförbud är för slags rättslig figur. I kapitel 7 behandlas den praktiska tillämpningen av kontaktförbudslagstift- ningen. Kapitlet innehåller statistik samt en sammanfattning av tidigare utvärderingar och rapporter som gjorts på området. Därtill redovisas resultatet av de hearings och intervjuer som utredningen har anord- nat. Kapitel 8 innehåller våra överväganden och förslag beträffande kontaktförbudslagstiftningen, undantaget straffskalorna för brott mot lagen om kontaktförbud och lagen om europeisk skyddsorder, som behandlas i kapitel 9.

Kapitel 9 inleds med en beskrivning av straffteoretiska utgångs- punkter. Därefter följer våra överväganden och förslag beträffande straffskalorna för vissa brott.

I kapitel 10 behandlas brottskatalogen för hedersförtryck och frids- kränkningsbrotten. Kapitlet inleds med en beskrivning av de aktuella straffbestämmelserna samt de osjälvständiga brottsformerna. Där- efter redogörs för våra överväganden och förslag i denna del.

Kapitel 11 behandlar konsekvenserna av våra förslag och i kapi- tel 12 redogörs för ikraftträdande- och övergångsbestämmelser. I kapi- tel 13 finns en författningskommentar. I betänkandets fjortonde och sista kapitel finns våra alternativa författningsförslag.

Kontaktförbud – den nuvarande regleringen och tidigare överväganden

SOU 2024:13

gemensamma barn insjuknar akut eller att kontakten är medgiven av skyddspersonen.3

Riskbedömningen

Av 1 § andra stycket följer att kontaktförbud får meddelas om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att förbudspersonen kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakas- sera skyddspersonen.

Med förföljelse avses att någon vid upprepade tillfällen på ett mycket påträngande eller annars besvärande sätt söker kontakt med en person mot dennes vilja. Allvarliga trakasserier kan exempelvis ut- göras av upprepade, mycket aggressiva uttalanden som i och för sig inte är av straffbar karaktär, eller av annat beteende som allmänt sett är ägnat att skrämma den andra personen.4

Av 1 § framgår vidare att det vid riskbedömningen ska beaktas särskilt om förbudspersonen har begått brott mot någon persons liv, hälsa, frihet eller frid. Det är i första hand risken för brott mot någons liv, hälsa, frihet eller frid som ska beaktas, men även risken för andra brott kan ha betydelse vid bedömningen.5 Risken ska vara klar och konkret. Bedömningen ska grundas på omständigheterna i det enskilda fallet. Tidigare brottslighet mot skyddspersonen väger tungt vid riskbedömningen. Även brott mot andra personer ska beaktas, framför allt när det gäller brott i nära relationer. Gärningarnas allvar, omfattning och hur nära de ligger i tiden är omständigheter av be- tydelse.6 Om det tidigare brottet inte lett till lagföring (t.ex. i de fall en förundersökning alltjämt pågår eller en tidigare förundersökning har lagts ned), får en bedömning göras i det enskilda fallet av i vilken utsträckning ett påstående om tidigare brottslighet kan tillmätas vikt vid prövningen av frågan om kontaktförbud.7

3A. prop. s. 15 f. och 41 f.

4A. prop. s. 20.

5A. prop. s. 18.

6A. prop. s. 19 och prop. 2010/11:45 s. 79.

7Prop. 1987/88:137 s. 41.

SOU 2024:13

Kontaktförbud – den nuvarande regleringen och tidigare överväganden

Proportionalitetsbedömningen

Av tredje stycket följer att ett kontaktförbud får meddelas endast om skälen för ett sådant förbud uppväger det intrång eller men i övrigt som förbudet innebär för förbudspersonen. I förarbetena anges att en avvägning ska göras mellan å ena sidan intresset av att förebygga brott och å andra sidan integritetsaspekten och rätten att röra sig fritt. Vid bedömningen ska bl.a. beaktas karaktären på brottsligheten eller trakasserierna, risken för att förbudspersonen kommer att göra sig skyldig till brott eller allvarliga trakasserier och hur länge risken kan förväntas föreligga. Dessa omständigheter måste ställas mot omfattningen av de konsekvenser som ett kontaktförbud förväntas få för förbudspersonen.8

Enligt 3 § lagen om kontaktförbud ska ett kontaktförbud förses med de begränsningar och undantag som är påkallade med hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet. Bestämmelsen är tillämplig på alla former av kontaktförbud. Möjligheterna att förse ett beslut om kontaktförbud med undantag måste vägas in i bedömningen av pro- portionaliteten av ett tänkt kontaktförbud. En situation när det kan vara påkallat att ange ett undantag är om parterna har gemensamma barn. Praktiska frågor kring umgänge mellan barnen och förbuds- personen kan i många fall lösas genom socialtjänstens försorg.9 Om det inte är möjligt kan det vara nödvändigt att förse kontaktförbudet med ett uttryckligt undantag.

Kontaktförbud avseende gemensam bostad

Ett kontaktförbud får enligt 1 a § lagen om kontaktförbud också avse förbud att uppehålla sig i en bostad som brukas gemensamt med annan, om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att förbudspersonen kommer att begå brott mot en sammanboendes liv, hälsa, frihet eller frid. Risken måste alltså avse allvarligare gär- ningar än vad som kan vara tillräckligt vid övriga typer av kontakt- förbud. Det är inte heller tillräckligt att det finns en risk för förfölj- else eller andra allvarliga trakasserier.

Ett kontaktförbud avseende gemensam bostad får meddelas en- dast om skälen för ett sådant förbud väger tyngre än det intrång eller

8Prop. 2010/11:45 s. 79.

9Prop. 1987/88:137 s. 16 f. och 42.

Kontaktförbud – den nuvarande regleringen och tidigare överväganden

SOU 2024:13

men i övrigt som förbudet innebär för förbudspersonen. Enligt för- arbetena ska det vid proportionalitetsbedömningen beaktas att ett kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden är betydligt mer ingripande än ett ordinärt kontaktförbud.10 Ett kontaktförbud avse- ende den gemensamma bostaden förutsätter även att skyddspersonen förbinder sig att medverka till att förbudspersonen i rimlig utsträck- ning får tillgång till sina personliga tillhörigheter.

Syftet med ett kontaktförbud avseende den gemensamma bosta- den är dels att avvärja den omedelbara fara som kan uppstå när förbuds- personen bor tillsammans med skyddspersonen, dels att ge skyddsper- sonen ett visst rådrum att kunna vidta de åtgärder som är nödvändiga, t.ex. väcka talan om äktenskapsskillnad, begära kvarsittanderätt eller hitta en ny bostad.11

Utvidgat kontaktförbud

Om det kan antas att ett ordinärt kontaktförbud inte är tillräckligt, får förbudet enligt 2 § första stycket lagen om kontaktförbud ut- vidgas till att avse förbud att uppehålla sig i närheten av en annan per- sons bostad eller arbetsplats eller annat ställe där den personen brukar vistas (utvidgat kontaktförbud).

Ett beslut om utvidgat kontaktförbud får förenas med villkor om elektronisk övervakning. Ett kontaktförbud kan alltså (men måste inte), förenas med elektronisk övervakning som en förstahands- åtgärd, dvs. även utan tidigare överträdelser. Om förbudspersonen har överträtt ett kontaktförbud, ska dock beslutet förenas med vill- kor om elektronisk övervakning, om det inte finns särskilda skäl mot det. Som exempel på vad som kan utgöra särskilda skäl mot elektro- nisk övervakning anges i förarbetena att förbudspersonen saknar möj- lighet att sköta en övervakning pga. hemlöshet eller sjukdom.12

Det saknar betydelse vilken form av kontaktförbud som den tidi- gare överträdelsen avser. Det kan alltså vara tillräckligt att ett ordinärt kontaktförbud har överträtts. Alla överträdelser av ett kontaktför- bud, även icke-fysiska sådana, kan i och för sig ligga till grund för ett beslut om att förena ett utvidgat kontaktförbud med elektronisk över- vakning. Å andra sidan är det tveksamt om det överhuvudtaget finns

10Prop. 2020/21:217 s. 29.

11Prop. 2002/03:70 s. 30 f.

12Prop. 2010/11:45. s. 80 och prop. 2017/18:81 s. 49.

SOU 2024:13

Kontaktförbud – den nuvarande regleringen och tidigare överväganden

förutsättningar för att besluta om ett utvidgat kontaktförbud om det inte finns risk för fysiska överträdelser, eftersom det i en sådan situa- tion bör vara tillräckligt med ett ordinärt kontaktförbud. Av för- arbetena framgår att bevisen för överträdelsen bör vara så starka att det föreligger tillräckliga skäl för åtal.13

I förarbetena har det uttalats att de generella omständigheter som kan beaktas vid bedömningen av om ett kontaktförbud ska meddelas eller inte kan vara relevanta även vid bedömningen av om ett utvidgat kontaktförbud bör förenas med elektronisk övervakning i de fall för- budspersonen inte har överträtt ett tidigare utfärdat kontaktförbud. Tidigare brott mot skyddspersonen, karaktären av sådana brott och om det rör sig om enstaka eller flera gärningar är exempel på sådana omständigheter. Om parterna bor eller arbetar i samma stad eller nära varandra kan det oftare finnas skäl att överväga elektronisk övervak- ning än om parterna bor eller arbetar längre ifrån varandra. En ytter- ligare omständighet som kan beaktas är att förbudspersonen redan före det att beslutet meddelats gett uttryck för att denne inte avser att respektera beslutet. Enligt förarbetena bör det vid bedömningen beaktas att det förutsätts för att besluta om ett utvidgat kontakt- förbud att ett ordinärt kontaktförbud inte bedöms tillräckligt och att skyddsbehovet därför ofta kan ofta medföra att det finns skäl för elektronisk övervakning.14

Särskilt utvidgat kontaktförbud

Av 2 § andra stycket lagen om kontaktförbud följer att den som har överträtt ett utvidgat kontaktförbud får meddelas ett förbud att uppe- hålla sig inom ett större område än vad som följer av ett utvidgat kon- taktförbud (särskilt utvidgat kontaktförbud). Förbudet får omfatta ett eller flera områden i anslutning till sådana platser där den andra personen har sin bostad eller arbetsplats eller annars brukar vistas. Det får inte avse ett större område än vad som är nödvändigt. Ett be- slut om särskilt utvidgat kontaktförbud ska förenas med villkor om elektronisk övervakning, om det inte finns särskilda skäl mot det (se avsnittet ovan avseende utvidgade kontaktförbud för exempel på vad som kan utgöra särskilda skäl).

13Prop. 2017/18:81 s. 20 f.

14Prop. 2020/21:217 s. 24 och 40.

Kontaktförbud – den nuvarande regleringen och tidigare överväganden

SOU 2024:13

Någon formell gräns för hur stort förbudsområdet kan vara finns inte. Av förarbetena framgår att det normalt är tillräckligt att för- budet omfattar ett visst kvarter eller stadsdel, men att det i vissa fall kan vara nödvändigt att utsträcka förbudet till ett större område än så.15 När det gäller kravet på att det tidigare skett en överträdelse av ett utvidgat kontaktförbud för att ett särskilt utvidgat kontaktförbud ska kunna meddelas, är det normalt tillräckligt att bevisläget är så- dant att det i princip föreligger tillräckliga skäl för åtal. Det krävs alltså inte en lagakraftvunnen dom. Tillräckliga skäl för åtal innebär ett högt ställt krav på bevisningens robusthet och överstiger nivåerna skälig misstanke och sannolika skäl.16 Det uppställs inte något krav på att överträdelsen ska vara fysisk, utan även icke-fysiska överträ- delser av ett utvidgat kontaktförbud kan i och för sig ligga till grund för ett beslut om särskilt utvidgat kontaktförbud, även om det torde vara sällsynt. Vid allt för lindriga överträdelser kan ett särskilt utvid-

gat kontaktförbud framstå som oproportionerligt ingripande.17 Ett särskilt utvidgat kontaktförbud får meddelas endast om skälen

för ett sådant förbud väger tyngre än den inskränkning i rörelsefri- heten som förbudet innebär förbudspersonen. I förarbetena anges att proportionalitetsbedömningen också omfattar frågan om förbuds- områdets storlek. Vid bedömningen måste det vägas in om förbuds- personen har naturliga skäl att vistas i ett visst område.18

Av rättssäkerhetsskäl är det viktigt att det på ett klart och tydligt sätt framgår av ett beslut om utvidgat eller särskilt utvidgat kontakt- förbud vilka geografiska områden som avses med förbudet. Enligt Åklagarmyndighetens rättsliga vägledning om kontaktförbud ska för- budsområdet markeras av en karta som biläggs beslutet.19

Särskilt om elektronisk övervakning

De grundläggande syftena bakom möjligheterna att förena ett kon- taktförbud med villkor om elektronisk övervakning är att möjliggöra kontroll av efterlevnaden av förbudet samt att skydda den som fått ett kontaktförbud utfärdat, men som riskerar att utsättas för brott

15Prop. 2002/03:70 s. 72.

16Prop. 2017/18:81 s. 17.

17Se Ds 2017:1 s. 61 f., jfr prop. 2010/11:45 s. 50. Se även Hovrätten för Västra Sveriges beslut den 13 april 2017 i ärende nr ÖÄ 2265-17.

18Prop. 2002/03:70 s. 72.

19Åklagarmyndigheten, Kontaktförbud. Handläggning och beslut, rättslig vägledning 2023:1, s. 21.

SOU 2024:13

Kontaktförbud – den nuvarande regleringen och tidigare överväganden

och andra trakasserier. Ett annat syfte är att göra det möjligt att säkra bevis för att en överträdelse har skett, vilket i sig kan ha en avhållande effekt.20

När ett beslut om kontaktförbud med villkor om elektronisk över- vakning har meddelats, är förbudspersonen enligt 2 a § lagen om kontaktförbud skyldig att medverka till att den elektroniska över- vakningen kommer till stånd och kan fortgå. Skyldigheten är straff- sanktionerad enligt 25 § lagen om kontaktförbud. Av bestämmelsen följer att den som har meddelats ett kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning och som uppsåtligen eller av grov oaktsam- het hindrar att den elektroniska övervakningen kommer till stånd eller kan fortgå döms för hindrande av elektronisk övervakning till böter eller fängelse i högst ett år.

Polismyndigheten är ansvarig för verkställigheten av den elektro- niska övervakningen. Det innebär att polisen bl.a. ska se till att den elektroniska övervakningen installeras och ansvarar för att övervaka larmet och hantera larmsituationer.

Av 26 § lagen om kontaktförbud följer att uppgifter om den över- vakades position får registreras och tas fram endast när den över- vakade träder in i eller vistas inom förbudsområdet eller om en be- slutad elektronisk övervakning hindras. Enligt 27 § får uppgifterna om den övervakades position bevaras i högst två månader. De ska där- efter omedelbart förstöras.

Förbudstidens längd

Enligt 4 § lagen om kontaktförbud ska ett kontaktförbud meddelas för viss tid, högst ett år. Kontaktförbud avseende gemensam bostad får dock meddelas för högst två månader.

Vid bestämmandet av förbudstidens längd ska hänsyn ska tas till vad som krävs för att förebygga farliga och hotfulla situationer. Förbudstidens längd får dock inte gå utöver vad som är proportio- nerligt i det enskilda fallet.21 Vid bedömningen bör allvaret i den brottslighet eller de trakasserier som förbudspersonen gjort sig skyl- dig till beaktas, liksom graden av skada, fara och olägenhet för skydds- personen.22 I Åklagarmyndighetens rättsliga vägledning om kontakt-

20Prop. 2010/11:45 s. 45 ff.

21Prop. 1987/88:137 s. 43.

22Prop. 2017/18:81 s. 50.

Kontaktförbud – den nuvarande regleringen och tidigare överväganden

SOU 2024:13

förbud anges att det i många fall kan vara lämpligt med en förbudstid om sex månader, men att det är omständigheterna i det enskilda fallet som avgör förbudstidens längd.23

Ett kontaktförbud får förlängas med högst ett år i taget. För kon- taktförbud avseende gemensam bostad gäller dock att ett sådant för- bud får förlängas endast om det finns särskilda skäl och med högst två veckor i taget. Ett kontaktförbud som förenats med villkor om elektronisk övervakning får förlängas med högst tre månader i taget. Ett beslut om kontaktförbud börjar som huvudregel att gälla omedel- bart, om inte annat bestäms.

3.1.2Handläggningen hos polis och åklagare

Ansökan om kontaktförbud

Frågor om kontaktförbud prövas enligt 7 § lagen om kontaktförbud av allmän åklagare och tas upp på begäran av skyddspersonen eller när det annars finns anledning till det. Möjligheterna för en annan person än skyddspersonen att initiera en begäran om kontaktförbud kan få betydelse om skyddspersonen inte vill framstå som den som formellt sett har framställt ansökan. Ansökan kan i ett sådant fall in- ledas av t.ex. polis eller tjänsteman på socialförvaltningen. Ett kon- taktförbud förutsätter dock att skyddspersonen inte har någon in- vändning mot att förbud meddelas.24

Ansökan kan göras skriftligen eller muntligen till åklagare eller polis. Lagen ställer inte upp några formkrav på ansökan. Det vanliga är att ansökan om kontaktförbud görs i samband med en polisanmä- lan. I ett sådant fall är Polismyndigheten, enligt 3 § förordningen (1988:691) om kontaktförbud, skyldig att omedelbart underrätta åkla- garen om begäran.

Skyndsamhetskravet

Av 6 a § lagen om kontaktförbud följer att ärenden om kontakt- förbud ska handläggas skyndsamt. Bestämmelsen är tillämplig hos både polis, åklagare och domstolar. För kontaktförbud avseende ge-

23Åklagarmyndigheten, Kontaktförbud. Handläggning och beslut, rättslig vägledning 2023:1, s. 12.

24Prop. 1987/88:137 s. 26.

SOU 2024:13

Kontaktförbud – den nuvarande regleringen och tidigare överväganden

mensam bostad gäller att åklagarens beslut ska meddelas med särskild skyndsamhet. Om förbudspersonen tagits med till förhör ska beslut i ärendet, om det inte finns något synnerligt hinder, meddelas i sam- band med att förhöret avslutas. Enligt Åklagarmyndighetens föreskrif- ter ska beslut i fråga om ordinära kontaktförbud som utgångspunkt meddelas senast inom två veckor från det att ansökan om kontakt- förbud kommit in. Beslut i fråga om kontaktförbud avseende gemen- sam bostad, utvidgade kontaktförbud och särskilt utvidgade kontakt- förbud ska som utgångspunkt meddelas senast inom en vecka från det att ansökan kommit in till åklagarkammaren.25

Utredningen

Av 9 § första stycket lagen om kontaktförbud följer att åklagaren får anlita biträde av polisen för utredningen av frågor om kontakt- förbud. Genom en hänvisning i andra stycket i samma bestämmelse har vissa bestämmelser i 23 kap. rättegångsbalken gjorts tillämpliga vid utredningen. T.ex. gäller alltså objektivitets- och hänsynsprin- cipen i ärenden om kontaktförbud. Det är också möjligt att i ärenden om kontaktförbud hålla förhör samt att hämta till förhör. När kon- taktförbud avseende gemensam bostad aktualiseras är huvudregeln att förhör ska hållas på plats. Förbudspersonen är dock enligt 6 § lagen om kontaktförbud skyldig att på tillsägelse av en polisman följa med till ett förhör som hålls omedelbart därefter, om förhör på plat- sen inte kan äga rum eller det av annan anledning är av vikt för ut- redningen att förbudspersonen följer med till förhör. Vägrar han eller hon utan giltig orsak, får polismannen ta med honom eller henne till förhöret.

I fråga om kontaktförbud avseende gemensam bostad, utvidgat kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning eller särskilt utvidgat kontaktförbud ska, enligt 7 a § lagen om kontaktförbud, ett offentligt biträde förordnas för den som förbudet gäller mot eller avses gälla mot, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Frågan om förordnande ska prövas så snart som möjligt. Ett sådant biträde har samma rättigheter som en offentlig försvarare.

10 och 11 §§ lagen om kontaktförbud innehåller bestämmelser om partsinsyn och underrättelseskyldighet. Hos åklagaren gäller en

25Se 1 och 2 §§ i Åklagarmyndighetens föreskrifter om kontaktförbud (ÅFS 2011:6).

Kontaktförbud – den nuvarande regleringen och tidigare överväganden

SOU 2024:13

allmän rätt till partsinsyn. Rätten att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400). Utgångspunkten är att beslut i ett ärende om kon- taktförbud inte får fattas utan att parterna har fått möjlighet att yttra sig över de uppgifter som någon annan tillfört ärendet. Åklagaren kan endast undantagsvis besluta om kontaktförbud utan föregående kommunikation. Det rör sig om tre situationer; om det är uppenbart obehövligt, om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svå- rare att genomföra beslutet i ärendet eller om avgörandet inte kan skjutas upp. Möjligheten att göra undantag från kommunikations- skyldigheten har ett begränsat tillämpningsområde.26

I 13 § lagen om kontaktförbud anges vilka delar av förvaltnings- lagen som ska tillämpas i ärenden om kontaktförbud. Bl.a. gäller för- valtningslagens bestämmelser om serviceskyldighet, tolkning och över- sättning samt rätt att lämna muntliga uppgifter.

Åtgärder i samband med beslut

De krav som ställs på ett beslut om kontaktförbud som meddelas av åklagaren framgår av 12 och 12 a §§ lagen om kontaktförbud. Beslu- tet ska vara skriftligt och bl.a. innehålla upplysning om förbudets innebörd och omfattning samt angivande av de skäl som har bestämt utgången.

Ett beslut om kontaktförbud ska enligt 5 § lagen om kontaktför- bud delges förbudspersonen. Utöver delgivning innehåller förord- ningen (1988:691) om kontaktförbud ett antal bestämmelser om underrättelser i samband med att beslut om kontaktförbud med- delas. Polismyndigheten ska genast underrättas om ett beslut om kontaktförbud meddelas, eller om ett sådant beslut ändras eller hävs. Vidare ska socialnämnden underrättas om ett kontaktförbud har med- delats och parterna har gemensamma barn eller någon av dem bor tillsammans med barn eller om ett barn har umgänge med någon av dem. Socialnämnden ska alltid underrättas om ett beslut om kon- taktförbud avseende gemensam bostad meddelas.

När ett beslut om kontaktförbud avseende gemensam bostad har meddelats får polisen enligt 13 a § lagen om kontaktförbud avlägsna förbudspersonen från bostaden.

26Se bl.a. JO:s beslut den 4 mars 2011, dnr 4293-2010.

SOU 2024:13

Kontaktförbud – den nuvarande regleringen och tidigare överväganden

Omprövning

Åklagaren får enligt 23 § lagen om kontaktförbud häva eller ändra ett beslut om kontaktförbud om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl till det. Bestämmelsen gäller oavsett om beslutet har med- delats av åklagare eller domstol. Undantaget är om beslutet är före- mål för rättens prövning. Initiativ till omprövning kan tas antingen av parterna själva eller av åklagaren. Som exempel på när det kan finnas skäl för omprövning anges bl.a. att ett kontaktförbud har med- delats i ett tidigt skede av en förundersökning och förundersökningen senare läggs ned helt eller delvis.27

3.1.3Rättens handläggning av ärenden om kontaktförbud

Särskilda bestämmelser om rättens handläggning finns i 14–22 §§ lagen om kontaktförbud. Övriga regler för handläggningen regleras i lagen (1996:242) om domstolsärenden, förkortad ärendelagen. Följaktli- gen gäller t.ex. rätten till partsinsyn och kommunikationsskyldighet enligt ärendelagen vid rättens handläggning av ärenden om kontakt- förbud.

Åklagarens beslut om kontaktförbud ska enligt 14 § lagen om kon- taktförbud prövas av tingsrätten, om någon av parterna begär det. Begäran om prövning görs till åklagaren, som ska överlämna ärendet till rätten. Bestämmelsen innebär att förbudspersonen har en ovillkor- lig rätt att få beslutet prövat av tingsrätten. Om åklagaren har beslu- tat att avslå en ansökan om kontaktförbud föreligger motsvarande rätt för skyddspersonen.

Åklagaren har inte partsställning i ärenden om kontaktförbud. Om åklagaren har beslutat om kontaktförbud är denne däremot en- ligt 16 § lagen om kontaktförbud skyldig att på begäran föra talan vid rätten åt skyddspersonen. Skyldigheten gäller inte om särskilda skäl talar emot det. Vidare ska rätten begära yttrande från åklagaren, om det inte är obehövligt.

Rätten har enligt 17 § lagen om kontaktförbud möjlighet att för- ordna att ett kontaktförbud tills vidare inte ska gälla (inhibition). Rätten kan vidare besluta interimistiskt om kontaktförbud om åkla- garen har avslagit en ansökan om kontaktförbud.

27Åklagarmyndigheten, Kontaktförbud. Handläggning och beslut, rättslig vägledning 2023:1, s. 59 f.

Kontaktförbud – den nuvarande regleringen och tidigare överväganden

SOU 2024:13

Vid avgörande av saken ska tingsrätten enligt 18 § lagen om kon- taktförbud bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän. Vid annan handläggning är tingsrätten domför med en lagfaren domare.

Av 19 § första stycket lagen om kontaktförbud följer att parterna har en ovillkorlig rätt till sammanträde i tingsrätten, om sådant be- gärs. Till skillnad från vad som gäller vid handläggning av ärenden i allmänhet kan tingsrätten alltså inte avslå en parts begäran om att hålla sammanträde (jfr 14 § ärendelagen). Om det krävs för att saken ska kunna utredas på ett tillfredsställande sätt, har rätten även möj- lighet att hålla sammanträde utan att parterna har begärt det.

Av andra stycket i samma paragraf följer ett särskilt skyndsam- hetskrav i fråga om kontaktförbud avseende gemensam bostad. Vid prövning av sådana beslut ska tingsrätten utan särskild begäran hålla sammanträde i ärendet så snart det kan ske och, om det inte finns något synnerligt hinder, senast på fjärde dagen efter det att rättens prövning begärdes hos åklagaren. Ärendet ska, om det inte finns något synnerligt hinder, avgöras i anslutning till sammanträdet.

I 22 § lagen om kontaktförbud finns bestämmelser som ger rätten möjlighet till gemensam handläggning (kumulation) av ett ärende om kontaktförbud och mål om allmänt åtal. Förutsättningen är att förbudspersonen är misstänkt för brott som har betydelse för pröv- ning av frågan om kontaktförbudet. Om kumulation sker ska bestäm- melserna om brottmål i rättegångsbalken tillämpas även på frågan om kontaktförbud.

3.1.4Överträdelse av kontaktförbud

Den som bryter mot ett kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning, döms enligt 24 § lagen om kontaktförbud för överträ- delse av kontaktförbud med elektronisk övervakning till fängelse i högst två år. Den som i övrigt bryter mot ett kontaktförbud döms för överträdelse av kontaktförbud till fängelse i högst ett år. För ringa brott döms, gällande båda slagen av överträdelser, till böter.

Ansvar för brott förutsätter endast att ett kontaktförbud har över- trätts. Det finns alltså inte krav på att en viss effekt, t.ex. rädsla, har uppstått hos målsäganden eller ens att målsäganden lagt märke till överträdelsen. Överträdelse av kontaktförbud är ett brott mot staten, även om överträdelsen också kan kränka den enskildes integritet. Av

SOU 2024:13

Kontaktförbud – den nuvarande regleringen och tidigare överväganden

den anledningen kan inte skyddspersonens samtycke till kontakt för- anleda ansvarsfrihet enligt 24 kap. 7 § brottsbalken. Samtycke kan dock medföra att gärningen betraktas som ringa.28

Överträdelse av kontaktförbud och överträdelse av kontaktför- bud med elektronisk övervakning ingår i den kategori av brott som kan utgöra olaga förföljelse, grov frids- eller kvinnofridskränkning samt hedersförtryck.

3.2Tidigare överväganden

I prop. 1987/88:137 föreslog regeringen en ny lag om besöksförbud (sedermera lagen om kontaktförbud). Lagen, som trädde i kraft den 1 juli 1988, syftade till att förbättra skyddet för framför allt kvinnor som utsätts för misshandel och andra övergrepp. Lagen om besöks- förbud innebar ursprungligen en möjlighet att utfärda ett ordinärt besöksförbud eller ett utvidgat besöksförbud. Lagen har varit före- mål för ett flertal lagändringar sedan dess införande. Huvuddragen i dessa berörs närmare nedan.

3.2.12003 års lagstiftningsärende

Ds 2001:73

I departementspromemorian Ytterligare åtgärder för att motverka mäns våld mot kvinnor (Ds 2001:73) föreslogs bl.a. en möjlighet att besluta om besöksförbud avseende den gemensamma bostaden samt att ut- öka det geografiska området för utvidgade besöksförbud till att om- fatta en viss kommun eller ett område inom en viss kommun. Vidare föreslogs att polisen gavs möjlighet att i vissa fall besluta om till- fälliga besöksförbud. I promemorian presenterades även tre olika idé- skisser för hur elektronisk övervakning av besöksförbud skulle kunna regleras. Brister i tekniken gjorde dock att det inte ansågs vara möjligt att lägga fram ett fullständigt förslag på en rättslig lösning för elektronisk övervakning av besöksförbud.29

28Prop. 2020/21:217 s. 27 f.

29Ds 2001:73 s. 13 ff. och 91–149.

Kontaktförbud – den nuvarande regleringen och tidigare överväganden

SOU 2024:13

Prop. 2002/03:70

Regeringen instämde i utredningens bedömning att det fanns behov av att utvidga möjligheterna att meddela besöksförbud och föreslog två nya former av besöksförbud; besöksförbud avseende den gemen- samma bostaden och särskilt utvidgat besöksförbud. Beträffande besöksförbud avseende den gemensamma bostaden uttalade reger- ingen att det inte kunde anses acceptabelt att en person ska behöva fly från sin bostad för att skydda sig. Utgångspunkten borde i stället vara att det är den kränkandes rörelsefrihet som ska få tåla en in- skränkning vid en konflikt mellan motstående intressen. Regeringen bedömde att ett sådant besöksförbud borde förutsätta att det på grund av särskilda omständigheter förelåg en påtaglig risk för att för- budspersonen skulle begå brott mot den sammanboendes liv, hälsa, frihet eller frid. Vidare förutsattes att skälen för ett förbud vägde väsent- ligt tyngre än det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär.30

Gällande särskilt utvidgade besöksförbud konstaterades att det före- kom ett stort antal överträdelser av kontaktförbud och att det var vanligt att förbudspersonen fortsatte sina trakasserier genom att ofta befinna sig på platser som skyddspersonen mer eller mindre var tvungen att passera. Regeringen uttalade att det bör vara en utgångs- punkt att det är den som trakasserar eller som på annat sätt utgör ett hot mot en annan person som ska få tåla inskränkningar i sin rörelse- frihet och inte den som trakasseras. Möjligheten att öka förbuds- området syftade till att åstadkomma en ökad frihet och trygghet för skyddspersonen, genom att denne inte längre behövde avstå från att vistas på vissa platser av rädsla för att stöta ihop med förbuds- personen.31

I fråga om att utvidga det geografiska området för besöksförbud hade Lagrådet i samband med lagrådsremissen uttalat att det var be- tänkligt i detta sammanhang att anknyta till kommunbegreppet. Det angavs även av Lagrådet att förbudsområdet borde avgränsas i rela- tion till var den person som ska skyddas normalt befinner sig. Enligt förslaget i lagrådsremissen skulle det vara möjligt att meddela ett sär- skilt utvidgat kontaktförbud även utan föregående överträdelse, om det förelåg särskilda skäl. Lagrådet påpekade att en sådan ordning skulle tillåta att även en person som inte begått något brott underkastades

30Prop. 2002/03:70 s. 30 och 34 f.

31Prop. 2002/03:70 s. 26 f.

SOU 2024:13

Kontaktförbud – den nuvarande regleringen och tidigare överväganden

betydande inskränkningar i rörelsefriheten och att det var tveksamt om en sådan inskränkning i rörelsefriheten skulle vara förenlig med artikel 2 i protokoll nr 4 till den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (Europa- konventionen). Regeringen godtog Lagrådets bedömningar, och föreslog att ett särskilt utvidgat besöksförbud skulle förutsätta att förbudspersonen överträtt ett utvidgat besöksförbud. Gällande det geografiska förbudsområdet föreslog regeringen att förbudsområdet bara skulle få omfatta ett eller flera områden i anslutning till sådana platser där den andra personen har sin bostad eller arbetsplats eller annars brukar vistas, samt att det inte heller skulle få avse ett större område än vad som är nödvändigt. I likhet med besöksförbud av- seende gemensam bostad bedömdes att ett särskilt utvidgat besöks- förbud endast skulle kunna meddelas om skälen för ett sådant förbud vägde väsentligt tyngre än det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär.32

Regeringen gick inte vidare med förslaget i promemorian om att införa en möjlighet för poliser att besluta om tillfälliga besöksförbud. Som skäl angavs att besöksförbud är en mycket ingripande åtgärd och att det finns andra myndigheter som är bättre skickade att ta ställ- ning till de relativt svåra frågor som kan aktualiseras i denna typ av ärenden.33

De lagändringar som föreslogs av regeringen trädde i kraft i sep- tember 2003.

3.2.22011 års lagstiftningsärende

SOU 2008:81

I Stalkningsutredningens betänkande Stalkning – ett allvarligt brott (SOU 2008:81) föreslogs en större reform av den dåvarande besöks- förbudslagstiftningen. Utredningen konstaterade att den tidigare re- formen 2003 inte hade fått avsedd effekt. Lagstiftningen ansågs svår- tillämpad och oklar och ett stort antal besöksförbud överträddes utan att det ledde till någon straffrättslig påföljd för gärningspersonen.34 Enligt utredningen fanns det därför behov av att införa en ny lag om

32A. prop. s. 27 f.

33A. prop. s. 40.

34SOU 2008:81 s. 139 ff.

Kontaktförbud – den nuvarande regleringen och tidigare överväganden

SOU 2024:13

kontaktförbud. Begreppet kontaktförbud ansågs på ett bättre sätt spegla förbudets innebörd.35

För att förstärka lagens brottspreventiva funktion ansåg Stalknings- utredningen att möjligheterna att utfärda kontaktförbud utan att skyddspersonen tidigare hade utsatts för brott behövde utvidgas. För att åstadkomma detta ansåg utredningen att större vikt borde läggas vid den riskbedömning som ska föregå ett beslut samt att använd- ningen av strukturerade riskbedömningar borde öka. Utredningen föreslog därtill att lagen inte längre skulle innehålla en hänvisning till att tidigare brottslighet mot skyddspersonen skulle beaktas särskilt vid riskbedömningen.36

Stalkningsutredningen behandlade även frågan om elektronisk övervakning. Mot bakgrund av den tekniska utveckling som skett på området föreslog utredningen att ett kontaktförbud skulle kunna förenas med villkor om elektronisk övervakning om en överträdelse skett av ett tidigare meddelat kontaktförbud eller om sannolika skäl förelåg för att en överträdelse skett.37

Prop. 2010/11:45

Regeringen instämde i Stalkningsutredningens bedömning att det fanns behov av åtgärder för att stärka lagstiftningens brottspreventiva funk- tion. Det konstaterades dock att riskbedömningar, även om de ut- förs i strukturerad form, bygger på många osäkra faktorer och att det fanns ett behov av att följa upp arbetet med dessa bedömningar. Vidare hade Åklagarmyndigheten i remissyttrandet framfört att till- lämpningen skulle riskera att bli mer skönsmässig om lagen inte skulle innehålla någon upplysning om att tidigare brottslighet mot skyddspersonen ska beaktas. Mot den bakgrunden ansåg regeringen att exemplifieringen av de omständigheter som ska beaktas vid hot- och riskbedömningen inte borde tas bort. Enligt regeringens förslag skulle i stället exemplifieringen utökas till att även omfatta tidigare brott mot någon annan persons liv, hälsa, frihet eller frid. Sådan tidigare brottslighet ansågs utgöra en tydlig indikator på en risk för att förbudspersonen kommer att begå brott mot skyddspersonen.38

35A.a. s. 149 f.

36A.a. s. 150 ff.

37A.a. s. 200 f.

38Prop. 2010/11:45 s. 39 f.

SOU 2024:13

Kontaktförbud – den nuvarande regleringen och tidigare överväganden

Gällande frågan om elektronisk övervakning framhöll regeringen att utredningens förslag innebar att en person skulle kunna under- kastas betydande inskränkningar i rörelsefriheten trots att någon över- trädelse av ett kontaktförbud inte hade kunnat konstaterats. En så- dan ordning ansågs betänklig ur rättssäkerhetssynpunkt. Regeringen föreslog i stället att det skulle införas en presumtion för elektronisk övervakning vid ett särskilt utvidgat kontaktförbud, om inte särskilda skäl talade emot det. Mot bakgrund av de högt ställda kraven för att kunna meddela ett särskilt utvidgat kontaktförbud, var det enligt re- geringen endast vid sådana situationer som elektronisk övervakning framstod som proportionerlig.39

De lagförslag som presenterades i propositionen trädde i kraft i oktober 2011. Genom reformen fick kontaktförbudslagstiftningen i huvudsak den utformning som den fortfarande har i dag.

3.2.32018 års lagstiftningsärende

Ds 2017:1

I departementspromemorian Elektronisk övervakning av kontaktför- bud (Ds 2017:1) föreslogs att även utvidgade kontaktförbud skulle kunna villkoras med elektronisk övervakning om förbudspersonen tidigare överträtt ett kontaktförbud. Enligt förslaget skulle presum- tionen för elektronisk övervakning vara lika stark som vid särskilt utvidgade kontaktförbud. Genom att ställa upp ett krav på tidigare överträdelse bedömdes kopplingen till risken för våld, hot och all- varliga trakasserier bli tydlig. Kravet på tidigare överträdelser be- dömdes dock inte få någon större betydelse för den föreslagna re- gleringens genomslag, eftersom det i praktiken är mycket ovanligt att det beslutas om ett utvidgat kontaktförbud utan tidigare över- trädelser.40

I promemorian föreslogs även en skärpning av straffskalan vid överträdelser av kontaktförbud som villkorats med elektronisk över- vakning. Enligt förslaget skulle straffskalan begränsas till fängelse i ett år och det skulle alltså inte vara möjligt att döma ut böter för sådana överträdelser. Brotten skulle även ges en egen brottsbeteckning. Det kunde enligt promemorian framstå som mindre ändamålsenligt

39A. prop. s. 49 f.

40Ds 2017:1 s. 57 f.

Kontaktförbud – den nuvarande regleringen och tidigare överväganden

SOU 2024:13

att en överträdelse av ett sådant kontaktförbud skulle kunna stanna vid ett bötesstraff i de fall man nått upp så högt i ingripandenivån att elektronisk övervakning blivit aktuell.41

Prop. 2017/18:81

Regeringen instämde i promemorians förslag om att möjliggöra elek- tronisk övervakning vid utvidgade kontaktförbud. En sådan ordning bedömes förstärka lagens preventiva effekter och öka möjligheterna till bevissäkring vid överträdelser. Genom att begränsa tillämpnings- området för elektronisk övervakning genom ett krav på tidigare över- trädelser ansåg regeringen att systemet var förenligt med principen att betydande inskränkningar i någons frihet inte bör kunna ske utan att denne gjort sig skyldig till brott. Med en sådan ordning bibehölls också systematiken i lagstiftningen med en successivt upptrappad ingripandenivå.42

Regeringen instämde vidare i promemorians bedömning att över- trädelse av kontaktförbud med elektronisk övervakning skulle få en egen brottsbeteckning. Det konstaterades dock att ett maximistraff på ett års fängelse för överträdelse av kontaktförbud med elektro- nisk övervakning skulle innebära samma maximistraff som för över- trädelser av andra kontaktförbud. Mot den bakgrunden tedde det sig enligt regeringen naturligt att höja straffskalan till två års fängelse. Regeringen föreslog därför att böter togs bort ur straffskalan och att maximistraffet höjdes till fängelse två år för överträdelse av kontakt- förbud med elektronisk övervakning.43 Lagändringarna trädde i kraft i juli 2018.

3.2.42022 års lagstiftningsärende

SOU 2020:57

Frågan om elektronisk övervakning och straffskärpning behandlades på nytt i Hedersbrottsutredningens betänkande Ett särskilt heders- brott (SOU 2020:57). I betänkandet konstaterades att det inte fram- stod som rimligt att en utsatt person skulle tvingas vänta på att ett

41A.a. s. 67.

42Prop. 2017/18:81 s. 20.

43A. prop. s. 38.

