sou 2024 11

Till statsrådet Romina Pourmokhtari

Regeringen beslutade den 7 april 2022 att en särskild utredare skulle utreda regeringens roll som överinstans på vissa delar av miljöom- rådet. Utredaren skulle utreda om det är lämpligt att ändra nuva- rande beslutsordning för vissa ärenden på miljöområdet så att en för- valtningsmyndighet eller domstol prövar ärendena i stället för regeringen. Utredaren skulle också utreda om länsstyrelsen eller annan myndighet bör bereda tillståndsansökningar för verksamheter i Sveriges ekonomiska zon och därefter med eget yttrande överlämna frågan till regeringen för prövning och beslut, samt utreda när i till- ståndsprocessen som regeringen ska kunna förbehålla sig att pröva om en verksamhet kan tillåtas enligt miljöbalken (dir. 2022:26). Syf- tet var att åstadkomma en prövningsordning som innebär att reger- ingen endast är överinstans om frågan som ska prövas rymmer tyd- liga politiska avvägningar. Uppdraget skulle enligt de ursprungliga direktiven redovisas den 30 juni 2023.

Regeringen beslutade den 25 maj 2023 att utvidga uppdraget. Ut- redningen fick i uppdrag att bland annat analysera, överväga och om lämpligt föreslå under vilka ytterligare omständigheter som reger- ingen bör ha möjlighet att pröva frågor om tillstånd enligt miljö- balken. Utredningens skulle vidare analysera och föreslå ett genom- förande som möjliggör införande av undantagen i artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet. Utredningen fick även i uppdrag att föreslå ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om avgifter för prövning och tillsyn enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon, och utreda om regeringen bör pröva ärenden om Natura 2000-till- stånd för vissa verksamheter i Sveriges ekonomiska zon. Utrednings- tiden förlängdes samtidigt till den 31 oktober 2023 (dir. 2023:69). Utredningen begärde förlängd utredningstid och regeringen beslutade att förlänga utredningstiden till den 5 februari 2024 (dir. 2023:118).

Kammarrättsrådet tillika vice ordföranden Eva Östman Johansson förordnades som särskild utredare från och med den 7 april 2022.

Som experter att biträda utredaren förordnades från och med den 1 juni 2022 professorn Jonas Ebbesson, rådmannen Erika Ekman, kanslirådet Mathias Fredriksson, ämnesrådet Fredric Gemsjö, juris- ten Charlotta Jigvall, juristen Petter Larsson Garcia, kanslirådet Hans Mildenberger, förbundsjuristen Olof Moberg, försvarsjuristen Helena Severin, chefen Karin Söderholm, departementssekreteraren Åsa Talvik, handläggaren Mårten Thorsén, departementssekrete- raren Filip Vestling, professorn Karin Åhman och kanslirådet Astrid Öfverholm.

Rådmannen Annelie Roslund förordnades som expert den 1 november 2022.

I samband med att utredningens uppdrag utvidgades förordnades som experter att biträda utredaren från och med den 1 juli 2023 pro- fessorn Jonas Ebbesson, rådmannen Erika Ekman, kanslirådet Mathias Fredriksson, ämnesrådet Fredric Gemsjö, juristen Charlotta Jigvall, juristen Petter Larsson Garcia, kanslirådet Hans Mildenberger, för- bundsjuristen Olof Moberg, departementsrådet Magnus Moreau, rättssakkunnige Linnea Munkhammar, chefen Peter Norlander, miljö- handläggaren Anna-Lena Olsson, rådmannen Annelie Roslund, för- svarsjuristen Helena Severin, departementssekreteraren Åsa Talvik, handläggaren Mårten Thorsén, kanslirådet Filip Vestling, professorn Karin Åhman och kanslirådet Linn Åkesson.

Som huvudsekreterare anställdes föredraganden Annelie Roslund från och med den 1 maj 2022. Som utredningssekreterare anställdes departementssekreteraren Ina Müller Engelbrektson från och med den 16 maj 2022. Miljöjuristen Torunn Hofset anställdes som utredningssekreterare från och med den 1 juni 2022. Juristen Göran Sundberg anställdes som utredningssekreterare den 1 november 2022. Departementssekreteraren Björn Thews anställdes som utred- ningssekreterare den 2 oktober 2023.

Annelie Roslund entledigades som huvudsekreterare den 1 november 2022 och i stället förordnades Torunn Hofset som huvud- sekreterare från och med samma datum.

Ina Müller Engelbrektson entledigades som utredningssekrete- rare den 13 oktober 2023.

Utredningens experter har i allt väsentligt ställt sig bakom utred- ningens överväganden och förslag. Ett särskilt yttrande har avgetts.

Sammanfattning

Regeringen är på olika sätt prövningsinstans på miljöområdet. Den kan i vissa fall vara en överinstans som myndighetsbeslut överklagas till. I andra fall är regeringen den instans som prövar om tillstånd för att bedriva en verksamhet eller företa en åtgärd kan ges. Regeringen kan i vissa fall även pröva om en verksamhet eller åtgärd kan tillåtas, även om regeringen inte prövar frågan om tillstånd. Att regeringen tillåter verksamheten blir då en förutsättning för att tillstånd ska kunna ges. Regeringens tillåtlighetsprövning är i vissa fall ett obli- gatoriskt moment i tillståndsprövningen och i andra fall en möjlighet för regeringen att under vissa förutsättningar förbehålla sig tillåtlig- hetsprövningen.

Regeringsprövningsutredningens uppdrag är att se över regering- ens roll på miljöområdet i olika avseenden. Det övergripande syftet är att utreda regeringens roll som överinstans på vissa delar av miljö- området och att se över processen för regeringens tillåtlighetspröv- ning enligt 17 kap. miljöbalken. Genom tilläggsdirektiv har utred- ningen bland annat fått i uppdrag att överväga, och om lämpligt föreslå under vilka ytterligare omständigheter som regeringen bör ha möjlighet att pröva frågor om tillstånd enligt miljöbalken. Dessutom ska utredningen enligt tilläggsdirektiven föreslå ett genomförande som möjliggör införandet av undantagen i artikel 1.3 och 2.4 i MKB- direktivet. I uppdraget ingår det alltså att överväga både om reger- ingens roll i vissa avseenden ska minska och om regeringen i andra avseenden tvärtom bör få ökade möjligheter att ta över miljöpröv- ningen.

Utredningen har under sitt arbete fastställt några utgångspunkter för samtliga förslag som utredningen lämnar. Den första utgångs- punkten är att regeringens roll ska begränsas till de ärenden som kräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ. Det är alltså enligt utredningen inte tillräckligt för att motivera en reger-

Sammanfattning

SOU 2024:11

ingsprövning att en fråga kräver en avvägning mellan olika intressen. Sådana intresseavvägningar görs i dag regelmässigt av såväl förvalt- ningsmyndigheter som domstolar. Ett exempel som utredningen be- dömt uppfyller detta kriterium för en regeringsprövning är tillstånd till verksamheter som syftar till att upprätthålla grundläggande sam- hällsfunktioner, men samtidigt står i konflikt med de intressen som miljöbalken syftar till att värna.

Den andra utgångspunkten är att, inom ramen för utredningens uppdrag, värna domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas själv- ständighet i beslutsfattandet. Utredningen kan konstatera att det finns bestämmelser i miljöbalken som kan sägas göra avsteg från den principen. Utredningens förslag ska också uppfylla Europakonven- tionens krav enligt artikel 6.1 på en rättvis rättegång inför en oav- hängig och opartisk domstol.

Den tredje utgångspunkten för utredningen är att förslagen ska bidra till en rättssäker och effektiv process. Det innebär att förslagen ska säkerställa att processen blir snabb och enkel, men också att prövningen ska hålla en hög kvalitet och på ett godtagbart sätt till- godose miljöskyddet.

Utredningens bedömning är att de förslag som lämnas i allt väsent- ligt uppfyller dessa krav.

Uppdraget att se över regerings roll som överinstans på miljöområdet

Vissa beslut på miljöområdet överklagas till regeringen. Till dessa hör bland annat länsstyrelsernas beslut att bilda naturreservat och vissa andra typer av områdesskydd och beslut om föreskrifter för de skyddade områdena. Regeringen är också överinstans för kommu- ners och länsstyrelsers beslut om föreskrifter om tillfälliga skoter- förbud och beslut att inrätta allmänna skoterleder.

I utredningens uppdrag ingår att utreda om det är lämpligt att ändra den nuvarande beslutsordningen så att en förvaltningsmyndig- het eller domstol prövar de överklagade besluten i stället för reger- ingen.

Vid bedömningen av om regeringen är en lämplig överinstans för beslut om områdesskydd enligt miljöbalken respektive beslut enligt terrängkörningslagstiftningen tar utredningen sin utgångspunkt i de riktlinjer för möjligheterna att överklaga myndighetsbeslut till reger-

SOU 2024:11

Sammanfattning

ingen som riksdagen ställt sig bakom. Ett riktmärke som slås fast i dessa är att regeringen endast ska pröva ärenden som kräver ett ställ- ningstagande från regeringen som politiskt organ. Regeringen bör i allmänhet inte vara överinstans annat än när det behövs en politisk styrning av praxis. I sådana fall då överprövningens huvudsakliga funktion är att tillgodose ett rättsskyddsbehov bör prövningen läg- gas på regeringen bara om det inte går att ordna en tillräckligt kvali- ficerad överprövning på lägre nivå.

Enligt utredningens bedömning är varken de beslut om områdes- skydd enligt miljöbalken eller de beslut enligt terrängkörningsför- ordningen som överklagas till regeringen sådana som regeringen bör vara överinstans för. Eftersom mark- och miljödomstolarna över- prövar dispenser från områdesföreskrifter och andra beslut som lik- nar de beslut om områdesskydd som i dag överklagas till regeringen föreslår utredningen att besluten om områdesskydd överklagas till mark- och miljödomstol i stället för till regeringen. Eftersom andra beslut enligt terrängkörningslagstiftningen överklagas till allmän för- valtningsdomstol föreslår utredningen att besluten överklagas dit i stället för till regeringen.

Utredningen bedömer att förslagen kommer att ge enskilda en bättre och snabbare tillgång till en domstolsprövning i enlighet med de krav som följer av Europakonventionen och Århuskonventionen. Förslagen kommer sannolikt även innebära att ärendenas samman- lagda handläggningstider blir kortare. Förslagen bedöms inte medföra några ökade kostnader för staten eller kommunerna, men förutsätter att resurser omfördelas från regeringen till Sveriges Domstolar.

Utredningens överväganden i dessa delar finns i kap. 4 och 5.

Uppdraget att se över prövningen av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

Regeringen prövar i dag frågor om tillstånd till vissa verksamheter och åtgärder enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon. Ett så- dant tillstånd krävs bland annat för etableringen av havsbaserade vindkraftsparker i Sveriges ekonomiska zon.

I utredningens uppdrag ingår att utreda och ta ställning till om länsstyrelsen eller någon annan myndighet bör bereda tillstånds- ansökningar för verksamheter i Sveriges ekonomiska zon och där-

Sammanfattning

SOU 2024:11

efter med eget yttrande överlämna frågan om tillstånd kan ges till regeringen för prövning.

Utredningen föreslår att ansökningar om tillstånd till verksam- heter enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon ska handläggas i mark- och miljödomstol. När domstolen handlagt ärendet ska den med eget yttrande lämna över det till regeringen för prövning av om tillstånd kan ges. Utredningen bedömer att mark- och miljödomsto- larna har de bästa förutsättningarna för en snabb och enkel pröv- ningsprocess med ett bibehållet miljöskydd. Det är också vid mark- och miljödomstolarna som de största samordningsvinsterna kan göras med andra tillståndsprövningar, till exempel för vattenverk- samhet. Det är enligt utredningen viktigt att domstolarna har kun- skap om de regionala och lokala förhållandena. Utredningen föreslår därför att den mark- och miljödomstol vars domsområde ligger när- mast där anläggningen i huvudsak är belägen, eller är avsedd att vara belägen, ska handlägga ansökningar om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon.

Utredningen föreslår även vissa andra förändringar i prövnings- ordningen för åtgärder i Sveriges ekonomiska zon i syfte att åstad- komma en snabb och effektiv prövningsprocess. Utredningen före- slår att den mark- och miljödomstol som handlägger ansökan om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon även ska pröva frågan om Natura 2000-tillstånd för samma verksamhet. På så vis ges förutsättningar för en snabb och effektiv rättslig prövning som upp- fyller unionsrättens krav även i de fall en havsbaserad vindkraftspark ligger både i den ekonomiska zonen och i territorialhavet. Utred- ningen föreslår även att tillståndsansökningar för verksamheter eller åtgärder i svenskt territorium som har samma sökande och rör samma verksamhet som i den ekonomiska zonen i så stor utsträck- ning som möjligt ska prövas av den mark- och miljödomstol som handlägger en ansökan om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekono- miska zon. Prövningen av olika verksamheter och åtgärder som är kopplade till en anläggning i zonen kan genom dessa förslag samlas vid en och samma mark- och miljödomstol.

Utredningen föreslår att det införs bestämmelser om hur mark- och miljödomstolarnas handläggning av ansökningarna om tillstånd till verksamheter enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon ska gå till. Detta sker genom att vissa av de bestämmelser som gäller för mark- och miljödomstolarnas handläggning av ansökningsmål görs tillämp-

SOU 2024:11

Sammanfattning

liga även för handläggningen av tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. För att göra det möjligt att ta ut en avgift för pröv- ning och tillsyn enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon föreslår utredningen ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om avgifter för prövning och tillsyn enligt den lagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av den.

Utredningen bedömer att förslagen kommer att förkorta de sam- manlagda handläggningstiderna för de olika prövningarna av åtgär- der och verksamheter i Sveriges ekonomiska zon, och medföra bety- dande förenklingar för de sökande. Förslaget kommer inte medföra några ökade kostnader för staten eller kommunerna.

Utredningens överväganden i denna del finns i kap. 6.

Uppdraget att analysera under vilka ytterligare omständigheter som regeringen bör pröva tillstånd enligt miljöbalken

Regeringen ska enligt 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken pröva de mål enligt miljöbalken som mark- och miljödomstolen, Naturvårds- verket eller Havs- och vattenmyndigheten finner rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än de miljöintressen miljöbalken syftar till att främja. Regeringen ska enligt samma bestämmelse även pröva överklaganden av statliga myndigheters beslut som rör För- svarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller För- svarets radioanstalt. I dessa fall ska domstolen lämna över ärendet till regeringen för prövning med ett eget yttrande.

Utredningen har i uppdrag att analysera, överväga och om lämp- ligt föreslå under vilka ytterligare omständigheter som regeringen bör ha möjlighet att pröva frågor om tillstånd enligt miljöbalken. Utredningen ska därutöver bland annat se över vilka myndigheter som ska kunna begära att domstolen ska lämna över ett mål till reger- ingen, om ett överlämnande ska kunna ske på regeringens initiativ, om regeringen ska kunna lämna tillbaka ett överlämnat mål, hur en möjlighet för regeringen att begära att ett mål eller ärende överläm- nas skyndsamt till regeringen kan utformas samt ta ställning till om det bör tydliggöras att frågor om rättegångskostnader och andra typer av yrkanden om kompensation till enskilda sakägare eller ersättning inom ramen för en tillståndsprocess faller utanför regeringens pröv- ning efter att ett mål överlämnats.

Sammanfattning

SOU 2024:11

Utredningen föreslår att om en mark- och miljödomstol bedömer att ett mål rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som miljöbalken syftar till att främja, och att avvägningen mellan dessa två bör prövas av regeringen, ska domstolen så snart som möjligt ge regeringen tillfälle att ta över prövningen. En mark- och miljödomstol ska alltid ge regeringen tillfälle att ta över prövningen av överklagade beslut av en statlig myndighet som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radio- anstalt. Om regeringen har fått tillfälle att ta över prövningen ska den göra det om målet innefattar en sådan intresseavvägning som bör avgöras av regeringen. Om det är fråga om en statlig myndighets beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt ska regeringen ta över målet för prövning om det bör avgöras av regeringen. Ett faktiskt överlämnande av målet ska ske först efter att regeringen har med- delat att den ska pröva målet och domstolen handlagt målet färdigt.

Av hänsyn till domstolarnas självständighet föreslår utredningen att förvaltningsmyndigheternas möjlighet att initiera en regerings- prövning tas bort. Av samma skäl ska inte heller regeringen på eget initiativ kunna ta över prövningen av ett mål. Genom att regeringen, efter att ha fått tillfälle till det, beslutar om målet ska lämnas över eller inte anser utredningen att någon möjlighet för regeringen att lämna tillbaka ett överlämnat mål inte behöver införas.

Innan mark- och miljödomstolen lämnar över ett mål till reger- ingen med ett eget yttrande handlägger den målet i vanlig ordning och utifrån de materiella bestämmelser som gäller. Det är enligt utred- ningens mening tveksamt om ett överlämnande utan yttrande från domstolen verkligen skulle medföra en snabbare handläggning. Utred- ningen föreslår därför att domstolen alltid ska lämna över målet med ett eget yttrande.

Utredningen föreslår att det i miljöbalken tydliggörs att frågor om ersättning för rättegångskostnader och andra typer av yrkanden om kompensation till enskilda sakägare eller ersättning ska avgöras av domstolen och inte av regeringen.

Utredningen bedömer att det även fortsättningsvis kommer vara få mål som lämnas från mark- och miljödomstolarna till regeringen för prövning. Förslaget kommer inte heller medföra några ökade kostnader för staten eller kommunerna.

Utredningens överväganden i denna del finns i kap. 8.

SOU 2024:11

Sammanfattning

Uppdraget att till viss del se över processen för ärenden som får tillåtlighetsprövas av regeringen

Regeringen får enligt 17 kap. 3 § miljöbalken under vissa förutsätt- ningar förbehålla sig prövningen av om en verksamhet eller en åtgärd som prövas enligt miljöbalken ska tillåtas. Regeringen förbehöll sig på detta sätt tillåtlighetsprövningen av Preem AB:s verksamhet vid raffinaderiet i Lysekil. Regeringens beslut att förbehålla sig pröv- ningen meddelades efter det att mark- och miljödomstolen hade med- delat tillstånd för verksamheten och när denna tillståndsdom hade överklagats till Mark- och miljööverdomstolen. Vid en granskning av regeringens hantering av ärendet uttalade konstitutionsutskottet bland annat att ett beslut av regeringen om att förbehålla sig pröv- ningen bör fattas så tidigt som möjligt i processen och att regeringen mot bakgrund av principen om domstolarnas självständighet bör vara försiktig med att ta över en tillåtlighetsprövning i ett sent skede samt att regeringen bör vara än mer försiktig ju högre instans målet behandlas i.

Utredningen har i uppdrag att utreda och ta ställning till om myn- digheters och kommuners skyldighet att underrätta regeringen om verksamheter bör ändras för att fylla sitt syfte, det vill säga att reger- ingen på ett så tidigt stadium som möjligt får kännedom om sådana verksamheter som regeringen kan pröva tillåtligheten av med stöd av 17 kap. 3 § miljöbalken. Utredningen har även i uppdrag att utreda och ta ställning till om bestämmelserna i 17 kap. miljöbalken angå- ende regeringens möjlighet att förbehålla sig tillåtlighetsprövningen av en verksamhet bör ändras eller tydliggöras med anledning av kon- stitutionsutskottets slutsatser efter granskningen av regeringens hantering av ärendet om Preem AB:s verksamhet vid raffinaderiet i Lysekil. Uppdraget syftar i denna del även till att åstadkomma snabba och enkla prövningsprocesser samtidigt som ett bibehållet miljö- skydd säkerställs.

Utredningen föreslår att myndigheternas och kommunernas skyl- dighet att underrätta regeringen om verksamheter och åtgärder som regeringen kan pröva tillåtligheten av med stöd av 17 kap. 3 § miljö- balken begränsas på så sätt att underrättelsen ska ske så snart som möjligt och senast vid den tidpunkt som anges för yttrande i kun- görelsen av en ansökan i första instans. Regeringen får då rimlig tid på sig att ta ställning till huruvida förbehåll ska ske innan beslut om

Sammanfattning

SOU 2024:11

tillåtlighet eller dom meddelas i första instans i målet. Utredningen föreslår att tidpunkten för myndigheters underrättelseskyldighet ska anges i miljöbalken.

Utredningen föreslår vidare att möjligheten för regeringen att förbehålla sig en prövning enligt 17 kap. 3 § miljöbalken begränsas så att regeringen i de fall en tillståndsprövning pågår inte får fatta beslut om förbehåll att pröva tillåtligheten efter det att prövnings- myndigheten som första instans har meddelat dom eller beslut i frågan. Genom att ta bort möjligheten till förbehåll efter en dom eller beslut om tillåtlighet i första instans ökar förutsebarheten i pro- cessen och risken för att domstolarnas självständighet äventyras minskar.

Utredningen bedömer att förslagen kommer öka förutsebarheten och rättssäkerheten vid prövningen enligt miljöbalken. Förslaget kommer inte medföra några ökade kostnader för staten eller kom- munerna.

Utredningens överväganden i denna del finns i kap. 9.

Uppdraget att analysera och föreslå ett genomförande av undantaget från MKB-direktivet

Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 decem- ber 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB-direktivet) innebär krav på att medlemssta- terna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att verk- samheter och åtgärder som kan antas medföra en betydande miljö- påverkan bland annat på grund av deras art, storlek eller lokalisering blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras miljö- påverkan innan tillstånd ges. I det ingår att en miljökonsekvens- bedömning ska göras i prövningen av tillstånd för sådana projekt som kan medföra en betydande miljöpåverkan. Inom ramen för denna bedömning ska det tas fram en miljökonsekvensbeskrivning.

MKB-direktivet ger vissa möjligheter till undantag från dessa krav. Det innebär möjlighet till undantag från de formella kraven i direktivet. Eftersom MKB-direktivet inte innehåller några materiella krav kan undantag enligt direktivet inte avse sådana krav som en verksamhet eller åtgärd ska prövas mot.

Möjligheterna till undantag regleras i artikel 1.3 respektive arti- kel 2.4 i direktivet. Enligt artikel 1.3 får medlemsstaterna, efter bedöm-

SOU 2024:11

Sammanfattning

ning från fall till fall och inom ramen för den nationella lagstiftningen, besluta att inte tillämpa direktivet på projekt eller delar av projekt som enbart avser försvaret eller beredskapen vid civila olyckor och kriser om de anser att det skulle inverka negativt på dessa syften. Enligt artikel 2.4 i MKB-direktivet får medlemsstaterna i undantags- fall (engelskans exceptional cases) undanta ett visst projekt från direk- tivets bestämmelser om tillämpningen av bestämmelserna skulle få en betydande negativ inverkan på projektets syfte. Detta gäller förut- satt att målen i direktivet uppfylls.

Utredningen har i uppdrag att analysera och föreslå ett genom- förande som möjliggör införandet av båda möjligheterna till undantag.

Utredningen föreslår att det i miljöbalken införs en ny pröv- ningsordning som ger förutsättningar för en snabb och effektiv till- ståndsprövning utifrån de situationer som kan föranleda ett undan- tag. Förslaget innebär att regeringen, efter ansökan av den som avser att utföra en åtgärd eller bedriva en verksamhet som ska prövas för ett tillstånd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken eller för tillåtlighet enligt 17 kap. miljöbalken, får undanta verksamheten eller åtgärden från kravet på en specifik miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken. Möjligheterna till undantag ska vara begränsade till de förutsätt- ningar som anges i artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet.

En ansökan om undantag ska innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att kunna bedöma verksam- hetens eller åtgärdens art och omfattning samt uppgifter som visar hur en tillämpning av kraven i den specifika miljöbedömningen skulle få en negativ respektive betydande negativ inverkan på syftet med verksamheten eller åtgärden. Gäller det undantag enligt arti- kel 2.4 ska en ansökan dessutom innehålla uppgifter om och på vilket sätt verksamheten eller åtgärden tillgodoser ett allmänt intresse av synnerlig vikt.

En ansökan om undantag ska ges in till länsstyrelsen. Länsstyrels- en ska med eget yttrande överlämna ansökan om undantag till reger- ingen för prövning. Om länsstyrelsen bedömer att ett undantag kan medges ska länsstyrelsen i yttrandet redovisa vilka uppgifter för att bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter som en efter- följande ansökan om tillstånd för verksamheten eller åtgärden bör innehålla, och på vilket sätt sådana uppgifter bör tas fram.

Regeringen ska enligt utredningens förslag pröva frågan om undan- tag. Prövningen ska avse huruvida förutsättningarna för undantag är

Sammanfattning

SOU 2024:11

uppfyllda och om det i det enskilda fallet finns skäl, och i övrigt är lämpligt, att besluta om ett undantag från kraven i den specifika miljöbedömningen. Ett beslut om undantag ska innehålla en moti- vering. Om det behövs ska det av beslutet framgå vilka uppgifter för att bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter som en efter- följande ansökan om tillstånd ska innehålla, och på vilket sätt dessa uppgifter ska tas fram.

Regeringen får besluta att en ansökan om tillstånd för verk- samheten eller åtgärden ska handläggas av regeringen, vilket i sådant fall ska anges i beslutet om undantag.

Regeringens beslut om undantag föreslås gälla i sex månader. Om en ansökan om tillstånd för verksamheten eller åtgärden har getts in till regeringen inom denna tid, ska dock beslutet om undantag gälla till dess att frågan om tillstånd har avgjorts.

Utredningen föreslår alltså att krav på tillstånd ska gälla även vid ett beslut om undantag, men att förfarandet i tillståndsprövningen ska anpassas för att möjliggöra en snabb och effektiv prövning ut- ifrån de behov som kan föranleda ett undantag. En ansökan om till- stånd för en verksamhet eller åtgärd som fått undantag ska prövas av regeringen. Om regeringen inte beslutat annat ska ärenden om till- stånd handläggas av miljöprövningsdelegation.

Med undantag för miljökonsekvensbeskrivning ska en tillstånds- ansökan innehålla de uppgifter som en ansökan normalt ska inne- hålla. I stället för en miljökonsekvensbeskrivning ska en ansökan innehålla de uppgifter som behövs för att kunna bedöma verksam- hetens eller åtgärdens miljöeffekter och de uppgifter som framgår av beslutet om undantag. Om verksamheten eller åtgärden kan antas påverka miljön i ett Natura 2000-område ska ansökan innehålla det underlag som normalt krävs för prövningen av Natura 2000-till- stånd. Efter att ansökan handlagts enligt det särskilda förfarandet, ska miljöprövningsdelegationen med eget yttrande överlämna ären- det till regeringen för prövning.

I tillståndsärendet ska regeringen kunna pröva alla frågor som är relevanta för bedrivandet av verksamheten eller åtgärden, till exem- pel frågor om Natura 2000-tillstånd och dispens enligt artskydds- förordningen. Ett tillstånd ska omfattas av rättskraft. Regeringen får inte ge tillstånd för längre tid än som är nödvändigt med hänsyn till verksamheten eller åtgärden. Tillståndet får som längst gälla fyra år.

Utredningens överväganden i denna del finns i kap. 10.

Summary

The government is in various ways a review body in the environ- mental field. In some cases, it acts as a body to which authority decisions are appealed. In other cases, the government is the body that examines whether a permit to conduct an activity or take an action can be granted. In some cases, the government can also examine whether an activity or measure can be admissable, even if the government does not examine the issue of permission. That the government allows the activity then becomes a prerequisite for per- mission to be granted. The government’s admissibility review is in some cases a mandatory part of the permit review and in other cases an opportunity for the government to reserve the admissibility re- view under certain conditions.

The task of the Government Review Inquiry is to review the government’s role in the environmental field in various respects. The overall purpose is to investigate the government’s role as supreme authority in certain parts of the environmental area and to review the process for the government’s admissibility review pursuant to chap- ter 17 of the Environmental Code. Through additional directives, the Inquiry has been tasked, among other things, with considering and, if appropriate, proposing under which additional circumstances the government should have the opportunity to examine questions about permits pursuant to the Environmental Code. In addition, according to the additional directives, the Inquiry shall propose an implementation that enables the introduction of the exceptions in Articles 1.3 and 2.4 of the EIA directive1. The assignment thus includes considering both whether the government’s role should be reduced in certain respects and, on the contrary, whether the govern-

1Directive 2011/92/EU of the European Parliament and of the Council of 13 December 2011 on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment (the EIA Directive).

Summary

SOU 2024:11

ment should be given increased opportunities to take over the environmental review in other respects.

During its work, the Inquiry has determined some points of departure for all proposals submitted by the investigation. The first is that the government’s role should be limited to those matters that require a stance from the government as a political body. Thus, according to the Inquiry, it is not enough to justify a government review that an issue requires a balance between different interests. Such balancing of interests is regularly done today by administrative authorities as well as courts. An example that the Inquiry deemed to meet this criterion for a government review is a permit for activities that aim to maintain basic social functions, but at the same time are in conflict with the interests that the Environmental Code aims to protect.

The second point of departure is to protect the independence of the courts and administrative authorities in decision-making within the framework of the Inquiry’s assignment. The investigation points out that there are provisions in the Environmental Code that can be said to deviate from that principle. The Inquiry’s proposal must also meet the European Convention’s requirements under Article 6.1 for a fair trial before an independent and impartial court.

The third point of departure for the Inquiry is that the proposals should contribute to a process, which is both efficient and in com- pliance with the rule of law. This means that the proposals must ensure that the process will be quick and simple, but also that the examination must maintain a high quality and in an acceptable way satisfy environmental protection. The Inquiry’s assessment is that the proposals submitted essentially meet these requirements.

The assignment of reviewing the government’s role as the superior instance in the environmental field

Certain decisions in the environmental field are appealed to the government. These include, among other things, the County Admin- istrative Board’s decisions to form nature reserves and certain other types of area protection and decisions on regulations for the pro- tected areas. The government is also the superior instance for deci- sions by municipalities and County Administrative Boards regard-

SOU 2024:11

Summary

ing regulations on temporary snowmobile bans and decisions to establish public snowmobile trails.

The Inquiry’s assignment includes investigating whether it is appropriate to change the current order of decisions so that an ad- ministrative authority or court examines the appealed decisions instead of the government.

When assessing whether the government is a suitable superior instance for decisions on area protection pursuant to the Environ- mental Code, respectively decisions pursuant to the Off-Road Driv- ing Legislation, the Inquiry takes its starting point from the guide- lines, supported by the Swedish Parliament, for the possibilities of appealing authority decisions to the government. A benchmark established in these guidelines is that the government should only try cases that require a position from the government as a political body. In general, the government should not be the superior in- stance, except when political control of practice is needed. In such cases, where the main function of the appeal is to satisfy a need for legal protection, the review should be left to the government only if it is not possible to arrange a sufficiently qualified appeal at a lower level.

According to the Inquiry’s assessment, neither the decisions on area protection pursuant to the Environmental Code nor the decisions pursuant to the Off-Road Driving Regulation, which are appealed to the government are ones for which the government should be the superior instance. Since the Land and Environmental Courts review exemptions from area regulations and other decisions similar to the decisions on area protection that are currently ap- pealed to the government, the Inquiry proposes that the decisions on area protection shall be appealed to the Land and Environment Courts instead of the government. Since other decisions according to the Off-Road Driving legislation are appealed to the Admin- istrative Courts, the Inquiry proposes that the decisions should be appealed to these Courts instead of the government.

The Inquiry assesses that the proposals will give individuals better and faster access to a judicial review in accordance with the requirements of the European Convention and the Aarhus Conven- tion. The proposal will also likely mean that the total processing time of the cases will be shorter. The proposal is deemed not to entail any increased costs for the state or the municipalities, but assumes that re-

Summary

SOU 2024:11

sources are redistributed from the government to the Courts. The In- quiry’s considerations in these parts can be found in chapter 4 and 5.

The assignment to review the examination of operations in Sweden’s economic zone

The government is currently examining issues regarding permits for certain activities and measures pursuant to Section 5 of the Act on Sweden’s Economic Zone. Such a permit is required, among other things, for the establishment of offshore wind farms in Sweden’s economic zone.

The Inquiry’s assignment includes investigating and taking a position on whether the County Administrative Board or another authority should prepare permit applications for operations in Sweden’s economic zone, and then with its own opinion submit the question of whether a permit can be granted to the government for consideration.

The Inquiry proposes that applications for permits for activities pursuant to Section 5 of the Act on Sweden’s Economic Zone should be handled by the Land and Environmental Courts. When the court has dealt with the case, it shall, with its own opinion attached, hand it over to the government for consideration of whether permission shall be granted or not. The Inquiry assesses that the Land and Environmental Courts have the best requirements for a quick and simple examination process with maintained environ- mental protection. It is also at the Land and Environmental Courts that the greatest coordination gains can be made with other permit examinations, for example for water activities. According to the In- quiry, it is important that the courts have knowledge of the regional and local conditions. The investigation therefore proposes that the Land and Environmental Court, whose jurisdiction is closest to where the facility is mainly located, or is intended to be located, should handle applications for permits according to the Swedish Economic Zone Act.

The investigation also proposes certain other changes in the examine order for measures in Sweden’s economic zone with the aim of achieving a quick and efficient review process. The investigation proposes that the Land and Environmental Court that handles the application for a permit under the Swedish Economic Zone Act

SOU 2024:11

Summary

should also examine the issue of a Natura 2000 permit for the same activity. In this way, the conditions are provided for a quick and effective legal review that meets the requirements of EU law even in cases where an offshore wind farm is located both in the economic zone and in the territorial sea. The Inquiry also proposes that permit applications for activities or measures within Swedish territory, that have the same applicant and relate to the same activity in the eco- nomic zone should, to the greatest extent possible, be examined by the Land and Environmental Court that handles an application for a permit according to the Swedish Economic Zone Act. Through these proposals, the trial of cases concerning various activities and measures linked to a facility in the zone can be brought together to one and the same Land and Environmental Court.

The Inquiry proposes the introduction of provisions concerning how the Land and Environmental Courts’ handling of applications for permits for activities according to the Act on Sweden’s Eco- nomic Zone should be carried out. This is done by making some of the provisions applicable to the Land and Environmental Courts’ handling of application cases, also applicable to the handling of per- mits according to the Swedish Economic Zone Act. In order to make it possible to charge a fee for examination and supervision in accor- dance with the Swedish Economic Zone Act, the Inquiry proposes an authorization for the government or the authority that the govern- ment decides, to issue instructions on fees for examination and supervision in accordance with that law or in accordance with instructions that have been issued with the support of it.

The investigation assesses that the proposals will shorten the total processing times for the various trials of measures and activities in Sweden’s economic zone and will lead to significant simplifica- tions for the applicants. The proposal will not entail any increased costs for the state or the municipalities. The investigation’s con- siderations in this part can be found in chapter 6.

Summary

SOU 2024:11

The assignment to analyze under what additional circumstances the government should examine permits according to the Environmental Code

According to chapter 21, section 7, second paragraph of the Environ- mental Code the government examines the cases pursuant to the Environmental Code that the Land and Environmental Court, the Swedish Environmental Protection Agency or the Swedish Agency for Marine and Water Management find also concern another public interest of particular importance than the environmental interest the Environmental Code aims to promote. According to the same pro- vision, the government shall also examine appeals concerning deci- sions of authorities relating to the Swedish Armed Forces, the Swedish Fortifications Agency, the Defense Materiel Administra- tion or the National Defense Radio Establishment. In these cases, the court shall hand over the case to the government for review, with its own opinion attached.

One task of the Inquiry is to analyze, consider, and, if deemed appropriate, propose under which additional circumstances the government should be given the opportunity to examine questions about permits according to the Environmental Code. In addition, the Inquiry must, among other things, review which authorities should be able to request that the court shall hand over a case to the govern- ment, whether a handover should be possible at the government’s initiative, whether the government should be able to return a case that has been handed over, how an opportunity for the government to request that a case shall be handed over to the government quickly can be designed. The Inquiry shall also take a position on whether it should be made clear that questions about court costs and other types of claims for compensation to individual claimants or com- pensation within the framework of a permit process fall outside the government’s review after a case has been handed over.

The Inquiry proposes that if a Land and Environmental Court assesses that a case also concerns another public interest of particular importance than that which the Environmental Code aims to pro- mote, and that the balance between these two interests should be examined by the government, the court must as soon as possible give the government opportunity to take over the examination. A Land and Environmental Court must always give the government the

SOU 2024:11

Summary

opportunity to take over the examination of appealed decisions of an authority relating to the Swedish Armed Forces, the Swedish Forti- fications Agency, the Defense Materiel Administration or the National Defense Radio Establishment. If the government has been given the opportunity to take over the examination, it must do so if the case involves such a balancing of interests that should be decided by the government. If it concerns an authority’s decision relating to the Swedish Armed Forces, the Swedish Fortifications Agency, the Defense Materiel Administration or the National Defense Radio Establishment, the government must take over the case for exam- ination if the case involves such a balancing of interests that should be decided by the government. An actual handover of the case must only take place after the government has announced that it will examine the case and the court has finished its handling of the case.

Out of consideration for the independence of the courts, the Inquiry proposes that the current possibility for the administrative authorities to initiate a government review shall be removed. For the same reason, the government should not be able to take over the examination of a case on its own initiative. By the fact that the government, after having had the opportunity to do so, decides whether or not the case should be handed over, the Inquiry con- siders that any possibility for the government to return a handed over case does not need to be introduced.

Before the Land and Environmental Court hands over a case to the government, with its own opinion attached, it handles the case in the usual way and based on the material regulations that apply. In the investigation’s opinion, it is doubtful whether a handover with- out an opinion from the court would really lead to faster processing. The investigation therefore proposes that the court should always hand over the case with its own opinion attached.

The investigation proposes that the Environmental Code make it clear that questions concerning compensation for legal costs and other types of claims for compensation to individual claimants or compensation, must be decided by the court and not by the govern- ment.

The investigation assesses that there will continue to be few cases submitted from the Land and Environmental Courts to the govern- ment for examination. The proposal will also not entail any increased

Summary

SOU 2024:11

costs for the state or the municipalities. The investigation’s consid- erations in this part can be found in chapter 8.

The assignment to review to some extent the process for matters that may be tested for admissibility by the government

According to chapter 17 section 3 of the Environmental Code the government reserves the right to, under certain conditions, examine whether an activity or a measure according to the Environmental Code should be permitted. In this way, the government reserved the admissibility review of Preem AB’s operations at the refinery in Lysekil. The government’s decision to reserve itself the examination was announced after the Land and Environmental Court had issued a permission for the activity and when this permission decision had been appealed to the Land and Environment Court of Appeal. In an examination of the government’s handling of the matter, the Con- stitutional Committee stated, inter alia, that a decision by the government to reserve the review should be made as early as possible in the process and that, in light of the principle of the independence of the courts, the government should be careful about taking over an admissibility review in a late stage and that the government should be even more cautious the higher the instance in which the case is dealt with.

One task of the investigation is to analyze whether the obligation of authorities and municipalities to notify the government of activi- ties should be changed in order to fulfill its purpose, namely that the government at the earliest possible stage becomes aware of such acti- vities for which the government, pursuant to chapter 17 section 3 of the Environmental Code, can examine the permissibility. The investi- gation has the right to investigate and take a position whether the provisions in chapter 17 of the Environmental Code, regarding the government’s possibility to reserve itself the admissibility review of an activity, should be changed or clarified due to the Constitutional Committee’s conclusions after the review of the government’s handling of the matter regarding Preem AB’s activities at the re- finery in Lysekil. In this part, the assignment also aims to achieve fast and simple trial processes while ensuring that environmental protection is maintained.

SOU 2024:11

Summary

The investigation proposes that the authorities’ and munici- palities’ obligation to notify the government of activities and mea- sures that the government can examine the permissibility of with the support of chapter 17 section 3 of the Environmental Code should be limited in such a way that the notification must take place as soon as possible and at the latest at the time stated in the announcement of an application in the first instance. Thus, the government is given a reasonable amount of time to take position on whether reserva- tions should be made before a decision on admissibility or a judg- ment is announced in the first instance in the case. The investigation proposes that the point in time of authorities’ notification obligation should be stated in the Environmental Code.

The investigation further proposes that the possibility for the government to reserve itself the right to examination pursuant to chapter 17 section 3 of the Environmental Code should be limited, so in those cases where a permit review is in progress, the govern- ment may not decide to reserve itself the right to review the admis- sibility after the review authority, as the first instance, has issued a judgment or a decision in the matter. By removing the possibility of reservation after a judgment or a decision on admissibility in the first instance, the predictability of the process will be increased and the risk of the independence of the courts being compromised will be reduced.

The investigation assesses that the proposals will increase pre- dictability and legal certainty in the examination according to the Environmental Code. The proposal will not entail any increased costs for the state or the municipalities.

The investigation’s considerations in this part can be found in chapter 9.

The assignment to analyze and propose an implementation

of the exemption from the EIA directive for certain businesses

Directive 2011/92/EU of the European Parliament and of the Coun- cil of 13 December 2011 on the assessment of the effects of certain public and private projects on the environment (the EIA Directive) requires Member States to take all necessary measures to ensure that activities and measures that may assumed to cause a significant environmental impact due to, inter alia, their nature, size or location

Summary

SOU 2024:11

are subject to requirements for a permit and an assessment of their environmental impact before a permit is granted. It includes that an environmental impact assessment must be carried out in the exam- ination of permits for such projects that may entail a significant environmental impact. Within the framework of this assessment, an environmental impact statement must be drawn up.

The EIA Directive provides certain possibilities for exemptions from the abovementioned requirements. This means the possibility of exemptions from the formal requirements of the directive. Since the EIA Directive does not contain any substantive requirements, the exemptions in the directive cannot refer to such requirements against which an activity or measure must be tested.

The possibilities for exceptions are regulated in Article 1.3 and Article 2.4 respectively of the Directive. According to Article 1.3 of the EIA Directive, Member States may decide, on a case-by-case basis, and if so, provided under national law, not to apply the Directive to projects, or parts of projects, having defence as their sole purpose, or to projects having the response to civil emergencies as their sole purpose, if the Member States deem that such applica- tion would have an adverse effect on those purposes. According to Article 2.4 of the EIA Directive, Member States may, in exceptional cases, exempt a specific project from the provisions laid down in the Directive, where the application of those provisions would result in adversely affecting the purpose of the project, provided the objec- tives of this Directive are met.

One task of the investigation is to analyze and propose an imple- mentation that enables the introduction of both possibilities for exemptions.

The investigation proposes that a new review procedure shall be introduced in the Environmental Code, which provides the condi- tions for a quick and efficient permit review based on the situations that may cause an exemption. The proposal implies that the govern- ment, upon receiving an application to carry out a measure or con- duct an activity that must be examined for a permit according to chapter 9 or 11 of the Environmental Code or for admissibility according to chapter 17 of the Environmental Code, may exempt the activity or measure from the requirements for a specific environ- mental assessment according to chapter 6 of the Environmental

SOU 2024:11

Summary

Code. The possibilities for exemptions must be limited to the con- ditions specified in Articles 1.3 and 2.4 of the EIA Directive.

An application for exemption must contain the information, drawings and technical descriptions needed to be able to assess the nature and scope of the activity or measure, as well as information showing how applying the requirements in the specific environmen- tal assessment would have a negative or significant negative impact on the purpose of the activity or the action. If the exemption according to Article 2.4 applies, an application must also contain information about and in what way the activity or measure serves a public interest of particular importance.

An application for exemption must be submitted to the County Administrative Board. The County Administrative Board shall, with its own opinion attached, submit the application for exemption to the government for a review. If the County Administrative Board assesses that an exception can be granted, the Board in its opinion must report what information to assess the environmental effects of the activity or measure that a subsequent application for a permit for the activity or measure should contain, and in what way such infor- mation should be produced.

According to the Inquiry’s proposal, the government must exam- ine the issue of exemptions. The examination shall concern whether the prerequisites for exemption are met and, whether in the individual case there is reason, and otherwise it is appropriate, to decide on an exemption from the requirements in the specific environmental assessment. A decision on exemption must contain the grounds for the decision. If necessary, the decision must state which information to assess the environmental effects of the activity or measure that a subsequent application for a permit must contain, and how this information must be produced.

The government may decide that an application for a permit for the activity or the measure must be handled by the government, which in such case must be stated in the decision on exemption.

The government’s decision on exemption is proposed to apply for six months. If an application for a permit for the activity or measure has been submitted to the government within this time, the decision on exemption shall, however, apply until the issue of the permit has been decided.

Summary

SOU 2024:11

The investigation therefore proposes that the requirement for a permit should also apply to a decision on an exemption, but that the procedure in the permit review should be adapted to enable a quick and efficient review based on the needs that may cause an exemption. An application for a permit for an activity or measure that has received an exemption must be examined by the government. Unless the government has decided otherwise, permit matters must be handled by the environmental review delegation.

With the exception of the environmental impact statement, a permit application must contain the information that an application should normally contain. Instead of an environmental impact state- ment, an application must contain the information needed to be able to assess the environmental effects of the activity or measure and the information that appears in the decision on exemption. If the activ- ity or measure can be assumed to affect the environment in a Natura 2000 area, the application must contain the documentation normally required for the assessment of a Natura 2000 permit. After the appli- cation has been processed according to the special procedure, the environmental review delegation shall submit the matter to the government for review with its own opinion.

In the permit case, the government must be able to examine all questions that are relevant to the conduct of the activity or measure, for example questions about Natura 2000 permits and exemptions according to the species protection ordinance. A permit must be subject to legal force. The government may not grant permission for a longer period of time than is necessary with regard to the activity or measure. The permit may be valid for a maximum of four years.

The investigation’s considerations in this part can be found in chapter 10.

Entry into force and transitional provisions

The provision proposals are suggested to enter into force on 1 July 2025.

The investigation proposes that older provisions should apply to appeals against decisions that have been announced before the entry into force. Older provisions shall also apply to applications for per- mits under the Swedish Economic Zone Act that were initiated with

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs1 i fråga om miljöbalken

dels att 1 kap. 2 §, 7 kap. 29 b och 32 §§, 9 kap. 8 §, 11 kap. 9 b §,

16 kap. 1 §, 17 kap. 3 och 5 §§, 18 kap. 1 §, 19 kap. 1 §, 21 kap. 7 §, 23 kap. 7 § och 24 kap. 1 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas ett nytt kapitel, 17 a kap., 27 nya para- grafer, 6 kap. 48–56 §§, 16 kap 12 a §, 18 kap. 3 §, 19 kap. 1 a §,

21kap 3 a, 3 b och 8–10 §§, och närmast före 6 kap. 48 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. 2 §2

Bestämmelserna i denna balk om hushållning med mark- och vattenområden, tillstånd, anmälan och tillåtlighet ska i fråga om geo- logisk lagring av koldioxid tillämpas även på Sveriges kontinental-

sockel utanför territorialgränsen.
Ytterligare bestämmelser om		Ytterligare bestämmelser om
balkens tillämpning utanför ter-		balkens tillämpning utanför ter-
ritorialgränsen finns i	7 kap.	ritorialgränsen	finns i	7 kap.
32 §, 10 kap. 18 a § och 15 kap.		29 b och 32 §§,	10 kap.	18 a §,
27 § samt i lagen (1966:314) om		15 kap. 27 § och 21 kap. 3 a och
kontinentalsockeln och	i lagen	3 b §§ samt i lagen (1966:314)
(1992:1140) om Sveriges ekono-		om kontinentalsockeln		och i
miska zon.

1Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om be- dömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, i lydelsen enligt Europa- parlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU.

2Senaste lydelse 2019:494.

Författningsförslag

SOU 2024:11

lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon.

6 kap.

Undantag från kravet på specifika miljöbedömningar

48§

Efter ansökan får regeringen

besluta om undantag från 20 § första stycket, 23–26, 28–32, 35– 37, 39–44 och 46 §§ för en verk- samhet eller åtgärd, om

1.en tillämpning av dessa bestämmelser skulle få en negativ inverkan på syftet med verksam- heten eller åtgärden, och

2.verksamheten eller åtgärden enbart avser

a) försvaret, eller

b) beredskapen vid civila olyckor och kriser.

49 §

Efter ansökan får regeringen även för andra verksamheter eller åtgärder än som avses i 48 § 2 besluta om undantag från 20 § första stycket, 23–26, 28–32, 35– 37, 39–44 och 46 §§ för en verk- samhet eller åtgärd, om

1.en tillämpning av dessa bestämmelser skulle få en bety- dande negativ inverkan på syftet med verksamheten eller åtgärden, och

2.verksamheten eller åtgärden bedöms tillgodose ett allmänt in- tresse av synnerlig vikt.

SOU 2024:11

Författningsförslag

50§

Den som avser att bedriva en

verksamhet eller vidta en åtgärd som ska prövas för ett tillstånd som avses i 9 eller 11 kap. och som omfattas av kravet på specifik miljöbedömning får ansöka om undantag enligt 48 och 49 §§.

51 §

En ansökan om undantag enligt 48 § ska innehålla

1.de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som be- hövs för att kunna bedöma verk- samhetens eller åtgärdens art och omfattning, och

2.uppgifter som visar att en tillämpning av 20 § första stycket, 23–26, 28–32, 35–37, 39–44 och 46 §§ skulle få en negativ inver- kan på syftet med verksamheten eller åtgärden.

52§

En ansökan om undantag

enligt 49 § ska innehålla

1.de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som be- hövs för att kunna bedöma verk- samhetens eller åtgärdens art och omfattning,

2.uppgifter som visar att en tillämpning av 20 § första stycket, 23–26, 28–32, 35–37, 39–44 och 46 §§ skulle få en betydande nega- tiv inverkan på syftet med verk- samheten eller åtgärden, och

Författningsförslag

SOU 2024:11

3.uppgifter om och på vilket sätt verksamheten eller åtgärden tillgodoser ett allmänt intresse av synnerlig vikt.

53 §

En ansökan om undantag en- ligt 48 och 49 §§ ska ges in till länsstyrelsen.

54§

Länsstyrelsen ska med eget ytt-

rande överlämna ansökan till regeringen för prövning. Yttran- det ska innehålla ett förslag till beslut. Ett sådant yttrande får inte överklagas.

Om länsstyrelsen bedömer att ett undantag kan medges ska läns- styrelsen i yttrandet redovisa

1.vilka uppgifter för att be- döma verksamhetens eller åtgär- dens miljöeffekter som en ansökan om tillstånd enligt 17 a kap. bör innehålla, och

2.på vilket sätt uppgifter en- ligt 1 bör tas fram.

55§

Ett beslut om undantag enligt

48 eller 49 § ska innehålla en motivering. Om det behövs ska det av beslutet framgå

1.vilka uppgifter för att be- döma verksamhetens eller åtgär- dens miljöeffekter som en ansökan om tillstånd enligt 17 a kap. ska innehålla, och

För en verksamhet eller åt- gärd som omfattas av tillstånds- plikt eller dispensprövning till följd av bestämmelserna i 9 kap. eller 11–15 kap. ska dock frågan om tillstånd enligt 28 a § prövas av den myndighet som prövar den andra tillståndsfrågan eller dispensen. Innan myndigheten meddelar sitt beslut, ska den länsstyrelse som avses i första stycket ges tillfälle att yttra sig.

Om en mark- och miljödom- stol handlägger ett mål om till-

stånd enligt 5 § lagen

SOU 2024:11

Författningsförslag

2.på vilket sätt uppgifter enligt 1 ska tas fram.

Regeringen får besluta att en ansökan om tillstånd för verk- samheten eller åtgärden enligt 17 a kap. ska handläggas av reger- ingen. Om regeringen ska hand- lägga en ansökan om tillstånd ska det anges i beslutet om undantag.

56§

Ett beslut om undantag enligt

48 eller 49 § gäller i sex månader. Om en ansökan om tillstånd en- ligt 17 a kap. har getts in till reger- ingen inom denna tid, gäller dock beslutet om undantag till dess att frågan om tillstånd har avgjorts.

7kap. 29 b §3

Frågor om tillstånd enligt 28 a § prövas av länsstyrelsen i det län där det berörda området finns.

För en verksamhet eller åt- gärd som omfattas av tillstånds- plikt eller dispensprövning till följd av bestämmelserna i 9 kap. eller 11–15 kap. skall dock frågan om tillstånd enligt 28 a § prövas av den myndighet som prövar den andra tillståndsfrågan eller dispensen. Innan myndigheten meddelar sitt beslut, skall den läns- styrelse som avses i första stycket beredas tillfälle att yttra sig.

3Senaste lydelse 2001:437.

Ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet prövas av mark- och miljödomstolen. Be- stämmelser om att en ansökan i vissa fall ska prövas av regeringen

Författningsförslag

SOU 2024:11

	(1992:1140) om Sveriges ekono-
	miska zon ska domstolen pröva
	frågan om tillstånd enligt 28 a §
	för verksamheten eller åtgärden.
	Innan domstolen avgör målet ska
	länsstyrelsen i det län där Sveriges
	sjöterritorium är närmast det be-
	rörda området ges tillfälle att yttra
	sig.
32 §4
Bestämmelserna i denna balk	Bestämmelserna i denna balk
om sådana särskilda skyddade	om sådana särskilda skyddade
områden som avses i 27 § första	områden som avses i 27 § första
stycket 1 och 2 ska tillämpas även	stycket 1 och 2 ska tillämpas även
i Sveriges ekonomiska zon. Om	i Sveriges ekonomiska zon. Om
ett sådant område finns i den	ett sådant område finns i den
ekonomiska zonen, ska det som	ekonomiska zonen ska det som
i 29 b § första stycket sägs om	sägs i 29 b § första stycket om
länsstyrelsen gälla länsstyrelsen i	länsstyrelsen gälla länsstyrelsen i
det län där Sveriges sjöterrito-	det län där Sveriges sjöterrito-
rium är närmast det berörda om-	rium är närmast det berörda
rådet.	området. Bestämmelser om att
	mark- och miljödomstolen prövar

frågor om tillstånd finns i 29 b § tredje stycket.

Bestämmelser om hänsyn till folkrättsliga grundsatser finns i 10 § lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon.

9 kap.

8 §5

Ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet prövas av mark- och miljödomstolen.

4Senaste lydelse 2008:831.

5Senaste lydelse 2017:782.

SOU 2024:11

Författningsförslag

finns i 17 a kap. 1 § och 18 kap. 3 §.

Regeringen får meddela föreskrifter om att ansökan om tillstånd för vissa slag av verksamheter ska prövas av länsstyrelsen. Reger- ingen får meddela föreskrifter om att en kommunal nämnd ska pröva frågor om tillstånd om den miljöfarliga verksamheten kan antas ha en liten miljöpåverkan. Tillstånd som rör Försvarsmakten, Fortifi- kationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt ska alltid prövas av länsstyrelsen.

Anmälan om miljöfarlig verksamhet ska, enligt föreskrifter som meddelas av regeringen, göras till försvarsinspektören för hälsa och miljö, länsstyrelsen eller kommunen.

11kap.

9 b §6

Ansökan om tillstånd till vattenverksamhet prövas av mark- och miljödomstolen. Ansökan om tillstånd till markavvattning prövas dock av länsstyrelsen, om den inte ska prövas av mark- och miljö- domstolen enligt 7 kap. 19 eller 20 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.

Bestämmelser om att en ansö- kan i vissa fall ska prövas av reger- ingen finns i 17 a kap. 1 § och 18 kap. 3 §.

Anmälan om vattenverksamhet ska, enligt föreskrifter som med- delas av regeringen, göras till försvarsinspektören för hälsa och miljö, länsstyrelsen eller kommunen.

En anmälningspliktig vattenverksamhet får påbörjas tidigast åtta veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte tillsynsmyndigheten bestämmer något annat.

16kap. 1 §7

Regeringen, länsstyrelserna och andra förvaltningsmyndigheter, kommunerna, mark- och miljödomstolarna, Mark- och miljööver- domstolen och Högsta domstolen prövar mål och ärenden enligt denna balk eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken.

6Senaste lydelse 2017:782.

7Senaste lydelse 2010:923.

Författningsförslag

SOU 2024:11

I fråga om prövningen av mål om straff eller förverkande enligt 29 kap. gäller dock vad som är föreskrivet om brottmål i allmänhet.


Närmare bestämmelser om	Närmare		bestämmelser		om
vilka mål och ärenden som prövas	vilka mål och ärenden som prövas
av respektive prövningsmyndig-	av respektive prövningsmyndig-
het finns i 17 kap. 1–4 §§, 18 kap.	het finns i		6 kap. 48 och 49 §§,
1–2 §§, 19 kap. 1–2 §§, 21 kap. 1 §	17 kap.	1–4 §§,		17 a kap.	1 §,
och i lagen (2010:921) om mark-	18 kap.	1–3 §§,		19 kap. 1–2 §§,
och miljödomstolar.	21 kap. 1 § och i lagen (2010:921)
	om mark- och miljödomstolar.

Beslut eller dom om återkallelse av tillstånd, dispens, godkän- nande och förbud mot fortsatt verksamhet samt omprövning av till- stånd eller villkor meddelas av tillståndsmyndigheten.

12 a §

Naturvårdsverket, Riksanti- kvarieämbetet, Skogsstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten får överklaga beslut som rör frågor som avses i 7 kap. Naturvårds- verket får dock i fråga om strand- skydd endast överklaga beslut enligt 7 kap. 18 och 18 a §§.

Naturvårdsverket får även överklaga beslut enligt 12 kap. 11 §.

17kap. 3 §8

Regeringen får för ett visst fall förbehålla sig att pröva tillåt- ligheten av en verksamhet som inte omfattas av kravet på prövning enligt 1 §, om

1.verksamheten i betraktande av de intressen som denna balk enligt 1 kap. 1 § ska främja kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag,

8Senaste lydelse 2022:1799.

Om ett mål eller ärende enligt denna balk pågår om tillstånds- prövning av verksamheten, ska regeringen så snart som möjligt besluta om förbehåll. Ett sådant beslut får inte fattas efter det att en prövningsmyndighet som första instans har meddelat dom eller beslut i frågan om tillåtlighet.

SOU 2024:11

Författningsförslag

2.verksamheten utanför ett område som har förtecknats enligt 7 kap. 27 § kan antas mer än obetydligt skada naturvärdet inom området, eller

3.verksamheten omfattas av 4 kap. 6 § andra stycket.

Rätten till förbehåll enligt första stycket 2 gäller enbart verksam- het som är tillståndspliktig enligt balken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken.

Om ett mål eller ärende enligt denna balk pågår om tillstånds- prövning av verksamheten, ska regeringen omedelbart lämna be- sked om förbehållet till den till- ståndsprövande mark- och miljö- domstolen eller myndigheten.

5 §9

En myndighet eller kommun	En myndighet eller kommun
som inom sitt verksamhetsom-	som inom sitt verksamhetsom-
råde får kännedom om en verk-	råde får kännedom om en verk-
samhet som avses i 3 § ska	samhet som avses i 3 § ska så
underrätta regeringen om verk-	snart som möjligt underrätta reger-
samheten.	ingen om verksamheten.
	Om tillståndsprövning av en
	sådan verksamhet pågår ska myn-
	digheten eller kommunen under-
	rätta regeringen senast vid sista
	tidpunkt för synpunkter som anges
	i kungörelsen av ansökan.
	Myndigheten eller kommunen
	ska i samband med underrättelsen
	till regeringen informera pröv-
	ningsmyndigheten om att under-
	rättelse enligt första stycket har
	gjorts.

Trafikverket ska årligen underrätta regeringen om byggande av vägar och järnvägar som omfattas av första stycket.

9Senaste lydelse 2012:441.

Författningsförslag

SOU 2024:11

17 a kap. Regeringens tillståndsprövning i vissa fall

1 §10

Regeringen prövar ärenden om tillstånd enligt 9 och 11 kap. för en verksamhet eller åtgärd där reger- ingen har beslutat om undantag enligt 6 kap. 48 eller 49 §.

2 §11

En ansökan om tillstånd ska vara skriftlig. Den ska innehålla de uppgifter som

1. avses i 22 kap. 1 § 1, 2 och 4–9,

2. behövs för att kunna be- döma verksamhetens eller åtgär- dens miljöeffekter, och

3. framgår av beslutet om undantag.

Om verksamheten eller åtgär- den kan antas påverka miljön i ett naturområde som är förtecknat enligt 7 kap. 27 § första stycket 1 eller 2, ska ansökan, utöver det som anges i första stycket, inne- hålla en beskrivning av verk- samhetens eller åtgärdens konse- kvenser för syftet med att bevara området, en redogörelse för de alter- nativ som har övervägts med en motivering till varför ett visst alter- nativ valts samt de uppgifter som i övrigt behövs för prövningen enligt 7 kap. 28 b och 29 §§.

10Tidigare 1 § upphävd genom 2021:876.

11Tidigare 2 § upphävd genom 2021:876.

Författningsförslag

SOU 2024:11

4 §13

En ansökan om tillstånd ska ges in till länsstyrelsen. Om en ansökan om tillstånd ska hand- läggas av regeringen ska ansökan i stället ges in till regeringen.

5 §14

Ärenden om tillstånd hand- läggs av länsstyrelsen.

Första stycket gäller inte om regeringen har beslutat att en an- sökan om tillstånd för verksam- heten eller åtgärden ska handläg- gas av regeringen.

6 §

Om länsstyrelsen bedömer att en ansökan kan prövas i sak ska länsstyrelsen utfärda kungörelse. Kungörelsen ska innehålla

1. en kortfattad redogörelse för ansökan och i mål om vatten- verksamhet uppgift om de fastig- heter som kan beröras,

2. upplysning om att verksam- heten eller åtgärden omfattas av ett undantag från kravet på en specifik miljöbedömning och infor- mation om var beslutet om un- dantag finns tillgängligt,

3. upplysning om att det är regeringen som prövar ansökan,

4. information om var ansö- kan finns tillgänglig,

13Tidigare 4 § upphävd genom 2021:876.

14Tidigare 5 § upphävd genom 2021:876.

SOU 2024:11

Författningsförslag

5.information om på vilket sätt och inom vilken tid synpunk- ter på ansökan kan lämnas, och

6.upplysning om hur ny infor- mation i ärendet kommer att kun- göras eller hållas tillgänglig.

Om en verksamhet eller åtgärd omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, ska kungörel- sen dessutom innehålla en upplys- ning om detta.

7 §

Länsstyrelsen ska tillämpa be- stämmelserna

1.om vilka myndigheter som ska få ansökan i 22 kap. 4 §,

2.om sakkunniga och om att inhämta yttrande i 22 kap. 12– 13 a §§,

3.om sammanträde och besikt- ning på platsen i 19 kap. 4 § 3,

4.om en tillståndsdoms inne- håll i 22 kap. 25 §

a) första stycket 1–3,

b) första stycket 4 i fråga om skyldighet att utföra skadeföre- byggande åtgärder,

c) första stycket 5–15, och

d) andra stycket första och sista meningen, tredje och fjärde styckena,

5.om en tillståndsdoms inne- håll för vissa typer av verksam- heter i 25 a–25 h §§,

6.om en samlad redovisning av de tillståndsbestämmelser som

Författningsförslag

SOU 2024:11

gäller för verksamheten i 22 kap. 30 §, och

7.om särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen i 17 kap. 7 § första stycket.

Det som anges i första stycket 4–7 om dom, samlad redo- visning och beslut om särskilda villkor ska i stället gälla läns- styrelsens yttrande enligt 8 §.

8 §

Länsstyrelsen ska med eget ytt- rande överlämna ett ärende om tillstånd som handläggs av läns- styrelsen till regeringen för pröv- ning. Yttrandet ska innehålla ett förslag till beslut. Ett sådant ytt- rande får inte överklagas.

9 §

Om ett ärende avser tillstånd för en verksamhet eller åtgärd där regeringen har beslutat om undantag enligt 6 kap. 49 § ska Regeringskansliet innan frågan om tillstånd avgörs skicka beslutet om undantag och ansökan om tillstånd i de delar den har gjorts tillgänglig för allmänheten till Europeiska kommissionen till- sammans med information om ärendet.

10§

Ett tillstånd får inte ges för

längre tid än som är nödvändigt med hänsyn till verksamheten

SOU 2024:11

Författningsförslag

eller åtgärden. Ett tillstånd får ges för högst fyra år.

11§

Bestämmelser om att mark-

och miljödomstol prövar frågor om ersättning finns i 21 kap. 1 §.

18kap.

1 §15

Regeringen prövar efter över-	Regeringen prövar efter över-
klagande	klagande

1.beslut av statliga myndig- heter i frågor som rör bildande, ändring eller upphävande av natio- nalparker, naturreservat, kultur- reservat, naturminnen, strand- skyddsområden, miljöskyddsom- råden eller vattenskyddsområden utom frågor om ersättning,

2. beslut av försvarsinspek-	1. beslut av försvarsinspek-
tören för hälsa och miljö enligt	tören för hälsa och miljö enligt
denna balk eller enligt före-	denna balk eller enligt före-
skrifter som har meddelats med	skrifter som har meddelats med
stöd av balken,	stöd av balken,
3. beslut av länsstyrelsen en-	2. beslut av länsstyrelsen en-
ligt 17 kap. 8 § att tillåta en	ligt 17 kap. 8 § att tillåta en
mindre avvikelse, och	mindre avvikelse, och
4. andra beslut för vilka det är	3. andra beslut för vilka det är
föreskrivet att de ska överklagas	föreskrivet att de ska överklagas
till regeringen.	till regeringen.
	3 §
	Om regeringen med stöd av
	bestämmelserna i 21 kap. 8 § har
	getts tillfälle att ta över ett mål för
	prövning ska den pröva målet om
	det

15Senaste lydelse (2017:782).

Författningsförslag

SOU 2024:11

1. innefattar en sådan intresse- avvägning som bör avgöras av regeringen, eller

2. avser en statlig myndighets beslut som rör Försvarsmakten,

Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radio- anstalt och som bör avgöras av regeringen.

Regeringen ska så snart som möjligt ge domstolen besked i frå- gan om den tar över prövningen.

19kap.

1 §16

Förvaltningsmyndigheterna och kommunerna prövar ärenden enligt vad som är föreskrivet i balken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken.

Kommuners beslut i frågor som rör bildande, ändring eller upp- hävande av naturreservat, kulturreservat, naturminnen, biotop- skyddsområden, djur- och växtskyddsområden, strandskyddsom- råden eller vattenskyddsområden, utom frågor om ersättning, får överklagas hos länsstyrelsen, om inte annat är särskilt föreskrivet. Kommunala nämnders beslut i särskilda fall får överklagas hos

länsstyrelsen, om inte annat är särskilt föreskrivet.
Länsstyrelsens och andra stat-	Länsstyrelsens och andra stat-
liga myndigheters beslut i sär-	liga myndigheter än		regeringens
skilda fall får överklagas hos mark-	beslut i frågor som rör bildande,
och miljödomstol enligt 21 kap. 1 §	ändring eller	upphävande			av
andra stycket. Detsamma gäller	nationalparker, naturreservat, kul-
beslut av en annan myndighet än	turreservat, naturminnen, biotop-
regeringen om att bilda, ändra eller	skyddsområden,	strandskyddsom-
upphäva ett biotopskyddsområde.	råden, miljöskyddsområden				eller
	vattenskyddsområden,		får	över-
	klagas till mark- och miljödomstol
	enligt 21 kap. 1 § andra			stycket.
	Detsamma gäller länsstyrelsens och

16Senaste lydelse 2010:923.

SOU 2024:11

Författningsförslag

andra statliga myndigheters beslut i särskilda fall.

1 a §

Länsstyrelsens beslut om före- skrifter enligt 7 kap. 10, 12, 17, 20 och 30 §§ får överklagas till mark- och miljödomstol.

21 kap.

3 a §

Om en mark- och miljödom- stol handlägger ett mål om till- stånd för verksamhet enligt 5 § lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon får ett mål eller ärende enligt denna balk hand- läggas i en och samma rättegång, om de har samma sökande och avser samma verksamhet eller verksamheter som har samband med varandra.

En mark- och miljödomstol får vid handläggningen av ett mål eller ärende som sägs i första stycket förbehålla sig prövningen av ett annat sådant ärende som handläggs vid en förvaltnings- myndighet eller en kommun.

3 b §

Om en mark- och miljödom- stol handlägger ett mål om till- stånd för verksamhet enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon, får en ansökan om tillstånd enligt denna balk som har samma sökande och avser samma verk- samhet eller verksamheter som har

Författningsförslag

SOU 2024:11

samband med varandra göras hos den domstolen, även om ärendet annars skulle ha prövats av en förvaltningsmyndighet eller kom- mun.

7§17

Om mark- och miljödom-	Om mark- och miljödom-
stolen finner att en verksamhet	stolen finner att en verksamhet
eller åtgärd endast kan tillåtas	eller åtgärd endast kan tillåtas
enligt 2 kap. 9 § första stycket	enligt 2 kap. 9 § första stycket
eller 10 § eller enligt 7 kap. 29 §,	eller 10 § eller enligt 7 kap. 29 §,
ska mark- och miljödomstolen	ska mark- och miljödomstolen
med eget yttrande överlämna	med eget yttrande överlämna
frågan till regeringen för pröv-	frågan om tillåtlighet till reger-
ning. Detsamma gäller om reger-	ingen för prövning. Detsamma
ingen ska pröva tillåtligheten	gäller om regeringen ska pröva
enligt 17 kap. 1 § eller om reger-	tillåtligheten enligt 17 kap. 1 §
ingen har förbehållit sig pröv-	eller om regeringen har för-
ningen av tillåtligheten enligt	behållit sig prövningen av tillåt-
17 kap. 3 §.	ligheten enligt 17 kap. 3 §.
Om mark- och miljödomsto-
len finner att ett mål hos dom-
stolen rör även ett annat allmänt
intresse av synnerlig vikt än
sådant som avses i 1 kap. 1 §, ska
domstolen med eget yttrande över-
lämna målet till regeringen för
prövning.
Detsamma gäller om Natur-
vårdsverket eller Havs- och vat-
tenmyndigheten begär att målet av
sådan anledning ska överlämnas
till regeringen.
Är det fråga om en statlig myn-
dighets beslut som rör Försvars-
makten, Fortifikationsverket, För-
svarets materielverk eller För-

17Senaste lydelse 2011:608.

SOU 2024:11

Författningsförslag

svarets radioanstalt, ska domsto- len alltid med eget yttrande över- lämna ärendet till regeringen för prövning.

8 §

En mark- och miljödomstol ska så snart som möjligt ge reger- ingen tillfälle att ta över ett mål för prövning om domstolen bedömer att

1.målet rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 §, och

2.målet innefattar en avväg- ning mellan dessa två intressen som bör avgöras av regeringen.

Är det fråga om en statlig myn- dighets beslut som rör Försvars- makten, Fortifikationsverket, För- svarets materielverk eller Försva- rets radioanstalt, ska domstolen alltid ge regeringen tillfälle att ta över prövningen av målet.

9 §

Mark- och miljödomstolen ska med eget yttrande lämna över ett mål till regeringen om regeringen med stöd av 18 kap. 3 § beslutat att pröva målet. Yttrandet ska innehålla ett förslag till beslut.

10§

Mark- och miljödomstolen prö-

var frågor om rättegångskostnader i mål som ska överlämnas till regeringen enligt 9 §.

Författningsförslag

SOU 2024:11

Bestämmelser om att mark- och miljödomstol prövar frågor om ersättning finns i 1 §.

23kap.

7 §18

I fråga om rättegången i				I fråga om rättegången i
Mark- och miljööverdomstolen				Mark- och miljööverdomstolen
gäller i ansökningsmål i övrigt				gäller i ansökningsmål i övrigt
lagen (2010:921) om mark- och				lagen (2010:921) om mark- och
miljödomstolar,		21 kap.	7 §,	miljödomstolar, 21 kap. 7–10 §§,
22 kap. 12, 21, 23–28 §§ denna				22 kap. 12, 21, 23–28 §§ denna
balk samt 7 kap. 5 och 7 §§ lagen				balk samt 7 kap. 5 och 7 §§ lagen
(1998:812) med särskilda bestäm-				(1998:812) med särskilda bestäm-
melser om	vattenverksamhet.			melser om	vattenverksamhet.
Mark- och miljööverdomstolen				Mark- och miljööverdomstolen
får förordna att tillståndet till en				får förordna att tillståndet till en
verksamhet	som	meddelats av		verksamhet	som	meddelats av
mark- och miljödomstolen får				mark- och miljödomstolen får
tas i anspråk trots att domen inte				tas i anspråk trots att domen inte
vunnit laga kraft. För sådant för-				vunnit laga kraft. För sådant för-
ordnande gäller		22 kap.	28 §	ordnande gäller		22 kap. 28 §
första stycket.				första stycket.

24kap.

1 §19

Om en dom eller ett beslut			Om en dom eller ett beslut
som har meddelats i ett ansök-			som har meddelats i ett ansök-
ningsmål	enligt 21 kap.	1 a §	ningsmål	enligt 21 kap.	1 a §
första stycket denna balk eller			första stycket denna balk eller
7 kap. 1 § lagen (1998:812) med			7 kap. 1 § lagen (1998:812) med
särskilda	bestämmelser	om	särskilda	bestämmelser	om
vattenverksamhet avser tillstånd			vattenverksamhet avser tillstånd
till en verksamhet enligt balken			till en verksamhet enligt balken
och domen eller beslutet har fått			och domen eller beslutet har fått
laga kraft, gäller tillståndet mot			laga kraft, gäller tillståndet mot
alla, vad	avser frågor som	har	alla, vad	avser frågor som	har

18Senaste lydelse 2010:923.

19Senaste lydelse 2021:876.

SOU 2024:11Författningsförslag


prövats i domen eller beslutet.				prövats i domen eller beslutet.
Detsamma gäller beslut om till-				Detsamma			gäller		beslut	om
stånd till miljöfarlig verksamhet				tillstånd till miljöfarlig verk-
som har meddelats av en läns-				samhet som har meddelats av en
styrelse eller kommun med stöd				länsstyrelse eller kommun med
av 9 kap. 8 § samt beslut			om	stöd av 9 kap. 8 § samt beslut om
tillstånd till markavvattning som				tillstånd till markavvattning som
har meddelats av en länsstyrelse				har meddelats av en länsstyrelse
enligt 11 kap. Om tillståndet av-				enligt	11 kap.			och	beslut	om
ser utförandet av en vatten-				tillstånd som har meddelats av
anläggning, innefattar det rätt att				regeringen med stöd av 17 a kap.
bibehålla anläggningen. Till följd				1 § eller		18 kap. 3 §. Om				till-
av detta	kapitel,	till följd	av	ståndet avser utförandet av en
7 kap. 20 eller 22 §, 9 kap. 5 §,				vattenanläggning, innefattar det
10 kap. 17 §, 11 kap. 9 c § eller				rätt att		bibehålla anläggningen.
12 kap. 10 § denna balk eller till				Till följd av detta kapitel, till
följd av 2 kap. 10 § eller 7 kap.				följd	av	7 kap.		20	eller	22 §,
13, 14, 15, 16 eller 17 § lagen med				9 kap. 5 §, 10 kap. 17 §, 11 kap.
särskilda	bestämmelser		om	9 c §	eller		12 kap.		10 § denna
vattenverksamhet, kan dock ett				balk eller till följd av 2 kap. 10 §
tillstånd begränsas eller förenas				eller 7 kap. 13, 14, 15, 16 eller
med ändrade eller nya villkor,				17 § lagen med särskilda bestäm-
eller återkallas och fortsatt verk-				melser		om	vattenverksamhet,
samhet	förbjudas.	Ett sådant		kan dock ett tillstånd begränsas
ingripande kan också ske genom				eller förenas med ändrade eller
förelägganden eller förbud enligt				nya villkor, eller återkallas och
10 kap.	14 § eller	26 kap.	9 §	fortsatt		verksamhet			förbjudas.
fjärde stycket.				Ett sådant ingripande kan också
				ske genom			förelägganden			eller
				förbud enligt 10 kap. 14 § eller
				26 kap. 9 § fjärde stycket.

Med tillstånd avses i detta kapitel även godkännande av arbeten eller åtgärder enligt 11 kap. 16 §.

En omprövningsdom eller ett omprövningsbeslut har samma verkan som en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

2.Ärenden om tillstånd enligt 7 kap. 28 a § som har inletts hos länsstyrelsen eller den andra myndighet som med stöd av bestäm-

SOU 2024:11

Författningsförslag

1.2Förslag till lag om ändring i terrängkörningslagen (1975:1313)

Härigenom föreskrivs att det i terrängkörningslagen (1975:1313) ska införas tre nya paragrafer, 3 b–d §§, av följande lydelse.

3 b §

En förvaltningsmyndighets eller kommuns beslut enligt före- skrifter som har meddelats med stöd av 3 § får överklagas till all- män förvaltningsdomstol.

3 c §

Ett överklagande enligt 3 b § ska ha kommit in till besluts- myndigheten inom tre veckor från dagen för kungörelse.

3 d §

Naturvårdsverket får över- klaga en länsstyrelses beslut enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 3 §. För att ta till vara allmänna intressen får Natur- vårdsverket även överklaga en kommuns beslut att inrätta en allmän skoterled.

Naturvårdsverkets rätt att över- klaga länsstyrelsens beslut är inte inskränkt till viss tid. Ett beslut enligt 12 § andra stycket terräng- körningsförordningen (1978:594) ska dock ha kommit in inom tre veckor från det att Naturvårds- verket fick del av beslutet.

SOU 2024:11

Författningsförslag

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon

Härigenom föreskrivs att det i lagen (1992:1140) om Sveriges eko- nomiska zon ska införas fem nya paragrafer, 5 d, 5 e, 6 b, 6 c och 19 §§, och närmast före 5 d § en ny rubrik av följande lydelse.

Tillståndsprövning

5 d §

En ansökan om tillstånd enligt 5 § ska ges in till mark- och miljödomstolen.

5 e §

Mål om tillstånd enligt 5 § handläggs av mark- och miljö- domstol.

6 b §

I ett mål om tillstånd enligt 5 § som handläggs av mark- och miljö- domstol tillämpas bestämmelserna i

1.22 kap. 2 § miljöbalken om en ansökans ingivande, om före- läggande om avhjälpande och om avhjälpande på sökandens bekost- nad,

2. 22 kap.	2 a § miljöbalken
om skyldighet	att tillhandahålla
utredning,

3.22 kap. 3 och 3 a §§ miljö- balken om kungörelse,

4.22 kap. 4 § miljöbalken om vilka myndigheter som ska få an- sökan,

5.22 kap. 5 § miljöbalken om vem som ska delges kungörelsen,

Författningsförslag

SOU 2024:11

6. 22 kap. 6 § miljöbalken om talerätt,

7. 22 kap. 12 § miljöbalken om sakkunniga,

8. 22 kap. 16, 17 och 20 §§ miljöbalken om huvudförhand- ling, och

9. 22 kap. 21, 25, 25 a–25 e,

25 h och 30 §§ miljöbalken om dom.

Det som anges i första stycket 9 om dom ska i stället gälla domsto- lens yttrande enligt 6 c §. Det som anges i de angivna bestämmel- serna i första stycket om prövning ska i stället gälla domstolens hand- läggning.

6 c §

Mark- och miljödomstolen ska med eget yttrande överlämna målet till regeringen för prövning. Yttrandet ska innehålla ett förslag till beslut. Ett sådant yttrande får inte överklagas.

19 §

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgift för myndigheters kostnader för pröv- ning och tillsyn enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

2.Ärenden om tillstånd enligt 5 § som har inletts hos regeringen före ikraftträdandet men ännu inte har avgjorts handläggs enligt äldre föreskrifter.

SOU 2024:11

Författningsförslag

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 1 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 kap.

1 §1

Mål om utövande av miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet, vattenanläggningar och ersättning vid vattenverksamhet samt om utdömande av vite enligt miljöbalken efter särskild ansökan av myndighet prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område verksamheten i huvudsak bedrivs, har bedrivits eller kommer att bedrivas. Mål om utövande av verksamhet vid anläggningar som ingår i ett sammanhängande system för hantering, bearbetning, lag- ring och slutförvaring av använt kärnbränsle eller kärnavfall prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område någon av an- läggningarna ligger eller är avsedd att ligga.

Mål om ersättning vid skada eller intrång enligt 28 kap. 2–5 §§ miljöbalken och vid ingripande av det allmänna enligt miljöbalken prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område skadan eller intrånget i huvudsak har inträffat eller kommer att inträffa.

Mål om ersättning för miljöskador enligt 32 kap. miljöbalken prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område den skade- görande verksamheten i huvudsak bedrivs eller har bedrivits. Den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet som kan medföra en sådan skada som avses i 32 kap. 3 § miljöbalken kan begära pröv- ning av ersättningsfrågan vid den mark- och miljödomstol inom vars område verksamheten i huvudsak bedrivs eller kommer att bedrivas.

Mål om utdömande av vite enligt plan- och bygglagen (2010:900) efter särskild ansökan av myndighet prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område myndigheten ligger.

Mål som har överklagats till mark- och miljödomstol prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område förvaltningsmyn- digheten eller kommunen som först har prövat ärendet ligger, om inte annat följer av bestämmelser som avses i sjunde stycket.

1Senaste lydelse 2015:686.

SOU 2024:11

Författningsförslag

1.5Förslag till förordning om ändring i terrängkörningsförordningen (1978:594)

Härigenom föreskrivs i fråga om terrängkörningsförordningen (1978:594)

dels att 24 § ska upphöra att gälla, dels att 23 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

23§1

Naturvårdsverket får föra

talan	mot	länsstyrelsens	beslut
enligt denna förordning. Sådan
talan är inte inskränkt till viss tid.
När ett		beslut enligt 12 §		När ett beslut enligt 12 §
andra stycket meddelas skall en				andra stycket meddelas ska en
kopia av beslutet snarast sändas				kopia av beslutet snarast sändas
till	Naturvårdsverket.		Sådant	till Naturvårdsverket.

beslut skall överklagas inom tre veckor från det att Naturvårds- verket fått del av beslutet.

Ett beslut att inrätta en allmän skoterled får överklagas till reger- ingen. Naturvårdsverket får över- klaga ett sådant beslut för att ta till vara allmänna intressen.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2025.

2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för överklagande av beslut som har meddelats före den 1 juli 2025.

1Senaste lydelse 1999:765.

Författningsförslag

SOU 2024:11

1.6Förslag till förordning om ändring i nationalparksförordningen (1987:938)

Härigenom föreskrivs att 13 § nationalparksförordningen (1987:938) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
13 §1
Naturvårdsverkets beslut en-	Bestämmelser om överkla-
ligt 7 § får överklagas hos reger-	gande finns i 19 kap. 1 § miljö-
ingen. Bestämmelser i övrigt om	balken.
överklagande finns i 19 kap 1 §
och 23 kap. 1 § miljöbalken.

Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten får över- klaga beslut enligt 5 §.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2025.

2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för överklagande av beslut som har meddelats före den 1 juli 2025.

1Senaste lydelse 2011:622.

Författningsförslag

SOU 2024:11

1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.,

dels att 40 § ska upphöra att gälla, dels att 41 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse						Föreslagen lydelse
					41 §1
En kommuns		beslut		enligt		En kommuns	beslut enligt
denna förordning får överklagas						denna förordning får överklagas
hos länsstyrelsen.						till länsstyrelsen.
Länsstyrelsens beslut			enligt 3,
4, 10–13, 21	och 22 §§				och
Kustbevakningens		beslut		enligt
14 § får överklagas hos regeringen.
Bestämmelser		om	överkla-			Bestämmelser	om överkla-
gande till mark- och miljödomstol						gande av länsstyrelsens och stat-
och Mark- och miljööverdom-						liga myndigheters beslut finns i
stolen finns i 19 kap. 1 § miljö-						19 kap. 1 § miljöbalken.
balken samt 1 kap. 2 § första stycket
och 5 kap. lagen	(2010:921)				om

mark- och miljödomstolar.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2025.

2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för överklagande av beslut som har meddelats före den 1 juli 2025.

1Senaste lydelse 2010:960.

2Utredningens uppdrag och genomförande

2.1Utredningens uppdrag

Regeringen beslutade den 7 april 2022 att en särskild utredare skulle utreda regeringens roll som överinstans på vissa delar av miljö- området. Utredaren skulle utreda om det är lämpligt att ändra nu- varande beslutsordning för vissa ärenden på miljöområdet så att en förvaltningsmyndighet eller domstol prövar ärendena i stället för regeringen. Utredaren skulle också utreda om länsstyrelsen eller annan myndighet bör bereda tillståndsansökningar för verksamheter i Sveriges ekonomiska zon och därefter med eget yttrande överlämna frågan till regeringen för prövning och beslut, samt utreda när i till- ståndsprocessen som regeringen ska kunna förbehålla sig att pröva om en verksamhet kan tillåtas enligt miljöbalken (dir. 2022:26). Syftet var att åstadkomma en prövningsordning som innebär att regeringen endast är överinstans om frågan som ska prövas rymmer tydliga politiska avvägningar. Uppdraget skulle enligt de ursprung- liga direktiven redovisas den 30 juni 2023.

Regeringen beslutade den 25 maj 2023 att utvidga uppdraget. Utredningen fick i uppdrag att bland annat analysera, överväga och om lämpligt föreslå under vilka ytterligare omständigheter som regeringen bör ha möjlighet att pröva frågor om tillstånd enligt miljöbalken. Utredningens skulle vidare analysera och föreslå ett genomförande som möjliggör införande av undantagen i artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet. Utredningen fick även i uppdrag att före- slå ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om av- gifter för prövning och tillsyn enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon, och utreda om regeringen bör pröva ärenden om Natura 2000- tillstånd för vissa verksamheter i Sveriges ekonomiska zon. Utred- ningstiden förlängdes samtidigt till den 31 oktober 2023 (dir. 2023:69).

Utredningens uppdrag och genomförande

SOU 2024:11

Utredningen begärde förlängd utredningstid och regeringen beslu- tade att förlänga utredningstiden till den 5 februari 2024 (dir. 2023:118).

Utredningens uppdrag framgår av kommittédirektiven som åter- finns i sin helhet i bilaga 1–3.

2.2Utredningens arbete

Utredningens uppdrag har bedrivits med ett projektupplägg. Arbe- tet har genomförts med en inläsningsfas, en kartläggningsfas, och en avslutningsfas. Inläsningsfasen för sekretariatet startade i juni 2022. Information i sakfrågorna inhämtades samtidigt med arbetet att utforma betänkandets disposition. En tidplan och en plan för arbe- tets fördelning togs fram. Under denna period bemannades expert- gruppen och ett uppstartsmöte med expertgruppen ägde rum den 6 september 2022. Därefter tog kartläggningsfasen vid och pågick fram till och med oktober 2022. Arbetet under denna fas bestod av en kartläggningsfas av nuvarande processer för respektive sakfråga och tillämpliga processuella och materiella regler. Under denna period utfördes också samråd med olika intressenter.

Kartläggningsfasen övergick till, och överlappade med, analys- och genomförandefasen. Under denna fas arbetade sekretariatet parallellt med samtliga sakfrågor i utredningsuppdragets ursprungs- direktiv. Analyser utvecklades och författningsförslag och förslags- texter togs fram av sekretariatet och texterna skickades löpande till expertgruppen för synpunkter inför expertgruppsmötena. Under denna fas utvecklades även konsekvensanalysen. Analys- och genom- förandefasen för det ursprungliga direktivet avslutades i april 2023.

Den 25 maj 2023 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv för utredningen och en uppstartsfas inleddes för denna del av uppdraget. Experter förordnades för tilläggsuppdraget och expertgruppen ut- ökades i syfte att täcka in de frågor som omfattades. Tilläggsupp- draget skickades med en samrådsförfrågan till myndigheter och intressenter över sommaren och ett expertgruppsmöte hölls den 6 september 2023.

Utredningen begärde förlängd tid för uppdraget till den

5februari 2024. Regeringen beslutade om förlängd tid i enlighet med utredningens begäran.

SOU 2024:11

Utredningens uppdrag och genomförande

Utredningens arbete med tilläggsdirektivet har följt samma pro- jektupplägg som för ursprungsdirektivet. Under avslutningsfasen har fokus legat på att ytterligare utveckla och kvalitetssäkra utred- ningens förslag samtidigt som konsekvensanalysen färdigställs. Av- slutningsfasen avslutades i januari 2024 i samband med att betän- kandet gick till tryck.

Expertgruppen har haft sex sammanträden i plenum. Utöver det har bilaterala kontakter med expertgruppen i olika form skett.

2.3Samråd och konsultuppdrag

Utredningen har gjort två breda samrådsutskick till myndigheter och intressenter som varit relevanta för utredningen. Samrådsförfrågan har skickats till Domstolsverket, Energimarknadsinspektionen, Finansinspektionen, Folkhälsomyndigheten, Försvarsmakten, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Kustbevakningen, Lant- mäteriet, Livsmedelsverket, Luftfartsverket, länsstyrelserna, Myndig- heten för psykologiskt försvar, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Myndigheten för totalförsvarsanalys, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Sametinget, Sjöfartsverket, Skogsstyrelsen, Socialstyrelsen, Statens Energimyndighet, Sveriges geologiska under- sökning, Statens jordbruksverk, Strålskyddsmyndigheten, Svenska kraftnät, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, Sveriges veterinärmedicinska anstalt, Trafikverket, Transportstyrelsen, Total- försvarets forskningsinstitut, Tullverket, Åklagarmyndigheten, Bird- Life Sverige, Energiföretagen Sverige, Greenpeace, Innovations- och kemiindustrierna i Sverige, Jernkontoret, Jordens vänner, Lant- brukarnas Riksförbund, SKGS, Svemin, Svenska Naturskyddsfören- ingen, Svenska Samernas Riksförbund, Svenskt Näringsliv, Svensk Vindenergi, Sveriges Bergmaterialindustri, Sveriges Fiskares Produ- centorganisation, Sveriges Kommuner och Regioner och Världs- naturfonden (WWF).

Utredningen har därutöver haft möten med ett antal organisa- tioner, verksamhetsutövare och myndigheter.

Utredningen har även haft avstämningar med Utredningen om havsbaserad vindkraft (KN 2023:01) och Miljötillståndsutredningen (KN 2023:02).

3 Några rättsliga utgångspunkter

Detta kapitel beskriver några rättsliga utgångspunkter för fördel- ningen av uppgifter mellan regeringen, förvaltningsmyndigheter och domstolar på miljöområdet. Kapitlet ger en översiktlig beskrivning av

•regeringen som prövningsmyndighet på miljöområdet (avsnitt 3.1),

•förvaltningsmyndigheternas självständighet (avsnitt 3.2),

•domstolarnas självständighet (avsnitt 3.3),

•rätten till domstolsprövning (avsnitt 3.4),

•olika typer av överklagande (avsnitt 3.5),

•rättsprövning (avsnitt 3.6), samt

•normbeslut och förvaltningsbeslut (avsnitt 3.7).

3.1Regeringen som prövningsmyndighet på miljöområdet

I 1 kap. 6 § regeringsformen anges att regeringen styr riket och att den är ansvarig inför riksdagen. Det innebär att regeringen utövar den politiska ledningen av landet och har genom detta såväl initiativ- tagande som verkställande uppgifter. Att den är ansvarig inför riks- dagen innebär att det kan utkrävas politiskt ansvar för dess beslut. Att regeringen är ansvarig inför riksdagen innebär att den är bero- ende av riksdagens förtroende, såväl vid regeringsbildningen som i sina senare uppgifter.1 Några av regeringens viktigaste uppgifter är att lägga fram förslag till riksdagen och därigenom styra inriktningen av riksdagens arbete, att utöva sin egen normgivningsmakt, att för-

1Warnling Conradsson, Wiweka med flera (2022), Statsrättens grunder, s. 45.

Några konstitutionella utgångspunkter

SOU 2024:11

valta statens tillgångar, att företräda Sverige internationellt och att leda den statliga förvaltningen.2

Den närmare innebörden av regeringens styrande uppgifter fram- går inte av regeringsformen och någon heltäckande bild av reger- ingens uppgifter finns därför inte. Betydelsen av regeringens sty- rande funktion kan dock belysas genom konstitutionsutskottets uttalande 2006 vid granskningen av regeringens krisberedskap och krishantering i samband med Tsunamikatastrofen 2004. Konstitu- tionsutskottet uttalade bland annat att styrfunktionen i vid mening måste förstås på det sättet att i den ingår alla uppgifter som är nöd- vändiga för styrandet av riket och som inte enligt grundlag eller lag ska utföras av något annat organ.3

På miljöområdet innebär regeringens styrande uppgifter bland annat att den är prövningsmyndighet i vissa frågor. Frågorna kan delas upp i tre kategorier:

•Ärenden som regeringen ska pröva, se avsnitt 3.1.1.

Regeringen är i dessa fall obligatorisk prövningsinstans och kan inte underlåta att pröva frågorna.

•Ärenden som regeringen får pröva, se avsnitt 3.1.2.

Regeringen får, men är inte tvungen, att pröva vissa frågor.

•Ärenden där regeringen är överinstans, se avsnitt 3.1.3.

En enskild som är missnöjd med ett beslut kan i vissa fall överklaga till regeringen. Regeringen är då, på samma sätt som exempelvis en överprövande domstol, skyldig att pröva överklagandet. Regerings- formens regler om formerna för regeringens arbete utgår från förut- sättningen att det ska begränsas till sådana angelägenheter som typiskt kräver ett ställningstagande från regeringen i egenskap av politiskt organ.4

2Hirschfeldt, Johan (2023), Regeringsformen 1 kap. 6 §.

3Bet. 2005/06:KU8 Regeringens krisberedskap och krishantering i samband med flodvågskata- strofen 2004 s. 38 f.

4Prop. 1973:90, Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., s. 184 och prop. 1983/84:120 om regeringens befattning med besvärsärenden, s. 12.

SOU 2024:11

Några konstitutionella utgångspunkter

3.1.1Frågor som regeringen ska pröva

Regeringen är obligatorisk prövningsinstans för vissa frågor på miljö- området. Till de fallen hör bland annat prövningen av tillåtligheten av de stora anläggningar som räknas upp i 17 kap. 1 § miljöbalken, det vill säga anläggningar för kärnteknisk verksamhet samt anläggningar för att bryta ämnen som kan användas för framställning av kärn- bränsle, allmänna farleder och omfattande verksamheter som avser geologisk lagring av koldioxid. En prövning av regeringen är också obligatorisk för sådan verksamhet som beskrivs 2 kap. 9–10 §§ miljö- balken. Enligt dessa bestämmelser kan regeringen under vissa förut- sättningar tillåta en verksamhet som annars skulle vara otillåten en- ligt miljöbalkens allmänna hänsynsregler. Regeringen prövar också om tillstånd enligt lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon kan ges för vissa anläggningar och verksamheter i den ekonomiska zonen, se kap. 6, respektive om tillstånd kan ges för utläggning av undervattenskablar enligt lagen (1966:314) om kontinentalsockeln. Till regeringens obligatoriska prövningsområden bör vidare räknas de situationer som beskrivs i 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken, se kap. 8. Dessa rör försvarsrelaterade frågor och sådana frågor som rör andra allmänna intressen av synnerlig vikt än de som omfattas av 1 kap. 1 § miljöbalken. Om ett mål innehåller sådana frågor ska en domstol lämna över det till regeringen för prövning.

3.1.2Frågor som regeringen får pröva

Regeringen får enligt 17 kap. 3 § miljöbalken på eget initiativ ta till sig prövningen av vissa frågor som den annars inte är skyldig att pröva, se kap. 9. Till dessa hör sådana verksamheter som i betrak- tande av de intressen som enligt 1 kap. 1 § miljöbalken ska främjas kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag. Vidare omfattas verksamheter som ska genomföras utanför ett skyddat om- råde, men som kan komma att skada området samt vattenkraftverk, vattenanläggningar och vattenöverledningar för kraftändamål i skyd- dade älvsträckor. I samband med att regeringen obligatoriskt eller på eget initiativ prövar tillåtligheten av en verksamhet eller åtgärd får den enligt 17 kap. 4 § miljöbalken även förbehålla sig prövningen av tillåtligheten av en annan verksamhet, om ansökan avser tillstånd till

Några konstitutionella utgångspunkter

SOU 2024:11

båda verksamheterna och dessa hänger samman med varandra eller om det är fråga om jämkning eller företräde mellan verksamheterna.

Regeringens möjlighet att förbehålla sig prövningen även i de fall prövningen inte är obligatorisk har även betydelse för det kommu- nala självstyret. Kommunfullmäktige i den kommun där en verk- samhet ska placeras har enligt 17 kap. 4 a § miljöbalken möjlighet att hänskjuta frågor om tillåtlighet för vissa angivna verksamheter till regeringen. Om kommunfullmäktige gör det ska regeringen, om det inte finns särskilda skäl, pröva om verksamheten kan tillåtas. Kom- munfullmäktige har genom detta en möjlighet att lyfta frågan om sådana verksamheter kan tillåtas till en rikspolitisk nivå.

En förutsättning för att regeringen ska kunna tillåta en verksamhet enligt 17 kap. 1 eller 3 § första stycket är enligt 17 kap. 6 § miljöbalken att kommunfullmäktige har tillstyrkt etableringen. Kommunfullmäk- tige har med andra ord i de fallen ett veto mot att verksamheterna tillåts. Enligt 17 kap. 6 § andra stycket miljöbalken får regeringen trots detta tillåta vissa i bestämmelsen angivna verksamheter om det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att verksamheten kom- mer till stånd och det inte finns någon annan plats som bedöms vara lämpligare för verksamheten.

3.1.3Frågor som kan överklagas till regeringen

Till regeringens styrningsfunktioner hör även att regeringen enligt 18 kap. 1 § miljöbalken är överinstans för bland annat beslut om att inrätta olika typer av områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken samt för beslut om att inrätta skoterleder enligt terrängkörningslagstift- ningen, se kap. 4 och 5. Uppgiften att vara överinstans i vissa typer av ärenden bör ses mot bakgrund av den äldre rätten att gå till kungs, det vill säga rätten att överklaga ett beslut till närmast högre myn- dighet och i sista hand till regeringen.

Utgångspunkten för regeringens roll som överinstans är att reger- ingen endast ska pröva ärenden som kräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ.5 För att åstadkomma en sådan ren- odling av regeringens uppgifter har det sedan länge funnits en strä- van efter att avlasta regeringen från överklagandeärenden som inte förutsätter politiska ställningstaganden av regeringen. Riksdagen

5Prop. 1973:90, s. 184.

SOU 2024:11

Några konstitutionella utgångspunkter

ställde sig 1984 bakom vissa riktlinjer för möjligheterna att överklaga myndighetsbeslut till regeringen6. Ett riktmärke som slås fast i dessa är att regeringen endast ska pröva ärenden som kräver ett ställnings- tagande från regeringen som politiskt organ. Vidare anförs att reger- ingen i allmänhet inte bör vara överinstans annat än när det behövs en politisk styrning av praxis. I de fall då överprövningens huvud- sakliga funktion är att tillgodose ett rättsskyddsbehov bör pröv- ningen enligt riktlinjerna läggas på regeringen bara om det inte går att ordna en tillräckligt kvalificerad överprövning på lägre nivå. I propositionen uttalas att den form av politisk styrning som i första hand bör komma i fråga är att riksdagen eller regeringen fastställer normer. Att ett politiskt organ styr utvecklingen av praxis anges kunna vara ett lämpligt komplement till normgivningen på vissa om- råden. Med politisk styrning avses enligt riktlinjerna sådan styrning som ingår som ett naturligt led i utövningen av den styrande makt som enligt regeringsformen tillkommer regeringen.7

I linje med riktlinjerna ansåg Miljöskyddskommittén i sitt betän- kande att strävan borde vara att förvaltningsbeslut som överklagades hos regeringen i största möjliga utsträckning i stället ska överklagas hos förvaltningsdomstol. Beslut om bildande av naturreservat eller naturvårdsområde skulle dock enligt kommittén överklagas till regeringen. Även frågor av handelspolitisk karaktär skulle fullföljas till regeringen, liksom frågor om kemiska och biotekniska produk- ter, avfall och strålning och som rör export eller import.8

3.2Förvaltningsmyndigheternas självständighet

De statliga förvaltningsmyndigheterna under regeringen har enligt 12 kap. 1 § regeringsformen en lydnadsplikt i förhållande till reger- ingen. Enligt 12 kap. 2 § regeringsformen får emellertid ingen myn- dighet, inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ, bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag.

6Prop. 1983/84:120, bet. 1983/84:KU23 om regeringens befattning med besvärsärenden, rskr. 1983/84:250.

7SOU 1993:27, Miljöbalk, del 2, s. 172.

8SOU 1993:27, del 2, s. 172.

Några konstitutionella utgångspunkter

SOU 2024:11

Den senare bestämmelsen undantar förvaltningsmyndigheterna från lydnadsplikten i situationer som rör myndighetsutövning och rättstillämpning. Till det undantagna området hör därför situationer där myndigheten i förhållande till en enskild bestämmer om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande, samt när myndigheten i enskilda fall tillämpar lag. Utan- för det undantagna området kan regeringen däremot ge direktiv för hur ett enskilt ärende ska hanteras. Regeringen kan även ge förvalt- ningsmyndigheterna generella direktiv som inte avser specifika fall.9 Eftersom självständigheten bara avser den beslutande verksamheten omfattar den inte faktiskt handlande av typen köra spårvagn, hämta sopor och undervisa.10 När myndigheter utför den sortens faktiska åtgärder är de fristående men samtidigt skyldiga att lyda regeringens styrande åtgärder.11

Enligt Grundlagsberedningen hindrar bestämmelsen om förvalt- ningsmyndigheternas självständighet inte att en överordnad myn- dighet övertar en underordnad myndighets handläggning av ett visst ärende. Grundlagsberedningen anförde att det inom rättstillämp- ningen aldrig torde kunna ske utan stöd av en författningsbestäm- melse, och att om det var fråga om tillämpning av lag torde ett över- tagande av en underordnad myndighets handläggning förutsätta bestämmelser i lag.12 I en beskrivning av vad som då var gällande rätt anförs i förarbetena till regeringsformen att förvaltningsmyndig- heter dessutom kan sägas vara självständiga även när det inte är fråga om ärenden som rör myndighetsutövning eller tillämpningen av lag men där myndigheten utövar en särskild sakkunskap.13

Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen behandlat förutsätt- ningarna för kontakter mellan regeringen och myndigheterna, såväl inom som utom det område där myndigheterna har en lydnadsplikt gentemot regeringen. Utskottet har då framhållit att det är svårt att föreställa sig en väl fungerande förvaltningsapparat utan olika infor- mella kontakter mellan förvaltningsmyndigheter och Regerings- kansliet. Utskottet har dock framhållit att det inte kan förnekas att de informella kontakterna innebär vissa risker för ministerstyre.

9Warnling Conradsson, Wiweka med flera (2022), s. 144.

10Prop. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag s. 24.

11SOU 2021:25, Struktur för ökad motståndskraft, s. 178 och SOU 2022:10, Sverige under pan- demin, s. 285.

12SOU 1972:15, Ny regeringsform, ny riksdagsordning, s. 196.

13Prop. 1973:90, s. 395.

SOU 2024:11

Några konstitutionella utgångspunkter

Kontakterna bör enligt Konstitutionsutskottet vara mer inriktade på information än på styrning. När det gäller kontakter inom det undantagna området påpekade utskottet att det inte torde vara möj- ligt att helt undvika informella kontakter ens i detta sammanhang. Enligt utskottets uppfattning måste återhållsamheten i kontakterna vara mycket stor och i särskilt hög grad avse informationsutbyte. Utskottet har i det sammanhanget även påpekat att myndigheten bär det fulla och slutliga ansvaret för besluten i de enskilda fallen, oavsett vilka informella kontakter med regeringen som förekommit.14

3.3Domstolarnas självständighet

Ett oberoende domstolsväsende är ett av fundamenten i ett demo- kratiskt samhälle. I Sverige kommer principen om domstolarnas självständighet främst till uttryck i 11 kap. 3 § regeringsformen. Av bestämmelsen följer att ingen myndighet, inte heller riksdagen, får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Ingen annan myndighet får heller bestämma hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare. Bestämmelsen tar alltså sikte på domstolens självständighet i förhållande till andra offentliga organ. Principen innebär också att domstolarna i sitt dömande endast ska styras av rättsregler och att de inte får påverkas av myndigheter eller andra organ genom anvisningar eller motsvarande.15

I förarbetena till grundlagsändringarna 2010 framhöll regeringen att kravet på oberoende och opartiska domstolar har ställts upp till skydd för den enskilde medborgaren. Regeringen framhöll vidare att det är av synnerlig vikt att allmänheten känner förtroende för att domstolarna är oberoende och att det inte finns någon risk för poli- tisk påverkan. En grundlag borde enligt regeringen innehålla sådana regler om domstolarna att deras oberoende och opartiskhet garan- teras.16 Grundlagsändringarna resulterade bland annat i att dom-

14SOU 2007:75, Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning, s. 78–81 och bet. KU 1986/87:29 om ledningen av den statliga förvaltningen, s. 14, 2012/13:KU10, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning, s. 80, 2015/16KU10, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning, s. 94, och 2021/22:KU20, Granskningsbetänkande, s. 231.

15Eka, Anders med flera (2018), Regeringsformen med kommentarer, s. 548.

16Prop. 2009/10:80, En reformerad grundlag, s. 126.

Några konstitutionella utgångspunkter

SOU 2024:11

stolarnas självständighet markerades genom att bestämmelserna samlades i ett eget kapitel i regeringsformen.

Behovet av att ytterligare stärka skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt har 2020 års grundlagskommitté haft i uppdrag att utreda. Kommittén föreslår i sitt slutbetänkande Förstärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende att det i 1 kap. 8 § regeringsformen införs en bestämmelse om att rättskip- ningen utövas av oberoende domstolar.17

Regeringen har därefter den 12 juni 2023 beslutat om direktiv till en parlamentarisk kommitté som bland annat ska bedöma om en ny grundläggande fri- och rättighet, rätten till domstolsprövning, bör läggas till i 2 kap. regeringsformen.18

Kraven på att enskilda ska ha tillgång till en rättslig prövning av ett oavhängigt domstolsväsende kommer också till uttryck i olika internationella konventioner och dokument som Sverige har åtagit sig att följa, såsom bland annat Europakonventionen19, EU-stadgan20 och FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna. I Europakonventionen föreskrivs i artikel 6.1 att envar ska, vid pröv- ningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom eller henne för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oav- hängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Definitionen av en oavhängig domstol är enligt Europakonventionen en domstol som är oberoende av både parterna i målet och den verkställande makten.21

För att en dömande instans ska kunna godtas som domstol för- utsätts att dess domar är bindande och inte kan åsidosättas av regering eller förvaltning.22 I målet Van de Hurk mot Nederländerna, dom den 19 april 1994, brast denna förutsättning. Målet gällde fastställande av mjölkkvoter, vilket beslutades av en särskild besvärsnämnd i Neder- länderna. Det var dock tillåtet för Kronan, vilket i realiteten var den ansvarige ministern, att besluta om avvikelse från besvärsnämndens beslut. Europadomstolen fann mot den bakgrunden att besvärs- nämnden inte kunde godtas som domstol.

17SOU 2023:12, Förstärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende.

18Dir. 2023:83.

19Den europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), SÖ 1952:35.

20Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

21SOU 2007:69, Bestämmelser om domstolarna i regeringsformen, s. 11.

22Danelius, Hans med flera (2023), Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, s 250.

SOU 2024:11

Några konstitutionella utgångspunkter

En särskild frågeställning är i vilken utsträckning lagstiftaren kan fatta beslut om nya regler som görs tillämpliga i pågående rätte- gångar. Europadomstolen har i flera avgöranden ansett det strida mot artikel 6 i Europakonventionen. I målet Agoudimos och Cefal- lonian Sky Shipping Co. mot Grekland, dom den 28 juni 2001, an- förde Europadomstolen som en allmän princip att lagstiftaren inte får ingripa och påverka avgörandet i en pågående rättegång utom i de fall då det finns ett mycket starkt allmänt intresse av ett sådant ingripande. I målet Papageorgiou mot Grekland, dom den 22 oktober 1997, kon- staterade Europadomstolen att den nya lagen blivit gällande då målet var anhängiggjort i högsta instans och att det funnits anledning att räkna med att den inhemska domstolen skulle döma till Papageorgious fördel. Europadomstolen pekade på att det var staten som i egenskap av lagstiftare hade ingripit och påverkat utgången i ett mål i vilket staten hade intresse och som ledde till att Papageorgiou förlorade målet. Detta utgjorde enligt Europadom- stolen en kränkning av artikel 6.

I Högsta förvaltningsdomstolens avgörande HFD 2017 ref. 53 hade regeringen beslutat att föreslå Europeiska kommissionen att vissa områden skulle väljas ut som Natura 2000-områden. Två bolag som ansökt om tillstånd till täktverksamhet i eller i anslutning till områdena begärde rättsprövning hos Högsta förvaltningsdomstolen då de ansåg att beslutet stred mot kravet på en rättvis rättegång i 2 kap. 11 § regeringsformen, artikel 6.1 i Europakonventionen och artikel 47.2 i EU-stadgan om de grundläggande rättigheterna. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att regeringens beslut syftade till att tillgodose det allmänna intresset av att bereda skydd för vissa livsmiljöer. Det förhållandet att beslutet kunde påverka de pågående processerna i Mark- och miljööverdomstolen till bolagens nackdel ansågs därför inte medföra att rätten till en rättvis rättegång

iartikel 6.1 Europakonventionen eller artikel 47.2 i EU-stadgan hade åsidosatts. Regeringsformen 2 kap. 11 § kunde enligt domsto- len inte anses ställa mer långtgående krav i detta avseende, varför beslutet inte heller stod i strid med den bestämmelsen.

Även Århuskonventionen23 uppställer krav på förfaranden vid överprövning som rör domstolarnas ställning. I artikel 9.4 anges att

23Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen), SÖ 2005:28.

Några konstitutionella utgångspunkter

SOU 2024:11

dessa förfaranden ska erbjuda tillräckliga och effektiva rättsmedel och vara objektiva, rättvisa och snabba.

Det finns flera internationella dokument som preciserar vilka krav som ska ställas på staten, domare och domstolar för att oav- hängighet ska kunna uppnås. I både FN:s grundläggande principer för domstolsväsendets oberoende (1985)24 och Europarådets rekom- mendation om domares oberoende, skicklighet och ansvar (2010)25 anges att varje domare ska kunna agera utan några restriktioner, otill- börligt inflytande från annan, påtryckningar, hot eller inblandning, direkt eller indirekt, från någon myndighet.

3.3.1Regeringens roll vid tillståndsprövning i domstol

Miljöbalken innehåller flera bestämmelser som kan sägas innebära ett avsteg från principen om domstolarnas självständighet i förhål- lande till den verkställande makten.

Enligt 17 kap. 1 och 3 §§ miljöbalken kan regeringen pröva en verksamhets tillåtlighet under en pågående domstolsprocess. Reger- ingens beslut efter tillåtlighetsprövning bör enligt förarbetena vara bindande för den myndighet eller den domstol som därefter ska prö- va tillståndsfrågan.26

Av 21 kap. 7 § första stycket miljöbalken framgår att om en mark- och miljödomstol finner att en verksamhet eller åtgärd endast kan tillåtas enligt 2 kap. 9 § första stycket eller 10 § eller 7 kap. 29 §, ska domstolen med eget yttrande överlämna frågan till regeringen för prövning. Enligt 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken ska domsto- len även i vissa andra situationer överlämna ärendet till regeringen för prövning. Enligt dessa bestämmelser sker överlämnandet till regeringen på domstolens initiativ, och målet överlämnas i sin helhet till regeringen.

Bestämmelserna ovan medger alltså att regeringen tar över tillåtlig- hetsprövningen eller tillståndsprövningen vid en pågående tillstånds- prövning i domstol. De skäl som förts fram för regeringens tillåtlig- hetsprövning är att ingen annan än regeringen kan åstadkomma en

24Förenta nationernas grundläggande principer för domstolsväsendets oberoende, som antogs av Förenta nationernas generalförsamling i november 1985 genom GA Res. 40/30 och 40/146.

25Rekommendation CM/Rec (2010)12 från Europarådets ministerkommitté om domare: oberoende, skicklighet och ansvar.

26Prop. 1997/98:45, Miljöbalk, del 1, s. 436.

SOU 2024:11

Några konstitutionella utgångspunkter

allsidig prövning med en sammanvägning av bland annat miljö- skyddsmässiga, arbetsmarknadsmässiga och regionalpolitiska syn- punkter. Framför allt har det ansetts viktigt att avgörandet träffas av ett organ som det går att kräva ut politiskt ansvar av.27 Vid miljöbal- kens införande bedömdes det fortfarande vara viktigt att regeringen behöll tillåtlighetsprövningen som en tidig och betydelsefull länk i prövningskedjan med andra myndigheter och domstolar för att på så sätt kunna utöva politisk styrning av vissa beslut inom ramen för gällande rättsregler.28 Lagrådet yttrade vid sin granskning av för- slaget till 21 kap. 7 § miljöbalken att principiella skäl talade mot att en domstol skulle överlämna ett där anhängiggjort mål till en politisk myndighets avgörande. Lagrådet ansåg det emellertid inte förenligt med domstolarnas verksamhet att de i sina avgöranden skulle ta ställ- ning till politiska intressekonflikter. Lagrådet fann det därför god- tagbart att tillåtlighetsprövningen skulle ankomma på regeringen, och att detsamma gällde tillåtlighetsprövningen enligt 17 kap. 1 eller 3 § miljöbalken.29

3.3.2Uttalanden från konstitutionsutskottet

Bestämmelsen i 11 kap. 3 § regeringsformen har vid flera tillfällen aktualiserats i samband med konstitutionsutskottets granskning av statsråden i anslutning till att ett statsråd gjort uttalanden om en på- gående rättsprocess. Utskottet har framhållit att statsråd, som i likhet med alla andra medborgare i och för sig har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang, bör visa största möjliga återhållsamhet med att uttala sig om rättsavgöranden i enskilda fall eller göra uttalanden som kan uppfattas på detta sätt. Även om avsikten med ett uttalande inte varit att påverka domstolarnas bedömning kan det enligt ut- skottet ändå i vissa fall framstå som stridande mot syftet med 11 kap. 3 § regeringsformen.30

Konstitutionsutskottet har också uttalat sig om den lämpliga tid- punkten för regeringens beslut att ta över en tillåtlighetsprövning i samband med Preemraff-målet31. Regeringen hade med stöd av

27Prop. 1972:111, Kungl. Maj:ts proposition angående regional utveckling och hushållning med mark och vatten bil. 2, s. 361 f.

28Prop. 1997/98:45, del 1, s. 435 f.

29Prop. 1997/98:45, del 2, bilaga 1, s. 499.

302015/16:KU20, Granskningsbetänkande, s. 363 ff.

31Mark- och miljööverdomstolens mål nr M 11730–18.

Några konstitutionella utgångspunkter

SOU 2024:11

17 kap. 3 § miljöbalken beslutat att tillåtligheten av verksamheten skulle prövas av regeringen först efter det att mark- och miljödom- stolens dom överklagats till Mark- och miljööverdomstolen. Konsti- tutionsutskottet uttalade i sin granskning att ett beslut av regeringen om att förbehålla sig prövningen bör fattas så tidigt som möjligt i processen. Utskottet framhöll principen om domstolarnas självstän- dighet enligt 11 kap. 3 § regeringsformen och att regeringen mot bakgrund av denna princip bör iaktta försiktighet i fråga om att ta över tillståndsprövningen i ett sent skede.32

3.3.3Uttalanden från Lagrådet

Lagrådet har haft anledning att uttala sig om domstolarnas självstän- dighet i samband med lagförslaget om 17 a kap. miljöbalken. Bak- grunden var att Mark- och miljööverdomstolen hade undanröjt mark- och miljödomstolens dom i ett mål om tillstånd till fortsatt och utökad brytning av kalksten på Gotland.33 Regeringen tog därefter fram ett lagförslag som syftade till att få till stånd en regeringspröv- ning av en ansökan om tidsbegränsat tillstånd till kalkstensbrytning. Förslaget avsågs vara begränsat till situationer då verksamheten behövdes för att tillgodose väsentliga allmänna intressen och beho- vet av kalksten inte kunde tillgodoses på ett från allmän synpunkt annat tillfredsställande sätt.34 Lagrådet ansåg vid sin granskning av lagförslaget att det inte var möjligt att tillstyrka förslaget. Lagrådet anförde att lagstiftningen framstod som en åtgärd vidtagen – inte för att ändra reglerna i allmänhet – utan för att korrigera utfallet av den konkreta tillståndsprocess som tog sin ände i och med Högsta dom- stolens beslut den 25 augusti 2021 att inte meddela prövningstill- stånd avseende Mark- och miljööverdomstolens avvisningsbeslut. Lagrådet uttalade vidare att det i sammanhanget måste beaktas risken för att lagstiftaren – genom att införa lagstiftning som är helt inriktad på att korrigera utgången i ett enskilt fall som har hanterats i domstol – skadar tilltron till det svenska rättssystemet liksom respekten för den grundläggande uppgiftsfördelning mellan riks- dagen och regeringen som kommer till uttryck i regeringsformen.35

32Konstitutionsutskottets betänkande 2020/21:KU10, Granskningsbetänkande hösten 2020, s. 5.

33Mark- och miljööverdomstolens beslut i mål nr M 1579–20 den 6 juli 2021.

34Prop. 2021/22:15, Regeringsprövning av kalkstenstäkter i undantagsfall, s. 33.

35Prop. 2021/22:15, s. 75 f.

SOU 2024:11

Några konstitutionella utgångspunkter

3.4Rätten till domstolsprövning

Till skillnad mot många andra stater finns det i Sverige för närva- rande inte någon generell rätt till domstolsprövning. Regeringen har dock i juni 2023 beslutat om direktiv till en utredning som bland annat ska bedöma om rätten till domstolsprövning bör läggas till i förteckningen av de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen.36

I samband med 2010 års grundlagsreform konstaterades att vår grundlag inte innehåller någon generell regel på konstitutionell nivå om rätten till domstolsprövning. Den överordnade bestämmelsen på området är i stället artikel 6 i Europakonventionen.

I 2 kap. 19 § regeringsformen slås numera fast att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen. Bestämmelsen innebär en markering av att Europakonventionen har en särskild betydelse utan att konventio- nen för den skull har status som grundlag. Avsikten vid införandet av bestämmelsen var också att domstolar och andra rättstillämpande myndigheter med stöd av bestämmelsen skulle ges möjlighet att med tillämpning av lagprövningsreglerna i regeringsformen underlåta att tillämpa en inhemsk föreskrift om denna skulle vara oförenlig med Europakonventionen.37

När det gäller rätten till domstolsprövning finns även centrala bestämmelser i lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa reger- ingsbeslut (rättsprövningslagen). Enligt 1 § rättsprövningslagen får en enskild ansöka om rättsprövning av sådana beslut av regeringen som innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonven- tionen. Det är som regel bara beslut som innefattat en prövning av sökandens civila rättigheter eller skyldigheter som kan tas upp till sakprövning. Möjligheten att begära rättsprövning är sedan 2006 begränsad till att enbart omfatta förvaltningsbeslut som fattats av regeringen. Inskränkningen innebar samtidigt en utvidgad möjlighet för enskilda att få en mer fullständig domstolsprövning – en laglig- hets- och lämplighetsprövning – i allmän förvaltningsdomstol av förvaltningsbeslut som meddelats av någon annan myndighet än regeringen.38

36Dir. 2023:83.

37Prop. 2009/10:80, s. 156 f.

38Prop. 2016/17:180, s. 44.

Några konstitutionella utgångspunkter

SOU 2024:11

3.4.1Europakonventionen

Sverige har ratificerat Europakonventionen och konventionens samt- liga ändrings- och tilläggsprotokoll (utom tilläggsprotokollen 12 och 16).39

Sedan den 1 januari 1995 gäller Europakonventionen som svensk lag genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angå- ende skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Lag eller annan föreskrift får enligt 2 kap. 19 § regerings- formen inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt konven- tionen. Svenska processregler har också anpassats till konventionen och den praxis som följer av Europadomstolens avgöranden. Konven- tionen får därigenom praktiskt genomslag i den svenska rättsord- ningen både i samband med normgivning och i rättstillämpningen.40

Enligt artikel 6.1 i Europakonventionen ska var och en, när det gäller prövningen av civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot någon för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Artikeln har varit före- mål för flertalet prövningar i svenska domstolar, inte minst i fråga om förenligheten med nationella överklaganderegler och överkla- gandeförbud, vilket är en fråga som ofta aktualiseras såväl vid rätts- prövning som vid överklagande.

Enligt artikel 1 i tilläggsprotokoll 1 till konventionen ska varje fysisk eller juridisk person ha rätt till respekt för sin egendom. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag eller i folkrättens allmänna grund- satser. Bestämmelserna inskränker dock inte ett lands rätt att genom- föra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter, andra pålagor eller böter och viten.41

Av artikel 13 i Europakonventionen följer att den vars fri- och rättigheter kränkts ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Tillgången till ett effektivt rättsmedel kan tillgodoses genom en domstolsprövning, men detta är inte ett krav som följer artikeln. Prövning av en stats regering eller av en förvalt-

39Prop. 2016/17:180 s. 43.

40Prop. 2009/10:80, s. 158.

41SOU 2019:9, Privat initiativrätt – Planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning, s. 44.

SOU 2024:11

Några konstitutionella utgångspunkter

ningsmyndighet kan därmed vara tillräcklig för att tillgodose kraven enligt artikel 13.42 I mål där kraven på domstolsprövning enligt bland annat artikel 6 har kränkts har det därför inte behövts någon pröv- ning av om artikel 13 kränkts.43

3.4.2Århuskonventionen

Århuskonventionen är en FN-konvention om tillgång till informa- tion i miljöfrågor, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser som rör miljön och tillgång till överprövning i miljöfrågor. Konventionen bygger på antagandet att en större allmän medvetenhet om och del- tagande i miljöfrågor kommer att leda till ett bättre miljöskydd. Syftet med konventionen är enligt artikel 1 att bidra till att skydda den rätt som var och en i nuvarande och framtida generationer har att leva i en miljö som är förenlig med hans eller hennes hälsa och välbefinnande.

Med allmänheten menas enligt artikel 2.4 i Århuskonventionen en eller flera fysiska eller juridiska personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, föreningar, organisationer eller grupper bestående av fysiska eller juridiska personer. Vissa av kraven i konventionen gäller endast den berörda allmänhetens rätt. Med det menas enligt artikel 2.5 den allmänhet som berörs eller kan beröras av eller som har intresse av ett beslut på miljöområdet. Sådana icke- statliga organisationer som främjar miljöskydd och som uppfyller de krav som ställs upp i nationell rätt anses ha ett sådant intresse.

Konventionen består av tre olika delar (pelare):

•tillgång till information, det vill säga allmänhetens rätt att ta del av miljöinformation som finns hos myndigheter,

•allmänhetens deltagande, det vill säga allmänhetens rätt att delta i beslutsprocesser om miljön, samt

•tillgång till rättslig prövning, det vill säga allmänhetens rätt att få tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor.

Såväl EU som samtliga medlemsstater i EU är parter till Århus- konventionen. Eftersom EU är part till konventionen är den en del

42Danelius, Hans med flera (2023), s. 654–656 med där refererade avgöranden.

43Danelius, Hans med flera (2023), s. 660–662 med där refererade avgöranden.

Några konstitutionella utgångspunkter

SOU 2024:11

av unionens rättsordning.44 Det har antagits flera unionsrättsliga rättsakter för att genomföra Århuskonventionen, exempelvis miljö- informationsdirektivet45, SMB-direktivet46 och MKB-direktivet.47 Att EU är part till Århuskonventionen och har genomfört flera lagstift- ningsåtgärder har påverkat svensk rätt både genom ny lagstiftning i sig, och genom ny praxis i EU-domstolen.

I artikel 6 i Århuskonventionen regleras allmänhetens rätt att delta i beslutsprocesser om miljön. Artikeln ska tillämpas på tillstånds- beslut dels avseende sådana verksamheter som anges i bilaga I till konventionen, dels avseende övriga verksamheter som kan ha en betydande påverkan på miljön. Parterna till Århuskonventionen ska för detta ändamål avgöra om den föreslagna verksamheten kan ha en sådan påverkan. Det finns en möjlighet att göra undantag från bestämmelserna i artikel 6 när det gäller verksamheter som tjänar det nationella försvarets syften.

Det finns inte några bestämmelser om att vissa åtgärder kräver tillstånd i Århuskonventionen, men inför att det fattas ett beslut om tillstånd som avser verksamheter som omfattas av konventionens tillämpningsområde ska kraven i artikel 6 uppfyllas. En bedömning av om en verksamhet har betydande miljöpåverkan, och därmed om- fattas av artikelns tillämpningsområde, ska göras på objektiva grun- der och inte i syfte att undvika allmänhetens deltagande.48

Enligt artikel 6 i Århuskonventionen ska den berörda allmän- heten på ett och lämpligt stadium på ett effektivt sätt informeras bland annat om den föreslagna verksamheten, ansökan och om den tänkta beslutsprocessen. Allmänheten ska ges möjlighet att skrift- ligen eller vid en offentlig utfrågning eller offentligt möte lämna synpunkter på ansökan, vilka den beslutande myndigheten ska ta vederbörlig hänsyn till. Allmänheten ska också informeras om beslu- tet så snart det har fattats av myndigheten.

44EU-domstolens dom den 8 mars 2011, Lesoochránrske zoskupenie (den slovakiska brun- björnen), C-240/09, punkt 20.

45Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation.

46Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG (SMB-direktivet).

47Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedöm- ning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB-direktivet).

48United Nations Economic Commission for Europe, The Aarhus Convention, An implement- tation Guide, 2014, s. 1032.

SOU 2024:11

Några konstitutionella utgångspunkter

Allmänhetens rätt till deltagande enligt artikel 6 kombineras med krav på tillgång till rättslig prövning enligt artikel 9 i konventionen. Följer inte tillståndsmyndigheten reglerna i artikel 6 ska allmänheten ha möjlighet att begära att myndighetens agerande överprövas.

Av artikel 9.2 i Århuskonventionen följer att den berörda all- mänheten har en rätt till prövning av den materiella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av konven- tionens krav på allmänhetens deltagande i beslut om vissa verksam- heter i artikel 6 prövad av en domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag.

I artikel 9.3 i konventionen anges att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt har rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administra- tiv ordning.

Handlingar och underlåtelser omfattar även beslut av myndig- heter, och artikel 9.3 har en mycket bred tillämpning. Den engelska versionen av artikel 9.3 antyder dessutom en bredare tillämpning än den svenska översättningen. Enligt den engelska versionen omfattar rätten till prövning handlingar och underlåtelser ”which contravene provisions of its national law relating to the environment”, vilket är vidare än ”strider mot den nationella miljölagstiftningen”.

Av artikel 9.4 framgår att de prövningsförfaranden som anges i artikel 9 måste erbjuda tillräckliga och effektiva rättsmedel, inbegri- pet förelägganden där så är lämpligt, och vara objektiva, rättvisa, snabba och inte oöverkomligt kostsamma. Besluten ska meddelas skriftligen och ska, med något undantag, vara tillgängliga för allmän- heten.

De rättigheter som Århuskonventionen ger allmänheten var i stor utsträckning redan garanterade i svensk rätt när Sverige 2005 rati- ficerade konventionen. I samband med att riksdagen godkände till- trädet togs dock också beslut om vissa lagstiftningsåtgärder som ansågs nödvändiga för att konventionens bestämmelser skulle få bin- dande verkan utöver de rent folkrättsliga.49 Bestämmelser om rätten att överklaga finns bland annat i 16 kap. 12–14 §§ miljöbalken. För att säkerställa allmänhetens tillgång till effektiva rättsmedel i enlig- het med Århuskonventionen har Högsta förvaltningsdomstolen

49Miljödepartementet, Rapport om hur Sverige genomför Århuskonventionen, M2020/00428,

13september 2021.

Några konstitutionella utgångspunkter

SOU 2024:11

dessutom tillerkänt organisationer rätt att överklaga miljörelaterade beslut, även när det inte funnit något uttryckligt lagstöd för det i tillämplig svensk lagstiftning. Två exempel är HFD 2014 ref. 8 och HFD 2018 ref. 10 II där Högsta förvaltningsdomstolen slog fast att Svenska naturskyddsföreningen hade rätt att överklaga beslut om tillstånd enligt skogsvårdslagen (1979:429) till avverkning i fjällnära skog och att Föreningen Vårda Uppsala hade rätt att överklaga ett beslut enligt kulturmiljölagen (1988:950). När det gäller regerings- beslut ger 2 § rättsprövningslagen en rätt till domstolsprövning av sådana tillståndsbeslut regeringen fattat som omfattas av artikel 9.2 i konventionen. I EU-rätten har artiklarna 6 och 9 i konventionen införlivats genom bestämmelser om allmänhetens deltagande bland annat i MKB-direktivet och industriutsläppsdirektivet50.

3.4.3EU:s rättighetsstadga

Av artikel 4.3 andra stycket i EU-fördraget51 följer att medlemssta- terna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att de skyl- digheter som följer av fördragen eller unionens institutioners akter fullgörs. Enligt artikel 19.1 andra stycket i EU-fördraget ska med- lemsstaterna vidare fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de om- råden som omfattas av unionsrätten, den så kallade principen om lojalt samarbete. Enligt artikel 19 i EU-fördraget ska medlems- staterna dessutom fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områ- den som omfattas av unionsrätten.52

EU-stadgan53 har i enlighet med det samma rättsliga status som fördragen. I stadgans artikel 17.1 anges bland annat att var och en har rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den och att testamentera bort den. Ingen får berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning

50Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industri- utsläpp (industriutsläppsdirektivet/IED-direktivet).

51Fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget).

52EU-domstolens dom den 19 september 2014 i mål ClientEarth, C-404/13.

53Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2012/C 326/02) (Rättig- hetsstadgan).

100

SOU 2024:11

Några konstitutionella utgångspunkter

för sin förlust i rätt tid. Nyttjandet av egendomen får regleras i lag om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen.

Av artikel 47 första stycket i EU-stadgan följer att var och en vars unionsrättsliga rättigheter kränkts har rätt till ett effektivt rätts- medel inför en domstol, med beaktande av de villkor som anges i artikeln. I enlighet med den grundläggande unionsrättsliga principen om unionsrättens företräde framför nationell rätt gäller dessa bestäm- melser före föreskrifter om bland annat överklagandeförbud i natio- nell lag eller förordning.54 På unionsrättens område sträcker sig kravet på domstolsprövning dessutom något längre än enligt Europakon- ventionen eftersom den inte är begränsad till prövningen av civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelser för brott, utan gäller vid tillämpningen av all EU-rätt.55

3.5Olika typer av överklagande

Överklagandeinstitutet utgör en central del av rätten till domstols- prövning av förvaltningsbeslut. Inom förvaltningsrätten finns två typer av överklagande: laglighetsprövning enligt 13 kap. kommunal- lagen (2017:725) och förvaltningsrättsligt överklagande enligt för- valtningslagen (2017:900), så kallat förvaltningsbesvär.

3.5.1Laglighetsprövning

Kommunala beslut kan överklagas antingen genom laglighetspröv- ning eller genom förvaltningsrättsligt överklagande. Uppdelningen mellan dessa överklagandemöjligheter kan generellt beskrivas så att beslut fattade enbart med stöd av kommunallagen överklagas genom laglighetsprövning. Beslut fattade med stöd av speciallagstiftning överklagas däremot oftast genom förvaltningsrättsligt överklagande. Förvaltningsrättsligt överklagande är det normala när ett beslut rör enskildas rättigheter och skyldigheter, till exempel försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen (2001:453) eller bygglov. Beslut av fullmäk- tige överklagas som regel genom laglighetsprövning medan beslut av styrelsen och övriga nämnder kan överklagas antingen genom lag-

54Jämför HFD 2015 ref. 79.

55Prop. 2016/17:180, s. 45.

101

Några konstitutionella utgångspunkter

SOU 2024:11

lighetsprövning eller genom förvaltningsrättsligt överklagande.56 Även kommunfullmäktiges politiska beslut kan alltså överklagas i denna ordning. Det är enbart styrelsen och nämnderna som utgör myndigheter på kommunal nivå.

Laglighetsprövning är ett rättsmedel som syftar till att ge medlem- marna i en kommun möjlighet att kontrollera att den kommunala självstyrelsen utövas på ett rättsenligt sätt. Laglighetsprövningsinsti- tutet värnar både om den lokala demokratin och den kommunala självstyrelsen. Grundtanken är att alla medlemmar i en kommun eller en region är delaktiga i hur de kommunala angelägenheterna sköts och att de därmed har ett berättigat intresse av att få till stånd en lag- lighetskontroll av besluten. Den som inte tillhör den kommunala gemenskapen har inte heller någon rätt att begära en rättslig pröv- ning av kommunala beslut.57

Kännetecknande för laglighetsprövning är att besluten endast kan prövas mot de punkter som anges i kommunallagen och att pröv- ningen är begränsad till lagligheten av ett beslut. Lämpligheten av hur sakfrågan har bedömts i ett kommunalt beslut prövas alltså inte. Om överklagandet får bifall kan beslutet upphävas, men det kan inte ersättas med ett nytt beslut.58 Begreppet laglighetsprövning är emel- lertid något missvisande eftersom det i mål rörande en kommuns kompetens ibland är ofrånkomligt att lämplighetsaspekter vägs in i bedömningen.59

Talerätt enligt kommunallagen

Enligt 13 kap. 1 § kommunallagen har varje medlem av en kommun eller en region rätt att få lagligheten av kommunens eller regionens beslut prövad genom att överklaga beslutet till förvaltningsrätten. Utgångspunkten är att alla former av beslut kan överklagas, även kommunala normbeslut. Det krävs inte att beslutet har några direkta rättsverkningar. I stället är det beslutets yttre form, snarare än dess innehåll och verkningar, som är avgörande för om beslutet kan överklagas.60

56Prop. 2016/17:171, En ny kommunallag, s. 251 f.

57Prop. 2016/17:171, s. 252.

58Prop. 2016/17:171, s. 252.

59Höök, Johan (2022), Kommunallagen, 13 kap.

60Höök, Johan (2022).

102

SOU 2024:11

Några konstitutionella utgångspunkter

Talerätten enligt kommunallagen är tämligen snäv. Många kom- munala beslut överklagas dock med stöd av särskilda överklagande- regler i specialförfattningar som förvaltningsbesvär och dessa har företräde framför kommunallagen. Det framgår av 13 kap. 3 § kom- munallagen.

Avgränsningen mot regleringen i 13 kap. kommunallagen kan emellertid vara problematisk, särskild om överklagandereglerna är otydligt formulerade. Ett belysande exempel är HFD 2017 ref. 35. Målet gällde en kommuns generella beslut om vilken bidragsnivå som skulle tillämpas för kommunens olika fristående skolor. Beslu- tet överklagades till förvaltningsrätten som prövade det som ett för- valtningsrättsligt överklagande. Högsta förvaltningsdomstolen slog dock fast att beslut som inte är riktade till någon viss enskild huvud- man endast kan överklagas med stöd av kommunallagen, det vill säga laglighetsprövning. Kommunens beslut kunde därför inte bli före- mål för förvaltningsrättsligt överklagande. Högsta förvaltningsdom- stolen, som hänvisade till lagstiftarens syfte med överklaganderegeln i skollagen, konstaterade att en laglighetsprövning innebär en mer begränsad prövning än vad som är fallet vid ett förvaltningsrättsligt överklagande både såvitt avser prövningens omfattning som dom- stolens möjlighet att ändra ett felaktigt beslut. Även reglerna om vem som är berättigad att överklaga och om när överklagandetiden börjar löpa skiljer sig åt.61

3.5.2Förvaltningsbesvär

Förvaltningslagen innehåller en uttrycklig bestämmelse om förvalt- ningsbesluts överklagbarhet. Enligt 41 § förvaltningslagen får ett beslut överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Bestämmelsens tillämpningsområde omfattar enbart förvaltningsbeslut, dvs. beslut i enskilda fall. Bestämmelsen är alltså inte tillämplig vid överklagande av normbeslut.62 Bestämmelsen tillämpas inte heller vid handläggning av ärenden hos myndigheter i kommuner och regioner där besluten kan laglighetsprövas genom överklagande enligt 13 kap. kommunallagen. Det följer av 2 § för- valtningslagen.

61Jämför även HFD 2020 ref. 69.

62Prop. 2016/17:180, s. 257 f.

103

Några konstitutionella utgångspunkter

SOU 2024:11

Bestämmelsen ger uttryck för de principer som framgår av Hög- sta förvaltningsdomstolens praxis och som innebär att det är ett besluts faktiska verkningar som i grunden är avgörande för bedöm- ningen av beslutets överklagbarhet. Enligt förarbetena måste det dock vara fråga om påverkan av någorlunda kvalificerat slag.63

Enligt nu gällande ordning överklagas förvaltningsbeslut till all- män förvaltningsdomstol, 40 § första stycket förvaltningslagen. En- ligt 14 § första stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltnings- domstolar är det förvaltningsrätten som är första instans vid över- klagande av ett förvaltningsbeslut. Det förekommer dock avvikande forumbestämmelser i andra författningar som innebär att vissa beslut överklagas till annan domstol eller till en förvaltningsmyndig- het, se 4 § förvaltningslagen om lagens subsidiaritet. På det special- reglerade området, till exempel på mark- och miljörättens område, förekommer exempelvis att beslut av en förvaltningsmyndighet får överklagas till allmän domstol. Det är också vanligt att specialför- fattningar innehåller bestämmelser om överklagande som reglerar såväl forumfrågan som frågan om överklagbarhet.

Talerätt enligt förvaltningslagen

Även om ett förvaltningsbeslut är överklagbart så krävs att den som klagar på beslutet har talerätt. Syftet med överklagandeinstitutet är att ge den som på ett visst sätt påverkas av ett beslut en möjlighet att få beslutet upphävt eller ändrat för att på så sätt undvika de oönskade verkningar som beslutet annars skulle innebära.64 Enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer kan beslut som har en påvisbar effekt överklagas, men inte beslut som enbart i mycket begränsad utsträck- ning kan påverka någons faktiska situation.65 Högsta förvaltnings- domstolens praxis innebär att det är ett besluts faktiska verkningar som i grunden är avgörande för bedömningen av beslutets över- klagbarhet.66

Enskildas rätt att överklaga förvaltningsbeslut regleras i 42 § förvaltningslagen. Av bestämmelsen framgår att ett beslut får över- klagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne

63Prop. 2016/17:180, s. 252 f.

64SOU 2010:29, En ny förvaltningslag, s. 616 och HFD 2017 ref. 35.

65Prop. 2016/17:180, s. 248.

66Prop. 2016/17:180, s. 252, RÅ 2007 ref. 7 och RÅ 2010 ref. 9.

104

SOU 2024:11

Några konstitutionella utgångspunkter

emot. Kravet att beslutet ska ha gått den enskilde emot ska enligt praxis tolkas generöst och är i regel uppfyllt om den som överklagar yrkar att beslutet ska upphävas eller ändras.67 Begreppet enskilda omfattar såväl fysiska personer som privaträttsliga juridiska per- soner, till exempel aktiebolag och ideella föreningar. Även statliga och kommunala organ anses uppträda som enskilda när de inte full- gör en offentligrättsligt reglerad uppgift, utan agerar som företrä- dare för ett rent privaträttsligt intresse. Så kan exempelvis vara fallet om en myndighet uppträder i egenskap av fastighetsägare eller arbets- givare.68 Talerätten omfattar emellertid även dem som har ett till- räckligt intresse i saken. Frågan om vad som krävs för att något ska anses angå någon som har ett intresse i saken har belysts i flera rätts- fall, varav många gällt grannar eller närboende avseende beslut enligt plan- och bygglagen eller miljöbalken.69

För att någon som inte haft partsställning i ärendet hos besluts- myndigheten ska tillerkännas rätt att överklaga beslutet, har i praxis uppställts ett krav på att beslutets verkningar inte är begränsade till den det direkt riktar sig mot, utan också påverkar den som över- klagar.70 Som huvudregel krävs därutöver att den klagande företräder ett intresse i saken som är möjligt att beakta vid sakens prövning. Talerätt kan emellertid motiveras också av andra skäl, till exempel med att klaganden haft ett beaktansvärt intresse av att få de rättsliga förutsättningarna för ett beslut överprövade.71

Överklagbarhet beträffande så kallade nollbeslut

I rättsfallet HFD 2010 ref. 29 ansåg Högsta förvaltningsdomstolen att en tillsynsmyndighets beslut att inte vidta någon åtgärd med anledning av ett klagomål (nollbeslut) inte utgjorde ett överklagbart beslut. Målet gällde ett överklagat beslut fattat av Datainspektionen i dess egenskap av tillsynsmyndighet och innebar att inspektionen beslutat att inte vidta någon åtgärd med anledning av en anmälan. Högsta förvaltningsdomstolen hänvisade till RÅ 1996 not. 190 i vilket domstolen fann att ett beslut att avskriva ett tillsynsärende

67Jämför HFD 2015 ref. 73.