SOU 2024:13

Kontaktförbud – den nuvarande regleringen och tidigare överväganden

kontaktförbud utan elektronisk övervakning misslyckas innan det kan bli aktuellt med sådan övervakning. Utredningen resonerade kring den grundlags- och konventionsskyddade rörelsefriheten, men kom till slutsatsen att elektronisk övervakning inte innebär en ytterligare inskränkning av rörelsefriheten. Mot den bakgrunden föreslog ut- redningen att presumtionen för elektronisk övervakning vid tidigare överträdelse skulle kompletteras med en fakultativ regel som gjorde det möjligt att besluta om elektronisk övervakning även utan en tidi- gare överträdelse.44

Utredningen föreslog även att böter skulle tas bort ur straffskalan för överträdelse av kontaktförbud samt att regeln om ansvarsfrihet skulle ersättas med en bestämmelse om att straffet i ringa fall ska vara böter. Eftersom det krävs starka skäl för att ett kontaktförbud över huvud taget ska meddelas, menade utredningen att det inte fram- står som oproportionerligt att straffskalan börjar vid fängelsemini- mum. Gällande ringa överträdelser ansåg utredningen att också de relativt harmlösa fallen är så pass klandervärda att de förtjänar en straffrättslig sanktion. Som exempel angavs att en skyddsperson bju- der hem förbudspersonen. Enligt utredningen borde ansvaret för om förbudet ska bestå eller inte ligga på staten snarare än på skydds- personen, som annars skulle kunna utsättas för påtryckningar från förbudspersonen att göra undantag från förbudet.45

En del av Hedersbrottsutredningens uppdrag var att analysera de ytterligare förändringar i lagstiftningen om kontaktförbud som var nödvändiga mot bakgrund av den utvärdering av Sverige som Europa- rådets expertgrupp Grevio genomfört i fråga om Istanbulkonventio- nen. Grevio hade bl.a. påpekat att det saknas en uttrycklig bestäm- melse i kontaktförbudslagstiftningen som möjliggör ett avlägsnande av en misstänkt gärningsperson från ett brottsoffers bostad vid ome- delbar fara, vilket ansågs utgöra en brist i det svenska systemet.

Hedersbrottsutredningen menade att det svenska systemet måste ses som en helhet och att reglerna om gripande, anhållande och häkt- ning ger goda möjligheter att avlägsna en misstänkt gärningsperson från en gemensam bostad. Utredningen menade vidare att det inte framstår som förenligt med de allmänna rättssäkerhetskraven att in- skränka en persons rätt till sin bostad utan att det finns utredning som talar för att personen kommer att begå brott mot en annan per-

44SOU 2020:57 s. 251 f.

45A.a. s. 259 ff.

Kontaktförbud – den nuvarande regleringen och tidigare överväganden

SOU 2024:13

son som bor i bostaden.46 Utredningen föreslog dock att väsentlig- hetskravet i bestämmelsen om kontaktförbud avseende gemensam bostad skulle slopas. Enligt utredningen innebar regleringen som före- skrev att skälen för ett förbud skulle väga väsentligt tyngre än skälen mot en sådan åtgärd ett slags dubbla spärrar mot att bevilja ett kon- takförbud avseende gemensam bostad. En vanlig proportionalitets- prövning ansågs vara tillräcklig eftersom den i sig innebär ett krav på starka skäl för att ett kontaktförbud ska kunna beviljas.47

Utredningen övervägde även om det borde införas en möjlighet att meddela ett interimistiskt kontaktförbud. Eftersom vissa grundlägg- ande förfarandebestämmelser måste följas även vid interimistiska beslut, kom utredningen till slutsatsen att det sannolikt inte skulle gå att åstadkomma en snabbare handläggning av ärenden om kontakt- förbud än vad som redan gäller i dag.48

Möjligheten att utöka det geografiska området till att avse en kom- mun vid särskilt utvidgat kontaktförbud diskuterades också i betänk- andet. Utredningen hänvisade till Lagrådets tidigare uttalanden och menade att flera skäl kunde anföras till stöd för att en sådan utökning av det geografiska området inte var lämplig. Utredningen menade bl.a. att kommunbegreppet är otympligt och riskerar att göra ett kontakt- förbuds innehåll för vitt. Vidare påpekades att kommuner är olika stora och att en person som bor i en stor kommun skulle tvingas flytta betydligt längre bort än en person som bor i en mindre kommun. Som ytterligare skäl lyftes att skyddspersonen kan arbeta och bo i olika kommuner och att det i ett sådant fall skulle vara nödvändigt att utsträcka området till flera kommuner, vilket ofta skulle framstå som oproportionerligt. Det framhölls även att det kunde vara olämpligt att förbjuda en förälder att vistas i den kommun som barnet går i för- skola eller skola i. Utredningen kom därför till slutsatsen att över- vägande skäl talar emot en utvidgning av det geografiska området.49

46A.a. s. 266 f.

47A.a. s. 273.

48A.a. s. 268.

49A.a. s. 275 f.

4 Internationell utblick

4.1Norge

Det norska kontaktförbudsinstitutet regleras genom bestämmelserna om besøks- och opholdsforbud (härefter besöksförbud) i straffeprocess- loven § 222 a och kontaktforbud (härefter kontaktförbud) enligt straffe- loven § 57. Besöksförbud är ett straffprocessuellt tvångsmedel som kan meddelas av Påtalemyndigheten (motsvarar Åklagarmyndighe- ten), medan kontaktförbud utgör en straffrättslig reaktion på brott och beslutas av rätten eller Påtalemyndigheten.

Besöksförbud kan meddelas om det finns grund att tro att en per- son kommer att begå en straffbar handling mot en annan person, för- följa, på annat sätt kränka dennes frid eller utsätta en annan person för betungande ordningsstörningar. Ett besöksförbud kan innebära förbud att vara på ett visst ställe eller att förfölja, besöka eller på annat sätt kontakta den som förbudet avses skydda (skyddspersonen). Det finns även möjlighet att meddela besöksförbud avseende gemensam bostad. Förutsättningen är att det föreligger en överhängande fara för att den som förbudet avses gälla mot (förbudspersonen) utsätter skyddspersonen för brott.

Innebörden av och förutsättningarna för att meddela ett kontakt- förbud är i stort sett desamma som för besöksförbud. Den viktigaste skillnaden är att ett kontaktförbud förutsätter att förbudspersonen har begått en straffbar handling mot skyddspersonen. Rätten ska över- väga att besluta om kontaktförbud när någon har begått misshandel mot ett närstående barn samt vid vissa sexualbrott mot barn.

Ett kontaktförbud kan förenas med elektronisk övervakning om det anses nödvändigt för att kontaktförbudet ska följas. Tidigare över- trädelser av ett besöks- eller kontaktförbud ska normalt leda till ett beslut om elektronisk övervakning. Även parternas historik och ut-

Internationell utblick

SOU 2024:13

talanden från den som avses med förbudet kan beaktas.1 Ett beslut om elektronisk övervakning ska också föregås av en proportionalitets- bedömning där nackdelarna som övervakningen innebär för förbuds- personen ska vägas mot skyddsbehovet för skyddspersonen. Övervak- ningen sker genom en elektronisk fotboja, ett s.k. omvendt voldsalarm, som utlöser ett alarm om förbudspersonen befinner sig inom förbuds- zonen. Förbudsområdets storlek avgörs med utgångspunkt i polisens utryckningstid i det aktuella området, eller undantagsvis utifrån vad som är nödvändigt för att skyddspersonen ska ha tillräcklig tid för att sätta sig i säkerhet på egen hand.2 Upplysning om den övervakades position får endast tas fram av polisen när det saknas täckning, när batteriet i utrustningen är urladdat, vid åverkan på utrustningen samt när förbudszonen överträds.3

Under sommaren 2023 föreslog den norska regeringen i en pro- position att det ska vara möjligt att besluta om elektronisk övervak- ning även för att kontrollera efterlevnaden av ett besöksförbud. Enligt förslaget ska ett besöksförbud få förenas med elektronisk övervak- ning om det finns skälig grund för att misstänka att den som ålagts ett besöksförbud har brutit mot förbudet, eller om elektronisk över- vakning i annat fall kan antas krävas för att förhindra att förbudsper- sonen begår en straffbar handling mot en annan person.4

Överträdelse av besöksförbud respektive kontaktförbud är straff- belagt med böter eller fängelse i högst ett år. Den som med uppsåt eller grov oaktsamhet hindrar att elektronisk kontroll kan komma till stånd eller som hindrar en pågående kontroll, döms till fängelse i högst ett år.

4.2Danmark

I Danmark har politidirektøren (den högsta chefen i ett polisdistrikt) möjlighet att besluta om flera olika åtgärder som liknar det svenska kontaktförbudsinstitutet; tilhold, opholdsforbud och bortvisning.

1Ot. prp. nr 25 (2008–2009) s. 21.

2Rundskriv fra Riksadvokaten, nr. 2/2019 s. 6. ff.

3Prop. 128 L (2022–2023) s. 18. Det är även tillåtet för polisen att ta fram uppgifter om den övervakades position när förbudspersonen befinner sig i närheten av skyddspersonen, men enligt förarbetena innebär inte den tekniska lösning som i nuläget används för elektronisk över- vakning att fotbojan kan registrera när förbudspersonen kommer för nära skyddspersonen, se a. prop. s. 57.

4A. prop. s. 69.

SOU 2024:13

Internationell utblick

Bestämmelserna återfinns i lov nr 112 af 3 februar 2012 om tilhold, opholdsforbud og bortvisning.

Ett tilhold innebär ett förbud att uppsöka, kontakta eller följa efter en annan person. Tilhold förutsätter att det finns grundad misstanke om att en person har kränkt en annan persons frid genom att förfölja eller genere (störa) den andra genom kontakt eller att en person har utsatt en annan person för brott som kan likställas med en sådan frids- kränkning. Det krävs också att det finns skäl att anta att personen i fråga kommer fortsätta trakasserierna. Tilhold kan också meddelas om det finns grundad misstanke för att en person har begått vissa allvarliga brott enligt straffeloven. Det finns även en möjlighet att meddela interimistiskt tilhold, s.k. strakstilhold, När ett strakstilhold har meddelats ska, såvitt möjligt, ett slutligt beslut meddelas inom

60dagar.

Opholdsforbud innebär att en person förbjuds att vistas eller fär-

das i ett avgränsat område i närheten av en annan persons bostad eller arbets-, utbildnings- eller vistelseort eller ett annat område där den andra personen ofta befinner sig. Ett opholdsforbud kan meddelas vid särskilt allvarliga förföljelser eller om förbudspersonen har utsatt skyddspersonen för vissa brott. Det krävs även att ett tilhold inte kan anses tillräckligt.

Om det är nödvändigt kan ett tilhold eller opholdsforbud utvidgas till att även omfatta andra medlemmar i skyddspersonens hushåll. Förbudspersonen förbjuds då även att kontakta eller vistas i närheten av dessa personer.

Ett beslut om bortvisning påminner om kontaktförbud avseende gemensam bostad enligt svensk rätt. Bortvisning innebär att en per- son över 18 år kan förbjudas att vistas i sin bostad. Ett sådant förbud kan meddelas om det finns grundad misstanke om att en person har begått brott (t.ex. hot, brott mot liv, hälsa och frihet eller sexualbrott) mot en person i hushållet eller att personen har uppträtt på ett sådant sätt som i övrigt innebär hot om våld mot en annan person i hushållet. Det krävs även att det finns en risk för att övergreppen kommer att fortsätta om bortvisning inte meddelas. Ett beslut om bortvisning kan gälla i upp till fyra veckor.

Överträdelse av ett tilhold, opholdsforbud eller bortvisning straf- fas med böter eller fängelse i högst två år.

Internationell utblick

SOU 2024:13

4.3Finland

Bestämmelser om besöksförbud finns i lagen om besöksförbud (898/ 1998). Ett s.k. normalt besöksförbud kan meddelas om det finns grun- dad anledning att anta att förbudspersonen kommer att begå brott mot en annan persons liv, hälsa, frihet eller frid eller på annat sätt all- varligt trakassera denne.

Ett besöksförbud avseende den gemensamma bostaden kan med- delas, om förbudspersonen genom hotelser, tidigare brott eller annat beteende ger anledning att anta att han eller hon sannolikt kommer att begå ett brott mot skyddspersonens liv, hälsa eller frihet. Det krävs också att ett förbud inte är oskäligt med hänsyn till hur allvar- ligt det hotande brottet är, de i den gemensamma bostaden boende personernas förhållanden och andra omständigheter i saken.

Ett normalt besöksförbud kan avse ett förbud att träffa skydds- personen eller på annat sätt kontakta denne eller göra försök därtill. Förbudet omfattar även att följa efter eller iaktta skyddspersonen. Ett besöksförbud avseende gemensam bostad innebär därutöver en skyldighet att avlägsna sig från bostaden och ett förbud att återvända till den.

Ett besöksförbud kan även utvidgas till att omfatta vistelse i när- heten av den stadigvarande bostaden, fritidsbostaden, arbetsplatsen eller ett med dessa jämförbart angivet ställe där skyddspersonen vistas. Ett sådant förbud förutsätter att det finns skäl att anta att ett normalt besöksförbud eller besöksförbud avseende gemensam bostad inte är tillräckligt. Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 oktober 2023 infördes en möjlighet att besluta att ett utvidgat besöksförbud ska övervakas tekniskt (motsvarande elektroniskt övervakade kon- taktförbud i Sverige). Förutsättningen är att teknisk övervakning be- döms nödvändig för att avvärja ett hot om brott mot liv, hälsa eller frihet och övervakningen inte är oskälig med hänsyn till hur allvarligt det hotande brottet är, förhållanden för den som ställs under över- vakning och andra omständigheter som framkommit i saken.

Det finns även en möjlighet att meddela ett tillfälligt besöksför- bud om skyddspersonen har ett så uppenbart behov av skydd att det förutsätter ett omedelbart beslut.

Beslut om besöksförbud meddelas av tingsrätten. Ett tillfälligt be- söksförbud kan dock fattas av en anhållningsberättigad tjänsteman eller av domstol. Om en anhållningsberättigad tjänsteman har fattat

SOU 2024:13

Internationell utblick

beslutet överlämnas ärendet till tingsrätten, som ska hålla huvudför- handling i ärendet inom en vecka från överlämnandet.

Den som bryter mot ett beslut om besöksförbud döms för brott mot besöksförbud till böter eller fängelse i högst ett år. Detsamma gäller för den som bryter mot sina skyldigheter enligt ett beslut om tekniskt övervakat besöksförbud och därmed förhindrar att sådan övervakning tas i bruk eller genomförs.

4.4Storbritannien

4.4.1England och Wales

Det finns flera åtgärder enligt engelsk och walesisk rätt som syftar till att skydda den som är utsatt för trakasserier. I det fortsatta ska restraining order, harassment injunction och non-molestation order beröras. Gemensamt för dessa är att de utfärdas av domstol och inne- bär ett förbud mot att vidta vissa specificerade handlingar, t.ex. att kon- takta skyddspersonen eller att vistas på vissa platser.

En restraining order kan endast utfärdas i samband med en brott- målsdom. Vid en fällande dom regleras förutsättningarna i sec- tions 359–364, part 11, chapter 3 i Sentencing Act 2020. Det är även möjligt att utfärda en restraining order mot den åtalade personen i samband med en frikännande brottmålsdom, enligt bestämmelserna i section 5A i Protection from Harassment Act 1997. En restraining order kan gälla under viss tid, eller tills vidare.

I avgörandet R v Khellaf [2016] EWCA Crim 1297 uttalade dom- stolen ett antal principer som gäller i fråga om förutsättningarna för en restraining order. Ett sådant förbud ska utfärdas endast om dom- stolen anser att det är nödvändigt för att skydda brottsoffret. Vidare ska villkoren i en restraining order stå i proportion till syftet med förbudet. Brottsoffrets inställning har betydelse i frågan om en re- straining order ska utfärdas, även om det inte är uteslutet att utfärda ett förbud mot brottsoffrets vilja.

Bestämmelserna i section 3 och 3A i Protection from Harassment Act 1997 innebär även en möjlighet att, inom ramen för ett civilrättsligt förfarande, ansöka om att domstolen ska utfärda en s.k. harassment injunction som innebär att svaranden förbjuds att vidta handlingar som utgör trakasserier. Begreppet trakasserier är inte närmare defi-

Internationell utblick

SOU 2024:13

nierat i lagstiftningen, utan avgörs utifrån en objektiv bedömning. Det är straffbart att bryta mot en harassment injunction.

Section 42 och 42A, part IV i Family Law Act 1996 innehåller be- stämmelser om non-molestation order. Syftet med institutet är att skydda mot våld i nära relationer. Talan om en non-molestation order kan väckas i samband med en process rörande andra familjerättsliga frågor, men det är inte ett krav. En non-molestation order innebär ett förbud mot att antasta (molest) en närstående (associated) person eller ett barn. Förbudet kan vara generellt till sin utformning eller avse vissa specificerade ageranden. Talan kan väckas av skyddspersonen, men frågan kan också initieras av domstolen ex officio inom ramen för en pågående familjerättslig process om domstolen anser att det behövs. Vid bedömningen av om en non-molestation order ska ut- färdas ska domstolen beakta samtliga omständigheter, inklusive be- hovet av att säkerställa sökandens eller ett barns hälsa, säkerhet och välbefinnande.

Det är straffbart att utan rimliga skäl (reasonable excuse) bryta mot en restraining order, harassment injunction eller non-molestation order. Om det rör sig om en s.k. conviction on indictment (brott som prövas i Crown Court och med jury) är straffskalan böter eller fängelse i högst fem år, eller både böter och fängelse. Gäller det en s.k. summary conviction (brott som i regel prövas av Magistrate Court) är straffet böter eller fängelse i högst sex månader, eller både böter och fängelse vid överträdelse av en restraining order eller non harass- ment order. Vid överträdelse av en non molestation order är straff- skalan vid en summary conviction böter upp till lagstadgat maximum eller fängelse i högst ett år, eller både böter och fängelse.

4.4.2Skottland

Den skotska motsvarigheten till kontaktförbud, non harassment order, regleras i Protection from Harassment Act 1997. En non harassment order kan utfärdas antingen inom ramen för en brottmålsrättegång eller i ett civilrättsligt förfarande. Enligt section 11 i den nyss nämnda lagen kan domstolen, efter ansökan av åklagaren, utfärda en non harass- ment order om en person döms för brott som inkluderar trakasserier av brottsoffret. Förutsättningen är att domstolen, efter en riskbedöm- ning anser att det är lämpligt att utfärda ett sådant åläggande för att

SOU 2024:13

Internationell utblick

skydda brottsoffret från fortsatta trakasserier. En non harassment order innebär att en person förbjuds att vidta vissa handlingar som specificeras i beslutet.

En person som utsätts för trakasserier vid minst två tillfällen kan väcka en civilrättslig talan om att en non harassment order ska ut- färdas mot svaranden. Är det fråga om våld i nära relationer är det tillräckligt att det har förekommit trakasserier vid ett enstaka till- fälle. Domstolen kan även utfärda ett interimistiskt beslut som gäller fram till frågan om en non harassment order har prövats slutligt.

Överträdelse av en non harassment order utgör ett brott. Om det rör sig om ett summary conviction är straffet böter upp till lagstadgat maximum eller fängelse i högst sex månader, eller både böter och fängelse. Gäller det ett conviction on indictment är straffet böter eller fängelse i högst fem år, eller både böter och fängelse.

Domstolen kan även utfärda ett s.k. interdict i syfte att skydda mot våld i nära relationer. Ett interdict kan t.ex. innebära ett förbud att vidta vissa handlingar mot den andra parten eller mot ett barn i hushållet, eller att vistas i den gemensamma bostaden eller i anslut- ning till den andra partens arbetsplats. Det är även möjligt att utfärda ett interimistiskt interdict.

4.4.3Nordirland

Enligt nordirländsk rätt kan domstolen utfärda en restraining order i samband med en brottmålsdom. Bestämmelserna finns i The Protec- tion from Harassment (Northern Ireland) Order 1997. Regleringen motsvarar i allt väsentligt bestämmelserna om restraining order i England och Wales, se avsnittet ovan. I likhet med skotsk rätt, finns det även möjlighet att inom ramen för ett civilrättsligt förfarande, begära att domstolen utfärdar ett åläggande (injunction) som innebär att en person förbjuds att trakassera en annan person. Det är straff- bart att överträda en restraining order eller en injunction. Straff- skalan motsvarar vad som gäller för en non harassment order i Skott- land, se avsnittet ovan.

5 Statens ansvar att förebygga brott

5.1Inledning

I detta kapitel redogörs för några utgångspunkter avseende statens skyldighet att vidta åtgärder för att skydda enskilda från brott. Kapit- let inleds med en redogörelse av relevanta bestämmelser och praxis beträffande Europakonventionen1, Istanbulkonventionen2 och Barn- konventionen3. Därefter följer en översikt av hur polisen och social- tjänsten arbetar för att förebygga brott. Slutligen behandlas olika ut- gångspunkter samt evidensläget för strukturerade riskbedömningar inom polis och socialtjänst. Syftet är att kapitlet ska tjäna som under- lag till våra överväganden och förslag i fråga om kontaktförbudslag- stiftningen.

5.2Statens skyldighet att skydda enskilda från brott

5.2.1Europakonventionen

Rätten till liv (artikel 2)

Europakonventionen innehåller flera artiklar som aktualiserar frågan om statens skyldighet att skydda enskilda från våld och andra trakas- serier. Av artikel 2 följer att rätten till liv ska skyddas genom lag. Detta innebär en skyldighet för staten att vidta ändamålsenliga åt- gärder för att skydda liv, t.ex. att säkerställa att rättsväsendet verk- samt beivrar våldsbrott med dödlig utgång. Om en person utsätter

1Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättighe- terna och de grundläggande friheterna.

2Europarådets konvention den 11 maj 2011 om förebyggande och bekämpning av våld mot kvin- nor och av våld i hemmet.

3Förenta nationernas konvention den 20 november 1989 om barnets rättigheter.

Statens ansvar att förebygga brott

SOU 2024:13

en annan person för livsfara kan det också åligga myndigheterna att förse personen med särskilt skydd.4

Enligt de s.k. Osmanprinciperna (se Osman mot Storbritannien, dom den 24 mars 2011) kan ett brott mot artikel 2 föreligga endast om myndigheterna kände till eller borde känt till att det vid en viss tidpunkt förelåg en konkret och omedelbar risk för en utpekad in- divids liv och myndigheterna underlåter att vidta relevanta åtgärder som rimligen kan förväntas för att motverka risken. Osmanprinci- perna innebär vidare att staternas positiva förpliktelser inte ska tolkas på ett sätt som innebär att det ställs omöjliga eller oproportionerliga krav på myndigheterna mot bakgrund av deras tillgängliga resurser. Vidare måste det säkerställas att respekten för andra mänskliga rättig- heter upprätthålls, t.ex. rätten till personlig frihet (artikel 5) och rätten till respekt för privatliv, familjeliv, hem och korrespondens (artikel 8). Osmanprinciperna har över tid kommit att tillämpas av Europadomstolen i många olika situationer. Genom avgörandet Opuz mot Turkiet, dom den 9 juni 2009 (se nedan) utsträcktes tillämpnings- området till våld i nära relationer.5

Förbud mot tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling (artikel 3)

Allvarliga kränkningar av den fysiska integriteten kan anses utgöra tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling och därför stå i strid med artikel 3. Av artikeln följer en positiv förpliktelse för sta- ten att ge medborgare skydd mot sådan behandling som strider mot artikeln. Plikten till positivt handlande från statens sida omfattar dels en skyldighet att kriminalisera de handlingar som kan omfattas av artikeln, dels en skyldighet att utreda och beivra brott och se till att gärningspersonerna straffas på ett proportionerligt sätt eller drabbas av andra adekvata påföljder såsom skadestånd.6 Numera anses arti- kel 3 även omfatta en skyldighet att skydda mot våld i nära relationer, i vart fall om det är fråga om våld av viss dignitet och omfattning.7

4Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (2023, version 6, JUNO), s. 77 ff.

5Harris m.fl., Law of the European Convention on Human Rights, 4:e uppl., 2018, s. 208 f.

6Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (2023, version 6, JUNO), s. 102 och Jacobs m.fl., The European Convention on Human Rights, 7:e uppl., 2017, s. 213.

7Harris m.fl., Law of the European Convention on Human Rights, 4:e uppl., 2018, s. 275.

SOU 2024:13

Statens ansvar att förebygga brott

Rätten till respekt för privatlivet (artikel 8)

Är det fråga om kränkningar av den fysiska integriteten som inte når upp till den nivå som förutsätts enligt artikel 3, kan i stället artikel 8 om rätten till respekt för sitt privatliv vara tillämplig. I likhet med vad som gäller för artikel 2 och 3, innebär artikel 8 inte bara att staten ska avstå från vissa ingrepp i den personliga integriteten, utan ålägger också staten att vidta positiva åtgärder för att skydda den enskildes privata sfär. Sådana positiva åtgärder kan utgöras av lagstiftning, men också skydd mot övergrepp i särskilda situationer. Staten kan alltså bryta mot artikel 8 genom att tolerera en existerande situation eller genom att inte skapa tillräckligt rättsligt skydd, trots att övergreppet i sig utförts av en annan enskild person, vars handlande staten i och för sig inte är ansvarig för.8

De krav på skyddsåtgärder som ställs på staten måste vara rimliga. Det som i huvudsak kan förväntas är att staten utfärdar lagar som ger ett tillfredsställande skydd åt privatliv, familjeliv, hem och korre- spondens samt att de rättsvårdande myndigheterna kontrollerar att dessa lagar respekteras.9 Europadomstolen har vidare uttalat att staten åtnjuter en viss tolkningsmarginal, margin of appreciation, i fråga om vilka åtgärder som bedöms nödvändiga för att säkerställa att artikel 8 efterlevs. Den fysiska integriteten är en viktig aspekt av skyddet för privatlivet. Staten har därför en positiv förpliktelse att vidta rimliga åtgärder för att skydda sina medborgare från brott såsom misshandel m.m., men även trakasserier och andra icke-fysiska övergrepp om- fattas (se t.ex. F.O. mot Kroatien, dom den 22 april 2021).

En del av den positiva förpliktelsen att skydda från våld är att se till att den som utsatts för övergrepp tillhandahålls en möjlighet att få upprättelse genom rättsväsendet, dvs. effektiva rättsmedel (se t.ex. X och Y mot Nederländerna, dom den 26 mars 1985).

8Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (2023, version 6, JUNO), s. 445.

9A.a. s. 445.

Statens ansvar att förebygga brott

SOU 2024:13

Praxis från Europadomstolen beträffande våld i nära relationer

Opuz mot Turkiet, dom den 9 juni 2009

Domen gällde en kvinna som dödats av sin svärson. Svärsonen hade hotat och trakasserat sin svärmor och sin hustru under många år och vid flera tillfällen tillfogat dem livshotande skador. Med endast ett undantag hade myndigheterna underlåtit att väcka åtal för brotten med hänvisning till att offren dragit tillbaka brottsanmälningarna, trots att de förklarat att mannen hade hotat att döda dem om de inte drog tillbaka sina anklagelser. I domen tillämpades Osmanprinciperna (se ovan) för första gången i ett fall rörande våld i nära relationer. Europadomstolen uttalade att de positiva förpliktelserna enligt arti- kel 2 (rätten till liv) inte får tolkas så långtgående att de medför en omöjlig eller oproportionerlig börda för myndigheterna. Inte varje påstådd risk för livet leder till en skyldighet för myndigheterna att vidta förebyggande åtgärder för att förhindra risken från att för- verkligas. Ett brott mot artikel 2 föreligger dock om det kan visas att myndigheterna inte gjort allt som rimligen kunde förväntas av dem vid en konkret och omedelbar risk för att en person utsätts för livs- hotande brott från en annan person och myndigheterna känt till eller borde känt till risken. I det aktuella fallet konstaterades att de turkiska myndigheterna, trots att de känt till mannens tidigare brottslighet mot kvinnorna, inte vidtagit några åtgärder alls för att skydda kvinnorna från honom. Domstolen konstaterade att myndigheterna t.ex. borde ha kunnat väcka åtal mot honom och utfärda ett kontaktförbud som hade förbjudit honom att kontakta kvinnorna eller vistas i närheten av deras hem. Mot den bakgrunden fann Europadomstolen att Turkiet brustit i sina positiva förpliktelser enligt artikel 2.

Kurt mot Österrike, dom den 15 juni 2021

I Kurt mot Österrike hade klagandens son blivit mördad av hennes make. Klaganden menade att de österrikiska myndigheterna hade brustit i sin skyldighet enligt artikel 2 (rätten till liv) att skydda henne och hennes barn från maken, trots att hon uppgett till polisen att hon fruktade för barnens liv. Enligt Europadomstolen omfattar de positiva förpliktelserna enligt artikel 2 att myndigheterna är skyldiga att genomföra en adekvat riskbedömning samt, i de fall då myndig-

SOU 2024:13

Statens ansvar att förebygga brott

heterna har identifierat eller borde identifierat en relevant risk som utlöser en skyldighet att agera, att vidta adekvata skyddsåtgärder. Europadomstolen uttalade även att de s.k. Osmanprinciperna (se ovan) måste tolkas i ljuset av den specifika kontext och de omständigheter som omgärdar våld i nära relationer. Det innebär ett krav på omedel- bart agerande från myndigheternas sida vid påstått relationsvåld. För att kunna avgöra om det föreligger en konkret och omedelbar risk för en individs liv åligger det vidare myndigheterna att vidta en självstän- dig, proaktiv och omfattande riskbedömning. Att riskbedömningen ska vara självständig och proaktiv innebär att myndigheterna inte enbart kan förlita sig på brottsoffrets uppgifter, utan måste bedöma situationen med hänsyn till all relevant information. I det aktuella fallet bedömde Europadomstolen att de österrikiska myndigheterna, som vidtagit en adekvat riskbedömning, inte hade haft några indika- tioner på att det förelåg en konkret och omedelbar risk för klagan- dens sons liv. Det hade alltså inte uppstått någon konventionsenlig skyldighet för myndigheterna att vidta skyddsåtgärder. Mot den bak- grunden ansågs det inte föreligga något brott mot artikel 2.

Y m.fl. mot Bulgarien, dom den 22 mars 2022

Klagandena i fallet var mamman och dottern till en kvinna som blivit skjuten till döds av sin make strax efter att hon uppgett till åklagar- myndigheten att maken ägde ett skjutvapen och att hon upplevde fara för sitt liv. Hon hade under flera års tid anmält sin make för olika typer av våldsamma övergrepp. Europadomstolen fann att myndig- heterna hade brustit i skyldigheten att vidta åtgärder utifrån kvin- nans uppgifter, vilka borde ha bedömts som trovärdiga. Myndighe- terna borde, enligt domstolen, ha vidtagit en adekvat riskbedömning i ljuset av den specifika kontext som våld i nära relationer utgör. En sådan riskbedömning borde enligt domstolen ha visat att mannens agerande utgjorde en konkret och allvarlig risk för kvinnans liv. Det hade då, med stöd av nationell lagstiftning, varit möjligt att beslagta mannens vapen, gripa honom för att han överträtt ett kontaktförbud och/eller placerat kvinnan under polisskydd. Mot den bakgrunden fann Europadomstolen att Bulgarien hade brutit mot artikel 2 (rätten till liv).

Statens ansvar att förebygga brott

SOU 2024:13

Volodina mot Ryssland (nr 1), dom den 9 juli 2019

Volodina mot Ryssland utgör ett av flera exempel på fall där Europa- domstolen framhållit kontaktförbud som ett viktigt instrument för att staterna ska leva upp till sina positiva förpliktelser enligt artikel 3 (förbud mot tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling). I det aktuella fallet fann Europadomstolen att klaganden varit utsatt för såväl fysiska som psykiska övergrepp av sin tidigare partner i en sådan omfattning att artikel 3 var tillämplig. Europadomstolen kon- staterade att de ryska myndigheterna varit medvetna om mannens våldsamma agerande, men inte vidtagit några åtgärder för att skydda kvinnan och inte heller utrett de påstådda brotten på ett tillfredsstäl- lande sätt, varför ett brott mot artikel 3 ansågs föreligga. Europa- domstolen framhöll särskilt att Ryssland var ett av få medlemsländer som fortfarande saknade möjlighet att vidta åtgärder motsvarande ett kontaktförbud. Domstolen uttalade att ett kontaktförbud syftar till att motverka våld i nära relationer och att skydda offret genom att förövaren tvingas lämna den gemensamma bostaden och förbjuds att kontakta offret.

Volodina mot Ryssland (nr 2), dom den 14 september 2021

Det aktuella fallet gällde samma klagande som i domen ovan. Detta fall gällde frågan om de ryska myndigheterna hade brustit i sina posi- tiva förpliktelser enligt artikel 8 (rätten till respekt för privatliv) att skydda klaganden mot trakasserier från sin tidigare partner. Han hade bl.a. skapat falska profiler på sociala medier i hennes namn, placerat en GPS-sändare i hennes handväska och framfört dödshot via sociala medier. Polisen underlät att utreda majoriteten av de misstänkta brotten. Europadomstolen uttalade att staterna är skyldiga att eta- blera och tillämpa ett effektivt system för att beivra alla former av brott i nära relationer, även brott som begås via internet, och att erbjuda tillräckliga skyddsåtgärder för offren. Det konstaterades att Ryssland numera visserligen hade infört en möjlighet att utfärda kontaktför- bud, men eftersom ett sådant beslut förutsatte att det fanns till- räckliga bevis för att väcka åtal mot gärningspersonen, var en sådan åtgärd inte tillämplig i det aktuella fallet på grund av att brotten inte utretts. Europadomstolen fann att de ryska myndigheternas agerande utifrån risken för fortsatt brottslighet var otillräckligt och att deras

SOU 2024:13

Statens ansvar att förebygga brott

passivitet hade tillåtit fortsatta trakasserier från gärningspersonen mot klaganden. Europadomstolen fann därmed att Ryssland hade brutit mot artikel 8.

5.2.2Istanbulkonventionen

Istanbulkonventionen trädde i kraft i Sverige i november 2014.10 Kon- ventionen syftar till att skydda kvinnor mot alla former av våld och att förebygga, lagföra och avskaffa våld mot kvinnor och våld i hem- met. Våld mot kvinnor avser varje fall av könsrelaterat våld som leder till, eller troligen kommer att leda till, fysisk, sexuell, psykisk eller ekonomisk skada eller fysiskt, sexuellt, psykiskt eller ekonomiskt lidande för kvinnor, inbegripet hot om sådana handlingar, tvång eller godtyckligt frihetsberövande, oavsett om det sker i ett offentligt eller privat sammanhang (artikel 3 a). Våld i hemmet definieras som varje fall av fysiskt, sexuellt, psykiskt eller ekonomiskt våld som utövas inom familjen eller i hemmiljön eller mellan makar eller partner eller före detta makar eller partner, oavsett om förövaren delar eller har delat bostad med brottsoffret eller inte (artikel 3 b).

Konventionsstaterna är skyldiga att vidta nödvändiga lagstiftnings- åtgärder och andra åtgärder för att förebygga, utreda, straffa och gott- göra våldshandlingar som omfattas av konventionen och som begås av icke-statliga aktörer (artikel 5.2).

Enligt artikel 18 är konventionsstaterna skyldiga att vidta nödvän- diga lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder för att skydda brotts- offer mot ytterligare våldshandlingar. Parterna är bland annat skyldiga att säkerställa att alla berörda myndigheter samt frivilligorganisationer och andra berörda organisationer och verksamheter kan samarbeta effektivt med varandra för att skydda och stödja brottsoffer och vitt- nen till alla former av våld som faller inom ramen för konventionen. Konventionsstaterna är vidare bl.a. skyldiga att tillhandahålla skydds- åtgärder såsom skyddat boende, nationella hjälptelefoner, särskilt stöd till offer för sexuellt våld och skydd och hjälp för barnvittnen (artikel 23–26).

Av artikel 50 följer att det ska säkerställas att de ansvariga brotts- bekämpande myndigheterna skyndsamt och på ett lämpligt sätt kan erbjuda brottsoffer adekvat och omedelbart skydd vid alla former av

10Prop. 2013/14:208.

Statens ansvar att förebygga brott

SOU 2024:13

våld som faller inom ramen för konventionen. Detta inbegriper även att vidta förebyggande operativa åtgärder och samla in bevis. Vidare åligger det konventionsstaterna enligt artikel 51 att säkerställa att alla berörda myndigheter gör en bedömning av om liv riskeras, hur all- varlig situationen är och risken för upprepat våld i syfte att förhindra detta och vid behov ge samordnat skydd och stöd. Särskild hänsyn ska tas till om förövaren innehar eller har tillgång till skjutvapen. Enligt den förklarande rapporten till Istanbulkonventionen innebär artikel 51 en skyldighet för alla relevanta myndigheter, inte bara polisen, att i samverkan med varandra och baserat på en standardiserad procedur bedöma och ta fram en plan för att hantera riskerna som ett specifikt offer står inför utifrån omständigheterna i det enskilda fallet.11

Enligt artikel 52 ska det säkerställas att behöriga myndigheter be- myndigas att, i situationer av överhängande fara, besluta om att den som utövar våld i hemmet under tillräckligt lång tid måste lämna den bostad som brottsoffret eller personen som riskerar att utsättas för våld bor i och att förbjuda förövaren att gå in i bostaden eller kon- takta brottsoffret eller den person som riskerar att utsättas för våld. Vid åtgärder som vidtas enligt artikel 52 ska säkerheten för brotts- offren eller de personer som riskerar att utsättas för våld prioriteras.

Konventionsstaterna är skyldiga enligt artikel 53 att säkerställa att beslut om lämpliga besöksförbud är tillgängliga för personer som har utsatts för våld som faller inom ramen för konventionen. Besöks- förbuden ska bl.a. vara tillgängliga för omedelbart skydd utan att vara oskäligt ekonomiskt eller administrativt betungande för brottsoffret och kunna utfärdas ex parte och med omedelbar verkan när så är nöd- vändigt. Vidare ska överträdelser av besöksförbud vara föremål för effektiva, proportionerliga och avskräckande straffrättsliga eller andra rättsliga sanktioner. Enligt den förklarande rapporten innebär kravet på möjligheten att utfärda beslut ex parte att en domare eller annan tjänsteman ska ha behörighet att utfärda ett tillfälligt besöksförbud grundat på endast en parts ansökan. Det framgår vidare att möjlighe- ten att ansöka om ett besöksförbud inte ska vara avhängigt av existen- sen av ett brottmålsförfarande mot förövaren.12

11Explanatory Report to the Council of Europe Convention on preventing and combating violence against women and domestic violence, s. 260.

12A.a. p. 272 och 273.

SOU 2024:13

Statens ansvar att förebygga brott

5.2.3Barnkonventionen

Barnkonventionen gäller som lag i Sverige sedan den 1 januari 2020.13 Av konventionen följer att konventionsstaterna är skyldiga att vidta åtgärder för att skydda barn mot brott. Enligt artikel 19.1 ska konven- tionsstaterna vidta alla lämpliga lagstiftningsåtgärder samt alla admi- nistrativa, sociala och utbildningsmässiga åtgärder för att skydda barn mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel eller utnyttjande, in- klusive sexuella övergrepp. Av artikel 19.2 följer att sådana skydds- åtgärder bör, där så är lämpligt, bl.a. innefatta effektiva förfaranden för förebyggande och för identifiering och rapportering av fall där barn behandlas illa och, där så är lämpligt, förfaranden för rättsligt ingripande.

Artikel 19 ska tolkas i ljuset av konventionen som helhet. Det innebär att skydd från alla former av våld måste beaktas mot bak- grund av bl.a. barnets bästa (artikel 3), barnets rätt till liv, överlevnad och utveckling (artikel 6) och barnets rätt att bli hörd (artikel 12). Av Barnrättskommitténs14 allmänna kommentar framgår att det före- byggande arbetet mot våld inkluderar bl.a. att tillhandahålla skydds- boenden och kriscentrum för föräldrar (huvudsakligen kvinnor) som har upplevt våld i hemmet och deras barn. När det gäller identifiering av våld, anges det att konventionsstaterna är skyldiga att identifiera riskfaktorer för enskilda individer, för grupper av barn och för om- vårdare i syfte att få till stånd riktade och förebyggande initiativ och att identifiera tecken på faktiska övergrepp för att få till stånd ett lämpligt ingripande snarast möjligt. Det poängteras att detta kräver att alla som kommer i kontakt med barn är medvetna om riskfak- torer och indikatorer för alla former av våld, har fått vägledning i hur de ska tolka sådana indikatorer och har nödvändig kunskap, vilja och förmåga att handla på lämpligt sätt, inklusive att ge akut skydd. Barn- rättskommittén rekommenderar konventionsstaterna att rättsliga in- gripanden bör vara förebyggande och, förutom att förbjuda negativt beteende, proaktivt uppmuntra positivt beteende.15

13Prop. 2017/18:186.

14Förenta nationernas kommitté för barnets rättigheter, Barnrättskommittén, granskar de framsteg som gjorts av konventionsstaterna i fråga om att förverkliga rättigheterna enligt kon- ventionen. Kommittén ger bl.a. genom allmänna kommentarer (General Comments) vägled- ning för tolkningen av konventionen.

15Barnrättskommitténs allmänna kommentar nr 13, Barnets rätt till frihet från alla former av våld, 2013, p. 47,48, 54 och 61–63.

Statens ansvar att förebygga brott

SOU 2024:13

5.2.4Sammanfattande slutsatser

Flera artiklar i Europakonventionen ställer krav på medlemsstaterna att vidta åtgärder för att skydda sina medborgare från våld och andra övergrepp från andra enskilda. Konventionsstaterna är bl.a. skyldiga att kriminalisera handlingar som strider mot exempelvis rätten till liv eller förbudet mot illabehandling (artikel 2 och 3). Vidare ska konven- tionsstaterna säkerställa att misstankar om brott utreds på ett effek- tivt sätt. När brott har konstaterats är staterna skyldiga att utdöma ett proportionerligt straff utifrån brottets allvar.

Staterna är vidare skyldiga att vidta skyddsåtgärder för att före- bygga och förhindra brott. Kontaktförbud och motsvarande åtgärder lyfts fram i Europadomstolens praxis som en viktig skyddsåtgärd. De krav som ställs på staten måste dock vara rimliga. Den positiva förpliktelsen att vidta skyddsåtgärder inträder först vid en konkret och omedelbar risk för att den enskilda utsätts för brott och då myn- digheterna känt till eller borde ha känt till risken. Vid misstanke om våld i nära relationer förutsätter detta att myndigheterna omedelbart vidtar en självständig, proaktiv och omfattande riskbedömning med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet och den särskilda kontext som omger våld i nära relationer.

Tillträdet till Istanbulkonventionen innebär att staten är skyldig att vidta långtgående åtgärder för att skydda kvinnor mot alla former av våld. Det brottsförebyggande arbetet ska ske i samverkan med bl.a. frivilligorganisationer och andra relevanta aktörer. Förutom skydds- åtgärder såsom skyddat boende och hjälptelefon är de brottsbekäm- pande myndigheterna skyldiga att vidta en riskbedömning och ta fram en individuell plan för riskhantering när så krävs.

Möjligheterna att vidta akuta förbudsåtgärder, såsom kontaktför- bud, framhålls som en viktig aspekt i statens skyldighet att skydda medborgarna från brott i såväl praxis från Europadomstolen som i Istanbulkonventionen. Av Istanbulkonventionen framgår särskilt att säkerheten för brottsoffren eller de personer som riskerar att utsättas för våld ska prioriteras i frågor som rör kontaktförbud.

Barnkonventionen ställer krav på att staterna vidtar åtgärder för att skydda barn från brott, inkluderat alla former av våld. Konventions- staterna är skyldiga att tillhandahålla effektiva system för förebyg- gande och beivrande av våld. Det förebyggande åtgärderna förut-

SOU 2024:13

Statens ansvar att förebygga brott

sätter att staterna säkerställer att det finns ett effektivt förfarande för att identifiera riskfaktorer för enskilda individer.

5.3Stöd- och skyddsåtgärder vid risk för brott

5.3.1Polisens arbete med brottsoffer- och personsäkerhet

Polisens arbete inom brottsoffer- och personsäkerhetsverksamheten (Bops) omfattar information, stöd och annan hjälp till brottsoffer samt operativt arbete. I Polismyndighetens riktlinjer för brottsoffer- och personsäkerhetsverksamheten anges att åtgärderna ska ske i syfte att, vid behov, på ett säkert och effektivt sätt ge ett adekvat och be- hovsanpassat skydd till en skyddsperson. Inom polisen arbetar sär- skilt utsedd personal med relevant utbildning för att handlägga ären- den inom Bops.16

Enligt Polismyndighetens riktlinjer för brottsoffer- och person- säkerhetsarbete ska en riskbedömning på individnivå genomföras då en person utsatts för, eller riskerar att utsättas för, våld, hot om våld eller upprepade allvarliga trakasserier. Riskbedömningen ska fungera som underlag för beslut om adekvata stöd- och skyddsåtgärder. Enligt riktlinjerna ska en riskbedömning omprövas löpande, eftersom varje förändring i omständigheterna kan innebära en förändring av risken.17

Varje polisanställd som tar emot och upprättar en anmälan ska göra en initial bedömning av om det finns en omedelbar risk för att brotts- offret kommer att drabbas av våld eller hot om våld, oavsett vilken händelse som anmäls. Om en sådan risk bedöms föreligga ska polisen omgående vidta relevanta skyddsåtgärder. Ärendet ska därefter över- lämnas till Bops för vidare handläggning. Om den initiala riskbedöm- ningen indikerar att det föreligger en risk för hot eller våld ska det så snart som möjligt bedömas om en strukturerad bedömning enligt SARA, SAM, Patriark eller Check-15 behöver göras (se avsnitt 5.4.2 för en närmare beskrivning av dessa riskbedömningsinstrument). Den strukturerade riskbedömningen utförs av särskilt utbildad personal inom Bops.18

16Polismyndighetens riktlinjer för brottsoffer- och personsäkerhetsverksamheten, PM 2018:42, s. 5 f.

17A.a. s. 13.

18A.a. s. 13 f.

Statens ansvar att förebygga brott

SOU 2024:13

Om den initiala och strukturerade bedömningen behöver kom- pletteras med ytterligare information och analys av t.ex. hotbild, utför analytiker vid Bops eller regionens underrättelseenhet en för- djupad riskbedömning. Exempel på när det kan finnas behov av en fördjupad riskbedömning är vid grov organiserad brottslighet, heders- relaterad brottslighet samt vid gränsöverskridande brottslighet.19

Enligt 13 f § förundersökningskungörelsen (1947:948) ska en skyddsbedömning göras så snart som möjligt för att fastställa en målsägandes behov av särskilda åtgärder under förundersökningen och rättegången. Vid bedömningen ska brottets allvar och målsägan- dens personliga förhållanden beaktas särskilt. En målsägande som är under 18 år ska alltid anses ha ett särskilt skyddsbehov. En skydds- bedömning ska omprövas vid behov. Den initiala och/eller struktu- rerade riskbedömningen utgör underlag för skyddsbedömningen. Skyddsbedömningar avseende målsäganden under 18 år genomförs genom att det upprättas en s.k. orosanmälan till socialnämnden en- ligt 14 kap. 1 § socialtjänstlagen.20

Om det genom en strukturerad eller fördjupad riskbedömning bedöms föreligga ett så allvarligt hot att det krävs skyddsåtgärder, eller om det är uppenbart att skyddsåtgärder är nödvändiga, inleds ett skyddsärende. Utifrån riskbedömningen upprättas då en handlings- plan, där nödvändiga åtgärder dokumenteras. Enligt riktlinjerna ska skälen för ett beslut om att inleda, inte inleda eller att avsluta ett skyddsärende dokumenteras.21

Skydd av förhörspersoner och särskilt personsäkerhetsarbete

Skydd av förhörspersoner ingår som en del av Polismyndighetens brottsoffer- och personsäkerhetsarbete och består av tre delar: stöd, reducering av hotaktör och skydd. Det stödjande arbetet kan t.ex. innebära att det erbjuds information och samtalsinsatser. Arbetet med reducering av hotaktör kan exempelvis bestå av insatser enligt meto- den RRI (se en närmare beskrivning nedan), konsekvenssamtal och proaktiva samtal. Det finns ingen särskild reglering kring vilka skydds- åtgärder som kan vidtas i syfte att skydda förhörspersoner. Enligt uppgifter från Polismyndigheten anpassas åtgärderna utifrån indivi-

19A.a. s. 14.

20A.a. s. 14.

21A.a. s. 14.

SOU 2024:13

Statens ansvar att förebygga brott

dens specifika behov och situation. Exempel på åtgärder som kan vidtas är att skyddspersonen tilldelas en larmtelefon eller annat tek- niskt skydd (se avsnitt 5.3.3), att polisen går ronder eller erbjuder personskydd. Personskydd, dvs. att en person får en livvakt, är dock mycket ovanligt. Kontaktförbud utgör också en skyddsåtgärd, även om det från polishåll har framhållits att en sådan åtgärd inte utgör något direkt fysiskt skydd för den hotade personen och att det där- för ofta är nödvändigt med mer ingripande skyddsåtgärder vid all- varliga hotbilder.

Enligt 2 a § polislagen (1984:387) får polisen bedriva särskilt person- säkerhetsarbete beträffande vittnen och andra hotade personer. Av 2 § förordningen (2006:519) om särskilt personsäkerhetsarbete m.m. framgår att sådant arbete får bedrivas beträffande bevispersoner, per- soner som fortlöpande lämnar eller har lämnat information till Polis- myndigheten eller Säkerhetspolisen i frågor som rör grov eller orga- niserad brottslighet, anställda inom rättsväsendet eller anhöriga till de nu uppräknade kategorierna av personer. Med bevispersoner avses misstänkta, tilltalade, målsägande, vittnen och andra som medverkar eller har medverkat i en förundersökning eller rättegång som rör grov eller organiserad brottslighet, samt närstående till dessa. Om det finns särskilda skäl, får särskilt personsäkerhetsarbete bedrivas även beträffande andra personer. Som exempel anges i förarbetena perso- ner som är utsatta för särskilt allvarliga hot utan anknytning till grov eller organiserad verksamhet, exempelvis hot om hedersrelaterade brott och i enstaka fall även vid annat våld från närstående.22

Förutsättningen för att en person ska bli föremål för särskilt per- sonsäkerhetsarbete är enligt 3 § i samma förordning att det finns risk för att allvarlig brottslighet riktas mot hans eller hennes eller en närståendes liv, hälsa, frihet eller frid. I 4 § anges ett antal ytterligare förutsättningar för att särskilt personsäkerhetsarbete ska få bedrivas beträffande en bevisperson, nämligen att:

1.de uppgifter som bevispersonen lämnar eller har lämnat bedöms ha betydelse för förundersökningen eller rättegången,

2.det finns ett samband mellan risken för brott och de uppgifter som bevispersonen lämnar eller har lämnat,

22Se 2 och 3 §§ förordningen (2006:519) om särskilt personsäkerhetsarbete m.m. och prop. 2005/ 06:138 s. 14.

Statens ansvar att förebygga brott

SOU 2024:13

3.bevispersonen samtycker till att medverka i säkerhetsarbetet och bedöms kunna följa de villkor som han eller hon kan bli skyldig att följa,

4.bevispersonen har eller kan förväntas få rätt att stadigvarande vis- tas i Sverige, och

5.andra säkerhetsåtgärder bedöms vara otillräckliga.

Av 11 och 12 §§ förordningen om särskilt personsäkerhetsarbete m.m. framgår att den som är föremål för särskilt personsäkerhetsarbete kan få ekonomisk ersättning från staten, s.k. personsäkerhetsersättning, bl.a. för förlorad arbetsinkomst.

Polisens arbete med kontaktförbud

I Polismyndighetens handbok för kontaktförbud anges att det är av stor vikt att det genomförs en strukturerad riskbedömning då det i ett ärende om kontaktförbud föreligger en risk för att den som för- budet avses gälla mot (förbudspersonen) begår brott mot, förföljer eller på annat sätt allvarligt trakasserar den som förbudet avses skydda (skyddspersonen). Riskbedömningen syftar till att avgöra om det finns behov av stöd eller skyddsåtgärder för skyddspersonen, eller mer offensiva åtgärder mot förbudspersonen i syfte att förhindra en upprepad utsatthet. Även i de ärenden där det inte meddelas ett kon- taktförbud anges att det kan vara väsentligt att genomföra en struk- turerad riskbedömning då det kan finnas behov av andra åtgärder för att förhindra en fortsatt utsatthet för skyddspersonen. Det poäng- teras i handboken att det är viktigt med intern samverkan med Bops för att Bops ska kunna bedöma om det finns behov av att göra en strukturerad riskbedömning och eventuellt vidta andra åtgärder gäl- lande stöd och skydd för skyddspersonen.23

När ett beslut om kontaktförbud har meddelats ska en kontakt- person hos Polismyndigheten utses till skyddspersonen. En kontakt- person bör enligt handboken även utses till förbudspersonen. Det anges också att det bör vara olika kontaktpersoner till respektive part. Kontaktpersonernas uppgift är att genomföra klargörandesamtal med skyddspersonen respektive förbudspersonen, hålla löpande kontakt

23Polismyndighetens handbok för kontaktförbud, PM 2021:29, s. 21 och 24.

100

SOU 2024:13

Statens ansvar att förebygga brott

med parterna samt verka för att kontaktförbudet följs och att över- trädelser förhindras. Vid behov ska kontaktpersonen upprätta en an- sökan om ett mer ingripande kontaktförbud samt bevaka när beslutet löper ut och upprätta en ansökan om förlängning av kontaktförbud. Vid en överträdelse av ett meddelat kontaktförbud ska skyddsper- sonens kontaktperson samråda med Bops. Vid behov ska en struktu- rerad riskbedömning upprättas.24

Riskreducerande insatser (RRI)

Riskreducerande insatser (RRI) är en brottsförebyggande metod som utvecklats inom Polismyndigheten och som omfattar samtalsinsat- ser riktade mot hotaktörer, dvs. potentiella gärningspersoner. Målet är att en enskild person ska upphöra med ett brottsligt beteende, att minska hotbilden samt att införskaffa kunskaper om hotaktörens av- sikter för att kunna sätta in rätt åtgärder. RRI kan exempelvis användas i ärenden om olaga förföljelse (stalkning), upprepade överträdelser av kontaktförbud, våld i nära relation samt vid annan upprepad brotts- lighet eller risk för fortsatt brottslighet riktad mot samma person.25

Metoden bygger på samverkan mellan Bops och Polismyndighe- tens förhandlarverksamhet. Genom strukturerade riskanalyser och informationsinhämtning identifierar handläggare på Bops vilka ären- den som kan vara lämpliga för RRI-samtal. Samtalen utförs av särskilt utbildade och erfarna polisförhandlare. Samtalsutövarna tar kontakt med hotaktören och därefter genomförs riskreducerande samtal med syfte att påverka hotaktörerna att upphöra med sitt beteende. Meto- den kan även inkludera motiverande coachande samtal med skydds- personen i syfte att stärka dennes självförtroende och vägleda hur den aktuella situationen kan hanteras. Samtalen bygger på frivillighet och bedrivs utanför en eventuellt pågående förundersökning.26

Metoden har hittills visat goda resultat. Under 2019 och 2020 ut- fördes insatser inom ramen för RRI i 93 ärenden. I cirka 80 procent av dessa ärenden upphörde eller minskade förekomsten av hot och våld.27 År 2021 fattade Polismyndigheten beslut om att göra RRI till en nationell metod och en nationellt styrande handbok togs även fram.

24A.a. s. 19 och 23.

25Polismyndighetens handbok för riskreducerande insatser, PM 2021:33, s. 4 och 6.

26A.a. s. 7–11 och 16 samt s. 3 i bilaga 3 till handboken.

27Polisregion Syd, Rapport gällande projekt för riskreducerande insatser, 2021.

101

Statens ansvar att förebygga brott

SOU 2024:13

Enligt uppgift från Polismyndigheten pågår implementeringsarbetet inom samtliga polisregioner.

Projekt IGOR

Som ett exempel på ett brottsförebyggande projekt som bedrivs lokalt inom Polismyndigheten kan projekt IGOR nämnas. IGOR startades i april 2021 genom samverkan mellan polisområde City i polisregion Stockholm och Södermalms stadsdelsförvaltning och avslutades under hösten 2023. I projektet arbetade både poliser och socialsekreterare. Projektet syftade till att förebygga upprepat partnervåld och arbeta uppsökande med våldsutsatta kvinnor och våldsutövande män. Inom ramen för projektet hanterades ärenden både med och utan en paral- lellt pågående förundersökning.

Poliserna i IGOR sökte upp misstänkta våldsutövande män i sam- band med förhör, i arresten, genom telefonsamtal eller hembesök. De försökte sedan motivera mannen att ta emot stöd från socialtjänsten eller andra verksamheter. De kunde även ha samtal om framtiden, sam- tal i samband med att ett frihetsberövande upphörde eller bedriva spaningsarbete efter att mannen släppts från arresten eller häktet. Poliserna bedrev även ett uppsökande arbete beträffande våldsutsatta kvinnor och kunde ringa eller göra hembesök hos dem. Medarbetarna inom IGOR hade sedan kontinuerlig kontakt med kvinnan och kunde hjälpa till att förmedla nödvändiga kontakter inom polis och socialtjänst eller andra verksamheter samt erbjuda praktiskt stöd i form av säkra transporter till och från exempelvis vårdsbesök, förhör och domstol. Inom IGOR-projektet gjordes säkerhetsbedömningar och risk- och skyddsbedömningar.

I en utvärdering av projekt IGOR som presenterades i mars 2023 konstaterades att projektet bl.a. hade bidragit till en förbättrad sam- verkan mellan socialtjänst och polis, en förbättrad möjlighet att moti- vera till stöd och skapa utrymme för ett individanpassat samt flexibelt stöd till våldsutsatta kvinnor. Utvärderingen omfattade emellertid inte effekter av projektet i termer av exempelvis minskad våldsutsatthet.28

28Ekström & Olin Dahl, Samverkan som berikar. Utvärdering av IGOR-projektet, Marie Ceder- schiöld Högskola, arbetsrapportserier nr 104, 2023.

102

SOU 2024:13

Statens ansvar att förebygga brott

5.3.2Socialtjänstens arbete med våldsutsatta och våldsutövare

Enligt 5 kap. 11 § socialtjänstlagen (2001:453), ska socialnämnden verka för att den som utsatts för brott och deras närstående får stöd och hjälp. Socialnämnden ska särskilt beakta att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp av närstående kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situation. Socialnämnden ska också särskilt beakta att ett barn som bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot närstående är offer för brott och ansvara för att barnet får det stöd och den hjälp som barnet behöver. Omfatt- ningen och utformningen av kommunernas arbete med brottsoffer- stöd ser olika ut i olika delar av landet, bl.a. på grund av lokala förut- sättningar och nivå av utsatthet.29

Enligt 4 kap. 1 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (HSLF-FS 2022:39) om våld i nära relationer ska socialnämnden i en utredning som gäller en våldsutsatt vuxen, göra en bedömning av ris- ken för att den vuxna kommer att utsättas för ytterligare våld. Av de allmänna råden till bestämmelsen framgår att socialnämnden bör an- vända en standardiserad bedömningsmetod som en del av riskbedöm- ningen. Det framgår också att socialnämnden bör ta del av polisens bedömning av risken för fortsatt våld om den våldsutsatta samtycker till det, samt att nämnden bör delge polisen sin riskbedömning i den mån uppgifterna inte omfattas av sekretess. I avsnitt 5.4.2 finns en närmare redogörelse beträffande olika metoder för riskbedömning.

Exempel på insatser som kan erbjudas av socialnämnden är stöd- samtal, hjälp att ordna tillfälligt och stadigvarande boende, stöd i föräldraskap, hjälp vid kontakt med myndigheter och andra aktörer, och ekonomiskt bistånd.30

Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 augusti 2021 in- fördes en uttrycklig skyldighet i 5 kap. 11 a § socialtjänstlagen för socialnämnden att verka för att den som utsätter eller har utsatt när- stående för våld eller andra övergrepp ska ändra sitt beteende. Enligt 6 kap. 5 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om våld i nära relationer bör socialnämnden bl.a. kunna erbjuda våldsutövare stödsamtal, information om våld och andra övergrepp, påverkans- och behandlingsinsatser, stöd i föräldraskap, stöd vid sociala problem

29SOU 2021:85 s. 244 f.

306 kap. 1 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (HSLF-FS 2022:39) om våld i nära relationer.

103

Statens ansvar att förebygga brott

SOU 2024:13

med bl.a. missbruk, ekonomi, bostad och arbete samt hjälp vid kon- takt med hälso- och sjukvården. Av de allmänna råden framgår att nämnden, vid bedömningen av vilken insats som är lämplig, bör ta hänsyn bl.a. till risken för återfall och våldsutövarens individuella mot- taglighet för insatsen.

5.3.3Exempel på skyddsåtgärder

Skyddat boende

Skyddat boende är ett boende som tillhandahåller platser för heldygns- vistelse avsedda för personer som behöver insatser i form av skydd mot hot, våld eller andra övergrepp tillsammans med andra relevanta insatser.31 Insatsen skyddat boende är inte reglerad i socialtjänstlagen, men enligt 2 kap. 1 § och 4 kap. 1 § socialtjänstlagen ansvarar social- nämnden för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Av detta följer att skyddade boenden ska finansieras av offentliga medel.32

Enligt 6 kap. 2 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (HSLF-FS 2022:39) om våld i nära relationer ska socialnämnden vid behov erbjuda en våldsutsatt vuxen person stöd och hjälp i form av lämpligt, tillfälligt boende som motsvarar den våldsutsattas behov av skydd med utgångspunkt i socialnämndens utredning och riskbe- dömning. Behovet av skyddat boende förekommer emellertid även för andra personer än de som utsätts för våld av närstående. Bl.a. kan skyddat boende vara en relevant insats för avhoppare från kriminella miljöer.33

Skyddade boenden är inte föremål för någon officiell statistik, men i en kartläggning 2020 identifierade Socialstyrelsen att det då fanns 282 skyddade boenden i Sverige. Majoriteten av de skyddade boen- dena bedrivs av ideella föreningar.34 Under 2017 vistades 584 kvinnor och 613 barn på Riksorganisationen för kvinnojourer och tjejjourer i Sveriges (Roks) skyddade boenden.35 Under samma period vistades

31Se Socialstyrelsens termbank.

32SOU 2017:112 s. 313.

33Prop. 2023/24:31 s. 83.

34Socialstyrelsen, Kartläggning av skyddade boenden i Sverige, 2020.

35Se Roks statistik 2017, https://www.roks.se/fakta-och-statistik/statistik-fran-roks- kvinnojourer-och-tjejjourer-2017, 31 oktober 2022.

104

SOU 2024:13

Statens ansvar att förebygga brott

2 066 kvinnor, 2 181 barn och 30 män på kvinnojoursorganisationen Unizons skyddade boenden.36

Regeringen har i en proposition föreslagit att skyddat boende ska regleras i socialtjänstlagen som en boendeinsats för den som behöver stöd och skydd till följd av hot, våld eller andra övergrepp och att varje kommun ska ansvara för att det finns tillgång till skyddade bo- enden. För skyddade boenden som bedrivs av andra aktörer än kom- muner och regioner föreslås att det ska krävas tillstånd av Inspek- tionen för vård och omsorg. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 april 2024.37

Skyddade personuppgifter

Det finns tre former av skyddade personuppgifter: sekretessmarker- ing, skyddad folkbokföring och fingerade personuppgifter. Skatte- verket beslutar om sekretessmarkering och skyddad folkbokföring, medan fingerade personuppgifter beslutas av polisen.

En sekretessmarkering är en administrativ åtgärd som omfattar alla personuppgifter i folkbokföringsregistret och fungerar som en var- ningssignal för Skatteverket och andra myndigheter om att en sekre- tessprövning enligt 22 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska göras innan personuppgifterna lämnas ut. Sekretess- markeringen i sig innebär alltså inte att det föreligger någon absolut sekretess för personuppgifterna.

Skyddad folkbokföring (tidigare kvarskrivning) ger ett starkare skydd än sekretessmarkering och innebär att en person får vara folk- bokförd i en annan folkbokföringsort än den där personen är bosatt. Enligt 16 § folkbokföringslagen (1991:481) kan skyddad folkbok- föring beslutas om en person på grund av särskilda skäl kan antas bli utsatt för brott, förföljelser eller trakasserier på annat sätt och åtgär- den med hänsyn till den enskildes förmåga och övriga förutsättningar kan antas tillgodose behovet av skydd.

Fingerade personuppgifter innebär att en person får använda andra personuppgifter om sig själv än de verkliga. Personen får t.ex. ett nytt namn och ett nytt personnummer. En sådan åtgärd kan beslutas en- ligt 1 § lagen (1991:483) om fingerade personuppgifter om en person

36Se Unizons statistik 2017, https://www.unizonjourer.se/om-unizon/unizons-statistik,

31oktober 2022.

37Prop. 2023/24:31.

105

Statens ansvar att förebygga brott

SOU 2024:13

riskerar att bli utsatt för allvarlig brottslighet som riktar sig mot dennes liv, hälsa, frihet eller frid, om åtgärden med hänsyn till den en- skildes förmåga och övriga förutsättningar kan antas tillgodose be- hovet av skydd.

Larmtelefon och annat tekniskt skydd

Polismyndigheten kan tillhandahålla teknisk utrustning i form av en larmtelefon med GPS-funktion och en inspelningsenhet för fast telefon. Dessutom kan polisen erbjuda den utsatta ett s.k. akustiskt larm (överfallslarm). Skyddspersonen kan även få ett direktnummer till larmcentralen inprogrammerat i sin privata mobiltelefon.38

I en rapport 2015 presenterade Brå en uppföljning av hur larm- och skyddspaketen använts och fungerat. Brås bedömning var att det saknas tydliga rutiner för att bedöma vem som bör få en larmtelefon. Den bild som framträdde i undersökningen var att det vanligen, men inte alltid, görs en strukturerad hot- och riskbedömning och att den kompletteras av ”magkänsla” i det enskilda ärendet. Av undersök- ningen framkom även att vid en del polismyndigheter39 ansågs beslut om kontaktförbud i princip som en förutsättning för att bevilja larm- telefon, medan det vid andra myndigheter inte alls ställdes ett sådant krav. Av undersökningen framkom vidare att de personer som fått låna en larmtelefon i hög utsträckning var positiva till insatsen. Nästan alla tillfrågade skyddspersoner uppgav att larmtelefonen hade betytt mycket för att öka deras känsla av trygghet och hjälpt dem att leva ett mer normalt liv.40

Riksrevisionens granskning av statens skydd av hotade personer

Den 2 maj 2023 beslutade Riksrevisionen att genomföra en granskning av statens skydd av hotade personer. I beslutet anges att Åklagar- myndigheten, Polismyndigheten och Skatteverket är centrala aktörer i statens arbete med att skydda hotade personer och att Riksrevisio- nen ser flera indikationer på att myndigheternas arbete i detta avse-

38SOU 2021:85 s. 264 och Brå, Larmtelefoner för hotade. Uppföljning av hur polisens larm- telefoner används och fungerar, rapport 2015:7.

39Polisen var vid den tidpunkten indelad i bl.a. 21 fristående polismyndigheter.

40Brå, Larmtelefoner för hotade. Uppföljning av hur polisens larmtelefoner används och fun- gerar, rapport 2015:7, s. 9–13.

106

SOU 2024:13

Statens ansvar att förebygga brott

ende är bristfälligt. Bristerna gäller bl.a. hur myndigheterna bedömer behovet av skydd och myndigheternas förmåga att upprätthålla det skydd som de beviljat. Granskningens övergripande revisionsfråga är om staten arbetar effektivt för att skydda hotade personer.41 Resul- tatet av granskningen kommer att presenteras i en rapport med pla- nerad publicering i februari 2024.42

5.4Strukturerade riskbedömningar43

5.4.1Olika metoder för riskbedömningar

En hörnsten i arbetet med att förebygga återfall av våld i nära rela- tioner är att identifiera förövarens risk för att återfalla i brott, för att därefter kunna vidta adekvata och effektiva åtgärder som minskar återfallsrisken. Riskbedömningar kan utföras på olika sätt, men de flesta metoder bygger på fyra komponenter; identifiering av riskfaktorer, mätning av riskfaktorer, beaktande av kombinationen av riskfakto- rerna och slutgiltig riskbedömning. Metoder för riskbedömning kan vara strukturerade i olika grad. Den minst strukturerade formen av riskbedömning är den s.k. kliniska bedömningen, som innebär att risken bedöms helt utifrån bedömarens erfarenhet och expertis. Denna metod har kritiserats eftersom den saknar tillräcklig evidens. Den mest strukturerade metoden är den s.k. aktuariska metoden, där alla fyra komponenter ingår och bygger på riskfaktorer som identifierats i forskning, vilka mäts och kombineras enligt specifika riktlinjer. Metoden har kritiserats för att vara för rigid för att vara praktiskt tillämpbar.

Strukturerade professionella riskbedömningar är en kombination av den kliniska och den aktuariska metoden. Metoden innebär att risk- bedömaren använder ett instrument för att undersöka riskfaktorer och ett antal fallspecifika frågor. Den slutgiltiga bedömningen byg- ger på en kombination av riskfaktorer och bedömarens eget om- döme. Syftet med metoden är inte bara att predicera (förutse) åter-

41Riksrevisionens beslut den 2 maj 2023, dnr. 3.1.1-2023-0143.

42www.riksrevisionen.se/nu-granskas/pagaende-granskningar/statens-skydd-av-hotade- personer.html (2023-10-17).

43Om inget annat anges, bygger detta avsnitt på rapporten Evidensläge för strukturell pro- fessionell riskbedömning vid våld i nära relation, som utarbetats på uppdrag av utredningen av medicine dr. Susanne Mattsson, Nationellt centrum för kvinnofrid, Uppsala universitet. Rap- porten med källhänvisningar finns tillgänglig i sin helhet hos utredningen.

107

Statens ansvar att förebygga brott

SOU 2024:13

fallsrisken, utan även att förhindra framtida återfall. Avsikten är att riskhanteringen ska bygga på riskbedömningen.

5.4.2Vanligt förekommande instrument för strukturerade riskbedömningar inom svensk polis och socialtjänst

SARA:SV

SARA (Spousal Assault Risk Assessment Guide) utvecklades initialt för kliniker inom fängelse- och rättspsykiatrisk vård i Kanada. Med tiden har olika specialversioner av instrumentet utvecklats för använd- ning inom andra yrkesgrupper. En sådan variant är SARA:SV som är en kortversion validerad i svensk kontext för yrkesverksamma inom rättsväsendet. SARA:SV används inom Polismyndigheten och tar sikte på risken för partnervåld.

SARA:SV är en guide som är indelad i tre områden som omfattar fem riskfaktorer vardera. De områden som kartläggs är gärningsper- sonens historia av partnervåld, gärningspersonens psykosociala status och sårbarhetsfaktorer hos offret. Den som utför riskbedömningen kan komplettera bedömningen med andra överväganden, vilket kräver att bedömaren kan avgöra vilka faktorer som är relevanta att beakta.

När all information samlats in och värderats bedöms den aktuella risken för partnervåld, risken för framtida partnervåld samt hur all- varlig risken är. En bedömning av de faktorer som omfattas av guiden ska helst föregås av intervjuer eller förhör med den potentiella gär- ningspersonen, med offret och/eller med vittnen eller närstående. Uppgifter från tillgängliga handlingar och registerdata, t.ex. uppgif- ter från polisregistret, ska också tas med i bedömningen. Bedömaren ska, med hjälp av guiden, göra en bedömning av om risk och/eller någon av sårbarhetsfaktorerna föreligger genom att ta ställning till om en riskfaktor föreligger, möjligen eller delvis föreligger, eller om riskfaktorn inte föreligger.

De studier som har gjorts beträffande SARA:SV visar på varierande resultat. I en studie av Belfrage et al. (2012) undersöktes 429 fall med manliga partnervåldsutövare där polisen utfört riskbedömning med hjälp av SARA:SV. 21 procent av männen polisanmäldes för nya brott mot samma offer inom 18 månader efter riskbedömningen. Av studien framgick att poliserna, efter att de utfört riskbedömningen, gick igenom dokumentationen med en arbetsledare, vilket inte om-

108

SOU 2024:13

Statens ansvar att förebygga brott

fattas av riktlinjerna för användning av SARA:SV. Sannolikt gjordes även en relativt gedigen bedömning utifrån erfarenhet och annan kunskap än den information som samlades in via SARA:SV. De poliser som utförde riskbedömningen hade vidare fått utbildning om instrumentet av två av författarna till SARA:SV. Resultatet i studien visar att SARA:SV var effektivt i fråga om att förebygga upprepat våld, vilket talar för att det är en fördel om riskbedömaren har erfarenhet och kunskap om partnervåld.

En annan studie av Belfrage och Strand (2012) avsåg 216 manliga partnervåldsutövare, varav 42 procent av dessa polisanmäldes för nya brott mot samma offer mellan 28 och 48 månader efter att riskbedöm- ning med SARA:SV gjorts. De poliser som utförde riskbedömningen hade fått en teoretisk och praktisk tvådagarsutbildning av en av förfat- tarna till SARA:SV. Studien visade inte på några signifikanta skill- nader i återfall utifrån hur risken för framtida våld hade graderats. Tänkbara förklaringar till det samt det låga prediktiva värdet av risk- bedömningen var att man i de flesta fall inte vidtog någon inter- vention för att förebygga upprepat våld och att man satte in effektiva åtgärder för den grupp som löpte högst risk för återfall. En annan tänkbar förklaring till det låga prediktiva värdet kan vara att be- dömarna saknade den kunskap och erfarenhet som behövs för att för att med hjälp av instrumentet komma fram till en slutgiltig bild av risken för återfall.

I en rapport från 2014 utvärderade den dåvarande Rikspolisstyrel- sen polisens arbete med riskanalyser. I utvärderingen identifierades ett antal problem vid användningen av SARA:SV som riskbedömnings- instrument inom polisen. Ett av dessa problem var att en mycket liten andel av ärenden som genomgick en initial riskbedömning gick vidare till en strukturerad riskbedömning. Det konstaterades att tröskeln för att gå vidare med en strukturerad riskbedömning var hög och att det fanns goda skäl att tro att de initiala bedömningarna var osäkra, vilket bedömdes leda till att ett stort antal ärenden som borde ha gått vidare till en strukturerad bedömning missades.44

I ytterligare en svensk studie undersöktes polisens arbete under år 2011–2014 med att bedöma och hantera risker för återupprepat partnervåld. Studien visade att det var mer än dubbelt så vanligt att ett kontaktförbud utfärdades om polisen hade genomfört en risk-

44Rikspolisstyrelsens utvärderingsfunktion, Utvärdering av SARA:SV, Uppsalapolisens arbete med riskbedömningar för upprepade brott i nära relationer, rapport 2014:6, s. 67.

109

Statens ansvar att förebygga brott

SOU 2024:13

bedömning med SARA:SV än om någon sådan riskbedömning inte hade genomförts. Det visade sig också att den bedömda risken (låg, medel eller hög) för återfall inte hade någon betydelse för beviljande- graden av ansökan om kontaktförbud.45

SAM

SAM (Stalking Assessment and Management) används för riskbedöm- ning vid förföljelse eller stalkning. SAM består av tre olika avsnitt som kartlägger vilken typ av stalkning som är för handen, riskfaktorer hos gärningsmannen samt sårbarhetsfaktorer hos offret. Bedömaren kan även komplettera med övriga överväganden. Efter att informa- tionen har samlats in ska risken för fortsatt förföljelse, risken för våld samt risken för mycket allvarligt eller dödligt våld bedömas ut- ifrån om risken är låg, medel eller hög. Bedömaren ska slutligen lämna förslag till skyddsåtgärder utifrån olika scenarier.46

I en studie 2007 undersöktes 153 fall där SAM-bedömningar an- vänts i två polisområden. Studien visade att det fanns en stark kor- relation mellan antalet riskfaktorer enligt SAM och den bedömda graden av risk. I allmänhet bedömdes risken som högre ju fler risk- faktorer som identifierats. Studien innehöll inte någon uppföljning av de undersökta fallen, varför det inte var möjligt att visa på något samband mellan antalet riskfaktorer och de skyddsåtgärder som vid- togs av polisen.47

PATRIARK

PATRIARK är en vägledning för bedömning och hantering av risker för hedersrelaterat våld. PATRIARK utgörs av en guide som består av tre delar och omfattar 15 riskfaktorer. Riskfaktorerna kartlägger mönstret i det hedersrelaterade våldet, gärningspersonens/gärnings-

45Strand m.fl., Polisens arbete med riskbedömning och riskhantering för partnervåldsrelaterad brottslighet. Implementering och utvärdering av införandet av strukturerade riskbedömningar för partnervåldsrelaterad brottslighet som en arbetsmetod vid polismyndigheterna i Väster- norrland och Jämtland under perioden 2011–2014, Örebro Universitet och Mittuniversitetet samt Polisregion Nord, 2016.

46Kropp, Hart & Lyon, Bedömningsunderlag (SAM), 2008.

47Belfrage & Strand, Validation of the Stalking Assessment and Management checklist (SAM) in law enforcement: a prospective study of 153 cases of stalking in two Swedish police coun- ties, International Journal of Police Science & Management, volume 11, nr 1, 2009, s. 67–76.

110

SOU 2024:13

Statens ansvar att förebygga brott

personernas psykosociala status samt sårbarhetsfaktorer och bakgrund hos offret eller offren. Det finns även möjlighet att komplettera med andra överväganden som bedömaren anser är relevanta. När all infor- mation samlats in och värderats bedöms risken för allvarligt våld, akut risk för hedersrelaterat våld, sannolika offer samt andra risker. Utifrån tänkbara framtida scenarier ska bedömaren rekommendera en lämplig riskhanteringsstrategi. Användning av PATRIARK förut- sätter utbildning samt specialistkunskaper om personbedömningar och hedersrelaterat våld. PATRIARK är inte kvalitetsgranskat av Social- styrelsen.48

FREDA

FREDA har utvecklats av Socialstyrelsen och är avsedd att användas inom socialtjänstens och andra verksamheters arbete med personer som utsatts för våld i nära relationer. FREDA består av tre standardi- serade bedömningsmetoder: FREDA-kortfrågor, FREDA-beskriv- ning och FREDA-farlighetsbedömning.49

FREDA-kortfrågor är ett kort formulär som ger professionella stöd för att fråga om våld inom exempelvis socialtjänsten eller hälso- och sjukvård. Om kortfrågorna visar på våldsutsatthet kan det finnas anledning att gå vidare med mer ingående frågor och bedöma be- hovet av stöd och skydd, exempelvis med FREDA-beskrivning och FREDA-farlighetsbedömning.50

FREDA-beskrivning ger en närmare beskrivning av karaktär och omfattning av det våld som en person varit utsatt för, såväl psykiskt som fysiskt och sexuellt. Syftet är framför allt att få stöd i bedöm- ningen av hjälpbehov och risken för fortsatt våld.51

FREDA-farlighetsbedömning avser att ge en bild av risken för fortsatt våld och dödligt våld. Frågorna i farlighetsbedömningen tar inte bara sikte på det faktiska våldet, utan även andra livsomständig- heter som exempelvis arbetsförhållanden, missbruk och svartsjuka. Farlighetsbedömningen ska ses som en del av utredningen och använ- das tillsammans med annan relevant information som underlag för

48https://www.socialstyrelsen.se/kunskapsstod-och-regler/omraden/evidensbaserad- praktik/metodguiden/patriark, 2023-04-14.

49Socialstyrelsen, Manual för FREDA. Standardiserade bedömningsmetoder för socialtjänstens arbete mot våld i nära relationer, 2014.

50A.a.

51A.a.

111

Statens ansvar att förebygga brott

SOU 2024:13

bedömning av behov av stöd och för säkerhetsplanering för en vålds- utsatt person.52

FREDA är inte undersökt av externa granskare, varvid det saknas evidens för bedömningsinstrumentet.

5.4.3Forskning avseende riskbedömning för återupprepning av våld

En svaghet i forskningen kring riskbedömning är att den inte har haft fokus på riskbedömningar som utförts av yrkesverksamma inom verk- samheter där de ska användas, vilket är en förutsättning för att kunna uttala sig om hur de fungerar i praktiken. Detta innebär att det inte finns så många studier som kan besvara hur exakta de riskbedöm- ningar är som gjorts av yrkesverksamma inom polis, socialtjänst och hälso- och sjukvårdspersonal. I många studier saknas också informa- tion om vilken yrkesgrupp som gjort riskbedömningen samt vilken erfarenhet eller utbildning dessa grupper har med avseende på att göra riskbedömningar beträffande våld i nära relation.

En annan viktig del som ofta ingår i en riskbedömningsprocedur är implementering av interventioner för att förebygga att våldet upp- repas. Interventionen bör beaktas vid bedömningen av hur väl en risk- bedömning predicerar upprepat våld, vilket inte alltid har gjorts i befintliga studier. Ytterligare en viktig faktor att ta hänsyn till är vil- ken roll den våldsförebyggande åtgärden i sig har samt huruvida be- dömningsinstrumentet använts enligt de riktlinjer som ges. Forskning har nämligen visat att bedömningsinstrument inte alltid används enligt de beskrivningar och riktlinjer som ges, vilket är en avgörande faktor för att man ska kunna uttala sig om bedömningsinstruments tillförlitlighet. Detta sammantaget gör att det är svårt att tolka och jämföra resultatet av studier och dra en säker slutsats om hur väl de fungerar.

Den forskning som finns talar dock för att strukturerade profes- sionella riskbedömningar är bättre än ostrukturerade riskbedöm- ningar. Ostrukturerade riskbedömningar som helt och hållet bygger på bedömarens erfarenhet och expertis har sedan många år bedömts som bristfälliga och osäkra då de saknar stringens, transparens och tillförlitlighet.

52A.a.

112

SOU 2024:13

Statens ansvar att förebygga brott

Trots varierande resultat talar forskningen för att användning av SARA:SV är effektiv i kombination med kunskap och erfarenhet. Riskbedömning med SARA:SV är dock otillräcklig om instrumentet används av en bedömare som saknar kunskap om vilka riskfaktorer som bör tas hänsyn till beroende på varje enskilt fall. Därmed krävs obligatorisk utbildning i våld i nära relation och användning av in- strumentet för de som ska utföra riskbedömningen. En annan viktig faktor är valet av interventioner som sätts in till följd av riskbedöm- ningen. Eftersom man inom forskningen fram tills nyligen inte tittat på interventioner som medierande faktorer är det svårt att säga om det är riskbedömningsinstrumentet i sig eller åtgärden som vidtagits som gör att resultatet av bedömningen korrelerar med utfallet.