68Prop. 2016/17:180, s. 333.

69Se till exempel RÅ 1994 ref. 82 och RÅ 2003 ref. 19.

70Se till exempel MÖD 2019:19.

71Se HFD 2014 ref. 8 där Svenska naturskyddsföreningen hade rätt att överklaga beslut om tillstånd till avverkning i fjällnära skog.

105

Några konstitutionella utgångspunkter

SOU 2024:11

inte kunde bli föremål för en överprövning hos förvaltningsdomstol. Enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening saknades skäl att göra någon annan bedömning i det aktuella målet. Högsta förvalt- ningsdomstolen har dock i en dom den 17 november 2023 i mål nr 6193–22 funnit att EU:s dataskyddsförordning innebär en rätt att överklaga ett beslut av Integritetsskyddsmyndigheten att inte vidta någon åtgärd med anledning av ett klagomål.

Den av Högsta förvaltningsdomstolen fastslagna principen – att ett beslut att inte vidta tillsynsåtgärder efter anmälan inte är över- klagbart – tillämpas i regel generellt av de allmänna förvaltnings- domstolarna.72 Motsvarande gör sig som huvudregel inte gällande på miljöområdet. Mark- och miljööverdomstolen har i flera avgöranden med hänvisning till bland annat Århuskonventionen ansett att beslut av myndigheter att inte vidta tillsynsåtgärder i princip är överklag- bara och tillerkänt både enskilda och miljöorganisationer talerätt. Även beslut av en tillsynsmyndighet att inte ansöka om återkallelse eller omprövning enligt 24 kap. miljöbalken har bedömts vara över- klagbara.

Ett sådant exempel är MÖD 2011:46. En enskild hade begärt att ett tillstånd för miljöfarlig verksamhet skulle återkallas. Länssty- relsen beslutade att inte vidta några åtgärder med anledning av begäran, varefter mark- och miljödomstolen avvisade den enskildes överklagande. Mark- och miljööverdomstolen uttalade i sin dom att om en enskild är berörd och beslutet har gått vederbörande emot, har han eller hon rätt att överklaga ett beslut av en myndighet att inte ansöka om återkallelse eller omprövning enligt 24 kap. miljö- balken. Avvisningsbeslutet undanröjdes därför och målet återför- visades till mark- och miljödomstolen för förnyad behandling.

MÖD 2014:30 gällde en länsstyrelses beslut att inte vidta några åtgärder med anledning av en begäran om tillsyn mot ägaren till dammen vid Åby kvarn avseende laglighet och tillstånd för anlägg- ningen. Mark- och miljööverdomstolen konstaterade att ett sådant nollbeslut i princip är överklagbart och omfattas av artikel 9.3 i Århuskonventionen för vilka miljöorganisationer ska ha tillgång till rättslig prövning. Mot bakgrund av vad som följer av såväl Århus- konventionen som EU-rätten fann Mark- och miljööverdomstolen att 16 kap. 13 § miljöbalken ska tolkas på så sätt att länsstyrelsens

72Se till exempel Högsta förvaltningsdomstolens dom den 22 november 2023 i mål nr 1475–22.

106

SOU 2024:11

Några konstitutionella utgångspunkter

beslut ska ses som ett beslut om tillstånd och miljöorganisationen bedömdes ha talerätt.

Även i MÖD 2020:45 fann Mark- och miljööverdomstolen att en miljöorganisation haft rätt att klaga på Skogsstyrelsens meddelande efter samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken eftersom beslutet ansågs omfattas av artikel 9.3 i Århuskonventionen om tillgång till rättslig prövning. Mark- och miljööverdomstolen hänvisade till Högsta för- valtningsdomstolens uttalande i HFD 2020 ref. 12 att en myndig- hets handlande eller underlåtenhet i ett visst avseende omfattas av artikel 9.3 Århuskonventionen om det i den nationella miljölagstift- ningen, inbegripet tillämplig unionsrättslig miljölagstiftning, finns bestämmelser som styr myndighetens handlande i fråga. Det ska således finnas en plikt för en myndighet att handla på ett visst sätt.73

HFD 2020 ref. 12 rörde en miljöorganisations rätt att klaga på en vägledning som Skogsstyrelsen meddelat med anledning av en avverkningsanmälan enligt 15 § skogsvårdsförordningen (1993:1096). Eftersom Skogsstyrelsen varken enligt skogsvårdslagen (1979:429) eller de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen hade någon skyldighet att fatta beslut om tillstånd, föreläggande eller förbud, ansåg Högsta förvaltningsdomstolen att Skogsstyrelsens ställnings- tagande i vägledningen inte omfattades av Århuskonventionens bestämmelser om tillgång till rättslig prövning.

3.5.3Överklagande av normbeslut

Möjligheten att överklaga normbeslut meddelade av statliga myn- digheter har tidigare varit förenat med vissa oklarheter. Numera gäller som huvudregel ett överklagandeförbud för dessa. Enligt 1 och 30 §§ myndighetsförordningen (2007:515) får beslut av förvalt- ningsmyndigheter under regeringen i ärenden om meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen inte överklagas. Av 1 § myndighetsförordningen framgår dock att om det finns bestäm- melser i lag eller förordning som avviker från myndighetsförord- ningen så gäller dessa.

Normbeslut kan inte heller överklagas med stöd av förvaltnings- lagens allmänna bestämmelse om överklagande eftersom 41 § förvalt- ningslagen enbart avser beslut i enskilda fall. Det innebär att norm-

73Jämför prop. 2004/05:65, Århuskonventionen, s. 93.

107

Några konstitutionella utgångspunkter

SOU 2024:11

beslut, det vill säga beslut om föreskrifter enligt 8 kap. regeringsfor- men, inte omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde och alltså inte får överklagas med stöd av förvaltningslagen.74 Skälet för det är att normbeslut är generella och därför inte kan anses angå någon på ett sådant sätt att han eller hon har rätt att överklaga dem. De har inte ansetts lämpa sig för en domstolsprövning.75 Det gäller obero- ende av om normbeslutet fattas av en statlig myndighet under riks- dagen eller regeringen eller av en kommunal myndighet.

När det gäller kommunala myndigheters beslut om föreskrifter så överklagas dessa enligt 13 kap. 2 och 3 §§ kommunallagen genom laglighetsprövning om det inte i lag eller annan författning finns särskilda bestämmelser om överklagande.76 Sådana särskilda före- skrifter finns bland annat i 19 kap. 1 § miljöbalken och dessa har alltså företräde.

Förvaltningslagens och myndighetsförordningens regler uteslu- ter alltså inte att normbeslut i och för sig får överklagas. Det finns fortfarande möjlighet att i specialförfattningar ta in bestämmelser som innebär en rätt att överklaga vissa normbeslut. Det kan gälla sådana normbeslut som står de individuella avgörandena nära eller som av någon annan särskild anledning bör kunna överklagas.77 Sådana bestämmelser förekommer i flera specialförfattningar, både på miljöområdet och på andra områden. En del sådana författningar anger att överklagande ska göras till regeringen, medan andra pekar ut myndigheter som överinstans. Till exempel anger trafikförord- ningen (1998:1276) att länsstyrelsernas beslut om lokala trafikföre- skrifter får överklagas till Transportstyrelsen, som också utgör den enda överinstansen.

Vissa frågor om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken över- klagas till regeringen. Enligt 18 kap. 1 § 1 miljöbalken ska regeringen efter överklagande pröva beslut om bildande, ändring eller upp- hävande av nationalparker, naturreservat, kulturreservat, naturmin- nen, strandskyddsområden, miljöskyddsområden eller vattenskydds- områden. Enligt lagmotiven ger stadgandet även stöd att överklaga beslut om meddelande, ändring eller upphävande av föreskrifter för

74Prop. 2016/17:180, s. 332–333.

75Prop. 2016/17:180, s. 258 och prop. 1997/98:101, Översyn av förvaltningsprocessen; en all- män regel om domstolsprövning av förvaltningsbeslut m.m., s. 112.

76SOU 2021:16, En väl fungerande ordning för val och beslutsfattande i kommuner och regioner, s. 156.

77Prop. 2016/17:180, s. 258 och SOU 2010:29, s. 638.

108

SOU 2024:11

Några konstitutionella utgångspunkter

dessa områden till regeringen.78 Av punkten 4 i samma bestämmelse framgår att regeringen prövar även andra beslut för vilka det är före- skrivet att de ska överklagas till regeringen. Sådana föreskrifter finns till exempel i 24 § terrängkörningsförordningen och 41 § förord- ningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. (om- rådesskyddsförordningen). Både ordningsföreskrifter enligt 7 kap. 30 § miljöbalken och föreskrifter om förbud mot eller begränsningar för körning i terräng med motordrivet fordon enligt 15 och 16 §§ terrängkörningsförordningen överklagas alltså till regeringen.

Det kan i detta sammanhang även nämnas att beträffande för- valtningsmyndigheter som grundar sin normgivningskompetens på bemyndiganden från regeringen finns också möjlighet att göra en framställning till regeringen för den som anser att en sådan myn- dighet har använt sin delegerade normgivningsmakt på ett felaktigt sätt. Regeringen kan då ändra eller upphäva föreskrifter som har fått ett oönskat eller felaktigt innehåll.79

Överklagande av ordningsföreskrifter inom skyddade områden

Av 30 § myndighetsförordningen följer att statliga myndigheters föreskrifter som huvudregel inte är överklagbara om det inte följer av annan lag eller förordning. Särskilda bestämmelser för överklagande av ordningsföreskrifter inom skyddade områden finns i 18 kap. 1 § 4 miljöbalken och 41 § områdesskyddsförordningen. Instansordningen ser dock olika ut beroende på om en länsstyrelse eller en kommun beslutar om områdesskyddet. Länsstyrelsers beslut om att inrätta skyddade områden överklagas till regeringen, medan kommuners be- slut om områdesskydd överklagas till länsstyrelsen.

Beslut om bildande av ett skyddsområde utgör ett förvaltnings- beslut.80 Ordningsföreskrifter inom skyddade områden som med- delas med stöd av 7 kap. 30 § miljöbalken anses dock utgöra norm- beslut eftersom de är riktade till en obestämd krets av adressater och gäller ett obestämt antal fall.81

Det är vanligt förekommande att en länsstyrelse eller kommun i samband med beslut om bildande av ett skyddsområde tar in ord-

78Prop. 1997/98:45, del 2, s. 222.

79Prop. 2016/17:180, s. 333.

80Jämför dock RÅ 2001 not. 42.

81Prop. 1997/98:45, del 1, s. 313.

109

Några konstitutionella utgångspunkter

SOU 2024:11

ningsföreskrifter i förvaltningsbeslutet. I vissa fall, till exempel vid bildande av naturreservat, ska föreskrifterna tas in i samma beslut (7 kap. 5 § miljöbalken). I ett sådant fall kan beslutet i sin helhet överklagas med stöd av de allmänna överklagandereglerna i 18 kap. 1 § 1 och 19 kap. 1 § miljöbalken.82 Taleberättigad är i så fall den som beslutet angår under förutsättning att det har gått honom eller henne emot, 16 kap. 12 § miljöbalken. Därutöver har Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Skogsstyrelsen och Havs- och vattenmyndig- heten talerätt eftersom de har en generell besvärsrätt beträffande beslut som rör frågor som avses i 7 kap. miljöbalken. Det framgår av 40 § områdesskyddsförordningen.

Lokala ordningsföreskrifter för andra områdesskydd än natur- reservat behöver dock inte tas in i beslutet att bilda ett skyddat om- råde, utan kan tvärtom meddelas separat. Ett sådant fristående normbeslut, som varken rör bildande av områdesskydd eller ändring av det, överklagas till regeringen med stöd av 18 kap. 1 § 4 miljöbal- ken och 41 § områdesskyddsförordningen. De ovan nämnda statliga förvaltningsmyndigheterna har sannolikt talerätt i fråga om sådana beslut. För att enskilda ska ha talerätt krävs dock att beslutet anses angå den enskilde på ett sådant sätt att han eller hon har rätt att överklaga det. Det är dock tveksamt om beslut om föreskrifter gene- rellt kan anses angå en enskild på ett sådant sätt att talerätt före- ligger. Troligen krävs att den enskilde kan påvisa en mer direkt ver- kan av bestämmelserna som gör att just han eller hon har ett särskilt intresse av att få saken överprövad.83

När det gäller beslut om nationalparker överklagas dessa till reger- ingen enligt 18 kap. 1 § 1 miljöbalken. Föreskrifter som ska gälla i nationalparker beslutas av Naturvårdsverket enligt 4 § nationalparks- förordningen (1987:938). Bestämmelser om överklagande av dessa föreskrifter saknas. I den mån ett beslut om ordningsföreskrifter i nationalparker inte har tagits in i beslutet att bilda området eller i senare beslut att göra ändringar i områdesskyddet, omfattas det så- ledes av överklagandeförbudet i myndighetsförordningen. I prakti- ken medför det att överklagandemöjligheten inte står öppen i förhållande till Naturvårdsverkets ordningsföreskrifter. Naturvårds- verket meddelar nämligen sina föreskrifter om ordningen i en natio-

82Dunker, Rickard (2019), Lokala ordningsföreskrifter, s. 256 med hänvisning till prop. 1997/98:45, del 2, s. 222 f.

83Dunker, Rickard (2019), s. 256 f.

110

SOU 2024:11

Några konstitutionella utgångspunkter

nalpark vid sidan av regeringens förklaring att ett visst mark- eller vattenområde ska utgöra ett sådant särskilt skyddsområde, se 7 kap. 2 och 3 §§ miljöbalken samt 4 § nationalparksförordningen.84

Regler om överklagande saknas också för ordningsföreskrifter i sådana biotopskyddsområden som Skogsstyrelsen har låtit inrätta.

3.5.4Överklagandeförbud

I praxis har det slagits fast att ett överklagandeförbud som står i strid med artikel 6.1 i Europakonventionen inte ska tillämpas.85

Iavgörandet HFD 2019 ref. 43 fann Högsta förvaltningsdom- stolen att Riksidrottsförbundets beslut om statsbidrag var av sådant slag att en idrottsförening hade rätt till domstolsprövning.86 Vid bedömningen av om artikel 6.1 i Europakonventionen var tillämplig och beslutet skulle kunna domstolsprövas, angav Högsta förvalt- ningsdomstolen att det av Europadomstolens praxis följer att arti- keln är tillämplig under förutsättning att det bland annat föreligger en reell och seriös tvist, att tvisten gäller en rättighet eller skyldighet som – på åtminstone rimliga grunder – kan hävdas ha sin grund i nationell rätt och att denna rättighet eller skyldighet, vid en på kon- ventionen grundad tolkning, kan karaktäriseras som civil.

Ett annat prejudikat, HFD 2018 ref. 46, avsåg en markägares rätt att överklaga Naturvårdsverkets beslut om nekad skyddsjakt av älg trots förekomsten av ett överklagandeförbud i jaktförordningen (1987:905). Högsta förvaltningsdomstolen, som hänvisade till egen- domsskyddet enligt artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen, fann att Naturvårdsverkets beslut rörde en sådan civil rättighet som avses i artikel 6.1 och att beslutet skulle prövas trots överklagandeförbudet.87

Ett överklagandeförbud åsidosätts inte bara om det står i strid med Europakonventionen utan även om det strider mot EU-rätten88 eller Århuskonventionen. I avgörandet HFD 2015 ref. 79 gällde frå- gan ett överklagandeförbud i jaktförordningen avseende Naturvårds-

84Dunker, Rickard (2019), s. 257.

85RÅ 2001 ref. 56.

86Högsta förvaltningsdomstolen hänvisade bland annat till RÅ 2001 ref. 56 och prop. 2005/06:56, En moderniserad rättsprövning, m.m., s. 10 f.

87Jämför HFD 2016 ref. 79 angående överklagandeförbud för skyddsjakt på varg enligt vilket domstolsprövning gjordes med stöd av EU-rätten.

88RÅ 1997 ref. 65.

111

Några konstitutionella utgångspunkter

SOU 2024:11

verkets beslut att tillåta viss jakt på skyddade arter. Högsta förvalt- ningsdomstolen konstaterade att art- och habitatdirektivet89 ställer klara och villkorliga krav på nationell lagstiftning till skydd för vissa arter, men att det saknades bestämmelser angående rättslig prövning av genomförandet av direktivet. Högsta förvaltningsdomstolen fann att tillämpliga regler måste tolkas och tillämpas så att det inte blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av unionsrätten och att processuella hinder i nationell rätt som kommer i konflikt med klara unionsrättsliga förpliktelser inte får tillämpas. Överklagandeförbudet i jaktförordningen ansågs vara ett ingrepp i de rättigheter som de klagande föreningarna kunde anses som bärare av samt ett hot mot unionsrättens ändamålsenliga verkan och fick mot den bakgrunden inte tillämpas.

3.6Rättsprövning

Rättsprövning innebär att Högsta förvaltningsdomstolen prövar rättsenligheten av regeringsbeslut som innefattar en prövning av en enskilds civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen, se avsnitt 3.4.1, eller en prövning av sådana tillståndsbeslut av regeringen som omfattas av artikel 9.2 Århuskonventionen, se avsnitt 3.4.2. Det är endast regeringens be- slut som kan bli föremål för rättsprövning. Beslut från förvaltnings- myndigheter får i stället överklagas enligt tillämplig specialförfatt- ning alternativt förvaltningslagen.

Rättsprövning infördes 1988 genom lagen (1988:205) om rätts- prövning av vissa förvaltningsbeslut. Bakgrunden var att Sverige vid ett antal tillfällen hade fällts av Europadomstolen för kränkningar av artikel 6 i Europakonventionen för att det saknats rätt till dom- stolsprövning av förvaltningsbeslut.90 Genom lagen fick rättsord- ningen ett nytt rättsmedel som skulle garantera att Sverige fullgjorde sina åtaganden enligt artikel 6.1 i Europakonventionen om rätt till domstolsprövning av tvister om civila rättigheter och skyldigheter. Syftet med lagen var att åstadkomma en generell lösning på kon- flikten mellan den traditionella svenska synen på överprövning av

89Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och habitatdirektivet).

90Se till exempel Europadomstolens dom den 23 september 1982 Sporrong och Lönnroth mot Sverige.

112

SOU 2024:11

Några konstitutionella utgångspunkter

myndighetsbeslut och Sveriges åtaganden enligt Europakonventio- nen. Sådana tvister för vilka en rätt till ordinär domstolsprövning saknades skulle fångas upp av rättsprövningslagen.91 Lagen ersattes den 1 juli 2006 med rättsprövningslagen. Genom den lagen begrän- sades lagens tillämpning till att enbart gälla beslut av regeringen. Andra beslut av förvaltningsmyndigheter som omfattades av arti- kel 6.1 i Europakonventionen skulle i stället prövas i vanlig ordning av allmänna förvaltningsdomstolar. I samband med tillkomsten av

2006 års lag uttalades följande i lagmotiven:

Målsättningen bör vara att rättsprövningsinstitutet endast tillämpas i de fall där besluten har sådana politiska dimensioner att en fullständig över- prövning, med de möjligheter till ändring av det klandrade beslutet som detta innebär, inte kan komma i fråga. Detta är fallet med beslut som har fattats av regeringen … I den mån sådana beslut innefattar en pröv- ning av en enskilds civila rättigheter eller skyldigheter måste därför den rättssäkerhetskontroll som en domstolsprövning innebär liksom hittills ske genom rättsprövning där domstolen har att besluta antingen att reger- ingens beslut skall stå fast eller att det skall upphävas.92

3.6.1Rättsprövning av regeringens beslut

De regeringsbeslut som kan rättsprövas är beslut inom det förvalt- ningsrättsliga området där regeringen antingen agerar som beslu- tande eller överprövande organ. Hit räknas flertalet offentligrättsliga beslut som exempelvis förelägganden, förbud, vägran att meddela tillstånd eller återkallelse av tillstånd, vägran att ge bidrag eller åter- krav av bidrag.93 Exempel på sådana beslut är beslut om strandskydd, inrättande av naturskyddsområde, förbud att nyttja egendom och expropriation.94 Vidare måste det vara fråga om beslut i enskilda fall, dvs. förvaltningsbeslut. Normbeslut, det vill säga sådana beslut som är utformade på ett allmängiltigt sätt och typiskt sett syftar till att vara normerande, kan inte bli föremål för rättsprövning.95 Reger- ingens rent politiska beslut genom vilka riket styrs kan inte heller

91Prop. 2005/06:56, s. 8.

92Prop. 2005/06:56, s. 10.

93Warnling Conradsson, Wiweka (2021), Domstolsprövning av förvaltningsbeslut: Rättspröv- ning, överklagande & prövning i allmän domstol, s. 174.

94Se till exempel HFD mål nr 3387–19 (inrätta naturreservat), HFD 2019 not. 30, HFD 2020 not. 8 och HFD 2021 not. 52 (inrätta, utvidga eller upphäva strandskydd) och HFD 2020 not. 19 (uppföra vindkraftverk).

95Se till exempel HFD 2020 not. 52 (föreskrifter om tillfälligt förbud mot skoterkörning).

113

Några konstitutionella utgångspunkter

SOU 2024:11

rättsprövas.96 Sådana beslut utgör inte beslut om enskildas civila rättigheter och skyldigheter enligt art. 6 i Europakonventionen och hänförs därmed per definition inte till de regeringsbeslut som avses i rättsprövningslagen.97

Till skillnad från vad som vanligen är fallet vid överklagande av myndighetsbeslut till förvaltningsdomstol är prövningen begränsad till att avse lagligheten av regeringsbeslutet, det vill säga om beslutet står i strid med någon författning. Någon prövning av lämpligheten av bedömningen av sakfrågan i beslutet sker alltså inte. Rättspröv- ningen innefattar enligt Högsta förvaltningsdomstolens praxis för- utom ren lagtolkning, även sådana frågor som faktabedömning och bevisvärdering samt frågan om beslutet strider mot regeringsfor- mens krav i 1 kap. 9 § på saklighet, opartiskhet och allas likhet inför lagen. Prövningen omfattar också fel i förfarandet som kan ha påver- kat utgången i ärendet.98 Prövningen är dock bunden till de skäl som sökanden anför i ansökan.

Om de tillämpade rättsreglerna är utformade så att det föreligger en viss handlingsfrihet vid beslutsfattandet, kan rättsprövningen även omfatta frågan om beslutet ryms inom handlingsfriheten.99 I ärenden om byggnation som rör totalförsvarets intressen av mark- och vatten- områden väger exempelvis totalförsvarets intressen tungt i den avväg- ning som regeringen har att göra, med följden att rättsprövningen får anpassas därefter. Enligt 3 kap. 9 § miljöbalken ska mark- och vatten- områden som har betydelse för totalförsvaret så långt möjligt skyd- das mot åtgärder som påtagligt kan motverka totalförsvarets intress- en. Områden som är av riksintresse på grund av att de behövs för totalförsvarets anläggningar ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna. Denna prioritering har i flera fall kritiserats för att försvåra utbyggnaden av vindkraftverk.100 Högsta förvaltningsdomstolen har dock slagit fast att vad beträffar riksintresset för totalförsvaret lämnar reglerna ett mycket litet utrymme för hänsyn till andra intressen.101

96Warnling-Nerep, Wiweka (2015), Rättsmedel, Om- och överprövning av förvaltningsbeslut, s. 198.

97Warnling Conradsson, Wiweka (2022a), Lag (2006:304) om rättsprövning av vissa regerings- beslut, 1 §.

98Se till exempel Högsta förvaltningsdomstolens dom i mål nr 951–19.

99Prop. 1987/88:69, Om europakonventionen och rätten till domstolsprövning i Sverige, s. 23–25 och 234.

100Se till exempel HFD 2014 not. 43 och HFD 2019 not. 33.

101Se till exempel HFD 2017 not. 14 och HFD 2021 not. 16.

114

SOU 2024:11

Några konstitutionella utgångspunkter

Eftersom processen är ett ansökningsförfarande finns det heller inte någon motpart. Regeringen är således formellt sett inte den en- skildes motpart i dessa processer. I förarbetena uttalade regeringen att det inte kan komma i fråga att regeringen i den här typen av mål skulle uppträda som part i en svensk domstol. En annan ordning skulle vara mindre väl förenlig med det förhållandet att det är reger- ingen som styr riket och således är den främsta myndigheten i landet. Enligt regeringen är det också detta förhållande som är skälet till att regeringen är högsta beslutande instans i förvaltningsärenden som innehåller sådana uttalat politiska dimensioner att det inte är lämpligt att en förvaltningsmyndighet eller en domstol har den uppgiften.102

Den omständigheten att regeringen inte har en formell partsställ- ning i rättsprövningsmålen innebär att regeringen i regel inte heller ges möjlighet att bemöta sökandens invändningar mot beslutet, såsom vanligen gäller för motparter i förvaltningsprocessen. Undan- tag förekommer dock. I avgörandet HFD 2017 ref. 53, som gällde regeringens beslut om utpekande av vissa Natura 2000-områden i Gotlands län, bereddes regeringen tillfälle att yttra sig i målet, vilket regeringen också gjorde.

Sammantaget kan det konstateras att domstolskontrollen av reger- ingens beslut är tämligen begränsad eftersom någon egentlig prövning av saken inte görs. Högsta förvaltningsdomstolen kan således inte ändra regeringens beslut, utan endast upphäva beslutet och, om det behövs, återförvisa ärendet till regeringen.

Kan normbeslut rättsprövas?

Det är endast beslut i enskilda fall, alltså förvaltningsbeslut, som kan bli föremål för rättsprövning. I lagmotiven till rättsprövningslagen anges att beslut som inte har några egentliga verkningar för den en- skilde inte kan rättsprövas. Det gäller till exempel de flesta parts- besked, det vill säga ståndpunkter som en myndighet intar när den företräder staten som part i civilrättsliga och liknande förhållanden. Att beslutet måste innefatta en prövning av en enskilds civila rättig- heter eller skyldigheter innebär också att endast förvaltningsbeslut kan rättsprövas. Rättsprövningslagen är således inte tillämplig på

102Prop. 2005/06:56, s. 14.

115

Några konstitutionella utgångspunkter

SOU 2024:11

regeringens normbeslut.103 Detta har Högsta förvaltningsdomstolen slagit fast i flera avgöranden.

I avgörandet RÅ 2007 not. 180 uttalade Högsta förvaltningsdom- stolen att Fiskeriverkets föreskrifter om jakt och fiske utgör ett normbeslut och inte ett beslut i enskilt fall och avvisade ansökan om rättsprövning. I HFD 2020 not. 52 hade regeringen överprövat ett beslut från Kiruna kommun att inrätta ett tillfälligt skoterförbuds- område. Två personer ansökte om rättsprövning av regeringens beslut och anförde att de hade behov av att kunna färdas till sjöar i förbuds- området där deras släkt hade vistats i generationer. Högsta förvalt- ningsdomstolen konstaterade att regeringens beslut att ändra kom- munala föreskrifter utgör ett normbeslut som inte kan bli föremål för rättsprövning och avvisade ansökan. Det framgår inte av avgörandet om de sökandes civila rättigheter påverkades av beslutet, vilket enligt utredningens bedömning sannolikt hade medfört en annan utgång.

Motsvarande bedömning gjordes i HFD 2021 not. 19. Reger- ingen hade beslutat om en nationell plan för moderna miljövillkor för vattenkraftsproduktion som syftade till att ge ledning inför och att samordna de miljöprövningar som skulle göras av befintlig vatten- kraft under de närmaste 20 åren. Högsta förvaltningsdomstolen kon- staterade att beslutet var av generell karaktär och inte ett sådant beslut i ett enskilt fall som kan bli föremål för rättsprövning.

I Högsta förvaltningsdomstolens mål nr 3058–20 ville sökanden få regeringens beslut i samband med tillkomsten av förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen rättsprövat och anför- de att överklagandeförbudet i förordningen stod i strid med rätten till domstolsprövning enligt förvaltningslagen och Europakonven- tionen. Högsta förvaltningsdomstolen förklarade att rättsprövning endast avser beslut i enskilda fall och att lagen därför inte var tillämp- lig i fråga om normbeslut, varpå ansökan avvisades.

Ytterligare ett exempel framgår av RÅ 2001 not. 42 där Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att beslut som fattats med stöd av 7–9 §§ naturvårdslagen i första hand riktade sig till fastighets- ägaren (förvaltningsbeslut) medan beslut som meddelats med stöd av bemyndigandet i 10 § naturvårdslagen riktade sig till allmänheten (normbeslut). Till den del beslutet rörde meddelande av föreskrifter med stöd av 10 § naturvårdsförordningen var det inte fråga om ett förvaltningsärende och regeringens beslut i denna del kunde därför

103Prop. 2005/06:56, s. 22.

116

SOU 2024:11

Några konstitutionella utgångspunkter

inte bli föremål för rättsprövning.104 Högsta förvaltningsdomstolen avvisade därför ansökan i den delen.

Frågan om ett beslut är ett normbeslut eller ett förvaltningsbeslut som kan rättsprövas avgörs dock inte av beslutets benämning utan av dess faktiska verkningar. Högsta förvaltningsdomstolen har i av- görandena HFD 2011 not. 61 och HFD 2020 not. 13 rättsprövat regeringens beslut i överprövningsärenden som gällt skyddsföre- skrifter för vattenskyddsområden. Om regeringens beslut har inne- fattat en prövning av en enskilds civila rättigheter eller skyldigheter kan alltså rättsprövning ske även om beslutet har betecknats som en föreskrift.

3.6.2Talerätt

För rättsprövning förutsätts att den sökande har talerätt. Enligt 1, 2 och 2 a §§ rättsprövningslagen kan enskilda, vissa miljöorganisa- tioner och vissa EES-medborgare som är föremål för utvisning an- söka om rättsprövning. Med begreppet enskild förstås både fysiska och juridiska personer, exempelvis bolag, stiftelser, samebyar, fören- ingar, dödsbon och trossamfund.105

Talerätt för enskilda

En förutsättning för att en enskild ska ha talerätt är att dennes civila rättigheter eller skyldigheter berörs av det regeringsbeslut som begärs rättsprövat. Regeringsbeslutet måste alltså innefatta en pröv- ning av sökandens civila rättigheter eller skyldigheter för att rätts- prövningslagen ska bli tillämplig. Detta belystes bland annat i avgör- andet RÅ 2009 ref. 50. Högsta förvaltningsdomstolen fann att ett regeringsbeslut inte kunde rättsprövas på ansökan av enskilda med- lemmar i en samfällighetsförening eftersom beslutet inte innefattade en prövning av deras civila rättigheter eller skyldigheter. Det var inte heller visat att de sökande hade behörighet att företräda föreningen i målet. Eftersom det inte kommit fram att sökandenas civila rättig- heter eller skyldigheter berördes av beslutet avvisades ansökan. Det krävs dock inte att den enskilde är part, alltså har formell partsställ-

104Prop. 1987/88:69, s. 34.

105Se till exempel HFD 2014 not. 25 och HFD 2020 not. 34.

117

Några konstitutionella utgångspunkter

SOU 2024:11

ning, eller är omedelbart berörd utan det räcker att den enskilde är indirekt berörd.106 I det så kallade Barsebäcks-målet107 medgavs både Barsebäck Kraft AB, som varit part inför regeringen, Sydkraft AB och Preussen Electra (aktieägare) rättsprövning. Högsta förvaltnings- domstolen gjorde i målet en extensiv tolkning av partsbegreppet som innebar att kravet för domstolsprövning uppfylldes. I HFD 2020 not. 34 fann Högsta förvaltningsdomstolen att berörda samebyar var parter i ärenden om upplåtelse av nyttjanderätt inom områden där renskötsel får bedrivas och att de följaktligen hade rätt att ansöka om rättsprövning av regeringens beslut i sådana ärenden.

Frågan om talerätt är ofta komplicerad på miljörättsområdet där det ofta förekommer många klaganden. Frågan om vilka fastighets- ägare som anses vara tillräckligt berörda för att ha rätt att ansöka om rättsprövning har inte fått något entydigt svar i praxis eftersom bedömningen beror på omständigheterna i det enskilda fallet. I mer- parten av fallen har emellertid ansökningarna avvisats då sökanden antingen inte ansetts vara tillräckligt berörd eller med hänvisning till artikel 6 i Europakonventionen.108

Ett belysande exempel är HFD 2011 not. 62. Regeringen hade beslutat att godta ett visst förvärv av mark på renbetesfjällen inom en samebys åretruntmarker. Överlåtelsen avsåg mark där samebyn hade renskötselrätt. Högsta förvaltningsdomstolen fann att rensköt- selrätten inte påverkades av överlåtelsen i sig utan bestod även i för- hållande till en ny markägare. Regeringsbeslutet ansågs därmed inte innefatta en prövning av samebyns civila rättigheter eller skyldig- heter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen, varpå ansökningen avvisades.

Det bör i detta sammanhang framhållas att talerätten, såväl vid rättsprövning som vid överklagande, aldrig får göras så snäv att rät- ten till domstolsprövning åsidosätts för den vars civila rättigheter berörs av beslutet.

106Warnling Conradsson, Wiveka, (2021), s. 167, och Danelius, Hans med flera, (2023), s. 26.

107RÅ 1999 ref. 76.

108Warnling Conradsson, Wiveka, (2021), s. 170.

118

SOU 2024:11

Några konstitutionella utgångspunkter

Talerätt för miljöorganisationer

Frågan om talerätt för miljöorganisationer aktualiseras ofta både vid överklagande och vid rättsprövning. I 16 kap. 13 § miljöbalken anges vilka kriterier en miljöorganisation måste uppfylla för att den ska ha talerätt. Det ska vara en ideell förening eller en annan juridisk person som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen, den får inte vara vinstdrivande, den ska ha bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år och den ska ha minst 100 medlemmar eller på annat sätt visa att dess verksamheten har allmänhetens stöd. Rätten att överklaga enligt första stycket i bestäm- melsen gäller dock inte domar och beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Förvarets materielverk eller Försvarets radio- anstalt. Utöver dessa krav förutsätts också att miljöorganisationen är part- och processbehörig enligt 11 kap. 2 § rättegångsbalken. Det innebär att den behöver ha stadgar och styrelse samt en behörig ställföreträdare som kan föra dess talan.

I rättsprövningslagen ges vissa miljöorganisationer en uttrycklig rätt att ansöka om rättsprövning när regeringen har fattat beslut. Enligt 2 § rättsprövningslagen får de miljöorganisationer som avses i

16kap. 13 § miljöbalken ansöka om rättsprövning av sådana tillstånds- beslut av regeringen som omfattas av artikel 9.2 i Århuskonventionen. Miljöorganisationer har alltså en utvidgad talerätt i överenstämmelse med Århuskonventionens krav. För att en miljöorganisation ska kunna ansöka om rättsprövning krävs alltså att regeringens beslut är ett beslut som omfattas av artikel 6 i Århuskonventionen och därigenom även omfattas av det krav på domstolsprövning som följer av artikel 9.2 i konventionen, se avsnitt 3.4.2.

Rättsprövningslagen omfattar emellertid inte alla de regerings- beslut i miljöfrågor som täcks av Århuskonventionen. Som framgått ska den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt, utöver rätten till domstolsprövning som följer av artikel 9.2, enligt artikel 9.3 ha rätt att få ”handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstift- ningen” prövade av domstol eller i administrativ ordning. Med nuva- rande lydelse av 2 § rättsprövningslagen, som alltså inte hänvisar till artikel 9.3, saknas möjlighet för miljöorganisationer att få regering- ens beslut om till exempel naturskydd eller terrängkörning, rättsligt prövade.

119

Några konstitutionella utgångspunkter

SOU 2024:11

I HFD 2020 not. 12 hade en naturskyddsförening överklagat ett länsstyrelsebeslut om utvidgning av ett befintligt naturreservat till regeringen. Regeringen fann att beslutet inte var ett sådant beslut som en ideell förening kan överklaga med stöd av 16 kap. 13 § miljö- balken. Någon annan grund för rätt till överklagande hade inte fram- kommit. Överklagandet togs därför inte upp till prövning. Natur- skyddsföreningen begärde rättsprövning av beslutet hos Högsta förvaltningsdomstolen som slog fast att regeringens beslut att inte ta upp föreningens överklagande till prövning inte var ett sådant till- ståndsbeslut som omfattas av artikel 9.2 i Århuskonventionen. Hög- sta förvaltningsdomstolen avvisade därför ansökan. Även i Högsta förvaltningsdomstolens mål nr 5475–21 hade Naturskyddsfören- ingen ansökt om rättsprövning av regeringens beslut att inte ta upp föreningens överklagande till prövning. Högsta förvaltningsdom- stolen avvisade även denna ansökan och hänvisade till HFD 2020 not. 12.

I HFD 2012 not. 54, som gällde rättsprövning av regeringens beslut rörande upphävande av strandskydd, konstaterade Högsta förvaltningsdomstolen att beslutet inte omfattades av vad som räk- nas upp i artikel 9.2 i Århuskonventionen. Beslutet kunde därför inte rättsprövas med stöd av 2 § rättsprövningslagen. Ett annat exempel är HFD 2018 not. 40 som gällde ett tillstånd att lägga ut rörledningar för transport av naturgas på kontinentalsockeln inom den ekono- miska zonen i Östersjön. En polsk miljöorganisation begärde rätts- prövning av beslutet, men ansökan avvisades då organisationen inte ansågs ha en sådan tydlig och stabil anknytning till allmänheten som krävs för att verksamheten ska anses ha allmänhetens stöd i den mening som avses i 16 kap. 3 § miljöbalken. Enligt Högsta förvalt- ningsdomstolen kunde miljöorganisationen inte heller ansöka om rättsprövning grundat direkt på EU-rätten eller Århuskonventionen.

3.6.3Rättsprövningar på miljöområdet

Utvecklingen har sedan länge inneburit att regeringen endast ska pröva förvaltningsbeslut om det anses angeläget med en styrning och kontroll från regeringens sida. Syftet har varit att ersätta regeringen som överinstans och specialförfattningar har successivt ändrats i detta avseende. Tidigare utgjorde exempelvis de kommunala plan-

120

SOU 2024:11

Några konstitutionella utgångspunkter

besluten en majoritet av rättsprövningsmålen, men dessa överklagas nu enligt 13 kap. 6 § plan- och bygglagen (2010:900) till mark- och miljödomstolarna i stället för till regeringen.109 Till detta kommer att förvaltningsbeslut numera överklagas till allmän förvaltningsdomstol enligt 40 § förvaltningslagen om inte något annat anges i en special- författning, se 4 § förvaltningslagen. En följd av denna utveckling är att området för rättsprövning har minskat till förmån för överklagan i ordinär ordning.110 Regeringen har följaktligen kommit att avlastas många ärenden på vissa områden.

Trots den hittillsvarande utvecklingen är regeringen fortfarande besluts- eller överinstans i flera olika ärendetyper, särskilt inom om- rådet för miljörätt, där regeringens kontroll över rättsutvecklingen fortfarande har ansetts önskvärd. Merparten av de regeringsbeslut som begärs rättsprövade är i realiteten inte av utpräglat politisk karak- tär. De vanligaste målen rör ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen. En stor grupp rättsprövningsmål rör fastighetsrättsliga förhållanden, vilket ofta berör enskilda markägare som inte sällan motsätter sig de planerade åtgärderna. En annan stor grupp är sådana mål som gäller omfattningen av strandskydd enligt miljöbalken.111

De flesta av dessa frågor regleras i miljöbalken och är föremål för olika prövningar i mark- och miljödomstolarna inom ramen för till- ståndsprövningar med mera. De rättsregler som ofta aktualiseras i den här typen av mål – som miljöbalkens regler – i kombination med utformningen av rättsprövningslagen bidrar till att den prövning som sker av regeringsbesluten blir begränsad. Miljöbalkens regler är ofta utformade så att de endast anger att vissa intressen ska vägas mot varandra på ett sätt som inte närmare preciseras. Beslut baserade på sådana regler innehåller därför ofta ett visst mått av skönsmässig bedömning, vilket i sin tur medför att beslutet vid en rättsprövning sällan anses som olagligt.

109Prop. 2009/10:170, En enklare plan- och bygglag, s. 352 ff.

110Warnling Conradsson, Wiweka (2022a).

111Bull, Thomas (2021), Rätt prövning vid rättsprövningen? Om europarättens inverkan på frå- gan om rätten till domstolsprövning i svensk rätt – särskilt om rättsprövning, s. 490.

121

Några konstitutionella utgångspunkter

SOU 2024:11

3.7Normbeslut och förvaltningsbeslut

3.7.1Normbeslut

Med normbeslut avses vanligen beslut om föreskrifter enligt 8 kap. regeringsformen. Regeringsformen innehåller inte någon definition av begreppet föreskrifter. Kännetecknande för normbeslut är att de utformas på ett allmängiltigt sätt och typiskt sett syftar till att vara normerande, det vill säga påverka handlingsmönstret, hos en obe- stämd krets av adressater (allmänheten). Sådana beslut medför nor- malt påtagliga verkningar för de som berörs av besluten. Det före- kommer också normbeslut där verkningarna typiskt sett uppkommer bara för en snävare personkrets utan att beslutet förlorar sin karaktär av allmängiltig norm.112

Normbeslut karakteriseras vidare av att de i princip är bindande för myndigheter och enskilda och att de inte bara avser ett konkret fall utan har generell tillämpbarhet. Det sistnämnda kravet anses upp- fyllt om en föreskrift avser exempelvis situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller om den riktar sig till eller på annat sätt berör en i allmänna termer bestämd krets av personer. Hit hör också föreskrifter som riktar sig till en begränsad men obestämd krets, till exempel näringsidkarna inom en viss näringsgren eller allmänheten inom ett geografiskt avgränsat område, såsom en kommun.113

När det gäller att avgöra om en föreskrift är av generell natur eller ett beslut avseende en viss konkret situation får hänsyn även tas bland annat till den tid för vilken föreskriften gäller. Föreskrifter som avser bara en kort tidsrymd kan ibland ses som ett beslut i ett enskilt fall och därför falla utanför vad som anses vara ett norm- beslut. Även frågan om beslutet har ett större eller mindre geogra- fiskt tillämpningsområde är av betydelse vid bedömningen av om det utgör ett normbeslut.114

Det finns alltså ett krav på att föreskrifter ska ha generell tillämp- lighet. Genom detta dras en gräns mot individuella beslut och beslut som visserligen är mera allmängiltiga, men som fortfarande anses vara beslut i särskilda fall.115 Ett exempel på det senare är planbeslut enligt plan- och bygglagen. Ett annat exempel är beslut om bildande

112Prop. 2016/17:180, s. 257.

113Prop. 1975/76:112, Om kungörande av lagar och andra författningar, s. 33 och 62–63.

114Prop. 1975/76:112, s. 68 och RÅ 1986 ref. 108.

115von Essen, Ulrik (2021), Kommunal normgivning, s. 65–66.

122

SOU 2024:11

Några konstitutionella utgångspunkter

av naturreservat eller naturvårdsområde som inte heller hänförs till föreskrifter i den mening som avses i 8 kap. regeringsformen utan anses vara förvaltningsbeslut. Inte heller beslut om bebyggelsepla- ner, beslut om förbud mot byggande eller beslut om skyddsområde för grundvattentillgång anses utgöra föreskrifter.116 Frågan om ett visst beslut är ett normbeslut eller ett förvaltningsbeslut kan dock vara komplicerad och får ofta avgöras i rättstillämpningen i varje enskilt fall.

3.7.2Förvaltningsbeslut

Beslut i enskilda fall – så kallade förvaltningsbeslut – kan definieras som ett uttalande av en myndighet, avsett att verka bestämmande för antingen förvaltningsorganens eller enskildas handlande. Beslutet ger uttryck för myndighetens ståndpunkt i en viss fråga och avslutar myndighetens behandling av denna.117 Sådana beslut meddelas nor- malt av statliga eller kommunala myndigheter och måste ha stöd i lag eller annan författning.

Kännetecknande för förvaltningsbeslut är att de innefattar rätts- verkningar för en bestämd krets av fysiska eller juridiska personer. I förvaltningsbesluten anges vilka besluten riktar sig till. Syftet är att ge rättsskydd åt dem som träffas av effekterna av beslutet.118 Såvitt avser regeringens beslut är huvudregeln att förvaltningsbeslut an- vänds när det riktas till en eller ett fåtal namngivna personer eller myndigheter medan föreskrifter används när regeringens beslut rik- tas till en obestämd krets.119

3.7.3Gränsdragningen mellan normbeslut och förvaltningsbeslut

Gränsdragningen mellan normbeslut och förvaltningsbeslut har rätts- lig betydelse i flera avseenden. Den är av särskild betydelse ur kon- stitutionell synpunkt eftersom möjligheten att delegera normgiv- ningsmakt är reglerad i regeringsformen. Beslutens karaktär får också betydelse för kungörelse av besluten och deras överklagbarhet.

116Prop. 1975/76:112, s. 30 och 63 ff. samt RÅ 2001 not. 42.

117Strömberg med flera (2022), Allmän förvaltningsrätt, s. 60.

118Prop. 2016/17:180, s. 257.

119Ds 2014:1, Gröna boken, Riktlinjer för författningsskrivning, s. 92.

123

Några konstitutionella utgångspunkter

SOU 2024:11

Det är därför viktigt att klarlägga vad som särskiljer normbeslut från förvaltningsbeslut. Gränsen är emellertid inte alltid helt klar och kan inte heller anges exakt i generella termer. Hur gränsen ska dras får i stället bedömas med hänsyn till samtliga föreliggande omständig- heter i det enskilda fallet.120

I praxis finns flera exempel på olika typer av beslut som intar en svårbestämbar mellanställning. Ett sådant exempel är planerings- beslut som visserligen gäller generellt, men som i praktiken i första hand berör en begränsad krets. Ett planeringsbeslut kan gälla använd- ningen av bestämda markområden, till exempel vissa beslut enligt miljölagstiftningen, som har direkta rättsverkningar för berörda fastig- hetsägare. Ett belysande exempel är Högsta förvaltningsdomstolens avgörande RÅ 2001 not. 42 där domstolen fann att beslutet att in- rätta ett naturreservat i första hand riktade sig till fastighetsägaren och därför utgjorde ett förvaltningsbeslut. Det samtidigt fattade beslutet om föreskrifter om vad allmänheten hade att iaktta inom naturreservatet ansågs däremot inte utgöra ett förvaltningsbeslut.

Ett annat exempel är beslut om skyddade områden enligt kultur- miljölagen. Lagen innehåller dels bestämmelser som riktar sig till fastighetsägare och andra brukare av marken, dels bestämmelser som riktar sig till allmänheten och det är endast de sistnämnda som be- dömts vara generella normer. Det har i doktrinen även diskuterats om beslut att bilda andra områdesskydd, till exempel naturminne eller vattenskyddsområde, är att anse som normbeslut eller förvalt- ningsbeslut. Frågan diskuterades inte i förarbetena till miljöbalken, men det synes numera råda konsensus om att sådana beslut ska betraktas som förvaltningsbeslut, vilket bland annat framgår av att de kan bli föremål för rättsprövning. 121

Ytterligare ett exempel på ett beslut som ansetts utgöra ett norm- beslut behandlas i HFD 2016 ref. 59. Svenska kraftnät hade fattat ett beslut om att dela in Sverige i fyra anmälningsområden för handel på den nordiska elbörsen. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att beslutet gällde i hela landet och hade en bindande effekt för alla aktörer som bedrev fysisk handel med el på den nordiska elbörsen. Beslutet påverkade vidare ett mycket stort och obestämt antal elhan- delstransaktioner varje dag samt hade formulerats så att det gällde tills vidare utan tidsbegränsning. Beslutet kunde därmed inte anses

120Prop. 1975/76:112, s. 68.

121von Essen, Ulrik (2000), s. 104 ff. och RÅ 1996 ref. 40.

124

SOU 2024:11 Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

4Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

4.1Utredningens uppdrag

Utredningens uppdrag i denna del är att utreda och ta ställning till om de beslut enligt 7 kap. miljöbalken som i dag överklagas till regeringen till sin natur är sådana att det är motiverat att de ska kunna överklagas dit eller om överklagande i stället bör ske till en förvaltningsmyn- dighet eller domstol.

I avsnitt 4.2.1 lämnar utredningen förslag om att beslut som enligt 7 kap. miljöbalken, nationalparksförordningen (1987:938) och för- ordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. (områdesskyddsförordningen) i dag överklagas till regeringen i stäl- let ska överklagas till domstol. I avsnitt 4.2.2 lämnar utredningen förslag om att överklaganden ska göras till mark- och miljödomstol. I avsnitt 4.2.3 lämnar utredningen förslag på de författningsänd- ringar som föranleds av att besluten ska överklagas till domstol.

4.2Utredningens förslag och bedömningar

4.2.1Beslut om områdesskydd ska överklagas till domstol i stället för till regeringen

Förslag: De beslut enligt 7 kap. miljöbalken, 13 § nationalparksför- ordningen och 41 § områdesskyddsförordningen som i dag över- klagas till regeringen ska i stället överklagas till domstol.

129

Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

SOU 2024:11

Skälen för utredningens förslag

De beslut enligt 7 kap. miljöbalken, 13 § nationalparksförordningen och 41 § områdesskyddsförordningen som i dag överklagas till regeringen är enligt utredningens bedömning inte sådana som kräver ett ställningstagande från regeringen som politiskt organ, utan över- prövningen avser huvudsakligen enskildas rättsskyddsbehov. Reger- ingen bör därför inte vara överklagandeinstans för besluten. Efter- som besluten ofta innefattar en prövning av enskildas civila rättig- heter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 Europa- konventionen1 bör de kunna överklagas till en domstol och inte till en förvaltningsmyndighet.

Förslaget innebär ändringar i 18 kap. 1 § och 19 kap. 1 § miljö- balken samt 13 § nationalparksförordningen. Vidare ska 40 § om- rådesskyddsförordningen upphävas och 41 § i samma förordning ändras. Det ska också införas två nya paragrafer, 16 kap. 12 a § och 19 kap. 1 a §, i miljöbalken.

Ärenden om överklagade områdesskydd bör flyttas från regeringen

Det har sedan länge funnits en strävan att renodla regeringens upp- gifter. Riksdagen har därför fastställt vissa riktlinjer enligt vilka regeringen som riktmärke endast ska vara överklagandeinstans i de undantagsfall som förutsätter ett politiskt ställningstagande av reger- ingen som politiskt organ2, se avsnitt 3.1.3. En ändring av instans- ordningen så att en förvaltningsmyndighet eller en domstol i stället för regeringen är överinstans kan huvudsakligen motiveras av de prin- cipiella skäl som följer av de av riksdagen fastställda riktlinjerna, det vill säga att besluten inte är sådana att de kräver ett politiskt ställ- ningstagande. En överflyttning av överprövningsärendena kan också motiveras av mer praktiska skäl. Det har sedan länge funnits en strävan att befria regeringen från rutinbetonade eller annars mindre väsentliga löpande ärenden så att statsråden och departementen får mer tid för större och övergripande frågor.3

1Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), SÖ 1952:35.

2Prop. 1983/84:120 om regeringens befattning med besvärsärenden, bet. 1983/84:KU23 Om regeringens befattning med besvärsärenden, rskr. 1983/84:250.

3SOU 1993:27, Miljöbalk, del 1 s. 524 och prop. 1965:65, Kungl. Maj:t proposition angående anslag för budgetåret 1965/66 till statsdepartementen, s. 8–10.

130

SOU 2024:11 Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

De överklagade besluten om områdesskydd enligt 7 kap. miljö- balken har sedan 2015 huvudsakligen rört beslut om strandskydd respektive naturreservat. Av de ärenden som kommit in till reger- ingen sedan 2015 har regeringen gjort en materiell prövning av sak- frågan i mindre än hälften av ärendena. Resterande ärenden har skrivits av, återförvisats eller avvisats på grund av att klaganden har saknat talerätt, att tiden för tillfälliga beslut löpt ut eller att besluten inte kungjorts på ett riktigt sätt, se tabellerna 4.1 och 4.2 i av- snitt 4.4.2.

Regeringens organisation lämpar sig inte för överprövning av besluten

Förutom en renodling av regeringens uppgifter kan en överflyttning även ha betydelse för handläggningstiderna och därmed även för parterna i de ärenden som överklagas till regeringen. Sedan 2014 har det, enligt de uppgifter utredningen inhämtat från Regeringskans- liet, i median kommit in 66 överklaganden per år som rör beslut om områdesskydd enligt 18 kap. 1 § miljöbalken. Det är alltså i sig ingen särskilt betungande ärendetyp för regeringen, men som framhålls i den proposition som föregick riksdagens riktlinjer kan var för sig mindre ärendeslag tillsammans leda till att regeringen belastas i onödan.4 I sammanhanget ska, som konstitutionsutskottet vid upp- repade tillfällen påpekat5, även hållas i åtanke att handläggnings- tiderna för överklagade ärenden hos regeringen är långa. För de ären- den som prövats i sak är handläggningstiden i median 17 månader. Handläggningstiderna är långa även för de ärenden som avvisats, avskrivits eller återförvisats på formell grund. Dessa har i median en handläggningstid på 7 månader, se tabell 4.2 i avsnitt 4.4.2. En del ärenden har skrivits av eftersom tidsfristen för det överklagade beslutet hunnit löpa ut innan regeringen prövat ärendet. Konstitu- tionsutskottet har vid flera tillfällen påpekat att det är otillfreds- ställande med de långa handläggningstiderna och understrukit vikten av att dessa kortas ned. Utskottet har då framhållit att regeringen i arbetet med att korta ned handläggningstiderna bör se till att det

4Prop. 1983/84:120 om regeringens befattning med besvärsärenden, s. 14.

5Konstitutionsutskottets betänkanden 2013/14:KU10, Granskning av statsrådens tjänsteutöv- ning och regeringsärendenas handläggning, s. 26–31, 2014/15:KU10, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning, s. 42–43, 2016/17:KU10, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning, s. 27 och 2016/17:KU20, Gransk- ningsbetänkande, s. 134–135.

131

Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

SOU 2024:11

finns tillräckliga resurser som en ändamålsenlig organisation för att skapa en så effektiv handläggning av ärenden som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts.6

Frågan om de långa handläggningstiderna vid regeringens hanter- ing av överklagade ärenden är inte ny, utan uppmärksammades redan inför att riksdagen fastställde riktlinjerna 1984.7 Huruvida en flytt av överklagade ärenden till en förvaltningsmyndighet eller en domstol leder till kortare handläggningstider beror givetvis på handlägg- ningstiderna och resurserna hos den mottagande instansen.

För att hitta ett direkt jämförbart material har utredningen efter- sökt länsstyrelsernas handläggningstider i ärenden om överklagade kommunala beslut om områdesskydd, men någon samlad statistik över dessa har inte gått att få fram.

Regeringens handläggningstider kan jämföras med mark- och miljödomstolarnas handläggningstider i andra miljöärenden som överklagas dit, exempelvis överklagade dispenser från områdesskydd eller överklagade tillstånds- eller tillsynsbeslut enligt miljöbalken avseende miljöfarlig verksamhet eller hälsoskydd. Av statistik för åren 2020–2022 som utredningen hämtat in från Domstolsverket tar sådana i median 3–4 månader att handlägga i mark- och miljödomstol och knappt tre månader i Mark- och miljööverdomstolen.

Nedbrutet på specifika måltyper är handläggningstiderna hos mark- och miljödomstolarna även kortare än de hos regeringen i de måltyper som domstolarna handlägger som är mest lika de beslut om områdesskydd som regeringen i dag är överinstans för. Som exempel kan nämnas dispenser från bestämmelserna om skydd för områden och för biologisk mångfald enligt 7 och 8 kap. miljöbalken som mark- och miljödomstolarna handlägger. Enligt statistik från Domstols- verket var handläggningstiden för sådana ärenden under åren 2020– 2022 i median 2–6 månader i mark- och miljödomstolen och, med något undantag, 2–4 månader i Mark- och miljööverdomstolen.8

Regeringens handläggningstider kan vidare jämföras med mål om nätkoncessioner på annans mark enligt ellagen (1997:857). Sådana mål har enligt samma statistik i median tagit cirka 2–4 månader i mark- och miljödomstol och 3–6 månader i Mark- och miljööver-

6Konstitutionsutskottets betänkande 2016/17:KU20, Granskningsbetänkande, s. 134–135.

7Konstitutionsutskottets betänkande KU 1983/84:23 om regeringens befattning med besvärs- ärenden (prop. 1983/84:120) s. 4 och KU 1979/80:50, med anledning av granskning av stats- rådens tjänsteutövning och regeringsärendens handläggning, s. 18 ff.

8Statistik inhämtad av utredningen från Domstolsverket den 8 mars 2023.

132

SOU 2024:11 Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

domstolen. Som ett ytterligare exempel kan nämnas mål om över- klagade detaljplaner enligt plan- och bygglagen (2010:900). Sådana tog i median 5–8 månader att handlägga i mark- och miljödomstolen och 3–5 månader att handlägga i Mark- och miljööverdomstolen.

Mot bakgrund av den redovisade statistiken bör handläggnings- tiderna för ärenden om överklagade beslut om områdesskydd enligt utredningen kunna hållas väsentligt kortare i mark- och miljödom- stol än hos regeringen.

Regeringskansliets organisation är inte heller anpassad till att han- tera överklaganden av brådskande natur eller tidsbegränsade beslut. En domstol eller förvaltningsmyndighet har enligt utredningen bättre möjligheter att hantera detta.

Utrymmet för lämplighetsavvägningar är begränsat och kan regleras

En traditionell uppdelning av ansvaret mellan regeringen och dom- stolar har varit att regeringen ska pröva ändamålsenlighets- och lämplighetsfrågor, medan domstolarna ska pröva rättsfrågor. I linje med den uppdelningen bör regeringen pröva överklaganden i frågor där försvars-, ordnings-, säkerhets-, allmänekonomiska eller andra statsnyttosynpunkter är särskilt framträdande, medan domstolarna huvudsakligen bör pröva mål och ärenden vilka rör förhållandet mel- lan enskilda inbördes eller mellan enskilda och det allmänna och vil- kas avgörande kan vara av väsentlig betydelse för den enskilde.9

Frågan om vad som är en lämplighetsfråga och vad som är en rättsfråga är inte alltid helt klar och det finns många ärenden som innehåller såväl lämplighetsfrågor som rättsfrågor.10 Hur frågorna kategoriseras beror bland annat på hur de materiella bestämmelserna på rättsområdet är utformade. Är de materiella bestämmelserna all- mänt hållna och ger tillämparen ett stort tolkningsutrymme behöver denne besluta utifrån vad som är ändamålsenligt och lämpligt. Är de materiella bestämmelserna i stället detaljerade består tillämpningen till större del av bedömningar av rättsfrågor.11

9Strömberg, med flera (2022), Allmän förvaltningsrätt, s. 201–202.

10Prop. 1983/84:120, s. 29.

11Lagrådets yttranden i prop. 2004/05:170, Ny instans- och processordning i utlännings- och med- borgarskapsärenden, s. 481 samt i prop. 2012/13:70, Prövning av nätkoncession, s. 157, se även Smith, Eyvind (2000), Sverige som konstitutionell demokrati, s. 11.

133

Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

SOU 2024:11

Ur normgivningssynpunkt är miljöbalken en ramlag där norm- givningen i betydande utsträckning har delegerats genom att reger- ingen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela ytterligare föreskrifter. Regeringen har därigenom relativt omfat- tande befogenheter att förhållandevis enkelt styra rättsområdet genom att ändra och komplettera föreskrifterna, exempelvis genom ändringar i områdesskyddsförordningen eller nationalparksförord- ningen. Förutsättningarna för vissa områdesskydd, som bland annat vattenskyddsområdena, knyter dessutom an till andra bestämmelser, såsom exempelvis bestämmelser som följer av dricksvattendirek- tivet.12 Ju mer reglerat ett rättsområde är, desto mer får tillämp- ningen inslag av rättsfrågor. Om rättsfrågorna till följd av en utökad reglering eller en utvecklad praxis alltmer kommer att dominera ärendena så talar även det för att ärendena ska överprövas av domstol i stället för av regeringen.

Av detta följer vidare att vad som är lämplighetsfrågor genom normgivningen blir rättsfrågor i det enskilda ärendet. Det står givet- vis regeringen fritt att ta initiativ till nya normer för det fall den anser att den rättspraxis som utvecklats i en viss fråga inte är lämplig och därigenom göra lämplighetsfrågan till en rättsfråga. Som framgår av de riktlinjer riksdagen fastställt är regeringen och riksdagen i första hand hänvisad till normgivning för att styra riket.

När det gäller de ekonomiska överväganden som kan tala för att regeringen är överprövningsinstans kan nämnas att Miljöskydds- kommittén motiverade sitt ställningstagande för att bildandet av naturreservat eller naturvårdsområden bör överklagas till regeringen med att det i sådana ärenden är en central fråga huruvida statliga medel kan avsättas för ändamålet.13 Det argumentet har enligt utred- ningen huvudsakligen betydelse i de fall där den klagande önskar ett utökat skydd som skulle ådra staten ökade kostnader. Argumentet har däremot knappast betydelse i de fall en markägare vill begränsa det intrång på marken som ett områdesskydd innebär. I ett sådant fall har de statliga medlen redan avsatts för ändamålet och pröv- ningen avser om det finns något enskilt eller allmänt intresse som hindrar att områdesskyddet bildas. En sådan prövning bör lika väl kunna göras av en annan instans som av regeringen.

12Rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten (dricks- vattendirektivet).

13SOU 1993:27, del 2, s. 172.

134

SOU 2024:11 Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

För den omvända situationen, då exempelvis en miljöorganisation söker ett utökat skydd för ett visst område, kan frågan bli aktuell. Det bör då uppmärksammas att inrättandet av de olika typer av om- rådesskydd som kan överklagas till regeringen är fakultativt för beslutsmyndigheterna. Med det menas att myndigheterna får, men inte är skyldiga, att inrätta ett skydd för ett område. Som utgångs- punkt kommer det därför även fortsättningsvis stå beslutsmyndig- heten fritt att avstå från att skydda ett område med motiveringen att de medel som avsatts för ändamålet är begränsade. Det kan disku- teras om en miljöorganisation skulle kunna överklaga ett sådant beslut att underlåta att inrätta ett skydd med stöd av bestämmelserna i Århuskonventionen14 på samma sätt som de enligt 16 kap. 13 § miljöbalken har rätt att överklaga ett beslut om att upphäva ett om- rådesskydd.15 Vid prövningen av ett sådant överklagande bör enligt utredningen omständigheten att de för ändamålet avsatta resurserna är begränsade väga tungt. Skulle en miljöorganisation ändå vinna framgång med sitt överklagande innebär det däremot att det finns både förutsättningar och skäl för att skydda området. Det får då an- komma på det allmänna att sätta av medel för ändamålet.

Regeringen överprövar i dag inte liknande ärenden

Motivet till att beslut om inrättande av den tidigare typen av om- rådesskydd naturvårdsområden, samt föreskrifter för dessa, enligt den då gällande naturvårdslagen (1964:822) överklagades till reger- ingen var att frågor om inrättande och meddelande av föreskrifter framför allt ansågs gälla ändamåls- och lämplighetsfrågor. Enligt departementschefen skulle det vara synnerligen opraktiskt att dela upp avgörandet av rätts- och lämplighetsfrågorna i samband med inrättandet av ett naturvårdsområde på olika instanser. Departe- mentschefen framhöll att med hänsyn till betydelsen av att institutet naturvårdsområde, som då fanns för samhällets naturvårdsverksam- het, och sambandet med den fysiska planeringen i övrigt, borde besvärsprövningen uteslutande ankomma på regeringen. En sådan ordning stämde enligt departementschefens mening även överens med gällande principer för fördelningen av besvärsärenden mellan

14Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen), SÖ 2005:28.

15SOU 2016:32, En trygg dricksvattenförsörjning, s. 443.

135

Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

SOU 2024:11

regeringen och förvaltningsdomstol. Departementschefen anmärkte även att åtskilliga beslut inom närbesläktade rättsområden, som exem- pelvis länsstyrelsernas beslut enligt byggnadslagstiftningen samt be- slut av Skogsstyrelsen angående vissa tillstånd enligt skogsvårdslagen (1948:237), överklagades till regeringen. 16

Regeringens roll som överinstans inom plan- och bygg- respek- tive skogsvårdslagstiftningen är i dag mycket begränsad. Regeringen är inte längre överinstans i ärenden enligt skogsvårdslagen (1979:429). Skogsstyrelsens beslut enligt skogsvårdslagen eller en- ligt föreskrifter som meddelats med stöd av den överklagas enligt 40 § samma lag numera till allmän förvaltningsdomstol. Skogssty- relsens beslut kan också komma under en mark- och miljödomstols prövning genom den samrådsskyldighet som följer av 12 kap. 6 § miljöbalken. De beslut enligt plan- och bygglagen som kan över- klagas till regeringen är i dag långt färre än tidigare och framgår av 13 kap. 5, 5 a och 7 §§ samma lag. Det rör sig om överklaganden av en länsstyrelses beslut att helt eller delvis upphäva en kommuns beslut att anta en detaljplan eller prövning av om det finns grund för att ingripa mot en åtgärd en kommun avser att planera för. Det om- fattar även ärenden som har överklagats till en mark- och miljödom- stol och rör en fråga som har särskild betydelse för Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radio- anstalt. I de senare fallen ska domstolen överlämna målet till reger- ingen för prövning.

För den fysiska planeringen och miljöskyddets del finns det fort- farande beslut enligt exempelvis 3 kap. 6 § tredje stycket 3 mineral- lagen (1991:45) till skydd mot undersökningar i vissa områden i fjällvärlden och beslut enligt ellagen, väglagen (1971:948) respektive lagen (1995:1649) om byggande av järnväg som kan överklagas till regeringen. Utredningens bedömning är att de nu uppräknade situa- tionerna inte är tillräckligt många eller tillräckligt nära besläktade med ärenden om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken för att de ska anses ha ett naturligt samband med regeringens överprövning av beslut om de typer av områdesskydd som finns i dag. Ett samband i sig hade inte utgjort ett tillräckligt skäl för att låta regeringen vara

16Prop. 1974:166 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ändringar i naturvårdslagen (1964:822) och skogsvårdslagen (1948:237), m.m. s. 109–110, Jordbruksutskottets betänkande JoU 1974:52, i anledning av proposition 1974:166 med förslag till ändringar i naturvårdslagen (1964:822) och skogsvårdslagen (1948:237), m.m. jämte motioner s. 38.

136

SOU 2024:11 Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

överprövningsinstans17 och avsaknaden av samband gör det dess- utom svårt att se några resurs- eller kompetensmässiga samordnings- vinster med att behålla regeringen som överinstans för de över- klagade områdesskydden.

Ärendenas politiska betydelse är begränsad

Under samrådet har det framförts att såväl den rikspolitiska bety- delsen som det politiska inslaget i prövningen varierar mellan de olika typerna av områdesskydd som i dag kan överklagas till reger- ingen. Lantbrukarnas Riksförbund menar bland annat att beslut om bildande, upphävande respektive ändringar av naturreservat är av en sådan politisk karaktär att de bör kunna överklagas till regeringen, medan överprövningen av strandskydd och vattenskyddsområden innehåller mer av rättsskyddsfrågor som i stället bör prövas av dom- stol. Naturvårdsverket och Länsstyrelsen i Västra Götalands län framhåller att beslut om utvidgande av strandskydd i regel handlar om stora områden som kan beröra stora delar av ett län och påverka många människor, vilket skulle ge dem en större politisk betydelse.

Det stämmer att områdesskyddens rikspolitiska betydelse varie- rar mellan de olika typer av områdesskydd som anges i 18 kap. 1 § 1 miljöbalken. Bland de angivna områdesskydden ryms alltifrån skydd av de unika och betydande miljövärdena i Sareks eller Kosterhavets nationalparker till skydd av enstaka ekar eller flyttblock som för- klarats som naturminnen. Där ryms vidare både beslut om vatten- skyddsområden av betydelse för den regionala vattenförsörjningen och upphävanden av strandskydd för enskilda fastigheter. Flertalet av de beslut om områdesskydd som i dag överklagas till regeringen rör enligt utredningen typiskt sett skydd av förhållandevis begrän- sade områden av lokal eller regional betydelse. Besluten rör däremot sällan skydd av områden som har sådan nationell betydelse att det faller sig naturligt att regeringen är överprövningsinstans. Av detta följer givetvis inte slutsatsen att ingen typ av områdesskydd bör överprövas av regeringen. Det finns därför anledning att närmare diskutera om naturreservaten och de utvidgade strandskydden är av sådan karaktär att det är motiverat att de överprövas av regeringen, eller om överprövningen bör kunna ske i en annan instans.

17Prop. 1983/84:120 s. 30.

137

Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

SOU 2024:11

I den proposition som föregick att riksdagen fastställde riktlin- jerna för möjligheterna att överklaga myndighetsbeslut till reger- ingen framhölls att den politiska styrningen i första hand inte avser sådana ärenden som är partipolitiskt kontroversiella, utan att vad som åsyftas är sådan styrning som ingår som ett naturligt led i utöv- ningen av den styrande makt som enligt regeringsformen tillkommer regeringen.18 Förekomsten av politiska värderingsfrågor i överpröv- ningsärenden innebär därför inte i sig att de bör prövas av regeringen. Den typen av värderingsfrågor finns i flera av de övriga ärendetyper som i dag handläggs av domstolar och förvaltningsmyndigheter. För att få genomslag i politiska värderingsfrågor är regeringen i de fallen i stället i första hand hänvisad till styrning genom normer, vilket exempelvis kan ske i reaktion till en praxis som utifrån regeringens politiska värderingar inte är lämplig.

En överprövning av beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljö- balken är enligt utredningen inte en så utpräglad lämplighetsbedöm- ning att endast ett politiskt organ kan göra den. Den mer allmänna lämplighetsbedömningen av skyddsbehovet är redan gjord av besluts- myndigheten och utrymmet för bedömningar av utpräglat sköns- mässig eller politisk karaktär i överprövningen är begränsat. När det gäller de beslut om bildande av naturreservat eller utvidgande av strandskydd som tagits upp särskilt under samrådet är dessa enligt utredningen inte heller de av en sådan rikspolitisk betydelse att det naturligt ligger inom regeringens uppdrag att överpröva dem. Över- prövningen av ett beslut att inrätta ett naturreservat avser huvud- sakligen enskildas rättsskyddsbehov där det intrång reservatet inne- bär ställs mot behovet av att skydda området. Hur en sådan avväg- ning ska göras bör enligt utredningen i första hand regleras genom normer och överprövas av en domstol i det enskilda fallet.

Utvidgade strandskydd kan i och för sig röra stora områden och beröra många enskilda. Ett beslut om att utvidga strandskydd är ändå beslut i enskilda fall och får inte beslutas genom generella före- skrifter.19 Besluten anses i praxis vara sådana beslut som kan rätts- prövas.20 De natur- och rekreationsintressen som strandskyddet ska skydda, och de motstående enskilda intressen som berörs inom om- rådet med utökat strandskydd behöver i likhet med andra områdes-

18Prop. 1983/84:120, s. 14.

19Prop. 2008/09:119 Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden, s. 99.

20HFD 2016 ref. 76.

138

SOU 2024:11 Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

skydd inte brytas ner på enskilda fastigheter, utan prövningen kan ske områdesvis.21 I det hänseendet bör en överprövning med bland annat en proportionalitetsprövning av en domstol inte vara mer begränsad än den regeringen gör vid sin överprövning av länssty- relsernas beslut om utvidgade strandskydd. Om det är önskvärt med en politisk styrning av de utökade strandskydden bör även de som utgångspunkt kunna åstadkommas genom tydligare normer för strandskyddet, i stället för att regeringen prövar överklaganden och gör en proportionalitetsavvägning i vart och ett av de överklagade ärendena. Sådana prövningar lämpar sig bättre att göra i en domstol, varefter regeringen och riksdagen kan ta initiativ till normgivning om den anser att rättspraxis på området ur politisk synvinkel inte är lämplig.

I ärenden om områdesskydd kan det förekomma att olika all- männa intressen konkurrerar med varandra, exempelvis om inrät- tandet av vattenskyddsområden eller föreskrifterna för dem påver- kar väghållningen.22 Avvägningar mellan sådana olika konkurrerande allmänna intressen är dock inte förbehållet regeringen, utan sker i dag av både förvaltningsmyndigheter och domstolar inom ramen för den fysiska planeringen. I de fall allmänna intressen konkurrerar med varandra på ett kvalificerat sätt ger nuvarande 21 kap. 7 § miljö- balken och den av utredningen föreslagna 21 kap. 8 § miljöbalken möjlighet för domstolarna att med eget yttrande lämna över mål till regeringen för prövning, se kapitel 8. Dessa bestämmelser är enligt utredningens mening tillräckliga för att hantera de fall då beslut om områdesskydd är av sådan politisk karaktär att de bör beslutas av regeringen.

Överprövningen är huvudsakligen en fråga om enskildas rättsskydd

Om överprövningen i första hand är en fråga om att tillvarata enskil- das behov av rättsskydd ska den enligt de riktlinjer riksdagen ställt sig bakom göras av regeringen endast om det inte går att få till en tillräcklig prövning på annat sätt.

När det gäller kompetensfrågan förutsätter prövningen av ären- den om områdesskydd såväl naturvetenskapliga och tekniska kun-

21RÅ 2008 not 95 och HFD 2016 ref. 76.

22Se till exempel regeringens beslut den 22 december 2020 i ärende M2019/00509 och den

7maj 2020 i ärende M2019/00570.

139

Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

SOU 2024:11

skaper som en förtrogenhet med miljölagstiftningen. Sådana kvali- ficerade kunskaper finns både inom domstolsväsendet genom mark- och miljödomstolarna och hos de centrala förvaltningsmyndighe- terna Naturvårdsverket respektive Havs- och vattenmyndigheten. Utredningen bedömer att dessa kompetensmässigt kan vara väl så skickade som regeringen att ta hand om de överklaganden som i dag handläggs hos regeringen. I enlighet med den bedömningen kan även förvaltningsmyndigheterna och domstolarna göra en lika kvalifice- rad överprövning av beslut om områdesskydd som regeringen.

Strävan efter att tillgodose enskildas behov av rättsskydd har i hög grad påverkats av Europakonventionens krav på domstolspröv- ning i mål som rör enskildas civila rättigheter och skyldigheter.23 Enligt utredningen har det minskat utrymmet för den politiska styr- ning av praxis som riktlinjerna anger som skäl för att i vissa fall behålla en överprövning hos regeringen.

Till följd av bestämmelserna i Europakonventionen respektive Århuskonventionen ställs i dag andra krav på en objektiv, rättvis och snabb domstolsprövning i ärenden som rör bestämmelser som på något sätt rör miljön eller enskildas civila rättigheter och skyldighe- ter än då riksdagen fastställde riktlinjerna. Behovet av en dom- stolsprövning tillgodoses idag för områdesskyddens del genom den möjlighet till rättsprövning som finns enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut (rättsprövningslagen). En dom- stolsprövning redan i första överprövningsinstans skulle bättre till- godose den enskildes intresse av att enkelt ta tillvara sitt behov av rättsskydd inom skälig tid.

Behovet av ett effektivt rättsskydd för den enskilde är inte bara en fråga som uppstår i ärenden om bildande eller ändringar av om- rådesskydd, utan kan också aktualiseras i ärenden om föreskrifter för området. Sådana föreskrifter kan ha betydande återverkningar för enskilda på ett sätt som enligt utredningen bör kunna prövas i dom- stol. Som exempel kan nämnas att en länsstyrelse eller en kommun enligt 7 kap. 6 § miljöbalken får förplikta en ägare eller en innehavare av särskild rätt till en fastighet att tåla intrång som till exempel att det anläggs vägar, vandringsleder eller raststugor inom ett natur- reservat. Det kan även uppstå andra typer av gränsfall där föreskrif-

23Holmberg, Erik med flera, Grundlagarna. Regeringsformen, successionsordningen, riksdags- ordningen (kommentaren till inledningen av 11 kap. rubriken Förvaltningsmyndigheter – Domstolar).

140

SOU 2024:11 Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

terna har en sådan påverkan på exempelvis en markägare att det måste finnas en rätt till domstolsprövning även om beslutet beteck- nats som en föreskrift, se avsnitt 3.6.1. En myndighets beslut om föreskrifter för ett skyddat område bör därför kunna överklagas till någon annan än regeringen. Samma överklagandeordning bör gälla för både förvaltningsbeslut och föreskrifter om områdesskydd.

Ett beslut om att bilda, upphäva eller ändra ett skyddat område innefattar två moment av olika rättslig karaktär. Ett beslut om själva inrättandet, upphävandet eller ändringen av ett områdesskydd är som utgångspunkt att anse som förvaltningsbeslut riktade mot markägare och nyttjanderättshavare och kan därmed rättsprövas, se avsnitt 3.6.1. Beslut om områdesföreskrifter är däremot oftast att anse som normer av generell natur som gäller var och en och kan därför inte rättsprövas, se avsnitt 3.6.1. Detsamma bör enligt utred- ningen även gälla de andra föreskrifter för området, exempelvis ordningsföreskrifter beslutade med stöd av 7 kap. 30 § miljöbalken, som kan överklagas till regeringen med stöd av områdesskydds- respektive nationalparksförordningen.

Att områdes- och ordningsföreskrifter utgör normer innebär inte något hinder mot att de överklagas till någon annan instans än regeringen. Föreskrifterna är, precis som andra myndigheters beslut att meddela föreskrifter, i principiellt hänseende en slags förvalt- ningsbeslut som i och för sig kan bli föremål för överklagande.24 Bestämmelsen i 30 § myndighetsförordningen (2007:515) begränsar dock möjligheten att överklaga myndigheters beslut i ärenden om meddelande av sådana föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsfor- men, det vill säga sådana regler som är bindande för enskilda och myndigheter och som gäller generellt för en obestämd krets, se av- snitt 3.5.3. Bestämmelsen i myndighetsförordningen gäller enligt 1 § dock inte om annat föreskrivs särskilt. Myndighetsförordningens regler utesluter alltså inte att normbeslut i och för sig får överklagas. Det finns därmed fortfarande möjlighet att i specialförfattningar ta in bestämmelser som innebär en rätt att överklaga vissa normbeslut, se avsnitt 3.5.3. Möjligheten att enligt 41 § områdesskyddsförord- ningen överklaga föreskrifter till regeringen utgör ett exempel på ett sådant undantag från huvudregeln att en myndighets beslut om före-

24Ragnemalm Hans (1970), Förvaltningsbesluts överklagbarhet, s. 409–411 samt SOU 1964:27, Lag om förvaltningsförfarandet, Besvärssakkunnigas slutbetänkande, s. 517.

141

Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

SOU 2024:11

skrifter inte går att överklaga.25 Sådana bestämmelser förekommer även i andra specialförfattningar, både på miljöområdet och på andra områden. En del sådana författningar anger att överklagande ska göras till regeringen, medan andra, exempelvis 15 kap. 1 § trafikför- ordningen (1998:1276), pekar ut myndigheter som överinstans. Det finns således inte något krav på att regeringen ska vara överinstans och ge en politisk förankring av överprövningen, enbart för att över- prövningen avser ett normbeslut.

Överprövningen kan ändå lämnas över till regeringen i ärenden av tydlig politisk karaktär

Även om överprövningen flyttas från regeringen till en förvaltnings- myndighet eller en domstol utesluter inte det att ärendena prövas av regeringen i vissa exceptionella situationer. I 21 kap. 7 § miljöbalken finns bestämmelser om att mål som rör andra allmänna intressen av synnerlig vikt än de som avses 1 kap. 1 § miljöbalken ska lämnas över från mark- och miljödomstolen till regeringen för prövning. I den proposition som föregick att riksdagen fastställde riktlinjerna fram- hölls nya förvaltningsområden där miljöskyddskrav måste vägas mot vittgående arbetsmarknadspolitiska effekter, eller områden där praxis behöver anpassas till växlande säkerhetspolitiska krav som exempel på situationer där politisk styrning genom besvärsprövning skulle kunna vara ett lämpligt komplement till normgivning.26

Enligt förarbetena till bestämmelsen i 21 kap. 7 § miljöbalken skulle ett överlämnande exempelvis kunna komma i fråga när miljö- skyddskrav skulle kunna ha vittgående arbetsmarknadspolitiska effek- ter, beröra riksintressen eller röra försvaret. Ett annat exempel som nämns i förarbetena till miljöbalken är ärenden om strandskyddsdis- penser inom ett område som har riksintresse.27 I praktiken har de ärenden som lämnats över till regeringen gällt situationer där intres- set av vindkraftsutbyggnad ställts mot naturvårdsintressen28, intres- set av att bevara kulturmiljövärden29 respektive försvarets intressen, se avsnitt 8.4.1. Ett överlämnande med stöd av bestämmelsen i nuva- rande 21 kap. 7 § miljöbalken har bland annat skett då Försvars-

25Wenander (2016), Rättsmedel, Om- och överprövning av förvaltningsbeslut, s. 513.

26Prop. 1983/84:120, s. 13–14.

27Prop. 1997/98:45, Miljöbalk, del 2, s. 235.

28Regeringens ärende M2000/00424.

29Regeringens ärende M2015/000352.

142

SOU 2024:11 Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

makten överklagat ett beslut om ett djurskyddsområde.30 Ett mål ska enligt den nuvarande 21 kap. 7 § miljöbalken även lämnas över om Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten begär det till följd av sådana hänsyn eller om målet gäller ett överklagat statligt beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt. Liknande lösningar med överlämnande av principiella eller särskilt viktiga ärenden till reger- ingen har regeringen framhållit som smidigare än att regeringen prö- var varje enskilt beslut som överklagats dit.31

Utredningens ger i kapitel 8 förslag på vilka förutsättningar som bör vara uppfyllda för att mark- och miljödomstolen ska lämna över ett mål till regeringen för prövning. Utredningen redovisar där även sina överväganden om vilka intressen som skulle kunna aktualisera ett sådant överlämnande. Genom de förslagen anser utredningen att det finns tillräckliga möjligheter för regeringen att pröva mål om områdesskydd som är av tydlig politisk karaktär.

Regeringen kommer att ha vissa möjligheter att medge undantag

Områdesskydden är i vissa delar reglerade på förordningsnivå genom områdesskyddsförordningen och nationalparksförordningen. Det innebär att regeringen med stöd av 12 kap. 8 § regeringsformen får medge undantag från föreskrifterna eller från andra bestämmelser som har meddelats med stöd av beslut av regeringen. Regeringen har därmed möjlighet att ingripa i vissa enskilda exceptionella situatio- ner där det skulle kunna krävas32, exempelvis sådana där säkerhets- politiska hänsyn av särskild betydelse behöver beaktas.

Beslut om områdesskydd bör överprövas i domstol

Områdesskydden innebär ofta inskränkningar av markägares och nyttjanderättshavares möjligheter att nyttja och bruka området. Ett beslut att bilda, upphäva eller ändra ett områdesskydd påverkar i många fall markägares och nyttjanderättshavares civila rättigheter och skyldigheter enligt artikel 6.1 Europakonventionen i sådan mån

30Mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätts beslut den 7 juni 2022 i mål nr M 9099–21, regeringens ärende M2022/01300

31Prop. 1983/84:120 s. 15 och 25–28.

32Prop. 1983/84:120 s. 15.

143

Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

SOU 2024:11

att det finns en rätt till domstolsprövning av beslutet. Högsta för- valtningsdomstolen har i många fall därför rättsprövat regeringens beslut om områdesskydd enligt rättsprövningslagen för att tillgodo- se Europakonventionens krav,33 se avsnitt 3.6.1. Ett mål om rätts- prövning hos Högsta förvaltningsdomstolen är dock en både kost- sam och resurskrävande process hos domstolen. Målen avgörs enligt 4 a § första stycket 2 lagen (1971:289) om allmänna förvaltnings- domstolar som regel av fem justitieråd, men kan avgöras av tre eller fyra justitieråd om det är fråga om att avvisa en för sent inkommen ansökan eller om prövningen annars är enkel. Målen om rättspröv- ning av regeringens beslut i frågor rättsskydd avser många gånger frågor av begränsad betydelse och motiverar enligt utredningen inte den kvalificerade prövning som sker hos Högsta förvaltningsdom- stolen. En domstolsprövning i första instans framstår enligt utred- ningen som ett klart bättre alternativ för att tillgodose kraven i Europakonventionen.

Genom en domstolsprövning tillgodoses även Århuskonventio- nens krav på att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot miljölagstiftningen prövade av dom- stol eller i administrativ ordning på ett objektivt, rättvist, snabbt och billigt sätt. Domstolsprövningen ger dessutom miljö- och frilufts- organisationer en bättre möjlighet att överklaga beslut om upp- hävande av skydd av områden i enlighet med vad som framgår av 16 kap. 13 och 14 §§ miljöbalken.

I ett beslut om att bilda naturreservat ska de inskränkningar i rätten att använda mark- och vattenområden som behövs för att uppnå syftet med reservatet anges. Sådana föreskrifter anses som huvudregel vara normer. Det finns i sådana fall inget krav på domstolsprövning av besluten att meddela föreskrifterna. Regeringens beslut att meddela föreskrifter som utgör normer enligt 8 kap. regeringsformen kan där- för inte rättsprövas enligt rättsprövningslagen, se avsnitt 3.6.1.

En prövning i domstol skulle generellt förändra överprövnings- processen på ett sätt som enligt utredningen bör kunna underlätta för den enskilde att föra sin talan. För det första bör överprövningen enligt utredningen kunna gå snabbare i domstol än vad den i dag gör hos regeringen, vilket inte sällan är en grundläggande förutsättning för att en överprövning alls ska vara meningsfull för den enskilde.

33RÅ 1996 ref. 40, RÅ 1996 not. 205, RÅ 1999 not. 296, RÅ 2003 not. 126, RÅ 2008 not. 95, och RÅ 2009 ref. 89.

144

SOU 2024:11 Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

Vidare har domstolen andra möjligheter till processledning än reger- ingen. Den har lokal kännedom och ligger dessutom som regel rent geografiskt närmare det område som beslutet avser. En domstol kan också hålla muntlig förhandling eller syn på platsen på ett sätt som regeringen inte kan. Detta innebär en tydligare och mer transparent rättsprocess som enligt utredningen bör kunna ge bättre möjligheter till välgrundade beslut.

Prövningen av beslut om områdesskydd innefattar vidare propor- tionalitetsavvägningar mellan olika intressen som kan förutsätta ut- förliga resonemang om de berörda skyddsbehoven, de berörda all- männa och enskilda intressena samt om ändamålsenligheten i de föreslagna områdesskydden. En domstolsprövning av besluten om områdesskydd med krav på mer utförliga resonemang i dessa delar skulle enligt utredningen ge bättre förutsättningar för en mer till- gänglig och utvecklad praxis jämfört med nuvarande prövning hos regeringen.

Under samrådet har det uttryckts farhågor för att en domstols- prövning skulle förskjuta dagens prövning av lämpligheten i områdes- skyddet och tillhörande föreskrifter till en prövning av områdesskyd- dets laglighet, och enbart omfatta en prövning av om beslutsmyndig- heten hållit sig inom det utrymme lagstiftningen ger den.

En förskjutning mot en prövning av områdesskyddets laglighet skulle kunna vara en naturlig följd av den traditionella uppdelningen mellan regeringens prövning av lämplighetsfrågor och domstolarnas prövning av rättsfrågor. Det ska då för det första hållas i åtanke att den form av politisk styrning som i första hand bör komma i fråga för riksdagen eller regeringen är att de fastställer normer och där- igenom reglerar vilka frågor som kan tas upp i en överinstans och vilka hänsyn domstolen ska beakta i sin prövning. För det andra är inte frågor om avvägningar mellan olika intressen främmande för dom- stolarna. Som ett exempel kan nämnas avvägningen mellan intresset av att skydda miljöer och enskilda intressen i enlighet med 7 kap.

25§ miljöbalken. Sådana proportionalitetsavvägningar förutsätts tvärt- om ske, och är vanligt förekommande i Högsta förvaltningsdomsto- lens rättsprövningar av regeringens överprövningsbeslut rörande reglering av markanvändning och områdesskydd enligt miljölagstift- ningen.34 För det tredje har domstolen samma möjligheter som reger-

34Se till exempel RÅ 1996 ref 40, RÅ 1996 ref 44, RÅ 1996 ref. 56, HFD 2016 ref. 76, HFD 2017 ref. 48, HFD 2019 not. 9 och HFD 2020 not. 17.

145

Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

SOU 2024:11

ingen att inhämta yttranden från exempelvis den ansvariga expert- myndigheten i det fall det skulle behövas för att bedöma behovet av skydd och de föreslagna skyddsåtgärdernas ändamålsenlighet. För det fjärde återstår möjligheten för regeringen att få särskilt viktiga och principiella ärenden som förutsätter särskilda lämplighetsavvägningar överlämnade till sig.

Enligt utredningens bedömning är det mot den beskrivna bak- grunden lämpligast att de beslut om områdesskydd som i dag över- klagas till regeringen i stället överklagas direkt till domstol.

Förvaltningsmyndigheterna ska inte vara överprövningsinstans

Även om beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken ska prövas i domstol har utredningen övervägt om överprövningen först ska ske hos Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten i egenskap av expertmyndigheter på området, innan ärendet över- klagas till domstol. En sådan ordning skulle innebära ökade möjlig- heter till en kvalificerad prövning jämfört med i dag, men skulle å andra sidan fördröja en process som tillgodoser enskildas tillgång till en domstolsprövning av ärendet. De centrala statliga förvaltnings- myndigheterna är inte heller konstitutionellt sett överordnade läns- styrelserna och det har framhållits att det inte är lämpligt att en central myndighet överprövar länsstyrelsebeslut i frågor där det typiskt sett krävs en avvägning mellan olika intressen som företräds av skilda centrala myndigheter.35 Sådana situationer skulle exempel- vis kunna uppstå om behovet av att skydda ett naturvårdsintresse skulle behöva ställas mot intresset av att dra en kraftledning av riks- intresse för energidistributionen över ett område som är tänkt att skyddas. I sådana fall skulle ett riksintresse som företräds av Energi- myndigheten behöva vägas mot ett intresse som företräds av Natur- vårdsverket samtidigt som Naturvårdsverket skulle vara besluts- instans. Det vore enligt utredningens mening inte lämpligt.

En ordning där Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndig- heten är överprövningsinstans skulle, som Naturvårdsverket fram- hållit i sitt samrådssvar, innebära att myndigheternas vägledande och beredande roll blandas samman med deras roll som överprövnings- instans. En ordning där myndigheterna är överprövningsinstans

35Prop. 1983/84:120 s. 20–22 och bet. KU 1983/84:23 s. 7.

146

SOU 2024:11 Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

skulle dessutom ställa krav på organisatoriska förändringar inom myndigheterna.

Att det i vissa delar finns ett organisatoriskt samband eller ett till- synsförhållande mellan besluts- och överinstansen hindrar inte att det finns en överklagandemöjlighet dem emellan. Däremot skulle sambandet enligt utredningen försvåra en effektiv överprövning som för en enskild skulle uppfattas som allsidig och opartisk. Den sak- kunskap som Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten kan bidra med i en överprövningsprocess skulle kunna inhämtas av domstolen genom att den begär in ett yttrande från myndigheterna under handläggningen av ett mål. Det finns i sådana fall ingen anled- ning att låta myndigheterna även vara överprövningsinstans med de krav på organisatoriska förändringar det skulle medföra.

Om myndigheterna skulle vara överprövningsinstans finns vidare en risk för att naturvårdsintressena inte skulle kunna bevakas till- räckligt. Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket har enligt 40 § områdesskyddsförordningen och 13 § nationalparksför- ordningen rätt att överklaga vissa beslut som rör frågor som avses i 7 kap. miljöbalken och i de båda förordningarna. I den proposition som föregick riktlinjerna ansågs den omständigheten att en central myndighet kan överklaga en underinstans beslut till regeringen i sig inte hindra att den också var överinstans.36 I propositionen förut- sattes det dock att myndigheternas rätt att överklaga besluten skulle ses över av det enkla skälet att myndigheterna inte bör kunna över- klaga beslut till sig själva.37 I processuellt hänseende skulle de cen- trala myndigheternas möjligheter att bevaka att den beslutande instansen beaktar naturvårdsintressena tillräckligt väl därigenom för- svåras. Eftersom Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsver- ket inte heller skulle vara högsta instans för ärendena kommer de inte heller själva kunna prägla praxis, vilket enligt propositionen var ett av de skäl som deras besvärsrätt skulle vägas mot.38 Sammantaget bedömer utredningen därför att de centrala förvaltningsmyndighe- terna inte bör vara överprövningsinstans.

36Prop. 1983/84:120, s. 22 och 31.

37Prop. 1983/84:120, s. 22.

38Prop. 1983/84:120, s. 22.

147

Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

SOU 2024:11

4.2.2Mark- och miljödomstol ska pröva överklagade beslut om områdesskydd

Förslag: Mark- och miljödomstol ska pröva överklaganden av de beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken, 13 § national- parksförordningen och 41 § områdesskyddsförordningen som i dag överklagas till regeringen.

Överklagandet ska prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område förvaltningsmyndigheten eller kommunen som prö- vat ärendet ligger.

Skälen för utredningens förslag

Mark- och miljödomstolarna handlägger i dag mål som liknar över- klaganden av de beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken som i dag överklagas till regeringen och har den kompetens som överprövningen förutsätter. Det är därför lämpligt att de beslut om områdesskydd som i dag överklagas till regeringen i stället överkla- gas till mark- och miljödomstol.

Beslut om områdesskydd bör överklagas till mark- och miljödomstol

Utredningen har övervägt vilket domstolsslag som bör vara över- klagandeinstans för besluten om områdesskydd. Huvudalternativen har varit allmän förvaltningsdomstol samt mark- och miljödomstol. Båda domstolsslagen prövar överklagade myndighetsbeslut och har en processordning som lämpar sig väl för prövningen. Utredningen bedömer att det finns ett flertal skäl som talar för att mark- och miljödomstol ska vara överinstans.

Mark- och miljödomstolarna handlägger redan i dag överklagan- den av myndigheters och kommuners beslut enligt 7 kap. 11 § första stycket 2 miljöbalken om inrättande av biotopskyddsområden. De handlägger även mål om dispenser från områdesskyddsföreskrifter, frågor om ersättning i anledning av områdesskydd enligt 31 kap. miljöbalken och mål enligt annan miljölagstiftning. De prövar även överklaganden enligt plan- och bygglagstiftningen och hanterar vid sin prövning av överklaganden av detaljplaner frågor om reglering av den fysiska miljön. Vid sin prövning gör mark- och miljödomsto-

148

SOU 2024:11 Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

larna i det sammanhanget avvägningar mellan olika allmänna och enskilda intressen på ett sätt som liknar vad regeringen i dag gör vid sin prövning av överklagade beslut om områdesskydd. Mark- och miljödomstolarna handlägger dessutom fastighetsmål och är där- igenom väl förtrogna med de fastighetsrättsliga frågor som kan uppkomma vid ett överklagande av beslut om områdesskydd. Mark- och miljödomstolarna har dessutom tillgång till den juridiska, tek- niska och naturvetenskapliga kompetens som prövningen av beslut om områdesskydd förutsätter. Tillgången till tekniska råd förstärker överprövningsinstansens kunskaper och erfarenheter inom det tekniska och naturvetenskapliga området jämfört med dagens pröv- ning hos regeringen då motsvarande kompetens inte alltid är lika tillgänglig inom Regeringskansliet. Utredningen föreslår därför att de beslut enligt 7 kap. miljöbalken som i dag kan överklagas till reger- ingen i stället ska överklagas till mark- och miljödomstol.

Med möjligheten att överklaga beslut om områdesskydd till mark- och miljödomstol följer även att dessa kan överklagas till Mark- och miljööverdomstolen. På det sättet ökar möjligheterna för en för hela landet likformig praxis som dessutom är mer lättillgänglig än reger- ingens beslut.

I mål om överklagade beslut om områdesskydd bör samma pro- cessuella bestämmelser gälla som i andra mål som mark- och miljö- domstolarna prövar efter överklagande. Av detta följer bland annat att det enligt 5 kap. 1 § lagen (2010:921) om mark- och miljödom- stolar och 39 § lagen (1996:242) om domstolsärenden krävs pröv- ningstillstånd för att Mark- och miljööverdomstolen ska pröva ett överklagande. Eftersom målen om områdesskydd kommer vara mål enligt miljöbalken kommer Mark- och miljööverdomstolens avgör- anden enligt 5 kap. 5 § lagen om mark- och miljödomstolar inte kunna överklagas.

De vanliga forumbestämmelserna bör gälla

Utredningen ser ingen anledning att frångå huvudregeln i 3 kap. 1 § femte stycket lagen om mark- och miljödomstolar om att mål som har överklagats till mark- och miljödomstol prövas av den domstol inom vars område förvaltningsmyndigheten eller kommunen som först har prövat ärendet ligger. Det innebär att de beslut om om-

149

Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

SOU 2024:11

rådesskydd enligt 7 kap. miljöbalken som fattas av nationella myn- digheter, såsom Kustbevakningen respektive Naturvårdsverket, kom- mer att prövas av en annan mark- och miljödomstol än den inom vars domkrets det område som överklagandet gäller ligger. Eventuella mål om ersättning i anledning av besluten enligt 3 kap. 1 § andra stycket lagen om mark- och miljödomstolar kommer i dessa fall även att handläggas av en annan mark- och miljödomstol än den som över- prövar det överklagade beslutet. De nu beskrivna situationerna är dock få och förekommer sällan i praktiken. Målen kan dessutom läm- nas över mellan mark- och miljödomstolarna med stöd av bestäm- melserna i 3 kap. 2 § lagen om mark- och miljödomstolar. Enligt utredningen finns det därför inte tillräckliga skäl för att frångå huvudregeln om att ett mål ska prövas av den mark- och miljödom- stol inom vars område förvaltningsmyndigheten eller kommunen som prövat ärendet ligger.

4.2.3Vid ett genomförande av förslagen behöver vissa bestämmelser meddelas i lag

Förslag: Bestämmelserna om vilka beslut som går att överklaga och vilka myndigheter som ska ha rätt att överklaga besluten ska meddelas i lag och inte i förordning.

Skälen för utredningens förslag

Utredningens förslag att beslut om områdesskydd ska överklagas till mark- och miljödomstol medför bestämmelser om överklagbarhet och talerätt. Sådana bestämmelser utgör bestämmelser om rättegång som enligt 11 kap. 2 § regeringsformen ska meddelas i lag.

Utredningen föreslår därför att bestämmelserna i 13 § national- parksförordningen och 41 § områdesskyddsförordningen om vilka beslut som kan överklagas ska överföras till en ny paragraf, 19 kap. 1 a § miljöbalken. Beslut enligt 14 och 21 §§ områdesskyddsförord- ningen och 7 § nationalparksförordningen omfattas enligt utred- ningen av överklagandebestämmelsen i 19 kap. 1 § miljöbalken. För- slaget innebär vidare att 40 § områdesskyddsförordningen och 13 § andra stycket nationalparksförordningen ska upphöra att gälla och

150

SOU 2024:11 Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

att det införs en ny paragraf, 16 kap. 12 a § miljöbalken, med mot- svarande innehåll.

Nuvarande överklagandebestämmelser kommer behöva meddelas i lag

Det har inte ingått i utredningens uppdrag att se över vilka beslut om områdesskydd som ska gå att överklaga eller vilka enskilda eller myndigheter som ska ha rätt att överklaga besluten. De beslut som enligt 18 kap. 1 § 1 miljöbalken, 41 § områdesskyddsförordningen och 13 § nationalparksförordningen som i dag överklagas till reger- ingen ska därmed gå att överklaga, men till en domstol i stället för till regeringen.

Genom att besluten ska överklagas till mark- och miljödomstol

istället för till regeringen behöver de bestämmelser som reglerar för- farandet enligt 11 kap. 2 § regeringsformen meddelas i lag. Av 19 kap. 1 § tredje stycket miljöbalken framgår att länsstyrelsens och andra statliga myndigheters beslut i särskilda fall får överklagas hos mark- och miljödomstol enligt 21 kap. 1 § andra stycket miljöbal- ken. I 21 kap. 1 § andra stycket miljöbalken anges vidare att mark- och miljödomstolarna, om inte annat är föreskrivet, efter överkla- gande prövar länsstyrelsens och andra statliga myndigheters beslut enligt miljöbalken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av miljöbalken. Genom att bestämmelserna om att vissa beslut över- klagas till regeringen ändras kommer miljöbalkens huvudregel om att mark- och miljödomstolarna prövar överklaganden av statliga myn- digheters beslut att gälla. Det som anges i 41 § områdesskyddsför- ordningen och 13 § nationalparksförordningen om att det i 19 kap. 1 § miljöbalken finns bestämmelser om överklagande är en bestämmelse av upplysningskaraktär vilket är godtagbart ur normgivningssyn- punkt.39

I områdesskyddsförordningen och nationalparksförordningen finns vidare bestämmelser om att vissa beslut ska gå att överklaga och att vissa myndigheter har rätt att överklaga vissa angivna beslut. Om detta ska gälla även då mark- och miljödomstolen är överinstans behöver bestämmelserna om det meddelas i lag. Utredningen före- slår att förordningsbestämmelserna om detta förs över till miljö- balken.

39Ds 2014:1: Gröna boken – Riktlinjer för författningsskrivning, s. 80–82.

151

Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

SOU 2024:11

När det gäller vissa beslut av föreskriftskaraktär anges i 13 § nationalparksförordningen och i 41 § områdesskyddsförordningen att dessa får överklagas till regeringen. Eftersom de angivna besluten bör gå att överklaga även i fortsättningen föreslår utredningen att det i en ny paragraf, 19 kap. 1 a § miljöbalken, anges att dessa beslut ska gå att överklaga till mark- och miljödomstol. Av 41 § områdes- skyddsförordningen framgår att Kustbevakningens beslut enligt 14 § i samma förordning kan överklagas till regeringen. Bestämmel- sen i 14 § områdesskyddsförordningen avser Kustbevakningens möjlighet att ge dispens från kravet på tillstånd för att bedriva marin- vetenskaplig forskning inom svenskt sjöterritorium från forsknings- fartyg som är registrerade i eller tillhör en annan stat. Ett sådant dispensbeslut är enligt utredningens mening ett beslut i ett enskilt fall och omfattas av 19 kap. 1 § miljöbalken. Detsamma gäller läns- styrelsens beslut enligt 21 § områdesskyddsförordningen om att över- låta förvaltningen av ett skyddat område till någon annan, samt Naturvårdsverkets beslut om skötselplan enligt 8 § nationalparks- förordningen.

I 13 § nationalparksförordningen och i 40 § områdesskyddsför- ordningen anges de myndigheter som får överklaga vissa beslut. Även dessa bestämmelser behöver meddelas i lag. Utredningen före- slår därför att bestämmelsen förs över till en ny paragraf, 16 kap. 12 a § miljöbalken.

4.3Synpunkter från samrådet

Svemin menar att besluten om områdesskydd innehåller tydliga politiska överväganden och att det därför är lämpligt att dessa beslut även fortsättningsvis överklagas till regeringen. Lantbrukarnas Riks- förbund anser att beslut om bildande, upphävande respektive änd- ringar av naturreservat är av en sådan politisk karaktär att de bör kunna överklagas till regeringen, medan överprövningen av strand- skydd och vattenskyddsområden i stället innefattar mer rättsskydds- frågor som bör prövas av en domstol. Svenska Samernas Riksförbund framhåller riskerna med en politisk prövning av ärendena och menar att en prövning av en förvaltningsmyndighet eller en domstol är att föredra ur ett rättssäkerhetsperspektiv.

152

SOU 2024:11 Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

Bland de myndigheter som utredningen samrått med anser bland annat Naturvårdsverket, Sveriges geologiska undersökning, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Sametinget och Länsstyrelsen i Gotlands län att de ärenden som överklagas till regeringen i huvud- sak inte är av sådan natur eller politisk betydelse att de bör prövas av regeringen. Sametinget anser att den omfattande praxis som utveck- lat sig för beslut om områdesskydd gör att behovet av en politisk styrning har minskat.

Havs- och vattenmyndigheten framför att beslut om att bilda ett vattenskyddsområde innehåller naturvetenskapliga, tekniska, legala och processuella överväganden och att ärendena är av komplicerad natur. De riskbedömningar som ska ligga till grund för avgräns- ningen av områden och vilka inskränkningar som är nödvändiga för att bibehålla ett rent råvatten kan vara komplicerade. Det är enligt Havs- och vattenmyndigheten dock mycket sällsynt att besluten innehåller rent politiska avvägningar. Enligt myndigheten är det en fördel om överprövningsmyndigheten har god kännedom om annan miljölagstiftning. Överprövningar kan enligt Havs- och vattenmyn- digheten med fördel flyttas till mark- och miljödomstolen eftersom det skulle kunna bidra till att skapa en mer enhetlig och användbar praxis i sakfrågor som ofta återkommer i denna typ av ärenden.

En del samrådsmyndigheter anser att ordningen kan behöva vara olika för de olika skyddsformerna. Länsstyrelsen i Västernorrlands län anser att upphävandet av strandskydd vid små sjöar och vatten- drag närmast har karaktären av dispensärenden som bör kunna prö- vas i domstol. Naturvårdsverket påpekar att möjligheten att upphäva strandskydd i praktiken nästan uteslutande handlar om enskilda som ansöker om upphävande vid sin egen fastighet och att det därför framstår som lämpligt att flytta överprövningen från regeringen till någon annan instans. Beslut om utvidgande av strandskydd handlar enligt Naturvårdsverket däremot i regel om stora områden som kan beröra stora delar av ett län och påverka många människor. Även Länsstyrelsen i Västra Götalands län framhåller att det finns ett behov av politisk styrning av praxisen för de utökade strandskydden. Läns- styrelsen i Skåne län anser att somliga områdesskydd, exempelvis vattenskyddsområden, kan vara mer lämpade för en domstolsprövning än andra typer av skydd. Försvarsmakten anser att mål och ärenden som rör Försvarsmaktens intressen på Försvarsmaktens initiativ fortsatt alltid ska kunna överlämnas till regeringen för slutlig prövning.

153

Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

SOU 2024:11

Flera myndigheter, däribland Riksantikvarieämbetet, anser att före- skrifterna i områdena är sådana normer som bör prövas av regeringen och inte av en förvaltningsmyndighet eller en domstol.

När det gäller val av överinstans påpekar Naturvårdsverket att det vore olämpligt om beslut om områdesskydd överklagades till Natur- vårdsverket. Naturvårdsverket uppger sig ha en begränsad erfarenhet av att vara en överprövande myndighet. Det kan enligt Naturvårds- verket också finnas problem med att vara överprövande myndighet i sådana frågor som Naturvårdsverket vägleder om. Naturvårdsverket har enligt områdesskyddsförordningen även en roll i beslutsprocessen när det gäller exempelvis bildande av naturreservat genom att läns- styrelsen ska samråda med Naturvårdsverket i vissa fall samt att Naturvårdsverket har möjlighet att överklaga flera beslut som rör frågor som avses i 7 kap. miljöbalken. Naturvårdsverket framhåller även att myndigheten också bedriver arbete med bildande av nya nationalparker och därför kan se svårigheter i att överpröva sådana beslut när myndigheten själv har tagit fram förslaget. Naturvårds- verket är även involverad i bland annat frågor om finansiering och ersättning samt andra frågor om bildande av områdesskydd. Exem- pelvis sker bildandet av statliga naturreservat i ett samspel mellan den beslutande länsstyrelsen och Naturvårdsverket där verket står för vägledningen, finansieringen, värderingstjänsterna, inmätnings- tjänsterna och fastighetsägarrollen om det handlar om förvärv av mark.

Vissa myndigheter, däribland Länsstyrelsen i Blekinge län, Läns- styrelsen i Dalarnas län och Länsstyrelsen i Skåne län, beskriver de problem som följer med regeringens långa handläggningstider och framhåller behovet av att den instans överprövningsärendena flyttas till tillförs resurser. Riksantikvarieämbetet och Länsstyrelsen i Skåne län befarar vidare att överprövningens karaktär av lämplighetspröv- ning skulle begränsas till en laglighetsprövning om överprövningen flyttades från regeringen till en domstol.

154

SOU 2024:11 Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

4.4Bakgrund

4.4.1Regeringens prövning av överklagade beslut enligt 7 kap. miljöbalken

Som framgår av avsnitt 3.1.3 har utvecklingen gått mot att förvalt- ningsbeslut i allt större utsträckning överklagas hos förvaltnings- domstol i stället för hos regeringen. Regeringen är dock fortfarande överprövningsorgan för många ärendetyper enligt miljöbalken. Om- rådesskydden enligt 7 kap. miljöbalken är ett sådant område. I 18 kap. miljöbalken finns bestämmelser om regeringens prövning av över- klagade avgöranden. Enligt 18 kap. 1 § 1 miljöbalken ska regeringen pröva beslut av statliga myndigheter i frågor som rör bildande, ändring eller upphävande av följande skyddsformer i 7 kap. miljöbalken:

•nationalparker,

•naturreservat,

•kulturreservat,

•naturminnen,

•strandskyddsområden,

•miljöskyddsområden, eller

•vattenskyddsområden.

Regeringen prövar dock inte frågor om ersättning för dessa typer av områdesskydd.

Enligt 18 kap. 1 § 4 miljöbalken prövar regeringen även andra beslut för vilka det är föreskrivet att de ska överklagas till regeringen. För områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken finns bestämmelser i områdesskyddsförordningen och nationalparksförordningen om över- klagande till regeringen. I 41 § områdesskyddsförordningen stadgas att en kommuns beslut enligt förordningen får överklagas hos läns- styrelsen. Länsstyrelsens beslut enligt 3, 4, 10–13, 21 och 22 §§ om- rådesskyddsförordningen och Kustbevakningens beslut enligt 14 § i samma förordning får överklagas hos regeringen. Av 13 § national- parksförordningen följer att Naturvårdsverkets beslut om skötsel- plan enligt 7 § i den förordningen får överklagas hos regeringen.

155

Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

SOU 2024:11

I övrigt hänvisas till bestämmelserna i 19 kap. 1 § och 23 kap. 1 § miljöbalken.

De beslut som får överklagas till regeringen enligt områdesskydds- förordningen är länsstyrelsens beslut om

•skötselplan för ett naturreservats eller kulturreservats långsiktiga vård (3 §),

•föreskrifter som behövs för att skydda och vårda ett visst natur- minne (4 §),

•föreskrifter om förvaltningen av djur- och växtskyddsområden (10 §),

•föreskrifter enligt 7 kap. 17 § miljöbalken om strandskydd, (11 §),

•föreskrifter enligt 7 kap. 20 § första stycket miljöbalken om miljöskyddsområde (13 §),

•beslut om överlåtelse av förvaltning (21 §), och

•föreskrifter enligt 7 kap. 30 § miljöbalken (22 §).

Föreskrifter om att beslut får överklagas till regeringen finns även i 2 kap. 8 § sjötrafikförordningen (1986:300) samt i 15 kap. 1 § trafik- förordningen.

Nedan redogörs i korthet för de olika skyddsformerna där beslu- ten överklagas enligt 18 kap. miljöbalken och syftet med desamma.

Nationalpark

Beslutsprocessen för bildandet av en nationalpark går i korthet till enligt följande. Naturvårdsverket lämnar förslag till regeringen om att bilda en nationalpark. Syftet ska enligt 7 kap. 2 § miljöbalken vara att bevara ett större sammanhängande område av viss landskapstyp i dess naturliga tillstånd eller i väsentligt oförändrat skick. Regeringen får enligt 7 kap. 2 § miljöbalken efter riksdagens medgivande för- klara området som nationalpark. Det är sedan regeringens uppgift att besluta om syfte, avgränsning och förordning för nationalparken.

Enligt 18 kap. 1 § 1 miljöbalken överklagas beslut om national- parker till regeringen. Enligt bestämmelsen är det beslut av en statlig myndighet om bildande, ändring eller upphävande av nationalparker

156

SOU 2024:11 Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

som kan överklagas till regeringen. Det är dock regeringen som fattar denna typ av beslut, vilket innebär att besluten inte kan över- klagas till regeringen. För att åstadkomma en rättslig prövning av regeringens beslut får de i stället rättsprövas i enlighet med rätts- prövningslagen

Föreskrifter för nationalparken tas fram av Naturvårdsverket med stöd av bemyndiganden i 7 kap. 3 § miljöbalken och 4 § nationalparks- förordningen. Dessa får avse inskränkningar i rätten att använda mark- eller vattenområden inom nationalparken, rätten att färdas och vistas i nationalparken och om ordningen i övrigt inom denna. Bestämmelser om överklagande av dessa föreskrifter saknas. I den mån ett beslut om ordningsföreskrifter i nationalparker inte har tagits in i beslutet att bilda området eller i senare beslut att göra ändringar i områdesskyddet, omfattas det således av överklagande- förbudet i 30 § myndighetsförordningen. Eftersom Naturvårdsver- ket meddelar sina föreskrifter om ordningen i en nationalpark sepa- rat från regeringens beslut om inrättande finns det inte möjlighet att överklaga Naturvårdsverkets föreskrifter. Detta följer av 7 kap. 2 och 3 §§ miljöbalken samt 4 § nationalparksförordningen.

Enligt 7 § nationalparksförordningen får Naturvårdsverket efter samråd med länsstyrelsen, kommunen och Havs- och vattenmyn- digheten i ett beslut om en skötselplan besluta om hur en national- park ska vårdas och förvaltas. I 13 § nationalparksförordningen an- ges att ett sådant beslut om skötselplan får överklagas hos regeringen medan det i övrigt hänvisas till bestämmelserna om överklagande i 19 kap. 1 § och 23 kap. 1 § miljöbalken.

Naturreservat

En länsstyrelse eller kommun får enligt 7 kap. 4 § miljöbalken för- klara ett mark- eller vattenområde som naturreservat i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftslivet. Ett område som behövs för att skydda, återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer eller livsmiljöer för skyddsvärda arter får också förklaras som natur- reservat. Under 2021 fattades 150 statliga beslut om bildande, ut- ökning eller förstärkning av naturreservat.40

40Naturvårdsverket (2022a), s. 16.

157

Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

SOU 2024:11

Enligt 7 kap. 5 § andra stycket miljöbalken ska ett beslut om att bilda naturreservat ange de inskränkningar i rätten att använda mark- och vattenområden som behövs för att uppnå syftet med reservatet, såsom förbud mot bebyggelse, uppförande av stängsel, upplag, schakt- ning, täkt, uppodling, dikning, plantering, avverkning, jakt, fiske och användning av bekämpningsmedel. En inskränkning får innebära att tillträde till området förbjuds under hela eller delar av året. Föreskrif- terna meddelas alltså i beslutet om att bilda naturreservat.41

Frågor som rör själva bildandet av naturreservatet – reservats- bildningen i sig, avgränsning, bestämmelser om markanvändningen med mera – får enligt 18 kap. 1 § miljöbalken överklagas till reger- ingen när det gäller reservat som länsstyrelsen har bildat. Kommu- ners beslut om att bilda naturreservat överklagas enligt 19 kap. 1 § miljöbalken till länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut kan i sin tur över- klagas till regeringen.

Kulturreservat

Ett mark- eller vattenområde får enligt 7 kap. 9 § miljöbalken för- klaras som kulturreservat i syfte att bevara värdefulla kulturpräglade landskap. På ett sådant område ska bestämmelserna för naturreservat i 7 kap. 4–6 §§ miljöbalken tillämpas. Det innebär bland annat att det i ett beslut om att bilda kulturreservat ska anges de inskränkningar i rätten att använda mark- och vattenområden som behövs för att upp- nå syftet med reservatet. Beslut om att förklara ett område som kul- turreservat fattas av länsstyrelse eller kommun. Länsstyrelsens beslut överklagas till regeringen enligt 18 kap. 1 § miljöbalken. Kommuners beslut överklagas till länsstyrelsen enligt 19 kap. 1 § miljöbalken. Länsstyrelsens beslut kan i sin tur överklagas till regeringen.

41Naturvårdsverket (2019a), s. 15.

158

SOU 2024:11 Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

Naturminne

Ett särpräglat naturföremål får enligt 7 kap. 10 § miljöbalken av läns- styrelsen eller kommunen förklaras som naturminne, om det behö- ver skyddas eller vårdas särskilt. Förklaringen får även omfatta det område på marken som krävs för att bevara naturföremålet och ge det behövligt utrymme. Vad som i 7 kap. 5–8 §§ föreskrivs om natur- reservat gäller även för naturminnen. Beslut enligt 7 kap. 10 § som fattas av länsstyrelsen överklagas till regeringen enligt 18 kap. 1 § miljöbalken. Kommuners beslut överklagas till länsstyrelsen enligt 19 kap. 1 § miljöbalken. Länsstyrelsens beslut kan i sin tur överkla- gas till regeringen.

Strandskyddsområde

Strandskydd gäller enligt 7 kap. 13 § miljöbalken vid havet, insjöar och vattendrag. Syftet med skyddet är enligt 7 kap. 13 § att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandom- råden och bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd. Läns- styrelsen får enligt 7 kap. 14 § miljöbalken i det enskilda fallet besluta att utvidga strandskyddsområdet till högst 300 meter från strand- linjen, om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syf- ten. Ett sådant beslut gäller omedelbart även om det överklagas. Länsstyrelsen får också enligt 7 kap. 18 § miljöbalken i ett enskilt fall besluta att upphäva strandskyddet i ett visst område. Av bestäm- melsens tredje stycke framgår att även kommuner har viss möjlighet att upphäva strandskyddet. Länsstyrelsens beslut som rör bildande, ändring eller upphävande av strandskyddsområden överklagas enligt 18 kap. 1 § 1 miljöbalken till regeringen. Regeringens beslut kan rätts- prövas enligt rättsprövningslagen om de innefattar en prövning av någons civila rättigheter eller skyldigheter.42

Dispens från strandskydd får meddelas av länsstyrelsen och i vissa fall av kommunen enligt 7 kap. 18 a och 18 b §§ miljöbalken. Sådana beslut anses vara beslut i enskilda fall och överklagas till länsstyrelsen respektive mark- och miljödomstol enligt 19 kap. 1 § miljöbalken. Att beslutet anses vara ett beslut i enskilt fall som kan överklagas på

42HFD 2016 ref. 76.

159

Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

SOU 2024:11

det sättet ska inte blandas samman med att länsstyrelsen enligt 7 kap. 14 § miljöbalken i det enskilda fallet får besluta att utvidga strand- skyddsområdet. Det senare syftar till att markera att strandskydd inte får beslutas genom generella föreskrifter43, men reglerar inte på vilket sätt beslutet får överklagas.

Miljöskyddsområde

Ett större mark- eller vattenområde får enligt 7 kap. 19 § miljöbalken av regeringen förklaras som miljöskyddsområde, om det krävs sär- skilda föreskrifter på grund av att området eller en del av området är utsatt för föroreningar eller på annat sätt innebär att en miljökva- litetsnorm inte följs.

Enligt 7 kap. 20 § miljöbalken ska regeringen eller länsstyrelsen, efter regeringens bemyndigande, meddela sådana föreskrifter om skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått för verk- samheter inom området som behövs för att tillgodose syftet med området. Länsstyrelsen får meddela dispens från föreskrifter som har meddelats för ett miljöskyddsområde, om det finns särskilda skäl. Bemyndiganden för dessa beslut finns i 13 och 22 §§ områdes- skyddsförordningen. Länsstyrelsens beslut överklagas till regeringen enligt 41 § områdesskyddsförordningen.

Vattenskyddsområde

Enligt 7 kap. 21 § miljöbalken får ett mark- eller vattenområde av länsstyrelsen eller kommunen förklaras som vattenskyddsområde till skydd för en grund- eller ytvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt. En kommuns beslut över- klagas enligt 19 kap. 1 § miljöbalken till länsstyrelsen och länsstyrel- sens beslut överklagas enligt 18 kap. 1 § miljöbalken till regeringen.

För ett vattenskyddsområde ska länsstyrelsen eller kommunen enligt 7 kap. 22 § miljöbalken meddela sådana föreskrifter om in- skränkningar i rätten att förfoga över fastigheter inom området som behövs för att tillgodose syftet med området. Om det behövs får länsstyrelsen eller kommunen föreskriva att skyltar eller stängsel ska sättas upp och att annans mark får tas i anspråk för detta. Före-

43Prop. 2008/09:119 s. 99.

160

SOU 2024:11 Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

skrifterna ska gälla omedelbart, även om de överklagas. En kommuns beslut överklagas till länsstyrelsen och länsstyrelsens beslut överkla- gas till regeringen enligt 18 kap. 1 § 1miljöbalken i de fall det rör andra föreskrifter än ordningsföreskrifter som beslutats med stöd 7 kap. 30 § miljöbalken. Länsstyrelsens beslut att meddela sådana ordningsföreskrifter överklagas i stället till regeringen med stöd av 41 § områdesskyddsförordningen.

Länsstyrelsen eller kommunen får enligt 7 kap. 22 § miljöbalken meddela dispens från föreskrifter som meddelats för ett vattenskydds- område, om det finns särskilda skäl. En länsstyrelse får överlåta åt den eller de kommunala nämnder som ska fullgöra kommunens uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet att medge undantag från beslutet.

Interimistiska beslut

När det har väckts en fråga om att ett område eller ett föremål ska skyddas som naturreservat, kulturreservat, naturminne eller vatten- skyddsområde eller om att ett redan skyddat sådant område eller föremål ska få utökat skydd, får länsstyrelsen eller kommunen enligt 7 kap. 24 § miljöbalken meddela förbud mot att utan tillstånd vidta sådana åtgärder som berör området eller föremålet och som strider mot syftet med det tilltänkta skyddet. Förbudet gäller under högst tre år, men om det finns särskilda skäl kan förbudet förlängas med ytterligare ett år och om det finns synnerliga skäl kan förbudet för- längas med ett år därutöver. Förbudet gäller omedelbart, även om det överklagas.

Ett interimistiskt beslutat förbud överklagas i samma ordning som ett beslut att skydda området. Ett interimistiskt beslut fattat av en kommun överklagas enligt 19 kap. 1 § miljöbalken till länsstyrel- sen och länsstyrelsens beslut överklagas enligt 18 kap. 1 § miljöbalken till regeringen. Regeringens beslut kan bli föremål för rättsprövning enligt rättsprövningslagen.44 En länsstyrelses eller en kommuns beslut om tillstånd att vidta en åtgärd som omfattas av ett interimistiskt förbud överklagas enligt 21 kap. 1 § miljöbalken till mark- och miljö- domstol och inte till regeringen.

44RÅ 2003 not. 101, RÅ 2005 not. 118 och RÅ 2009 not. 95.

161

Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

SOU 2024:11

Djur- och växtskyddsområden

Av 7 kap. 12 § miljöbalken följer att om det utöver förbud enligt 8 kap. 1 och 2 §§ miljöbalken eller förbud och begränsningar enligt jakt- och fiskelagstiftningen behövs särskilt skydd för en djur- eller växtart inom ett visst område, får länsstyrelsen eller kommunen meddela föreskrifter som inskränker rätten till jakt eller fiske eller allmänhetens eller markägarens rätt att uppehålla sig inom området. Det är alltså i detta fall fråga om meddelande av föreskrifter. Läns- styrelsen eller kommunen får också, i de fall de beslutar om skydd av ett område, enligt 22 § områdesskyddsförordningen meddela ord- ningsföreskrifter enligt 7 kap. 30 § miljöbalken. Sådana föreskrifter får dock inte innebära någon inskränkning i det som kan ha före- skrivits för området med stöd av 7 kap. 12 § miljöbalken. Länsstyrel- sen eller kommunen får enligt 10 § områdesskyddsförordningen även meddela föreskrifter om förvaltningen av djur- och växtskydds- områden. Om det finns särskilda skäl får länsstyrelsen eller kom- munen enligt 9 § områdesskyddsförordningen meddela dispens från tidigare meddelade föreskrifter.

En kommuns beslut enligt 9, 10 och 22 §§ områdesskyddsför- ordningen överklagas enligt 41 § samma förordning till länsstyrel- sen. Länsstyrelsens beslut enligt 10 eller 22 § områdesskyddsför- ordningen överklagas till regeringen enligt samma bestämmelse.

Biotopskyddsområden

När det gäller biotopskydd enligt 7 kap. 11 § miljöbalken får reger- ingen i fråga om små mark- eller vattenområden som på grund av sina särskilda egenskaper är värdefulla livsmiljöer för hotade djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda, meddela före- skrifter om att samtliga lätt igenkännbara områden av ett visst slag i landet eller i en del av landet ska utgöra biotopskyddsområden. Regeringen får också meddela föreskrifter om att en myndighet eller kommun i det enskilda fallet får besluta att ett område ska utgöra ett biotopskyddsområde. Av 6–7 a § områdesskyddsförordningen fram- går att Skogsstyrelsen, länsstyrelsen och kommunen får meddela sådana beslut. Om ett biotopskyddsområde inrättas får länsstyrel- sen, Skogsstyrelsen respektive en kommun enligt 22 § områdes-

162

SOU 2024:11 Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

skyddsförordningen meddela ordningsföreskrifter enligt 7 kap. 30 § miljöbalken för detta område.

Beslut att bilda, ändra eller upphäva biotopskyddsområden över- klagas inte till regeringen. Kommuners beslut om att bilda, ändra eller upphäva biotopskydd överklagas enligt 19 kap. 1 § miljöbalken till länsstyrelsen. Länsstyrelsens beslut om bildande, ändring och upp- hävande av biotopskydd överklagas enligt 19 kap. 1 § tredje stycket till mark- och miljödomstol.

En kommuns beslut om att meddela ordningsföreskrifter över- klagas enligt 41 § områdesskyddsförordningen till länsstyrelsen. Motsvarande beslut av länsstyrelsen överklagas till regeringen. För- utsättningarna för att överklaga Skogsstyrelsens beslut att meddela ordningsföreskrifter är inte reglerade.

Vad prövar regeringen när den överprövar ett beslut att inrätta ett områdesskydd?

Vid överprövningen av ett beslut gör regeringen, på samma sätt som andra överprövningsinstanser både en prövning av om det finns för- utsättningar att pröva överklagandet (den formella prövningen) och om beslutet i sig är riktigt (den materiella prövningen).

Regeringens formella prövning av beslut om områdesskydd

Vilka beslut som går att överklaga till regeringen framgår av bestäm- melserna i 18 kap. 1 § miljöbalken, områdesskyddsförordningen och nationalparksförordningen. Bestämmelser om vem som har rätt att överklaga beslut om områdesskydd följer av miljöbalkens allmänna överklagandebestämmelser i 16 kap. 12–14 §§ miljöbalken. Av dessa bestämmelser följer bland annat att överklagbara beslut får överkla- gas av den som beslutet angår, om det gått honom eller henne emot. I 16 kap. 12 § första stycket 4 anges att beslut även får överklagas av den myndighet, kommunala nämnd eller annan som enligt vad som är särskilt föreskrivet i balken eller i föreskrifter meddelade med stöd av balken får överklaga beslutet. Sådana särskilda bestämmelser om myndigheters rätt att överklaga beslut om områdesskydd finns i 40 § områdesskyddsförordningen samt i 13 § nationalparksförordningen.

163

Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

SOU 2024:11

Av 40 § första stycket områdesskyddsförordningen framgår att Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Skogsstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten får överklaga beslut som rör frågor som avses i 7 kap. miljöbalken. Naturvårdsverket får dock i fråga om strandskydd endast överklaga en länsstyrelses beslut att med stöd 7 kap. 18 § miljöbalken upphäva strandskyddet i ett område samt en länsstyrelses beslut att ge dispens från strandskyddet med stöd av bestämmelserna i 7 kap. 18 a § miljöbalken. Enligt 13 § national- parksförordningen får Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyn- digheten överklaga en länsstyrelses beslut att enligt 5 § national- parksförordningen ge dispens från de föreskrifter Naturvårdsverket beslutat om med stöd av 4 § i samma förordning.

Den formella prövningen av beslutet innebär även en prövning av om beslutet kommit till på ett riktigt sätt. För beslut om områdes- skydd finns exempelvis i 23–27 §§ områdesskyddsförordningen bestämmelser om vad en ansökan ska innehålla samt de kungörelser, tillfällen till yttranden och samråd som ska ske med markägare, myn- digheter och andra berörda inför och efter att ett beslut fattas. Vidare anges att besluten ska innehålla skälen för beslutet och det som i övrigt föreskrivs för de olika besluten. Regeringens överpröv- ning innebär i denna del en kontroll av att beslutet har kommit till på ett riktigt sätt.

Regeringens materiella prövning av beslut om områdesskydd

Vid prövning av frågor om skydd av områden enligt 7 kap. miljö- balken ska hänsyn tas även till enskilda intressen. En inskränkning i enskilds rätt att använda mark eller vatten som grundas på en skydds- bestämmelse i kapitlet får enligt 7 kap. 25 § miljöbalken därför inte gå längre än vad som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses.

I praktiken innebär det att en överprövningsinstans ska bedöma om det beslutade områdesskyddet är förenligt med proportiona- litetsprincipen. Den är en allmän rättsprincip i svensk rätt och kom- mer till uttryck i ett stort antal bestämmelser, såsom exempelvis 5 § förvaltningslagen (2017:900), och i praxis från de högsta domsto- larna. Principen är en betydelsefull del av Europakonventionen. Den är också fastlagd i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna.45

45Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

164

SOU 2024:11 Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

Proportionalitetsprincipen har i svensk förvaltningsrätt bland annat ansetts innebära att en myndighet måste avstå från att meddela ett betungande beslut för vilket man i och för sig kan ha författ- ningsstöd, om de negativa konsekvenserna för den enskilde inte står i rimlig proportion till det allmänna intresse som ska tillgodoses.46

Det en överprövningsinstans alltså har att bedöma vid en pröv- ning av ett överklagat beslut om områdesskydd är om det skydd beslutet syftar till att åstadkomma motiverar den begränsning skyd- det innebär för enskilda. En vattentillgång av stor betydelse för vatten- försörjningen där behovet inte kan tillgodoses på något annat sätt än genom det beslutade skyddet kan i enlighet med det motivera ett större intrång av enskildas rätt än om betydelsen är marginell eller om det finns andra, mindre ingripande, lösningar för att säkra vattenför- sörjningen. I ett sådant fall innebär överprövningen för det första en prövning av om vattentäkten är av den betydelse för vattenförsörj- ning att det motiverar ett beslut att inrätta ett vattenskyddsområde och för det andra om föreskrifterna för området inte går ut över enskilda intressen mer än vad som är nödvändigt för att åstadkomma skyddet.47

Motsvarande proportionalitetsbedömningar görs även vid över- prövningen av andra beslut om områdesskydd. Det innebär att den överprövande instansen prövar om området exempelvis har den betydelsen för naturvården eller friluftslivet som motiverar att om- rådesskyddet inrättas samt om föreskrifterna för området är ända- målsenliga för att uppnå syftet och inte går ut över enskilda intressen i högre grad än vad som krävs av de hänsyn till naturvården eller fri- luftslivet som områdesskyddet avser att värna.48

Ett skydd av ett område kan, utöver enskilda intressen, även på- verka andra allmänna intressen, exempelvis om ett inrättande av ett vattenskyddsområde eller föreskrifter för det påverkar väghållningen49 eller om ett naturskyddsområde hindrar dragningen av en kraftled- ning av betydelse för elförsörjningen eller påverkar det militära för- svarets intressen. I dessa fall ska överprövningsinstansen göra en

46NJA 2016 s. 868, NJA 2020 s. 1129 och NJA 2022 s. 545.

47Se till exempel regeringens beslut den 4 april 2019 i ärende M2018/01576 och den 7 juni 2022 i ärende M2019/01456.

48Se till exempel regeringens beslut den 30 juni 2016 i ärende M2014/01117, den 12 mars 2020 i ärende M 2019/01026, den 24 september 2020 i ärende M2019/01484 och den 5 maj 2022 i ärende M2021/01956.

49Se till exempel regeringens beslut den 22 december 2020 i ärende M 2019/00509 och den

7maj 2020 i ärende M2019/00570.

165

Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

SOU 2024:11

avvägning av om skyddsintresset motiverar den begränsning av andra användningar av allmänt intresse som det beslutade områdesskyddet innebär. I 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken finns bestämmelser enligt vilka en mark- och miljödomstol ska lämna över mål som rör andra allmänna intressen än sådant som avses i 1 kap. 1 § miljöbalken till regeringen för prövning, se avsnitt 8.4.1. Ett överlämnande av ett mål från mark- och miljödomstolen till regeringen med stöd av den bestämmelsen har bland annat skett då Försvarsmakten överklagat ett beslut om ett djurskyddsområde.50

4.4.2Regeringens beslut i ärenden enligt 7 kap. miljöbalken

Antalet ärenden hos regeringen

Under 2014 och fram till och med den 31 oktober 2023 kom det in 779 överklaganden till regeringen av beslut som fattats enligt 7 kap. miljöbalken i ärenden som rör naturreservat, kulturreservat, natur- minnen, strandskyddsområden, miljöskyddsområden eller vatten- skyddsområden.

Tabell 4.1 Antal regeringsprövningar enligt miljöbalken kapitel 7

	Antal ärenden	Strandskydda)	Naturreservatb)	Vattenskydd	Övriga/oklara
2014	66	53	11	1	1
2015	157	131	18	3	5

2016	137	73	52	8	4
2017	86	39	42	3	3
2018	78	45	26	5	2
2019	62	17	36	7	2

2020	55	14	31	3	7
2021	56	26	19	9	1

2022	48	19	16	10	3
Medel	79,4	45,2	26,9	4,6	2,8
Median	66	39	26	3	2

a)Avser såväl utvidgande som upphävande av strandskydd.

b)Avser såväl bildande som ändring av naturreservat.

50Mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätts beslut den 7 juni 2022 i mål nr M 9099–21, regeringens ärende M2022/01300.

166

SOU 2024:11 Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

Utöver vad som framgår tabell 4.1 kom det under perioden 1 januari–31 oktober 2023 in 34 överklaganden av beslut om om- rådesskydd till regeringen. Av dessa avsåg 11 överklagade beslut om strandskydd, 16 överklagade beslut om naturreservat och 7 överkla- gade beslut om vattenskyddsområden. Som tabellen visar skiljer sig antalet överklaganden till regeringen relativt mycket åt mellan åren. Statistiken påverkas särskilt av en ändring av lagstiftningen som innebar att länsstyrelserna skulle se över alla utvidgade strandskydd. Ett antal av de besluten överklagades framför allt under 2015 och 2016, men vissa senare. Av den anledningen har också de flesta ären- den om strandskydd tidigare avsett utvidgning av sådana skydd, men en del ärenden har gällt upphävande av strandskydd och fördel- ningen är numera jämn mellan de två typerna av ärenden.

Den andra stora kategorin av ärenden är bildande eller ändring av naturreservat. Statistiken visar att andelen ärenden om strandskydd successivt har minskat i förhållande till andelen ärenden om natur- reservat, som är mer jämnt fördelade över åren.

Det är relativt få ärenden om vattenskyddsområden som har prö- vats av regeringen och det går inte att utläsa någon säker trend för om de ökar eller minskar med åren. Det har kommit in enstaka över- klaganden av beslut om kulturreservat, naturminnen och miljö- skyddsområden. Ärenden som rör andra typer av områdesskydd har varit få och antalet har varit relativt konstant.

Handläggningstiden hos regeringen

Konstitutionsutskottet har vid upprepade tillfällen granskat reger- ingens långa handläggningstider för överklagade ärenden enligt miljö- balken och då konstaterat att handläggningstiderna var otillfreds- ställande långa.51 Utredningen har gjort en genomgång av handlägg- ningstiderna av de överklagande ärenden hos regeringen som gäller områdesskydd enligt miljöbalken. Utifrån genomgången kan kon- stateras att handläggningstiden för regeringens överprövningar av områdesskydd varierar stort. De ärenden som haft kortast handlägg- ningstid har prövats inom en dag. Det ärende som handlagts under längst tid (ett beslut om bildande av naturreservat) var ett ärende

51Bet. 2013/14:KU10 s. 26–31, 2014/15:KU10 s. 42–43, 2016/17:KU10 s. 27, 2016/17:KU20 s. 134–135.

167

Regeringen som överinstans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken

SOU 2024:11

som avgjordes i augusti 2023 efter att ha handlagts hos regeringen i sju år och två månader.

Den genomsnittliga handläggningstiden beräknat för alla typer av ärenden var som längst 2013 och 2014 och uppgick då till över

20månader per ärende. Sedan dess har den genomsnittliga handlägg- ningstiden varierat mellan 12 och 17 månader. Bland dem som haft längst handläggningstid finns ärenden om upphävt respektive utvid- gat strandskydd, naturreservat och vattenskyddsområden.

Tabell 4.2 Genomsnittlig tidsåtgång i månader för regeringsprövning enligt 7 kap. miljöbalken baserat på utfallet under åren 2015 till och med oktober 2023

	Materiell	Formella	Inget	Blandat***	Pågår
	prövning gjorts	fel*	regeringsbeslut**
Antal	259	302	29	83	87
Tid i månader

Medel	19,4	10,4	1,3	25,1	20,1
Median	17	7	1	22	16
Min	1	0	0	2	0
Max	86	63	5	73	79

*) Regeringsbeslut som inneburit avvisning, avskrivning eller återförvisning. **) Ärendena har gällt skrivelser eller har överlämnats.

***) Regeringsbeslut som inneburit både materiell prövning och avvisning, avskrivning eller återförvisning.

Som framgår av tabell 4.2 har en materiell prövning av sakfrågan gjorts i mindre än hälften av de ärenden som kom in till regeringen från och med 2015 och som har avslutats hittills. I resterande ärenden har regeringsbeslut tagits om avskrivning, avvisning eller återförvisning på formella grunder som till exempel bristande kungörelse eller bristande klagorätt. Exempelvis har tiden för tillfälliga strandskydd i ett flertal fall hunnit löpa ut innan regeringen prövat överklagandet. Dessa fall har avskrivits hos regeringen.52 I andra ärenden har regeringen bedömt att länsstyrelsens beslut inte berört den klagande på ett sådant sätt att denne har rätt att överklaga beslutet.53

52Se till exempel regeringens beslut den 20 april 2017 i ärende M2016/02001 och den 16 mars 2017 i ärende M2016/02012.

53Se till exempel regeringens beslut den 15 juni 2017 i ärende M2017/00082 och den 10 okto- ber 2019 i ärende M2019/01417.

168

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

SOU 2024:11

Skälen för utredningens förslag

Utredningen bedömer att de beslut enligt 10, 15 och 16 §§ terräng- körningsförordningen som i dag överklagas till regeringen inte är sådana som kräver ett ställningstagande från regeringen som poli- tiskt organ. Överprövningen avser huvudsakligen enskildas rätts- skyddsbehov. Eftersom besluten ofta innefattar en prövning av en- skildas civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 Europakonventionen1 behöver de kunna överklagas till en domstol och inte till en förvaltningsmyndighet. Förslaget innebär ändringar i terrängkörningsförordningen på så sätt att 23 § ändras och att den nuvarande 24 § upphör att gälla. Vidare ska tre nya paragrafer, 3 b, 3 c och 3 d §§, införas i terrängskörningslagen (1975:1313).

Regeringens organisation lämpar sig inte för överprövning av besluten

Enligt 23 § tredje stycket terrängkörningsförordningen överklagas beslut enligt 10 § i förordningen att inrätta en allmän skoterled till regeringen. Vidare överklagas enligt 24 § terrängkörningsförord- ningen beslut enligt 15 och 16 §§ i förordningen om förbud mot eller begränsning av terrängkörning till regeringen. De beslut enligt terrängkörningslagstiftningen som överklagats till regeringen sedan 2010 har, med något enstaka undantag, gällt tillfälliga skoterförbud till skydd för renar. Renskötselns behov av tillfälliga förbud mot skoterkörning kan gälla under allt ifrån ett par dagar till några veckor och syftar till att ge vajor (honrenar) betesro före och under kalvning samt i anslutning till vårflyttningen av renar, se avsnitt 5.4.4. Behov av ett tillfälligt skoterförbud kan ibland uppstå med mycket kort varsel, till exempel vid regn under vintern som fryser till is och gör det svårt för klövvilt att komma åt bete.

Överklaganden av beslut om förbud mot terrängkörning hinner av olika skäl i många fall inte prövas av regeringen innan tiden för förbuden hunnit passeras. Det finns ofta behov av en mycket snabb handläggning av dessa överklaganden, vilken Regeringskansliets organisation inte är anpassad för. Utredningen konstaterar att reger- ingen skrivit av 10 av de 29 ärenden som överklagats sedan 2010 på grund av att tidsperioden för skoterförbudet hade hunnit passeras

1Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), SÖ 1952:35.

172

SOU 2024:11

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

innan överklagandena kunde prövas. I andra ärenden infördes för- budet senare än vad sökanden begärt eftersom beslut inte kunde fattas i tid.2 Förutom de principiella skälen för att flytta överpröv- ningen från regeringen talar därmed även praktiska hänsyn för att en förvaltningsmyndighet eller en domstol skulle vara bättre lämpad som överinstans än regeringen.

En orsak till att ärenden har skrivits av är att överklagandena inte skyndsamt har överlämnats till regeringen. Enligt den granskning utredningen har gjort har länsstyrelserna lämnat över överklagandet och handlingarna i ärendet till regeringen inom några dagar från det att överklagandet kom in. Av de 16 ärenden där kommunen fattat beslut har överklagandet i elva fall överlämnats inom en vecka. Bland övriga ärenden finns dock ett fall där det tog mer än ett år innan Kiruna kommun överlämnade överklagandet till regeringen.3 I ett annat ärende kritiserade Justitieombudsmannen Jokkmokks kom- mun för att det tog nästan två månader innan ett överklagande över- lämnades till regeringen.4 Förseningen innebar att regeringen inte hann pröva ärendet innan tidsperioden för det sökta skoterförbudet hade passerat.5

Under åren 2010–2022 fattade regeringen sammanlagt 29 beslut i överklagade ärenden enligt terrängkörningslagstiftningen. Även om ärendena är få och som enskilt ärendeslag inte särskilt betungande för regeringen kan det tillsammans med andra mindre ärendeslag leda till att regeringen i onödan belastas med löpande ärenden.6 Att överprövningsärendena hos regeringen är få utgör därför inte i sig ett skäl för att behålla regeringen som överprövningsinstans.

Frågan om en bättre fungerande överprövning kan ske hos en annan instans än regeringen beror också på handläggningen hos de mottagande instanserna. Utredningens bedömning är att domsto- larna och förvaltningsmyndigheterna har en organisation som gör dem bättre lämpade för att hantera ärenden som kräver en skyndsam hantering.

2Till exempel regeringens beslut den 18 april 2019 i ärende 2019/00849.

3Ärende M2022/01188, ärendet pågår hos regeringen.

4JO:s beslut dnr 1538–2018.

5Regeringens beslut den 22 juni 2017 i ärende M2017/00945.

6Prop. 1983/84:120 om regeringens befattning med besvärsärenden, s. 14.

173

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

SOU 2024:11

Beslutens konstitutionella karaktär

Överprövningen av beslut om förbud mot eller begränsning av ter- rängkörning är enligt de överklaganden som kommit in till regeringen huvudsakligen en fråga om att tillvarata enskildas behov av rätts- skydd, se avsnitt 3.1.3. Enligt de riktlinjer7 riksdagen ställt sig bakom ska regeringen i sådana fall endast vara överprövningsinstans om det inte går att ordna en tillräckligt kvalificerad överprövning på lägre nivå.8

Terrängkörningsutredningen har utrett frågan om regeringen bör pröva överklagade beslut om inrättande av allmän skoterled och för- bud mot eller begränsningar för terrängkörning. Utredningen gjorde bedömningen att det inte borde göras någon förändring av vilka instanser som prövar överklaganden enligt terrängkörningslagstift- ningen. Utredningen ansåg att eftersom det var fråga om norm- beslut, det vill säga sådana föreskrifter som avses i 8 kap. regerings- formen, var det viktigt att besluten var demokratiskt förankrade.9 Naturvårdsverket ansåg i sitt remissvar över Terrängkörningsutred- ningens betänkande att det borde övervägas om länsstyrelsen i stället för regeringen skulle pröva överklaganden av kommunalt beslutade föreskrifter och att nästa instans i prövningsordningen borde vara förvaltningsrätt alternativt mark- och miljödomstol.10

Det kan diskuteras i vilken utsträckning ett beslut att inrätta en allmän skoterled enligt 10 § terrängkörningsförordningen är ett beslut om normer eller, i likhet med beslut att inrätta ett områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken, ett förvaltningsbeslut. Som framgår av avsnitt 3.7.3 finns beslut som intar en svårbestämbar mellanställ- ning. Det kan noteras att ett beslut att inrätta en allmän skoterled, till skillnad från beslut att inrätta områdesskydd, kräver fastighets- ägarnas medgivande. Den omständigheten talar för att beslutet i första hand ska anses riktat mot allmänheten. Utredningen har inte funnit något beslut om inrättande av en allmän skoterled som har överklagats till regeringen, vilket kan antas vara en följd av att fastig- hetsägarna har gett sitt medgivande.

7Prop. 1983/84:120, bet. 1983/84:KU23 Om regeringens befattning med besvärsärenden, rskr. 1983/84:250.

8Prop. 1983/84:120, s. 13.

9SOU 2019:67, Hållbar terrängkörning, s. 357 och 364.

10Naturvårdsverket (2020), s. 12.

174

SOU 2024:11

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

Det kan å andra sidan inte uteslutas att ett beslut att inrätta en allmän skoterled kan påverka till exempel nyttjanderättshavare på ett sådant sätt att rätten till domstolsprövning enligt artikel 6.1 Europa- konventionen aktualiseras, se avsnitt 5.4.4. Inrättandet av en allmän skoterled kan också påverka renskötselrätten. Högsta förvaltnings- domstolen har bland annat i avgörandet HFD 2020 not. 34 konsta- terat att samebyar är att betrakta som parter i ärenden om upplåtelse av nyttjanderätt inom områden där renskötsel får bedrivas, och att de har rätt att ansöka om rättsprövning enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut (rättsprövningslagen) i sådana ärenden.

Ett beslut om förbud mot eller begränsning av terrängkörning enligt 15 och 16 §§ terrängkörningsförordningen riktar sig till alla som rör sig i förbudsområdet och utgör därmed som utgångspunkt ett normbeslut. Högsta förvaltningsdomstolen har dock i HFD 2016 ref. 59 uttryckt att vid bedömningen av om ett beslut utgör norm- beslut eller förvaltningsbeslut får hänsyn också tas till om ett beslut endast ska gälla en kort tid eller avser en begränsad geografisk ut- bredning. En del tillfälliga beslut om skoterkörning avser såväl en kort tidsperiod som ett begränsat geografiskt område och kan brista i generalitet på ett sådant sätt att de enligt utredningen bör betraktas som förvaltningsbeslut.11

Som redogörs för i avsnitt 3.5.3 överklagas redan i dag vissa norm- beslut till andra instanser än regeringen. Vilken typ av beslut de utgör är därmed inte ensamt avgörande för instansordningen. Pröv- ningen av beslut enligt terrängkörningslagstiftningen innefattar vissa lämplighetsfrågor, men dessa är enligt utredningens mening inte av en sådan karaktär att endast regeringen kan göra prövningen. Besluten kan i det hänseendet kräva politiska överväganden på lokal och regional nivå, men knappast sådana överväganden att överpröv- ningen ingår som ett naturligt led i regeringens styrning av riket. Även om besluten utgör normbeslut och innehåller vissa lämplig- hetsfrågor är behovet av en demokratisk förankring enligt utred- ningen inte tillräckligt starkt för att vid en avvägning motivera att regeringen ska vara överinstans.

Utredningen bedömer att de beslut enligt 10, 15 och 16 §§ terräng- körningsförordningen som i dag överklagas till regeringen inte inne- håller sådana politiska överväganden av rikspolitisk betydelse som gör

11Se HFD 2016 ref. 59.

175

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

SOU 2024:11

det naturligt att regeringen överprövar dem. Överprövningen avser i praktiken huvudsakligen frågor om skydd av renar och renskötseln och ska därigenom tillgodose renägares behov av rättsskydd. De all- männa förvaltningsdomstolarna prövar i dag andra överklaganden enligt terrängkörningslagstiftningen och kan göra en väl så kvalifi- cerad överprövning som regeringen. Även detta talar enligt utred- ningens mening för att överprövningen bör flyttas från regeringen till en domstol eller en förvaltningsmyndighet.

Förvaltningsmyndigheterna bör inte vara överprövningsinstans

Utredningen har övervägt om överprövningen av en kommuns beslut om förbud eller begränsningar enligt 15 § terrängkörningsför- ordningen först bör ske hos länsstyrelsen, men inte ansett att det är lämpligt. Skälet är att länsstyrelsen har flera andra uppgifter i för- hållande till kommunerna som rör förbud mot terrängkörning. I stället bör samma instansordning gälla så att beslut av både kom- mun och länsstyrelse enligt 10, 15 och 16 §§ terrängkörningsförord- ningen överklagas till domstol.

I Norrbottens län förekommer mer tillfälliga terrängkörningsför- bud än i Västerbottens och Jämtlands län, som har fler permanenta förbud. De största motsättningarna uppstår enligt de uppgifter utred- ningen fått kring tillfälliga förbud i kommuner i Norrbottens län. Svenska Samernas Riksförbund har vid samråd med utredningen fram- fört att kommunala skoterförbudsområden har blivit en allt större och mer infekterad fråga. Förbundet anser att det i vissa kommuner finns tydliga exempel på politiska överväganden som oftast får negativ effekt för renskötseln. Förbundet anser att beslut om tillfälliga regler- ingsområden med stöd av terrängkörningslagen ska flyttas från kom- munerna till länsstyrelserna för att minimera den politiska dimen- sionen i varje beslut.

Utredningens direktiv hänvisar till Naturvårdsverkets remissvar över betänkandet Hållbar terrängkörning12. Naturvårdsverket före- slår i remissvaret att det bör övervägas om länsstyrelsen bör vara överinstans för kommunalt beslutade föreskrifter och att nästa in-

12SOU 2019:67.

176

SOU 2024:11

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

stans i prövningsordningen bör vara förvaltningsrätt alternativt mark- och miljödomstol.13

Naturvårdsverket har framfört samma synpunkt till utredningen och anser att det skulle kunna öka effektiviteten i hanteringen om länsstyrelsen blir överinstans i stället för regeringen. Dessutom rör terrängkörningsbesluten ofta rennäringen och behovet av regional kunskap hos överprövningsmyndigheten kan enligt Naturvårdsver- ket behöva beaktas. Kammarkollegiet har vid samråd med utred- ningen anslutit sig till Naturvårdsverkets yttrande.

Länsstyrelsen i Västerbottens län har dock framfört till utred- ningen att det finns ett nära samarbete mellan länsstyrelsen och kommuner som handlar om både mer strategiska frågor för att skapa samsyn, och om en relativt omfattande praktisk vägledning till kom- munerna. Länsstyrelsen framhåller att detta samarbete är ytterst vik- tigt för att uppnå en hållbar terrängkörning och att det finns stor risk att det påverkas negativt om länsstyrelsen skulle få rollen som överprövande myndighet.

Länsstyrelsen i Norrbottens län har vid samråd med utredningen framfört att länsstyrelserna generellt kan antas ha större kännedom om lokala förhållanden jämfört med en överinstans som är lokalise- rad utanför det län där det enskilda ärendet prövas, vilket skulle kunna ses som en fördel ur ett närhetsperspektiv. Samtidigt ska läns- styrelsen yttra sig till kommunen innan kommunen meddelar beslut enligt 15 § terrängkörningsförordningen. Om länsstyrelsen skulle utses till överinstans skulle den i ett och samma ärende först yttra sig till kommunen och därefter pröva ett eventuellt överklagande av det kommunala beslutet. En sådan ordning framstår enligt länssty- relsen inte som lämplig.

Utredningen anser att länsstyrelserna visar på viktiga argument mot en ordning där de skulle vara överinstans och att det inte är ett lämpligt alternativ. I stället bör samma instansordning gälla så att beslut av både kommun och länsstyrelse enligt 10, 15 och 16 §§ terrängkörningsförordningen överklagas till domstol.

13Naturvårdsverket (2020), s. 12.

177

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

SOU 2024:11

Rätten till rättslig prövning enligt Århuskonventionen

Århuskonventionen14 är tillämplig på alla bestämmelser som rör mil- jön.15 Terrängkörningsförordningen är ingen renodlad miljölagstift- ning, men syftar bland annat till att skydda mark och vegetation och minimera störningar på fauna och friluftsliv.16 Enligt 15 och 16 §§ terrängkörningsförordningen kan en kommun respektive en läns- styrelse införa förbud eller begränsningar för terrängkörning om den kan medföra olägenhet från naturvårdssynpunkt eller annan allmän synpunkt. Förutom att renskötsel utgör ett allmänt intresse17, utgör renar även en del av faunan och utredningen bedömer att de därmed ingår i miljön i Århuskonventionens mening.

Som beskrivs i avsnitt 5.4.3 har alla utom tre av de beslut enligt 15 och 16 §§ terrängkörningsförordningen som har överklagats sedan 2010 gällt beslut om tillfälligt förbud mot skoterkörning för att skydda ren och renskötseln. Inget överklagande har gällt beslut om inrättande av en allmän skoterled enligt 10 § terrängkörnings- förordningen. Utredningens bedömning är att artikel 9.3 i Århus- konventionen är tillämplig i de flesta ärenden som i dag överklagas till regeringen enligt terrängkörningsförordningen.

Enligt artikel 9.3 i Århuskonventionen har allmänheten rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning, se avsnitt 3.4.2. I termerna handlingar och underlåtenheter innefattas beslut.18 Det finns ingen hänvisning i terrängkörningsförordningen till miljöorganisationers rätt att över- klaga beslut enligt 16 kap. 13 § miljöbalken. Högsta förvaltnings- domstolen har dock tillerkänt organisationer rätt att överklaga miljörelaterade beslut även när det inte funnit något uttryckligt stöd för det i tillämplig svensk lagstiftning.19 Det kan övervägas om detta borde förtydligas i terrängkörningsförordningen, men det ligger utan- för utredningens uppdrag att lämna sådana förslag.

14Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen), SÖ 2005:28.

15United Nations Economic Commission for Europe (UNECE), Aarhus Convention Imple- mentation Guide, 2 uppl., 2014, s. 197.

16Prop. 1995/96:226, Hållbar utveckling i landets fjällområden, s. 23.

17Prop. 1975/76:67 med förslag till terrängkörningslag, s. 45–46.

18Århuskonventionens efterlevnadskommittés beslut ACCC/C/2010/50, 29 juni 2012. Se även Högsta förvaltningsdomstolens dom den 14 februari 2014 i mål nr 5962–12.

19HFD 2014 ref. 8 och HFD 2018 ref. 10 II.

178

SOU 2024:11

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

Rätten till domstolsprövning tillgodoses genom möjligheten till rättsprövning i Högsta förvaltningsdomstolen av regeringens beslut enligt 1 § rättsprövningslagen. I ett mål om rättsprövning prövar Högsta förvaltningsdomstolen enligt 7 § rättsprövningslagen om regeringens beslut strider mot någon rättsregel. En sådan prövning är alltså mer begränsad än den fullständiga prövning av beslutets lag- lighet och lämplighet som en sedvanlig domstolsprövning innebär. Den domstolsprövning som rättsprövningslagen tillhandahåller är därmed inte jämförbar med den som sker i första domstolsinstans.

Mark- och miljööverdomstolens praxis innebär att även beslut av en myndighet att inte vidta åtgärder är överklagbara med hänvisning till bland annat rätten till rättslig prövning enligt artikel 9.3 Århus- konventionen. Mark- och miljööverdomstolens avgörande MÖD 2014:30 är ett sådant exempel. Målet gällde en länsstyrelses beslut att inte vidta några åtgärder med anledning av en begäran om tillsyn mot ägaren till en damm. Mark- och miljööverdomstolen konstaterade att ett sådant så kallat nollbeslut i princip är överklag- bart och omfattas av artikel 9.3 i Århuskonventionen.

Enligt utredningens bedömning finns mot bakgrund av denna praxis bättre förutsättningar för en fullständig rättslig prövning om överklagande sker till domstol i stället för till regeringen eftersom regeringen inte prövat sådana så kallade nollbeslut.20 Vad gäller Århus- konventionen omfattas enligt utredningens bedömning de prövningar som nu är aktuella av kravet i artikel 9.3. Den domstol som utred- ningen föreslår som överinstans kan antas följa Mark- och miljööver- domstolens praxis i sådana frågor.

Rätten till rättvis rättegång enligt Europakonventionen

Enligt Europakonventionen har en enskild vars civila rättigheter har inskränkts rätt till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag, se avsnitt 3.4.1. Renskötselrätten är en civil rättighet som omfattas av egendomsskyddet i regeringsformen och av Europa- konventionen. Renarna utgör även privat egendom som omfattas av egendomsskyddet, se avsnitt 5.4.4. Skoterkörning kan även påverka

20Regeringens beslut den 14 maj 2020 i ärende M2020/00673 och den 19 maj 2022 i ärende M2020/00816.

179

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

SOU 2024:11

annan typ av egendom, som till exempel mark. Om ett beslut om skoterkörning påverkar en markägare eller nyttjanderättshavare kan beslutet innefatta en prövning av dennes civila rättigheter och skyl- digheter. Utredningen bedömer att ärenden enligt 15 och 16 §§ terrängkörningsförordningen kan röra civila rättigheter och skyldig- heter på ett sådant sätt att det behöver finnas möjlighet att få beslu- ten överprövade i domstol.

Regeringen har i två ärenden21 från 2020 respektive 2022, där samebyar ansökt om förbud mot skoterkörning hos en kommun, avvisat samebyarnas överklaganden av kommunens beslut att inte anta föreskrifter om förbud. Ärendena rörde därmed så kallade noll- beslut, vilket innebär ett beslut av en myndighet att inte ingripa eller vidta någon åtgärd. Regeringen angav i sina beslut att eftersom kom- munerna valt att inte införa föreskrifter utgjorde de inte sådana beslut som får överklagas enligt 24 § terrängkörningsförordningen. Frågan om ärendena rörde en prövning av klagandenas civila rättig- heter och skyldigheter i Europakonventionens mening nämndes inte i regeringens beslut.

Det första av regeringens två beslut rättsprövades av Högsta förvaltningsdomstolen som i HFD 2020 not. 50 fann att regeringens beslut i det klandrade ärendet endast avsåg frågan om samebyarna hade rätt att överklaga kommunens beslut att inte meddela föreskrif- ter. Domstolen konstaterade att regeringens beslut att inte ta upp ärendet till prövning inte innefattade en prövning av samebyarnas civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i arti- kel 6.1 i Europakonventionen. Ansökan om rättsprövning avvisades därför. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg sig alltså vara förhind- rad att pröva frågan om regeringen borde ha tagit upp överklagandet till prövning eftersom det överklagade beslutet inte kunde anses röra samebyns rättigheter och skyldigheter enligt artikel 6.1, vilket fick konsekvensen att ärendet inte prövades alls. Sametinget har vid samråd med utredningen framfört att regeringens beslut i praktiken innebär att samebyarna saknar möjlighet att få sitt behov av skydd av sina civila rättigheter rättsligt prövat när en kommun eller läns- styrelse beslutar att inte meddela förbud.

Högsta förvaltningsdomstolen har också i RÅ 1996 not. 190 slagit fast att ett beslut att avskriva ett tillsynsärende inte kunde bli

21Regeringens beslut den 14 maj 2020 i ärende M2020/00673 och den 19 maj 2022 i ärende M2020/00816.

180

SOU 2024:11

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

föremål för en överprövning hos förvaltningsdomstol. Målet rörde en fastighetsägares begäran om åtgärder med anledning av en gran- nes dämningsåtgärder. Utredningen kan dock konstatera att Århus- konventionen, som ger en enskild rätt att överklaga en myndighets beslut att inte vidta en åtgärd, vid tidpunkten för avgörandet ännu inte trätt i kraft. Högsta förvaltningsdomstolen hänvisar i HFD 2010 ref. 29 till sitt avgörande från 1996 och att en tillsyns- myndighets beslut att inte vidta någon åtgärd med anledning av ett klagomål inte utgjorde ett överklagbart beslut. Målet gällde ett över- klagat beslut fattat av Datainspektionen i dess egenskap av tillsyns- myndighet och innebar att inspektionen beslutat att inte vidta någon åtgärd med anledning av en anmälan. Detta senare avgörande av Högsta förvaltningsdomstolen rörde således inte en fråga som om- fattas av Århuskonventionen. Högsta förvaltningsdomstolen har senare i en dom den 17 november 2023 i mål nr 6193–22 funnit att EU:s dataskyddsförordning innebär en rätt att överklaga ett beslut av Integritetsskyddsmyndigheten att inte vidta någon åtgärd med anledning av ett klagomål.

Möjligheten för en enskild att begära rättsprövning av reger- ingens beslut begränsas även av att rättsprövningslagen inte är till- lämplig på regeringens normbeslut. Till de normbeslut som inte kan bli föremål för rättsprövning har Högsta förvaltningsdomstolen i HFD 2020 not. 52 hänfört regeringens beslut att ändra kommunala föreskrifter om att inrätta ett tillfälligt skoterförbudsområde, se av- snitt 3.6.1. De personer som ansökte om rättsprövning hos Högsta förvaltningsdomstolen anförde att de hade behov av att kunna färdas till sjöar i området där deras släkt hade vistats i generationer. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att det överklagade beslutet var ett normbeslut som inte kunde bli föremål för rättsprövning. Av avgörandet framgår inte om beslutet om skoterförbud på något sätt kunde påverka sökandenas civila rättigheter.

Behovet av förbud mot terrängkörning ska alltid prövas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. När ett ärende rör civila rättig- heter och skyldigheter behöver dock kraven i Europakonventionen på tillgång till domstolsprövning och Århuskonventionens krav på tillgång till en objektiv och rättvis prövning tillgodoses. De båda ärendena om skoterförbud ovan som avvisades av regeringen inver- kade på ren och därmed miljön, men de rörde också samebyarnas

181

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

SOU 2024:11

renar och rätt till renskötsel, vilket är civila rättigheter som omfattas av Europakonventionen.

På samma sätt som för områdesskydden enligt 7 kap. miljöbal- ken, se kapitel 4, bedömer utredningen att rätten till domstolspröv- ning av beslut enligt terrängkörningslagstiftningen tillgodoses bättre om de beslut enligt terrängkörningsförordningen som i dag över- klagas till regeringen i stället överklagas till domstol. Det skulle också på ett bättre sätt tillgodose den enskildes rätt till bland annat en rättvis och objektiv prövning inom skälig tid. Domstolarna är där- till med sin kompetens och sina resurser minst lika lämpade att göra en kvalificerad överprövning som regeringen. Det skulle också minska behovet av rättsprövning och därmed även arbetsbelastningen hos Högsta förvaltningsdomstolen. Arbetsbelastningen förväntas dock öka för de domstolar som föreslås pröva överklagandena.

5.2.2Överklagande ska ske till allmän förvaltningsdomstol

Bedömning: Beslut om inrättande av allmän skoterled enligt 10 § samt beslut enligt 15 och 16 §§ terrängkörningsförordningen ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Besluten ska överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats.

Skälen för utredningens bedömning

De allmänna förvaltningsdomstolarna handlägger i dag mål om över- klagade beslut enligt terrängkörningslagstiftningen och har den kom- petens som överprövningen av sådana beslut förutsätter. Det är därför lämpligt att även de beslut enligt terrängkörningsförordningen som i dag överklagas till regeringen i stället överklagas till allmän för- valtningsdomstol.

Utredningen bedömer att den allmänna forumregeln i 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar ska gälla. Det innebär att beslut om inrättande av allmän skoterled enligt 10 § samt beslut enligt 15 och 16 §§ terrängkörningsförordningen överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats. Utredningen bedömer att det finns fördelar med att följa

182

SOU 2024:11

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

den allmänna forumregeln eftersom den ger en regional och lokal förankring. Utredningen har övervägt att koncentrera prövningen till en förvaltningsrätt, men anser att skälen för att avvika från den allmänna forumregeln inte är tillräckligt starka.

Allmän förvaltningsdomstol ska pröva överklaganden

I 22 § terrängkörningsförordningen anges att det i 40 § förvaltnings- lagen finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltnings- domstol. Hänvisningen motsvarar genom detta de krav som reger- ingsformen ställer på överklagandebestämmelser i förordning.22 Beslut av en förvaltningsrätt överklagas enligt 33 § förvaltningspro- cesslagen (1971:291) till kammarrätt, vars beslut i sin tur överklagas till Högsta förvaltningsdomstolen. Av 40 § förvaltningslagen respek- tive 35 § förvaltningsprocesslagen följer att det krävs prövningstill- stånd för att kammarrätten eller Högsta förvaltningsdomstolen ska pröva ett mål.

De beslut som i dag kan överklagas till allmän förvaltningsdom- stol enligt 22 § terrängkörningsförordningen kan gälla länsstyrelsens föreskrifter om ytterligare undantag eller undantag i enskilda fall från förbud, det vill säga dispenser som beslutas enligt 12 § i förord- ningen. Det kan också gälla andra beslut om allmän skoterled enligt 10 § terrängkörningsförordningen än inrättande av sådan, eller läns- styrelsens beslut om naturvårdsvakt enligt 17 § samma förordning. Enligt de uppgifter som utredningen hämtat in har samtliga ärenden som överklagats till förvaltningsrätt rört länsstyrelsers beslut om dispenser enligt 12 § i förordningen.23

Terrängkörningsutredningen utredde frågan om domstolsslag och kom fram till att det inte borde göras någon ändring av huvud- regeln i 22 § terrängkörningsförordningen. Även om det fanns argu- ment för att såväl allmän förvaltningsdomstol som mark- och miljö- domstol vore lämpliga som överinstans gjordes bedömningen att det inte fanns skäl att ändra en fungerande ordning.24

Ett grundläggande syfte med terrängkörningslagstiftningen är att skydda naturvärden och allmänna intressen. Ärenden om naturs- kydd överklagas normalt till mark- och miljödomstol, men det finns

22Ds 2014:1: Gröna boken – Riktlinjer för författningsskrivning, s. 82.

23SOU 2019:67, s. 360 och utredningens insamling av statistik.

24SOU 2019:67, s. 364 f.

183

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

SOU 2024:11

undantag som till exempel skogsvårdslagen (1979:429) och ärenden om skydds- och licensjakt där överklagande sker till allmän förvalt- ningsdomstol. Rennäringen utgör ett riksintresse enligt 3 kap. 4 § miljöbalken och mark- och miljödomstolarna är vana vid att väga in det i sina bedömningar. Ärenden enligt rennäringslagen och djur- skyddslagen (2018:1192) överklagas dock till allmän förvaltnings- domstol. Som beskrivs i avsnitt 5.4.3 har alla utom tre av de beslut som överklagats till regeringen sedan 2010 gällt tillfälliga förbud för skoterkörning enligt 15 och 16 §§ terrängkörningsförordningen i syfte att skydda ren och renskötseln. Både mark- och miljödom- stolarna och förvaltningsrätterna är också vana att tillämpa Århus- konventionens regler. Utredningen bedömer att båda domstols- slagen i sig är lämpliga. Århuskonventionen uppställer inget krav på vilken domstol som prövar överklaganden, så länge domstolsför- farandena erbjuder tillräckliga och effektiva rättsmedel, inbegripet förelägganden där så är lämpligt, och är objektiva, rättvisa, snabba och inte oöverkomligt kostsamma.

Med tanke på att antalet överklaganden av beslut enligt terräng- körningsförordningen är lågt framstår det inte som lämpligt att dela upp dem på olika domstolsslag. Utredningen ser inte heller skäl att ändra domstolsslag för alla överklaganden enligt terrängkörnings- förordningen från allmän förvaltningsdomstol till mark- och miljö- domstol. Ett sådant förslag skulle också ligga utanför utredningens uppdrag. Nästan alla beslut enligt 15 och 16 §§ terrängkörningsför- ordningen som överklagas gäller skoterförbud till skydd för ren och renskötsel. Sådana frågor hanteras redan i dag av allmän förvaltnings- domstol enligt andra speciallagar. Utredningen föreslår därför att all- män förvaltningsdomstol ska utgöra överinstans för samtliga beslut som överklagas enligt terrängkörningsförordningen.

Beslut enligt 15 och 16 §§ terrängkörningsförordningen kan avse allt från mycket tillfälliga till långsiktiga begränsningar och förbud mot terrängkörning. Tillfälliga förbud syftar normalt till att undvika störning av renar under perioden för renflytt och kalvning på sen- vinter och vår. Sådana behov kan uppkomma med kort varsel och kräver ofta en snabb handläggning. Beslut om permanenta förbuds- områden tas med längre framförhållning, men kräver normalt mer omfattande utredning. Det finns därmed skillnader mellan olika typer av förbud enligt 15 och 16 §§, men utredningen bedömer att alla beslut om föreskrifter om förbud bör överklagas i samma ordning.

184

SOU 2024:11

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

Två alternativ för fördelning av ärenden

Den allmänna forumregeln 14 § andra stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar anger att ett beslut ska överklagas till den för- valtningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om det inte för ett visst slag av mål föreskrivs annat i lag eller förordning. Enligt förarbetena till bestämmelsen borde så många måltyper som möjligt förekomma i alla länsrätter och specialforum undvikas. Regeringen ansåg också att det skulle uppnås en bättre lokal förankring om mål- typer spreds på alla domstolar. Det kunde dock finnas anledning till avvikelse i enstaka fall från den principen, förutsatt att det fanns starka skäl för en annan ordning. Enbart det förhållandet att det rörde sig om ett begränsat antal mål bedömdes inte vara ett sådant skäl.25

I samband med en översyn av forumreglerna för allmän förvalt- ningsdomstol ansåg regeringen att de bör knyta an till var den en- skilde finns och inte var den beslutande myndigheten är belägen. Reglerna borde också utformas så att de ledde till en jämn och för- utsebar måltillströmning till samtliga förvaltningsrätter. Regeringen valde därför att inte föreslå någon förändring av den allmänna forumregeln.26

De ärenden som redan i dag överklagas till förvaltningsdomstol enligt 22 § terrängkörningsförordningen fördelas geografiskt i enlig- het med den allmänna forumregeln. Under 2019–2022 har mellan 12 och 24 ärenden om året kommit in till förvaltningsrätterna. Under de åren kom mellan ett och sex ärenden om året in till kammarrätt och högst ett ärende om året till Högsta förvaltningsdomstolen.27

Av de överklaganden av beslut enligt 15 § terrängkörningsför- ordningen som har gjorts sedan 2010 har sammanlagt 16 beslut fattats av kommuner i Norrbottens län (Kiruna, Arjeplog och Jokkmokk) som ligger i Förvaltningsrätten i Luleås domkrets. Två överklaganden har gällt beslut av kommuner i Västerbottens län (Storuman och Vilhelmina) som ligger i Förvaltningsrätten i Umeås domkrets. Tre överklaganden har gällt beslut av kommuner i Jämt- lands län (Berg, Härjedalen och Strömsund) som ligger i Förvalt- ningsrätten i Härnösands domkrets. Av de överklaganden av beslut enligt 16 § terrängkörningsförordningen som har gjorts sedan 2010 har sex beslut fattats av länsstyrelsen i Norrbottens län, fyra beslut

25Prop. 1993/94:133, Instansordningen m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna, s. 32.

26Prop. 2012/13:45, En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess, s. 86.

27Uppgifter från Domstolsverket, 22 mars 2022.

185

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

SOU 2024:11

fattats av länsstyrelsen i Västerbottens län och ett beslut har fattats av länsstyrelsen i Jämtlands län. Med en geografisk spridning mellan domstolarna kommer därmed sannolikt huvuddelen av överklagan- dena att göras till Förvaltningsrätten i Luleå medan övriga domstolar bara kommer att hantera enstaka ärenden.

Alternativet till att sprida ärendena geografiskt i enlighet med den allmänna forumregeln är att koncentrera alla överklaganden till en och samma förvaltningsrätt. Det finns särskilda forumregler för vissa måltyper i förordningen (1977:937) om allmänna förvaltnings- domstolars behörighet m.m., som anger att en utpekad förvaltnings- rätt är behörig domstol vid överklagande av vissa beslut.

Ett sådant specialforum finns enligt 7 g § förordningen om all- männa förvaltningsdomstolars behörighet m.m. för beslut om jakt efter björn, varg, järv, lo eller kungsörn. Dessa överklagas exklusivt till Förvaltningsrätten i Luleå. Ett argument som fördes fram i förarbetena för att koncentrera alla ärenden om licens- eller skydds- jakt på rovdjur till en förvaltningsrätt var att det rörde ett begränsat antal mål som ställer krav på skyndsam handläggning.28 Genom att koncentrera prövningen till en förvaltningsrätt ansågs en viss specia- lisering kunna uppnås hos domstolen i fråga om de många gånger mycket avancerade juridiska bedömningar som aktualiseras vid över- prövningen av sådana jaktbeslut. Flertalet remissinstanser tillstyrkte eller hade inget att invända mot förslaget att samla dessa mål hos en förvaltningsrätt.29

Samma argument skulle kunna anföras för besluten enligt terräng- körningslagstiftningen; det rör sig om ett begränsat antal beslut och ärendena är många gånger av brådskande karaktär. Som framgår ovan skulle flertalet beslut även enligt forumregeln i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar överklagas till Förvaltningsrätten i Luleå, och utredningen har därför övervägt att koncentrera prövningen av ären- dena om inrättande av allmän skoterled enligt 10 § samt beslut enligt 15 och 16 §§ terrängkörningsförordningen till denna domstol. Vid Förvaltningsrätten i Luleå är vissa domare utsedda att hantera målen om jakt på rovdjur. Förvaltningsrätten i Luleå har till utredningen fört fram att det är ett väl fungerande system som ger förutsättningar för att hantera ärenden så snabbt som ofta krävs.

28Näringsdepartementets promemoria, Överprövning av beslut om skyddsjakt och licensjakt för vissa rovdjur, N2015/07181, 20 oktober 2015, s. 64 och 69.

29Näringsdepartementets promemoria, Ändring av jaktförordningen och förordningen om all- männa förvaltningsdomstolars behörighet, N2016/02157, 16 mars 2016, s. 5 och 7.

186

SOU 2024:11

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

Utredningen kan se fördelar både med att följa den allmänna forumregeln och att koncentrera överprövningen till en och samma förvaltningsrätt. I förarbetena till den allmänna forumregeln ställdes dock relativt höga krav för avvikelser från den och det är få andra ärendetyper som har koncentrerats till en och samma domstol. Ut- redningen föreslår därför att den allmänna forumregeln ska gälla så att beslut om inrättande av allmän skoterled enligt 10 § samt beslut enligt 15 och 16 §§ terrängkörningsförordningen överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats. Det är samma princip som gäller för fördelning av överklaganden av andra typer av beslut enligt terrängkörningsförordningen, vilket i sig är ett starkt argument för att fördela även nu aktuella beslut på samma sätt. Flera myndigheter och organisationer har för utredningen framhållit vikten av att överprövande instans har mycket god sakkunskap om lokala och regionala förhållanden som till exempel rennäring, lokal- befolkningens friluftsliv och besöksnäring, vilket också talar för att fördela överklaganden geografiskt.

5.2.3Vissa bestämmelser om överklagande ska meddelas i lag

Förslag: Bestämmelserna om vilka beslut enligt terrängkörnings- förordningen som går att överklaga, vilka myndigheter som ska ha rätt att överklaga besluten och inom vilken tid besluten ska överklagas ska meddelas i lag och inte i förordning.

Skälen för utredningens förslag

Eftersom utredningens förslag är att beslut enligt terrängkörnings- förordningen ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol kom- mer bestämmelser om vilka beslut som ska gå att överklaga utgöra bestämmelser om rättegång som enligt 11 kap. 2 § regeringsformen ska meddelas i lag. I 22 § terrängkörningsförordningen anges att det i

40§ förvaltningslagen finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Det innebär att det för de beslut enligt terräng- körningsförordningen som utgör förvaltningsbeslut finns bestäm- melser om överklagande i lag. När det däremot gäller beslut om

187

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

SOU 2024:11

föreskrifter enligt 15 eller 16 § terrängkörningsförordningen behöver sådana bestämmelser införas i lag. Det ska därför anges i terrängkör- ningslagen att beslut enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 3 § terrängkörningslagen får överklagas till allmän förvaltnings- domstol.

Av samma skäl behöver bestämmelser om talerätt och överkla- gandetid meddelas i lag. Beslut enligt 15 och 16 §§ terrängkörnings- förordningen delges endast markägaren varför överklagandetiden behöver regleras särskilt för att överklagandetiden inte ska löpa för evigt för andra än denne.

Utredningen föreslår därför att det i en ny paragraf i 3 b § terräng- körningslagen anges att en förvaltningsmyndighets eller kommuns beslut enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 3 § samma lag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Vidare ska det i en ny paragraf, 3 c § terrängkörningslagen, anges att ett överklagande av ett beslut enligt 3 b § samma lag ska ha kommit in till den kom- mun eller den länsstyrelse som fattat beslutet inom tre veckor från den dag då kommunen eller länsstyrelsen kungjorde föreskrifterna i länets eller kommunens författningssamling.

Bestämmelserna om Naturvårdsverkets rätt att överklaga vissa beslut samt inom vilken tid Naturvårdsverket ska överklaga besluten ska införas i en ny paragraf, 3 d § terrängkörningslagen.

Det bör särskilt anges att besluten får överklagas och inom vilken tid överklagandet ska ha kommit in till beslutsmyndigheten

Allmänna regler om överklagande av förvaltningsbeslut finns i för- valtningslagen (2017:900). I 22 § terrängkörningsförordningen anges att det i 40 § förvaltningslagen finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. I 40 § förvaltningslagen anges att beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol och att prövnings- tillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Det finns alltså redan stöd i lag för att förvaltningsbeslut enligt terrängkörnings- förordningen ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Sådant

188

SOU 2024:11

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

lagstöd saknas dock för överklagande av de föreskrifter som utgör normer och som kan beslutas enligt förordningen.

I 23 § tredje stycket terrängkörningsförordningen anges att beslut enligt 10 § i förordningen om att inrätta en allmän skoterled får överklagas till regeringen, och i 24 § samma förordning anges att beslut enligt 15 och 16 §§ i förordningen också får överklagas till regeringen. I övrigt saknas regler om vilka beslut enligt terrängkör- ningsförordningen som är överklagbara, och det ligger utanför utred- ningens uppdrag att se över detta. Det innebär att överklagbarheten får prövas mot 41 § förvaltningslagen. Den bestämmelsen anger att ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt.

Som beskrivs i avsnitt 3.5.3 gäller enligt 30 § a myndigheters beslut om föreskrifter. Enligt 1 § samma förordning får dock norm- beslut överklagas om det anges i lag eller förordning. Eftersom över- klagande med utredningens förslag ska ske till domstol måste bestäm- melserna enligt regeringsformen införas i lag. Det behöver alltså regleras i terrängkörningslagen att länsstyrelsernas beslut enligt 16 § terrängkörningsförordningen får överklagas. Samma sak bör även gälla för de kommunala föreskrifter som meddelats med stöd av 15 § terrängkörningsförordningen. Även det bör därför anges i terräng- körningslagen.

Eftersom föreskrifterna enligt 15 och 16 §§ terrängkörningsför- ordningen är beslutade med stöd av 3 § terrängkörningslagen bör bestämmelsen hänvisa till den bestämmelsen. För att inte regering- ens beslut om föreskrifter ska gå att överklaga till allmän förvalt- ningsdomstol behöver det anges särskilt i bestämmelsen att rätten att överklaga endast gäller förvaltningsmyndigheters och kommu- ners beslut.

Utredningen föreslår därför att det särskilt anges i en ny paragraf, 3 b § terrängkörningslagen, att beslut av en förvaltningsmyndighet eller en kommun enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 3 § i lagen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Av 15 och 16 §§ terrängkörningsförordningen framgår att beslut om före- skrifter inte delges andra än markägare. För att inte överklagande- tiden ska löpa för evigt för andra än markägare behöver detta regleras i lag. Utredningen föreslår därför att det i en ny paragraf i 3 c § terrängkörningslagen ska anges att överklaganden av beslut enligt 3 b § ska ha kommit in till beslutsmyndigheten inom tre veckor från

189

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

SOU 2024:11

den dag då kommunen eller länsstyrelsen kungjorde föreskrifterna. Bestämmelser om hur kungörelsen ska ske finns i 8 kap. 13 § kom- munallagen (2017:725) respektive 9 § lagen (1976:633) om kungör- ande av lagar och andra författningar.

Bestämmelser om att Naturvårdsverket får överklaga vissa beslut och inom vilken tid det ska ske behöver meddelas i lag

I 23 § terrängkörningsförordningen finns bestämmelser om Natur- vårdsverkets rätt att överklaga beslut enligt terrängkörningsförord- ningen samt inom vilken tid Naturvårdsverket ska överklaga beslu- ten. Utredningen har inte i uppdrag att föreslå ändringar av detta. Eftersom besluten enligt förslaget ska överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol i stället för till regeringen behöver bestämmelserna om vem som har rätt att överklaga ett beslut samt inom vilken tid överklagandet ska ske meddelas i lag. Utredningen föreslår därför att bestämmelserna om Naturvårdsverkets rätt att överklaga vissa beslut enligt terrängkörningsförordningen och inom vilken tid införs i en ny paragraf, 3 d § terrängkörningslagen.

Överklagandeförbud för föreskrifter bör inte införas

Utredningen har utrett alternativet att införa ett överklagandeför- bud för de beslut om föreskrifter som i dag överklagas till regeringen men kommit fram till att det inte är lämpligt. Skälen för detta är att besluten kan komma att omfattas av Århuskonventionens krav på rätten till rättslig prövning och Europakonventionens krav på till- gång till domstolsprövning, se avsnitt 5.2.1. Beslut om inrättande av allmän skoterled och förbud mot eller begränsningar för terräng- körning kan dessutom ibland utgöra beslut i enskilda fall och bör därför kunna överklagas.

Överklagbarhet av andra beslut enligt terrängkörningsförordningen

Det ligger utanför utredningens uppdrag att se över vilka beslut enligt terrängkörningslagstiftningen som bör kunna överklagas. Utred- ningen noterar att Terrängkörningsutredningen lämnat sådana för-

190

SOU 2024:11

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

slag men att dessa inte har genomförts. Överklagbarheten får alltså på samma sätt som i dag bedömas enligt 41 § förvaltningslagen.

5.3Synpunkter från samrådet

Naturvårdsverket och Kammarkollegiet anser att det skulle kunna öka effektiviteten i hanteringen av överklaganden som omfattas av utredningens direktiv om länsstyrelsen blir överprövningsinstans i stället för regeringen. Dessutom rör terrängkörningsbesluten ofta rennäringen och behovet av regional kunskap hos överprövnings- myndigheten kan behöva beaktas.

Länsstyrelsen i Kalmar län menar att överklagade beslut enligt terrängkörningsförordningen bör prövas av annan myndighet än regeringen och att det bör leda till kortare handläggningstider. Läns- styrelsen anser att det kan ifrågasättas om behovet av demokratisk förankring av normbeslut är ett tillräckligt skäl för att regeringen ska utgöra överinstans för denna prövning. Länsstyrelserna i Jämtlands län och Dalarnas län anser att överklagade beslut enligt 10, 15 och 16 §§ terrängkörningsförordningen även fortsatt bör prövas av reger- ingen. Länsstyrelsen i Jämtlands län har inga invändningar mot att beslut enligt 15 § överklagas till förvaltningsrätten, men ser heller inga reella vinster med en sådan förändring. Länsstyrelsen i Gotlands län framför att redan i dag överprövas inte alla normbeslut av reger- ingen. Mot den bakgrunden och då beslut enligt terrängkörnings- förordningen inte innehåller de politiska övervägningar som moti- verar att beslut ska fattas av regeringen bör överprövning i stället ske av förvaltningsmyndighet eller domstol.

Länsstyrelsen i Västerbottens län påpekar att de beslut om begräns- ningar enligt terrängkörningsförordningen som nämns i utred- ningens direktiv kan vara av olika art, allt från ytterst tillfälliga till permanenta begränsningar, och att utredningen skulle kunna ana- lysera möjligheten till en differentiering av överprövningen. Läns- styrelsen anser även att det är viktigt att överprövande instans har mycket god sakkunskap om lokala och regionala förhållande som till exempel rennäring, lokalbefolkningens friluftsliv och besöksnäring. Länsstyrelsen är skeptisk till att vara överprövande myndighet av kommunala beslut eftersom det finns en stor risk att det skulle på- verka länsstyrelsens samarbete med kommunerna negativt.

191

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

SOU 2024:11

Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att länsstyrelserna generellt torde ha större kännedom om de lokala förhållanden jämfört med en överinstans som är lokaliserad utanför det län där det enskilda ären- det prövas. Länsstyrelsen ifrågasätter om det är lämpligt att läns- styrelsen i ett och samma ärende yttrar sig till kommunen och där- efter prövar en eventuell överklagan av det kommunala beslutet.

Även Sveriges Snöskoterägares Riksorganisation (SNOFED) anser att beslut om terrängkörning bör fattas på lokal nivå eftersom det är viktigt med kunskap om förhållandena på platsen. SNOFED pekar på att lokal förankring kan både ge kortare prövningsprocess och större acceptans för de beslut som fattas. Tidsaspekten är avgörande och om en överprövning går avsevärt mycket kortare hos domstol än hos regeringen är det ett bättre alternativ.

Sametinget menar att regeringens tolkning att med stöd av 24 § terrängkörningsförordningen avvisa samebyars överklagan av kom- munala beslut om att inte meddela tillfälliga skoterförbud i praktiken innebär att det inte är möjligt för samebyar att få frågor som rör skyddet av sin egendom rättsligt prövade. Sametinget anser därför att det bör övervägas om beslut enligt 15 och 16 §§ terrängkörnings- förordningen i stället ska överklagas till en förvaltningsmyndighet eller domstol.

Lantbrukarnas riksförbund menar att det när det gäller de rättig- hetskonflikter som finns i frågor som relaterar till rennäringen inte är lämpligt att överprövningen flyttas från regeringen till en domstol förrän man genom lagstiftning tydligare reglerat vilka hänsyn och rättigheter domstolen ska beakta vid sin prövning. Till dess att man löst rättighetsfrågorna så att det blir möjligt för de allmänna förvalt- ningsdomstolarna att bedöma dem, finns det en större acceptans för beslutet om regeringen gjort en sammanvägd överprövning av beslut om allmänna skoterleder.

Svenska Samernas Riksförbund (SSR) anser att politiska över- väganden i de frågor som omfattas av utredningens direktiv bör minimeras och att kommunerna därför inte bör få besluta om till- fälliga regleringsområden. SSR anser att det alltid finns en risk för politiserade beslut när regeringen är överinstans. Om kommunerna fortsatt ska vara beslutande skulle det minimera den politiska dimen- sionen att göra länsstyrelserna till överprövningsmyndighet. Vidare gör en sådan prövningsordning det möjligt meden ytterligare över-

192

SOU 2024:11

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

prövning i domstol, vilket är att föredra utifrån ett rättssäkerhets- perspektiv.

Svemin menar att besluten enligt terrängkörningslagstiftningen som omfattas av utredningens direktiv är sådana som innehåller tydliga politiska överväganden och även fortsatt bör överklagas till regeringen.

5.4Bakgrund

5.4.1Gällande rätt

Terrängkörningslagstiftningen är en förbudslagstiftning som syftar till att skydda allmänna intressen mot skador och störningar som orsakas av trafik med motordrivna fordon. Mark och vegetation ska skyddas mot skador samtidigt som störningar på fauna och friluftsliv ska minimeras.30 Eftersom syftet med lagstiftningen är att skydda allmänna intressen gäller förbuden även markägare.31

Terrängkörning med motordrivet fordon är enligt 1 § första stycket terrängkörningslagen förbjuden på barmark och på snötäckt skogsmark med plant- eller ungskog och på snötäckt jordbruks- mark, om det inte är uppenbart att körningen kan ske utan risk för skada på marken.

Uttrycket terräng innebär områden som inte är väg eller allmänt befarna, utan till exempel åkrar, ängar, parker och andra obanade naturområden.32 Med allmänna intressen avses till exempel rennär- ingens intresse av att renarnas kalvningsland fredas eller skydd för annan näringsverksamhet som är sårbar för till exempel buller och som är av stor betydelse för befolkningen i en bygd.33

Även om terrängkörningslagen utgör en förbudslagstiftning innebär 1 § att körning på snötäckt mark är tillåten, förutom i de fall som anges i punkterna 2 och 3. Enligt 1 § andra stycket terräng- körningslagen kan regeringen också bestämma att sådan körning är förbjuden även på annan mark inom så kallade regleringsområden i

30Prop. 1995/96: 226, s. 23.

31Prop. 2017/18:192, Bemyndigande i terrängkörningslagen, s. 5.

32Terrängkörningsutredningen har föreslagit att begreppet terräng i 2 § förordningen (2001:651) om vägtrafik ska definieras som ett område som inte är väg, på land eller på isbelagt vatten, se SOU 2019:67, s. 263.

33Prop. 1975/76: 67, s. 45–46.

193

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

SOU 2024:11

delar av fjällområdet. Vilka delar det omfattar anges i bilagor till terrängkörningsförordningen.

I 1 § terrängkörningsförordningen föreskrivs undantag från för- buden för terrängkörning för viktiga samhällsfunktioner som sjuk- vård och brandkår samt för viss näringsverksamhet som till exempel renskötsel. Enligt 7 § samma förordning gäller generella undantag för jordbruk och skogsbruk från förbuden.

Beslut om allmän skoterled

Enligt 10 § terrängkörningsförordningen får länsstyrelsen besluta att inrätta en allmän skoterled inom regleringsområden i fjällom- råden som omfattas av förbud som regeringen beslutat om enligt 1 § andra stycket terrängkörningslagen. Inom övriga områden får läns- styrelsen eller kommunen besluta om en skoterled ska vara allmän eller om en sådan led ska dras in. För beslut om allmän skoterled krävs enligt 10 § terrängkörningsförordningen medgivande av be- rörd markägare.

Föreskrifter om ytterligare förbud

I förarbetena till terrängkörningslagen konstaterades att det finns ett stort behov av att kunna besluta om tillfälliga, eller i vissa fall mer långsiktiga, förbud eller föreskrifter för terrängkörning för att be- gränsa det utrymme som terrängkörningslagen medger trots att det är en förbudslagstiftning. Förbuden kan behövas till exempel i anslutning till renarnas kalvningsperiod från april till juni, det vill säga tiden före, under och efter kalvningen. På vintern kan det behövas tillfälliga förbud för att till exempel värna älgar, renar och andra djur i perioder när det är svårt för djuren att hitta föda, till exempel då det är väldigt mycket snö eller om det är ovanligt kallt.34

I 3 § terrängkörningslagen anges att regeringen eller den myn- dighet eller kommun som regeringen bestämmer får meddela före- skrifter om förbud mot eller begränsningar för sådan terrängkörning inom visst område som i annat fall än som avses i 1 § kan medföra olägenhet från naturvårdssynpunkt eller annan allmän synpunkt. Sådana föreskrifter får dock inte innebära något onödigt hinder för

34Prop. 2017/18:192, s. 6.

194

SOU 2024:11

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

körning som är till nytta för ortsbefolkningen eller som behövs för yrkesutövning eller annat nyttigt ändamål.

Enligt 15 § terrängkörningsförordningen får kommunerna, efter att ha gett länsstyrelsen tillfälle att yttra sig, meddela sådana före- skrifter som avses i 3 § samma lag för områden inom den egna kom- munen. Ett beslut att meddela sådana föreskrifter ska delges mark- ägaren och en kopia av beslutet ska snarast skickas till länsstyrelsen.

Enligt 16 § terrängkörningsförordningen får länsstyrelsen med- dela sådana föreskrifter som avser områden som omfattar mer än en kommun. Länsstyrelsen ska ge de berörda kommunerna tillfälle att yttra sig och en kopia av beslutet ska snarast skickas till de berörda kommunerna. Beslutet ska också delges markägaren.

När terrängkörningsförordningen trädde i kraft var det enbart länsstyrelsen som hade möjlighet att föreskriva ytterligare förbud jämfört med bestämmelserna i 1 § terrängkörningslagen. I förarbe- tena motiverade regeringen det med att länsstyrelsen bäst kunde göra en rimlig avvägning mellan berörda skyddsintressen och beho- vet av att i vintertid kunna färdas i terrängen. Dessutom angavs att länsstyrelserna kände till de lokala förhållandena väl och hade möj- lighet att anpassa föreskrifterna efter de behov som fanns.35

Genom en ändring 1997 av 15 § terrängkörningsförordningen in- fördes en rätt för kommuner att meddela föreskrifter om förbud mot eller begränsningar för terrängkörning enligt 3 § terrängkörnings- lagen. Regeringens skäl för ändringen var att kommuner borde ges möjlighet att inrätta regleringsområden för terrängkörning i syfte att öka det lokala ansvarstagandet för skotertrafiken.36

I ett ärende37 2016 om överklagande av en kommuns beslut enligt

15 § terrängkörningsförordningen konstaterade dock regeringen att det saknades stöd i lag för den bestämmelse i terrängkörningsförord- ningen som gav kommunen rätt att förbjuda eller meddela föreskrifter för viss terrängkörning.38 Regeringen upphävde därför kommunens överklagade beslut och inledde en översyn av lagstiftningen.

Översynen resulterade i att regeringen föreslog att ett bemyn- digande för kommunerna skulle införas i 3 § terrängkörningslagen. Förslaget antogs av riksdagen och trädde i kraft 2018.

35Prop. 1975/76:67, s. 40.

36Prop. 1995/96: 226, s. 30.

37Regeringens beslut den 23 november 2017 i ärende M2016/02385.

38Miljödepartementets promemoria, Förbud mot och begränsningar för terrängkörning i en kommun, dnr M2017/02880, 2017.

195

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

SOU 2024:11

5.4.2Regeringen som överinstans

Överklagande enligt terrängkörningsförordningen

Huvudregeln för överklagande enligt terrängkörningsförordningen finns i 22 § i förordningen. Bestämmelsen hänvisar till 40 § förvalt- ningslagen som anger att beslut överklagas till allmän förvaltnings- domstol. I praktiken är det i första hand beslut om dispens från för- budet för terrängkörning som kommit att prövas i förvaltningsdom- stol.39

Ett beslut om inrättande av allmän skoterled enligt 10 § terräng- körningsförordningen överklagas enligt 23 § tredje stycket samma förordning till regeringen. Det är därmed bara beslut om inrättande av skoterled som överklagas till regeringen medan övriga beslut om skoterled överklagas till allmän förvaltningsdomstol enligt 22 §. Även Naturvårdsverket får överklaga beslut om inrättande av allmän skoterled för att ta till vara allmänna intressen. Naturvårdsverket får föra talan mot länsstyrelsens beslut enligt förordningen och sådan talan är inte är inskränkt till viss tid.

Enligt 24 § terrängkörningsförordningen överklagas även kom- munens eller länsstyrelsens beslut om föreskrifter om ytterligare förbud eller begränsningar för terrängkörning enligt 15 eller 16 §§ samma förordning till regeringen.

Terrängkörningsutredningen

Terrängkörningsutredningen har utrett frågan om regeringen fortsatt bör vara överinstans för prövning av beslut om inrättande av allmän skoterled och förbud mot eller begränsningar för terrängkörning enligt terrängkörningsförordningen. Utredningen ansåg att rätts- utvecklingen starkt talade för att avlasta regeringen prövningarna enligt terrängkörningslagstiftningen. Argumenten från de riktlinjer som riksdagen ställde sig bakom 1984 om politisk styrning av praxis, se avsnitt 3.1.3, ansågs stämma dåligt med rätten till domstolspröv- ning. Dessutom var det inte givet att terrängkörningslagstiftningen gav utrymme för politiska överväganden.40

39 Se till exempel Kammarrätten i Sundsvalls beslut den 23 maj 2016 i mål nr 513–16, den 4 mars 2021 i mål nr 2519–20 och den 24 oktober 2022 i mål nr 1883–22.

40SOU 2019:67, s. 365.

196

SOU 2024:11

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

Terrängkörningsutredningen bedömde ändå att det inte borde göras någon förändring av instansordningen eftersom sådana beslut ansågs utgöra normbeslut. Enligt utredningen var det fortfarande viktigt att sådana beslut var demokratiskt förankrade. Utredningen konstaterade att besluten enligt terrängkörningsförordningen fatta- des av kommunens politiska organ och att det därmed ändå fanns ett visst politiskt inslag i dessa sammanhang.41

Terrängkörningsutredningen bedömde vidare att det ofta var fråga om en avvägning mellan två motstående allmänna intressen, framför allt ortsbefolkningens behov av terrängkörning för transporter ställt mot rennäringens behov av att säkerställa en så störningsfri miljö som möjligt för renen under dess kalvningsperiod. Prövningarna hand- lade därmed om att ge ett allmänt intresse företräde framför ett annat i princip lika starkt allmänt intresse. Dessutom anfördes att det inte kunde bortses från att det fanns vissa politiska inslag när det gällde kommunala beslut om föreskrifter om förbud eller begräns- ningar för terrängkörning. Utredningen ansåg därför att överkla- ganden av sådana beslut lämpade sig mindre väl för domstols- prövning.42

Terrängkörningsutredningen noterade vidare att föreskrifter om förbud mot eller begränsningar för terrängkörning inom visst om- råde i princip blev ett områdesskydd som hade vissa likheter med områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken. Utredningen konstaterade att beslut om områdesskydd enligt miljöbalken överklagas till reger- ingen. Utredningen ansåg också att det i frågan om överklagande- instans borde vägas in att områden för vilka det meddelas före- skrifter om förbud mot eller begränsningar för terrängkörning i vissa fall anslöt till regleringsområden eller områden som var skyddade enligt 7 kap. miljöbalken.43

Naturvårdsverket, som var den enda remissinstansen som yttrade sig i frågan om regeringen som överklagandeinstans, ansåg att det borde övervägas om överklaganden av kommunalt beslutade före- skrifter enligt 15 § terrängkörningsförordningen skulle överklagas till länsstyrelsen i stället för till regeringen. Nästa instans i prövnings- ordningen bedömdes i sådana fall vara förvaltningsrätt alternativt

41SOU 2019:67, s. 365–366.

42SOU 2019:67, s. 365–366.

43SOU 2019:67, s. 366.

197

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

SOU 2024:11

mark- och miljödomstol. Naturvårdsverket ansåg att en sådan ord- ning skulle öka effektiviteten i hanteringen av dessa överklaganden.44

Förtydligande av talerätt och tid för överklagande

Terrängkörningsutredningen konstaterade också att dagens terräng- körningslagstiftning saknade bestämmelser om vem som har rätt att överklaga beslut till regeringen och hur länge den rätten gäller.45 Utredningen bedömde att det fanns behov av förtydliganden och föreslog att sökanden, som beslutet angår, och kommunmedlemmar i berörd kommun skulle få överklaga beslut om föreskrifter om förbud och begränsningar för terrängkörning till regeringen. Med beaktande av Århuskonventionen skulle också en del beslut i en- skilda fall få överklagas av organisationer som uppfyllde vissa kri- terier som borde vara desamma som i 16 kap. 13 § miljöbalken. Utöver det föreslog utredningen att det skulle införas tydligare be- stämmelser om delgivning och om beräkning av tid för överklagande av beslut om föreskrifter.46

5.4.3Statistik för regeringens prövningar

Inkomna överklaganden

Utredningen har analyserat regeringens prövningar av beslut enligt terrängkörningsförordningen för åren 2010 till och med november 2023. Det rör sig sammanlagt om 31 beslut, varav ett ärende kom in till regeringen 2010, ett under 2013 och resterande 29 från och med 2016. Samtliga dessa ärenden har lett till regeringsbeslut. Därutöver kom fyra ärenden in under 2019 och 2020 som lades till handlingarna utan regeringsbeslut. Dessa lämnas därför utanför statistiken i detta avsnitt. Utanför statistiken lämnas även ett överklagat beslut som gällde ett skoterförbud som inte kom att träda i kraft och som reger- ingen därför skrev av från vidare handläggning.47 Alla utom tre av de ärenden som avslutats hittills handlade om tillfälliga förbud mot terrängkörning till skydd för rennäringen och renar. Två ärenden

44Naturvårdsverket (2020), s. 11.

45SOU 2019:67, s. 366.

46SOU 2019:67, s. 366–368.

47Regeringens beslut den 2 november 2023 i ärende KN2023/00952.

198

SOU 2024:11

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

avsåg formella fel i beslutsfattandet och ett ärende avsåg förbud för terrängkörning främst till förmån för en skidanläggning. I september 2023 fanns ett pågående ärende hos regeringen, som avsåg beslut av en länsstyrelse om fast datum för stängning av skoterled.

En förklaring till att antalet överklagade ärenden har stigit efter 2016 är att körning med snöskoter har ökat, särskilt i form av nöjes- körning inklusive friåkning. I kombination med att dagens snöskot- rar är kraftigare och kan köras i fler typer av förhållanden än tidigare leder det till mer störningar.48 Klimatförändringar har också bidragit till att renarna har behövt flyttas tidigare till fjället från vinterbetet. Renarna har haft svårare att hitta mat och är därför känsligare för störningar från skoterkörning. Dessa faktorer har enligt vad som framförts till utredningen lett till fler beslut om förbud för terräng- körning, samtidigt som medvetenhet om möjligheten att överklaga sådana beslut har ökat.

Handläggningstid och typ av beslut

Medelvärdet för handläggningstiden hos regeringen för de 31 ärenden som avslutats hittills har varit strax under tre månader. I den stati- stiken har inte det ärende som avsåg en skidanläggning medräknats och där handläggningstiden uppgick till 28 månader. Den kortaste handläggningstiden uppgick till drygt en vecka och den längsta till 15 månader. I 16 av ärendena var handläggningstiden ungefär en månad.

Samtliga ärenden som regeringen har fattat beslut i mellan 2010 och september 2023 har rört beslut om förbud mot terrängkörning med skoter enligt 15 eller 16 §§ terrängkörningsförordningen. Av dessa har 20 ärenden gällt överklagande av kommunens beslut enligt 15 § och 11 ärenden överklagande av beslut av länsstyrelse enligt 16 § terrängkörningsförordningen. Inte något ärende har gällt in- rättande av allmän skoterled enligt 10 § terrängkörningsförord- ningen.

En prövning i sak har gjorts i 12 av de 31 överklagade ärendena. I samtliga fall beslutade regeringen att omfattningen av förbudet mot terrängkörning antingen skulle kvarstå i enlighet med kommu- nens eller länsstyrelsens beslut eller utökas. I elva ärenden avskrevs

48Naturvårdsverket (2019b), s. 19–21. Snö- och terrängfordonsbranschen (2022).

199

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

SOU 2024:11

överklagandet på grund av att tiden för förbud mot terrängkörning redan hade passerats när ärendet prövades av regeringen. I övriga ärenden hade till exempel den sökande inte talerätt eller prövningen avsåg endast formalia.

I två ärenden49 från 2020 respektive 2022 har regeringen beslutat att avvisa överklagandet med motiveringen att ett beslut att inte meddela en föreskrift om tillfälligt skoterförbud inte kunde över- klagas enligt 24 § terrängkörningsförordningen. Beslutet från 2020 gällde ett överklagande där en kommun avslagit en ansökan från två samebyar om tillfälligt förbud mot terrängkörning enligt 15 § ter- rängkörningsförordningen. Samebyarna hänvisade till djurskyddet och rennäringen. Även länsstyrelsen överklagade kommunens beslut till regeringen och yrkade bifall till samebyarnas ansökan. Reger- ingen angav att den inte prövade ärendet och anförde att eftersom kommunens beslut innebar att föreskrifter inte infördes om förbud mot eller begränsningar av terrängkörning kunde det inte anses vara ett sådant beslut som kan överklagas till regeringen enligt 24 § terrängkörningsförordningen.

Även beslutet från 2022 gällde en överklagan från en sameby av en kommuns beslut om att inte införa tillfälligt förbud mot terräng- körning. Regeringen prövade inte heller det ärendet med hänvisning till att kommunens beslut inte innebar att några föreskrifter in- fördes. I avsnitt 3.5.2 beskrivs möjligheterna att överklaga så kallade nollbeslut, det vill säga beslut att inte vidta någon åtgärd, och hur regeringens och Mark- och miljööverdomstolens praxis skiljer sig åt i detta avseende.50

Geografisk fördelning av ärenden

Alla granskade regeringsbeslut om terrängkörning avser skoterkör- ning i de norra delarna av landet. Sex av de överklagade besluten fattades av Länsstyrelsen i Norrbottens län, tre av Länsstyrelsen i Västerbottens län och ett av Länsstyrelsen i Jämtlands län. Elva beslut meddelades av Kiruna kommun, tre beslut av Arjeplogs kom- mun och ett beslut av Härjedalens, Jokkmokks, Storumans, Vilhel- mina respektive Strömsunds kommun.

49Regeringens beslut den 14 maj 2020 i ärende M2020/00673 och den 19 maj 2022 i ärende M2020/00816.

50Se till exempel MÖD 2011:46 och MÖD 2014:30.

200

SOU 2024:11

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

5.4.4Intressen som berörs av terrängkörning

Överklagade beslut gäller normalt skydd för ren och renskötsel

Samtliga ärenden, utom tre, om förbud för terrängkörning som överklagats till regeringen sedan 2010 har gällt tillfälliga förbud till skydd för renar. Den främsta anledningen till sådana förbud är att vajorna (honrenarna) behöver betesro före och under kalvning. Det kan också behövas förbud för att skydda renar i direkt anslutning till vårflyttningen, som kan vara lång och ansträngande för renen.51

Renarna kan också vara i dålig kondition om vintern har varit svår och behöver då total betesro tills nytt bete blir tillgängligt. Då kan även en liten störning från exempelvis skotertrafik göra att renarna dör av stress och utmattning. Det kan också behövas skydd om betet på fjället är dåligt. Om renarna skräms kan de vandra mycket långt med risk för att de inte överlever om de är försvagade. Det medför även merarbete för renskötarna. När stora grupper av renar samlas på ett område i skogslandet är renarna också särskilt känsliga de första veckorna efter förflyttningen och behöver betesro. Därför kan det behövas skydd av betet på vinterbeteslandet i skogen.52

Allmänna intressen

Enligt 15 och 16 §§ terrängkörningsförordningen kan kommuner respektive länsstyrelser införa förbud eller begränsningar för terräng- körning om den kan medföra olägenhet från naturvårdssynpunkt eller annan allmän synpunkt. I förarbetena till terrängkörningslagen angavs rennäringens intresse av att renarnas kalvningsland fredas som exempel på vad som avses med allmänna intressen. Det angavs också att möjligheten att införa ytterligare förbud för terrängkör- ning även borde kunna användas för att meddela föreskrifter till skydd för annan näringsverksamhet som är sårbar för bland annat buller och vars bibehållande är av vikt från allmän synpunkt, till exempel med hänsyn till verksamhetens betydelse för befolkningen i en bygd.53

Att rennäringen är ett allmänt intresse kommer också till uttryck i 3 kap. 5 § miljöbalken. Bestämmelsen anger att rennäringen är ett

51SOU 2019:67, s. 23–24. Sametinget (2020).

52SOU 2019:67, s. 23–24 och Sametinget (2020).

53Prop. 1975/76: 67, s. 45–46.

201

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

SOU 2024:11

riksintresse och att mark- och vattenområden som har betydelse för renskötseln ska så långt som möjligt skyddas mot åtgärder som på- tagligt kan försvåra näringens bedrivande. Sametinget är ansvarig myndighet för att peka ut sådana områden och det gäller ofta flytt- vägar, svåra passager, kalvningsområden och rastbeten. Eftersom ren- skötsel utgör ett riksintresse ska det i prövningen göras en avvägning mot andra berörda riksintressen.

Terrängkörningsutredningen konstaterade att beslut om förbud enligt 15 och 16 §§ terrängkörningsförordningen ofta rör två mot- stående allmänna intressen, framför allt ortsbefolkningens behov av att kunna använda motordrivet fordon i terräng för transporter ställt mot rennäringens behov av att säkerställa en så störningsfri miljö som möjligt för renen under dess kalvningsperiod. Det finns ingen modell för avvägningen mellan olika allmänna intressen utan den får göras från fall till fall.54

Egendomsskyddet

Vad som är ett allmänt intresse kopplar till egendomsskyddet i arti- kel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen som anger att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag. Egendomsskyddet regleras även i 2 kap. 15 § regeringsformen.

Renskötselrätten är en bruksrätt och en civil rättighet som omfattas av egendomsskyddet i 2 kap. 15 § regeringsformen och Europakon- ventionen och ren utgör privat egendom som är skyddad enligt samma bestämmelser. Det innebär att det allmänna inte kan inskränka samebyarnas användning av marken utom då det krävs för att till- godose angelägna allmänna intressen.55 Skoterkörning kan även på- verka annan typ av egendom, som till exempel mark. I förarbetena till genomförandet av Europakonventionen angavs också att den när- mare innebörden av uttrycket angelägna allmänna intressen inte var möjlig att i detalj beskriva. Det angavs dock att det gäller sådana ingrepp som är motiverade med hänsyn till intresset av att kunna tillgodose allmänhetens berättigade krav på en god miljö och möj- ligheterna att kunna bevara och skydda områden som är av särskild

54SOU 2019:67, s. 366.

55Bengtsson, Bertil (2004), Samerätt, s. 48. SOU 2001:101, En ny rennäringspolitik – öppna samebyar och samverkan med andra markanvändare, s. 122.

202

SOU 2024:11

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

betydelse från naturvårdssynpunkt som i första hand åsyftas, liksom intresset av att kunna ge allmänheten tillgång till naturen för rekrea- tion och friluftsliv. Även samhällets behov av mark för vägar och andra kommunikationsleder med mera måste givetvis kunna till- godoses. Vad som är ett angeläget allmänt intresse måste till slut i viss mån bli föremål för en politisk bedömning där hänsyn då även måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle.56

Allemansrätten utgör ett allmänt intresse och ett sådant intrång som får inskränka egendomsskyddet. Terrängkörning anses dock vare sig i förarbeten eller doktrin utgöra en del av allemansrätten och är därför ingen inskränkning som ägaren av egendomen som påver- kas behöver tåla.57

Påverkan på renskötseln och samebyarnas rättigheter

Sverige är bundet av flera konventioner som tillsammans ger långt- gående rättigheter för samer till medbestämmande över sina tradi- tionella marker. Sverige har också förbundit sig att följa FN:s urfolks- deklaration58 som syftar till att skydda urfolks rättigheter. Sådana rättigheter finns även i svensk lag.

Enligt 1 § rennäringslagen (1971:437) har personer av samisk här- komst rätt att använda mark och vatten till underhåll för sig och sina renar. Enligt bestämmelsen tillkommer renskötselrätten den samiska befolkningen och grundas på urminnes hävd.

I 1 kap. 2 § sjätte stycket regeringsformen anges att det samiska folkets kultur- och samfundsliv ska främjas. Det innebär att det allmänna har en skyldighet att aktivt främja det samiska folkets möj- ligheter att behålla och utveckla allmänintresset rennäring eftersom den är en central del av den samiska kulturen.59

Samebyarnas rätt till renskötsel omfattas också av rätten till näringsfrihet i 2 kap. 17 § regeringsformen, vilket innebär att den bara får begränsas för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig enbart i syfte att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag.

56Prop. 1993/94:117, Inkorporering av Europakonventionen och andra fri- och rättighetsfrågor, s. 18 och 48.

57SOU 2019:67, s. 169–171.

58United Nations Declaration on the rights of Indigenous Peoples, 61/295, 13 september 2007.

59Prop. 2008/09:158, Från erkännande till egenmakt, s. 67.

203

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

SOU 2024:11

Rennäringen är ett allmänt intresse men också ett enskilt intresse som medlemmarna i en sameby har enligt rennäringslagen. Enligt 26 § rennäringslagen får inskränkningar i renskötselrätten endast göras efter godkännande från den enskilde rättighetshavaren eller genom att regeringen upphäver renskötselrätt inom ett område. I ärenden enligt terrängkörningsförordningen har samebyar som juridiska personer talerätt enligt rennäringslagen.

Ren har ett skydd i sig genom att de räknas som tamdjur och omfattas av djurskyddslagen även om de inte hålls i stallar. Same- byarna har dessutom skyldigheter att ta hand om renarna enligt ren- näringslagen. Enligt 94 § första stycket 2 och 3 rennäringslagen döms den till böter som med uppsåt eller av oaktsamhet bland annat skrämmer eller på annat sätt ofredar renar som uppehåller sig på ett område där renskötsel är tillåten. Detsamma gäller den som obehö- rigen driver bort renar från ett sådant område eller hindrar renar från att beta där.

I NJA 2020 s. 3, det så kallade Girjasmålet, fann Högsta dom- stolen bland annat att samiska markrättigheter hade upparbetats genom urminnes hävd och att det var en folkrättslig princip att vederbörlig hänsyn skulle tas till urfolks sedvanor och sedvanerätt vid tillämpningen av nationell lagstiftning. Domstolen fann också att 1 kap. 2 § sjätte stycket regeringsformen kunde få viss materiell betydelse när olika faktorer ska vägas mot varandra och att samernas intresse av att kunna vidmakthålla sin kultur, däribland renskötseln, ska tillmätas särskild vikt.

Girjasmålet är ett exempel på att utvecklingen går mot en bredare syn på renskötsel kopplat till samebyarnas rättigheter och kulturella aspekter. Den parlamentariska Renmarkskommittén (N2021:02) som tillsattes 2021 ska bland annat lämna förslag till en ny ren- skötsellag som ska ersätta den nuvarande rennäringslagen.

Grunder som framförts för förbud mot terrängkörning

Förutom själva påverkan på renarna har samebyarna framfört olika rättsliga grunder för förbud mot terrängkörning i de överklaganden som har gjorts till regeringen. Samebyarna har bland annat lyft behovet av djurskydd och påmint om att det krävs stöd i lag för att inskränka renskötselrätten. Det har också framhållits att terräng-

204

SOU 2024:11

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

körning, till skillnad från rennäringen, inte är ett allmänt intresse och att det inte ingår i allemansrätten att få köra skoter. Terrängkörning täcks inte heller av riksintresset om ett rörligt friluftsliv.60

Samebyarna har vidare framfört att terrängkörning bryter mot bland annat 94 § rennäringslagen. Enligt bestämmelsen döms den till böter som med uppsåt eller av oaktsamhet bland annat skrämmer eller på annat sätt ofredar renar som uppehåller sig på ett område där renskötsel är tillåten. Detsamma gäller den som obehörigen driver bort renar från ett sådant område eller hindrar renar från att beta där.61

I flera fall har samebyarna också anfört att kommunernas beslut om förbud mot terrängkörning varit så otydligt motiverade och inne- burit så omfattande undantag att förbudet i princip varit verknings- löst, vilket regeringen också konstaterat i flera ärenden där undan- tagen har begränsats jämfört med kommunens beslut.62

Det har även förekommit att länsstyrelse överklagat ett beslut av en kommun på grund av att kommunen inte tagit tillräcklig hänsyn till djurskydd eller på ett korrekt sätt beaktat rennäringen som all- mänt intresse. Länsstyrelsen har också framfört att de undantag från förbuden som kommunen beslutat om varit alltför omfattande, ospecifika och otydliga.63

Grunder som framförts mot förbud av terrängkörning

Även boendeföreningar, näringsidkare, jaktföreningar med flera har överklagat förbud mot terrängkörning eller invänt mot samebyars överklaganden. Grunderna som framförts är att sådana förbud hind- rar tillgängligheten till viktiga besöksmål för turistnäringen, rörlig- heten för att vistas i fjällområdet och tillgång till fiske och jakt.64

I en del fall har fastboende begärt att bli undantagna från för- buden och tillåtas att köra skoter till sina fritidshus. De har framfört

60Regeringens beslut den 22 juni 2017 i ärende M2017/00945, den 18 maj 2017 i ärende M2017/00950, den 18 april 2019 i ärende M2019/00873 och den 18 april 2019 i ärende M2019/00849.

61Regeringens beslut den 22 juni 2017 i ärende M2017/00945, den 18 maj 2017 i ärende M2017/00950 och den 3 maj 2018 i ärende M2018/00927.

62Regeringens beslut den 22 juni 2017 i ärende M2017/00945, den 18 maj 2017 i ärende M2017/00950, den 18 april 2019 i ärende M2019/00849, den 18 april 2019 i ärende M2019/00873 och 15 april 2021 i ärende M2020/00014.

63Regeringens beslut den 18 april 2019 i ärende M2019/00873 och den 18 april 2019 i ärende M2019/00849.

64Regeringens beslut den 18 maj 2018 i ärende M2017/00984 och den 15 juni 2017 i ärende M2017/01007.

205

Regeringenn som överinstans för beslut enligt terrängkörningsförordningen

SOU 2024:11

att förbudsområdena är större än vad som behövs för renskötseln och att det är få renar i områdena. Ett annat argument är att samerna själva kör skoter i områdena i enlighet med undantaget för ren- skötsel och att renarna därför är vana vid det. Det har också hävdats att förbuden skapar en onödig konfliktsituation och kan leda till att människor inte vill bo kvar i områdena.65

I en del ärenden har det framförts invändningar som att kom- munerna inte tagit tillräcklig hänsyn till andra intressen än ren- skötseln och att den inte har företräde framför andra näringar. Det har ifrågasatts om det finns lagstöd för villkor om att samebyar ska kontaktas innan terrängkörning sker. I ett antal ärenden har klago- mål riktats mot att kommunen inte har samrått med alla berörda och att det inte skett något remissförfarande. Det har även hävdats att det förekommit jävssituationer hos de politiska konstellationerna inom kommunerna.66

Grunder i regeringens beslut

Regeringen har i sina beslut framhållit att rennäringen är ett sådant allmänt intresse som ska beaktas vid prövningen samt vikten av djurskydd. I flera ärenden har regeringen hänvisat till att det bör finnas goda möjligheter för de med särskilda behov av terrängkör- ning i området att få dispens från förbuden. Vad gäller invänd- ningarna om bristande samråd har regeringen understrukit att den inte kan styra när och hur kommunerna beslutar om förbud och att det inte finns någon skyldighet för kommunerna att samråda med alla intressenter. Regeringen har i flera ärenden understrukit vikten av att kommunernas beslut behöver vara tydliga och undantagen väl avgränsade för att vara tillämpbara.67

65Regeringens beslut den 22 december 2016 i ärende M2016/02846, den 18 maj 2018 i ärende M2017/00984 och den 15 juni 2017 i ärende M2017/01007.

66Regeringens beslut den 22 december 2016 i ärende M2016/02846, den 23 februari 2017 i ärende M2017/00197, den 18 maj 2017 i ärende M2017/00950, den 18 maj 2018 i ärende M2017/00984, den 15 juni 2017 i ärende M2017/01007, den 24 maj 2018 i ärende M2018/01110 och den 17 maj 2018 i ärende M2018/01287.

67Regeringens beslut den 18 april 2019 i ärende M2019/00849, den 18 april 2019 i ärende M2019/00873 och den 15 april 2021 i ärende M2020/00014.

206

SOU 2024:11

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

6Tillståndsprövning i Sveriges ekonomiska zon

6.1Utredningens uppdrag

Utredningen har i uppdrag att utreda och ta ställning till om läns- styrelsen eller någon annan myndighet bör bereda tillståndsansök- ningar enligt lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon, för att därefter med eget yttrande överlämna frågan till regeringen för pröv- ning. Syftet är att åstadkomma en snabb och enkel prövningsprocess samtidigt som ett bibehållet miljöskydd säkerställs. I avsnitt 6.3.1 lämnar utredningen förslag om vilken instans som ska handlägga sådana ansökningar. Utredningen lämnar i avsnitt 6.3.3 även förslag för ytterligare samordning av ärenden som har samband med verk- samheter i Sveriges ekonomiska zon vid domstolarna. I avsnitt 6.3.4 behandlas frågan om tidpunkt för avvägning mot försvarsintressena. Förslag om handläggningsbestämmelser finns i avsnitt 6.3.5.

Utredningen har även i uppdrag att utreda om regeringen eller, efter förtydligande från Regeringskansliet, någon annan myndighet bör pröva ärenden om Natura 2000-tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken, när den verksamhet som ska prövas även är föremål för krav på tillstånd enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon och 3 § kontinentalsockellagen (1966:315). Förslag i denna del lämnas i avsnitt 6.3.2.

Utredningen ska även föreslå ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om avgifter för prövning och tillsyn enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Förslag i denna del lämnas i avsnitt 6.3.6.

209

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

SOU 2024:11

6.2Problembeskrivning

I dag krävs en mängd olika tillstånd, dispenser, undantag och andra administrativa åtgärder för en verksamhet i Sveriges ekonomiska zon och i förekommande fall för dess förbindelse med land, om en sådan går till svenskt territorium. Sådana tillstånd hanteras av olika myn- digheter och enligt olika regelverk. För en vindkraftspark i zonen kan det till exempel krävas följande tillstånd.

Figur 6.1 Exempel på tillstånd som krävs för etablering av en vindkraftpark i den ekonomiska zonen

Område	Tillstånd	Författning	Prövningsmyndighet

Sveriges	Vindkraftspark	Lagen om	Regeringen
ekonomiska zon		SEZ
(SEZ)

	Vindmätnings-	Lagen om	Regeringen
	station	SEZ

Kontinental-	Utforskning	Kontinental-	Sveriges geologiska
sockeln		sockelförord-	undersökning (SGU)
		ningen	eller regeringen
		(1966:315)

	Nedläggning av	Kontinental-	Regeringen
	kabel	sockellagen

Territorial-havet	Miljöfarlig	Kap. 9 och 11	Mark- och
	verksamhet,	miljö-balken	miljödomstol (MMD)
	vatten-
	verksamhet

SEZ,	Natura 2000	Miljöbalken	Länsstyrelse eller MMD
kontinental-
sockeln,
territorialhavet
och land

Territorialhavet	Nätkoncession	Ellagen	Energimarknads-
och land		(1997:857)	inspektionen

210

SOU 2024:11

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

Följande är exempel på andra tillstånd och åtgärder som kan krävas.

•Undantag och dispenser från art- och områdesskydd som prövas av mark- och miljödomstol eller länsstyrelse enligt miljöbalken och förordningar meddelade med stöd av miljöbalken, till exem- pel artskyddsförordningen (2007:845).

•Ledningsrätt från Lantmäteriet enligt ledningsrättslagen (1973:1144).

•Sjömätningstillstånd och spridningstillstånd för territorialvattnet från Sjöfartsverket och Försvarsmakten enligt lagen (2016:319) och förordningen (2013:320) om skydd för geografisk infor- mation.

•Rådighet för allmänt vatten från Kammarkollegiet i territorial- vattnet enligt 11 kap. miljöbalken.

•Bygganmälan till kommunen för utläggning av kablar i territorial- vattnet enligt plan-och bygglagen (2010:900).

•Esbo-samråd med andra länder som Naturvårdsverket är ansvarig myndighet för, se avsnitt 6.4.3.

Det stora antalet tillstånd och andra förfaranden som krävs leder till svåröverskådliga och utdragna processer vilket kan påverka före- tagens investeringsvilja negativt. Utredningen har i uppdrag att läm- na förslag som syftar till att åstadkomma en snabb och enkel pröv- ningsprocess, samtidigt som ett bibehållet miljöskydd säkerställs. En ökad samordning av tillståndsprövningen är en viktig väg för att åstadkomma detta. Utredningens uppdrag är dock begränsat till frå- gan om vilken myndighet som ska bereda ansökningar om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon och ansökningar om Natura 2000-tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken i zonen, samt att utreda om regeringen eller någon annan myndighet bör pröva Natura 2000-tillstånden i dessa fall. Utredningens förslag kan där- med endast påverka en del av den totala processen vid tillstånds- prövningen.

Figur 6.2 visar vilka uppgifter regeringen, olika myndigheter och kommuner har vid en tillståndsprövning av en verksamhet i Sveriges ekonomiska zon med anslutning till land i svenskt territorium enligt dagens ordning.

211

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

SOU 2024:11

Figur 6.2 Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon med anslutning till land enligt gällande rätt

I figur 6.3 i avsnitt 6.3.2 är de uppgifter som enligt utredningens förslag flyttas från länsstyrelse till mark- och miljödomstol mar- kerade. Bilden illustrerar samtidigt att en stor del av de prövningar som krävs för en verksamhet i Sveriges ekonomiska zon med anslut- ning till land inte omfattas av utredningens uppdrag.

Det krävs tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken för att bedriva en verksamhet som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område. Högsta domstolen har i NJA 2013 s. 613, Bungedomen, konstaterat att art- och habitatdirektivet1 och EU- domstolens praxis2 ställer krav på att en prövning av en verksamhet enligt Natura 2000-bestämmelserna måste ske fullständigt, exakt och slutligt i en samlad bedömning i något skede. Det kan uppnås både hos mark- och miljödomstol för havsbaserade anläggningar som i sin helhet anläggs i sjöterritoriet och hos regeringen för anläggningar som i sin helhet ligger i den ekonomiska zonen.

Utredningen har fått information om att ansökningsprocesser redan har inletts för vindkraftsparker som sträcker sig över såväl

1Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och habitatdirektivet).

2EU-domstolens dom den 7 september 2004, Waddenzee, C-127/02, punkterna 53–56. EU- domstolens dom den 24 november 2011, Alto Sil, mål C-404/09, punkt 100. EU-domstolens dom den 11 april 2013, Sweetman, mål C-258/11, punkterna 41 och 45.

212

SOU 2024:11

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

zonen som sjöterritoriet. Även om en sådan anläggning enbart är förlagd till den ekonomiska zonen kan den påverka områden i sjö- territoriet. Om regeringen prövar Natura 2000-frågan för en sådan anläggning innebär det att mark- och miljödomstolen inte kan göra en samlad bedömning av påverkan på Natura 2000-området tillsam- mans med sin prövning enligt 9 och 11 kap. miljöbalken i sjöterri- toriet. En sådan ordning skulle enligt utredningens bedömning inte vara förenlig med unionsrätten.

En alternativ ordning skulle kunna vara att regeringen prövar Natura 2000-frågan för hela anläggningen, alltså även för den del som ligger i sjöterritoriet, men det ligger utanför utredningens uppdrag att utreda ett sådant alternativ. Utredningen bedömer dessutom att det vore svårt att förena med inriktningen att regeringen endast ska pröva frågor som rymmer tydliga politiska avvägningar, eftersom Natura 2000-prövningen ska vara en rättslig bedömning av om för- utsättningarna i 7 kap. 28 b § miljöbalken är uppfyllda.

Det pågår även flera andra initiativ som kommer att påverka pröv- ningen av verksamheter i den ekonomiska zonen, och särskilt avse- ende havsbaserad vindkraft. Varje process har sitt eget perspektiv och flera av dem kommer att avslutas efter att utredningen har läm- nat sina förslag. I det följande beskrivs tre av dessa processer.

Utredningen för havsbaserad vindkraft

Regeringen beslutade3 i maj 2023 att tillsätta Utredningen för havs- baserad vindkraft (KN 2023:01) med uppdrag att analysera hur regelverket för användning av havsområden vid etablering av vind- kraft kan förbättras och hur tillståndsprövningen av vindkraft i Sveriges ekonomiska zon kan bli mer effektiv och tydlig. Syftet är att åstadkomma en prövningsordning som ger förutsättningar för en ökad utbyggnad av havsbaserad vindkraft, samtidigt som andra sam- hällsintressen beaktas. Uppdraget ska redovisas senast den 28 juni

2024 och omfattar bland annat att:

3Dir. 2023:61, En ordnad prövning av havsbaserad vindkraft.

213

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

SOU 2024:11

•analysera hur ensamrätt till etablering av vindkraft i ett område i allmänt vatten och i Sveriges ekonomiska zon bör regleras,

•analysera hur ett anvisningssystem kan utformas för områden i allmänt vatten och i Sveriges ekonomiska zon som är särskilt lämpliga för havsbaserad vindkraft,

•analysera hur en avgift eller ersättning för att bedriva verksamheter inom allmänt vatten och i Sveriges ekonomiska zon bör tas ut,

•analysera hur prövningen enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon och kontinentalsockellagen, i de delar de avser havsbaserad vindkraft, kan samlas i en lag som ger förutsättningar till en sam- ordnad, modern och effektiv prövning av sådan verksamhet.

•analysera hur prövningen av en tillståndsansökan bör gå till när en vindkraftverksamhet är placerad både inom och utanför Sveriges sjöterritorium.

Regeringsprövningsutredningens uppdrag är inte begränsat till havs- baserad vindkraft, men sådana verksamheter väntas stå för huvud- delen av ansökningar om tillstånd i Sveriges ekonomiska zon även framöver. Direktiven för Utredningen för havsbaserad vindkraft bygger vidare på Regeringsprövningsutredningens uppdrag att före- slå ett bemyndigande för avgifter för prövning och tillsyn och över- lappar delvis uppdraget om översyn av prövningen enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon.

EU:s förnybartdirektiv

Med anledning av bland annat beroendet av fossil energi från Ryss- land som uppmärksammades i samband med invasionen av Ukraina och de höga energipriserna lade Europeiska kommissionen (kom- missionen) i mars 2022 fram förslag till ändringar av EU:s förny- bartdirektiv4. Syftet var bland annat att öka andelen förnybar energi och att förenkla och förkorta tillståndsförfarandena för förnybar elproduktion med tillhörande nätanslutningar och energilagrings-

4Europeiska kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv (EU) 2018/2001 om främjande av användningen av energi från förnybara energi- källor, direktiv 2010/31/EU om byggnaders energiprestanda och direktiv 2012/27/EU om energieffektivitet, COM(2022) 222 final, 18 maj 2022.

214

SOU 2024:11

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

platser. Efter förhandlingar trädde ändringarna av direktivet i kraft den 20 november 2023.5

Ändringarna innebär att produktion av förnybar energi enligt artikel 16 e ska anses utgöra en tvingande orsak som har ett väsent- ligt allmänintresse, samtidigt som en hög miljöskyddsnivå upprätt- hålls. På platser med stor potential för förnybar energi och låga miljörisker ska medlemsstaterna enligt artikel 15 b–e i direktivet in- rätta särskilda områden för påskyndat införande av förnybar energi, med särskilt korta och enkla tillståndsförfaranden.

Enligt artikel 16 a och b ska tidsfrister sättas för prövningen av verksamheter både inom och utanför utpekade särskilda områden. I dag finns inga tidsgränser för regeringens tillståndsprövningar, men enligt förslaget ska tidsfristerna omfatta alla relevanta admi- nistrativa tillstånd och förfaranden och särskiljer inte sådana som prövas av regeringen. Överklaganden omfattas inte av de föreslagna tidsgränserna, men artikel 16 anger att medlemsstaterna också ska säkerställa att administrativa och rättsliga överklaganden ska hante- ras genom det snabbaste förfarande som finns tillgängligt på relevant nationell, regional och lokal nivå.

Havsplanering

I Sverige regleras den nationella havsplaneringen i 4 kap. 10 § miljö- balken och havsplaneringsförordningen (2015:400), vilka genomför EU:s ramdirektiv om havsplanering6. I februari 2022 beslutade reger- ingen om Sveriges tre första havsplaner.7 Planerna gäller Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet.

Havs- och vattenmyndigheten ansvarar för att ta fram förslag till havsplaner som beslutas av regeringen. Havsplanerna ska ge myndig- heter, kommuner och regioner vägledning kring vad som är den mest lämpliga användningen av havet ur ett helhetsperspektiv vid planlägg- ning och prövning av anspråk. Syftet är att bidra till en långsiktigt hållbar utveckling och planerna ska förena näringspolitiska mål, soci-

5Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2023/2413 av den 18 oktober 2023 om ändring av direktiv (EU) 2018/2001, förordning (EU) 2018/1999 och direktiv 98/70/EG vad gäller främjande av energi från förnybara energikällor, och om upphävande av rådets direktiv (EU) 2015/652.

6Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/89/EU av den 23 juli 2014 om upprättandet av en ram för havsplanering.

7Havs- och vattenmyndigheten (2022).

215

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

SOU 2024:11

ala mål och miljömål. Ett annat syfte är att snabba på utbyggnaden av vindkraft. Planerna beaktar intressen som till exempel elöverför- ing, energiutvinning, natur, försvar och yrkesfiske.8

Ett flertal myndigheter, med Statens Energimyndighet som sam- ordnande myndighet, pekade i mars 2023 ut fler lämpliga områden för att möjliggöra produktion av ytterligare 90 terawattimmar el till havs. Havs- och vattenmyndigheten ska senast i december 2024 före- slå de följdändringar som behövs i havsplanerna.9

Havsplanernas vägledningar innebär varken förbud eller några bindande restriktioner. Planerna omfattar dock delar av den ekono- miska zonen och behöver därmed beaktas vid de bedömningar och intresseavvägningar som görs vid både handläggning och prövning av tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon.10

6.3Utredningens förslag och bedömningar

6.3.1Mark- och miljödomstol ska handlägga ansökningar om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon

Förslag: En ansökan om tillstånd ska ges in till mark- och miljö- domstolen. En ny paragraf med denna innebörd införs, 5 d § lagen om Sveriges ekonomiska zon.

Mark- och miljödomstol ska handlägga ansökningar om till- stånd till verksamheter enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon. En ny paragraf med denna innebörd införs, 5 e § lagen om Sveriges ekonomiska zon.

Mark- och miljödomstolen ska med eget yttrande och förslag till beslut lämna över ärendet till regeringen för prövning. En ny paragraf med denna innebörd införs, 6 c § lagen om Sveriges ekonomiska zon.

Den mark- och miljödomstol vars domsområde ligger närmast där verksamheten i huvudsak avses bedrivas eller åtgärden i huvudsak avses vidtas, ska handlägga ansökan. En bestämmelse med denna innebörd införs i ett nytt sjunde stycke i 3 kap. 1 § lagen om mark- och miljödomstolar.

8Havs- och vattenmyndigheten (2022).

9Regeringens beslut den 10 februari 2022 i ärende M2022/00276.

10Havs- och vattenmyndigheten (2022), s. 38.

216

SOU 2024:11

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

Skälen för utredningens förslag

De flesta ärenden om tillstånd enligt 5 § lagen om Sveriges ekono- miska zon avser i dagsläget stora havsbaserade vindkraftsparker, vil- ket innebär ärenden som är både omfattande och komplicerade. Utredningen föreslår att ansvaret för handläggningen av dessa ären- den flyttas från regeringen till mark- och miljödomstolarna som bedöms ha de bästa förutsättningarna för en snabb och enkel pröv- ningsprocess med bibehållet miljöskydd. Det är också vid mark- och miljödomstolarna som de största samordningsvinsterna kan göras med andra tillståndsprövningar, till exempel vattenverksamhet.

Det är viktigt att domstolarna har kunskap om regionala och lokala förhållanden. Utredningen föreslår därför att den mark- och miljödomstol vars domsområde ligger närmast där verksamheten i huvudsak avses bedrivas eller åtgärden i huvudsak avses vidtas, ska handlägga ansökningar om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekono- miska zon. För att genomföra utredningens förslag bör det införas en ny paragraf, 5 d § som anger att en ansökan om tillstånd enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon ska ges in till mark- och miljö- domstolen.

Det bör också läggas till en ny paragraf, 5 e §, i lagen om Sveriges ekonomiska zon som anger att mål om tillstånd enligt 5 § samma lag handläggs av mark- och miljödomstol. Vidare bör det läggas till en ny paragraf, 6 c § i lagen om Sveriges ekonomiska zon, som anger att domstolen med eget yttrande och förslag till beslut ska överlämna frågan till regeringen för prövning. Det bör också föras in ett nytt sjunde stycke i 3 kap. 1 § lagen (2010:921) om mark- och miljödom- stolar som anger att ärendena ska handläggas av den mark- och miljö- domstol vars domsområde ligger närmast där verksamheten i huvud- sak avses bedrivas eller åtgärden i huvudsak avses vidtas.

Ansökan om tillstånd ska handläggas av mark- och miljödomstol

I dag prövar regeringen frågor om tillstånd för vissa verksamheter och åtgärder enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon. Enligt bestämmelsen är det regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som prövar tillståndsfrågan. Enligt utredningens direktiv är det mot bakgrund av ärendenas karaktär en rimlig ordning att

217

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

SOU 2024:11

dessa ärenden även fortsättningsvis prövas av regeringen.11 Utred- ningen har jämfört alternativen att mark- och miljödomstolar, läns- styrelser, miljöprövningsdelegationer eller expertmyndigheter ska handlägga ansökningar om tillstånd för verksamheter i Sveriges eko- nomiska zon.

Utredningen föreslår att en ansökan om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon ska handläggas av en mark- och miljödom- stol som efter handläggning lämnar över målet till regeringen med ett eget yttrande och förslag till beslut. För att åstadkomma en sådan prövningsordning föreslår utredningen att det ska föreskrivas i lagen om Sveriges ekonomiska zon att en ansökan om tillstånd enligt 5 § samma lag ska ges in till en mark- och miljödomstol.

Enligt 1 kap. 3 § lagen om mark- och miljödomstolar handlägger mark- och miljödomstol mål och ärenden enligt det som föreskrivs i miljöbalken, fastighetsbildningslagen (1970:988), plan- och bygg- lagen och annan lag. Bestämmelsen anger även att ett mål eller ärende som mark- och miljödomstol prövar som första instans inleds genom en ansökan om stämning eller en annan ansökan. Som annan ansökan räknas bland annat ansökningsmål enligt 21 kap. 1 a § miljöbalken, men även andra ärenden som mark- och miljödomstolen prövar som första instans.

Eftersom det enligt förslaget ska föreskrivas i lagen om Sveriges ekonomiska zon att en ansökan om tillstånd ska handläggas av mark- och miljödomstol krävs det inte några ändringar av 1 kap. 3 § lagen om mark- och miljödomstolar för att domstolarna ska kunna hand- lägga sådana mål.

Utredningen har övervägt att låta ansökningar om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon utgöra ansökningsmål enligt 21 kap. 1 a § miljöbalken hos mark- och miljödomstol och göra en ändring med den innebörden i paragrafen. Utredningens bedömning är dock att det är olämpligt eftersom det skulle få till följd att flera bestämmelser i miljöbalken skulle bli tillämpliga som inte är anpas- sade för sådana ansökningar. Det innebär att ansökningarna om verksamhet i zonen kommer att utgöra mål vid domstolen, men inte ansökningsmål enligt 21 kap. 1 a § miljöbalken.

Utredningens bedömning är dock att de handläggningsåtgärder som mark- och miljödomstolarna vidtar under handläggningen av en

11Dir. 2022:26: Regeringens roll som prövningsmyndighet i en modern och effektiv miljöprövning (M 2022:02), s. 4.

218

SOU 2024:11

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

ansökan om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon kom- mer att ha många likheter med de åtgärder domstolarna enligt 22 kap. miljöbalken vidtar vid handläggningen av ett ansökningsmål.

Ansökan ska handläggas av den domstol vars domsområde är närmast verksamheten

Sverige har endast begränsad jurisdiktion i den ekonomiska zonen. Det behövs därför en särskild forumregel som pekar ut vilken mark- och miljödomstol som ska handlägga och yttra sig över ansökan om tillstånd i den ekonomiska zonen. Utredningen bedömer att det är viktigt att domstolen har kunskap om regionala och lokala förhål- landen, vilket också har framhållits av olika myndigheter och intres- senter under samrådet, se avsnitt 6.4. Utredningen föreslår därför att den mark- och miljödomstol vars domsområde enligt förordningen (2010:984) om mark- och miljödomstolarnas domsområden ligger närmast där verksamheten i huvudsak avses bedrivas eller åtgärden i huvudsak avses vidtas, i den ekonomiska zonen ska handlägga an- sökan.

I de allra flesta fall innebär utredningens förslag att den mark- och miljödomstol som ska handlägga ansökan blir samma domstol som ska pröva en förbindelse från anläggningen genom sjöterritoriet, till exempel en sjökabel enligt bestämmelserna om vattenverksamhet. Om en sådan förbindelse helt eller delvis i stället ska dras genom en annan mark- och miljödomstols domsområde finns det möjlighet att lämna över mål mellan domstolarna för att få en samordnad pröv- ning, se avsnitt 6.3.3.

Utredningen har även utrett alternativet att den mark- och miljö- domstol som ska pröva tillståndet för sjökabeln i sjöterritoriet också ska handlägga ansökan enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. En sådan ordning skulle säkerställa att samma domstol hanterar båda ansökningarna. Alla anläggningar i Sveriges ekonomiska zon har dock inte en förbindelse genom sjöterritoriet, varför detta inte är en lämp- lig ordning.

I dag gäller i princip alla ansökningar om verksamhet i Sveriges ekonomiska zon havsbaserad vindkraft eller tillhörande vindmät- ningsstationer. Storleken på den ekonomiska zonen, och därmed ut- rymmet för sådana verksamheter som tar stora arealer i anspråk, varierar längs Sveriges gräns. Det kan också finnas andra skäl, som

219

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

SOU 2024:11

till exempel försvarsintressen eller geografiska förutsättningar, som gör att vissa delar av den ekonomiska zonen är mer lämpad för verk- samhet än andra. Fördelningen av mål mellan mark- och miljödom- stolarna kan därmed förväntas bli ojämn även om alla fem mark- och miljödomstolarnas domsområden gränsar till Sveriges ekonomiska zon. Det kan innebära att en domstol bara får någon enstaka ansökan om tillstånd för till exempel en vindkraftspark i Sveriges ekonomiska zon och därför inte kan bygga upp någon särskild kompetens för, eller erfarenhet av, sådana mål.

Det finns dock möjlighet till utbyte av kompetens mellan dom- stolarna. Till exempel förordnas de tekniska råden vid mark- och miljödomstolarna så att de är behöriga att tjänstgöra vid övriga tings- rätter som också är mark- och miljödomstolar. Domstolarna kan också komma överens om att låna ut de tekniska råden om behov uppstår. Dessutom finns enligt 3 kap. 2 § lagen om mark- och miljö- domstolar en möjlighet för en mark- och miljödomstol att lämna över ett mål eller ärende till en annan sådan domstol.

För att genomföra utredningens förslag behöver det läggas till en ny paragraf, 5 e §, i lagen om Sveriges ekonomiska zon, som anger att mål om tillstånd enligt 5 § samma lag handläggs av mark- och miljödomstol. Vidare behöver en ny paragraf införas, 6 c § i samma lag, som anger att domstolen med eget yttrande och förslag till beslut ska överlämna målet till regeringen för prövning.

Det bör också föras in ett nytt sjunde stycke i 3 kap. 1 § lagen om mark- och miljödomstolar som pekar ut vilken mark- och miljödom- stol som är behörig att handlägga ansökan, nämligen den domstol vars domsområde ligger närmast där verksamheten i huvudsak avses bedrivas eller åtgärden i huvudsak avses vidtas. Bestämmelsen har sin förebild i 7 kap. 32 § miljöbalken. Av den följer att Natura 2000-pröv- ningar i den ekonomiska zonen görs av länsstyrelsen i det län där Sveriges sjöterritorium är närmast det berörda området.

För att nationell lagstiftning ska vara tillämplig i den ekonomiska zonen måste det anges i lag. I miljöbalken finns en uppräkning i 1 kap. 2 § av vilka bestämmelser som gäller i zonen, samt hänvisning till lagen om Sveriges ekonomiska zon.

220

SOU 2024:11

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

Alla typer av verksamhet omfattas

Som beskrivs i avsnitt 6.5.8 har regeringens alla tillståndsprövningar enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon sedan 2000 gällt havs- baserade vindkraftsparker eller tillhörande vindmätningsstationer. Därutöver har två ansökningar för gasledningen Nord Stream gjorts, men de prövades inte av regeringen enligt lagen om Sveriges ekono- miska zon utan enligt kontinentalsockellagen.

Det kan komma nya typer av tillståndspliktiga verksamheter i den ekonomiska zonen framöver, se avsnitt 6.5.2. Utredningen bedömer dock att frågeställningarna kring, och miljöpåverkan av, sådana verk- samheter kan antas likna de som aktualiseras av vindkraftsparker och vindmätningsstationer. Den kompetens som mark- och miljödom- stolarna med utredningens förslag kommer att få för handläggning av ansökningar om tillstånd för en viss verksamhetstyp i den ekono- miska zonen bör därmed till stor del vara samma kompetens som krävs för andra verksamhetstyper. Även om tillstånd för havsbaserad vindkraft kan antas utgöra de vanligast förekommande ansökning- arna enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon, ser utredningen ingen anledning att behandla andra typer av ansökningar i zonen på annat sätt. Utredningen föreslår därför att mark- och miljödomstol ska handlägga alla ärenden om tillstånd till verksamheter enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon och lämna över dem till reger- ingen med eget yttrande och förslag till beslut.

Domstol som handläggningsorgan åt regeringen

Det förekommer redan i viss utsträckning i svensk rätt att en dom- stol handlägger ett ärende för regeringens räkning och med eget yttrande överlämnar detta till regeringen för beslut. Enligt lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar ska ett över- klagande av beslut om bland annat utvisning lämnas över av Migra- tionsverket till Migrationsöverdomstolen. Därefter ska domstolen som regel hålla en muntlig förhandling, och sedan med eget yttrande lämna handlingarna vidare till regeringen för beslut. I yttrandet ska i förekommande fall anges särskilt om det finns hinder mot att verk- ställa en utvisning. Om Migrationsöverdomstolen anser att det en- ligt 2 kap. 13 § lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar finns

221

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

SOU 2024:11

hinder mot att verkställa en utvisning, får regeringen inte avvika från den bedömningen.

Enligt 1 § lagen (1957:668) om utlämning för brott är det reger- ingen som beslutar om utlämning för brott. I vissa fall ska Högsta domstolen dessförinnan pröva om personen i fråga kan utlämnas. Högsta domstolen ska hålla förhandling om det erfordras. När Högsta domstolen meddelat beslut anmäls ärendet till regeringen. Om dom- stolen ansett att det finns hinder för utlämning får framställningen inte bifallas av regeringen.

Enligt första stycket i 21 kap. 7 § första stycket miljöbalken ska mark- och miljödomstolen överlämna ett mål med eget yttrande till regeringen om en verksamhet endast kan tillåtas enligt 2 kap. 9 och 10 §§ samt 7 kap. 29 § miljöbalken. Detsamma gäller om regeringen förbehållit sig prövningen enligt 17 kap. 3 § miljöbalken. I båda fal- len beslutar regeringen dock endast om en verksamhet eller åtgärd är tillåtlig och målet går därefter tillbaka till mark- och miljödom- stolen för dom om tillstånd.

Den ordning som utredningen föreslår har likheter med 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken. Enligt den bestämmelsen ska dom- stolen med eget yttrande lämna över hela målet till regeringen för tillståndsprövning, bland annat om målet rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 § miljöbal- ken. I dessa fall avgörs ärendena av regeringen och de ska inte till någon del prövas av mark- och miljödomstolen. Domstolens ytt- rande ska på motsvarande sätt som angetts i ett tillåtlighetsärende omfatta alla de omständigheter som är av betydelse för frågan om tillstånd ska lämnas.12

Mark- och miljödomstol är lämpligast för att handlägga ansökningar om tillstånd

När en anläggning i Sveriges ekonomiska zon har en förbindelse med land, till exempel genom sjökabeln från en havsbaserad vindkrafts- park, prövar mark- och miljödomstolen redan i dag tillståndet för den del av kabeln som går genom sjöterritoriet som vattenverksam- het enligt 11 kap. miljöbalken. Beroende på förbindelsens karaktär kan den även behöva tillstånd för miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap.

12Prop. 1997/98:45, Miljöbalk, del 2, s. 235.

222

SOU 2024:11

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

miljöbalken, vilket som huvudregel prövas av mark- och miljödom- stol. I 7 kap. 28 a § miljöbalken regleras prövning av tillstånd till en verksamhet som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett så kallat Natura 2000-område. Huvudregeln är att ett sådant tillstånd prövas av länsstyrelsen, men om verksamheten omfattas av tillståndsplikt eller dispensprövning enligt bland annat 9 eller 11 kap. miljöbalken, ska tillståndet prövas av den myndighet som prövar den andra till- ståndsfrågan eller dispensen. Detta framgår av 7 kap. 29 b § miljö- balken och innebär att samordning sker hos mark- och miljödomstol om den är prövningsmyndighet. Även andra typer av tillstånd och dis- penser som annars skulle ha prövats av länsstyrelse och kommun kan enligt 21 kap. 3 § miljöbalken handläggas av domstolen i samma rätte- gång. Mot bakgrund av detta konstaterar utredningen att de största samordningsvinsterna kan uppnås hos mark- och miljödomstol.

Ett flertal av de myndigheter och intressenter som utredningen har samrått med anser att mark- och miljödomstolarna är lämpliga för uppdraget att handlägga ansökningar om tillstånd för verksamhet i Sveriges ekonomiska zon, se avsnitt 6.4. Som skäl har bland annat angetts att mark- och miljödomstolarna har hög kompetens och att de sökande upplever att domstolarna säkerställer en rättssäker pro- cess. Även vikten av likabehandling, att instansen är neutral i förhål- lande till andra uppdrag och att den bedöms ha goda förutsättningar att göra en helhetsbedömning har framförts. Utredningen delar upp- fattningen att mark- och miljödomstolarna utifrån dessa kriterier lämpar sig väl för handläggningen av de aktuella ärendena.

Ansökningar om tillstånd enligt 5 § lagen om Sveriges ekono- miska zon kan till stor del förväntas avse havsbaserad vindkraft. Mark- och miljödomstolarna har redan erfarenhet av att pröva så- dana verksamheter i Sveriges sjöterritorium. Mark- och miljödom- stolarna har dessutom tillgång till den juridiska, tekniska och natur- vetenskapliga kompetens som krävs för att handlägga ansökningar om tillstånd för de typer av verksamheter som kan bli aktuella. Utöver lagfarna domare finns tekniska råd och särskilda ledamöter som kan bistå med särskild sakkunskap, se 2 kap. 1 § lagen om mark- och miljödomstolar. Enligt utredningens bedömning har domsto- larna även bättre möjligheter än förvaltningsmyndigheterna att med stöd av rättegångsbalken begära in yttranden från olika aktörer, inklu- sive myndigheter med särskild sakkunskap på området.

223

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

SOU 2024:11

Domstolarna har också en organisation som är bättre anpassad för en effektiv handläggning av ärendena än en myndighet som kan behöva samordna handläggningen mellan olika avdelningar. Dom- stolarna kan samla den kompetens som behövs för handläggningen av ett mål och handlägga frågan inom ramen för en och samma pro- cess, vilket ger en samlad och effektiv handläggning.

Enligt utredningens bedömning har därmed mark- och miljödom- stolarna de bästa förutsättningarna att åstadkomma en snabb och enkel prövningsprocess med bibehållet miljöskydd. Utredningen föreslår därför att mark- och miljödomstolarna ska handlägga ansökningar om tillstånd för verksamheter enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon.

En förutsättning för att uppdraget att handlägga sådana ansök- ningar ska fungera på avsett sätt och för att inte öka handläggnings- tiderna för andra måltyper är att mark- och miljödomstolarna tillförs resurser för kompetensförsörjning, se avsnitt 12.3.4.

Länsstyrelsen som alternativt handläggningsorgan

Det alternativ till mark- och miljödomstol som utredningen i första hand har övervägt som handläggningsorgan åt regeringen är läns- styrelserna. Även länsstyrelserna har sådan kompetens som krävs för hanteringen av ärendena och kännedom om lokala förhållanden. Sedan 2021 har regeringen gett länsstyrelser i åtta olika län i uppdrag att handlägga tolv ärenden om tillstånd till havsbaserade vindkrafts- parker i Sveriges ekonomiska zon, se avsnitt 6.5.8. I de flesta ären- dena har verksamheterna även ansökt om Natura 2000-tillstånd, vil- ket har prövats av samma länsstyrelser i enlighet med 7 kap. 32 § miljöbalken. Flera av dessa beslut har överklagats till mark- och miljö- domstol, vars beslut kan överklagas till Mark- och miljööverdom- stolen.

De berörda länsstyrelserna har till utredningen fört fram att hand- läggningen av ansökningar om havsbaserad vindkraft är omfattande och förhållandevis resurskrävande. De har också angett att frågorna berör flera olika avdelningar på länsstyrelserna, vilket gör den interna handläggningen komplicerad. Länsstyrelserna behöver ibland också inhämta specialkompetens från expertmyndigheter eftersom frå-

224

SOU 2024:11

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

gorna täcker vitt skilda sakområden, till exempel avseende påverkan på sjöfart och luftfart.

I de samråd som utredningen har genomfört, se avsnitt 6.4, har bland annat länsstyrelserna i Gotlands, Kalmar och Västra Götalands län, Folkhälsomyndigheten och Kammarkollegiet framfört att läns- styrelserna är lämpliga för uppgiften att handlägga ärenden om till- stånd enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon. Som skäl har bland annat angetts att länsstyrelserna har kännedom om lokala för- hållanden avseende bland annat marina naturvärden, fornlämningar och fiske. Det är också länsstyrelserna som prövar en ansökan om Natura 2000-tillstånd för verksamheter i den ekonomiska zonen om ett sådant tillstånd behövs.

Länsstyrelserna har alltså både kompetens och kunskap om lokala förhållanden som gör dem till ett lämpligt alternativ. Samtidigt kan utredningen konstatera att ärendena som rör den ekonomiska zonen kräver specialkompetens även från expertmyndigheter. Mark- och miljödomstolen har enligt utredningens bedömning bättre möjlighe- ter än förvaltningsmyndigheterna att med stöd av rättegångsbalken begära in yttranden från olika aktörer. Domstolarna har också en organisation som är bättre anpassad för en effektiv handläggning av ärendena än en länsstyrelse som behöver samordna handläggningen mellan olika avdelningar. Med utredningens förslag kan dessutom handläggningen av ärenden enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon samlas hos samma mark- och miljödomstol som prövar frågan om Natura 2000-tillstånd, men även andra typer av tillstånd och dis- penser som mark- och miljödomstol ska pröva och som krävs för an- läggningens förbindelse med land. Störst samordningsvinster kan alltså åstadkommas hos mark- och miljödomstol. Utredningens be- dömning är att syftet att åstadkomma en snabb och enkel prövning tillgodoses bättre i mark- och miljödomstol än i länsstyrelsen och föreslår därför inte länsstyrelsen som handläggningsorgan.

Utredningens förslag ändrar inte ordningen att länsstyrelsen enligt 6 § lagen om Sveriges ekonomiska zon ska göra bedömningen av om en verksamhet kan antas orsaka betydande miljöpåverkan.

225

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

SOU 2024:11

Miljöprövningsdelegationerna som alternativt handläggningsorgan

De tolv miljöprövningsdelegationerna vid länsstyrelserna är första instans för prövning av vindkraft på land, medan mark- och miljö- domstol är första instans för vindkraftparker i svenskt territorial- vatten och i sjöar som kräver tillstånd för vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken.

Miljöprövningsdelegationerna har stor kompetens och kunskap om lokala förhållanden. De har också erfarenhet av att handlägga och pröva ansökningar beträffande miljöfarlig verksamhet och landbase- rad vindkraft. De fördelar som utredningen funnit talar för mark- och miljödomstol i stället för länsstyrelse gäller även i förhållande till miljöprövningsdelegationerna.

Andra förvaltningsmyndigheter som alternativt handläggningsorgan

Utredningen har också analyserat möjligheten att lägga uppdraget att handlägga ansökningar om tillstånd för verksamheter i Sveriges ekonomiska zon på följande förvaltningsmyndigheter.

Kammarkollegiet ansvarar för specifika uppgifter, vanligen då ingen annan myndighet är ansvarig. Kollegiet företräder staten i frå- gor om allmänt vattenområde i den utsträckning någon annan myn- dighet inte har till uppgift att göra det.

Statens geologiska undersökning prövar vissa ärenden enligt lagen (1966:314) om kontinentalsockeln, bland annat om undersöknings- tillstånd inför verksamhet i den ekonomiska zonen och utläggning av sjökabel.

Havs- och vattenmyndigheten är förvaltningsmyndighet på miljö- området för frågor om bland annat hållbart nyttjande av hav och ska delta i miljöprövningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för bland annat havsmiljön.

Energimarknadsinspektionen ansvarar för tillståndsprövningen en- ligt ellagen (1997:857), naturgaslagen (2005:403) och lagen (1978:160) om vissa rörledningar, som omfattar tillstånd för att dra fram och använda en rörledning för transport av koldioxid som ska lagras geo- logiskt. Det är därmed Energimarknadsinspektionen som ger nät- koncession för sjökabel när den når sjöterritoriet och om den fort- sätter upp på land.

226

SOU 2024:11

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

Naturvårdsverket deltar i miljöprövningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för miljön.

Energimyndigheten är förvaltningsmyndighet för frågor om till- försel och användning av energi i samhället och ska skapa förut- sättningar för en väl planerad och resurseffektiv vindkraftsutbygg- nad.

Flera av de nämnda förvaltningsmyndigheterna har redan olika roller i handläggningen av ärenden enligt lagen om Sveriges ekono- miska zon. Vissa av dem har dock ingen erfarenhet av att själva göra miljöprövning. Av de som ändå skulle kunna övervägas för att hand- lägga ansökningar enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon är det ingen som har erfarenhet av att pröva verksamheter enligt bestäm- melserna om Natura 2000-tillstånd. Dessutom är samordningsvins- terna större med utredningens förslag att mark- och miljödomstolarna får ansvaret för handläggningen. Domstolarna har också en bredare kompetens än expertmyndigheterna var för sig. Utredningen har där- för inte funnit att någon av dessa förvaltningsmyndigheter är lämp- liga att handlägga ansökningar om tillstånd för verksamheter i Sveriges ekonomiska zon. Utredningen lämnar därför inte ett sådant förslag.

Begränsad skillnad i handläggningstid

Utredningen har samlat in underlag för en jämförelse av handlägg- ningstider för ärenden hos miljöprövningsdelegationerna respektive mark- och miljödomstolarna. Utredningen kan konstatera att tids- åtgången för en prövning skiljer sig åt. Det har dock inte gått att hitta några ärendetyper som är helt jämförbara med tillstånd i den ekonomiska zonen, och den statistik utredningen har fått pekar åt olika håll. Vid en jämförelse av handläggningstider i ärenden i den ekonomiska zonen respektive sjöterritoriet är en aspekt att beakta att det finns färre naturskyddsintressen och sakägare att ta hänsyn till i den ekonomiska zonen, till skillnad från i sjöterritoriet. Det kan medföra att handläggningen för ärenden i den ekonomiska zonen ur det perspektivet är enklare än i sjöterritoriet. Samtidigt avser ansök- ningarna om tillstånd i den ekonomiska zonen normalt större an- läggningar än de anläggningar som uppförs på land, vilket kan tala för att prövningen är mer komplicerad.

227

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

SOU 2024:11

På regeringens uppdrag har Naturvårdsverket, länsstyrelserna och Domstolsverket tagit fram statistik för handläggningstiden från inkommen ansökan till dom eller beslut för en hel tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet under 2021. I ärenden där mark- och miljö- domstol var första instans var medianen för handläggningstiden 501 dagar, och i miljöprövningsdelegation var medianen 299 dagar.13 Statistiken för mark- och miljödomstolar avser sådana verksamheter som orsakar störst miljöpåverkan och är markerade som A-verksam- heter i miljöprövningsförordningen. Vindkraftsparker är B-verksam- heter enligt miljöprövningsförordningen eftersom de har en mer begränsad miljöpåverkan genom att de kan orsaka till exempel buller och ljusstörningar men inte genererar avfall, utsläpp till vatten eller annan typ av påverkan. B-verksamheter prövas av länsstyrelsen/miljö- prövningsdelegationer. Statistiken för A-verksamheter hos mark- och miljödomstol är inte jämförbar med miljöprövningsdelegationernas prövning av vindkraftsparker, eftersom deras begränsade miljöpåver- kan talar för att prövningen omfattar färre aspekter och därför kan gå snabbare än för A-verksamheter. Det går därför inte att av denna statistik dra slutsatsen att en prövning av vindkraft i Sveriges eko- nomiska zon skulle gå snabbare hos en miljöprövningsdelegation än hos en mark- och miljödomstol.

Utredningen har också undersökt handläggningstiderna hos miljö- prövningsdelegationerna respektive mark- och miljödomstol och har sammanställt statistik för prövningar av tillstånd och ändringstillstånd för uppförande och drift av vindkraft på svenskt territorium under 2019–2022. Antalet ärenden vid miljöprövningsdelegationerna upp- gick till mellan 9 och 18 ärenden per år och vid mark- och miljödom- stolarna till mellan 7 och 13 ärenden per år. Som tabell 6.3 visar har handläggningstiderna över lag varit längre hos miljöprövningsdele- gationerna än i domstolarna, men skillnaden har minskat med åren både beräknat i medel- och medianvärde.

Det kan noteras att statistiken från mark- och miljödomstolarna i dessa fall endast omfattar överklagade ärenden. Det är därför natur- ligt att prövningen tagit längre tid vid miljöprövningsdelegationerna än hos mark- och miljödomstolen eftersom mer utredning krävs vid en prövning i första instans än i överinstans. Det inhämtade under- laget visar också på en större spridning i handläggningstider hos miljöprövningsdelegationerna än i domstolarna. Enligt uppgift från

13Naturvårdsverket (2023a).

228

SOU 2024:11

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

miljöprövningsdelegationerna. Enligt uppgift från miljöprövnings- delegationerna är den främsta anledningen till att handläggnings- tiderna blivit långa att det ofta finns många sakägare i ärenden om vindkraft på svenskt territorium. Ärendena har enligt vad som fram- förts till utredningen därför krävt en omfattande kommunikation i form av till exempel kompletteringar och yttranden från närboende, rennäring och andra myndigheter.

Tabell 6.3 Handläggningstider vid mark- och miljödomstol respektive miljö- prövningsdelegation för ärenden om tillstånd till vindkraft på svenskt territorium under 2019–2022

	MMD			MPD
	Medel	Median	Medel	Median
2019	313	189	632	454
2020	415	421	558	397

2021	396	391	759	457
2022	397	356	637	432

Källa: Statistik från samtliga mark- och miljödomstolar och miljöprövningsdelegationer, sammanställd av utredningen.

Det går alltså inte att dra några säkra slutsatser om i vilken instans handläggningen skulle gå snabbast för ärenden om vindkraft i Sveriges ekonomiska zon eftersom det inte finns några helt jäm- förbara ärenden och befintlig statistik pekar åt olika håll. Utred- ningen bedömer dock att det i vart fall inte finns något som talar för att det skulle ta längre tid hos domstol än hos miljöprövningsdele- gation för handläggning av ansökningar enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Utredningen har inte hittat någon lämplig ärende- typ för en jämförelse med länsstyrelsernas handläggningstider.

För regeringens prövning av vindkraft har fyra ärenden avgjorts sedan maj 2022. Två ärenden avsåg ändringstillstånd, varav en ansö- kan avslogs efter en handläggningstid på tre år och en ansökan bevil- jades efter en handläggningstid på drygt 3,5 år. I de två övriga ärendena gav regeringen tillstånd till nya vindkraftsparker och handläggnings- tiden var 1,5 respektive knappt två år. Alla ansökningar som har kommit in till regeringen efter 2020 har länsstyrelser fått i uppdrag att handlägga, för att lämna över till regeringen med eget yttrande. Länsstyrelserna har fått cirka ett år på sig per ärende. Hittills har länsstyrelserna avslutat sina uppdrag inom utsatt tid, förutom i ett

229

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

SOU 2024:11

ärende där en länsstyrelse begärde förlängd tid med knappt fyra månader14.

I de tre ärenden där regeringen fattat beslut efter länsstyrelsens yttrande uppgick tiden från länsstyrelsens yttrande till regeringens beslut till cirka 3,515, sju16 respektive nio månader17. Med utredning- ens förslag ska ansökningar om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon lämnas in direkt till mark- och miljödomstol. Det innebär en inbesparing av den tid som handläggningen hos reger- ingen om överlämnande till länsstyrelserna har krävt. Tiden för den handläggningen har i de flesta ärendena varit cirka 24 månader18, men varierat alltifrån drygt två veckor19 till knappt tio månader20. Där- emot kommer handläggningen hos regeringen efter att yttrande kommer in från domstolen att kvarstå.

Ett enklare förfarande för de sökande och andra berörda

Enligt dagens ordning behöver verksamhetsutövare ansöka om till- stånd och dispenser enligt flera olika lagstiftningar hos regeringen, domstol, länsstyrelsen, andra myndigheter och kommuner för en anläggning i den ekonomiska zonen med förbindelse med land. Det leder till en komplicerad och resurskrävande ansökningsprocess som ofta drar ut på tiden.

Utredningens uppdrag omfattar inte att se över alla de prövningar som krävs för etableringen av en verksamhet i den ekonomiska zonen. Förslaget att samla en så stor del av prövningarna som möjligt vid den mark- och miljödomstol som också ska handlägga ärenden enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon bedöms dock medföra betydande förenklingar för både de sökande och andra berörda intres- senter. För verksamhetsutövaren innebär det att ansökningar för flera olika tillstånd kan lämnas in till mark- och miljödomstolen och att kommunikationen med de parter som berörs av verksamheten kan ske samlat. För andra berörda ger en sådan ordning bättre förutsätt- ning att lämna synpunkter på ansökan. Det skapar ett tydligt regel-

14Regeringens beslut den 7 juni 2022 i ärende M2020-01324.

15Regeringens beslut den 15 maj 2023 i ärende KN2023/01077.

16Regeringens beslut den 15 maj 2023 i ärende KN2023/01060.

17Regeringens beslut den 27 juli 2023 i ärende KN2023/01037.

18KN2023/01060, KN2023/01063, KN2023/01077, KN2023/00909, KN2023/0990, KN202300991, KN2023/03312, KN2023/03679.

19KN2023/02904 och KN2023/02929.

20KN2023/01037.

230

SOU 2024:11

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

verk och ger mark- och miljödomstolarna förutsättningar för att i så stor utsträckning som möjligt bli en samlad kontaktpunkt för de sökande och andra berörda.

6.3.2Prövningsordningen för Natura 2000-tillstånd

Förslag: Den mark- och miljödomstol som handlägger ansökan om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon ska även pröva frågan om Natura 2000-tillstånd för samma verksamhet. En bestämmelse med denna innebörd ska införas i ett nytt tredje stycke i 7 kap. 29 b § miljöbalken. En upplysning om den änd- ringen ska även göras i ett tillägg i 7 kap. 32 § miljöbalken.

Det ska göras ett tillägg i 1 kap. 2 § miljöbalken om att 7 kap.

29 b § miljöbalken är tillämplig i Sveriges ekonomiska zon.

Skälen för utredningens förslag

Utredningen föreslår att en ansökan enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken om Natura 2000-tillstånd för en verksamhet som också kräver till- stånd enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon och 3 § konti- nentalsockellagen ska göras till den mark- och miljödomstol som ska handlägga ärendet om tillstånd för verksamheten enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Domstolen ska sedan pröva frågan om Natura 2000-tillstånd.

I dagsläget avser alla ansökningar för verksamheter i Sveriges eko- nomiska zon hos regeringen havsbaserade vindkraftsparker. Många av vindkraftsparkerna kan påverka Natura 2000-områden och kräver därmed även tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken. Utredningen har jämfört alternativen att regeringen eller mark- och miljödomstol ska pröva Natura 2000-ansökningar i zonen och kan se för- och nackdelar med båda dessa.

Om regeringen prövar Natura 2000-tillståndet kan samordning ske hos regeringen med prövningen av tillstånden enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon och kontinentalsockellagen. Utredningen bedömer att en sådan ordning i de flesta fall skulle uppfylla kraven i art- och habitatdirektivet och EU:s rättstillämpning på att pröv- ningen av en verksamhet ska vara fullständig, exakt och slutlig i en

231

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

SOU 2024:11

samlad bedömning. Att regeringen prövar Natura 2000-frågan skulle också bidra till att villkoren i de tre tillstånden kan bli samstämmiga i relevanta delar. De olika besluten skulle också kunna meddelas samtidigt.

Några viktiga skäl talar dock för att mark- och miljödomstolen ska pröva Natura 2000-tillståndet. Utredningen har fått information om att ansökningsprocesser redan har påbörjats för vindkraftsparker som sträcker sig över såväl den ekonomiska zonen som över sjö- territoriet. Enligt dagens ordning ska mark- och miljödomstol pröva den del som ligger i sjöterritoriet enligt bestämmelserna om miljö- farlig verksamhet i 9 kap. och om vattenverksamhet i 11 kap. miljö- balken. Utredningens uppfattning är att det inte är förenligt med kraven enligt unionsrätten på en samlad bedömning av en verksam- het enligt Natura 2000-bestämmelserna om domstolen inte också skulle göra bedömningen för den del av verksamheten som ligger i den ekonomiska zonen. En alternativ ordning skulle kunna vara att regeringen prövar Natura 2000-tillståndet för hela anläggningen, alltså även för den del som ligger i sjöterritoriet, men det ligger utan- för utredningens uppdrag att utreda den frågan.

Ett annat skäl för att mark- och miljödomstolen bör pröva ansök- ningar om Natura 2000-tillstånd för anläggningar i Sveriges ekono- miska zon är att den prövning som ska göras enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken ska vara en rättslig prövning utifrån vetenskapliga grun- der.21 Det är först om tillstånd inte kan ges och 7 kap. 29 § aktualiseras som regeringen får göra politiska avvägningar. Mark- och miljödom- stol har också regional förankring och sådan juridisk och teknisk kompetens som behövs för prövningen.

Ytterligare ett skäl som talar för att mark- och miljödomstol ska pröva Natura 2000-frågan är möjligheten till rättslig överprövning då besluten kan överklagas till Mark- och miljööverdomstolen, vars beslut i sin tur kan överklagas till Högsta domstolen. Om regeringen prövar målet eller ärendet kan rättsprövning begäras, men en sådan prövning är mer begränsad än en sedvanlig domstolsprövning. Rätts- prövningen är dessutom avsedd för beslut med politiska dimen- sioner, vilket beslut enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken inte ska inne- fatta.22

21EU-domstolens dom den 7 september 2004, Waddenzee, C-127/02, punkt 54.

22EU-domstolens dom den 7 september 2004, Waddenzee, C-127/02, punkt 54.

232

SOU 2024:11

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

Att mark- och miljödomstolens avgörande kan överklagas kan i och för sig innebära att regeringen kan behöva vänta på att Natura 2000-beslutet vinner laga kraft innan tillståndet enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon kan beslutas. Samtidigt kan det konstate- ras att Natura 2000-tillstånd för en vindkraftsparks förbindelse med land genom sjöterritoriet redan överklagas i den ordningen.

Som figur 6.3 visar leder utredningens förslag inte till någon full- ständig samordning av alla tillstånd, dispenser och undantag som krävs för en vindkraftspark i den ekonomiska zonen. Det beror dels på att utredningens uppdrag är begränsat, dels på att det fortsatt kommer att bli en uppdelad prövning oavsett vem som ska pröva Natura 2000-tillståndet. Enligt utredningens förslag ska mark- och miljödomstolen pröva Natura 2000-tillståndet och vissa andra till- stånd som krävs för verksamheten enligt miljöbalken och regeringen beslutet enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Prövningen skulle vara uppdelad även om regeringen prövar Natura 2000-tillståndet eftersom flera andra tillstånd knutna till verksamheten fortfarande ska prövas av domstol.

Figur 6.3 Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon med anslutning till land med utredningens förslag

233

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

SOU 2024:11

Med utredningens förslag samordnas prövningen av Natura 2000- tillståndet med handläggningen av det tillstånd som krävs för en verksamhet i den ekonomiska zonen hos mark- och miljödomstolen. Dessutom kan ärendena samlas hos samma mark- och miljödomstol som ska pröva de tillstånd, dispenser och undantag som krävs för anläggningens förbindelse med land.

I förarbetena till genomförandet av bestämmelser om Natura 2000 i den ekonomiska zonen konstaterade regeringen att de bestämmelser som behövs för tillämpningen kunde tas in antingen i lagen om Sveriges ekonomiska zon eller i miljöbalken. Regeringen ansåg dock att det var lämpligt att hålla Natura 2000-reglerna samlade i miljö- balken för att skapa en enhetlig ordning och sätta dem i sitt sam- manhang med miljöbalkens bestämmelser om prövning och tillsyn.23 Utredningen anser att denna ordning bör gälla även fortsättningsvis och föreslår därför att ett nytt stycke läggs till i 7 kap. 29 b § miljö- balken, som anger att den mark- och miljödomstol som handlägger ärendet om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon också ska pröva frågan om Natura 2000-tillstånd för samma verksamhet.

Utredningen bedömer att länsstyrelsen i enlighet med 6 kap. 32 § miljöbalken även fortsatt bör pröva ansökningar om Natura 2000- tillstånd för verksamheter och åtgärder i den ekonomiska zonen som inte kräver tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. För tydlighetens skull bör det göras ett tillägg i den paragraf som upp- lyser om att mark- och miljödomstolen ska pröva övriga ansökningar om Natura 2000-tillstånd i den ekonomiska zonen. Det behöver även införas ett tillägg i 1 kap. 2 § miljöbalken om att 7 kap. 29 b § miljöbalken är tillämplig i zonen.

Samordning med prövning enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon

Många verksamheter som kräver tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon och kontinentalsockellagen behöver också Natura 2000-tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken, se avsnitt 6.3.3. Så- dana Natura 2000-tillstånd prövas enligt 7 kap. 32 § miljöbalken av länsstyrelsen i det län där Sveriges sjöterritorium är närmast det be- rörda skyddsområdet.

23Prop. 2007/08:154, Miljöskyddet i Sveriges ekonomiska zon, s. 14.

234

SOU 2024:11

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

Inom svenskt territorium görs ansökningar om Natura 2000-till- stånd för verksamheter och åtgärder enligt 7 kap. 29 b § miljöbalken till länsstyrelsen i det län där det berörda området finns. Bestäm- melsens andra stycke anger att för en verksamhet eller åtgärd som omfattas av tillståndsplikt eller dispensprövning till följd av bestäm- melserna i 9 kap. eller 11–15 kap. miljöbalken ska frågan om Natura 2000-tillstånd prövas av den myndighet som prövar den andra till- ståndsfrågan eller dispensen. Innan myndigheten meddelar sitt be- slut, ska den länsstyrelse som avses i första stycket ges tillfälle att yttra sig. Enligt förarbetena är syftet med bestämmelsen att så långt som möjligt undvika dubbla tillståndsförfaranden.24

Om en anläggning i den ekonomiska zonen är förbunden med land genom till exempel en sjökabel och landledning i svenskt terri- torium är det mark- och miljödomstolen som prövar förbindelsen enligt bestämmelserna om vattenverksamhet i 11 kap. miljöbalken och eventuellt som miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken. Mark- och miljödomstolen ska också pröva frågan om Natura 2000- tillstånd om det krävs för anslutningen. Det innebär att verksam- hetsutövaren kan lämna in ansökan om Natura 2000-tillstånd direkt till domstolen, som prövar den i samma mål som tillståndet enligt 9 och 11 kap. miljöbalken.

Ett Natura 2000-område kan ligga enbart i den ekonomiska zonen, i sjöterritoriet, på land, eller sträcka sig över gränsen mellan dem, se exempel i figur 6.5 Det är inte placeringen av en verksamhet i förhållande till ett skyddsområde som avgör om den kräver Natura 2000-tillstånd, utan dess påverkan på området. Det kan krävas så- dana tillstånd för både anläggningen i zonen och för dess förbindelse med land. Tillstånden kan avse samma Natura 2000-område så att det behövs en samlad bedömning av påverkan av både till exempel en vindkraftspark och dess tillhörande sjökabel, eller olika skydds- områden.

Av de 17 ansökningar om tillstånd enligt lagen om Sveriges eko- nomiska zon som har kommit in till regeringen sedan 2020 har 11 förutsatt ett Natura 2000-tillstånd eller i de pågående fallen en ansö- kan om det för vindkraftsparken. Vad gäller tillståndsprövningar av förbindelsen med land befinner sig de flesta ärenden i ett så tidigt skede att den exakta placeringen av kabeln inte är klar. Det går där-

24Prop. 2000/01:111, Skyddet för vissa djur- och växtarter och deras livsmiljöer, s. 70.

235

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

SOU 2024:11

med inte att säga hur många av dessa som även kommer att behöva Natura 2000-tillstånd.

Mark- och miljödomstolen vid Växjö tingsrätt har i mål nr M 5393-20 som gällde kabeln Hansa PowerBridge som går mellan Sverige och Tyskland ansett att 21 kap. 3 § miljöbalken var tillämplig vid prövningen av tillstånd avseende Natura 2000-området Sydväst- skånes utsjövatten som ligger i både den ekonomiska zonen och i sjöterritoriet. Domstolen tillät att ansökan om Natura 2000-tillstånd gjordes dit i stället för till länsstyrelsen och beviljade i avgörande den 13 april 2022, mål nr M 5393-20, sådant tillstånd även för den del av kabeln som skulle dras genom den ekonomiska zonen.

När samma fråga kom upp i ärendet om vindkraftsparken Kriegers flak, bedömde mark- och miljödomstolen att den inte kunde ta till sig prövningen av Natura 2000-frågan för anläggningen i den ekonomiska zonen, eftersom den var av annan karaktär än den tillhörande sjö- kabeln genom sjöterritoriet som domstolen skulle pröva.25

Länsstyrelserna i Skåne och Hallands län har lämnat underlag till utredningen med utgångspunkt i fem av de ärenden om tillstånd för vindkraftsparker i den ekonomiska zonen som de haft i uppdrag av regeringen att bereda. Länsstyrelserna anger att ur naturvårdssyn- punkt är många av de aspekter som behöver beaktas desamma i till- ståndsärendet för en verksamhet enligt lagen om Sveriges ekono- miska zon som i Natura 2000-ärendet för samma verksamhet. När det gäller till exempel risker, visualisering, kulturvärden, fiske med mera skiljer de sig dock ofta åt. Enligt länsstyrelserna är underlagen i Natura 2000-ärendena normalt betydligt mindre omfattande än underlagen i tillståndsärendena enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. De sökande väljer dock själva i vilken utsträckning de använder samma handlingar för de båda ansökningarna och enligt länsstyrel- serna varierar det relativt mycket.

Länsstyrelserna anger även att prövningen av Natura 2000-ären- det varit betydligt enklare än beredningen av ärendet om samma verksamhet enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Samordnings- vinsterna är dock stora. Enligt länsstyrelserna är en försiktig upp- skattning att om de båda ärendena skulle handläggas separat skulle tidsåtgången vara 40–50 procent högre per ärende.

25Mark- och miljödomstolen vid Växjö tingsrätts dom den 29 oktober 2021 i mål nr M 4583-20.

236

SOU 2024:11

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

Kravet på en samlad bedömning av Natura 2000-tillstånd

Högsta domstolen konstaterade i NJA 2013 s. 613, Bungedomen, att en tillståndsprövning enligt art- och habitatdirektivet förutsätter att myndigheten kan väga in verksamhetens alla aspekter och samlat pröva återverkningarna på ett Natura 2000-område. Även EU-dom- stolens rättstillämpning uttrycker på olika sätt att prövningen ska vara allsidig. Högsta domstolen uttryckte i domen att det i sin tur måste anses innebära att en samlad bedömning ska göras i något skede av prövningen, och att denna bedömning ska vara fullständig, exakt och slutlig.

I 6 § lagen om Sveriges ekonomiska zon anges att 2–4 kap. miljö- balken är tillämpliga vid regeringens tillståndsprövning. Enligt 4 kap. 8 § miljöbalken får en verksamhet eller åtgärd som kräver Natura 2000-tillstånd endast komma till stånd om sådant tillstånd har läm- nats. Enligt förarbetena till lagen om Sveriges ekonomiska zon är en förutsättning för att tillstånd ska kunna ges att nödvändiga Natura 2000-tillstånd har beviljats.26 Utredningens bedömning är dock att de två tillstånden, och tillstånd enligt kontinentalsockellagen, i och för sig kan beslutas samtidigt.

Tillstånden enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon och Natura 2000-tillstånden behöver stämma överens i de delar som de reglerar samma frågor, till exempel villkor om krav på att vidta vissa försik- tighetsåtgärder under en angiven tidsperiod. I ärendena om vind- kraftsparkerna Galene och Kattegatt Syd gav regeringen i maj 2023 tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon, trots att länssty- relsens beslut om Natura 2000-tillstånden för båda verksamheterna vid den tidpunkten var överklagade till mark- och miljödomstol. Regeringen angav i tillstånden att giltigheten var avhängig att Natura 2000-tillstånd beviljades. Utredningen bedömer att kravet på att till- ståndsprövningen enligt Natura 2000-bestämmelserna ska ske full- ständigt, exakt och slutligt i en samlad bedömning innebär att vill- koren i tillståndet enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon från regeringen inte får styra den slutliga utformningen av villkoren i Natura 2000-tillståndet.

Ju längre tid det går mellan det att Natura 2000-tillstånd beviljas och tidpunkten för regeringens beslut om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon, desto större är sannolikheten att de om-

26Prop. 2007/08:154, s. 10–11.