RISKSAM är ett pågående sexårigt forskningsprojekt (år 2019– 2025) som bedrivs vid Örebro universitet. Inom projektet studeras hur riskbedömningar, oavsett vilken form av riskbedömningsinstrument som används, kan användas för att hantera de identifierade riskerna. Inom ramen för projektet har det utvecklats en arbetsmodell som kan användas av yrkesprofessionella i arbetet med de som utsatts för våld i nära relation eller stalkning. Arbetsmodellen innebär att polis och socialtjänst ska samverka i strukturerade former kring riskbedöm- ning och riskhantering. Tanken är att även Åklagarmyndigheten vid behov ska kunna delta vid riskhanteringen och samverkansmöten, så kallade RISKSAM-möten. Inom projektet studeras även hur frågor om sekretess kan hanteras på ett praktiskt plan avseende samverkan.53

53Uppgift från Susanne Strand, docent i kriminologi och forskningsledare RISKSAM, 16 decem- ber 2022.

113

Statens skyldighet att skydda respekten för de grundläggande fri- och rättigheterna

SOU 2024:13

6.2Kontaktförbud som rättslig figur

6.2.1Individuella straffsanktionerade förbud

Gemensamma drag

Ett beslut om kontaktförbud utgör ett individuellt utformat förbud som är förenat med straffhot för det fall förbudet överträds. Svensk lagstiftning innehåller flera typer av sådana individuella straffsank- tionerade förbud. Som exempel kan nämnas djurförbud enligt djur- skyddslagen (2018:1192) samt tillträdesförbud enligt lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang och lagen (2021:34) om tillträdesförbud till butiker, badanläggningar och bibliotek. I Egen- domsskyddsutredningens betänkande Stärkt straffrättsligt skydd för egendom (SOU 2013:85) sammanfattades några gemensamma drag för individuella straffsanktionerade förbud som förekommer i svensk rätt:2

•Förbuden riktar sig direkt till enskilda individer.

•Syftet är att påverka en individs beteende, inte samhället i allmän- het. Förbuden syftar närmast till att stärka individens förmåga att besinna sig och att förhindra impulsstyrda brott.

•Det eller de intressen som ska skyddas är betydligt snävare än vid kriminalisering; som regel är det fråga om att skydda en enda per- son eller en liten grupp (t.ex. en familj) alternativt en viss utpekad plats (t.ex. en idrottsarena).

•De beteenden som kan läggas till grund för ett förbud är ofta straffbelagda, men till stor del rör det sig om mindre allvarliga brott. Vid beslut om förbud kan i viss utsträckning hänsyn tas även till beteenden som inte är kriminaliserade.

•Konsekvensen av att inte iaktta förbudet är straffansvar, vilket medför en indirekt kriminalisering som även omfattar beteenden som under normala förhållanden inte kan föranleda straffansvar.

Ett beslut om kontaktförbud, liksom andra typer av individuella straff- sanktionerade förbud, medför i praktiken en kriminalisering av en- skilda personers beteende, eftersom en överträdelse av förbudet är straffbart. Detta omfattar även handlingar som under normala om-

2SOU 2013:85 s. 355.

116

SOU 2024:13 Statens skyldighet att skydda respekten för de grundläggande fri- och rättigheterna

ständigheter inte utgör ett brott. Det är till exempel inte brottsligt att skicka ett SMS till en person (såtillvida inte innehållet i meddelan- det gör att förfarandet ska bedömas som exempelvis olaga hot). För den som är ålagd ett kontaktförbud (förbudspersonen) innebär för- budet emellertid att det är brottsligt i sig att skicka ett SMS till den som förbudet avses skydda (skyddspersonen). Med en sådan lagtek- nisk konstruktion utsträcks det straffbara området, men endast för den som har meddelats ett förbud.3

Kritik mot användningen av individuella straffsanktionerade förbud

Frågan om individuella straffsanktionerade förbud berördes av Straff- rättsanvändningsutredningen. Utredningen påpekade att kriminali- seringstekniken innebär att man i lag dels anger förutsättningarna för att en myndighet ska få meddela förbud av visst slag mot en viss person, dels straffbelägger överträdelser av meddelade förbud. Som exempel nämns att lagen om kontaktförbud tillkom för att förbättra skyddet för kvinnor som utsätts för misshandel och andra övergrepp och att vad som straffbeläggs i lagen – överträdelse av kontaktför- budet – i princip är ett slags förstadium till misshandel, olaga hot m.m. Enligt utredningen borde denna kriminaliseringsteknik användas med försiktighet eftersom den torde leda till att det uppstår ett inte obe- tydligt avstånd mellan det kriminaliserade beteendet och det intresse som ytterst önskas skyddat. Utredningen menade att det därför inte borde komma i fråga att använda tekniken annat än när det gäller sär- skilt skyddsvärda intressen.4

De teoretiska aspekterna på utfärdande av individuella straffsank- tionerade förbud har uppmärksammats på senare tid i Storbritannien, framför allt med anledning av den omfattande användningen av s.k. Anti Social Behaviour Orders (ASBO). Denna typ av ”tvåstegskrimi- nalisering” har kritiserats i doktrinen, bl.a. pga. bristen på proportio- nalitet mellan handlande och påföljd. En ASBO kan utfärdas för ett oönskat beteende som varken är straffbelagt eller särskilt allvarligt, medan påföljden av en överträdelse kan bli fängelse. Även bristen på förutsebarhet har lyfts fram.5

3A.a. s. 355 f.

4SOU 2013:38 s. 486 f.

5Se SOU 2013:85 s. 356 och där gjorda hänvisningar.

117

Statens skyldighet att skydda respekten för de grundläggande fri- och rättigheterna

SOU 2024:13

Individuella straffsanktionerade förbud väcker också frågor om legitimitet. Som exempel utfärdas beslut om kontaktförbud av åkla- garen och kan överprövas av domstol. En sådan ordning innebär alltså en slags delegering av makten att kriminalisera, vilken normalt innehas av lagstiftaren, dvs. riksdagen. Detta ställer krav på att lag- stiftningen är så precis som möjligt när det gäller förutsättningarna för att utfärda förbuden samt innehållet i dessa.6

6.2.2Klassificeringen av kontaktförbud

Regeringens uttalanden i förarbetena till lagen (2015:642) om europeisk skyddsorder

Lagen om europeisk skyddsorder bygger på ett EU-direktiv7 som är tillämpligt på skyddsåtgärder som har meddelats i straffrättsliga frå- gor. I förarbetena till lagen behandlades frågan huruvida ett kontakt- förbud, som bedömdes utgöra en skyddsåtgärd, kan anses som straff- rättsligt i direktivets mening. Det konstaterades att direktivet inte innehåller några närmare anvisningar om vad som är en straffrättslig fråga. Regeringen bedömde att direktivets syfte, systematik och den kontext i vilken det tillkom, i förening med de allmänna principer som framgår av de nationella rättssystemen var avgörande för be- dömningen av om en fråga är straffrättslig i direktivets mening. Följ- ande omständigheter framhölls angående kontaktförbudets karaktär:8

•Syftet med ett kontaktförbud är att skydda en person mot brott och andra oönskade beteenden som ligger nära det straffbara om- rådet.

•Förfarandet inleds hos åklagare och är i huvudsak indispositivt.

•Åklagaren, som har att tillämpa objektivitets- och hänsynsprincipen enligt 23 kap. 4 § rättegångsbalken, kan tillämpa vissa bestämmel- ser om förundersökning i rättegångsbalken och anlita biträde av polis. I övrigt tillämpas förvaltningsrättsliga regler på förfarandet hos åklagaren.

6Simester & von Hirsch, Crimes, harms, and wrongs: on the principles of criminalisation, Hart, Oxford, 2011, s. 219.

7Se Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/99/EU av den 13 december 2911 om den euro- peiska skyddsordern.

8Prop. 2014/15:139 s. 30 f.

118

SOU 2024:13 Statens skyldighet att skydda respekten för de grundläggande fri- och rättigheterna

•Åklagarens beslut får prövas av tingsrätt där samma regler som gäller i brottmål tillämpas i fråga om behörig domstol, rättens sammansättning och omröstning. Vid prövningen är, precis som i ett brottmål, legalitets- och proportionalitetsprinciperna väg- ledande.

•En fråga om kontaktförbud kan under vissa förutsättningar prö- vas inom ramen för ett brottmål.

•För förbudspersonen innebär beslutet en straffsanktionerad in- skränkning i dennes grundlagsskyddade fri- och rättigheter.

•Beslutet registreras i belastningsregistret och den som bryter mot ett kontaktförbud kan dömas till böter eller fängelse. Den som hindrar att elektronisk övervakning kommer till stånd kan dömas för hindrande av elektronisk övervakning.

•Överträdelse av kontaktförbud ingår bland de brottsliga gärningar som tillsammans kan medföra ansvar för fridskränkningsbrott eller olaga förföljelse.

Regeringens slutsats utifrån dessa omständigheter var att ett kontakt- förbud enligt svensk rätt närmast är att anse som ett offentligrätts- ligt beslut, meddelat i ett närmast förvaltningsrättsligt förfarande med påtagligt straffrättsliga inslag. Eftersom svenska kontaktförbud saknar tydliga civilrättsliga inslag och, med hänsyn till den påtagligt straffrättsliga prägeln, bedömde regeringen att kontaktförbud måste anses som straffrättsliga beslut enligt unionsrätten.9

Tillämpligheten av artikel 6 i Europakonventionen

Artikel 6.1 i Europakonventionen fastställer rätten till domstolspröv- ning och de generella rättssäkerhetsprinciper som gäller för dom- stolsförfarandet. Enligt den övergripande principen om ”equality of arms” innebär kravet på en rättvis rättegång bl.a. att båda parter ska ha haft möjlighet att närvara eller företrädas inför domstol liksom att få insyn i domstolsmaterialet.10

Artikel 6.1 är tillämplig på såväl förfaranden som gäller tvist om någons civila rättigheter eller skyldigheter som på förfaranden som

9A. prop. s. 31.

10Se t.ex. Europadomstolens dom i Neumeister mot Österrike, dom den 27 juni 1968.

119

Statens skyldighet att skydda respekten för de grundläggande fri- och rättigheterna

SOU 2024:13

avser anklagelse för brott. Artikelns övriga punkter gäller däremot endast vid anklagelse för brott. Av punkt 2 följer att den som ankla- gas för brott ska anses oskyldig så länge det inte finns en fällande dom mot honom. Punkten 3 innehåller ett antal minimirättigheter som gäller för den som blivit anklagad för brott. Frågan om i vilken omfattning artikel 6 ska tillämpas på ett ärende om kontaktförbud avgörs alltså av om ett sådant ärende ska anses innebära en prövning av den enskildes civila rättigheter och skyldigheter eller utgöra en anklagelse för brott enligt konventionens mening.

Engelkriterierna

Begreppen ”civila rättigheter och skyldigheter” och ”anklagelse för brott” är autonoma begrepp, vilket innebär att det inte är ensamt avgörande hur en viss åtgärd klassificeras enligt nationell rätt.11 I fallet Engel m.fl. mot Nederländerna, dom den 8 juni 1976, fastställde Europa- domstolen de s.k. Engelkriterierna, som ska vara vägledande vid be- dömningen av vad som är en brottsanklagelse enligt artikel 6.

Det första kriteriet handlar om den rättsliga klassificeringen av över- trädelsen i nationell rätt. Om en överträdelse klassificeras som ett brott i den nationella rätten är det tillräckligt för att den ska betrak- tas som ett brott i konventionens mening. Om en överträdelse inte klassificeras som ett brott enligt inhemsk rätt är den nationella klassi- ficeringen en naturlig utgångspunkt vid bedömningen enligt konven- tionen, men det är bara en av de relevanta omständigheterna.

Det andra kriteriet gäller överträdelsens art. Är den nationella be- stämmelsen generell och riktar sig mot alla medborgare och inte endast till en särskild grupp (t.ex. offentliga tjänstemän, läkare eller advoka- ter) talar det för att det är fråga om en brottslig gärning i konven- tionens mening. Om syftet med bestämmelsen är avskräckande och bestraffande är överträdelsen till sin natur straffrättslig.

Det sista kriteriet gäller sanktionens natur och stränghet. Bedöm- ningen görs i relation till den sanktion som riskeras till följd av en viss överträdelse. En frihetsberövande påföljd bör i allmänhet medföra att överträdelsen hänförs under artikel 6, medan typiska disciplinstraff som suspension och varning talar i motsatt riktning.

11Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. En kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (2015, version 5 JUNO), s. 175.

120

SOU 2024:13 Statens skyldighet att skydda respekten för de grundläggande fri- och rättigheterna

Som framgått av tidigare förarbetsuttalanden, vilka redogjorts för ovan, har kontaktförbud inte fått någon entydig straffrättslig klassi- ficering i svensk rätt. När det gäller kriteriet om överträdelsens natur, kan det konstateras att ett beslut om kontaktförbud syftar till att före- bygga brott, snarare än att det har ett avskräckande och bestraffande syfte. Detta talar emot att det är fråga om anklagelse för brott. I fråga om sanktionens natur och stränghet, är det visserligen så att ett beslut om kontaktförbud innebär inskränkningar i den enskildes grund- lagsskyddade fri- och rättigheter. Inskränkningarna kan i vissa fall vara betydande, t.ex. vid särskilt utvidgade kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning. Beslutet om kontaktförbud i sig utgör emellertid inte någon påföljd för brott, eller ett straffprocessuellt tvångsmedel. Vidare inträder den egentliga påföljden först om för- budet överträds, efter att skuld har fastställts i ett brottmål. Sam- mantaget talar dessa omständigheter för att ett kontaktförbud inte ska anses utgöra en anklagelse om brott enligt artikel 6. Samma upp- fattning förekommer även inom doktrinen på området.12

”Kontaktförbudsprövningen”, NJA 2020 s. 1061

I ”Kontaktförbudsprövningen”, NJA 2020 s. 1061 prövade Högsta domstolen om den som ålagts ett kontaktförbud hade rätt till dom- stolsprövning även om beslutet löpt ut när domstolen avgjorde målet. I domskälen behandlade Högsta domstolen frågan om ett kontakt- förbud kunde anses angå den berördes civila rättigheter och skyldig- heter i den mening som avses i artikel 6 i Europakonventionen. Domstolen hänvisade till att beslutade kontaktförbud framgår av belastningsregistret, vilket medför att ett kontaktförbud berör den enskildes rätt till namn och rykte även sedan förbudet upphört att gälla. Även den enskildes möjligheter på arbetsmarknaden kan komma att påverkas. Högsta domstolen hänvisade även till att Europadom- stolen i ett antal avgöranden har ansett att artikel 6 är tillämplig också i fråga om åtgärder som inte direkt gäller, men som på ett beaktans- värt sätt kan påverka den enskildes civila rättigheter och skyldig- heter. Mot denna bakgrund och under förutsättning att det är fråga om en reell och seriös tvist, ansågs en prövning av ett kontaktförbud

12Dahlgren, Lagen om kontaktförbud och lagen om europeisk skyddsorder, (27 jan. 2022, JUNO version 1C), kommentaren till 12 § lagen om kontaktförbud.

121

Statens skyldighet att skydda respekten för de grundläggande fri- och rättigheterna

SOU 2024:13

angå den berördes civila rättigheter och skyldigheter i den mening som avses i artikel 6 i Europakonventionen.

6.3Regeringsformen

Enligt 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen är var och en gent- emot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Skyddet för rörelsefriheten framgår av 2 kap. 8 § regeringsformen och innebär en frihet för alla medborgare att röra sig inom riket. Båda dessa rättig- heter kan inskränkas genom lag med stöd av 2 kap. 20 och 21 §§ re- geringsformen. Begränsningar får endast göras för att tillgodose ända- mål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ända- mål som har föranlett den.

Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får en lag eller annan föreskrift inte strida mot Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen.

6.4Europakonventionen

Rätten till en rättvis rättegång följer av artikel 6 i Europakonventio- nen. Denna artikel behandlas ovan i avsnitt 6.2.2 och redogörs inte närmare för här.

Av artikel 8 i Europakonventionen följer att var och en har rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. En offentlig myndighet får inte ingripa i denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till den nationella säkerheten, den allmänna säkerheten eller landets ekonomiska välstånd, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra perso- ners fri- och rättigheter. Artikel 8 innebär dels en förpliktelse för sta- ten att avhålla sig från ingrepp i den skyddade rättigheten, dels en för- pliktelse att vidta positiva åtgärder för att skydda individens privata sfär.

Rätten till rörelsefrihet regleras i artikel 2 i fjärde tilläggsproto- kollet till Europakonventionen och innebär bl.a. en rätt att röra sig fritt inom medlemsstaten och att fritt välja sin bosättningsort. Rörelse- friheten får inskränkas genom lag om det är nödvändigt i ett demo-

122

SOU 2024:13 Statens skyldighet att skydda respekten för de grundläggande fri- och rättigheterna

kratiskt samhälle av hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, för att upprätthålla den allmänna ordningen, för att för- hindra brott, för att skydda hälsa eller moral eller för att skydda annans fri- och rättigheter.

6.5Sammanfattning och slutsatser

Ett kontaktförbud utgör ett individuellt, straffsanktionerat förbud. Förbudet innebär att det straffbara området utsträcks genom att vissa handlingar, som normalt sett inte är straffbara, kan leda till straff- ansvar för förbudspersonen. Den speciella kriminaliseringsteknik som ligger till grund för kontaktförbudslagstiftningen innebär att det måste göras noggranna övervägningar för att säkerställa att regleringen om- gärdas av tillräckliga rättssäkerhetsgarantier. Kraven på legitimitet och förutsebarhet medför att förutsättningarna för att utfärda ett kon- taktförbud, förbudets innehåll och hur länge ett förbud får gälla måste specificeras tydligt i lagtexten. Vidare bör ett kontaktförbud endast få utfärdas av kvalificerade företrädare för rättsväsendet.

Kravet på proportionalitet mellan handlande och påföljd innebär att de ageranden som ett kontaktförbud avser att motverka måste vara av viss dignitet. Det är även viktigt att lagstiftningen utformas på ett sådant sätt att risken för att ett kontaktförbud utfärdas på bristfälligt underlag minimeras.

Enligt svensk rätt är ett kontaktförbud närmast att betrakta som ett offentligrättsligt beslut, meddelat i ett i huvudsak förvaltningsrätts- ligt förfarande, med påtagligt straffrättsliga inslag. I ett unionsrättsligt perspektiv bör ett kontaktförbud emellertid betraktas som en straff- rättslig åtgärd. Däremot kan ett kontaktförbud inte anses utgöra en anklagelse om brott i den mening som avses i artikel 6 i Europa- konventionen. De rättigheter som gäller vid tvist om prövning av den berördes civila rättigheter och skyldigheter enligt artikel 6 är dock tillämpliga vid prövningen av ett kontaktförbud. Det innebär att den som ålagts ett kontaktförbud bl.a. har rätt till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid. I detta avseende utgör möjligheterna att få en fråga om kontaktförbud prövad i domstol samt att företrädas av ett offentligt biträde viktiga aspekter, liksom rätten att få insyn i processmaterialet.

123

7Tillämpningen av lagen om kontaktförbud

7.1Inledning

Utredningen har haft i uppdrag att utvärdera tillämpningen av lagen om kontaktförbud i syfte att ta ställning till om lagen är modernt och ändamålsenligt utformad och om möjligheterna till att meddela kontaktförbud bör utvidgas. I detta kapitel redovisas det underlag och de uppgifter som ligger till grund för den utvärdering som utred- ningen har gjort. Kapitlet inleds med en redogörelse över relevant statistik samt tidigare rapporter och utvärderingar som har gjorts be- träffande tillämpningen av kontaktförbudslagstiftningen. Därefter pre- senteras en sammanställning av de uppgifter som framkommit vid de hearings och intervjuer som utredningen har genomfört. Kapitlet av- slutas med en redogörelse av Europarådets expertgrupp Grevios granskning av Sverige utifrån Istanbulkonventionen.

Förutom att anordna två hearings samt intervjuer med åklagare har utredningen, som ett led i att utvärdera kontaktförbudslagstiftningen, haft flertal kontakter med relevanta aktörer, bl.a. Åklagarmyndig- hetens utvecklingscentrum, operativt verksamma poliser, Nationellt centrum för kvinnofrid och Brottsofferjouren Sverige. Utredningen har också samrått med företrädare för Riksrevisionen som bedriver ett arbete med att utvärdera bl.a. kontaktförbudslagstiftningen. De uppgifter som framkommit vid dessa kontakter och som är av rele- vans för våra ställningstaganden redovisas i anslutning till våra över- väganden i kapitel 8 och 9.

I detta kapitel berörs uppgifter om handlagda brott mot lagen om kontaktförbud. Uppgifter om lagföring avseende dessa brott redo- visas däremot i anslutning till kapitel 9, där vi bl.a. överväger om straffet för överträdelse av kontaktförbud bör skärpas, och redogörs inte särskilt för i detta kapitel.

125

Tillämpningen av lagen om kontaktförbud

SOU 2024:13

7.2Statistik

7.2.1Ansökningar och beslut om kontaktförbud

Tabell 7.1 Ansökningar om kontaktförbud under perioden 2019–2022

År	2019	2020	2021	2022

Total	10 568	10 363	9 991	8 730

Källa: Åklagarmyndigheten, september 2023.

Tabell 7.1 visar antalet ansökningar om kontaktförbud under perio- den 2019–2022. Uppgifterna avser samtliga former av kontaktförbud. Det är inte möjligt utifrån det underlag som finns att utläsa hur an- sökningarna fördelar sig när det gäller de olika typerna av kontakt- förbud. Av tabellen framgår att antalet inkomna ansökningar har minskat successivt under perioden.

Tabell 7.2 Beslutade kontaktförbud under perioden 2019–2022

År	2019	2020	2021	2022
Ordinärt	2 721	2 686	2 418	2 214
Gemensam bostad	198	159	124	151

Utvidgat utan elektronisk övervakning	32	23	21	26
Utvidgat med elektronisk övervakning	4	4	13	5
Särskilt utvidgat utan elektronisk övervakning	2	3	1	1
Särskilt utvidgat med elektronisk övervakning	3	1	1	1

Övriga	26	37	35	49
Avskrivna	774	871	864	703

S:a beviljade kontaktförbud	2 986	2 913	2 613	2 447
Beslut att ej meddela kontaktförbud	6 546	6 486	6 313	5 349
Beslut i kontaktförbudsfråga, totalt	10 306	10 270	9 790	8 499

Källa: Åklagarmyndigheten, september 2023.

Tabell 7.2 visar antal beslut i ärenden om kontaktförbud under perio- den 2019–2022. Kategorin ”övriga” avser rättelsebeslut där kontakt- förbud är beviljat. Förlängningsbeslut ingår inte i den statistik som redovisas i tabellen. Antalet beviljade kontaktförbud avser alltså ini- tiala beslut.

Av tabellen kan utläsas att antalet beviljade kontaktförbud har minskat något år 2021 och 2022 jämfört med de två föregående åren.

126

SOU 2024:13

Tillämpningen av lagen om kontaktförbud

Som framgår av tabell 7.1 minskade också antalet ansökningar om kontaktförbud dessa år. Däremot har andelen beviljade kontaktförbud legat relativt stabilt under den aktuella perioden. Cirka 27–29 pro- cent av ansökningarna har lett till ett beslut om att utfärda kontakt- förbud. Vid beräkningen har antalet ansökningar ett visst år jämförts med antalet beslut om kontaktförbud motsvarande år. Hänsyn har alltså inte tagits till att beslut om kontaktförbud kan ha meddelats ett annat år än det år ansökan kom in. Denna osäkerhetsfaktor på- verkar dock sannolikt inte beräkningen i någon större utsträckning.

År 2021 utfärdades något fler utvidgade kontaktförbud med elek- tronisk övervakning jämfört med de två tidigare åren, vilket dock inte var en utveckling som fortsatte 2022. Att enstaka år innebär en tydlig procentuell ökning eller minskning är emellertid inte över- raskande eller i sig självt signifikativt för ett trendbrott. Statistiken visar också att endast ett fåtal beslut om särskilt utvidgade kontakt- förbud meddelas per år.

Tabell 7.3 Beslutade kontaktförbud år 2022 per åklagarkammare och åklagarområde

Åklagarkammare	Beviljade	Beslut att	Avskrivna	Totalt	Andel be-
och åklagar-	kontaktförbud	ej meddela			viljade**
område*		kontaktförbud			(%)
Umeå	69	136	15	220	31
Luleå	20	47	13	80	25
Östersund	14	61	11	86	16
Sundsvall	99	163	17	279	35
Uppsala	88	141	20	249	35
Västerås	40	103	14	157	25
Gävle	52	177	9	238	22
Nord-Mitt	382	828	99	1 309	29
Borås	80	147	25	252	32
Halmstad	81	139	20	238	34
Skövde	92	129	18	239	38
Uddevalla	119	207	20	346	34
Göteborg	160	443	40	643	25
Karlstad	156	189	21	366	43
Örebro	64	103	18	185	35
Falun	113	206	13	332	34
Väst-Bergslagen	865	1 561	175	2 601	33

127

Tillämpningen av lagen om kontaktförbudSOU 2024:13

Åklagarkammare	Beviljade	Beslut att	Avskrivna	Totalt	Andel be-
och åklagar-	kontaktförbud	ej meddela			viljade**
område*		kontaktförbud			(%)

Norrort	104	275	39	418	25
Västerort	48	153	20	221	22
Söderort	100	195	34	329	30
Södertörn	83	198	37	318	26
City	44	157	25	226	19
Stockholm	379	978	155	1 512	25
Växjö	59	101	11	171	35
Kalmar	111	231	36	378	29
Södra Skåne	83	204	18	302	27
Helsingborg	94	162	23	279	35
Karlskrona	58	122	12	192	30
Kristianstad	65	145	30	240	27
Malmö	103	229	46	378	27
Eskilstuna	23	139	13	175	13
Nyköping	35	119	8	162	22
Linköping	38	113	20	171	22
Norrköping	66	114	17	197	34
Jönköping	84	261	35	380	22
Syd-Öst	819	1 940	269	3 028	27
Övriga	2	42	5	49	4
Totalt	2 447	5 349	703	8 499	29

Källa: Åklagarmyndigheten, september 2023.

*I kolumnen anges åklagarområdena i fet text.

**Avrundat till närmaste heltal.

Tabell 7.3 visar hur antalet beslut i ärenden om kontaktförbud för- delar sig mellan de olika åklagarkamrarna och åklagarområdena. Av tabellen kan utläsas att antalet beslut i ärenden om kontaktförbud varierar stort över landet.

Andelen beviljade kontaktförbud varierar också. Genom att jäm- föra antalet beviljade kontaktförbud med det totala antalet beslut om kontaktförbud (inklusive avskrivningsbeslut) kan det konstateras att andelen beviljade kontaktförbud i hela landet uppgick till 29 procent. Vid en jämförelse mellan de olika åklagarområdena framgår att ande- len beviljade kontaktförbud varierade från 25 procent (Stockholm) till 33 procent (Väst-Bergslagen). Andelen beviljade kontaktförbud varie-

128

SOU 2024:13

Tillämpningen av lagen om kontaktförbud

rade mellan de olika åklagarkamrarna från 13 procent (Eskilstuna) till 43 procent (Karlstad).

Tabell 7.4 Beslutade kontaktförbud per åldersgrupp under perioden 2020–2022; förbudspersoner

År	2020	2021	2022

0–17 år	54	37	21
≥18 år	2 854	2 574	2 424
Källa: Åklagarmyndigheten, maj 2023.
Tabell 7.5	Beslutade kontaktförbud per åldersgrupp under
	perioden 2020–2022; skyddspersoner

År	2020	2021	2022

0–17 år	291	241	208
≥18 år	2 581	2 333	2 190

Källa: Åklagarmyndigheten, juni 2023.

Tabell 7.4 och 7.5 visar fördelningen per åldersgrupp beträffande de som omfattas av ett kontaktförbud (förbudspersoner) respektive de som ett kontaktförbud avses skydda (skyddspersoner) avseende be- slutade kontaktförbud. Av statistiken framgår att förbudspersonen var underårig i cirka 1–2 procent av de beslutade kontaktförbuden under den aktuella perioden. Skyddspersonen var under 18 år i cirka 8–10 procent av de kontaktförbud som beslutades under samma period. Åklagarmyndigheten har angett att uppgifterna om åldersfördelning inte omfattas av den statistik som myndigheten normalt tar fram, varför uppgifterna inte är kvalitetskontrollerade. Det kan till exem- pel noteras att det totala antalet beslut om kontaktförbud skiljer sig något i tabell 7.4 och 7.5 jämfört med de uppgifter som framgår av tabell 7.2. Vi bedömer trots det att uppgifterna ger en god uppfatt- ning av åldersfördelningen beträffande beslutade kontaktförbud.

7.2.2Genomströmningstider

Den genomsnittliga genomströmningstiden (dvs. tiden från det att ansökan registrerats vid åklagarkammaren till det att beslut om att bevilja eller avslå begäran meddelats) för ett ärende om kontaktför- bud var drygt 10 dagar år 2022. Mediantiden uppgick för detta år till

129

Tillämpningen av lagen om kontaktförbud

SOU 2024:13

7 dagar. Uppgifterna avser medelvärdet respektive medianvärdet för åklagarkammarna i hela landet. 2020 och 2021 uppgick mediantiden till 5 respektive 6 dagar.1

Tabell 7.6 Genomströmningstider för beslutade kontaktförbud år 2022

Typ av kontaktförbud	Medianvärde	Medelvärde
	antal dagar	antal dagar
Ordinärt	8	11,2
Gemensam bostad	1	3,9
Utvidgat utan elektronisk övervakning	8	10,2
Utvidgat med elektronisk övervakning	14	16,8

Särskilt utvidgat utan elektronisk övervakning	10	10
Särskilt utvidgat med elektronisk övervakning	7	7

Kontaktförbud, övrigt	9	13,2
Ej kontaktförbud	6	9,9
Total	7	10,2

Källa: Åklagarmyndigheten, oktober 2023.

Tabell 7.6 visar genomströmningstiden för beslutade kontaktförbud år 2022 uppdelat på typ av kontaktförbud. Såväl medelvärdet som medianvärdet redovisas i tabellen i syfte att belysa genomströmnings- tiderna på ett nyanserat sätt. Utifrån de redovisade medianvärdena kan den slutsatsen dras att den övervägande majoriteten av besluten om kontaktförbud meddelas inom den tid som föreskrivs i Åklagarmyn- dighetens föreskrifter2 och att en tydlig avvikelse från föreskrifterna endast kan sägas föreligga vid utvidgade kontaktförbud med elek- tronisk övervakning och särskilt utvidgade kontaktförbud utan villkor om elektronisk övervakning.

1Åklagarmyndigheten, december 2022.

2Enligt Åklagarmyndighetens föreskrifter om kontaktförbud (ÅFS 2011:6) ska beslut i fråga om kontaktförbud som huvudregel meddelas senast inom två veckor från det att ansökan kom in. Beslut i fråga om kontaktförbud avseende gemensam bostad, utvidgade kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning samt särskilt utvidgade kontaktförbud ska som huvudregel meddelas senast inom en vecka från det att ansökan kom in.

130

SOU 2024:13

Tillämpningen av lagen om kontaktförbud

7.2.3Begäran om överprövning av beslut om kontaktförbud

Tabell 7.7	Inkomna och avgjorda ärenden år 2022

Domstolsslag		Antal inkomna ärenden	Antal avgjorda ärenden

Tingsrätt		347	367
Hovrätt	91		84

Källa: Domstolsverket, september 2023.

Tabell 7.7 visar antalet inkomna och avgjorda ärenden enligt lagen om kontaktförbud under år 2022, dvs. antalet beslut om kontaktför- bud där någon part har begärt rättens prövning. Av statistiken fram- går att cirka 4 procent av Åklagarmyndighetens beslut om kontakt- förbud år 2022 blev föremål för tingsrättens prövning. Ungefär en fjärdedel av dessa överklagades till hovrätten. Dessa slutsatser har dragits genom att jämföra antalet beslut om kontaktförbud som med- delats av Åklagarmyndigheten år 2022 med antalet inkomna ärenden i tingsrätt samma år samt genom att jämföra antalet avgjorda ärenden i tingsrätt med antalet inkomna ärenden i hovrätt samma år. Vid be- räkningen har det inte tagits någon hänsyn till att vissa ärenden som inkom till tingsrätten respektive hovrätten år 2022 kan avse beslut som meddelats av Åklagarmyndigheten respektive tingsrätten i slutet av år 2021. Det finns dock ingen anledning att anta att denna osäker- hetsfaktor påverkat utfallet i någon större utsträckning.

7.2.4Handlagda brott mot lagen om kontaktförbud

Tabell 7.8 Handlagda brott mot lagen om kontaktförbud under perioden 2019–2022

År	2019	2020	2021	2022

Överträdelse av kontaktförbud
(24 § 1 st. 2. men.)	4 532	4 251	4 162	3 858
Överträdelse av kontaktförbud med elektronisk
övervakning (24 § 1 st. 1. men.)	8	10	18	27

Hindrande av elektronisk övervakning (25 §)	3	7	18	501
Totalt	4 543	4 268	4 198	4 386

Källa: Brå, kriminalstatistik, tabell 310 (år 2019–2021) och tabell 310 a (år 2022).

131

Tillämpningen av lagen om kontaktförbud

SOU 2024:13

Tabell 7.8 visar antalet handlagda överträdelser av kontaktförbud i hela landet under perioden 2019–2022. Med handlagda brott avses an- mälda brott där polis, åklagare eller annan brottsutredande myndighet fattat ett beslut gällande brottet under det aktuella redovisningsåret. Det går inte att utläsa ur statistiken hur många unika kontaktförbud som omfattas av antalet handlagda brott, dvs. hur många olika kon- taktförbud som överträtts genom det sammanlagda antalet över- trädelser. Som framgår av tabellen förekom en mycket stor ökning av handlagda brott beträffande hindrande av elektronisk övervakning år 2022 jämfört med tidigare år. Enligt uppgift från Polismyndig- heten kan ökningen härledas till att ett fåtal personer misstänktes för ett mycket stort antal brott (i något fall misstänktes en enstaka per- son för flera hundra brott).

År 2022 väcktes åtal i 1 051 fall avseende överträdelse av kontakt- förbud, i ett fall avseende överträdelse av kontaktförbud med elek- tronisk övervakning och i sex fall avseende hindrande av elektronisk övervakning.3 Vi återkommer i avsnitt 9.3.2 i fråga om statistik gäl- lande lagföringar.

7.3Tidigare rapporter och utvärderingar

7.3.1Utvärdering av Brå 2015

Elektronisk övervakning

I en rapport som publicerades 2015 utvärderade Brå de ändringar i kontaktförbudslagstiftningen som trätt i kraft 2011, då bl.a. möjlig- heten att förena ett kontaktförbud med villkor om elektronisk över- vakning infördes. I rapporten konstaterades att elektronisk övervak- ning endast hade förekommit i ett fall sedan lagändringarna trädde i kraft. En förklaring var att tekniken periodvis inte funnits tillgänglig under den undersökta perioden. Därtill var beslut om särskilt utvid- gade kontaktförbud mycket ovanliga (vid den tidpunkten var det en- dast möjligt att besluta om elektronisk övervakning i samband med särskilt utvidgade kontaktförbud). Under den undersökta perioden hade beslut om särskilt utvidgade kontaktförbud utfärdats som mest två gånger om året. Enligt Brå kunde detta bero på att villkoren för ett sådant kontaktförbud är stränga. Ett särskilt utvidgat kontakt-

3Brå, kriminalstatistik 2022, tabell 310 a.

132

SOU 2024:13

Tillämpningen av lagen om kontaktförbud

förbud förutsätter att ett utvidgat kontaktförbud har överträtts, och i regel krävs det att överträdelsen är av fysisk karaktär. Enligt rappor- ten var utvidgade kontaktförbud också ovanliga. Under tidsperioden 2010–2013 beviljades i genomsnitt 37 utvidgade kontaktförbud om året. En av anledningarna till att det beviljats så få utvidgade kontakt- förbud bedömdes vara att det var ovanligt att det fanns förutsätt- ningar för att meddela ett sådant förbud. Ett utvidgat kontaktförbud får meddelas om det kan antas att ett ordinärt kontaktörbud inte är tillräckligt. Enligt de studerade beslutsunderlagen tycktes det tolkas som ett krav på att det förekommit en fysisk överträdelse av ett ordi- närt kontaktförbud. I rapporten konstaterades att fysiska överträdel- ser av kontaktförbud var relativt ovanliga. En tidigare genomgång av 376 anmälda överträdelser under 2003–2005 visade att endast 13 pro- cent avsåg fysiska överträdelser. Vanligast var i stället överträdelser som skedde genom icke-fysiska kontakter, t.ex. via sms, telefonsam- tal eller Facebook.4

I en enkätundersökning genomförd av Brå tillfrågades åklagare hur de uppfattar kraven för att besluta om särskilt utvidgat kontaktför- bud med elektronisk övervakning. Två tredjedelar av de som svarade på enkäten uppfattade villkoren som rimliga. Resten ansåg att kraven var för höga och menade att det i sådana situationer i stället blir aktuellt med frihetsberövande av förbudspersonen. 14 procent av de 395 åkla- gare som tillfrågades uppgav att de någon gång hade haft ett ärende där elektronisk övervakning skulle ha fyllt en funktion, men där skydds- personen hade ett ordinärt kontaktförbud eller kontaktförbud avse- ende gemensam bostad. Enligt Brå indikerade svaren att det fanns ett behov av elektronisk övervakning i fler fall, men att underlaget för att besluta om sådan övervakning var litet. Vid samtal med poliser framkom vidare att det är vanligt att förbudspersonen saknar fast bo- stad, vilket utgör ett ytterligare hinder för användning av elektronisk övervakning.5

Det bör understrykas att möjligheterna att besluta om elektronisk övervakning har utvidgats sedan rapporten från Brå publicerades. År 2018 infördes en möjlighet att besluta om elektronisk övervak- ning även beträffande utvidgade kontaktförbud och år 2022 infördes dels en möjlighet att besluta om utvidgade kontaktförbud utan krav på att ett tidigare beslutat kontaktförbud dessförinnan överträtts,

4Brå, Kontaktförbud. En utvärdering av ändringarna i lagen 2011, rapport 2015:3, s. 51–58 och 65.

5A.a. s. 60 ff.

133

Tillämpningen av lagen om kontaktförbud

SOU 2024:13

dels utmönstrades kravet på att skälen för ett särskilt utvidgat kon- taktförbud ska väga väsentligt tyngre än den inskränkning i rörelse- friheten ett sådant förbud innebär. Resultatet av Brås utvärdering måste därför beaktas med viss försiktighet.

Det geografiska förbudsområdets storlek

Inom ramen för utvärderingen undersöktes även det geografiska för- budsområdet för de totalt 225 beslut om utvidgade och särskilt ut- vidgade kontaktförbud som beviljades under perioden 2010–2013. Vid genomgången framkom att förbudsområdena för de båda typerna av förbud på gruppnivå generellt sett var lika många och lika stora. För- budsområdenas storlek och antal förbudsområden för varje enskilt beslut skiljde sig alltså inte åt i användning mellan de båda typerna av kontaktförbud. I ett och samma ärende kunde dock förbudsområ- dets storlek skilja sig åt. Förbudsområdet i ett ärende där ett utvidgat kontaktförbud hade beslutats kunde t.ex. utökas både i storlek och i antal förbudsområden vid ett påföljande beslut om ett särskilt utvid- gat kontaktförbud, dvs. att det skedde en upptrappning på det sätt som avses med regleringen. I ungefär två tredjedelar av ärendena an- gavs endast ett (1) förbudsområde. I övriga fall angavs 2–4 förbuds- områden. Av rapporten framgår vidare att ett typiskt förbudsområde, oavsett typ av kontaktförbud, vanligtvis omfattade ett kvarter runt skyddspersonens bostad, dennes arbetsplats, ett skolområde eller i sällsynta fall något annat område där personen vistades ofta. Endast i undantagsfall sträckte sig förbudsområdet över ett större område än ett kvarter.6

7.3.2Åklagarmyndighetens och Polismyndighetens tillsynsrapport 2020

Omfattningen av granskningen

Åklagarmyndighetens Utvecklingscentrum genomförde tematisk till- syn över handläggningen av kontaktförbudsärenden 2008 och 2012. Båda tillsynsrapporterna visade att åklagarnas tillämpning av kontakt- förbudslagstiftningen tycktes restriktiv i förhållande till lagens syfte

6A.a. s. 54 ff.

134

SOU 2024:13

Tillämpningen av lagen om kontaktförbud

att förebygga hotfulla och farliga situationer.7 Den senaste tillsynen genomfördes tillsammans med Polismyndigheten och resulterade i en rapport som publicerades i april 2020.8

Granskningen 2020 omfattade 591 kontaktförbudsärenden som avslutades genom beslut under perioden den 1 april 2018 till den 31 december 2018. Cirka en tredjedel av dessa avsåg ärenden där kon- taktförbud hade beviljats och cirka två tredjedelar avsåg ärenden där kontaktförbud inte hade beviljats. Av ärendena avsåg drygt 93 pro- cent (550 st.) ordinära kontaktförbud, drygt 5 procent (31 st.) kon- taktförbud avseende gemensam bostad, 0,5 procent (3 st.) utvidgade kontaktförbud utan villkor om elektronisk övervakning och 1,2 pro- cent (7 st.) förlängningar av tidigare meddelade kontaktförbud. Inga ärenden utgjorde utvidgade kontaktförbud med villkor om elektro- nisk övervakning eller särskilt utvidgade kontaktförbud.9

Bakgrunden till ansökningarna

I cirka 92 procent av de granskade ärendena hade ansökan om kon- taktförbud gjorts i samband med en brottsanmälan eller under en pågående förundersökning. Vid en stickprovskontroll av ärenden där ansökan om kontaktförbud hade gjorts utan samband med en brotts- anmälan framkom att skälet till detta kunde variera. I huvuddelen av fallen rörde det sig om ärenden där någon brottslig gärning inte hade kunnat konstateras. I andra fall hade det gjorts en brottsanmälan i samband med begäran om kontaktförbud, men förundersökningen hade lagts ned av polisen innan kontaktförbudsärendet lottades över till åklagarkammaren.10

Förbudspersonens förekomst i belastningsregistret

Vid granskningen undersöktes även förbudspersonens förekomst i belastningsregistret under de senaste fem åren med avseende på kon- taktförbud, överträdelse av kontaktförbud eller brott mot liv, hälsa,

7Se Åklagarmyndigheten, Besöksförbud – en kartläggning över tillämpningen med synpunkter, och Åklagarmyndigheten, Kontaktförbud – en kartläggning av tillämpningen med synpunkter på iakttagelserna, tillsynsrapport 2013:4.

8Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten, Kontaktförbud – en kartläggning av tillämpningen med synpunkter på iakttagelserna, granskningsrapport 2020, tillsynsrapport 2020:1

9A.a. s. 8 f.

10A.a. s. 15.

135

Tillämpningen av lagen om kontaktförbud

SOU 2024:13

frihet eller frid, dvs. de uppgifter i belastningsregistret som har störst betydelse för åklagaren vid riskbedömningen. Granskningen visade att förbudspersonen förekom i belastningsregistret med avseende på tidigare kontaktförbud, överträdelser av kontaktförbud eller brott mot liv, hälsa, frihet eller frid i cirka 32 procent av ärendena, varav knappt två tredjedelar hade lagförts för mer än ett år sedan vid tiden för ansökan. I cirka 68 procent av ärendena förekom förbudspersonen antingen inte alls i belastningsregistret under de senaste fem åren, eller förekom inte med avseende på relevanta avsnitt. I rapporten an- ges att det, i de fall förbudspersonen dömts för brott mot liv, hälsa, frihet eller frid, hade varit intressant att försöka ta fram information om mot vem dessa brott hade begåtts. Det var dock inte möjligt att gå igenom var och en av de enskilda domarna inom ramen för pro- jektet. I de ärenden där det ändå framgick mot vem brottet hade be- gåtts utan att ta del av den enskilda domen hade brottet i cirka 27 pro- cent av fallen begåtts mot skyddspersonen, i drygt 8 procent mot andra närstående och i drygt 7 procent mot annan än närstående. I resterande fall saknades information om mot vem brottet hade begåtts. Det var inte heller möjligt att i efterhand ta reda på vilken information åklagaren rent faktiskt hade tillgång till i detta avseende. Av de personer som förekom i belastningsregistret med avseende på brott mot liv, hälsa, frihet eller frid rörde det sig i cirka 54 procent av fallen om 1–2 brottstillfällen, 25 procent avsåg 3–5 brottstillfällen och drygt 9 procent avsåg mer än 10 brottstillfällen. Undersökningen avsåg även vilket det allvarligaste brottet var som personen lagförts för under de senaste fem åren. Det vanligaste brottet var misshandel, följt av olaga hot och grov kvinnofridskränkning.11

Elektronisk övervakning

Under perioden den 1 juli 2018 till den 30 juni 2019 fattades beslut om utvidgat kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning i tre fall, och beslut om särskilt utvidgade kontaktförbud med villkor om elektronisk övervakning i ytterligare tre fall. Under samma pe- riod fattades beslut om utvidgat kontaktförbud utan elektronisk över-

11A.a. s. 17 f.

136

SOU 2024:13

Tillämpningen av lagen om kontaktförbud

vakning i 34 fall och beslut om särskilt utvidgat kontaktförbud utan villkor om elektronisk övervakning i ett fall.12

Det bedömdes finnas flera förklaringar till att det hade fattats så få beslut om kontaktförbud med elektronisk övervakning. Bland annat angavs att de praktiska förutsättningarna, såsom hur förbudsområdet ska utformas och den tekniska möjligheten att verkställa övervakning, kunde uppfattas som hinder i tillämpningen. Polisen vittnade om tek- niska problem vid användandet av elektronisk övervakning som hade lett till att polisen hade behövt lägga resurser på att söka upp för- budspersonen och samtidigt säkra skyddspersonen.13

Ett beslut om kontaktförbud med villkor om elektronisk över- vakning behöver omfatta en karta över förbudsområdet. För att för- budsområdet ska bli ändamålsenligt och tekniskt möjligt att över- vaka, samtidigt som det är proportionerligt, krävs en dialog mellan åklagare och polis, vilket gör att det tar längre tid innan beslut kan fattas. Mot denna bakgrund bedömdes de korta tidsfristerna utgöra ytterligare en svårighet i handläggningen.14 Vidare konstaterades att det fanns ett kompetens- och utbildningsbehov för att uppnå en ökad användning av elektronisk övervakning på det sätt som lagstiftaren avsett.15

Identifierade problemområden och slutsatser

I tillsynsrapporten identifierades ett antal problemområden med av- seende på polisens och åklagarens hantering av ärenden om kontakt- förbud. Ett sådant problemområde ansågs vara att det inte var ovanligt att det begärdes kontaktförbud i ärenden där avsaknaden av relevant relation mellan parterna eller digniteten i det bakomliggande brottet innebar att det redan från början stod klart att det saknades förut- sättningar för att bevilja kontaktförbud.16

Slutsatsen av tillsynen 2020 var att åklagarnas tillämpning av kon- taktförbudslagstiftningen fortfarande tycktes restriktiv i förhållande till lagens syfte. Bedömningen grundades på det förhållandet att an-

12A.a. s. 14.

13A.a. s. 35.

14Sedan rapporten publicerades har dock tidsfristen för ärenden om särskilt utvidgat kon- taktförbud höjts från fyra till sju dagar (se 2 § ÅFS 2011:6).

15Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten, Kontaktförbud – en kartläggning av tillämp- ningen med synpunkter på iakttagelserna, granskningsrapport 2020, tillsynsrapport 2020:1, s. 35 f.

16A.a. s. 20.

137

Tillämpningen av lagen om kontaktförbud

SOU 2024:13

vändningen av mer ingripande former av kontaktförbud var sparsam. Utifrån tillgänglig statistik var det inte möjligt att dra några mer långt- gående slutsatser om restriktiviteten i tillämpningen av kontaktför- budslagstiftningen, t.ex. beträffande åklagarnas risk- och proportio- nalitetsbedömning i de enskilda ärendena. Detta berodde på att de ansökningar som redan från början saknade förutsättningar att bevil- jas inte kunde separeras från övriga ärenden.17 I sammanhanget kan det nämnas att Åklagarmyndigheten under hösten 2023 publicerat en kartläggning av avslagsbeslut, vilken redovisas i avsnitt 7.3.4.

7.3.3Socialstyrelsens utredningar av vissa skador och dödsfall 2018–2021

Socialstyrelsen ska, enligt lagen (2007:606) om utredningar för att förebygga vissa skador och dödsfall, utreda bl.a. vissa fall där vuxna kvinnor och män dödats eller utsatts för försök till dödligt våld av en närstående eller tidigare närstående person och identifiera brister i samhällets skyddsnät. Utredningarna sammanställs i en rapport som lämnas till regeringen. Den senaste rapporten publicerades 2022 och innehåller en övergripande analys över de utredningar som genom- förts under åren 2018–2021.

Kontaktförbud kombineras inte med andra skydds- och stödinsatser

En av de brister som identifierades var att kontaktförbud inte kom- bineras med andra skydds- och stödinsatser. I några fall hade brotts- offren beviljats kontaktförbud som skydd mot gärningspersonen, i vissa fall vid flera tillfällen. Det handlade i samtliga fall om ordinära kontaktförbud. Inte i något av fallen framgick av dokumentationen att kontaktförbudet hade kombinerats med andra stöd- och skydds- åtgärder från polisen eller socialtjänsten, trots att det kunde antas att det fanns behov av exempelvis larmpaket och annat brottsofferstöd från polisen, samt skyddat boende till brottsoffret och insatser rikt- ade till våldsutövaren från socialtjänsten. Enligt rapporten framgick

17A.a. s. 33 och 48.

138

SOU 2024:13

Tillämpningen av lagen om kontaktförbud

det tydligt av dessa ärenden att ett kontaktförbud inte utgjorde ett tillräckligt skydd.18

Förklaringen till socialtjänstens brist på insatser bedömdes vara att socialtjänsten inte hade kopplats in i samband med beslutet om kontaktförbud. Socialstyrelsens bedömning var att det är nödvän- digt att kontaktförbud vid behov kombineras med andra skydds- och stödinsatser från polis och socialtjänst för att förebygga att brotts- offret utsätts för ytterligare våld. Mot den bakgrunden föreslog Socialstyrelsen att det ses över om Polismyndigheten eller Åklagar- myndigheten bör få en skyldighet att underrätta socialnämnden i samtliga fall där beslut om kontaktförbud meddelats, dvs. även när det inte finns minderåriga barn och när kontaktförbudet inte rör gemensam bostad.19

Socialstyrelsen konstaterade vidare att det följer av Polismyndig- hetens riktlinjer för kontaktförbud att polisen ska se till att en kon- taktperson utses både till skyddspersonen och förbudspersonen. Kontaktpersonen ska ge parterna råd och stöd, komplettera kontakt- förbudet med andra skyddsåtgärder och vid behov samverka med socialtjänsten. Enligt rapporten varierade följsamheten till riktlinjerna, och det fanns stora skillnader mellan hur olika lokalpolisområden arbetade med kontaktförbuden. I vissa fall, men långt från alla, ut- sågs exempelvis en kontaktperson med kompetens om våld i nära rela- tion. Vissa kontaktpersoner höll fortlöpande kontakt med de berörda personerna och erbjöd lämpliga skyddsåtgärder, medan andra nöjde sig med att skicka ett brev till brottsoffret med information om att han eller hon kunde höra av sig vid behov. Huruvida polisen initi- erade samverkan med socialtjänsten kring insatser om stöd och skydd som komplement till kontaktförbudet konstaterades i hög grad bero på dels om det fanns upparbetade kontakter mellan polisen och social- tjänsten, dels på hur engagerad den tillsatta kontaktpersonen var. Enligt rapporten kunde en orsak till den bristande följsamheten till riktlinjerna vara att skydd och stöd i samband med kontaktförbud inte är ett prioriterat område inom polisen. Socialstyrelsen föreslog att Polismyndigheten skulle överväga att se över dels myndighetens behov av att stärka implementeringen av riktlinjerna för kontakt- förbud, dels hur samverkan med socialtjänsten kan utvecklas.20 Det

18Socialstyrelsen, Socialstyrelsens utredningar av vissa skador och dödsfall 2018–2021, 2022, s. 83 f.

19A.a. s. 84.

20A.a. s. 83 f.

139

Tillämpningen av lagen om kontaktförbud

SOU 2024:13

kan anmärkas att Polismyndigheten beslutade om en ny handbok för kontaktförbud i november 2021, vilken beskrivs närmare i avsnitt 5.3.1.

Bristande samverkan mellan myndigheter

I rapporten identifierades även en brist på samverkan mellan myn- digheter för att förebygga upprepat våld. I många fall hade det hos minst en myndighet funnits kunskap om att brottsoffret utsatts för våld av gärningspersonen innan det dödliga våldet utövades. Både brottsoffret och gärningspersonen hade i dessa fall haft upprepade kontakter med polis, socialtjänst och hälso- och sjukvård, och i vissa fall även med Kriminalvården. Ett exempel som lyftes i rapporten var att det inte framgick i de utredda ärendena att polis och socialtjänst delat resultatet av riskbedömningar, och att det inte heller fanns någon kommunikation mellan myndigheterna om nya omständigheter som kunde innebära en ökad risk för våld. Det fanns också exempel på att polisen i vissa fall kände till våldet mot brottsoffret, men att social- tjänsten eller hälso- och sjukvården saknade den kunskapen, trots att dessa verksamheter hade pågående kontakter med brottsoffret och/ eller gärningspersonen. Inte i något fall framgick att någon samhälls- aktör hade efterfrågat samtycke av de berörda personerna för att kunna samverka med en annan samhällsaktör. Socialstyrelsen identi- fierade flera orsaker till bristen på samverkan. En av orsakerna be- dömdes vara att det finns en osäkerhet inom myndigheterna om hur sekretessbestämmelserna ska tillämpas, t.ex. gällande möjligheten att dela information.21

7.3.4Åklagarmyndighetens kartläggning av avslagsbeslut 2023

Bakgrund

Under hösten 2022 införde Åklagarmyndigheten ett beslutsstöd av- seende avslagsgrunderna för kontaktförbud. Syftet var bl.a. att öka förutsättningarna för en enhetlig tillämpning och förbättra möjlig- heterna för uppföljning. I november 2023 publicerade myndigheten

21A.a. s. 86 ff.

140

SOU 2024:13

Tillämpningen av lagen om kontaktförbud

en kartläggning av avslagsbesluten utifrån statistik under perioden december 2022 till och med augusti 2023.22

Beslutstödet innefattar tre avslagsgrunder: förutsättningar saknas, ej tillräcklig risk samt ej proportionerligt. Avslagsgrunderna har följande innebörd:23

•Förutsättningar saknas: Det kan redan av ansökan konstateras att de grundläggande förutsättningarna för att meddela ett kontakt- förbud saknas, dvs. ansökan är ogrundad. I de allra flesta fall be- höver inga utredningsåtgärder vidtas inför beslutet.

•Ej tillräcklig risk: Det finns grundläggande förutsättningar för att meddela ett kontaktförbud, men riskbedömningen resulterar i att det inte föreligger en klar och konkret risk för ett sådant beteende som kan ligga till grund för ett kontaktförbud. Vanligtvis krävs förhör med skyddspersonen inför en sådan bedömning.

•Ej proportionerligt: Det föreligger en klar och konkret risk i kon- taktförbudslagstiftningens mening, men proportionalitetsbedöm- ningen utmynnar i att det inte finns tillräckliga skäl för att med- dela kontaktförbud. I de flesta fall krävs förhör med förbudsper- sonen för att genomföra en adekvat proportionalitetsbedömning.

Resultatet av kartläggningen

Generella iakttagelser

Kartläggningen visar att cirka 70 procent av ansökningarna om kon- taktförbud avslogs. En klar majoritet (cirka 45 procent) av ansökning- arna avslogs med motiveringen förutsättningar saknas. Avslagsgrun- den ej tillräcklig risk användes i ungefär hälften så många fall (drygt 20 procent), medan endast ett fåtal procent av ansökningarna av- slogs med motiveringen ej proportionerligt.24

En av orsakerna till den höga andelen avslagsbeslut med moti- veringen förutsättningar saknas bedömdes vara att avslagsgrunderna i Åklagarmyndighetens datasystem nyligen har införts, varför en del av siffrorna ansågs kunna förklaras med att åklagarna inte hade till- lämpat dem som avsetts. Därtill konstaterades att det fortfarande in-

22Åklagarmyndigheten, Kontaktförbud – Kartläggning av avslagsbeslut, rapport, 2023, s. 6 och 14.

23A.a. s. 14 f.

24Åklagarmyndigheten, Kontaktförbud – Kartläggning av avslagsbeslut, rapport, 2023, s. 15.

141

Tillämpningen av lagen om kontaktförbud

SOU 2024:13

kommer en hög andel ogrundade ansökningar (vilket också framkom i Åklagarmyndighetens och Polismyndighetens tillsynsrapport 2020, se avsnitt 7.3.2). I kartläggningen anges att det krävs en fördjupad analys för att utreda de bakomliggande orsakerna till uppgifterna i statistiken närmare.25

Betydelsen av kön och ålder

Kartläggningen visar att en högre andel kontaktförbud avslogs när förbudspersonen var en kvinna än när förbudspersonen var en man. Avslagsgrunden förutsättningar saknas användes i en mycket högre utsträckning när förbudspersonen var en kvinna, vilket bedömdes bero antingen på att dessa ansökningar i högre utsträckning är ogrundade än när förbudspersonen är en man, eller att avslagsgrunderna inte hade tillämpats som avsetts. I de fall förbudspersonen var en man av- slogs ansökan i lägre utsträckning om skyddspersonen var en kvinna jämfört med om skyddspersonen också var en man. Motsvarande skill- nad kunde inte iakttas i de fall förbudspersonen var en kvinna.26

I ärenden där skyddspersonen var mellan 0–14 år ledde cirka 90 pro- cent av alla ansökningar om kontaktförbud till ett avslagsbeslut, vil- ket innebar att ansökningar från skyddspersoner i denna åldersgrupp avslogs i betydligt högre utsträckning än när skyddspersonen var vuxen. I kartläggningen anges att detta indikerar att det är svårare för barn att erhålla skydd genom ett kontaktförbud. Även i de fall det fanns en bakomliggande brottsmisstanke med samma partsställning som ansökan avsåg, avslogs 83 procent av alla ansökningar.

Motiveringen förutsättningar saknas användes i 52 procent av fallen, vilket var högre än rikssnittet på 45 procent för alla fattade beslut.27 Analysen visade därtill att även om brottsmisstanken avsåg sär- skilt allvarliga brott, t.ex. grov fridskränkning, avslogs barns och ungas (0–17 år) ansökan om kontaktförbud i fler fall än vuxnas ansökningar.28 En förklaring till den höga andelen avslagsbeslut i åldersspannet 0–14 år ansågs kunna vara förekomsten av en bakomliggande vård- nadstvist mellan föräldrarna, vilket får till följd att lämnade uppgifter måste värderas med försiktighet. Det angavs också att det framkommit

25A.a. s. 16.

26A.a. s. 19 f.

27A.a s. 23 ff.

28A.a. s. 24 f.

142

SOU 2024:13

Tillämpningen av lagen om kontaktförbud

i Åklagarmyndighetens överprövningsverksamhet att barn inte alltid hörs under utredningen, vilket enligt Åklagarmyndigheten skulle kunna leda till fler avslag med motiveringen förutsättningar saknas. Några säkra slutsatser bedömdes dock inte vara möjliga att göra utan en fördjupad analys.29

Betydelsen av bakomliggande brottsmisstankar

Kartläggningen visar att cirka 60 procent av ansökningarna om kon- taktförbud avslogs då det fanns en skälig misstanke om brott jämfört med drygt 90 procent då skälig misstanke om brott saknades. Före- komsten av skälig misstanke om brott konstaterades därmed ha en stor betydelse för om ett kontaktförbud beviljas eller inte, i vart fall för vuxna skyddspersoner. I de fall den skäliga misstanken avsåg ett särskilt allvarligt brott30 fick det större genomslag vid riskbedöm- ningen än om brottet var mindre allvarligt. Mot bakgrund av lagstift- ningens utformning och vad som framkommer i Riksåklagarens riktlinjer om vilka faktorer som har betydelse vid bedömningen be- dömdes dock tillämpningen motsvara förväntningarna.31

7.4Utredningens hearings och åklagarintervjuer

I detta avsnitt redovisas en sammanfattning av de uppgifter som fram- kommit vid de hearings och intervjuer som utredningen har anord- nat. I bilaga 3 anges vilka som medverkade vid hearingarna och inter- vjuerna samt de frågor som utgjorde underlag för diskussionerna.

29A.a. s. 23 ff.

30Med ”särskilt allvarligt brott” avses grov misshandel, försök/förberedelse/stämpling till mord eller dråp, olaga förföljelse, grov kvinnofridskränkning och grov fridskränkning, grovt barnfridsbrott, hedersförtryck, grovt olaga hot, oaktsam våldtäkt, oaktsamt sexuellt övergrepp och sexuellt övergrepp. Våldtäkt och sexuellt övergrepp innefattar brott mot barn samt för våld- täkt även försöksbrott. För grov misshandel, grovt olaga hot och sexualbrott exkluderas brott mellan obekanta och i förekommenade fall brott mot grupp, se a.a. s. 8.

31A.a. s. 5.

143

Tillämpningen av lagen om kontaktförbud

SOU 2024:13

7.4.1Hearing med brottsoffer- och kvinnorättsorganisationer

De deltagande organisationerna gav en samlad bild av att kraven för att få ett kontaktförbud utfärdat är för höga och att bedömningarna avseende förutsättningarna för att få kontaktförbud varierar stort mellan de olika åklagarkamrarna. Flera organisationer uppgav att det i praktiken ofta krävs att förbudspersonen har dömts för brott mot skyddspersonen. Det påtalades att det är vanligt att kvinnor som är utsatta för brott av en närstående partner underlåter att polisanmäla brotten, alternativt att anmälningar inte leder till åtal, trots att kvin- nan kan ha varit utsatt för upprepade brott under en lång tid. Enligt organisationernas erfarenhet görs ansökan om kontaktförbud ofta i ett akut läge i samband med att parterna separerar.

Flera av organisationerna uppgav att skyddspersonerna sällan för- väntar sig att ett kontaktförbud ska utgöra ett heltäckande skydd mot övergrepp och trakasserier, men att förhoppningen är att kontakt- förbudet ska bidra till att lugna situationen. Det påpekades att skydds- personerna ofta uppfattar ett kontaktförbud som en betydelsefull sig- nal från samhället om att förbudspersonens agerande är oacceptabelt. Det framhölls emellertid att det är vanligt att förtroendet för systemet med kontaktförbud försvinner i och med att överträdelser av kon- taktförbudet sällan leder till konsekvenser för förbudspersonen.

Två av organisationerna med erfarenhet av arbete med heders- relaterat våld uppgav att kontaktförbud sällan är en effektiv åtgärd för att skydda personer som lever i en hederskontext, eftersom det ofta är många personer som deltar i förföljelsen mot skyddspersonen. Att enbart utfärda kontaktförbud mot en eller ett par av de personer som utövar övergrepp mot skyddspersonen är därför ofta verkningslöst.

Flera organisationer framhöll att polisen sällan vidtar en struktu- rerad riskbedömning i ärenden om kontaktförbud och att det borde vara obligatoriskt med en sådan bedömning. Det påpekades också att det borde vara obligatoriskt att det utses en kontaktperson hos polisen för parterna när ett beslut om kontaktförbud har meddelats. Flera organisationer uppgav att ett kontaktförbud regelmässigt borde kompletteras med larmpaket för att öka den brottspreventiva effek- ten, men att polisen generellt är restriktiv med att lämna ut larmpaket.

144

SOU 2024:13

Tillämpningen av lagen om kontaktförbud

7.4.2Hearing med advokater

De advokater som deltog i hearingen uttalade sig utifrån erfarenhe- terna av att som offentlig försvarare komma i kontakt med personer som ålagts kontaktförbud. Samtliga advokater framhöll att ett kon- taktförbud uppfattas som en mycket ingripande åtgärd vilken inne- bär stora inskränkningar i förbudspersonens vardag, särskilt i de fall parterna har gemensamma barn. Det framhölls också att det finns risk för att ansökningar om kontaktförbud sker i syfte att vinna för- delar i en pågående vårdnadstvist. Det påtalades särskilt att kontakt- förbud med villkor om elektronisk övervakning utgör en mycket ingripande åtgärd och flera advokater ansåg att det inte framstår som proportionerligt att utfärda ett sådant förbud utan att en person tidi- gare har dömts för brott. Flera advokater uppgav att många förbuds- personer uppfattar ett kontaktförbud som att rättsväsendet redan har tagit ställning i skuldfrågan i de fall kontaktförbudet utfärdas under en pågående förundersökning. Det förhållandet att ett beslut om kontaktförbud registreras i belastningsregistret, trots att det inte utgör ett straff, lyftes fram som problematiskt i sammanhanget.

Några advokater framhöll att ett kontaktförbud inte är effektivt för att avhålla de farligaste våldsutövarna från att söka upp skydds- personen, eftersom de inte låter sig avskräckas av det straffhot en över- trädelse innebär. En deltagare uppgav dock att elektroniskt överva- kade kontaktförbud möjligen är effektivt i sådana situationer. Några advokater ansåg att riskbedömningarna behöver förbättras för att få bättre träffsäkerhet vid identifieringen av de fall där det är motiverat att utfärda ett kontaktförbud. Samverkan mellan myndigheter fram- hölls som nödvändig för att förbättra riskbedömningarna.

Gällande behovet av att kunna förordna en särskild företrädare för barn i ärenden om kontaktförbud (en särskild fråga som behand- las i avsnitt 8.5.7) påtalade flera advokater att ett sådant uppdrag skulle innebära mycket svåra advokatetiska överväganden. En särskild före- trädare skulle då, oftast på mycket knapphändigt underlag, avgöra om det är förenligt med barnets bästa att samtycka till ett kontakt- förbud mot barnets vårdnadshavare. Det lyftes också fram att det av den anledningen finns en risk för att många biträdande jurister och advokater avstår från att åta sig uppdrag som särskild företrädare om uppdraget även kan komma att omfatta frågor om kontaktförbud.

145

Tillämpningen av lagen om kontaktförbud

SOU 2024:13

Domstolarna kan därmed få svårt att finna lämpliga personer att för- ordna för sådana uppdrag.

7.4.3Intervjuer med åklagare

Kriterierna för kontaktförbud

Samtliga åklagare ansåg att kriterierna för att utfärda kontaktförbud över lag är rimligt ställda. Endast ett fåtal hade någon gång utfärdat ett utvidgat kontaktförbud. Ingen av de intervjuade åklagarna hade utfärdat ett särskilt utvidgat kontakförbud. Många framhöll tekniska problem med den elektroniska utrustningen, samt att förbudsperso- nen oftast är frihetsberövad i allvarligare fall, som skäl till att utvid- gade och särskilt utvidgade kontaktförbud används så sällan.

De flesta åklagare hade inte varit med om fall där de ansett att det fanns behov av ett kontaktförbud men då förutsättningarna för ett sådant beslut inte varit uppfyllda enligt lagtexten. En åklagare på- talade dock att det ibland händer att ”magkänslan” talar för att det krävs ett utvidgat eller särskilt utvidgat kontaktförbud, trots att det saknas konkreta omständigheter som kan läggas till grund för en så- dant kontaktförbud.

Samtliga åklagare var eniga om att tidigare lagföringar inte utgör ett absolut krav för att utfärda kontaktförbud och att de allra flesta kontaktförbud utfärdas under en pågående förundersökning. Många påtalade dock att förekomsten av tidigare domar gör att riskbedöm- ningen blir enklare, eftersom det utgör en klar indikation på risk för fortsatt brottslighet. Karaktären av det misstänkta brottet framhölls som den viktigaste faktorn vid bedömningen av om ett kontaktförbud borde utfärdas. Gärningar av förföljelsekaraktär, flerfaldig brottslig- het, indikationer på gränslöst beteende (t.ex. kontakter nattetid) lyf- tes som exempel på omständigheter som kan läggas till grund för ett kontaktförbud utan tidigare lagföringar.

146

SOU 2024:13

Tillämpningen av lagen om kontaktförbud

Utredningsunderlaget och behovet av strukturerade riskbedömningar

Det framkom skilda åsikter om hur mycket utredning som krävs av- seende det misstänkta brottet för att det ska vara aktuellt att utfärda ett kontaktförbud. En åklagare menade att det ofta är möjligt att utfärda ett kontaktförbud redan på grundval av målsägandens upp- gifter. En annan åklagare ansåg att man måste kunna se framför sig att bevisningen kommer räcka för åtal. Ytterligare en åklagare påtalade att det visserligen är möjligt att utfärda ett kontaktförbud redan vid skälig misstanke, men att riskbedömningen blir mycket svår då. En åklagare påpekade att ett kontaktförbud som utgångspunkt upphävs om förundersökningen läggs ned eller åtalet ogillas, vilket är olyck- ligt i vissa situationer eftersom risken för brott kan vara stor trots att bevisningen inte räcker för åtal eller en fällande dom.

Det framkom en entydig bild av att strukturerade riskbedömningar i dagsläget inte används som underlag i ärenden om kontaktförbud. Åsikterna gick isär angående behovet av att ta in sådana bedömningar i större utsträckning. Fyra av åklagarna var negativa till att använda sig av strukturerade riskbedömningar. Anledningarna som lyftes var att det är tidskrävande, att de inte tillför något till beslutsunderlaget och att sådana riskbedömningar kan innehålla känsliga uppgifter om skyddspersonen som är olämpliga att förbudspersonen får del av. Flera åklagare uttryckte att man som åklagare utvecklar en ”fingertopps- känsla” i dessa typer av ärenden, vilket underlättar riskbedömningen.

Tre av åklagarna var positivt inställda till att använda strukture- rade riskbedömningar och ansåg att de kunde vara av värde vid be- dömningen av om det föreligger förutsättningar för kontaktförbud. En åklagare uppgav att det oftast inte finns någon större risk med att delge sådana riskbedömningar till förbudspersonen. En annan åkla- gare uttryckte att det vore en klar fördel om åklagaren endast kunde ta in resultatet av riskbedömningen i kontaktförbudsärendet. Flera av åklagarna påtalade att polisens arbete med bedömningsmetoden SARA i relationsärenden varierar stort över landet, vilket utgör ett problem.

147

Tillämpningen av lagen om kontaktförbud

SOU 2024:13

Det geografiska områdets storlek vid särskilt utvidgade kontaktförbud

Majoriteten av de intervjuade åklagarna uttryckte att det finns ett behov av att kunna besluta om större förbudsområden än idag, även om det framhölls att det inte kommer röra sig om särskilt många fall per år. Som exempel på när det kan vara relevant att utfärda ett kon- taktförbud som omfattar ett stort område, såsom en kommun, nämn- des att kvinnan har skyddad adress men förbudspersonen ändå vet vilken kommun hon vistas i, att förbudspersonen saknar egentliga skäl för att vistas i samma kommun som skyddspersonen, eller i samband med att en dömd person friges från ett fängelsestraff.

En åklagare uttryckte att det är problematiskt att utrycknings- tiderna för polisen varierar beroende på var i landet man befinner sig.

Enhetligheten i tillämpningen av kontaktförbudslagstiftningen

Samtliga åklagare var eniga om att anledningen till att antalet utfär- dade kontaktförbud varierar i landet inte är utformningen av kon- taktförbudslagstiftningen, utan snarare att det växer fram kulturer på de olika åklagarkamrarna som påverkar bl.a. benägenheten att be- gära personer häktade. Flera åklagare trodde att det i sådana områden där det utfärdas färre kontaktförbud, i stället kan vara vanligare med frihetsberövanden. Populationens sammansättning framhölls också som en orsak – några åklagare menade att behovet av kontaktförbud kan vara större utanför storstäderna eftersom det är svårare att vara anonym där. En annan anledning angavs vara att antalet ansökningar om kontaktförbud också varierar i landet, vilket enligt åklagarna sannolikt beror på polisens arbete med kontaktförbud.

En åklagare berättade att de hade börjat ha regelbundna möten på dennes åklagarkammare för att diskutera tillämpningen av kontakt- förbudslagstiftningen. Sedan mötena infördes hade antalet utfärdade kontaktförbud på åklagarkammaren ökat. Några åklagare påtalade att det är svårt att få vägledning i praxis eftersom de är förhållandevis få som begär överprövning till domstol. Åklagarmyndighetens rätts- liga vägledning om kontaktförbud framhölls dock av flera som en värdefull hjälp.

148

SOU 2024:13

Tillämpningen av lagen om kontaktförbud

Behovet av en särskild företrädare för barn i ärenden om kontaktförbud

Samtliga åklagare ansåg att det finns behov av att införa en möjlighet att förordna en särskild företrädare för barn i ärenden om kontakt- förbud. I ärenden där barnet behöver höras för att ta reda på dennes inställning ansågs en särskild företrädare kunna fylla en viktig funk- tion. Situationer där kontaktförbud väcks i samband med en vård- nadsprocess framhölls som särskilt komplexa. Det framkom att det är ovanligt att det utfärdas kontaktförbud till skydd för barn, men att förekomsten har ökat i och med införandet av barnfridsbrottet.

Flera åklagare uppgav att de inte reflekterat över om det krävs båda vårdnadshavares samtycke för att utfärda ett kontaktförbud till skydd för ett barn. En åklagare påpekade dock att båda vårdnads- havare måste samtycka till att förhör hålls med barnet. Två åklagare uppgav att det är Åklagarmyndighetens ståndpunkt att ett kontakt- förbud till skydd för ett barn kräver båda vårdnadshavarens sam- tycke, men att de trots detta hade utfärdat kontaktförbud utan att inhämta samtycke från vårdnadshavarna. En åklagare uppgav också att tingsrätten i flera fall hade fastställt sådana beslut i de fall de hade begärts överprövade.

Interimistiska beslut

Endast en åklagare ansåg att det finns behov av att kunna fatta inter- imistiska beslut om kontaktförbud och framhöll att det skulle kunna göra att färre kvinnor tvingas flytta till skyddade boenden. Rester- ande åklagare var negativt inställda till interimistiska beslut. Vad gäller kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden framhölls att en brottsmisstänkt person som regel alltid frihetsberövas när polisen rycker ut vid bråk i bostaden mellan närstående. Det finns därefter ofta förutsättningar för att utfärda ett ”slutligt” beslut om kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden, även om per- sonen inte skulle häktas.

Två av åklagarna uttryckte att en utsatt kvinna ofta befinner sig i en normaliseringsprocess32 och har svårt att bryta upp från mannen.

32Normaliseringsprocessen brukar beskrivas som en process med successivt upptrappat våld, vilket kan få till följd att våldet uppfattas som ett normalt inslag i vardagen. Normaliseringen kan innebära att våldet förminskas och gränserna för vad som kan accepteras förskjuts för båda parterna, se t.ex. SOU 2022:70 s. 133 f. med där gjorda hänvisningar.

149

Tillämpningen av lagen om kontaktförbud

SOU 2024:13

I de lägena är det viktigt att personen är frihetsberövad för att kvin- nan ska få distans till mannen. Om det i stället meddelas beslut om interimistiska kontaktförbud ansågs det finnas en stor risk för att kontakterna inte upphör och att kvinnan inte längre vill medverka till utredningen.

En åklagare uttryckte att anledningen till att handläggningstiderna för kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden kan vara långa högst sannolikt är att personen i sådana fall är frihetsberövad under tiden från det att ansökan kommer in till det att ett beslut meddelas. Flera åklagare påtalade att handläggningen ofta drar ut på tiden efter- som det är svårt att få tag i förbudspersonen och att det därför är svårt att uppnå en snabbare handläggning genom interimistiska beslut. Dessutom påtalades att även ett interimistiskt beslut måste delges för att få straffrättslig verkan. En åklagare uttryckte att om det är möjligt att nå en person för delgivning kan man lika gärna hämta denne till förhör och därefter fatta ett ”slutligt” beslut i anslutning till förhöret.

7.5Grevios granskning av Sverige

Istanbulkonventionens syfte är att skydda kvinnor mot alla former av våld och att förebygga, lagföra och avskaffa våld mot kvinnor och våld i hemmet. Sverige ratificerade konventionen 2014.33 I fråga om kontaktförbud är framför allt artikel 52 och 53 av intresse:

Artikel 52 – Akuta förbudsåtgärder

Parterna ska vidta nödvändiga lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder för att säkerställa att behöriga myndigheter bemyndigas att, i situationer av överhängande fara, besluta om att den som utövar våld i hemmet under tillräckligt lång tid måste lämna den bostad som brottsoffret eller personen som riskerar att utsättas för våld bor i och att förbjuda föröva- ren att gå in i bostaden eller kontakta brottsoffret eller den person som riskerar att utsättas för våld. Säkerheten för brottsoffren eller de perso- ner som riskerar att utsättas för våld ska prioriteras vid åtgärder som vidtas i enlighet med denna artikel.

33Prop. 2013/14:208.

150

SOU 2024:13

Tillämpningen av lagen om kontaktförbud

Artikel 53 – Besöksförbud

1.Parterna ska vidta nödvändiga lagstiftningsåtgärder eller andra åtgär- der för att säkerställa att beslut om lämpliga besöksförbud är tillgängliga för personer som har utsatts för våld som faller inom ramen för denna konvention.

2.Parterna ska vidta nödvändiga lagstiftningsåtgärder eller andra åtgär- der för att säkerställa att de besöksförbud som avses i punkt 1 – är till- gängliga för omedelbart skydd och utan att vara oskäligt ekonomiskt eller administrativt betungande för brottsoffret,

–utfärdas för en viss period eller tills beslutet ändras eller upphävs, – ut- färdas ex parte och med omedelbar verkan när så är nödvändigt, – är till- gängliga oberoende av, eller utöver, andra rättsliga förfaranden,

–får presenteras i efterföljande rättsliga förfaranden.

3.Parterna ska vidta nödvändiga lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder för att säkerställa att överträdelser av besöksförbud som har utfärdats enligt punkt 1 är föremål för effektiva, proportionerliga och avskräck- ande straffrättsliga eller andra rättsliga sanktioner.

Europarådets expertgrupp Grevio, som är Istanbulkonventionens granskningsorgan, har granskat Sveriges genomförande av konven- tionen och utifrån detta publicerades 2019 en rapport med ett antal rekommendationer till Sverige. När det gäller hur Sverige har genom- fört artiklarna 52 och 53 påpekade Grevio att ingen av de tillgängliga formerna av kontaktförbud utgör en akut förbudsåtgärd i den be- märkelsen som avses i artikel 52. Enligt artikeln är konventionssta- terna bl.a. skyldiga att säkerställa att den som utövar våld i hemmet kan avlägsnas från bostaden vid situationer av överhängande fara. Begreppet ”överhängande fara” definieras som ”any situation of do- mestic violence in which harm is imminent or has already materialised and is likely to happen again”.34 Syftet med artikeln är att säkerställa skyddet för personer som blivit utsatta för våld i nära relation och deras rätt att stanna kvar i det egna hemmet.35

I rapporten påpekas att lagen om kontaktförbud saknar en regler- ing som säkerställer att akuta åtgärder kan vidtas inom 24 timmar. Enligt Grevio framstår det som oklart i vilken utsträckning polisens allmänna befogenhet att avlägsna någon från en viss plats i syfte att förhindra brott tillämpas i praktiken vid situationer med våld i hem-

34Se paragraf 265 i Explanatory Report to the Council of Europe Convention on preventing and combating violence against women and domestic violence.

35Grevio, Grevio Baseline Evaluation Report, Sweden, 2019, s. 222.

151

8En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

8.1Inledning

I detta kapitel behandlas våra överväganden och förslag beträffande vårt huvudsakliga uppdrag, dvs. att se över kontaktförbudslagstift- ningen. Kapitlet inleds med en beskrivning av behovet av, och vilka utgångspunkter som bör gälla för, en reformerad lagstiftning som har identifierats utifrån den utvärdering som redogörs för i kapitel 7. Därefter behandlas våra konkreta förslag samt skälen för dessa. En närmare beskrivning av vårt uppdrag i dessa delar återfinns i anslut- ning till respektive avsnitt. Straffskalorna för överträdelse av kontakt- förbud och hindrande av elektronisk övervakning behandlas i kapi- tel 9. Den frågan berörs inte ytterligare i detta kapitel.

8.2Behovet av och inriktningen för en reform

8.2.1Den brottspreventiva funktionen behöver förstärkas

Bedömning: Det finns behov av att förstärka den brottspreven- tiva funktionen av kontaktförbudslagstiftningen. Detta bör ske genom att förutsättningarna för att utfärda kontaktförbud utökas till att avse fler situationer än i dag. För att den brottspreventiva effekten ska uppnås krävs också att förutsättningarna för en en- hetlig tillämpning av lagstiftningen förbättras.

Utgångspunkten bör vara att ett kontaktförbud ska kunna ut- göra ett reellt skydd. Det bör därför införas en möjlighet att i betydligt större utsträckning än i dag utfärda kontaktförbud som omfattar stora geografiska förbudsområden, även som en första- handsåtgärd.

153

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

SOU 2024:13

Tidigare brottslighet bör inte ges en avgörande betydelse

Sedan lagen om kontaktförbud infördes har det återkommande fram- förts att tillämpningen av lagen har varit alltför restriktiv i förhållande till dess brottspreventiva syfte. Kritiken avser framför allt att före- komsten av tidigare brottslighet mot den som förbudet avser att skydda (skyddspersonen) har givits för stor betydelse vid bedömningen av om det finns skäl att utfärda ett kontaktförbud, på bekostnad av andra faktorer som kan vara viktiga att beakta.

Av den statistik som presenteras i avsnitt 7.2.1 framgår att endast cirka 25–30 procent av ansökningarna om kontaktförbud leder till ett bifall. Att ansökningarna om kontaktförbud avslås i cirka 70– 75 procent av fallen kan i sig vara en indikation på att lagstiftningen tillämpas restriktivt. Andelen avslag kan dock inte ensamt leda till slut- satsen att tillämpningen är alltför restriktiv, eftersom det i många fall kan vara motiverat att avslå en ansökan. Av Åklagarmyndighetens kartläggning av avslagsbeslut från 2023 framgår t.ex. att cirka 45 pro- cent av ansökningarna om kontaktförbud avslås med motiveringen att det saknas förutsättningar för kontaktförbud, dvs. att ansökan är ogrundad (se avsnitt 7.3.4).