237

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

SOU 2024:11

ständigheter som ligger till grund för villkoren hinner ändras. En sådan ändring kan till exempel bestå i att en ny djurart har upptäckts i det berörda området eller att en befintlig art har fått ändrad beva- randestatus. Av det skälet är det önskvärt att Natura 2000-tillståndet och tillståndet enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon beslutas så nära varandra i tiden som möjligt.

Utredningens förslag innebär att mark- och miljödomstolen både ska pröva frågan om Natura 2000-tillstånd och handlägga ansökan om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Mark- och miljödomstolen prövar redan förbindelsen mellan en anläggning i den ekonomiska zonen och land enligt både 9 och 11 kap. miljöbal- ken och Natura 2000-bestämmelserna. I dag görs prövningen av för- bindelsen ofta senare än prövningen av vindkraftsanläggningen. Skulle lagstiftningen ändras framöver kan det möjliggöra att dom- stolen kan pröva vindkraftsparken och förbindelsen samlat, även avseende Natura 2000-tillstånd. Utredningen bedömer att förslaget väl uppfyller unionsrättens krav eftersom mark- och miljödomstolen kan göra en samlad och slutlig bedömning av förutsättningarna för Natura 2000-tillståndet.

Utredningens förslag innebär även en ökad samordning jämfört med i dag genom att domstolen kan utforma tillståndsvillkoren i sitt yttrande till regeringen parallellt med de som ska ingå i Natura 2000- tillståndet. Att ansökan enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon ska vara färdig för avgörande vid överlämnandet till regeringen ger också goda förutsättningar för att regeringen snabbt ska kunna fatta beslut.

En samlad bedömning av vindkraftsparker som sträcker sig över såväl Sveriges ekonomiska zon som sjöterritoriet

En del av de havsbaserade vindkraftsparker där en ansökningspro- cess har inletts sträcker sig både över både Sveriges ekonomiska zon och sjöterritoriet. Enligt dagens regelverk behöver själva anlägg- ningen tillstånd från både regeringen enligt lagen om Sveriges eko- nomiska zon och av mark- och miljödomstol enligt 9 och 11 kap. miljöbalken. Natura 2000-tillstånd för den del av anläggningen som ligger i den ekonomiska zonen kommer att prövas av länsstyrelsen, medan den del som ligger i sjöterritoriet prövas av mark- och miljö- domstolen enligt 7 kap. 29 b § miljöbalken. En förbindelse från vind-

238

SOU 2024:11

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

kraftsanläggningen till land i form av till exempel sjökabel och sedan landledning med transformatorstation prövas också av domstolen enligt samma bestämmelser.

Utredningen om en ordnad prövning av havsbaserad vindkraft har fått i uppdrag att analysera hur prövningen av en tillståndsan- sökan bör gå till när en vindkraftverksamhet är placerad både inom och utanför Sveriges sjöterritorium. Uppdraget ska redovisas senast den 28 juni 2024.27 Regeringsprövningsutredningens uppdrag är be- gränsat till verksamheter i Sveriges ekonomiska zon och förslagen utgår från gällande ordning. Utredningen bedömer dock att en ord- ning där regeringen skulle pröva Natura 2000-frågan även för den del av en anläggning som ligger i sjöterritoriet vore svår att förena med inriktningen att regeringen endast ska pröva frågor som rymmer tyd- liga politiska avvägningar. Detta eftersom Natura 2000-prövningen ska vara en rättslig bedömning av om förutsättningarna i 7 kap. 28 b § miljöbalken är uppfyllda. Om mark- och miljödomstolen bedö- mer att tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken inte kan meddelas kan frågan däremot lyftas till regeringen om förutsättningarna i 7 kap. 29 § miljöbalken är uppfyllda. En sådan uppdelning skulle även leda till att mark- och miljödomstolen inte kan uppfylla unions- rättens krav på en samlad bedömning av verksamhetens miljöpåver- kan. Inte heller regeringen skulle kunna göra en samlad bedömning av verksamheten om den inte prövar miljötillståndet för den del som ligger i sjöterritoriet. Det talar för att mark- och miljödomstolen bör pröva Natura 2000-tillstånd även för de anläggningar som endast ligger i zonen.

Överklagbarhet av beslut

Utredningens förslag att mark- och miljödomstolen ska pröva Natura 2000-tillstånd för verksamheter i den ekonomiska zonen innebär att domstolens avgörande kommer kunna överklagas till Mark- och miljö- överdomstolen, vars dom i sin tur kan överklagas till Högsta dom- stolen. Det krävs dock prövningstillstånd hos båda instanserna. Det är samma ordning som gäller för överprövning av mark- och miljö- domstolens beslut om tillstånd för en vindkraftsparks förbindelse med land genom svenskt territorium.

27Dir. 2023:61.

239

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

SOU 2024:11

Om regeringen i stället prövar Natura 2000-frågan tillsammans med ansökan enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon kommer beslutet inte att kunna överklagas. I de fall ett beslut innefattar en prövning av en enskilds civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionen28 kan den en- skilde ansöka om rättsprövning av regeringens beslut hos Högsta förvaltningsdomstolen, se avsnitt 3.6. En sådan prövning är mer begränsad än en sedvanlig domstolsprövning. Skälet till detta är en- ligt förarbetena till rättsprövningslagen att rättsprövningsinstitutet endast tillämpas i de fall där besluten har sådana politiska dimen- sioner att en fullständig överprövning, med de möjligheter till änd- ring av det klandrade beslutet som detta innebär, inte kan komma i fråga.29

I ärendena om vindkraftsparkerna vid Galene och Kattegatt Syd har en privatperson och flera olika organisationer begärt rättspröv- ning av regeringens beslut att bevilja tillstånd för uppförande och drift av anläggningarna i den ekonomiska zonen. Ärendena pågår fortfarande hos Högsta förvaltningsdomstolen.30

Eftersom ett Natura 2000-tillstånd formellt utgör ett beslut om tillstånd till verksamhet i känsliga miljöer bedömer utredningen att beslutet även faller under artikel 6 i Århuskonventionen, vilken är tillämplig i den ekonomiska zonen. Det innebär att artikel 9.2 i Århus- konventionen om den berörda allmänhetens rätt till rättslig prövning av ett beslut om miljön blir tillämplig, se avsnitt 3.4.2.

Den berörda allmänheten i Århuskonventionen avser enligt arti- kel 2.5 den allmänhet som berörs eller kan beröras av eller som har intresse av ett beslut på miljöområdet. Det gäller även miljöorganisa- tioner, vilkas rätt att överklaga domar och beslut regleras i 16 kap. 13 § miljöbalken. Även 2 § lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut hänvisar till 16 kap. 13 § miljöbalken för miljö- organisationers rätt att begära rättsprövning.31 Svensk lagstiftning måste dock uttryckligen göras tillämplig i den ekonomiska zonen och utredningen noterar att det saknas hänvisning till 16 kap. 13 § miljöbalken i såväl 1 kap. 2 § miljöbalken som i lagstiftningen om Sveriges ekonomiska zon. Enligt utredningens uppfattning bör

28Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), SÖ 1952:35.

29Prop. 2005/06:56, En moderniserad rättsprövning, m.m., s. 10.

30Högsta förvaltningsdomstolens mål nr 4170-23 och mål nr 4193-23.

31Till exempel HFD 2014 ref. 8 och HFD 2018 ref. 10 II.

240

SOU 2024:11

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

16 kap. 13 § miljöbalken göras tillämplig i Sveriges ekonomiska zon, oavsett vem som ska pröva Natura 2000-ansökningar för verksam- heter i zonen, för att Århuskonventionens krav ska vara uppfyllda. Det ligger dock utanför utredningens uppdrag att lämna sådana för- slag.

Med utredningens förslag kommer Natura 2000-tillståndet för en anläggning i den ekonomiska zonen på samma sätt som i dag kunna överklagas till domstol för en fullständig överprövning. Eftersom Natura 2000-tillstånd är en förutsättning för tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon kan ett sådant överklagande fördröja processen. Å andra sidan kan domstolens beslut om både Natura 2000-tillstånd och tillstånd enligt 9 och 11 kap. miljöbalken för en sådan verksamhets förbindelse med land överklagas i samma ord- ning. Möjligheten att överklaga Natura 2000-tillståndet för anlägg- ningen i zonen är således inte avgörande för tidsutdräkten.

Prövningen enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken ska göras ur ett veten- skapligt perspektiv32 och därmed inte innehålla några politiska avväg- ningar. Det är därmed en rent rättslig prövning som ska göras oav- sett om den görs av en länsstyrelse, domstol eller regeringen. Kan domstolen inte meddela ett Natura 2000-tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken, kan frågan lämnas över till regeringen för prövning en- ligt 7 kap. 29 § miljöbalken. Först då får regeringen göra avvägningar för tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse. Efter- som beslut i Natura 2000-frågan inte ska innehålla politiska dimen- sioner bedömer utredningen att det är lämpligare att sådana frågor som huvudregel ska prövas av domstol.

Samordningsvinster i mark- och miljödomstol

Utredningen bedömer att det ger en snabbare och mer effektiv pro- cess än dagens ordning om ansökan görs till den mark- och miljödom- stol som handlägger en ansökan om tillstånd för samma anläggning enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon, och domstolen även prövar Natura 2000-frågan. Det är också samma ordning som tillämpas i ärenden enligt miljöbalken om verksamheter och åtgärder på svenskt territorium.

32EU-domstolens dom den 7 september 2004, Waddenzee, C-127/02, punkt 54.

241

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

SOU 2024:11

Ansökan om Natura 2000-tillstånd ska lämnas in till den mark- och miljödomstol som ska pröva frågan, i stället för till länsstyrelsen som i dag görs enligt 7 kap. 32 § miljöbalken. Det sparar tid och resurser hos länsstyrelsen men underlättar framför allt för verksam- hetsutövarna som kan lämna båda ansökningarna till samma pröv- ningsmyndighet.

Ansökan om Natura 2000-tillstånd kommer att utgöra ett eget mål hos mark- och miljödomstolen eftersom det ska prövas av dom- stolen, till skillnad från målet om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon som ska prövas av regeringen. Ansökan om Natura 2000-tillstånd kommer att utgöra ett mål vid domstolen, men inte ett ansökningsmål, på samma sätt som målet om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon, se avsnitt 6.3.1.

En ytterligare vinst med att mark- och miljödomstol prövar frå- gan om Natura 2000-tillstånd är att den frågan normalt kommer att vara prövad när regeringen tar emot yttrandet om tillstånd i Sveriges ekonomiska zon. Det minskar risken för att regeringen handlägger ansökningar om tillstånd för verksamhet i zonen som sedan faller på att Natura 2000-tillstånd inte beviljas.

Regeringen som alternativ för Natura 2000-prövningen

Utredningen kan se argument både för och emot alternativet att mark- och miljödomstol endast ska handlägga frågan om Natura 2000-tillstånd och lämna över även den med eget yttrande till reger- ingen för prövning tillsammans med yttrandet om tillstånd till verk- samhet enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Som beskrivs i avsnitt 6.4 har flera intressenter framfört till utredningen att det är önskvärt att regeringen prövar Natura 2000-frågan för att skapa ökad samordning och minska risken för motstridigheter mellan vill- koren i de olika tillstånd som verksamheten behöver.

I ärenden där regeringen beslutar om tillstånd till en verksamhet eller åtgärd enligt miljöbalken är bestämmelserna om Natura 2000 tillämpliga. Utredningen har dock inte hittat några ärenden där reger- ingen har gett Natura 2000-tillstånd förutom ärendet om Cementa. I det fallet beslutade regeringen att ge bolaget Natura 2000-tillstånd med stöd av den tillfälliga lagen (2021:875) om ändring av miljöbal- ken, som uttryckligen angav att regeringen skulle besluta om sådant

242

SOU 2024:11

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken.33 I ärenden där regeringen endast prövar tillåtligheten för en verksamhet lämnas ärendet i stäl- let tillbaka till mark- och miljödomstolen som sedan beslutar om Natura 2000-tillstånd, även om regeringen ofta gör en bedömning i sina beslut av om sådant tillstånd kan ges.

Utredningen om näringslivets försörjningsberedskap (N 2022:08) har föreslagit att det ska införas en möjlighet för regeringen att pröva ansökningar om tidsbegränsat tillstånd enligt 7 kap. 28 a §, 9 kap. och 11 kap. miljöbalken. Förslaget gäller verksamhet som är sam- hällsviktig och som behövs för att tillgodose väsentliga allmänna intressen. I betänkandet framhålls att regeringens prövningsmöjlig- het bör vara begränsad till undantagsfall. Förslaget innebär också att regeringen kan välja om den vill göra prövningen eller om den vill avstå.34 Om förslaget genomförs är det den enda bestämmelsen i miljöbalken som uttryckligen anger att regeringens prövning ska om- fatta Natura 2000-tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken.

Det ingår i mark- och miljödomstolarnas verksamhet att pröva Natura 2000-tillstånd både på land och i sjöterritoriet och de har både erfarenhet och kompetens för detta. Den prövning av en Natura 2000-ansökan som ska göras enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken ska också vara en rent rättslig prövning och det är domstolarna bättre lämpade för än regeringen. Eftersom den prövningen inte ska inne- hålla politiska dimensioner är det också lämpligare att besluten kan överklagas till domstol än att de kan bli föremål för rättsprövning.

Utredningen bedömer att det skulle uppfylla kraven på en samlad bedömning enligt unionsrätten om regeringen prövar tillståndet enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon och Natura 2000-frågan för anläggningen i zonen. Det skulle också ha fördelen att regeringen kan säkerställa att villkoren i de tillstånden och tillstånd enligt kon- tinentalsockellagen är samstämmiga i de delar som reglerar samma frågor. Däremot sker i sådant fall ingen samordning med prövningen enligt 9 och 11 kap. samt övriga tillstånd, dispenser och undantag som krävs i svenskt territorium enligt miljöbalken.

För vindkraftsparker som är belägna både i den ekonomiska zonen och i sjöterritoriet är det mark- och miljödomstolarna som prövar Natura 2000-tillståndet för den delen som ligger i sjöterritoriet. Reger-

33Regeringens beslut den 18 november 2021 i ärende M2021/01774.

34SOU 2023:11, Tillfälligt miljötillstånd för samhällsviktig verksamhet – för ökad försörjnings- beredskap, s. 55 f.

243

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

SOU 2024:11

ingen kan då inte göra en samlad bedömning av verksamhetens miljö- påverkan. Utredningen bedömer därmed utifrån ramarna för upp- draget att de sammantagna fördelarna med att mark- och miljödom- stolar prövar frågan om Natura 2000-tillstånd även för den del av en anläggning som ligger i den ekonomiska zonen väger över, jämfört med om regeringen skulle göra prövningen.

Verksamheter och åtgärder i den ekonomiska zonen som endast kräver Natura 2000-tillstånd

Utredningen har undersökt om det kan finnas verksamheter eller åt- gärder som kräver Natura 2000-tillstånd i den ekonomiska zonen men inte tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon, och har inhämtat underlag från myndigheter. De har inte hittat några exem- pel på sådana verksamheter och åtgärder och bedömer att det är tveksamt om den situationen kommer att uppstå.

Aktiviteten i den ekonomiska zonen har dock ökat under senare år och fler Natura 2000-områden har inrättats i, och i anslutning till, den ekonomiska zonen. Dessutom kan alla verksamheter som riske- rar att påverka skyddsvärden i ett Natura 2000-område kräva till- stånd, även om åtgärden eller verksamheten inte ligger inom det skyddade området. Exempel på verksamheter eller åtgärder som möjligen skulle kunna kräva endast Natura 2000-tillstånd i den eko- nomiska zonen är mussel- eller algodlingar som bedrivs inom en vindkraftspark, eller sprängning av en mina eller annan oexploderad ammunition.

Utredningen bedömer att länsstyrelsen även fortsatt bör pröva ansökningar om Natura 2000-tillstånd för verksamheter och åtgär- der i den ekonomiska zonen som inte kräver tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Det bör dock göras ett tillägg i 7 kap.

32§ miljöbalken som upplyser om att mark- och miljödomstolen ska pröva övriga ansökningar om Natura 2000-tillstånd i den ekono- miska zonen.

244

SOU 2024:11

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

6.3.3Ytterligare samordning för snabbare och mer effektiva prövningsprocesser

Förslag: Tillståndsansökningar för verksamheter eller åtgärder i svenskt territorium som har samma sökande och rör samma verk- samhet i den ekonomiska zonen ska i så stor utsträckning som möjligt prövas av den mark- och miljödomstol som handlägger en ansökan om tillstånd enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon. Paragrafer med sådan innebörd införs i 21 kap. 3 a och 3 b §§ miljöbalken.

Skälen för utredningens förslag

För en snabb och effektiv prövningsprocess bör tillståndsansök- ningar som har samma sökande och rör samma verksamhet i den ekonomiska zonen i så stor utsträckning som möjligt prövas av den mark- och miljödomstol som handlägger en ansökan om tillstånd enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon.

Utredningen föreslår att nya bestämmelser införs i 21 kap. 3 a och 3 b §§ miljöbalken, som möjliggör att tillståndsärenden för verk- samheter eller åtgärder i svenskt territorium som är kopplade till en anläggning i zonen kan samlas vid samma mark- och miljödomstol.

Samordning med andra prövningsprocesser

Som beskrivs i avsnitt 6.2 kan det krävas ett antal tillstånd och dis- penser för en verksamhet i Sveriges ekonomiska zon tillsammans med anläggningens förbindelse med elnätet på land. En ökad sam- ordning av handläggningen skulle ge en snabbare och mer effektiv prövningsprocess, som också skulle innebära ett enklare förfarande för de sökande. Det skulle också ligga i linje med kraven på en samlad prövning enligt EU-rätten, till exempel genom art- och habitat- direktivet och fågeldirektivet35. De tidsgränser för tillståndspröv-

35Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om beva- rande av vilda fåglar (fågeldirektivet).

245

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

SOU 2024:11

ning som införs inom ramen för RePowerEU36 kommer att ställa krav på så stor samordning som möjligt och en översyn av vilka och hur många myndigheter som bör delta i prövningen.

Samling av ärenden till mark- och miljödomstol

Enligt 21 kap. 3 § miljöbalken får mål eller ärenden enligt miljöbalken handläggas i en och samma rättegång, om de har samma sökande och avser samma verksamhet eller verksamheter som har samband med varandra. Om en mark- och miljödomstol prövar ett sådant mål eller ärende, får en ansökan i ett annat sådant ärende göras hos domstolen, även om ärendet annars skulle ha prövats av en förvaltningsmyn- dighet eller kommun.

Med stöd av 21 kap. 3 § miljöbalken kan mål och ärenden som rent faktiskt hör ihop prövas i ett sammanhang. Även mål som domstolen ska pröva som andra instans får läggas samman med ett mål som domstolen ska pröva i första instans. Enligt förarbetena till miljöbal- ken är en förutsättning för att förena mål att fördelarna överväger nackdelarna med gemensam handläggning. Vid bedömningen ska även parternas intressen beaktas.37

Paragrafens andra stycke gör det möjligt för domstolen att på eget initiativ ta till sig ett ärende hos en länsstyrelse eller en kommun om ärendet bör handläggas tillsammans med ett mål eller ärende som handläggs av domstolen. Enligt förarbetena till miljöbalken är den lägre instansen skyldig att på begäran överlämna ärendet till dom- stolen.38

Utredningen bedömer att de största samordningsvinsterna upp- nås om så många ansökningar som möjligt som rör en verksamhet i den ekonomiska zonen prövas av samma mark- och miljödomstol. Bestämmelsen i 21 kap. 3 § miljöbalken avser ansökningsmål och utgår delvis från att mark- och miljödomstolen prövar ärenden. Den blir därför inte tillämplig i ärenden som domstolen handlägger enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Det behövs därför en ny bestäm- melse för de ärenden i den ekonomiska zonen som domstolen ska

36Europeiska kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv (EU) 2018/2001 om främjande av användningen av energi från förnybara energi- källor, direktiv 2010/31/EU om byggnaders energiprestanda och direktiv 2012/27/EU om energieffektivitet, COM (2022) 222 final, 18 maj 2022.

37Prop. 1997/98:45, del 2, s. 233–234.

38Prop. 1997/98:45, del 2, s. 233–234.

246

SOU 2024:11

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

handlägga. Utredningen föreslår att nya paragrafer, 21 kap. 3 a och 3 b §§, införs i miljöbalken. Bestämmelserna bör ha motsvarande innehåll som 21 kap. 3 § men i stället ange vad som ska gälla i mål som handläggs av mark- och miljödomstol enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon.

Förslaget innebär att alla tillståndsärenden för verksamheter eller åtgärder i svenskt territorium som är kopplade till en anläggning i zonen, till exempel tillstånd för vattenverksamhet, Natura 2000-till- stånd för sjökablar som går genom sjöterritoriet och dispenser för påverkan på natur- och kulturvärden, kan samlas vid samma dom- stol.

Utredningen föreslår vidare att det ska införas en ny paragraf i miljöbalken som möjliggör att ansökningar om miljötillstånd och dispenser för en förbindelse mellan en anläggning i zonen och land kan lämnas in till den mark- och miljödomstol som handlägger en ansökan om tillstånd enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon. En sådan ordning bör medföra både tidsvinst, kostnadsbesparing och förenkling för företagen genom att de kan ha en kontaktpunkt för flera tillstånd och i högre grad samordna underlagen för olika ansökningar. Det behöver även införas ett tillägg i 1 kap. 2 § miljö- balken att 21 kap. 3 a och 3 b §§ ska vara tillämpliga i den ekono- miska zonen.

Överlämnande mellan domstolar

Utredningens förslag innebär att ansökningar om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon kommer att omfattas av 1 kap.

3§ lagen om mark- och miljödomstolar, se avsnitt 6.3.1. Därmed blir

3kap. 2 § samma lag tillämplig. Bestämmelsen anger att en mark- och miljödomstol får lämna över ett mål eller ärende till en annan sådan domstol för gemensam handläggning, om det vid den andra domstolen finns ett mål eller ärende som har nära samband med det förstnämnda målet eller ärendet och ett överlämnande kan ske utan avsevärd olägenhet för någon part.

I förarbetena till lagen om mark- och miljödomstolar konstate- rade regeringen att vissa ansökningsmål, inte minst mål om vatten- verksamhet, alltjämt kan komma att beröra flera domstolars doms- områden. Det finns därför behov av att kunna överlämna mål till en

247

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

SOU 2024:11

annan mark- och miljödomstol i syfte att åstadkomma en effektiv handläggning.39

Enligt sista stycket i 3 kap. 2 § lagen om mark- och miljödom- stolar får ett mål eller ärende inte överlämnas om den andra dom- stolen motsätter sig det. Enligt förarbetena kan det mellan mark- och miljödomstolarna uppstå olika uppfattningar om vid vilken domstol målet slutligt ska prövas. Regeringen bedömde att i en sådan situation bör frågan om överlämnande falla. Det innebär att målet ska handläggas vid den domstol där talan först inleddes, på samma sätt som gäller för de allmänna förvaltningsdomstolarna enligt 8 § första stycket förordningen (1977:937) om allmänna förvaltnings- domstolars behörighet m.m.40

Enligt vad mark- och miljödomstolarna framfört till utredningen används möjligheten att lämna över mål mellan mark- och miljö- domstolarna mycket sällan. Utredningen bedömer att det kommer att vara få ärenden som har samma sökande och rör samma verk- samhet i den ekonomiska zonen som berör två olika domstolars domsområden. I de fall det förekommer bedömer dock utredningen att det skulle väsentligt bidra till en mer samordnad och effektiv process om sådana ärenden prövas av den mark- och miljödomstol som handlägger en ansökan om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon.

Prövningar enligt kontinentalsockellagen

En förenkling av tillståndsprocessen för en verksamhet i den ekono- miska zonen har redan skett genom att ansökningar om tillstånd för verksamhet enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon och tillstånd enligt kontinentalsockellagen sedan början av 2023 handläggs av samma enhet inom ett departement i Regeringskansliet41, i stället för av olika departement som tidigare. Som beskrivs i samma avsnitt har prövningen av de tillstånd enligt kontinentalsockellagen som behövs för undersökningar av havsbotten inför uppförande av vindkrafts- park med tillhörande sjökabel flyttats över från regeringen till Sveriges geologiska undersökning. Det är därmed handläggningen av

39Prop. 2009/10:215, Mark- och miljödomstolar, s. 143.

40Prop. 2009/10:215, s. 143.

41Regeringskansliets föreskrifter med arbetsordning för Klimat- och näringslivsdepartemen- tet, RKF 2023:2, 1 januari 2023.

248

SOU 2024:11

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

tillståndsprövningar för utläggning av sjökabel som samordnas med prövningen av tillstånd för uppförande av vindkraftsparken inom Regeringskansliet.

Villkoren i besluten enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon och kontinentalsockellagen behöver stämma överens med varandra, men också med villkoren i de Natura 2000-tillstånd som krävs för en verksamhet. I dag finns ingen ordning för vilket tillstånd som styr utformningen av berörda villkor i de övriga tillstånden, utan det av- görs till synes av vilket tillstånd som beslutas först i det enskilda ärendet. Om mark- och miljödomstolen får ansvar för att handlägga ärenden om tillstånd i Sveriges ekonomiska zon och att besluta om Natura 2000-tillstånd blir en samordning av prövningarna möjlig. Det bör enligt utredningens mening förenkla en samordning även med villkoren i beslutet enligt kontinentalsockellagen.

6.3.4Tidpunkten för avvägning mot försvarsintressen

Bedömning: I vissa ärenden framgår det redan i ett tidigt skede att en planerad verksamhet kommer att påverka försvarsintresset. För att regeringen ska kunna ta ett informerat beslut behöver ärendet först handläggas.

Skälen för utredningens bedömning

I en del ärenden framgår det redan i samrådet att en planerad verk- samhet i Sveriges ekonomiska zon kommer att ha en större påverkan på försvarsintresset. Hur tungt försvarsintresset ska väga i ett visst ärende är dock en politisk avvägning som bara kan avgöras av reger- ingen. Utredningen bedömer att det inte är möjligt att bedöma i vilken mån en verksamhet i Sveriges ekonomiska zon kommer att påverka ett försvarsintresse innan handläggningen av ärendet är klar. Alla ansökningar enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon bör därmed handläggas av mark- och miljödomstol för att ge det under- lag som krävs för att regeringen ska kunna ta ett informerat beslut.

249

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

SOU 2024:11

Tidpunkten för avvägning av totalförsvarets intressen

Totalförsvarets intressen tillmäts stor vikt i miljöbalken och ska till exempel enligt 3 kap. 10 § ges företräde vid avvägning mot andra riksintressen. Enligt 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken ska mark- och miljödomstolen alltid med eget yttrande lämna över ett ärende till regeringen för prövning om det är fråga om ett beslut av statlig myndighet som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försva- rets materielverk eller Försvarets radioanstalt. Utredningen lämnar i kap. 8 förslag om att domstolen i dessa situationer ska ge regeringen tillfälle att ta över prövningen och att regeringen ska pröva om målet bör avgöras av regeringen innan ett faktiskt överlämnande sker.

Om en mark- och miljödomstol ska handlägga ansökningar om tillstånd enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon kommer för- svarsintressena att ingå i handläggningsunderlaget. Eftersom skälen för försvarets ställningstaganden ofta omfattas av försvarssekretess har endast regeringen full insyn i dessa frågor.

Det har framförts till utredningen att det i vissa fall redan i sam- rådet kommer fram att försvarsintressen kan utgöra hinder för en verksamhet. I de havsplaner som beskrivs i avsnitt 6.2 har också en avvägning redan gjorts mellan olika intressen. Totalförsvaret kan antas ha invändningar mot ansökningar om verksamhet i områden som anges som viktiga för försvarsintressena i havsplanerna. Det innebär att dagens ordning i vissa fall leder till att stora resurser läggs på hand- läggning av en tillståndsansökan som sedan får avslag hos regeringen på grund av försvarsintressena.

Utredningen förstår synpunkten att det vore önskvärt att spara de resurser som krävs vid handläggningen av ett ärende där det tidigt framgår att verksamheten kommer ha påverkan på försvarsintresset. Regeringen har insyn i frågor som omfattas av försvarssekretess, vilket övriga prövningsmyndigheter saknar. Regeringen har därmed andra möjligheter att göra sin bedömning utifrån en helhetsbild. Utredningen bedömer dock att ärenden enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon först behöver handläggas för att ge det underlag som krävs för att regeringen ska kunna ta ett informerat beslut. Även om ett yttrande är obligatoriskt vid överlämnande till regeringen kan omfattningen av yttrandet variera beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Om domstolen i ett tidigt skede finner att för-

250

SOU 2024:11

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

svarsintressen utgör hinder för tillstånd kan domstolens yttrande många gånger begränsas till ett konstaterande av detta.

6.3.5Bestämmelser för handläggningen införs

Förslag: Ett regelverk för mark- och miljödomstolarnas hand- läggning av mål enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon införs. En ny bestämmelse om detta införs i 6 b § lagen om Sveriges eko- nomiska zon.

Skälen för utredningens förslag

Eftersom mål om handläggning av ansökningar om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon inte kommer utgöra ansöknings- mål blir bestämmelserna i 22 kap. miljöbalken inte direkt tillämpliga. Utredningen bedömer dock att det behövs regler för mark- och miljödomstolarnas handläggning av sådana mål. Utredningen före- slår därför att en ny bestämmelse med handläggningsregler införs i lagen om Sveriges ekonomiska zon. Den nya paragrafen anger vilka bestämmelser i 22 kap. miljöbalken som ska tillämpas i mål om till- stånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon som handläggs av en mark- och miljödomstol.

Behovet av handläggningsbestämmelser

I 22 kap. miljöbalken finns bestämmelser om förfarandet vid mark- och miljödomstolarna i ansökningsmål. Ett mål enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon som handläggs av mark- och miljödomstol är enligt 21 kap. 1 a § miljöbalken inte ett ansökningsmål, vilket med- för att handläggningsreglerna i 22 kap. miljöbalken inte blir tillämp- liga. Det är därmed enligt utredningen nödvändigt att bestämmelser om domstolens handläggning för mål enligt lagen om Sveriges eko- nomiska zon införs. Handläggningsreglerna bör bland annat ange att ansökan lämnas till mark- och miljödomstolen så att ärendena an- hängiggörs där. Det bör också framgå att det är domstolen som kun- gör och remitterar ärendena. Det skapar en tydlig ram för domsto- lens handläggning och ger en snabbare och mer effektiv process än

251

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

SOU 2024:11

om ansökan görs till regeringen, som sedan ska lämna över ärendet med underlag till domstolen. De föreslagna bestämmelserna har sin utgångpunkt i 22 kap. miljöbalken som utredningen bedömer är mest lämpat som förebild för vilka regler som kommer att behövas för handläggningen av målen.

Utredningen har analyserat alternativet att införa bestämmelser om handläggning enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon i 22 kap. miljöbalken. En sådan lösning skulle dock innebära att 22 kap. miljö- balken inte längre enbart hanterar frågor om prövning av ansök- ningsmål, det vill säga mål som domstolen prövar. Utredningens bedömning är därför att det är lämpligare att införa bestämmelsen i lagen om Sveriges ekonomiska zon.

Det är inte alla bestämmelser i 22 kap. miljöbalken som blir aktu- ella vid en prövning enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon. Så kan vara fallet redan i dag när mark- och miljödomstolen prövar mål enligt 22 kap. miljöbalken, och domstolen tillämpar då de bestäm- melser som blir aktuella i det enskilda fallet. Utredningens bedöm- ning är dock att flera av bestämmelserna i 22 kap. miljöbalken aldrig kan vara aktuella i mål enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon, till exempel de bestämmelser som på något sätt rör fastigheter. Utred- ningen har därför anpassat den föreslagna bestämmelsen så att hand- läggningen kan bli så effektiv som möjligt.

Utredningen bedömer att det för mark- och miljödomstolarnas handläggning kan krävas ytterligare bestämmelser om vad en ansö- kan ska innehålla. Det finns i dag ingen motsvarande bestämmelse till 22 kap. 1 § miljöbalken om vad en ansökan om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon ska innehålla. En sådan bestäm- melse behöver vara anpassad för dessa ärenden. En jämförelse kan göras med kraven på ansökningar enligt 5 a § kontinentalsockelför- ordningen som lades till år 2022 när Statens geologiska undersök- ning fick ansvaret för att pröva undersökningstillstånd vid konti- nentalsockeln. Ansökningar om tillstånd för verksamheter i den ekonomiska zonen kan exempelvis behöva innehålla en bedömning av påverkan på intressen i zonen så som fiske och sjöfart. En teknisk och naturvetenskaplig analys behöver också göras för att klargöra vilket underlag som krävs för att regeringen ska kunna pröva an- sökan. Det ligger dock utanför utredningens uppdrag att föreslå vad en ansökan om tillstånd enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon ska innehålla.

252

SOU 2024:11

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

Den föreslagna bestämmelsen anger att 22 kap. 2 § miljöbalken ska tillämpas när det gäller en ofullständig ansökan. Utredningen bedömer att mark- och miljödomstolen bör ha möjlighet att före- lägga sökanden att avhjälpa brister i ansökan och besluta att bristen ska avhjälpas på sökandens bekostnad. Däremot bör domstolen inte ha möjlighet att avvisa ansökan. Domstolen får i stället i sitt yttrande föreslå att regeringen avvisar ansökan. Det får sedan ankomma på regeringen att fatta ett beslut om avvisning av ansökan om den be- dömer att ansökan inte kan ligga till grund för prövning. Även 22 kap. 2 a § föreslås bli tillämplig vilket innebär att domstolen kan förelägga om avhjälpande och om avhjälpande på sökandens bekost- nad vid prövning av frågor som avses i 24 kap. 3, 5, 8, 9, 13 och 13 a §§ miljöbalken.

Vidare föreslår utredningen att mark- och miljödomstolen ska tillämpa 22 kap. 3 och 3 a §§ miljöbalken om kungörelse och dess innehåll. Om mark- och miljödomstolen bedömer att ansökan kan tas upp till prövning ska domstolen kungöra ansökan. Med utred- ningens förslag i avsnitt 6.3.3 om att samordna prövningen av olika tillstånd som krävs för en verksamhet i zonen, inklusive till exempel tillhörande sjökabel till land, kan domstolen också välja att samordna kungörelsen av flera tillståndsärenden.

Mark- och miljödomstolen ska enligt förslaget tillämpa 22 kap.

4§ miljöbalken när det gäller vilka myndigheter som ska få ett exem- plar av ansökan och kungörelsen. När myndigheterna informerats genom kungörelse kan de också begära att få ta del av ansökan. När det gäller ärenden enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon kan även andra förvaltningsmyndigheter än de som anges i 22 kap. 4 § miljö- balken behöva underrättas, så som till exempel Statens geologiska undersökning, Sjöfartsverket eller Försvarsmakten. Utredningens förslag innebär vidare att 22 kap. ska tillämpas när det gäller hur syn- punkter på ansökan ska lämnas, förberedelse av målet och dom- stolens utredningsmöjligheter.

Enligt 22 kap. 16 § miljöbalken ska huvudförhandling hållas i ansökningsmål hos mark- och miljödomstol om det inte är uppen- bart onödigt. När regeringen handlägger ärenden enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon är handläggningen skriftlig, och detsamma gäller de ärenden som länsstyrelsen fått regeringsuppdrag om att handlägga. Utredningen bedömer att skriftlig handläggning kommer att vara det vanligaste förfarandet i mål om tillstånd lagen om

253

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

SOU 2024:11

Sveriges ekonomiska zon även i mark- och miljödomstolarna. I vissa fall kan det dock finnas behov av huvudförhandling och möjligheten till sådan bör finnas. Även bestämmelserna om huvudförhandling i 22 kap. ska därför tillämpas vid handläggningen. Miljöprövningsut- redningen lämnat förslag om att ändra bestämmelsen så att det ska vara lättare att avgöra mål utan huvudförhandling och att kravet på att en sådan ska vara uppenbart onödig tas bort.42 Utredningen bedö- mer att det vore lämpligt att på så sätt sänka tröskeln för att kunna avgöra mål utan huvudförhandling när det gäller tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon.

Utredningen bedömer att motsvarande krav för vad mark- och miljödomstolens dom ska innehålla bör, för de frågor som aktua- liseras i det enskilda fallet, gälla även för mark- och miljödomstolens yttrande till regeringen i ärenden enligt lagen om Sveriges ekono- miska zon. Domstolen bör således enligt utredningens förslag till- lämpa relevanta bestämmelser i 22 kap. miljöbalken i fråga om ytt- randets innehåll.

Utredningen för havsbaserad vindkraft har i uppdrag att analysera hur regelverket för användning av havsområden vid etablering av vindkraft kan förbättras och hur tillståndsprövningen av vindkraft i Sveriges ekonomiska zon kan bli mer effektiv och tydlig, se av- snitt 6.2. Uppdraget ska redovisas senast den 28 juni 2024 och för- slagen kan komma att beröra de processuella bestämmelserna för vindkraft i Sveriges ekonomiska zon.

6.3.6Bemyndigande om föreskrifter om avgifter för prövning och tillsyn

Förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer ska få meddela föreskrifter om avgifter för prövning och till- syn enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon eller enligt föreskrif- ter som har meddelats med stöd av lagen. En bestämmelse med denna innebörd införs i 19 § lagen om Sveriges ekonomiska zon.

42SOU 2022:33, Om prövning och omprövning – en del av den gröna omställningen, s. 349.

254

SOU 2024:11

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

Skälen för utredningens förslag

Till skillnad från vad som gäller för de verksamheter inom svenskt territorium som är tillståndspliktiga enligt miljöbalken finns det i dag inga rättsliga förutsättningar att ta ut en avgift för tillsyn och tillståndsprövning av åtgärder och verksamheter enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Mot bakgrund av den kraftiga expansio- nen av den havsbaserade vindkraften i den ekonomiska zonen kom- mer det ansökas om fler tillstånd och behovet av tillsyn kommer att öka. För att göra det möjligt att ta ut avgifter även för prövning och tillsyn av verksamheter och anläggningar i Sveriges ekonomiska zon på samma sätt som för motsvarande prövning och tillsyn av verk- samheter och anläggningar inom det svenska territoriet behövs ett avgiftsbemyndigande i lagen om Sveriges ekonomiska zon. I enlig- het med sitt uppdrag föreslår utredningen därför att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela före- skrifter om avgifter för prövning och tillsyn enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Förslaget innebär att det införs ett nytt bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela avgifter för prövning och tillsyn i en ny bestämmelse, 19 §, i lagen om Sveriges ekonomiska zon.

Det bör finnas en möjlighet att ta ut avgift för prövning och tillsyn enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får en- ligt 27 kap. 1 § miljöbalken meddela föreskrifter om avgift för myn- digheters kostnader för prövning och tillsyn enligt miljöbalken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken samt för prövning och tillsyn med anledning av EU-förordningar inom bal- kens tillämpningsområde. Något motsvarande avgiftsbemyndigande finns inte i lagen om Sveriges ekonomiska zon. Det finns därför i dag inte förutsättningar att ta ut avgifter för regeringens och Kustbevak- ningens tillståndsprövning och tillsyn enligt lagen om Sveriges ekono- miska zon respektive förordningen om Sveriges ekonomiska zon. Av detta följer att de många prövningar och tillsynsåtgärder som den kraftiga expansionen av den havsbaserade vindkraften i den ekono- miska zonen ger upphov till inte kan avgiftsfinansieras på samma sätt

255

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

SOU 2024:11

som prövningen och tillsynen av verksamheter och åtgärder i det svenska territoriet.

Den prövning och tillsyn som genomförs enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon motsvarar den prövning och tillsyn som genomförs i det svenska territoriet med stöd av miljöbalken. Det finns enligt utredningen ingen anledning att möjligheterna att finan- siera prövningen och tillsynen genom avgifter ska vara olika i de båda lagarna. Utredningen föreslår därför att det införs ett avgiftsbemyn- digande i lagen om Sveriges ekonomiska zon. Bemyndigandet bör avse rätten att meddela föreskrifter om avgifter för prövning och till- syn enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. För att ge regeringen möjlighet att låta Kustbevakningen bestämma avgifterna för sin prövning och tillsyn bör bemyndigandet innefatta en rätt till vidaredelegation.

Med stöd av bemyndigandet i miljöbalken har regeringen med- delat föreskrifter om avgifter i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. På motsvarande sätt bör bestämmandet av vilka prövnings- och tillsynsåtgärder med stöd i lagen om Sveriges ekonomiska zon eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen som ska vara förenade med en avgift och vilken avgift som ska tas ut för respektive prövnings- eller till- synsåtgärd inte bestämmas i lag.

6.4Synpunkter från samråd

Energimyndigheten anser att det behövs ett mer samordnat ansök- ningsförfarande för havsbaserad vindkraft. Även exempelvis Kam- markollegiet, Kustbevakningen och länsstyrelserna i Skåne och Hallands län framhåller betydelsen av en samlad prövning och hand- läggning av ärendena.

Länsstyrelserna i Gotlands, Kalmar och Västra Götalands län anser att länsstyrelsernas kännedom om de lokala förhållandena och lokala förankring är viktig för prövningen av tillståndsansökningar enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon och att de därför bör handlägga dem inför regeringens prövning. Länsstyrelsen i Västernorrlands län påpekar att olika länsstyrelser har hanterat beredningen av tillstånds- ansökningar enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon på olika sätt,

256

SOU 2024:11

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

exempelvis att olika enheter har varit ansvariga och att det är viktigt att man uppnår en homogenitet i hanteringen av ärenden.

Riksantikvarieämbetet bedömer att det bör övervägas dels om de berörda länsstyrelserna har kapacitet och förmåga att hantera till- ståndsansökningar i den ekonomiska zonen, dels om ett sådant upp- drag kan komma i konflikt med länsstyrelsens roll att till exempel förordna om fornlämningsområde enligt kulturmiljölagen (1988:850). Folkhälsomyndigheten ser en risk för att en utökad vindkraftsverk- samhet kan ha en påverkan på friluftslivet genom till exempel land- skapsbilden som inte går att hantera med lokala eller regionala kom- pensatoriska åtgärder. Folkhälsomyndigheten anser därför att det är viktigt att den länsstyrelse som är närmast det berörda området fortsättningsvis handlägger ärendet, eftersom den myndigheten bör ha bäst förutsättningar att beakta sådana regionala aspekter.

Länsstyrelsen i Gävleborgs län menar att beredningen av ärenden om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon bör kunna samlas på samma sätt som centreringen av miljöprövningsdelegatio- ner till vissa länsstyrelser. Länsstyrelsen i Norrbottens län anser att beredningen antingen bör samlas hos länsstyrelserna med miljöpröv- ningsdelegation eller hos mark- och miljödomstolarna för att i så hög grad som möjligt nyttja befintlig kunskap. Även Länsstyrelsen i Hallands län anser att det bör övervägas om mark- och miljödom- stolarna bör handlägga ansökningar om tillstånd innan de lämnas över till regeringen för prövning.

Svensk Vindenergi anser att det är ett bra alternativ att låta mark- och miljödomstolarna handlägga ärendena om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon eftersom domstolarna har en hög kom- petens och verksamhetsutövarna upplever att det är en rättssäker behandling.

Länsstyrelsen i Skåne län menar att det läggs ned stora resurser från både potentiella verksamhetsutövare och från remiss- och prövnings- myndigheter som hade kunnat undvikas om vissa frågor avgjordes i ett tidigt skede. Länsstyrelsen anger som exempel potentiella konflik- ter med Försvarsmaktens verksamhet, där endast regeringen kan få mer ingående information om varför Försvarsmakten motsätter sig en viss etablering. Havs- och vattenmyndigheten anser att regeringen fort- satt bör ha hand om hela handläggningen av tillståndsansökningar enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon, främst för att lagstift- ningen i grunden relaterar till politiska avgöranden och de rättigheter

257

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

SOU 2024:11

som kuststaten har enligt havsrätten. Myndigheten är tveksam till att länsstyrelserna ska bereda ärendena, främst för att de sannolikt ofta kommer ta ett regionalt perspektiv. Svenskt Näringsliv menar att en samlad bedömning är att föredra, och att det inte enbart berör platsen där vindkraftsparker lokaliseras utan också elförsörjningen i stort, samt frågan hur mycket av elförsörjningen som ska finnas till havs av säkerhetspolitiska skäl.

Naturvårdsverket konstaterar att ansökningar om Natura 2000-till- stånd inte kräver politiska avvägningar utan att prövningen ska göras utifrån ett vetenskapligt perspektiv. Samtidigt följer det av unions- rätten att det ska göras en fullständig, exakt och slutlig bedömning i samlad form när en ansökan om tillstånd avser en verksamhet som kan påverka ett Natura 2000-område. För att göra det möjligt med en sådan samlad prövning och för att den sammantagna handlägg- ningen ska kunna ske på ett så effektivt sätt som möjligt är det enligt Naturvårdsverket rimligt att ärenden om Natura 2000-tillstånd prö- vas av regeringen när verksamheten även kräver regeringens tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon och kontinentalsockel- lagen.

Sveriges geologiska undersökning anser att det delvis är otillfreds- ställande att regeringen inte kan pröva Natura 2000-frågan när den samtidigt prövar tillstånd till utforskning eller nedläggande av under- vattenskablar eller rörledningar enligt kontinentalsockellagen. Om regeringen ska pröva Natura 2000-frågan i ärenden om utforskning enligt kontinentalsockeln bör den enligt myndigheten göra det oav- sett om undersökningarna ska utföras i den ekonomiska zonen eller inom territorialvattnet – särskilt som ett undersökningsområde kan omfatta bådadera.

Havs- och vattenmyndigheten anser att dagens ordning där läns- styrelserna prövar Natura 2000-tillstånd även i Sveriges ekonomiska zon är god och bör behållas, oavsett vilken myndighet som kommer bereda en ansökan om tillstånd i zonen framöver. Havs- och vatten- myndigheten anser att det inte finns någon effektivitetsvinst med att länsstyrelserna bereder och regeringen beslutar i Natura 2000-ären- den eller att regeringen både bereder och beslutar. Myndigheten an- ser att en regeringsprövning snarare riskerar att leda till avsteg från den i dag tydliga rättsordningen och handläggningen med möjlighet till överprövning av mark- och miljödomstol efter överklagande.

258

SOU 2024:11

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

Transportstyrelsen anser att länsstyrelsen borde kunna handlägga Natura 2000-frågan för en verksamhet som kräver tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon och kontinentalsockellagen. SMHI anser att regeringen bör kunna pröva Natura 2000-tillstånd efter begäran av en prövningsmyndighet, och att förutsättningarna för det bör regleras i miljöbalken. Enligt SMHI bör detta dock alltid ske efter samråd med berörda expertmyndigheter och ska alltid åtföljas av ett eget yttrande. Greenpeace anser att länsstyrelsen eller annan ansvarig instans alltid bör komma in med yttrande i ett Natura 2000-ärende.

Länsstyrelsen i Jämtlands län menar att både rättssäkerhets- och effektivitetsskäl talar för att den myndighet som handlägger tillstånds- ansökan enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon åt regeringen bör pröva om Natura 2000 tillstånd kan ges. Länsstyrelsen i Hallands län menar att det ger stora samordningsvinster om det är samma myn- dighet som handlägger tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon som prövar Natura 2000-frågan. Samordningsvinsten skulle en- ligt Länsstyrelsen i Hallands län bli än större om Natura 2000-frågan i den ekonomiska zonen kunde hanteras av samma instans som han- terar motsvarande frågor i territorialhavet.

Länsstyrelsen i Kalmar län anser att det är lämpligt att Natura 2000-frågan utanför territorialgränsen prövas av länsstyrelsen efter- som en sådan prövning inte medger en sådan sammanvägning av konkurrerande och motstridiga intressen, som i förarbetena till miljö- balken anges som det huvudsakliga skälet till att regeringen i vissa fall bör vara prövningsmyndighet. Länsstyrelsen i Södermanlands län menar att Natura 2000 frågan inte bör prövas av regeringen. Läns- styrelsen i Uppsala län framhåller att det är viktigt att alla beslut kan överklagas och att rättsordningen inte åsidosätts.

BirdLife Sverige menar att regeringen är olämplig att pröva Natura 2000-frågan eftersom den ofta saknar kompetens om hur den förhållandevis komplicerade lagstiftningen ska tillämpas. BirdLife Sverige pekar på att sådan kompetens finns hos länsstyrelserna och Naturvårdsverket och att prövningen ska ligga hos dem. Inte heller Sveriges Fiskares Producentorganisation (SFPO) anser att regeringen bör pröva Natura 2000-frågan för verksamheter som kräver tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon eller kontinentalsockel- lagen.

259

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

SOU 2024:11

ekonomiska zonen ingår inte i kuststatens territorium. Kuststaten har begränsad jurisdiktion som omfattar bland annat uppförande och användning av konstgjorda öar, anläggningar och konstruk- tioner, marinvetenskaplig forskning samt skydd och bevarande av den marina miljön. Däremot har kuststaten exklusiva och suveräna rättigheter och skyldigheter avseende naturtillgångar och andra verksamheter för ekonomisk exploatering och utforskning av zonen, såsom produktion av förnybar energi. Andra länder har rätt att använda den ekonomiska zonen för sjöfart, överflygningar, ut- läggning av undervattenskablar och rörledningar och annan an- vändning som är tillåten enligt internationell rätt och kuststatens lagstiftning.

•Kontinentalsockeln – havsrättskonventionen definierar kontinen- talsockeln som en förlängning under vatten av ett lands territo- rium till antingen kontinentalrandens ytterkant eller 200 nautiska mil från baslinjen. Sockeln kan sträcka sig längre ut än 200 nau- tiska mil, men inte längre än 350 nautiska mil, eller 100 mil utan- för 2 500 meters djup. Kontinentalsockeln kan därmed sträcka sig under alla de andra områdena i havet. Kuststaten har suveräna rättigheter att utforska kontinentalsockeln och utvinna dess natur- tillgångar.

•Fria havet – på det fria havet har ingen stat jurisdiktion, men alla har enligt havsrättskonventionen rätt att utöva friheter till sjöfart, överflygning, utläggning av undervattenskablar och rörledningar, anläggning av konstgjorda öar och andra tillåtna anläggningar, fiske samt vetenskaplig forskning.

6.5.2Verksamhetstyper i Sveriges ekonomiska zon

Det pågår en snabb teknisk utveckling och det går inte att förutsäga exakt vilka verksamhetstyper som kan vara aktuella för att söka tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon framöver. I dags- läget är det dock främst följande verksamhetstyper:

•Havsbaserad vindkraft.

•Annan produktion av förnybar el, till exempel från källor som sol och vågor, och vätgas.

262

SOU 2024:11

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

•Vindmätningsstationer.

Om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon kommer att krävas beror på om anläggningen kräver någon typ av installation i vattenpelaren eller på havsytan. Annars krävs endast tillstånd enligt kontinentalsockellagen.

Det är ännu oklart om teknik för till exempel solkraft och våg- kraft kommer att utvecklas så att sådana anläggningar i framtiden kan placeras i den ekonomiska zonen. Det finns också intresse för att producera vätgas genom elektrolys med el från vindkraftsparker i zonen och i framtiden kan det bli aktuellt med till exempel alg- odling i anslutning till sådana parker. Om det genomförs beror det på hur en anläggning konstrueras om den kräver ett separat tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Om produktionen av till exempel vätgas har en annan ägare än vindkraftsparken krävs det också ett separat tillstånd.

Under 2006 och 2010 inkom ansökningar till regeringen om till- stånd till två olika vindmätningsstationer som var knutna till vind- kraftsparker i den ekonomiska zonen till regeringen. Det kan kom- ma ytterligare sådana ansökningar framöver, men sannolikt rör det sig om ett fåtal.

En ytterligare verksamhet som kan bli aktuell i den ekonomiska zonen framöver är till exempel pumpstationer för lagring av kol- dioxid, men det anges i 5 c § lagen om Sveriges ekonomiska zon att sådana verksamheter är undantagna från tillståndsplikt enligt den lagen. Undantaget infördes eftersom verksamheterna ändå prövas av regeringen enligt 17 kap. 1 § första stycket 3 miljöbalken och enligt kontinentalsockellagen, och för att minska den administrativa bör- dan.44 Utredningen bedömer det som sannolikt att de ansökningar som avser tillstånd för verksamhet i Sveriges ekonomiska zon även fortsatt främst kommer att gälla havsbaserad vindkraft. I detta kapitel beskrivs därför särskilt tillståndsprövningen för sådan verksamhet.

44Prop. 2011/12:125, Geologisk lagring av koldioxid, s. 82.

263

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

SOU 2024:11

6.5.3Tillståndsprövningen för verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

Krav på tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon

Sverige inrättade sin ekonomiska zon 1993 genom lagen om Sveriges ekonomiska zon, vilken grundar sig på havsrättskonventionen.45 I lagens 1 § anges att Sveriges ekonomiska zon omfattar de områden utanför sjöterritoriet som framgår av bilaga 4 till lagen (2017:1272) om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner. Zonen utgörs av fyra separata geografiska områden46 som ligger i Bottenviken, Bottenhavet, Östersjön och på Västkusten.

För att svensk lag ska gälla i den ekonomiska zonen behöver det vara särskilt föreskrivet och förenligt med Sveriges jurisdiktion i den ekonomiska zonen enligt havsrättskonventionen.47 Lagen om Sveriges ekonomiska zon genomför konventionen, men hänvisar också till vissa bestämmelser i andra lagar. Till exempel anges i 4 § att frågor om fiske i zonen regleras i fiskelagen (1993:787) och att rätten att utforska kontinentalsockeln och utvinna dess naturtillgångar regleras i konti- nentalsockellagen. Lagstiftningen om Sveriges ekonomiska zon är bara tillämplig på vattenpelaren ovanför kontinentalsockeln mellan gränsen mot sjöterritoriet, eller i förekommande fall mot den angränsande zonen, och gränsen mot det fria havet.

Enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon krävs tillstånd från regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer för att utforska, utvinna eller på annat sätt utnyttja naturtillgångar, uppföra eller använda konstgjorda öar och för att i kommersiellt syfte uppföra eller använda anläggningar eller andra inrättningar i den ekonomiska zonen. Även utländska aktörer har rätt att ansöka om tillstånd till sådan verksamhet. Tillstånd kan tidsbegränsas och ska innehålla de vill- kor som behövs för att skydda allmänna intressen och enskild rätt, till exempel att skydda människors hälsa och miljön och främja en god hushållning med mark och vatten.

Regeringen har inte bemyndigat någon myndighet att göra pröv- ningar enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon. Ansökningar om tillstånd för verksamhet i ekonomiska zonen har tidigare beretts

45Ds 1990:40, Sveriges ekonomiska zon, och prop. 1992/93:54, om en ekonomisk zon, s. 34–35.

46Områden anges i bilaga 4 till lagen (2017:1272) om Sveriges sjöterritorium och maritima zoner.

47Prop. 2007/08:154, s. 8.

264

SOU 2024:11

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

av Miljödepartementet. Sedan 2020 har alla ansökningar som har kommit in avsett havsbaserad vindkraft och beretts av länsstyrelser på uppdrag av regeringen, som sedan gjort prövningen. Regeringens beslut kan inte överklagas, men kan bli föremål för rättsprövning hos Högsta förvaltningsdomstolen, se avsnitt 3.6.

I 9 § lagen om Sveriges ekonomiska zon anges att utländska med- borgare behöver tillstånd från regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer för marinvetenskaplig forskning i zonen. En- ligt 7 § förordningen (1992:1226) om Sveriges ekonomiska zon är det Kustbevakningen som ska ge ett sådant tillstånd.

Miljöbalken tillämpas i vissa tillståndsärenden

Vindkraftsparker i den ekonomiska zonen kan ge upphov till miljö- påverkan såsom ljud, kollisionsrisk för fåglar och fladdermöss, stör- ning av tumlare och sälar med mera. Tillhörande fundament och sjö- kablar medför bland annat sedimentspridning och elektromagnetiska fält. En del typer av miljöpåverkan uppstår främst under anläggnings- fasen, medan andra förekommer under drifts- och avvecklingsfaserna. Anläggningarna kan dock också ha positiv miljöpåverkan genom att till exempel fundamenten ger fäste för fastsittande arter och skapar reveffekter samt minskar fiske av sårbara arter som torsk.48 De flesta risker kan också minimeras genom olika teknikåtgärder som kan anges i villkor i tillstånd.49

Miljöbalken är, liksom annan svensk lagstiftning, som huvudregel endast tillämplig inom svenskt territorium.50 I 1 kap. 2 § miljöbalken anges dock att det finns regler om balkens tillämpning utanför terri- torialgränsen i olika kapitel i balken samt i lagen om Sveriges eko- nomiska zon och kontinentalsockellagen.

I 2 § lagen om Sveriges ekonomiska zon anges att den som be- driver sådan verksamhet som kräver tillstånd enligt 5 § samma lag ska iaktta bestämmelserna i 2 kap. miljöbalken. Hänvisningen under- stryker att miljöbalkens hänsynsregler som till exempel kunskaps- kravet, försiktighetsprincipen och kravet på bästa möjliga teknik gäller även för sådana verksamheter. Enligt bestämmelsen ska även andra som färdas i den ekonomiska zonen eller bedriver verksamhet

48Naturvårdsverket (2022), s. 11 och 75.

49Naturvårdsverket (2023b).

50Prop. 1997/98:45, del 2, s. 11 och prop. 2007/08:154, s. 8.

265

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

SOU 2024:11

där vidta de åtgärder som är nödvändiga för att undvika skador på den marina miljön.

Enligt 6 § lagen om Sveriges ekonomiska zon ska följande delar av miljöbalken tillämpas vid tillståndsprövningen; 2 kap. med de allmänna hänsynsreglerna, 3 och 4 kap. om hushållning med mark- och vattenområden inklusive riksintressen samt 5 kap. 3–5 och 18 §§ om miljökvalitetsnormer.

I 6 § lagen om Sveriges ekonomiska zon anges också att relevanta bestämmelser i 6 kap. miljöbalken ska tillämpas för att länsstyrelsen, på samma sätt som för verksamheter på svenskt territorium, ska besluta om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Sådana beslut tas av länsstyrelsen i det län där Sveriges sjöterritorium är närmast det område där verksamheten avses att bedrivas. Enligt 6 § lagen om Sveriges ekonomiska zon ska vidare sam- råd genomföras och en miljökonsekvensbeskrivning tas fram enligt 6 kap. 28–46 §§ miljöbalken om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra betydande miljöpåverkan, och i annat fall en liten miljö- konsekvensbeskrivning enligt 6 kap. 47 § miljöbalken. Det är samma regler som gäller vid en tillståndsprövning i mark- och miljödomstol.

Natura 2000-tillstånd

Natura 2000 är ett nätverk av värdefulla naturområden med arter eller naturtyper som i ett europeiskt perspektiv betraktas som sär- skilt skyddsvärda. Enligt art- och habitatdirektivet är det, för att säkerställa att en gynnsam bevarandestatus återställs eller upprätt- hålls hos livsmiljöer och arter av gemenskapsintresse, nödvändigt att utse särskilda bevarandeområden för att kunna skapa ett samman- hängande europeiskt ekologiskt nät enligt en fastställd tidsplan. Med- lemsstaterna ska därför föreslå områden som kan utses till särskilda bevarandeområden, så kallade Natura 2000-områden.

Natura 2000-områden varierar i storlek och kan ligga i den eko- nomiska zonen, i sjöterritoriet, på land, eller över gränsen mellan dem.

Figur 6.5 visar som exempel hur olika vindkraftsparker söder om Sveriges territorialgräns förhåller sig till olika Natura 2000-områden. Den streckade linjen i havet på bilden markerar gränsen mellan Sveriges territorium respektive ekonomiska zon. De mörkare blå om- rådena på bilden är havsbaserade vindkraftparker, och den som ligger

266

SOU 2024:11

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

nere till vänster är Kriegers flak som beskrivs i avsnitt 6.5.8. De gröna områdena är Natura 2000-områden där de med blå gräns är områden utpekade enligt art- och habitatdirektivet, medan de med röd gränslinje är utpekade enligt fågeldirektivet eller enligt båda direktiven.

Figur 6.5 Natura 2000-områden och havsbaserade vindkraftsparker

Källa: Vindbrukskollens karttjänst www.vbk.lansstyrelsen.se/, hämtad den 16 augusti 2023.

Enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken krävs tillstånd för att bedriva verk- samheter eller vidta åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-område. I 28 b § i samma kapitel anges att tillstånd endast får lämnas endast om verksamheten eller åtgärden ensam, eller tillsammans med andra pågående eller planerade verk- samheter eller åtgärder, inte kan skada den livsmiljö eller de livsmil- jöer i området som avses att skyddas. Verksamheten får inte heller medföra en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandestatusen för arter i området. Om en verksamhet eller åt- gärd kan påverka ett sådant område på ett betydande sätt krävs ett särskilt tillstånd av länsstyrelsen enligt 7 kap. 28 b § miljöbalken.

Huvudregeln enligt 7 kap. 29 b § första stycket miljöbalken är att länsstyrelsen prövar Natura 2000-tillstånd. I 7 kap. 32 § miljöbalken anges att om ett Natura 2000-område finns i den ekonomiska zonen, är det länsstyrelsen i det län där Sveriges sjöterritorium är närmast det berörda området som ska pröva ansökan. Enligt 6 kap. 20 §

267

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

SOU 2024:11

första stycket 1 ska en miljökonsekvensbeskrivning alltid tas fram som underlag för en ansökan om Natura 2000-tillstånd, om det inte rör sig om brådskande åtgärder som är nödvändiga med hänsyn till skyddet mot allvarliga olägenheter för människors hälsa. I 6 kap. 36 § anges vilken information en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla avseende Natura 2000-områden.

I 7 kap. 29 b § andra stycket miljöbalken anges att om en verk- samhet eller åtgärd omfattas av tillståndsplikt eller dispensprövning till följd av bestämmelserna i 9 kap. eller 11–15 kap. ska frågan om Natura 2000-tillstånd prövas av den myndighet som prövar den andra tillståndsfrågan eller dispensen. Det innebär exempelvis att en mark- och miljödomstol som prövar en vattenverksamhet i sjöterri- toriet enligt 11 kap. även prövar Natura 2000-frågan för samma verk- samhet. En sådan samordning av prövningen har hittills inte gällt för verksamheter i den ekonomiska zonen.

Om vissa förutsättningar är uppfyllda kan ett ärende om Natura 2000-tillstånd enligt 7 kap. 29 § miljöbalken lämnas över till reger- ingen, som får lämna tillstånd även om kraven i 7 kap. 28 b § miljö- balken inte är uppfyllda. För att regeringen ska kunna ge sådant till- stånd krävs att det saknas alternativa lösningar, att verksamheten eller åtgärden måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsent- ligt allmänintresse och att nödvändiga kompensationsåtgärder ändå kan tillgodoses.

EU-domstolen har klargjort att medlemsstaterna utövar suveräna rättigheter i den ekonomiska zonen och att art- och habitatdirektivet är tillämpligt där och på kontinentalsockeln.51 Artskyddutredningen har föreslagit författningsändringar i bland annat lagen om Sveriges ekonomiska zon, för att de bestämmelser som implementerar art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet ska vara tillämpliga inom den ekonomiska zonen.52 I 3 § första stycket 2 lagen om Sveriges ekonomiska zon hänvisas till bestämmelserna i 7 kap. 27–30 och 32 §§ miljöbalken.

Enligt 10 § lagen om Sveriges ekonomiska zon får tillämpningen av den lagen samt de föreskrifter och andra beslut som meddelas med stöd av lagen inte medföra någon inskränkning av rättigheterna till fri sjöfart i, och överflygning av, zonen och inte heller av andra rättigheter som följer av allmänt erkända folkrättsliga grundsatser.

51EU-domstolens dom den 20 oktober 2005 i mål C-6/04, punkt 117.

52SOU 2021:51, Skydd av arter vårt gemensamma ansvar, del 2, s. 1462.

268

SOU 2024:11

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

Bestämmelsen ger uttryck för att folkrätten har företräde och den måste beaktas även vid tillämpning av EU:s miljölagstiftning.

I 4 kap. 8 § miljöbalken anges att verksamheter och åtgärder som påverkar Natura 2000-områden får komma till stånd endast om till- stånd lämnats enligt 7 kap 28 a § miljöbalken. Villkoren i regeringens tillståndsbeslut enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon och Natura 2000-tillståndet behöver stämma överens i de delar de reglerar samma frågor, vilket även gäller tillstånd enligt kontinentalsockellagstift- ningen.

Andra krav på tillstånd, dispenser och samråd

Tillstånd för sjökablar med mera

Vindkraftverk i den ekonomiska zonen behöver anslutas till varandra och till elnätet genom sjökabel. Det finns också andra sjökablar och rörledningar som korsar kontinentalsockeln under den ekonomiska zonen för export av energi mellan Sverige och andra länder.

Sjökablar och deras påverkan brukar i regel ingå i de ansökningar om tillstånd för vindkraftsparker som görs enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Inför utläggning av sjökabel krävs dock i de flesta fall först ett undersökningstillstånd enligt kontinentalsockellagen. Sedan krävs ytterligare ett tillstånd enligt samma lag från regeringen för att lägga ner kabeln, se avsnitt 6.5.4.

När en sjökabel från den ekonomiska zonen fortsätter in i det svenska sjöterritoriet krävs tillstånd för vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken för den del av kabeln som ligger i sjöterritoriet. Den prövningen görs av mark- och miljödomstol. Det krävs också en ansökan om nätanslutning, som leder till att Svenska kraftnät gör en förstudie inför att Energimarknadsinspektionen beslutar om nät- koncession enligt ellagen (1997:857). Därefter krävs ledningsrätt från Lantmäteriet enligt ledningsrättslagen (1973:1144).

Kablarna kan också behöva fortsätta upp på land för att nå en anslutningspunkt och det kan till exempel behöva byggas en trans- formatorstation. Nätanslutningen påverkar normalt ett antal skydd av naturmiljöer, arter och andra intressen. Det kräver olika typer av tillstånd och dispenser som ges av domstol, länsstyrelser eller kom- muner.

269

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

SOU 2024:11

Esbokonventionens krav på information och samråd

Vissa verksamheter eller åtgärder i den ekonomiska zonen kan antas medföra betydande miljöpåverkan i ett annat land. I sådana fall, eller om ett land begär det, är Sverige enligt Esbokonventionen53 skyldigt att i ett tidigt skede informera berörda länder och ge dem möjlighet att delta i förfarandet för miljöbedömningen av projektet.

Esbokonventionen genomförs i bland annat 6 kap. 33 § miljö- balken som ska tillämpas vid tillståndsprövningen enligt 6 § andra stycket 2 lagen om Sveriges ekonomiska zon. Enligt 21 § miljö- bedömningsförordningen (2017:966) är Naturvårdsverket ansvarig myndighet för informationen till, och samråd med, berörda länder.

6.5.4Prövning enligt kontinentalsockellagen

Verksamheter i den ekonomiska zonen påverkar normalt också kon- tinentalsockeln. I 2 § kontinentalsockellagen anges att rätten att ut- forska sockeln och utvinna dess naturtillgångar tillkommer staten, vilket innebär att alla andra aktörer behöver tillstånd. Enligt förarbe- tena till lagen bör begreppet utforska ges en mycket vid tolkning. Vidare framgår att begreppet naturtillgångar omfattar även till exem- pel sand, grus och sten som kan tas i anspråk vid byggandet av en vindkraftspark.54 Enligt 2 b § kontinentalsockellagen gäller det som lagen anger om utforskning och utvinning av naturtillgångar även för bland annat undersökning inför utläggning och utläggning av under- vattenskablar och rörledningar som fortsätter in på svenskt terri- torium.

Det kommer in fler ansökningar om tillstånd enligt kontinental- sockellagen än enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Det beror på att kontinentalsockellagen gäller fler typer av verksamheter och åtgärder och även gäller i allmänt vatten, det vill säga vatten i sjöterri- toriet som inte hör till en fastighet. Även antalet ansökningar enligt kontinentalsockellagen har ökat kraftigt de senaste åren till följd av den planerade expansionen av havsbaserad vindkraft.

53Konvention om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang (Esbo- konventionen), 25 februari 1991. SÖ 1992:1.

54Prop. 1966:114, Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag till lag om kontinental- sockeln m. m., s. 24–25.

270

SOU 2024:11

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

Tillstånd till utforskning av kontinentalsockeln

I 3–4 §§ kontinentalsockellagen anges att regeringen eller den myn- dighet regeringen bestämmer ger tillstånd att utforska kontinental- sockeln och att utvinna naturtillgångar från denna, och att delar av miljöbalken ska tillämpas vid prövningen. Sådant tillstånd krävs för de utforskningar av havsbotten som behövs för att bedöma bland annat placering och miljöpåverkan av fundament för vindkrafts- anläggningarna och enligt 2 b § första stycket 2 kontinentalsockel- lagen för utläggning av sjökabel som behövs för att ansluta anlägg- ningarna till elnätet.

I juli 2022 trädde en ändring av 5 a § kontinentalsockelförord- ningen (1966:315) i kraft som innebär att Sveriges geologiska under- sökning, i stället för regeringen, ska pröva ärenden om tillstånd att utforska kontinentalsockeln som bedöms vara av löpande karaktär. Skälet till ändringen var det ökade intresset för havsbaserad vind- kraft.55 Till skillnad från regeringens prövning av ansökningar om utvinning av naturtillgångar från kontinentalsockeln ska hushållnings- bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken inte tillämpas i ärenden om utforskning. Beslut av Sveriges geologiska undersökning över- klagas enligt 15 § tredje stycket kontinentalsockellagen till regeringen.

Om en verksamhet på kontinentalsockeln till exempel berör en annan stat, är av större omfattning eller kan medföra betydande skade- verkningar ska Sveriges geologiska undersökning enligt 5 a § konti- nentalsockelförordningen lämna över ärendet till regeringen med ett eget yttrande. Detsamma gäller om Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten eller Försvarsmakten begär ett överlämnande. Det stora flertalet ärenden som SGU överlämnat till regeringen har överlämnats på grund av att Försvarsmakten begärt det. Enligt vad Sveriges geologiska undersökning uppgivit har inget överlämnande skett på Naturvårdsverkets eller Havs- och vattenmyndighetens begäran.

55Näringsdepartementets promemoria, Ny beslutsordning för tillstånd att utforska kontinental- sockeln, dnr N2022/00730, 21 mars 2022, s. 6.

271

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

SOU 2024:11

Tillstånd till utläggning av kablar med mera på kontinentalsockeln

Regeringen beslutar om tillstånd till utläggning av de undervattens- kablar som krävs för till exempel en vindkraftspark, men också om tillstånd för rörledningar, geologisk lagring av koldioxid och utvin- ning av naturtillgångar från kontinentalsockeln. Dessa prövningar kräver bedömningar som gör att ärendena inte kan anses vara av löpande karaktär. I en del ärenden ger dock regeringen Sveriges geo- logiska undersökning i uppdrag att bereda även ansökningar om tillstånd till utläggning av undervattenskablar.

Av artikel 79.1 i havsrättskonventionen följer att alla stater har rätt att lägga undervattenskablar och rörledningar på kontinental- sockeln under Sveriges ekonomiska zon. Det kräver tillstånd och vissa villkor kan ställas, men huvudregeln är att kuststaten inte kan vägra utläggning av sådana kablar och ledningar.

Havsrättskonventionen ger dock möjlighet att ställa strängare krav på vissa undervattenskablar och rörledningar, bland annat sådana som fortsätter in i en kuststats territorialhav. Kontinentalsockellagstift- ningen skiljer därför på olika typer av undervattenskablar och rörled- ningar.

Enligt 15 b § kontinentalsockellagen krävs tillstånd av regeringen för utläggning av undervattenskablar och rörledningar

1.i syfte att utforska kontinentalsockeln eller utvinna dess natur- tillgångar,

2.som fortsätter in på svenskt territorium, eller

3.som dras fram eller används i samband med en verksamhet på en anläggning, konstruktion eller konstgjord ö på kontinental- sockeln.56

Vid prövningen av sådana tillstånd ska enligt 2 b, 3 och 3 a §§ konti- nentalsockellagen bland annat delar av miljöbalken tillämpas. Det innebär strängare krav än vid tillståndsprövningen enligt 15 a § kon- tinentalsockellagen som avser undervattenskablar och rörledningar som inte dras in till svenskt territorium.

Vid prövningarna enligt 15 a § kontinentalsockellagen tillämpas i stället havsrättskonventionens regler och bestämmelsen anger

56Prop. 2011/12:125, s. 89–90.

272

SOU 2024:11

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

endast att tillståndet får innehålla villkor för att möjliggöra utforsk- ning av kontinentalsockeln och utvinning av dess naturtillgångar, förhindra, begränsa och kontrollera föroreningar från rörledningar, och skydda möjligheten att använda och reparera redan befintliga undervattenskablar och rörledningar.57 Sjökablar från vindkrafts- parker i Sveriges ekonomiska zon dras dock normalt in till svenskt territorium och tillståndsprövningen görs därmed enligt 15 a § kon- tinentalsockellagen.

Överlappande villkor med Natura 2000-tillstånd

De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken ska tillämpas både vid prövningen av tillstånd att utforska kontinentalsockeln och vid prövningen av tillstånd till utläggning av undervattenskablar och rörledningar. Enligt 4 § kontinentalsockellagen ska tillstånd förenas med de villkor som behövs för att skydda miljön mot skador och olägenheter. Både regeringen och Sveriges geologiska undersökning föreskriver villkor som till exempel anger under vilken tidsperiod tillståndshavaren får utföra vissa undersökningar, gränsvärden och skyddsåtgärder för att skydda marina däggdjur, fisk och känsliga naturmiljöer.

Mindre undersökningar av kontinentalsockellagen aktualiserar säl- lan krav på Natura 2000-tillstånd om de utförs i eller i närheten av sådana skyddsområden. Det gör däremot större undersökningar eller byggnation av vindkraftsparker. De villkor som föreskrivs av läns- styrelsen i ett Natura 2000-tillstånd och de som föreskrivs för ett till- stånd enligt kontinentalsockellagstiftningen är enligt vad Sveriges geologiska undersökning uppgivit normalt sett åtminstone delvis över- lappande.

6.5.5Regeringens olika prövningar

Regeringens prövning enligt både lagen om Sveriges ekonomiska zon och enligt kontinentalsockellagen omfattar prövning av miljö- påverkan som till exempel effekterna av sjökabel för en vindkrafts- park och pålning på botten för dess fundament. Fram till dess att Klimat- och näringsdepartementet bildades i början av 2023 bered-

57Prop. 2011/12:125, s. 89–90.

273

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

SOU 2024:11

des ärendena av olika departement eftersom Näringsdepartementet ansvarade för ärenden enligt kontinentalsockellagen och Miljödeparte- mentet för ärenden enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Sedan början av 2023 görs ansökningar om tillstånd enligt båda de lagarna till Klimat- och näringsdepartementet och handläggs av samma enhet.58

Villkoren i tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon behöver stämma överens med tillstånd enligt kontinentalsockellagen och Natura 2000-tillstånd i de delar tillstånden reglerar samma frå- gor, till exempel villkor om säsongsbegränsningar för att inte störa tumlare, torsk och lekande fisk.

6.5.6Tillsyn

Kustbevakningen är enligt 8 § förordningen (1992:1226) om Sveriges ekonomiska zon utpekad tillsynsmyndighet för verksam- heter som avses i 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon till skydd för den marina miljön.

Det följer av en hänvisning i 3 § första stycket 2 lagen om Sveriges ekonomiska zon att miljöbalkens bestämmelser om Natura 2000- områden är tillämpliga i zonen. Därmed blir även bestämmelser och föreskrifter om tillsyn som har meddelats med stöd av miljöbalken tillämpliga. Det innebär att 26 kap. miljöbalken och miljötillsynsför- ordningens (2011:13) regler om tillsyn och tillsynsmyndigheter är tillämpliga i relevanta delar.59

Det framgår också av 1 kap. 2 § miljöbalken att bestämmelserna i 7 kap. 32 § om Natura 2000-områden ska tillämpas även i den eko- nomiska zonen, vilket därmed även gäller bestämmelser och före- skrifter om tillsyn över sådana områden som har meddelats med stöd av miljöbalken. Enligt 2 kap. 1 § och 8 § 6 miljötillsynsförordningen (2011:13) ansvarar länsstyrelsen för tillsyn över Natura 2000-om- råden såvida inte regeringen beslutar något annat.

Enligt 2 § kontinentalsockelförordningen (1966:315) är Sveriges geologiska undersökning tillsynsmyndighet i samverkan med andra myndigheter, vilkas verksamhet berörs av tillståndet. Sjöfartsverket, Kustbevakningen och Polismyndigheten ska på begäran av Sveriges geologiska undersökning biträda vid tillsynen. Enligt 2 a § i samma

58Regeringskansliets föreskrifter med arbetsordning för Klimat- och näringslivsdepartemen- tet, RKF 2023:2, s. 21.

59Prop. 2007/2008:154, s. 15 och 21.

274

SOU 2024:11

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

förordning och 15 c § kontinentalsockellagen är dock Kustbevak- ningen tillsynsmyndighet för utläggande av undervattenskablar och rörledningar på kontinentalsockeln utanför territorialgränsen.

6.5.7Avvägningar mellan olika intressen

Riksintressen

I 3 och 4 kap. miljöbalken regleras hushållning med mark- och vatten- områden och hur riksintressen ska beaktas vid tillståndsprövning. Enligt 6 § första stycket lagen om Sveriges ekonomiska zon ska reger- ingen tillämpa dessa kapitel och göra en avvägning mellan berörda riksintressen vid sin prövning av om tillstånd kan ges enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon.

Enligt 3 kap. 8 § miljöbalken kan energiproduktion och energi- distribution pekas ut som riksintressen. Statens energimyndighet är ansvarig myndighet och har bland annat pekat ut områden för vind- bruk även i den ekonomiska zonen. Om ett område eller en del av det behövs för en anläggning som är av riksintresse för totalförsvaret ska enligt 3 kap. 10 § miljöbalken totalförsvarsintresset ges före- träde. Alla Natura 2000-områden utgör riksintressen enligt 4 kap. 1 och 8 §§ miljöbalken.

Myndigheternas utpekande av olika riksintressen är inte rättsligt bindande och vilket intresse som ska ha företräde avgörs i den en- skilda prövningen.60 Vindkraftens ökande mark- och vattenanspråk innebär att det kan uppstå målkonflikter med andra samhällsintres- sen, till exempel yrkesfiske, naturmiljö eller försvar. När regeringen prövar ärenden om vindkraftsparker i den ekonomiska zonen behö- ver det därmed göras en avvägning mellan olika riksintressen om par- ken kan komma att påverka flera sådana.

Det finns färre typer av utpekade riksintressen i den ekonomiska zonen än i sjöterritoriet och på land. Liksom för Natura-2000 till- stånd behöver det dock inte bara tas hänsyn till berörda riksintressen om en vindkraftspark är planerad att ligga inom ett riksintresse- område, utan även om den påtagligt kan försvåra eller skada ett när- liggande sådant. Det innebär att om den ekonomiska zonen går nära kustlinjen kan även andra typer av riksintressen som ligger i sjöterri-

60Michanek med flera (2021), Den svenska miljörätten, s. 160.

275

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

SOU 2024:11

toriet behöva beaktas, till exempel rörligt friluftsliv och högexploa- terad kust.

6.5.8Regeringens beslut i ärenden om verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

Utredningen har hämtat in underlag om de ärenden om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon som kommit in till reger- ingen sedan 2000. Under 2000–2022 inkom 25 ansökningar om till- stånd, eller ändringar av befintliga tillstånd, till verksamhet i Sveriges ekonomiska zon till regeringen. Av dem rörde två ärenden naturgas- ledningen Nord Stream mellan Sverige och Tyskland. Resterande ärenden rörde havsbaserad vindkraft, varav 18 ansökningar om till- stånd för uppförande och drift av vindkraftspark, tre ansökningar ändring av tillstånd för vindkraftspark, en ansökan om uppförande av mätstation för vind och en ansökan tillstånd att genomföra under- sökningar för vindkraft.

Från och med 2021 till och med oktober 2023 inkom 16 ansök- ningar om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon till regeringen. Alla dessa avsåg uppförande och drift av vindkraftspar- ker. Övriga sex ansökningar inkom mellan 2001 och 2012. Därtill kom två ansökningar om ändringstillstånd in under 2018 respektive 2020. Antalet ansökningar till regeringen om tillstånd till verksam- het eller åtgärder i Sveriges ekonomiska zon har alltså varit relativt få fram till 2020, men har ökat kraftigt under de senaste två åren.

Ansökningarna om annan typ av verksamhet än vindkraft eller vindmätningsstationer är begränsad till de två ansökningarna om till- stånd till naturgasledningen Nord Stream respektive uppförande och användning av serviceplattform för densamma. Ansökan om till- stånd till rörledningen avskrevs med hänvisning till att regeringen prövade ärendet enligt kontinentalsockellagen och bolaget återkal- lade ansökan om tillstånd att uppföra en serviceplattform.61 Reger- ingen har därmed inte gjort någon materiell prövning av någon annan typ av verksamhet än vindkraftsparker och vindmätningssta- tioner i den ekonomiska zonen sedan 2000.

61Regeringens beslut den 16 september 2004 i ärende M2002/158/F/M och ärende M2007/05568.

276

SOU 2024:11

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

Regeringsuppdrag till länsstyrelserna

Från 2021 till oktober 2023 har regeringen i tolv ärenden62 beslutat att ge länsstyrelserna i Skåne, Halland, Gotland, Västra Götaland, Gävleborg, Kalmar, Blekinge och Uppsala län i uppdrag att bereda ansökningar om tillstånd, och i ett fall ändring av tillstånd, för vind- kraftsparker i Sveriges ekonomiska zon. I fall där länsstyrelserna redan hade ett pågående ärende om Natura 2000-tillstånd för en vindkraftspark innehöll regeringsbesluten uppmaningar om att den beredningen i möjligaste mån skulle samordnas med beredningen enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Länsstyrelsen har i samt- liga fall fått omkring ett år på sig per uppdrag. I ett ärende63 har läns- styrelsen ansökt om förlängd tid, vilket beviljats av regeringen. Det första av länsstyrelsens uppdrag redovisades i oktober 2022.

Kriegers flak

När det gäller havsbaserad vindkraft tas en del beviljade tillstånd aldrig i bruk. Det kan bero på att anläggningen inte längre anses lön- sam eller att koncessionsprövningen av sjökabeln tar lång tid. Till- stånd kan också bli föråldrade på grund av den snabba teknikutveck- lingen. Nya områdesskydd, till exempel ett Natura 2000-område, som inrättas innan anläggningen hinner byggas kräver andra typer av till- stånd och dispenser som tar tid och kan påverka planerna för vind- kraftsparken. Det gör att verksamhetsutövaren kan behöva ansöka om ändringar av befintliga tillstånd eller om ett senare igångsättnings- datum. Sådana ansökningar prövas som nya ärenden av regeringen.64

Vattenfalls ansökan om en vindkraftspark på Kriegers flak söder om Trelleborg illustrerar hur prövningen av en anläggning kan se ut. Placeringen av vindkraftsparken och närliggande Natura 2000-om- råden framgår av bild 6.6. Vattenfall påbörjade projektet 2002 och ansökte 2004 om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon

62Regeringens beslut den 17 juni i ärende M2020/01324–5 (delvis), den 20 oktober 2021 i ärende M2021/01384 (delvis), den 22 december 2021 i ärende M2021/01802 (delvis), den 27 januari 2022 i ärende M2021/02297 (delvis), den 22 juni 2022 i ärende M2022/00473 (delvis), den

22december 2022 i ärende M2022/01411 (delvis) och M2022/02371, den 23 februari 2023 i ärende KN2023/00990 (delvis), den 23 februari 2023 i ärende KN2023/00991, den 4 maj 2023 i ärende KN2023/02904 (delvis), den 4 maj 2023 i ärende KN2023/02929 (delvis), den 27 juli 2023 i ärende KN2023/03312 (delvis) och den 5 oktober 2023 i ärende KN2023/03679.

63Regeringens beslut den 7 juni 2022 i ärende M2020/01324-12 (delvis).

64Naturvårdsverket (2022b), s. 12.

277

Prövning av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

SOU 2024:11

för uppförande och drift av en vindkraftspark. Regeringen beviljade tillstånd i det ärendet 2006.65 Energimarknadsinspektionen beviljade även ansökan om nätkoncession för vindkraftsparken men det över- klagades. Vattenfall bedömde att marknadsförutsättningar saknades för att genomföra projektet i den utformning som regeringen bevil- jat och ansökte 2012 om ett ändringstillstånd66, vilket gavs av reger- ingen 2014.67

Under 2018 ansökte Vattenfall om ännu ett ändringstillstånd, för att bygga betydligt färre men högre vindkraftverk. Regeringen gav i maj 2022 sådant tillstånd.68 Sedan grundtillståndet enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon gavs inrättades 2016 ett Natura 2000-om- råde på delar av området på Kriegers flak. Det krävde nya undersök- ningar av bland annat rev, fågel, fisk och tumlare och en ansökan om Natura 2000-tillstånd. Länsstyrelsen gav sådant tillstånd i mars 202169, vilket Vattenfall lämnade in till regeringen som en komplettering av ansökan från 2018.

Utöver ovan nämnda tillstånd krävde projektet även tillstånd enligt kontinentalsockellagen för utläggning av sjökabel, vilket regeringen beviljade i mars 2023.70 För den kabelanslutning som behövs inom svenskt territorium krävs även bland annat tillstånd för vattenverk- samhet från mark- och miljödomstolen, nätkoncession från Energi- marknadsinspektionen, ledningsrätt från Lantmäteriet och arkeolo- giska undersökningar enligt kulturmiljölagen (1988:950). Vindkrafts- parken är i dagsläget planerad att börja producera el till elnätet 2028 och vara fullt driftsatt under 2029.71

65Regeringens beslut den 29 juni 2006 i ärende M2004/4159.

66Vattenfall AB (2023).

67Regeringens beslut den 18 december 2014 i ärende M2012/2276.

68Regeringens beslut den 19 maj 2022 i ärende M2018/02437.

69Länsstyrelsen i Skåne läns beslut den 15 mars 2021 i ärende 521-406-2019.

70Regeringens beslut den 19 maj 2022 i ärende M2023/00518.

71Vattenfall AB (2023).

278

SOU 2024:11

Problembeskrivning

7Regeringens prövning av pågående mål och ärenden

– en problembeskrivning

I detta kapitel beskriver utredningen några utgångspunkter för de frågor som analyseras i kap. 8–9. De överväganden som utredningen gjort vid framtagandet av förslagen redovisas under respektive kapitel.

7.1Regeringens roll ska begränsas till frågor av tydlig politisk karaktär

En utgångspunkt för att avgränsa vilka frågor regeringen ska befatta sig med är regeringens uppgifter enligt regeringsformen. Regeringen styr enligt 1 kap. 6 § regeringsformen riket och är ansvarig inför riksdagen. Med den ingången ska regeringen avgöra ärenden som är av betydelse för riket och som kräver ett politiskt ansvar, se av- snitt 3.1. Ärenden av mer lokal eller rättslig karaktär bör med denna utgångspunkt inte prövas av regeringen.

Vid miljöbalkens införande konstaterade regeringen att gemen- samt för de verksamheter som kan komma i fråga för regeringspröv- ning är att de generellt sett har en betydande miljöpåverkan samtidigt som konkurrerande eller motstridiga intressen måste vägas samman för att nå den bästa lösningen.1 För prövning av sådana verksamheter ansåg sig regeringen ha de bästa förutsättningarna att inom ramen för uppställda normer göra de allmänna och samlade lämplighets- överväganden som krävdes i dessa särskilda ärenden.2 Vad som i enlighet med det motiverar regeringens prövning är den kvalifice-

1Prop. 1997/98:45, Miljöbalk, del 1, s. 437.

2Prop. 1997/98:45, del 1, s. 437.

281

Problembeskrivning

SOU 2024:11

rade sammanvägningen mellan olika särskilt starka konkurrerande intressen.

Till de ärenden som regeringen ska pröva tillåtligheten av hör för det första de olika verksamheter som är obligatoriska för regeringen enligt 17 kap. 1 § miljöbalken, se avsnitt 3.1.1. Dessa är i det här avseendet oproblematiska att definiera eftersom det redan av lag framgår vilka de är. När det gäller de verksamheter regeringen enligt 17 kap. 3 § miljöbalken får, men inte är skyldig, att ta till sig är grän- serna inte fullt lika tydliga. Klart är i vart fall att regeringen enligt den bestämmelsen får pröva tillåtligheten om verksamheten kan antas få betydande miljöeffekter eller bli av ingripande slag eller om den utförs utanför ett Natura 2000-område och mer än obetydligt kan antas skada naturvärdet i området. Huruvida en verksamhet är av en sådan art bestämmer regeringen själv när den tar över tillåtlig- hetsprövningen från den ordinarie prövningsmyndigheten.

I andra bestämmelser om förutsättningarna för en regeringspröv- ning finns olika uttryck för hur tungt vägande de berörda allmän- intressena ska vara för att de ska aktualisera en regeringsprövning. Tröskeln för att en fråga, ett mål eller ett ärende ska bli föremål för regeringens prövning är med andra ord olika uttryckt i olika bestäm- melser.

En förklaring till att det förekommer olika nivåer och begrepp är att bestämmelserna har olika ursprung. Begreppen har delvis olika betydelse men utredningens erfarenhet är att de också ofta blandas samman eller används på olika sätt. Formuleringarna kan leda till osäkerhet angående gränsdragningar och nivåer för överlämnande till regeringen. Det är inte heller alla situationer där en avvägning ska göras mellan olika intressen som kräver ett överlämnande till reger- ingen trots att situationerna kan vara likartade.

Särskilt framträdande är denna problematik med begrepp som på ett eller annat sätt lägger en viss tyngd på ett allmänt intresse för att motivera ett överlämnande till regeringen. I miljöbalken finns flera bestämmelser som hanterar allmänna intressen. För Natura 2000-om- råden finns begreppet tvingande orsaker som har ett väsentligt allmän- intresse för den prövning som ska göras enligt 7 kap. 29 § miljöbalken. För artskyddsdispenser enligt 14 § artskyddsförordningen, som är meddelad med stöd av 8 kap. miljöbalken, finns begreppet tvingande skäl som har ett allt överskuggande allmänintresse. Det finns nyans- skillnader mellan de olika begreppen som varken framgår av förarbe-

282

SOU 2024:11

Problembeskrivning

ten eller praxis. Den bestämmelse som hanterar regeringens till- ståndsprövning i 21 kap. 7 § miljöbalken har i sin tur begreppet annat allmänt intresse av synnerlig vikt som tröskel för överlämnande av ett mål till regeringen.

För Natura 2000-prövningen och även artskyddet finns vägled- ning om begreppen att tillgå från kommissionen. Även EU-domsto- lens praxis ger vägledning om tolkningen av begreppen. När det gäller begreppet annat allmänt intresse av synnerlig vikt är det där- emot svårare att hitta vägledning. Förarbetena till miljöbalken är kort- fattade i denna fråga och är begränsade till att ange några exempel på allmänna intressen som kan komma i fråga. Ett sådant exempel som nämns i förarbetena till miljöbalken är frågor som rör försvaret, som alltid ska överlämnas till regeringen för avgörande.3 Antalet över- lämnanden enligt bestämmelsen är få vilket medför att någon egentlig praxis om hur begreppet ska tolkas inte har utvecklats.

I vissa bestämmelser finns olika trösklar i en och samma bestäm- melse. Enligt 21 kap. 7 § andra stycket första meningen ska det all- männa intresset vara av synnerlig vikt för att en överlämning till regeringen ska vara motiverad. Bestämmelsens ordalydelse anger också att prövningen endast behöver röra detta intresse, vilket kan tolkas som att tröskeln för ett överlämnande ligger på en relativt låg nivå givet att intresset är av synnerlig vikt. Att ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt rörs är inte detsamma som att intresset kommer att påverkas särskilt mycket. En utgångspunkt i förarbetena är att det ska krävas ett politiskt ställningstagande för att regeringen ska pröva ett mål eller ärende. Det kan ifrågasättas om bestämmel- sens formulering om att prövningen ska röra intresset verkligen ringar in de prövningar där det krävs ett politiskt ställningstagande av regeringen.

3Prop. 1997/98:45, del 2, s. 235.

283

Problembeskrivning

SOU 2024:11

7.2Regler om regeringsprövningar måste utformas så att domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas självständighet upprätthålls

En central utgångspunkt för utredningens förslag i denna del av betänkandet är att värna domstolarnas och förvaltningsmyndigheter- nas grundlagsskyddade självständighet vid beslutsfattandet. För dom- stolarnas del regleras detta i 11 kap. 3 § regeringsformen som anger att ingen myndighet, inte heller riksdagen, får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. En motsvarande bestämmelse finns för förvaltningsmyndigheternas del i 12 kap. 2 § regeringsformen.

Att regeringen prövar vissa beslut på miljöområdet är ur konsti- tutionell synpunkt i sig oproblematiskt. Detsamma gäller i de fall regeringen överprövar beslut som fattats av en förvaltningsmyndig- het. I miljöbalken finns dock bestämmelser som möjliggör för reger- ingen att ingripa i pågående tillståndsprövningar hos domstol eller förvaltningsmyndighet och som ur den synvinkeln kan vara svåra att förena med regeringsformens bestämmelser. Europakonventionens krav i artikel 6 på en oavhängig och opartisk domstol vid prövning av tvister om civila rättigheter och anklagelser för brott förutsätter vidare att domstolen är oberoende i förhållande till både regering och myndigheter.4

Ett exempel på sådana bestämmelser är regeringens tillåtlighets- prövning enligt 17 kap. 3 § miljöbalken. Bestämmelsen innebär att regeringen under en pågående prövning i domstol kan ta över frågan om en verksamhet ska få komma till stånd eller inte. Efter reger- ingens beslut fortsätter handläggningen i domstolen, som också är bunden av regeringens beslut om tillåtlighet. I dessa fall är det reger- ingen som själv initierar regeringsprövningen och då även bestäm- mer om förutsättningarna för en sådan är uppfyllda.

Ett annat exempel är 21 kap. 7 § miljöbalken. Enligt den bestäm- melsen ska domstolen under vissa särskilt angivna förutsättningar lämna över frågan till regeringen för prövning. Vid en prövning enligt 21 kap. 7 § miljöbalken överlämnas hela målet till regeringen för prövning och domstolen skiljer sig från målet. I den situationen

4Danelius, Hans med flera(2023), Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, s. 251.

284

SOU 2024:11

Problembeskrivning

sker överlämnandet alltså på domstolens eller vissa utpekade myn- digheters initiativ. Även om det är domstolen som beslutar om målets överlämnande och därefter avslutar målet kan överlämnandet i sig uppfattas som att domstolen inte är oberoende i förhållande till regeringen.

Båda lagförslagen granskades av Lagrådet i samband med fram- tagandet av miljöbalken. Lagrådet hade principiella synpunkter på ordningen, men ansåg ändå att den kunde godtas eftersom det inte kunde anses förenligt med domstolarnas verksamhet att de i sina avgöranden skulle ta ställning till politiska intressekonflikter.5

Utredningens uppdrag är dels att se över processen för tillåtlig- hetsprövningar i syfte att skapa ett effektivt och rättssäkert system för dessa, dels att se över förutsättningarna för överlämnande av mål till regeringen. När det gäller det senare uppdraget ska utredningen inte begränsa de möjligheter som regeringen redan i dag har att ta över tillståndsprövningar från domstolar och förvaltningsmyndig- heter, utan att överväga under vilka ytterligare omständigheter som ett överlämnande till regeringen bör möjliggöras. Som framhålls i direktiven kan det finnas behov för regeringen att snabbt kunna han- tera olika brådskande samhällsutmaningar. Utredningens bedömning är att sådana regler bör vara förenade med tydliga ramar och begräns- ningar för att säkerställa domstolarnas och förvaltningsmyndighe- ternas självständighet i beslutsfattandet, men också ge regeringen ett utrymme till prövning i de fall ett politiskt ställningstagande verkligen krävs.

7.3Regeringsprövningar ska ske på ett effektivt och rättssäkert sätt

På samma sätt som i andra mål och ärenden måste även de mål och ärenden som regeringen prövar handläggas så enkelt, snabbt och kost- nadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Enligt utredningen bör en utgångspunkt för regeringsprövningar vara att prövningen av samhällsviktiga verksamheter eller åtgärder inte i onö- dan ska försenas på grund av att flera olika instanser är inblandade i prövningen.

5Prop. 1997/98:45, del 2, s. 499.

285

Problembeskrivning

SOU 2024:11

Bestämmelserna om hur förfarandet vid en prövning hos reger- ingen ska gå till är begränsade. De processuella bestämmelserna för regeringsprövningen framgår i huvudsak av beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen. Kravet innebär att regeringen vid sin beredning av ärenden ska hämta in de upplysningar och yttranden som behövs från berörda myndigheter. I den omfattning det behövs ska reger- ingen också hämta in upplysningar och yttranden från kommuner samt även ge sammanslutningar och enskilda möjlighet att yttra sig.

Utöver beredningskravet i regeringsformen finns även andra krav på regeringens handläggning. Även om regeringen inte är en förvalt- ningsmyndighet i förvaltningslagens (2017:900) mening har det an- setts viktigt att den i förvaltningsärenden följer de principer förvalt- ningslagen ger uttryck för.6

De förhållandevis begränsade processuella bestämmelserna kan göra det svårare för regeringen än de ordinarie prövningsmyndig- heterna att handlägga ärenden på ett enkelt, snabbt, kostnadseffek- tivt och rättssäkert sätt. Regeringen kan exempelvis ha svårare än andra prövningsmyndigheter att effektivt ge myndigheter, allmän- het och andra berörda möjlighet att yttra sig. Både vid prövningar enligt 17 kap. 3 § och enligt 21 kap. 7 § miljöbalken underlättas reger- ingens handläggning av att de ordinarie prövningsmyndigheterna tar hand om handläggningen och därefter avger ett eget yttrande i sam- band med överlämnandet.7 Ärendet ska alltså genom den ordinarie prövningsmyndighetens handläggning och yttrande som huvudregel vara klart för regeringens avgörande redan när det lämnas över. Den ordningen ger goda förutsättningar för ett väl underbyggt beslut hos regeringen, men riskerar också att prövningen försenas jämfört med om den ordinarie prövningsmyndigheten direkt kunnat gå till beslut vid den tidpunkten. I det sammanhanget kan uppmärksammas att ord- ningen med att regeringens beslut föregås av att en myndighet hand- lägger ärenden nu tillämpas även i ärenden som inleds hos regeringen, se kap. 6 om handläggningen av beslut om tillstånd i Sveriges ekono- miska zon.

6SB PM 2023:3 Gula boken. s. 6.

7Prop. 1997/98:45, del 2, s. 235.

286

SOU 2024:11

Problembeskrivning

För att tillgodose de krav på en rättslig prövning av regeringens beslut som följer av Europakonventionen8 och Århuskonventionen9 finns möjligheten till rättsprövning enligt lagen (2006:304) om rätts- prövning av vissa regeringsbeslut. En sådan prövning är till sin natur begränsad till en prövning av lagligheten i regeringens beslut och kan bara leda till att regeringens beslut upphävs, se avsnitt 3.6. Tillgången till rättsprövning innebär enligt utredningen att de krav på domstols- prövning som finns i Europakonventionen respektive Århuskonven- tionen tillgodoses. De principiella invändningar som redogörs för i avsnitt 7.2 som rör domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas självständighet i prövningar kvarstår dock. För att ett mål eller ärende ska kunna lämnas över från en domstol eller en förvaltningsmyndig- het måste det därför finnas starka skäl och överlämnandet måste kringgärdas av ett tydligt ramverk med hänsyn till både skyddet av miljön och skiftande samhällsförhållanden.

En utgångspunkt för utredningen i denna del är att regerings- prövningarna måste ske på ett snabbt och effektivt sätt. Det ligger varken i regeringens eller enskildas intresse att den samlade pröv- ningen av ett mål eller ärende i onödan drar ut på tiden till följd av överlämnandet. Även ur detta perspektiv bör processen vara omgär- dad av sådana regler att regeringen endast prövar de ärenden som verkligen kräver ett politiskt ställningstagande och att det ställnings- tagandet kan göras i ett så tidigt skede som möjligt.

8Den europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättighe- terna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), SÖ 1952:35.

9Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, (Århuskonventionen), SÖ 2005:28.

287

8Överlämnande av mål till regeringen

8.1Utredningens uppdrag

Utredningen har fått i uppdrag att analysera, överväga och om lämp- ligt föreslå under vilka ytterligare omständigheter regeringen ska ha möjlighet att pröva frågor om tillstånd enligt miljöbalken genom att mål överlämnas från domstolen till regeringen. Utredningens förslag och bedömningar i denna del framgår av avsnitt 8.2.1 och 8.2.2.

Utredningen ska också ta ställning till vilka myndigheter som ska kunna begära att mål överlämnas till regeringen, och överväga om Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten bör ha kvar möjligheten att begära att mål ska överlämnas. Utredningen ska ta ställning till om det finns anledning att göra följdändringar, till ex- empel i 19 eller 23 kap. miljöbalken, för att åstadkomma ett lämpligt och sammanhängande system för prövning av samtliga verksamheter som kan aktualiseras. Utredningens förslag och bedömningar i denna del framgår av avsnitt 8.2.3.

Utredningen ska även analysera och föreslå under vilka förutsätt- ningar ett överlämnande kan ske på regeringens initiativ. Utredning- ens bedömning i denna del framgår av avsnitt 8.2.4.

Utredningen ska vidare ta ställning till vissa handläggningsfrågor som ett överlämnande till regeringen kan aktualisera. Till dessa hör att analysera och föreslå hur en möjlighet för regeringen att kunna begära att ett mål överlämnas skyndsamt utan handläggning och eget yttrande från en domstol till regeringen kan utformas. Utredningens förslag och bedömningar i dessa delar framgår av avsnitt 8.2.5.

Utredningen redovisar i avsnitt 8.2.1. förslag och bedömningar i frågan om regeringen bör kunna lämna tillbaka ett mål den fått över- lämnat till sig till av en domstol.

289

Överlämnande av mål till regeringen

SOU 2024:11

Utredningens förslag och bedömningar gällande frågor om rätte- gångskostnader, ersättningar och kompensationer till enskilda bör vara föremål för regeringens prövning framgår av avsnitt 8.2.6.

I avsnitt 8.2.7 ger utredningen förslag på förtydliganden av be- stämmelserna så att det framgår att regeringens beslut i ett mål den fått överlämnat till sig av en domstol har samma rättskraft som om domstolen avgjort målet. Utredningen ger också förslag på förtyd- liganden om att mark- och miljödomstolen inte prövar ansökningar om tillstånd till miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet om målet överlämnats till regeringen för prövning.

Utredningens förslag om regeringens prövning av tillstånd för en verksamhet som beviljats undantag från MKB-direktivet framgår av kapitel 10.

8.2Utredningens förslag och bedömningar

8.2.1Förutsättningarna för regeringsprövning ska förtydligas och disponeras om

Förslag: Om en mark- och miljödomstol bedömer att ett mål rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 § miljöbalken, och att avvägningen mellan dessa två intressen bör avgöras av regeringen, ska domstolen så snart som möjligt ge regeringen tillfälle att ta över prövningen.

En mark- och miljödomstol ska alltid ge regeringen tillfälle att ta över prövningen av överklagade beslut av en statlig myndighet som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets mate- rielverk eller Försvarets radioanstalt.

Den nuvarande bestämmelsen i 21 kap. 7 § andra stycket miljö- balken förtydligas och flyttas till en ny paragraf, 21 kap. 8 § miljöbalken. En följdändring i form av en hänvisning till 21 kap. 8 § miljöbalken införs i 23 kap. 7 § miljöbalken.

Skälen för utredningens förslag

Nuvarande bestämmelse i 21 kap. 7 § andra stycket första meningen miljöbalken anger att om mark- och miljödomstolen finner att ett mål hos domstolen rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig

290

SOU 2024:11

Överlämnande av mål till regeringen

vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 § miljöbalken, ska domstolen med eget yttrande överlämna målet till regeringen för prövning. Utred- ningens förslag innebär en ändring på det sättet att en mark- och miljödomstol i stället för att obligatoriskt lämna över ett mål när kriterierna för överlämnande är uppfyllda ska ge regeringen tillfälle att ta över prövningen. Ett faktiskt överlämnande av målet ska ske först efter att regeringen har meddelat att den ska pröva målet.

Begreppet annat allmänt intresse av synnerlig vikt är enligt utred- ningen en lämplig nivå för när en regeringsprövning ska komma i fråga. För att domstolen ska ge regeringen tillfälle att ta över pröv- ningen av ett mål ska det alltså även fortsatt vara fråga om en avväg- ning mellan ett intresse som omfattas av 1 kap. 1 § miljöbalken och ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt. Dessutom ska intresse- avvägningen, som anförts i förarbetena till miljöbalken, vara sådan att målet kräver ett politiskt ställningstagande av regeringen. På så sätt belastas regeringen inte med frågor som kan hanteras enligt den ordinarie prövningsordningen.

Regeringen bör, liksom i dag, alltid ha möjlighet att pröva en stat- lig myndighets överklagade beslut som rör Försvarsmakten, Fortifi- kationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt på grund av de särskilda avvägningar och den hänsyn till uppgifter som omfattas av sekretess som kan behövas i sådana mål. För att regeringen ska pröva ett sådant mål ska dock krävas att regeringen bedömer att den bör avgöra målet.

Regeringen ska ges tillfälle att ta över en prövning

Enligt nuvarande lydelse av 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken ska mark- och miljödomstolen med eget yttrande lämna över ett mål som domstolen, Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndig- heten bedömer rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 § miljöbalken. Överlämnandet är alltså i sådant fall obligatoriskt och regeringen är skyldig att ta över pröv- ningen och har inte möjlighet att lämna tillbaka målet eller ärendet.

I utredningens direktiv framhåller regeringen att det är angeläget att rätt instans prövar rätt ärenden. Det innebär att regeringen bara ska pröva ärenden som faktiskt kräver ett politiskt ställningstagande från regeringen. Utredningen föreslår att ett mål eller ärende endast

291

Överlämnande av mål till regeringen

SOU 2024:11

ska lämnas över till regeringen om mark- och miljödomstolen bedö- mer att förutsättningarna för överlämnande är uppfyllda. Det slutliga avgörandet av om prövningen är av ett sådant slag att en regerings- prövning är motiverad bör dock vara förbehållen regeringen. Under rubriken Begreppet allmänt intresse av synnerlig vikt redogör utred- ningen för några situationer som kan aktualisera ett överlämnande till regeringen.

Om regeringen bedömer att dess ställningstagande inte behövs ska målet prövas i sedvanlig ordning av mark- och miljödomstolen. Hand- läggningen i mark- och miljödomstolen kan fortsätta under tiden regeringen tar ställning till frågan om målet ska lämnas över eller inte. Mark- och miljödomstolen måste dock avvakta regeringens besked om överlämnande innan den avslutar målet, eftersom den behöver veta om målet ska avslutas genom en dom eller genom ett yttrande till regeringen. Yttrandet ska, på samma sätt som gällt hittills, som huvud- regel avges efter huvudförhandling och avse samtliga omständigheter av betydelse för tillståndsfrågan.1 Har domstolens handläggning kommit så långt att målet är klart för avgörande kan målet vilande- förklaras med stöd av 32 kap. 5 § rättegångsbalken i väntan på reger- ingens beslut.

Begreppet allmänt intresse av synnerlig vikt

I förarbetena till 21 kap. 7 § miljöbalken beskrivs mycket sparsamt vad som kan utgöra ett allmänt intresse av synnerlig vikt. Få över- lämnanden har skett med stöd av bestämmelsen, vilket medfört att det inte heller finns någon utvecklad praxis. Vad som är ett allmänt intresse av synnerlig vikt kan också variera över tid. I utredningens direktiv lyfts som exempel de behov som under senare år uppstod under covid-19-pandemin, energikrisen och den uppkomna risken för cementbrist. Som exempel på andra ändrade förhållanden som påverkar samhällets behov nämns i direktiven också det försämrade säkerhetspolitiska läget, den pågående klimatförändringen och situa- tionen för den biologiska mångfalden.2

Under utredningens samråd har myndigheter och andra intres- senter tagit upp olika verksamheter och intresseavvägningar som de

1Prop. 1997/98:45, Miljöbalk, del 2, s. 235.

2Dir. 2023:69: Tilläggsdirektiv till Regeringsprövningsutredningen (M 2022:02), s. 2.

292

SOU 2024:11

Överlämnande av mål till regeringen

ansett bör föranleda en regeringsprövning, se avsnitt 8.3. Återkom- mande för de olika verksamheter som tas upp är att de är särskilt viktiga för att grundläggande samhällsfunktioner ska kunna upprätt- hållas även i samband med kriser och andra samhällsutmaningar, till exempel de som tas upp i utredningens direktiv.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har tagit fram en lista3 med en sammanställning av de viktiga samhällsfunk- tioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet i vardag, kris och krig. Dessa funktioner utgör grunden för att identifiera samhällsviktig verksamhet. Därmed är listan över de viktiga samhällsfunktionerna en utgångspunkt för samtliga aktö- rer i beredskapssystemet gällande exempelvis beredskapsplanering, samverkan och samordning med och mellan aktörer, rapportering av lägesbilder och prioritering av resurser vid händelser. Målet är enligt listan att viktiga funktioner ska upprätthållas för att på så vis stärka samhällets beredskap. Militärt försvar finns inte med som en viktig samhällsfunktion i listan, men det anges att stödet till det militära försvaret behöver omhändertas i den civila planeringen.4

Av MSB:s lista framgår viktiga samhällsfunktioner inom varje sektor. På listan finns flera sektorer som omfattas av eller kan påver- kas av tillståndsprövning enligt miljöbalken, till exempel bygg, han- del och industri, energiförsörjning, hälso- och sjukvård, livsmedels- försörjning och dricksvattenförsörjning. Under varje sektor ges exempel på samhällsviktig verksamhet som stödjer, upprätthåller eller säkerställer samhällsfunktionen. För samhällsfunktionen indu- stri är exempel på sådan verksamhet baskemikalier, lastbilstillverk- ning, cementproduktion och ståltillverkning. För transporter nämns bland annat järnvägsstationer, flygplatser och hamnar som exempel på samhällsviktig verksamhet, och för energiförsörjning är styrning och övervakning återkommande samhällsviktig verksamhet. Andra viktiga funktioner är läkemedelsförsörjning, försörjning av sjukvårds- produkter, livsmedelstillverkning, avloppsreningsanläggningar med flera. Dessa typer av verksamheter kan kräva tillstånd enligt miljö- balken och kan, om kriterierna i övrigt är uppfyllda, motivera en regeringsprövning enligt nuvarande 21 kap. 7 § miljöbalken.

Enligt utredningen är MSB:s lista en bra utgångspunkt för att identifiera viktiga samhällsfunktioner och samhällsviktiga verksam-

3Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2023).

4Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (2023), s. 4–8.

293

Överlämnande av mål till regeringen

SOU 2024:11

heter. Listan är dock inte uttömmande och det finns därmed andra verksamheter som kan vara samhällsviktiga. Ett tydligt exempel är funktioner som rör det militära försvaret. Försvarsindustrier och andra verksamheter som är av avgörande betydelse för till exempel det militära försvarets försörjning av materiel eller förnödenheter ut- gör ett allmänt intresse eftersom brister i försvarets försörjning kan påverka Sveriges militära förmåga och därigenom den grundläggande samhällsfunktion som främjandet av Sveriges säkerhet innebär.

Flera av de verksamheter som har tagits upp i utredningens sam- råd och i MSB:s lista kan sannolikt utgöra ett allmänt intresse av syn- nerlig vikt i en prövning enligt miljöbalken, inte minst genom att de kan ha betydelse för totalförsvarets behov. Detta förutsätter dock att det finns omständigheter i det enskilda fallet som visar att det all- männa intresset verkligen är av synnerlig vikt. Behovet av den spe- cifika verksamheten kan variera över tid och vara beroende av om det finns andra verksamheter som fyller samma funktion. Det omfattas av domstolens utredningsskyldighet att klargöra om det finns om- ständigheter i det enskilda fallet som visar att det allmänna intresset verkligen är av synnerlig vikt.

När mark- och miljödomstolen prövar om regeringen ska ges till- fälle att överta prövningen ska hänsyn inte tas till enskilda intressen eftersom de inte utgör skäl för att regeringen ska pröva målet. Av- vägningar mellan enskilda och allmänna intressen ska i stället ske hos mark- och miljödomstolarna, eftersom de är bättre lämpade än reger- ingen att pröva frågor som tillgodoser enskildas rättsskyddsbehov, se avsnitt 3.1.3. Det intresse som står mot intresset av en ekologiskt hållbar utveckling ska alltså vara ett allmänt och inte ett enskilt intresse för att ett överlämnande ska bli aktuellt. Det allmänna in- tresset kan sammanfalla med ett enskilt intresse, till exempel vid etableringen av en industri- eller gruvanläggning som bedrivs av en enskild. Sådana sammanfallande enskilda och allmänna intressen hindrar inte att målet kan överlämnas till regeringen, men det en- skilda intresset kan inte i sig vara skäl för överlämnandet.

294

SOU 2024:11

Överlämnande av mål till regeringen

Det allmänna intresset ska även fortsatt vara av synnerlig vikt för att aktualisera en prövning hos regeringen

Bestämmelsen i 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken ger utrymme för att i vissa situationer frångå den ordinarie prövningsordningen hos mark- och miljödomstol. Av bestämmelsen följer att om mark- och miljödomstolen finner att ett mål hos domstolen rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 § miljöbalken ska den lämna över målet till regeringen för pröv- ning. Det intresse som anges i 1 kap. 1 § miljöbalken är en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. Till ledning när det gäller tolkningen av vad begreppet hållbar utveckling innebär finns de 16 miljökvalitetsmålen som är antagna av riksdagen, till exempel Be- gränsad klimatpåverkan, Ett rikt växt- och djurliv och Levande sjöar och vattendrag.5 I förarbetena till miljöbalken betonas också att det är den ekologiskt hållbara utvecklingen som åsyftas.6

I lagrådsremissen som föregick miljöbalkens införande föreslog regeringen att miljödomstolen med eget yttrande skulle lämna över överklagade ärenden av särskild vikt.7 Lagrådet påpekade att begrep- pet särskild vikt var ett alltför allmänt hållet kriterium som kunde vålla tillämpningsproblem hos domstolarna. Bestämmelsen utforma- des senare i enlighet med Lagrådets förslag, som även motsvarar den nuvarande bestämmelsen i 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken.8

Utredningen har analyserat alternativet att ersätta begreppet syn- nerlig vikt med begreppet särskild vikt men delar Lagrådets uppfatt- ning att detta är ett för allmänt hållet begrepp. Det är dessutom ett betydligt lägre krav, som skulle medföra en väsentligt utökad skyl- dighet att överlämna prövningar till regeringen. Utredningens be- dömning är att en sådan utvidgning varken är motiverad eller lämp- lig. Varje överlämnande innebär ett avsteg från den ordinarie pröv- ningsordningen och för att ett sådant avsteg ska vara motiverat krävs starka skäl. Utredningens bedömning är att sådana starka skäl inte föreligger, och att utrymmet för ett överlämnande även fortsätt- ningsvis bör vara mycket begränsat. Det allmänna intresset som be-

5Prop. 1997/98:45, del 2, s. 8 samt prop. 2004/05:150, Svenska miljömål − ett gemensamt upp- drag, s. 375.

6Prop. 1997/98:45, del 1, s. 154−162.

7Prop. 1997/98:45, del 3, s. 204.

8Prop. 1997/98:45, del 2, s. 499.

295

Överlämnande av mål till regeringen

SOU 2024:11

rörs bör alltså även fortsättningsvis vara av synnerlig vikt och ligga utanför det som avses i 1 kap. 1 § miljöbalken.

Intresseavvägningen ska vara sådan att regeringen bör avgöra den

För att ett överlämnande till regeringen ska bli aktuellt krävs enligt förarbetena till miljöbalken, förutom att målet ska röra ett annat all- mänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 § mil- jöbalken, att bedömningen av ärendet verkligen kräver ett ställnings- tagande från regeringens sida.9 Detta kommer enligt utredningen inte till tydligt uttryck i nuvarande bestämmelse. Det nuvarande rek- visitet, att målet ska röra ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt, är inte formulerat så att det framgår på vilket sätt regeringens avgö- rande behövs. I förarbetena till miljöbalken anges som exempel fall då miljöskyddskrav ställs mot vittgående arbetsmarknadspolitiska effekter.10 Ett annat exempel som tas upp i förarbetena är om ärendet berör områden av riksintresse.11 Utredningen kan i det samman- hanget konstatera att riksintresseavvägningar i dag regelmässigt av- görs av mark- och miljödomstolarna.

Utredningen föreslår därför att det ska framgå av lagtexten att målet ska innefatta en avvägning mellan det allmänna intresset av synnerlig vikt och intresset av en hållbar utveckling i 1 kap. 1 § som domstolen bedömer bör avgöras av regeringen. Syftet med formuler- ingen är att det ska bli tydligt vilka kriterier som ska vara uppfyllda i en prövning för att frågan om överlämnande till regeringen ska ak- tualiseras.

Domstolens prövning ska ske i två steg

Syftet med utredningens förslag är inte att ändra de rådande kriteri- erna för att frågan om överlämnande ska aktualiseras, utan att för- tydliga att bedömningen ska göras i två steg. I det första steget ska mark- och miljödomstolen bedöma om målet även rör ett annat all- mänt intresse av synnerlig vikt än den hållbara utveckling som mil- jöbalken syftar till att främja. I det andra steget ska domstolen be-

9Prop. 1997/98:45, del 2, s. 235.

10Prop. 1997/98:45, del 2, s. 235 och 499 f.

11Prop. 1997/98:45, del 1 s. 467.

296

SOU 2024:11

Överlämnande av mål till regeringen

döma om avvägningen mellan miljöintresset och det andra intresset bör avgöras av regeringen. Båda stegen kan innebära svåra bedöm- ningar. Det kan ibland vara svårt att avgöra om ett allmänt intresse ligger utanför balken eller inte. I de två fall då ett överlämnande har skett till regeringen på någon annan grund än att målet rört försva- ret, har skälen för överlämnande uppgetts vara kulturmiljöhänsyn12 respektive behovet av utvecklingen av en hållbar energiproduktion13. Utredningen noterar att både kulturmiljö och hållbar energiproduk- tion kan anses ligga inom 1 kap. 1 § miljöbalken, varför det kan ifråga- sättas om kriterierna för överlämnande i dessa fall var uppfyllda.

Åandra sidan kan själva energiproduktionsintresset motivera ett över- lämnande14 och med vindkraftens ökade betydelse för Sveriges energi- produktion kan bedömningen av vad som kan anses ligga inom 1 kap. 1 § miljöbalken bli än mer komplicerad. Det kan också vara svårbedömt om det allmänna intresset är av synnerlig vikt eller inte.

Om domstolen bedömer att det allmänna intresset är av synnerlig vikt ska domstolen även bedöma om avvägningen mellan de olika intressena bör avgöras av regeringen. Ett överlämnande bör enligt utredningen kunna bli aktuellt i fall där verksamheter som syftar till att upprätthålla grundläggande samhällsfunktioner står i konflikt med de intressen som miljöbalken syftar till att värna. Sådana avväg- ningar kan, som bland annat Folkhälsomyndigheten och Livsmedels- verket påpekat i sina samrådssvar, bli särskilt angelägna om försörj- ningskedjorna bryts och det blir svårt att få tillgång till exempelvis förbrukningsartiklar till laboratorier eller beredningskemikalier som är nödvändiga för en fungerande avloppshantering. I akuta, eller i vart fall tidskritiska, situationer kan det uppstå målkonflikter som kan kräva ett politiskt ställningstagande.

Under samrådet har också andra situationer som bör kunna aktu- alisera en regeringsprövning tagits upp. Bland dessa finns exempelvis ansökningar om tillstånd till brytning av sällsynta jordartsmetaller och kritiska mineraler, havsbaserad vindkraft eller storskaliga solcells- parker. Utredningen delar uppfattningen att det i de beskrivna situa- tionerna kan uppstå intresse- och målkonflikter mellan de intressen miljöbalken syftar till att främja och andra allmänna intressen som kan motivera en regeringsprövning. Sådana intressekonflikter kan även

12Regeringens beslut den 3 oktober 2019 i ärende M2015/090352.

13Regeringens beslut den 9 mars 2000 i ärende M2000/424.

14Mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätts beslut den 5 december 2023 i mål nr M 3580-23.

297

Överlämnande av mål till regeringen

SOU 2024:11

uppstå i andra mål med exempelvis betydelse för rikets säkerhet eller där betydande miljöaspekter ställs mot intresset av att undvika bety- dande arbetsmarknadspolitiska effekter. Även i sådana fall kan målen rymma intresseavvägningar som regeringen bör pröva.

Frågor som rör det militära försvaret

kan aktualisera överlämnande i två situationer

I nuvarande 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken kan det militära försvaret aktualisera ett överlämnande i två olika situationer. Den första situationen är om mark- och miljödomstolen i ett mål finner att försvaret utgör ett allmänt intresse av synnerlig vikt enligt 21 kap. 7 § andra stycket första meningen. Försvarets intresse kan i det en- skilda fallet vara att verksamheten kommer till stånd, men även att verksamheten inte kommer till stånd, till exempel om skulle be- gränsa förutsättningarna för Försvarsmaktens verksamheter.

Den andra situationen är när det hos mark- och miljödomstolen är fråga om ett överklagande av en statlig myndighets beslut som rör någon av de uppräknade försvarsmyndigheterna i nuvarande 21 kap. 7 § andra stycket tredje meningen. I den senare situationen har för- svarsmyndigheterna en uttrycklig särställning genom att målet i dessa fall alltid ska lämnas över till regeringen för prövning.

Kriterierna för de båda överlämnandesituationerna skiljer sig där- med åt när det gäller frågor som rör försvaret. Det framgår inte av förarbetena till miljöbalken vad skälet till denna skillnad är. För ut- redningens uppdrag att analysera, överväga och om lämpligt föreslå under vilka ytterligare omständigheter som regeringen bör ha möj- lighet att pröva frågor om tillstånd enligt miljöbalken har dock de historiska skälen till den befintliga bestämmelsens utformning mindre betydelse. Utredningens förslag varken begränsar eller utökar be- fintliga möjligheter till överlämnande i frågor som rör det militära försvaret utan möjliggör endast för regeringen att inte ta över en pröv- ning efter att ha fått tillfälle till det av en mark- och miljödomstol.

298

SOU 2024:11

Överlämnande av mål till regeringen

Regeringen bör alltid ges tillfälle att pröva överklagade ärenden som rör försvarsmyndigheterna

Försvarsmaktens huvuduppgift är enligt 1 § förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten att försvara Sverige mot ett väpnat angrepp. Enligt 2 § samma förordning ska Försvarsmakten även främja Sveriges säkerhet och hävda Sveriges territoriella integri- tet. Försvarsmaktens uppgifter är med andra ord till sin natur sådana att de är grundläggande för att samhället ska fungera. För att fullgöra sina uppgifter stöds Försvarsmakten av andra myndigheter, såsom bland annat Fortifikationsverket, Försvarets materielverk och För- svarets radioanstalt.15 Även dessa myndigheters verksamheter har där- igenom samma betydelse för samhällets grundläggande funktion som Försvarsmaktens verksamheter.

Av 21 kap. 7 § andra stycket tredje meningen miljöbalken fram- går att om det är fråga om en statlig myndighets beslut som rör För- svarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller För- svarets radioanstalt ska målet alltid lämnas över till regeringen.

Ipraktiken är det på denna grund de flesta mål överlämnats till reger- ingen för prövning. Av de uppgifter utredningen inhämtat från Reger- ingskansliet har 47 av de 57 mål som lämnats över till regeringen för prövning sedan miljöbalken trädde i kraft varit överklagade mål som rört försvarsmyndigheterna.

Överklagade mål som rör försvarsmyndigheterna kan kräva sär- skilda avvägningar och kan innehålla uppgifter som omfattas av sek- retess. Detta kan i sin tur innebära att det bara är regeringen som har tillgång till det fullständiga beslutsunderlaget. Det är därför enligt utredningen rimligt att regeringen ska ges tillfälle att pröva dessa mål. Motsvarande prövningsordning finns även för miljötillsynen i fråga om verksamheter och åtgärder inom Försvarsmakten, Fortifi- kationsverket, Försvarets materielverk och Försvarets radioanstalt. Försvarsinspektören för hälsa och miljö har enligt 2 kap. 4 § miljö- tillsynsförordningen (2011:13) ansvaret för tillsynen av försvars- myndigheternas samtliga verksamheter och åtgärder. Försvarsin- spektören för miljö och hälsas beslut enligt miljöbalken eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av balken överklagas till reger- ingen enligt den föreslagna bestämmelsen i 18 kap. 1 § 1 miljöbal- ken, nuvarande 18 kap. 1 § 2 miljöbalken. Regeringen är genom detta

15SOU 2015:79, Tillsyn och kontroll på hälso- och miljöområdet inom försvaret, s. 110—111.

299

Överlämnande av mål till regeringen

SOU 2024:11

direkt eller indirekt alltid överinstans för beslut på miljöområdet som gäller försvarsmyndigheternas verksamheter eller åtgärder. Det är enligt utredningen rimligt att denna sammanhängande prövnings- ordning bibehålls. Motsvarande särskilda överklagandeordning finns dessutom i annan lagstiftning, exempelvis 13 kap. 7 § plan- och bygg- lagen (2010:900) respektive 14 kap. 15 § luftfartslagen (2010:500).

Utredningen föreslår därför att regeringen alltid ska ges tillfälle att ta över prövningen av mål om överklagade beslut av en statlig myndighet som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försva- rets materielverk eller Försvarets radioanstalt. Skillnaden i förhål- lande till nuvarande bestämmelse är att en regeringsprövning inte är obligatorisk eftersom regeringen ges utrymme att besluta att inte ta över målet, se avsnitt 8.2.2.

Är det oklart om det överklagade beslutet rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radio- anstalt bör domstolen ge försvarsmyndigheterna möjlighet att yttra sig över detta. Försvarsmyndigheternas inställning i frågan har i dom- stolspraxis och i regeringens avgöranden getts en avgörande bety- delse vid bedömningen av om ett mål ska överlämnas eller inte.16 Detta är enligt utredningen en lämplig ordning som bör gälla även fortsättningsvis.

Försvaret bör i ansökningsmål hos mark- och miljödomstol bedömas på samma sätt som andra allmänna intressen

Intressena av att försvara Sverige mot ett väpnat angrepp eller att främja Sveriges säkerhet och hävda Sveriges territoriella integritet omfattas inte av 1 kap. 1 § miljöbalken. Det militära försvarets in- tressen är därför typiskt sett ett sådant allmänt intresse som enligt nuvarande 21 kap. 7 § andra stycket första meningen miljöbalken kan aktualisera ett överlämnande av målet till regeringen för pröv- ning. Sedan miljöbalkens ikraftträdande har tio mål lämnats över till regeringen för prövning enligt 21 kap. 7 § andra stycket första me- ningen miljöbalken. Av dessa tio har åtta mål rört försvaret. Det får därför förstås så att domstolen i dessa mål bedömt att försvaret ut-

16MÖD 2012:8 respektive regeringens beslut den 11 juni 2015 N 2015/892 och den 3 mars 2022 (Fi 2021/01150).

300

SOU 2024:11

Överlämnande av mål till regeringen

gjort ett allmänt intresse av synnerlig vikt. I något fall har den över- lämnade domstolen även uttryckligen bedömt det så.17

I förarbetena till miljöbalken framhålls att frågor som rör försva- ret regelmässigt är av en sådan natur att de lämpligen bör prövas av regeringen.18 Det är också så bestämmelsen tillämpats i praxis.19 Utredningen har därför övervägt att införa en bestämmelse med innebörden att mål som rör det militära försvaret alltid ska leda till att regeringen ges tillfälle att ta över prövningen. Utredningens be- dömning är dock att en sådan ordning inte är motiverad eftersom inte alla mål som rör försvaret kräver ett avgörande av regeringen. Försvarsmakten kan ha ett begränsat intresse eller behov av att en verksamhet kommer till stånd, eller för den delen att en verksamhet inte kommer till stånd. Utredningens bedömning är att det allmänna intresse som försvaret utgör i stället bör bedömas på samma sätt som andra allmänna intressen enligt den föreslagna bestämmelsen i

21kap. 8 § miljöbalken. Detta innebär att mark- och miljödomstolen i det enskilda fallet ska bedöma om försvarsintresset är ett allmänt intresse av synnerlig vikt samt om intresseavvägningen mot miljö- intresset bör avgöras av regeringen.

Det militära försvarets betydelse i miljöprövningen ska ha samma ställning som i dag, och befintlig praxis om att försvarsrelaterade mål allmänt är av sådan natur att regeringen bör pröva dem ska gälla även fortsättningsvis. Försvarsmaktens egna verksamheter och anlägg- ningar enligt miljöprövningsförordningen (2013:251) prövas i regel inte som ansökningsmål hos mark- och miljödomstolen utan utgör B-verksamheter som prövas av miljöprövningsdelegation. Ett över- lämnande av ansökningsmål till regeringen för prövning av hänsyn till militära försvarsintressen blir därför framför allt aktuellt när en annan verksamhet eller åtgärd, som till exempel en vindkraftspark, påverkar försvarets intressen. Sådana mål kan innefatta försvarsrela- terad sekretessbelagd information som enbart regeringen har till- gång till. Det gör att en intresseavvägning kan vara svår eller omöjlig för en domstol att göra, vilket kan motivera att målet överlämnas till regeringen för prövning. Liksom för övriga allmänna intressen ska dock båda kriterierna i den föreslagna 21 kap. 8 § miljöbalken vara

17Mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätts beslut den 5 december 2023 i mål nr M 3580-23.

18Prop. 1997/98:45, del. 2, s. 235.

19HFD 2018 ref 47 samt MÖD 2000:31, MÖD 2005:13, MÖD 2009:3 och MÖD 2011:30.

301

Överlämnande av mål till regeringen

SOU 2024:11

uppfyllda för att regeringen ska ges tillfälle att få målet överlämnat för prövning.

Mark- och miljödomstolen ska så snart som möjligt ge regeringen tillfälle att ta över målet för prövning

Handläggningen av ett mål får inte fördröjas i onödan av att mark- och miljödomstolen ger regeringen tillfälle att ta över prövningen av målet. Frågan om mark- och miljödomstolen eller regeringen ska pröva målet är en forumfråga som bör avgöras i ett tidigt skede av handläggningen av målet. Det innebär att domstolen redan när målet inleds bör utreda om målet uppfyller kriterierna för överlämnande. I vissa fall står det klart redan när ansökan om tillstånd kommit in till domstolen att målet bör överlämnas till regeringen för prövning, och i andra fall är det först under skriftväxlingen av målet som frågan uppmärksammas. Om regeringen ska pröva både tillåtligheten av en åtgärd eller verksamhet och tillståndsfrågan för samma åtgärd eller verksamhet i sin helhet ska domstolen lämna över målet för prövning i sin helhet.20

Utredningens bedömning är att det bör framgå av lagtexten att mark- och miljödomstolen så snart som möjligt ska ge regeringen tillfälle att ta över ett mål för prövning om domstolen bedömer att kriterierna är uppfyllda. Utredningens förslag innebär att mark- och miljödomstolen ska fortsätta handläggningen av målet under tiden regeringen tar ställning till frågan om målet ska lämnas över eller inte. Om regeringen meddelar att den tar över målet för prövning handläggs målet klart och domstolen lämnar över målet med eget yttrande i samtliga frågor som har betydelse för tillåtlighet och till- stånd. Om regeringen inte tar över prövningen avgör domstolen målet genom slutligt beslut eller dom enligt den ordinarie prövnings- ordningen. Om handläggningen har hunnit avslutas innan reger- ingen lämnat besked får målet vila hos domstolen i avvaktan på be- skedet. Först därefter kan domstolen avsluta målet genom dom eller beslut om yttrande.

20Jämför Mark- och miljödomstolen vid Umeå tingsrätts beslut den 31 augusti 2023 i mål M 1787-21.

302

SOU 2024:11

Överlämnande av mål till regeringen

Ett beslut att ge regeringen tillfälle att ta över prövningen av ett mål bedöms inte vara överklagbart

Mark- och miljööverdomstolen har i MÖD 2016:17 ansett att ett be- slut att överlämna ett mål till regeringen med stöd av 13 kap. 7 § plan- och bygglagen inte är överklagbart. Målet gällde ett förhands- besked för nybyggnad av enbostadshus som mark- och miljödom- stolen ansåg rörde en fråga av särskild betydelse för Försvarsmakten och lämnade över till regeringen. Även om mark- och miljödomsto- len lämnade en överklagandehänvisning till sitt beslut att lämna över målet till regeringen ansåg Mark- och miljööverdomstolen med hän- visning till den praxis som utvecklat sig på området21 att beslutet att lämna över målet inte var överklagbart. Det har framhållits att det sannolikt även gäller i fråga om överlämnanden enligt miljöbalken.22 Enligt utredningen bör därför inte heller mark- och miljödomstolens beslut att ge regeringen tillfälle att ta över prövningen enligt miljö- balken vara överklagbart. Utredningen förslag är i övrigt inte avsett att ändra bestämmelser om vilka beslut i överlämnandefrågor som ska gå att överklaga eller inte.

Regeringen ska ges tillfälle att ta över en prövning även i överinstans

Ett mål kan enligt nuvarande bestämmelser i 23 kap. 7 och 9 §§ över- lämnas inte bara från en mark- och miljödomstol, utan även under rättegången i Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domsto- len. Överlämnanden i överinstans är dock enligt utredningen proble- matiska, inte minst i de fall regeringen redan i underinstansen getts tillfälle att ta över målet för prövning, men beslutat att inte göra det. En skyldighet för överinstansen att på nytt ge regeringen tillfälle att ta över ett mål skulle kunna utnyttjas av en regering av politiska skäl. Det skulle möjliggöra för en regering att besluta att inte ta över pröv- ningen om den är nöjd med mark- och miljödomstolens dom, och därmed slippa ta politiskt ansvar för beslutet. Motsatsvis kan regeringen besluta att ta över prövningen om regeringen vill ha en annan utgång.

Samtidigt kan förhållandena vara väsentligt annorlunda än när målet handlades i underinstansen, vilket talar för att möjligheten kan vara motiverad i vissa fall. En lämplig avvägning skulle enligt utred-

21RÅ 1972 ref. 53, RÅ 1994 not. 661 och RÅ 1995 not. 162.

22Wik, Malin (2023), Kommentar till miljöbalken, Kommentaren till 21 kap. 7 § miljöbalken.

303

Överlämnande av mål till regeringen

SOU 2024:11

ningen kunna vara att möjligheten till överlämnande även i överin- stans begränsas till situationer där det skett väsentliga förändringar sedan prövningen i första instans som medfört att de berörda all- männa intressena fått en påtaglig annan tyngd. Det ingår dock inte i utredningens uppdrag att i denna del föreslå begränsningar av vilka mål som bör överlämnas till regeringen. Utredningen föreslår därför att även Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen, på samma sätt som en mark- och miljödomstol, ska ge regeringen till- fälle att ta över prövningen om kriterierna i den föreslagna 21 kap. 8 § miljöbalken är uppfyllda.

Bestämmelserna om regeringens prövning disponeras om och förtydligas

Utredningen föreslår att bestämmelserna om förutsättningarna och formerna för regeringens prövning av tillståndsmål och tillstånds- ärenden disponeras om och samlas i en egen paragraf. Nuvarande 21 kap. 7 § miljöbalken reglerar två olika typer av prövning. I första stycket regleras att mark- och miljödomstolen med eget yttrande ska lämna över frågan om tillåtlighet enligt 2 kap. 9 § första stycket och 10 §, 7 kap. 29 §, 17 kap. 1 eller 3 § miljöbalken till regeringen för prövning. I andra stycket regleras under vilka förutsättningar reger- ingen ska pröva frågan om tillstånd till en verksamhet i mål där miljö- intresset står mot ett annat allmänt intresse. Utredningens bedöm- ning är att paragrafen bör delas upp i två för att göra det tydligt att det handlar om två olika typer av prövning. Utredningen föreslår därför att nuvarande 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken flyttas till en ny paragraf, 21 kap. 8 § miljöbalken.

Förslagen innebär att en följdändring behöver göras i 23 kap. 7 § miljöbalken med innebörden att den nya bestämmelsen i 21 kap. 8 § även gäller i rättegången i ansökningsmål i Mark- och miljööverdom- stolen. Enligt bestämmelsen i 23 kap. 9 § miljöbalken gäller i fråga om rättegången i Högsta domstolen bestämmelserna om rättegången i Mark- och miljööverdomstolen i bland annat 23 kap. 7 § första me- ningen miljöbalken. En ändring av 23 kap. 7 § miljöbalken kommer därmed även bli tillämplig i rättegången i Högsta domstolen.

304

SOU 2024:11

Överlämnande av mål till regeringen

8.2.2Regeringen avgör om den ska pröva målet

Förslag: Regeringen ska ta över målet för prövning om målet inne- fattar en sådan intresseavvägning som bör avgöras av regeringen.

Om det är fråga om en statlig myndighets beslut som rör För- svarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt ska regeringen ta över målet för prövning om det bör avgöras av regeringen.

Regeringen ska så snart som möjligt ge mark- och miljödom- stolen besked i frågan om den tar över prövningen.

Förslaget införs i en ny paragraf, 18 kap. 3 § miljöbalken.

Skälen för utredningens förslag

En utgångspunkt för utredningen är att rätt instans bör pröva rätt frågor. Regeringen bör bara pröva de mål som aktualiserar en sådan intresseavvägning som regeringen bör avgöra. Om en domstol gett regeringen tillfälle att ta över ett mål för prövning ska regeringen därför ta ställning till om målet innefattar en sådan avvägning. Om det är fråga om en statlig myndighets beslut som rör Försvarsmak- ten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt ska regeringen även då ta över målet för prövning först om den bedömer att målet bör avgöras av regeringen.

Regeringen ska endast pröva mål som kräver ett politiskt ställ- ningstagande. Det är enligt utredningen en effektivare ordning att regeringen på en domstols initiativ ska avgöra om den ska pröva må- let än att regeringen ska kunna lämna tillbaka ett redan överlämnat mål. Utredningen lämnar därför inget förslag om att regeringen ska kunna lämna tillbaka ett överlämnat mål.

Förutsättningar för att regeringen ska ta över målet för prövning

Om mark- och miljödomstolen har gett regeringen tillfälle att ta över ett mål för prövning ska regeringen ta ställning till om den ska ta över prövningen eller inte. Regeringen ska alltså göra en bedöm- ning av om den intresseavvägning som avses i 21 kap. 8 § miljöbalken bör avgöras av regeringen. Så kan exempelvis vara fallet när verksam- heter som syftar till att upprätthålla grundläggande samhällsfunk-

305

Överlämnande av mål till regeringen

SOU 2024:11

tioner behöver vägas mot de intressen som miljöbalken syftar till att värna, se under rubriken Domstolens prövning ska ske i två steg i av- snitt 8.2.1. Det kan även vara fråga om situationer där en fullständig intresseavvägning förutsätter en tillgång till uppgifter som den över- lämnande domstolen inte har. Regeringens bedömning av om målet innefattar en intresseavvägning som bör avgöras av regeringen är inte en överprövning av domstolens bedömning. Regeringens bedöm- ning är självständig från domstolens och det är regeringen som slut- ligen avgör om den ska pröva målet eller inte.

Till skillnad från mark- och miljödomstolen ska regeringen i samt- liga fall göra en bedömning av om målet bör avgöras av regeringen. Regeringen ska alltså pröva den frågan även om överlämnandet varit obligatoriskt för mark- och miljödomstolen på grund av att det är fråga om ett överklagat beslut från en statlig myndighet som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt. Även om sådana frågor i de allra flesta fall kommer att prövas av regeringen, ger bestämmelsen regeringen en möjlighet att i det enskilda fallet avstå. Utredningen gör bedöm- ningen att det kan finnas fall som har en sådan begränsad betydelse att en regeringsprövning inte behöver vara obligatorisk även om må- let rör de ovan nämnda försvarsmyndigheterna. Ett sådant exempel kan vara prövning av en hamn eller en flygplats som endast har en marginell betydelse för det militära försvaret. Om regeringen i ett sådant fall avstår från att pröva målet ska det i stället prövas av mark- och miljödomstolen.

Försvarsmakten har i sitt samrådssvar framfört att det är av stor vikt att regeringen prövar frågor som är av betydelse för totalförsva- ret och samtidigt påpekat att vissa typer av verksamheter kan ha både en militär och en civil del. Som exempel på sådana blandade verk- samheter nämner Försvarsmakten flygplatser. Eftersom sådana blan- dade verksamheter rör det militära försvaret kan dessa mål aktualisera en regeringsprövning om kriterierna i den föreslagna bestämmelsen i 21 kap. 8 § miljöbalken är uppfyllda. Av de uppgifter utredningen in- hämtat från Regeringskansliet framgår att 55 av de 57 mål som lämnats över till regeringen för prövning sedan miljöbalken trädde i kraft, varit relaterade till det militära försvaret. Av de försvarsrelaterade målen var det 47 mål som lämnats över på grund av att de var överklagade ärenden som gällde försvarsmyndigheterna, se avsnitt 8.4.1. Det är enligt utredningen sannolikt att det även fortsättningsvis främst

306

SOU 2024:11

Överlämnande av mål till regeringen

kommer att vara i försvarsrelaterade ärenden som regeringen kom- mer ges tillfälle att ta över prövningen. Förslaget innebär att reger- ingen alltid ska bedöma om den bör pröva målet. Regeringen kom- mer därmed kunna inrikta sina prövningar till de försvarsrelaterade mål som regeringen anser att den bör pröva.

Regeringen ska inte kunna lämna tillbaka ett mål till mark- och miljödomstolen

Utredningen har analyserat möjligheten för regeringen att lämna till- baka ett mål efter att överlämnande har skett. Vad som skulle tala för en möjlighet till återlämnande är att förändringar i omvärlden eller ändrade parlamentariska förhållanden efter exempelvis ett val kan göra att målet inte längre framstår som politiskt. Utredningen ser dock andra skäl som talar mot att regeringen ska kunna lämna till- baka ett mål. Vid ett återlämnande har domstolen avslutat handlägg- ningen, lämnat över målet med eget yttrande och avslutat målet. Om regeringen i det skedet lämnar tillbaka målet till domstolen behöver domstolen återuppta handläggningen av målet och meddela dom eller beslut i målet. Det vore inte en effektiv handläggningsordning.

Även konstitutionella skäl talar mot en möjlighet till återläm- nande från regeringen till en domstol. Eftersom domstolen ska över- lämna målet med eget yttrande skulle möjligheten kunna utnyttjas av en regering av politiska skäl. Det skulle ge regeringen möjlighet att ta över mål där regeringen inte är nöjd med domstolens förslag till beslut, men att lämna tillbaka målet om yttrandet ligger i linje med regeringens uppfattning i frågan, och på så sätt slippa ta poli- tiskt ansvar för beslutet. Även risken för att en sådan möjlighet upp- fattas som ett sätt för regeringen att påverka domstolens prövning bör beaktas. Ett sådant förslag riskerar enligt utredningen att skada tilltron till rättssystemet.

Regeringen ska endast pröva mål som kräver ett politiskt ställnings- tagande. Det är enligt utredningen en effektivare och mer rättssäker ordning att regeringen under handläggningen av målet i mark- och miljödomstolen ska avgöra om den ska pröva målet än att regeringen ska kunna lämna tillbaka ett redan överlämnat mål. Utredningen läm- nar därför inget förslag om att regeringen ska kunna lämna tillbaka ett överlämnat mål.

307

Överlämnande av mål till regeringen

SOU 2024:11

Regeringen ska lämna besked till mark- och miljödomstolen så snart som möjligt

Handläggningen av målet bör inte fördröjas i onödan av att mark- och miljödomstolen gett regeringen tillfälle att ta över målet för prövning. Även om domstolen bör handlägga målet vidare är det därför ange- läget att regeringen så snart som möjligt lämnar besked i frågan om den ska ta över målet för prövning eller inte. Utredningen föreslår därför att det ska framgå av lagtexten att regeringen så snart som möjligt ska lämna mark- och miljödomstolen besked om regeringen tar över målet för prövning eller inte.

8.2.3Myndigheter och kommuner ska inte kunna besluta att regeringen ska ges tillfälle att ta över en prövning

Förslag: Möjligheten för Naturvårdsverket och Havs- och vatten- myndigheten att begära att mål som handläggs hos mark- och miljödomstolen ska lämnas över till regeringen för prövning förs inte över till den nya paragrafen 21 kap. 8 § miljöbalken.

Någon möjlighet för en förvaltningsmyndighet eller en kom- mun att ge regeringen tillfälle att ta över ett ärende för prövning införs inte.

Skälen för utredningens förslag

En av utgångspunkterna för utredningen har varit att värna domsto- larnas självständighet i beslutsfattandet. Möjligheten för Natur- vårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten att med bindande verkan för mark- och miljödomstolen begära att domstolen ska lämna över ett mål till regeringen för prövning är ur det perspektivet tveksam. Det kan också konstateras att möjligheten hittills aldrig har utnyttjats av myndigheterna. Eftersom det inte finns starka skäl att behålla möjligheten för myndigheterna föreslår utredningen att den inte förs över till den nya paragrafen 21 kap. 8 § miljöbalken. Rätten att besluta att regeringen ska ges tillfälle att ta över ett mål för prövning bör enligt utredningens mening i stället vara förbehållen mark- och miljödomstolen. Det finns däremot inte något hinder mot att Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten eller andra myn-

308

SOU 2024:11

Överlämnande av mål till regeringen

digheter uppmärksammar mark- och miljödomstolen på att en ansö- kan rör ett allmänt intresse på ett sådant sätt att domstolen bör över- väga att ge regeringen tillfälle att ta över målet för prövning. Det är dock domstolen som avgör frågan.

Utredningen har övervägt om även förvaltningsmyndigheter och kommuner ska kunna ge regeringen tillfälle att ta över pågående ärenden för prövning på samma sätt som mark- och miljödomstolen. Regeringen skulle med en sådan ordning få tillfälle att tidigt ta ställ- ning till frågan om överlämnande. Beslutsprocessen i de ärenden som vid ett överklagande ändå prövas av regeringen kunde med en sådan ordning kortas ned. Samtidigt skulle ett överlämnande från förvalt- ningsmyndigheterna och kommunerna aktualisera regeringspröv- ningar i väsentligt fler ärenden än i dag och avseende verksamheter som endast har en begränsad miljöpåverkan. Flera av dessa ärenden skulle dessutom kräva förhållandevis omfattande handläggnings- åtgärder hos regeringen. Utredningen lämnar därför inte några så- dana förslag.

I syfte att förbättra Försvarsmaktens förutsättningar att upp- märksamma mark- och miljödomstolen på ansökningar som kan ha betydelse för det militära försvarets intressen har utredningen över- vägt att föreslå att mark- och miljödomstolen i ansökningsmål ska skicka ett exemplar av ansökningshandlingarna och kungörelsen till Försvarsmakten. Med hänsyn till att Försvarsmakten under utred- ningstiden meddelat att de inte efterfrågar en sådan obligatorisk re- miss lämnar utredningen inga sådana förslag.

Myndigheter bör inte med bindande verkan kunna begära

att en domstol ska lämna över ett mål till regeringen för prövning

Utredningen ska enligt sina direktiv ta ställning till vilka myndig- heter, till exempel Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) eller Försvarsmakten, som ska kunna begära att ett mål eller ärende överlämnas till regeringen, och samtidigt överväga om Natur- vårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten bör ha kvar möjlig- heten att begära att ett mål ska överlämnas.23

En första fråga att bedöma är enligt utredningen om någon myn- dighet alls bör ha en sådan möjlighet. Enligt utredningen innebär

23Dir. 2023:69, s. 4.

309

Överlämnande av mål till regeringen

SOU 2024:11

möjligheten för en förvaltningsmyndighet att begära att en domstol ska lämna över ett mål som inletts hos domstolen en inskränkning av domstolarnas självständighet i beslutsfattandet som det finns an- ledning att ifrågasätta av principiella skäl.

Myndigheternas befogenhet att med för domstolen bindande ver- kan, begära att mål som handläggs i en mark- och miljödomstol under vissa förutsättningar ska lämnas över till regeringen bör ses i ljuset av dess historia. Naturvårdsverket hade enligt 48 b § miljö- skyddslagen rätt att begära att mål i dåvarande Koncessionsnämnden skulle lämnas över till regeringen. När bestämmelsen fördes vidare till miljöbalken i samband med balkens införande förutsattes Natur- vårdsverket ha en aktiv roll i miljömässigt viktiga och för praxis be- tydelsefulla ärenden.24 Några närmare kommentarer om Naturvårds- verkets möjligheter att begära en överlämning till regeringen framgår inte av förarbetena till miljöbalken. I samband med inrättandet av Havs- och vattenmyndigheten ändrades bestämmelsen så att även den myndigheten fick samma rätt som Naturvårdsverket att göra en begäran om överlämnande till regeringen.25 Ingen av myndigheterna har utnyttjat sin möjlighet att begära att ett mål ska lämnas över till regeringen, även om Havs- och vattenmyndigheten i sitt samråds- svar anfört att det diskuterats inom myndigheten vid något tillfälle.

En liknande konstruktion, där Naturvårdsverket, Havs- och vat- tenmyndigheten och Försvarsmakten kan begära att ärenden ska lämnas över till regeringen, finns i 5 § och 5 a § kontinentalsockel- förordningen (1966:315). I de fallen riktar sig myndigheternas begä- ran om att ärendet ska lämnas över till regeringen till en annan myn- dighet, Sveriges geologiska undersökning, och inte till en domstol.

Bestämmelserna om förvaltningsmyndigheternas självständighet i 11 kap. 2 § regeringsformen utgör inget hinder mot att ärenden på det sättet hänskjuts till en överordnad myndighet, under förutsätt- ning att det har stöd i en författningsbestämmelse av samma valör som den tillämpningen avser, se avsnitt 3.2. I motsats till de statliga för- valtningsmyndigheterna är en domstol inte underordnad regeringen.26

Under utredningens samråd med myndigheter och intressenter har det framkommit en i huvudsak samstämmig uppfattning om att Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten bör ha kvar

24Prop. 1997/98:45, del 1, s. 467–468.

25Prop. 2010/11:86, Havs- och vattenmyndigheten, s. 31 och 50.

26Prop. 1973:90, Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdags- ordning m.m., s. 393.

310

SOU 2024:11

Överlämnande av mål till regeringen

sina möjligheter att begära att en domstol ska lämna över ett mål till regeringen för prövning. Under samrådet har det även framförts att andra myndigheter skulle kunna ges möjlighet att begära att mål läm- nas över. Utredningen delar uppfattningen att olika expertmyndig- heter kan bidra med värdefulla synpunkter och underlag som kan ha stor betydelse för mark- och miljödomstolens bedömning av ett mål. Utredningens bedömning är dock att myndigheterna inte bör ha möjlighet att avgöra frågan om domstolen är behörig att avgöra målet eller inte.

Utredningen kan konstatera att möjligheten att begära ett över- lämnande hittills inte har utnyttjats av vare sig Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten och att konstitutionella skäl talar mot att möjligheten ska kvarstå. Utredningen föreslår därför att Naturvårdsverkets och Havs- och vattenmyndighetens möjlighet att begära att mål som handläggs hos mark- och miljödomstolen ska lämnas över till regeringen för prövning ska tas bort, och att inte heller någon annan myndighet ska ges en sådan möjlighet.

Att utredningen föreslår att Naturvårdsverket och Havs- och vat- tenmyndigheten inte bör ha kvar möjligheten att med bindande ver- kan begära en regeringsprövning förändrar inte myndigheternas uppdrag i övrigt. De bör i enlighet med sina instruktioner även fort- sättningsvis ha en aktiv roll i prövningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller har stor betydelse för miljön.27 I detta ligger exempelvis att de, liksom bland annat MSB och länsstyrelserna, ska ha kvar sin skyldighet att enligt 22 kap. 6 § miljöbalken föra talan i mål för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. De kommer därutöver även ha kvar sin talerätt enligt 16 kap. 12 § 4 mil- jöbalken. Myndigheternas aktiva roll i praxisbildningen är enligt ut- redningen ett viktigt medel för att se till att prövningsmyndighe- terna tar tillräcklig hänsyn till allmänna intressen, såsom exempelvis det militära försvarets intressen eller intressen kopplade till sam- hällets krisberedskap.

Det har inte förekommit att Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten begärt att mark- och miljödomstolen ska lämna över ett mål till regeringen för prövning. Enligt utredningen tyder det på att myndigheternas möjlighet att framställa en sådan begäran inte behövs för att myndigheterna ska kunna bevaka att de allmänna

273 § 2 förordningen (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket och 5 § 3 förord- ningen (2011:619) med instruktion för Havs- och vattenmyndigheten.

311

Överlämnande av mål till regeringen

SOU 2024:11

intressena tillvaratas i miljöprövningar. Det kan enligt utredningen övervägas om möjligheten att kunna begära att ett mål överlämnas från mark- och miljödomstolen till regeringen i en krissituation skulle kunna fylla en mer betydande funktion för en myndighet som MSB eller Försvarsmakten, som har till uppdrag att tillvarata total- försvarsintressen eller har tillgång till andra uppgifter än de mark- och miljödomstolen har. Myndigheterna kan dock tillvarata dessa in- tressen utan att för den skull begränsa domstolarnas självständighet genom att bevaka de ansökningar som kommer in till mark- och mil- jödomstolarna. Myndigheterna har då möjlighet att uppmärksamma den handläggande domstolen på de allmänna intressen som en ansö- kan rör. MSB, Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, länsstyrelsen och kommunen har dessutom möj- lighet att föra talan i målet i syfte att tillvarata de allmänna intressena. Det ska även framhållas att Försvarsmakten enligt nuvarande praxis har en stark ställning när det gäller att bedöma om ett mål ska över- lämnas till regeringen eller inte. Enligt denna praxis bör ett mål som Försvarsmakten anser rör ett försvarsintresse överlämnas till reger- ingen för prövning.28

Eftersom det finns möjligheter att tillvarata allmänna intressen på andra sätt än genom den möjlighet Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har i dag anser utredningen att möjligheten till begäran om överlämnande med bindande verkan inte bör vara kvar. Utredningen föreslår därför att denna möjlighet i 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken inte förs över till den nya paragrafen 21 kap. 8 § miljöbalken.

Myndigheter har möjligheter att bevaka frågor om krisberedskap och civilförsvar

Den utökade bevakning av krisberedskaps- och civilförsvarsintres- sen i miljöprövningar som beskrivs i utredningens direktiv bör enligt utredningen i första hand kunna tillgodoses genom att de myndig- heter som har ansvar för sådana intressen bevakar dem. Det kan ex- empelvis ske genom att myndigheterna för talan i mål eller uppmärk- sammar mark- och miljödomstolen på de mål i domstolen som skulle kunna vara aktuella för ett överlämnande till regeringen. Till de myn-

28MÖD 2012:8 och HFD 2018 ref 47.

312

SOU 2024:11

Överlämnande av mål till regeringen

digheter som har sådana möjligheter hör MSB och länsstyrelsen. De ska enligt 22 kap. 6 § miljöbalken, när det behövs, föra talan i mål för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen.

MSB har enligt förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. MSB har inom ramen för sitt uppdrag bland annat tagit fram en lista med en sam- manställning av de viktiga samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet i vardag, kris och krig, se avsnitt 8.2.1. Myndigheten bör på ett övergripande plan kunna upprätthålla bevakningen av samhällets intresse av att kunna upprätthålla dessa funktioner.29

De uppgifter MSB har i bevakningen av miljöintressen och andra allmänna intressen i mål enligt miljöbalken har i allt väsentligt sitt ursprung i de uppgifter Räddningsverket fick i samband med infö- randet av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och be- gränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, den så kallade Seveso- lagstiftningen.30 Uppgifterna fördes sedan över till MSB i samband med att myndigheten bildades. MSB bör dock redan genom sitt be- fintliga uppdrag ha en mycket god kunskap om de omständigheter som behöver beaktas för att bedöma vilka förhållanden som skulle kunna vara relevanta för totalförsvarets civila delar.

Även länsstyrelserna ansvarar för att krisberedskaps- och civilför- svarsintressen tillvaratas i miljöprövningar. De har enligt förord- ningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion utifrån ett statligt helhetsperspektiv att arbeta sektorsövergripande samt inom myndig- hetens ansvarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser. Vissa av länsstyrelserna har enligt förord- ningen (2022:525) om civilområdesansvariga länsstyrelser särskilda uppgifter inför och vid fredstida kriser respektive höjd beredskap. Till uppgifterna hör bland annat att stödja länsstyrelsernas planering och förberedelser inom respektive län. Det får därigenom förutsättas att även de länsstyrelser som inte är civilområdesansvariga länssty- relser har goda förutsättningar att få stöd i bevakningen av totalför- svarsintresset av de länsstyrelser som är civilområdesansvariga för det aktuella länet.

29Prop. 2007/08:92, Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull, s. 5556 och 2008/09:FöU1, För- svar och samhällets krisberedskap – budgetåret 2009, s. 15–16.

30Prop. 1998/99:64, Säkrare kemikaliehantering, s. 66.

313

Överlämnande av mål till regeringen

SOU 2024:11

Försvarsmakten har i dag ingen skyldighet att tillvarata allmänna intressen i mål enligt miljöbalken. Försvarsmakten kan däremot vara verksamhetsutövare eller ha talerätt som sakägare i de fall Försvars- maktens verksamhet berörs av en ansökan.

Försvarsmakten ska inte underrättas särskilt om ansökningar

Utredningen ska enligt sina direktiv ta ställning till om exempelvis Försvarsmakten ska kunna begära att ett mål överlämnas till reger- ingen för prövning.31 Flera myndigheter har under samrådet framhållit att det vore bra om Försvarsmakten hade den möjligheten. Som exem- pel på när en sådan begäran skulle kunna bli aktuell tar Försvarsmak- ten i sitt samrådssvar upp ansökningsmål avseende tillstånd för civila flygplatser med militära rörelser samt andra tillståndsmål där verk- samheten kan innebära skada för ett riksintresse för totalförsvaret.

Utredningens bedömning är att Försvarsmakten och andra myn- digheter inte bör ha möjlighet att med bindande verkan begära att mål överlämnas till regeringen. Däremot delar utredningen uppfatt- ningen att det militära försvarets intressen behöver uppmärksammas särskilt i miljöprövningar. Eftersom det militära försvarets anlägg- ningar kan vara hemliga och det inte alltid tydligt framgår hur dess intressen påverkas av en verksamhet är det enligt utredningens lämp- ligt att Försvarsmakten ges förutsättningar att själv bevaka sina intressen vid prövningen av verksamheter. En förutsättning för en sådan bevakning är att myndigheten har ändamålsenliga och kost- nadseffektiva medel att bevaka de tillståndsärenden som handläggs hos mark- och miljödomstolen och som kan påverka det militära för- svarets intressen. Utredningen har därför övervägt att lägga till För- svarsmakten bland de myndigheter som mark- och miljödomstolen enligt 22 kap. 4 § första stycket miljöbalken alltid ska skicka ansök- ningshandlingarna och kungörelsen till. Försvarsmakten har under utredningstiden dock framfört att detta inte behövs eftersom målen ändå uppmärksammas i Försvarsmaktens riksintressebevakning och verksamhetsutövaren eller andra myndigheter kan uppmärksamma om prövningen berör försvarets intressen. Med hänsyn till att en så- dan obligatorisk remiss inte är efterfrågad av Försvarsmakten och skulle ta tid och resurser i anspråk har utredningen inte gått vidare

31Dir. 2023:69, s. 4.

314

SOU 2024:11

Överlämnande av mål till regeringen

med något sådant förslag. Det får därmed anses tillräckligt att mark- och miljödomstolen i enlighet med 22 kap. 4 § andra stycket miljö- balken skickar kungörelsen till Försvarsmakten i de fall Försvars- maktens verksamheter kan beröras av ansökan.

En myndighet eller kommun bör inte kunna ge regeringen tillfälle att ta över ett ärende

Utredningen ska enligt sina direktiv ta ställning till om det finns an- ledning att göra följdändringar, till exempel i 19 eller 23 kap. miljö- balken, för att åstadkomma ett lämpligt och sammanhängande sy- stem för prövning av samtliga verksamheter som kan aktualiseras.32 Utredningen har därför övervägt om även förvaltningsmyndigheter eller kommuner bör vara skyldiga att ge regeringen tillfälle att ta över tillståndsprövningar.

Utredningen ser att det kan finnas fördelar med att ha bestäm- melser om överlämnande av ärenden från förvaltningsmyndigheter eller kommuner till regeringen. Det skulle ge regeringen möjlighet att göra de ställningstaganden som krävs i ett tidigt skede även för verk- samheter som inte prövas av mark- och miljödomstol i första instans.

Samtidigt finns det skäl som talar mot att även ärenden hos en förvaltningsmyndighet eller en kommun ska kunna överlämnas till regeringen för prövning. Det rör sig potentiellt om förhållandevis många ärenden, och som dessutom rör verksamheter och åtgärder med en mer begränsad miljöpåverkan än vad som är fallet i de ansök- ningsmål som mark- och miljödomstolarna handlägger som första instans. I första hand skulle det aktualiseras i ärenden som rör det militära försvaret. För sådana mål finns en sedan tidigare etablerad ordning där regeringen är överinstans, se avsnitt 8.2.1. Det är enligt utredningens mening lämpligt att den ordningen behålls.

Utredningen har övervägt att begränsa möjligheten till överläm- nanden till tillståndsärenden. De tillståndsärenden som länsstyrel- serna och kommuner handlägger avser dock verksamheter och åtgär- der med en mer begränsad miljöpåverkan än de ansökningsmål som prövas av mark- och miljödomstolarna som första instans. När det gäller det militära försvaret, som utgör det huvudsakliga ärendeslag som skulle kunna bli föremål för regeringsprövning, är det främst

32Dir. 2023:69, s. 4.

315

Överlämnande av mål till regeringen

SOU 2024:11

länsstyrelsernas tillståndsprövningar avseende övnings- och skjutfält respektive flygverksamhet som kan bli aktuella. Sådana verksam- heter bullrar typiskt sett över stora områden och kan påverka många enskilda i sådan utsträckning att de är att anse som sakägare i ären- dena. Även om länsstyrelsen skulle handlägga ärendet innan det läm- nades över till regeringen för prövning skulle handläggningen hos regeringen kunna bli förhållandevis omfattande.

Genom att begränsa möjligheten att överlämna mål till regeringen till mål i mark- och miljödomstol aktualiseras regeringsprövningen för de verksamheter som har en stor miljöpåverkan eller överklagade ärenden som rör starka allmänna intressen som det militära försva- ret. Det är därför enligt utredningen rimligt att behålla ordningen med att överlämnanden endast kan ske i mål hos mark- och miljö- domstol.

8.2.4Regeringen ska inte själv kunna initiera ett överlämnande

Bedömning: Ett överlämnande av ett mål ska inte kunna ske på regeringens initiativ.

Skälen för utredningens bedömning

Det ordinarie prövningsförfarandet tillförsäkrar mark- och miljö- domstolarna en självständighet i beslutsfattandet och tillgodoser därigenom Europakonventionens33 krav på ett rättssäkert förfarande inför en oavhängig och opartisk domstol och regeringsformens krav på rättskipningens självständighet. Utredningen bedömer att en möj- lighet för regeringen att själv initiera ett överlämnande av ett mål som en mark- och miljödomstol handlägger är olämplig med hänsyn till regeringsformens och Europakonventionens krav. Utredningen före- slår därför inte att det införs någon möjlighet för regeringen att initiera ett överlämnande av ett mål.

33Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), SÖ 1952:35.

316

SOU 2024:11

Överlämnande av mål till regeringen

Någon möjlighet för regeringen att initiera ett överlämnande bör inte införas

En av utredningens utgångspunkter är att värna domstolarnas själv- ständighet i beslutsfattandet och den uppgiftsfördelning som kom- mer till uttryck i regeringsformen. Som Lagrådet formulerade i sitt yttrande över regeringens ursprungliga förslag till miljöbalk talar principiella skäl mot att en domstol ska lämna över ett mål eller ett ärende till en politisk myndighets avgörande.34 Bestämmelserna om regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. miljöbalken och över- lämnande av mål enligt 21 kap. 7 § miljöbalken till regeringen inne- bär i sig ett ingrepp i om domstolarnas självständighet i förhållande till den verkställande makten, se avsnitt 3.3.1. Anledningen till att Lagrådet ändå kunde godta den ordningen var att Lagrådet inte ansåg det förenligt med domstolarnas verksamhet att de i sina avgöranden skulle ta ställning till politiska intressekonflikter.35

När mål överlämnas till regeringen för tillståndsprövning med stöd av 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken sker det, till skillnad från vad som gäller vid tillåtlighetsprövningarna enligt 17 kap. 3 § miljöbalken, på domstolens, Naturvårdsverket eller Havs- och vatten- myndighetens initiativ. Dessa ska då bedöma om de rättsliga förut- sättningarna för ett överlämnande är uppfyllda. Utredningen bedömer att det är olämpligt regeringen på eget initiativ ska ha möjlighet att besluta om överlämnande med hänsyn till regeringsformens bestäm- melser om domstolarnas självständighet vid beslutsfattandet i en- skilda fall. Även Europakonventionens krav på en prövning av en oavhängig och opartisk domstol talar emot att ge regeringen en så- dan möjlighet.

För att förtydliga förutsättningarna för ett överlämnande från mark- och miljödomstolen till regeringen ger utredningen exempel på situationer som kan aktualisera frågan om ett överlämnande bör ske, se avsnitt 8.2.1. Det bör enligt utredningens mening kunna leda till att mark- och miljödomstolarna får enklare att göra bedöm- ningen av om ett mål ska lämnas över till regeringen för prövning. I syfte att skapa en ordning som ger regeringen möjlighet att ta över prövningen av mål som bör prövas av regeringen och samtidigt värna domstolarnas självständighet föreslår utredningen ett annat förfa-

34Prop. 1997/98:45, del 2, s. 499.

35Prop. 1997/98:45, del 2, s. 499.

317

Överlämnande av mål till regeringen

SOU 2024:11

rande. Enligt utredningen ska mark- och miljödomstolen självstän- digt pröva om förutsättningarna för ett överlämnande av målet till regeringen är uppfyllda. Om mark- och miljödomstolen bedömer att förutsättningarna för ett överlämnande är uppfyllda ska regeringen därefter bedöma om målet innefattar en sådan intresseavvägning att regeringen bör pröva det. En sådan prövningsordning medför enligt utredningens bedömning att Europakonventionens krav på ett rätts- säkert förfarande inför en oavhängig och opartisk domstol efterlevs på ett godtagbart sätt samtidigt som regeringen kan bedöma om den bör pröva ett mål eller inte.

8.2.5Regeringens prövning ska alltid föregås av ett yttrande från mark- och miljödomstolen med förslag till beslut

Förslag: Mark- och miljödomstolen ska alltid lämna över målet eller ärendet med ett eget yttrande. Yttrandet ska innehålla ett förslag till beslut.

Förslaget införs i en ny paragraf, 21 kap. 9 § miljöbalken. För att göra den tillämplig även i rättegången i Mark- och miljööver- domstolen och i Högsta domstolen införs även en hänvisning i 23 kap. 7 § miljöbalken.

Skälen för utredningens förslag

Enligt nuvarande bestämmelser ska regeringens prövning alltid före- gås av att mark- och miljödomstolen avger ett yttrande som omfattar alla de omständigheter som är av betydelse för frågan om tillstånd ska lämnas. För att åstadkomma en särskilt snabb prövning i bråds- kande fall har utredningen övervägt att regeringen, i samband med att den ger besked huruvida den tar över prövningen eller inte, ska kunna begära att målet eller ärendet tas över utan något yttrande från mark- och miljödomstolen.

För att kravet på att mark- och miljödomstolen ska avge ett ytt- rande ska tas bort i brådskande fall måste det kunna antas att en så- dan prövning verkligen går snabbare än en prövning som föregås av ett yttrande från mark- och miljödomstolen. Utredningen kan kon- statera att regeringen vid sin prövning är bunden av samma materi-

318

SOU 2024:11

Överlämnande av mål till regeringen

ella miljökrav som andra prövningsinstanser. Regeringens handlägg- ning måste också tillgodose de krav på insyn och deltagande som följer av Århuskonventionen36. Detta innebär att det arbete som mark- och miljödomstolen skulle ha utfört inför att den avger sitt yttrande i princip i stället måste utföras hos regeringen. Eftersom regeringen inte kan antas ha samma erfarenhet och rutiner som mark- och miljödomstolen måste risken för att regeringens handläggning tar längre tid än hos de ordinarie prövningsmyndigheterna beaktas. Även risken för att mark- och miljödomstolen avvaktar den fortsatta handläggningen av målet i väntan på regeringens beslut i frågan om överlämnande ska med yttrande eller inte måste uppmärksammas. Det kan därför ifrågasättas om den sammanlagda prövningstiden verkligen förkortas genom att myndigheten eller domstolen avstår från att avge något yttrande till regeringen. Utredningen föreslår därför att mark- och miljödomstolen ska lämna över målet eller ären- det med yttrande.

Förslaget införs i en ny paragraf, 21 kap. 9 § miljöbalken. För att den nya bestämmelsen ska vara tillämplig även i rättegången i Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen införs en hänvisning till 21 kap. 9 § miljöbalken i 23 kap. 7 § miljöbalken.

Mark- och miljödomstolen ska alltid avge ett eget yttrande i samband med överlämnandet till regeringen

Vid ett överlämnande till regeringen ska domstolen enligt 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken i stället för att meddela dom avge ett eget yttrande till regeringen i samband med att målet lämnas över. Ytt- randet, som oftast avges efter huvudförhandling, kommer i detta skede i stället för domen och ska som huvudregel avse alla de om- ständigheter som är av betydelse för frågan om tillstånd ska lämnas eller inte.37

Den bakomliggande tanken med att domstolarna lämnar över ärenden med eget yttrande är att handläggningen av ärendena ska vara klar så att regeringen ska kunna ta ställning till om tillstånd ska lämnas eller inte utifrån de materiella bestämmelserna som gäller. Syftet med yttrandet är med andra ord att ta vara på den erfarenhet,

36Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen), SÖ 2005:28.

37Prop. 1997/98:45, del 2, s. 235.

319

Överlämnande av mål till regeringen

SOU 2024:11

kompetens och de processuella bestämmelser som finns inom ramen för det ordinarie prövningsförfarandet för att kompensera för reger- ingens begränsade och mindre reglerade möjligheter att själv handlägga målet. För att effektivisera prövningen bör mark- och miljödomstolens yttrande avse alla de för domstolen kända omständigheter som är av betydelse för om tillstånd kan ges. Yttrandet behöver på ett allsidigt sätt belysa de tekniska, miljömässiga och juridiska aspekterna som gör sig gällande i målet.

Domstolens yttrande utgör endast ett förslag och är inte bin- dande för regeringen. Det förekommer inom andra rättsområden att en regering är bunden av en domstols yttrande. Ett exempel på en sådan situation är Migrationsöverdomstolens yttrande till regeringen enligt lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar. Migrationsöverdomstolens yttrande enligt den lagen är bindande för regeringen i den del det avser frågan om verkställighetshinder. Dom- stolens yttrande utgör därigenom en grundläggande rättssäkerhets- garanti i ett utvisningsärende. På motsvarande sätt får regeringen inte bifalla en framställning om utlämning för brott enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott om Högsta domstolen ansett att det finns hinder för utlämning. Högsta domstolens prövning enligt den lagen innefattar bland annat en prövning av om en utlämning är förenlig med Europakonventionen.

Det yttrande mark- och miljödomstolen avger i samband med att domstolen lämnar över en fråga eller ett mål till regeringen enligt miljöbalken gäller inte en sådan rättssäkerhetsprövning som bör binda en regering utan avser att ta tillvara den erfarenhet och rutin som finns hos mark- och miljödomstolarna även i de mål som reger- ingen ska pröva. Detta syftar i sin tur till att förkorta den samman- lagda prövningstiden.38 Genom yttrandet ges också en möjlighet att tillämpa de processuella bestämmelser som gäller i domstol, till ex- empel möjligheten att hålla huvudförhandling. Regeringen kan efter överlämnandet begära in kompletteringar av underlaget eller vidta de ytterligare handläggningsåtgärder som den anser krävs.

Regeringen ska handlägga ärenden i enlighet med beredningskra- vet i 7 kap. 2 § regeringsformen och de principer som framgår av för- valtningslagen (2017:900). Vid brister i en ansökan måste regeringen ta ställning till hur dessa ska behandlas. Med stöd av 7 kap. 2 § reger- ingsformen kan visserligen ytterligare synpunkter hämtas in. Det

38Prop. 1997/98:45, del 1, s. 442–443.

320

SOU 2024:11

Överlämnande av mål till regeringen

kan däremot vara svårt för regeringen att göra mer omfattande kom- pletteringar. Regeringen har nämligen inte samma möjligheter som domstolarna att i form av förhandlingar och skriftväxling låta sökan- den, myndigheter och berörda sakägare yttra sig över inhämtade upplysningar.39

Trots de begränsade processuella bestämmelserna är det inte främmande för regeringen att pröva tillståndsärenden i sin helhet utan att avgörandet i formell mening föregåtts av någon beredning eller yttrande från en prövningsmyndighet. Så sker exempelvis i fråga om tillstånd enligt lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon respektive ärenden enligt lagen (1966:314) om kontinentalsockeln som inte är av löpande karaktär, se avsnitt 6.5.3–6.5.4. Under senare år har dock regeringen gett olika myndigheter i uppdrag att hand- lägga ärendena åt regeringen. Myndigheterna har då haft i uppdrag att inhämta underlag och remittera ansökan samt avge eget yttrande med förslag till beslut till regeringen, se avsnitt 6.5.8. Utredningen har i uppdrag att reglera denna ordning för tillståndsprövningar en- ligt lagen om Sveriges ekonomiska zon, se kapitel 6. I den delen är det utredningens uppdrag att utreda och ta ställning till om länssty- relsen eller någon annan myndighet bör handlägga tillståndsansök- ningar enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon, för att därefter med eget yttrande överlämna frågan till regeringen för prövning. Syftet med det uppdraget är att åstadkomma en snabb och enkel prövnings- process samtidigt som ett bibehållet miljöskydd säkerställs.

Enligt utredningens direktiv kan det i vissa mål eller ärenden fin- nas anledning till en så skyndsam hantering för att förhindra allvar- liga samhällskonsekvenser att målet eller ärendet bör överlämnas till Regeringskansliet för att regeringen ska få kontroll över tidplanen för handläggningen av ärendet. Enligt direktiven kan då ett krav på att prövningsmyndigheten ska överlämna ett mål eller ärende med eget yttrande framstå som mindre angeläget.40

Utredningen har övervägt att föreslå en möjlighet till ett skynd- samt överlämnande till regeringen utan eget yttrande från den ordi- narie prövningsmyndigheten i enlighet med vad som beskrivs i direk- tiven. Utredningen har då övervägt om regeringen ska kunna begära ett skyndsamt överlämnande utan yttrande i samband med att den tar ställning till om den önskar ta över prövningen från den ordinarie

39Svensson, Johan (2023) Kommentaren till 21 kap. 7 § miljöbalken.

40Dir. 2023:69, s. 5.

321

Överlämnande av mål till regeringen

SOU 2024:11

prövningsmyndigheten eller inte. Ett alternativ utredningen över- vägt är att koppla en sådan möjlighet till de försvars- och andra ändamål som skulle kunna utgöra grund för att undanta en verksam- het eller åtgärd från kraven på miljökonsekvensbeskrivning enligt MKB-direktivet, se kapitel 10.

I praktiken har en ordning etablerats där regeringens beslut i en- skilda tillståndsärenden föregås av handläggning och eget yttrande från en myndighet. Detta tyder enligt utredningen starkt på att ord- ningen på ett resurseffektivt sätt både förenklar och skyndar på han- teringen av målet eller ärendet. Utredningen lämnar förslag som bör kunna skynda på hanteringen av tillståndsfrågor. Med förslaget om att regeringen kommer att ges tillfälle att ta över en prövning, i stäl- let för att automatiskt få det överlämnat till sig först när det avgörs, kommer regeringen i ett tidigt skede ha blivit uppmärksammad på att målet finns och ska prövas av regeringen. Regeringen får därmed en möjlighet att i ett tidigt skede avsätta resurser inom Regerings- kansliet för handläggningen av ärendet och handläggare inom Reger- ingskansliet kommer kunna läsa in sig på ett brådskande ärende. Regeringen kommer genom detta ha goda förutsättningar att ta emot och skyndsamt handlägga ärendet när det väl lämnas över. Det bör enligt utredningen ge de bästa förutsättningarna för en enkel, snabb, kostnadseffektiv och rättssäker prövning, även av brådskande ären- den som avser åtgärder eller verksamheter som syftar till att avvärja allvarliga samhällskonsekvenser.

Det praktiska behovet av ett överlämnande utan eget yttrande från mark- och miljödomstolen för att åstadkomma en skyndsam hantering bör vid ett genomförande av utredningens samlade förslag vara mycket litet. Samma materiella regler gäller för regeringen som för andra prövningsmyndigheter. Handläggningen behöver dess- utom tillgodose de krav på insyn och deltagande som följer av Århus- konventionen. Det är enligt utredningens mening därför tveksamt om regeringens handläggning verkligen kommer att gå snabbare utan något yttrande från prövningsmyndigheten. I vart fall kan det enligt utredningen ifrågasättas om tidsvinsten kan förväntas vara så stor att det motiverar ett överlämnande av ett ofullständigt berett underlag och utan den transparens som det ordinarie förfarandet innebär. Det finns enligt utredningen dessutom en inte obetydlig risk att handläggningen av tillståndsmål eller tillståndsärenden stannar av i avvaktan på reger- ingens ställningstagande till om prövningsmyndigheten ska över-

322

SOU 2024:11

Överlämnande av mål till regeringen

lämna målet eller ärendet med eller utan eget yttrande. Detta skulle vara särskilt allvarligt eftersom de mål som skulle vara aktuella att lämna över utan yttrande från prövningsmyndigheten är de som avser verksamheter och åtgärder som kräver en snabb behandling för att förhindra allvarliga samhällskonsekvenser.

Utredningen föreslår därför inte någon möjlighet för regeringen att begära att ett mål eller ärende överlämnas utan eget yttrande från mark- och miljödomstolen.

Yttrandet bör innehålla ett förslag till beslut

Mark- och miljödomstolens yttrande till regeringen ska innehålla ett förslag till beslut. Förslaget är inte bindande för regeringen. Försla- get till beslut ska avse de frågor som regeringen ska pröva. Utred- ningen föreslår i avsnitt 8.2.6 att domstolen, och inte regeringen, ska pröva frågor om rättegångskostnader och andra ersättningar eller kompensationer. Förslaget ska därför inte avse sådana frågor.

Även om yttrandet är obligatoriskt vid överlämnande till reger- ingen kan omfattningen av yttrandet variera beroende på omständig- heterna i det enskilda fallet. I vissa fall krävs att handläggningen av målet enligt 22 kap. miljöbalken är slutförd innan överlämnandet och att domstolens yttrande omfattar alla omständigheter av bety- delse för tillståndsprövningen. I andra fall kan yttrandet vara betyd- ligt mer begränsat. Ett exempel på en sådan situation är en ansökan om att uppföra vindkraftverk där en eller flera berörda kommuner har motsatt sig anläggningen. I ett sådant fall saknas det enligt 16 kap. 4 § första stycket miljöbalken förutsättningar för tillstånd, och domstolens yttrande bör då kunna begränsas till ett konstate- rande av detta.41

Yttrandet och förslaget till beslut kan även komma att behöva anpassas efter andra förhållanden. I vissa, exempelvis försvarsrelate- rade, mål kan underlaget för domstolens yttrande komma att be- gränsas av att domstolen av sekretesskäl inte får del av samtliga upp- gifter som är av betydelse för målet. Yttrandet får i dessa fall avse de omständigheter som är kända för domstolen i syfte att utgöra ett så bra och fullständigt underlag för regeringens fortsatta handläggning

41Se till exempel mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätts slutliga beslut i mål nr M 3580–

23den 5 december 2023.

323

Överlämnande av mål till regeringen

SOU 2024:11

av målet som det begränsade underlaget medger. Förslaget till beslut kommer i de beskrivna situationerna behöva baseras på vad domsto- len känner till.

8.2.6Regeringen ska inte pröva frågor

om rättegångskostnader och andra ersättningar eller kompensationer

Förslag: Det ska införas en bestämmelse om att mark- och miljö- domstolen prövar frågor om rättegångskostnader i mål som ska överlämnas till regeringen. Det ska dessutom införas en upplys- ningsbestämmelse om att mark- och miljödomstol prövar frågor om andra ersättningar.

Förslaget införs i en ny paragraf, 21 kap. 10 § miljöbalken. För att göra den tillämplig även i rättegången i Mark- och miljööver- domstolen och i Högsta domstolen införs även en hänvisning i 23 kap. 7 § miljöbalken.

Skälen för utredningens förslag

Regeringens prövning bör i möjligaste mån begränsas till de sakfrå- gor som förutsätter ett politiskt ställningstagande. Till dessa frågor hör enligt utredningen varken frågor om ersättning för rättegångs- kostnader eller andra ersättningar och kompensationer enligt exem- pelvis 31 kap. miljöbalken eller sådana ersättningar som kan utgå med stöd av lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vat- tenverksamhet. Det bör enligt utredningen framgå av lag att reger- ingen inte ska ta ställning till sådana frågor när ett mål lämnats över för prövning. Frågor om ersättning för rättegångskostnader får i stäl- let prövas av mark- och miljödomstolen i samband med att målet över- lämnas. Frågor om andra ersättningar eller kompensationer får prövas av mark- och miljödomstolen efter regeringens prövning, antingen genom att mark- och miljödomstolen med tillämpning av 32 kap. 5 § vilandeförklarar målet i avvaktan på regeringens prövning eller i ett efterföljande stämningsmål.

Förslaget införs i en ny paragraf, 21 kap. 10 § miljöbalken. För att den nya bestämmelsen ska vara tillämplig även i rättegången i Mark-

324

SOU 2024:11

Överlämnande av mål till regeringen

och miljööverdomstolen och Högsta domstolen införs en hänvis- ning till 21 kap. 10 § miljöbalken i 23 kap. 7 § miljöbalken.

Regeringen ska inte pröva frågor om ersättning för rättegångskostnader

Högsta förvaltningsdomstolen har i rättsprövningsmålet HFD 2018 ref. 47 ansett att ett yrkande om ersättning för rättegångskostnader i ett mål vid mark- och miljödomstol om tillstånd enligt miljöbalken som domstolen lämnat över till regeringen för prövning inte skulle prövas av regeringen utan av domstolen. Högsta förvaltningsdom- stolen motiverade i huvudsak sitt avgörande med att det av förar- betena till bestämmelsen om överlämnande från en domstol till regeringen framgår att regeringen i ett mål om tillstånd ska pröva frågan om tillstånd i sin helhet, och att ett beslut i en kostnadsfråga i anledning av ett yrkande om ersättning i enlighet med bestämmel- serna i 18 kap. 14 § rättegångsbalken ska meddelas när rätten avgör målet.42 Högsta förvaltningsdomstolen motiverade tillämpningen av rättegångsbalkens bestämmelser om rättegångskostnader med att det av 4 kap. 1 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar framgår att det i mål där mark- och miljödomstol är första instans ska tillämpas vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol, om inte något är annat föreskrivet i lag.

Skälen för Högsta förvaltningsdomstolens bedömning kan enligt utredningen till viss del ifrågasättas. Rättegångsbalken gäller enligt 25 kap. 1 § miljöbalken inte i fråga om rättegångskostnader i mål om utövande av miljöfarlig verksamhet eller i ansökningsmål.

Oavsett frågan om tillämpligheten av rättegångsbalkens bestäm- melser om rättegångskostnader i tillståndsärenden enligt miljöbal- ken är det en av utredningens grundläggande utgångspunkter att regeringens prövning generellt bör renodlas till att avse de frågor som verkligen kräver ett ställningstagande av regeringen. Frågor om ersättning för rättegångskostnader hör enligt utredningens bedöm- ning inte dit. Regeringen ska därför inte heller behöva ta ställning till sådana frågor när ett mål lämnats över till den för prövning.

Genom överlämnandet avslutar domstolen handläggningen av målet och skiljer det från sig. Innan detta sker bör parterna ges möj- lighet att framställa sina eventuella anspråk på ersättning för rätte-

42Prop. 1997/98:45, del 2, s. 235, jämför även MÖD 2005:13 och MÖD 2011:30.

325

Överlämnande av mål till regeringen

SOU 2024:11

gångskostnader. Beslut i anledning av detta bör enligt utredningens mening meddelas av domstolen i samband med att målet eller ären- det lämnas över till regeringen för prövning. Detta bör uttryckligen framgå av lag. Detsamma bör även gälla om Mark- och miljööver- domstolen eller Högsta domstolen överlämnar målet. Av den anled- ningen bör det införas en hänvisning i 23 kap. 7 § miljöbalken som gör regleringen tillämplig i rättegången även i överinstans.

Genom att domstolen har prövat frågor om rättegångskostnader, men överlämnat sakfrågan till regeringen för prövning har dessa båda prövningar separerats från varandra. Mark- och miljödomstolens be- slut i frågan om rättegångskostnader överklagas enligt vanliga regler till Mark- och miljööverdomstolen.

Regeringen ska inte pröva frågor om andra typer av ersättningar eller kompensationer

Förutom att tydliggöra att frågor om rättegångskostnader inte ska prövas av regeringen ska utredningen enligt sina direktiv även ta ställning till om andra typer av yrkanden om kompensation till en- skilda sakägare eller ersättning inom ramen för en tillståndsprocess bör falla utanför regeringens prövning.43

Bestämmelser om de olika kompensationer och ersättningar som skulle kunna vara aktuella inom ramen för en tillståndsprocess på miljöområdet finns exempelvis i 31 kap. miljöbalken respektive lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Även om sådana ersättningar kan avse höga belopp avser frågor om ersätt- ningar och kompensationer inte kolliderande allmänna intressen, utan avser förhållanden mellan enskilda respektive mellan enskilda och det allmänna. Sådana intressekonflikter bör prövas av en dom- stol och förutsätter inte ett ställningstagande av regeringen. Reger- ingen ska därför inte heller behöva ta ställning till dem när ett mål lämnats över till den för prövning.

Frågor om ersättningar eller kompensationer kan, till skillnad från frågor om rättegångskostnader, vanligtvis inte prövas förrän reger- ingen prövat huvudfrågan i målet. Mark- och miljödomstolen bör enligt utredningen med tillämpning av 32 kap. 5 § rättegångsbalken därför kunna vilandeförklara målet i ersättningsdelen i avvaktan på

43Dir. 2023:69, s. 6–7.

326

SOU 2024:11

Överlämnande av mål till regeringen

att regeringen prövat huvudsaken. I annat fall bör prövningen av så- dana ersättningsanspråk i stället ske i ett efterföljande stämningsmål.

För att förtydliga att även prövningen av andra ersättningar och kompensationer än rättegångskostnader ska prövas av mark- och miljödomstolen föreslår utredningen att det i ett andra stycke i den nya bestämmelsen i 21 kap. 10 § miljöbalken införs en upplysning om att det i 21 kap. 1 § miljöbalken finns bestämmelser om att mark- och miljödomstolen prövar frågor om ersättning. Genom den före- slagna hänvisningen i 23 kap. 7 § miljöbalken kommer de föreslagna bestämmelserna även gälla vid rättegången i Mark- och miljööver- domstolen och Högsta domstolen.

8.2.7Regeringens beslut i ett överlämnat ärende ska få rättskraft

Förslag: Det ska framgå av miljöbalken att regeringens beslut i ett överlämnat tillståndsmål gäller mot alla på samma sätt som om en domstol avgjort tillståndsmålet.

Hänvisningar ska göras i 9 kap. 8 §, 11 kap. 9 b § och 16 kap. 1 § miljöbalken om vilka prövningsmyndigheter som prövar an- sökningar om tillstånd till miljöfarlig verksamhet respektive vat- tenverksamhet till den föreslagna bestämmelsen i 18 kap. 3 § miljöbalken om regeringens prövning.

Skälen för utredningens förslag

Om en dom eller ett beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet enligt miljöbalken fått laga kraft gäller det mot alla, när det gäller de frågor som har prövats i domen eller beslu- tet. Detta innebär att tillståndet får rättskraft. I 24 kap. 1 § miljö- balken redogörs för vilka beslut som får rättskraft. Regeringens avgörande av ett tillståndsmål som domstolen lämnat över till reger- ingen för prövning bör även det gälla mot alla. I 24 kap. 1 § miljöbal- ken ska det därför införas en hänvisning till den av utredningen föreslagna bestämmelsen 18 kap. 3 § miljöbalken.

I 16 kap. 1 § andra stycket miljöbalken anges i vilka paragrafer i miljöbalken det finns bestämmelser om vilka mål och ärenden som

327

Överlämnande av mål till regeringen

SOU 2024:11

prövas av respektive prövningsmyndighet. En hänvisning till den föreslagna bestämmelsen 18 kap. 3 § miljöbalken om regeringens prövning bör införas i den förteckningen. I miljöbalkens bestämmel- ser om tillståndsplikt för miljöfarlig verksamhet respektive vatten- verksamhet anges dessutom att mark- och miljödomstolen prövar ansökningar om tillstånd till miljöfarlig verksamhet respektive vatten- verksamhet. I dessa bestämmelser bör det för tydlighetens skull in- föras en upplysningsbestämmelse om att det i 18 kap. 3 § miljöbal- ken finns bestämmelser om att sådana ansökningar i vissa fall ska prövas av regeringen.

Förslaget innebär ändringar i 9 kap. 8 §, 11 kap. 9 b §, 16 kap. 1 § och 24 kap. 1 § miljöbalken.

8.3Synpunkter från samrådet

I vilka situationer ska ett mål lämnas över till regeringen för prövning?

De myndigheter och intressenter utredningen har samrått med har beskrivit en rad situationer som bör föranleda ett överlämnande till regeringen. Vissa av dem, bland annat Svenska samernas riksförbund och Greenpeace, tar upp den risk för politisering som uppstår när mål överlämnas till regeringen för prövning. Även Länsstyrelsen i Väst- manlands län anser att den ordinarie prövningsordningen bör använ- das i så stor utsträckning som möjligt och att ett överlämnande endast bör förekomma i undantagsfall. Energimarknadsinspektionen och SMHI menar att ärenden eller mål där avgörandet präglas av poli- tiska bedömningar bör lämnas över till regeringen. Därutöver anser SMHI att ärenden och mål med betydelse för rikets säkerhet eller där betydande miljöaspekter påverkar beslutet bör kunna överläm- nas. I det senare fallet bör enligt SMHI en sådan begäran åtföljas av ett eget yttrande som samordnas av en berörd eller utpekad länssty- relse. Som exempel på en situation som bör föranleda ett överläm- nande tar Energimarknadsinspektionen upp då en prövande myndig- het ser att det finns en försvarspolitisk dimension, som inte kan fullt ut beaktas i de överväganden som myndigheten enligt lag ska göra. Detta skulle enligt Energimarknadsinspektionen till exempel kunna aktualiseras i ärenden om infrastrukturer till havs, som ska ägas och förvaltas av utländska aktörer.

328

SOU 2024:11

Överlämnande av mål till regeringen

Försvarsmakten anser att det är av stor vikt att regeringen prövar mål som rör frågor av betydelse för totalförsvaret eftersom reger- ingen enligt Försvarsmakten har bäst förutsättningar att beakta för- svarsintressen vid intresseavvägningar. Även bland annat länsstyrel- serna i Södermanlands och Västmanlands län har angett att frågor som rör det militära försvaret eller där försvarsintresset står mot mil- jöintresset bör föranleda ett överlämnande till regeringen. Länssty- relsen i Skåne län menar att länsstyrelserna kan hantera mer eller mindre alla ärenden som rör försvarets behov, men att det kan finnas situationer där försvarets intressen står mot andra viktiga samhälls- intressen som regeringen kan behöva pröva. Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap menar att det till följd av arbetet med att återta totalförsvaret kan tänkas att det i ett begränsat antal fall kan uppkomma situationer som skulle aktualisera ett överlämnande av ett mål till regeringen.

Flera myndigheter uppger att hänsyn till försörjningstryggheten och situationer där tillgången till grundläggande tjänster bör kunna motivera att regeringen prövar en fråga. Folkhälsomyndigheten anser att det kan bli aktuellt när det finns ett tidskritiskt behov av att upp- rätta verksamheter som kan innebära risker för människors hälsa eller när det uppstår behov av att säkra olika försörjningskedjor då Sverige inte kan förlita sig på import av olika typer av materiel som exempelvis förbrukningsartiklar till laboratorier. Livsmedelsverket tar upp möjliga brister i tillgången till beredningskemikalier för av- loppshantering som kan leda till att utsläppstillstånd inte skulle kunna ges. Länsstyrelsen i Jämtlands län anger som exempel utök- ningen av ett större avloppsreningsverk där utökningen annars inte skulle vara tillåten. Länsstyrelsen i Skåne län tar upp situationer som relaterar till brytningen av sällsynta jordartsmetaller och kritiska mineraler. Havs- och vattenmyndigheten tar upp de intressemotsätt- ningar som kan uppstå i samband med exempelvis etablering av havs- baserad vindkraft, gruvetableringar eller mineralbrytning till havs samt frågor som relaterar till riksintressen för yrkesfisket. Myndig- heten tar även upp de intressemotsättningar som kan uppstå mellan artskyddet och de förenklingar av tillståndsprocessen som Förny- bardirektivet syftar till att åstadkomma för att underlätta energiom- ställningen som en fråga som skulle kunna bli aktuell för regeringen att pröva.

329

Överlämnande av mål till regeringen

SOU 2024:11

I vissa samrådssvar anges även andra intressekonflikter som skulle behöva prövas av regeringen. Totalförsvarets forskningsinstitut menar att regeringen bör pröva frågor där riksintressen kolliderar och en bedömning behöver ske på högsta nivå. Länsstyrelsen i Väst- manlands län anser att verksamheter som är absolut nödvändiga för samhällets funktionalitet bör kunna prövas av regeringen i stället för av en domstol. Länsstyrelsen i Skåne län tar upp frågor om storskaliga solcellsparker på brukningsvärd jordbruksmark samt omfattande åt- gärder mot översvämningsrisker som exempel på frågor som skulle kunna prövas av regeringen. Greenpeace menar att åtgärder och verk- samheter som kan påverka uppfyllandet av miljömålen bör kunna hänskjutas till regeringen.

Vilka myndigheter ska kunna begära att ett mål lämnas över till regeringen?

De flesta myndigheter och andra intressenter utredningen samrått med, däribland länsstyrelserna i Jämtlands, Jönköpings, Söderman- lands och Örebro län, Sveriges Fiskares Producentorganisation, SMHI och Greenpeace, anser att Naturvårdsverket och Havs- och vatten- myndigheten bör ha kvar sin möjlighet att begära att ett mål i dom- stol lämnas över till regeringen. Under samrådet är det endast Svenskt Näringsliv som ansett att Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten inte bör ha kvar denna möjlighet eftersom de in- tressen dessa myndigheter har att bevaka fullt ut tillgodoses genom miljöbalken.

Naturvårdsverket föreslår i sitt samrådssvar en ordning där den tillståndsprövande myndigheten, andra myndigheter och kommuner på samma sätt som enligt 17 kap. 5 § miljöbalken skulle ha en skyl- dighet att underrätta regeringen om den anser att det finns förutsätt- ningar för ett överlämnande av prövningen till regeringen. Reger- ingen skulle efter den blivit underrättad om målet kunna ta över prövningen på det sätt den kan göra när den tar över prövningen av tillåtligheten av en verksamhet med stöd av 17 kap. 3 § miljöbalken.

Flera myndigheter och andra intressenter, däribland Försvars- makten, SMHI, Svenska kraftnät, Myndigheten för totalförsvarsanalys och Länsstyrelsen i Södermanlands län, anser att Försvarsmakten bör ha en möjlighet att begära ett överlämnande. Försvarsmakten anger ansökningsmål avseende tillstånd för civila flygplatser med militära

330

SOU 2024:11

Överlämnande av mål till regeringen

rörelser samt andra tillståndsmål där verksamheten kan innebära skada för riksintresse för totalförsvaret som exempel på när det i dag inte finns något krav på överlämnande till regeringen och Försvars- makten kan ha intresse av att bevaka särskilt.

När det gäller totalförsvarets civila delar anser bland annat Myn- digheten för samhällsskydd och beredskap, Kustbevakningen, Försvars- makten och Totalförsvarets forskningsinstitut att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap bör ha en möjlighet att begära att ett mål lämnas över. Svenska kraftnät menar att Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap bör kunna bevaka elberedskapen under förutsättning att stamnätet pekas ut som riksintresse för totalförsva- rets civila delar, i annat fall bör Svenska kraftnät i egenskap av elbe- redskapsmyndighet ha möjlighet att hänskjuta prövningar till reger- ingen. Totalförsvarets forskningsinstitut tar upp frågan om inte även beredskapsmyndigheterna skulle kunna begära ett överlämnande, men menar samtidigt att en sådan ordning vore opraktisk.

Flera av länsstyrelserna, däribland länsstyrelserna i Uppsala, Jämt- lands och Skåne län anser att även länsstyrelserna bör ha en möjlighet att begära att ett mål lämnas över till regeringen. Även Svenskt Näringsliv anser att länsstyrelserna vore relevanta för bevakningen av allmänna intressen. En del myndigheter föreslår att även vissa andra myndigheter, utöver de nämnda, ska få begära att ett mål i domstol lämnas över till regeringen. Folkhälsomyndigheten menar att den ska få begära att ett mål lämnas över. Sveriges fiskares producent- organisation menar att även Jordbruksverket bör ha en sådan möjlig- het. Transportstyrelsen anser inte att den bör kunna begära att mål lämnas över, men betonar att myndigheter bör ges möjlighet att delta i beredningen av ärenden.

Sjöfartsverket och länsstyrelserna i Skåne respektive Uppsala län anser att ett överlämnande av ett ärende även bör kunna ske från länsstyrelsen eller Miljöprövningsdelegationerna och inte bara från en domstol. Svenskt Näringsliv menar att även sökanden bör ha en begränsad rätt att initiera en prövning av regeringen, exempelvis genom att ges rätt att framställa ett yrkande om att domstolen ska lämna över ett mål till regeringen.

När det gäller frågan om ett mål skyndsamt ska kunna lämnas över till regeringen utan eget yttrande från domstolen pekar Strålsäker- hetsmyndigheten på risken för att miljöfrågorna inte blir tillräckligt

331

Överlämnande av mål till regeringen

SOU 2024:11

belysta. Myndigheten anser att det är av vikt att utredningen klargör under vilka omständigheter detta i så fall skulle kunna godtas.

8.4Bakgrund

8.4.1Domstolars och förvaltningsmyndigheters överlämnande av mål till regeringen

Miljöbalken innehåller bestämmelser som reglerar under vilka förut- sättningar domstolar ska lämna över hela eller en del av tillstånds- prövningen av en verksamhet eller åtgärd till regeringen. Syftet med bestämmelserna är att regeringen ska avgöra de ärenden där det krävs en avvägning mellan olika motstående viktiga samhällsintressen. Skälen till att det är regeringen som ska avgöra sådana ärenden är att de bör avgöras av ett organ som det går att utkräva politiskt ansvar av. 44 Regeringens prövning kan ske genom så kallad tillåtlighets- prövning enligt 17 kap. 1 § eller genom de bestämmelser som anges i 21 kap. 7 § första stycket miljöbalken eller genom att målet enligt 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken lämnas över till regeringen för prövning i sin helhet. Mark- och miljödomstolen har ansett att ett överlämnande till regeringen för tillståndsprövning konsumerar ett överlämnande för tillåtlighetsprövning, det vill säga att ett mål som ska lämnas över för en fullständig tillståndsprövning inte ska lämnas över för enbart en tillåtlighetsprövning.45

En domstols beslut att överlämna ett mål enligt miljöbalken till regeringen är sannolikt inte överklagbart.46 Det saknas möjlighet för regeringen att återlämna målet till domstolen om regeringen anser att tillståndsansökan inte behöver prövas av regeringen.

Bestämmelser om förvaltningsmyndigheternas överlämnande av ärenden till regeringen för tillåtlighetsprövning finns i 19 kap. 2 § miljöbalken. Bestämmelser om överlämnande från mark- och miljö- domstol, Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen för tillåtlighets- respektive tillståndsprövning finns i 21 kap. 7 §, 23 kap 7 respektive 9 §§ miljöbalken.

44Prop. 1997/98:45, del 1, s. 435–437.

45Mark- och miljödomstolen vid Umeå tingsrätts beslut den 31 augusti 2023 i mål nr. M 1787-21.

46MÖD 2016:17 och Wik, Malin (2023), Kommentaren till 21 kap. 7 § miljöbalken.

332

SOU 2024:11

Överlämnande av mål till regeringen

I vilka situationer ska frågan om tillåtlighet eller tillstånd lämnas över till regeringen?

Överlämnande för regeringens tillåtlighetsprövning (19 kap. 2 § och 21 kap. 7 § första stycket miljöbalken)

Vissa verksamheter förutsätter att regeringen prövat tillåtligheten av dem för att tillstånd ska kunna meddelas. Detta sker genom över- lämnande av frågan om tillåtlighet från domstolen till regeringen. Regeringen kan även under vissa omständigheter på eget initiativ förbehålla sig tillåtlighetsprövningen av en verksamhet. Om en för- valtningsmyndighet eller en domstol finner att en verksamhet förut- sätter att regeringen prövar tillåtligheten av den eller om regeringen förbehållit sig prövningen ska förvaltningsmyndigheten eller dom- stolen enligt 19 kap. 2 § respektive 21 kap. 7 § första stycket miljö- balken lämna över frågan om verksamheten kan tillåtas till reger- ingen med eget yttrande. Skyldigheten att lämna över ett mål gäller enligt 23 kap. 7 och 9 §§ i vissa fall även för Mark- och miljööver- domstolen respektive Högsta domstolen.

Efter det att regeringen prövat tillåtligheten av en verksamhet ska, förutsatt att tillåtlighet beviljats, den ordinarie prövningsmyn- digheten pröva de frågor som återstår. Prövningsmyndigheten ska bland annat besluta om vilka ytterligare villkor som ska gälla för verksamheten. Regeringens tillåtlighetsbeslut är enligt förarbetena till miljöbalken bindande i tillståndsprövningen.47 Prövningsmyn- dighetens uppgift är därefter att fastställa de närmare villkoren för verksamheten och bevilja tillstånd enligt 19 kap. 2 § och 21 kap. 7 § miljöbalken, se avsnitt 9.4.3. Högsta domstolen har dock i NJA 2013 s. 613 slagit fast att tolkningen och tillämpningen av reglerna om en särskild tillåtlighetsdom i 22 kap. 26 § miljöbalken måste anpassas till de krav som följer av unionsrätten samt att domstolen vid till- ståndsprövningen först ska ta ställning till om en bedömning som uppfyller unionsrättens krav har skett i tillåtlighetsdomen. Detta an- tog Högsta domstolen mer sällan vara fallet med hänsyn till att det närmare innehållet i tillståndet och villkoren återstod att fastställa. Den samlade bedömningen ska göras vid tillståndsprövningen och tillåtlighetsdomens rättskraft hindrade inte detta. Avgörandet rörde en prövning av tillåtligheten som utförts av domstol, men principen

47Prop. 1997/98:45, del 1, s. 443.

333

Överlämnande av mål till regeringen

SOU 2024:11

om ett tillåtlighetsbesluts rättsverkan bör enligt utredningen gälla även för beslut om tillåtlighet enligt 17 kap. miljöbalken.48

Överlämnande för slutavvägning (2 kap. 9–10 §§miljöbalken)

Regeringen har getts befogenhet att göra lämplighetsavväganden mellan de olika hänsyn som ska tas enligt miljöbalken. I 2 kap. 9 § miljöbalken finns den så kallade stoppregeln. Enligt första stycket i den bestämmelsen får en verksamhet eller åtgärd som kan befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön, även om sådana skyddsåtgärder och andra försik- tighetsmått vidtas som krävs enligt balken, endast bedrivas eller åtgärden vidtas om regeringen finner att det finns särskilda skäl för det. För att det ska finnas särskilda skäl krävs det att verksamhets- utövaren kan visa att verksamheten eller åtgärden medför så stora fördelar från allmän och enskild synpunkt att de klart överväger skadan. Exempel på detta kan vara anläggningar för behandling av farligt avfall, vissa kommunikationsanläggningar av stor betydelse för infrastrukturen och vissa försvarsanläggningar.49 I 2 kap. 9 § andra stycket miljöbalken anges dock att regeringen inte får tillåta en verk- samhet eller åtgärd om den medför risk för att ett stort antal män- niskor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller mil- jön försämras avsevärt.

I 2 kap. 10 § första stycket miljöbalken anges att regeringen kan tillåta en verksamhet eller åtgärd som är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt, även om förutsättningarna är sådana som anges i 9 § andra stycket. Bestämmelsen hade sin motsvarighet 6 § miljö- skyddslagen (1969:387) och gör enligt sina förarbeten det möjligt för regeringen att tillåta verksamheter eller åtgärder i de mycket spe- ciella undantagsfall där fördelarna ur allmän synpunkt, exempelvis sysselsättningen eller hänsyn till närings- eller regionalpolitiska in- tressen, klart överväger nackdelarna.50 Av 2 kap. 10 § andra stycket miljöbalken följer att detta inte gäller om verksamheten eller åtgär- den kan befaras försämra det allmänna hälsotillståndet. Med detta

48Jämför Darpö, Jan (2013), Bunge-täkten i Högsta domstolen och Darpö, Jan (2012), EU- rätten och den processuella autonomin på miljöområdet – Om det svenska systemet med tillåtlig- hetsförklaringar och mötet med europarätten.

49Prop. 1997/98:45, del 2, s. 27.

50Prop. 1997/98:45, del 2, s. 28 och 222.

334

SOU 2024:11

Överlämnande av mål till regeringen

avses enligt förarbetena att människor på orten mer allmänt kan ta skada av störningen. Regeringens beslut om undantag får enligt tredje stycket i bestämmelsen förenas med villkor för att tillgodose allmänna intressen. Här avses enligt förarbetena bland annat närings-, arbetsmarknads- och regionalpolitiska intressen.51

Regeringen ansåg vid införandet av miljöbalken att en tillstånds- myndighet som finner att den skadenivå som beskrivs i 2 kap. 9 § miljöbalken kommer att överskridas, men att förutsättningarna för undantag enligt 2 kap. 10 § miljöbalken finns, ska underställa frågan regeringens prövning. Detsamma skulle gälla om villkor för att till- godose balkens regler förhindrade att verksamheten kunde komma till stånd. Regeringen borde nämligen ha det bästa underlaget för att göra relevanta avvägningar mellan dels olika allmänna intressen, dels allmänna och enskilda intressen.52

Överlämnanden av Natura 2000-tillåtlighetsprövning i vissa fall (7 kap. 29 § miljöbalken)

Tillstånd får enligt huvudregeln i 7 kap. 28 b § miljöbalken endast ges om en verksamhet eller åtgärd inte kan skada de livsmiljöer i om- rådet som avses att skyddas eller stör de skyddade arterna på ett sätt som försvårar bevarandet av arterna. Trots detta får regeringen enligt 7 kap. 29 § miljöbalken tillåta att tillstånd ges om det saknas alterna- tiva lösningar, verksamheten eller åtgärden måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse och kompen- sationsåtgärder vidtas.

De allmänna intressen som kan föranleda att regeringen tillåter att tillstånd ges med stöd av bestämmelsen ska enligt förarbetena vara betydande. Det ska vara fråga om en plan eller ett projekt som är oundgängligt för att skydda grundläggande intressen i människors liv, såsom hälsa, säkerhet och miljö, eller som är grundläggande för staten och samhället eller rör särskilda förpliktelser i samband med offentliga tjänster. Bara allmänna intressen kan hävdas mot direkti- vets bevarandeintressen. Projekt som endast gynnar ett företag eller enskilda kan alltså inte tillåtas med stöd av paragrafen. Allmänhetens intresse måste vara väsentligt. Det kan alltså inte röra sig om vilket allmänintresse som helst. Kortsiktiga ekonomiska intressen eller

51Prop. 1997/98:45, del 2, s. 28 och 222.

52Prop. 1997/98:45, del 1, s. 239.

335

Överlämnande av mål till regeringen

SOU 2024:11

andra intressen som bara skulle ge kortsiktiga fördelar för samhället räcker förmodligen inte för att de ska gå före de långsiktiga bevaran- deintressen som skyddas av direktivet.53

Överlämnande av mål som rör ett allmänt intresse av synnerlig vikt (21 kap. 7 § andra stycket första och andra meningen miljöbalken)

Bestämmelserna i miljöbalken syftar enligt balkens portalparagraf i 1 kap. 1 § miljöbalken till att främja en hållbar utveckling som inne- bär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en häl- sosam och god miljö. En sådan utveckling bygger enligt bestämmel- sen på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. Som ledning när det gäller tolkningen av vad begreppet hållbar utveckling innebär finns de 16 miljökvalitetsmålen som är antagna av riksdagen.54 I förarbetena betonas också att det är den ekologiskt hållbara utvecklingen som åsyftas.55

I 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken finns bestämmelser om att mål som rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än så- dant som avses i 1 kap. 1 § miljöbalken ska överlämnas till regeringen för prövning. Bestämmelsen gäller bara i domstol och inte hos för- valtningsmyndigheter. I Mark- och miljööverdomstolen och är bestämmelsen enligt 23 kap. 7 och 9 §§ miljöbalken endast tillämplig i ansökningsmål.

Den intresseavvägning som kan föranleda ett överlämnande med stöd av bestämmelsen är avvägningen mellan å ena sidan sådana in- tressen som miljöbalken avser att värna och å andra sidan andra all- männa intressen. De andra allmänna intressen som bestämmelsen öppnar för avvägningar mot kan till exempel handla om säkerhets- och sysselsättningspolitiska frågor.56 Eftersom bestämmelsen endast avser allmänna intressen kan enskilda intressen, såsom exempelvis en enskilds intresse av att värna sin egendom, inte föranleda att målet lämnas över till regeringen. I de fallen det förekommer sådana kvali- ficerade motsättningar mellan olika allmänna intressen som omfattas

53Prop. 2000/01:111, Skyddet för vissa djur- och växtarter och deras livsmiljöer, s. 69.

54Prop. 1997/98:45, del 2, s. 8 samt prop. 2004/05:150, s. 375.

55Prop. 1997/98:45, del 1, s. 154–162.

56Prop. 1997/98:45, del 2, s. 235.

336

SOU 2024:11

Överlämnande av mål till regeringen

av bestämmelsen ska domstolen lämna över målet till regeringen för en fullständig tillståndsprövning.

Om mark- och miljödomstolen bedömer att det är fråga om en verksamhet som rör ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt ska domstolen alltså med eget yttrande överlämna målet till regeringen för prövning. Detsamma gäller om Naturvårdsverket eller Havs- och vat- tenmyndigheten begär att målet ska lämnas över av en sådan anledning.

Bestämmelsen om överlämnande har sin bakgrund i bestämmel- sen i 48 b § tredje stycket miljöskyddslagen enligt vilken Konces- sionsnämnden skulle lämna över ett ärende som rörde en fråga av särskild vikt eller om, dåvarande statens naturvårdsverk, begärde det. Bestämmelsen tillkom till följd av att regeringen, med något undan- tag, inte längre skulle vara överklagandeinstans i tillstånds- eller till- synsärenden enligt miljöskyddslagen i andra fall än då ursprungsbe- slutet fattades av Koncessionsnämnden.

I förarbetena till bestämmelserna i miljöskyddslagen relaterade regeringen till de riktlinjer för regeringens befattning med besvärs- ärenden som riksdagen ställt sig bakom57, se avsnitt 3.1.3, och menade att utgångspunkten för bedömningen av om ett ärende bör lämnas över är om det verkligen kräver ett ställningstagande av regeringen, exempelvis om ärendet rör ett nytt förvaltningsområde där miljö- skyddskrav ställs mot vittgående arbetsmarknadspolitiska effekter. I förarbetena till bestämmelsen i miljöskyddslagen gavs som ytter- ligare exempel att ett ärende kan innebära att sådana övergripande avvägningar måste göras att det slutliga avgörandet bör ankomma på regeringen. Så ansågs kunna vara fallet om avgörandet har stor eko- nomisk eller principiell betydelse eller har stor betydelse för syssel- sättningen. Som ytterligare skäl angavs att praxis bör ändras eller sak- nas. Regeringen menade att Koncessionsnämnden själv bör kunna avgöra när ett överlämnande bör ske, men att ett överlämnande dess- utom bör ske när Naturvårdsverket begär det. Vidare menade reger- ingen att möjligheten till överlämnande bör utnyttjas restriktivt. Det fick enligt regeringen förutsättas att Naturvårdsverket företrädesvis skulle komma att begära att ett ärende överlämnas till regeringen när verket anser att frågan kräver ett politiskt ställningstagande av reger- ingen.58

57Prop. 1983/84:120, om regeringens befattning med besvärsärenden, s. 12.

58Prop. 1987/88:85, om miljöpolitiken inför 1990-talet, s. 265–266 och 308–309.

337

Överlämnande av mål till regeringen

SOU 2024:11

I förarbetena till miljöbalken framhålls att utgångspunkten för en bedömning om överlämnande till regeringen ska ske bör vara att be- döma om ärendet verkligen kräver ett ställningstagande från reger- ingens sida. Det påpekas att både domstolen och myndigheterna har en grannlaga och viktig uppgift vid bedömningen av om ett mål bör lämnas över till regeringen. Som exempel på när ett överlämnande kan bli aktuellt nämns situationer där miljöskyddskrav ställs mot vittgående arbetsmarknadspolitiska effekter eller frågan om strand- skyddsdispens inom ett område som har riksintresse.59 Genom en ändring 2011 gavs även, den då nybildade, Havs- och vattenmyndig- heten rätt att begära att ett mål skulle lämnas över till regeringen.

I praktiken har domstolarna endast lämnat över tio mål till reger- ingen med stöd av bestämmelsen sedan miljöbalken trädde i kraft 1999. Av de tio mål som lämnats över avsåg åtta försvarsintressen.

När det gäller de åtta mål som rörde försvarsintressen avsåg fem tillstånd till flygverksamheter. Av dessa avsåg i sin tur tre tillstånd till verksamheter vid Östersunds60 eller Ronnebys flygstationer61 eller Luleå/Kallax flygplats62, dvs. verksamheter vid anläggningar som är av både civil och militär art. De båda resterande målen gällde till- stånd till verksamhet vid Malmens flygplats i Linköpings kommun63 och F7, Såtenäs, i Lidköpings kommun64. Eftersom flottiljflygplatser och civila flygplatser med infrastruktur för militär flygverksamhet enligt 24 kap. 4 § miljöprövningsförordningen numera omfattas av tillståndsplikt B och därför inte prövas av mark- och miljödomstol som första instans har antalet överlämnanden med stöd av bestäm- melsen kommit att bli begränsat. Det gäller även exempelvis skjutfält som enligt 30 kap. 1 § miljöprövningsförordningen prövas av läns- styrelsen som första instans.

De tre försvarsrelaterade mål som lämnats över, men inte gällt flygverksamhet avsåg ansökningar om tillstånd att uppföra och driva gruppstationer för vindkraftverk. Ett mål avsåg en gruppstation för vindkraftverk i Hanöbukten. Mark- och miljödomstolen vid Växjö tingsrätt lämnade över målet till regeringen eftersom det berörde totalförsvarets anläggningar. Regeringen avslog ansökan eftersom

59Prop. 1997/98:45, del 2, s. 235.

60Regeringens beslut den 9 juni 2005 i ärende M2000/4062.

61Regeringens beslut den 14 juni 2006 i ärendena M2003/1140 och M2004/4405.

62Regeringens beslut den 14 juni 2006 i ärendet M2001/4359.

63Regeringens beslut den 17 februari 2005 i ärende M2002/735.

64Regeringens beslut den 14 juni 2006 i ärendet M2002/680.

338

SOU 2024:11

Överlämnande av mål till regeringen

vindkraftparken enligt regeringens bedömning påtagligt skulle mot- verka totalförsvarets intressen i området och påtagligt försvåra ut- nyttjandet av totalförsvarets anläggningar i och kring Hanöbukten.65 Ett mål avsåg tillstånd till uppförande och drift av en vindkraftsan- läggning inom Hästliden i Markbygden i Piteå kommun. Sedan För- svarsmakten motsatt sig att tillstånd skulle ges överlämnade Mark- och miljödomstolen vid Umeå tingsrätt målet till regeringen för prövning.66 Ett mål avsåg en gruppstation för vindkraftverk inom ett vattenområde i Trosa, Nyköpings, Oxelösunds, Norrköpings och Söderköpings kommuner. Mark- och miljödomstolen vid Nacka tings- rätt lämnade över målet med motiveringen att vindkraftparken hade väsentlig betydelse för landets energiförsörjning och enligt För- svarsmakten påtagligt skulle skada riksintresset för totalförsvarets militära del.67 De båda senare målen handläggs hos regeringen när detta betänkande går i tryck.68

De två mål som lämnats över som inte gällt det militära försvaret gällde båda etableringar av vindkraftverk. Det första målet gällde till- stånd att uppföra en vindkraftsanläggning med sju vindkraftverk i Kalmarsund vid Utgrunden i Mörbylånga kommun. Miljööverdom- stolen bedömde att regeringen borde pröva om vindkraftsutbyggnad skulle få ske inom området på grund av det av statsmakterna uttryckta önskemålet om utveckling av vindkraft för landets energiförsörjning som stod mot miljöskyddskrav för området. Vattendomstolen vid Växjö tingsrätt hade gett tillstånd. Domen överklagades och Miljööver- domstolen överlämnade målet till regeringen. Regeringen avslog över- klagandet. Vattendomstolens beslut att ge tillstånd stod därför fast.69

Det andra målet som inte gällde försvaret avsåg tillstånd till en gruppstation med tio vindkraftverk inom ett område väster om sjön Logärden i Sundborn i Falu kommun. I målet överlämnade mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätt målet till regeringen för prövning eftersom domstolen fann att målet rörde både intresset att producera energi på ett sätt som främjar en hållbar utveckling och det allmänna intresset av synnerlig vikt att skydda och bevara världs- arvet Falun och Kopparbergslagen. Miljöprövningsdelegationen vid Länsstyrelsen i Dalarnas län hade gett tillstånd till vindkraftssta-

65Regeringens beslut den 20 december 2016 i ärende M2013/00540.

66Mark- och miljödomstolen vid Umeå tingsrätts beslut den 31 augusti 2023 i mål nr M 1787-21.

67Mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätts beslut den 5 december 2023 i mål nr M 3580-23.

68Regeringens ärenden KN2023/03837 och KN2023/04467.

69Regeringens beslut den 9 mars 2000 i ärende M2000/424.

339

Överlämnande av mål till regeringen

SOU 2024:11

tionen. Regeringen upphävde tillståndet och avslog ansökan om till- stånd.70

I samtliga mål som lämnats över var det domstolen själv som be- dömde att målet rörde även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 § miljöbalken. Domstolen hade inte fått någon begäran från Naturvårdsverket eller Havs- och vatten- myndigheten om att målet skulle lämnas över. Den möjligheten har alltså aldrig använts av dessa myndigheter.

Överlämnande av överklagade mål som rör försvaret (21 kap. 7 § andra stycket tredje meningen miljöbalken)

Frågor som rör försvaret är enligt förarbetena till miljöbalken all- mänt av en sådan natur att de lämpligen bör prövas av regeringen.71 De ska därför överlämnas till regeringens avgörande.72 Är det fråga om en statlig myndighets beslut som rör Försvarsmakten, Fortifi- kationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt, ska domstolen alltid med eget yttrande överlämna ärendet till reger- ingen för prövning. Den definition av mål som avser det militära för- svaret som används i 21 kap. 7 § miljöbalken, det vill säga mål som rör de nämnda försvarsmyndigheterna, är densamma som definitio- nen av det område som Försvarsinspektören för hälsa och miljö har ansvar för tillsynen av enligt 2 kap. 4 § miljötillsynsförordningen och som endast kan överklagas till regeringen med stöd av 18 kap. 1 § 2 miljöbalken. Definitionen av det militära försvaret till vad som rör de nämnda försvarsmyndigheterna finns även i andra bestämmelser i miljöbalken. Den återkommer till exempel i begränsningen av möjlig- heten att enligt 9 kap. 8 § och 26 kap. 3 § miljöbalken överlåta till- ståndsprövningen och vissa tillsynsåtgärder från statliga myndigheter till en kommun samt enligt 16 kap. 13 § miljöbalken begränsar miljö- organisationers rätt att överklaga vissa mål. Miljöorganisationer kan enligt 13 kap. 12 § plan- och bygglagen inte överklaga motsvarande beslut enligt den lagen.

I 13 kap. 7 § plan- och bygglagen är definitionen av mål som gäller det militära försvaret något annorlunda. Där definieras de mål som rör det militära försvaret och som därför ska lämnas över till reger-

70Regeringens beslut den 3 oktober 2019 i ärende M2015/00352.

71Prop. 1997/98:45, del 2, s. 235.

72MÖD 2000:31, MÖD 2005:13, MÖD 2009:3 samt MÖD 2011:30.

340

SOU 2024:11

Överlämnande av mål till regeringen

ingen till att avse de mål som rör en fråga som har särskild betydelse för Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt. Den mer begränsade definitionen till- kom på Lagrådets initiativ som menade att även mål som rör försva- ret i många fall helt eller delvis rör sådana frågor av rättslig art som företrädesvis bör prövas av en domstol. Lagrådet menade att det endast undantagsvis torde vara fråga om bedömningar rörande vitala försvarsintressen för vilka regeringen har ett övergripande ansvar. Bestämmelsen utformades i enlighet med Lagrådets förslag. I defi- nitionen rymdes enligt regeringen sådana allmänna lämplighetsfrågor som dittills prövats av regeringen och som rör lokalisering av antingen anläggningar för försvarets ändamål eller av byggnader eller verksam- heter som kan påverka utnyttjandet av försvarets anläggningar.73

Att möjligheten till överlämnande i 21 kap. 7 § miljöbalken endast avser statliga myndigheters beslut som överklagats bör ses i ljuset av att länsstyrelsen, och inte en kommunal nämnd, enligt 9 kap. 8 § miljöbalken är beslutsmyndighet i ärenden om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som rör de nämnda försvarsmyndigheterna. En kommunal nämnd prövar därför inte sådana ärenden.

I de fall ett mål rör någon av försvarsmyndigheterna ska domsto- len inte göra någon bedömning av om det finns något annat allmänt intresse av synnerlig vikt eftersom frågor om försvaret allmänt är av sådan natur.74 Det bör uppmärksammas att det inte krävs att någon av försvarsmyndigheterna är sökande eller intar partsställning i ären- det för att ett mål ska mål ska lämnas över till regeringen. I de fall Försvarsmakten inte är sökande har Försvarsmaktens inställning fått stor betydelse vid bedömningen av om ärendet rör en fråga som, en- ligt plan- och bygglagens definition, har särskild betydelse för myn- digheten. För att ett mål ska lämnas över har det i det sammanhanget ansetts räcka med att Försvarsmakten motsätter sig en etablering för att ett mål ska anses innefatta en sådan fråga som är av särskild bety- delse för Försvarsmakten.75 En sådan tolkning vinner även visst stöd i Högsta förvaltningsdomstolens rättsprövningsmål som gällt till- lämpningen av 21 kap. 7 § miljöbalken.76 Omvänt har regeringen an- sett sig kunna lämna tillbaka ett ärende som lämnats över med stöd av 13 kap. 7 § plan- och bygglagen till den domstol som lämnat över

73Prop. 2002/03:27, Vissa överklaganden enligt plan- och bygglagen, s. 15, 21–22 och 30.

74Prop. 1997/98:45, del 2, s. 235.

75MÖD 2012:8.

76HFD 2018 ref. 47.

341

Överlämnande av mål till regeringen

SOU 2024:11

ärendet i de fall Försvarsmakten, efter att ha beretts tillfälle till det, inte yttrat sig.77 Det har även blivit belyst i praxis att en statlig myn- dighets överklagade beslut som rör försvarsmyndigheterna alltid ska lämnas över till regeringen för prövning.78

På samma sätt som i de fall ett mål rör ett annat intresse av syn- nerlig vikt än sådant som anges i 1 kap. 1 § miljöbalken ska reger- ingen efter överlämnande av ett mål som rör försvarsmyndigheterna göra en prövning av målet i sin helhet, inklusive frågor om interi- mistiska beslut eller inhibitionsbeslut.79

Jämfört med det antal mål som lämnats över till regeringen på grund av att de ansetts röra ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än det som framgår av 1 kap. 1 § miljöbalken är det många över- klagandemål som rört Försvarsmakten, Fortifikationsverket, För- svarets materielverk eller Försvarets radioanstalt som lämnats över. Ett överlämnande från mark- och miljödomstolen till regeringen på den grunden har skett vid 47 tillfällen sedan miljöbalken trädde i kraft 1999 att jämföra med de tio överlämnanden som skett på grund av att målet rört ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än det som framgår av 1 kap. 1 § miljöbalken.

Regeringens prövning av ett överlämnat mål eller en överlämnad fråga

Oavsett om regeringen fått hela eller delar av ett mål eller ärende över- lämnat till sig är de materiella krav som regeringen ska pröva en verk- samhet eller en åtgärd mot desamma som en domstol eller en förvalt- ningsmyndighet har att utgå ifrån. De allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken och hushållningsbestämmelserna i 3 kap. miljö- balken gäller vid regeringens tillämpning på samma sätt som när bal- ken tillämpas vid en domstol eller en förvaltningsmyndighet. För regeringen gäller även övriga materiella krav i miljöbalken och före- skrifter meddelade med stöd av balken samt EU-förordningar.80

Regeringens bundenhet vid miljöbalkens bestämmelser innebär att regeringen på samma sätt som förvaltningsmyndigheter och dom-

77Regeringens beslut den 11 juni 2015 i ärende N 2015/892 och den 3 mars 2022 i ärende Fi 2021/01150.

78MÖD 2000:31, MÖD 2005:13, MÖD 2009:3, MÖD 2011:30 och MÖD 2016:17.

79MÖD 2005:13.

80Prop. 1997/98:45, del 1, s. 436–437 och 442. Se även Michanek, Gabriel med flera (2021), Den svenska miljörätten, s. 460.

342

SOU 2024:11

Överlämnande av mål till regeringen

stolar ska tillämpa bestämmelserna på ett sådant sätt att balkens mål och syfte bäst tillgodoses. Det innebär bland annat att människors hälsa och miljön ska skyddas mot skador och olägenheter, att värde- fulla natur- och kulturmiljöer ska skyddas och vårdas, att den biologiska mångfalden ska bevaras samt att man åstadkommer en långsiktig hushållning med den fysiska miljön och med naturresur- serna kan åstadkommas. När det råder tveksamhet om vad som bör beslutas eller göras ska regeringen, på samma sätt som en förvalt- ningsmyndighet eller en domstol som prövar ett mål eller ärende, välja det alternativ som mest sannolikt främjar en hållbar utveckling.

Miljöbalkens krav har sin grund i såväl nationell som unionsrätt- slig reglering. Inom ramen för miljöbalkens bestämmelser om pröv- ning av bland annat miljöfarliga verksamheter och vattenverksam- heter finns dock ett inte obetydligt utrymme för politiska över- väganden.81 I vissa EU-rättsakter görs i vissa fall undantag från de formella kraven vid prövningen av verksamheter som syftar till att tjäna nationellt försvar eller civil beredskap eller liknande. Sådana undantag finns exempelvis i artikel 3.8 i direktivet om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (SMB-direktivet)82, arti- kel 1.3 i direktivet om bedömning av inverkan på miljön av vissa of- fentliga och privata projekt (MKB-direktivet)83 ,se kap. 10.

8.4.2Domstolen ska överlämna ett mål eller en fråga till regeringen med eget yttrande

Oavsett om domstolen lämnar över prövningen av tillåtligheten eller målet i sin helhet ska domstolen avge ett eget yttrande till regeringen. Yttrandet ska omfatta alla de omständigheter som har betydelse för frågan om verksamheten kan tillåtas eller om tillstånd ska lämnas. Yttrandet ska avges efter huvudförhandling84 och ska därigenom vara klart för avgörande när det lämnas över till regeringen. Några möjlig- heter för regeringen att ta över ett mål för prövning utan yttrande från mark- och miljödomstolen finns inte enligt nuvarande bestäm- melser.

81Prop. 2004/05:129, En effektivare miljöprövning, s. 80.

82Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan.

83Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedöm- ning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt.

84Prop. 1997/98:45, del 2, s. 235.

343

Överlämnande av mål till regeringen

SOU 2024:11

Ordningen med ett eget yttrande från domstolen motiverades i propositionen till miljöbalken av effektivitetshänsyn. Regeringen fram- höll gällande regeringens tillåtlighetsprövning att det fanns goda skäl för att i normala fall låta den miljödomstol eller annan myndighet som skulle pröva tillståndsfrågan även handlägga ärendet inför reger- ingsprövningen. Samma miljökrav skulle med miljöbalkens regler gälla vid regeringens prövning som vid tillståndsprövningen av verk- samheten. Domstolarna och de andra ordinarie tillståndsmyndighe- terna skulle därför komma att få en bred erfarenhet av vad som krävs för att kunna ta ställning till olika miljökrav. Den rutin som tillstånd- smyndigheterna successivt skulle få genom ärendehanteringen skulle medverka till att handläggningen kunde ske förhållandevis snabbt. En sådan ordning där den myndighet som har att handlägga den till- ståndsfråga som följer efter en tillåtlighetsprövning även svarar för beredningen av tillåtlighetsprövningen torde enligt den bedömning regeringen då gjorde även kunna förkorta den sammanlagda pröv- ningstiden för ett ärende.85

Regeringen har enligt nuvarande bestämmelser inga möjligheter att lämna tillbaka mål som regeringen inte anser har en tillräcklig politisk tyngd. Däremot har regeringen enligt de bestämmelser i 13 kap. 7 § plan- och bygglagen som motsvarar bestämmelsen i 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken ansett sig kunna lämna tillbaka ett ärende i vilket Försvarsmakten yttrat sig och inte haft någon in- vändning.86

8.4.3Regeringen ska enligt praxis inte pröva frågor om ersättning

Högsta förvaltningsdomstolen har i rättsprövningsmålet HFD 2018 ref. 47 ansett att ett yrkande om ersättning för rättegångskostnader vid mark- och miljödomstol i ett mål som domstolen lämnat över till regeringen om tillstånd att bedriva viss verksamhet inte ska prövas av regeringen, utan av domstolen.

Högsta förvaltningsdomstolen motiverade i huvudsak avgöran- det med att det av förarbetena till bestämmelsen om överlämnande från en domstol till regeringen framgår att regeringen i ett mål eller

85Prop. 1997/98:45, del 1, s. 443 f.

86Regeringens beslut den 11 juni 2015 i ärende N 2015/892 och den 3 mars 2022 i ärende Fi 2021/01150.

344

9Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

9.1Utredningens uppdrag

Utredningen ska utreda och ta ställning till om bestämmelserna i 17 kap. miljöbalken angående regeringens möjlighet att förbehålla sig tillåtlighetsprövningen av en verksamhet bör ändras eller tydlig- göras. I avsnitt 9.2.1 lämnar utredningen förslag om att regeringen endast får förbehålla sig prövningen av en verksamhets tillåtlighet i första instans. Utredningen har även fått i uppdrag att utreda och ta ställning till om myndigheters och kommuners skyldighet att under- rätta regeringen om verksamheter enligt 17 kap. 5 § första stycket miljöbalken bör ändras för att fylla sitt syfte. I avsnitt 9.2.3 lämnar utredningen förslag om reglering av tidpunkt för en sådan under- rättelse.

9.2Utredningens förslag och bedömningar

9.2.1Regeringen ska endast få förbehålla sig prövningen av tillåtlighet i första instans

Förslag: Om ett mål eller ärende enligt denna balk pågår om till- ståndsprövning av verksamheten, ska regeringen så snart som möjligt besluta om förbehåll att pröva tillåtligheten av en verk- samhet enligt 17 kap. 3 § miljöbalken. Ett beslut om förbehåll får inte fattas efter det att prövningsmyndigheten som första instans har meddelat dom eller beslut i frågan om tillåtlighet.

347

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

SOU 2024:11

Skälen för utredningens förslag

Utredningen föreslår att möjligheten för regeringen att förbehålla sig en prövning enligt 17 kap. 3 § miljöbalken begränsas så att reger- ingen i de fall en tillståndsprövning redan pågår måste förbehålla sig prövningen av tillåtligheten innan dom eller beslut om tillåtlighet meddelas i första instans. För att åstadkomma en snabbare och mer effektiv prövningsprocess behöver regelverket för regeringens möj- ligheter att förbehålla sig en prövning förtydligas och avgränsas. Genom att ta bort möjligheten till förbehåll efter en dom eller beslut om tillåtlighet i första instans ökar förutsebarheten i processen och risken för att domstolarnas självständighet äventyras minskar.

Förslaget innebär ändringar i 17 kap. 3 § miljöbalken.

Regeringens möjlighet till förbehåll behöver förtydligas och begränsas

I målet om Preemraff1 ansåg sig regeringen med stöd i nuvarande bestämmelse i 17 kap. 3 § miljöbalken kunna förbehålla sig pröv- ningen av tillåtligheten för en verksamhet i ett mycket sent skede i domstolsprocessen och när dom redan hade meddelats i första in- stans. Det är enligt utredningen inte en tillfredsställande ordning att regeringen griper in i en prövning i ett så sent skede. Bestämmelsen om domstolarnas självständighet i beslutsfattandet enligt 11 kap. 3 § regeringsformen är i sig svår att förena med ordningen att regeringen kan förbehålla sig prövningen av tillåtligheten under en pågående domstolsprövning. Som konstitutionsutskottet uttalat bör än större försiktighet gälla ju högre instans målet behandlas i, och frågan är enligt utredningen om det alls ska vara möjligt.2 Artikel 6.1 i Europa- konventionen3 om rätten till en oavhängig och opartisk domstol vid prövningen av tvister om civila rättigheter och skyldigheter ställer också krav på att domstolen är oberoende i förhållande regeringen.4

Ett förbehåll som sker i ett sent skede, särskilt om det sker först i överinstans, kan uppfattas som ett sätt för en regering att ändra ett oönskat avgörande. Det kan också uppfattas som ett sätt för reger- ingen att säkerställa att utfallet i överinstansen blir detsamma som i

1Mark- och miljööverdomstolens mål nr M 11730-18.

2Konstitutionsutskottets betänkande 2020/21:KU10, Granskningsbetänkande hösten 2020, s. 5.

3Den europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättighe- terna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), SÖ 1952:35.

4Danelius, Hans med flera (2023) Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, s. 249.

348

SOU 2024:11

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

underinstansen. Båda situationerna riskerar att underminera tilltron till rättssystemet i allmänhet och domstolarnas självständighet i syn- nerhet.

Vetskapen om att regeringen kan förbehålla sig prövningen högt upp i instansordningen bidrar också till en osäkerhet och en bris- tande förutsebarhet för parter och den beslutande instansen. Skulle regeringen förbehålla sig prövningen av tillåtligheten i ett sådant sent skede kommer även tidsutdräkten att uppkomma sent i processen. För potentiellt investeringskänsliga verksamheter kan detta leda till att önskvärda investeringar inte blir av.

Ett förbehåll från regeringen ska bara kunna ske i första instans

Syftet med regeringsprövningen enligt 17 kap. 3 § miljöbalken är att regeringen ska kunna förbehålla sig prövningen av tillåtligheten för en viss verksamhet som inte omfattas av den obligatoriska regerings- prövningen i 17 kap. 1 § miljöbalken. Av förarbetena till miljöbalken framgår att avsikten varit att regeringsprövningen ska ske tidigt i processen.5 I 17 kap. 3 § tredje stycket miljöbalken anges att om ett mål eller ärende enligt miljöbalken pågår om tillståndsprövning av verksamheten, ska regeringen omedelbart lämna besked om förbe- hållet till den tillståndsprövande mark- och miljödomstolen eller myndigheten. Uttrycket omedelbart kan tolkas på olika sätt. Det kan tolkas som att möjligheten för regeringen att förbehålla sig pröv- ningen vid en pågående tillståndsprövning är begränsad till första instans. I Preemraff-målet tillämpades dock bestämmelsen i över- instans. Konstitutionsutskottet uttalade i sin granskning av målet att det för närvarande inte finns något formellt hinder mot att besluta om förbehåll i ett sent skede. Enligt Konstitutionsutskottet måste strävan från regeringens och myndigheternas sida vara att dessa frå- gor väcks redan i första instans, och att ju högre instans målet behandlas i desto större försiktighet måste iakttas.6 Utredningen konstaterar att frågan om gränsen för när regeringen kan förbehålla sig prövningen aldrig har prövats i domstol.

Begreppet omedelbart kan tolkas så att det är själva förbehållet som ska ske omedelbart eller att det är beskedet om att regeringen

5Prop. 1997/98:45, Miljöbalk, del 1, s. 436.

6Konstitutionsutskottets betänkande 2020/21:KU10, s. 5.

349

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

SOU 2024:11

förbehåller sig prövningen som ska ske omedelbart.7 Formuleringen är alltså otydlig och utredningens bedömning är att det i 17 kap. 3 § miljöbalken behöver förtydligas vilken senaste tidpunkt som ska gälla för regeringens förbehåll.

Enligt utredningen är det nödvändigt att det finns ett visst tids- mässigt utrymme för regeringen att överväga ett förbehåll sedan regeringen fått kännedom om en verksamhet. Regeringen kan i vissa fall få kännedom om en prövning först i samband med en kungörelse av ansökan eller ännu senare i tillståndsprövningen. Även om utgångs- punkten fortfarande är att förbehåll ska göras så tidigt som möjligt i processen är det också ändamålsenligt att ange en senaste tidpunkt för när detta får ske. Utredningens förslag innebär att regeringens för- behåll i en pågående tillståndsprövning ska ske så snart som möjligt och innan första instans har meddelat dom eller beslut om tillåtlig- het. Detta medger ett rimligt tidsmässigt utrymme för regeringen att ta ställning till om den ska förbehålla sig prövningen av tillåtligheten.

Utredningens förslag i denna del stämmer överens med Miljö- prövningsutredningens8 förslag. I remissvaren har gensvaret på det förslaget varit positivt. Av de 18 remissinstanser som yttrat sig över förslaget om regeringens tillåtlighetsprövning har endast en anfört att det fortsatt bör finnas möjlighet för regeringen att förbehålla sig prövningen även i ett senare skede i processen. Som skäl för detta framfördes att det finns starka skäl att värna om det lilla handlings- utrymme som regeringen har, exempelvis vid behov av snabb hanter- ing av en samhällsviktig prövning. Övriga remissinstanser har till- styrkt eller varit positiva till förslaget.

Genom att regeringens möjlighet till förbehåll begränsas till första instans bedömer utredningen att förutsebarheten och rätts- säkerheten ökar i tillståndsprocessen.

7SOU 2022:33, Om prövning och omprövning – en del av den gröna omställningen, s. 458 f.

8SOU 2022:33, s. 457 ff.

350

SOU 2024:11

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

9.2.2En ventil för förbehållsrätt i överinstans införs inte

Bedömning: En ventil som gör det möjligt för regeringen att för- behålla sig prövningen även i överinstans införs inte. De bestäm- melser som finns för överlämnande till regeringen enligt utred- ningens föreslagna 21 kap. 7 och 8 §§ miljöbalken bedöms vara tillräckliga för att regeringen ska få bedöma tillåtligheten av en verksamhet under vissa förutsättningar även i överinstans.

Skälen för utredningens bedömning

Utredningen har övervägt att föreslå en begränsad möjlighet, en ventil, för regeringen att under vissa förutsättningar förbehålla sig prövningen även i överinstans. Det skulle kunna uppstå situationer där det först i överinstans kommer fram att en verksamhet har en sådan omfattning eller är av ett sådant slag att den omfattas av bestäm- melsen i 17 kap. 3 § miljöbalken. Utredningens bedömning är att detta i praktiken kommer att inträffa endast i undantagsfall och att be- stämmelserna i de föreslagna 21 kap. 7 och 8 §§ samt 23 kap. 7 och 9 §§ miljöbalken, som gör det möjligt för en domstol även i andra instans att på eget initiativ lämna över ett mål eller en fråga om tillåtlighet till regeringen, är tillräckliga, se kap. 8. Utredningens bedömning är därför att någon ytterligare möjlighet för regeringen att förbehålla sig prövningen i överinstans inte ska införas.

Skillnader i bestämmelserna om regeringsprövning

Regeringens möjlighet att ta till sig prövningen enligt 17 kap. 3 § miljöbalken är begränsad till tre olika situationer. Den första situatio- nen, punkt 1, är att verksamheten i betraktande av de intressen som miljöbalken enligt 1 kap. 1 § ska främja kan antas få betydande omfatt- ning eller bli av ingripande slag. Det handlar således om en viss grad av påverkan från en verksamhet på ett intresse som miljöbalken ska främja för att regeringen ska kunna förbehålla sig prövningen.

Den andra situationen, punkt 2, är att en verksamhet utanför ett område som har förtecknats enligt 7 kap. 27 § miljöbalken kan antas mer än obetydligt skada naturvärdet inom området. Till skillnad från punkterna ett och tre i 17 kap. 3 § miljöbalken gäller rätten till för-

351

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

SOU 2024:11

behåll enligt andra punkten enbart sådan verksamhet som är till- ståndspliktig enligt miljöbalken eller föreskrifter meddelade med stöd av balken.

Den tredje situationen, punkt 3, är om verksamheten omfattas av 4 kap. 6 § andra stycket miljöbalken. Bestämmelsen innebär att åt- gärder inom ett område som är uppräknade i 4 kap. 6 § första stycket miljöbalken och som behövs för att upprätthålla, underhålla eller ändra en anläggning eller verksamhet får vidtas, om åtgärderna inte medför någon ökad negativ miljöpåverkan eller endast en tillfällig sådan ökad påverkan.

Bestämmelser om regeringsprövning finns även i 21 kap. 7 § miljöbalken, se kapitel 8. I 17 kap. 3 § miljöbalken grundar sig pröv- ningen på att regeringen förbehållit sig prövningen av en verk- samhets tillåtlighet. I 21 kap. 7 § första stycket miljöbalken grundar sig regeringens prövning i stället på att en domstol bedömt att krite- rierna i 2 kap. 9 eller 10 §§ eller 7 kap. 29 § miljöbalken är uppfyllda och att tillåtligheten ska prövas av regeringen. Enligt nuvarande

21kap. 7 § andra stycket miljöbalken ska mark- och miljödomstolen lämna över målet till regeringen för prövning bland annat om den finner att ett mål hos domstolen rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 § miljöbalken. Bestäm- melserna i 21 kap. 7 § miljöbalken är genom 23 kap. 7 § miljöbalken även tillämpliga i Mark- och miljööverdomstolen och genom 23 kap.

9§ miljöbalken i Högsta domstolen.

Det kan noteras att Lagrådet vid införandet av 21 kap. 7 § miljö- balken framförde att principiella skäl talar mot att en domstol ska överlämna ett där anhängiggjort mål till en politisk myndighets av- görande. Lagrådet framhöll att det emellertid inte är förenligt med domstolarnas verksamhet att de i sina avgöranden ska ta ställning till politiska intressekonflikter. Lagrådet fann därför att det ändå var godtagbart att tillåtlighetsprövningen ankom på regeringen.9

Enligt utredningen är det en väsentlig skillnad på bestämmelserna i 17 kap. 3 § miljöbalken och 21 kap. 7 § första och andra stycket miljöbalken i förhållande till domstolarnas självständighet i besluts- fattandet. I den ena situationen fattar domstolen beslut om överläm- nande, medan det i den andra situationen är regeringen som beslutar att förbehålla sig prövningen under en pågående tillståndsprövning. Större begränsningar bör enligt utredningens mening gälla för reger-

9Prop. 1997/98:45, del 2, s. 499.

352

SOU 2024:11

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

ingens möjligheter att på eget initiativ ta över ett pågående mål från en domstol än när domstolen beslutar om överlämnande.

Överväganden om ett eventuellt införande av en ventil

En ansökan med en adekvat miljökonsekvensbeskrivning är en pro- cessförutsättning redan i första instans.10 Även om en ansökan skulle vara bristfällig bedömer utredningen därför att regeringen redan i första instans bör ha tillräckliga möjligheter att bedöma om verk- samheten är av sådan karaktär att regeringen med stöd av 17 kap. 3 § miljöbalken kan förbehålla sig prövningen av den.

Det kan finnas tillfällen där det i ett sent skede av prövningen tillkommer yttre omständigheter eller nya kunskaper som inte före- låg i första instans och som skulle få verksamheten att falla in under 17 kap. 3 § miljöbalken. Förutsättningarna i omgivningen där till- stånd söks kan ha ändrats så att verksamhetens påverkan av det skä- let blir mer omfattande. Ett exempel på en sådan situation är att en oväntad grundvattensänkning sker på grund av torka och att en verksamhet som leder bort grundvatten därmed i större utsträckning påverkar tillgången till dricksvatten. Ett annat exempel är att en verksamhet med utsläpp till luft eller vatten kan behöva ändra sin industriprocess och därmed öka sina utsläpp på grund av bristande tillgång på råvaror. Det kan i dessa situationer bli nödvändigt att börja om med ett nytt samråd och en ny ansökan. I de fallen blir förbehållet för den nya ansökan aktuell innan första instans har med- delat dom eller beslut om tillåtlighet enligt utredningens förslag, se avsnitt 9.2.1.

Det kan dock inte uteslutas att det finns fall där det är möjligt att fortsätta med prövningen i andra instans även om nya omständig- heter framkommit. Utredningen har därför övervägt om det kan finnas sådana situationer som skulle motivera en möjlighet för reger- ingen att förbehålla sig prövningen även i andra instans. En sådan ventil måste i sådant fall ha en mycket begränsad tillämpning efter- som risken att regeringens förbehåll kommer i konflikt med dom- stolarnas självständighet är större när målet finns i en överinstans. Det kan också uppfattas som att regeringen ges möjlighet att ingripa

10Jämför NJA 2009 s. 321 och NJA 2008 s. 748.

353

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

SOU 2024:11

när den är missnöjd med ett avgörande i första instans eller vill för- säkra sig om att ett avgörande står fast.

För att en ventil ska kunna bli aktuell krävs enligt utredningen händelser av än större betydelse. Det skulle behöva röra sig om kon- sekvenser som följer av krig, naturkatastrofer eller andra större yttre påverkansfaktorer som inträffar under målets prövning i andra instans för att en sådan ventil ska vara motiverad. I dessa situationer kan enligt utredningens bedömning bestämmelserna i 2 kap. 9 och 10 §§, eller utredningens föreslagna 21 kap. 8 § miljöbalken tillämpas. Regeringen kommer alltså ändå ha möjlighet att pröva verksamheten förutsatt att domstolen bedömer att förutsättningarna i dessa bestämmelser är uppfyllda.

Utredningens bedömning är därför att det borde röra sig om ett ytterst begränsat antal fall där en ventil skulle vara motiverad. Den eventuella förlust av tillåtlighetsprövningar som regeringen kunde förbehållit sig i överinstans motiverar inte att en ventil införs. Det finns dessutom starka skäl som talar mot att en sådan ventil bör införas. Domstolarnas självständighet i beslutsfattandet slås fast i 11 kap. 3 § regeringsformen och är en grundläggande princip i en rättsstat. Utredningens bedömning är att domstolarnas självständig- het väger tyngre än regeringens möjlighet till förbehåll och föreslår att förbehåll endast ska kunna ske i första instans. Av samma skäl föreslår utredningen inte att en ventil ska införas för regeringens tillåtlighetsprövning i överinstans.

9.2.3Underrättelseskyldigheten för myndigheter och kommuner begränsas till första instans

Förslag: En myndighet eller kommun som inom sitt verksamhets- område får kännedom om en verksamhet som avses i 17 kap. 3 § miljöbalken ska så snart som möjligt underrätta regeringen om verksamheten. Pågår tillståndsprövning av en sådan verksamhet ska myndigheten eller kommunen underrätta regeringen senast vid den tidpunkt som anges för synpunkter i kungörelsen av ansökan.

Myndigheten eller kommunen ska i samband med underrättel- sen till regeringen informera prövningsmyndigheten om att under- rättelse skett.

354

SOU 2024:11

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

Skälen för utredningens förslag

Utredningen föreslår att myndigheternas och kommunernas skyldig- het att underrätta regeringen enligt 17 kap. 5 § miljöbalken begränsas så att underrättelsen ska ske så snart som möjligt och senast vid den tidpunkt som anges för synpunkter i kungörelsen av ansökan i första instans. Regeringen får då rimlig tid på sig att ta ställning till huru- vida förbehåll ska ske innan beslut om tillåtlighet eller dom meddelas i första instans i målet. Införandet av en bortre tidsgräns för när en myndighet eller kommun ska underrätta regeringen i en pågående tillståndsprövning stämmer således överens med förslaget om en senaste tidpunkt för regeringens förbehåll. Utredningens förslag med- för att regleringen av tidpunkten för myndigheters underrättelse- skyldighet anges i miljöbalken.

Utredningen föreslår att myndigheterna och kommunerna ska informera prövningsmyndigheten om underrättelsen i samband med att regeringen underrättas. Även prövningsmyndigheten får på så sätt tidig information om att regeringen kan komma att förbehålla sig prövningen av tillåtligheten.

Förslaget innebär ändringar i 17 kap. 5 § miljöbalken.

Överväganden om tidpunkt för underrättelse

Enligt 17 kap.5 § första stycket miljöbalken ska en myndighet eller kommun som inom sitt verksamhetsområde får kännedom om en verksamhet som avses i 3 § underrätta regeringen om verksamheten. Av bestämmelsen framgår inte vid vilken tidpunkt en sådan under- rättelse ska göras. Skyldigheten att underrätta regeringen gäller alltså även om myndigheten eller kommunen får kännedom om verk- samheten först när målet har avgjorts i första instans.

Utredningen har i avsnitt 9.2.1. föreslagit att regeringen ska besluta om förbehåll att pröva tillåtligheten av en verksamhet enligt 17 kap. 3 § miljöbalken innan första instans meddelat dom eller beslut om tillåtlighet om en tillståndsprövning pågår. Utredningen har övervägt att inte ändra nuvarande bestämmelse i 17 kap. 5 § miljöbalken. Skyldigheten att underrätta regeringen skulle då gälla även om regeringen inte längre har möjlighet att ta till sig pröv- ningen. Regeringen kan tänkas ha ett intresse av att bli underrättad om pågående prövningar trots att möjligheten till förbehåll begrän-

355

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

SOU 2024:11

sats till första instans. Det är dock enligt utredningen inte rimligt att myndigheters och kommuners underrättelseskyldighet enligt 17 kap.

5§ första stycket miljöbalken ska kvarstå efter det att tidpunkten för förbehåll passerats. En sådan underrättelse skulle vara verkningslös eftersom det inte kan leda till något förbehåll från regeringen. Det vore enligt utredningen inte ett försvarbart sätt att förvalta myn- digheternas resurser. Utredningens bedömning är därför att det bör anges en senaste tidpunkt för myndigheters och kommuners skyl- dighet att underrätta regeringen som är lämplig med hänsyn till den senaste tidpunkt för förbehåll från regeringen som utredningen föreslår.

Det är också värt att påpeka att regeringen kan få underrättelser från andra aktörer än myndigheter och kommuner om pågående pröv- ningar om tillstånd som kan aktualisera en tillämpning av 17 kap. 3 § miljöbalken, till exempel en verksamhetsutövare, olika intresseorga- nisationer eller privatpersoner. Dessa aktörer kan när som helst i den pågående processen underrätta regeringen. Regeringen kan även få kännedom om sådana prövningar via exempelvis massmedia. Reger- ingens tillgång till information och möjlighet till förbehåll är alltså inte begränsad till de fall där en myndighet eller en kommun står för underrättelsen.

Underrättelse ska ske så snart som möjligt

För att tillståndsprövningen hos prövningsmyndigheten och en even- tuell tillåtlighetsprövning av regeringen ska vara effektiv och förut- sebar behöver en senaste tidpunkt för när underrättelse ska ske införas. För att regeringen ska få rimlig tid på sig att överväga ett förbehåll av tillåtligheten innan första instans meddelat dom eller beslut om tillåtligheten behöver underrättelse ske så tidigt som möj- ligt i processen. I vissa fall kan det redan under samrådsförfarandet stå klart att regeringen ska underrättas. I andra fall är det först när en ansökan är komplett som det kan avgöras. Det behövs därför enligt utredningen en flexibilitet gällande när underrättelseskyldig- heten ska fullgöras.

Av 26 § miljöbedömningsförordningen (2017:966) följer att en underrättelse till regeringen enligt 17 kap. 5 § miljöbalken ska göras snarast efter det att myndigheten eller kommunen i samrådet enligt

356

SOU 2024:11

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

6 kap. miljöbalken har fått kännedom om att en verksamhet för- bereds som kan antas kunna bli föremål för tillåtlighetsprövning efter förbehåll enligt 17 kap. 3 § miljöbalken. Bestämmelsen stäm- mer överens med utgångspunkten att underrättelse ska göras tidigt i processen. I samrådsskedet kan dock den information och det under- lag som presenteras av verksamhetsutövaren vara relativt översikt- ligt. Förutsättningarna för verksamheten kan komma att ändras under samrådsskedet och därmed också bedömningsunderlaget för en underrättelse.

Utredningens förslag om ändring i 17 kap. 5 § miljöbalken inne- bär en precisering av tidpunkten för en myndighets eller kommuns underrättelse till regeringen. Formuleringen så snart som möjligt inne- fattar även samrådsskedet. Det kommer sannolikt att höra till ovan- ligheterna att det redan i samrådsskedet står klart för en myndighet eller kommun att en verksamhet omfattas av 17 kap. 3 § miljöbalken. Utredningens bedömning är dock att det kan förekomma och att det därför bör framgå av bestämmelsen att även detta tidiga skede av en tillståndsprocess omfattas av underrättelseskyldigheten i 17 kap. 5 § miljöbalken. Genom ändringen förtydligas att underrättelse ska göras så snart som möjligt även för verksamheter som inte kräver samråd, se Trafikverkets synpunkter under avsnitt 9.3.

Havs- och vattenmyndigheten har i sitt samrådsyttrande framfört att det är positivt med en tidig underrättelse, men att den informa- tion och det underlag som underrättelsen baseras på kan vara osäker i ett tidigt skede. Myndigheten menar att det kan ha betydelse för regeringens beslut om att förbehålla sig prövningen, se avsnitt 9.3. Utredningens bedömning är att det vid en underrättelse till reger- ingen i detta skede får vara den underrättande myndighetens eller kommunens uppgift att belysa de osäkerheter som kan finnas och att bedömningen av om verksamheten omfattas av 17 kap. 3 § miljö- balken kan komma att ändras längre fram i processen. Myndigheten eller kommunen kan också underrätta regeringen på nytt i ett senare skede när omständigheterna kring verksamheten är mer utredda. Ut- redningen föreslår därför att det ska anges i 17 kap. 5 § första stycket miljöbalken att underrättelse ska ske så snart som möjligt när en myn- dighet eller kommun får kännedom om en verksamhet som avses i 17 kap. 3 § miljöbalken.

357

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

SOU 2024:11

Underrättelse ska ske senast vid den tidpunkt för yttrande som anges i kungörelsen av ansökan

Utredningens bedömning är att det även behöver införas en senaste tidpunkt för underrättelse som korrelerar med den föreslagna senaste tidpunkten för möjligt förbehåll av regeringen. Tidpunkten behöver dessutom knytas till ett moment i tillståndsprocessen som är samma för alla typer av verksamheter som kan komma att beröras av 17 kap. 3 § miljöbalken. De tidpunkter som utredningen övervägt är tid- punkten för kungörelse eller huvudförhandling. Att hålla huvud- förhandling i ett mål är dock inte obligatoriskt. Enligt 22 kap. 16 § miljöbalken behöver det inte hållas någon huvudförhandling om det är uppenbart onödigt. Huvudförhandlingen hålls också i slutet av tillståndsprövningen vilket inte är förenligt med strävan efter att underrättelse ska ske tidigt i processen. I miljöprövningsdelegatio- nerna håller man inte huvudförhandling vilket utesluter att denna tidpunkt är lämplig för de första instanser som skulle omfattas av förslaget.

Kungörelse ska enligt 22 kap. 3 § miljöbalken ske när mark- och miljödomstolen tar upp en ansökan till prövning. Av 6 kap. 39 § första stycket miljöbalken framgår att den som prövar tillstånds- frågan ska kungöra att miljökonsekvensbeskrivningen finns om miljö- konsekvensbeskrivningen kan läggas till grund för den fortsatta miljö- bedömningen.

Av 6 kap. 39 § andra stycket miljöbalken följer att om tillstånds- frågan enbart avser en prövning enligt 7 kap. 28 b eller 29 § miljöbal- ken, så kallade Natura 2000-områden, ska första stycket i paragrafen tillämpas endast i den utsträckning som behövs för prövningen eller som är lämplig för att ge allmänheten information. Ett förbehåll från regeringen för sådana områden enligt 17 kap. 3 § gäller enbart verk- samhet som är tillståndspliktig enligt miljöbalken eller enligt före- skrifter som har meddelats med stöd av miljöbalken. Myndigheters och kommuners skyldighet att underrätta regeringen gäller således endast dessa situationer.

Kungörelse är därmed en gemensam nämnare för verksamheter som omfattas av 17 kap. 3 § miljöbalken och som myndigheternas skyldighet att underrätta kan knytas till. I detta skede av prövningen innehåller ansökan i de allra flesta fall tillräckliga uppgifter för att regeringen ska kunna ta ställning till om den ska förbehålla sig pröv-

358

SOU 2024:11

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

ningen. Har den underrättande myndigheten även yttrat sig över ansökan till domstolen finns även detta underlag att tillgå för reger- ingen. Utredningen föreslår därför att underrättelse av en myndighet eller kommun ska ske senast vid den tidpunkt som anges för ytt- rande i kungörelsen av ansökan. Förslaget innebär att myndigheten eller kommunen ska underrätta innan den angivna tidpunkten, men inte efter. Förslaget hindrar inte att en myndighet eller kommun efter att underrättelse har skett tillsänder regeringen ytterligare infor- mation om verksamheten som tillkommer under handläggningen hos prövningsmyndigheten.

Konsekvenser av att underrättelse sker efter angiven tidpunkt

Skulle en myndighet eller kommun ändå underrätta regeringen efter den tidpunkt som utredningen föreslår i 17 kap. 5 § andra stycket miljöbalken är regeringen givetvis oförhindrad att beakta denna och att förbehålla sig prövningen av tillåtligheten så länge förbehållet sker i rätt tid, det vill säga innan första instans meddelat dom eller beslut om tillåtlighet. Det finns inte heller någon sanktion om en myndighet eller kommun underrättar regeringen vid en senare tid- punkt än den föreskrivna.

Utredningen har övervägt att formulera bestämmelsen så att myn- digheter eller kommuner bör underrätta regeringen vid den angivna tidpunkten. Utredningens bedömning är dock att bestämmelsen blir tydligare genom formuleringen att myndigheten eller kommunen ska underrätta regeringen vid den tidpunkten.

Myndigheten eller kommunen ska informera prövningsmyndigheten om underrättelsen

Utredningen föreslår att myndigheten eller kommunen i samband med underrättelsen till regeringen även ska informera prövnings- myndigheten om underrättelsen. För en effektiv och transparent prövningsprocess är det grundläggande att prövningsmyndigheten får information om att underrättelse skett och att regeringen därmed kan komma att förbehålla sig prövningen av tillåtligheten för den aktuella verksamheten.

359

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

SOU 2024:11

9.2.4Förordningsbestämmelser om underrättelse upphävs

Förslag: Bestämmelserna om myndigheternas underrättelseskyl- dighet i 26 § miljöbedömningsförordningen, 1 § förordningen om vattenverksamheter och 4 § förordningen om miljöfarlig verksam- het och hälsoskydd upphävs.

Skälen för utredningens förslag

Bestämmelser om myndigheters och kommuners skyldighet att underrätta regeringen finns förutom i 17 kap. 3 § miljöbalken också i 26 § miljöbedömningsförordningen, 4 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och 1 § förordningen (1998:1388) om vattenverksamhet. Utredningens bedömning är att kraven i förordningen om vattenverksamhet och förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd på att myndigheter ska göra en bedömning av huruvida regeringen bör förbehålla sig prövningen bör tas bort. Syftet med underrättelsen är att regeringen ska få kän- nedom om en verksamhet som kan omfattas av 17 kap. 3 § miljö- balken. Huruvida en myndighet anser att regeringen också ska för- behålla sig prövningen av tillåtligheten ska i det sammanhanget inte ha någon betydelse för om underrättelse ska ske. Utredningens för- slag till ändring i 17 kap. 5 § miljöbalken innebär också att tidpunk- ten för underrättelse preciseras. Underrättelseskyldigheten i de tre aktuella förordningarna har därmed ingen självständig betydelse utan följer av 17 kap. 5 § miljöbalken. Utredningen föreslår därför att de aktuella förordningsbestämmelserna upphävs.

Kravet på myndighetens bedömning om regeringen bör förbehålla sig prövningen tas bort

I 1 § förordningen om vattenverksamheter läggs ett särskilt ansvar för underrättelse till regeringen på Kammarkollegiet, Havs- och vattenmyndigheten eller länsstyrelsen. I 4 § förordningen om miljö- farlig verksamhet och hälsoskydd läggs ett särskilt ansvar på Natur- vårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten. Bestämmelserna anger att underrättelse ska ske om tillåtligheten enligt myndigheten bör prövas av regeringen enligt 17 kap. 3 § miljöbalken. Till skillnad

360

SOU 2024:11

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

från 17 kap. 5 § miljöbalken ska myndigheterna enligt dessa bestäm- melser göra en egen bedömning av om regeringen bör ta till sig pröv- ningen eller inte och först därefter anmäla saken till regeringen. Det är oklart varför formuleringarna i förordningarna skiljer sig åt från den i 17 kap. 5 § miljöbalken. Enligt utredningens efterforskningar har bestämmelserna i förordningarna inte använts av berörda myn- digheter sedan miljöbalkens införande. Myndigheterna har i stället underrättat enligt 17 kap. 5 § miljöbalken som inte ställer krav på myndigheten att ta ställning till om regeringen bör ta till sig pröv- ningen. Att särskilda myndigheter anges i bestämmelsen har därmed inte heller haft någon praktisk betydelse.

Utredningens bedömning är att funktionen med en underrättelse bör vara att informera regeringen om att en viss verksamhet bedöms uppfylla kriterierna i 17 kap. 3 § miljöbalken. Något behov av att myndigheten också ska ta ställning till om regeringen bör ta till sig ärendet saknas enligt utredningens uppfattning. Det finns inte något som hindrar att myndigheten vid en underrättelse redogör för sin egen ståndpunkt, men det bör inte vara en förutsättning för en underrättelse.

Tidpunkten för underrättelse i förordningar kan upphävas

Utredningens förslag till ändring i 17 kap. 5 § miljöbalken innebär att tidpunkten för underrättelse preciseras för alla typer av verksam- heter som omfattas av 17 kap. 3 § miljöbalken. De tidsangivelser som anges i 1 § förordningen om vattenverksamhet och 4 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd blir inte längre aktuella. Dessa bestämmelser får således inte heller någon självständig bety- delse. Utredningen föreslår därför att de aktuella förordningsbestäm- melserna upphävs.

I 26 § miljöbedömningsförordningen anges att underrättelse till regeringen enligt 17 kap. 5 § miljöbalken ska göras snarast efter det att myndigheten eller kommunen i samrådet enligt 6 kap. miljö- balken har fått kännedom om att en verksamhet förbereds som inte omfattas av obligatorisk tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. 1 § miljö- balken men som kan antas kunna bli föremål för tillåtlighetsprövning efter förbehåll enligt 17 kap. 3 § miljöbalken. Genom den föreslagna ändringen i 17 kap. 5 § miljöbalken förtydligas att underrättelse ska

361

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

SOU 2024:11

göras så snart som möjligt även för verksamheter som inte kräver samråd, se Trafikverkets synpunkter under avsnitt 9.3. Utredning- ens bedömning är att 26 § miljöbedömningsförordningen i och med utredningens förslag inte får någon självständig betydelse. Utred- ningen föreslår därför att bestämmelsen upphävs.

9.3Synpunkter från samrådet

Havs- och vattenmyndigheten har framfört att lämplig tidpunkt för att underrätta regeringen om ärendet kan variera beroende på sam- rådsunderlaget eller ansökans innehåll, omfattning och kvalitet. Det är av många skäl positivt med en tidig underrättelse, men i det fall underrättelse sker i ett tidigt skede kan den information och det underlag som underrättelsen baseras på vara osäker. Det kan ha bety- delse för regeringens beslut om att förbehålla sig prövningen. Ett tänkbart utfall kan då vara att regeringen beslutar att inte förbehålla sig prövningen och att det i ett senare skede i ärendet blir mer uppen- bart att det skulle behövts – i ett sådant fall kan en tidig underrättelse vara kontraproduktiv.

Kammarkollegiet anser att det är av stor vikt för intresset av för- utsebarhet i processerna att bestämmelserna i 17 kap. miljöbalken angående regeringens möjlighet att förbehålla sig tillåtlighetspröv- ningen av en verksamhet, ändras eller tydliggöras på så sätt att denna möjlighet begränsas till att endast vara möjlig i första instans. En sådan ordning skulle vidare minska risken för konflikt med princi- pen om domstolarnas självständighet enligt 11 kap. 3 § regerings- formen.

Länsstyrelserna är i stort samstämmiga när det gäller bestämmel- serna i 17 kap. miljöbalken. En så tidig underrättelse som möjligt bör ske från myndigheter och kommuner till regeringen om en verksam- het som omfattas av 17 kap. miljöbalken. Ett tidigt beslut av reger- ingen säkerställer att prövningsprocessen inte drar ut på tiden mer än nödvändigt. Det kan dock vara svårt att praktiskt avgöra i vilket skede i en prövning som det är lämpligt, till exempel när samråds- underlaget inkommit, när ansökan inkommit eller när ansökan har kompletterats. En av länsstyrelserna framför att det bör tydliggöras vilken myndighet som primärt har ansvaret att lämna underrättelsen i fall där en verksamhet faller under flera myndigheters verksamhets-

362

SOU 2024:11

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

områden. Lämpligen bör även förtydligas i vilket skede regeringen vill ha underrättelsen.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har framfört att det är av största vikt att underrättelsen enligt 17 kap. 5 § miljöbalken sker i början av processen så att regeringen har möjlighet att ta ställning till tillåtligheten i ett tidigt stadium.

Riksantikvarieämbetet har framfört att det är en svår bedömning att kunna avgöra när i tiden regeringens prövning av förbehållsfrågan lämpligen bör ske. En ansökan kan tyckas vara okontroversiell i poli- tisk mening. Utifrån hur processen om ansökan utvecklas, i fråga om kompletteringar av underlaget och bedömningar av påverkan på kul- turmiljön, kan frågorna hamna i en annan politisk kontext än vad som gällde tidigt i processen. Riksantikvarieämbetet bedömer att ut- redningen särskilt bör överväga behovet av utförligare bestämmelser om myndigheternas förfarande vid anmälan till regeringen om så kallad förbehållsprövning.

Sametinget har framfört att det är bra om det framgår när i pro- cessen regeringen ska kunna förbehålla sig tillåtlighetsprövningen. Det ska dock inte finnas risk för att nya omständigheter av vikt för beslutet tillkommer efter en sådan eventuell tidpunkt.

Sveriges geologiska undersökning har framfört att det finns ett be- hov av ett tillägg till 17 kap. 5 § miljöbalken som gör det tydligt när en myndighet senast ska underrätta regeringen om en sådan verksam- het som avses i 17 kap. 3 § miljöbalken. En underrättelse bör ske inom en viss tid efter det att miljökonsekvensbeskrivningen har kun- gjorts och i god tid innan den prövande instansen har meddelat sitt avgörande. Regeringens möjlighet att förbehålla sig prövningen bör begränsas till ett så tidigt skede som möjligt för att tillgodose dom- stolarnas självständighet. Tidpunkten föreslås till innan en dom har meddelats i första instans.

Trafikverket har framfört att det kan vara av vikt för tillämp- ningen av 17 kap. 3 § miljöbalken att en tidsreglering införs liknande den som finns i 26 § miljöbedömningsförordningen även för sådana verksamheter som kan omfattas av kravet på underrättelse enligt 17 kap. 5 § första stycket men där ett samråd inte formellt krävs enligt 6 kap. miljöbalken. En sådan bestämmelse skulle möjligen kunna ersätta 4 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd samt 1 § förordningen om vattenverksamheter.

363

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

SOU 2024:11

9.4Bakgrund

9.4.1Tidigare bestämmelser om regeringsprövning

Historiskt har regeringsprövningar på miljöområdet främst gällt eta- bleringsprövningar för att hushålla med mark- och vattenresurser. Bestämmelser om regeringens tillåtlighetsprövning har funnits i bygg- nadslagen (1947:345), lagen (1987:12) om hushållning med natur- resurser (naturresurslagen) och vattenlagen (1983:291). Dessa lag- stiftningar är i dag upphävda och bestämmelser om regeringens tilllåtlighetsprövning finns nu i 17 kap. miljöbalken.

Byggnadslagen

Bestämmelserna om regeringsprövning infördes i byggnadslagen 1972 som ett av flera medel att genomföra den fysiska riksplaner- ingen. Det primära syftet var att tillgodose hushållningen med mark- och vattenområden av stor betydelse från nationell synpunkt. Av- sikten var att utifrån riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen få till stånd en tidig, allsidig och enhetlig prövning av industriella verksam- heter som tog i anspråk eller förändrade karaktären hos naturresur- ser som det rådde särskild knapphet på och som var eller kunde vän- tas bli föremål för konkurrerande anspråk.11

Naturresurslagen

Naturresurslagen innehöll regler om att regeringens tillstånd kräv- des för vissa större anläggningar och andra åtgärder. Reglerna hade sitt ursprung i byggnadslagen. I naturresurslagen räknades det upp ett antal typer av anläggningar som krävde regeringens tillstånd, exempelvis järn- och stålverk, fabriker för petrokemisk produktion eller framställning av baskemikalier, större förbränningsanlägg- ningar, gruppstationer för vindkraftverk, större anläggningar för lagring av naturgas och större anläggningar för behandling av miljö- farligt avfall. Även andra anläggningar kunde komma under reger- ingens prövning Regeringen kunde också förbehålla sig tillstånds-

11Prop. 1997/98:45, del 1, s. 435.

364

SOU 2024:11

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

prövningen om en anläggning eller åtgärd kunde antas få betydande omfattning eller bli av ingripande beskaffenhet.12

Vattenlagen

Genom en ändring i vattenlagen som trädde i kraft den 1 januari 1972 utvidgades Kungl. Maj:ts rätt väsentligt att pröva tillåtligheten av före- tag i vatten för att tillgodose behovet av allmän planering. Kungl. Maj:t skulle pröva tillåtligheten av företag i vatten som var av betydande omfattning eller ingripande beskaffenhet. En allmän utgångspunkt var att Kungl. Maj:t skulle pröva företag som absolut sett var mycket stora liksom företag vilka berörde ett förhållandevis stort antal sakägare eller på annat sätt i mycket väsentlig grad ingrep i bygdens förhål- landen. Bestämmelserna var tillämpliga på bland annat kraftverks- byggen, vattenregleringar och företag för vattenförsörjning samt vattenavlednings- och invallningsföretag. Kungl. Maj:t kunde dels för- ordna om obligatorisk underställning för vissa typer av företag, dels genom särskilt beslut förbehålla sig prövningen av visst företag.13

9.4.2Införandet av miljöbalken

I förarbetena till miljöbalken framhöll regeringen att det alltjämt var viktigt att regeringen behöll tillåtlighetsprövningen som en tidig och betydelsefull länk i prövningskedjan med andra myndigheter och domstolar och därigenom kunde utöva en politisk styrning av vissa beslut inom ramen för gällande rättsregler. Regeringens beslut i till- låtlighetsfrågan skulle vara bindande för den efterföljande pröv- ningen på så sätt att om regeringen hade prövat tillåtligheten av en verksamhet kunde domstolar och andra prövningsmyndigheter inte pröva den frågan. Regeringen skulle pröva tillåtligheten av framför allt verksamheter som utgör viktiga samhällsintressen samtidigt som de som riskerar att skada människors hälsa, medför stor omgivnings- påverkan eller stora ingrepp i miljön och tar i anspråk värdefulla naturresurser.14

12Prop. 1985/86:3, Regeringens proposition 1985/86:3 med förslag till lag om hushållning m.m., s. 124 f.

13SOU 1970:40, Revision av vattenlagen, s. 38.

14Prop. 1997/98:45, del 1, s. 436.

365

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

SOU 2024:11

Regeringen ansåg att ett viktigt skäl för att regeringen och inte en tillståndsmyndighet skulle pröva vissa verksamheter var att det bör finnas ett politiskt ansvar för stora eller på annat sätt viktiga verk- samheter som har betydelse för samhällsplaneringen i stort. Även om det skulle finnas en möjlighet för domstol att hänskjuta ärenden till regeringens prövning, var det med hänsyn till ärendenas karaktär lämpligast att regeringen i ett tidigt skede av beredningen fattade beslut om en verksamhet ska få komma tillstånd.15

Regeringen ansåg därför att naturresurslagens och vattenlagens bestämmelser om regeringsprövning skulle arbetas in i miljöbalken. Regeringens prövning skulle utgå från miljöbalkens allmänna hän- synsregler och övriga tillståndsregler. Samma miljökrav skulle näm- ligen ställas på en verksamhet som prövades av regeringen som på annan verksamhet. Denna ståndpunkt kan tyckas självklar eftersom de verksamheter som ska prövas av regeringen typiskt sett orsakar stor påverkan på omgivningen. Naturresurslagen var emellertid inte tydlig i detta avseende, även om tillämpningen hade inneburit hän- synstagande också till miljökrav. Regeringen förordade därmed ett klarläggande av att prövningen ska göras till skydd för människors hälsa och miljön i syfte att leva upp till miljöbalkens mål.16

Regeringen konstaterade vidare att gemensamt för de verksam- heter som kan komma i fråga för regeringsprövning är att de gene- rellt sett har en betydande miljöpåverkan samtidigt som konkur- rerande eller motstridiga intressen måste vägas samman för att nå den bästa lösningen. Nästan all tillståndsprövning enligt miljöbal- kens bestämmelser innebär visserligen att olika hänsyn måste beak- tas och vägas mot varandra. Denna avvägning av olika intressen är dock särskilt markant vid den typ av verksamheter som var aktuell för regeringsprövning. Prövningen av vilken påverkan på omgivningen som kan tolereras i dessa fall rymmer inte sällan samhällsfrågor som bör lösas utifrån ett nationellt perspektiv. De bedömningar som ska göras omfattar ytterst politiska ställningstaganden. Regeringen fram- höll att enskilda intressen ofta kan ställas mot allmänna intressen eller olika allmänna intressen mot varandra. Prövningen skulle där- för enligt regeringen utformas så att en så allsidig sammanvägning som möjligt av olika hänsyn kunde åstadkommas.17

15Prop. 1997/98:45, del 1, s. 436.

16Prop. 1997/98:45, del 1, s. 436 f.

17Prop. 1997/98:45, del 1, s. 437.

366

SOU 2024:11

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

Regeringen ansåg sig ha de bästa förutsättningarna att inom ramen för uppställda normer göra de allmänna och samlade lämplighetsöver- väganden som krävdes i dessa särskilda ärenden. Det utrymme för en friare prövning för regeringen i förhållande till balkens allmänna hän- synsregler som vissa remissinstanser efterlyste, ansåg regeringen fanns vid en prövning med utgångspunkt i det resonemang som redovisats.18

Obligatorisk regeringsprövning och prövning efter förbehåll

I förarbetena ansåg regeringen att dess tillåtlighetsprövning skulle vara obligatorisk för de verksamheter som räknas upp i miljöbalken. Verksamheterna skulle i huvudsak vara desamma som enligt natur- resurslagen och vattenlagen, men omfatta något färre typer av vatten- verksamhet. Även trafikanläggningar skulle omfattas. Regeringen skulle dessutom, liksom tidigare, kunna välja att förbehålla sig tillåt- lighetsprövningen av andra verksamheter, bland annat om verksam- heten kunde antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag.19

Regeringen ansåg att en tillåtlighetsprövning efter förbehåll skulle kunna komma i fråga i följande fall.

1.Verksamheter som kunde antas få betydande omfattning eller bli av ingripande beskaffenhet.

2.Verksamheter utanför de särskilda skydds- eller bevarandeområ- den som föreslogs i 7 kap. 28 § miljöbalken om verksamheten mer än obetydligt kunde skada naturvärdet inom området.

3.Vattenverksamheter med obetydlig miljöpåverkan i de älvsträckor som föreslogs skyddade enligt 4 kap. 6 § miljöbalken.

Den första och sista prövningsgrunden – verksamheter som kunde antas få betydande omfattning eller bli av ingripande beskaffenhet och verksamheter i de skyddade älvsträckorna – motsvarade vad som gällde sedan tidigare enligt naturresurslagen och vattenlagen.

När det gällde verksamheter utanför skyddade områden där verk- samheterna mer än obetydligt kunde skada naturvärdet inom områ- det, var detta kriterium en nyhet som självständig prövningsgrund.

18Prop. 1997/98:45, del 1, s. 437.

19Prop. 1997/98:45, del 1, s. 438.

367

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

SOU 2024:11

Regeringen konstaterade att skyddet för dessa områden följer av de åtaganden Sveriges medlemskap i Europeiska unionen (EU) medför. Undantag från skyddet kunde bara medges under de förutsättningar som angavs i aktuella EU-direktiv. Regeringen ansåg därför att det skulle ankomma på regeringen att pröva verksamheter där detta skydd kunde komma att hotas.

Regeringen bedömde dock att det var tillräckligt om regeringspröv- ningen gjordes fakultativ, det vill säga att regeringen genom ett särskilt beslut kunde förbehålla sig rätten att pröva ett ärende. Vidare bedömde regeringen att kriteriet för regeringsprövningen skulle skärpas så att sådan prövning blev aktuell redan om verksamheten kunde antas mer än obetydligt skada naturvärdet inom de aktuella områdena.20

Ändringar i miljöbalken

Ändringarna som genomfördes i miljöbalken 2005 innebar en minsk- ning av de verksamheter som omfattas av regeringens obligatoriska tillåtlighetsprövning. Miljöprövningen av de verksamheter som inte längre skulle omfattas av den obligatoriska tillåtlighetsprövningen bedömdes bli effektivare eftersom ett prövningsmoment försvann och den sammanlagda handläggningstiden blev kortare.21

I motiven framhölls att ramarna för regeringens tillåtlighetspröv- ning enligt miljöbalken var snävare än vad de var när regeringspröv- ningarna infördes genom äldre lagstiftning. Ett skäl till det var att regeringen måste utgå från miljöbalkens hänsynsregler samt övriga tillståndsregler. Det finns inte någon särreglering som skiljer reger- ingens prövning från annan tillståndsprövning av verksamheter som prövas enligt miljöbalken. Den miljörättsliga lagstiftningen har också blivit mer omfattande. Det ställs detaljerade krav på prövningsför- farandet och prövningsunderlagets utformning, vilket i stor utsträck- ning följer av EU:s miljölagstiftning och internationella regler samt den rättspraxis som finns på området både nationellt och inom EU.22

Regeringen bedömde att det fanns ett inte obetydligt utrymme för politiska överväganden inom ramen för miljöbalkens bestämmelser om prövning av bland annat miljöfarliga verksamheter och vatten- verksamheter. Det var därför fortfarande viktigt att regeringen hade

20Prop. 1997/98:45, del 1, s. 439 f.

21Prop. 2004/05:129, En effektivare miljöprövning, s. 80 f.

22Prop. 2004/05:129 s. 80 f.