Det har emellertid påpekats från flera håll att det finns behov av att kunna meddela kontaktförbud i fler fall än i dag och att sådana beslut i större utsträckning bör grunda sig på en riskbedömning i det enskilda fallet. Av Åklagarmyndighetens kartläggning som nämns ovan framgår att det i drygt 20 procent av ansökningarna om kontaktför- bud visserligen finns grundläggande förutsättningar för att meddela kontaktförbud, men att den riskbedömning som genomförs utmyn- nar i att det inte finns tillräckliga skäl för att utfärda ett kontaktför- bud. Vid den hearing som utredningen genomförde med brottsoffer- och kvinnorättsorganisationer framfördes att många av de kvinnor som ansöker om kontaktförbud befinner sig i en pågående separa- tion från mannen och att det är vanligt att tidigare brottslighet inte har polisanmälts, eller att tidigare förundersökningar lagts ned på grund av bristande bevisning. När mannen inte tidigare har lagförts för brott mot sin partner eller före detta partner och det inte heller pågår en förundersökning är det, såvitt vi kunnat utröna, ovanligt att kontakt- förbud utfärdas trots att ett sådant behov kan finnas utifrån risken för brott, förföljelser eller trakasserier. Liknande bild framkom vid utredningens möte med Nationellt centrum för kvinnofrid, bl.a. ge-

154

SOU 2024:13

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

nom de erfarenheter som framkommer vid samtal med kvinnor som ringer till Kvinnofridslinjen som drivs av centrumet. Erfarenheterna av att brott i nära relation polisanmäls i liten utsträckning bekräftas av den senaste nationella kartläggningen om brott i nära relationer som genomförts av Brå. Kartläggningen visade att endast 4,9 procent av de kvinnor som uppgav att de hade utsatts för brott av en när- stående hade polisanmält händelsen eller någon av händelserna. Mot- svarande andel av de utsatta männen var 2,9 procent.

Åklagarmyndighetens och Polisens tillsynsrapport från 2020 visar att i majoriteten av de granskade ärendena gjordes ansökan om kon- taktförbud i samband med en brottsanmälan eller en pågående för- undersökning och att det var ovanligt att den som förbudet avsågs gälla mot (förbudspersonen) tidigare hade lagförts för brott (se av- snitt 7.3.2). Åklagarmyndighetens kartläggning av avslagsbeslut från 2023 visar att förekomsten av bakomliggande brottsmisstankar har stor betydelse för huruvida en ansökan om kontaktförbud beviljas eller inte. I de fall det saknades förekomst av skälig misstanke om brott avslogs nämligen ansökningar om kontaktförbud i mycket hög utsträckning (se avsnitt 7.3.4).

Kontaktförbudslagstiftningen har ett uttalat syfte att förebygga brott, förföljelser och andra allvarliga trakasserier. Avsikten är alltså inte att ett kontaktförbud ska utgöra en reaktion på redan begångna brott. Den omständigheten att förbudspersonen tidigare har utsatt skyddspersonen för brott är givetvis en viktig indikator på att det kan finnas en risk för upprepning av det beteendet. Om riskbedöm- ningen i en alltför stor utsträckning tar sikte på tidigare lagföringar är det samtidigt tydligt att många personer som utsätts för övergrepp eller trakasserier och som riskerar att utsättas för ytterligare sådana oönskade beteenden inte kan få det skydd i form av ett kontaktför- bud som de är i behov av.

För att förstärka den preventiva funktionen av kontaktförbuds- lagstiftningen är det alltså nödvändigt att andra omständigheter än förekomsten av tidigare brottslighet kan få ett större genomslag än i dag vid riskbedömningen, samtidigt som tidigare brottslighet givet- vis även fortsättningsvis måste vara en viktig indikator för att det finns risk för framtida brott och trakasserier. I sammanhanget bör påpekas att kontaktförbud är en ingripande åtgärd som därtill kan upp- levas som stigmatiserande för förbudspersonen. Kontaktförbud, inte minst sådana som beslutas utan förekomst av tidigare brottslighet,

155

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

SOU 2024:13

måste därför grundas på tydliga regler och konkreta omständigheter. I annat fall kan systemet uppfattas som godtyckligt och rättsosäkert. Det måste även fortsättningsvis vara möjligt att sålla bort okynnes- ansökningar som sker t.ex. i syfte att trakassera någon annan eller för att skaffa sig fördelar i en vårdnadstvist. Detta ställer krav både på lagstiftaren och tillämparen.

Kontaktförbud bör kunna utfärdas i fler situationer än i dag

Vid vår utvärdering av kontaktförbudslagstiftningen har det från flera olika aktörer lyfts fram ett behov av att i större utsträckning än i dag kunna utfärda kontaktförbud i situationer där den som förföljer och trakasserar en annan person inte tidigare har dömts för brott. Åklagar- myndighetens utvecklingscentrum har exempelvis lyft fram att det förekommer att en person utsätter en närstående för kontrollerande beteende i form av övervakning med exempelvis GPS-utrustning eller dolda kameror. Sådana ageranden leder enligt utvecklingscentrumet sällan till lagföring för brott och därigenom sällan till att det finns förutsättningar att meddela kontaktförbud. Att åtgärder som syftar till att kontrollera till exempel en före detta partner med olika slags digital teknik ofta är ett led i ett trakasserande beteende, har också framförts av forskare vid Nationellt centrum för kvinnofrid.

Det har även, framför allt från polishåll, lyfts att det finns ett behov av att kunna utfärda kontaktförbud i större utsträckning än i dag i syfte att skydda målsäganden och vittnen i samband med en rättsprocess.

Ingripandegraden bör bestämmas utifrån riskbedömningen

Utvärderingen i kapitel 7 visar att möjligheten att utfärda ett särskilt utvidgat kontaktförbud tillämpas mycket sällan i praktiken. En av an- ledningarna tycks vara de snäva rekvisiten för förbudet. Det har fram- förts från åklagare att kraven för särskilt utvidgade kontaktförbud är så högt ställda att det ligger närmare till hands att gripa och anhålla personen i de fall då omständigheterna är sådana att kraven för ett särskilt utvidgat kontaktförbud är uppfyllda.

Eftersom ett särskilt utvidgat kontaktförbud förutsätter att ett ut- vidgat kontaktförbud har överträtts, kan ett särskilt utvidgat kontakt-

156

SOU 2024:13

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

förbud bara komma i fråga efter viss tid och uteslutande i de fall där det först har beslutats om ett utvidgat kontaktförbud som därefter har överträtts. Konstruktionen bygger uteslutande på en upptrappning av ingripandegraden mot den som inte respekterar ett redan med- delat kontaktförbud, men möjliggör inte att vidta den mest effektiva skyddsåtgärden utifrån riskbedömningen vid ett visst givet tillfälle och utifrån omständigheterna i det enskilda fallet.

Särskilt utvidgade kontaktförbud är redan i dag en mycket ingrip- ande åtgärd. Samtidigt är syftet med ett särskilt utvidgat kontaktför- bud att tillgodose behovet av skydd för den utsatta personen när andra, mindre ingripande former av kontaktförbud inte är tillräckliga. Enligt vår uppfattning är det inte rimligt att en person som utifrån tydliga indikationer riskerar att utsättas för allvarlig brottslighet ska behöva vänta på att ett utvidgat kontaktförbud har överträtts innan det kan bli aktuellt att vidta mer ingripande och därmed mer effektiva skydds- åtgärder, särskilt om det redan från början kan bedömas att det finns behov av ett särskilt utvidgat kontaktförbud. Om det inte tidigare före- kommit något utvidgat kontaktförbud mellan parterna, finns det en- ligt nuvarande reglering som sagt inte förutsättningar för att i en sådan situation meddela ett särskilt utvidgat kontaktförbud, oavsett hur stor risken bedöms vara för att skyddspersonen utsätts för ytter- ligare brott.

För att stärka den brottspreventiva funktionen bedömer vi att det måste finnas förutsättningar för att agera tidigt i de fall det föreligger en stark hotbild mot den utsatta personen. När riskbedömningen visar att situationen är så allvarlig att det finns behov av den mest ingrip- ande formen av kontaktförbud, bör det därför vara möjligt att med- dela ett särskilt utvidgat kontaktförbud även om förbudspersonen inte tidigare har överträtt ett utvidgat kontaktförbud.

Bestämmelserna ska vara tydliga och förutsebara

Flera aktörer som utredningen har varit i kontakt med, bl.a. brotts- offer- och kvinnorättsorganisationer samt Nationellt centrum för kvinnofrid, har framhållit att tillämpningen av kontaktförbudslag- stiftningen varierar mycket över landet, framför allt beträffande åklagarnas bedömning av i vilka situationer det finns förutsättningar för att utfärda kontaktförbud. Den statistik som presenteras i av-

157

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

SOU 2024:13

snitt 7.2.1 visar att andelen beviljade kontaktförbud skiljer sig åt i hög grad mellan olika åklagarkammare. Det är dock svårt att dra några säkra slutsatser om orsaken till variationen i andelen utfärdade beslut. Vid de intervjuer som utredningen hållit har ingen av de intervjuade åkla- garna ansett att variationen beror på otydligheter eller andra brister i lagstiftningen. I stället har andra faktorer framhållits som möjlig orsak, t.ex. det förhållandet att benägenheten att frihetsberöva miss- tänkta gärningspersoner också skiljer sig åt i landet, vilket även har betydelse för hur många kontaktförbud som utfärdas.

Vi kan hålla med om det som framhållits i åklagarintervjuerna om att antalet utfärdade kontaktförbud hänförliga till en viss åklagarkam- mare sannolikt beror på flera faktorer, t.ex. inflödet av ansökningar och karaktären av dessa samt benägenheten att tillgripa andra åtgär- der såsom anhållande och häktning. För att kontaktförbudslagstift- ningen ska kunna få den brottspreventiva effekt som är avsedd, är det viktigt att förutsättningarna för en enhetlig tillämpning av kontakt- förbudslagstiftningen ökar. Som anges i våra direktiv, är det angeläget att oklarheter och gränsdragningsproblem i lagstiftningen undviks i så stor utsträckning som möjligt, dels för att var och en ska kunna förstå vilka reaktioner och ingripanden som kan följa av ens egna agerande, dels för att bestämmelserna ska vara enkla att tillämpa. Som vi kon- staterat i avsnitt 6.5, innebär den speciella kriminaliseringsteknik som ligger till grund för kontaktförbudslagstiftningen att det måste göras noggranna överväganden för att säkerställa att regleringen om- gärdas av tillräckliga rättssäkerhetsgarantier. Utifrån rättssäkerhets- och legitimitetsskäl är det en viktig utgångspunkt att förutsättning- arna för att utfärda kontaktförbud specificeras tydligt i lagtexten samt att risken för att kontaktförbud utfärdas på bristfälligt underlag minimeras.

Ett reellt skydd som utgångspunkt för bedömningen av förbudsområdenas storlek

Den förebyggande funktionen av ett kontaktförbud – att fortsatta över- grepp ska förhindras – kan i många fall uppnås genom att hotet om straff vid eventuella överträdelser har en avskräckande effekt. Upp- täcktsrisken och förutsättningen för att bevissäkra, vilket ökar möj- ligheten att lagföra en person som överträtt ett kontaktförbud, har

158

SOU 2024:13

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

bl.a. framförts som skäl för möjligheten till elektronisk övervakning av kontaktförbud.

I vissa fall kan förbudspersonen emellertid inte förväntas ta in- tryck av det straffhot som en överträdelse av ett kontaktförbud inne- bär och inte heller av den upptäcktsrisk som följer av elektronisk över- vakning. Den brottspreventiva effekten torde då endast kunna uppnås fullt ut genom att polisen har förutsättningar för att ingripa i det enskilda fallet för att förhindra fortsatta trakasserier och övergrepp när förbudspersonen står i avsikt att begå sådana, dvs. att kontakt- förbudet innebär ett reellt skydd för skyddspersonen. Det aktualise- rar tillämpningen av särskilt utvidgade kontaktförbud.

Ur brottsofferperspektiv framstår det som en given utgångspunkt att lagstiftningen konstruerar ett skydd som är så pass gediget att skyddspersonen inte tvingas anpassa sitt liv genom exempelvis skyd- dade personuppgifter eller att flytta till ett skyddat boende för att uppnå trygghet. Detta kan förutsätta att det vidtas ingripande åtgär- der mot förbudspersonen. Precis som alla andra tvingande och in- gripande åtgärder som kan åläggas någon, måste ett kontaktförbud givetvis utgöra en proportionerlig åtgärd. Vad som är proportionerligt kan i de flesta fall avgöras utifrån förbudspersonens egna ageranden och egna val. Den som väljer att begå allvarliga brott och upprepade trakasserier mot någon annan måste i vissa fall tåla relativt betydande inskränkningar i sitt eget liv, i de fall alternativet är att den förföljda personen annars tvingas göra sådana inskränkningar.

Som nämnts i avsnitt 7.3.1 visade Brås senaste utvärdering av kon- taktförbudslagstiftningen att de särskilt utvidgade kontaktförbuden endast i undantagsfall omfattade ett större område än ett kvarter. Polismyndigheten har, bl.a. genom den skrivelse som myndigheten gett in till utredningen (se avsnitt 8.2.2), framfört att det finns ett behov av att utvidga storleken av förbudsområdena, dels för att det ska vara möjligt att åstadkomma en effektiv elektronisk övervakning med hänsyn till de felmarginaler den nuvarande GPS-övervakningen innebär, dels för att hinna avvärja eventuella angrepp och sätta skydds- personen i säkerhet vid överträdelser av kontaktförbudet.

I samband med den senaste ändringen av kontaktförbudslagstift- ningen framhöll regeringen vikten av att det geografiska området är tillräckligt stort för att utgöra ett reellt skydd för den utsatta per- sonen.1 En effektiv kontroll av efterlevnaden av kontaktförbud och

1Prop. 2020/21:217 s. 34.

159

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

SOU 2024:13

omedelbara ingripanden vid konstaterade överträdelser för att för- hindra ytterligare brott är dessutom av stor vikt för att trovärdighe- ten av systemet med kontaktförbud inte ska urholkas. För att det ska finnas en praktisk möjlighet för polisen att övervaka och i möjligaste mån säkerställa efterlevnaden av ett kontaktförbud är det nödvän- digt dels att kontaktförbudet kontrolleras elektroniskt, dels att det förbjudna området är så stort att polisen hinner rycka ut och gripa den som överträder ett förbudsområde innan denne har möjlighet att nå fram till skyddspersonen. Som utvecklas närmare nedan är det därtill en förutsättning att den tekniska utrustningen för elektronisk övervakning förbättras för att detta ska vara möjligt.

8.2.2Den tekniska utrustningen för elektronisk övervakning behöver förbättras

Bedömning: För att ett kontaktförbud ska kunna utgöra ett reellt skydd är det en avgörande förutsättning att den tekniska utrust- ningen för elektronisk övervakning förbättras.

Under utredningsarbetet har det framkommit en tydlig bild av att den tekniska utrustningen som i dag används för elektronisk över- vakning av kontaktförbud är föråldrad och behäftad med stora bris- ter. Utrustningen består av två komponenter; dels en fotboja, dels en mobiltelefon som förbudspersonen måste bära med sig. De poliser som utredningen har talat med, har berättat att det förekommer att utrustningen larmar om förbudspersonen lämnar mobiltelefonen i ett rum i sin bostad och går till ett annat rum, eftersom signalen mellan fotbojan och mobiltelefonen då bryts. Det har också framkommit att det är problematiskt med små förbudsområden (exempelvis skydds- personens bostad med tillhörande tomt). Eftersom tekniken inte är tillräckligt precis förekommer det att utrustningen felaktigt larmar om överträdelse i fall där förbudspersonen befinner sig i närheten av

–men inte innanför – förbudsområdet. Enligt polisen rör det sig om ett stort antal ”falska” larm, vilket är mycket resurskrävande och även skapar en onödig stress för skyddspersonen, eftersom polisen ofta kontaktar skyddspersonen i samband med larmen för att kontrollera så att han eller hon befinner sig i säkerhet. Från åklagarhåll har det framkommit att bristerna i utrustningen har skapat en stor skepsis hos

160

SOU 2024:13

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

åklagarna mot att besluta om utvidgade och särskilt utvidgade kon- taktförbud.

Vid de kontakter som utredningen har haft med polisen i Norge har det framkommit att den norska polismyndigheten använder sig av en annan teknisk utrustning för elektronisk övervakning av kon- taktförbud, som tycks fungera väsentligt bättre än den utrustning som används i Sverige. Utrustningen som används i Norge består endast av en komponent i form av en fotboja. Enligt de upplysningar som polisen i Norge har lämnat fungerar positioneringen oftast till- fredsställande och det är även ovanligt med falsklarm.

För att särskilt utvidgade kontaktförbud ska kunna utgöra ett reellt skydd och därigenom kunna fylla sitt syfte, ser vi det som en absolut förutsättning att förbuden övervakas elektroniskt och att utrustningen för sådan övervakning fungerar på ett ändamålsenligt sätt. Vid våra fortsatta ställningstaganden utgår vi från att det inom en snar framtid kommer att finnas tillgång till en förbättrad utrust- ning som möjliggör en effektiv övervakning av kontaktförbud. Detta kräver dock att Polismyndigheten ersätter den nuvarande tekniska utrustningen med en annan, mer ändamålsenlig utrustning. Uppen- barligen finns det tekniska lösningar redan i dag som fungerar bättre än de som tillämpas i Sverige. Därtill måste man anta att tekniken kan utvecklas ytterligare framöver.

Skrivelse från Polismyndigheten

Under utredningsarbetet har vi mottagit synpunkter och därefter en skrivelse från Polismyndigheten, där myndigheten har framfört be- hov av lagstiftningsåtgärder för att åstadkomma en effektiv elektro- nisk övervakning. Som nämns ovan, påpekas det i skrivelsen att det finns ett behov av att kunna besluta om större förbudsområden. Där- utöver har myndigheten anfört bl.a. följande.

Enligt den nuvarande ordningen får uppgifter om den övervakades position registreras och tas fram enbart när den övervakade träder in i eller vistas inom ett förbudsområde, eller en beslutad övervakning hindras. Polismyndigheten anser att det bör införas en möjlighet att registrera och ta fram uppgifter om den övervakades position i real- tid och retroaktivt, utan krav på att den övervakade trätt in i ett för- budsområde eller hindrar den elektroniska övervakningen. Enligt myn-

161

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

SOU 2024:13

digheten skulle en möjlighet att kartlägga förbudspersonens rörelse- mönster utanför ett förbudsområde kunna användas för att motbevisa eventuella invändningar från förbudspersonen att en överträdelse skett oavsiktligt. En sådan möjlighet skulle vidare innebära bättre förut- sättningar att bedöma alla former av larm och utvärdera vilken risk de medför för skyddspersonen, se vilken riktning förbudspersonen rör sig i för att utesluta tekniska felpositioneringar samt lokalisera och frihetsberöva förbudspersonen efter en överträdelse.

Av skrivelsen framgår även att den nuvarande tekniska utrust- ningen som används för elektronisk övervakning levereras med en inbyggd funktion som möjliggör löpande övervakning. Denna funk- tion tas bort eller döljs för att det inte ska vara möjligt att registrera och ta fram den övervakades position annat än i de situationer som medges i den nuvarande lagstiftningen. Ändringarna i de tekniska grundförutsättningarna orsakar dock problem som medför att ut- rustningen inte fungerar som förväntat, med ett stort antal falsklarm till följd.

Slutligen har Polismyndigheten framfört att lagstiftningen bör ses över för att möjliggöra användning av s.k. victim devices. Victim devices är en portabel enhet som skyddspersonen bär med sig och som lar- mar när förbudspersonen är i närheten av skyddspersonen. Denna slags lösning förutsätter alltså att både skyddspersonen och förbuds- personen bär teknisk utrustning. Syftet är att skapa trygghet för skyddspersonen även när denne befinner sig utanför förbudsområ- det. Användningen av victim devices förutsätter dock att det införs en möjlighet för Polismyndigheten att ta del av skyddspersonens ko- ordinater, vilket inte är tillåtet enligt dagens lagstiftning.

Frågan om att ta fram och registrera förbudspersonens position i andra situationer än när denne befinner sig inom ett förbudsområde berörs delvis i avsnitt 8.4.3, där vi även behandlar frågan om använd- ning av s.k. victim devices. I det avsnittet konstaterar vi bl.a. att det finns betydande praktiska problem med att införa en teknisk lösning som syftar till att den elektroniska utrustningen ska larma när för- budspersonen är i närheten av skyddspersonen oavsett var parterna befinner sig. I samma avsnitt bedömer vi att det inte bör införas en möjlighet till elektronisk övervakning av ordinära kontaktförbud och kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden.

Syftet med elektronisk övervakning är i första hand att kontrol- lera att förbudspersonen efterlever kontaktförbudet. Regeringen har

162

SOU 2024:13

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

i tidigare lagstiftningsärenden uttalat att uppgifter om den övervak- ades position därför inte bör få tas fram för något annat ändamål än för att kontrollera att förbudspersonen respekterar kontaktförbudet, dvs. uppgifterna får endast tas fram när förbudspersonen träder in i för- budsområdet eller när en beslutad elektronisk övervakning hindras.2 Att övervaka förbudspersonen innan denne trätt in i ett i förväg sti- pulerat förbudsområde skulle innebära en helt annan slags övervak- ning, vilket torde vara bakgrunden till tidigare ställningstagande om vilket ändamål övervakningen bör kunna ha. I avsnitt 8.3.7 föreslår

viatt förbudsområdena vid särskilt utvidgade kontaktförbud ska utformas så att de kan ge ett reellt skydd och att de – utifrån skydds- behovet i det enskilda fallet – därför ska kunna vara väsentligt större än dagens förbudsområden. Genom större förbudsområden bedömer

viatt många av de praktiska problemen kring t.ex. bevissäkring och lokalisering av förbudspersonen som Polismyndigheten lyft fram torde gå att hantera på ett väsentligt bättre sätt än i dag. Därtill före- slår vi i avsnitt 8.4.5 att straffansvaret för hindrande av elektronisk övervakning ska utvidgas till åtgärder som är ägnade att försvåra över- vakningen. I ljuset av de åtgärder vi föreslår, framstår det som tveksamt att för närvarande göra någon annan bedömning än den som reger- ingen gjort och riksdagen ställt sig bakom i tidigare lagstiftnings- ärenden gällande frågan om att ändra på ändamålet för elektronisk övervakning.

Det kan därtill framhållas att det enligt den nuvarande ordningen är möjligt att förena ett utvidgat kontaktförbud med villkor om elek- tronisk övervakning utan att förbudspersonen dessförinnan har be- gått något brott. I avsnitt 8.3.6 föreslår vi att även särskilt utvidgade kontaktförbud (och därmed också elektronisk övervakning) ska kunna beslutas som en förstahandsåtgärd i vissa situationer, dvs. utan att förbudspersonen dessförinnan har överträtt ett tidigare utfärdat kon- taktförbud. Som vi framhåller i samma avsnitt, bör det också finnas en viss möjlighet att besluta om ett särskilt utvidgat kontaktförbud utan att förbudspersonen begått något brott mot skyddspersonen. De proportionalitetsaspekter som i sig kan tala emot en ingripande övervakning utan att förbudspersonen har begått något brott, skulle bli väsentligt mer framträdande med ett ändrat ändamål för över- vakningen. En kontinuerlig övervakning av en person som inte har gjort sig skyldig till brott och som inte heller överträtt det beslutade

2Prop. 2010/11:45 s. 56 och prop. 2017/18:81 s. 41.

163

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

SOU 2024:13

förbudsområdet, måste betraktas som mycket långtgående ur propor- tionalitetshänsyn.

Att möjliggöra en kontinuerlig övervakning av förbudspersonen eller överhuvudtaget att kunna övervaka denne utanför ett i förväg stipulerat förbudsområde väcker därtill en mängd frågeställningar ut- ifrån integritetssynpunkt och frågor kring dataskydd. Sammantaget bedömer vi att det för närvarande inte finns tillräckliga skäl för att, på det sätt som Polismyndigheten föreslagit, utöka möjligheten att ta fram uppgifter om den övervakades position.3

8.2.3Frågor kring handläggningen behöver vara ändamålsenligt reglerade

Bedömning: Det finns behov av förbättrade rättsliga verktyg för att säkerställa en effektiv och rättssäker handläggning av ärenden om kontaktförbud. Myndigheterna behöver ta ett tydligare an- svar än i dag för att initiera frågan om kontaktförbud i vissa situa- tioner. Det finns också ett behov av att förbättra möjligheterna till delgivning av beslut om kontaktförbud. Därtill kan det ifråga- sättas om dagens ordning med en ovillkorlig rätt till sammanträde är motiverad. Slutligen finns det ett behov av att stärka barns ställ- ning i ärenden om kontaktförbud.

Flera av de aktörer som utredningen har varit i kontakt med, bl.a. vid hearingen med brottsoffer- och kvinnorättsorganisationer, har på- talat vikten av en snabb handläggning, eftersom situationen ofta är akut när ansökan om kontaktförbud upprättas. Både från polis- och åklagarhåll har det påtalats att det är vanligt förekommande att för- budspersoner försöker att obstruera handläggningen i ärenden om kontaktförbud på olika sätt, bl.a. genom att undandra sig delgivning av beslutet om kontaktförbud. Delgivning av beslutet är en förut- sättning för att det ska träda i kraft. Det är därför av central betydelse att delgivning kommer till stånd. Det har även framkommit att det begärs sammanträde i tingsrätten enbart som ett led i att fortsätta trakasserierna mot skyddspersonen eller i andra fall för att fortsätta

3Se dock avsnitt 8.4.5, där vi till följd av våra förslag om att utvidga det straffbara området i bestämmelsen om hindrande av elektronisk övervakning, föreslår att det ska vara möjligt att registrera och ta fram uppgifter om den övervakades position när en beslutad övervakning försvåras.

164

SOU 2024:13

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

driva frågan om en helt obefogad ansökan om kontaktförbud. Även om det är självklart att beslut i frågor om kontaktförbud som huvud- regel ska kunna överprövas efter ett sammanträde i domstol, finns det skäl att överväga om rätten till sammanträde måste vara absolut. Den ordning som gäller enligt lagen om kontaktförbud avviker också från vad som gäller för andra slags ärenden.

För att ett kontaktförbud ska tillgodose intresset av att ge skydd för framför allt våldsutsatta kvinnor och barn är det viktigt att de pro- cessuella frågorna och övriga frågor kring handläggningen av kon- taktförbud är reglerade på ett ändamålsenligt sätt. Myndigheterna måste ha tillgång till effektiva verktyg för att säkerställa att ett kon- taktförbudsförfarande kan bedrivas snabbt och med bibehållen rätts- säkerhet för de inblandade parterna. Vid våra kontakter med bl.a. brottsoffer- och kvinnorättsorganisationer samt operativt verksamma poliser har det lyfts fram att en person som utsatts för våld och andra övergrepp av en partner ofta utsätts för mycket stora påfrestningar. Utöver den psykiska pressen det innebär i sig att vara utsatt för brott eller andra trakasserier, är det ofta nödvändigt med en stor mängd kontakter med myndigheter och andra aktörer såsom polis, hälso- och sjukvård, skola etc. För att minska bördan för den utsatta per- sonen och öka förutsättningarna för att nödvändiga skyddsåtgärder sätts in, bedömer vi att myndigheterna behöver ta ett tydligare an- svar för att initiera frågan om kontaktförbud i vissa situationer.

Av den statistik som redovisats i avsnitt 7.2.1 framgår att cirka 8–

10 procent av de kontaktförbud som beslutats de senaste åren har utfärdats till skydd för en person under 18 år. Samtidigt visar Åklagar- myndighetens kartläggning av avslagsbeslut från 2023 att en högre andel ansökningar om kontaktförbud avslås när skyddspersonen är under 18 år jämfört med om skyddspersonen är vuxen. I åldersspan- net 0–14 år avslås drygt 90 procent av alla ansökningar. Av kartlägg- ningen framgår att detta enligt Åklagarmyndigheten kan tyda på att det är svårare att erhålla skydd i form av ett kontaktförbud som barn än som vuxen (se avsnitt 7.3.4). Under utredningsarbetet har Åklagar- myndighetens utvecklingscentrum påtalat att det förekommer att vårdnadshavare motsätter sig att ett kontaktförbud utfärdas till skydd för barnet, särskilt i de fall hotbilden härrör från vårdnadshavaren själv. Vid de intervjuer som utredningen har hållit med åklagare har det framkommit att det kan vara svårt att låta barn komma till tals i ärenden om kontaktförbud i de fall ett förhör med barnet förutsätter

165

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

SOU 2024:13

vårdnadshavarens medverkan. Att det förekommer att barn inte hörs under utredningen av ett ärende om kontaktförbud är något som även påtalas i Åklagarmyndighetens kartläggning av avslagsbeslut (se avsnitt 7.3.4). Mot bakgrund av vad som framkommit i vår utvär- dering ser vi att det finns ett behov av att förstärka barns ställning i ärenden om kontaktförbud. Detta bör enligt vår uppfattning ske genom att barn i större utsträckning än i dag bör ha rätt att företrä- das av ett rättsligt ombud i ärenden om kontaktförbud. Detta bör inte bara gälla underåriga skyddspersoner, utan motsvarande rätt bör finnas även för personer under 18 år som riskerar att få ett kontakt- förbud utfärdat mot sig.

8.2.4Förutsättningarna för att kombinera ett kontaktförbud med andra skyddsåtgärder behöver förbättras

Bedömning: Det finns behov av att i högre utsträckning än i dag kombinera kontaktförbud med andra skyddande åtgärder. Detta förutsätter bl.a. att en individuell riskbedömning genomförs av Polismyndigheten. Det behöver också finnas förutsättningar för samverkan mellan myndigheter. Uppföljning av ett kontaktförbud behöver ske kontinuerligt.

Ett kontaktförbud utgör inte något heltäckande skydd mot hotfulla och farliga situationer. Den brottsreducerande effekten kan förstär- kas, om kontaktförbudet kombineras med andra skyddsåtgärder. Som framgår av avsnitt 7.3.3, visar Socialstyrelsens dödsfallsutred- ningar 2018–2021 att i de fall kontaktförbud hade utfärdats i de ären- den som omfattas av rapporten (dvs. då vuxna kvinnor och män dödats eller utsatts för dödligt våld av en närstående eller tidigare närstående person), hade kontaktförbudet inte i något fall kombinerats med andra stöd- och skyddsåtgärder, trots att det enligt Socialstyrelsen var tydligt att det förelåg ett sådant behov. Vid den hearing med brottsoffer- och kvinnorättsorganisationer som vi har anordnat inom ramen för vårt utredningsarbete framfördes att det finns ett behov av att kontaktförbud i fler fall än i dag kombineras med framför allt larmpaket, men även med andra skyddsåtgärder.

Vi bedömer att det finns ett behov av att i större utsträckning än i dag kombinera kontaktförbud med andra stödjande och skyddande

166

SOU 2024:13

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

åtgärder från t.ex. polis och socialtjänst. Som vi har konstaterat i av- snitt 5.2.4 ställer Europakonventionen, men även andra internatio- nella instrument, krav på staten att vidta adekvata skyddsåtgärder när det föreligger en konkret och omedelbar risk för att en enskild utsätts för brott. En grundläggande förutsättning för att uppnå detta är att myndigheterna vidtar noggranna riskbedömningar med be- aktande av omständigheterna i det enskilda fallet.

Stöd- och skyddsåtgärder bör inte enbart ta sikte på skyddsper- sonen. Det kan även finnas behov av insatser för att förbudsperso- nen ska ändra sitt beteende och upphöra med övergreppen, vilket ju i förlängningen också gagnar skyddspersonen. Sedan den 1 augusti 2021 har socialtjänsten ett uttryckligt ansvar för att verka för att den som utsätter eller har utsatt närstående för våld eller andra övergrepp ska ändra sitt beteende. Som framgår av avsnitt 5.3.1, finns det även exempel på arbetsmetoder inom Polismyndigheten som inkluderar åtgärder riktade mot potentiella gärningspersoner, t.ex. i form av sam- talsinsatser, i syfte att förhindra upprepad brottslighet. Socialtjänsten och polisen kan också hjälpa till att förmedla kontakt med andra rele- vanta aktörer, t.ex. då det finns behov av hjälp eller behandling vid missbruk eller andra sociala problem eller när det föreligger en psy- kiatrisk problematik hos förbudspersonen. Att förbudspersonen deltar i behandling eller andra insatser för att komma till rätta med sitt beteende kan innebära att risken för fortsatt våld och andra över- grepp minskar, vilket bör kunna beaktas t.ex. vid bedömningen av om ett kontaktförbud ska förlängas.

I syfte att förstärka skyddet för personer som riskerar att utsättas för brott och andra övergrepp är det alltså viktigt att myndigheterna har goda förutsättningar för att komplettera ett kontaktförbud med andra skyddande åtgärder. För att åstadkomma detta måste det finnas förutsättningar för samverkan och informationsdelning mellan myn- digheterna. Det är också av avgörande betydelse att Polismyndig- heten gör en individuell skyddsbedömning för att kunna avgöra be- hovet av skyddsåtgärder i varje enskilt fall, samt att efterlevnaden av ett kontaktförbud följs upp kontinuerligt.

167

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

SOU 2024:13

8.2.5Sammanfattning

Trots de senaste årens lagändringar, har det visat sig att kontaktför- budslagstiftningen fortfarande tillämpas restriktivt i förhållande till lagens syfte att förebygga brott. Det finns behov av att stärka den brottspreventiva funktionen genom att det införs möjligheter att ut- färda kontaktförbud i fler situationer än i dag. Lagstiftningen behöver också på ett tydligare sätt än i dag ge utrymme för nyanserade risk- bedömningar. När situationen kräver det måste det finnas förutsätt- ningar för att utfärda även ingripande former av kontaktförbud som en förstahandsåtgärd. För att ett kontaktförbud ska kunna utgöra ett reellt skydd är det dessutom nödvändigt att det kan beslutas om stora förbudsområden som medger att polisen hinner rycka ut och gripa förbudspersonen vid en eventuell överträdelse. För att åstad- komma detta bör det enligt vår mening dels övervägas om kriterierna för att utfärda ett kontaktförbud bör ändras, dels om det finns an- ledning att behålla den s.k. sanktionstrappan som den nuvarande kontaktförbudslagstiftningen bygger på. Därtill bör det övervägas hur stora förbudsområden som bör kunna komma i fråga och hur det bör komma till uttryck i lagstiftningen. En förutsättning för att särskilt utvidgade kontaktförbud ska kunna utgöra ett reellt skydd är att det finns tillgång till fungerande utrustning för elektronisk övervakning.

För att säkerställa skyddet för utsatta personer behöver de pro- cessuella frågorna och andra frågor kring handläggningen av ärenden av kontaktförbud vara ändamålsenligt reglerade. Därtill finns ett behov av att stärka barns rätt till ombud i sådana ärenden. För att förstärka skyddet för utsatta personer behöver förutsättningarna för att kombinera ett kontaktförbud med andra skyddande åtgärder för- bättras. En nyckelfaktor är att det utförs en individuell riskbedöm- ning i ärenden om kontaktförbud och att beslutade kontaktförbud följs upp kontinuerligt. Det måste också finnas förutsättningar för samverkan mellan myndigheter.

168

SOU 2024:13

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

8.3En utökad möjlighet att utfärda kontaktförbud

8.3.1Inledning

I våra direktiv anges att det vid en översyn av kontaktförbudslag- stiftningen bör övervägas om det finns anledning att utvidga lagens tillämpningsområde, t.ex. genom en omvärdering av kriterierna för de olika typerna av kontaktförbud. Vi ska därför ta ställning till om möj- ligheterna att meddela kontaktförbud bör utvidgas och lämna nöd- vändiga författningsförslag. När det gäller kontaktförbud avseende den gemensamma bostaden anges att det finns anledning att överväga om även intresset av att skydda en person mot förföljelse eller andra allvarliga trakasserier, utan att beteendet nödvändigtvis är att anse som ett brott, är tillräckligt för att ett kontaktförbud avseende gemensam bostad ska kunna meddelas. Enligt direktiven bör det också över- vägas om det ska finnas en presumtion för kontaktförbud under vissa omständigheter, exempelvis efter en fällande dom som begåtts i en nära relation.

Av direktiven framgår därtill att vi ska ta ställning till om ett sär- skilt utvidgat kontaktförbud ska kunna meddelas oftare, även som en förstahandsåtgärd. Oavsett ställningstagande i sak ska vi lämna för- fattningsförslag som medger detta. Enligt tilläggsdirektiven ska vi, oavsett ställningstagande i sak, lämna författningsförslag som inne- bär att det geografiska området för särskilt utvidgade kontaktförbud vid en särskilt allvarlig hotbild utökas kraftigt och ska kunna omfatta hela kommuner eller motsvarande.

Slutligen ska vi enligt tilläggsdirektiven ta ställning till hur kon- taktförbud, med eller utan villkor om elektronisk övervakning, ska kunna användas som skydd i en rättsprocess där målsäganden, vittnen eller andra förhörspersoner riskerar att hotas eller utsättas för våld.

8.3.2Risk för otillbörlig övervakning ska utgöra en grund för kontaktförbud

Förslag: Ett kontaktförbud ska, förutom när det finns risk för brott, förföljelser och andra allvarliga trakasserier, kunna utfärdas när det föreligger en risk för att den som förbudet avses gälla mot utsätter den som förbudet avses skydda för otillbörlig övervakning.

169

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

SOU 2024:13

Risk för otillbörlig övervakning bör kunna läggas till grund för ett kontaktförbud

I avsnitt 8.2.1 har vi konstaterat att det finns ett behov av att öka förut- sättningarna för att utfärda kontaktförbud till att gälla i fler situatio- ner än i dag. Som anges i det avsnittet, har det bl.a. från Åklagarmyn- dighetens utvecklingscentrum påtalats att det kan finnas behov av att utfärda kontaktförbud när det föreligger risk för att en person utsät- ter en annan person för kontrollerande beteende, t.ex. i form av digi- tal övervakning, i synnerhet i sådana fall där den typen av beteenden förekommit även tidigare. Enligt utvecklingscentrumet är det oklart om sådana typer av övervakning i dag kan utgöra grund för ett kon- taktförbud, bl.a. eftersom beteendena i många fall inte ryms inom det straffbara området för t.ex. ofredande. I sådana situationer kan det vara svårt att motivera ett kontaktförbud med att det föreligger en risk för brott i sådana situationer.4

Historiskt sett har diskussionen om brott i nära relationer fram- för allt fokuserat på fysiskt våld. På senare år har dock psykiskt våld och kontrollerande beteenden fått alltmer uppmärksamhet. I departe- mentspromemorian Straffansvar för psykiskt våld (Ds 2022:18) före- slås att det ska införas en ny bestämmelse som reglerar straffansvar för psykiskt våld. Enligt förslaget i promemorian ska den som upp- repat utsätter en annan person för nedvärderande, förödmjukande eller på annat sätt kränkande gärningar eller utövar otillbörlig kon- troll över en annan person genom att begränsa den personliga hand- lingsfriheten, dömas för psykisk misshandel, om gärningarna varit ägande att allvarligt skada personens självkänsla. Som exempel på kontroll anges i promemorian dels styrande beteenden i form av att den utsatta inte får gå ut själv eller att kontakten med vänner och familj begränsas, dels beteenden som innebär att den utsatta övervakas på olika sätt, exempelvis genom GPS-sändare, mobiltelefonapplikatio- ner eller genom att sms- och chattkonversationer övervakas. Även ekonomisk kontroll tas upp som exempel, såsom att ta fullständig kontroll över en persons ekonomi.5 Departementspromemorian be- reds för närvarande inom Regeringskansliet.

Den tekniska utvecklingen med bl.a. smartphones och sociala medier har medfört nya möjligheter att utöva kontroll och övervaka

4Jfr. Ds 2022:18 s. 216, där det uttalas att det tycks råda viss osäkerhet kring straffansvarets gränser när det är fråga om ofredande genom elektronisk övervakning.

5Ds 2022:18 s. 391 f.

170

SOU 2024:13

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

andra personer. Forskning visar att digitala hjälpmedel många gånger har en betydelsefull roll inom ramen för stalkning och brott i nära relationer. I en brittisk studie av Harvard och Lefevre (2020) iden- tifieras olika metoder som används av partnervåldsutövande män för att utöva makt och kontroll med hjälp av digital teknologi mot en när- stående eller tidigare närstående kvinna. Som exempel anges GPS- övervakning, kontroll av vem kvinnan har kontakt med samt att be- gära konstant kommunikation och ekonomisk kontroll genom att t.ex. förhindra att kvinnan äger sin egen mobiltelefon. Det beskrivs också att barn kan utnyttjas som ett led i kontrollen, t.ex. att mannen övervakar kvinnan genom att ladda ner applikationer i barnens mobil- telefoner eller att mannen ringer yngre barn för att höra vad som pågår i bakgrunden.6

Vid våra kontakter med Nationellt centrum från kvinnofrid har det framförts att det ibland kan medföra fler negativa konsekvenser för en person att vara utsatt för kontrollerande beteende än att vara utsatt för fysiskt våld.7 Det finns alltså goda skäl för att betrakta vissa typer av kontrollerande beteenden som i sig så allvarliga och integri- tetskränkande att de bör kunna ligga till grund för ett kontaktför- bud, varvid ett fortsatt sådant beteende kan utgöra en överträdelse av kontaktförbudet. Att utsätta en annan person för kontrollerande beteende utgör även en indikator på att det finns en risk för att situa- tionen eskalerar och leder till mer direkta hot och våld.8 Denna bild har bekräftats av flera av de aktörer med erfarenhet av partnervåld som vi har varit i kontakt med och som har beskrivit att kvinnor som utsätts för våld i nära relationer oftast dessförinnan har varit utsatta för kontroll och annat psykiskt våld under en lång period.9

En svårighet i sammanhanget är att begreppet kontrollerande be- teende kan innefatta många olika typer av ageranden. Som vi konsta- terat i avsnitt 6.5, är det viktigt att det är tydligt specificerat vilka beteenden som kan läggas till grund för ett kontaktförbud, inte minst för att det är samma slag av beteenden som kan utgöra en överträdelse av kontaktförbudet. Utifrån proportionalitetsskäl måste det dessutom vara fråga om handlingar som klart avviker från ett godtagbart be- teende och som i vart fall närmar sig det som skulle kunna bedömas

6Harvard & Lefevre, Beyond the power and control wheel: how abusive men manipulate mobile phone technologies to facilitate coercive control, 2020, s. 12.