368

SOU 2024:11

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

möjlighet att ingripa i prövningsförfarandet i fråga om vissa verk- samheter.23

Regeringen ansåg att en stor fördel med förändringen var den effektivisering som låg i att regeringen inte längre ägnade tid och resurser åt att handlägga de ärenden som mynnade ut i slutsatsen att regeringen borde avstå från tillåtlighetsprövningen. Möjligheterna till tillåtlighetsprövning i de fall där en sådan prövning var motiverad säkerställdes genom regeringens förbehållsrätt enligt 17 kap. 3 § miljö- balken, genom skyldigheten för prövningsmyndigheten att överlämna ärendet till regeringen enligt 19 kap. 2 § eller 21 kap. 7 § miljöbalken samt genom att 2 kap. 9 och 10 §§ eller 7 kap. 29 § samma lag var tillämpliga.24

Tidpunkten för regeringens förbehåll

En utgångspunkt enligt nuvarande reglering i miljöbalken är att reger- ingsprövningen ska ske tidigt i processen och som ett led i det ordi- narie tillståndsförfarandet.25 I betänkandet med förslag till miljöbalk föreslogs att det av 19 kap. 4 § andra stycket miljöbalken skulle framgå att regeringen ska lämna besked om förbehållet till den till- ståndsprövande myndigheten innan denna har meddelat dom eller beslut om verksamhetens tillåtlighet.26 Förslaget infördes dock inte. I stället anges i 17 kap. 3 § miljöbalken att regeringen omedelbart ska lämna besked om förbehållet till den tillståndsprövande myndig- heten. Det finns inte någon förklaring i förarbetena till varför formu- leringen ändrades. Det finns inte heller någon förklaring till vad som avses med uttrycket omedelbart. I kommentaren anges endast att tredje stycket innehåller en föreskrift om regeringens skyldighet att underrätta en tillståndsmyndighet om förbehållet.27

Det finns alltså inte något uttryckligt förbud i nuvarande bestäm- melse för regeringen att använda sig av förbehållsrätten efter att till- låtligheten har prövats i första instans. Tvärtom ger bestämmelserna intryck av att det är möjligt för regeringen att använda sig av för- behållsrätten även i ett sent skede av processen.

23Se även prop. 1997/98:45, del 1, s. 437.

24Prop. 2004/05:129, s. 80.

25Prop. 1997/98:45 del 1, s. 436.

26SOU 1996:103, Miljöbalken En skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveck- ling, del 1, s. 86.

27Prop. 1997/98:45 del 2, s. 219.

369

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

SOU 2024:11

Överlämnande i överinstans

I 23 kap. 7 § miljöbalken, som gäller prövningen i Mark- och miljö- överdomstolen, anges att domstolen ska tillämpa bestämmelserna i 21 kap. 7 § miljöbalken som anger i vilka fall domstolen ska lämna över ärenden till regeringen. Bestämmelsen gäller även för rättegång i Högsta domstolen enligt 23 kap. 9 § miljöbalken.

Bestämmelserna om handläggningen i Mark- och miljööverdom- stolen och Högsta domstolen ger alltså ett utrymme för att även en överinstans kan lämna över en verksamhet som omfattas av 17 kap. 3 § miljöbalken till regeringen för avgörande. Så har också skett i målet om Preemraff i Lysekil, se rubriken Preemraff-målet.

Miljöprövningsutredningens förslag

Miljöprövningsutredningen har i sitt betänkande28 föreslagit att bestämmelsen i 17 kap. 3 § miljöbalken bör ändras och utformas i enlighet med formuleringen i 1983 års vattenlag. Utredningen menade att förutsebarheten och rättssäkerheten ökar om regeringen enbart får använda sig av sin förbehållsrätt tidigt i processen. Utredningen ansåg därför att det inte ska vara möjligt för regeringen att gå in i ett mål mellan tingsrätt och hovrätt eller mellan hovrätt och Högsta domstolen. Utredningen föreslog därför att om ett mål eller ärende om tillståndsprövning av en verksamhet pågår, ska regeringen be- sluta om förbehåll innan första instans har meddelat dom eller beslut om tillåtlighet. Ändringen skulle enligt förslaget införas genom att den lydelsen lades till i 17 kap. 3 § tredje stycket första meningen.29

Handläggningsbestämmelserna för överinstans i 23 kap. 7 och 9 §§ miljöbalken som hänvisar till 21 kap. 7 § samma lag tar sikte på ett flertal olika situationer när domstolen ska överlämna ett mål till regeringen för avgörande, varav förbehållsrätten i 17 kap. 3 § miljö- balken är en sådan situation. Miljöprövningsutredningen föreslog därför inte några ändringar i dessa handläggningsbestämmelser. Utred- ningen konstaterade vidare att en konsekvens av att regeringen inte kan använda sin förbehållsrätt i överinstans är att hänvisningen i hand-

28SOU 2022:33.

29SOU 2022:33, s. 460.

370

SOU 2024:11

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

läggningsbestämmelserna i den del som avser 17 kap. 3 § miljöbalken saknar praktisk betydelse för överinstansen.30

Som en följd av förslaget att 17 kap. 3 § skulle ändras så att reger- ingen inte längre fick möjlighet att ta till sig en tillåtlighetsprövning när tillåtlighetsfrågan redan har avgjorts, fyllde en underrättelse enligt 17 kap. 5 § inte längre någon funktion om den gjordes efter denna tid- punkt. Utredningen föreslog därför att bestämmelsen skulle ändras så att det anges att underrättelse ska ske innan första instans har med- delat dom eller beslut om tillåtlighet.31

9.4.3Miljöbalkens bestämmelser om regeringens tillåtlighetsprövning

Regeringsprövning efter förbehåll enligt 17 kap. 3 § miljöbalken

Det har inte ansetts möjligt att uttömmande ange alla verksamheter som bör omfattas av prövningsplikten i 17 kap. 1 § miljöbalken. Det har därför bedömts angeläget att ge regeringen möjlighet att i vissa fall pröva en verksamhets tillåtlighet.32 En del större anläggningar och projekt omfattas av den obligatoriska prövningsplikten i 17 kap. 1 § miljöbalken. Utöver prövningsplikten i 17 kap. 1 § miljöbalken finns en möjlighet för regeringen att utnyttja sin fakultativa tillåtlig- hetsprövning i 17 kap. 3 § miljöbalken. Regeringen förbehåller sig då rätten till tillåtlighetsprövning i det enskilda fallet.

Genom regleringen i 17 kap. 3 § miljöbalken kan regeringen efter förbehåll få till stånd en sådan prövning. Regeringen kan enligt första punkten i bestämmelsen förbehålla sig rätten att tillåtlighetspröva en verksamhet om den kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag och är av betydelse från de utgångspunkter som anges i 1 kap. 1 § miljöbalken. Som exempel på sådana verksamheter anges större infrastrukturprojekt och väg- och järnvägsprojekt inom natur- känsliga områden såsom till exempel fjällområden eller skärgårdar.33

Enligt 17 kap. 3 § första stycket 2 miljöbalken kan regeringen för- behålla sig prövning om verksamheten utanför ett område som för- tecknats enligt 7 kap. 27 § miljöbalken kan antas mer än obetydligt

30SOU 2022:33, s. 460.

31SOU 2022 :33, s. 461.

32Jämför prop. 1997/98:45, del 1, s. 439 f.

33Prop. 1997/98:45, del 2, s. 219.

371

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

SOU 2024:11

skada naturvärdet inom området. De områden som räknas upp i 7 kap 27 § miljöbalken är

•särskilda skyddsområden enligt EU:s fågeldirektiv34,

•särskilda bevarandeområden enligt EU:s art- och habitatdirektiv35

•områden som bör skyddas eller är skyddade enligt internationella åtaganden eller nationella mål om skydd för naturområden.

I 17 kap. 3 § första stycket 3 miljöbalken ges regeringen möjlighet att förbehålla sig rätten till prövning av verksamheter som omfattas av 4 kap. 6 § andra stycket miljöbalken. Det gäller vattenkraftverk, vattenanläggningar och vattenöverledningar för kraftändamål i skyd- dade älvsträckor som förorsakar endast obetydlig miljöpåverkan och därför kan få komma till stånd.36

Regleringen i 17 kap. 3 § miljöbalken ger en utökad möjlighet för regeringen att prövat tillåtligheten av en verksamhet även om den inte omfattas av 17 kap. 1 § miljöbalken. Tillåtlighetsprövningen görs på samma sätt.

Förfarandet

Överlämnande till regeringen för prövning av tillåtlighet, antingen enligt prövningsplikten i 17 kap. 1 § miljöbalken eller efter förbehåll enligt 17 kap 3 § miljöbalken, görs av den ordinarie prövningsmyn- digheten. Sökanden ska alltså lämna in tillståndsansökan till ordina- rie prövningsmyndighet, som i sin tur sammanställer underlaget och med ett eget yttrande överlämnar frågan till regeringen för prövning. Detta följer av 21 kap. 7 § miljöbalken och 19 kap. 2 § miljöbalken. Vilken myndighet som är prövningsmyndighet beror på vilken typ av verksamhet det rör sig om och enligt vilket lagrum verksamheten är tillståndspliktig.

34Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om beva- rande av vilda fåglar.

35Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter.

36Prop. 1997/98:45, del 2, s. 218 ff.

372

SOU 2024:11

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

Regeringsprövningen är en tillåtlighetsprövning

I förarbetena till miljöbalken framhåller regeringen att en utgångs- punkt för regeringsprövningen bör vara att prövningen främst ska gälla tillåtligheten av en verksamhet, det vill säga. om verksamheten ska få komma till stånd. I den prövningen ingår frågan om lokaliser- ingen av verksamheten. Regeringen borde enligt förarbetena också kunna bestämma särskilda villkor för att tillgodose allmänna intres- sen. För att ta ställning till dessa frågor måste bland annat verksam- hetens art, omfattning, miljöpåverkan, lokalisering med mera vara kända. Själva tillståndsbeslutet och villkor skulle dock fattas av en domstol eller annan prövningsmyndighet. Denna ordning överens- stämmer med vad som gällde enligt naturresurslagen och vatten- lagen.37

Kraven på ansökans innehåll och möjligheten till undantag

Även om regeringsprövningen bara avser tillåtlighetsfrågan, det vill säga om verksamheten får komma till stånd och kan bedrivas på en viss plats, ställs det samma krav på tillståndsansökans innehåll som vid en tillståndsprövning. För att regeringen ska kunna ta ett välgrundat beslut krävs därmed att det finns ett tillräckligt underlag om verksam- hetens art, omfattning, miljöpåverkan, lokalisering med mera. Det förutsätter i sin tur bland annat att det finns en väl genomförd miljö- konsekvensbeskrivning i beslutsunderlaget. Kravet på specifik miljö- bedömning för regeringens tillåtlighetsprövning framgår av 6 kap. 20 § första stycket 2 miljöbalken. Regeringen gör alltså en bedöm- ning av om verksamheten uppfyller miljökraven i miljöbalken.

I och med att samma innehållskrav aktualiseras såväl vid reger- ingsprövningen som vid tillståndsprövning av miljöprövningsdele- gation eller domstol, ska de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljö- balken tillämpas. En verksamhet ska inte tillåtas om det kvarstår en olägenhet efter vidtagna skyddsåtgärder och försiktighetsmått enligt 2 kap. 2–6 §§ miljöbalken, om den riskerar att medföra skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön. Detta framgår av den så kallade stoppregeln i 2 kap. 9 § första stycket miljöbalken.

37Prop. 1997/98:45, del 1, s. 441 ff.

373

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

SOU 2024:11

Regeringen har dock vid sin bedömning av en verksamhets till- låtlighet möjlighet att göra andra överväganden än den ordinarie prövningsmyndigheten. I 2 kap. 9 § första stycket miljöbalken anges att en verksamhet som befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön, får verksam- heten bedrivas eller åtgärden vidtas endast om regeringen finner att det finns särskilda skäl. Olägenheterna av verksamheten ska vid bedöm- ningen sättas i relation till verksamhetens samhällsnytta. För särskilda skäl krävs det att verksamheten medför så stora fördelar från allmän och enskild synpunkt att de klart överväger olägenheterna. Som exempel på verksamheter där särskilda skäl kan anses föreligga anges i lagmotiven anläggningar för behandling av farligt avfall, till exempel omhändertagande av batterier innehållande bly, vissa kommunika- tionsanläggningar av stor betydelse för infrastrukturen och vissa för- svarsanläggningar.38

Om en verksamhet medför en risk för att ett stort antal männi- skor får sina levnadsförhållanden väsentligt försämrade eller att mil- jön försämras avsevärt ska den enligt 2 kap. 9 § andra stycket miljö- balken inte tillåtas. En verksamhet med sådan miljöpåverkan kan inte tillåtas genom undantaget i 2 kap. 9 § första stycket miljöbalken eftersom den av princip är otillåten. Regeringen har dock getts möj- lighet att i mycket speciella undantagsfall medge dispens från denna bestämmelse genom 2 kap. 10 § miljöbalken, så kallad regeringsdis- pens. För sådan dispens krävs det att verksamheten är av synnerlig betydelse ur allmän synpunkt.39

I motiven tas sysselsättning upp som exempel på vad som kan vara av betydelse ur allmän synpunkt och det måste finnas en klar övervikt på nyttosidan. Det innebär att fördelarna från allmän synpunkt måste klart överväga olägenheterna av verksamheten.40 Det finns dock ingen möjlighet för regeringen att tillåta en verksamhet som befaras för- sämra det allmänna hälsotillståndet, 2 kap. 10 § första stycket miljö- balken. Av 2 kap. 9 § tredje stycket miljöbalken följer att vad som anges i första och andra stycket i 2 kap. 9 § inte gäller om regeringen har tillåtit verksamheten enligt 17 kap. 1, 3 eller 4 § miljöbalken.

38Prop. 1997/98:45, del 2, s. 26 ff.

39Prop. 1997/98:45, del 2, s. 28.

40Prop. 1997/98:45, del 2, s. 27 f.

374

SOU 2024:11

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

Regeringsbeslutens bindande verkan vid tillståndsprövningen

Det är sparsamt reglerat hur regeringens tillåtlighetsbeslut ska be- handlas vid efterkommande tillståndsprövning enligt miljöbalken. Den bestämmelse som finns om tillåtlighetsbeslutets bindande ver- kan gäller vattenverksamhet. I 11 kap. 23 § första stycket 1 miljö- balken anges att en vattenverksamhet, som ingår som en del i en större verksamhet som tillåtlighetsprövats av regeringen och bedömts tillåtlig, ska beviljas tillstånd i efterföljande tillståndsprövning. Ut- över denna bestämmelse finns inte någon annan uttrycklig reglering i miljöbalken som anger hur tillåtlighetsbeslutet ska behandlas.

I motiven till balken uttalades dock att ett av regeringen beviljat tillåtlighetsbeslut bör vara bindande i den efterföljande tillstånds- prövningen och att det ankommer på ordinarie prövningsmyndighet att fastställa närmare villkor och bevilja tillstånd, men inte att pröva tillåtlighetsfrågan ytterligare.41

Frågan aktualiserades i prövningen av Botniabanan, MÖD 2006:44. Sökanden Banverket ville bygga en järnväg mellan Nordmaling och Umeå genom särskilda skyddsområden i Ume- älvens delta och verksamheten krävde därför tillstånd enligt 7 kap. 28 a § och 11 kap. miljöbalken. Regeringen hade prövat tillåtligheten enligt 17 kap. 1 § miljöbalken och verksamheten hade förklarats tillåtlig. Frågan i mark- och miljööverdomstolen var bland annat vil- ken rättsverkan regeringens tillåtlighetsbeslut skulle få i tillstånds- prövningen. Mark- och miljööverdomstolen slog fast att regeringens tillåtlighetsbeslut var bindande för efterkommande tillståndspröv- ning med hänvisning dels till de ovan angivna motivuttalandena, dels till regleringen i 11 kap. 23 § första stycket 1 miljöbalken.

Frågan aktualiserades även vid de två rättsprövningarna av Botnia- banan, RÅ 2004 ref. 108 och RÅ 2008 ref. 89, samt Europadomsto- lens dom den 25 september 2014, Karin Andersson med flera mot Sverige. I det sistnämnda fallet, som också gällde Botniabanan, slog Europadomstolen fast att Sverige brutit mot artikel 6 i Europa- konventionen.

I MÖD 2006:44 klargjordes därmed att regeringens tillåtlighets- beslut är bindande för de tillståndsprövningar som görs enligt miljö- balken.42 Prövningsmyndighetens uppgift, efter det att regeringen

41Prop. 1997/98:45, del 1, s. 436 och 443 samt prop. 1997/98:45, del 2, s. 203.

42Prop. 2011/12:118, Planeringssystem för transportinfrastruktur, s. 99.

375

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

SOU 2024:11

beslutat att verksamheten ska vara tillåtlig, är bara att fastställa de närmare villkoren för verksamheten och bevilja tillstånd enligt 19 kap. 2 § och 21 kap. 7 § miljöbalken.

I NJA 2013 s. 613 konstaterade Högsta domstolen dock att rätts- kraften i en tillåtlighetsdom inte sträcker sig längre än till sådant som har prövats och att frågan om hur långt rättskraften sträcker sig är beroende av vilka frågor domstolen har att ta ställning till genom en tillåtlighetsdom. Högsta domstolen slog också fast att en uppdel- ning av prövningen i två etapper, först tillåtlighet och sedan tillstånd, inte får leda till att tillstånd meddelas utan att samtliga frågor som ska ingå i tillståndsprövningen verkligen blir bedömda i något skede. Domstolen anförde vidare att tolkningen och tillämpningen av reg- lerna om en särskild tillåtlighetsdom i 22 kap. 26 § miljöbalken måste anpassas till de krav som följer av unionsrätten samt att domstolen vid tillståndsprövningen först ska ta ställning till om en bedömning som uppfyller unionsrättens krav har skett i tillåtlighetsdomen. Detta antog Högsta domstolen mer sällan vara fallet med hänsyn till att det närmare innehållet i tillståndet och villkoren återstod att fastställa. Den samlade bedömningen ska göras vid tillståndsprövningen och tillåtlighetsdomens rättskraft hindrade inte detta. Avgörandet rörde en prövning av tillåtligheten som utförts av domstol, men utred- ningen bedömer att principen om ett tillåtlighetsbesluts rättsverkan gäller även beslut om tillåtlighet enligt 17 kap. miljöbalken.43

Myndigheters skyldighet att underrätta regeringen

För att regeringen ska få kunskap om kommande verksamheter som bör bli föremål för tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. 3 § miljöbal- ken ska en myndighet eller kommun som får kännedom om sådana verksamheter underrätta regeringen om detta. Det framgår av 17 kap. 5 § första stycket miljöbalken. Trafikverkets skyldighet att årligen informera om byggande av väg- och järnvägar anges i 17 kap. 5 § andra stycket miljöbalken.

En särskilt reglerad underrättelseskyldighet finns för Naturvårds- verket och Havs- och vattenmyndigheten i 4 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Enligt bestämmelsen ska

43Jämför Darpö, Jan (2012), EU-rätten och den processuella autonomin på miljöområdet – Om det svenska systemet med tillåtlighetsförklaringar och mötet med europarätten, s. 14, samt Darpö, Jan (2013), Bunge-täkten i Högsta domstolen, s. 3.

376

SOU 2024:11

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

verket eller myndigheten i god tid innan målet sätts ut till huvud- förhandling eller tillståndsbeslut meddelas anmäla till regeringen om det är fråga om tillstånd till miljöfarlig verksamhet vars tillåtlighet bör prövas av regeringen. Någon närmare precisering av när under- rättelse ska ske framgår inte av bestämmelsen och den är inte heller uttryckligen avgränsad till huvudförhandling i första instans.

I 1 § förordningen om vattenverksamheter finns en motsvarande skyldighet för Kammarkollegiet, Havs- och vattenmyndigheten och länsstyrelsen att underrätta regeringen. Av bestämmelsen följer att myndigheten, i god tid innan målet eller ärendet sätts ut till huvud- förhandling eller sammanträde, eller innan tillståndsbeslut meddelas, ska underrätta regeringen.

I 26 § miljöbedömningsförordningen finns en hänvisning till underrättelseskyldigheten enligt 17 kap. 5 § miljöbalken, men enligt den bestämmelsen inträder skyldigheten att underrätta regeringen redan under samrådet, det vill säga i ett tidigt skede av målets handläggning och innan det når första instans.

9.4.4Ärenden för vilka regeringen förbehållit sig prövningen

Av förarbetena till miljöbalken framgår att regeringen har förbehållit sig prövningen enligt naturresurslagen när det gäller till exempel anläggning av flygplats i Karlstad kommun, den tredje rullbanan vid Arlanda flygplats, nyanläggning av rangerbangård, utvidgning av till- verkning av pappersmassa och havsbaserad fiskodling. Likaså har regeringen förbehållit sig prövningen av vattenföretag som avses i

3kap. 6 § tredje stycket naturresurslagen, det vill säga sådana vatten- företag som på grund av sin obetydliga miljöpåverkan kan få utföras i annars skyddade vattendrag. Med stöd av bemyndigandet i den bestämmelsen har regeringen förbehållit sig att pröva tillåtligheten av bland annat Brunnsbergs kraftverk i Österdalälven i Älvdalens kommun, ombyggnad av Långfors kraftstation i nedre Långan i Krokoms kommun samt Hemlinges med fleras vattenkraftverk i Gideälven i Bjurholms och Örnsköldsviks kommuner.44

I konstitutionsutskottets granskningsbetänkande hösten 202045 anges att regeringen förbehållit sig prövningen av tillåtligheten av en

44Prop. 1997/98:45 del 1, s. 434 f.

45Konstitutionsutskottets betänkande 2020/21:KU10 s. 165.

377

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

SOU 2024:11

verksamhet med stöd av 17 kap. 3 § miljöbalken vid åtta tillfällen. Besluten föregick i sju av fallen av en underrättelse från en statlig myndighet eller en kommun. I ett av fallen föregicks beslutet av en underrättelse från en enskild.

Av de åtta prövade ärendena rör endast två av dem frågor som omfattas av utredningens direktiv eftersom dessa grundar sig på underrättelse enligt 17 kap. 5 § miljöbalken. Dessa ärenden redogörs för nedan.

Preemraff-målet

Bakgrunden i Preemraff-målet46 är i korthet följande. I Lysekil har det funnits ett raffinaderi sedan 1970-talet. Preem ansökte i decem- ber 2016 vid mark- och miljödomstolen om fortsatt och utökad verksamhet vid anläggningen. Domstolen lämnade i november 2018 bolaget tillstånd i huvudsak i enlighet med ansökan.

Domen överklagades av ett flertal parter och Mark- och miljö- överdomstolen meddelade i juni 2019 prövningstillstånd i målet. Under målets handläggning i Mark- och miljööverdomstolen under- rättade Naturvårdsverket i augusti 2019 regeringen om målet med stöd av 17 kap. 5 § miljöbalken. I slutet av augusti samma år beslu- tade regeringen med stöd av 17 kap. 3 § miljöbalken att tillåtligheten av den ansökta verksamheten skulle prövas av regeringen. I enlighet med 21 kap. 7 § miljöbalken överlämnade sedan Mark- och miljö- överdomstolen tillåtlighetsfrågan till regeringen med eget yttrande för prövning. I yttrandet bedömde domstolen att verksamheten var tillåtlig. I en skrivelse till regeringen i september 2020 återkallade Preem sin ansökan.

Konstitutionsutskottets granskning av Preemraff-målet

Regeringens hantering av ärendet granskades av Konstitutionsutskot- tet under hösten 2020.47 I sitt ställningstagande uttalade utskottet bland annat följande.48

46Mark- och miljööverdomstolens beslut 15 juni 2020 i mål nr M 11730-18.

47Konstitutionsutskottets betänkande 2020/21:KU10, s. 153–176.

48Konstitutionsutskottets betänkande 2020/21:KU10, s. 5.

378

SOU 2024:11

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

Ett beslut av regeringen om att förbehålla sig prövningen bör fattas så tidigt som möjligt i processen. Något formellt hinder mot att fatta ett sådant beslut i ett senare skede finns dock inte, t.ex. om nya omstän- digheter framkommer. Det är dock viktigt att understryka att strävan från regeringens och myndigheternas sida måste vara att frågor om att regeringen ska pröva tillåtligheten väcks redan i första instans. Det finns i ärenden av det aktuella slaget intresseavvägningar som kan motivera en prövning av regeringen, och dessa intresseavvägningar bör som regel vara kända när en ansökan ligger hos en mark- och miljödomstol. Ut- skottet vill i detta sammanhang därför framhålla principen om domsto- larnas självständighet enligt 11 kap. 3 § regeringsformen, och mot bak- grund av denna princip bör regeringen iaktta försiktighet i fråga om att ta över tillåtlighetsprövningen i ett sent skede. Ju högre instans målet behandlas i desto större försiktighet måste iakttas.

Göteborg–Borås och Hässleholm–Lund, delar av utbyggnaden av nya stambanor

Regeringen beslutade den 8 oktober 2020 att förbehålla sig pröv- ningen av delar av utbyggnaden av nya stambanor på sträckan Göteborg–Borås och Hässleholm–Lund. I beslutet uppgavs att Trafik- verket i sin årliga underrättelse till regeringen om byggande av väg- och järnvägar för vilka regeringen får förbehålla sig prövningen en- ligt 17 kap. 3 § miljöbalken angett att de två sträckorna för stambana uppfyller kriterierna för en sådan prövning. Regeringen bedömde att utbyggnaden kunde antas få sådan betydande omfattning eller bli av ett sådant slag som avses i 17 kap. 3 § miljöbalken och att det sam- mantaget fanns skäl för att tillåtlighetspröva objekten enligt 17 kap. 3 § miljöbalken.49 Ärendet handläggs hos Trafikverket och har ännu inte överlämnats till regeringen när detta betänkande går i tryck.

Bestämmelser om intresseavvägningar i miljöbalken

I miljöbalken finns bestämmelser som ska tillämpas vid prövningen av bland annat miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet och som innebär att avvägningar måste ske mellan olika intressen. Ett enskilt intresse kan till exempel vara en markägares rätt att använda sin mark och sitt vatten. Ett allmänt intresse kan vara allmän dricks- vattenförsörjning eller skydd av ett naturområde. För några av dessa

49Regeringens beslut den 8 oktober 2020 i ärende M 2020/00743.

379

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

SOU 2024:11

avvägningar gäller att de ska hänskjutas till regeringen och för andra finns det inte något sådant krav. I detta avsnitt beskrivs några av de avvägningsbestämmelser som förekommer i andra kapitel i miljö- balken samt vilken instans som ska fatta beslut i frågan. Beskriv- ningen syftar till att lyfta fram vilka faktorer som aktualiserar ett överlämnande av ett ärende till regeringen för avgörande.

Slutavvägning enligt 2 kap. 9 och 10 §§ miljöbalken

Enligt 2 kap. 9 § miljöbalken får en verksamhet eller åtgärd som kan befaras föranleda skada eller olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön, även om sådana skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått vidtas som krävs enligt balken, endast be- drivas eller åtgärden vidtas om det finns särskilda skäl. Av 19 kap. 2 § och 21 kap. 7 § miljöbalken framgår att prövningsmyndigheten inte själv får tillåta verksamheten i sådana fall, utan att frågan ska under- ställas regeringen för avgörande. I 2 kap. 9 § andra stycket miljöbalken anges dock att en verksamhet eller åtgärd inte får bedrivas eller vidtas om den medför risk för att ett stort antal människor får sina levnads- förhållanden väsentligt försämrade eller miljön försämras avsevärt.

I 2 kap. 10 § miljöbalken anges att regeringen kan tillåta en verk- samhet eller åtgärd som är av synnerlig betydelse från allmän syn- punkt, även om förutsättningarna är sådana som anges i 2 kap. 9 § andra stycket miljöbalken. Det gäller dock inte om verksamheten eller åtgärden kan befaras försämra det allmänna hälsotillståndet. Ett sådant beslut får förenas med villkor för att tillgodose allmänna intressen.

Miljöbalksutredningen motiverade förslaget till 2 kap. 10 § miljö- balken med att regeringen borde ha möjlighet att i mycket speciella situationer tillåta verksamheter eller åtgärder av synnerlig betydelse från allmän synpunkt, till exempel på grund av tunga arbetsmark- nadspolitiska, försvarspolitiska eller liknande skäl. Enligt utred- ningen skulle regeringen dock aldrig få tillåta verksamhet som kunde befaras försämra det allmänna hälsotillståndet.50 Regeringen ansåg att en tillståndsmyndighet som finner att den skadenivå som be- skrivs i 2 kap. 9 § miljöbalken kommer att överskridas, men att för- utsättningarna för undantag enligt 2 kap. 10 § miljöbalken finns, ska

50SOU 1996:103, s. 458.

380

SOU 2024:11

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

underställa frågan regeringens prövning. Detsamma skulle gälla om villkor för att tillgodose balkens regler förhindrade att verksamheten kunde komma till stånd. Regeringen borde nämligen ha det bästa underlaget för att göra relevanta avvägningar mellan dels olika all- männa intressen, dels allmänna och enskilda intressen.51

Riksintressen i 3 och 4 kap. miljöbalken

Bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken om hushållning med mark- och vattenområden inklusive riksintressen ska tillämpas av myn- digheterna vid prövning av ärenden och mål, men inte i övrigt. Av- vägningar med hänsyn till dessa ska således endast ske i de fall reglerna är tillämpliga, det vill säga i de fall verksamheten ska prövas av domstol eller annan myndighet, men inte vid till exempel tillsyn.52

I flera bestämmelser i 3 kap. miljöbalken används uttrycket att de intressen som anges i kapitlet så långt möjligt ska skyddas från åtgär- der som kan skada eller hindra dem. Om ett område eller en del av det behövs för en anläggning som är av riksintresse för totalförsvaret ska enligt 3 kap. 10 § miljöbalken totalförsvarsintresset ges före- träde. I förarbetena till miljöbalken framgår att i uttrycket ”så långt möjligt” ligger att den avvägning som ska göras mellan det skyddade intresset och motstående intressen ska innefatta hänsyn till de prak- tiska och ekonomiska konsekvenserna av det skydd en bestämmelse i 3 kap. ger. I första hand är avsikten att ge utrymme i det enskilda fallet för samhällsekonomiska hänsynstaganden, till exempel med hänsyn till regionalpolitiska eller sysselsättningspolitiska intressen. Även konsekvenserna för berörda enskilda intressen ska dock vägas in. Denna prövning ligger på tillståndsmyndigheten och det finns inte något krav på att hänskjuta en sådan bedömning till regeringen.53 Riksintresse nämns dock i förarbetena till 21 kap. 7 § miljöbalken som exempel på en situation då en prövande myndighet ska lämna över målet till regeringen.54

51Prop. 1997/98 :45, del 1, s. 239.

52Prop. 1997/98:45, del 1, s. 219.

53Prop. 1997/98 :45, del 2, s. 30.

54Prop. 1997/98:45 del 1, s. 467.

381

Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters skyldighet att underrätta

SOU 2024:11

Regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. miljöbalken

Av 17 kap. miljöbalken framgår att regeringen för vissa verksamhe- ter ska pröva tillåtligheten och har möjlighet att även för andra verk- samheter förbehålla sig tillåtlighetsprövningen av en verksamhet, se avsnitt 9.2.1. Miljöbalksutredningen föreslog att regeringen i sina beslut om tillåtlighet för en verksamhet, förutom meddelande om verksamheten får komma till stånd och om lokaliseringen godtas, även skulle få meddela särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen. Det kan till exempel röra sig om att sökanden ska betala ett penningbelopp eller vidta åtgärder för att förebygga och kom- pensera skador. Villkoren kan även avse andra allmänna intressen till exempel närings-, arbetsmarknads- och regionalpolitiska intressen.55

Överlämnande till regeringen enligt 21 kap. miljöbalken

I 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken stadgas att om mark- och miljö- domstolen finner att ett mål hos domstolen rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 § miljöbal- ken, ska domstolen med eget yttrande överlämna målet till reger- ingen för prövning. Detsamma gäller om Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten begär att målet av sådan anledning ska överlämnas till regeringen.

Är det fråga om en statlig myndighets beslut som rör Försvars- makten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försva- rets radioanstalt, ska domstolen alltid med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för prövning. I förarbetena till bestämmelsen framförde regeringen att utgångspunkten för om ett mål eller ärende bör överlämnas till regeringen bör vara om ärendet verkligen kräver ett ställningstagande från regeringens sida. Som exempel nämns att ärendet berör områden av riksintresse. Frågor som rör försvaret är regelmässigt av riksintresse.56

55SOU 1996:103, s. 460.

56Prop. 1997/98:45, del 1, s. 467.

382

10 Undantag från MKB-direktivet

10.1Utredningens uppdrag

Utredningen har i uppdrag att analysera och föreslå ett genom- förande som möjliggör införandet av undantagen i artikel 1.3 och 2.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB-direktivet). Utredningen redo- visar i avsnitt 10.2 en bedömning av förutsättningarna för att införa undantag och vad undantag enligt artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direk- tivet kan avse. Utifrån den bedömningen redovisas i avsnitt 10.3 och

10.4förslag och bedömningar i fråga om hur undantagen enligt artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet kan genomföras i svensk rätt.

Redovisningen omfattar inte frågan hur undantag enligt arti- kel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet kan och bör genomföras i fråga om sektorslagstiftning, och inte heller frågan huruvida den svenska kris- och beredskapslagstiftningen under vissa förutsättningar kan anses motsvara undantagen enligt MKB-direktivet.

10.2Förutsättningarna för att införa undantag enligt artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet

Bedömning: Undantag från MKB-direktivet kan avse formella krav i prövningen och miljöbedömningen av sådana verksamheter eller åtgärder som omfattas av MKB-direktivet och som bedöms med- föra betydande miljöpåverkan. Undantag kan aktualiseras i situatio- ner där det är tidskritiskt att en verksamhet eller åtgärd genomförs. Utrymmet för undantag begränsas i vissa avseenden av krav i unionsrätten och internationell rätt samt av krav på underlag som följer av de regelverk som en verksamhet eller åtgärd ska prövas mot.

383

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

Utrymmet för undantag enligt unionsrätten

MKB-direktivet innebär krav på att medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att verksamheter och åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av deras art, storlek eller lokalisering blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras miljöpåverkan innan tillstånd ges. I det ingår att en miljökonsekvensbedömning ska göras i pröv- ningen av tillstånd för sådana projekt som kan medföra en betydande miljöpåverkan.

I bilaga 1 till direktivet finns en lista över de projekt som alltid kan antas medföra betydande miljöpåverkan och för vilka miljökon- sekvensbedömning och tillståndsprövning är obligatoriskt.

I bilaga 2 till direktivet finns en lista över de projekt där med- lemsstaterna själva får bedöma från fall till fall eller med tillämpning av gränsvärden eller kriterier om en miljökonsekvensbedömning bör göras. Vid bedömningen av om en miljökonsekvensbedömning ska göras för projekt som anges i bilaga 2 till direktivet ska de urvalskri- terier som anges i bilaga 3 till direktivet tillämpas. Denna del kallas vanligen för behovsbedömning (engelskans screening).

I fråga om de projekt för vilka en miljökonsekvensbedömning ska göras ställer direktivet krav på att verksamhetsutövaren ska utarbeta en miljökonsekvensbeskrivning, vars innehåll regleras i den sista bila- gan till direktivet, bilaga 4. Vilka krav som i det enskilda fallet kan ställas på en miljökonsekvensbeskrivning avgörs från fall till fall (av- gränsning, engelskans scoping). Processen innefattar även samråd, granskning och bedömning och avslutas med ett beslut i frågan om tillstånd. För de verksamheter och åtgärder som inte bedöms ha en betydande miljöpåverkan eller som inte finns upptagna på vare sig bilaga 1 eller 2 ställer MKB-direktivet inte några krav på vare sig tillståndsplikt eller en bedömning av deras miljöpåverkan.

MKB-direktivet uppställer alltså formella krav på hur prövningen ska gå till för sådana projekt som kan medföra en betydande miljö- påverkan. MKB-direktivet innehåller inte några materiella krav, det vill säga krav för att skydda människors hälsa och miljön som verk- samheten eller åtgärden ska uppfylla.

MKB-direktivet ger vissa möjligheter till undantag från kraven i direktivet. Eftersom MKB-direktivet inte innehåller några materiella krav kan undantag enligt direktivet inte avse sådana krav som en

384

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

verksamhet eller åtgärd ska prövas mot. Det innebär att de materiella krav i miljöbalken som syftar till att skydda människors hälsa och miljön ska uppfyllas även om undantag medges.

Möjligheterna till undantag regleras i artikel 1.3 respektive arti- kel 2.4 i direktivet. Enligt artikel 1.3 får medlemsstaterna, efter be- dömning från fall till fall och inom ramen för den nationella lag- stiftningen, besluta att inte tillämpa direktivet på projekt eller delar av projekt som enbart avser försvaret eller projekt som enbart avser beredskapen vid civila olyckor och kriser om de anser att det skulle inverka negativt på dessa syften.

Enligt artikel 2.4 i MKB-direktivet får medlemsstaterna i undan- tagsfall (engelskans exceptional cases) undanta ett visst projekt från direktivets bestämmelser om tillämpningen av bestämmelserna skulle få en betydande negativ inverkan på projektets syfte. Detta gäller förutsatt att målen i direktivet uppfylls. Av artikel 2.4 framgår att om ett undantag aktualiseras ska medlemsstaten

a)undersöka om någon annan form av bedömning skulle vara lämplig,

b)se till att uppgifter som erhållits genom en sådan annan form av bedömning som avses i led a, uppgifter om beslut att bevilja unda- ntag samt skälen för detta görs tillgängliga för den berörda allmän- heten, och

c)innan tillstånd ges, informera Europeiska kommissionen om skälen för undantaget samt, när det är tillämpligt, bifoga de uppgifter som gjorts tillgängliga för de egna medborgarna.

Det finns alltså inget krav om att direktivets mål ska uppfyllas vid undantag enligt artikel 1.3 medan ett sådant krav finns för undantag enligt artikel 2.4. Det finns emellertid inte någon artikel i MKB- direktivet som uttryckligen anger direktivets mål. Kommissionen har i ett tillkännagivande gett vägledning om hur medlemsstaterna ska tillämpa möjligheten till undantag enligt MKB-direktivet.1 Enligt vägledningen är det grundläggande syftet med MKB-direktivet, vil- ket kan utläsas av artikel 2.1, att verksamheter och åtgärder som kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska omfattas av ett krav på tillstånd och att det ska göras en bedömning av verksamhetens eller åtgärdens miljöpåverkan. Det innebär att kraven på processen, från

1Europeiska kommissionens tillkännagivande, Vägledning om tillämpningen av undantag enligt direktivet om miljökonsekvensbedömning (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU, ändrat genom direktiv 2014/52/EU) – artiklarna 1.3, 2.4 och 2.5, 2019/C 386/05, 14 november 2019, s. 2.

385

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

framtagande av information till säkerställande av tillgång till rättslig prövning, inte endast är formella krav utan syftar till att i största möjliga utsträckning säkerställa att målen med direktivet uppfylls.2 Av detta följer att utrymmet för undantag enligt artikel 2.4 är snä- vare än enligt artikel 1.3.

Genom en ändring av MKB-direktivet 20143 klargjordes att undan- tag enligt artikel 1.3. i MKB-direktivet endast får ges för verksam- heter och åtgärder som enbart avser försvaret eller projekt som enbart avser beredskapen vid civila olyckor och kriser. För ett undantag krävs även att en tillämpning av direktivet skulle få en negativ inverkan på dessa syften. Enligt kommissionens vägledning måste medlemsstater som tillämpar undantaget visa att tillämpningen av direktivet skulle vara kontraproduktiv för att uppnå syftet med verksamheten eller åtgärden i fråga.4

I kommissionens vägledning uttalas att möjligheten till undantag vid civila olyckor och kriser enligt artikel 1.3 inte omfattar verksam- heter och åtgärder som syftar till att förebygga sådana nödsitua- tioner. Undantag är i allmänhet endast motiverade om den nödsitua- tion som gav upphov till projektet inte kunde ha förutsetts eller, om den hade kunnat förutses, projektet inte hade kunnat genomföras tidigare. Det är enligt kommissionens vägledning osannolikt att undantaget för beredskap vid civila olyckor och kriser är tillämpligt om det syftar till att möta en situation som både kan förutses och förebyggas.5

Enligt artikel 2.4 är en förutsättning för undantag att en tillämp- ning av MKB-direktivets bestämmelser skulle få en betydande nega- tiv inverkan på verksamhetens eller åtgärdens syfte, och undantaget ska alltså endast tillämpas i undantagsfall (engelskans exceptional cases). Enligt kommissionens vägledning innebär detta att det ska vara omöjligt att uppfylla de fullständiga kraven i direktivet utan att syftet med projektet äventyras.6 EU-domstolen har även uttryckt att för att räknas som ett undantagsfall enligt artikel 2.4 måste med- lemsstaten visa att risken för de konsekvenser som verksamheten eller åtgärden ska avhjälpa är rimligt sannolik. I samma mål uttryckte

2Europeiska kommissionen (2019), s. 17.

3Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU av den 16 april 2014 om ändring av direktiv 2011/92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt.

4Europeiska kommissionen (2019), s. 13.

5Europeiska kommissionen (2019), s. 20.

6Europeiska kommissionen (2019), s. 16.

386

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

domstolen att det planerade projektet också måste vara så bråd- skande att det kan motivera att någon miljökonsekvensbedömning inte görs.7

Mot bakgrund av det som nu har redovisats bedömer utredningen att ett centralt kriterium för att undantag ska komma i fråga är att det är tidskritiskt att en verksamhet eller åtgärd behöver genom- föras. I annat fall bör direktivets krav på tillstånd och miljökonse- kvensbedömning alltid kunna uppfyllas.

Artikel 2.4 har tillämpats i mycket få fall inom EU. Exempel på ärenden som har ansetts uppfylla kriterierna för att utgöra ett undantagsfall är behov av att trygga gasförsörjning, att tillgodose ett strategiskt intresse för förnybara energikällor och att uppfylla offent- liga myndigheters politiska åtaganden på hög nivå för att bygga upp förtroende mellan olika grupper i samband med bredare försonings- förhandlingar.8 I samtliga dessa fall var projektets angelägenhetsgrad sådan att det ansågs strida mot allmänintresset och utgöra ett hot mot politisk, administrativ eller ekonomisk stabilitet och säkerhet om projektet inte genomfördes. Enligt kommissionens vägledning finns det i en sådan situation ett visst – om än begränsat – utrymme för att tillämpa undantag förutsatt att alla villkor är uppfyllda.9

Enligt både artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet krävs att en be- dömning görs i det enskilda fallet av om ett undantag kan beviljas, och undantag får inte beviljas för en hel projektkategori eller typ av verksamhet eller åtgärd. Eftersom i synnerhet artikel 2.4, men i viss mån även artikel 1.3, har ett brett tillämpningsområde i fråga om vilka verksamheter som kan komma i fråga för ett undantag kan det vara en stor skillnad mellan de verksamheter och åtgärder som kan bli aktuella för ett undantag och de situationer som föranleder ett undantag. Därmed kan också förutsättningarna se olika ut i fråga om det är möjligt och lämpligt att till exempel pröva en fråga om till- stånd utan en fullständig miljöbedömning.

Kommissionen framhåller i sin vägledning att undantag innebär avsteg från allmänna bestämmelser och att de därmed ska tillämpas restriktivt, vilket EU-domstolens praxis bekräftar.10 Restriktivitet bör därför utgöra en utgångspunkt i det svenska genomförandet.

7EU-domstolens dom i mål C-411/17, Doel, punkt 97 och 101.

8Europeiska kommissionen (2019), s. 16.

9Europeiska kommissionen (2019), s. 16.

10Se EU-domstolens dom i mål C-435/97, Bolzano.

387

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

Enligt artikel 2.3 i MKB-direktivet ska medlemsstaterna se till att det finns samordnade och/eller gemensamma förfaranden när det föreligger en skyldighet att göra en miljökonsekvensbedömning av ett projekt såväl enligt MKB-direktivet som enligt art- och habitat- direktivet11 och/eller fågeldirektivet12. Även när det föreligger skyl- dighet att göra en miljökonsekvensbedömning enligt MKB-direktivet och annan EU-lagstiftning får medlemsstaterna enligt artikel 2.3 se till att det finns sådana samordnade och/eller gemensamma förfa- randen. Enligt det samordnade förfarandet ska medlemsstaterna sträva efter att samordna de olika individuella bedömningarna av ett visst projekts miljöpåverkan genom att utse en myndighet för detta syfte, och enligt det gemensamma förfarandet ska medlemsstaterna sträva efter att göra en samlad bedömning av ett visst projekts miljöpå- verkan. Kommissionen har i ett tillkännagivande gett vägledning om hur medlemsstaterna kan effektivisera olika miljöbedömningar inom ramen för gemensamma eller samordnade förfaranden.13 Av det nu redovisade följer att det finns begränsningar i förutsättningarna att göra undantag enligt MKB-direktivet i de fall formella krav på under- lag och bedömningen av ett visst projekts miljöpåverkan gäller enligt övrig EU-lagstiftning.

Dessutom kan krav på tillstånd för vissa verksamheter och åtgärder gälla enligt övrig EU-lagstiftning. Detta gäller till exempel för verk- samheter eller åtgärder som omfattas av Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriut- släpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroren- ingar) (industriutsläppsdirektivet). Det pågår inom EU förhandlingar om att revidera industriutsläppsdirektivet. En fråga som ses över är bland annat om direktivet ska innehålla möjligheter till undantag i krissituationer från krav på utsläppsvärden som inte får överskridas. Undantag enligt MKB-direktivet kan därför inte avse kravet på till- stånd i det fall en verksamhet eller åtgärd omfattas av krav på till- stånd enligt övrig EU-lagstiftning. Även i andra avseenden kan krav i EU-lagstiftningen innebära begränsningar i hur undantagen kan

11Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och habitatdirektivet).

12Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om beva- rande av vilda fåglar (fågeldirektivet).

13Se Europeiska kommissionens tillkännagivande, Kommissionens vägledande dokument om effektivisering av miljöbedömningar som utförs enligt artikel 2.3 i direktivet om miljökonsekvens- bedömning (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU i dess ändrade lydelse enligt direktiv 2014/52/EU), 2016/C 273/01, 27 juli 2016.

388

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

tillämpas, till exempel miljöinformationsdirektivet som uppställer krav på tillgång till miljöinformation.14

MKB-direktivet är meddelat med stöd av artikel 192.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Det utgör därmed ett så kal- lat minimidirektiv, vilket innebär att medlemsstaterna enligt arti- kel 193 i samma fördrag får tillämpa en högre skyddsnivå för miljön än vad unionsrätten kräver, men inte en lägre. Det innebär att Sverige kan välja att ha en högre skyddsnivå vid ett undantag jämfört med MKB-direktivet, antingen generellt eller i det enskilda fallet så länge det finns stöd för det i genomförandet.

Utrymme för undantag enligt internationell rätt

Utöver de begränsningar för att tillämpa undantagen i artikel 1.3 och

2.4i MKB-direktivet som följer av direktivet och EU-rätten i övrigt, innebär internationell rätt i vissa avseenden ytterligare begränsningar i hur dessa undantag kan tillämpas.

Esbo-konventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gräns- överskridande sammanhang15 syftar till att säkerställa att dess parter bedömer vissa verksamheters miljöpåverkan i ett tidigt skede av pla- neringen, och att de underrättar och samråder med varandra om de verksamheter som förtecknas i konventionen och som sannolikt kom- mer att få betydande negativa gränsöverskridande effekter. Enligt konventionens artikel 2.8 begränsar inte bestämmelserna i konven- tionen parternas rätt att bland annat genom lagstiftning skydda upp- gifter vars tillhandahållande skulle kunna skada industri- och affärs- hemligheter eller nationell säkerhet. Bortsett från detta medger inte konventionen några undantag i fråga om skyldigheten att samråda med andra länder om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i dessa länder.

I Århuskonventionen16 regleras tillgång till information, allmän- hetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig pröv- ning i miljöfrågor. Artikel 4 i Århuskonventionen reglerar kravet på tillgång till miljöinformation, och av artikel 4.1 framgår den grund-

14Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG.

15Konvention om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang (Esbo- konventionen), SÖ 1992:1.

16Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen), SÖ 2005:28.

389

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

läggande skyldigheten att se till att myndigheter på begäran ger all- mänheten tillgång till miljöinformation inom ramen för den natio- nella lagstiftningen. Av konventionens artikel 4.3 och 4.4 framgår i vilka fall en begäran om miljöinformation får avslås, bland annat om utlämnandet skulle få negativa följder för internationella förbindel- ser, det nationella försvaret eller allmän säkerhet.

Allmänhetens deltagande i beslut om vissa verksamheter regleras i artikel 6 i Århuskonventionen. Skyldigheterna enligt artikel 6 ska tillämpas i fråga om beslut huruvida sådana föreslagna verksamheter ska tillåtas som anges i bilaga I till konventionen, och även, i enlighet med nationell rätt, för andra verksamheter som kan ha betydande påverkan på miljön. När det gäller innebörden av dessa skyldigheter framgår bland annat av artikel 6.2 att den berörda allmänheten i beslutsprocesser om miljön på ett tidigt och lämpligt stadium ska informeras på ett effektivt sätt om den tänkta beslutsprocessen, där- ibland om allmänhetens möjligheter att delta och vilken miljöinfor- mation av betydelse om den föreslagna verksamheten som finns till- gänglig. Av artikel 6.7 i Århuskonventionen framgår att allmänhetens deltagande i beslutsprocessen ska innefatta en möjlighet att skrift- ligen eller, i förekommande fall, vid en offentlig utfrågning eller ett offentligt möte med sökanden lämna alla synpunkter, upplysningar, analyser eller åsikter som den anser vara av betydelse för den före- slagna verksamheten. Utöver dessa skyldigheter innehåller artikel 6 en rad andra skyldigheter i syfte att säkerställa allmänhetens del- tagande i beslutsprocesser.

Enligt artikel 6.1 c i Århuskonventionen kan parterna, om det är föreskrivet i den nationella rätten, i varje enskilt fall besluta att inte tillämpa bestämmelserna i artikel 6 på föreslagna verksamheter som tjänar det nationella försvarets syften om en sådan tillämpning skulle inverka menligt på dessa syften. I den vägledning som FN:s ekono- miska kommission för Europa, UNECE, har tagit fram för Århus- konventionen konstateras att begreppet nationellt försvar inte defi- nieras i konventionen, men att det är underförstått att den gängse tolkningen enligt internationell rätt ska tillämpas. Vägledningen anger också att många länder som har genomfört möjligheten till undantag har gjort en snäv tolkning av begreppet.17 I vägledningen rekom- menderas parterna till konventionen att införa tydliga kriterier för

17United Nations Economic Commission for Europe (UNECE), Aarhus Convention Imple- mentation Guide, 2 uppl., 2014, s. 86.

390

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

tillämpning av undantaget enligt artikel 6.1 c, samt krav på att en undersökning ska göras från fall till fall av om en tillämpning av reglerna om allmänhetens deltagande i beslutsprocesser skulle på- verka verksamhetens eller åtgärdens syfte negativt.18

I artikel 9 regleras skyldigheter i fråga om tillgång till rättslig pröv- ning. Konventionen ger inga möjligheter till undantag från kravet på tillgång till rättslig prövning.

Det finns inga undantag i Århuskonventionen som tar sikte på civila olyckor och kriser enligt artikel 1.3 i MKB-direktivet eller på de situationer som kan aktualisera undantag enligt artikel 2.4 i MKB- direktivet. I samband med den omfattande spridningen av sjuk- domen covid-19 uttalade Århuskonventionens efterlevnadskom- mitté att inte ens i en sådan kris fick de bindande rättigheter som konventionen innebär inskränkas. Vidare uttalade efterlevnadskom- mittén att om etablerade processer för att säkerställa allmänhetens rätt till information, deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning inte är tillgängliga måste alternativa åtgärder till- lämpas för att uppfylla konventionens krav.19

Hur har MKB-direktivets krav på tillstånd och miljökonsekvensbedömning genomförts i svensk rätt?

För att analysera hur undantag enligt artikel 1.3 och 2.4 i MKB- direktivet kan införas är det av vikt att närmare belysa hur direktivet har genomförts i svensk rätt.

De typer av projekt som omfattas av direktivet är dels sådana som i Sverige tillståndsprövas enligt miljöbalken – miljöfarlig verksamhet (9 kap.) och vattenverksamhet (11 kap.) – dels sådana som huvud- sakligen prövas enligt annan sektorslagstiftning, till exempel vägar och järnvägar. En analys av hur undantag enligt artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet kan och bör genomföras i fråga om sådan sektors- lagstiftning kräver enligt utredningens bedömning en närmare utred- ning av förutsättningarna för varje sektorslagstiftning där det kan vara relevant att tillämpa undantag. Även om det under utredningen har framkommit att det finns tungt vägande argument för att det bör

18UNECE (2014), s. 133–134.

19Aarhus Convention Compliance Committee, Statement on the application of the Aarhus Con- vention during the COVID-19 pandemic and the economic recovery phase, antaget den

2september 2020, ECE/MP.PP/C.1/2020/5/Add.1, p. 2.

391

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

finnas möjlighet till undantag enligt viss sådan sektorslagstiftning, till exempel i fråga om beviljande av koncession enligt lagen (1978:160) om vissa rörledningar, ellagen (1997:857) eller natur- gaslagen (2005:403), har det – mot bakgrund av den tidsram som utredningen haft för genomförandet av uppdraget – saknats förut- sättningar att närmare utreda detta. Av samma skäl har det inte heller funnits möjlighet att analysera om den svenska kris- och beredskaps- lagstiftningen under vissa förutsättningar kan anses motsvara undan- tagen enligt MKB-direktivet.

Enligt gällande miljölagstiftning krävs det ett tillstånd eller en anmälan för att påbörja miljöfarliga verksamheter. Krav på tillstånd följer av 9 kap. miljöbalken och preciseras närmare i miljöprövnings- förordningen (2013:251). I den förordningen regleras vilka verksam- heter som omfattas av tillståndsplikt (A eller B) och vilka verksam- heter som omfattas av anmälningsplikt (C). De verksamheter som markeras med ett ”-i” i miljöprövningsförordningen är industriut- släppsverksamheter. Sådana verksamheter omfattas av ytterligare bestämmelser, bland annat i industriutsläppsförordningen (2013:250). Verksamheter som omfattas av tillståndsplikt A har mest miljöpå- verkan och prövas av mark- och miljödomstol, medan verksamheter som omfattas av tillståndsplikt B, som påverkar omgivningen något mindre, prövas av länsstyrelsen, 1 kap. 6 § miljöprövningsförord- ningen. I vissa fall prövas verksamheter som omfattas av MKB-direk- tivet genom ett anmälningsförfarande, vilket framgår av miljöpröv- ningsförordningen. Länsstyrelsens prövning görs av miljöprövnings- delegationen som är ett särskilt organ för länsstyrelsens prövning av ärenden om tillstånd och dispens enligt miljöbalken eller enligt före- skrifter meddelade med stöd av miljöbalken, 3 § förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer.

Tillstånd krävs även för att bedriva vattenverksamhet. Tillstånds- plikten framgår av 11 kap. 9 § miljöbalken. Att vissa vattenverksam- heter i stället för tillståndsplikt omfattas av anmälningsplikt framgår av 19 § förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter, jämför 11 kap. 9 a § första stycket miljöbalken. Ansökan om tillstånd till vattenverksamhet prövas av mark- och miljödomstolen, om det inte avser sådan markavvattning som ska prövas av länsstyrelsen enligt 11 kap. 9 b § första stycket miljöbalken. Länsstyrelsens prövning görs av miljöprövningsdelegationen i de fall ärendet har samband med ett ärende om tillstånd som miljöprövningsdelegationen prövar

392

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

och ärendena har samma sökande, 3 § 7 förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer.

Vilket underlag som ska ligga till grund för prövningen regleras bland annat i 6 och 22 kap. miljöbalken och miljöbedömningsför- ordningen (2017:966). Bedömningen av en verksamhets miljöeffek- ter ska relatera till den specifika verksamheten och förutsättningarna i miljön vid en prövning i varje enskilt fall.

I 6 kap. miljöbalken finns bestämmelser om identifiering, beskriv- ning och bedömning av miljöeffekter vid planering av och beslut om verksamheter och åtgärder. I det svenska genomförandet benämns detta som specifik miljöbedömning, vilket motsvarar vad som i arti- kel 1.2 g i MKB-direktivet definieras som miljökonsekvensbedöm- ning.

Av 6 kap. 20 § första stycket 2 miljöbalken framgår att en specifik miljöbedömning ska göras i fråga om en verksamhet eller åtgärd som ska prövas för ett tillstånd som avses i 9 eller 11 kap. miljöbalken eller en tillåtlighet som avses i 17 kap. miljöbalken. En specifik miljö- bedömning behöver endast göras om en sådan verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Av 6 kap. 20 § första stycket 1 miljöbalken framgår att en specifik miljöbedömning alltid ska göras även i fråga om en verksamhet eller åtgärd som ska prövas för ett tillstånd som avses i 7 kap. 28 a § miljö- balken, ett så kallat Natura 2000-tillstånd, om det inte rör sig om brådskande åtgärder som är nödvändiga med hänsyn till skyddet mot allvarliga olägenheter för människors hälsa. Av 6 kap. 20 § andra stycket miljöbalken tydliggörs att en specifik miljöbedömning inte krävs för en sådan prövning som avses i 24 kap. 3, 5, 10, 13 och 14 §§ miljöbalken. Dessa bestämmelser avser till exempel omprövning eller återkallelse av tillstånd på myndigheters initiativ.

Den som avser att bedriva en sådan verksamhet eller vidta en sådan åtgärd som avses i 6 kap. 20 § första stycket 2 miljöbalken ska i ett så kallat undersökningssamråd samråda om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, 6 kap. 23 § första stycket, 24 § och 25 § 1 miljöbalken. En redogörelse av samrådet ska lämnas till länsstyrelsen, 6 kap. 25 § 2 miljöbalken. Huruvida en verksamhet kan antas ha en betydande miljöpåverkan avgörs därefter av länsstyrelsen i ett särskilt beslut, 6 kap. 26 § miljö- balken. Ett undersökningssamråd behövs inte om den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden anser att en betydande

393

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

miljöpåverkan kan antas, vid ett föreläggande att ansöka om tillstånd enligt 9 kap. 6 a § miljöbalken, eller om frågan om betydande miljö- påverkan har avgjorts i föreskrifter som regeringen har meddelat, 6 kap. 23 § andra stycket miljöbalken. I 6 och 7 §§ miljöbedömnings- förordningen finns bestämmelser om vilka verksamheter som ska respektive inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan.

När det står klart att en verksamhet eller åtgärd enligt 6 kap. 20 § första stycket 2 miljöbalken kan antas ha betydande miljöpåverkan, ska en specifik miljöbedömning göras avseende verksamheten eller åtgärden. Av 6 kap. 28 § miljöbalken framgår att den specifika miljö- bedömningen omfattar en process som består av flera steg. Den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden ska samråda om hur en miljökonsekvensbeskrivning ska avgränsas i ett så kallat av- gränsningssamråd, ta fram en miljökonsekvensbeskrivning, och ge in miljökonsekvensbeskrivningen till den som prövar tillstånds- frågan. Den myndighet som prövar tillståndsfrågan ska i sin tur ge tillfälle till synpunkter på miljökonsekvensbeskrivningen, och slut- föra miljöbedömningen.

I 6 kap. 35 § miljöbalken anges kraven på en miljökonsekvens- beskrivning. Den ska bland annat innehålla uppgifter om verksam- hetens eller åtgärdens lokalisering, utformning och omfattning, upp- gifter om alternativa lösningar, uppgifter om miljöförhållanden, miljöeffekterna av verksamheten eller åtgärden, skyddsåtgärder och försiktighetsmått och en redogörelse för samråden. Vad dessa krav innebär tydliggörs i 16–19 §§ miljöbedömningsförordningen.

Av 6 kap. 39 § första stycket miljöbalken framgår att om miljö- konsekvensbeskrivningen kan läggas till grund för den fortsatta miljö- bedömningen ska den som prövar tillståndsfrågan kungöra att miljö- konsekvensbeskrivningen finns, göra den tillgänglig för allmänheten och ge allmänheten skälig tid och minst 30 dagar att yttra sig. I 6 kap. 40 § första stycket miljöbalken anges vad kungörelsen ska innehålla, bland annat upplysningar om att verksamheten eller åtgärden om- fattas av kraven på specifik miljöbedömning, vem som prövar till- ståndsfrågan, var miljökonsekvensbeskrivningen och andra hand- lingar i målet eller ärendet finns tillgängliga, samt till vem och inom vilken tid synpunkter kan lämnas.

Av 22 kap. 1 § 3 miljöbalken framgår att en miljökonsekvens- beskrivning, när det krävs enligt 6 kap. miljöbalken, ska ingå i en ansökan om tillstånd i ett så kallat ansökningsmål som prövas av

394

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

mark- och miljödomstolen i första instans. Motsvarande gäller för ansökan om tillstånd till en verksamhet eller åtgärd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken som prövas av länsstyrelsen i första instans, 19 kap. 5 § 1 miljöbalken.

I22 kap. miljöbalken regleras förfarandet vid mark- och miljö- domstolen i ansökningsmål. I 22 kap. 3 § miljöbalken finns bestäm- melser om kungörelse av tillståndsansökan, där alltså miljökon- sekvensbeskrivningen ska ingå, som i fråga om tillståndsprövningen för verksamheter eller åtgärder enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken därigenom hänger samman med bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken om kungörelse av miljökonsekvensbeskrivningen. Vidare innehåller kapitlet bestämmelser om att ansökningshandlingarna ska skickas till särskilt angivna statliga myndigheter och den eller de berörda kom- munala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälso- skyddsområdet, om vilka statliga myndigheter som när det behövs ska föra talan i målet för att tillvarata miljöintressen och andra all- männa intressen, bestämmelser för att säkerställa att sakägare ges tillfälle att delta i handläggningen av målet, och om vad en tillstånds- dom ska innehålla. Förfarandet hos mark- och miljödomstolen inklu- derar som huvudregel en huvudförhandling, 22 kap. 16 § miljöbalken. Mark- och miljödomstolens dom ska grundas på vad som har före- kommit vid syn och annan förhandling inför domstolen och på vad handlingarna innehåller, 22 kap. 21 § första stycket miljöbalken.

På motsvarande sätt som gäller för bestämmelserna om vad en ansökan om tillstånd till en verksamhet eller åtgärd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken ska innehålla, gäller flera av bestämmelserna om förfarandet i ansökningsmål även vid handläggningen av en ansökan om tillstånd till en verksamhet eller åtgärd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken som prövas av miljöprövningsdelegationen i första in- stans, 19 kap. 5 § miljöbalken. Förfarandet hos miljöprövningsdele- gationen är i flera avseenden begränsat jämfört med förfarandet i prövningen vid mark- och miljödomstolen. Bland annat gäller inte bestämmelserna om huvudförhandling för prövningen hos miljö- prövningsdelegationen.

Om en verksamhet inte kan antas innebära betydande miljöpåver- kan och därför inte omfattas av krav på en specifik miljöbedömning, ska den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden i en liten miljökonsekvensbeskrivning lämna de upplysningar som be- hövs för en bedömning av de väsentliga miljöeffekter som verksam-

395

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

heten eller åtgärden kan förväntas ge, 6 kap. 47 § första stycket miljö- balken.

Vilket faktiskt underlag som i det enskilda fallet ska ingå i en ansö- kan om tillstånd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken beror på verksam- heten eller åtgärden i fråga, och vilka materiella krav som det blir relevant att pröva verksamheten eller åtgärden mot. För att en ansö- kan om tillstånd ska kunna prövas mot de materiella krav som aktua- liseras i varje enskilt fall krävs alltid ett tillräckligt underlag för att göra en bedömning av om och hur kraven i de materiella bestämmelserna kan uppfyllas.

Komparativ studie av införande och tillämpning av undantag enligt artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet

Utredningen har gett Sweco Sverige AB (Sweco) i uppdrag att ta fram en komparativ studie som jämför hur Finland, Danmark, Tyskland, Nederländerna, Frankrike, Spanien och Polen har genom- fört och tillämpat undantagen i artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet i nationell lagstiftning och praxis. Alla de sju medlemsstater som ingår i Swecos komparativa studie har genomfört artikel 1.3 i sin nationella lagstiftning.20 I fråga om artikel 2.4 har endast Danmark, Nederländerna, Spanien och Tyskland genomfört möjligheten till undantag, medan Finland, Frankrike, och Polen inte har gjort det.21

Studien visar att Frankrikes lagstiftning som genomför artikel 1.3 i MKB-direktivet kortar tidsfristerna för både prövningsmyndig- heten och de berörda remissmyndigheterna. Tidsfristerna kan dock variera beroende på bland annat vad som är föremål för prövning.22 Enligt Swecos studie är det svårt att få en bild av praxis i andra med- lemsstater avseende undantag enligt artikel 1.3 eftersom det ofta inte finns officiellt publicerade beslut och att de beslut som fattats är sekretessbelagda. Sweco har inte hittat mål hos EU-domstolen som avser artikel 1.3 i MKB-direktivet. Danmark och Tyskland har upp- gett att det generellt verkar vara svårare att motivera undantag för projekt vars syfte är försvar jämfört med beredskap vid kris eller olycka. Sweco har inte hittat några beslut om undantag i Danmark, Finland, Tyskland eller Frankrike enligt den gällande lydelsen av

20Sweco Sverige AB, Komparativ studie om undantag från MKB-direktivet, 15 september 2023.

21Sweco (2023), s. 21.

22Sweco (2023), s. 15.

396

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

direktivet. I Nederländerna har inga ansökningar om undantag gjorts. I Polen har flera beslut fattats som har militära syften och möjligen även civila olyckor och kriser men besluten är sekretess- belagda. I Spanien har undantag getts i ett flertal fall. Det senaste ärendet avsåg åtgärder efter översvämningar i oktober 2019 i form av reparation av stödmurar, reparation av strandpromenader, rengöring av avfall från översvämningar och utfyllnad av sand på stränder. Beslutet motiverades både med att åtgärder måste göras utan dröjs- mål för att säkerställa strändernas säkerhet och hållbarhet och för att undvika ytterligare negativa effekter på stränderna på grund av fort- satta kraftiga regn och höga vågor.23

Som har redogjorts för tidigare i detta avsnitt ska kommissionen vid undantag enligt artikel 2.4 informeras innan tillstånd ges. Detta innebär att det enklare går att få en överblick av hur många ärenden om undantag som har aktualiserats enligt artikel 2.4 jämfört med enligt artikel 1.3. Enligt Swecos studie har sjutton notifikationer om undantag getts in till kommissionen sedan 16 maj 2017 då ändringar i MKB-direktivet genom direktiv 2014/52/EU senast skulle ha genom- förts i nationell rätt. De medlemsstater som under perioden fram till den 13 juli 2023 har informerat kommissionen om undantag är Tyskland (i 13 fall), Italien (i två fall), Irland (i ett fall) och Sverige (i ett fall). Swecos studie innehåller dock ingen genomgång av vad dessa undantag avsåg.

10.3Utredningens förslag om att införa möjlighet till undantag enligt artikel 1.3 och 2.4

i MKB-direktivet

10.3.1Undantag enligt artikel 1.3 i MKB-direktivet

Förslag: Efter ansökan får regeringen besluta om undantag från 6 kap. 20 § första stycket, 23–26, 28–32, 35–37, 39–44 och 46 §§ miljöbalken för en verksamhet eller åtgärd, om

1.en tillämpning av dessa bestämmelser skulle få en negativ in- verkan på syftet med verksamheten eller åtgärden, och

23Sweco (2023), s. 19–20.

397

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

2.verksamheten eller åtgärden enbart avser försvaret eller enbart beredskapen vid civila olyckor och kriser.

Den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som ska prövas för ett tillstånd som avses i 9 eller 11 kap. miljöbalken och som omfattas av kravet på specifik miljöbedömning får an- söka om undantag.

Nya bestämmelser med denna innebörd införs i 6 kap. 48 och

50 §§ miljöbalken.

Skälen för utredningens förslag

Enligt kommissionens vägledning måste medlemsstaterna fullt ut in- förliva direktivets bestämmelser i nationell lagstiftning för att kunna tillämpa undantaget enligt artikel 1.3 i MKB-direktivet.24 Utred- ningen föreslår att det införs två nya paragrafer i miljöbalken, 6 kap. 48 och 50 §§, som innebär en möjlighet för regeringen att, efter ansökan av den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som ska prövas för ett tillstånd som avses i 9 eller 11 kap. miljöbalken och som omfattas av kravet på specifik miljöbedömning, medge undantag från kraven i 6 kap. 20 § första stycket, 23–26, 28–32, 35–37, 39–44 och 46 §§ miljöbalken. Möjligheten till undantag ska vara begränsad till de förutsättningar som anges i artikel 1.3 i MKB- direktivet. Mot bakgrund av att de bestämmelser som möjligheten till undantag avser finns i 6 kap. miljöbalken, gör utredningen bedömningen att förslaget till nya bestämmelser om undantag bör införas i 6 kap. miljöbalken.

Prövningen av undantag

Förslaget innebär att frågan om undantag prövas i en separat ordning som föregår, och därmed särskiljs från, prövningen av om en verk- samhet eller åtgärd får komma till stånd. Prövningen av undantag ska avse huruvida förutsättningarna för undantag är uppfyllda och om det i det enskilda fallet finns skäl att meddela ett undantag från kravet på en specifik miljöbedömning. I detta ingår frågan om det är lämpligt

24Europeiska kommissionen (2019), s. 13.

398

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

att en verksamhet eller åtgärd ges ett undantag från kravet på en specifik miljöbedömning.

Om ett undantag medges innebär det att det finns förutsättningar att i en särskild ordning, och i ett förenklat förfarande, gå vidare med en ansökan om tillstånd för verksamheten eller åtgärden, se vidare avsnitt 10.4. Syftet med de föreslagna bestämmelserna är att skapa en särskild process, ett ”snabbspår”, för sådana tidskritiska verksam- heter eller åtgärder där det finns behov av en särskilt snabb prövning och där undantag enligt artikel 1.3 i MKB-direktivet är motiverat.

Genom att frågan om undantag för en verksamhet eller åtgärd prövas i en separat ordning får verksamhetsutövaren i ett tidigt skede klarhet i vilken miljöbedömning som ska göras och vilket underlag som behövs för att verksamheten eller åtgärden ska kunna prövas, se avsnitt 10.3.5. Om en ansökan om undantag avslås innebär det att den ordinarie prövningsordningen med specifik miljöbedömning ska tillämpas. Att frågan om undantag, och därmed vilken miljöbedöm- ning som ska göras och vilken prövningsordning som ska gälla, avgörs i ett tidigt skede innebär på så sätt en effektiv ordning även för prövningsmyndigheterna och de myndigheter som i övrigt invol- veras i prövningen.

Enligt Swecos komparativa studie kräver Finlands lagstiftning att en ansökan om undantag ska göras när det finns tillräcklig infor- mation om projektet för att kunna fatta beslut, och innan projekt- utvecklingen påbörjas. I Nederländernas lagstiftning nämns ingen specifik tidpunkt för när ansökan om undantag ska göras, men det måste ske innan ansökan om tillstånd lämnas in eftersom den annars kommer att avslås på grund av att miljökonsekvensbeskrivningen saknas. Sweco tolkar Frankrikes lagstiftning som att en ansökan om undantag ska göras innan en tillståndsansökan görs. I Polen finns inget lagkrav på att en ansökan om undantag ska göras vid en särskild tidpunkt, men i praktiken behöver undantaget vara godkänt i tid för att kunna få andra tillstånd. Spaniens lagstiftning anger endast att det går att ansöka om ett undantag så snart det beslutats att ett visst pro- jekt faller inom något av de kriterier som anges i den nationella lagen om miljöprövning.25 Av det nu redovisade framgår att utredningens förslag om en uppdelad prövning där frågan om undantag prövas separat från frågan om tillstånd överensstämmer med hur undan- taget tillämpas i de andra länder som omfattas av Swecos studie.

25Sweco (2023), s. 10–12.

399

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

Ansökan om undantag kan göras för miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter som kräver en specifik miljöbedömning

Enligt 6 kap. 20 § första stycket 2 miljöbalken ska en specifik miljö- bedömning göras i fråga om en verksamhet eller åtgärd som ska prövas för ett tillstånd som avses i 9 eller 11 kap. miljöbalken eller för en tillåtlighet som avses i 17 kap. miljöbalken, om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. I enlig- het med bedömningen i avsnitt 10.2 föreslår utredningen att undan- tag från kravet på en specifik miljöbedömning ska kunna ges för verksamheter eller åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Som har redovisats i avsnitt 10.2 gäller tillståndsplikt enligt 9 kap. miljöbalken och 11 kap. miljöbalken för sådana verk- samheter och åtgärder som omfattas av MKB-direktivet om inte verksamheten eller åtgärden omfattas av krav på prövning enligt annan sektorslagstiftning eller, i vissa fall, av anmälningsplikt enligt miljöprövningsförordningen i vilket fall ett förenklat förfarande en- ligt den ordningen alltså redan gäller. Utredningen gör därför bedöm- ningen att möjligheten till undantag ska gälla för verksamheter eller åtgärder som ska prövas för ett tillstånd som avses i 9 eller 11 kap. miljöbalken och som omfattas av kravet på specifik miljöbedömning. Utredningens förslag innebär därför att möjligheten att ansöka om undantag ska vara begränsad till den som avser att bedriva en sådan verksamhet eller vidta en sådan åtgärd.

Verksamheter eller åtgärder som inte kan antas ha en betydande miljöpåverkan omfattas inte av MKB-direktivet och följaktligen inte heller av kravet på en specifik miljöbedömning.26 Sådana verksam- heter kan alltså inte tillämpa möjligheten till undantag. Detsamma gäller för sådana ändringar av en verksamhet som i sig inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Eftersom en prövning som avses i 24 kap. 3, 5, 10, 13 eller 14 §§ miljöbalken utgår från vad som redan är tillståndsgivet omfattas inte heller en sådan prövning av MKB-direktivet eller kravet på specifik miljöbedömning.

26Prop. 2016/17:200, Miljöbedömningar, s. 102 f.

400

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

Undantagets omfattning

För en verksamhet eller åtgärd som ska prövas för ett tillstånd som avses i 9 eller 11 kap. och som omfattas av kravet på en specifik miljöbedömning enligt 6 kap. 20 § första stycket 2 miljöbalken följer i 23–26, 28–33, 35–37 och 39–46 §§ i samma kapitel kraven på under- sökningssamrådet och på de olika delarna av den specifika miljö- bedömningen. Detta innefattar krav på att genomföra avgränsnings- samråd, att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning, samt att göra en bedömning av om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller kraven i 6 kap. miljöbalken, se avsnitt 10.2. Utredningens förslag om undan- tag innebär att dessa krav inte ska tillämpas, utan miljöpåverkan från verksamheten eller åtgärden ska i stället bli föremål för en miljö- bedömning utifrån ett mer begränsat underlag, se avsnitt 10.3.5, 10.4.1 och 10.4.3. Att möjligheten till undantag även omfattar kravet på att genomföra undersökningssamråd innebär att en verksamhet eller åtgärd ska kunna prövas för ett undantag utan att det föregås av krav att samråda om miljöpåverkan från verksamheten eller åtgärden. Syf- tet är att snabbt kunna avgöra om det finns förutsättningar för undantag.

Eftersom kravet på en specifik miljöbedömning bygger på att de olika stegen successivt fullgörs och att stegen på så sätt är avhängiga av varandra, bör undantaget gälla den specifika miljöbedömningen i dess helhet. Det innebär att antingen omfattas en verksamhet av undantag från kravet på en specifik miljöbedömning och då gäller i stället andra krav på underlag i prövningen, se avsnitt 10.3.5 och 10.4.3, eller så ska verksamheten prövas enligt det ordinarie förfa- randet.

Enligt 6 kap. 20 § första stycket 1 miljöbalken ska en specifik miljö- bedömning även göras i fråga om en verksamhet eller åtgärd som ska prövas för ett tillstånd som avses i 7 kap. 28 a § miljöbalken, om det inte rör sig om brådskande åtgärder som är nödvändiga med hänsyn till skyddet mot allvarliga olägenheter för människors hälsa. En spe- cifik miljöbedömning ska alltså göras om en verksamhet eller åtgärd ska prövas för ett Natura 2000-tillstånd om de förutsättningar som anges i bestämmelsen är tillämpliga, och detta oavsett om verksam- heten eller åtgärden har en sådan betydande miljöpåverkan som avses

i6 kap. 20 § första stycket 2 miljöbalken. Av 6 kap. 36 § första stycket miljöbalken framgår vilka uppgifter miljökonsekvensbeskriv-

401

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

ningen ska innehålla om verksamheten eller åtgärden kan antas på- verka miljön i ett Natura 2000-område. Enligt utredningens analys av frågan finns inget formellt hinder vare sig i MKB-direktivet eller i art- och habitatdirektivet mot att undersöka och bedöma en verk- samhets eller åtgärds påverkan på ett Natura 2000-område genom en annan form av miljöbedömning än enligt de krav som gäller i den specifika miljöbedömningen. Precis som för andra materiella krav som en verksamhet eller åtgärd ska prövas mot krävs dock alltid till- räckligt underlag för att en sådan bedömning ska kunna göras, se vidare avsnitt 10.4.3. Undantag bör därför enligt utredningens bedöm- ning kunna ges från kraven på en specifik miljöbedömning även i de fall en verksamhet eller åtgärd som ska prövas för ett tillstånd som avses i 9 eller 11 kap. och som omfattas av kravet på specifik miljö- bedömning ska prövas för ett Natura 2000-tillstånd. Detta innebär att 6 kap. 20 § första stycket och 33 § miljöbalken bör ingå i den uppräkning av bestämmelser som undantag kan ges från.

Eftersom andra verksamheter eller åtgärder än de som kan antas ha en betydande miljöpåverkan inte omfattas av MKB-direktivet, kan undantag enligt artikel 1.3 eller 2.4 i MKB-direktivet inte avse kravet på specifik miljöbedömning i de fall kravet följer enbart av att verksamheten eller åtgärden ska prövas för ett Natura 2000-tillstånd. Ett undantag bör därför kunna omfatta kravet i 6 kap. 20 § första stycket 1 endast i de fall där verksamheten eller åtgärden också om- fattas av krav på en specifik miljöbedömning enligt 6 kap. 20 § första stycket 2 miljöbalken.

Den specifika miljöbedömningen innefattar krav på samråd med andra länder enligt 6 kap. 33 § miljöbalken om en verksamhet eller åtgärd medför gränsöverskridande miljöpåverkan. Av 6 kap. 45 § miljöbalken framgår att om samråd skett med annat land enligt 33 § ska den myndighet som regeringen bestämmer se till att den infor- mation som avses i 6 kap. 44 § miljöbalken lämnas till den ansvariga myndigheten i det andra landet. Som har redogjorts för under av- snitt 10.2 innebär Esbo-konventionen att ett undantag inte kan ges från dessa krav annat än om förutsättningarna för ett meningsfullt samråd i praktiken omöjliggörs av hänsyn till skydda uppgifter om industri- och affärshemligheter eller nationell säkerhet. Om infor- mation om en verksamhet eller åtgärd omfattas av sekretess med hän- syn till sådana intressen, bör samrådet enligt utredningens bedömning ändå kunna genomföras utifrån de uppgifter som är offentliga.

402

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

6 kap. 33 och 45 §§ miljöbalken bör därför inte ingå i den uppräk- ning av bestämmelser som undantag kan ges från, se vidare i av- snitt 10.3.5.

Som har redogjorts för i avsnitt 10.2 kan ett undantag enligt artikel 1.3 i MKB-direktivet inte avse de materiella kraven enligt de regelverk som en verksamhet eller åtgärd ska prövas mot. Även i en undantagssituation krävs därför alltid ett tillräckligt underlag för att kunna göra en bedömning av om och hur kraven i de materiella bestämmelserna kan uppfyllas. Det bör därför i ett beslut om undan- tag ges möjlighet att anvisa vilka uppgifter som i det enskilda fallet behövs för att bedöma samtliga, eller en specifik del av, verksamhe- tens eller åtgärdens miljöeffekter och på vilket sätt sådana uppgifter ska tas fram. Av samma skäl föreslår utredningen krav på underlag i fråga om miljöeffekter som enligt utredningens förslag alltid ska ingå i den efterföljande prövningen av verksamheten eller åtgärden, se avsnitt 10.4.3. Därigenom och genom den bedömning av miljöpå- verkan som ska göras utifrån detta underlag blir verksamheten eller åtgärden alltid föremål för en annan form av miljöbedömning, se avsnitt 10.4.1.

Verksamhetsutövaren ska ansöka om undantag

Frågan om undantag från kravet på en specifik miljöbedömning bör initieras av verksamhetsutövaren. Det är verksamhetsutövaren som förfogar över en tillståndsansökan för en verksamhet eller åtgärd, och det är främst verksamhetsutövaren som kan bedöma om det med hänsyn till syftet med verksamheten eller åtgärden finns anledning att begära undantag från de ordinarie kraven i miljöbedömningen. Mot bakgrund av detta bör verksamhetsutövaren själv få avgöra om den vill utnyttja möjligheten till undantag. Utredningen föreslår där- för att frågan om undantag prövas efter ansökan av den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som ska prövas för ett tillstånd som avses i 9 eller 11 kap. miljöbalken och som omfattas av kravet på specifik miljöbedömning.

Att endast verksamhetsutövaren föreslås ha möjlighet att ansöka om undantag utgör inget hinder för någon annan, som exempelvis länsstyrelsen, att upplysa om möjligheten att ansöka om undantag i

403

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

ett ärende där det framkommer att det kan föreligga förutsättningar för undantag och där det kan vara motiverat av allmänna intressen.

Enligt Swecos studie är det försvarsministern i Danmark som kan initiera undantag från MKB-direktivet. I Frankrike är det verksam- hetsutövaren som ansöker om undantag. Frågan om undantag kan i Frankrike också initieras självmant av försvarsministern, om för- svarsintressen berörs, eller av inrikesministern, i det fall undantaget avser beredskapen vid civila olyckor och kriser. I Nederländerna kan den behöriga myndigheten antingen initiera ett undantag på begäran av verksamhetsutövaren eller självmant utan att det föregås av en ansökan. I Polen kan ansökan om undantag enligt Swecos studie en- bart göras av verksamhetsutövaren. I Spanien är det den behöriga myndigheten eller det behöriga organet i varje autonom gemenskap som kan ansöka eller initiera ett undantag. Som framgår av det nu redovisade är det antingen verksamhetsutövaren själv eller staten genom ansvarig del av regeringen eller en behörig myndighet som enligt Swecos studie har möjlighet att initiera ett undantag enligt de andra medlemsstaternas lagstiftning. Utredningens förslag överens- stämmer i denna del med vad som gäller i vissa av de andra länder som omfattas av Swecos studie.

Det ligger i verksamhetsutövarens intresse att frågan om undan- tag avgörs i ett tidigt skede. Det är därför rimligt att anta att ansök- ningar om undantag från kravet på en specifik miljöbedömning i de allra flesta fall kommer att ges in före det att den specifika miljö- bedömningen påbörjas. Det saknas därför skäl reglera när en ansö- kan om undantag senast behöver göras.

Regeringen ska besluta i frågan om undantag

Möjligheten till undantag enligt artikel 1.3 i MKB-direktivet gäller verksamheter eller åtgärder som enbart avser försvaret eller bered- skapen vid civila olyckor och kriser. Om kriterierna för undantag är uppfyllda kommer bedömningen av om det även i övrigt finns skäl, och är lämpligt, att ge undantag att innefatta en avvägning mellan behovet att verksamheten eller åtgärden snabbt kan prövas och in- tresset av att den ordinarie prövningsordningen med specifik miljö- bedömning följs. Mot bakgrund av de föreslagna kriterierna för undantag är det enligt utredningens bedömning sannolikt att ansök-

404

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

ningar om undantag kommer att avse verksamheter eller åtgärder som bedöms angelägna ur ett försvars- eller olycks- och krisperspek- tiv, där det dessutom kan vara av nationell betydelse att de snabbt kommer till stånd. En sådan intresseavvägning görs därför lämpligen av regeringen. I ärenden som rör försvaret råder också i många fall sekretess där, vid sidan av försvarsmyndigheterna, endast regeringen har möjlighet att få full insyn i de omständigheter som ligger till grund för en ansökan. Ansökningar om undantag kan dessutom i många fall avse verksamheter och åtgärder som kräver sådana avvägningar mellan olika intressen att också den senare tillståndsprövningen ändå skulle ha skett hos regeringen enligt nuvarande 21 kap. 7 § miljöbalken eller enligt de förslag som utredningen har lagt fram, se avsnitt 8.2. Även detta talar för att regeringen bör pröva frågor om undantag. Till detta kommer att det enligt MKB-direktivet är medlemsstaterna som ska visa att kriterierna för undantag är uppfyllda. Även om det bör ligga på verksamhetsutövaren att i ansökan om undantag visa att så är fallet, åligger det staten att tillämpa möjligheterna till undantag från MKB-direktivet på ett korrekt sätt. Det är också av detta skäl lämpligt att undantag beslutas av regeringen.

Av dessa skäl bedömer utredningen att varken länsstyrelsen, någon annan förvaltningsmyndighet eller mark- och miljödomstolen utgör ett mer lämpligt alternativ än regeringen för att pröva frågor om undantag. Utredningen har inte heller identifierat att något av dessa alternativ till regeringen som prövningsinstans skulle innebära sådana andra fördelar som gör att det finns anledning att ändra den bedömningen.

Enligt den komparativa studie som Sweco har genomfört är det försvarsministern som beslutar om undantag i Danmark. I Finland tas beslut om undantag, efter samråd med andra berörda myndig- heter, av regionala närings-, trafik- och miljöcentraler som är statliga regionala förvaltningsmyndigheter och behörig myndighet i de flesta ärenden om miljökonsekvensbedömningar. Av Frankrikes lagstift- ning framgår att inrikesministern och försvarsministern är behöriga att meddela undantag. I Nederländerna beslutar försvarsdepartemen- tet om undantag för projekt som avser försvar. I Polen är det i stället direktören för den regionala myndighet för miljöskydd som beslutar om undantag. I Spanien lämnar den behöriga myndigheten förslag till ministerrådet inom spanska regeringen som beslutar om undan- tag men sådan beslutsrätt kan också delegeras genom lag till de auto-

405

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

noma regionerna. I Tyskland beslutar försvarsdepartementet, eller det organ som har utsetts, i det enskilda fallet om undantag om det rör verksamheter och åtgärder som uteslutande avser försvarssyften. Gällande verksamheter och åtgärder som syftar till att hantera kata- strofsituationer, får den behöriga myndigheten besluta att ge undan- tag helt eller delvis.

Utredningen konstaterar att även om det finns möjlighet att dele- gera beslutanderätt i andra länder är huvudregeln att beslut tas på regeringsnivå. Utredningens bedömning att frågor om undantag bör prövas av regeringen stämmer därför väl överens med hur beslut fattas i de andra länder som omfattas av Swecos studie.

Att det är regeringen som beslutar om undantag från kravet på en specifik miljöbedömning innebär att besluten inte kommer att kunna överklagas. Om ärendet rör en prövning av enskilds civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakon- ventionen27 kan en enskild i stället ansöka om rättsprövning hos Högsta förvaltningsdomstolen enligt lagen (2006:304) om rättspröv- ning av vissa regeringsbeslut. Även en miljöorganisation kan ansöka om rättsprövning om regeringens beslut omfattas av artikel 9.2 i Århuskonventionen, se avsnitt 3.6.28

Kravet på en specifik miljöbedömning måste innebära en negativ inverkan på syftet med verksamheten eller åtgärden

Av artikel 1.3 i MKB-direktivet framgår att möjligheten till undantag gäller verksamheter eller åtgärder som enbart avser försvaret eller projekt som enbart avser beredskapen vid civila olyckor och kriser. En ytterligare förutsättning för undantag är att direktivet skulle inverka negativt på dessa syften. Införande av ett undantag enligt artikel 1.3 i MKB-direktivet bör innehålla motsvarande kriterier. En förutsättning för undantag bör därför vara att en tillämpning av kravet på en specifik miljöbedömning skulle få en negativ inverkan på syftet med verksamheten eller åtgärden.

När det gäller denna förutsättning uttalas i kommissionens väg- ledning att det åligger de medlemsstater som tillämpar undantaget i artikel 1.3 att visa att MKB-direktivet skulle vara kontraproduktivt

27Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättighe- terna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), SÖ 1952:35.

28HFD 2022 ref. 50.

406

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

för att uppnå syftet i fråga.29 Enligt EU-domstolens praxis ska möj- ligheten till undantag tillämpas restriktivt.30 Det bör därför krävas att det föreligger sådana omständigheter i det enskilda fallet som innebär att syftet med verksamheten eller åtgärden påverkas på ett mer påtagligt sätt av att kravet på en specifik miljöbedömning följs. Utöver att det finns ett brådskande behov av att en verksamhet eller åtgärd kommer till stånd, bör det enligt utredningens bedömning krävas att en tillämpning av kravet på en specifik miljöbedömning också innebär att syftet med verksamheten eller åtgärden inte kan uppfyllas som avsett. Utredningen bedömer att en tillämpning i enlighet med vad som nu har sagts blir följden av en direktivkonform tolkning. Utredningen anser inte heller att det finns skäl att avvika från den kravnivå som fastställs i artikel 1.3 i MKB-direktivet.

Verksamheter eller åtgärder som enbart avser försvaret

Det ursprungliga MKB-direktivet gällde inte projekt som avsåg det nationella försvaret. När det ersattes av det nuvarande MKB-direk- tivet 2011 ändrades detta och artikel 1.3 i lydelsen enligt det nya direktivet angav att medlemsstaterna, efter bedömning från fall till fall och inom ramen för den nationella lagstiftningen, fick besluta att inte tillämpa direktivet på projekt som avsåg det nationella försvaret om de ansåg att det skulle inverka negativt på detta syfte. Projekt som avser det nationella försvaret kom därigenom som huvudregel att omfattas av direktivets tillämpningsområde, men kunde vara före- mål för undantag i enskilda fall.

MKB-direktivet ändrades igen i vissa delar 2014 och det förtyd- ligades att undantaget i artikel 1.3 endast gäller projekt eller delar av ett projekt vars enda syfte är försvaret eller beredskapen vid civila olyckor och kriser. Enligt kommissionens vägledning syftar begräns- ningen om att en verksamhet enbart ska avse försvaret eller bered- skapen vid civila olyckor och kriser till att undvika tolkningsproblem, där projekt av blandad karaktär kvarstår inom direktivets tillämp- ningsområde, och till att säkerställa ett harmoniserat genomförande av undantaget. Som förklaring till att begränsningen till nationellt försvar togs bort kan det av beaktandesats 19 utläsas att uttrycket

29Europeiska kommissionen (2019), s. 13.

30Europeiska kommissionen (2019), s. 14.

407

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

försvar även bör omfatta projekt avseende allierade styrkors verk- samhet på medlemsstaternas territorium i enlighet med internatio- nella åtaganden. Undantaget för försvarssyften enligt artikel 1.3 gäl- ler även i fredstider.

De flesta av de medlemsstater som ingår i Swecos komparativa studie har inte definierat begreppet försvar i sin nationella lagstift- ning. Vad som i praktiken kan utgöra grund för undantag varierar därför. I vissa medlemsstater är uttrycket avgränsat till att röra direkta hot mot nationens territorium eller till att det uteslutande ska avse verksamheter som tjänar försvarsändamål. Andra medlems- stater har gjort en vidare tolkning, till exempel Spanien som menar att områden som förklarats vara av intresse för nationellt försvar, samt mark, byggnader och installationer, inklusive deras skydds- zoner, som berörs av det nationella försvaret ska omfattas av undan- taget. Nederländerna och Danmark inkluderar endast försvar av sitt eget nationella territorium, medan Frankrike och Tyskland även inkluderar mellanstatliga eller internationella samarbeten.

Enligt 1 § lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap utgör totalförsvar all verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig och det består av militär verksamhet (militärt för- svar) och civil verksamhet. Uttrycket totalförsvar kan därför om- fatta en vid krets av verksamheter och åtgärder av både militär och civil natur som prövas enligt miljöbalken, se avsnitt 8.2.1. I miljö- balken används uttrycket totalförsvar för att tydliggöra de fall då en bestämmelse avser just totalförsvaret och inte är begränsad till att avse det militära försvaret.

Det är enligt utredningens bedömning tydligt att uttrycket för- svar enligt artikel 1.3 i MKB-direktivet inte avses omfatta totalför- svaret och möjligheten till undantag bör därför endast omfatta verk- samheter som betecknas som militärt eller nationellt försvar. Detta överensstämmer även med möjligheten till undantag från allmän- hetens deltagande i beslutsprocesser enligt artikel 6.1 c i Århuskon- ventionen, som endast får tillämpas på verksamheter som tjänar det nationella försvarets syften. Utredningen bedömer att det är svårt att föreskriva närmare definitioner av vilka verksamheter eller åtgär- der som ska omfattas av ett undantag enligt artikel 1.3 som är heltäck- ande och som förebygger tolkningsfrågor. Utredningen bedömer inte heller att det finns ett behov av detta. I stället bedömer utredningen att undantaget, i enlighet med lydelsen av artikel 1.3, ska avse för-

408

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

svaret vilket möjliggör en tillämpning enligt direktivets intentioner och EU-domstolens praxis. Av detta, liksom av systematiken i miljö- balken, följer att uttrycket försvar inte omfattar sådan civil verksam- het som omfattas av uttrycket totalförsvaret.

Verksamheter eller åtgärder som enbart avser beredskapen vid civila olyckor och kriser

Enligt den svenska lydelsen av MKB-direktivet tillåter artikel 1.3 undantag även för projekt som enbart avser beredskapen vid civila olyckor och kriser. Uttrycket beredskap förekommer vanligtvis i försvarssammanhang, till exempel i begreppet höjd beredskap. Såvitt utredningen har identifierat finns ingen definition av uttrycket beredskap i det sammanhang som det förekommer i artikel 1.3 i MKB- direktivet. Utredningen uppfattar att uttrycket normalt omfattar pla- nering och förberedelse inför, samt faktisk hantering av, en situation. Av de exempel som kommissionen ger i sin vägledning framgår emel- lertid att förberedande åtgärder inte motiverar undantag enligt arti- kel 1.3 i MKB-direktivet, utan det som avses är verksamheter och åtgärder för att hantera uppkomna olyckor och kriser. Undantag är enligt kommissionens vägledning i allmänhet endast motiverade om den nödsituation som gav upphov till projektet inte kunde ha förut- setts eller, om den hade kunnat förutses, projektet inte hade kunnat genomföras tidigare. Det är vidare enligt kommissionens vägledning osannolikt att undantaget för beredskap vid civila olyckor och kriser är tillämpligt om det syftar till att möta en situation som både kan förutses och förebyggas. Detta överensstämmer även med den engelska lydelsen av direktivet (the response to civil emergencies).31 Utredningen bedömer därför att det är sådana verksamheter och åtgärder som behöver genomföras vid, eller med anledning av, en olycka eller kris som bör omfattas av undantag enligt artikel 1.3 i MKB-direktivet. Förutsättningarna för undantag ska tolkas utifrån EU-domstolens praxis på området. Utredningen anser därför att det inte heller i denna del finns skäl att avvika från lydelsen av artikel 1.3 i MKB-direktivet.

Uttrycket civila olyckor och kriser är inte definierat i MKB- direktivet. I kommissionens vägledning anges att vissa exempel på

31I den franska och tyska lydelsen av artikel 1.3 i MKB-direktivet används uttrycken réponse respektive Bewältigung.

409

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

händelser som kan utlösa civila olyckor och kriser finns i arbets- dokumentet från kommissionens avdelningar ”Översikt över kata- strofer och risker som Europeiska unionen kan ställas inför”.32 Detta om- fattar översvämningar, jordbävningar och industriolyckor.33 Begrep- pet olycka är inte heller definierat i svensk lagstiftning, men beskrivs i förarbetena till lagen (2003:778) om skydd mot olyckor som plöts- ligt inträffade händelser som har medfört eller kan befaras medföra skada. Dit räknas händelser som beror på företeelser i naturen eller på människors handlande eller underlåtenhet att handla, till exempel bränder, explosioner, skred, ras, översvämningar, oväder och utflöde av skadliga ämnen. Utredningen bedömer att denna beskrivning väl överensstämmer med de situationer som avses omfattas av artikel 1.3 i MKB-direktivet. Även när det gäller uttrycket olyckor bedömer utredningen därför att det inte finns skäl att avvika från direktivets lydelse eller anledning att införa närmare definitioner. Exempel på inträffade situationer som bör omfattas av detta är stormen Gudrun 2005 och skogsbränderna i Sverige 2018.

I 6 § 1 förordningen (2022:524) om statliga myndigheters bered- skap definieras uttrycket fredstida krissituationer som situationer som avviker från det normala, drabbar många människor, stora delar av samhället eller hotar grundläggande värden, och innebär en all- varlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhällsfunktioner, samt kräver samordnade och skynd- samma åtgärder från flera aktörer. Förutom det sistnämnda kriteriet som tar sikte på den organisatoriska frågan, överensstämmer denna definition enligt utredningens bedömning med vad som bör om- fattas av uttrycket civil kris enligt artikel 1.3 i MKB-direktivet. Detta bör till exempel omfatta situationen under spridningen av sjuk- domen covid-19. Utredningen bedömer dock att det inte är lämpligt att i svensk lagstiftning närmare definiera detta uttryck, särskilt med beaktande av svårigheten att åstadkomma en heltäckande definition. Utredningen konstaterar i stället att undantaget ska tillämpas i enlig- het med den praxis som finns och som utvecklas av EU-domstolen.

32Europeiska kommissionen, Generaldirektoratet för europeiskt civilskydd och humanitära biståndsåtgärder (ECHO), Overview of natural and man-made disaster risks the European Union may face, 2017.

33Europeiska kommissionen (2019) s. 14.

410

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

Ett exempel på vad ett undantag skulle kunna avse

För att illustrera vad ett undantag enligt utredningens förslag skulle kunna avse har utredningen tagit fram följande fiktiva exempel. I detta exempel har ett sabotage utförts som har satt ett kärnkraft- verk som är viktigt för Sveriges energiförsörjning ur funktion. Detta leder till risk för långvariga elavbrott för hushåll och industrier i vissa delar av landet. För att kompensera för elkraftbortfallet krävs att kapaciteten i två befintliga kraftverk tillfälligt utökas över tillstånds- given maxkapacitet under den tid som krävs för att åtgärda verksam- heten vid kärnkraftverket. I denna situation utgör åtgärder i syfte att åstadkomma en utökad kapacitet vid de två kraftverken en verk- samhet som gäller beredskapen vid civila olyckor och kriser. Mot bakgrund av att det är tidskritiskt att snabbt få till stånd en sådan utökad kapacitet skulle en tillämpning av kravet på en specifik miljö- bedömning få en negativ inverkan på syftet med åtgärden.

Utöver att ta fram det underlag som krävs för en ansökan om undantag behöver verksamhetsutövaren formellt sett inte vidta några förberedande åtgärder, utan kan ge in ansökan om undantag så snart den är färdigställd. Verksamhetsutövaren behöver alltså inte genom- föra något undersökningssamråd. Om regeringen medger ett undan- tag från kravet på specifik miljöbedömning innebär det att verksam- hetsutövaren inte behöver genomföra avgränsningssamråd och inte heller ta fram en miljökonsekvensbeskrivning. Verksamhetsutövaren kan gå vidare med en ansökan om tillstånd för verksamheten eller åtgärden för tillståndsprövning i ett förenklat förfarande, och utifrån ett begränsat underlag. Tillståndsprövningen kommer dock avse samma materiella krav som gäller i den ordinarie prövningen. Verk- samhetsutövaren måste därför ta fram det underlag som behövs för att bedöma om de miljökrav som gäller för verksamheten kan upp- fyllas. Det gäller till exempel underlag för att bedöma hur kravet på att använda bästa möjliga teknik uppfylls vid en utökad kapacitet, och huruvida kraftverket kommer att uppfylla de krav på utsläppsvärden som inte får överskridas som gäller för denna typ av verksamhet.

411

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

10.3.2Undantag enligt artikel 2.4 i MKB-direktivet

Förslag: Efter ansökan får regeringen även för andra verksamhe- ter eller åtgärder än sådana som enbart avser försvaret eller beredskapen vid civila olyckor och kriser besluta om undantag från 6 kap. 20 § första stycket, 23–26, 28–32, 35–37, 39–44 och 46 §§ miljöbalken för en verksamhet eller åtgärd, om

1.en tillämpning av dessa bestämmelser skulle få en betydande negativ inverkan på syftet med verksamheten eller åtgärden, och

2.verksamheten eller åtgärden bedöms tillgodose ett allmänt in- tresse av synnerlig vikt.

En ny bestämmelse med denna innebörd införs i 6 kap. 49 § miljö- balken.

På samma sätt som gäller för undantag enligt förslaget till 6 kap. 48 § miljöbalken får den som avser att bedriva en verk- samhet eller vidta en åtgärd som ska prövas för ett tillstånd som avses i 9 eller 11 kap. miljöbalken och som omfattas av kravet på specifik miljöbedömning ansöka om ett sådant undantag.

Skälen för utredningens förslag

På samma sätt som gäller för undantag enligt artikel 1.3 i MKB- direktivet måste medlemsstaterna enligt kommissionens vägledning fullt ut införliva direktivets relevanta bestämmelser i nationell lag- stiftning för att kunna tillämpa undantaget enligt artikel 2.4 i MKB- direktivet.34 Utredningen föreslår att det införs en ny paragraf i miljö- balken, 6 kap. 49 §, som ger regeringen möjlighet att, efter ansökan av den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som ska prövas för ett tillstånd som avses i 9 eller 11 kap. miljöbalken och som omfattas av kravet på specifik miljöbedömning, medge undan- tag från kraven i 6 kap. 20 § första stycket, 23–26, 28–32, 35–37, 39–44 och 46 §§ miljöbalken. Möjligheten till undantag ska vara begränsad till de förutsättningar som anges i artikel 2.4 i MKB-direk- tivet. Eftersom de bestämmelser som möjligheten till undantag avser

34Europeiska kommissionen (2019) s. 13.

412

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

finns i 6 kap. miljöbalken, gör utredningen bedömningen att även detta förslag bör införas i 6 kap. miljöbalken.

Prövningen av undantag och vad det kan avse

Utredningen föreslår att möjligheten till undantag enligt artikel 2.4 i MKB-direktivet ska prövas enligt samma ordning som utredningen har föreslagit för undantag enligt artikel 1.3 i MKB-direktivet. Detta innebär att frågan om undantag prövas i en separat ordning som föregår, och därmed särskiljs från, prövningen av om en verksamhet eller åtgärd får komma till stånd, se avsnitt 10.3.1 för en mer utförlig redogörelse. Prövningen ska avse huruvida förutsättningarna för undantag är uppfyllda och om det i det enskilda fallet finns skäl, och i övrigt är lämpligt, att besluta om ett undantag från kravet på en speci- fik miljöbedömning. Om ett undantag medges innebär det att det finns förutsättningar att i en särskild ordning, och i ett förenklat förfarande, gå vidare med en ansökan om tillstånd för verksamheten eller åtgärden.

Av de skäl som utvecklas i avsnitt 10.3.1 föreslår utredningen att möjligheten till undantag ska gälla för verksamheter eller åtgärder som ska prövas för ett tillstånd som avses i 9 eller 11 kap. och som omfattas av kravet på specifik miljöbedömning. Syftet med de före- slagna bestämmelserna är att skapa en särskild process, ett ”snabb- spår”, för sådana tidskritiska verksamheter eller åtgärder där det finns behov av en särskilt snabb prövning och där undantag enligt artikel 2.4 i MKB-direktivet är motiverat.

Av artikel 2.4 i MKB-direktivet framgår att ett undantag inte omfattar skyldigheterna vid gränsöverskridande miljöpåverkan en- ligt artikel 7 i direktivet. Artikel 7 har genomförts i 6 kap. 33 och 45 §§ miljöbalken. Bestämmelserna innebär krav på samråd med andra länder om en verksamhet eller åtgärd medför gränsöverskridande miljöpåverkan respektive krav på att lämna information om beslutet i tillståndsfrågan. 6 kap. 33 och 45 §§ miljöbalken ingår därför inte i den uppräkning av bestämmelser som undantag kan ges från. Mot bakgrund av detta och de skäl som i övrigt har redovisats i av- snitt 10.3.1 bör möjligheten till undantag enligt artikel 2.4 i MKB- direktivet omfatta samma bestämmelser som undantag enligt arti- kel 1.3. Detta innebär att undantaget bör avse kravet på undersök-

413

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

ningssamråd och på en specifik miljöbedömning. Precis som gäller för undantag enligt artikel 1.3 i MKB-direktivet kan ett undantag enligt artikel 2.4 i MKB-direktivet enligt utredningens bedömning inte avse de materiella krav som en verksamhet eller åtgärd ska prövas mot.

Som har redogjorts för under avsnitt 10.2 uppställer artikel 2.4 i MKB-direktivet krav på att målen i direktivet uppfylls samt – vid beslut om undantag – att medlemsstaterna ska undersöka om någon annan form av bedömning skulle vara lämplig. Utredningen bedö- mer att dessa krav kan följas genom motsvarande ordning som har föreslagits för undantag enligt artikel 1.3 i MKB-direktivet, det vill säga genom att det ges möjlighet att i ett beslut om undantag enligt artikel 2.4 anvisa vilka uppgifter som i det enskilda fallet behövs för att bedöma samtliga, eller en specifik del, av miljöeffekterna från verk- samheten eller åtgärden och på vilket sätt sådana uppgifter ska tas fram, se avsnitt 10.3.5. Vidare föreslår utredningen krav på underlag i fråga om miljöeffekter som enligt utredningens förslag alltid ska ingå i den efterföljande prövningen av verksamheten eller åtgärden, se avsnitt 10.4.3. Därigenom och genom den bedömning av miljö- påverkan som ska göras utifrån detta underlag blir verksamheten eller åtgärden alltid föremål för en annan form av miljöbedömning, se avsnitt 10.4.1. På detta sätt säkerställs även att miljöbedömningen i det enskilda fallet innehåller det underlag som krävs för att kunna göra en bedömning av om och hur kraven i de materiella bestäm- melserna kan uppfyllas, och i förlängningen att målen i direktivet uppfylls. Det finns därför enligt utredningens bedömning inte skäl att ställa ytterligare krav på förfarandet när det gäller undantag enligt artikel 2.4 i MKB-direktivet i förhållande till den ordning som utred- ningen har föreslagit för undantag enligt artikel 1.3.

Regeringen ska besluta i frågan om undantag efter ansökan från verksamhetsutövaren

Av samma skäl som har redovisats när det gäller undantag enligt artikel 1.3 bör frågan om undantag enligt artikel 2.4 endast kunna prövas efter ansökan från verksamhetsutövaren, se avsnitt 10.3.1 för en redogörelse av motiven för detta. Att verksamhetsutövaren före- slås ha ensamrätt att ansöka om undantag utgör inget hinder för någon annan, som exempelvis länsstyrelsen, att upplysa om möjlig-

414

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

heten att ansöka om undantag i ett ärende där det framkommer att det kan föreligga förutsättningar för undantag och där det kan vara motiverat av allmänna intressen.

Förutsatt att kriterierna för undantag är uppfyllda kommer bedömningen av om det även i övrigt finns skäl, och är lämpligt, att ge undantag att innefatta en avvägning mellan behovet att verksam- heten eller åtgärden snabbt kan prövas och intresset av att den ordi- narie prövningsordningen med specifik miljöbedömning följs. Mot bakgrund av de högt ställda kraven i kriterierna för undantag enligt artikel 2.4 i MKB-direktivet och att möjligheten till undantag enligt EU-domstolens praxis ska tolkas restriktivt, bedömer utredningen att ett undantag kommer att kunna aktualiseras i relativt få fall, och involvera sådana situationer där det är lämpligt att en sådan avväg- ning görs av regeringen. Dessa ärenden kommer enligt utredningens bedömning sannolikt avse verksamheter och åtgärder som kräver sådana avvägningar mellan olika intressen att den senare tillstånds- prövningen ändå skulle ha skett hos regeringen enligt de förslag som utredningen har lagt fram, se avsnitt 8.2. Även detta talar för att reger- ingen bör pröva frågor om undantag. På samma sätt som gäller för undantag enligt artikel 1.3 i MKB-direktivet åligger det dessutom medlemsstaterna säkerställa att frågan om undantag enligt artikel 2.4 tillämpas på ett korrekt sätt. Det är också av det skälet lämpligt att undantag beslutas av regeringen.

Såvitt framgår av Swecos studie är det inte tydligt vad som gäller i fråga om möjligheterna till överklagande av beslut om undantag enligt artikel 2.4 i MKB-direktivet. I Danmark kan beslut inte över- klagas till Överklagandenämnden men kan prövas i civila domstolar. I Nederländerna kan ett beslut om undantag inte överklagas separat, men det kan göras senare i processen genom att tillståndsbeslutet för det projekt som fått undantag överklagas. Sweco har inte hittat upp- gifter huruvida beslut om undantag kan överklagas i Spanien eller Tyskland.35

Att det är regeringen som beslutar om undantag från kraven på en specifik miljöbedömning innebär att besluten inte kommer att kunna överklagas. Om förutsättningarna är uppfyllda kan rättspröv- ning av ett beslut om undantag begäras enligt lagen om rättsprövning av vissa regeringsbeslut, se avsnitt 10.3.1. Utredningen bedömer att

35Sweco (2023), s. 23.

415

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

denna ordning är förenlig med hur de övriga medlemsstaterna har infört undantaget.

Kravet på en specifik miljöbedömning måste innebära en betydande negativ inverkan på syftet med verksamheten eller åtgärden

Av artikel 2.4 i MKB-direktivet framgår att en förutsättning för undantag är att tillämpningen av bestämmelserna i direktivet skulle få en betydande negativ inverkan på syftet med verksamheten eller åtgärden. Det ställs alltså högre krav för att få undantag enligt arti- kel 2.4 än enligt artikel 1.3 i direktivet. Införande av ett undantag enligt artikel 2.4 i MKB-direktivet bör innehålla motsvarande krite- rium. En förutsättning för undantag i regeringens prövning bör där- för vara att en tillämpning av kravet på en specifik miljöbedömning skulle få en betydande negativ inverkan på syftet med verksamheten eller åtgärden.

I kommissionens vägledning uttalas att omständigheterna i ett undantagsfall måste vara sådana att det är omöjligt eller ogenom- förbart att uppfylla alla krav i direktivet och att det skulle leda till en negativ inverkan på projektets syfte. Som exempel nämns att ett pro- jekt kan behöva godkännas och slutföras så snabbt att det inte finns tillräckligt med tid för att förbereda all den miljöinformation som krävs enligt artikel 5.1 i MKB-direktivet eller att genomföra ett offentligt samråd innan beslutet om att gå vidare med projektet fattas. Enligt EU-domstolens praxis ska möjligheten till undantag tillämpas restriktivt.

Liksom för undantag enligt artikel 1.3 i MKB-direktivet bör undantag enligt artikel 2.4 enligt utredningens bedömning endast kunna aktualiseras i de fall det är tidskritiskt att en verksamhet eller åtgärd kommer till stånd. Det bör dessutom krävas att det föreligger sådana omständigheter i det enskilda fallet som gör att syftet med verksamheten eller åtgärden inte kan uppnås eller avsevärt försvåras till följd av att kravet på en specifik miljöbedömning följs. I enlighet med de exempel som lyfts fram i kommissionens vägledning bör det alltså inte vara tillräckligt att kraven till exempel innebär tidsmässigt omfattande undersökningar, utan det krävs även att syftet med verk- samheten eller åtgärden förfelas om sådana krav följs. Utredningen bedömer att en tillämpning i enlighet med vad som nu har sagts blir följden av en direktivkonform tolkning, och att det därför inte finns

416

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

skäl att avvika från direktivets lydelse i denna del. Utredningen anser inte heller att det finns skäl att avvika från den kravnivå som fastställs i artikel 2.4 i MKB-direktivet.

Verksamheten eller åtgärden ska tillgodose ett allmänt intresse av synnerlig vikt

Av lydelsen i artikel 2.4 i MKB-direktivet framgår att undantag endast ska avse undantagsfall (engelskans exceptional cases). Som har redogjorts för under avsnitt 10.2 ovan har artikel 2.4 i MKB-direk- tivet tillämpats i mycket få fall inom EU. Exempel på ärenden som har ansetts uppfylla kriterierna för att utgöra ett undantagsfall är be- hov av att trygga gasförsörjning, att tillgodose ett strategiskt intresse för förnybara energikällor och att uppfylla offentliga myndigheters politiska åtaganden på hög nivå för att bygga upp förtroende mellan olika grupper i samband med bredare försoningsförhandlingar. I samt- liga dessa fall var projektets angelägenhetsgrad sådan att det ansågs strida mot allmänintresset och utgöra ett hot mot politisk, admi- nistrativ eller ekonomisk stabilitet och säkerhet om projektet inte genomfördes.36 Enligt kommissionens vägledning finns det i en sådan situation ett visst – om än begränsat – utrymme för att tillämpa undantag förutsatt att alla villkor är uppfyllda.37

För att räknas som ett undantagsfall enligt artikel 2.4 i MKB- direktivet måste medlemsstaten dessutom visa att risken för de kon- sekvenser som verksamheten eller åtgärden ska avhjälpa är rimligt sannolik. Det undantag som gjordes i ärendet om Cementa AB motiverades med risken för kris för Sveriges cementförsörjning. När Sverige anmälde ärendet begärde kommissionen in ytterligare under- lag i frågan om den risken var rimligt sannolik innan undantaget god- kändes, se avsnitt 10.6.4. Av EU-domstolens praxis framgår att uttrycket undantagsfall ska tolkas restriktivt.

Undantag kan enligt utredningens bedömning endast avse sådana verksamheter eller åtgärder där det finns ett allmänt intresse av att verksamheten eller åtgärden kommer till stånd. Undantag enligt artikel 2.4 i MKB-direktivet bör följaktligen inte kunna ges för en verksamhet där det enbart finns ett enskilt intresse av att genomföra

36Europeiska kommissionen (2019), s. 16.

37Europeiska kommissionen (2019), s. 16.

417

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

verksamheten och utan någon koppling till allmän nytta för sam- hället, exempelvis enbart en privat aktörs ekonomiska intresse.

Av den begränsade praxis från EU-domstolen som finns på om- rådet följer vidare att endast sådana allmänna intressen som är av särskild dignitet bör kunna komma i fråga för undantag enligt arti- kel 2.4 i MKB-direktivet. Enligt utredningens bedömning överens- stämmer dessa situationer väl med det som i lagstiftningen och i utredningens förslag betecknas som ett allmänt intresse av synnerlig vikt, det vill säga sådana verksamheter och åtgärder som är avgörande för att upprätthålla grundläggande samhällsfunktioner. För att göra det tydligt vilka verksamheter eller åtgärder som kan aktualisera ett undantag i linje med EU-domstolens praxis, bedömer utredningen att en ytterligare förutsättning för undantag bör vara att det ska avse verksamheter eller åtgärder som bedöms tillgodose ett allmänt in- tresse av synnerlig vikt, se avsnitt 8.2.1. för en utförlig redogörelse av detta begrepp.

Undantag bör ges endast om det är lämpligt i det enskilda fallet

Utredningen förslag innebär att regeringen efter ansökan får ge undantag från kravet på en specifik miljöbedömning. Det innebär att regeringen också bör bedöma om det i det enskilda fallet finns skäl, och i övrigt är lämpligt, att besluta om ett undantag från kraven på en specifik miljöbedömning. Även om förutsättningarna för undan- tag är uppfyllda behöver regeringen särskilt i fråga om undantag enligt artikel 2.4 överväga om ett undantag är förenligt med EU-dom- stolens praxis såsom den utvecklas. Undantag kan enligt utredningens bedömning i allmänhet vara mindre lämpligt att ge för verksamheter eller åtgärder där miljökonsekvenserna är svåra att överblicka och där verksamheten eller åtgärden av det skälet bör vara föremål för en specifik miljöbedömning. Faktorer som kan ha betydelse i bedöm- ningen av lämpligheten är därför till exempel om undantaget avser en verksamhet eller åtgärd som ska bedrivas på en plats där det finns höga naturvärden eller i övrigt på en inte ianspråktagen plats, eller om en verksamhet eller åtgärd medför stor påverkan på den omgi- vande miljön eller innebär omfattande utsläpp. Utredningen föreslår en tidsbegränsning av tillstånd efter beslut om undantag, se av- snitt 10.4.7. Det bör därför övervägas om det i det enskilda fallet är

418

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

lämpligt att medge undantag för verksamheter eller åtgärder som förutsätter tillstånd för fortsatt drift utöver vad som följer av tids- begränsningen. Enligt utredningens bedömning bör det i regel inte vara lämpligt att ge undantag i de fall en sådan verksamhet eller åtgärd också innebär irreversibla konsekvenser för miljön eller det annars finns svårigheter att återställa platsen för verksamheten.

Ett exempel på vad ett undantag skulle kunna avse

För att illustrera vad ett undantag enligt förslaget till undantags- möjlighet enligt artikel 2.4 i MKB-direktivet skulle kunna avse har utredningen tagit fram följande fiktiva exempel. Den stat som förser världsmarknaden med konstgödsel har infört ett exportförbud riktat mot EU. Det råder därför brist på konstgödsel och det finns på grund av efterfrågan på världsmarknaden inget tillgängligt alternativ för att få tag på konstgödsel, och inte heller någon annan produkt som kan tillgodose samma behov. Situationen innebär i sin tur att det inom en nära framtid kommer att saknas förutsättningar att bedriva viss livsmedelsproduktion i Sverige, med följden att en stor del av livsmedelsproduktionen kommer att upphöra. I ett sådan situa- tion skulle en anläggning för produktion av konstgödsel, eller en alternativ produkt som kan tillgodose samma behov, kunna utgöra en verksamhet som bedöms tillgodose ett allmänt intresse av synner- lig vikt. Syftet med verksamheten kan inte uppfyllas om den inte kommer till stånd i sådan tid att det fortfarande finns en livsmedels- produktion och därmed en efterfrågan på produkten. Kravet på en specifik miljöbedömning skulle därför få en betydande negativ inver- kan på syftet med åtgärden.

Liksom i motsvarande exempel för undantag enligt artikel 1.3 i MKB-direktivet kan verksamhetsutövaren ge in ansökan om undan- tag utan krav på förberedande åtgärder. Vid undantag enligt arti- kel 2.4 krävs dock ytterligare underlag för att kunna bedöma om förutsättningarna för undantag är uppfyllda och om det finns skäl, och i övrigt är lämpligt, att ge undantag, se avsnitt 10.3.3. På samma sätt som för undantag enligt artikel 1.3, innebär ett undantag att verksamhetsutövaren inte behöver genomföra avgränsningssamråd och inte heller ta fram en miljökonsekvensbeskrivning. Verksamhets- utövaren kan gå vidare med en ansökan om tillstånd för verksamheten

419

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

eller åtgärden för tillståndsprövning i ett förenklat förfarande, och utifrån ett begränsat underlag. Liksom för undantag enligt artikel 1.3

iMKB-direktivet ska dock tillståndsprövningen avse samma mate- riella krav som gäller i den ordinarie prövningen. Verksamhetsut- övaren måste därför ta fram det underlag som behövs för att bedöma om de miljökrav som gäller för verksamheten kan uppfyllas. Om det rör sig om en helt ny verksamhet krävs i allmänhet ett mer omfat- tande underlag i fråga om verksamhetens miljöeffekter, till exempel när det gäller lämplig lokalisering av anläggningen. En anläggning för produktion av konstgödsel, eller en alternativ produkt som kan till- godose samma behov, kan vidare medföra sådana utsläpp till vatten att frågor om hur verksamheten uppfyller miljökvalitetsnormer för vatten blir centrala i prövningen. Verksamhetsutövaren behöver där- för ta fram det underlag som krävs för den bedömningen. Under- laget behöver på motsvarande sätt innehålla alla de uppgifter som behövs för att kunna bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljö- effekter och som framgår av beslutet om undantag, se avsnitt 10.3.5. Om verksamheten är tänkt att bedrivas på längre sikt än vad som följer av tidsbegränsningen av tillståndet, se avsnitt 10.4.7, bör verk- samhetsutövaren beakta att en prövning enligt den ordinarie ord- ningen kommer att krävas för tillstånd att bedriva verksamheten efter att det tidsbegränsade tillståndet upphört att gälla. I den pröv- ningen finns ingen garanti för tillstånd till att fortsatt bedriva verk- samheten.

10.3.3Innehållet i en ansökan om undantag

Förslag: En ansökan om undantag ska innehålla

1.de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att kunna bedöma verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning, och

2.uppgifter som visar att en tillämpning av 6 kap. 20 § första stycket, 23–26, 28–32, 35–37, 39–44 och 46 §§ miljöbalken skulle få en negativ respektive betydande negativ inverkan på syftet med verksamheten eller åtgärden.

420

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

I fråga om undantag som avses i förslaget till 6 kap. 49 § miljö- balken ska en ansökan därutöver innehålla uppgifter om och på vilket sätt verksamheten eller åtgärden tillgodoser ett allmänt intresse av synnerlig vikt.

Nya bestämmelser med denna innebörd införs i 6 kap. 51 och

52 §§ miljöbalken.

Skälen för utredningens förslag

En ansökan behöver innehålla det underlag som krävs för att göra en bedömning om förutsättningarna för undantag är uppfyllda. För att kunna bedöma om en verksamhet eller åtgärd enbart avser försvaret eller enbart beredskapen vid civila olyckor och kriser enligt förslaget till 6 kap. 48 § miljöbalken, behövs en beskrivning av verksamheten eller åtgärden. Även för en verksamhet eller en åtgärd enligt förslaget till 6 kap. 49 § miljöbalken, krävs underlag för att kunna bedöma verksamhetens natur och få en teknisk förståelse av den. En ansökan om undantag bör därför alltid innehålla de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att kunna bedöma verksam- hetens eller åtgärdens art och omfattning. Underlaget behöver vara så utförligt att det går att ta ställning till om verksamheten eller åtgär- den bland annat med hänsyn till påverkan på människors hälsa och på miljön bör omfattas av ett undantag. För verksamheter eller åtgär- der som avses i 6 kap. 49 § miljöbalken behöver ansökan enligt ut- redningens bedömning därutöver närmare redovisa uppgifter om och på vilket sätt verksamheten eller åtgärden tillgodoser ett allmänt intresse av synnerlig vikt.

Dessutom behöver en ansökan om undantag enligt förslaget till 6 kap. 48 § miljöbalken innehålla uppgifter som visar att en tillämp- ning av kravet på en specifik miljöbedömning skulle få en negativ inverkan på syftet med verksamheten eller åtgärden. Motsvarande underlag krävs för en ansökan om undantag enligt förslaget till 6 kap. 49 § miljöbalken med den skillnaden att här behövs uppgifter som visar att en betydande negativ inverkan på syftet med verk- samheten eller åtgärden skulle uppstå vid en tillämpning av kravet på en specifik miljöbedömning. Som har anförts under avsnitt 10.3.1. och 10.3.2. bedömer utredningen att sistnämnda uppgifter i allmän- het kommer att röra skälen till att en verksamhet eller åtgärd är tids-

421

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

kritisk och på vilket sätt, och därmed i vilken utsträckning syftet med verksamheten eller åtgärden påverkas negativt av att kravet på en specifik miljöbedömning följs.

Enligt Swecos studie ska en ansökan om undantag enligt arti- kel 1.3 i MKB-direktivet enligt Frankrikes och Nederländernas lag- stiftning innehålla upplysning om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på skyddsintressena. I Spanien ska en ansökan innehålla de skäl som motiverar undantaget och den sökande ska visa att en till- lämpning av kravet på miljöbedömning skulle påverka projektet negativt. Ansökan ska även innehålla en granskning av alternativa former av miljöbedömning. I Polen krävs att ansökan visar att verk- samheten eller åtgärden uppfyller kriterierna för undantag.38

För undantag enligt artikel 2.4 i MKB-direktivet ställer den neder- ländska lagstiftningen krav på att en ansökan minst ska innehålla en beskrivning av det föreslagna projektet, av de villkor under vilka pro- jektet kommer att genomföras, av de möjliga betydande negativa effekterna på miljön samt skälen för begäran om undantag. I Tysk- land har artikel 2.4 i MKB-direktivet endast genomförts i syfte att påskynda användningen av flytande naturgas och en ansökan ska minst innehålla en beskrivning av verksamhetens eller åtgärdens miljöpåverkan och de huvudsakliga skälen för undantag.39

Av det nu redovisade framgår att utredningens förslag om vad en ansökan om undantag ska innehålla i vissa avseenden skiljer sig från hur kraven på en ansökan ser ut i de andra medlemsstaterna, till exempel i fråga om att redovisa konsekvenser för miljön. Jämfört med sådana krav förefaller utredningens förslag ställa lägre krav på innehållet i en ansökan om undantag eftersom ett mer begränsat urval av uppgifter behöver redovisas. Enligt utredningens bedöm- ning hänger detta samman med att utredningen föreslår en uppdelad prövning där frågan om undantag prövas i en separat ordning som föregår prövningen av om en verksamhet eller åtgärd får komma till stånd. Som har tydliggjorts under avsnitt 10.3.1 och 10.3.2. innebär utredningens förslag dessutom att en annan form av miljöbedöm- ning alltid görs. Även om frågan om vilken form av miljöbedömning som ska göras ingår i länsstyrelsens yttrande över en ansökan i det fall den bedömer att ett undantag kan beviljas, se avsnitt 10.3.4, anser utredningen att det varken är nödvändigt eller effektivt att ställa krav

38Sweco (2023), s. 10–12.

39Sweco (2023), s. 22.

422

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

på att det ska ingå i en ansökan om undantag. Om länsstyrelsen behöver ytterligare underlag för att göra en bedömning av detta har länsstyrelsen möjlighet att begära att sökanden redovisar de ytter- ligare uppgifter om verksamhetens eller åtgärdens art och omfatt- ning som är relevanta för den bedömningen, se avsnitt 10.3.4.

10.3.4En ansökan om undantag ska ges in till länsstyrelsen som med eget yttrande ska överlämna ansökan till regeringen för prövning

Förslag: En ansökan om undantag ska ges in till länsstyrelsen. Länsstyrelsen ska med eget yttrande överlämna ansökan till

regeringen för prövning. Yttrandet ska innehålla ett förslag till beslut. Ett sådant yttrande får inte överklagas.

Om länsstyrelsen bedömer att ett undantag kan medges ska länsstyrelsen i yttrandet redovisa

1.vilka uppgifter för att bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter som en ansökan om tillstånd enligt förslaget till 17 a kap. miljöbalken bör innehålla, och

2.på vilket sätt uppgifter enligt 1 bör tas fram.

Nya bestämmelser med denna innebörd införs i 6 kap. 53 och 54 §§ miljöbalken.

Skälen för utredningens förslag

I den ordinarie miljöbedömningen har länsstyrelsen till uppgift att i det så kallade avgränsningssamrådet verka för att innehållet i miljö- konsekvensbeskrivningen ska få den omfattning och detaljerings- grad som behövs för tillståndsprövningen, 6 kap. 32 § första stycket miljöbalken. Mot bakgrund av den funktionen, samt att länsstyrel- sen på regional nivå har en god överblick över de behov som kan aktualisera ett undantag från kravet på en specifik miljöbedömning, bedömer utredningen att länsstyrelsen är väl lämpad att göra en bedömning huruvida uppgifterna i en ansökan om undantag är till- räckliga eller om de behöver kompletteras för att kunna pröva en

423

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

ansökan om undantag i sak. Utredningen förslag innebär därför att en ansökan om undantag ska ges in till samma länsstyrelse som hade hanterat undersöknings- och avgränsningssamrådet för verksamhe- ten eller åtgärden, och inte till regeringen.

Enligt 20 § förvaltningslagen (2017:900) får en myndighet bland annat förelägga en enskild att komplettera en bristfällig framställ- ning om bristen medför att framställningen inte kan läggas till grund för en prövning i sak. Genom att en ansökan om undantag ges in till länsstyrelsen som vid behov kan förelägga om kompletteringar av- lastas regeringen från att hantera ansökningar om undantag fram till det skedet att ärendet är klart för avgörande.

Likaså är länsstyrelsen enligt utredningens bedömning väl lämpad att göra en bedömning av om förutsättningarna för undantag är upp- fyllda och om det i det enskilda fallet finns skäl, och i övrigt är lämp- ligt, att besluta om ett undantag. Utredningen föreslår därför att länsstyrelsen med ett eget yttrande ska överlämna ansökan till reger- ingen för prövning. Länsstyrelsens yttrande ska innehålla ett förslag till beslut. På så sätt framgår länsstyrelsens bedömning i frågan om undantag redan i samband med att ärendet kommer in till regeringen. Länsstyrelsens yttrande utgör därmed också en referens för reger- ingens ställningstagande och innebär enligt utredningens bedömning en effektiv ordning som ger goda förutsättningar för ett snabbt beslut hos regeringen. Det är samtidigt viktigt att denna ordning inte medför någon onödig tidsutdräkt, i synnerhet i fråga om särskilt tidskritiska verksamheter eller åtgärder. Den tidskritiska aspekten behöver där- för beaktas såväl i länsstyrelsens handläggning som i yttrandet.

Som har redogjorts för i avsnitt 10.3.1 kan sekretess råda för uppgifter som är kopplade till en verksamhet eller åtgärd. När det gäller sådana ansökningar kan länsstyrelsen endast yttra sig om de uppgifter som den har haft möjlighet att bedöma, och övriga aspek- ter bör överlämnas till regeringen.

Om länsstyrelsen bedömer att en ansökan, trots föreläggande om kompletteringar, inte kan läggas till grund för en prövning i sak, bör det framgå av yttrandet. I ett sådant fall kan länsstyrelsens förslag till beslut innebära att ansökan ska avvisas eller avslås. Regeringen får därefter bedöma om ansökan inte kan läggas till grund för en prövning i sak, samt vilka åtgärder eller beslut som detta bör föranleda.

Som utredningen har redogjort för under avsnitt 10.3.1 och 10.3.2 krävs ett tillräckligt underlag för att kunna göra en bedömning

424

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

av om och hur kraven i de materiella bestämmelserna kan uppfyllas. Om länsstyrelsen bedömer att ett undantag kan medges bör läns- styrelsen utifrån uppgifterna om verksamheten eller åtgärden som framgår av en ansökan om undantag också yttra sig över vilka upp- gifter som är nödvändiga för att bedöma verksamhetens eller åtgär- dens miljöeffekter, och som därför bör ingå i prövningen av om en verksamhet eller åtgärd får komma till stånd. Yttrandet bör även ange på vilket sätt sådana uppgifter bör tas fram. I bedömningen av detta är det enligt utredningen lämpligt att länsstyrelsen utgår från de olika delarna i den specifika miljöbedömningen och överväger om och hur de kraven kan och bör anpassas till de frågor som behöver belysas i det enskilda fallet. Syftet är att lämna en bedömning av vilket underlag som bör ingå i den efterföljande prövningen av verk- samheten eller åtgärden, se vidare avsnitt 10.3.5. Det underlag som länsstyrelsen bedömer bör tas fram bör stå i proportion till omstän- digheterna i det enskilda fallet, exempelvis verksamhetens natur, dess typiska miljöpåverkan och lokalisering samt hur tidskritiskt det är att verksamheten eller åtgärden prövas. Om länsstyrelsen identi- fierar att en verksamhet eller åtgärd omfattas av regelverk med sär- skilda krav på förfarande inför prövningen eller framtagande av uppgifter som behövs för prövningen av verksamheten eller åtgärden är det viktigt att detta ingår i yttrandet.

Länsstyrelsens yttrande är inte bindande för regeringen, jämför avsnitt 8.2.5. Eftersom ett sådant yttrande inte har någon rättsver- kan är det enligt utredningen bedömning inte heller överklagbart och bör dessutom inte vara det. För att det ska vara tydligt att läns- styrelsens yttrande inte ska kunna överklagas bör detta framgå av lagstiftningen.

10.3.5Beslut om undantag

Förslag: Ett beslut om undantag enligt förslaget till 6 kap. 48 eller 49 §§ miljöbalken ska innehålla en motivering. Om det behövs ska det av beslutet framgå

1.vilka uppgifter för att bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter som en ansökan om tillstånd enligt förslaget till 17 a kap. miljöbalken ska innehålla, och

425

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

2. på vilket sätt uppgifter enligt 1 ska tas fram.

Regeringen får besluta att en ansökan om tillstånd för verksam- heten eller åtgärden enligt förslaget till 17 a kap. miljöbalken ska handläggas av regeringen. Om regeringen ska handlägga en ansö- kan om tillstånd ska det anges i beslutet om undantag.

Nya bestämmelser med denna innebörd införs i 6 kap. 55 § miljöbalken.

Skälen för utredningens förslag

Med länsstyrelsens yttrande som referens ska regeringen pröva frågan om undantag. Som framgår under avsnitt 10.3.1 och 10.3.2. bör prövningen avse huruvida förutsättningarna för undantag är uppfyllda och om det i det enskilda fallet finns skäl, och i övrigt är lämpligt, att besluta om ett undantag från kravet på en specifik miljöbedömning.

Mot bakgrund av kravet på att redovisa skälen för ett undantag i artikel 2.4 i MKB-direktivet samt att det bör vara tydligt varför undantag från kravet på en specifik miljöbedömning medges, bör ett beslut om undantag alltid innehålla en motivering. För att underlaget för bedömning av miljöpåverkan från en verksamhet eller åtgärd som omfattas av undantag från kravet på en specifik miljöbedömning ska vara tillräckligt för en prövning och för att åstadkomma ett effektivt förfarande bör det vidare finnas möjlighet för regeringen att i beslu- tet om undantag anvisa vilka uppgifter som i det enskilda fallet behövs för att bedöma miljöeffekterna från verksamheten eller åtgärden och på vilket sätt sådana uppgifter ska tas fram. I vissa situationer kan det enligt utredningens bedömning saknas skäl att anvisa om uppgifter, varför beslutet bör innehålla en sådan anvisning endast om det behövs i det enskilda fallet. Vidare bör regeringen ha möjlighet att besluta att en efterföljande prövning av verksamheten eller åtgärden ska handläggas av regeringen, vilket i sådant fall ska anges i beslutet om undantag.

426

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

Ett beslut om undantag ska innehålla en motivering

Av artikel 2.4 i MKB-direktivet framgår att vid undantag enligt den artikeln ska medlemsstaten bland annat undersöka om någon annan form av bedömning skulle vara lämplig, och se till att uppgifter som erhållits genom en sådan annan form av bedömning tillsammans med uppgifter om beslutet att bevilja undantag samt skälen för detta görs tillgängliga för den berörda allmänheten. Innan tillstånd ges ska kom- missionen informeras om skälen för undantaget, tillsammans med de uppgifter som gjorts tillgängliga för de egna medborgarna.

Eftersom information om skälen för ett beslut om undantag enligt artikel 2.4 i MKB-direktivet ska lämnas såväl till den berörda allmän- heten som kommissionen, bör skälen för ett beslut om undantag alltid framgå av beslutet. Även om det utgör en allmän förvaltningsrättslig princip att beslut ska motiveras bedömer utredningen, mot bakgrund av att det handlar om genomförande av EU-lagstiftning, att det be- höver framgå av lagstiftningen. Eftersom undantag innebär ett av- steg från den ordinarie prövningsordningen bör skälen för ett beslut om undantag även enligt artikel 1.3 alltid anges i beslutet, trots att det inte är ett krav enligt den artikeln. Att motivering krävs även vid beslut om att avslå eller avvisa en ansökan om undantag följer av allmänna förvaltningsrättsliga principer.40

Uppgifter för att bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter och på vilket sätt sådana uppgifter ska tas fram

Även i en undantagssituation krävs alltid ett underlag för att kunna göra en bedömning av om och hur kraven i de materiella bestämmel- serna som en verksamhet eller åtgärd ska prövas mot, kan uppfyllas. För undantag enligt artikel 2.4 krävs dessutom att målen i direktivet uppfylls samt – vid beslut om undantag – att medlemsstaterna ska undersöka om någon annan form av bedömning skulle vara lämplig. Utredningens förslag för den efterföljande prövningen av om verk- samheten eller åtgärden får komma till stånd och i så fall enligt vilka villkor, innebär att verksamhetsutövaren alltid ska redovisa de upp- gifter som behövs för att kunna bedöma verksamhetens eller åtgär- dens miljöeffekter, se avsnitt 10.4.3. Utredningen anser att det där- utöver bör finnas möjlighet för regeringen att i beslutet om undantag

40Se rättsfallet HFD 2022 not. 18.

427

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

anvisa vilka uppgifter som i det enskilda fallet behövs för att bedöma miljöeffekterna från verksamheten eller åtgärden och på vilket sätt sådana uppgifter ska tas fram. På detta sätt blir verksamheten eller åtgärden alltid föremål för en annan form av miljöbedömning, se avsnitt 10.4.1.

Enligt Swecos komparativa studie är den behöriga myndigheten enligt Danmarks lagstiftning vid ett undantag skyldig att bedöma om en miljökonsekvensbeskrivning måste genomföras som inte upp- fyller lagens alla konsekvensutredningskrav, men som ligger i linje med lagens syfte. I Nederländerna ska den beslutande ministern vid tidpunkten för undantaget avgöra om verksamhetsutövaren ska ta fram en rapport med en annan bedömning av miljöeffekterna. Detta avgörs i det enskilda fallet. I Spanien ska ministerrådet i den spanska regeringen eller, när det är tillämpligt, det beslutsorgan som utpekats i en autonom region, utifrån överenskommelse om undantaget besluta om projektet bör bedömas på ett alternativt sätt som är i linje med den genomförande lagens syften. Sweco bedömer att Tysklands genomförande i lagstiftningen om flytande naturgas inte nämner något krav på att en alternativ miljöbedömning ska göras.41 Utred- ningens förslag förefaller alltså vara i överensstämmelse med hur frå- gan om underlag tillämpas i de andra medlemsstaterna som omfattas av Swecos studie, dock med den skillnaden att utredningens förslag innebär att ett underlag för att bedöma verksamhetens eller åtgär- dens miljöeffekter alltid ska ingå i den efterföljande prövningen av om, och enligt vilka villkor, verksamheten får komma till stånd.

Som framgår i avsnitt 10.3.4 ska länsstyrelsens yttrande, i det fall länsstyrelsen gör bedömningen att undantag kan medges, alltid redo- visa vilka uppgifter som länsstyrelsen anser är nödvändiga för att bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter och på vilket sätt sådana uppgifter bör tas fram. Regeringen kan använda länssty- relsens yttrande som referens i sin bedömning av dessa frågor, men ska också göra en egen bedömning av vilket underlag som behövs.

Vad som bör framgå av regeringens beslut beror på omständighe- terna i det enskilda fallet, exempelvis verksamhetens natur, dess typiska miljöpåverkan och lokalisering samt hur tidskritiskt det är att verksamheten eller åtgärden prövas. För en verksamhet eller åtgärd där det redan i detta skede framgår att vissa frågor om exem- pelvis påverkan på specifika växt- eller djurarter eller skyddade om-

41Sweco (2023), s. 24–25.

428

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

råden kommer bli centrala i den efterföljande prövningen, bör beslu- tet till exempel ange vilken undersökning av detta som behöver göras och på vilket sätt undersökningen ska bedrivas. Det kan exempelvis gälla frågor om lämplig tidsperiod för en inventering eller samråd med utpekade aktörer. För en annan verksamhet eller åtgärd där på- verkan på exempelvis miljökvalitetsnormer för vatten blir central kan det i stället vara relevant att ställa krav på att till exempel samråda om och redovisa vilka möjliga reningstekniker som finns tillgängliga, och hur de skulle påverka utsläpp till vatten från verksamheten eller åtgärden. Det kan i detta skede av processen ofta vara svårt att identi- fiera miljökonsekvenser från verksamheten eller åtgärden. I sådana situationer kan det vara mer relevant att ställa mer allmänna krav på underlaget, till exempel om samråd om verksamhetens eller åtgär- dens lokalisering, omfattning och utformning, de miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser samt om innehållet i och utformningen av tillstånds- ansökan i den del den avser bedömning av miljöeffekter från verk- samheten. En kombination av allmänna anvisningar med mer speci- fika anvisningar om miljöeffekter som särskilt behöver undersökas kan också vara lämplig. I andra situationer kan det enligt utredning- ens bedömning tvärtom helt saknas skäl att i beslutet om undantag anvisa om uppgifter för att bedöma miljöeffekterna från verksam- heten eller åtgärden, eller på vilket sätt sådana uppgifter ska tas fram. Detta kan exempelvis gälla om den fråga som ska prövas avser en tillståndspliktig ändring av en befintlig verksamhet eller åtgärd där det redan är tydligt av de materiella kraven som ändringen ska prövas mot vilka uppgifter som verksamhetsutövaren behöver ta fram. En annan sådan situation är vid undantag för mycket tidskritiska verk- samheter eller åtgärder där det till exempel finns risker för männi- skors hälsa och miljön som kan förebyggas av verksamheten eller åtgärden som gör att den bör prövas skyndsamt och utan krav på ytterligare underlag. Mot bakgrund av detta bedömer utredningen att beslutet om undantag ska ange uppgifter som verksamhets- utövaren ska ta fram inför den efterföljande prövningen endast om det behövs i det enskilda fallet. Detsamma bör gälla även när det gäller frågan om på vilket sätt sådana uppgifter ska tas fram.

Ett undantag kan endast omfatta kravet på en specifik miljö- bedömning. Om en verksamhet eller åtgärd omfattas av andra regel- verk med särskilda krav på förfarandet inför prövningen behöver

429

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

sådana krav uppfyllas även vid ett undantag. I sådana fall bör det om möjligt framgå av beslutet om undantag hur sådana krav ska efter- levas i det enskilda fallet. Beslutet om undantag kan på så sätt kon- kretisera hur regelverket ska tillämpas i det enskilda fallet. Ett beslut om undantag kan dock aldrig innebära avsteg eller undantag från kraven i sådana regelverk.

Ett undantag kan inte ges från skyldigheterna enligt 6 kap. 33 och

45 §§ miljöbalken att samråda och informera vid gränsöverskridande miljöpåverkan, se avsnitt 10.3.1 och 10.3.2. Om ett undantag medges för en verksamhet eller åtgärd som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i ett annat land bör Naturvårdsverket, som enligt 21 § miljöbedömningsförordningen är ansvarig myndighet, i sin hanter- ing ta hänsyn till den tidskritiska aspekten i ärendet och snarast informera det andra landet om verksamheten eller åtgärden. Om det andra landet vill delta i miljöbedömningen bör samrådet enligt 6 kap. 33 § miljöbalken fullgöras utifrån det underlag som ska ingå i den bedömning av miljöpåverkan som alltid ska göras i den efterföljande prövningen och enligt regeringens beslut om undantag.

Som nämnts ovan kan det i detta skede av processen ofta vara svårt att bedöma vilket underlag som krävs i den efterföljande prövningen, inte minst på grund av att det är först efter en granskning av en till- ståndsansökan som det framgår vilka frågor som kräver ytterligare underlag. Även om verksamhetsutövaren i den efterföljande pröv- ningen redovisar det underlag som framgår av regeringens beslut om undantag, finns inget hinder att i det skedet vid behov begära in de kompletteringar som behövs för att kunna pröva verksamheten mot de materiella krav som en verksamhet eller åtgärd ska prövas mot, se vidare avsnitt 10.4.5.

Om regeringen ska handlägga en tillståndsansökan ska det framgå av beslutet om undantag

Den efterföljande prövningen av om en verksamhet eller åtgärd får komma till stånd, och i så fall enligt vilka villkor, bör enligt utred- ningens förslag göras av regeringen i det fall ett undantag har med- getts, se avsnitt 10.4.2. Som framgår av avsnitt 10.4.4 föreslår dock utredningen att handläggningen av en sådan tillståndsansökan ska ske hos miljöprövningsdelegationen, som med eget yttrande ska över- lämna ärendet till regeringen för prövning. Det ska dock inte gälla

430

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

om regeringen har beslutat att en ansökan om tillstånd för verksam- heten eller åtgärden ska handläggas av regeringen, se avsnitt 10.4.4 för en redogörelse av motiven för detta. Det bör därför införas en möjlighet för regeringen att besluta att en ansökan om tillstånd för verksamheten eller åtgärden ska handläggas av regeringen. Detta görs lämpligen i paragrafen om vad ett beslut om undantag ska innehålla. Om regeringen ska handlägga en ansökan om tillstånd ska det anges i beslutet om undantag, se avsnitt 10.4.4.

10.3.6Tidsbegränsning av undantag

Förslag: Ett beslut om undantag enligt förslaget till 6 kap. 48 eller 49 §§ miljöbalken ska gälla i sex månader. Om en ansökan om tillstånd enligt förslaget till 17 a kap. miljöbalken har getts in till regeringen inom denna tid, ska dock beslutet om undantag gälla till dess att frågan om tillstånd har avgjorts.

Nya bestämmelser med denna innebörd införs i 6 kap. 56 § miljöbalken.

Skälen för utredningens förslag

En förutsättning för undantag enligt förslaget till 6 kap. 48 § miljö- balken är att en tillämpning av kravet på en specifik miljöbedömning skulle få en negativ inverkan på syftet med verksamheten eller åtgär- den. Samma förutsättning gäller även för undantag enligt förslaget till 6 kap. 49 § miljöbalken, med den skillnaden att det för undantag enligt den paragrafen krävs en betydande negativ inverkan på syftet med verksamheten eller åtgärden. Enligt utredningens bedömning kan en sådan negativ inverkan knappast uppkomma om en ansökan för att pröva verksamheten eller åtgärden inte getts in för prövning senast inom sex månader från beslutet om undantag. I annat fall hade verksamhetsutövaren nämligen inom samma tid kunnat slutföra eller till stor del genomföra relevanta delar av den specifika miljöbedöm- ningen enligt det ordinarie förfarandet. Utredningen föreslår därför att ett beslut om undantag ska tidsbegränsas och att det ska upphöra att gälla sex månader från beslutet. Motsvarande konstruktion finns exempelvis i 7 kap. 18 h § miljöbalken som innebär att giltigheten av

431

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

ett beslut om dispens från strandskydd är beroende av att den åtgärd som dispensen avser påbörjas samt avslutas inom viss tid från den dag då dispensbeslutet fick laga kraft.

Enligt utredningens bedömning utgör sex månader en tillräcklig tid för att färdigställa en ansökan om tillstånd med de uppgifter som krävs efter beslut om undantag, se avsnitt 10.4.3. I denna bedömning har utredningen vägt in att arbetet med att ta fram en ansökan om tillstånd kan påbörjas redan före eller i samband med att en ansökan om undantag görs.

Om en ansökan om tillstånd för verksamheten eller åtgärden har getts in för prövning inom sex månader från beslutet om undantag bör sökanden enligt utredningens bedömning inte på nytt behöva ansöka om undantag under den tid prövningen av verksamheten eller åtgärden pågår. Därför bör undantaget enligt utredningen fortsätta att gälla under den tid som verksamheten eller åtgärden prövas till dess att frågan om tillstånd för verksamheten eller åtgärden har avgjorts.

10.4Utredningens förslag om tillståndsprövning efter beslut om undantag

10.4.1Krav på tillstånd efter beslut om undantag

Bedömning: Ett undantag enligt artikel 1.3 eller 2.4 i MKB- direktivet bör inte innebära undantag från krav på tillstånds- prövning. Förfarandet i tillståndsprövningen kan anpassas för att möjliggöra en snabb och effektiv prövning utifrån de behov som kan föranleda ett undantag.

En tillståndsprövning innebär att en miljöbedömning av en verksamhet eller åtgärd som fått undantag alltid görs.

Prövning bör ske genom tillståndsprövning

Ett undantag enligt artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet kan enligt utredningen inte avse kraven i de materiella bestämmelser som en verksamhet eller åtgärd ska prövas mot. Även i en undantagssitua- tion krävs därför alltid ett tillräckligt underlag för att kunna göra en

432

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

bedömning av om och hur kraven i de materiella bestämmelserna kan uppfyllas. Vidare behövs en prövning av om, och i så fall enligt vilka villkor, verksamheten eller åtgärden får komma till stånd. En sådan prövning behöver göras före det att en verksamhet eller åtgärd påbörjas. Utfallet av prövningen behöver vara tydligt för såväl verk- samhetsutövaren, sakägare, berörda myndigheter som allmänheten. Enligt utredningens bedömning behövs därför även vid en undan- tagssituation alltid någon form av förprövning av en verksamhet eller åtgärd som också resulterar i ett beslut.

En verksamhet eller åtgärd som bedrivs med stöd av ett tillstånd omfattas av rättskraft. Det innebär att tillståndet gäller mot alla när det gäller de frågor som har prövats i domen eller beslutet, och att tillståndet endast kan begränsas enligt de förutsättningar som anges i 24 kap. 1 § miljöbalken. Ur verksamhetsutövarens perspektiv utgör rättskraft ofta en förutsättning för att en verksamhet eller åtgärd över huvud taget ska kunna påbörjas. Detta talar för att prövningen bör ske i form av en tillståndsprövning som kan resultera i ett till- stånd som får rättskraft. Det är vidare enligt utredningens bedöm- ning sannolikt att behov av undantag kan komma att aktualiseras för ändring av befintliga verksamheter. Om det är fråga om en tillstånds- pliktig ändring innebär detta att ändring behöver göras i förhållande till det tillstånd som redan gäller för verksamheten. Av detta följer att en prövning som avser en sådan ändring bör ske i form av en tillståndsprövning.

Att en verksamhet eller åtgärd alltid ska vara föremål för krav på tillstånd kan dessutom följa av andra regelverk som gäller för en viss typ av verksamhet eller åtgärd, till exempel industriutsläppsdirek- tivet. Som har redovisats i avsnitt 10.2 kan ett undantag enligt arti- kel 1.3 eller 2.4 i MKB-direktivet inte innebära undantag från ett krav på tillstånd som följer av unionsrätten i övrigt. Om tillstånds- plikt enligt miljöprövningsförordningen gäller för en verksamhet eller åtgärd till följd av ett sådant krav bör tillståndsplikt därför gälla även vid ett undantag.

Även i en undantagssituation gäller vissa krav på tillgång till infor- mation, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning enligt Århuskonventionen. Detta innefattar exem- pelvis skyldigheterna enligt konventionens artikel 6.2 om att på ett tidigt och lämpligt stadium informera den berörda allmänheten om allmänhetens möjligheter att delta och vilken miljöinformation av

433

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

betydelse om den föreslagna verksamheten som finns tillgänglig samt skyldigheterna enligt konventionens artikel 6.7 om att ge all- mänheten möjlighet att lämna synpunkter som den anser vara av betydelse för den föreslagna verksamheten. Dessa skyldigheter till- godoses i det ordinarie tillståndsförfarandet, se avsnitt 10.2. Som redogörs för i det avsnittet kan parterna till Århuskonventionen, om det är föreskrivet i den nationella rätten, i varje enskilt fall besluta att inte tillämpa skyldigheterna i artikel 6 i Århuskonventionen på före- slagna verksamheter som tjänar det nationella försvarets syften om en sådan tillämpning skulle inverka menligt på dessa syften. Även vid undantag för verksamheter som tjänar det nationella försvarets syften följer alltså av konventionen, och den vägledning som FN:s ekonomiska kommission för Europa har tagit fram för konventio- nen, att en undersökning ska göras från fall till fall av om en till- lämpning av dessa skyldigheter skulle påverka verksamhetens eller åtgärdens syfte negativt. Mot bakgrund av detta bedömer utredningen att skyldigheterna enligt Årshuskonventionen på ett lämpligt sätt kan tillgodoses genom tillståndsprövning med ett förenklat förfarande enligt utredningens förslag, se avsnitt 10.4.2, 10.4.4 och 10.4.5.

Tillståndsplikt gäller för de verksamheter som har mest påverkan på människors hälsa och miljön. En tillståndsprövning innebär att frågan om tillstånd blir föremål för en väl underbyggd bedömning. Villkor för bedrivande av en verksamhet eller åtgärd som fastställs i ett tillstånd får inte överskridas utan att det aktualiserar straffansvar. Detta är exempel på aspekter som gör tillståndsprövningen lämplig för att bedöma miljöpåverkan från verksamheter som har en bety- dande miljöpåverkan. Även ur miljöskyddssynpunkt finns det därför enligt utredningens bedömning skäl för att en verksamhet eller åtgärd som har en betydande miljöpåverkan även vid ett undantag ska prövas för ett tillstånd.

Utredningen har analyserat alternativet att prövningen vid ett undantag skulle kunna ske i en annan form, exempelvis genom ett anmälningsförfarande. Ett sådant tillfälligt förfarande har använts vid olika tillfällen för att möjliggöra brådskande tidsbegränsade änd- ringar av enskilda tillståndspliktiga verksamheter inom specifika verk- samhetskategorier, bland annat produktion av sjukvårdsmaterial, krematorier, fiskodlingar, avloppsreningsverk och fjärrvärmeanlägg- ningar. Förfarandet, som har bedömts vara förenligt med artikel 1.3 i MKB-direktivet, har använts när ett allmänt behov uppstått av att

434

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

snabbt kunna ställa om verksamheter inom sådana branscher som har blivit särskilt drabbade av olika omvärldsfaktorer som har be- dömts utgöra civila kriser, till exempel branscher som på olika sätt påverkades covid-19-pandemin. Att ett sådant förfarande använts under tidsbegränsade perioder och endast för specifika branscher i samband med att behov uppkommit, indikerar att förfarandet inte har bedömts vara lämpligt som en varaktig lösning. Utredningen har inte heller identifierat hur ett sådant anmälningsförfarande skulle kunna förbättras så att det hanterar alla de aspekter som har identi- fierats ovan och som skulle göra det mer lämpligt att använda jäm- fört med en tillståndsprövning.

Av det ovan anförda följer att det finns systematiska skäl, krav som följer av unionsrätten och internationell rätt samt miljöskydds- hänsyn som enligt utredningens bedömning sammantaget gör att det är svårt att se något genomförbart alternativ till tillståndsprövning i en undantagssituation. Detta gäller både för undantag enligt arti- kel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet. I fråga om artikel 2.4 i MKB- direktivet finns krav på att målen i direktivet uppfylls. Även detta talar för att prövningen efter undantag enligt den artikeln alltid bör ske i form av en tillståndsprövning. Även om det på grund av skill- naderna mellan artikel 1.3 och 2.4 hade funnits skäl att föreslå en separat prövningsordning för respektive undantag bedömer utred- ningen att det utifrån tydlighet och effektivitet för berörda aktörer finns uppenbara fördelar med en gemensam prövningsordning för båda undantagen.

Tillståndsprövningen kan effektiviseras

Det förhållandet att en verksamhet eller åtgärd i en undantagssitua- tion bör prövas för ett tillstånd innebär inte att en prövning ska göras enligt det ordinarie tillståndsförfarandet. Utredningen bedömer tvärt- om att det finns förutsättningar att anpassa förfarandet i tillstånds- prövningen för att möjliggöra en snabb och effektiv prövning utifrån de behov som kan föranleda undantag enligt artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet. Ett sådant förenklat förfarande bör utformas så att det ger förutsättningar för en fullständig prövning av kraven i de mate- riella bestämmelserna som en verksamhet eller åtgärd ska prövas mot. Prövningen kan dock göras på ett mer begränsat underlag än vid en

435

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

ordinarie tillståndsprövning. Vidare bör förfarandet utformas så att det är i överensstämmelse med förvaltningslagen och allmänna förvalt- ningsrättsliga principer, samt att kraven på tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning enligt Århuskonventionen tillgodoses.

En tillståndsprövning innebär att en annan form av miljöbedömning alltid görs

Medlemsstaterna ska vid ett beslut om undantag enligt artikel 2.4 i MKB-direktivet undersöka om någon annan form av bedömning skulle vara lämplig. Något motsvarande krav finns inte för artikel 1.3

iMKB-direktivet. Enligt utredningens bedömning innebär en till- ståndsprövning att verksamheten eller åtgärden alltid blir föremål för en annan form av miljöbedömning. Detta följer av det krav på underlag i fråga om miljöeffekter som utredningen föreslår alltid ska ingå i prövningen, se avsnitt 10.4.3. Genom möjligheten för reger- ingen att i beslutet om undantag ange vilka uppgifter för att bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter som en ansökan om tillstånd för verksamheten ska innehålla, och på vilket sätt sådana uppgifter ska tas fram, kan dessutom ytterligare krav ställas i miljö- bedömningen utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet, se av- snitt 10.3.5. Den formella prövningen som behöver göras av om och hur en verksamhet eller åtgärd uppfyller de materiella kraven som gäller för verksamheten eller åtgärden innebär alltså att en annan form av miljöbedömning alltid kommer att göras, trots att det inte är ett krav enligt artikel 1.3 i MKB-direktivet och inte heller enligt artikel 2.4.

10.4.2Regeringen ska pröva en ansökan om tillstånd efter beslut om undantag

Förslag: Regeringen ska pröva ärenden om tillstånd enligt 9 och 11 kap. miljöbalken för en verksamhet eller åtgärd där regeringen har beslutat om undantag enligt förslaget till 6 kap. 48 och 49 §§ miljöbalken. I tillståndsärendet ska regeringen kunna pröva frå- gor om dispens enligt 14 och 15 §§ artskyddsförordningen med

436

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

anledning av verksamheten eller åtgärden. Tillståndet ska om- fattas av rättskraft.

Ett nytt kapitel, 17 a kap. miljöbalken, införs som innehåller bestämmelser om tillståndsprövningen efter beslut om undantag. Bestämmelser med den innebörd som framgår ovan införs i 17 a kap. 1 § och 24 kap. 1 § miljöbalken samt i 15 a § artskydds- förordningen.

Hänvisningar ska göras i 9 kap. 8 §, 11 kap. 9 b § och 16 kap. 1 § miljöbalken om att regeringen prövar ansökningar enligt 17 a kap. 1 § miljöbalken.

Skälen för utredningens förslag

Mot bakgrund av att regeringen enligt utredningens förslag prövar frågan om undantag från kravet på en specifik miljöbedömning, bör regeringen av samma skäl även pröva ansökan om tillstånd för den verksamhet eller åtgärd som undantaget avser. För att möjliggöra att en verksamhet eller åtgärd som omfattas av undantag ska kunna påbörjas skyndsamt efter att tillstånd ges bör regeringen i tillstånds- ärendet kunna pröva alla frågor som är relevanta för bedrivandet av verksamheten eller åtgärden, till exempel frågor om Natura 2000- tillstånd och dispens enligt artskyddsförordningen (2007:845). För att möjligheten till undantag ska vara användbar för verksamhets- utövare bör tillstånd efter beslut om undantag omfattas av rättskraft. Bestämmelserna om tillståndsprövningen efter beslut om undantag bör införas i ett nytt 17 a kap. i miljöbalken.

Regeringen bör pröva frågor om tillstånd efter beslut om undantag

Enligt utredningens förslag är det regeringen som beslutar om undan- tag, se avsnitt 10.3.1, 10.3.2 och 10.3.5. Som redogörs för i dessa avsnitt åligger det staten att tillämpa undantag från MKB-direktivet på ett korrekt sätt. Eftersom det är regeringen som beslutar om undantag och eftersom det är först genom tillståndsprövningen som ett undantag materialiseras, är det lämpligt att regeringen även prövar en ansökan om tillstånd för verksamheten eller åtgärden.

Ansökningar om tillstånd kan sannolikt komma att avse verksam- heter och åtgärder som kräver sådana avvägningar mellan olika intre-

437

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

ssen att den senare tillståndsprövningen ändå skulle ha skett hos regeringen enligt nuvarande 21 kap. 7 § miljöbalken eller enligt de förslag som utredningen har lagt fram, se avsnitt 8.2. Eftersom undantagen kommer att aktualiseras i tidskritiska situationer är det bättre att en tillståndsansökan kan prövas direkt av regeringen, i stäl- let för att ärendet först i ett senare skede överlämnas till regeringen enligt dessa bestämmelser. Ärendena kommer också sannolikt i många fall innefatta uppgifter som omfattas av sekretess. När det gäller verksamheter eller åtgärder som rör nationell säkerhet eller försvaret har, utöver försvarsmyndigheterna, endast regeringen möjlighet att få full insyn i de omständigheter som ligger till grund för en ansökan. Det är därför även av dessa skäl lämpligt att ansökningar om tillstånd för en verksamhet eller åtgärd som omfattas av undantag prövas av regeringen.

Utredningen har analyserat alternativet att länsstyrelsen, någon annan förvaltningsmyndighet eller mark- och miljödomstolen skulle pröva tillståndsansökningar efter undantag. Av de skäl som har redo- gjorts för bedömer dock utredningen att varken länsstyrelsen, någon annan förvaltningsmyndighet eller mark- och miljödomstolen utgör ett mer lämpligt alternativ än regeringen för att pröva sådana till- ståndsansökningar.

Omfattningen av tillståndsprövningen och rättsverkan av tillståndet

På samma sätt som i den ordinarie tillståndsprövningen bör reger- ingens tillståndsprövning innefatta en bedömning av om och hur kraven i de materiella bestämmelserna kan uppfyllas. Om tillstånd kan ges till en verksamhet bör det av tillståndsbeslutet framgå enligt vilka villkor verksamheten eller åtgärden får bedrivas, se vidare av- snitt 10.4.5. För att möjligheten till undantag ska vara användbar för verksamhetsutövare, och för att tillståndsprövningen efter beslut om undantag ska fungera med systematiken i miljöprövningssyste- met, bör ett sådant tillstånd ha samma rättsliga innebörd som till- stånd enligt den ordinarie tillståndsprövningen. Ett tillstånd bör allt- så omfattas av rättskraft. En ändring med denna innebörd bör därför göras i 24 kap. 1 § miljöbalken.

För att åstadkomma en effektiv prövning utifrån de behov som kan föranleda undantag bör alla frågor som är relevanta för bedri-

438

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

vandet av verksamheten eller åtgärden kunna prövas i tillstånds- ärendet. Regeringens prövning bör därför kunna omfatta exempelvis frågor om Natura 2000-tillstånd och dispens enligt 14 och 15 §§ art- skyddsförordningen med anledning av verksamheten eller åtgärden. Av 7 kap. 29 b § miljöbalken följer att regeringen i tillståndsärendet har möjlighet att pröva frågan om Natura 2000-tillstånd för verk- samheten eller åtgärden. Motsvarande möjlighet bör finnas även för frågan om artskyddsdispens enligt 14 och 15 §§ artskyddsförord- ningen. Utredningen föreslår därför att det införs en ny paragraf, 15 a §, i artskyddsförordningen som ger regeringen möjlighet att, om förutsättningarna är uppfyllda, besluta om en sådan dispens för den verksamhet eller åtgärd som prövas i tillståndsärendet.

En konsekvens av att utredningen föreslår att regeringen ska pröva tillståndsansökan är att beslutet om tillstånd inte kommer att kunna överklagas. Om ärendet rör en prövning av en enskilds civila rättig- heter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europa- konventionen kan en enskild i stället ansöka om rättsprövning hos Högsta förvaltningsdomstolen. Även en miljöorganisation kan an- söka om rättsprövning om regeringens tillståndsbeslut omfattas av artikel 9.2 i Århuskonventionen, se avsnitt 3.6.

Det bör införas ett nytt kapitel i miljöbalken

Den tillfälliga lagen om ändring i miljöbalken som infördes i sam- band med ärendet om Cementa AB placerades i ett nytt 17 a kap. i miljöbalken.42 Kapitlet innehöll bestämmelser om att regeringen skulle pröva ansökan om tillstånd och om möjlighet till undantag från kravet på specifik miljöbedömning. I betänkandet Tillfälligt miljö- tillstånd för samhällsviktig verksamhet – för ökad försörjningsbered- skap43 lämnades förslag om att återinföra 17 a kap. miljöbalken och där placera bestämmelser om att regeringen ska pröva tillfälliga miljötillstånd för samhällsviktig verksamhet och möjlighet till undan- tag enligt artikel 2.4 i MKB-direktivet. Utredningen delar bedöm- ningen att det inte finns något lämpligt kapitel i miljöbalken för att införa bestämmelser om regeringens tillståndsprövning efter beslut

42Sfs 2021:875.

43SOU 2023:11.

439

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

om undantag. Bestämmelserna bör därför införas i ett nytt 17 a kap. i miljöbalken.

10.4.3Innehållet i ansökan om tillstånd

Förslag: En ansökan om tillstånd ska vara skriftlig. Den ska inne- hålla de uppgifter som

1.avses i 22 kap. 1 § 1, 2 och 4–9 miljöbalken,

2.behövs för att kunna bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter, och

3.framgår av beslutet om undantag.

Om verksamheten eller åtgärden kan antas påverka miljön i ett Natura 2000-område ska ansökan innehålla de motsvarande upp- gifter som en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla enligt 6 kap. 36 § första stycket miljöbalken.

Om en ansökan om tillstånd avser en sådan verksamhet eller åtgärd som avses i 22 kap. 1 a–c, e och f §§ ska ansökan dessutom innehålla de uppgifter som framgår av dessa bestämmelser.

En ansökan om tillstånd om att ändra en verksamhet ska innehålla de uppgifter som framgår av 22 kap. 1 d § miljöbalken och, i fråga om miljöpåverkan från verksamheten eller åtgärden, de motsvarande uppgifter för att beskriva påverkan av ändringen som ska ingå i en tillståndsansökan för hela verksamheten.

Nya bestämmelser med denna innebörd införs i 17 a kap. 2 och 3 §§ miljöbalken.

Skälen för utredningens förslag

Av 22 kap. 1 § miljöbalken framgår vad en ansökan om tillstånd enligt det ordinarie tillståndsförfarandet ska innehålla. Detta inne- fattar bland annat ritningar och tekniska beskrivningar med upp- gifter om förhållandena på platsen, om produktionsmängd eller lik- nande, uppgifter om utsläppskällor, om arten och mängden av alla förutsebara utsläpp, förslag till övervakning och kontroll av verk- samheten, förslag till skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått

440

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

samt de övriga uppgifter som behövs för att bedöma hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken följs. Sådana uppgifter möjlig- gör en effektiv prövning av om, och i så fall enligt vilka villkor, verk- samheten eller åtgärden får komma till stånd. I fråga om industri- utsläppsverksamheter motsvarar flera av de uppgifter som avses i 22 kap. 1 § miljöbalken kraven på vad en ansökan om tillstånd enligt artikel 12 i industriutsläppsdirektivet ska innehålla. Uppgifterna är dessutom nödvändiga för att kunna fatta beslut som uppfyller kra- ven på de villkor som ett tillstånd ska innehålla enligt artikel 14 i industriutsläppsdirektivet, se avsnitt 10.4.5. Flera av dessa uppgifter bör enligt utredningens bedömning stå mer eller mindre klara för en verksamhetsutövare i samband med verksamheten eller åtgärden planeras, och andra uppgifter bör vid behov kunna tas fram på rela- tivt kort tid. Mot bakgrund av detta bedömer utredningen att en ansökan i dessa avseenden ska innehålla motsvarande uppgifter som enligt det ordinarie förfarandet. I fråga om miljökonsekvensbeskriv- ning framgår av 22 kap. 1 § 3 att en sådan ska ingå i en ansökan när det krävs enligt 6 kap. miljöbalken. Ett beslut om undantag enligt utredningens förslag innebär att en miljökonsekvensbeskrivning inte behöver tas fram, utan prövningen görs utifrån ett mer begrän- sat underlag.

Utöver de krav på underlaget i en tillståndsansökan som aktua- liseras oavsett verksamhet, finns sådana krav som blir tillämpliga för en viss typ av verksamhet eller åtgärd. Exempelvis ska en tillstånds- ansökan innehålla en statusrapport när det krävs enligt industri- utsläppsförordningen (2013:250), vilket utgör del av genomförandet av industriutsläppsdirektivet, och på motsvarande sätt ska en ansö- kan innehålla en avfallshanteringsplan när det krävs enligt förord- ningen (2013:319) om utvinningsavfall, vilket utgör del av genom- förandet av utvinningsavfallsdirektivet44, 22 kap. 1 § 7 respektive 8 miljöbalken. I 22 kap. 1 a–c, e och f §§ finns bestämmelser om krav på ytterligare underlag, utöver de krav som omfattar alla verksam- heter eller åtgärder, som enbart gäller för en viss verksamhetstyp eller under vissa angivna förutsättningar, till exempel vid ansökan om tillstånd till geologisk lagring av koldioxid, 22 kap. 1 b § miljöbalken. Även sådana krav följer av unionsrätten. Utredningen konstaterar

44Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/21/EG av den 15 mars 2006 om hantering av avfall från utvinningsindustrin och om ändring av direktiv 2004/35/EG.

441

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

att undantag från sådana krav inte kan göras med stöd av artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet.

Som redogörs för i avsnitt 10.4.1 krävs även efter ett beslut om undantag ett tillräckligt underlag för prövningen för att kunna göra en bedömning av om och hur kraven i de materiella bestämmelserna kan uppfyllas. I prövningen av en verksamhet som inte kan antas innebära betydande miljöpåverkan, ska den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden i en liten miljökonsekvensbeskriv- ning lämna de upplysningar som behövs för en bedömning av de väsentliga miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan för- väntas ge, 6 kap. 47 § första stycket miljöbalken. Ett liknande krav gäller för sådana miljöfarliga verksamheter som omfattas av anmäl- ningsplikt där en anmälan bland annat ska innehålla de uppgifter som behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna bedöma den miljöfar- liga verksamhetens miljöeffekter, 25 § första stycket 1 förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Även i till- ståndsprövningen efter ett beslut om undantag bör sökanden ge in sådana uppgifter som behövs för att kunna bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter. I 6 kap. 2 § miljöbalken finns en beskriv- ning av vad som avses med miljöeffekter i det kapitlet. Även om den paragrafen inte är tillämplig på förfarandet i 17 a kap. utgör den enligt utredningens bedömning ändå en lämplig utgångspunkt för vilka uppgifter om miljöpåverkan som en ansökan om tillstånd bör innehålla. Vilket faktiskt underlag som i det enskilda fallet ska ingå i en ansökan om tillstånd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken beror på verksamheten eller åtgärden i fråga, och vilka materiella krav som det blir relevant att pröva verksamheten eller åtgärden mot.

Som utvecklas i avsnitt 10.3.5 bör det finnas möjlighet för reger- ingen att i beslutet om undantag ange vilka uppgifter för att bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter som en ansökan om till- stånd ska innehålla, och på vilket sätt sådana uppgifter ska tas fram. Om regeringen i beslutet om undantag anvisat att uppgifter om verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter behövs, ska tillstånds- ansökan också innehålla sådana uppgifter. De ska dessutom vara fram- tagna i enlighet med vad som anges i beslutet om undantag.

I 6 kap. 36 § första stycket miljöbalken anges de krav som en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla i det fall verksamheten eller åtgärden kan antas påverka miljön i ett Natura 2000-område. Kraven följer av artikel 6.3 och 6.4 art- och habitatdirektivet och

442

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

behövs för att kunna pröva frågan om Natura 2000-tillstånd för verk- samheten eller åtgärden. Mot bakgrund av att frågan om Natura 2000- tillstånd utgör en separat tillståndsprövning bedömer utredningen att det behöver framgå vilket underlag som behövs för den prövningen.

För en ansökan om tillstånd att ändra en verksamhet kan inne- hållet i en tillståndsansökan vara begränsat till de uppgifter som be- rörs av ändringen. Vilka uppgifter som utöver detta ska ingå i en sådan tillståndsansökan framgår av 22 kap. 1 § d miljöbalken. Mot- svarande bör gälla för ändring av en verksamhet efter beslut om undantag. Även för ändring av en verksamhet måste en ansökan innehålla de uppgifter som behövs för att kunna bedöma den änd- rade verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter samt de uppgifter som regeringen i förekommande fall har anvisat i beslutet om undan- tag. Om en ändring av en verksamhet innebär påverkan på ett Natura 2000-område ska även en sådan tillståndsansökan innehålla de upp- gifter som behövs för att kunna pröva frågan om Natura 2000-till- stånd för verksamheten eller åtgärden.

Precis som gäller i det ordinarie förfarandet ska en ansökan om tillstånd vara skriftlig.

10.4.4Ärenden om tillstånd ska handläggas av miljöprövningsdelegationen eller regeringen

Förslag: En ansökan om tillstånd ska ges in till miljöprövnings- delegationen. Om en ansökan om tillstånd ska handläggas av reger- ingen ska ansökan i stället ges in till regeringen.

Ärenden om tillstånd ska handläggas av miljöprövningsdele- gationen om inte regeringen har beslutat att en ansökan om till- stånd för verksamheten eller åtgärden ska handläggas av reger- ingen.

Miljöprövningsdelegationen ska med eget yttrande överlämna ett ärende om tillstånd som handläggs av miljöprövningsdele- gationen till regeringen för prövning. Yttrandet ska innehålla ett förslag till beslut. Ett sådant yttrande får inte överklagas.

Nya bestämmelser med denna innebörd införs i 17 a kap. 4, 5 och 8 §§ miljöbalken och 4 a § förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer.

443

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

Skälen för utredningens förslag

Regeringen har enligt utredningens bedömning bättre förutsätt- ningar att göra en avvägning mellan kravet på underlag för tillstånds- prövningen och den tidskritiska aspekten av dessa tillståndsärenden än andra instanser. Om ärenden handläggs av en instans med kun- skap om miljöprövningar inför regeringens prövning kan det å andra sidan bidra till en högre kvalitet på regeringens beslut. Enligt utred- ningens bedömning finns sådan kunskap både vid mark- och miljö- domstolen och hos miljöprövningsdelegationen. Det förfarande som utredningen föreslår för handläggningen av dessa tillståndsärenden är mer likt förfarandet i prövningen hos miljöprövningsdelegationen. Mot bakgrund av bland annat detta föreslår utredningen att till- ståndsärenden ska handläggas av miljöprövningsdelegationen. Det bör dock finnas en möjlighet för regeringen att i det enskilda fallet besluta att en tillståndsansökan ska handläggas av regeringen. En till- ståndsansökan bör ges in till den instans som ska handlägga ansökan.

Förslaget innebär att miljöprövningsdelegationen med eget ytt- rande ska överlämna ett tillståndsärende som den handlägger till reger- ingen för prövning. Yttrandet ska innehålla ett förslag till beslut. Eftersom ett sådant yttrande inte har någon rättsverkan bör det inte kunna överklagas, vilket bör framgå av lagstiftningen.

Bör tillståndsärenden handläggas av någon annan än regeringen?

Även om prövningen av en ansökan om tillstånd bör utföras av regeringen, kan en tillståndsansökan – på samma sätt som för frågan om undantag – handläggas av en separat instans inför regeringens prövning. Utredningen föreslår en sådan ordning för ansökningar om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon, där förslaget innebär att mål om tillstånd ska handläggas av mark- och miljö- domstol som med eget yttrande ska överlämna målet till regeringen för prövning, se avsnitt 6.3.1.

Utredningen har övervägt alternativen att regeringen själv hand- lägger tillståndsansökan och att en annan instans handlägger ansö- kan och överlämnar ansökan till regeringen för prövning med eget yttrande. Utredningen kan se för- och nackdelar med båda alter- nativen. Möjligheten att få ett tillstånd efter beslut om undantag från kravet på en specifik miljöbedömning är avsedd för tidskritiska

444

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

situationer. Ett undantag medför en lättnad i de formella kraven vid tillståndsprövningen, men de materiella kraven i miljöprövningen gäller även efter ett beslut om undantag. Enligt utredningen innebär det en svår avvägning för en annan instans än regeringen att bedöma hur det tidskritiska momentet ska påverka vilket underlag som i praktiken behövs för att bedöma tillståndsfrågan. Det kan också ifrågasättas om det är lämpligt att en förvaltningsmyndighet eller en domstol ska göra en sådan bedömning. Om ytterligare underlag begärs in av den myndighet som handlägger tillståndsärendet kan det i sin tur medföra att prövningen inte går så snabbt som är önskvärt för dessa ärenden. Enligt utredningens bedömning har regeringen bättre förutsättningar att göra avvägningen mellan kravet på under- lag för tillståndsprövningen och brådskan för verksamheten eller åtgärden än vad en förvaltningsmyndighet eller domstol har. Om regeringen handlägger ärendena innebär det också att den kan utöva kontroll över tidsfristerna i processen och även i övrigt hantera handläggningen med den skyndsamhet som ärendet kräver.

Det kan å andra sidan medföra en högre kvalitet på regeringens beslut om ärenden inför regeringens prövning handläggs hos en för- valtningsmyndighet eller domstol med erfarenhet av miljöpröv- ningar. Regeringen hanterar normalt inte miljöprövningar enligt 9 och 11 kap. miljöbalken. Därför finns, såvitt utredningen har kunnat konstatera, inte motsvarande rutiner eller teknisk och naturveten- skaplig kompetens att tillgå inom Regeringskansliet som till exempel hos mark- och miljödomstolen eller miljöprövningsdelegationen.

Ifråga om ärenden enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon och kon- tinentalsockellagen förekommer det också ofta att regeringen dele- gerar handläggningen av ärenden till länsstyrelsen respektive Sveriges geologiska undersökning genom regeringsuppdrag, se avsnitt 8.2.5.

Det kan också finnas andra fördelar med att en separat instans tar fram ett yttrande med en bedömning i frågan om tillstånd. Ärendet tillförs därigenom en oberoende bedömning som regeringen kan använda som referens till sin egen bedömning. Eftersom fler aspek- ter och perspektiv kan komma fram än som hade varit fallet om regeringen handlagt ärendet, ges bättre förutsättningar för att frågan om tillstånd blir väl genomlyst. Mot bakgrund av att det i en undan- tagssituation kommer att finnas ett mer begränsat underlag för pröv- ningen jämfört med om kravet på en specifik miljöbedömning hade

445

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

tillämpats, är denna aspekt särskilt betydelsefull i dessa tillstånds- ärenden.

Som framgår av redovisningen ovan finns inget självklart val i frågan om regeringen eller en annan instans ska handlägga tillstånds- ärendena inför regeringens beslut. Utredningen föreslår därför att ärendena ska handläggas av en annan instans för regeringens räkning, men att det ska finnas en möjlighet för regeringen att i det enskilda fallet besluta att ansökan ska handläggas av regeringen.

Miljöprövningsdelegationen bör handlägga tillståndsärenden

Verksamheter som kräver tillstånd enligt 9 kap. miljöbalken prövas i det ordinarie förfarandet av mark- och miljödomstolen i fråga om A-verksamheter, och av miljöprövningsdelegationen i fråga om B-verksamheter. Verksamheter som kräver tillstånd enligt 11 kap. miljöbalken prövas av mark- och miljödomstol om det inte avser sådan markavvattning som ska prövas av länsstyrelsen, där länssty- relsens prövning i vissa fall görs av miljöprövningsdelegationen. Hos både mark- och miljödomstolen och miljöprövningsdelegationerna finns alltså en upparbetad erfarenhet och kapacitet för att hantera miljöprövningar av den typ av verksamheter och åtgärder som kan bli föremål för ett undantag, inte minst på det tekniska och natur- vetenskapliga området. Vid mark- och miljödomstolen respektive miljöprövningsdelegationen görs också en prövning som är oberoende av politiska hänsynstaganden, vilket är en viktig aspekt. Det är därför lämpligt att handläggningen av tillståndsärenden efter undantag också utförs av någon av dessa två instanser. Utöver dessa skäl gör sig samma skäl gällande för denna slutsats som de som utredningen har redovisat i fråga om ansökningar om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon, se avsnitt 6.3.1 för en utförlig redogörelse.

Utredningen har övervägt alternativet att den ordinarie prövnings- ordningen ska gälla vid handläggningen av tillståndsärenden, det vill säga att mark- och miljödomstolen handlägger tillståndsansökningar som avser A-verksamheter och att miljöprövningsdelegationen hand- lägger ansökningar som avser B-verksamheter. Fördelen med ett sådan ordning är att den instans som i den ordinarie prövningsord- ningen utför prövningen, och därmed har mest erfarenhet och kom- petens av de verksamheter eller åtgärder som ett tillståndsärende kan

446

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

avse, också handlägger de tillståndsärenden som den annars skulle ha prövat. Mot det alternativet talar att tillståndsärenden efter beslut om undantag sannolikt kommer att aktualiseras i relativt få fall, och i de fall där det blir aktuellt kommer det att avse tidskritiska situa- tioner. För dessa tillståndsärenden föreslår utredningen en prövning utifrån ett mer begränsat underlag och med ett förenklat förfarande, se avsnitt 10.4.3 och 10.4.5. Mot den bakgrunden gör utredningen bedömningen att det är mer effektivt att koncentrera handlägg- ningen till den instans som är bäst lämpad för detta och inte fördela uppgiften på två olika instanser. Även om det kommer röra sig om få ärenden, ges enligt utredningens bedömning därmed bättre förut- sättningar att upparbeta en rutin för att hantera sådana tillstånds- ärenden. Detta gäller inte minst i fråga om att använda erfarenhet och kompetens på mest lämpligt sätt utifrån de specifika förutsätt- ningar som präglar dessa tillståndsärenden.

Som redogörs för i avsnitt 10.4.1 bedömer utredningen att det finns skäl att anpassa förfarandet i tillståndsprövningen för att möj- liggöra en snabb och effektiv prövning utifrån de behov som kan föranleda undantag enligt artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet. För- slaget utgår från den ordinarie tillståndsprövningen i 22 kap. miljö- balken men förfarandet är justerat utifrån detta. Det förfarande utredningen föreslår är därför mer likt den prövning som sker hos miljöprövningsdelegationen än det som tillämpas hos mark- och miljödomstolen, till exempel i fråga om att bestämmelserna om huvud- förhandling inte ska tillämpas. Detta talar för att miljöprövningsdele- gationen bör handlägga dessa tillståndsärenden. Enligt utredningens bedömning skulle det dessutom innebära en främmande ordning om mark- och miljödomstolen skulle tillämpa ett förfarande för dessa tillståndsärenden som i flera viktiga avseenden skiljer sig från det prövningsförfarande som gäller i domstolens ordinarie prövning för samma typ av verksamheter eller åtgärder.

Enligt utredningens förslag handlägger länsstyrelsen frågan om undantag, se avsnitt 10.3.4. Eftersom miljöprövningsdelegationen är ett särskilt organ inom länsstyrelsen finns alltså i de fall ärendet om undantag har handlagts av samma länsstyrelse redan en förförståelse för de frågor som ärendet avser. Det innebär att förberedelser för en effektiv handläggning av en eventuell tillståndsansökan kan vidtas redan i samband med regeringens beslut om undantag. Enligt utred- ningens bedömning innebär det bättre förutsättningar för en snabb

447

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

och effektiv handläggning än om tillståndsärendet skulle handläggas av mark- och miljödomstolen där det sannolikt skulle krävas mer tid för att sätta sig in i ärendet. Om det finns sakliga skäl för det kan miljöprövningsdelegationerna prioritera handläggningen av tillstånds- ansökningar efter beslut om undantag.

I de skäl som utredningen har redovisat för att mark- och miljö- domstolen bör handlägga ansökningar om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon fästs stor vikt vid att samordningen blir mer effektiv eftersom mark- och miljödomstolen hanterar tillstånds- prövningen i territorialhavet. Detta skäl gör sig inte gällande för till- ståndsärenden efter beslut om undantag enligt artikel 1.3 och 2.4 MKB-direktivet. I fråga om kunskap om regionala och lokala förhål- landen kan det enligt utredningen bedömning antas att miljöpröv- ningsdelegationen ofta har en god förförståelse av de förutsättningar som präglar planeringen och bedrivandet av en verksamhet eller åtgärd i regionen. När det gäller industriutsläppsverksamheter har miljöprövningsdelegationen dessutom god kännedom om de tek- niska förhållandena som präglar sådana verksamheter, eftersom miljö- prövningsdelegationen prövar frågor om alternativvärden enligt 1 kap. 15 § och dispenser enligt 1 kap. 16 § industriutsläppsförord- ningen. I fråga om prövning av vattenverksamheter har länsstyrel- sens kompetens på senare tid byggts upp bland annat med anledning av länsstyrelsens ansvar och roll i att medverka till att genomföra den nationella planen för omprövning av vattenkraft, som även kommer miljöprövningsdelegationen till del. Av de skäl som nu redovisats gör utredningen bedömningen att miljöprövningsdelegation både har kapaciteten och även i övrigt är lämpad att handlägga tillstånds- ärenden efter beslut om undantag.

För att möjliggöra att miljöprövningsdelegationen handlägger ärenden om tillstånd efter beslut om undantag behöver en ny para- graf, 4 a §, införas i förordningen (2011:1237) om miljöprövnings- delegationer med denna innebörd. Av paragrafen bör det även framgå att de bestämmelser i förordningen som gäller prövning, delegationens sammansättning och beredning av ärenden också ska gälla vid miljö- prövningsdelegationens handläggning av dessa tillståndsärenden. Vidare bör det i samma paragraf framgå att det är den miljöpröv- ningsdelegation inom vars prövningsområde verksamheten i huvud- sak bedrivs eller avses att bedrivas som handlägger tillståndsärendet.

448

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

Miljöprövningsdelegationen ska med eget yttrande överlämna ett tillståndsärende till regeringen för prövning. Yttrandet ska innehålla ett förslag till beslut. Vilka uppgifter ett sådant yttrande ska inne- hålla behandlas i avsnitt 10.4.5.

På samma sätt som länsstyrelsens yttrande i frågan om undantag inte är bindande för regeringen är inte heller miljöprövningsdele- gationens yttrande i frågan om tillstånd bindande. Eftersom ett så- dant yttrande inte har någon rättsverkan är det enligt utredningen bedömning inte heller överklagbart och bör inte heller vara det. För att det ska vara tydligt att länsstyrelsens yttrande inte ska kunna över- klagas bör detta framgå av lagstiftningen.

Regeringen bör ha möjlighet att besluta att en ansökan om tillstånd ska handläggas av regeringen

Även om utredningen föreslår att miljöprövningsdelegationen ska handlägga tillståndsärenden efter beslut om undantag bör det enligt utredningen bedömning finnas möjlighet för regeringen att i det enskilda fallet besluta att regeringen ska handlägga ett tillstånds- ärende. Som har berörts tidigare i detta avsnitt kan ett sådant behov uppkomma i ärenden som rör mycket tidskritiska tillståndsärenden, till exempel där det finns risker för människors hälsa och miljön som kan förebyggas av verksamheten eller åtgärden, och där det av det skälet finns anledning för regeringen att utöva kontroll av processen i tillståndsärendet. Det är vidare tänkbart att ett sådant behov kan aktualiseras i de fall en tillståndsansökan rör en sådan verksamhet eller åtgärd som omfattas av sekretess, till exempel verksamheter eller åtgärder som rör nationell säkerhet eller försvaret, där reger- ingen – till skillnad från miljöprövningsdelegationen – har ett full- ständigt beslutsunderlag för prövningen. I sådana ärenden kan det vara svårt för miljöprövningsdelegationen att göra en bedömning av om underlaget är tillräckligt för en prövning i frågan om tillstånd, varför det kan finnas anledning för regeringen att själv handlägga tillståndsärendet. Det är enligt utredningens bedömning svårt att förutse alla situationer där det kan finnas behov för regeringen att handlägga en tillståndsansökan. I de särskilda situationer som kan föranleda ett undantag kan det inte heller uteslutas att det finns poli- tiska skäl för regeringen att utöva kontroll av handläggningen av ett tillståndsärende. Frågan om det finns anledning för regeringen att

449

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

handlägga en tillståndsansökan bör enligt utredningens bedömning stå regeringen fritt att avgöra i det enskilda fallet.

För att det ska råda tydlighet i fråga om vem som ska handlägga tillståndsärendet ska det redan i beslutet om undantag framgå att det är regeringen som ska handlägga en ansökan om tillstånd, se av- snitt 10.3.5. Om inget anges i denna fråga i beslutet om undantag, ska miljöprövningsdelegationen handlägga tillståndsärendet.

10.4.5Handläggningen av tillståndsärenden

Förslag: Det ska införas bestämmelser för miljöprövningsdele- gationernas handläggning av ansökningar om tillstånd efter be- slut om undantag. Förfarandet ska tillgodose den tidskritiska aspekten av dessa tillståndsärenden samtidigt som det ska vara i överensstämmelse med kraven i Århuskonventionen, MKB-direk- tivet och unionsrätten i övrigt, samt allmänna förvaltningsrättsliga principer.

Nya bestämmelser med denna innebörd införs i 17 a kap. 6 och 7 §§ miljöbalken.

Skälen för utredningens förslag

Förfarandet i tillståndsprövningen bör anpassas för att möjliggöra en snabb och effektiv prövning utifrån de behov som kan föranleda undantag enligt artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet. Förfarandet bör alltså tillgodose den tidskritiska aspekten av dessa tillstånds- ärenden men ska samtidigt vara i överensstämmelse med kraven i Århuskonventionen, MKB-direktivet och unionsrätten i övrigt, samt allmänna förvaltningsrättsliga principer.

Utredningen bedömer att en kungörelse är ett lämpligt sätt att uppfylla kraven på att informera och ge allmänheten möjlighet att lämna synpunkter enligt Århuskonventionen och kravet på att till- gängliggöra information vid undantag enligt artikel 2.4 i MKB- direktivet. En kungörelse är även lämplig för att nå ut med infor- mation till eventuella sakägare. I handläggningen efter kungörelse bör miljöprövningsdelegationen tillämpa de bestämmelser i det ordi- narie förfarandet i 22 kap. miljöbalken som är nödvändiga för att

450

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

tillgodose ovan nämnda krav. Vidare bör förfarandet utformas så att det ger förutsättningar för en prövning av de materiella krav som gäller för en verksamhet eller åtgärd. Av samma skäl bör miljöpröv- ningsdelegationen kunna hålla sammanträde med den som saken angår och besiktning på platsen om det behövs för utredningen i ärendet. Miljöprövningsdelegationens handläggning av dessa nya till- ståndsärenden bör regleras i lag och utredningen föreslår därför att dessa bestämmelser införs i 17 a kap. miljöbalken.

Det bör införas bestämmelser för miljöprövningsdelegationens handläggning av tillståndsärenden

Utredningens förslag om att miljöprövningsdelegation eller, efter regeringens beslut i det enskilda fallet, regeringen handlägger ären- den om tillstånd för verksamheter som beviljats undantag enligt 6 kap. 48 eller 49 § miljöbalken innebär en ny prövningsordning. I enlighet med utredningens bedömning i avsnitt 10.4.1 bör förfar- andet i tillståndsprövningen anpassas för att möjliggöra en snabb och effektiv prövning utifrån de behov som kan föranleda ett undantag. Utredningen har i förslaget utgått från det ordinarie förfarandet i 22 kap. miljöbalken, men justerat förfarandet utifrån denna bedöm- ning. Syftet är att förfarandet ska tillgodose den tidskritiska aspekten av dessa tillståndsärenden samtidigt som det ska vara i överensstäm- melse med Århuskonventionen, MKB-direktivet och unionsrätten i övrigt, samt allmänna förvaltningsrättsliga principer.

Om regeringen handlägger ärendena är det formellt endast bered- ningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen som är tillämpligt. I praxis följs dock de principer som kommit till uttryck i förvaltningslagen i stor utsträckning också vid handläggningen av förvaltningsärenden hos regeringen.45 Därutöver har regeringen en skyldighet att i hand- läggningen och prövningen följa kraven enligt Århuskonventionen samt MKB-direktivet och unionsrätten i övrigt, se avsnitt 10.2 och

10.4.1.Det är därför lämpligt att regeringen tillämpar den föreslagna handläggningsordningen analogt.

45Prop. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning - ny förvaltningslag, s. 27.

451

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

Åtgärder vid en bristfällig ansökan

I avsnitt 10.4.3 redogör utredningen för vad en tillståndsansökan ska innehålla. Enligt 20 § förvaltningslagen får en myndighet bland annat förelägga en enskild att komplettera en bristfällig framställning om bristen medför att framställningen inte kan läggas till grund för en prövning i sak. Med stöd av denna bestämmelse kan miljöprövnings- delegationen förelägga om kompletteringar i det fall en tillstånds- ansökan har sådana brister att den inte kan prövas i sak. Det är ofta först under prövningen som det står klart vilket underlag som be- hövs i det enskilda fallet, varför möjligheten att begära in komplet- teringar även kan omfatta miljöeffekter från verksamheten.

Om miljöprövningsdelegationen bedömer att en ansökan, trots föreläggande om kompletteringar, inte kan prövas i sak bör det fram- gå av yttrandet i samband med att tillståndsärendet överlämnas till regeringen för prövning, se avsnitt 10.4.4. Regeringen får därmed be- döma om ansökan om tillstånd innehåller sådana brister att den inte kan prövas i sak, samt vilka åtgärder eller beslut som detta bör föranleda.

Ansökan om tillstånd bör kungöras för att tillgodose kravet på information

Artikel 6 i Århuskonventionen uppställer krav på allmänhetens del- tagande i beslutsprocessen. Av konventionens artikel 6.2 framgår bland annat att den berörda allmänheten på ett tidigt och lämpligt stadium ska informeras på ett effektivt sätt om den tänkta besluts- processen, däribland om allmänhetens möjligheter att delta och vil- ken miljöinformation av betydelse om den föreslagna verksamheten som finns tillgänglig.

Dessutom ska en medlemsstat, när det gäller undantag enligt arti- kel 2.4 i MKB-direktivet, göra det underlag som getts in i ett ärende om undantag, beslutet om undantag och skälen för beslutet till- gängligt för den allmänhet som kan antas blir berörd. I kommis- sionens vägledning uppmanas medlemsstaterna att överväga att göra all miljöinformation som erhållits enligt en annan bedömning till- gänglig på samma sätt som enligt artikel 6.3 i MKB-direktivet.46

46Europeiska kommissionen (2019), s. 17.

452

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

Utredningen bedömer att kungörelse är ett lämpligt sätt att upp- fylla kraven på att informera allmänheten och ge allmänheten möj- lighet att lämna synpunkter enligt Århuskonventionen och kravet på att tillgängliggöra information vid undantag enligt artikel 2.4 i MKB- direktivet. Eftersom det i allmänhet är svårt att exakt ange kretsen av sakägare är en kungörelse även lämplig för att nå ut med infor- mation till eventuella sakägare.

En kungörelse bör innehålla en kortfattad redogörelse för an- sökan och i mål om vattenverksamhet uppgift om de fastigheter som kan beröras. För att kraven på att tillgängliggöra information ska tillgodoses ska kungörelsen innehålla upplysning om att verksam- heten eller åtgärden omfattas av ett undantag från kraven på specifik miljöbedömning och information om var beslutet om undantag samt tillståndsansökan finns tillgängliga. Eftersom tillståndsprövningen avviker från den ordinarie prövningsordningen ska kungörelsen även innehålla en upplysning om att det är regeringen som prövar an- sökan. För att tillgodose kravet på allmänhetens deltagande enligt artikel 6.7 i Århuskonventionen ska allmänheten ges tillfälle att lämna synpunkter på ansökan och kungörelsen ska därför innehålla information om på vilket sätt och inom vilken tid sådana synpunkter kan lämnas.

Efter att kungörelse har gjorts kan ny information tillkomma, till exempel kompletterande underlag från verksamhetsutövaren. Kun- görelsen ska därför innehålla en upplysning om hur ny information i ärendet kommer att kungöras eller hållas tillgänglig. Omfattas en verksamhet eller åtgärd av lagen (1999:381) om åtgärder för att före- bygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, ska kungörelsen dessutom innehålla en upplysning om detta.

Den föreslagna bestämmelsen reglerar sådant som alltid ska fin- nas med i en kungörelse av ett tillståndsärende efter beslut om undan- tag. Det kan i det enskilda fallet finnas ytterligare information som det är lämpligt att kungöra för att på ett effektivt sätt ge allmänheten tillgång till den. Behovet av detta bör avgöras från fall till fall. Vid kungörelse är det viktigt att miljöprövningsdelegationen beaktar den tidskritiska aspekten i det enskilda tillståndsärendet, till exempel i fråga om vilka tidsfrister som ska gälla för att lämna synpunkter på ansökan.

453

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

Handläggningen efter kungörelse

Mot bakgrund av den särskilda prövningsordning som utredningen föreslår vid undantag enligt artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet är det är enligt utredningens bedömning viktigt att säkerställa att be- rörda myndigheter får information om ärendet i samband med att en ansökan kungörs. Utredningen föreslår därför att 22 kap. 4 § miljö- balken ska tillämpas. Det innebär att ett exemplar av ansöknings- handlingarna och kungörelsen ska skickas till Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, länsstyrelsen och den eller de berörda kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälso- skyddsområdet. Kungörelsen ska även skickas till berörda kommu- ner och andra myndigheter vars verksamhet kan beröras av ansökan.

Av 22 kap. 12 § miljöbalken framgår att om det för bedömning av ett mål behövs någon särskild utredning eller värdering kan en eller flera sakkunniga förordnas för att efter förberedande undersökning avge utlåtande i målet. Om ett sådant behov skulle aktualiseras i ett tillståndsärende efter beslut om undantag bör det finnas samma möj- lighet att i det ärendet förordna en eller flera sakkunniga. Av 22 kap. 13 § miljöbalken framgår att i mål som avser en verksamhet eller åtgärd som påverkar vattenmiljön ska yttrande vid vissa angivna för- utsättningar inhämtas från den länsstyrelse som är berörd vatten- myndighet. Enligt 22 kap. 13 a § miljöbalken ska yttrande från Riks- gäldskontoret inhämtas i mål om tillstånd till gruvdrift eller gruv- anläggning för brytning, provbrytning, bearbetning eller anrikning där en säkerhet ska ställas enligt 15 kap. 36 a § miljöbalken. I det fall ett tillståndsärende efter beslut om undantag gäller en verksamhet eller åtgärd där yttrande enligt 22 kap. 13 och 13 a §§ miljöbalken ska inhämtas i det ordinarie förfarandet, bör det gälla även i ett till- ståndsärende efter beslut om undantag. Samtliga dessa bestämmelser ska därför tillämpas vid tillståndsprövningen.

Handläggningen av tillståndsärendet kan underlättas om det finns möjlighet till sammanträde. Likaså kan utredningen av ärendet under- lättas om det finns möjlighet att besöka platsen för verksamheten eller åtgärden. Som redogörs för i avsnitt 10.2 innebär artikel 6.7 i Århuskonventionen att allmänheten ska ges möjlighet att skriftligen eller, i förekommande fall, vid en offentlig utfrågning eller ett offentligt möte med sökanden lämna bland annat synpunkter av

454

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

betydelse för den föreslagna verksamheten. Det är samtidigt viktigt att den tidskritiska aspekten i tillståndsärendet beaktas. Utredningen bedömer att sammanträde och undersökning av platsen bör kunna äga rum om det behövs eller om det annars bidrar till en snabb och effek- tiv handläggning av ärendet. Enligt 19 kap. 4 § 3 miljöbalken ska länsstyrelsen eller kommunala nämnder i prövningen av miljöfarlig verksamhet hålla sammanträde med den som saken angår och besikt- ning på platsen om det behövs för utredningen i ärendet. Bestämmel- sen i 19 kap. 4 § 3 miljöbalken bör kunna tilllämpas även i hand- läggningen av tillståndsärenden efter beslut om undantag.

I 22 kap. 25 § miljöbalken anges vad en dom om tillstånd till en verksamhet ska innehålla. Uppräkningen är varken uttömmande eller ett minimikrav, utan domens innehåll ska anpassas till ansökan och till de frågor som den aktualiserar i målet.47 Av EU-lagstiftningen följer dock i vissa fall krav på vad ett tillstånd ska innehålla, exem- pelvis innebär artikel 14 i industriutsläppsdirektivet krav på tillstånds- villkor som ett tillstånd för en industriutsläppsverksamhet ska inne- hålla. I 22 kap. 25 a–25 h §§ miljöbalken finns bestämmelser om vad en dom som avser en viss verksamhetstyp eller en viss kategori av anläggning ska innehålla utöver vad som framgår av 22 kap. 25 §. Även sådana krav följer av unionsrätten, exempelvis genomför 22 kap. 25 d § miljöbalken krav på vad ett tillstånd till geologisk lag- ring av koldioxid ska innehålla enligt CCS-direktivet48. Som framgår av avsnitt 10.4.4 ska miljöprövningsdelegationens yttrande innehålla ett förslag till beslut. Om miljöprövningsdelegationen bedömer att tillstånd kan ges ska yttrandet innehålla de motsvarande uppgifter som en tillståndsdom ska innehålla.

Eftersom ett tillstånd ska tidsbegränsas, se avsnitt 10.4.7, och frå- gor om ersättning inte ska ingå i prövningen, se avsnitt 10.4.8, bör miljöprövningsdelegationens yttrande inte avse frågor som förut- sätter tillstånd för fortsatt drift eller frågor om ersättning. Utred- ningens förslag innebär därför att miljöprövningsdelegationen endast ska tillämpa de bestämmelser i 22 kap. 25 § miljöbalken som är rele- vanta för regeringens prövning. Av samma skäl bör miljöprövnings- delegationens yttrande inte avse frågor om att till exempel i särskild

47Wik, Malin (2023), Kommentar till miljöbalken, Kommentaren till 22 kap. 25 §.

48Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/31/EG av den 23 april 2009 om geologisk lagring av koldioxid och ändring av rådets direktiv 85/337/EEG, Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG, 2001/80/EG, 2004/35/EG, 2006/12/EG och 2008/1/EG samt förordning (EG) nr 1013/2006 (EUT L 140, 5.6.2009, s. 114, Celex 32009L0031).

455

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

dom avgöra frågan om verksamhetens tillåtlighet eller föreslå prövo- tidsvillkor.

Enligt 22 kap. 30 § miljöbalken ska en omprövningsdom eller en dom som innebär tillstånd att ändra en verksamhet innehålla en sam- lad redovisning av de tillståndsbestämmelser som gäller för verksam- heten enligt domen och tidigare givna tillstånd i de delar som domen inte ändrar eller upphäver dem. Som redogörs för i avsnitt 10.4.1 är det enligt utredningens bedömning sannolikt att behov av undantag kan komma att aktualiseras för ändring av befintliga verksamheter. För att det ska bli tydligt vad som gäller bör även ett tillstånd att ändra en verksamhet efter beslut om undantag innehålla en samlad redovisning av de tillståndsbestämmelser som gäller för verksam- heten. Om miljöprövningsdelegationen bedömer att tillstånd kan ges ska den därför i yttrandet lämna förslag på en sådan samlad redovis- ning av tillståndsbestämmelser som avses i 22 kap. 30 § miljöbalken.

Enligt 17 kap. 7 § första stycket miljöbalken får regeringen, om den finner att en verksamhet får komma till stånd enligt 17 kap. miljöbalken, besluta om särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen. Motsvarande villkor kan vara relevanta att besluta om även i tillståndsärenden efter beslut om undantag. Om miljöprövnings- delegationen bedömer att tillstånd kan ges ska den därför i yttrandet vid behov, och om det är lämpligt, föreslå sådana särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen som avses i 17 kap. 7 § första stycket miljöbalken.

10.4.6Information till kommissionen

Förslag: Om ett ärende avser tillstånd för en verksamhet eller åt- gärd där regeringen har beslutat om undantag enligt förslaget till 6 kap. 49 § ska Regeringskansliet innan frågan om tillstånd avgörs skicka beslutet om undantag och ansökan om tillstånd i de delar den har gjorts tillgänglig för allmänheten till Europeiska kom- missionen tillsammans med information om ärendet.

En ny bestämmelse med denna innebörd införs i 17 a kap. 9 § miljöbalken.

456

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

Skälen för utredningens förslag

Enligt artikel 2.4 i MKB-direktivet ska en medlemsstat innan till- stånd ges informera kommissionen om skälen för undantaget, se avsnitt 10.3.5. Underrättelsen ska innehålla de uppgifter som gjorts tillgängliga för de egna medborgarna. Kommissionen gör därefter en bedömning om kraven för undantag är uppfyllda och vidarebefor- drar de mottagna handlingarna till övriga medlemsstater. För att detta steg i förfarandet ska vara tydligt för sökanden och övriga be- rörda i tillståndsärendet bör denna skyldighet framgå av lagstift- ningen.

För att åstadkomma en snabb och effektiv prövning bör kommis- sionen informeras i god tid före det att ett tillståndsärende är klart för avgörande. Detta är viktigt eftersom kommissionens bedömning av om det finns förutsättningar för tillstånd kan påverka regeringens ställningstagande. Utredningens förslag innebär att de uppgifter som avses i artikel 2.4 i MKB-direktivet görs tillgängliga för allmän- heten genom kungörelse, se avsnitt 10.4.5. Skyldigheten att informera kommissionen kan därför fullgöras först efter att tillståndsansökan har kungjorts. Det är vidare lämpligt att kommissionen informeras endast i de fall det kan bli aktuellt att ge tillstånd, det vill säga i de fall där en ansökan kan läggas till grund för prövning i sak och där det även i övrigt finns förutsättningar för att ge tillstånd. En lämplig tidpunkt för att informera kommissionen om ett ärende är enligt utredningen när miljöprövningsdelegationen har överlämnat till- ståndsärendet till regeringen för prövning, men det bör kunna avgöras från fall till fall. I de fall där regeringen handlägger tillstånds- ansökan kan det vara lämpligt att informera kommissionen i motsva- rande skede av handläggningen.

Enligt den komparativa studie som Sweco har genomfört görs underrättelsen till kommissionen på regeringsnivå i andra medlems- stater.49 Enligt utredningens bedömning krävs det inte något for- mellt beslut av regeringen för att informationsplikten ska kunna fullgöras. Av effektivitetsskäl är det därför lämpligt att Regerings- kansliet utför denna uppgift.

49Sweco (2023), s. 24.

457

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

10.4.7Tillstånd ska tidsbegränsas

Förslag: Ett tillstånd får inte ges för längre tid än som är nöd- vändigt med hänsyn till verksamheten eller åtgärden. Ett tillstånd får ges för högst fyra år.

En ny bestämmelse med denna innebörd införs i 17 a kap. 10 § miljöbalken.

Skälen för utredningens förslag

I betänkandet Tillfälligt miljötillstånd för samhällsviktig verksamhet – för ökad försörjningsberedskap50 lämnades förslag om möjlighet för regeringen att besluta om tidsbegränsade tillstånd för samhällsviktig verksamhet under vissa förutsättningar. Förslaget innebar att till- stånd för sådana verksamheter skulle gälla under så lång tid som var nödvändigt, dock längst fem år. Vidare innehöll förslaget en möj- lighet att förlänga giltighetstiden i upp till två år. I motiveringen för att tillstånd skulle tidsbegränsas framhölls att det är av stor vikt att regeringens tillstånd inte får gälla under längre tid än vad som är nödvändigt eftersom regeringen kan ha beslutat om undantag från bestämmelser om specifik miljöbedömning och därmed inte haft det fulla underlag för sin bedömning som normalt sett skulle krävas.51

Möjligheten till undantag från kravet på en specifik miljöbedöm- ning kan utnyttjas för att få ett tillstånd utifrån ett begränsat under- lag i fråga om miljöpåverkan från verksamheten eller åtgärden. Ut- redningen delar bedömningen att ett tillstånd som ges utan en full- ständig miljöbedömning bör vara tidsbegränsat.

Hur lång tid en verksamhet eller åtgärd ska kunna bedrivas med stöd av ett undantag bör enligt utredningens mening ställas i relation till den tid det tar att ansöka om och få ett tillstånd enligt den ordi- narie tillståndsprövningen. Ett tillstånd efter beslut om undantag bör alltså inte gälla längre tid än så. Om en verksamhet eller åtgärd är annat än tillfällig och är tänkt att bedrivas på längre sikt än vad som följer av tidsbegränsningen behöver alltså tillstånd för att fort- satt bedriva verksamheten utverkas enligt det ordinarie förfarandet före det att det tidsbegränsade tillståndet löper ut. Verksamheten

50SOU 2023:11.

51SOU 2023:11, s 65.

458

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

kan i ett sådant fall bedrivas med stöd av ett tidsbegränsat tillstånd parallellt med att en tillståndsprövning enligt den ordinarie ord- ningen pågår, se dock avsnitt 10.3.2 i fråga om lämpligheten av detta. Förslaget är i linje med hur liknande frågor har hanterats i praxis, där det förekommit att tidsbegränsade tillstånd till en verksamhet har getts för den tid det tar att genomföra de utredningar som krävs för en prövning utifrån ett fullständigt underlag.52 Utredningen föreslår att frågan om hur lång tid ett tillstånd ska gälla i det enskilda fallet bör vara flexibel och beslutas av regeringen. Tillstånd bör dock inte ges för längre tid än som är nödvändigt med hänsyn till verksam- heten eller åtgärden. Utredningen föreslår att tillstånd får ges för högst fyra år.

Enligt Naturvårdsverkets statistik för tillståndsprövning under 2022 var handläggningstiden från inkommen ansökan till avgörande för ansökningar om tillstånd i mark- och miljödomstol i median 474 dagar för miljöfarlig verksamhet. För miljöprövningsdelegatio- nerna var motsvarande handläggningstid 349 dagar. Handläggnings- tiden för överklagade mål räknas i statistiken från ansökan i första instans till dess ett slutligt avgörande i överinstans fått laga kraft. För miljöfarlig verksamhet som prövats i mark- och miljödomstol i första instans och Mark- och miljööverdomstolen i andra instans var handläggningstiden i median 961 dagar. För mål som inletts i miljö- prövningsdelegation och som avgjorts slutligt i mark- och miljö- domstol eller Mark- och miljööverdomstolen var handläggnings- tiden i median 725 dagar.53 Mot bakgrund av statistiken bedömer utredningen att fyra år bör vara tillräckligt för att ansöka om och få ett tillstånd enligt det ordinarie förfarandet. Vid denna bedömning har utredningen beaktat möjligheten för verksamhetsutövaren att påbörja arbetet med att ta fram en tillståndsansökan med miljö- konsekvensbeskrivning parallellt med att en ansökan om tillstånd efter beslut om undantag prövas av regeringen.

52Se Mark- och miljödomstolen vid Vänersborgs tingsrätts dom den 12 februari 2016 i mål M 4576-14. Se dessutom liknande avgöranden i Mark- och miljödomstolen vid Östersunds tingsrätts dom den 23 februari 2017 i mål M 335-11 och i Mark- och miljödomstolen vid Vänersborgs tingsrätts dom den 17 december 2012 i mål M 1296-11.

53Naturvårdsverket, Uppdrag att analysera statistik för miljötillståndsprövningen under 2022, Redovisning av regeringsuppdrag KN2023/03355, skrivelse, ärendenummer: NV-10889-22,

15juni 2023.

459

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

10.4.8Upplysning om att ersättningsfrågor prövas av mark- och miljödomstol

Förslag: Det införs en upplysningsbestämmelse i 17 a kap. 11 § miljöbalken om att mark- och miljödomstol prövar frågor om ersättning.

Skälen för utredningens förslag

Regeringens prövning bör i möjligaste mån begränsas till de frågor som förutsätter ett politiskt ställningstagande. Till dessa frågor hör enligt utredningens mening inte frågor om ersättning, jämför av- snitt 8.2.6. I ärenden om tillstånd efter beslut om undantag är det dessutom viktigt att prövningen kan ske snabbt och effektivt. Pröv- ningen bör därför begränsas till att avse frågor som är relevanta för att verksamheten ska kunna bedrivas. Frågor om ersättning inne- fattar frågor om rättigheter som enligt utredningen lämpligen bör prövas av en domstol och som bör kunna överklagas. Regeringens prövning bör därför inte omfatta frågor om ersättning med anled- ning av en verksamhet eller åtgärd som fått tillstånd efter beslut om undantag.

Av 21 kap. 1 § miljöbalken framgår att mark- och miljödomstolen som första instans prövar frågor om bland annat ersättning. På samma sätt som gäller i den ordinarie prövningsordningen bör frågor om ersättning med anledning av ett tillståndsärende prövas av mark- och miljödomstolen. I fråga om miljöfarlig verksamhet gäller redan en sådan ordning i de fall miljöprövningsdelegationerna prövar till- ståndsfrågan. Detta innebär att den som vill få ett anspråk på ersätt- ning prövat, får väcka talan om detta vid mark- och miljödomstolen. Det bör av lagstiftningen framgå att frågor om ersättning inte om- fattas av regeringens prövning. En upplysningsbestämmelse bör därför införas i 17 a kap. 11 § om att frågor om ersättning prövas av mark- och miljödomstol.

460

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

10.5Synpunkter från samråd

Utredningen har genomfört samråd med myndigheter och intres- senter, vars synpunkter sammanfattas i detta avsnitt.

SMHI och länsstyrelserna i Gotlands och Västmanlands län beto- nar att undantag måste tillämpas restriktivt och med stor urskiljning. Miljökonsekvensbeskrivningen är enligt Länsstyrelsen i Västman- lands län en viktig del i prövningsprocessen för att myndigheter, all- mänhet och enskilda som är berörda ska få delta under processen, få insyn i prövade projekt och få yttra sig, och är en förutsättning för välgrundade beslut. SMHI framhåller att även om ett beslut påverkas av politiska ställningstaganden och kommer att fattas av regeringen så ligger det alltid inom det allmänna intresset att beslutets inverkan på miljön blir klarlagd, utredd och dokumenterad. Länsstyrelsen i Gotlands län menar att en ökad effektivitet i miljöprövningar kan åstadkommas på andra sätt än genom undantag från MKB-direkti- vets krav, exempelvis en aktivare processledning i komplexa ärenden och en bättre tillgång till resurser och kompetens. Greenpeace varnar för en utveckling där begrepp som försvarsändamål och civil bered- skap breddas som skäl för att inte fullt ut tillämpa MKB-direktivet.

Även Kammarkollegiet framhåller att undantagen avser mycket kvalificerade undantag och att ett genomförande av artikel 1.3 och

2.4måste förhålla sig till kommissionens vägledning och till direk- tivets text för att inte riskera utvidga artiklarnas avsedda tillämp- ningsområde. Energimarknadsinspektionen anser att undantag enligt artikel 2.4 i MKB-direktivet inte ska kunna göras generellt för vissa typer av ärenden, utan behöver utformas som en möjlighet för enskilda fall och endast om tillämpningen av MKB-direktivet skulle få en betydande negativ inverkan på projektets syfte. Även Läns- styrelsen i Skåne län påtalar att det inte bör vara möjligt med generella undantag eftersom en miljökonsekvensbeskrivning utgör grunden för att kunna göra rätt bedömningar och förutse konsekvenserna av åtgärder. Folkhälsomyndigheten anser att det är angeläget att eventu- ella författningsförslag utformas så att skyddet för människors hälsa bibehålls, även vid undantag från MKB-direktivet. Naturvårdsverket framhåller vikten av att så långt det är möjligt inkludera en miljö- bedömning vid tillämpning av sådana undantag som avses i artikel 2.4 i MKB-direktivet, till exempel genom en partiell miljöbedömning.

461

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

Länsstyrelsen i Uppsala län anser att undantag enligt artikel 1.3 i MKB-direktivet endast bör gälla samhällsnödvändiga verksamheter vid akuta kriser av nationell nivå. Länsstyrelsen i Jönköpings län anser att undantag främst bör ges för militära anläggningar för att klara framtida utbildningsbehov och beredskap, till exempel flygfält och skjutbanor. Länsstyrelsen i Skåne län menar att undantag enligt arti- kel 1.3 i MKB-direktivet bör vara möjligt i undantagsfall i ärenden som är mycket brådskande eller utifrån Sveriges säkerhet inte kan hanteras enligt direktivet. Verksamheter för civil beredskap och kris- hantering bör kunna omfattas. Svenskt Näringsliv anser att det kan vara kontraproduktivt att på förhand peka ut olika typer av verk- samheter som ska kunna få undantag.

Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) anser att samtliga större projekt inom totalförsvaret bör undantas från MKB-direktivet i enlighet med artikel 1.3. särskilt med tanke på den skyndsamhet som totalförsvaret ska utvecklas med. Myndigheten för totalförsvarsanalys anser att totalförsvarets behov tydligt bör vägas in vid ett genom- förande av tillämpningen av undantagen i MKB-direktivet.

Naturvårdsverket anser att vilka verksamheter som artikel 1.3 i MKB-direktivet träffar måste analyseras. Det är enligt Naturvårds- verket sannolikt att rent militär verksamhet omfattas, men det är svårare när en verksamhet inkluderar även andra delar och var grän- sen går för när det inte längre är fråga om en verksamhet som avser försvaret. Av vägledningen till artikel 1.3 i MKB-direktivet samt vägledningen till SMB-direktivet framgår att ”projekt som avser beredskapen vid civila olyckor och kriser” handlar om insatser vid olyckshändelser av olika slag, det vill säga räddningstjänst. Begrep- pet motsvarar alltså inte ”civilt försvar”, som enligt svensk definition omfattar all den verksamhet som behövs för att säkerställa att sam- hället kan fortsätta fungera även vid kraftigt störda förhållanden eller ytterst vid krig. Eftersom ett genomförande av undantaget i arti- kel 1.3 innebär att en specifik miljöbedömning inte behöver göras enligt direktivet bör det enligt Naturvårdsverket utredas om det behövs ett annat underlag som belyser relevanta miljöeffekter och dess påverkan på människors hälsa och miljön, särskilt när det är fråga om verksamheter som i dag är tillståndspliktiga. Syftet är att säker- ställa att prövningsmyndigheten ska kunna göra en väl avvägd be- dömning, rimliga skyddsåtgärder vidtas och att övrig EU-lagstift- ning iakttas och följs.

462

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

Länsstyrelsen i Jämtlands län anser att anläggningar inom För- svarsmakten som är viktiga för landets militära försvar, tillverkning av insatskemikalier som är nödvändiga för att hantera effekterna av global pandemi samt andra exceptionella situationer som kan upp- komma till följd av beslut om höjd beredskap kan behöva undantag enligt artikel 1.3 eller 2.4 i MKB-direktivet. Undantag enligt arti- kel 2.4 i MKB-direktivet bör enligt Länsstyrelsen i Uppsala län endast gälla vid förlängning och mindre ändringar av tillstånd för befintliga, tidigare prövade och utredda, verksamheter och inte för helt nya stora verksamheter.

Undantag från MKB-direktivet enligt både artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet bör enligt FOI helst ske så snart som möjligt i pla- neringsprocessen för att minimera onödigt arbete. Även SMHI an- ser att en begäran om undantag bör framföras så tidigt som möjligt i processen, men tidigast när det står klart att det finns förutsätt- ningar för ett undantag. Länsstyrelserna i Jönköpings och Skåne län menar att en begäran om undantag bör göras vid samrådsförfarandet. Svenska kraftnät anser att en begäran bör ske innan samrådsförfar- andet inleds och att undantag bör begäras vid samrådet. Undantagen behöver göras beroende av uppfyllandet av ett antal kriterier som aktualiserar en sådan begäran. Länsstyrelsen i Uppsala län menar att förutsättningarna för ett undantag, snarare än en viss tidpunkt, ska styra när undantaget kan begäras. Svenskt Näringsliv menar att undan- tag bör begäras innan en miljökonsekvensbeskrivning har upprättats, men att ett undantag även skulle kunna aktualiseras senare i processen om krav på kompletteringar är omfattande och det blir tidskritiskt att få fram ett beslutsunderlag.

Länsstyrelsen i Jämtlands län anser att en mark- och miljödomstol och miljöprövningsdelegation bör kunna begära undantag efter egen bedömning. En sådan begäran bör enligt Länsstyrelsen i Jämtlands län ske senast i anslutning till att en tillståndsansökan med tillhör- ande miljökonsekvensbeskrivning lämnas in till prövningsmyndig- heten för beredning och beslut. Härvid bör prövningsmyndigheten skyndsamt tillskriva regeringen om hur ärendet bör hanteras. Reger- ingen bör efter ställningstagande kunna lämna tillbaka målet eller ärendet till domstolen eller miljöprövningsdelegationen utan åtgärd, för slutlig hantering med anvisningar i separat regeringsuppdrag eller införande av nödvändiga författningsändringar.

463

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

Rätten att begära undantag bör enligt SMHI ligga på Försvars- makten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Naturvårds- verket, Havs- och vattenmyndigheten och eventuellt även länsstyrel- serna. FOI anser att Försvarsmakten bör ges rätt att bevilja undantag, och att Försvarsmakten möjligen även bör kunna delegera detta till Fortifikationsverket. Länsstyrelsen i Skåne län menar att försvaret, verksamheter viktiga för totalförsvaret vid förhöjt beredskapsläge, kommuner, regioner, länsstyrelsen och MSB som ansvarar för den civila beredskapen bör kunna begära undantag enligt artikel 1.3 eller

2.4i MKB-direktivet. Länsstyrelsen i Uppsala län anser att de regio- nala och nationella myndigheter som i normalfallet ansvarar för frå- gan bör kunna begära undantag. Svenska kraftnät menar att det vid fredstida kriser eller krig kan behöva rätt att begära ett undantag enligt artikel 1.3 i MKB-direktivet. Svenskt Näringsliv anser att det primärt bör vara den sökande som ska ha möjlighet att begära undan- tag, men att även berörda myndigheter ska ha en sådan möjlighet.

Svenska kraftnät anser att det är svårt att avgöra tidpunkten för tidsbegränsning av undantag. De bör därför medges till dess att situa- tionen som föranlett begäran om undantag undanröjts och ett samråd med efterföljande miljökonsekvensbedömning har kunnat genom- föras. SMHI delar uppfattningen att en tidsbegränsning av undan- tagen behöver anpassas efter den situation som råder och anges i beslutet om undantag. Länsstyrelsen i Skåne län menar att undantag endast bör ges för brådskande ärenden i ett akut läge och därmed bör tidsbegränsas. För att ge effekt på handläggningstiden måste den vara kort och sökande behöver inkomma med komplett underlag. Även länsstyrelserna i Uppsala och Jämtlands län anser att undan- tagen bör tidsbegränsas i förhållande till när ansökan måste lämnas in. Länsstyrelsen i Uppsala län framhåller dessutom att en förläng- ning eller tillstånd tagna med undantagsreglerna behöver vara tids- begränsade och prövas om enligt vanlig prövningsordning när krisen upphört.

De flesta samrådsparter, däribland SMHI, Svenska kraftnät och länsstyrelserna i Uppsala och Skåne län samt Svenskt Näringsliv, anser att möjligheterna till undantag bör införas i 6 kap. miljöbalken. Svenska kraftnät tar upp att även annan lagstiftning kan behöva ses över vid ett införande av undantagen. Länsstyrelsen i Jämtlands län menar att undantaget bör införas i 17 kap. miljöbalken.

464

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

10.6Bakgrund

10.6.1MKB-direktivet

Allmänt om MKB-direktivet

Enligt MKB-direktivet ska en systematisk miljökonsekvensbedöm- ning göras för projekt som på grund av sin art, storlek eller lokali- sering kan medföra en betydande miljöpåverkan.

Enligt artikel 4.1 i MKB-direktivet ska sådana projekt som anges i dess bilaga 1 antas medföra betydande miljöpåverkan och en miljö- konsekvensbedömning och tillståndsprövning ska alltid göras.

I artikel 4.2 i MKB-direktivet anges att för sådana projekt som omfattas av bilaga 2 får medlemsstaterna själva avgöra om en miljö- konsekvensbedömning behövs. Det får avgöras från fall till fall, med tillämpning av gränsvärden eller kriterier, eller med en kombination av båda metoderna. Oavsett vilken metod som medlemsstaterna väl- jer ska de urvalskriterier som anges i bilaga 3 till direktivet tillämpas.

För projekt som kräver en miljökonsekvensbedömning ska verk- samhetsutövaren enligt artikel 5 i MKB-direktivet utarbeta en miljö- konsekvensbeskrivning som uppfyller kriterierna i bilaga 4. För pro- jekt som inte finns upptagna i bilaga 1 och inte bedöms ha en bety- dande miljöpåverkan ställer MKB-direktivet inga krav på vare sig tillståndsplikt eller miljökonsekvensbedömning.

Artikel 1.3

Enligt artikel 1.3 i MKB-direktivet får medlemsstaterna, efter bedöm- ning från fall till fall och inom ramen för den nationella lagstift- ningen, besluta att inte tillämpa direktivet på projekt eller delar av projekt som enbart avser försvaret eller projekt som enbart avser beredskapen vid civila olyckor och kriser om de anser att det skulle inverka negativt på dessa syften.

Tidigare gällde undantaget i artikel 1.3 endast försvaret, men när MKB-direktivet ändrades 201454 lades till att även beredskapen vid civila olyckor och kriser omfattas. Samtidigt förtydligades att en med-

54Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU av den 16 april 2014 om ändring av direk- tiv 2011/92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt.

465

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

lemsstat endast kan tillämpa undantaget om sådan beredskap eller för- svaret är det enda syftet med ett projekt eller delar av ett projekt.

Europeiska kommissionen (kommissionen) har tagit fram en väg- ledning om tillämpningen av undantag enligt MKB-direktivet.55 Arti- kel 1.3 anger att medlemsstaterna får tillämpa undantaget och det är därmed frivilligt, men vägledningen påminner om att för det fall undantaget ska tillämpas måste det vara införlivat fullt i nationell lagstiftning. Vägledningen framhåller även att undantag från all- männa bestämmelser ska tolkas och tillämpas restriktivt. Medlems- stater som ger undantag enligt artikel 1.3 måste därför kunna visa att tillämpning av direktivet skulle vara kontraproduktiv för att uppnå syftet i fråga. Enligt vägledningen ska medlemsstaterna vid tillämp- ning av ett undantag fortfarande säkerställa att andra skyldigheter enligt direktivet, till exempel gränsöverskridande samråd och till- gång till rättslig prövning, eller krav i andra direktiv uppfylls.56

I skäl 19 i ändringsdirektivet från 2014 motiverades möjligheten till undantag med att erfarenheten har visat att tillämpningen av MKB-direktivet på projekt eller delar av projekt som tjänar försvars- syften kan leda till att konfidentiella uppgifter röjs. Enligt skältexten gäller det även projekt avseende allierade styrkors verksamhet på medlemsstaters territorium i enlighet med internationella åtaganden.

Artikel 1.3 omfattar endast projekt som är inriktade på beredskap vid civila olyckor och kriser, inte projekt som inför åtgärder som syftar till att förebygga sådana nödsituationer. Enligt kommissio- nens vägledning är undantag i allmänhet endast motiverade om den nödsituation som gav upphov till projektet inte kunde ha förutsetts eller, om den hade kunnat förutses, projektet inte hade kunnat genomföras tidigare. Det är enligt vägledningen osannolikt att undan- taget för beredskap vid civila olyckor och kriser är tillämpligt om det syftar till att möta en situation som både kan förutses och före- byggas.57

55Europeiska kommissionen (2019).

56Europeiska kommissionen (2019), s. 20.

57Europeiska kommissionen (2019), s. 14.

466

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

Artikel 2.4

Genom artikel 2.4 i MKB-direktivet får medlemsstaterna i undan- tagsfall välja att inte tillämpa direktivets bestämmelser på ett projekt, om tillämpningen av bestämmelserna skulle få en betydande negativ inverkan på projektets syfte och målen i direktivet ändå uppfylls. Till skillnad från artikel 1.3 kan sådana undantag ges för alla typer av pro- jekt som antas ha betydande miljöpåverkan.

I artikelns punkt a–c anges att en medlemsstat måste göra föl- jande om den tillämpar undantag enligt artikel 2.4:

a)undersöka om någon annan form av bedömning skulle vara lämplig,

b)se till att uppgifter från en sådan annan form av bedömning, upp- gifter om beslutet att bevilja undantag samt skälen för detta görs tillgängliga för den berörda allmänheten,

c)innan tillstånd ges, informera kommissionen om skälen för undan- taget samt, när det är tillämpligt, bifoga de uppgifter som gjorts tillgängliga för de egna medborgarna.

Artikeln anger även att kommissionen genast ska vidarebefordra de mottagna handlingarna till övriga medlemsstater och årligen rappor- tera till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av artikeln. Möjligheten till undantag gäller inte om ett projekt inom en medlems- stats territorium kan ha betydande inverkan på miljön i en annan med- lemsstat.

Genomförande i nationell lagstiftning

På samma sätt som i artikel 1.3 anger artikel 2.4 att medlemsstaterna får tillämpa undantaget och det är därmed frivilligt, men om undan- taget ska tillämpas måste det vara införlivat fullt i nationell lagstift- ning. När det gäller artikel 2.4 anger kommissionens vägledning att om medlemsstaterna väljer att införliva bestämmelsen bör den in- förlivande lagstiftningens ordalydelse, av rättssäkerhetsskäl, så nära som möjligt följa direktivets ordalydelse för att undvika att man avviker från villkoren i direktivet.58

58Europeiska kommissionen (2019), s. 15.

467

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

Definitionen av undantagsfall

Vägledningen framhåller att artikel 2.4 i MKB-direktivet endast ska tillämpas i undantagsfall. Det krävs alltid en bedömning från fall till fall och avsikten är inte att möjliggöra till exempel undantag för en hel projektkategori. Vägledningen hänvisar till EU-domstolens stånd- punkt att en gemenskapsbestämmelse som inte innehåller någon ut- trycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för att be- stämma dess betydelse och räckvidd normalt ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela gemenskapen, med beaktande av bestämmelsens sammanhang och mål.59 EU-domstolen har också uttryckt att begreppet undantagsfall i direktivet ska tolkas utifrån direktivets syfte, och därmed restriktivt eftersom det rör sig om en bestämmelse genom vilken direktivets tillämpningsområde begrän- sas.60 Vid tillämpning av ett undantag måste medlemsstaterna fort- farande säkerställa att andra skyldigheter enligt direktivet, till exem- pel gränsöverskridande samråd och tillgång till rättslig prövning, eller krav i andra direktiv uppfylls.61

Enligt vägledningen framgår det tydligt av formuleringen i MKB- direktivet att ett undantag enligt artikel 2.4 inte är motiverat bara för att ett fall kan visas vara exceptionellt, eftersom det inte behöver utesluta full efterlevnad av direktivet. Det är därför ett viktigt krite- rium för tillämpning av artikel 2.4 att det inte bara är ett undantags- fall utan att det också är omöjligt eller ogenomförbart att uppfylla alla krav i direktivet och att det skulle leda till en negativ inverkan på projektets syfte.62

Undantaget enligt artikel 2.4 tillämpades endast i tre fall mellan 2014 och 2017. Kommissionens vägledning anger att i samtliga dessa fall var projektets angelägenhetsgrad sådan att det skulle strida mot allmänintresset och utgöra ett hot mot politisk, administrativ eller ekonomisk stabilitet och säkerhet om projektet inte genomfördes. Om en sådan situation uppstår finns det enligt vägledningen ett visst, om än begränsat, utrymme att tillämpa undantaget, förutsatt att alla villkor är uppfyllda.63 Sedan den 16 maj 2017, då ändringar i MKB-direktivet genom direktiv 2014/52/EU senast skulle ha genom-

59EU-domstolens dom i mål C-201/02, Delena Wells, punkt 37.

60EU-domstolens dom i mål C-287/98, Linster, punkt 49.

61Europeiska kommissionen (2019), s. 20.

62Europeiska kommissionen (2019), s. 16 och 20.

63Europeiska kommissionen (2019), s. 16.

468

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

förts i nationell rätt, har 18 notifikationer om undantag getts in till kommissionen per augusti 2023. De medlemsstater som utöver Sverige, se vidare avsnitt 10.6.4, har informerat kommissionen om undantag är Tyskland (i fjorton fall), Italien (i två fall) och Irland (i ett fall). Samtliga dessa ärenden har anmälts under 2022 (sex fall) eller 2023 (elva fall). Noterbart är att samtliga ärenden har varit kopplat till åtgärder för energiförsörjning, och samtliga fall i Tyskland och Italien har avsett anläggningar för distribution av natur- gas, till exempel hamnterminaler för mottagande av flytande naturgas och rörledningar. Ärendet i Irland har avsett tillfälliga kraftstationer vid två olika kraftproduktionsanläggningar.

I målet Doel konstaterade EU-domstolen att behovet av att trygga elförsörjningen kan betecknas som ett undantagsfall enligt artikel 2.4. Domstolen angav dock att medlemsstaten måste visa på att exempel- vis risken för tryggandet av elförsörjningen är ”rimligt sannolik” och att det planerade projektet måste vara så brådskande att det kan motivera att någon miljökonsekvensbedömning inte görs.64

MKB-direktivets syften

Enligt artikel 2.4 får undantag inte innebära att det grundläggande syftet i artikel 2.1 i MKB-direktivet undergrävs. Enligt kommissio- nens vägledning är syftet att projekt som kan antas medföra bety- dande miljöpåverkan ska omfattas av ett krav på tillstånd och en bedömning av deras miljöpåverkan. Det innebär att kraven på pro- cessen från framtagande av information till säkerställande av tillgång till rättslig prövning inte endast är formella krav, utan snarare syftar till att i största möjliga utsträckning säkerställa att målen med direk- tivet uppfylls.65

Krav på annan typ av bedömning

En medlemsstat som åberopar undantaget i artikel 2.4 måste under- söka om någon annan typ av bedömning av ett projekt skulle vara lämplig. Enligt kommissionens vägledning ska direktivets syften beaktas vid en sådan undersökning. Tillämpningen av artikel 2.4 på-

64EU-domstolens dom i mål C-411/17, Doel, punkt 97 och 101.

65EU-domstolens dom i mål C-411/17, Doel, punkt 99.

469

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

verkar inte de bedömningsskyldigheter som följer av andra EU-direk- tiv, som artikel 6.3 och 6.4 i art- och habitatdirektivet eller artikel 4.7 i ramdirektivet för vatten.

Andra typer av bedömningar kan enligt kommissionens väg- ledning göras på olika sätt. Om ett projekt omfattar flera steg kan det vara lämpligt att genomföra en partiell miljökonsekvensbedöm- ning som endast omfattar vissa av dem. Även om det i det i det första steget kan vara omöjligt att uppfylla kraven på miljökonsekvens- bedömning kan det vara fullt möjligt i senare steg. En partiell miljö- konsekvensbedömning kan enligt kommissionen vara lämplig, om till exempel inte alla aspekter av bilaga 4 till direktivet kan ingå i miljökonsekvensbeskrivningen på grund av exceptionella omständig- heter. Ett exempel är om inventering av skyddade arter skulle behöva genomföras under en period av minst ett år, men det krävs att arbetet med projektet påbörjas tidigare. Det skulle enligt kommissionen i ett undantagsfall vara ett proportionerligt agerande som säkerställer att direktivets föreskrifter följs i största möjliga utsträckning.

En annat typ av bedömning kan enligt kommissionen vara när det till exempel uppstår ett akut och oförutsett behov av att bortskaffa farligt avfall, och den lämpligaste bland ett stort antal potentiella deponier måste identifieras snabbt, men det inte finns tillräckligt med tid för att göra en fullständig bedömning av var och en av dem. I ett sådant fall kan det vara lämpligt med en bedömning av de mest angelägna miljöaspekterna på varje plats, till exempel effekter på grundvattnet.

Information till kommissionen

Enligt artikel 2.4 c ska en medlemsstat som tillämpar undantag infor- mera kommissionen innan tillstånd till projektet ges. Informationen ska omfatta skälen för undantaget samt, när det är tillämpligt, de upp- gifter som gjorts tillgängliga för de egna medborgarna. I motiver- ingen av undantaget bör det inte bara anges varför situationen är exceptionell eller brådskande, utan också varför det inte är möjligt att uppfylla kraven i direktivet om miljökonsekvensbedömning.

I kommissionens vägledning rekommenderas medlemsstaterna att utarbeta interna förfaranden för att se till att anmälningsskyldigheten inte förbises, eftersom undantag ofta åberopas under omständig-

470

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

heter som kräver omedelbara åtgärder. Motiveringen måste också skickas till kommissionen innan tillstånd ges till projektet och med- lemsstaterna behöver därmed agera snabbt. I vägledningen rekom- menderas att elektronisk anmälan används, samtidigt som en formell skrivelse skickas till kommissionen.

Kommissionen ska sedan vidarebefordra de handlingar som mot- tagits till de övriga medlemsstaterna. Det finns ingen särskild bestäm- melse om att en annan medlemsstat ska ges möjlighet att kommentera dem.

10.6.2Århuskonventionen

Artikel 6.1 a i Århuskonventionen handlar om allmänhetens del- tagande i beslut om vissa verksamheter. Artikeln innehåller bland annat en uppräkning om vad informationen till allmänheten ska inne- hålla. Varje part ska tillämpa bestämmelserna i artikeln vid prövning av sådana verksamheter som anges i bilaga 1 till konventionen. I bilaga 1 punkt 1–19 anges olika verksamhetstyper, och enligt punkt 20 om- fattas även alla andra verksamheter där allmänhetens deltagande är föreskrivet enligt ett förfarande för bedömning av miljöpåverkan enligt nationell lagstiftning. Enligt artikel 6.1 b i Århuskonventionen ska bestämmelserna om allmänhetens deltagande gälla även beslut om föreslagna verksamheter som inte anges i bilaga 1 och som kan ha en betydande påverkan på miljön.

I förarbetena till genomförandet av Århuskonventionen konsta- terades att en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla de upp- gifter som behövs för att identifiera och beskriva de effekter som en planerad verksamhet kan medföra på miljön. Miljökonsekvensbeskriv- ningar innehåller den miljöinformation av betydelse som konventio- nen talar om och genom att de kungörs bedömde regeringen att svensk rätt levde upp till konventionens krav i denna del.66

Enligt artikel 6.1 c i Århuskonventionen kan medlemsstaterna i varje enskilt fall besluta att inte tillämpa bestämmelserna på före- slagna verksamheter som tjänar det nationella försvarets syften, om medlemsstaten anser att det skulle inverka menligt på dessa syften. I 6 kap. 3 § miljöbalken anges att en myndighet eller kommuns skyl- dighet att göra en strategisk miljöbedömning för planer och program

66Prop. 2004/05:65, Århuskonventionen, s. 64.

471

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

inte gäller om de endast syftar till att tjäna totalförsvaret eller rädd- ningstjänsten. Det finns ingen motsvarande möjlighet i miljöbalken till undantag för verksamheter och åtgärder.

10.6.3Sveriges genomförande av MKB-direktivet

Sverige har genomfört MKB-direktivet i bland annat 6 kap. och 9 kap. miljöbalken, miljöbedömningsförordningen, miljöprövningsförord- ningen och förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

MKB-direktivets krav på så kallad specifik miljöbedömning för en verksamhet eller åtgärd, vilka motsvarar begreppet projekt i direktivet, genomförs i 6 kap. 20–46 §§ miljöbalken. Kraven på strategisk miljö- bedömning för planer och program regleras på EU-nivå i stället i SMB-direktivet, vilket genomförs i 6 kap. 3–19 §§ miljöbalken.

Enligt 6 kap. 20 § miljöbalken ska en specifik miljöbedömning göras för en verksamhet eller åtgärd som ska prövas för

•ett Natura 2000-tillstånd som avses i 7 kap. 28 a §, om det inte rör sig om brådskande åtgärder som är nödvändiga med hänsyn till skyddet mot allvarliga olägenheter för människors hälsa,

•tillstånd för miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. eller för vatten- verksamhet enligt 11 kap. miljöbalken och kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, samt

•tillåtlighet av regeringen enligt 17 kap. och kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

I 6 kap. 20 § miljöbalken anges även att en specifik miljöbedömning inte krävs för en sådan prövning som avses i vissa bestämmelser i 24 kap. miljöbalken.

I 6 kap. 23 § anges att för verksamheter eller åtgärder som ska prövas enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken, eller för tillåtlighet enligt 17 kap. miljöbalken, ska verksamhetsutövaren undersöka om verk- samheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljö- påverkan. Det behövs dock inte om verksamhetsutövaren själv anser att en betydande miljöpåverkan kan antas, om en tillsynsmyndighet har förelagt verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd eller om frågan om betydande miljöpåverkan har avgjorts i föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 21 §.

472

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

Enligt 6 kap. 21 § får regeringen meddela föreskrifter om att vissa typer av verksamheter och åtgärder ska eller inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan, vilket regeringen har gjort i miljö- bedömningsförordningen. I 6 § i förordningen anges vilka typer av verksamheter och åtgärder som ska anses medföra betydande miljö- påverkan och därmed alltid kräver en specifik miljöbedömning. I 7 § i förordningen anges verksamheter och åtgärder som inte ska antas medföra betydande miljöpåverkan. I övriga fall görs en bedömning från fall till fall och länsstyrelsen fattar enligt 26 § miljöbalken beslut i frågan.

Det finns också verksamheter och åtgärder som kan kräva miljö- konsekvensbedömning, men huvudsakligen prövas enligt annan lag- stiftning än miljöbalken. Det gäller till exempel prövning av de delar som utgör verksamheter eller åtgärder, och inte planer och program, enligt väglagen (1971:948). Den lagen innehåller egna bestämmelser om bland annat samråd, men hänvisar också till delar av 6 kap. miljö- balken. Ett annat exempel är lagen (1983:293) om inrättande, utvidg- ning och avlysning av allmän farled och allmän hamn som hänvisar till delar av 6 kap. miljöbalken för krav på miljökonsekvensbedömning.

För en verksamhet eller åtgärd som länsstyrelsen har beslutat inte kan antas få en betydande miljöpåverkan, och som därmed inte krä- ver en specifik miljöbedömning, ska verksamhetsutövaren ta fram en liten miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. 47 § miljöbalken.

Krav på samråd enligt 6 kap. miljöbalken

I de fall där länsstyrelsen fattar beslut i frågan om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra betydande miljöpåverkan ska ett så kallat undersökningssamråd genomföras. Syftet är att utreda om sådan påverkan kan antas och att samråda om miljökonsekvens- beskrivningens innehåll och utformning. Den som ska bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ansvarar för samrådet och ska enligt 6 kap. 24–25 §§ miljöbalken ta fram ett underlag och samråda med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan bli sär- skilt berörda. Länsstyrelsen fattar därefter enligt 26 § samma kapitel ett särskilt beslut i frågan om verksamheten eller åtgärden innebär en betydande miljöpåverkan.

473

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

Enligt 6 kap. 23 § behövs inget undersökningssamråd, utan endast avgränsningssamråd, för en verksamhet eller åtgärd som enligt 6 § miljöbedömningsförordningen alltid antas medföra betydande miljö- påverkan. Detsamma gäller om verksamhetsutövaren anser att en betydande miljöpåverkan kan antas eller om en tillsynsmyndighet har förelagt verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd.

Avgränsningssamrådet ska genomföras inför arbetet med miljö- konsekvensbeskrivningen. Enligt 6 kap. 29 § miljöbalken ska den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden samråda om verk- samhetens eller åtgärdens lokalisering, omfattning och utformning, de miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser samt om miljökonsekvens- beskrivningens innehåll och utformning. Samrådet ska enligt 6 kap. 30 § miljöbalken ske med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden samt med de övriga statliga myndigheter, de kommuner och den allmänhet som kan antas bli berörda av verksamheten eller åtgärden.

Enligt 6 kap. 31 § ska länsstyrelsen under avgränsningssamrådet verka för att innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen får den om- fattning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen. Det innebär att länsstyrelsen är den myndighet som främst deltar i och vägleder ansökningsprocessen.

10.6.4Sveriges tillämpning av undantag

Artikel 1.3

Undantag för försvarsövningar

I en promemoria från april 2023 föreslog Klimat- och näringslivs- departementet en ny, tillfällig bestämmelse i miljöprövningsförord- ningen som ger Försvarsmakten rätt att vid militära övningar avvika från villkor och försiktighetsmått för att skydda människors hälsa och miljön som gäller enligt tillstånd eller föreläggande för en sådan verksamhet som avses i förordningens 24 eller 30 kap., om det är nödvändigt för militärt samarbete med andra länder. Syftet med för- slaget var att öka möjligheterna för Försvarsmakten att bedriva mili- tärt samarbete och öva tillsammans med andra länders försvarsmak-

474

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

ter. Bestämmelsen föreslogs träda i kraft den 12 juni 2023 och upp- höra att gälla vid utgången av juni 2024.67 Förslagen är remitterade men inte beslutade.

I promemorian hänvisades till att artikel 1.3 i MKB-direktivet och Århuskonventionen ger konventionsparter och medlemsstater en möjlighet att, efter en bedömning från fall till fall och inom ramen för den nationella lagstiftningen, inte tillämpa direktivets och kon- ventionens krav på samråd, miljökonsekvensbeskrivning och miljö- bedömning i fråga om verksamheter som avser det nationella försva- ret, om det skulle inverka negativt på försvarsintresset. Regeringen bedömde att den föreslagna bestämmelsen reglerade en fråga som inte föll inom det obligatoriska lagområdet. Därmed fick bestäm- melsen meddelas av regeringen med stöd av 1 kap. 5 § miljöbalken, som ger regeringen vissa möjligheter att meddela föreskrifter för totalförsvaret som avviker från miljöbalken.68

I promemorian bedöms den föreslagna lösningen utgöra en typ av bedömning från fall till fall genom att endast ett begränsat antal mili- tära verksamhetstyper berörs och i en mycket begränsad utsträckning. Den tillfälliga regleringen bedömdes behövas för att uppnå syftet för det nationella försvaret och Sveriges Nato-ansökan och därmed av möjligheten till undantag enligt artikel 1.3 i MKB-direktivet.69

Artikel 2.4

Ärendet om Cementa

Cementa ansökte i slutet av december 2017 hos Mark- och miljö- domstolen i Nacka om tillstånd till fortsatt och utökad täktverk- samhet i Slite på Gotland. Domstolen beslutade i januari 2020 att ge sådant tillstånd samt Natura 2000-tillstånd.70 Domen överklagades till Mark- och miljööverdomstolen som i juli 2021 avvisade bolagets ansökan på grund av brister i underlaget som innebar att det inte var möjligt att ta ställning till de framställda yrkandena. I samma beslut undanröjdes Mark- och miljödomstolens dom i de delar som innebar

67Klimat- och näringslivsdepartementets promemoria, Tillfällig åtgärd för att underlätta för försvarsövningar under särskilda förhållanden, dnr. KN2023/00937, april 2023. s. 8–10.

68Klimat- och näringslivsdepartementet (2023), s. 8 och 13.

69Klimat- och näringslivsdepartementet (2023), s. 13.

70Mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätts dom den 17 januari 2020 i mål nr M 7575-17.

475

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

att bolaget fick tillstånd.71 Cementa överklagade till Högsta dom- stolen som inte meddelade prövningstillstånd.72

Eftersom Cementas gällande tillstånd snart skulle löpa ut före- slog regeringen tillfälliga ändringar i miljöbalken som innebar att regeringen i vissa undantagsfall skulle pröva en ansökan om tids- begränsat tillstånd att bedriva kalkstenstäkt. Regeringen skulle en- ligt de tillfälliga bestämmelserna endast pröva en sådan ansökan om en verksamhet var av nationell betydelse och samhällets behov av kalksten inte kunde tillgodoses på annat sätt. Ansökan måste också vara begränsad till brytning av den kalksten som omfattades av ett gällande tillstånd, men vars brytning inte kunde slutföras på grund av tidsbegränsning i det gällande tillståndet. Bestämmelserna före- slogs införas i ett nytt 17 a kap i miljöbalken.73

I förarbetena till den tillfälliga lagen bedömdes att artikel 2.4 i MKB-direktivet behövde genomföras i svensk rätt för att det skulle vara möjligt att göra undantag från kravet på miljöbedömning.74 Därför föreslogs i 17 a kap. 3 och 4 §§ att regeringen i enskilda fall skulle få undanta en verksamhet från kraven på miljökonsekvens- bedömning enligt 6 kap. 20–32 och 35–47 §§ miljöbalken. Ett sådant undantag fick ges om tillämpningen av bestämmelserna skulle få en betydande negativ inverkan på verksamhetens syfte och förutsatte att en bedömning av verksamhetens miljöpåverkan ändå kunde göras.75 Den tillfälliga lagen om ändring i miljöbalken trädde i kraft den 15 oktober 2021, men fick tillämpas på ansökningar som lämnas in efter den 16 september 2021.76 Samtidigt beslutades att lagen skulle upphöra att gälla den 1 januari 202277.

Cementa ansökte den 16 september 2021 hos regeringen om tillstånd till fortsatt täktverksamhet enligt 9 kap. miljöbalken, samt om undantag med stöd av 17 a kap. 3 § miljöbalken från kravet på miljöbedömning.78

Regeringen beviljade undantag från kravet på miljökonsekvens- bedömning genom delbeslut den 3 november 202179, och tillstånd

71Dom den 6 juli 2021 i mål nr M 1579–20.

72Dom den 25 augusti 2021 i mål nr T 4746–21.

73Prop. 2021/22:15, Regeringsprövning av kalkstenstäkter i undantagsfall.

74Prop. 2021/22:15, s. 19–20 och 33–38.

75Prop. 2016/17:200, s. 195 och jämför med artikel 3 i MKB-direktivet.

76Sfs 2021:875.

77Sfs 2021:876.

78M2021/01774.

79M2021/01774 (delvis).

476

SOU 2024:11

Undantag från MKB-direktivet

till fortsatt verksamhet samt Natura 2000-tillstånd den 18 november 2021.80 I delbeslutet bedömde regeringen att utebliven produktion från anläggningen skulle få betydande konsekvenser för bostads- byggande, underhåll och byggande av infrastruktur, samt för arbets- marknad och samhällsekonomi och att verksamheten därmed be- hövdes för att tillgodose väsentliga allmänna intressen. Regeringen bedömde vidare att krav på en fullskalig miljöbedömning skulle få en betydande negativ inverkan på verksamhetens syfte, samt att det fanns tillräckligt underlag för att bedöma verksamhetens miljöpå- verkan.81

Samma dag som regeringen beviljade undantaget underrättade Sverige kommissionen.82 Efter granskning skickade kommissionen uppföljande frågor eftersom Sverige inte ansågs ha visat att ärendet om Cementa utgjorde ett undantagsfall (engelskans exceptional case) i MKB-direktivets bemärkelse, och att underrättelsen inte visade att det skulle vara omöjligt eller ogenomförbart att uppfylla alla krav i MKB-direktivet. Kommissionen angav också att Sverige inte hade visat att risken för cementbrist var rimligt sannolik och att det inte framgick av underlagen att Sverige hade gjort en annan typ av miljö- bedömning. Därtill ville kommissionen ha ytterligare information om Sveriges bedömning av påverkan på Natura 2000-områden och i förhållande till ramdirektivet för vatten.83

Sverige svarade kommissionen att en utebliven cementproduk- tion i Cementas anläggning i Slite på kort sikt hade bedömts medföra betydande konsekvenser för väsentliga allmänna intressen. Sverige framförde att en miljöbedömning hade genomförts som enbart i vissa delar innebar avsteg från kraven i MKB-direktivet, och som fullt ut innebar att målet med direktivet kunde nås. Bedömningen av miljöpåverkan, inklusive påverkan på Natura 2000-områden, hade gjorts innan verksamheten getts tillstånd. Regeringen hade också vid- tagit åtgärder vid handläggningen av ärendet för att ge allmänheten och samtliga som berörs av ansökan möjlighet att komma till tals.84 I april 2022 meddelade kommissionen att Sveriges undantag från artikel 2.4 godkänts.85

80M2021/01774.

81M2021/01774 (delvis).

82M2021/01774.

83Ref. Ares(2021)7765424 - 15/12/2021. Regeringskansliets dnr. M2021/01774.

84M2021/02234.

85Ref. Ares(2022)2560857 – 05/04/2022. Regeringskansliets dnr. M2021/01774.

477

Undantag från MKB-direktivet

SOU 2024:11

Fyra miljöorganisationer begärde rättsprövning av både reger- ingens beslut att bevilja undantag från MKB-direktivet och av reger- ingens beslut om förlängt tillstånd till verksamhet. Sökandena ansåg att den tillfälliga ändringen av miljöbalken stred mot regeringsfor- men, att undantaget från krav på miljöbedömning inte var förenligt med unionsrätten, att omständigheterna inte var sådana att 17 a kap. miljöbalken var tillämpligt samt att regeringens beslut stred mot ett antal miljörättsliga bestämmelser.86

Högsta förvaltningsdomstolen fann i HFD 2022 ref. 50 att reger- ingens beslut om undantag från krav på miljöbedömning och att ge Cementa AB ett tillfälligt tillstånd inte stred mot någon rättsregel. Domstolen konstaterade att det för bedömningen i samband med Natura 2000-prövningar i vanliga fall krävs en specifik miljöbedöm- ning enligt 6 kap. 20 § miljöbalken, men i och med regeringens be- slut blev verksamheten undantagen från det kravet. Domstolen ansåg att regeringen trots detta i tillståndsbeslutet hade gjort en be- dömning av om underlaget uppfyller de krav som följer av artikel 6.3 i art- och habitatdirektivet, och att utredningen som gjorts gav en i allt väsentligt samstämmig bild av grundvattenförhållandena inom Natura 2000-områdena. Domstolen ansåg inte heller att förhands- avgörande från EU-domstolen skulle inhämtas och fastställde reger- ingens beslut.

Tillfälligt miljötillstånd för samhällsviktig verksamhet

I februari 2023 överlämnade Utredningen om näringslivets försörj- ningsberedskap ett delbetänkande87 med förslag om tillfälliga miljö- tillstånd för samhällsviktig verksamhet. Utredningen föreslog att in- föra en möjlighet för regeringen att pröva ansökningar om tidsbe- gränsade Natura 2000-tillstånd enligt 7 kap. 28 a §, samt tidsbegrän- sade tillstånd för miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. och vatten- verksamhet enligt 11 kap. miljöbalken. Sådana ansökningar ska avse verksamhet som är samhällsviktig och som behövs för att tillgodose väsentliga allmänna intressen. Det ska även finnas en risk för all- varliga samhällskonsekvenser om verksamheten inte får tillstånd och behovet ska inte kunna tillgodoses på ett från allmän synpunkt annat

86HFD 2022 ref. 50.

87SOU 2023:11.

478

SOU 2024:11

Ikrafttädande- och övergångsbestämmelser

11Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

11.1Ikraftträdandebestämmelser

Förslag: Förslagen ska träda i kraft den 1 juli 2025.

Skälen för utredningens förslag

Med hänsyn till den tid som behövs för regeringens arbete med ut- arbetande av en proposition med lagförslagen gör utredningen bedömningen att de nya bestämmelserna bör träda i kraft tidigast den 1 juli 2025.

11.2Övergångsbestämmelser

Förslag: Förslagen om att regeringen inte längre ska vara över- instans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken respektive för beslut enligt terrängkörningsförordningen (1978:594) ska inte gälla beslut som meddelats före ikraftträdandet.

Förslaget om ändrade handläggningsregler för ärenden enligt lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon som har inletts hos regeringen före ikraftträdandet men ännu inte har avgjorts ska handläggas enligt äldre bestämmelser. Detsamma ska gälla för ärenden enligt 7 kap. 29 a § miljöbalken som har inletts hos läns- styrelsen före ikraftträdandet men ännu inte har avgjorts.

483

Ikrafttädande- och övergångsbestämmelser

SOU 2024:11

Skälen för utredningens förslag

Regeringen ska slutföra handläggningen av överprövningsärendena

Regeringen handlägger för närvarande knappt 90 överklagade beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken och något enstaka över- klagande av beslut enligt terrängkörningsförordningen. Vissa av ären- dena om överklagade beslut om områdesskydd har handlagts av regeringen under en förhållandevis lång tid. Om de pågående över- prövningsärendena skulle lämnas över redan i samband med ikraft- trädande skulle de komma att handläggas enligt andra processuella bestämmelser än då överklagandeärendena anhängiggjordes hos reger- ingen. Det vore enligt utredningen inte lämpligt. Övergången bör enligt utredningen dessutom utformas på ett sätt som gör att arbets- belastningen på de mottagande domstolarna inte blir större än nöd- vändigt och att domstolarna ges möjlighet anpassa verksamheten efter den nya målkategorin. Det är enligt utredningen därför lämp- ligt att regeringen slutför handläggningen av de ärenden som inletts hos regeringen innan ikraftträdandet.

Förslaget innebär att det införs nya övergångsbestämmelser till miljöbalken, förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljö- balken m.m, nationalparksförordningen (1987:938) och terrängkör- ningsförordningen.

De nya bestämmelserna om prövningen av verksamheter i Sveriges ekonomiska zon ska inte gälla i pågående prövningar

Förslaget om nya handläggningsregler för prövningen enligt lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon och om Natura 2000-till- stånd kan ges för sådana verksamheter innebär att ansvaret för pröv- ningen och olika moment i handläggningen av ärendena fördelas om. Det vore enligt utredningens mening inte lämpligt att de nya hand- läggningsreglerna skulle bli tillämpliga i pågående prövningar av om- fattande verksamheter som exempelvis vindkraftparker. Skulle hand- läggningen av ett sådant ärende vara i ett sent skede så skulle stora delar av handläggningen behöva tas om i andra instanser. Utredningen föreslår därför att de äldre bestämmelserna om prövningen av verk- samheter i Sveriges ekonomiska zon ska gälla i ärenden som har in- letts hos regeringen före ikraftträdandet men ännu inte har avgjorts.

484

12 Konsekvensanalys

12.1Förslag om att mark- och miljödomstol ska pröva överklaganden om områdesskydd

12.1.1Problembeskrivning och syfte

Regeringen prövar överklaganden av vissa beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken. Enligt de riktlinjer som riksdagen har ställt sig bakom och som utgör utgångspunkt för utredningens direktiv ska regeringen vara överprövningsinstans endast i vissa undantags- fall. Till undantagsfallen hör frågor som rymmer tydliga politiska avvägningar och som ingår som ett naturligt led i regeringens styr- ning av riket.1

Syftet med utredningens förslag är att åstadkomma en prövnings- ordning som följer riktlinjerna. Utredningens analys visar att de beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken som regeringen är överinstans för knappast rymmer frågor som motiverar att reger- ingen prövar dem.

Analysen visar att överprövningen av beslut om områdesskydd huvudsakligen är en fråga om att tillvarata enskildas behov av rätts- skydd. Enligt de riktlinjer som riksdagen har ställt sig bakom ska regeringen i de fall en överprövning huvudsakligen syftar till att till- godose enskildas rättsskyddsbehov endast vara överprövnings- instans om det inte går att få till en tillräcklig prövning på annat sätt. Utredningen bedömer att såväl de centrala förvaltningsmyndig- heterna som mark- och miljödomstolarna med sin kompetens och sina resurser är minst lika lämpade att göra en kvalificerad överpröv- ning som regeringen.

Eftersom de ärenden om områdesskydd som regeringen över- prövar ofta rör civila rättigheter och skyldigheter behöver kraven i

1Prop. 1983/84:120 om regeringens befattning med besvärsärenden, bet. 1983/84: KU23, rskr. 1983/84:250.

487

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

Europakonventionen2 på tillgång till domstolsprövning tillgodoses. Även Århuskonventionens3 krav på allmänhetens tillgång till rättslig prövning av miljöfrågor behöver tillgodoses. Det görs i dag genom möjligheten att ansöka om rättsprövning av regeringens beslut enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut (rätts- prövningslagen). En sådan prövning är mer begränsad än en sedvan- lig domstolsprövning och tar dessutom tid att få till stånd, eftersom sökanden först måste få ett beslut av regeringen. För att främja för- utsättningarna för en snabbare prövning som motsvarar de krav som följer av Europakonventionen respektive Århuskonventionen föreslår utredningen att besluten ska överklagas till en mark- och miljödom- stol.

12.1.2Nollalternativet och alternativa lösningar

Nollalternativet

Nollalternativet innebär att regeringen även i fortsättningen är över- instans för beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken. För- utom de principiella invändningarna som nämnts mot att behålla regeringen som överinstans innebär det att en domstolsprövning av de beslut om områdesskydd som berör enskildas civila rättigheter eller skyldigheter enligt Europakonventionen endast kan åstadkom- mas genom en rättsprövning av Högsta förvaltningsdomstolen. En sådan prövning är både begränsad och förhållandevis långsam. Vid en oförändrad instansordning skulle regeringen inte heller avlastas ärenden av löpande slag i den utsträckning som följer av de riktlinjer riksdagen ställt sig bakom.

2Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), SÖ 1952:35.

3Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen), SÖ 2005:28.

488

SOU 2024:11

Konsekvensanalys

Alternativa lösningar

Vissa beslut skulle kunna gå att överklaga till regeringen

En alternativ lösning vore att enbart flytta över de överprövningar som allra tydligast saknar politiska överväganden från regeringen. Prövningsordningen skulle enligt utredningens bedömning i sådana fall inte till fullo motsvara de riktlinjer riksdagen ställt sig bakom och regeringen skulle inte avlastas ärenden i den utsträckning riktlinjerna ger uttryck för. De beslut som regeringen fortsatt skulle pröva skulle då endast kunna bli föremål för den begränsade prövning en rätts- prövning innebär.

Övervägandena finns i avsnitt 4.2.1.

Besluten skulle kunna överklagas till en förvaltningsmyndighet

En alternativ lösning som utredningen har övervägt är att de beslut som överklagas till regeringen ska överklagas till en förvaltnings- myndighet. Utredningen har inte ansett att det vore lämpligt. Beslut om områdesskydd innefattar ofta en prövning av enskildas civila rättigheter eller skyldigheter vilket medför en rätt till domstolspröv- ning enligt artikel 6.1 Europakonventionen.

Att låta en central förvaltningsmyndighet med särskild sakkun- skap, som exempelvis Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyn- digheten, vara första överklagandeinstans skulle ge ökade möjligheter till en kvalificerad prövning. En sådan ordning skulle dock fördröja enskildas tillgång till domstolsprövning. De kunskaper myndigheter- na kan bidra med kan en domstol inhämta under handläggningen av ett överklagandeärende. Som Naturvårdsverket har beskrivit i sitt samrådssvar skulle möjligheten att överklaga ett beslut om områdes- skydd till en central förvaltningsmyndighet även kunna påverka myn- dighetens vägledande och beredande roll och kräva organisatoriska förändringar inom myndigheterna. Utöver detta skulle de centrala myndigheternas möjligheter att överklaga besluten behöva ses över.

De ökade möjligheter till en kvalificerad prövning som skulle följa av att låta de centrala förvaltningsmyndigheterna pröva över- klaganden av beslut om områdesskydd vägs enligt utredningens mening inte upp av de skäl som talar mot en sådan ordning.

Övervägandena finns i avsnitt 4.2.1.

489

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

Besluten skulle kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol

Utredningen har övervägt om besluten om områdesskydd bör över- klagas till allmän förvaltningsdomstol i stället för till mark- och miljö- domstol. De allmänna förvaltningsdomstolarna prövar huvudsakligen överklagade myndighetsbeslut och har en prövningsordning som är väl anpassad för det. De allmänna förvaltningsdomstolarna prövar överklaganden av ett vitt spektrum av ärendeslag och kan göra kva- lificerade prövningar av riktigheten i de överklagade besluten.

Mark- och miljödomstolarna prövar i huvudsak miljömål, mål enligt plan- och bygglagen (2010:900) och fastighetsmål. Till miljö- målen hör bland annat överklagade dispenser från områdesskydd. De mål som mark- och miljödomstolarna prövar rör markanvändning och innefattar avvägningar mellan de olika allmänna och enskilda intressen som berörs av det överklagade beslutet. Bland de mål som mark- och miljödomstolarna handlägger avser vissa överklagade myn- dighetsbeslut. De överklagade målen handläggs med stöd av de pro- cessuella bestämmelserna i miljöbalken, lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar samt lagen (1996:242) om domstolsärenden. Det finns därmed även för mark- och miljödomstolarnas del en process som passar för prövningen av överklagade beslut om områdesskydd. Mark- och miljödomstolarna har dessutom, till skillnad från de allmänna förvaltningsdomstolarna, tillgång till tekniska råd som bidrar med teknisk och naturvetenskaplig kunskap vid prövningen.

Enligt utredningens mening kan den bästa resurs- och kompe- tensmässiga samordningen åstadkommas genom att mark- och miljö- domstolarna prövar överklaganden av beslut om områdesskydd.

Övervägandena finns i avsnitt 4.2.2.

12.1.3Konsekvenser för miljö och klimat

En flytt av överprövningsärenden från regeringen till mark- och miljödomstol kan i sig inte anses ha några konsekvenser för miljö och klimat av betydelse.

490

SOU 2024:11

Konsekvensanalys

12.1.4Konsekvenser för olika samhällsaktörer

Konsekvenser för staten

Konsekvenser för regeringen

Vid en flytt av överprövningen från regeringen till mark- och miljö- domstolarna kommer antalet ärenden som handläggs av regeringen minska. Vid oförändrade förhållanden är minskningen uppskatt- ningsvis cirka 70 ärenden årligen.

Utredningen har hämtat in uppskattningar av den genomsnittliga tidsåtgången för handläggningen av överklagade beslut om områdes- skydd från Regeringskansliet. I uppskattningarna har inte tiden för gemensamberedning tagits med eftersom den inte kan generaliseras.

Av uppskattningarna framgår att handläggningstiderna varierar mycket mellan de olika typerna av områdesskydd. Överklagade beslut om upphävda strandskydd respektive interimistiska beslut tar cirka 15–20 timmar i anspråk per ärende, överklagade beslut om natur- reservat eller vattenskyddsområde tar knappt 60 timmar i anspråk och de utvidgade strandskydden tar cirka 110 timmar i anspråk. Reger- ingskansliet har uppskattat timkostnaden för handläggningen till 670 kronor inklusive overheadkostnader. Vid sådana förhållanden innebär förslaget minskade kostnader för Regeringskansliet på åtmin- stone cirka 13 000 kronor per överklagat strandskydd eller interimis- tiskt beslut, cirka 39 000 kronor per överklagat beslut om naturreser- vat eller vattenskyddsområde och cirka 73 000 kronor per överklagat beslut om utökat strandskydd, se tabell 12.1.

Antalet ärenden om överklagade områdesskydd och fördelningen mellan de olika typerna av områdesskydd har varierat relativt mycket åt mellan åren, bland annat av hänsyn till ändrad lagstiftning, se avsnitt 4.4.2. Om antalet ärenden är ungefär detsamma och även fördelar sig på ungefär samma sätt som skett under perioden 2015 2022 innebär ett genomförande av förslaget minskade kostnader för Regeringskansliet med uppskattningsvis 3,2 miljoner kronor per år, se tabell 12.1.

Trots att regeringen vid ett genomförande av förslaget inte längre kommer att vara överklagandeinstans kan det förekomma att en mark- och miljödomstol eller Mark- och miljööverdomstolen med stöd av bestämmelserna i 21 kap. miljöbalken lämnar över ett ärende till regeringen för prövning. Enligt utredningens bedömning kom-

491

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

mer det endast vara enstaka fall där överklagade beslut om områdes- skydd överlämnas till regeringen.

Tabell 12.1 Uppskattad resursåtgång hos Regeringskansliet för omprövningsärenden gällande områdesskydd

	Bedömd styckkostnad	Antal ärenden	Total kostnad

Överprövning utvidgat
strandskydd	73 000 kr	25	1 825 000 kr
Överprövning upphävt
strandskydd	13 000 kr	15	195 000 kr
Överprövning naturreservat
och vattenskyddsområde	39 000 kr	30	1 170 000 kr

Källa: Egna beräkningar baserade på av Regeringskansliet uppskattade lönekostnaderför 2023 och nedlagd tid per ärende samt ungefärligt antal ärenden 2015–2022.

Konsekvenser för domstolar

Utredningens förslag innebär att antalet mål vid mark- och miljö- domstolarna kommer att öka. Som bland annat Lantbrukarnas Riks- förbund har framfört i sitt samrådsyttrande kan det upplevas som ett stort steg för en enskild att överklaga ett beslut om områdesskydd till regeringen. Det kan enligt utredningens mening därför inte ute- slutas att benägenheten att överklaga besluten kan komma att öka om överprövningen flyttas från regeringen till mark- och miljödom- stol. Utöver detta kommer miljöorganisationer med stöd av Århus- konventionen ha en möjlighet att överklaga fler beslut än i dag till domstol. En uppskattning kan vara att antalet mål som mark- och miljödomstolarna handlägger per år skulle öka till cirka 80 mål, att jämföra med de cirka 70 överklaganden som regeringen prövar årli- gen. En sådan eventuell ökning av måltillströmningen till mark- och miljödomstolarna bör resurssättas.

Enligt Domstolsverkets årsredovisning för 2022 är den uppskat- tade styckkostnaden för mark- och miljödomstolarnas handläggning av miljömål drygt 76 000 kronor. Utifrån detta skulle det utökade resursbehovet för dessa uppgå till cirka 6,1 miljoner kronor. Pröv- ningen av ett överklagat beslut om områdesskydd bedöms vara mindre resurskrävande än ett genomsnittligt miljömål. Det ökade resursbehovet bör enligt utredningens bedömning därför bli väsent- ligt lägre.

492

SOU 2024:11

Konsekvensanalys

Utredningen har eftersökt mer nedbrutna kostnadsuppskatt- ningar för olika typer av miljömål, men några tillförlitliga sådana har inte gått att få fram under utredningstiden. Förutom miljömål hand- lägger mark- och miljödomstolarna även fastighetsmål respektive mål enligt plan- och bygglagen. Styckkostnaden för handläggningen av dessa var enligt Domstolsverkets årsredovisning för 2022 drygt 37 000 kronor per ärende. Frågorna i dessa mål är i väsentliga delar liknande som de som skulle aktualiseras i mål områdesskydd och kan även de ligga till grund för en kostnadsuppskattning. Utifrån detta skulle mark- och miljödomstolarnas resursbehov öka med cirka 3 miljoner kronor.

Mark- och miljödomstolarnas avgöranden kommer att kunna över- klagas till Mark- och miljööverdomstolen. Kravet på prövningstill- stånd enligt 39 § lagen om domstolsärenden kommer då att gälla. Mark- och miljööverdomstolens avgöranden kommer inte att kunna överklagas.

Av de uppgifter som utredningen har hämtat in från Domstols- verket överklagas ungefär en tredjedel av miljömålen från mark- och miljödomstol till Mark- och miljööverdomstolen. Även om det inte finns någon säker prognos för hur många fler mål som kan komma att överklagas vidare finns det enligt utredningen anledning att anta att motsvarande även bör gälla för mål om överklagade beslut om områdesskydd. Utifrån detta bör antalet mål i Mark- och miljööver- domstolen öka med cirka 25–30 per år. En sådan eventuell ökad måltillströmning bör det tas höjd för vid resurstilldelningen.

Den uppskattade styckkostnaden för Mark- och miljööverdom- stolens handläggning av miljömål 2022 är drygt 67 000 kronor. Ut- ifrån detta skulle det utökade resursbehovet uppgå till knappt 1,9 miljoner kronor. I likhet med den bedömning utredningen gjort för mark- och miljödomstolarna bör det ökade resursbehovet vara lägre även för Mark- och miljööverdomstolens del.

Utredningen har på samma sätt som avseende mark- och miljö- domstolarna eftersökt mer nedbrutna kostnadsuppskattningar för miljömål som handläggs av Mark- och miljööverdomstolen. Några tillförlitliga uppskattningar har dock inte heller för Mark- och miljö- överdomstolen del gått att få fram under utredningstiden. Mark- och miljööverdomstolen handlägger, förutom miljömål, även fastighetsmål och mål enligt plan- och bygglagen. Styckkostnaden för dessa var en- ligt Domstolsverkets årsredovisning för 2022 drygt 46 000 kronor.

493

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

Mark- och miljööverdomstolens resursbehov skulle mot bakgrund av det kunna uppskattas till cirka drygt 1,2 miljoner kronor.

Utredningens förslag att flytta överprövningen från regeringen kommer medföra att antalet rättsprövningar i Högsta förvaltnings- domstolen kommer att minska. Enligt de uppgifter utredningen häm- tat in har det under 2004–2022 kommit in i genomsnitt 4–5 ansök- ningar om rättsprövning av regeringens beslut om områdesskydd per år. Dessa kommer upphöra med utredningens förslag. Utredningen har eftersökt uppskattningar av vilka kostnadsbesparingar minsk- ningen skulle medföra hos Högsta förvaltningsdomstolen. Enligt Domstolsverkets årsredovisning för 2022 är den genomsnittliga styckkostnaden för Högsta förvaltningsdomstolens handläggning av ett mål 16 526 kronor. Styckkostnaden för ett rättsprövningsmål kan dock antas vara väsentligt högre än ett genomsnittligt mål i Högsta förvaltningsdomstolen. De allra flesta mål hos Högsta förvaltnings- domstolen kräver prövningstillstånd, och kan då avgöras av en leda- mot. I ett rättsprövningsmål krävs inte prövningstillstånd, och rät- ten består enligt 4 a § första stycket 2 lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar som huvudregel av minst fem ledamöter. Någon samlad statistik för kostnaden av mål med en sådan samman- sättning har inte gått att få fram under utredningstiden. Sammantaget bedömer utredningen därför att utredningens förslag endast leder till en mindre kostnadsökning för Sveriges domstolar totalt sett.

Konsekvenser för parts- och remissmyndigheter

Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Skogsstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten får enligt 40 § områdesskyddsförordningen överklaga beslut som rör frågor som avses i 7 kap. miljöbalken. Förslaget innebär i denna del inga tillkommande uppgifter för någon av myndigheterna.

Utredningens förslag påverkar inte parts- och remissmyndig- heter i övrigt.

494

SOU 2024:11

Konsekvensanalys

Sammantagen bedömning av konsekvenserna för staten

Vid ett genomförande av förslaget kommer Regeringskansliets resurs- behov minska samtidigt som resursbehovet hos Sveriges domstolar kommer att öka något. Inom Sveriges domstolar kan mark- och miljö- domstolarnas och Mark- och miljööverdomstolens kostnader öka samtidigt som antalet mål hos Högsta förvaltningsdomstolen bör minska med 4–5 per år. Sammantaget innebär det att förslaget enligt utredningens mening bör vara kostnadsneutralt för staten.

Konsekvenser för kommuner och regioner

Kommunerna fattar vissa beslut om områdesskydd, exempelvis om bildande av kommunala naturreservat. Dessa beslut kan överklagas till länsstyrelsen och vidare till regeringen. Regeringens beslut kan rättsprövas av Högsta förvaltningsdomstolen. Om överprövningen flyttas från regeringen till mark- och miljödomstol kommer dom- stolens avgöranden kunna överklagas till Mark- och miljööverdom- stolen. Besluten kommer därmed att kunna överklagas till ytterligare en instans, men med krav på prövningstillstånd. Samtidigt kommer det inte längre vara möjligt att ansöka om rättsprövning hos Högsta förvaltningsdomstolen eftersom endast regeringsbeslut kan rätts- prövas.

Det kan inte uteslutas att länsstyrelsernas beslut med utred- ningens förslag kan komma att överklagas i något högre utsträck- ning än i dag. Antalet överprövningar av kommunala beslut om om- rådesskydd är dock få och påverkan lär dessutom begränsas genom en utvecklad rättspraxis. Förslagets sammantagna påverkan på kom- munerna får därigenom anses marginell.

Regionerna påverkas inte av förslaget.

Konsekvenser för företag

De företag som berörs av förslagen är enligt utredningen främst företag inom jord- och skogsbruket.

År 2022 fanns totalt 58 218 jordbruksföretag inom jordbruk, husdjursskötsel eller trädgårdsodling. Av företagen brukar huvud- delen mindre än 20 hektar jordbruksmark. Av jordbruksmarken bru-

495

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

kas 62 procent av marken av de knappt 12 procent av jordbruks- företagen med över 100 hektar jordbruksmark.4

Av den produktiva skogsmarken ägdes 2021 48 procent av fysiska personer, dödsbon och bolag som inte är aktiebolag. Privatägda aktiebolag äger 24 procent av den produktiva skogsmarken och 20 procent ägs av staten eller av statliga bolag.5

För att klargöra förslagets påverkan på små och medelstora före- tag inom jord- och skogsbruket har utredningen samrått med Lant- brukarnas riksförbund. Förbundets medlemmar är nästan uteslu- tande enskilda som driver små företag.

Utredningen har inte funnit någon anledning att förändra sitt förslag av hänsyn till små- och medelstora företag. Utgångspunkten har varit de riktlinjer riksdagen ställt sig bakom som ligger till grund för utredningens direktiv. Ingen av de alternativa lösningar som utredningen har övervägt har sådana fördelar för små- och medel- stora företag som motiverar att de genomförs.

Tidsvinst och kostnadsbesparingar

Regeringens handläggningstider för ärenden om överklagade beslut om områdesskydd är långa. För de ärenden som kommit in sedan 2015 är handläggningstiden i median 14 månader i de fall de prövats i sak och 7 månader i de fall de inte tagits upp till prövning, se av- snitt 4.4.2.

Handläggningstiderna hos regeringen kan jämföras med de miljö- mål som överklagas till mark- och miljödomstolarna. Sådana tar enligt den statistik som utredningen hämtat in från Domstolsverket

imedian 3–4 månader att handlägga i mark- och miljödomstol och knappt tre månader i Mark- och miljööverdomstolen om de över- klagas dit. Den kortare handläggningstiden i respektive domstols- instans gäller även för de närliggande måltyper som mark- och miljö- domstolarna handlägger, som exempelvis mål om dispenser från bestämmelserna om skydd för områden och för biologisk mångfald enligt 7 och 8 kap. miljöbalken, mål om nätkoncessioner på annans mark enligt ellagen (1997:857) och mål om överklagade detaljplaner enligt plan- och bygglagen.

4Jordbruksverket (2023).

5Skogsstyrelsen (2022).

496

SOU 2024:11

Konsekvensanalys

Förslaget bör därför medföra en snabbare prövning för de företag som berörs av ett beslut om områdesskydd. I vart fall har de en snab- bare och enklare tillgång till en domstolsprövning av ett sådant beslut.

Utredningen har hämtat in uppskattningar från Lantbrukarnas riksförbund och vissa rådgivningsföretag inom jord- och skogsbruk. De uppskattar att enskildas processkostnader skulle bli högre om förslaget genomförs, bland annat till följd av att enskildas benägen- het att anlita juridiskt ombud kan komma att öka om ett överkla- gande sker till domstol i stället för till regeringen. Det kan enligt utredningen anmärkas att det är upp till den enskilde om den vill anlita ombud och att det inte kostar något att överklaga ett beslut till en mark- och miljödomstol. En domstol har dessutom bättre för- utsättningar än regeringen att bedriva materiell processledning och exempelvis klargöra vilken ändring av beslutet den enskilde vill åstad- komma med sitt överklagande.

Investeringsvilja, konkurrenskraft samt påverkan på små och medelstora företag

Små och medelstora företag är särskilt känsliga för långa handlägg- ningstider. Utredningens bedömning är handläggningstiderna för överklagade beslut om områdesskydd förkortas med utredningens förslag. Förslaget kommer därför att gynna små och medelstora företag inom framför allt jord- och skogsbruket. Kortade handlägg- ningstider kan vara av stor betydelse och underlätta den ekonomiska och verksamhetsmässiga planeringen av en verksamhet, exempelvis i samband med generationsskiften inom jord- och skogsbruk. Lant- brukarnas riksförbund har beskrivit att investeringar i den egna fastigheten, som exempelvis djurstallar eller maskinhallar, kan uppgå till miljonbelopp för den enskilde jord- och skogsbrukaren. För att förenkla enskildas planering av sådana investeringar är det enligt ut- redningen angeläget att hålla handläggningstiderna nere, vilket utred- ningens förslag kan förväntas göra.

497

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

Konsekvenser för enskilda

Vid ett genomförande av förslaget kommer enskilda ha en snabbare tillgång till en domstolsprövning av besluten om områdesskydd. Det skriftliga förfarande som regeringen tillämpar kan antas bli huvud- regel vid mark- och miljödomstolarnas handläggning av överklagan- dena. Vid en prövning i domstol finns möjligheter att komplettera det skriftliga underlaget med både muntliga förhandlingar och syn på plats. En domstol har dessutom bättre förutsättningar än reger- ingen att utöva materiell processledning vid sin handläggning av överklagandeärenden. Processen blir därigenom mer transparent för den enskilde och kan göra det enklare för enskilda att föra sin talan. Dessutom kan domstolarna skapa en mer tillgänglig rättspraxis.

Det finns inga ansökningsavgifter för att överklaga till vare sig regeringen eller mark- och miljödomstol. Utredningens förslag med- för ingen förändring för de sökande i det avseendet.

Konsekvenser för andra samhällsaktörer

Ett genomförande av förslaget skulle ge miljöorganisationer tillgång till en domstolsprövning i fler ärenden. En domstolsprövning kom- mer inte bara kunna ske av de beslut om områdesskydd som om- fattas av artikel 9.2 i Århuskonventionen och därför kan rättsprövas, utan även de beslut som omfattas av artikel 9.3 i samma konvention.

Möjliga finansieringskällor

Ett genomförande av förslagen kommer enligt utredningens bedöm- ning inte medföra några utökade kostnader för det allmänna som behöver finansieras. Ett genomförande av förslaget kommer dock förutsätta att medel omdisponeras från Regeringskansliet, utgifts- område 1, till Sveriges Domstolar, utgiftsområde 4.

498

SOU 2024:11

Konsekvensanalys

12.1.5Övriga konsekvenser

Sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet

Utredningens förslag väntas inte ha några konsekvenser för syssel- sättningen eller den offentliga servicen i olika delar av landet. Utred- ningens förslag väntas inte heller få någon ytterligare påverkan på företagen än den som redan redovisats.