7Se även a.a. s. 2 med där gjorda hänvisningar.

8A.a. s. 13.

9Se även Ds 2022:18 s. 301.

171

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

SOU 2024:13

som ett ofredande eller någon annan straffbar gärning. Det måste till exempel – inom rimliga gränser – godtas att människor i samband med en separation beter sig omoget, olämpligt och sårande mot sin före detta partner utan att det kan bli aktuellt att besluta om kontakt- förbud.

Mot bakgrund av de behov av lagändringar som framhållits från bl.a. Åklagarmyndighetens utvecklingscentrum och med hänsyn till kravet på förutsebarhet och proportionalitet bedömer vi att ett kon- trollerande beteende som innebär att förbudspersonen otillbörligt övervakar skyddspersonen bör kunna läggas till grund för ett kon- taktförbud. Det bör dock framhållas att vissa andra former av be- teenden som kan benämnas som kontrollerande, exempelvis att be- gära ständig kommunikation med den utsatta personen, torde kunna anses utgöra förföljelse eller allvarliga trakasserier och därmed redan enligt den nuvarande ordningen föranleda ett kontaktförbud. I det följande behandlar vi hur otillbörlig övervakning förhåller sig till de befintliga grunderna för kontaktförbud.

Täcks otillbörlig övervakning av de befintliga grunderna för kontaktförbud?

I vissa fall kan otillbörlig övervakning, beroende på intensitet och frekvens, falla in under straffansvar för ofredande enligt 4 kap. 7 § brottsbalken. Även bestämmelsen om kränkande fotografering i 4 kap. 6 a § brottsbalken kan tänkas bli aktuell om övervakningen innefattar hemlig bildupptagning. Om förslaget beträffande ett ut- vidgat straffansvar för psykiskt våld (se ovan) leder till lagstiftning, torde det innebära än större förutsättningar för att utfärda kontakt- förbud för att skydda mot kontrollerande beteenden som innefattar övervakning utifrån en motivering att det finns en risk för brott. Även om det framöver skulle införas en straffbestämmelse som tar sikte på psykiskt våld, anser vi dock att det finns skäl för att införa en möjlighet att utfärda kontaktförbud vid en risk för otillbörlig över- vakning. Detta inte minst mot bakgrund av att den praktiska tillämp- ningen av kontaktförbudslagstiftningen hittills till stor del fokuserat på situationer där det bedöms finnas en risk för mer direkta hot och fysiskt våld. Om risk för otillbörlig övervakning införs som en ytterligare grund för kontaktförbud skulle det enligt vår bedömning bidra till att synliggöra allvaret i att utsätta en annan person för viss

172

SOU 2024:13

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

typ av kontroll och öka träffsäkerheten utifrån att kontaktförbud ska utgöra en nödvändig och relevant skyddsåtgärd.

Det kan även ställas frågan hur risken för otillbörlig övervakning förhåller sig till de övriga grunderna för att utfärda kontaktförbud, dvs. att det finns en risk för förföljelse eller allvarliga trakasserier. Med förföljelse avses att någon vid upprepade tillfällen på ett mycket påträngande eller annars besvärande sätt söker kontakt med en per- son mot dennes vilja. Kontakten kan ske genom t.ex. besök, telefon- samtal eller sms.10 Allvarliga trakasserier tar sikte på beteenden som kan vara lindrigare än förföljelse, t.ex. upprepade aggressiva uttalan- den som inte är av karaktären att de är straffbara, eller beteenden som allmänt sett är avsedda att skrämma den som utsätts för det. 11 Även om otillbörlig övervakning i vissa situationer möjligen skulle kunna anses utgöra förföljelse eller allvarliga trakasserier, framstår det som långt ifrån självklart att alla former av otillbörlig övervakning om- fattas. Osäkerheten kan delvis bero på att rekvisiten i lagen om kon- taktförbud – som tillkom för cirka 35 år sedan – infördes långt innan det fanns möjligheter till elektronisk övervakning av andra männi- skor och med helt andra beteenden i åtanke. Mot denna bakgrund bedömer vi att en risk för att förbudspersonen utsätter skyddsper- sonen för otillbörlig övervakning bör kunna utgöra grund för ett kontaktförbud. I det följande behandlar vi den närmare utformningen och innebörden av bestämmelsen.

Den närmare utformningen och innebörden av bestämmelsen

Vi föreslår att det i 1 § andra stycket lagen om kontaktförbud görs ett tillägg med innebörden att ett kontaktförbud får meddelas om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att förbudspersonen utsätter skyddspersonen för otillbörlig övervakning. Med övervak- ning avses ageranden som syftar till att kontrollera eller kartlägga var skyddspersonen befinner sig eller vad han eller hon gör. Det skulle kunna vara övervakning i form av att en person helt enkelt följer efter en annan person, eller regelmässigt befinner sig utanför dennes bostad eller arbete. I den mån sådana beteenden inte bedöms om- fattas av straffansvar för ofredande eller anses utgöra förföljelse eller

10Prop. 1987/88:137 s. 20.

11A. prop. s. 20.

173

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

SOU 2024:13

allvarliga trakasserier, bör dessa i vart fall anses utgöra en övervak- ning som kan motivera ett kontaktförbud. Det vanligaste i dagens sam- hälle torde dock vara att övervakningen sker genom användning av tekniska hjälpmedel, såsom GPS-utrustning och mobiltelefonappli- kationer. Ett annat exempel på övervakning kan vara att förbuds- personen övervakar skyddspersonen med dolda kameror eller kon- trollerar vem skyddspersonen har kontakt med via telefon eller sociala medier, t.ex. genom att ta kontroll över skyddspersonens mobiltele- fon. Även den situationen att övervakningen utövas genom andra personer omfattas, t.ex. genom att förbudspersonen placerar GPS- sändare i barnens leksaker i syfte att övervaka den andra föräldern.

Att övervakningen ska vara otillbörlig innebär att endast verkligt klandervärda situationer omfattas. Det förekommer till exempel mobil- telefonapplikationer som möjliggör för användaren att lokalisera vän- ner och familj i realtid. Om personen i fråga har samtyckt till sådan övervakning kan den inte anses otillbörlig. Ändamålet med övervak- ningen kan ofta tillmätas en stor betydelse vid bedömningen av om det är fråga om otillbörlig övervakning.

För att risken för otillbörlig övervakning ska kunna motivera ett kontaktförbud bör det krävas att det är fråga om en viss systematik, dvs. att det finns en risk för övervakning som formar ett kontrolle- rande handlingsmönster. Att vid ett enstaka tillfälle utöva otillbörlig övervakning mot en annan person bör knappast vara tillräckligt för att utfärda ett kontaktförbud. I dagens digitaliserade samhälle är möjlig- heterna att inhämta information om andra människor mycket stora

–så pass stora att det ofta går att kartlägga och därigenom övervaka andra även om det är fråga om laglig åtkomst till information. Att någon utifrån nyfikenhet, omtanke eller kanske svartsjuka vid en- staka tillfällen söker information om en annan person kan inte vara tillräckligt för att läggas till grund för ett kontaktförbud. Om över- vakningen däremot sker systematiskt och över tid kan den vara påträng- ande och ägnad att hämma den övervakade att göra självständiga livsval. Sådan form av övervakning bör i vissa fall anses otillbörlig och därmed kunna läggas till grund för ett kontaktförbud.

174

SOU 2024:13

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

8.3.3Förutsättningarna för att utfärda kontaktförbud som skydd i rättsprocessen ska förtydligas

Förslag: Den omständigheten att det finns risk för att den som förbudet avses gälla mot utsätter den som förbudet avses skydda för påverkan i syfte att förhindra att uppgifter lämnas till domstol eller en brottsbekämpande myndighet ska utgöra en grund för att utfärda kontaktförbud.

Bakgrund

En grundläggande förutsättning för ett fungerande rättsväsende är att brott anmäls och att målsäganden, vittnen och andra förhörspersoner medverkar under rättsprocessen. När personer utsätts för påtryck- ningar i syfte att hindra information från att nå de brottsbekämpande myndigheterna, hotas rättsväsendets fundament.

I betänkandet En stärkt rättsprocess och en ökad lagföring (SOU 2021:35) anges att det inte finns någon specifik forsknings- studie om hur vanligt det är i Sverige att vittnen faktiskt hotas i sam- band med att de lämnar uppgifter under förundersökningen eller in- för domstol, inte heller om hur vanligt det är att hot förverkligas eller om en möjlighet att vittna anonymt skulle öka benägenheten att vittna. I betänkandet hänvisas dock till att det enligt Brås forskning är ovanligt med otillåtna påverkansförsök eller konkreta hotbilder mot vittnen.12 Samtidigt visar kriminalstatistik från Brå att det år 2022 anmäldes drygt 4 600 övergrepp i rättssak – en straffbestämmelse som tar sikte på just påverkan mot förhörspersoner. Samma år upp- gick antalet fällande domar för övergrepp i rättssak och grovt över- grepp i rättssak till 291. Uppgiften avser emellertid endast de domar där övergrepp i rättssak och grovt övergrepp i rättssak utgjorde huvud- brott.13 Det faktiska antalet fällande domar avseende övergrepp i rättssak är alltså högst sannolikt betydligt högre än så, särskilt med beaktande av att övergrepp i rättssak ofta torde begås i samband med allvarliga brott såsom t.ex. rån, utpressning och människorov. Som jämförelse kan nämnas att en studie genomförd av Brå 2019 visade att det totala antalet fällande domar avseende övergrepp i rättssak

12Se SOU 2021:35 s. 369 med där gjorda hänvisningar.

13Med huvudbrott avses det brott i domen som har den strängaste straffskalan. Om två brott har samma straffskala väljs slumpmässigt ett av brotten som huvudbrott.

175

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

SOU 2024:13

under perioden 2009–2018 (dvs. oavsett om övergrepp i rättssak var huvudbrott eller bibrott), var ungefär dubbelt så många som de domar där övergrepp i rättssak var huvudbrott.14 Det finns knappast skäl att anta att dessa förhållanden är annorlunda i dag. Det bör därtill fram- hållas att det ligger i sakens natur, och att det därför kan antas, att många brott avseende övergrepp i rättssak inte anmäls och att mörker- talet därför kan vara stort. Uppgifterna i kriminalstatistiken om över- grepp i rättssak kan därför bara ge en begränsad bild av förekomsten av otillåten påverkan på förhörspersoner.

Brås studie om tystnadskulturer

I en Brå-rapport från 2019 presenteras resultatet av en studie av feno- menet tystnadskulturer, som i studien definieras som ”normsystem hos ett avgränsat kollektiv om att inte samarbeta med rättsväsen- det”.15 Enligt studien är rädsla för hot och våld den vanligast före- kommande orsaken till tystnad gentemot rättsväsendet. Rädslan för repressalier är störst vid grova brott med koppling till vapen och kri- minella nätverk, men även betydande vid ungdomsärenden. Många av dem som beskrivit störst rädsla för våld är personer utanför kri- minella nätverk, ofta boende i socialt utsatta områden. En annan tyst- nadsmekanism som identifierats är att förhörspersonen är kontrol- lerad eller beroende av gärningspersonen, dvs. att gärningspersonen på olika sätt begränsar möjligheten att tala med polisen. Mekanismen är särskilt framträdande vid relationsvåld och brott inom en heders- kontext. Kontrollen har flera dimensioner, varav fysisk kontroll (t.ex. att brottsoffret isoleras i hemmet) och ekonomisk kontroll (t.ex. att offret är ekonomiskt beroende av gärningspersonen eller att gär- ningspersoner i kriminella nätverk skuldsätter de drabbade) utgör olika aspekter av kontroll.16

14Brå, Tystnadskulturer. En studie om tystnad mot rättsväsendet, rapport 2019:10, s. 35.

15A.a., s. 8.

16A.a. s. 61 f.

176

SOU 2024:13

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

Kriminella nätverk

Av de fokusområden som ingår i studien anges kriminella nätverk ha en av de tydligaste tystnadskulturerna. I sådana miljöer finns det veder- tagna oskrivna normer om att inte ”tjalla” på sina vänner eller andra aktörer i nätverket. Tystnadskulturen tycks upprätthållas genom bil- den av att samarbete med rättsväsendet resulterar i repressalier. Några av de intervjuade personerna uppgav exempel på medlemmar som be- straffats både psykiskt och fysiskt till följd av att de pratat med poli- sen.17 En betydelsefull aspekt av tystnadskulturer inom kriminella nätverk är att de kan ha en spridningseffekt genom att medierappor- tering eller ryktesspridning förmedlar grupperingarnas skrämsel- kapital och på det sättet förstärker vissa tystnadsmekanismer hos personer som står utanför miljön. Det kan få till följd att personer utanför den kriminella miljön inte vågar vittna eller anmäla brott om gärningspersonen tillhör ett kriminellt nätverk. I studien beskrivs också att andra miljöer kan inspireras av tystnadskulturen inom kriminella nätverk, exempelvis ungdomsgrupperingar som återkommande be- går brott. Brottsaktiva ungdomar är den grupp som i störst utsträck- ning begår brott mot utomstående, men ändå förväntar sig tystnad.18

Socialt utsatta områden

Boende i socialt utsatta områden som intervjuats har beskrivit tyst- naden mot rättsväsendet som en ”överlevnadsstrategi”, bl.a. eftersom polisen inte har resurser för att garantera säkerheten för personer som samarbetar med rättsväsendet. En ytterligare aspekt som de bo- ende beskrivit är att det finns en rädsla för hot och våld, även om polisen skulle gripa gärningspersonen. Det finns en bild av att övriga personer inom det kriminella nätverket, inklusive en ”svans” av yngre personer, kan söka upp brottsoffer och vittnen även om gärnings- personen är frihetsberövad. Det kan bidra till en känsla av ytterligare sårbarhet, särskilt eftersom ”svansen” av yngre personer kan vara okända för de boende i dessa områden och därmed svåra att undvika. Det förekommer också att anhöriga till vittnen eller brottsoffer får besök av kriminella, som påminner om vikten av att vara tyst mot rättsväsendet, vilket sedan förmedlas av den anhöriga till vittnet eller

17A.a. s. 93.

18A.a. s. 96.

177

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

SOU 2024:13

brottsoffret. I studien har det inte framkommit våldshändelser vid så- dana situationer, men rädslan som besöken väcker är stor trots att några direkta hot inte framförts.19

Behovet av att öka användningen av kontaktförbud i syfte att skydda förhörspersoner

Förhörspersoners vilja att medverka är grunden för ett fungerande rättsväsende

Som framhålls i inledningen till detta avsnitt, är förhörspersoners (dvs. både brottsoffers och vittnens) vilja att medverka i brottsutredningar grunden till ett fungerande rättsväsende. Även om det är svårt att dra några säkra slutsatser om förekomsten av otillåten påverkan på för- hörspersoner, kan det konstateras att samhällsutvecklingen har inne- burit en alltmer utbredd tystnadskultur, särskilt i fråga om brottslighet som har koppling till kriminella nätverk. Som framgår av Brås studie om tystnadskulturer, kan uppmärksamhet i bl.a. media leda till att grupperingarnas skrämselkapital förstärks. Detta kan i förlängningen förstärka rädslan och motviljan mot att samarbeta med rättsväsendet. Vid de kontakter som utredningen har haft med Brottsofferjouren Sverige har det framförts att organisationen upplever att rädslan för att medverka i rättegångar har ökat de senaste åren bland målsägan- den och vittnen i alla typer av mål, vilket tros bero främst på medie- rapporteringen kring gängkriminalitet snarare än en faktisk ökning av hot och våld i syfte att påverka förhörspersoner.

Vi kan se att det finns en risk att en ökad användning av skydds- åtgärder i samband med rättsprocesser – och kanske även ett ökat fokus kring skyddsåtgärder – kan leda till att förstärka känslan hos förhörspersoner att de riskerar att utsättas för hot och våld om de samarbetar med rättsväsendet, trots att risken för att utsättas för så- dan påverkan många gånger är mycket liten. Samtidigt kan det, som framhålls i våra direktiv, få en stor påverkan på den enskilda in- dividen när denne faktiskt utsätts för påtryckningsförsök. Risken för att förstärka – den i de flesta fall obefogade – bilden av att det kan innebära risker med att samarbeta med rättsväsendet utgör en- ligt vår mening inte ett tillräckligt tungt vägande skäl mot att införa nödvändiga verktyg för att de brottsbekämpande myndigheterna ska

19A.a. s. 83–87.

178

SOU 2024:13

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

kunna erbjuda tillräckliga säkerhetsåtgärder för att brottsoffer och vittnen på ett tryggt sätt ska kunna lämna uppgifter om brott i de fall sådana åtgärder är motiverade. Det finns mot den bakgrunden anledning att överväga en ökad användning av kontaktförbud till skydd för rättsprocessen.

Kontaktförbud är emellertid en ingripande åtgärd som dessutom kräver mycket resurser av både polis och åklagare för att hantera. En utgångspunkt bör därför vara att användningen av kontaktförbud ska vara kvalitativ – dvs. att kontaktförbud bör användas i de situa- tioner där det bedöms ha någon praktisk effekt. I annat fall riskerar kontaktförbud att utgöra en falsk trygghet för skyddspersonen, vil- ket i förlängningen kan leda till att förtroendet för systemet med kon- taktförbud skadas.

Vid de kontakter med poliser och åklagare som ägt rum inom ramen för utredningsarbetet, har det framkommit att det är ovanligt att kontaktförbud används för att skydda vittnen och målsäganden i rättsprocessen. Anledningarna till den restriktiva hållningen har bl.a. angetts vara att fokus för tillämpningen av kontaktförbud främst varit att skydda mot våld och övergrepp i nära relationer. Samtidigt har det framhållits att det finns ett behov av att i större utsträckning än i dag utfärda kontaktförbud i sådana syften, i vart fall i vissa situationer.

I sammanhanget kan det nämnas att Utredningen om Anonyma vittnen har föreslagit att det införs en ny lag som innebär att en dom- stol ska kunna besluta att ett vittne ska höras anonymt i brottmål. Enligt förslaget ska ett sådant beslut förutsätta att det föreligger en påtaglig risk för att vittnet eller närstående till vittnet utsätts för allvarlig brottslighet som riktar sig mot dennes liv, hälsa, frihet eller frid. Utredningen föreslår också att det ska krävas att det brott som vittnet ska höras om har minst två års fängelse i straffskalan eller att straffvärdet med hänsyn till omständigheterna kan antas överstiga två års fängelse. Skälen för att höra vittnet anonymt måste därtill uppväga de svårigheter det innebär för den misstänkte eller tilltalade att förbereda och utföra sitt försvar och åtgärder måste också i övrigt vara lämplig.20 Enligt utredningens förslag ska det alltså endast i undantagssituationer kunna komma i fråga att höra ett vittne ano- nymt. Lagen föreslås dessutom inte omfatta den som är målsägande. Det kan alltså konstateras att de behov av att förstärka skyddet för målsäganden och vittnen som har redogjorts för ovan, inte fullt ut

20SOU 2023:67.

179

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

SOU 2024:13

kommer att kunna tillgodoses genom förslaget om en ny lag om ano- nyma vittnen som lämnas i den utredningen.

Exempel på sammanhang där kontaktförbud kan utgöra en relevant åtgärd

Som vi utvecklar särskilt nedan, är det såvitt vi kunnat se tveksamt om kontaktförbud har någon större effekt i praktiken för att skydda för- hörspersoner som lämnar uppgifter om brott med koppling till kri- minella nätverk, även om det inte kan uteslutas att det finns situationer då det framstår som en relevant skyddsåtgärd. I andra sammanhang är det tydligare att kontaktförbud kan fylla en betydelsefull funktion som skydd av förhörspersoner. Som exempel kan nämnas ungdoms- brottslighet som inte begåtts inom ramen för kriminella nätverk. Efter- som det krävs synnerliga skäl för att häkta den som är under 18 år (se 23 § lagen [1964:167] om unga lagöverträdare), saknas det många gånger förutsättningar för att häkta en underårig brottsmisstänkt även om det finns risk för att den misstänkte försöker utöva påtryck- ningar mot målsäganden och vittnen (s.k. kollusionsfara). Detsamma kan gälla när det finns risk för att den otillåtna påverkan utövas av andra personer än den brottsmisstänkte. Om personen inte är miss- tänkt för brott saknas det ju, oavsett personens ålder, helt förutsätt- ningar för häktning. Ett annat exempel som har kommit fram under utredningsarbetet då kontaktförbud kan vara en relevant åtgärd som skydd i rättsprocessen, är vid brottslighet som begås i mer eller mindre organiserad form – t.ex. ekonomisk brottslighet – men där de inblan- dade personerna inte besitter ett lika stort våldskapital som vid exem- pelvis gängkriminalitet.

Brottsofferjouren Sverige har framfört till utredningen att det finns en farhåga för att kontaktförbud som skydd i rättsprocessen kan komma att användas som ett alternativ till anhållande och häktning. Vi vill i sammanhanget understryka att anhållande och häktning i många fall är nödvändigt när det föreligger en risk för att en brottsmisstänkt utövar påtryckningar mot förhörspersoner. Ett kontaktförbud kan i de flesta fall inte ersätta det skydd ett frihetsberövande utgör i en sådan situation för förhörspersoner och möjligheterna att utreda den misstänkta brottsligheten i stort. Som framgått ovan är det framför allt i situationer då det av olika anledningar inte finns förutsättningar

180

SOU 2024:13

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

för att anhålla och häkta den som kan antas utsätta en förhörsperson för påtryckningar som kontaktförbud kan fylla en relevant funktion.

Särskilt om brott med anknytning till kriminella nätverk

I våra direktiv nämns att riksdagen har tillkännagett för regeringen att kontaktförbud med elektronisk övervakning ska kunna användas mot en person som är misstänkt för brott men inte är frihetsberövad, t.ex. unga med koppling till kriminella nätverk.21 Från polis-, och åklagarhåll har det dock framkommit en stor skepsis mot att kontakt- förbud skulle ha någon större effekt i praktiken för att skydda för- hörspersoner som lämnar uppgifter om brott med koppling till kri- minella nätverk. Det har bl.a. bedömts som osannolikt att personer med anknytning till kriminella nätverk i någon större utsträckning skulle ta intryck av det straffhot som ett kontaktförbud innebär och att den preventiva effekten av ett kontaktförbud därmed skulle vara mycket liten eller till och med helt obefintlig.

En annan svårighet som har lyfts i sammanhanget, och som också nämns i Brås studie om tystnadskulturer, är att det inom kriminella nätverk ofta finns en mycket bred krets av personer som kan tänkas utsätta förhörspersoner för otillåten påverkan. Det skulle därför många gånger krävas att ett kontaktförbud utfärdas inte bara mot den miss- tänkta gärningspersonen eller gärningspersonerna, utan också mot ett stort antal personer i dennes närhet, vilket bl.a. skulle kräva ett omfattande kartläggningsarbete för att bedöma vilka personer som bör omfattas av kontaktförbudet. Ett kontaktförbud förutsätter dess- utom att det för var och en av dessa personer finns konkreta om- ständigheter som visar att det finns en risk för att denne utsätter en förhörsperson för otillåten påverkan.

Det förekommer dessutom att äldre personer använder sig av per- soner under 15 år, dvs. icke straffmyndiga personer, för att förmedla hot – såväl förtäckta som mer direkta – mot förhörspersoner. Även om lagen om kontaktförbud inte uttryckligen innehåller några ålders- gränser, torde det vara mycket ovanligt i praktiken att kontaktför- bud utfärdas mot personer under 15 år, eftersom det inte är möjligt att lagföra dessa personer vid eventuella överträdelser.

21Bet. 2021/22:JuU26 punkt 25, rskr. 2021/22:293.

181

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

SOU 2024:13

Även om det alltså många gånger kan vara tveksamt om kontakt- förbud är en tillräckligt ingripande åtgärd för att skydda förhörsper- soner som lämnar uppgifter om brott med anknytning till kriminella nätverk, kan det inte uteslutas att det förekommer situationer då ett kontaktförbud kan ha en brottspreventiv funktion även i sådana sam- manhang. I det följande berör vi hur förutsättningarna för att använda kontaktförbud som skydd i en rättsprocess bör förstärkas.

Risk för otillåten påverkan mot förhörspersoner bör utgöra en grund för att utfärda kontaktförbud

När lagen om kontaktförbud infördes, ansågs den nya lagen framför allt ha betydelse för kvinnor som fruktar trakasserier eller hämnd- aktioner av män som de har eller tidigare har haft en parrelation med. Det framgår emellertid av förarbetena att det inte krävs någon sär- skild relation mellan skyddspersonen och förbudspersonen.22 Det finns alltså inget i den nuvarande lagstiftningen som i och för sig hindrar att ett kontaktförbud utfärdas i syfte att skydda ett vittne eller någon annan förhörsperson som riskerar att utsättas för hot, våld eller andra trakasserier med anledning av en utsaga som denne lämnat eller avser att lämna till någon rättsvårdande myndighet.

Straffbestämmelsen om övergrepp i rättssak i 17 kap. 10 § brotts- balken innebär att det är brottsligt att angripa någon med våld eller hot om våld för att denne har lämnat vissa uppgifter till domstol eller annan myndighet, eller för att hindra någon från en sådan åtgärd. Det- samma gäller den som i samma syfte angripit någon med någon annan gärning, som medför lidande, skada eller olägenhet, eller hotat med en sådan gärning. När det föreligger en risk för påverkansförsök mot förhörspersoner torde det i många fall också bedömas finnas en risk för brott (dvs. övergrepp i rättssak), vilket ju enligt den nuvarande lagstiftningen utgör grund för att utfärda ett kontaktförbud. Därtill syftar de lagändringar vi föreslår i avsnitt 8.3.4 bl.a. till att nyansera riskbedömningarna och öka förutsättningarna för att utfärda kontakt- förbud även i de fall förbudspersonen inte tidigare har begått brott mot skyddspersonen eller någon annan person. Det skulle alltså kunna argumenteras för att det saknas behov av ytterligare lagändringar för att kunna utfärda kontaktförbud i syfte att skydda målsäganden och

22Prop. 1987/88:137 s. 13.

182

SOU 2024:13

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

vittnen i en rättsprocess. Med hänsyn till hur kontaktförbudslagstift- ningen har kommit att tillämpas i praktiken, dvs. i första hand för att skydda mot brott i nära relationer, bedömer vi dock att det är nöd- vändigt med ett tydligt ställningstagande från lagstiftarens sida för att åstadkomma en ökad användning av kontaktförbud som skydd i en rättsprocess. Även ageranden mot en förhörsperson som inte med någon självklarhet innebär övergrepp i rättssak eller något annat brott bör då kunna läggas till grund för ett kontaktförbud, i de fall det är uppenbart att agerandet syftar till att påverka förhörspersonen att inte medverka i rättsprocessen.

Bestämmelsens närmare utformning

Vi föreslår att det i lagtexten uttryckligen anges att även en risk för att förbudspersonen utsätter skyddspersonen för påverkan i syfte att hindra att denne lämnar uppgifter till en domstol eller en brottsbe- kämpande myndighet, kan utgöra en grund för att meddela kontakt- förbud. Med brottsbekämpande myndighet avses Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndigheten, Ekobrotts- myndigheten, Tullverket, Skatteverket och Kustbevakningen.

Påverkan kan i vissa fall omfatta straffbara handlanden, men även ageranden som inte nödvändigtvis når upp till nivån för att utgöra över- grepp i rättssak eller någon annan straffbelagd handling bör omfattas. Det kan t.ex. röra sig om förtäckta hot eller underförstådda budskap om att skyddspersonen ska avhålla sig från att samarbeta med rätts- väsendet. Av sammanhanget kan det vara uppenbart att det är fråga om påverkan som syftar till att målsäganden eller vittnet inte ska med- verka i rättsprocessen. Den som t.ex. utan någon godtagbar anled- ning och utan att ha någon vänskapsrelation till förhörspersonen tar kontakt med denne och börjar efterhöra sig om dennes medverkan i rättsprocessen kan i många fall anses utöva påverkan – särskilt om det är den misstänkte eller någon person som har en relation till den misstänkte som tar den kontakten. Detsamma kan anses gälla för det fall en sådan person utan någon rimlig anledning börjar uppehålla sig utanför eller i närheten av förhörspersonens bostad eller arbetsplats. Utifrån sammanhanget kan det vara uppenbart att syftet är att skapa oro hos förhörspersonen och påverka denne att inte medverka i rätts- processen.

183

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

SOU 2024:13

I likhet med vad som gäller beträffande de övriga grunderna för att utfärda kontaktförbud, ska det vara tillräckligt att det finns en risk för påverkan. Det bör alltså inte krävas att förbudspersonen ut- satt skyddspersonen för ett fullbordat övergrepp i rättssak. Risken för påverkan ska dock vara klar och konkret med hänsyn till omstän- digheterna i det enskilda fallet.23 Som utvecklas mer nedan, torde det innebära ett krav på att det är förbudspersonens faktiska agerande som läggs till grund för ett kontaktförbud, dvs. att förbudspersonen ge- nom sitt agerande manifesterat en vilja att påverka skyddspersonen.

Enbart den omständigheten att förhörspersonen på grund av rädsla inte vill medverka i rättsprocessen ska alltså inte vara tillräcklig för att utfärda ett kontaktförbud mot den misstänkte eller någon annan person som är närstående till denne. Det bör påtalas att den vittness- stödsverksamhet som utförs av de lokala brottsofferjourerna runtom i landet, och som erbjuder stöd till målsäganden och vittnen under förundersökningen och i domstol, många gånger kan vara mycket be- tydelsefull för att minska rädslan och oron i dessa situationer. Enligt vad som framkommit vid våra kontakter med Brottsofferjouren Sverige kan tydlig information om hur rättsprocessen går till ofta vara tillräck- ligt för att öka tryggheten och viljan att medverka hos målsäganden och vittnen. Det kan nämnas att Polismyndigheten, genom en förord- ningsändring som trädde i kraft den 1 juli 2022, är skyldig att infor- mera vittnen om vilka organisationer som kan lämna stöd och hjälp (13 g § förundersökningskungörelsen [1947:948]). Motsvarande skyl- dighet finns sedan tidigare även beträffande målsäganden (13 a § för- undersökningskungörelsen). Det är därtill viktigt att domstolarna har ett nära samarbete med den lokala brottsofferjouren och verkar för att målsägande och vittnen som uttrycker rädsla för att medverka i en rättegång kommer i kontakt med en vittnesstödjare. Vid våra kontakter med Brottsofferjouren Sverige har det framkommit att kunskapen och engagemanget hos domstolarna i många fall kan bli bättre i dessa avseenden.

23Prop. 1987/88:137 s. 18 f.

184

SOU 2024:13

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

Riskbedömningen ska vara individualiserad

I våra direktiv nämns att riksdagen har tillkännagett för regeringen att fler kontaktförbud ska kunna meddelas mot brottsmisstänkta och personer i den misstänktes närhet vars agerande gör det rimligt att tro att det finns risk för hot eller våld. Det väcker frågor kring om det finns anledning att sänka beviskravet för när ett kontaktförbud får utfärdas för att kunna besluta om ett sådant mot personer i kretsen kring den misstänkte, i de fall det kan befaras att dessa per- soner kan komma att utöva påverkan mot en målsäganden och/eller vittnen.

Som framkommer av Brås studie om tystnadskulturer har det inom vissa grupperingar byggts upp ett sådant skrämselkapital att enbart vetskapen om att en person tillhör en sådan gruppering kan göra att personer avhåller sig från att lämna uppgifter till polisen av rädsla för att utsättas för repressalier. Den omständigheten att en person har an- knytning till ett kriminellt nätverk eller andra brottsaktiva grupper- ingar bör dock enligt vår mening inte ensamt kunna läggas till grund för att utfärda ett kontaktförbud i syfte att förhindra påverkan mot förhörspersoner. Samma synsätt bör anläggas om det är personer som tillhör samma familj som den misstänkte eller annars har en sådan anknytning till den misstänkte att det kan befaras att dessa personer utifrån lojalitet kan komma att utöva påtryckningar mot förhörs- personer för att hjälpa den misstänkte.

Enligt vår uppfattning måste tvärtom kravet på att det ska före- ligga en klar och konkret risk – en förutsättning som vi menar måste gälla för alla kontaktförbud – förstås som att riskbedömningen ska vara individualiserad på det sätt att det i varje enskilt fall krävs att risken för att förbudspersonen utsätter skyddspersonen för påverkan i syfte att hindra denne från att lämna uppgifter till de brottsbekäm- pande myndigheterna. Som framgår av riksdagens tillkännagivande till regeringen kan det finnas behov av att utfärda ett kontaktförbud inte bara mot den brottsmisstänkta utan även mot personer i den misstänktes närhet. Att göra avsteg från en individualiserad bedöm- ning när ett kontaktförbud utfärdas mot någon – och basera ett sådant förbud uteslutande på dennes tillhörighet till ett kriminellt nätverk, en familj eller annan definierbar krets kring den misstänkte – kan dock enligt vår bedömning inte anses förenligt med Europakonven-

185

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

SOU 2024:13

tionen eller andra grundläggande rättsprinciper.24 Däremot kan en persons agerande bedömas i ljuset av att denne tillhör kretsen kring den misstänkte och vägas in i bedömningen om det finns skäl att ut- färda kontaktförbud på grund av att det finns risk att denne kommer att utöva påverkan mot förhörspersonen.

8.3.4Fler omständigheter ska beaktas vid riskbedömningen

Förslag: Exemplifieringen i lagtexten avseende de omständighe- ter som ska beaktas särskilt vid bedömningen av om det föreligger en sådan risk som kan läggas till grund för ett kontaktförbud ska utökas.

Utöver den omständigheten att den som förbudet avses gälla mot har begått brott mot någon annan persons liv, hälsa, frihet eller frid, ska det även beaktas särskilt om den som förbudet avses gälla mot tidigare har utsatt den som förbudet avses skydda för för- följelser, otillbörlig övervakning eller andra allvarliga trakasserier, eller för påverkan i syfte att hindra att denne lämnar uppgifter till en domstol eller brottsbekämpande myndighet.

Det ska även beaktas särskilt om andra omständigheter hän- förliga till den som förbudet avses gälla mot innebär en ökad risk för att han eller hon ska göra sig skyldig till ett sådant beteende som kan läggas till grund för ett kontaktförbud.

Bakgrunden till dagens tillämpning

De grundläggande förutsättningarna för ett ordinärt kontaktförbud är enligt 1 § lagen om kontaktförbud att det på grund av särskilda om- ständigheter finns en risk för att förbudspersonen kommer att begå brott mot, förfölja eller allvarligt trakassera skyddspersonen. Det- samma gäller även för utvidgade och särskilt utvidgade kontakt- förbud.

24Se t.ex. Labita mot Italien (Europadomstolens dom den 6 april 2000). I fallet hade den italienska domstolen beslutat om inskränkningar avseende bl.a. klagandens boendeort med motiver- ingen att klaganden hade kontakter med maffian, vilket ansågs bevisat genom hans släktskap med en maffialedare. Europadomstolen uttalade att det saknades konkreta bevis för att det fanns reell risk för att klaganden skulle begå brott. Inskränkningarna i rörelsefriheten ansågs därmed inte nödvändiga i ett demokratiskt samhälle.

186

SOU 2024:13

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

Av lagtexten följer att det vid riskbedömningen särskilt ska beak- tas om förbudspersonen har begått brott mot någons liv, hälsa, frihet eller frid. Även andra brott kan ha betydelse vid bedömningen. I för- arbetena nämns som exempel olaga innehav av typiskt farliga före- mål, t.ex. sprängmedel eller skjutvapen, vilket kan vara av betydelse i enskilda fall.25 Riskbedömningen är alltså formulerad likadant, oav- sett om det som övervägs är ett ordinärt kontaktförbud, ett utvidgat eller ett särskilt utvidgat kontaktförbud.

Genom en lagändring som trädde i kraft 2011 utökades exempli- fieringen av omständigheter som särskilt ska beaktas vid riskbedöm- ningen till att inte bara omfatta tidigare brott mot skyddspersonen, utan även om förbudspersonen har begått brott mot någon annan persons liv, hälsa, frihet eller frid. Syftet med lagändringen var att få till en mer nyanserad hot- och riskbedömning. I förarbetena angavs att tidigare brottslighet mot någon annan är en viktig indikator vid bedömningen av om det finns risk för att förbudspersonen kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera skydds- personen.26

Viss vägledning angående riskbedömningen kan hämtas i förarbe- tena från 1987 när lagstiftningen infördes. Av dessa framgår att det ska vara fråga om en konkret risk för brott, förföljelse eller trakas- serier med hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet. Om frågan om kontaktförbud prövas under en förundersökning har det stor be- tydelse om den misstänkte tidigare har lagförts för brott av liknande slag. I de fall det står klart att den brottsmisstänkte tidigare förgripit sig mot den andra personen bör det enligt förarbetena normalt finnas förutsättningar för ett kontaktförbud, medan det krävs större försik- tighet vid bedömningen om gärningspersonen bara har gjort sig skyl- dig till ett enda brott. Det framgår vidare att en viktig faktor bör vara om gärningspersonen efter brottet har uttalat sig eller uppträtt på ett sådant sätt att brottsoffret känner ängslan och denna ängslan på objek- tiva grunder ter sig befogad. I förarbetena betonades vidare att möj- ligheten att meddela kontaktförbud utan att förbudspersonen tidi- gare har begått brott mot den andra personen bör användas mycket restriktivt.27

25Prop. 1987/88:137 s. 18.

26Prop. 2010/11:45 s. 40.

27Prop. 1987/88:137 s. 18 ff.

187

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

SOU 2024:13

I rättsfallet NJA 2007 s. 272 bedömde Högsta domstolen att det inte fanns tillräckliga förutsättningar för kontaktförbud när förbuds- personen inte tidigare hade dömts för något brott mot skyddsperso- nen eller någon annan närstående. Högsta domstolen vägde också in att anklagelser som riktats mot den ena parten av den andra under en pågående vårdnadstvist måste bedömas med särskild försiktighet. I förarbetena till 2011 års ändring av lagen om kontaktförbud uttalade regeringen att brott mot skyddspersonen endast är en omständighet som särskilt ska beaktas vid riskbedömningen, men att denna om- ständighet i många fall har kommit att uppfattas som en förutsätt- ning för att kontaktförbud ska kunna meddelas. Denna tillämpning fick enligt regeringen till följd att kontaktförbudets förebyggande effekter inte uppnåddes i avsedd utsträckning. För att förstärka den brottsförebyggande funktionen av kontaktförbudslagstiftningen och få till stånd en mer nyanserad riskbedömning, ändrades bestämmel- sen i 1 § lagen om kontaktförbud, på så sätt att även brott mot andra än skyddspersonen ska beaktas särskilt vid riskbedömningen.28

IRiksåklagarens riktlinjer avseende risk- och proportionalitets- bedömningen gällande kontaktförbud, RåR 2015:2, framhålls tidigare brott mot skyddspersonen som den viktigaste omständigheten vid riskbedömningen. Enligt riktlinjerna ska en brottsmisstanke normalt inte beaktas vid riskbedömningen om åtalet ogillats på grund av brist- ande bevisning eller om förundersökningen lagts ned på grund av bevissvårigheter. Det anges vidare att det är vanligt vid en ansökan om kontaktförbud att förbudspersonen inte tidigare har dömts för brott. Redan uppgifterna i en pågående förundersökning anges i och för sig kunna motivera ett kontaktförbud, men hänvisning görs sam- tidigt till förarbetsuttalandena om att möjligheten att utfärda kon- taktförbud utan tidigare brott mot skyddspersonen bör användas mycket restriktivt. 2011 års lagändring, då exemplifieringen av de om- ständigheter som ska beaktas särskilt vid riskbedömningen utöka- des, tycks alltså inte ha fått något större genomslag för att nyansera synsättet i 1988 års lagstiftningsärende angående restriktivitet när förbudspersonen inte tidigare har begått brott mot skyddspersonen.

Den utveckling som har skett i praxis när det gäller betydelsen av tidigare brottslighet tycks alltså till stor del grundas på uttalandena i förarbetena vid lagens tillkomst, som anger att möjligheten att ut- färda kontaktförbud utan att personen tidigare begått brott mot

28Prop. 2010/11:45 s. 39 f.

188

SOU 2024:13

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

skyddspersonen bör användas mycket restriktivt. Trots att det även uttrycks i förarbetena att tidigare brottslighet mot skyddspersonen inte ska vara ensamt avgörande vid riskbedömningen, har den om- ständigheten i praktiken tillmätts en mycket stor betydelse. Uttalan- det om restriktivitet i de ursprungliga förarbetena har till synes inte på något tydligt sätt modifierats i senare lagstiftningsärenden när möjligheterna till kontaktförbud har vidgats, inte ens i samband med 2011 års lagändring, där det föreskrevs att det som ska beaktas sär- skilt är tidigare brottslighet mot någon annan person, inte endast mot skyddspersonen.

En ändring av riskbedömningen för att öka möjligheten att ut- färda kontaktförbud utan att förbudspersonen tidigare har begått brott mot skyddspersonen (eller över huvud taget har lagförts för brott mot någon annan person), kräver därför ett tydligt ställningstagande från lagstiftarens sida.

Exemplifieringen av omständigheter som ska beaktas särskilt vid riskbedömningen bör utökas

Ett alternativ för att uppnå en fokusförskjutning från förekomsten av tidigare brottslighet och uppnå en mer nyanserad bedömning där även förekomsten av andra omständigheter beaktas, är att utmönstra hänvisningen i 1 § lagen om kontaktförbud om att tidigare brotts- lighet ska beaktas särskilt vid riskbedömningen. Som framgått i av- snitt 3.2.2 lämnade Stalkningsutredningen ett förslag i den riktningen 2011, dvs. att åstadkomma att tidigare brottslighet inte skulle utgöra den avgörande förutsättningen för att utfärda kontaktförbud genom att utmönstra helt i lagtexten vilka omständigheter som ska beaktas. Förslaget möttes emellertid av kritik som i huvudsak hänförde sig till risken för skönsmässiga bedömningar.

För att minska risken för en oenhetlig rättstillämpning bedömer

viatt exemplifieringen i lagtexten i stället bör utökas med ytterligare omständigheter som ska beaktas särskilt vid bedömningen av om det föreligger risk för ett sådant beteende som kan läggas till grund för ett kontaktförbud. Enligt vår bedömning ligger en sådan lösning i linje med de positiva förpliktelserna enligt Europakonventionen (se kapitel 5) att vidta adekvata riskbedömningar i ljuset av den specifika kontext som våld i nära relationer utgör (Y m.fl. mot Bulgarien, dom den 22 mars 2022) och att etablera och tillämpa ett effektivt system

189

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

SOU 2024:13

för att beivra alla former av brott i nära relationer samt erbjuda till- räckliga skyddsåtgärder för offren (Volodina mot Ryssland, dom den 14 september 2021).

Om förbudspersonen tidigare har utsatt skyddspersonen för för- följelser eller andra allvarliga trakasserier, utan att beteendet för den delen lett till lagföring för brott eller till att en förundersökning in- letts är detta omständigheter som kan indikera en risk för upprepning av beteendet. Sådana beteenden bör därför omfattas av exemplifier- ingen i lagtexten om vad som särskilt ska beaktas vid riskbedömningen.

I avsnitt 8.3.2 och 8.3.3 föreslår vi att grunderna för att utfärda kontaktförbud ska utvidgas på så sätt att även en risk för att förbuds- personen otillbörligt övervakar skyddspersonen eller utsätter denne för påverkan i syfte att förhindra att denne lämnar uppgifter till en domstol eller en brottsbekämpande myndighet, ska kunna läggas till grund för ett kontaktförbud. Att förbudspersonen tidigare har utsatt skyddspersonen för ett sådant beteende, utan att det för den skull når upp till en straffbar nivå, bör också kunna beaktas särskilt vid risk- bedömningen.

Exempel på omständigheter som kan vara av relevans i dessa av- seenden är omfattande oönskade kontakter eller att förbudspersonen uppvisat ett aggressivt beteende eller språkbruk mot skyddspersonen på ett sådant sätt att det på objektiva grunder finns fog för skydds- personens oro eller rädsla. Ytterligare omständigheter som kan ha betydelse är att förbudspersonen återkommande och obefogat uppe- håller sig utanför skyddspersonens bostad eller arbetsplats, eller att förbudspersonen övervakat skyddspersonen på olika sätt. Det kan också röra sig om att förbudspersonen tidigare manifesterat en vilja att förhindra att skyddspersonen lämnar uppgifter till domstol eller andra brottsbekämpande myndigheter, exempelvis genom underför- stådda hot eller omotiverade påstötningar och förfrågningar.

Studier visar att vissa personliga faktorer kan öka risken för vålds- utövande. Exempel på sådana faktorer är psykisk sjukdom, allvarliga psykiatriska störningar och missbruk.29 Även sådana omständigheter bör därför kunna tillmätas betydelse, utan att för den delen vara en- samt utslagsgivande. Det bör således anges i lagtexten att även andra omständigheter hänförliga till förbudspersonen som innebär en ökad

29Se t.ex. Brå, Brott i nära relationer: En nationell kartläggning (Rapport 2014:8), s. 31 ff., och Brå, Dödligt våld och psykisk ohälsa: Gärningspersoners tidigare kontakter med psykiatrisk vård (Rapport 2020:7), s. 38

190

SOU 2024:13

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

risk för att denne ska göra sig skyldig till ett sådant beteende som kan läggas till grund för ett kontaktförbud, ska beaktas särskilt.

Dokumentation om förbudspersonens tidigare agerande eller om- ständigheter kopplade till förbudspersonens person, kan på olika sätt tillföras en ansökan om kontaktförbud. Uppgifter som skyddsper- sonen lämnar i utredningen gällande kontaktförbud bör kunna till- mätas betydelse, även i de fall det är fråga om händelser som inte föranlett en polisanmälan. Detta kan gälla särskilt om det finns annan dokumentation, såsom t.ex. sparad elektronisk kommunikation eller då uppgifterna från skyddspersonen kan bekräftas av någon annan trovärdig förhörsperson. Det kan också vara fråga om beteenden som klarlagts i en förundersökning, vilka indikerar en benägenhet hos förbudspersonen att utöva övergrepp, utan att det som framkommit under förundersökningen bedömts som tillräckligt för att väcka åtal. Att ett åtal har ogillats behöver heller inte utesluta att det som fram- går av förundersökningen kan beaktas vid frågan om kontaktförbud, i de fall beteendet i sig har ansetts klarlagt men inte bedömts som tillräckligt allvarligt för att anses som straffbelagt.

Sammanfattningsvis bör det alltså, för att få till stånd en mer ny- anserad riskbedömning, i lagtexten anges att det, förutom tidigare brottslighet, även ska beaktas särskilt om förbudspersonen tidigare har utsatt skyddspersonen för förföljelser, otillbörlig övervakning eller andra allvarliga trakasserier, eller för påverkan i syfte att förhindra skyddspersonen att lämna uppgifter till domstol eller en brotts- bekämpande myndighet. Eftersom det är en riskbedömning som ska göras, kan det inte krävas att tidigare omständigheter ska vara klar- lagda med de beviskrav som gäller i brottmål för att kunna tillmätas betydelse.30 Liksom tidigare gäller dock alltjämt att den risk som läggs till grund för ett kontaktförbud ska vara klar och konkret. Som ut- vecklas mer i det följande, finns det numera tillgång till evidens- baserade modeller för strukturerade riskbedömningar som enligt vår bedömning bör kunna användas i högre utsträckning än tidigare i ärenden om kontaktförbud i syfte att bredda bedömningsunderlaget.

30Jfr förarbetsuttalanden om att det, för att tidigare brottslighet ska kunna läggas till grund för ett beslut om kontaktförbud, inte är en förutsättning att brottet lett till lagföring eller beslut om åtalsunderlåtelse. En bedömning får göras i det enskilda fallet i vilken utsträckning ett påstående om brott kan tillmätas vikt i frågan om kontaktförbud, se prop. 1987/88:137 s. 41.

191

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

SOU 2024:13

Strukturerade riskbedömningar

Förslag: Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten ska ges i upp- drag att gemensamt se över hur användningen av strukturerade riskbedömningar kan öka i ärenden om kontaktförbud. Över- synen ska även innefatta att överväga om det bör tas fram en ny, för ändamålet avsedd, modell för strukturerade riskbedömningar.

Om förbudspersonen tidigare har begått brott mot skyddspersonen eller mot någon annan närstående person kan detta givetvis utgöra en viktig indikator på att det finns risk för återupprepning. För att kontaktförbudslagstiftningen ska kunna innebära ett ändamålsenligt skydd för framför allt utsatta kvinnor och barn, är det viktigt att lagen är anpassad för den särskilda kontext som utmärker våld i nära relationer. Som framgått i bl.a. avsnitt 8.2.1, är det vanligt att den utsatta personen inte polisanmäler brott av en närstående och att det därför saknas lagföringar eller ens tidigare förundersökningar när an- sökan om kontaktförbud upprättas. Behovet av skydd kan trots detta naturligtvis vara stort, inte minst eftersom ansökan om kontaktför- bud ofta sker i samband med en separation, då utsattheten och risken för våld eller andra övergrepp kan vara särskilt påtaglig. Av rättssäker- hetsskäl måste samtidigt den påvisade risken vara klar och konkret. Det måste därför säkerställas att underlaget i ärendet är tillräckligt för en nyanserad och kvalitativ riskbedömning. I det sammanhanget kan bruket av strukturerade riskbedömningar lyftas fram.

Fördelen med strukturerade riskbedömningar framhölls redan av Stalkningsutredningen i samband med den senaste större reformen av kontaktförbudslagstiftningen. Utredningen ansåg att möjligheterna att utfärda kontaktförbud utan att skyddspersonen hade utsatts för brott skulle utökas genom att strukturerade riskbedömningar skulle få en mer avgörande betydelse när beslut om kontaktförbud med- delas.31 Regeringen konstaterade att de modeller för strukturerade riskbedömningar som användes inom polisen visserligen bidrog till att göra hot- och riskbedömningar mer enhetliga och strukturerade, men att bedömningarna byggde på många osäkra faktorer. Det fram- hölls dessutom att även modellerna för strukturerade riskbedöm- ningar lade stor vikt vid tidigare brottslighet. Regeringen uttalade dock

31SOU 2008:81 s. 143 och 152.

192

SOU 2024:13

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

att det var viktigt att arbetet med att utveckla strukturerade hot- och riskbedömningar fortgick och att regeringen hade för avsikt att nog- grant följa upp det arbetet.32

Rätten till partsinsyn vid användning av strukturerade riskbedömningar

Som vi återkommer till nedan, bedömer vi att strukturerade risk- bedömningar kan bidra till att öka träffsäkerheten vid den risk- bedömning som ska ligga till grund för ett beslut om kontaktförbud. Användningen av strukturerade riskbedömningar väcker dock frå- gor om rätten till partsinsyn. I Stalkningsutredningens betänkande angavs att det hade framförts farhågor från åklagarhåll för att förbuds- personen genom sin rätt till partsinsyn kunde komma att få olämplig information om skyddspersonen, t.ex. beträffande sårbarhetsfaktorer, om strukturerade riskbedömningar användes som beslutsunderlag. Liknande åsikter har framförts från de åklagare som vi har varit i kon- takt med.

Partsinsynen regleras i 10 § lagen om kontaktförbud och innebär att parterna i ett ärende om kontaktförbud, utan hinder av sekretess, har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet. Rätten att ta del av uppgifter gäller dock med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen. Enligt den bestämmelsen får hand- lingar eller annat material inte lämnas ut om det med hänsyn till all- mänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs. Uppgifter som exempelvis tar sikte på sårbarhetsfaktorer hos skydds- personen torde som utgångspunkt omfattas av sekretess enligt 35 kap.

5§ offentlighets- och sekretesslagen. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider men om upp- gifter röjs och uppgiften förekommer i ärende enligt lagen om kon- taktförbud.

I Stalkningsutredningens betänkande uttalade utredningen att be- stämmelsen i 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (på den tiden 14 kap. 5 § sekretesslagen [1980:100]) som begränsar rätten till partsinsyn i de fall det är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs, enligt utredningens bedömning i många fall var tillräcklig.33 Det bör

32Prop. 2010/11:45 s. 39.

33SOU 2008:81 s. 154 f.

193

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

SOU 2024:13

understrykas att det, såvitt vi känner till, inte finns några relevanta domstolsavgöranden eller beslut från JO som behandlar frågan om partsinsyn i förhållande till strukturerade riskbedömningar. Frågan har inte heller berörts i lagkommentaren till 10 kap. 3 § offentlig- hets- och sekretesslagen. Vår uppfattning är emellertid att det i vissa fall torde kunna anses vara av synnerlig vikt att uppgifter hänförliga till skyddspersonen som förekommer i strukturerade riskbedömningar inte röjs för förbudspersonen, även om det utrymmet torde vara be- gränsat, särskilt när det är fråga om uppgifter som har direkt bety- delse för bedömningen huruvida kontaktförbud ska meddelas. Det är därför viktigt att partsinsynen beaktas när polisen lämnar underlag till åklagaren i ärenden om kontaktförbud.34 I den mån den struk- turerade riskbedömningen innehåller uppgifter om skyddspersonen som – om förbudspersonen får kännedom om dessa – kan förhöja hotbilden mot skyddspersonen, kan det vara lämpligt att överväga om det är nödvändigt att åklagaren får del av hela riskbedömningen, eller om det är tillräckligt att polisen enbart lämnar ut delar av den till åklagaren. En annan modell kan möjligen vara att polisen gör en sammanfattning av riskbedömningen som är sådan att den utan risk kan delges förbudspersonen, och att det är denna som åklagaren har att beakta vid sitt beslut. Som framgår av avsnitt 5.4.3, pågår det forsk- ning bl.a. angående hur svenska myndigheter kan samverka kring strukturerade riskbedömningar i syfte att åstadkomma en effektiv riskhantering. Det finns därför anledning att följa utvecklingen på området.

Strukturerade riskbedömningar kan bidra till ett mer kvalitativt beslutsunderlag

I avsnitt 5.4.2 finns en utförlig beskrivning av modeller för struktu- rerade riskbedömningar som används inom svensk polis och social- tjänst samt evidensläget för tillförlitligheten av dessa. Som konstate- ras i det avsnittet, visar forskningen att en strukturerad professionell riskbedömning är mer träffsäker än ostrukturerade riskbedömningar, som uteslutande bygger på bedömarens erfarenhet och expertis. SARA:SV, som är den modell som främst används inom polisen be- träffande våld i nära relationer, har varit föremål för flera studier de

34Motsvarande överväganden måste göras av socialtjänsten eller annan myndighet som också kan komma att tillföra uppgifter till åklagaren i ett ärende om kontaktförbud.

194

SOU 2024:13

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

senaste åren. Även om resultaten varierar, visar forskningen att SARA:SV är effektiv i kombination med kunskap och erfarenhet när det gäller att bedöma den framtida risken för våld. Förekomsten av tidigare partnervåld har visserligen betydelse vid användningen av SARA:SV, men riskfaktorer som tar sikte på gärningspersonens brotts- historik utgör endast ett av de tre områden som kartläggs (gärnings- personens psykosociala status samt sårbarhetsfaktorer hos offret ut- gör de två andra områdena). Därtill ska riskbedömningen inte enbart bygga på registerdata, såsom uppgifter i belastningsregistret, utan upp- gifter från parterna och eventuellt andra personer ska också vägas in.

Som vi redogjort för ovan kan rätten till partsinsyn i vissa situa- tioner komplicera användningen av strukturerade riskbedömningar. Trots detta bedömer vi – mot bakgrund av att forskningen påvisar att det föreligger evidens – att användningen av strukturerade riskbedöm- ningar kan utgöra ett värdefullt komplement till de bedömningar som åklagaren i dag gör och som till stor del bygger på åklagarens erfarenhet och kompetens. En ökad användning av strukturerade risk- bedömningar i ärenden om kontaktförbud kan bidra till att öka en- hetligheten i tillämpningen och i högre grad säkerställa att kontakt- förbud utfärdas i de fall det finns behov av det. Därtill kan det ofta finnas skäl att kombinera ett kontaktförbud med andra skyddande åtgärder, vilket vi behandlar närmare i avsnitt 8.2.4 och 8.6. I av- snitt 8.6.3 föreslår vi också en författningsreglerad skyldighet för Polismyndigheten att göra en individuell skyddsbedömning när ett beslut om kontaktförbud meddelas. Strukturerade riskbedömningar kan vara ett betydelsefullt underlag för att bedöma vilka åtgärder som behövs sammantaget för att minska risken för brott, förföljelser och andra allvarliga trakasserier. Vid polisens arbete med individuella skyddsbedömningar kan därför strukturerade riskbedömningar fylla en viktig funktion, utan att det där väcks några frågor om partsinsyn.

Mot bakgrund av vad som anförts ovan beträffande fördelarna med strukturerade riskbedömningar, anser vi att Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten bör ges i uppdrag att gemensamt se över hur an- vändningen av strukturerade riskbedömningar kan öka i ärenden om kontaktförbud. I avsnitt 8.6.3, där vi föreslår en författningsreglerad skyldighet för polisen att genomföra individuella skyddsbedömningar när ett beslut om kontaktförbud meddelas, behandlar vi även frågan om strukturerade riskbedömningar som underlag för vilka skydds- åtgärder som kan behöva vidtas som komplement till ett kontakt-

195

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

SOU 2024:13

förbud. Även dessa aspekter bör beaktas vid den översyn som vi nu föreslår.

Med hänsyn till de frågeställningar om partsinsyn som aktuali- seras vid användningen av t.ex. SARA:SV, bör Åklagarmyndigheten och Polismyndigheten vid översynen även överväga om det bör tas fram en ny, för ändamålet avsedd, modell för strukturerade riskbedöm- ningar. Vår tanke är att en särskild modell för strukturerade risk- bedömningar, i syfte att använda som underlag i ärenden om kontakt- förbud, bör kunna ta hänsyn till de risker som finns med att lämna ut uppgifter som kan vara till men för skyddspersonen om de når förbudspersonen. En sådan modell skulle kunna skapa tydlighet be- träffande vilka uppgifter som polisen kan tillföra ett ärende om kon- taktförbud utan att detta riskerar att vara till men för skyddspersonen.

8.3.5Bör den s.k. sanktionstrappan behållas?

Bedömning: Grundstrukturen med successivt upptrappade in- gripandenivåer bör behållas. Det bör dock införas en möjlighet att i särskilt allvarliga fall besluta om ett särskilt utvidgat kontakt- förbud, även som en förstahandsåtgärd.

Den nuvarande kontaktförbudslagstiftningen bygger på en successiv upptrappning av ingripandenivån. Ett utvidgat kontaktförbud får meddelas först om det kan antas att ett ordinärt kontaktförbud inte är tillräckligt, och innebär att ett ordinärt kontaktförbud utvidgas till att även avse förbud att uppehålla sig i närheten av den personens bo- stad eller arbetsplats eller annat ställe där den personen brukar vistas. I förarbetena anges att man normalt först bör utfärda ett ordinärt kontaktförbud och avvakta erfarenheterna av det innan ett utvidgat kontaktförbud utfärdas, men att det i och för sig inte finns något hinder mot att utfärda ett utvidgat kontaktförbud direkt.35 Ett sär- skilt utvidgat kontaktförbud förutsätter dock uttryckligen att ett ut- vidgat kontaktförbud överträtts, och innebär förbud att uppehålla sig inom ett större område i anslutning till sådana platser som avses med ett utvidgat kontaktförbud.

35Prop. 1987/88:137 s. 42.

196

SOU 2024:13

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

Ett utvidgat kontaktförbud är alltså mer ingripande än ett ordi- närt kontaktförbud och ett särskilt utvidgat kontaktförbud är mer ingripande än ett utvidgat kontaktförbud. Den s.k. sanktionstrappan bygger på tanken att det ska vara möjligt att vidta mer ingripande åtgärder om det visar sig att syftet med den mindre ingripande åt- gärden inte uppnåtts.36 I det ligger givetvis även att risken för att en person gör sig skyldig till ett sådant beteende som kan läggas till grund för ett kontaktförbud måste anses förhöjd om denne inte rättar sig efter ett straffsanktionerat kontaktförbud, utan trots det fortsätter att utsätta skyddspersonen för oönskade kontakter. Därav är utvid- gade och särskilt utvidgade kontakförbud utformade för att kunna utgöra mer effektiva brottsavhållande instrument än ordinära kon- taktförbud.

Som redogjorts för i avsnitt 8.2.1 bedömer vi att det inte är rim- ligt att en utsatt person ska behöva vänta på att ett kontaktförbud överträds innan det kan bli aktuellt att besluta om en mer ingripande åtgärd, som erbjuder ett starkare skydd, om det redan från början kan bedömas att ett sådant behov föreligger utifrån det befintliga under- laget vid riskbedömningen. Detta väcker frågan om den s.k. sanktions- trappan bör behållas. I det följande presenteras två olika alternativ för att åstadkomma ett system som innebär ökade förutsättningar för att besluta om den typ av kontaktförbud som är nödvändig för att förebygga fortsatta övergrepp. Vi redogör även för vår bedöm- ning av vilket alternativ som bör väljas.

Alternativ 1 – Sanktionstrappan slopas helt

Ett alternativ är att helt utmönstra den nuvarande grundstrukturen med successivt upptrappade ingripandenivåer. Detta skulle kunna ske genom att de kvalificerade rekvisiten som i dag gäller för utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbud slopas. I stället skulle den be- dömda risken få en avgörande betydelse för kontaktförbudets omfatt- ning. Det skulle då vara möjligt att besluta om den typ av kontakt- förbud som är motiverat utifrån de specifika omständigheterna i det enskilda fallet, utan krav på att mindre ingripande åtgärder först har prövats.

36Se t.ex. prop. 2002/03:70 s. 28.

197

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

SOU 2024:13

Proportionalitetsprincipen, som redan i dag kommer till uttryck i kontaktförbudslagstiftningen, innebär att det i varje enskilt fall ska göras en prövning av om skälen för ett förbud står i proportion till det men och intrång som det innebär för förbudspersonen. Ett kon- taktförbud, oavsett vilken typ av förbud som är aktuell, kommer alltså alltjämt förutsätta att skälen för ett sådant förbud är starkare än de motstående intressen som talar mot ett förbud.

Vid en lösning som innebär att sanktionstrappan utmönstras, fram- står det inte som meningsfullt att behålla två olika former av kontakt- förbud med geografiska förbudsområden. Denna modell går ut på att riskbedömningen är avgörande för kontaktförbudets omfattning. På samma sätt bör riskbedömningen även vara utgångspunkten för bedömningen av förbudsområdets storlek. Mot denna bakgrund bör det utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbudet vid en sådan ord- ning slås samman till en förbudsform. Det bör då endast särskiljas på ordinära kontaktförbud och kontaktförbud som även omfattar för- bud att uppehålla sig inom vissa särskilt angivna platser eller inom ett visst område.

Alternativ 2 – Särskilt utvidgade kontaktförbud som förstahandsåtgärd i vissa situationer

Ett annat alternativ är att behålla sanktionstrappan, men införa en möjlighet att i särskilt allvarliga fall frångå den ordningen och besluta om särskilt utvidgade kontaktförbud som en förstahandsåtgärd. En sådan lösning innebär att lagens grundstruktur upprätthålls, med olika former av kontaktförbud som är mer eller mindre ingripande till sin omfattning. Enligt denna modell är utgångspunkten alltjämt att ett särskilt utvidgat kontaktförbud förutsätter att ett utvidgat kontakt- förbud har utfärdats och överträtts. Om det utifrån riskbedömningen visar sig att situationen är så allvarlig att det redan från början kan antas att ett mindre ingripande kontaktförbud inte är effektivt, bör ett särskilt utvidgat kontaktförbud kunna meddelas som en första- handsåtgärd, dvs. utan krav på tidigare överträdelser av ett utvidgat kontaktförbud.

198

SOU 2024:13

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

Alternativ 2 bör väljas framför alternativ 1

En av anledningarna till att utvidgade och särskilt utvidgade kontakt- förbud används så sällan tycks vara de snäva rekvisiten för dessa typer av kontaktförbud. Det har framförts från åklagare att kraven för särskilt utvidgade kontaktförbud är så högt ställda att det i prak- tiken ligger närmare till hands att gripa och anhålla personen i de fall då omständigheterna är sådana att kraven för ett särskilt utvidgat kon- taktförbud är uppfyllda (se avsnitt 7.3.1 och 7.4.3). Om ingripande- trappan helt slopades skulle användningen av utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbud troligtvis öka och i vissa fall kunna fungera som ett mindre ingripande alternativ till häktning. En sådan föränd- ring i lagens grundstruktur skulle också kunna medföra ökade möj- ligheter att vidta relevanta skyddsåtgärder när en person misstänks för brott men häktning inte är ett alternativ, t.ex. på grund av den miss- tänktes ålder. Överhuvudtaget skulle ett slopande av sanktionstrappan innebära att riskbedömningen i det enskilda fallet blir helt avgörande för utformningen av varje kontaktförbud som meddelas. Det skulle kunna leda till att kontaktförbudens brottsavhållande effekt förstärks.

Frågan om att slopa sanktionstrappan har emellertid behandlats i tidigare lagstiftningsärenden. Stalkningsutredningen föreslog att det utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbudet skulle slås ihop och benämnas kontaktförbud med villkor om tillträdesförbud. Några sär- skilda kvalificerade förutsättningar för ett sådant förbud uppställdes inte i utredningens förslag, utan proportionalitetsbedömningen skulle vara avgörande för tillämpningen.37 Förslaget möttes dock av kritik från flera remissinstanser. Regeringen ansåg att kritiken var befogad och uttalade att de inskränkningar i rörelsefriheten som utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbud innebär borde återspeglas i de förutsättningar som lagen ställer upp för dessa former av kontakt- förbud. Regeringen ansåg därför att systemet med sanktionstrappan borde behållas och något förslag om att slå samman utvidgade och sär- skilt utvidgade kontaktförbud till en ny förbudsform lämnades inte.38

I våra direktiv anges att vi ska ta ställning till hur särskilt utvidgade kontaktförbud ska användas oftare, även som en förstahandsåtgärd. Som vi uppfattar våra direktiv, är utgångspunkten i direktiven alltjämt att lagens grundstruktur med en möjlighet att successivt vidta mer in-

37SOU 2008:81 s. 155 ff.

38Prop. 2010/11:45 s. 43 f.

199

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

SOU 2024:13

gripande åtgärder i form av utvidgade och särskilt utvidgade kontakt- förbud, ska behållas.

Sanktionstrappan, som är ett väl etablerat och inarbetat system, har tydliga fördelar ur rättssäkerhetssynpunkt. Omständigheten att ett beslut om kontaktförbud grundas på risken för ett framtida beteende snarare än att utgöra en reaktion på ett redan begånget brott, talar för en restriktiv tillämpning av mer ingripande åtgärder innan det har visat sig att ett tidigare utfärdat kontaktförbud inte respekteras. Som regeringen påtalade i det tidigare lagstiftningsärendet, utgör ett kon- taktförbud som omfattar förbud att uppehålla sig på vissa platser be- tydligt mer kännbara inskränkningar i den enskildes rörelsefrihet än ett ordinärt kontaktförbud. Som framgår nedan föreslår vi dessutom att möjligheten att besluta om stora förbudsområden ska utvidgas, vilket medför att begränsningarna i rörelsefriheten kan bli än mer på- tagliga. Genom att uppställa kvalificerande rekvisit för när utvidgade och särskilt utvidgade kontaktförbud ska få utfärdas, minskar risken för beslut som är mer ingripande än nödvändigt för att uppnå syftet med förbudet.

Mot bakgrund av vad som nu har sagts, anser vi att alternativ 2 har ett tydligt försteg framför alternativ 1 ur rättssäkerhetssynpunkt. Alter- nativ 2 möter det behov som vi identifierat i avsnitt 8.2.1 om att kunna meddela ett särskilt utvidgat kontaktförbud som en förstahands- åtgärd när det är påkallat utifrån de risker som bedöms föreligga, samtidigt som lagens grundstruktur med successivt mer ingripande åtgärder behålls. Vår slutsats är därför att det finns övervägande skäl för att välja alternativ 2 framför alternativ 1. I det följande avsnittet behandlar vi hur en sådan reglering bör utformas.

8.3.6Särskilt utvidgade kontaktförbud som en förstahandsåtgärd

Förslag: Ett särskilt utvidgat kontaktförbud ska, förutom vid en överträdelse av ett utvidgat kontaktförbud, kunna meddelas om det på grund av särskilda omständigheter finns en påtaglig risk för att den som förbudet avses gälla mot kommer att begå brott som innebär ett allvarligt angrepp på den andra personens liv eller hälsa eller trygghet till person.

200

SOU 2024:13

En modern och ändamålsenlig kontaktförbudslagstiftning

En påtaglig risk för vissa brott ska kunna föranleda ett särskilt utvidgat kontaktförbud som en förstahandsåtgärd

I avsnitt 8.2.1 har vi konstaterat att tillämpningsområdet för särskilt utvidgade kontaktförbud bör utvidgas på så sätt att det bör införas en möjlighet att i vissa situationer meddela ett sådant förbud som en förstahandsåtgärd, dvs. utan att ett tidigare utfärdat kontaktförbud dessförinnan har överträtts.

Som framgår av avsnitt 3.2.1, föreslog regeringen i en lagrådsremiss i samband med ett lagstiftningsärende 2003, att ett särskilt utvidgat kontaktförbud skulle få meddelas utan krav på tidigare överträdelser, om det förelåg särskilda skäl. Lagrådet påpekade att en sådan ordning skulle tillåta att även en person som inte begått något brott under- kastades betydande inskränkningar i rörelsefriheten. Lagrådet ansåg vidare att det var tveksamt om en sådan ordning var förenlig med arti- kel 2 i protokoll nr 4 till Europakonventionen. Regeringen lade i det lagstiftningsärendet sedan inte fram något förslag i den riktningen.

Det är en grundläggande princip att en person inte ska utsättas för betydande inskränkningar i friheten utan att denne gjort sig skyldig till brott. Utgångspunkten bör därför alltjämt vara att ett särskilt ut- vidgat kontaktförbud förutsätter att ett utvidgat kontaktförbud har överträtts.

I vissa situationer är emellertid risken för att skyddspersonen kom- mer att utsättas för allvarliga brott så stark att det måste anses god- tagbart att förbudspersonen får tåla de inskränkningar i rörelsefriheten som ett särskilt utvidgat kontaktförbud medför, utan att det dessför- innan har meddelats ett utvidgat kontaktförbud som därefter över- trätts. Vi anser att det bör vara möjligt att meddela ett särskilt ut- vidgat kontaktförbud som en förstahandsåtgärd om det på grund av särskilda omständigheter finns en påtaglig risk för att den som för- budet avses gälla mot kommer att begå brott som innebär ett allvar- ligt angrepp på den andra personens liv eller hälsa eller trygghet till person.

Begreppet påtaglig risk förekommer i annan lagstiftning, bl.a. i 2 och 3 §§ lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och 1 § lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. När rekvisitet påtaglig risk infördes i den sistnämnda lagen uttalade regeringen att risken ska avse en klart förutsebar ut- veckling utifrån de faktiska omständigheter som föreligger vid besluts-

201

	utvidgade kontaktförbud ......................................	205
8.3.8	En presumtion för kontaktförbud i vissa fall.......	213

	bostaden .................................................................	224
8.4 Elektronisk övervakning.......................................................		229
8.4.1	Inledning ................................................................	229
8.4.2	Allmänna utgångspunkter.....................................	230

	av elektronisk övervakning ska utvidgas ..............	242
8.5 En effektiv handläggning......................................................		248
8.5.1	Inledning ................................................................	248

kontaktförbud med andra skyddande åtgärder ...................		294
8.6.1	Inledning ................................................................	294

		individuella skyddsbedömningar..........................	298
	8.6.4	En kontaktperson ska utses för parterna.............	300
	8.6.5	Övriga överväganden ............................................	302
8.7	Åtgärder för en enhetlig tillämpning...................................		305
9	Straffskalorna för vissa brott .....................................		309
9.1	Inledning ...............................................................................		309
9.2	Straffteoretiska utgångspunkter ..........................................		312
	9.2.1	Något om syftet med kriminalisering..................	312
	9.2.2	Allmänt om straffvärde.........................................	313
	9.2.3	Straffnivåer ............................................................	315
	9.2.4	Straffskalans påverkan på straffprocessen ...........	316
	9.2.5	Straffmätning och påföljdsval...............................	317
9.3	Överträdelse av kontaktförbud ...........................................		321
	9.3.1	Gällande rätt och tidigare överväganden .............	321
	9.3.2	Statistik ..................................................................	325
	9.3.3	Våra överväganden och förslag.............................	329
9.4	Överträdelse av europeisk skyddsorder ..............................		340
	9.4.1	Den nuvarande ordningen ....................................	340
	9.4.2	Våra överväganden och förslag.............................	341
9.5	Hindrande av elektronisk övervakning ...............................		342
	9.5.1	Gällande rätt och tidigare överväganden .............	342

Sammanfattning ................................................................		15
1	Författningsförslag.....................................................	27
1.1	Förslag till lag om ändring i brottsbalken (1962:700) ..........	27

1.7 Förslag till förordning om ändring
i fängelseförordningen (2010:2010).......................................	46

	häktesförordningen (2010:2011) ...........................................	48
2	Utredningens uppdrag och genomförande ....................	51
2.1	Utredningens uppdrag............................................................	51
2.2	Utredningens arbete ...............................................................	52
2.3	Betänkandets disposition........................................................	54
2.4	Terminologi.............................................................................	55
		5

3	Kontaktförbud – den nuvarande regleringen
	och tidigare överväganden...........................................		57
3.1	Gällande rätt ...........................................................................		57
	3.1.1	De olika formerna av kontaktförbud .....................	57
	3.1.2	Handläggningen hos polis och åklagare ................	64

		om kontaktförbud...................................................	67
	3.1.4	Överträdelse av kontaktförbud ..............................	68
3.2	Tidigare överväganden............................................................		69
	3.2.1	2003 års lagstiftningsärende ...................................	69
	3.2.2	2011 års lagstiftningsärende ...................................	71
	3.2.3	2018 års lagstiftningsärende ...................................	73
	3.2.4	2022 års lagstiftningsärende ...................................	74
4	Internationell utblick..................................................		79
4.1	Norge ......................................................................................		79
4.2	Danmark..................................................................................		80
4.3	Finland ....................................................................................		82
4.4	Storbritannien .........................................................................		83
	4.4.1	England och Wales ..................................................	83
	4.4.2	Skottland..................................................................	84
	4.4.3	Nordirland ...............................................................	85
5	Statens ansvar att förebygga brott.................................		87
5.1	Inledning .................................................................................		87
5.2	Statens skyldighet att skydda enskilda från brott.................		87
	5.2.1	Europakonventionen ..............................................	87
	5.2.2	Istanbulkonventionen.............................................	93
	5.2.3	Barnkonventionen...................................................	95
	5.2.4	Sammanfattande slutsatser .....................................	96
5.3	Stöd- och skyddsåtgärder vid risk för brott..........................		97

	och våldsutövare ....................................................	103
5.3.3	Exempel på skyddsåtgärder...................................	104
5.4 Strukturerade riskbedömningar ...........................................		107
5.4.1	Olika metoder för riskbedömningar ....................	107

		för återupprepning av våld ....................................	112
6	Statens skyldighet att skydda respekten för
	de grundläggande fri- och rättigheterna......................		115
6.1	Inledning................................................................................		115
6.2	Kontaktförbud som rättslig figur ........................................		116
	6.2.1	Individuella straffsanktionerade förbud...............	116
	6.2.2	Klassificeringen av kontaktförbud .......................	118
6.3	Regeringsformen...................................................................		122
6.4	Europakonventionen ............................................................		122
6.5	Sammanfattning och slutsatser ............................................		123
7	Tillämpningen av lagen om kontaktförbud ..................		125
7.1	Inledning................................................................................		125
7.2	Statistik	..................................................................................	126
	7.2.1	Ansökningar och beslut om kontaktförbud ........	126
	7.2.2	Genomströmningstider.........................................	129

	kontaktförbud........................................................	131
7.2.4	Handlagda brott mot lagen om kontaktförbud...	131
7.3 Tidigare rapporter och utvärderingar ..................................		132
7.3.1	Utvärdering av Brå 2015........................................	132

		av avslagsbeslut 2023 .............................................	140
7.4	Utredningens hearings och åklagarintervjuer .....................		143
	7.4.1	Hearing med brottsoffer- och
		kvinnorättsorganisationer.....................................	144
	7.4.2	Hearing med advokater.........................................	145
	7.4.3	Intervjuer med åklagare ........................................	146
7.5	Grevios granskning av Sverige .............................................		150
8	En modern och ändamålsenlig
	kontaktförbudslagstiftning ........................................		153
8.1	Inledning ...............................................................................		153
8.2	Behovet av och inriktningen för en reform ........................		153

	behöver förbättras .................................................	166
8.2.5	Sammanfattning ....................................................	168
8.3 En utökad möjlighet att utfärda kontaktförbud.................		169
8.3.1	Inledning................................................................	169

	kontaktförbud som skydd i rättsprocessen
	ska förtydligas .......................................................	175
8.3.4	Fler omständigheter ska beaktas vid
	riskbedömningen...................................................	186
8.3.5	Bör den s.k. sanktionstrappan behållas? ..............	196

	övervakning ...........................................................	344
9.5.3	Våra överväganden och förslag.............................	345
9.6 Barnfridsbrott .......................................................................		348
9.6.1	Gällande rätt och tidigare överväganden .............	348
9.6.2	Praxis i fråga om barnfridsbrottet........................	352
9.6.3	Våra överväganden och förslag.............................	359
9.7 Grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning........		364
9.7.1	Gällande rätt och tidigare överväganden .............	364
9.7.2	Statistik ..................................................................	366
9.7.3	Våra överväganden och förslag.............................	371

10	Brottskatalogen för hedersförtryck
	och fridskränkningsbrotten .......................................		383
10.1	Inledning................................................................................		383
10.2	Osjälvständiga brottsformer ................................................		384
	10.2.1 Försök, förberedelse och stämpling .....................		384
	10.2.2	Medverkan..............................................................	386
10.3	De aktuella straffbestämmelserna och tidigare
	överväganden.........................................................................		387
	10.3.1	Straffbestämmelserna angående
		hedersförtryck och fridskränkningsbrotten ........	387
	10.3.2	Tidigare överväganden gällande
		brottskatalogerna och de osjälvständiga
		brottsformerna.......................................................	387
10.4	Jämförelse med annan lagstiftning.......................................		389
10.5	Överväganden .......................................................................		391
	10.5.1	Inledande utgångspunkter ....................................	391
	10.5.2 Frågeställningar angående den praktiska
		tillämpningen .........................................................	393
	10.5.3 Lagteknisk lösning för att förtydliga
		omfattningen av det straffbara området...............	399

11	Konsekvensanalys....................................................	401
11.1	Inledning................................................................................	401
11.2	De som berörs av våra förslag ..............................................	402
11.3	Ekonomiska konsekvenser ...................................................	403
	11.3.1 Förslagen om ändringar i lagen
	om kontaktförbud .................................................	403
	11.3.2 Förslaget om en skärpt straffskala
	för grovt barnfridsbrott.........................................	410
11.4	Konsekvenser för brottsligheten
	och det brottsförebyggande arbetet.....................................	411
11.5	Konsekvenser för jämställdheten.........................................	412
11.6	Konsekvenser för barns rättigheter .....................................	413

12	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................	415
12.1	Ikraftträdande .......................................................................	415
12.2	Övergångsbestämmelser ......................................................	415
13	Författningskommentar ............................................	417
13.1	Förslaget till lag om ändring i brottsbalken (1962:700).....	417
13.2	Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:688)
	om kontaktförbud ................................................................	421
13.3	Förslaget till lag om ändring i lagen (1999:997)
	om särskild företrädare för barn ..........................................	441
13.4	Förslaget till lag om ändring i lagen (2015:642)
	om europeisk skyddsorder...................................................	444
14	Författningsförslag som inte följer av
	ställningstagandena .................................................	447
14.1	Alternativt författningsförslag.............................................	447
	14.1.1 Alternativt förslag till lag om ändring
	i brottsbalken (1962:700) .....................................	447
14.2	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser .......................	449
14.3	Konsekvenser........................................................................	449
	14.3.1 Konsekvenser av att höja minimistraffet
	för barnfridsbrott ..................................................	450
	14.3.2 Konsekvenser av att höja maximistraffet
	för grov fridskränkning och grov
	kvinnofridskränkning ...........................................	452
14.4	Författningskommentar.......................................................	453
	14.4.1 Det alternativa förslaget till lag om ändring
	i brottsbalken (1962:700) .....................................	453

SOU 2024:13		Innehåll
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2022:114 .........................................	459
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2023:36 ...........................................	477
Bilaga 3 Deltagare och frågeställningar vid hearings
	och intervjuer ................................................................	483
Bilaga 4	Praxisgenomgång barnfridsbrott .................................	487

Den som bryter mot ett för-	Den som bryter mot ett för-
bud som har meddelats enligt 5 §	bud som har meddelats enligt 5 §
döms för överträdelse av euro-	döms för överträdelse av euro-
peisk skyddsorder till böter eller	peisk skyddsorder till fängelse i
fängelse i högst ett år.	högst ett år.
I ringa fall ska det inte dömas	Om ett brott som avses i första
till ansvar.	stycket är ringa, döms till böter.