Jämställdhet

Utredningens förslag väntas inte ha några konsekvenser för jäm- ställdheten.

Integration

Utredningens förslag väntas inte ha några konsekvenser för integra- tionen.

Brottslighet

Utredningens förslag väntas inte ha några konsekvenser för brotts- ligheten.

Personlig integritet

Utredningens förslag väntas inte ha några konsekvenser för den per- sonliga integriteten.

12.1.6Förenlighet med EU-rätten och internationell rätt

Förenlighet med EU-rätten

Det finns inga unionsrättsliga bestämmelser som hindrar att över- klaganden av beslut om områdesskydd prövas av en domstol. För- slaget att flytta överprövningen av beslut om områdesskydd från regeringen till mark- och miljödomstol stämmer därför överens med

499

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

Förenlighet med internationell rätt

Det finns inga bestämmelser i internationell rätt som hindrar att överklaganden av beslut om områdesskydd prövas av en domstol. Förslaget stämmer därför överens med Sveriges skyldigheter enligt internationell rätt.

Bildandet av områdesskydd och beslut om föreskrifter för dessa innebär ofta att enskildas rådighet över mark begränsas. Besluten rör därför ofta frågor som relaterar till det egendomsskydd som följer av artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Vid ett genomförande av förslaget kommer beslut om områdes- skydd att överklagas direkt till domstol. En sådan ordning ger en snabbare och effektivare tillgång till en domstolsprövning än nuva- rande möjlighet att ansöka om rättsprövning av regeringens beslut hos Högsta förvaltningsdomstolen.

Förslaget ger dessutom allmänheten bättre möjligheter att få hand- lingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot miljölagstiftningen prövade av domstol på ett sätt som främjar efterlevnaden av i Århuskonventionen.

12.1.7Ikraftträdande och informationsinsatser

Ikraftträdande

Bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juli 2025. Förslagen för- utsätter ändringar i såväl lag som förordning. Ändringarna bör träda i kraft samtidigt. Utredningens bedömning är att det inte finns anled- ning att ta några särskilda hänsyn vid bestämmandet av när förslagen ska träda i kraft.

Eftersom regeringen bör slutföra handläggningen av de ärenden som inletts hos regeringen innan ikraftträdandet bör det meddelas övergångsbestämmelser om att äldre föreskrifter fortfarande gäller för överklagande av beslut som har meddelats före ikraftträdandet.

500

SOU 2024:11

Konsekvensanalys

Informationsinsatser

Det kommer att finnas behov av informationsinsatser om den nya ordningen för överklagande som etableras genom utredningens för- slag. Insatserna bör ligga inom Naturvårdsverkets uppdrag. Arbets- uppgiften är av begränsad omfattning och bör rymmas inom nu- varande anslag.

12.2Förslag om ändrad instansordning enligt terrängkörningsförordningen

12.2.1Problembeskrivning och syfte

Utgångspunkten i regeringsformen är att regeringens arbete ska begränsas till sådana angelägenheter som typiskt kräver dess ställ- ningstagande i egenskap av politiskt organ.6 Utredningens analys visar att beslut enligt 10 § terrängkörningsförordningen om inrät- tande av allmän skoterled, samt beslut om tillfälliga förbud mot skoterkörning enligt 15 och 16 §§ samma förordning, knappast krä- ver sådana politiska avvägningar att överprövningen ingår som ett naturligt led i regeringens styrning av riket.

Utredningen bedömer också att vissa beslut enligt 10, 15 och

16 §§ terrängkörningsförordningen kan vara mer lika förvaltnings- beslut än normbeslut. Även i de fall besluten utgör normer och innehåller vissa lämplighetsfrågor är behovet av en demokratisk för- ankring inte tillräckligt starkt för att motivera att regeringen ska vara överinstans. Utredningens analys visar också att överprövningen av beslut om förbud mot, eller begränsning av, terrängkörning huvud- sakligen är en fråga om att tillvarata enskildas behov av rättsskydd. Enligt de riktlinjer riksdagen ställt sig bakom ska regeringen i sådana fall endast vara överprövningsinstans om det inte går att få till en till- räcklig prövning på annat sätt.7 Utredningen bedömer att de allmänna förvaltningsdomstolarna med sin kompetens är minst lika lämpade att göra en kvalificerad överprövning som regeringen.

Eftersom ärendena normalt rör enskildas civila rättigheter och skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonven-

6Prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., s. 184 och prop. 1983/84:120, s. 12.

7Prop. 1983/84:120, bet. 1983/84: KU23, rskr. 1983/84:250.

501

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

tionen behöver konventionens krav på tillgång till domstolspröv- ning tillgodoses. Även Århuskonventionen ställer krav på att all- mänheten och miljöorganisationer ska ha tillgång till en objektiv och rättvis prövning. De kraven anses vara uppfyllda genom möjligheten att ansöka om rättsprövning av regeringens beslut hos Högsta för- valtningsdomstolen. En rättsprövning är dock begränsad och kan inte jämställas med en vanlig domstolsprövning.

I två fall har regeringen avvisat samebyars överklaganden av kom- munens beslut att inte anta föreskrifter om förbud, och angett att besluten inte var sådana som får överklagas enligt 24 § terrängkör- ningsförordningen. Det ena beslutet rättsprövades av Högsta för- valtningsdomstolen i HFD 2020 not. 50, som ansåg sig förhindrad att pröva frågan om målet rörde enskildas civila rättigheter och skyl- digheter eftersom regeringen inte hade behandlat den frågan. Resul- tatet blev att samebyarna inte fick frågan om terrängkörningsförbud prövad av domstol. Utredningen bedömer mot bakgrund av dom- stolspraxis att rätten till domstolsprövning tillgodoses bättre om de beslut enligt terrängkörningsförordningen som överklagas till reger- ingen i stället överklagas till domstol.

Nästan alla ärenden hos regeringen enligt terrängkörningsförord- ningen avser tillfälliga förbud mot skoterkörning till skydd för renar och rennäringen. De kräver en mycket snabb hantering, vilket reger- ingens organisation inte är anpassad för. Med dagens ordning hinner därför många av ärendena inte prövas innan tiden som det tillfälliga förbudet skulle gälla har löpt ut.

Utredningens förslag är att de beslut enligt terrängkörningsför- ordningen som i dag överklagas till regeringen i stället ska över- klagas till allmän förvaltningsdomstol.

12.2.2Nollalternativet och alternativa lösningar

Nollalternativet

Nollalternativet utgörs av att regeringen fortsatt skulle vara över- instans för överklagade beslut enligt 10 § terrängkörningsförord- ningen om inrättande av allmän skoterled, samt för beslut om tillfälliga förbud mot skoterkörning enligt 15 och 16 §§ samma förordning. Där- med skulle en prövningsordning upprätthållas som innebär att reger-

502

SOU 2024:11

Konsekvensanalys

ingen är överinstans trots att ärendet inte bedöms innefatta sådana politiska avvägningar som motiverar att regeringen prövar frågan.

Med nollalternativet skulle många överklaganden även fortsatt inte hinna prövas innan den tidsperiod som ansökan om tillfälligt skoterförbud avser hunnit gå ut. Om regeringen fortsatt är över- instans och vidhåller sin nuvarande linje att beslut av kommun eller länsstyrelse om att inte anta föreskrifter om förbud mot terrängkör- ning inte kan överklagas kommer någon domstolsprövning av så- dana beslut inte vara möjlig.

Med nollalternativet kan arbetsbelastningen hos regeringen antas bli densamma som i dag. Under 2010–2015 överklagades endast två beslut enligt terrängkörningsförordningen till regeringen. Antalet överklaganden ökade under 2016–2020 till mellan fyra och sju ären- den om året, för att sedan minska till ett till tre ärenden per år under 2021–2023. Arbetsbelastningen för kommuner och länsstyrelser på- verkas inte av utredningens förslag.

Alternativa lösningar

Besluten skulle kunna överklagas till mark- och miljödomstol

Huvudregeln enligt 22 § terrängkörningsförordningen är att beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. En alternativ lösning jäm- fört med utredningens förslag är att beslut om inrättande av allmän skoterled enligt 10 § terrängkörningsförordningen samt beslut om tillfälliga förbud mot skoterkörning enligt 15 och 16 §§ samma för- ordning i stället överklagas till mark- och miljödomstol. Ett sådant förslag skulle innebära att olika beslut enligt terrängkörningsförord- ningen skulle överklagas till olika domstolsslag. Utredningen bedö- mer att det vore olämpligt.

Alternativet att ändra prövningsordningen så att alla beslut enligt terrängkörningsförordningen ska överklagas till mark- och miljö- domstol skulle kräva en ändring av andra bestämmelser i förord- ningen. Det omfattas inte av utredningens uppdrag att lämna ett sådant förslag. Utredningen bedömer i vilket fall att det inte finns skäl för en sådan ändring.

503

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

Kommunala beslut skulle kunna överklagas till länsstyrelsen

Ett alternativ är att föreslå att kommunala beslut först ska överklagas till länsstyrelsen i stället för direkt till allmän förvaltningsdomstol. Länsstyrelsen har dock redan flera olika roller i förhållande till kom- munerna enligt terrängkörningsförordningen, och ska enligt 15 § yttra sig innan kommunen fattar beslut. Utredningen bedömer där- för att länsstyrelsen inte bör utgöra överinstans för de kommunala besluten.

Överklagandena skulle kunna samlas till en domstol

Den allmänna forumregeln i förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. anger att ärenden ska spri- das geografiskt hos de allmänna förvaltningsdomstolarna, och utred- ningen föreslår att regeln ska tillämpas för överklaganden av beslut enligt 10, 15 och 16 §§ terrängkörningsförordningen. Det innebär att besluten överklagas till den domstol inom vars domkrets ärendet först prövats. Ett alternativ vore att samla alla mål vid en och samma förvaltningsrätt. En sådan koncentration av ärenden sker exempelvis i fråga om överklaganden av en länsstyrelses eller Naturvårdsverkets beslut om jakt efter björn, varg, järv, lo eller kungsörn. Dessa beslut överklagas enligt 7 g § i förordningen om allmänna förvaltningsdom- stolars behörighet m.m. till Förvaltningsrätten i Luleå.

Om målen samlas hos en förvaltningsrätt skulle en samlad kom- petens kunna upparbetas som bättre skulle hantera de få, men oftast brådskande, ärenden det rör sig om. I förarbetena till den allmänna forumregeln ställdes dock relativt höga krav för att göra avvikelser från den. Det är dessutom få andra ärendetyper som har koncentre- rats till en och samma domstol. Utredningen föreslår därför att den allmänna forumregeln bör gälla även för de nu aktuella överkla- gandena.

12.2.3Konsekvenser för miljö och klimat

Terrängkörningsförordningen har ett naturvårdssyfte genom att den bland annat syftar till att skydda mark och vegetation och minimera störningar på fauna och friluftsliv. Enligt 15 och 16 §§ terrängkör-

504

SOU 2024:11

Konsekvensanalys

ningsförordningen kan en kommun respektive en länsstyrelse införa förbud eller begränsningar för terrängkörning om den kan medföra olägenhet från naturvårdssynpunkt eller annan allmän synpunkt. Förutom att renskötsel är ett allmänt intresse utgör renar även en del av faunan, och utredningen bedömer att de ingår i miljön i Århus- konventionens mening.

Inget beslut om inrättande av en allmän skoterled enligt 10 § terrängkörningsförordningen har överklagats sedan 2010. Sedan 2010 har 31 beslut om tillfälliga förbud mot skoterkörning enligt 15 och 16 §§ överklagats. Av dessa kom ett ärende in till regeringen 2010 och ett 2013. Resterande 29 ärenden har kommit in till reger- ingen sedan 2016. Det innebär att antalet överklaganden har ökat avsevärt sedan 2016, även om antalet ärenden fortfarande är få. Svenska Samernas Riksförbund har framfört till utredningen att same- byarna i en del fall väljer att inte överklaga beslut om tillfälliga skoter- förbud eftersom det inte anses löna sig eftersom många ärenden inte hinner hanteras i tid.

Utredningen bedömer att de allmänna förvaltningsdomstolarna har väsentligt bättre förutsättningar att hantera brådskande överkla- ganden än vad regeringen har. Med en instansordning som bättre till- godoser behovet av en snabb prövning kan antalet överklaganden eventuellt komma att öka. Det skulle i sin tur kunna leda till fler skoterförbud, vilket skulle ha en positiv effekt på miljön genom ett stärkt skydd för renar och genom mindre slitage på naturen. Det- samma gäller om antalet överklaganden blir konstant jämfört med men fler överklaganden hinner hanteras i tid och antalet förbud mot skoterkörning ökar därmed. Att förvaltningsdomstolarna blir över- instans kan också minska antalet överklaganden genom att det kom- mer att utvecklas praxis som vägleder kommuner och länsstyrelser i deras beslutsfattande. Även i sådana fall kan det leda till positiva effekter för miljön.

Förslagens effekter för klimatet är försumbara.

505

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

12.2.4Konsekvenser för olika samhällsaktörer

Konsekvenser för staten

Överklaganden av beslut enligt terrängkörningsförordningen utgör en liten mängd ärenden hos regeringen. Utredningen bedömer att de normalt inte kräver någon omfattande handläggning utan det cen- trala är att de ofta behöver handläggas snabbt.

Antalet överklaganden av beslut har dock ökat sedan 2016 jäm- fört med 2010–2015. Utredningens förslag om att domstol ska ut- göra överinstans i stället för regeringen kan i sig bidra till ett ökat antal överklaganden om domstolarna uppfattas som mer tillgängliga och om de sökande bedömer att det finns bättre förutsättningar för att överklagandena hinner prövas i tid. Förslagen kan också på sikt leda till färre överklaganden genom att det utvecklas en mer tillgäng- lig praxis som vägleder kommuner och länsstyrelser.

Konsekvenser för regeringen

Antalet överklaganden till regeringen enligt terrängkörningsförord- ningen är få, även om antalet har ökat sedan 2016. Utredningen be- dömer att den handläggning och administration som ett regerings- beslut innebär inte står i proportion till den relativt begränsade utredning som sakfrågorna kräver. Rutinerna för regeringsbeslut är också ett hinder för den snabba handläggning som ofta krävs för överklaganden av beslut om tillfälliga förbud mot skoterkörning. Förslaget att flytta överklaganden till allmän förvaltningsdomstol minskar både arbete och resursåtgång hos regeringen.

Regeringskansliet har uppskattat att handläggningen av ett över- klagat beslut enligt terrängkörningsförordningen uppgår till drygt 55 timmar. Beräknat på Regeringskansliets uppskattade timkostnad, inklusive overheadkostnader, på cirka 670 kronor blir kostnaden per ärende knappt 37 000 kronor. Antalet överklaganden av beslut enligt terrängkörningsförordningen hos regeringen uppgick till mellan fyra och sju ärenden per år 2016–2020 och ett till tre ärenden per år 2021–2023. Vid ett antagande om att tre till fyra överklaganden kom- mer att göras per år innebär ett genomförande av förslaget att Reger- ingskansliets kostnader minskar med cirka 111 000–148 000 kronor per år.

506

SOU 2024:11

Konsekvensanalys

Konsekvenser för de allmänna förvaltningsdomstolarna

Utredningens förslag leder till en något ökad arbetsbörda för för- valtningsrätterna. Sett till statistiken sedan 2010 gäller de flesta över- klagade ärenden beslut som tagits av kommuner i Norrbottens län, det vill säga Förvaltningsrätten i Luleås domkrets. Eftersom utred- ningen föreslår att den allmänna forumregeln ska följas är det främst den förvaltningsrätten som kan väntas få en ökad arbetsbörda. Ett par andra förvaltningsrätter kan få enstaka mål och andra inga alls. En förvaltningsrätts avgörande kommer att kunna överklagas till kammarrätt, men då gäller krav på prövningstillstånd. Det kan antas bli få mål som kommer att prövas i kammarrätt.

Det är bara enstaka beslut enligt terrängkörningsförordningen som hittills har rättsprövats av Högsta förvaltningsdomstolen. Genom utredningens förslag försvinner möjligheten att ansöka om rättsprövning av besluten. I stället kan kammarrättens beslut över- klagas till Högsta förvaltningsdomstolen, som också kräver pröv- ningstillstånd. Eftersom en rättsprövning kräver betydligt mer resurser av Högsta förvaltningsdomstolen än ett överklagat ärende bör det leda till en minskad total resursåtgång hos den domstolen.

Utredningen bedömer att överklagade ärenden enligt terräng- körningsförordningen kommer orsaka marginellt ökade kostnader för de allmänna förvaltningsdomstolarna och att det bör rymmas inom befintliga ramar. En genomsnittlig styckkostnad för mål i förvaltningsrätt är knappt 10 000 kronor. Med ett antagande om att det även fortsättningsvis kan röra sig om tre till fyra mål per år i hela landet innebär det omkring 30 000–40 000 kronor i ökade omkost- nader per år för förvaltningsrätterna. Därutöver kan något enstaka avgörande av förvaltningsrätten per år komma att överklagas vidare till kammarrätt och Högsta förvaltningsdomstolen. Omkostnaden är då cirka 15 000–20 000 kronor per instans.8

Konsekvenser för länsstyrelser

Utredningen föreslår inga ändringar av beslutsordningen för läns- styrelserna. Utredningen bedömer att det kommer ha försumbara konsekvenser för länsstyrelserna om deras beslut enligt 10 och 15 §§

8Sveriges domstolar (2022), bilaga 2, s. 150–151.

507

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

terrängkörningsförordningen överklagas till allmän förvaltningsdom- stol i stället för till regeringen.

Konsekvenser för parts- och remissmyndigheter

Naturvårdsverket har enligt 23 § terrängkörningsförordningen rätt att föra talan mot länsstyrelsens beslut enligt förordningen, vilket inte förändras med utredningens förslag. Naturvårdsverket får över- klaga ett beslut att inrätta en allmän skoterled till regeringen för att ta till vara allmänna intressen. Utredningens förslag innebär att bestämmelsen ändras så att Naturvårdsverket behåller samma rätt att överklaga, men att det i stället görs till allmän förvaltningsdomstol.

Utredningens förslag påverkar inte parts- och remissmyndighe- ter i övrigt.

Konsekvenser för kommuner och regioner

Utredningen föreslår inga ändringar av beslutsordningen för kommu- ner, och bedömer att konsekvenserna för kommunerna är försumbara om besluten överklagas till allmän förvaltningsdomstol i stället för till regeringen.

Konsekvenser för företag

De små och medelstora företag som främst berörs av förslaget är samebyarna eftersom de bedriver rennäring, samt små och medelstora företag som arbetar med turism och som använder sig av skoterkör- ning för att till exempel att organisera fiske- eller jaktturer.

För att klargöra konsekvenserna har utredningen samrått med bland annat Svenska samernas riksförbund, Sametinget och Svenska snöskoterägares riksorganisation. Utifrån vad dessa uppgivit skulle effekten av utredningens förslag bli störst i Norrbottens län. Detta bekräftas även av att huvuddelen av de överklaganden regeringen har prövat har gällt områden i Norrbottens län. Det innebär att många samebyar berörs, främst de 32 samebyar som finns i Norrbottens län. Terrängkörningsutredningens uppskattade att det finns cirka 100– 150 företag som sysslar med guidade turer och uthyrning av snöskot-

508

SOU 2024:11

Konsekvensanalys

rar. Hur många av dessa som bedriver sin verksamhet i de områden som främst skulle beröras av en ändrad instansordning har inte kun- nat uppskattas under utredningstiden.

Tidsvinst och kostnadsbesparingar

För företag som överklagar beslut enligt terrängkörningsförord- ningen bör utredningens förslag leda till både tidsvinst och kostnads- besparingar, eftersom de ger en snabbare prövningsprocess. Både tids- vinsten och kostnadsbesparingarna för de individuella företagen är dock svåra att uppskatta.

Investeringsvilja

Om antalet överklaganden ökar med utredningens förslag och det leder till fler förbud mot terrängkörning kan det leda till viss negativ påverkan på företagens investeringsvilja om de inte kan erbjuda turer med terrängfordon under framför allt vissa perioder under våren. Detsamma gäller om utredningens förslag leder till att de överkla- ganden som görs hinner prövas i tid, så att fler förbud införs jämfört med i dag.

Konkurrenskraft samt påverkan på små och medelstora företag

Om antalet förbud mot terrängkörning ökar med utredningens för- slag kan det leda till negativ påverkan på små och medelstora företags konkurrenskraft jämfört med företag som bedriver samma typ av verksamhet i områden som inte omfattas av förbud. Ett ökat antal förbud kan samtidigt få positiva effekter för de samebyar som bedri- ver renskötsel.

De flesta ärenden rör dock tillfälliga förbud under en begränsad tid på våren, vilket gör att det bör en ha begränsad påverkan på före- tagen. Om förslagen leder till fler långvariga förbud kan det få större konsekvenser för företagen.

509

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

Konsekvenser för sökande

Sedan 2010 har alla beslut enligt terrängkörningsförordningen som överklagats till regeringen avsett tillfälliga förbud mot skoterkör- ning. Alla beslut utom ett har rört skyddet för renar och renskötseln, vilket innebär att prövningen omfattas av artikel 6.1 i Europakon- ventionen. Renar ingår även i begreppet miljö enligt Århuskonven- tionen. Ärendena har överklagats av samebyar, boendeföreningar, näringsidkare, jaktföreningar med flera.

Utredningens förslag tillgodoser kraven i Europakonventionen på tillgång till domstolsprövning. Även om möjligheten till rätts- prövning av regeringens beslut anses uppfylla Europakonventionens och Århuskonventionens krav är en rättsprövning begränsad. I två ärenden har också regeringen ansett att kommuners beslut om att inte införa föreskrifter om förbud mot skoterkörning inte gick att överklaga. Frågan om enskildas civila rättigheter kunde inte heller rättsprövas av Högsta förvaltningsdomstolen eftersom den frågan inte hade tagits upp av regeringen. I de ärendena fick samebyarna alltså inte någon domstolsprövning av sina yrkanden. Det skulle lösas med utredningens förslag som innebär att besluten alltid ska kunna överklagas till domstol.

Ärenden om tillfälliga förbud mot skoterkörning måste i de flesta fall hanteras mycket skyndsamt för att syftet med överklagandet ska kunna tillgodoses. Utredningen bedömer att de allmänna förvalt- ningsdomstolarnas organisation är bättre lämpad än regeringens för en så snabb hantering som krävs. För att enskildas intressen ska kunna tas till vara behövs dock även att kommuner och länsstyrelser lämnar över överklaganden skyndsamt.

Regeringen använder ett skriftligt förfarande. Utredningen bedö- mer att detsamma kommer bli huvudregel vid de allmänna förvalt- ningsdomstolarna, åtminstone för mål om tillfälliga förbud mot ter- rängkörning. Det finns dock en möjlighet för en enskild att begära en muntlig förhandling eller syn. Vid en prövning i domstol finns bättre förutsättningar för domstolen att utöva materiell processledning än vad regeringen har vid sin handläggning av överklagandeärenden. Det kan antas förbättra enskildas möjligheter att föra sin talan vid ett överklagande av besluten.

510

SOU 2024:11

Konsekvensanalys

Det finns inga ansökningsavgifter för att överklaga till vare sig regeringen eller allmän förvaltningsdomstol. Utredningens förslag gör ingen skillnad för de sökande i det avseendet.

Konsekvenser för övriga samhällsaktörer

Det finns ingen hänvisning i terrängkörningsförordningen till miljö- organisationers rätt att överklaga enligt 16 kap. 13 § miljöbalken och det ligger utanför utredningens uppdrag att lämna sådana förslag. Hög- sta förvaltningsdomstolen har dock gett organisationer rätt att över- klaga miljörelaterade beslut även om det inte funnit något sådant uttryckligt stöd för det i tillämplig svensk lagstiftning. När det gäller tillfälliga förbud mot terrängkörning behöver de ofta hanteras så snabbt att andra parter än de direkt berörda sannolikt inte kommer överklaga. Miljöorganisationer kan ha intresse av att överklaga ärenden om inrättande av allmän skoterled enligt 10 § terrängkörningsförord- ningen eller mer långvariga förbud enligt 15 och 16 §§ i förordningen.

Möjliga finansieringskällor

Förslagen rör en relativt liten mängd ärenden som behöver handläg- gas snabbt. Utredningen bedömer att överklagade ärenden enligt terrängkörningsförordningen kommer orsaka marginellt ökade kost- nader för de allmänna förvaltningsdomstolarna och att det bör rym- mas inom befintliga ramar.

12.2.5Övriga konsekvenser

Sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet

Sedan 2010 har samtliga beslut enligt terrängkörningsförordningen som överklagats till regeringen avsett tillfälliga förbud mot skoter- körning i områden i inlandet i Jämtlands, Västerbottens och Norr- bottens län. Om antalet förbud mot terrängkörning ökar med utred- ningens förslag kan det leda till negativ påverkan på konkurrens- kraften för sådana små och medelstora företag som ägnar sig åt terrängkörning, och därigenom även på sysselsättningen i dessa om- råden, jämfört med företag som bedriver samma typ av verksamhet

511

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

i områden som inte omfattas av förbud. De flesta ärenden rör dock tillfälliga förbud som gäller under en begränsad tid på våren, vilket gör att det endast bör en ha begränsad påverkan på företagen. Utred- ningens förslag väntas därför ha ringa konsekvenser för sysselsätt- ningen och den offentliga servicen i olika delar av landet. Utred- ningens förslag väntas inte heller få någon ytterligare påverkan på företagen än den som redan redovisats.

Jämställdhet

Utredningens förslag väntas inte ha några konsekvenser för jäm- ställdheten.

Integration

Utredningens förslag väntas inte ha några konsekvenser för integra- tionen.

Brottslighet

Utredningens förslag väntas inte ha några konsekvenser för brotts- ligheten.

Personlig integritet

Utredningens förslag väntas inte ha några konsekvenser för den per- sonliga integriteten.

12.2.6Förenlighet med EU-rätten och internationell rätt

Förenlighet med EU-rätten

Det finns inga unionsrättsliga bestämmelser som hindrar att över- klaganden av beslut enligt terrängkörningsförordningen prövas av en domstol. Utredningen bedömer därför att förslagen stämmer överens med de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.

512

SOU 2024:11

Konsekvensanalys

Förenlighet med internationell rätt

Utredningen bedömer att förslagen stämmer överens med Sveriges skyldigheter enligt internationell rätt. Utredningens förslag tillgodo- ser rätten till domstolsprövning enligt Europakonventionen på ett bättre sätt än dagens prövningsordning och ger därmed en förbättrad efterlevnad av Europakonventionen.

Utredningen bedömer att förslagen ger en förbättrad efterlevnad av kravet enligt artikel 9.3 i Århuskonventionen på tillgång till en objektiv och rättvis prövning i ärenden som rör miljön, eftersom de ger möjlighet till en fullständig domstolsprövning i stället för en begränsad rättsprövning av regeringens beslut. Det finns dock ingen hänvisning i terrängkörningsförordningen till miljöorganisationers rätt att överklaga beslut enligt 16 kap. 13 § miljöbalken, och det lig- ger utanför utredningens uppdrag att lämna sådana förslag.

12.2.7Ikraftträdande och informationsinsatser

Ikraftträdande

Bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juli 2025. Eftersom reger- ingen bör slutföra handläggningen av de ärenden som inletts hos regeringen innan ikraftträdandet bör det meddelas övergångsbestäm- melser om att äldre föreskrifter fortfarande gäller för överklagande av beslut som har meddelats före ikraftträdandet.

Informationsinsatser

Det kommer att finnas behov av informationsinsatser om den nya ordning för överklagande som skapas genom utredningens förslag. Insatserna bör rymmas inom Naturvårdsverkets generella uppdrag att vägleda om terrängkörningslagstiftningen. Länsstyrelserna och kom- munerna bör i sitt löpande arbeta bidra till att informera om regel- ändringarna, utöver den obligatoriska informationen om överkla- gande i deras beslut.

Insatserna för att informera om förslaget är av begränsad omfatt- ning och bör rymmas inom nuvarande ramar.

513

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

12.3Förslag om tillståndsprövning i Sveriges ekonomiska zon

12.3.1Problembeskrivning och syfte

Enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon krävs tillstånd från regeringen, eller från den myndighet som regeringen bestämmer, för vissa verksamheter och åtgärder i zonen. Enligt utredningens direk- tiv är det mot bakgrund av ärendenas karaktär en rimlig ordning att dessa ärenden även fortsättningsvis prövas av regeringen.

Regeringen har tidigare både handlagt och prövat ärenden om till- stånd enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon. Efter att antalet ansökningar ökade avsevärt har regeringen sedan 2020 gett länssty- relser i uppdrag att handlägga ärendena och lämna förslag till beslut till regeringen för prövning. Regeringen har delegerat handlägg- ningen av sådana ärenden till länsstyrelserna genom regeringsupp- drag och inte genom lagstiftning.

Utredningen föreslår att ansvaret för handläggningen av ärenden enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon flyttas till mark- och miljö- domstolarna eftersom de bedöms ha de bästa förutsättningarna för att åstadkomma en snabb och enkel prövningsprocess. Det är också vid mark- och miljödomstolarna som de största samordningsvinsterna kan göras med andra tillståndsprövningar. Mark- och miljödomsto- larna bör handlägga ansökningar om alla typer av verksamheter i den ekonomiska zonen.

Utredningen bedömer att det är viktigt att domstolarna har kun- skap om regionala och lokala förhållanden. Därför bör den mark- och miljödomstol vars domsområde ligger närmast där verksam- heten i huvudsak avses bedrivas, eller åtgärden i huvudsak avses vid- tas, handlägga ärenden enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon.

För ökade samordningsvinster föreslår utredningen att ansök- ningar om Natura 2000-tillstånd för en verksamhet i den ekono- miska zonen ska göras till den mark- och miljödomstol som hand- lägger ärendet om tillstånd till verksamheten för regeringen, i stället för till länsstyrelsen. Domstolen ska sedan pröva frågan om Natura 2000-tillstånd.

514

SOU 2024:11

Konsekvensanalys

12.3.2Nollalternativet och alternativa lösningar

Nollalternativet

Nollalternativet innebär att regeringen fortsatt ska handlägga ären- den om tillstånd till verksamhet enligt 5 § lagen om Sveriges eko- nomiska zon. I praktiken har dock regeringen gett länsstyrelserna i uppdrag att handlägga alla tillståndsansökningar som kommit in sedan 2020.9 Länsstyrelserna har sedan lämnat tillbaka ärendena med förslag till beslut till regeringen för prövning. Utredningen bedömer därför att det faktiska nollalternativet sannolikt utgörs av att ansök- ningarna fortsatt skulle handläggas av länsstyrelserna. I nollalterna- tivet blir arbetsbelastningen och resursåtgången därmed densamma hos både regeringen och länsstyrelserna som den varit sedan ansvaret 2020 flyttades över genom regeringsuppdrag.

Fram till och med 2022 tilldelades länsstyrelserna inga extra medel för handläggningen av ansökningar om tillstånd för verksam- heter enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Länsstyrelserna har generellt tilldelats extra medel med 500 000 kronor per ärende för 2023 och 2024.10 Enligt de redovisningar som utredningen har fått från länsstyrelserna i Skåne och Halland har dock den genomsnitt- liga kostnaden för de ärenden som handlagts hittills enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon uppskattats till cirka 400 000 kronor, och till cirka 350 000 kronor per ärende om Natura 2000-tillstånd för samma verksamhet. Därutöver lägger Regeringskansliet igenomsnitt omkring 250 timmar per ärende motsvarande omkring 170 000 kro- nor per ärende på handläggning av dessa.

Nollalternativet innebär också att ansökningar om Natura 2000- tillstånd skulle både inkomma till och prövas av länsstyrelsen i det län där Sveriges sjöterritorium ligger närmast det berörda skydds- området. Om länsstyrelserna fortsatt skulle handlägga tillstånds- ärenden enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon genom regerings- uppdrag skulle det ge samma samordningsvinster med prövningen av Natura 2000-tillstånd. Däremot skulle ingen samordning uppnås

9Regeringsbeslut den 17 juni M2020/01324 (delvis), regeringsbeslut den 20 oktober 2021 M2021/01384 (delvis), regeringsbeslut den 22 december 2021 M2021/01802 (delvis), reger- ingsbeslut den 27 januari 2022 M2021/02297 (delvis), regeringsbeslut den 22 juni 2022 M2022/00473 (delvis).

10Finansdepartementet, Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende länsstyrelserna, ap. 22 Beredning av vindkraft till havs, Fi2021/02746 m.fl., 12 december 2022. Regeringsbeslut den

22december 2022 M2022/01411 (delvis) och 2022/02371.

515

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

med de olika prövningar som krävs för förbindelsen av en anläggning med land genom sjöterritoriet.

Under 2021 och 2022 kom fyra ansökningar om året in till reger- ingen om tillstånd till havsbaserade vindkraftsparker i Sveriges eko- nomiska zon, och under 2023 kom till och med oktober åtta sådana ansökningar in. Under 2021–2023 har regeringen i tolv ärenden beslutat att ge länsstyrelserna i Skåne, Halland, Gotland, Västra Götaland, Gävleborg, Kalmar, Blekinge och Uppsala län i uppdrag att handlägga ansökningar om tillstånd, och i ett fall ändring av till- stånd, för vindkraftsparker i Sveriges ekonomiska zon.

Utredningen har fått underlag från länsstyrelserna om resurs- åtgången för ärendena om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekono- miska zon, respektive för ärendena om Natura 2000-tillstånd för samma anläggningar. Utredningen har också fått underlag från Reger- ingskansliet om resursåtgången för den handläggning som krävs för regeringens prövning av ärendena enligt lagen om Sveriges ekono- miska zon.

Tabell 12.2 visar en uppskattad resursåtgång i nollalternativet. Utredningen bedömer att det under de närmaste åren kan förväntas ett större antal ansökningar om havsbaserad vindkraft, och att an- sökningarna därefter kommer att minska i antal när utrymmet för ny havsbaserad vindkraft till stor del kommer att ha tagits i anspråk. Utredningen utgår därför från ett antagande om att det kommer in fyra ansökningar per år till regeringen om tillstånd till verksamheter i den ekonomiska zonen, och att länsstyrelserna får i uppdrag att handlägga sådana ansökningar samt pröva tillhörande Natura 2000- tillstånd. Tabellen visar också en uppskattning av resursåtgången i Regeringskansliet när ärendena kommer in till regeringen och ska lämnas över till länsstyrelserna, och för den prövning som reger- ingen gör när en länsstyrelse har lämnat tillbaka ärendet med ett eget yttrande för prövning.

516

SOU 2024:11Konsekvensanalys

Tabell 12.2 Uppskattad resursåtgång för ett antagande om fyra ansökningar per år

	Bedömd styckkostnad	Antal ärenden	Total kostnad
Länsstyrelsens handläggning
Sveriges ekonomiska zon	400 000 kr	4	1 600 000 kr
Länsstyrelsen
Natura 2000-prövning	350 000 kr	4	1 400 000 kr

Regeringskansliets
handläggning Sveriges
ekonomiska zon	170 000 kr	4	680 000 kr

Källa: Egna beräkningar baserat på uppgifter från Regeringskansliet samt länsstyrelsen i Halland och Skåne.

Alternativa lösningar

Olika alternativ för länsstyrelsernas roll

En alternativ lösning är att länsstyrelserna får ett lagstadgat uppdrag om att handlägga ärenden om tillstånd för verksamheter i den eko- nomiska zonen. Länsstyrelserna har både kompetens och kunskap om lokala förhållanden. Utredningen bedömer dock att mark- och miljödomstolarna har bättre möjligheter att begära in yttranden från olika aktörer, och en organisation som är bättre anpassad för en snabb och enkel handläggning av ärendena. Utredningen bedömer också att de största samordningsvinsterna med andra tillståndspröv- ningar kan göras hos mark- och miljödomstolarna. Samma fördelar för domstolarna gör sig gällande även jämfört med alternativet att lägga ansvaret för handläggningen på miljöprövningsdelegationerna.

Ansvaret för handläggningen av ärendena skulle också kunna läg- gas på en eller flera expertmyndigheter. Flera av dem har dock redan andra roller i handläggningen av ärenden enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Vissa av dem har inte heller erfarenhet av att göra miljöprövningar. Domstolarna har också en bredare kompetens än expertmyndigheterna var för sig.

Ett alternativ är att länsstyrelserna fortsatt prövar Natura 2000- frågan för anläggningar i den ekonomiska zonen. På det sättet upp- nås dock ingen samordning med handläggningen av ärendena enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon vid mark- och miljödomstolarna, och inte heller med prövning av övriga tillstånd och dispenser som verksamheten kräver.

517

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

Utredningen föreslår att ansökan om Natura 2000-tillstånd för en verksamhet i den ekonomiska zonen ska göras till den mark- och miljödomstol som handlägger ärendet om tillstånd för samma verk- samhet enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Alternativet är att sådana ansökningar fortfarande ska lämnas in till länsstyrelsen, men det innebär extra administration om ansökningarna ska lämnas över till domstolen. Det blir också ett enklare förfarande för de sökande om ansökan om Natura 2000-tillstånd kan göras direkt till domsto- len tillsammans med ansökan om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon.

Målen ska inte utgöra ansökningsmål enligt 21 kap. 1 a § miljöbalken

Utredningen föreslår att ärendena enligt lagen om Sveriges ekono- miska zon ska handläggas som mål i mark- och miljödomstol, men har också övervägt om ärendena borde utgöra ansökningsmål enligt 21 kap. 1 a § miljöbalken. Ärendena skiljer sig dock från övriga ansök- ningsmål, till exempel genom att domstolen inte kommer att avkunna dom som får rättsverkan mot tredje man. Att de skulle handläggas som ansökningsmål skulle också aktualisera bestämmelser i miljöbal- ken som inte är anpassade för mål enligt lagen om Sveriges ekono- miska zon. Utredningen bedömer därför att det inte är lämpligt att ärendena handläggs som ansökningsmål enligt 21 kap. 1 a § miljö- balken.

Ärendena ska spridas geografiskt

Enligt utredningens förslag ska ärenden spridas geografiskt på mark- och miljödomstolarna efter vilken domstol som ligger närmast plat- sen där en verksamhet ligger, eller är tänkt att ligga, i den ekono- miska zonen, se avsnitt 6.2.1. Ärendena skulle i stället kunna samlas vid en och samma mark- och miljödomstol. Det skulle ha fördelen att kompetens skulle byggas upp vid en domstol och det vore enklare att bedöma resursbehovet per domstol. Utredningen bedömer dock att det är viktigt med lokal och regional kännedom och förslaget följer därför huvudregeln, som är geografisk spridning av ärendena.

518

SOU 2024:11

Konsekvensanalys

12.3.3Konsekvenser för miljö och klimat

Alla ansökningar om tillstånd som har prövats av regeringen enligt

5§ lagen om Sveriges ekonomiska zon sedan 2000 har gällt havsbase- rad vindkraft och tillhörande vindmätningsstationer. Utredningen bedömer att utredningens förslag leder till en snabbare, mer effektiv och samordnad prövningsprocess vilket kan öka investeringsviljan hos företagen.

Om förslagen leder till fler vindkraftsparker i den ekonomiska zonen, eller om de kommer till stånd snabbare, ger det en betydande positiv klimateffekt eftersom vindkraftsparkerna kan producera stora mängder förnybar el som bidrar till omställningen till fossil- frihet i både industri och samhället i övrigt. Detsamma gäller om utredningens förslag leder till fler verksamheter i den ekonomiska zonen som bidrar till minskade utsläpp av växthusgaser, som till exempel produktion av vätgas från förnybar el. Förslagen kan också innebära negativa klimateffekter om de skulle leda till att fler verk- samheter som bidrar till utsläpp av växthusgaser får tillstånd eller kommer till stånd snabbare.

Anläggningar i den ekonomiska zonen kan orsaka negativ miljö- påverkan, som till exempel sedimentspridning och störning av olika djurarter. Även sådana effekter kan öka om utredningens förslag leder till att fler verksamheter får tillstånd. Anläggningar kan dock också ha positiv miljöpåverkan genom att till exempel vindkrafts- parker kan skapa reveffekter och minska fisket av sårbara arter som torsk.11

12.3.4Konsekvenser för olika samhällsaktörer

Konsekvenser för staten

Antalet ansökningar om tillstånd enligt 5 § lagen om Sveriges eko- nomiska zon har ökat sedan 2020, men från låga tal. Under 2021 och 2022 kom det in fyra ansökningar om året till regeringen, och fram till oktober 2023 har åtta ansökningar kommit in. Ansökningarna har dock avsett havsbaserade vindkraftsparker, vilket innebär stora verksamheter som kräver relativt omfattande handläggning.

11Naturvårdsverket (2022b), s. 11 och 75.

519

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

Vissa slutsatser om antalet framtida ansökningar kan dras av antalet ärenden om undersökningstillstånd enligt kontinentalsockel- lagstiftningen som har kommit in till Sveriges geologiska undersök- ning. Undersökningstillståndens giltighetstid är tre till fem år vilket innebär att ansökningar om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekono- miska zon kommer med en viss fördröjning från det att undersök- ningstillstånd beviljats. Den statistiken visar ett kraftigt ökat antal ansökningar om undersökningar inför havsbaserad vindkraft under åren 2020 till 2022 och eventuellt en viss avmattning under 2023.12

Med tanke på att det finns ett begränsat geografiskt utrymme i den ekonomiska zonen för havsbaserad vindkraft bedömer utred- ningen det som troligt att det kommer många ansökningar om nya anläggningar i den ekonomiska zonen under de närmaste åren och att de därefter kommer att avta. Det innebär att behovet av resurser kan antas påverkas på samma sätt. Utvecklingen kan också påverkas av till exempel politiska och ekonomiska förutsättningar för havs- baserad vindkraft. Det kan också komma ansökningar om ändringar av befintliga verksamheter, men det är svårt att bedöma omfatt- ningen av sådana.

Konsekvenser för regeringen

Förslaget att mark- och miljödomstol ska handlägga ärenden om till- stånd till verksamhet i Sveriges ekonomiska zon minskar resurs- åtgången hos regeringen, jämfört med alternativet att regeringen själv handlägger dessa. Regeringen kommer dock fortfarande att ha kostnader för den prövning som sker efter att mark- och miljödom- stolen lämnat sitt yttrande. Den kan antas vara densamma som när länsstyrelsen har handlagt ärendena.

För de tolv ärenden som regeringen gett länsstyrelser i uppdrag att handlägga har det, från det att ett ärende kom in till regeringen till dess att ett beslut om regeringsuppdrag har fattats, tagit mindre än en månad i två ärenden, mellan två och fyra månader i åtta ären- den, sex månader i ett ärende och i ett annat ärende tio månader. Med utredningens förslag ska ansökan i stället lämnas in direkt till dom- stolen, vilket därmed sparar både tid och minskar kostnaderna i det inledande skedet enligt tabell 12.2 för regeringen.

12Naturvårdsverket, (2022b), s. 11 och 75.

520

SOU 2024:11

Konsekvensanalys

Länsstyrelserna i Skåne och Halland har uppskattat tidsåtgången i fyra av de ärenden om tillstånd för verksamhet i Sveriges ekono- miska zon som de sedan 2020 handlagt på uppdrag av regeringen till cirka 670 timmar per ärende. Med ett antagande om att tidsåtgången hos regeringen skulle vara densamma, och med en beräknad timkost- nad inklusive overhead på 600 kronor skulle Regeringskansliets om- kostnader minska med omkring 400 000 kronor för varje ärende som länsstyrelsen handlägger.

Konsekvenser för domstolarna

Förslagen kommer att öka arbetsbelastningen hos mark- och miljö- domstolarna. Utredningen föreslår att det är den domstol vars om- råde ligger närmast den plats där anläggningen ligger eller är avsedd att ligga som ska göra prövningen, vilket innebär att ärendena kom- mer att spridas på domstolarna. Eftersom den ekonomiska zonen ser olika ut och förutsättningarna för verksamhet varierar i olika delar av zonen kan vissa mark- och miljödomstolar väntas få fler ärenden än andra.

De yttranden som mark- och miljödomstolen lämnar till reger- ingen om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon kom- mer inte att gå att överklaga. Detsamma gäller regeringens beslut, men det kommer fortsatt att vara möjligt att ansöka om rättspröv- ning av regeringens beslut hos Högsta förvaltningsdomstolen.

Även om det handlar om få tillkommande ärenden för domsto- larna om tillstånd till verksamhet enligt lagen om Sveriges ekono- miska zon, kräver varje ärende relativt omfattande handläggning. Förslagen innebär också att domstolarna ska pröva Natura 2000- frågan för verksamheten i zonen. Utredningen bedömer därför att mark- och miljödomstolarna behöver tillföras resurser.

En uppskattning av kostnaderna kan göras utifrån länsstyrelser- nas uppskattning av kostnaden för handläggningen av ärenden gäl- lande Sveriges ekonomiska zon och Natura 2000-prövningar. En genomsnittlig kostnad för ärenden enligt lagen om Sveriges ekono- miska zon uppskattas till omkring 400 000 kronor per ärende och den genomsnittliga tidsåtgången för relaterade Natura 2000-ärenden är enligt uppgifter från länsstyrelserna i Skåne och Halland runt 580 timmar motsvarande cirka 350 000 kronor per ärende. Den totala

521

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

kostnaden hos länsstyrelsen har alltså hittills uppgått till cirka 750 000 kronor per ärende. Länsstyrelsen i Halland har vidare upp- skattat att om ärendet om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekono- miska zon och Natura 2000-ärendet för samma anläggning hand- lades separat av olika instanser skulle tidsåtgången vara cirka 40 till 50 procent högre för respektive ärende.

Som har redovisats i inledningen av detta avsnitt har antalet an- sökningar om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon varit fyra ärenden per år under 2021 och 2022 och sex ärenden under 2023 till och med oktober månad. Utredningen bedömer att denna utveckling kan fortsätta under åtminstone de närmaste åren för att sedan plana ut. En resurstilldelning för mark- och miljödomstolarna bör därmed beakta en sådan ökning. En uppskattning om åtta ären- den per år skulle medföra kostnader om drygt tre miljoner kronor per år för handläggningen av ärenden enligt lagen om Sveriges eko- nomiska zon. Skulle samtliga dessa ärenden kräva Natura 2000-till- stånd skulle ytterligare knappt tre miljoner kronor behöva tillföras.

Enligt nuvarande ordning prövar mark- och miljödomstolen Natura 2000-frågan först efter överklagande. Förslaget om att mark- och miljödomstolen ska pröva Natura 2000-frågan i stället för läns- styrelsen medför att besluten överklagas till Mark- och miljööver- domstolen, där prövningstillstånd krävs, i stället för till mark- och miljödomstolen. Det innebär en minskad resursåtgång i det avse- endet för mark- och miljödomstolen, och möjligen en ökad resurs- åtgång i Mark- och miljööverdomstolen.

Konsekvenser för länsstyrelserna

Länsstyrelserna har sedan 2020 i praktiken haft hand om handlägg- ningen av ärenden inför regeringens prövning. Om handläggningen flyttas till mark- och miljödomstolarna kommer länsstyrelserna inte längre ha denna uppgift.

Länsstyrelserna prövar ansökningar om Natura 2000-tillstånd för verksamheter i den ekonomiska zonen. Utredningen föreslår att så- dana ansökningar i stället ska göras till den mark- och miljödomstol som handlägger frågan om tillstånd för samma verksamhet enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon, och att domstolen även ska pröva frågan om Natura 2000-tillstånd. Genom utredningens förslag

522

SOU 2024:11

Konsekvensanalys

kan länsstyrelsen få en tillkommande uppgift som partsmyndighet för både ärenden enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon och till- hörande Natura 2000-tillstånd. Däremot kommer kostnaden för att pröva Natura 2000-tillstånd att minska.

Sammantaget innebär förslagen att länsstyrelsen inte längre kom- mer behöva tillskott i budgeten för handläggning av ärenden enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Länsstyrelserna har generellt fått extra medel för 2023 och 2024 med 500 000 kronor per ärende, men den genomsnittliga kostnaden har uppskattats till cirka 400 000 kro- nor per ärende, och cirka 350 000 kronor per ärende för prövning av Natura 2000-tillstånd om sådant krävts för samma verksamhet. Ut- redningens förslag innebär därmed att länsstyrelsernas kostnader minskar med cirka 750 000 kronor per ärende, varav 250 000 kronor avser myndighetens anslag. Samtidigt tillkommer ett något ökat resursbehov för uppgiften som partsmyndighet.

Konsekvenser för parts- och remissmyndigheter

Mark- och miljödomstolarna kommer att vara beroende av underlag från andra myndigheter såsom bland annat länsstyrelserna, Sjöfarts- verket, Transportstyrelsen, Sveriges geologiska undersökningar och Försvarsmakten vid sin handläggning av ärendena. Behovet av under- lag bör dock vara ungefär detsamma som om ärendena handläggs av regeringen själv eller av en länsstyrelse på uppdrag av regeringen. Uppgiften att ta fram underlag bör därför kunna utföras med befint- liga resurser hos dessa myndigheter.

Konsekvenser för kommuner och regioner

Utredningen lämnar bara förslag om prövning av tillstånd i den eko- nomiska zonen, det vill säga utanför Sveriges territorium. Förslagen påverkar därmed inte kommuner och regioner.

523

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

Konsekvenser för företag

De flesta ansökningar om tillstånd till verksamhet i Sveriges ekono- miska zon görs av svenska eller utländska företag som är speciali- serade på förnybar energi. Investeringskostnader för havsbaserade vindkraftparker rör sig vanligen om åtskilliga miljarder och typiskt 25–50 miljarder kronor per anläggning. Utredningen bedömer att förslagen inte kommer att ha någon ytterligare påverkan på före- tagen utöver det som redovisas i detta avsnitt.

Tidsvinst och kostnadsbesparingar

Med dagens ordning behöver verksamhetsutövarna ansöka om till- stånd till verksamhet i den ekonomiska zonen hos regeringen. Ut- redningen föreslår att sådana ansökningar i stället ska göras till mark- och miljödomstol. Utredningen föreslår att det ska införas en ny bestämmelse i miljöbalken så att även ansökningar om miljö- tillstånd och dispenser för en förbindelse mellan en anläggning i zonen och land kan samordnas hos samma domstol. En sådan ord- ning bör medföra både tidsvinst, kostnadsbesparing och förenkling för företagen genom att de kan ha en kontaktpunkt för flera tillstånd och i högre grad samordna underlagen för olika ansökningar. För- slaget att ansökan om Natura 2000-tillstånd för anläggningen i zonen ska göras till mark- och miljödomstolen i stället för till läns- styrelsen skapar av samma skäl både tidsvinst och kostnadsbespar- ingar och ytterligare förenkling för sökanden.

Enligt uppgifter från Svensk Vindenergi kan en ansökan om till- stånd för en vindkraftspark enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon, från framtagande av ansökan till dess att prövningen avslutas, kosta omkring 75–200 miljoner kronor för verksamhetsutövaren med den kvalitet som krävs i tillståndsprövningar. Siffran är dock osäker eftersom det ännu finns mycket få tillstånd att basera upp- skattningarna på. Den uppskattade kostnaden inkluderar även Natura 2000-tillstånd för anläggningen i den ekonomiska zonen. Enligt Svensk Vindenergi finns potentiella kostnadsbesparingar på upp till 30 procent att göra om samtliga tillståndsprövningar för anlägg- ningen i zonen kan samordnas hos en prövningsmyndighet.13

13Svensk vindenergi, Regeringsprövningsutredningen: Svar på följdfrågor efter samråd,

29mars 2023.

524

SOU 2024:11

Konsekvensanalys

Investeringsvilja

Det är en vanlig kritik från företagen att den svenska prövnings- processen för tillstånd till verksamhet i den ekonomiska zonen är långsam och att det krävs många olika tillstånd och dispenser som ges av olika myndigheter och kommuner. Det kan antas minska investeringsviljan, inte minst för så stora investeringar som havs- baserade vindkraftsparker i den ekonomiska zonen innebär.

Utredningens förslag ger en snabbare, mer effektiv och sam- ordnad prövningsprocess och kan bidra till en ökad investeringsvilja. Det finns dock även andra faktorer som kan påverka investerings- viljan som till exempel politikens inriktning, avsaknaden av långsik- tiga regelverk, den samhällsekonomiska utvecklingen och andra om- världsfaktorer. Det går därför inte att med säkerhet säga att förslagen kommer att leda till fler ansökningar om verksamhet i den ekono- miska zonen.

Tids- och kostnadsbesparingar kan ha en positiv påverkan på investeringsviljan, men det som enligt företagen är av störst bety- delse är förutsägbarheten i processen. Kostnaden för att ansöka om tillstånd utgör några få procent av den totala investeringskostnaden, men för att göra en investering i storleksordningen 25–50 miljarder kronor krävs enligt företagen trygga och förutsägbara processer. Detta handlar delvis om tillståndsprocessen men även om stabilitet och långsiktiga politiska förutsättningar.14 Inget havsbaserat projekt har ännu tagit investeringsbeslut för en vindkraftspark i Sveriges ekonomiska zon.

Konkurrenskraft samt påverkan på små och medelstora företag

Utredningens förslag kommer att ge de som vill bedriva verksamhet i Sveriges ekonomiska zon fördelar av en snabbare och mer effektiv prövningsprocess. En förbättrad process kan underlätta etableringen för sådana verksamheter och minska kostnaderna. Om den produ- cerade energin från havsbaserad vindkraft, eller det som produceras från andra tekniker i den ekonomiska zonen framöver, exporteras kan det stärka konkurrenskraften i förhållande till verksamheter i andra länder jämfört med dagens situation.

14Svensk vindenergi, Regeringsprövningsutredningen: Svar på följdfrågor efter samråd, 29 mars 2023.

525

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

Utredningen har inhämtat information från Svensk Vindenergi om vilka vindkraftsbolag som kan anses utgöra små eller medelstora företag, eftersom alla ansökningar om tillstånd i Sveriges ekono- miska zon sedan 2000 har avsett vindkraft. Indelningen utgår från Europeiska kommissionens definition av små och medelstora före- tag.15 Utredningen bedömer att mer än hälften av de cirka 15–20 före- tag som har ansökt om tillstånd, eller som planerar att ansöka, om tillstånd till havsbaserad vindkraft i zonen kan utgöra sådana företag. Det är dock vanligt att de ingår i olika typer av företagskonstella- tioner, som att utgöra dotterbolag till större svenska eller utländska företag. Det är därför svårt att bedöma hur stor andel av vindkrafts- bolagen som faktiskt är små eller medelstora företag.

Förslagen är huvudsakligen konkurrensneutrala men särskilt små och medelstora företag är känsliga för stora kostnader och långa hand- läggningstider och väntas därmed påverkas positivt av förslagen.

Konsekvenser för övriga samhällsaktörer

I den ekonomiska zonen finns inga markägare eller kommunala intres- sen, och de som skulle kunna tänkas beröras av nya verksamheter i den ekonomiska zonen är till exempel ägarna till närliggande vind- kraftsparker. De kan ha intresse av att yttra sig i processen, men ut- redningen bedömer att förslagen inte innebär någon förändring för dem.

Utredningens förslag begränsar inte rätten för allmänheten, det vill säga enskilda och miljöorganisationer, att delta i beslutsproces- sen enligt Århuskonventionen. Förslagen påverkar inte heller allmän- hetens redan befintliga möjlighet att begära rättsprövning av reger- ingens beslut om tillstånd till verksamhet i den ekonomiska zonen. Bestämmelsen i 16 kap. 13 § miljöbalken om miljöorganisationers rätt att överklaga beslut är inte direkt tillämplig i zonen, men Högsta förvaltningsdomstolen har tillerkänt organisationer rätt att över- klaga miljörelaterade beslut även om det inte funnits något uttryck- ligt stöd för det i svensk lag.

15Europeiska kommissionen (2003).

526

SOU 2024:11

Konsekvensanalys

Möjliga finansieringskällor

Det tas inte ut någon avgift för prövningen av tillstånd för verksam- heter eller åtgärder i den ekonomiska zonen. Så sker däremot för mark- och miljödomstolarnas prövningar av miljöfarliga verksamhe- ter eller vattenverksamheter respektive av om Natura 2000-tillstånd kan ges för åtgärder i territorialhavet. Eftersom kostnaden för att uppföra sådana vindkraftsanläggningar överstiger etthundra miljo- ner kronor, vilket är gränsen för att ta ut avgift enligt förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken, har det tagits ut en prövningsavgift för sådana anläggningar i terri- torialhavet. Exempelvis togs vid prövningen av vindkraftsanlägg- ningen Kattegatt Syd ut en prövningsavgift på 400 000 kronor.16

Utredningen har i uppdrag att föreslå ett bemyndigande för reger- ingen att meddela föreskrifter om avgifter för prövning och tillsyn enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Utredningen föreslår där- för ett bemyndigande om detta i en ny bestämmelse i 19 § lagen om Sveriges ekonomiska zon. Uppdraget omfattar inte att föreslå nivån på avgifter och graden av kostnadstäckning, men utredningen utgår från att sådana avgifter kommer att införas och utgöra en finan- sieringskälla för utredningens förslag. Samtidigt har Utredningen för havsbaserad vindkraft (KN 2023:01) i uppdrag att ta ställning till om en avgift eller ersättning för att få eller behålla ensamrätt till ett område bör tas ut, samt att analysera hur en avgift eller ersättning för att bedriva verksamheter inom allmänt vatten och i Sveriges eko- nomiska zon bör tas ut. Det uppdraget ska redovisas i juni 2024.

12.3.5Övriga konsekvenser

Sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet

Utredningens förslag väntas inte ha några konsekvenser för syssel- sättningen eller den offentliga servicen i olika delar av landet.

16Mark- och miljööverdomstolens dom den 8 december 2015 i mål nr M 6960–14.

527

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

Jämställdhet

Utredningens förslag väntas inte ha några konsekvenser för jäm- ställdheten.

Integration

Utredningens förslag väntas inte ha några konsekvenser för integra- tionen.

Brottslighet

Utredningens förslag väntas inte ha några konsekvenser för brotts- ligheten.

Personlig integritet

Utredningens förslag väntas inte ha några konsekvenser för den per- sonliga integriteten.

12.3.6Förenlighet med EU-rätten och internationell rätt

Förenlighet med EU-rätten

Utredningen bedömer att förslagen stämmer överens med de skyl- digheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. EU-rätten begränsar inte Sveriges möjligheter att ändra prövnings- ordning och förslagen säkerställer en fullgod prövning enligt kraven i unionens miljölagstiftning. Förslagen innebär i sig ett bättre genom- förande av EU-rätten eftersom de bidrar till en mer samlad och snab- bare prövning som är enklare för de sökande och innebär färre kon- taktpunkter, vilket är i linje med vad som eftersträvas i bland annat EU:s förnybartdirektiv17.

17Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2023/2413 av den 18 oktober 2023 om änd- ring av direktiv (EU) 2018/2001, förordning (EU) 2018/1999 och direktiv 98/70/EG vad gäl- ler främjande av energi från förnybara energikällor, och om upphävande av rådets direktiv (EU) 2015/652 (Förnybartdirektivet).

528

SOU 2024:11

Konsekvensanalys

Förenlighet med internationell rätt

Utredningen bedömer att förslagen stämmer överens med Sveriges skyldigheter enligt internationell rätt. Förslagen överensstämmer också med Sveriges åtaganden enligt FN:s havsrättskonvention18 och påverkar inte uppfyllandet av Sveriges skyldigheter mot andra stater enligt Esbokonventionen19.

Förslagen påverkar inte heller genomförandet av Århuskonven- tionen eftersom det fortfarande kommer att vara möjligt att över- klaga beslut om Natura 2000-tillstånd, även om instansordningen ändras och det krävs prövningstillstånd hos mark- och miljööver- domstolen. Det kommer fortsatt vara möjligt att begära rättspröv- ning av regeringens beslut om tillstånd enligt lagen om Sveriges eko- nomiska zon på samma sätt som i dag.

12.3.7Ikraftträdande och informationsinsatser

Ikraftträdande

Bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juli 2025. För att för- slaget inte ska påverka handläggningen av de tillståndsärenden enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon respektive Natura 2000-tillstånd som inletts före ikraftträdandet föreslår utredningen att dessa ska handläggas enligt äldre bestämmelser.

Informationsinsatser

För att åstadkomma den snabbare och enklare prövning av verk- samheter i Sveriges ekonomiska zon som förslaget syftar till kom- mer det finnas behov av bland annat informationsinsatser riktade till sökandena om den nya ordning som skapas genom utredningens för- slag. Energimyndigheten har med stöd av ett uppdrag i sitt regler- ingsbrev för budgetåret 200820 sammanställt information på sin hem- sida under rubriken Vindlov om de olika tillstånd som etableringen

18Förenta nationernas havsrättskonvention Montego Bay den 10 december 1982 och avtalet om genomförande av Del XI i denna konvention New York den 28 juli 1994, (United Nations Conference on the Law of the Sea, UNCLOS), SÖ 2000:1.

19Konvention om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang (Esbokonventionen), SÖ 1992:1.

20N2007/10084, N2007/10296.

529

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

av vindkraftverk i bland annat den ekonomiska zonen kräver.21 Sådan och motsvarande information hos andra myndigheter kan behöva ses över. Översynen bör dock kunna ske inom nuvarande anslag.

Det kan även behövas utbildningsinsatser hos mark- och miljö- domstolarna om den nya ärendetyp som handläggningen av tillstånd för verksamheter i den ekonomiska zonen utgör, och om Natura 2000-tillstånd för sådana verksamheter. Mark- och miljödomsto- larna har dock redan erfarenhet av att pröva tillstånd till havsbaserad vindkraft i sjöterritoriet och av Natura 2000-prövningar. Behovet av ytterligare utbildning bör därför vara begränsat till de havsrättsliga aspekterna i den ekonomiska zonen.

12.4Förslag om överlämnande av mål till regeringen

12.4.1Problembeskrivning och syfte

Erfarenheterna från de samhällsutmaningar som uppstod i samband med covid-19-pandemin och energikrisen visar att det kan finnas behov av politiska avvägningar mellan olika tungt vägande samhälls- intressen. Sådana avvägningar kan även behöva göras i mål och ären- den enligt miljöbalken. Det kan gälla tillstånd till verksamheter som rör väsentliga allmänna intressen som försörjningen av energi, råvaror samt civil och militär materiel. Den pågående klimatförändringen och situationen för biologisk mångfald skapar även de genomgripande ut- maningar med konsekvenser för samhällets motståndskraft, som kan förutsätta ställningstaganden av regeringen, exempelvis i fråga om livsmedelsförsörjning och förmågan att klara extremväder.

Syftet med utredningens förslag är att tydliggöra regeringens möj- ligheter att pröva frågor om tillstånd enligt miljöbalken om målet eller ärendet innefattar tydliga politiska avvägningar, samtidigt som ett högt miljöskydd bibehålls och domstolarnas självständighet vär- nas. Utredningens förslag syftar även till att effektivisera regering- ens prövning genom att begränsa den till sådana mål som regeringen bör pröva och så långt som möjligt tillvarata den processordning, kompetens och erfarenhet som finns hos mark- och miljödomsto- larna även i de mål regeringen prövar.

21Energimyndigheten (2020).

530

SOU 2024:11

Konsekvensanalys

12.4.2Nollalternativet och alternativa lösningar

Nollalternativet

Nollalternativet skulle innebära att de nuvarande bestämmelserna om överlämnande av mål till regeringen enligt 21 kap. 7 § miljöbal- ken skulle kvarstå. De bestämmelserna har enligt de uppgifter utred- ningen inhämtat från Regeringskansliet tillämpats i 57 mål sedan miljöbalken trädde i kraft 1999. Av dessa har 47 mål överlämnats eftersom de utgör mål om överklagade statliga myndigheters beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materiel- verk eller Försvarets radioanstalt. Mål av det slaget ska domstolen enligt nuvarande bestämmelser alltid lämna över till regeringen. Av de övriga avser åtta mål försvarsrelaterade ansökningsmål och två mål ansökningsmål som gäller civil verksamhet. Nollalternativet skulle också innebära att regeringen alltid skulle pröva de mål som uppfyller förutsättningarna för ett överlämnande.

Alternativa lösningar

Utredningen har övervägt om tröskeln för en regeringsprövning ska sänkas i syfte att åstadkomma att fler prövningar lämnas över till regeringen men ansett att det inte är lämpligt. Utredningen har be- dömt att den nuvarande nivån för överlämnande väl täcker de situa- tioner som förutsätter ett ställningstagande av regeringen. Genom förslaget att regeringen endast ska ges tillfälle att ta över prövningen begränsas regeringens prövningar till de situationer där ett politiskt ställningstagande verkligen krävs.

Utredningen har övervägt om även förvaltningsmyndigheter och kommuner ska kunna besluta att regeringen ska ges tillfälle att ta över en prövning. Det skulle kunna ske genom att de nuvarande möj- ligheterna för Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten att begära att mål lämnas över till regeringen kvarstår i någon form. Enligt utredningens mening skulle detta innebära en omotiverad inskränkning av domstolarnas självständighet. Ett annat sätt att ge förvaltningsmyndigheterna eller kommunerna möjlighet att aktuali- sera ett överlämnande vore att även de skulle ha samma överläm- nandeskyldighet som den mark- och miljödomstolarna har. Utred- ningen har dock ansett att det skulle leda till att regeringen skulle

531

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

behöva pröva tillstånd för många verksamheter med endast begrän- sad miljöpåverkan. Någon sådan möjlighet föreslås därför inte.

För att ge Försvarsmakten bättre möjligheter att bevaka det mili- tära försvarets intressen i prövningar enligt miljöbalken har utred- ningen övervägt att föreslå att mark- och miljödomstolen ska skicka ett exemplar av ansökningshandlingarna och kungörelsen till För- svarsmakten i alla ansökningsmål. Under utredningstiden har För- svarsmakten dock inte sett något behov av det. Med hänsyn till den tid och de resurser ett sådant remissförfarande skulle ta i anspråk lämnar utredningen därför inget sådant förslag.

Utredningen har analyserat möjligheten att föreslå att regeringen ska kunna lämna tillbaka mål till mark- och miljödomstolen. Reger- ingens behov av en sådan möjlighet bör enligt utredningens mening vara begränsat om det är regeringen som beslutar om ett överläm- nande ska ske. Med hänsyn till det, och den påverkan ett återläm- nande skulle ha på mark- och miljödomstolens efterföljande pröv- ning, lämnar utredningen inget sådant förslag.

Utredningen har övervägt möjligheten att regeringen i vissa fall ska kunna begära att mål lämnas över skyndsamt och utan eget ytt- rande från mark- och miljödomstolen. Utredningen har dock ansett att den handläggning mark- och miljödomstolarna utför inför ett överlämnande med eget yttrande till regeringen innebär att den kom- petens, erfarenhet och processordning som finns inom ramen för det ordinarie prövningsförfarandet tas till vara på ett effektivt, rätts- säkert och transparent sätt. Utredningen lämnar därför inget sådant förslag.

12.4.3Konsekvenser för miljö och klimat

Utredningen behåller samma höga tröskel för att aktualisera en reger- ingsprövning som den som gäller i dag. Antalet mål som överlämnas från mark- och miljödomstol till regeringen kommer därför vara be- gränsat även fortsättningsvis.

När regeringen prövar ett mål som lämnats över ska den tillämpa samma materiella bestämmelser som den mark- och miljödomstol som lämnat över målet har att tillämpa. Totalt sett bör utredningens förslag därför inte ha några konsekvenser för miljön och klimatet.

532

SOU 2024:11

Konsekvensanalys

12.4.4Konsekvenser för olika samhällsaktörer

Konsekvenser för staten

Konsekvenser för regeringen

Kriterierna för att regeringen ska ges tillfälle att ta över prövningen kommer att vara desamma som i dag. Regeringen kommer därför endast behöva ta ställning till om den ska ta över prövningen eller inte i ett begränsat antal mål. Regeringen kommer dessutom kunna avstå från att ta över prövningen av mål.

Det är huvudsakligen tillstånd som rört det militära försvaret som regeringen prövat efter överlämnande från mark- och miljödom- stolarna enligt nuvarande bestämmelser. Det har framför allt varit fråga om tillstånd för skjut- och övningsfält samt flygverksamhet. Dessa prövas av miljöprövningsdelegationerna i första instans. Efter att de överklagats till mark- och miljödomstolen har domstolen läm- nat över målen till regeringen.

Enligt de förteckningar utredningen fått från Försvarsmakten har den knappt 80 tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Utöver det till- kommer ett fåtal tillstånd till miljöfarlig verksamhet och vattenverk- samhet som Försvarets materielverk respektive Fortifikationsverket har. Försvarets radioanstalt har däremot inga egna tillstånd. Den pågående förstärkningen av försvarets förmåga kommer att leda till fler försvarsrelaterade tillståndsärenden, antingen till följd av ansök- ningar om nya verksamheter eller på grund av att befintliga tillstånd behöver ändras. Enligt Försvarsmaktens årsredovisning för 2022 på- går det till följd av återetableringen av nya enheter inom försvaret flera ärenden som avser prövningar av verksamheter som omfattas av äldre tillstånd eller nya tillstånd avseende framför allt försvarets skjutfält och flygverksamhet.22 Ytterligare ny- eller återetableringar av försvarsverksamheter kan förväntas öka antalet mål och ärenden som kan aktualisera en regeringsprövning.

Om regeringen beslutar att inte ta över prövningen i de försvars- relaterade ärenden som endast har en marginell politisk betydelse bör förslaget kunna leda till totalt sett färre fullständiga regerings- prövningar.

22Försvarsmakten (2022), s. 95–96.

533

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

Konsekvenser för domstolarna

De materiella förutsättningarna som kan aktualisera ett överläm- nande ändras inte i förhållande till nuvarande bestämmelser. Skill- naden för domstolarnas del kommer att vara att de under handlägg- ningen av ett mål kommer att ge regeringen tillfälle att ta över en prövning i de fall förutsättningarna för det är uppfyllda i stället för att obligatoriskt lämna över målet. En sådan hantering kan eventuellt leda till något längre handläggningstider i de enstaka fall som upp- fyller förutsättningarna för överlämnande. De nuvarande bestäm- melserna i 21 kap. 7 § miljöbalken har tillämpats väldigt sällan av domstolarna. Möjligen kan utredningens förslag att förtydliga bestäm- melserna om när överlämnande ska ske underlätta bedömningen för domstolarna. I övrigt bör domstolarna inte påverkas av förslagen.

Konsekvenser för parts- och remissmyndigheter

Utredningen föreslår att den möjlighet Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten har att begära att mål i mark- och miljödom- stolen ska överlämnas till regeringen för prövning tas bort. Myndig- heternas bevakning av att miljöintressen och andra allmänna intressen tillvaratas i prövningar tillgodoses enligt utredningen med andra pro- cessuella medel.

För att krisberedskapsintressen och civila försvarsintressen ska till- varatas i miljöprövningar bör länsstyrelserna och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap bevaka dem. En sådan bevakning förut- sätter inga lagändringar eftersom myndigheterna ansvarar för sådana intressen och ska föra talan för att tillvarata allmänna intressen.

Enligt vad Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har uppgivit har myndighetens bevakning av de allmänna intressena hit- tills varit inriktad på att tillgodose de krav som följer av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor och andra frågor om skydd mot olyckor. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har uppskattat att en utökad bevakning av miljöprövningar som även omfattar tillvara- tagandet av krisberedskaps- och civila försvarsintressen skulle kräva ytterligare fem årsarbetsarbetskrafter, vilket enligt myndigheten mot- svarar 4,3 miljoner kronor. Utredningen ser inte skäl att göra en annan

534

SOU 2024:11

Konsekvensanalys

bedömning av resursbehovet än den Myndigheten för samhällsskydd och beredskap gjort, men lämnar inga förslag om utökade anslag.

Även länsstyrelserna kan behöva tillföras resurser för bevakningen av krisberedskapsintressen och civila försvarsintressen i miljöpröv- ningar. Eftersom resursbehovet beror på regionala förhållanden och de olika länsstyrelsernas interna organisation och handläggningspro- cess har detta eventuella tillkommande resursbehov inte kunnat upp- skattas under utredningstiden. I avsaknad av en uppskattning av resursbehovet även i denna del kan utredningen inte bedöma det.

Konsekvenser för kommuner och regioner

Flera av de verksamheter som skulle kunna komma att prövas av reger- ingen är sådana som kommuner och regioner ansvarar för, exempelvis hälso- och sjukvårdsverksamhet eller va-anläggningar. Eftersom reger- ingen vid sina prövningar ändå kommer att tillämpa samma materiella bestämmelser som skulle gälla vid den ordinarie prövningen bedömer utredningen att förslagen inte kommer att ha några konsekvenser för kommunerna eller regionerna.

Konsekvenser för företag

Förslaget om att mål under vissa förutsättningar ska överlämnas från mark- och miljödomstolen till regeringen för prövning kan beröra alla typer av företag som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som prövas enligt miljöbalken. Prövningen av verksamheten eller åt- gärden kommer då göras av regeringen i stället för av domstolen. Även små- och medelstora företag kan omfattas. Eftersom förslagen kommer att ge samma konsekvenser för alla sådana företag bedömer utredningen att förslagen är konkurrensneutrala och inte kommer påverka små och medelstora företag på något annat sätt än andra företag.

Ett överlämnande av mål från mark- och miljödomstolen till reger- ingen för prövning har enbart skett vid ett fåtal tillfällen. Överläm- nandena har huvudsakligen avsett offentliga verksamheter, såsom militära övnings- och skjutfält eller flygverksamhet. Eftersom utred- ningens förslag inte ändrar den nivå som ska krävas för att ett mål ska överlämnas till regeringen för prövning finns det anledning att anta att

535

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

det även fortsättningsvis huvudsakligen kommer vara offentliga verk- samheter som kommer att bli aktuella för en prövning av regeringen. Det kan dock inte uteslutas att även verksamheter som bedrivs av en enskild kan komma att prövas av regeringen eftersom även sådana verksamheter kan aktualisera kriterierna för överlämnande.

Om regeringen får ett mål överlämnat till sig av mark- och miljö- domstolen för prövning ska regeringen tillämpa samma bestämmel- ser som mark- och miljödomstolen skulle ha gjort om domstolen prövat målet. Förslaget bedöms därför inte påverka företagen på ett betydande sätt. Vad som däremot framför allt skulle kunna påverka företags planering och investeringsvilja är enligt utredningens mening om ett överlämnande till regeringen skulle leda till längre handlägg- ningstider i de enstaka mål som skulle lämnas över. Mark- och miljö- domstolen kommer enligt förslaget även fortsättningsvis handlägga målet och överlämna det till regeringen med eget yttrande. Målet ska därför vara klart för avgörande när regeringen får det överlämnat till sig. Förslaget bör enligt utredningens bedömning därför endast leda till marginellt förlängda handläggningstider.

Några andra ekonomiska eller verksamhetsmässiga konsekvenser av förslagen har inte framkommit. Det har inte heller identifierats någon påverkan på företagen i andra avseenden. Utredningen har inte heller identifierat något i förslagen som skulle ge sådana kon- kurrensnackdelar för små företag att det finns anledning att ta sär- skilda hänsyn till dem vid utformningen av reglerna.

12.4.5Konsekvenser för enskilda och övriga samhällsaktörer

Även verksamheter som bedrivs av enskilda kan komma att prövas av regeringen. Utredningen föreslår en ny bestämmelse om hanter- ingen av ersättningsfrågor i de mål som regeringen prövar. Anspråk på ersättning för rättegångskostnader samt andra anspråk på ersätt- ningar eller kompensationer hör enligt utredningen inte till de frågor regeringen bör pröva. Utredningen föreslår därför att frågor om ersätt- ning för rättegångskostnader och andra anspråk på ersättningar och kompensationer som kan bli aktuella vid miljöprövningar ska prövas av mark- och miljödomstolen. Den domstol som lämnat över målet till regeringen för prövning bör enligt utredningen därför vid behov kunna vilandeförklara målet i den delen i avvaktan på att regeringen avgör

536

SOU 2024:11

Konsekvensanalys

huvudfrågan. I annat fall får sådana anspråk prövas i ett efterföljande stämningsmål. Det kan innebära något längre handläggningstider för anspråk på ersättningar i de fall regeringen prövar tillståndsfrågan.

Utredningen bedömer att förslagen i övrigt inte kommer att ha någon påverkan på enskilda eller övriga samhällsaktörer.

12.4.6Möjliga finansieringskällor

Utredningens bedömning är att förslagen i denna del inte kommer att leda till några ökade kostnader för någon aktör. Det finns därför inte anledning att ange möjliga finansieringskällor.

12.4.7Övriga konsekvenser

Sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet

Ett exempel på en situation som kan motivera ett överlämnande av ett mål från mark- och miljödomstolen till regeringen är då miljö- skyddskrav ställs mot vittgående arbetsmarknadspolitiska effekter. Utredningen föreslår inga förändringar av det och regeringen ska vid sin prövning tillämpa samma materiella bestämmelser som mark- och miljödomstolen. Förslaget väntas därför endast ha ringa konse- kvenser för sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet.

Jämställdhet

Utredningens förslag väntas inte ha några konsekvenser för jäm- ställdheten.

Integration

Utredningens förslag väntas inte ha några konsekvenser för inte- grationen.

537

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

Brottslighet

Utredningens förslag väntas inte ha några konsekvenser för brotts- ligheten.

Personlig integritet

Utredningens förslag väntas inte ha några konsekvenser för den per- sonliga integriteten.

12.4.8Förenlighet med EU-rätten och internationell rätt

Genom möjligheten till rättsprövning enligt lagen om rättsprövning av vissa regeringsbeslut tillgodoses de krav på tillgång till rättslig prövning som följer av Europakonventionen och Århuskonventio- nen för de mål som överlämnas till regeringen för prövning på sam- ma sätt som i dag. Några andra åtaganden enligt unionsrätt eller inter- nationell rätt som kan påverka utformningen av förslagen har inte framkommit. Utredningens bedömning är därför att förslagen stäm- mer överens med EU-rätt och internationell rätt.

12.4.9Ikraftträdande och informationsinsatser

Bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juli 2025. Några över- gångsbestämmelser eller informationsinsatser behövs inte.

12.5Förslag om regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters underrättelseskyldighet enligt 17 kap. miljöbalken

12.5.1Problembeskrivning och syfte

Regeringens möjlighet till förbehåll

538

SOU 2024:11

Konsekvensanalys

beslut om förbehåll inföll efter det att mark- och miljödomstolen hade meddelat tillstånd för verksamheten och denna tillståndsdom hade överklagats till Mark- och miljööverdomstolen. Vid en gransk- ning av regeringens hantering av ärendet uttalade konstitutionsut- skottet bland annat att ett beslut av regeringen om att förbehålla sig prövningen bör fattas så tidigt som möjligt i processen. Konstitu- tionsutskottet ansåg att det inte fanns något formellt hinder mot att fatta ett sådant beslut i ett senare skede, till exempel om nya omstän- digheter framkommit, men underströk att strävan från regeringens och myndigheternas sida måste vara att frågor om att regeringen ska pröva tillåtligheten väcks redan i första instans. Utskottet framhöll vidare principen om domstolarnas självständighet enligt 11 kap. 3 § regeringsformen och att regeringen mot bakgrund av denna princip bör vara försiktig med att ta över tillåtlighetsprövningen i ett sent skede samt att regeringen bör vara än mer försiktig ju högre instans målet behandlas i.23

Utredningens analys visar att det finns olika uppfattning om hur nuvarande bestämmelse i 17 kap. 3 § miljöbalken ska tolkas. Formu- leringen medger olika tolkningar av när regeringen kan ta till sig pröv- ningen, till exempel hur uttrycket omedelbart ska förstås. Bestäm- melsen har i praktiken använts i både första och andra instans av till- ståndsprövningen och det finns delade meningar om det är lämpligt eller ens tillåtet för regeringen att förbehålla sig prövningen efter att en domstol fattat beslut. Det är enligt utredningen inte en tillfreds- ställande ordning att regeringen förbehåller sig prövningen efter att en domstol prövat målet. Frågan har inte prövats rättsligt men riskerar att komma i konflikt med principen om domstolarnas självständighet enligt regeringsformen. En sådan ordning är också problematisk ut- ifrån Europakonventionens krav på ett rättssäkert förfarande inför en oavhängig och opartisk domstol.

Syftet med utredningens förslag är att öka förutsebarheten och rättssäkerheten i tillståndsprövningar enligt miljöbalken samtidigt som principen om domstolarnas självständighet upprätthålls.

23Konstitutionsutskottets betänkande 2020/21:KU10, Granskningsbetänkande hösten 2020, s. 5.

539

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

Myndigheters och kommuners underrättelseskyldighet

I utredningsdirektiven framhåller regeringen att det är viktigt att regeringen i ett tidigt skede i processen får kännedom om sådana verksamheter som avses i 17 kap. 3 § miljöbalken. Förutsättningarna i det enskilda fallet kan enligt regeringen ha betydelse för när en underrättelse sker.

Syftet med utredningens förslag är att förtydliga när underrät- telse ska ske genom att ange en senaste tidpunkt för underrättelse i 17 kap. 5 § miljöbalken. Den föreslagna tidpunkten är satt så att regeringen ska ha rimlig tid att besluta om ett eventuellt förbehåll innan beslut om tillåtlighet eller dom meddelats i första instans.

12.5.2Nollalternativet och alternativa lösningar

Nollalternativet

Nollalternativet innebär att regeringen även i fortsättningen kan anse sig ha möjlighet att förbehålla sig prövningen av en verksamhets tillåtlighet även efter det att en domstol meddelat dom eller beslut. De invändningar som nu finns om en sådan ordnings förenlighet med domstolarnas självständighet i beslutsfattandet skulle kvarstå oförändrade. Även den osäkerhet som nuvarande bestämmelser inne- bär för tillståndsprocessen skulle kvarstå.

Alternativa lösningar

Andra alternativ än den föreslagna begränsningen av förbehåll skulle vara otillräckliga

För regeringens möjlighet att förbehålla sig prövningen av en verk- samhets tillåtlighet ser utredningen inte några alternativa lösningar som kan uppnå samma eller liknande resultat som utredningens för- slag. Eftersom uppdraget inte innefattar att ta bort regeringens möj- lighet att förbehålla sig prövningen är det utredningens bedömning att den föreslagna lösningen är den enda lämpliga.

540

SOU 2024:11

Konsekvensanalys

Myndigheter och kommuner skulle kunna underrätta vid en annan senaste tidpunkt

För frågan om myndigheters och kommuners underrättelseskyldig- het enligt 17 kap. 5 § miljöbalken har utredningen övervägt att sätta den senaste tidpunkten för underrättelse till en annan än i samband med kungörelsen. Det skulle till exempel kunna fastställas till samma tidpunkt som senaste tidpunkt för regeringen att förbehålla sig pröv- ningen. Detta alternativ skulle dock kunna medföra att regeringen får mycket kort om tid att överväga och besluta om förbehåll. Ut- redningen har också övervägt att låta underrättelseskyldigheten kvar- stå som den nu är formulerad. Det skulle då vara en skyldighet att underrätta regeringen trots att senaste tidpunkten för regeringens möjlighet att förbehålla sig prövningen passerat. Utredningens be- dömning är att dessa alternativ inte skulle bidra till en mer effektiv och förutsebar tillståndsprocess på det sätt som utredningsdirekti- ven anger.

12.5.3Konsekvenser för miljö och klimat

Förslaget om tidpunkt för regeringens tillåtlighetsprövning samt myn- digheters och kommuners skyldighet att underrätta regeringen om verksamheter som omfattas av 17 kap. 3 § miljöbalken innebär enligt utredningens bedömning inte några konsekvenser för miljö eller klimat. Utredningens bedömning är att förslagen varken kommer att öka eller minska antalet verksamheter för vilka regeringen förbehåller sig tillåtlighetsprövningen. Förslaget om underrättelse bedöms inte heller påverka antalet underrättelser till regeringen.

12.5.4Konsekvenser för olika samhällsaktörer

Konsekvenser för staten

Konsekvenser för prövningsmyndigheter

Förslagen innebär en ökad tydlighet om när en underrättelse av myn- dighet eller kommun ska ske samt vid vilken senaste tidpunkt reger- ingen får förbehålla sig tillåtlighetsprövningen. För Mark- och miljö- överdomstolen innebär förslaget att förbehåll från regeringen inte

541

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

alls kan ske under domstolens prövning. Utredningens bedömning är att förslagen ökar förutsebarheten i tillståndsprövningen hos miljöprövningsdelegation, mark- och miljödomstol samt Mark- och miljööverdomstolen. Även rättssäkerheten bedöms öka genom att regeringen inte kan förbehålla sig prövningen efter att beslut om tillåtlighet eller dom har meddelats.

Konsekvenser för parts- och remissmyndigheter

Förslagen innebär en ökad tydlighet om när underrättelse av myn- dighet eller kommun ska ske samt vid vilken senaste tidpunkt reger- ingen får förbehålla sig tillåtlighetsprövningen. För myndigheter och kommuner upphör skyldigheten att underrätta efter det att tiden för yttrande i kungörelsen passerat. Således finns det inte någon under- rättelseskyldighet alls när målet befinner sig i andra instans efter överklagande. Utredningens bedömning är att förslagen leder till en effektivare användning av myndigheternas och kommunernas resur- ser eftersom skyldigheten att underrätta begränsas i tid.

Konsekvenser för kommuner och regioner

I de fall en kommun, region eller länsstyrelse är part eller remiss- instans i ett mål blir konsekvenserna desamma som redovisas under avsnittet Konsekvenser för parts- och remissmyndigheter. Förslaget kan leda till att projekt kommer till stånd snabbare men givet att för- behåll av regeringen hittills skett i mycket begränsad utsträckning skulle denna konsekvens förekomma i mycket få fall.

Konsekvenser för företag

Utredningen bedömer att den ökade förutsebarhet och rättssäkerhet som förslagen innebär även gynnar de företag som ansöker om till- stånd enligt miljöbalken. Förslagen minskar risken för oförutsedda moment i prövningen från och med att sökanden fått beslut i första instans. Detta kan leda till tidsvinster och kostnadsbesparingar i den enskilda prövningen. Det går inte att utesluta att förslagen kan öka

542

SOU 2024:11

Konsekvensanalys

investeringsviljan hos företag, men en sådan eventuell konsekvens har inte kunnat beläggas.

Förslagen kan beröra alla typer av företag som bedriver verksam- het som omfattas av 17 kap. 3 § miljöbalken. Även små- och medel- stora företag kan omfattas. Eftersom förslagen kommer att ge sam- ma konsekvenser för alla sådana företag bedömer utredningen att förslagen är konkurrensneutrala. Att förutsebarheten och rättssäker- heten ökar kan dock ha en viss positiv effekt.

Påverkan på små och medelstora företag bedöms som marginell men positiv genom att förutsebarhet och rättssäkerhet ökar. Några ekonomiska konsekvenser av förslagen har inte framkommit efter- som förbehåll från regeringen inte skett annat än i några få fall. Frekvensen av förbehåll bedöms varken öka eller minska med anled- ning av utredningens förslag.

Någon påverkan på företagen i andra avseenden har inte kunnat identifieras. Det har inte heller funnits anledning att ta särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning eftersom bestäm- melserna i första hand riktar sig till regeringen och underrättande myndigheter.

Konsekvenser för enskilda

Utredningens bedömning är att förslagen medför en ökad förutse- barhet och rättssäkerhet även för enskilda som berörs av en till- ståndsprövning av en verksamhet som kan omfattas av 17 kap. 3 § miljöbalken.

Möjliga finansieringskällor

Utredningens bedömning är att förslagen inte kommer att leda till några ökade kostnader för någon aktör. Det finns därför inte anled- ning att ange möjliga finansieringskällor.

543

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

12.5.5Övriga konsekvenser

Sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet

Utredningens förslag väntas inte ha några konsekvenser för syssel- sättningen eller den offentliga servicen i olika delar av landet.

Jämställdhet

Utredningens förslag väntas inte ha några konsekvenser för jämställd- heten.

Integration

Utredningens förslag väntas inte ha några konsekvenser för integra- tionen.

Brottslighet

Utredningens förslag väntas inte ha några konsekvenser för brotts- ligheten.

Personlig integritet

Utredningens förslag väntas inte ha några konsekvenser för den per- sonliga integriteten.

12.5.6Förenlighet med EU-rätten och internationell rätt

Utredningens bedömning är att förslagen stämmer överens med EU-rätt och internationell rätt. Utredningens uppdrag i denna del berör framför allt artikel 6 i Europakonventionen. Förslagen innebär en tydlig bortre gräns för regeringens möjlighet att förbehålla sig prövningen av en verksamhets tillåtlighet. Förslagen bedöms upp- rätthålla principen om domstolarnas självständighet och Europakon-

544

SOU 2024:11

Konsekvensanalys

ventionens krav på ett rättssäkert förfarande inför en oavhängig och opartisk domstol på ett bättre sätt än i dag.

12.5.7Ikraftträdande och informationsinsatser

Bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juli 2025. Utredningens bedömning är att inga övergångsbestämmelser behövs. Några sär- skilda informationsinsatser med anledning av förslagen bedöms inte vara nödvändiga eftersom det framför allt är regeringen och de under- rättande myndigheterna som har att tillämpa de nya bestämmelserna.

12.6Förslag om undantag från MKB-direktivet

12.6.1Problembeskrivning och syfte

I kommittédirektiven anges att det finns ett samhälleligt behov av att i vissa situationer snabbt kunna hantera brådskande tillstånds- prövningar, vilket de senaste årens kriser har visat. Syftet med för- slaget är att ge förutsättningar för en snabb och effektiv tillstånds- prövning i de situationer som kan utgöra undantag enligt artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet.

12.6.2Nollalternativet och alternativa lösningar

Nollalternativet

Nollalternativet skulle innebära att de möjligheter till undantag som finns i artikel 1.3 respektive artikel 2.4 i MKB-direktivet inte införs i svensk rätt. Det skulle sannolikt innebära att det, liksom tidigare, kommer krävas tillfällig lagstiftning för att hantera brådskande sam- hällsutmaningar när sådana situationer uppkommer.

545

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

Alternativa lösningar

Prövningen av undantag skulle kunna ske samtidigt som prövningen av om verksamheten får komma till stånd

Det ligger i verksamhetsutövarens intresse att frågan om undantag avgörs i ett tidigt skede och kan initieras utan krav på att först behöva samråda om miljöpåverkan från verksamheten eller åtgärden. Om frågan om undantag kan initieras när behov uppkommer och utan krav på förberedande åtgärder, kan verksamhetsutövaren i ett tidigt skede få klarhet i om det finns förutsättningar för undantag. Därmed klargörs även vilken miljöbedömning som ska göras av verksamheten eller åtgärden och vilket underlag som behövs för att den ska kunna prövas. Enligt utredningen innebär det en mer effek- tiv ordning än om verksamhetsutövaren för prövningen av undantag också skulle behöva ta fram det underlag som krävs för en prövning av om verksamheten få komma till stånd. Även för prövningsmyn- digheterna och de myndigheter som i övrigt involveras i prövningen innebär det en effektiv ordning att frågan om undantag avgörs i ett tidigt skede. Utredningen gör därför bedömningen att frågan om undantag bör prövas i en separat ordning som föregår, och därmed särskiljs från, prövningen av om en verksamhet eller åtgärd får kom- ma till stånd.

Prövningen skulle kunna ske i en annan form än genom en tillståndsprövning

Utredningen har analyserat alternativet att prövningen vid ett undan- tag skulle kunna ske i en annan form än genom en tillståndsprövning, exempelvis genom ett anmälningsförfarande i de fall undantag med- ges med stöd av artikel 1.3 i MKB-direktivet. Utredningen gör dock bedömningen att kraven enligt Århuskonventionen på ett lämpligt sätt tillgodoses genom tillståndsprövning med ett förenklat för- farande enligt utredningens förslag. Detta gäller trots att det finns möjlighet att föreskriva om möjlighet till undantag i enskilda fall från skyldigheterna i konventionens artikel 6 för verksamheter som tjänar det nationella försvarets syften om det skulle inverka menligt på dessa syften. Utredningen föreslår vidare att ett tillstånd som getts enligt det föreslagna förfarandet ska ha samma rättskraft som

546

SOU 2024:11

Konsekvensanalys

ett ordinarie tillstånd har enligt 24 kap. 1 § miljöbalken och därigenom gälla gentemot alla i de delar som prövats, vilket ur verksamhets- utövarens perspektiv ofta är en förutsättning för att en verksamhet eller åtgärd över huvud taget ska kunna påbörjas. Om tillståndsplikt gäller för en verksamhet eller åtgärd till följd av krav enligt annan unionsrätt än enligt MKB-direktivet bör tillståndsplikt gälla även vid ett undantag, och prövningen bör i sådana fall följaktligen ske genom en tillståndsprövning. Till detta kommer att det också ur miljö- skyddssynpunkt finns skäl för att en verksamhet eller åtgärd som har en betydande miljöpåverkan och som omfattas av tillståndsplikt, även vid ett undantag ska prövas för ett tillstånd. Sammantaget är det därför enligt utredningens bedömning svårt att se något genomför- bart alternativ till tillståndsprövning i en undantagssituation. Detta gäller även för undantag enligt artikel 1.3 i MKB-direktivet. För att möjliggöra en snabb och effektiv prövning utifrån de behov som kan föranleda undantag enligt artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet före- slår utredningen ett förenklat förfarande i tillståndsprövningen. Utredningen föreslår ingen reglering för regeringens handläggning med följden att det formellt sett endast är beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen som är tillämpligt.

Andra myndigheter än regeringen skulle kunna pröva om undantag kan ges

Utredningen har övervägt om länsstyrelsen eller någon annan för- valtningsmyndighet eller mark- och miljödomstolen bör pröva om undantag kan medges, men anser att bedömningen är av den art att regeringen bör göra den. Bedömningen innefattar en avvägning mel- lan behovet av att verksamheten eller åtgärden snabbt kan prövas och intresset av att den ordinarie prövningsordningen med specifik miljöbedömning följs. Mot bakgrund av de högt ställda kraven i kriterierna för undantag i artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet och att möjligheten till undantag enligt EU-domstolens praxis ska tolkas restriktivt, bedömer utredningen att ett undantag kommer att kunna aktualiseras i få fall, och involvera sådana situationer där det är lämp- ligt att en sådan avvägning görs av regeringen. Ansökningar om undantag kan dessutom i många fall avse verksamheter och åtgärder som kräver sådana avvägningar mellan olika intressen att också den

547

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

senare tillståndsprövningen ändå skulle ha skett hos regeringen. Det är därför lämpligt att regeringen prövar frågan om undantag.

Andra myndigheter än regeringen skulle kunna pröva om tillstånd kan ges

Utredningen har övervägt om länsstyrelsen eller någon annan förvalt- ningsmyndighet eller mark- och miljödomstolen bör pröva om till- stånd kan ges, men anser att även denna prövning är av sådan karaktär att den bör avgöras av regeringen. Eftersom det är regeringen som beslutar om undantag och det är först genom tillståndsprövningen som ett undantag materialiseras, är det enligt utredningen lämpligt att regeringen även prövar en ansökan om tillstånd för verksamheten eller åtgärden.

De verksamheter eller åtgärder som kan bli aktuella för undantag från kravet på miljöbedömning bör enligt utredningens bedömning vara sådana som regeringen redan med stöd av 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken eller enligt den av utredningen föreslagna 21 kap. 8 § miljöbalken skulle komma att pröva. Ärendena kommer dess- utom ofta innefatta uppgifter som omfattas av sekretess, till exempel när det gäller verksamheter eller åtgärder som rör försvaret, där reger- ingen har möjlighet att få full insyn i de omständigheter som ligger till grund för en ansökan. Av dessa skäl är det enligt utredningens mening lämpligt att regeringen – och inte länsstyrelsen, någon annan förvaltningsmyndighet eller mark- och miljödomstolen – prövar om tillstånd kan ges.

Andra instanser än länsstyrelsen och miljöprövningsdelegationen skulle kunna handlägga ansökningar om undantag respektive tillståndsansökningar

Utredningen har analyserat alternativet att låta en annan instans än länsstyrelsen och miljöprövningsdelegationen handlägga ansökningar om undantag respektive ansökningar om tillstånd. I den ordinarie miljöbedömningen har länsstyrelsen till uppgift att i det så kallade avgränsningssamrådet verka för att innehållet i miljökonsekvens- beskrivningen ska få den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen. Mot bakgrund av detta, samt att länsstyrel-

548

SOU 2024:11

Konsekvensanalys

sen på regional nivå har en god överblick över de behov som kan aktualisera ett undantag, är det enligt utredningens mening lämpligt att länsstyrelsen handlägger en tillståndsansökan efter beslut om undantag och därefter lämnar över ansökan med eget yttrande till regeringen för prövning.

När det gäller tillståndsansökningar har utredningen övervägt alternativet att regeringen skulle handlägga dessa tillståndsärenden. För detta talar att regeringen har bättre förutsättningar att väga kravet på underlag mot brådskan av att verksamheten eller åtgärden kommer till stånd. Med hänsyn till den upparbetade erfarenhet och kompetens för miljöprövningar som finns hos miljöprövningsdelegationen samt att ett oberoende yttrande bidrar till att förutsättningarna för ett till- stånd blir bättre belyst, bedömer dock utredningen att det finns fördelar med att miljöprövningsdelegationen som huvudregel hand- lägger tillståndsansökningar. Utredningen föreslår dock att det ska finnas en möjlighet för regeringen att i det enskilda fallet besluta att ansökan ska handläggas av regeringen.

Andra alternativ som utredningen har övervägt är att tillstånds- ärenden i stället skulle handläggas av mark- och miljödomstolen, eller av samma instans som skulle ha handlagt en tillståndsansökan enligt det ordinarie förfarandet. Utredningen bedömer dock att miljö- prövningsdelegationen är bäst lämpad att handlägga tillståndsären- den bland annat eftersom det prövningsförfarande som tillämpas hos miljöprövningsdelegationen är mest likt det förenklade förfarande som utredningen föreslår. Enligt utredningens bedömning finns det dessutom goda förutsättningar för en snabb handläggning hos miljö- prövningsdelegationen, bland annat eftersom den i ett tidigt skede kommer kunna få information om ansökningar om undantag och kan prioritera de ärenden som kräver en skyndsam hantering. Genom att koncentrera handläggningen av tillståndsansökningar till en instans ges förutsättningar för en effektiv handläggning av de få men bråd- skande ärenden det är fråga om. Utredningen föreslår därför att miljö- prövningsdelegationen som huvudregel ska handlägga tillstånds- ansökningar och överlämna dem till regeringen med eget yttrande som innefattar ett förslag till beslut. Regeringen ska dock ha möj- lighet att i det enskilda fallet besluta att handlägga ärendet.

549

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

12.6.3Konsekvenser för miljö och klimat

De krav på ett mer begränsat underlag och det förenklade förfarande i tillståndsprövningen som utredningen föreslår, kommer innebära att verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter inte blir lika väl ut- redda som de annars skulle bli. Utredningen förslag innebär å andra sidan ingen ändring i fråga om kraven för att få ett tillstånd. Ut- redningen föreslår dessutom att ett tillstånd ska tidsbegränsas. Mot bakgrund av detta samt att undantag sannolikt kommer att aktua- liseras i relativt få fall, bedöms konsekvenserna av förslaget för mil- jön och klimatet vara begränsade.

12.6.4Konsekvenser för olika samhällsaktörer

Konsekvenser för staten

Konsekvenser för prövningsmyndigheter

Antalet ansökningar om undantag kommer troligen att variera. Möj- ligheten att ansöka om undantag kommer att leda till en ökad arbets- belastning hos Regeringskansliet, den länsstyrelse som handlägger ansökningar om undantag och den miljöprövningsdelegation som handlägger tillståndsansökningar efter beslut om undantag. Å andra sidan har det fördelar att inrätta en permanent ordning för att ge undantag från kravet på specifik miljöbedömning, i stället för att besluta om tillfällig lagstiftning när behov uppkommer.

Det går inte att förutse hur många ansökningar om undantag från kravet på specifik miljöbedömning som kommer att göras. Antalet ansökningar kan bero på omvärldsfaktorer eller att det inträffar extrema händelser som skapar ett behov av en snabb prövning av tidskritiska verksamheter eller åtgärder. Det kan också finnas ett egenintresse för verksamhetsutövarna att ansöka om undantag för att få en enklare tillståndsprocess. Förslaget för att genomföra möjlig- heten till undantag enligt artikel 1.3 i MKB-direktivet gäller verk- samheter eller åtgärder som enbart avser försvaret eller beredskapen vid civila olyckor och kriser, och de fall där bestämmelserna om specifik miljöbedömning skulle få en negativ inverkan på syftet med verksamheten eller åtgärden. Endast sådana verksamheter där det utifrån dessa intressen finns ett tydligt behov av att verksamheten skyndsamt kommer till stånd kan komma i fråga för ett undantag.

550

SOU 2024:11

Konsekvensanalys

Eftersom förslaget för att genomföra möjligheten till undantag enligt artikel 2.4 i MKB-direktivet endast ska kunna ges för verk- samheter eller åtgärder som bedöms tillgodose ett allmänt intresse av synnerlig vikt och i de fall där bestämmelserna om specifik miljö- bedömning skulle få en betydande negativ inverkan på syftet med verksamheten eller åtgärden, krävs att det finns motsvarande träng- ande behov även för ett sådant undantag. Det bör därför vara fråga om ett begränsat antal ärenden.

Konsekvenser för parts- och remissmyndigheter

Handläggningen av ärenden om undantag och de efterföljande till- ståndsansökningarna kommer att behöva ske skyndsamt och utifrån samma materiella krav som annars skulle gälla. Förslaget innebär att myndigheterna, endast i de fall som de företräder staten som sökan- de eller sakägare, kommer ha ställning som part i dessa tillstånds- ärenden. Regeringen respektive miljöprövningsdelegationen får in- hämta de uppgifter som i övrigt behöver tillföras ärendet genom remittering. Det innebär att remissmyndigheter särskilt i dessa ären- den kommer att behöva utföra sina uppgifter snabbt och effektivt. Som anförs tidigare i detta avsnitt går det inte att förutse hur många ansökningar om undantag från kravet på specifik miljöbedömning som kommer att göras. Syftet med förslaget är dock att etablera ett förfarande för hanteringen av brådskande fall som berör allmänna intressen av en särskild vikt. Detta bör enligt utredningens mening underlätta remissmyndigheternas hantering. Eftersom de verksam- heter och åtgärder som ska prövas enligt det förenklade förfarandet annars hade behövt prövats genom det ordinarie förfarandet medför förslaget inga nya uppgifter för remissmyndigheterna. För de myn- digheter som i det ordinarie förfarandet kan ha ställning som part för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen kom- mer dessa ärenden sannolikt att ianspråkta mindre resurser än som annars hade krävts i prövningen. Förslaget bör därför inte leda till något ytterligare resursbehov.

551

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

Konsekvenser för staten som verksamhetsutövare och sakägare

Den pågående förstärkningen av försvarets förmåga kommer leda till fler försvarsrelaterade tillståndsärenden, antingen till följd av ansök- ningar om nya verksamheter eller på grund av att befintliga tillstånd behöver ändras. Enligt Försvarsmaktens årsredovisning för 2022 på- går det till följd av återetableringen av nya enheter inom försvaret flera ärenden som avser prövningar av verksamheter som omfattas av äldre tillstånd eller nya tillstånd avseende framför allt försvarets skjutfält och flygverksamhet.24 Ytterligare ny- eller återetablering av försvarsverksamhet kan förväntas öka antalet prövningar för vilka det skulle kunna vara aktuellt med ett undantag från kravet på speci- fik miljöbedömning. Försvarsmakten kommer vid ett genomförande av förslaget med stöd av de nya bestämmelserna kunna söka tillstånd utan krav på specifika miljöbedömningar i de fall förutsättningarna är uppfyllda. Eftersom tillstånden endast gäller i fyra år kommer Försvarsmaktens verksamheter, i den mån verksamheterna ska bedrivas på längre sikt än så, för tid därefter behöva prövas enligt det ordinarie förfarandet. Möjligheten till undantag bör enligt utred- ningens mening i en övergångsfas ändå kunna förenkla återetabler- ingen av försvarsverksamheter.

Utöver försvaret kan undantag aktualiseras för verksamheter som enbart avser beredskapen vid civila olyckor och kriser eller som annars bedöms tillgodose ett allmänt intresse av synnerlig vikt. På motsva- rande sätt som för försvaret förekommer det att staten är verksam- hetsutövare för sådana verksamheter eller åtgärder. Även i fråga om sådana verksamheter bedömer utredningen att statens förutsättningar att bedriva sådan verksamhet underlättas av förslaget. I den mån en verksamhet ska bedrivas på längre sikt än vad som följer av tids- begränsningen av dessa tillstånd, behöver en ansökan om tillstånd för detta dock prövas enligt det ordinarie förfarandet. Staten i egenskap av sakägare, exempelvis genom att staten är ägare till en fastighet som berörs av en verksamhet eller åtgärd, bedöms inte påverkas i någon riktning av förslaget.

24Försvarsmakten (2022), s. 95–96.

552

SOU 2024:11

Konsekvensanalys

Konsekvenser för kommuner och regioner

Flera av de verksamheter som vid en kris skulle kunna bli aktuella för undantag från kravet på specifik miljöbedömning, eller påverkas av ett undantag, är sådana som kommunerna och regionerna ansvarar för, exempelvis hälso- och sjukvård, räddningstjänst eller försörj- ningen av vatten- och avloppstjänster. Förslaget bör på samma sätt som för staten underlätta förutsättningarna att bedriva sådan verk- samhet i det fall behovet av verksamheten eller åtgärden är bråd- skande.

Konsekvenser för företag

Förslaget om att det i vissa fall ska gå att göra undantag från kravet på specifik miljöbedömning kan beröra alla typer av företag som bedriver verksamheter eller vidtar åtgärder som prövas enligt miljö- balken. Om en verksamhet ska vara av sådan betydelse ur allmän syn- punkt att undantag kan aktualiseras innebär det sannolikt att verk- samheten är relativt stor. Även små och medelstora företag kan dock omfattas av möjligheten till undantag om förutsättningarna är upp- fyllda.

Eftersom de verksamheter som kan komma att omfattas av undan- tag enligt artikel 1.3 i MKB-direktivet huvudsakligen har staten eller kommuner och regioner som verksamhetsutövare, bedömer utred- ningen att undantag för företag sannolikt främst kommer att gälla undantag enligt artikel 2.4 i MKB-direktivet.

I de relativt få fall som kan bli aktuella för ett undantag enligt artikel 2.4 i MKB-direktivet bör förslaget innebära kortare handlägg- ningstider, särskilt i de fall då regeringen själv handlägger tillstånds- ansökan. Precis som för de verksamheter där staten eller en region eller kommun är verksamhetsutövare underlättas förutsättningarna att bedriva sådan verksamhet. I den mån en verksamhet ska bedrivas på längre sikt än vad som följer av tidsbegränsningen av dessa till- stånd, behöver en ansökan om tillstånd för detta dock prövas enligt det ordinarie förfarandet.

Kostnaderna för företag att göra en miljöbedömning, exempelvis kostnader för att genomföra samråd och för att ta fram en miljö- konsekvensbeskrivning, bör minska med utredningens förslag då någon specifik miljöbedömning inte krävs i tillståndsprövningen

553

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

efter beslut om undantag. En snabbare tillståndsprövning innebär även tidsvinster för företagen. Hur omfattande kostnadsbesparing- arna och tidsvinsterna för företagen kan bli är svårt att uppskatta eftersom det i hög grad beror vilken verksamhet som ska prövas. Eftersom en verksamhet eller åtgärd ska tillståndsprövas mot samma materiella krav som i den ordinarie prövningen, innebär förslaget dessutom att det fortfarande krävs ett underlag för tillståndspröv- ningen. Hur omfattande ett sådant underlag behöver vara beror på omständigheterna i det enskilda fallet, till exempel vilken miljöpå- verkan en verksamhet eller åtgärd har och på vilken plats den ska lokaliseras. Det är därför inte möjligt att göra en generell uppskatt- ning.

Små och medelstora företag är särskilt känsliga för stora kostnader och långa handläggningstider. En möjlighet till undantag från kravet på en specifik miljöbedömning skulle därför ha särskild betydelse för mindre företag som ska bedriva en verksamhet som kan medges undantag. Samtidigt kommer undantag sannolikt aktualiseras i relativt få fall varför påverkan på små och medelstora företag får anses begränsad.

När det gäller förslagets påverkan på företags investeringsvilja bedömer utredningen att förslaget har störst påverkan genom att det stärker samhällets förmåga att upprätthålla grundläggande samhälls- funktioner, exempelvis genom att upprätthålla försörjningen av energi, materiel, insatsvaror och liknande. Det undantag som medgavs i ärendet om Cementa kan åskådliggöra en sådan situation, se av- snitt 10.6.4. Förslaget bör enligt utredningens mening även främja företags investeringsvilja och ge dem bättre möjligheter att planera sina verksamheter.

Prövningen och tillsynen av verksamheter som ges tillstånd efter beslut om undantag kommer att innebära kostnader för företagen i form av avgifter på samma sätt som skulle ha skett vid prövning enligt den ordinarie prövningsordningen. I det avseendet har försla- get därför ingen påverkan på företagen.

554

SOU 2024:11

Konsekvensanalys

Konsekvenser för enskilda

Även enskilda kan komma att beröras av verksamheter och åtgärder som kan medges undantag från kravet på en specifik miljöbedöm- ning. Utredningen föreslår att regeringen ska pröva ansökningar om tillstånd i de fall undantag från kravet på specifik miljöbedömning har medgetts. Enskilda kommer därmed endast kunna få regeringens beslut om tillstånd prövat i domstol genom rättsprövning enligt rätts- prövningslagen. Genom rättsprövningen tillgodoses kraven på till- gång till rättslig prövning enligt Århuskonventionens samt de krav på domstolsprövning som följer av Europakonventionen.

Möjliga finansieringskällor

Utredningen föreslår inga ändringar av vilka verksamheter eller åt- gärder som kräver tillstånd enligt miljöbalken. Avgifter för prövning och tillsyn av de verksamheter eller åtgärder som omfattas av möj- ligheten till undantag regleras i förordningen om avgifter för pröv- ning och tillsyn enligt miljöbalken.

Mot bakgrund av att avgifter sannolikt kan tas ut för merparten av de verksamheter eller åtgärder som kan bli aktuella för ett undan- tag samt att det är troligt att undantag kommer att aktualiseras i rela- tivt få fall, bedöms de finansiella konsekvenserna av förslaget vara försumbara. Såvitt utredningen har fått information om kommer en översyn göras av avgifterna i förordningen om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Det kan vara lämpligt att utredningens förslag beaktas i samband med den kommande översynen av avgif- terna.

12.6.5Övriga konsekvenser

Sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet

555

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

Jämställdhet

Utredningens förslag väntas inte ha några konsekvenser för jäm- ställdheten.

Integration

Utredningens förslag väntas inte ha några konsekvenser för integra- tionen.

Brottslighet

Utredningens förslag väntas inte ha några konsekvenser för brotts- ligheten.

Personlig integritet

Utredningens förslag väntas inte ha några konsekvenser för den per- sonliga integriteten.

12.6.6Förenlighet med EU-rätten och internationell rätt

Förslaget genomför möjligheterna till undantag enligt artikel 1.3 och

2.4i MKB-direktivet. Direktivet är meddelat med stöd av arti- kel 192.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Det ut- gör därmed ett så kallat minimidirektiv, vilket innebär att medlems- staterna enligt artikel 193 i samma fördrag får tillämpa en högre skyddsnivå för miljön än vad unionsrätten kräver, men inte en lägre. Sverige kan därför välja att ha en högre skyddsnivå vid ett undantag jämfört med MKB-direktivet, antingen generellt eller i det enskilda fallet så länge det finns stöd för det i genomförandet i den nationella lagstiftningen.

Utredningen föreslår att en verksamhet eller åtgärd ska prövas genom en tillståndsprövning även vid undantag från kravet på speci- fik miljöbedömning. Eftersom förslaget innebär att en miljöbedöm- ning av verksamheten eller åtgärden därmed görs även vid ett undan- tag, är förslaget för att genomföra möjligheterna till undantag enligt

556

SOU 2024:11

Konsekvensanalys

artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet förenligt med direktivets be- stämmelser.

Mot bakgrund av att förslaget inte innebär någon ändring av vilka verksamheter eller åtgärder som kräver tillstånd enligt miljöbalken, och givet de krav på underlag som gäller för en tillståndsansökan, bedömer utredningen att förslaget dessutom är förenligt med kravet på tillstånd och underlag i tillståndsprövningen för vissa verksam- heter eller åtgärder enligt industriutsläppsdirektivet. Av artikel 6.3 och 6.4 i art- och habitatdirektivet25 följer bland annat att projekt som kan påverka ett särskilt bevarandeområde på ett betydande sätt ska bedömas och prövas. Av artikel 9 i fågeldirektivet26 följer dess- utom ett krav på prövning av vissa åtgärder som kan skada vilda fåg- lar eller deras livsmiljöer. Genom kravet på underlag vid tillstånds- prövningen och att ingen ändring föreslås i fråga om krav på Natura 2000-tillstånd och artskyddsdispens kommer även de verksamheter och åtgärder som medges ett undantag från kravet på specifik miljö- bedömning bedömas och prövas i enlighet med dessa direktiv.

Esbokonventionen om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gräns- överskridande sammanhang27 syftar till att säkerställa att dess parter bedömer vissa verksamheters miljöpåverkan i ett tidigt skede av pla- neringen, och att de underrättar och samråder med varandra om de verksamheter som förtecknas i konventionen och som sannolikt kom- mer att få betydande negativa gränsöverskridande effekter. Konven- tionen innebär att ett undantag inte kan ges från krav på att lämna information och samråda vid gränsöverskridande miljöpåverkan. Enligt artikel 2.4 i MKB-direktivet kan undantag enligt den artikeln inte avse kraven enligt direktivets artikel 7 om att lämna information och samråda vid gränsöverskridande miljöpåverkan. Förslaget till möjlighet till undantag enligt artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet medger därför enligt utredningens bedömning inte undantag från de delar av den specifika miljöbedömningen som avser krav på att lämna information och samråd med andra länder vid gränsöverskridande miljöpåverkan. Utredningen bedömer att förslaget därigenom är för- enligt med Esbokonventionen.

25Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och habitatdirektivet).

26Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om beva- rande av vilda fåglar (fågeldirektivet).

27Konvention om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang (Esbo- konventionen), SÖ 1992:1.

557

Konsekvensanalys

SOU 2024:11

Förslaget innebär ett förenklat förfarande i tillståndsprövningen som miljöprövningsdelegationen ska tillämpa i handläggningen av en tillståndsansökan. Förfarandet innefattar att information om till- ståndsärendet ska göras tillgänglig för allmänheten och att allmän- heten ska ha möjlighet att lämna synpunkter på tillståndsansökan. Förfarandet är därigenom förenligt med de krav på att tillgängliggöra information om tillståndsärendet som följer vid undantag enligt artikel 2.4 i MKB-direktivet. Vidare är förfarandet i överensstäm- melse med kraven på tillgång till information och allmänhetens del- tagande i beslutsprocesser enligt Århuskonventionen. Genom möj- ligheten till rättsprövning tillgodoses även de krav på tillgång till rättslig prövning av regeringens beslut om undantag respektive till- stånd enligt 17 a kap. miljöbalken som följer av Århuskonventionen samt de krav på tillgång till domstolsprövning som följer av Europa- konventionen.

12.6.7Ikraftträdande och informationsinsatser

Bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 juli 2025. Några över- gångsbestämmelser bedömer utredningen inte behövs. Några sär- skilda informationsinsatser med anledning av förslagen bedömer utredningen inte vara nödvändiga eftersom det framför allt är reger- ingen och de handläggande myndigheterna som har att tillämpa de nya bestämmelserna.

558

13 Författningskommentar

13.1Förslaget till lag om ändring i miljöbalken

1kap.

2§

Bestämmelserna i denna balk om hushållning med mark- och vattenområ- den, tillstånd, anmälan och tillåtlighet ska i fråga om geologisk lagring av koldioxid tillämpas även på Sveriges kontinentalsockel utanför territorial- gränsen.

Ytterligare bestämmelser om balkens tillämpning utanför territorial- gränsen finns i 7 kap. 29 b och 32 §§, 10 kap. 18 a §, 15 kap. 27 § och 21 kap. 3 a och 3 b §§ samt i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln och i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon.

Ett tillägg införs i andra stycket om att ytterligare bestämmelser om balkens tillämpning utanför territorialgränsen även finns i 7 kap. 29 b § och de nya paragraferna 21 kap. 3 a och 3 b §§.

För att nationell lagstiftning ska vara tillämplig i den ekonomiska zonen måste det anges i lag, och för miljöbalken görs en samlad upp- räkning i paragrafen av vilka bestämmelser och andra lagar som reglerar balkens tillämpning utanför territorialgränsen. Ändringen kompletterar den uppräkningen.

Övervägandena finns i avsnitt 6.3.2 och 6.3.3.

559

Författningskommentar

SOU 2024:11

6 kap.

48 §

Efter ansökan får regeringen besluta om undantag från 20 § första stycket, 23–26, 28–32, 35–37, 39–44 och 46 §§ för en verksamhet eller åtgärd, om

1.en tillämpning av dessa bestämmelser skulle få en negativ inverkan på syftet med verksamheten eller åtgärden, och

2.verksamheten eller åtgärden enbart avser

a)försvaret, eller

b)beredskapen vid civila olyckor och kriser.

Paragrafen är ny och genomför artikel 1.3 i MKB-direktivet. Av para- grafen framgår att regeringen i enskilda fall får besluta om undantag från de angivna bestämmelserna om specifik miljöbedömning under vissa förutsättningar.

Regeringens prövning i frågan om undantag ska avse huruvida förutsättningarna för undantag är uppfyllda och om det i det en- skilda fallet finns skäl, och i övrigt är lämpligt, att medge ett undan- tag från kravet på en specifik miljöbedömning. Vem som får ansöka om undantag, och vilka verksamheter och åtgärder som ett undantag därmed kan avse, framgår av 50 §.

Enligt första punkten krävs att en tillämpning av de angivna bestäm- melserna skulle få en negativ inverkan på syftet med verksamheten eller åtgärden. Med detta avses att det föreligger sådana omständig- heter i det enskilda fallet som innebär att syftet med verksamheten eller åtgärden påverkas på ett mer påtagligt sätt av att kravet på en specifik miljöbedömning följs. Utöver att det finns ett brådskande behov av att en verksamhet eller åtgärd kommer till stånd krävs att en tillämpning av bestämmelserna också innebär att syftet med verksamheten eller åtgärden inte kan uppfyllas som avsett.

Enligt andra punkten omfattas verksamheter eller åtgärder som enbart avser försvaret eller enbart beredskapen vid civila olyckor och kriser av möjligheten till undantag. Uttrycket försvar avses inte om- fatta totalförsvaret utan endast verksamheter som betecknas som militärt eller nationellt försvar. Undantag för beredskapen vid civila olyckor och kriser avser sådana verksamheter och åtgärder som behöver genomföras vid, eller med anledning av, en olycka eller kris. I kommissionens vägledning om tillämpningen av undantag uttalas att möjligheten till undantag vid civila olyckor och kriser enligt arti- kel 1.3 inte omfattar verksamheter och åtgärder som syftar till att

560

SOU 2024:11

Författningskommentar

förebygga sådana nödsituationer. Uttrycket olyckor avses omfatta plötsligt inträffade händelser som har medfört eller kan befaras med- föra skada. Dit räknas händelser som beror på företeelser i naturen eller på människors handlande eller underlåtenhet att handla, till exempel bränder, explosioner, skred, ras, översvämningar, oväder och utflöde av skadliga ämnen. Uttrycket kriser avser situationer som avviker från det normala, drabbar många människor, stora delar av samhället eller hotar grundläggande värden, och innebär en all- varlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning av viktiga samhällsfunktioner.

Övervägandena finns i avsnitt 10.3.1 och 10.2.

49 §

Efter ansökan får regeringen även för andra verksamheter eller åtgärder än som avses i 48 § 2 besluta om undantag från 20 § första stycket, 23–26, 28–32, 35–37, 39–44 och 46 §§ för en verksamhet eller åtgärd, om

1.en tillämpning av dessa bestämmelser skulle få en betydande negativ inverkan på syftet med verksamheten eller åtgärden, och

2.verksamheten eller åtgärden bedöms tillgodose ett allmänt intresse av synnerlig vikt.

Paragrafen är ny och genomför artikel 2.4 i MKB-direktivet. Av para- grafen framgår att regeringen i enskilda fall får besluta om undantag från de angivna bestämmelserna om specifik miljöbedömning under vissa förutsättningar. Vem som får ansöka om undantag, och vilka verksamheter och åtgärder som ett undantag därmed kan avse, framgår av 50 §.

Enligt första punkten krävs att en tillämpning av de angivna bestäm- melserna skulle få en betydande negativ inverkan på syftet med verk- samheten eller åtgärden. Liksom vid undantag enligt föreslagna 48 § avses att det föreligger sådana omständigheter i det enskilda fallet som innebär att syftet med verksamheten eller åtgärden påverkas på ett mer påtagligt sätt av att kravet på en specifik miljöbedömning följs. För undantag enligt denna bestämmelse ska påverkan inte bara inne- bära en negativ inverkan utan en betydande negativ inverkan. Trös- keln för undantag är därmed högre än för undantag enligt 48 §. Ut- över att det finns ett brådskande behov av att en verksamhet eller åtgärd kommer till stånd krävs att en tillämpning av bestämmelserna

561

Författningskommentar

SOU 2024:11

också innebär att syftet med verksamheten eller åtgärden inte kan uppnås eller avsevärt försvåras.

Enligt andra punkten krävs för undantag även att verksamheten eller åtgärden bedöms tillgodose ett allmänt intresse av synnerlig vikt. Med detta avses sådana verksamheter och åtgärder som är avgö- rande för att upprätthålla grundläggande samhällsfunktioner.

Övervägandena finns i avsnitt 10.3.2 och 10.2.

50 §

Den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som ska prövas för ett tillstånd som avses i 9 eller 11 kap. och som omfattas av kravet på specifik miljöbedömning får ansöka om undantag enligt 48 och 49 §§.

Paragrafen är ny. Av paragrafen framgår att det är den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som ska prövas för ett tillstånd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken och som omfattas av kra- vet på specifik miljöbedömning som kan ansöka om undantag enligt 48 eller 49 §. Att verksamhetsutövaren har ensamrätt att ansöka om undantag utgör inget hinder för någon annan, som exempelvis läns- styrelsen, att upplysa om möjligheten att ansöka om undantag i ett ärende där det framkommer att det kan föreligga förutsättningar för undantag och där det kan vara motiverat av allmänna intressen.

Övervägandena finns i avsnitt 10.3.1 och 10.3.2.

51 §

En ansökan om undantag enligt 48 § ska innehålla

1.de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att kunna bedöma verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning, och

2.uppgifter som visar att en tillämpning av 20 § första stycket, 23–26, 28–32, 35–37, 39–44 och 46 §§ skulle få en negativ inverkan på syftet med verk- samheten eller åtgärden.

Paragrafen är ny och anger vad en ansökan om undantag enligt 48 § ska innehålla.

562

SOU 2024:11

Författningskommentar

laget vara möjligt att kunna bedöma om en verksamhet eller åtgärd enbart avser försvaret eller enbart beredskapen vid civila olyckor och kriser. Underlaget behöver vidare vara så utförligt att det går att ta ställning till om verksamheten eller åtgärden bland annat med hän- syn till påverkan på människors hälsa och på miljön bör omfattas av ett undantag.

I andra punkten anges att ansökan ska innehålla uppgifter som visar att en tillämpning av de i paragrafen angivna bestämmelserna skulle få en negativ inverkan på syftet med verksamheten eller åtgär- den. Uppgifterna bör avse skälen till att en verksamhet eller åtgärd är tidskritisk och på vilket sätt, och därmed i vilken utsträckning syf- tet med verksamheten eller åtgärden påverkas negativt av att kravet på en specifik miljöbedömning följs.

Övervägandena finns i avsnitt 10.3.3.

52 §

En ansökan om undantag enligt 49 § ska innehålla

1.de uppgifter, ritningar och tekniska beskrivningar som behövs för att kunna bedöma verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning,

2.uppgifter som visar att en tillämpning av 20 § första stycket, 23–26, 28–32, 35–37, 39–44 och 46 §§ skulle få en betydande negativ inverkan på syftet med verksamheten eller åtgärden, och

3.uppgifter om och på vilket sätt verksamheten eller åtgärden tillgodoser ett allmänt intresse av synnerlig vikt.

Paragrafen är ny och anger vad en ansökan om undantag enligt 49 § ska innehålla.

I första punkten anges att ansökan ska innehålla de uppgifter, rit- ningar och tekniska beskrivningar som behövs för att kunna bedöma verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning. Det ska av under- laget vara möjligt att kunna bedöma verksamhetens natur och få en teknisk förståelse av den. Underlaget behöver vara så utförligt att det går att ta ställning till om verksamheten eller åtgärden bland annat med hänsyn till påverkan på människors hälsa och på miljön bör omfattas av ett undantag.

I andra punkten anges att ansökan ska innehålla uppgifter som visar att en tillämpning av i paragrafen angivna bestämmelser skulle få en betydande negativ inverkan på syftet med verksamheten eller

563

Författningskommentar

SOU 2024:11

åtgärden. I allmänhet kommer uppgifterna i denna del att röra skälen till att en verksamhet eller åtgärd är tidskritisk och på vilket sätt, och därmed i vilken utsträckning syftet med verksamheten eller åtgärden påverkas negativt av att kravet på en specifik miljöbedömning följs.

I tredje punkten anges att ansökan ska innehålla uppgifter om och på vilket sätt verksamheten eller åtgärden tillgodoser ett allmänt intresse av synnerlig vikt. För att det ska gå att göra en bedömning av om denna förutsättning är uppfylld behöver ansökan innehålla närmare uppgifter om detta, exempelvis vilken nytta eller funktion som verksamheten eller åtgärden kommer bidra till och på vilket sätt verksamheten eller åtgärden kan medverka till detta.

Övervägandena finns i avsnitt 10.3.3.

53 §

En ansökan om undantag enligt 48 och 49 §§ ska ges in till länsstyrelsen.

Paragrafen är ny och anger att ansökan om undantag enlig 48 och 49 §§ ska ges in till länsstyrelsen. Ansökan ska ges in till den läns- styrelse som i den ordinarie miljöbedömningen skulle ha hanterat samrådet.

Övervägandena finns i avsnitt 10.3.4.

54 §

Länsstyrelsen ska med eget yttrande överlämna ansökan till regeringen för pröv- ning. Yttrandet ska innehålla ett förslag till beslut. Ett sådant yttrande får inte överklagas.

Om länsstyrelsen bedömer att ett undantag kan medges ska länsstyrelsen i yttrandet redovisa

1.vilka uppgifter för att bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljöeffek- ter som en ansökan om tillstånd enligt 17 a kap. bör innehålla, och

2.på vilket sätt uppgifter enligt 1 bör tas fram.

Paragrafen är ny och anger att länsstyrelsen ska lämna över ansökan om undantag enligt 48 och 49 §§ till regeringen för prövning. Ansö- kan ska överlämnas med ett eget yttrande. Yttrandet är inte bindande för regeringen i prövningen av om undantag kan medges och har inte någon rättsverkan. Det kan därför inte heller överklagas.

564

SOU 2024:11

Författningskommentar

Yttrandet ska innehålla ett förslag till beslut. I detta bör ingå en bedömning av om förutsättningarna för undantag är uppfyllda och om det i det enskilda fallet finns skäl, och i övrigt är lämpligt, att besluta om ett undantag från kravet på en specifik miljöbedömning. Om länsstyrelsen bedömer att en ansökan inte kan läggas till grund för en prövning i sak, ska det framgå av yttrandet.

I första punkten anges att om länsstyrelsen bedömer att ett undan- tag kan medges ska yttrandet innehålla en redovisning av vilka upp- gifter för att bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter som en ansökan om tillstånd enligt 17 a kap. bör innehålla. Yttrandet bör redogöra för vilka uppgifter om verksamheten, dess miljöpåver- kan och lokalisering som bör tas fram.

I andra punkten anges att länsstyrelsen i yttrandet ska redovisa på vilket sätt uppgifterna i första punkten bör tas fram. Det kan handla om vilken undersökning som behöver göras och på vilket sätt undersökningen ska bedrivas, till exempel lämplig tidsperiod för en inventering av djur- och växtarter eller att samråd med utpekade aktörer ska genomföras. Om länsstyrelsen identifierar att en verk- samhet eller åtgärd omfattas av regelverk med särskilda krav på för- farande inför prövningen eller framtagande av uppgifter som behövs för prövningen av verksamheten eller åtgärden är det viktigt att information om detta ingår i yttrandet.

Övervägandena finns i avsnitt 10.3.4 och 10.3.5.

55 §

Ett beslut om undantag enligt 48 eller 49 § ska innehålla en motivering. Om det behövs ska det av beslutet framgå

1.vilka uppgifter för att bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljöeffek- ter som en ansökan om tillstånd enligt 17 a kap. ska innehålla, och

2.på vilket sätt uppgifter enligt 1 ska tas fram.

Regeringen får besluta att en ansökan om tillstånd för verksamheten eller åtgärden enligt 17 a kap. ska handläggas av regeringen. Om regeringen ska handlägga en ansökan om tillstånd ska det anges i beslutet om undantag.

Paragrafen är ny och reglerar vad regeringens beslut om undantag enligt 48 och 49 §§ ska innehålla.

I första stycket anges att ett beslut om undantag ska innehålla en motivering. Det ska av motiveringen framgå vilka omständigheter

565

Författningskommentar

SOU 2024:11

som läggs till grund för bedömningen att förutsättningarna för undantag är uppfyllda. För beslut om undantag enligt 49 § innefattar detta uppgifter om på vilket sätt verksamheten eller åtgärden be- döms tillgodose ett allmänt intresse av synnerlig vikt.

I första stycket första punkten anges att om det behövs ska det av beslutet framgå vilka uppgifter för att bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter som den kommande ansökan om tillstånd enligt 17 a kap. ska innehålla. Detta motsvarar vad länsstyrelsen en- ligt 54 § ska redovisa i sitt yttrande om undantag till regeringen.

I första stycket andra punkten anges att beslutet om det behövs även ska innehålla en beskrivning av på vilket sätt uppgifter ska tas fram. Även detta krav motsvarar vad länsstyrelsen enligt 54 § ska redovisa i sitt yttrande om undantag till regeringen.

Regeringens beslut om undantag sätter på så sätt ramarna för den miljöbedömning som ska genomföras i den efterföljande tillstånds- prövningen. Om regeringen bedömer att det saknas behov av att an- visa om uppgifter enligt första stycket första eller andra punkten, gäller de krav på underlag för miljöbedömningen som framgår av 17 a kap. 2 och 3 §§.

I andra stycket anges att regeringen får besluta att en ansökan om tillstånd enligt 17 a kap. ska handläggas hos regeringen i stället för hos miljöprövningsdelegation. Om regeringen ska handlägga ansö- kan ska det anges i beslutet om undantag. Regeringen kan inte ta över handläggningen av tillståndsärendet efter det att beslutet om undantag har fattats.

Övervägandena finns i avsnitt 10.3.5.

56 §

Ett beslut om undantag enligt 48 eller 49 § gäller i sex månader. Om en an- sökan om tillstånd enligt 17 a kap. har getts in till regeringen inom denna tid, gäller dock beslutet om undantag till dess att frågan om tillstånd har avgjorts.

Paragrafen är ny och anger att ett beslut om undantag enligt 48 och 49 §§ är tidsbegränsat. Beslutet gäller i sex månader och kan inte förlängas. Det finns dock inte något som hindrar att den som fått ett undantag som löpt ut ansöker om detta igen. Om verksamhets- utövaren inom sex månader har lämnat in en tillståndsansökan till

566

SOU 2024:11

Författningskommentar

regeringen gäller beslutet om undantag till dess att frågan om till- stånd har avgjorts.

7 kap.

29 b §

Frågor om tillstånd enligt 28 a § prövas av länsstyrelsen i det län där det berörda området finns.

För en verksamhet eller åtgärd som omfattas av tillståndsplikt eller dispensprövning till följd av bestämmelserna i 9 kap. eller 11–15 kap. ska dock frågan om tillstånd enligt 28 a § prövas av den myndighet som prövar den andra tillståndsfrågan eller dispensen. Innan myndigheten meddelar sitt beslut, ska den länsstyrelse som avses i första stycket ges tillfälle att yttra sig.

Om en mark- och miljödomstol handlägger ett mål om tillstånd enligt 5 § lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon ska domstolen pröva frågan om tillstånd enligt 28 a § för verksamheten eller åtgärden. Innan domstolen avgör målet ska länsstyrelsen i det län där Sveriges sjöterritorium är närmast det berörda området ges tillfälle att yttra sig.

Ändringen i första stycket är endast språklig.

Tredje stycket är nytt och anger att om en mark- och miljödomstol handlägger ett mål om tillstånd enligt 5 § lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon för en verksamhet eller åtgärd som också omfattas av krav på tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken ska samma domstol pröva frågan om tillstånd enligt 28 a § för verksam- heten eller åtgärden. Innan domstolen avgör målet, ska den läns- styrelse som avses i 32 § beredas tillfälle att yttra sig. Det innebär att om en mark- och miljödomstol handlägger ett ärende om tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon ska ansökan om Natura 2000-tillstånd prövas av domstolen. Syftet med ändringen är att sam- ordna en så stor del som möjligt av tillståndsprövningen för verk- samheter och åtgärder i den ekonomiska zonen vid en och samma instans.

Övervägandena finns i avsnitt 6.3.2.

567

Författningskommentar

SOU 2024:11

32 §

Bestämmelserna i denna balk om sådana särskilda skyddade områden som avses i 27 § första stycket 1 och 2 ska tillämpas även i Sveriges ekonomiska zon. Om ett sådant område finns i den ekonomiska zonen ska det som sägs i 29 b § första stycket om länsstyrelsen gälla länsstyrelsen i det län där Sveriges sjöterritorium är närmast det berörda området. Bestämmelser om att mark- och miljödomstolen prövar frågor om tillstånd finns i 29 b § tredje stycket.

Bestämmelser om hänsyn till folkrättsliga grundsatser finns i 10 § lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon.

I första stycket införs en upplysning om att det i 29 b § tredje stycket finns bestämmelser om att mark- och miljödomstolen prövar frågan om tillstånd enligt 7 kap. 28 a §.

Utredningens förslag ändrar inte ordningen att länsstyrelsen ska pröva ansökningar om Natura 2000-tillstånd för verksamheter och åtgärder som ligger i den ekonomiska zonen och som inte kräver till- stånd enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon. Samordning av prövningen hos mark- och miljödomstol gäller alltså när verksam- heten eller åtgärden behöver både ett Natura 2000-tillstånd och till- stånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon. Syftet med ändringen är att tydliggöra att huvudregeln kommer att vara att mark- och miljö- domstolen ska pröva frågor om Natura 2000-tillstånd för verksam- heter och åtgärder i zonen.

Övervägandena finns i avsnitt 6.3.2.

9 kap.

8 §

Ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet prövas av mark- och miljö- domstolen. Bestämmelser om att en ansökan i vissa fall ska prövas av reger- ingen finns i 17 a kap. 1 § och 18 kap. 3 §.

Regeringen får meddela föreskrifter om att ansökan om tillstånd för vissa slag av verksamheter ska prövas av länsstyrelsen. Regeringen får med- dela föreskrifter om att en kommunal nämnd ska pröva frågor om tillstånd om den miljöfarliga verksamheten kan antas ha en liten miljöpåverkan. Till- stånd som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt ska alltid prövas av länsstyrelsen.

568

SOU 2024:11

Författningskommentar

Anmälan om miljöfarlig verksamhet ska, enligt föreskrifter som med- delas av regeringen, göras till försvarsinspektören för hälsa och miljö, länsstyrelsen eller kommunen.

Paragrafen ändras så att det i första stycket införs en upplysning om att det i 17 a kap. 1 § och 18 kap. 3 § finns bestämmelser om att en ansökan om tillstånd till miljöfarlig verksamhet i vissa fall prövas av regeringen.

Övervägandena finns i avsnitt 8.2.7 och 10.4.2.

11 kap.

9 b §

Ansökan om tillstånd till vattenverksamhet prövas av mark- och miljödom- stolen. Ansökan om tillstånd till markavvattning prövas dock av läns- styrelsen, om den inte ska prövas av mark- och miljödomstolen enligt

7kap. 19 eller 20 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vatten- verksamhet.

Bestämmelser om att en ansökan i vissa fall ska prövas av regeringen finns i 17 a kap. 1 § och 18 kap. 3 §.

Anmälan om vattenverksamhet ska, enligt föreskrifter som meddelas av regeringen, göras till försvarsinspektören för hälsa och miljö, länsstyrelsen eller kommunen.

En anmälningspliktig vattenverksamhet får påbörjas tidigast åtta veckor efter det att anmälan har gjorts, om inte tillsynsmyndigheten bestämmer något annat.

Paragrafen ändras så att det i andra stycket införs en upplysning om att det i 17 a kap. 1 § och 18 kap. 3 § finns bestämmelser om att en ansökan om tillstånd till vattenverksamhet i vissa fall ska prövas av regeringen. Det nuvarande andra stycket flyttas till tredje stycket utan ändringar i sak. Nuvarande tredje stycket flyttas till ett fjärde stycke utan ändringar i sak.

Övervägandena finns i avsnitt 8.2.7 och 10.4.2.

569

Författningskommentar

SOU 2024:11

16 kap.

1 §

Regeringen, länsstyrelserna och andra förvaltningsmyndigheter, kommu- nerna, mark- och miljödomstolarna, Mark- och miljööverdomstolen och Högsta domstolen prövar mål och ärenden enligt denna balk eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken. I fråga om prövningen av mål om straff eller förverkande enligt 29 kap. gäller dock vad som är föreskrivet om brottmål i allmänhet.

Närmare bestämmelser om vilka mål och ärenden som prövas av respek- tive prövningsmyndighet finns i 6 kap. 48 och 49 §§, 17 kap. 1–4 §§, 17 a kap. 1 §, 18 kap. 1–3 §§, 19 kap. 1–2 §§, 21 kap. 1 § och i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar.

Beslut eller dom om återkallelse av tillstånd, dispens, godkännande och förbud mot fortsatt verksamhet samt omprövning av tillstånd eller villkor meddelas av tillståndsmyndigheten.

Paragrafen ändras så att det i andra stycket anges att det även i 17 a kap. och 18 kap. 3 § finns bestämmelser om vilka mål och ären- den som prövas av någon av de angivna prövningsmyndigheterna.

Övervägandena finns i avsnitt 8.2.7 och 10.4.2.

12 a §

Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Skogsstyrelsen och Havs- och vatten- myndigheten får överklaga beslut som rör frågor som avses i 7 kap. Natur- vårdsverket får dock i fråga om strandskydd endast överklaga beslut enligt 7 kap. 18 och 18 a §§.

Naturvårdsverket får även överklaga beslut enligt 12 kap. 11 §.

Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om vilka myndigheter som har rätt att överklaga vissa beslut enligt 7 kap. och 12 kap. miljö- balken. Bestämmelserna har förts över från 40 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. Eftersom utredningen föreslår att besluten ska överklagas till mark- och miljö- domstol kommer bestämmelserna i förordningen att utgöra bestäm- melser om rättegång som enligt 11 kap. 2 § regeringsformen ska meddelas i lag.

Samtidigt förs i andra stycket in en bestämmelse från 40 § för- ordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.

570

SOU 2024:11

Författningskommentar

om Naturvårdsverkets rätt att överklaga länsstyrelsens beslut enligt 12 kap. 11 § om tillstånd att uppföra vilthägn på områden där all- mänheten får färdas fritt, eftersom även den bestämmelsen ska med- delas i lag.

Övervägandena finns i avsnitt 4.2.3.

17 kap.

3 §

Regeringen får för ett visst fall förbehålla sig att pröva tillåtligheten av en verksamhet som inte omfattas av kravet på prövning enligt 1 §, om

1.verksamheten i betraktande av de intressen som denna balk enligt 1 kap. 1 § ska främja kan antas få betydande omfattning eller bli av ingri- pande slag,

2.verksamheten utanför ett område som har förtecknats enligt 7 kap. 27 § kan antas mer än obetydligt skada naturvärdet inom området, eller

3.verksamheten omfattas av 4 kap. 6 § andra stycket.

Rätten till förbehåll enligt första stycket 2 gäller enbart verksamhet som är tillståndspliktig enligt balken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken.

Om ett mål eller ärende enligt denna balk pågår om tillståndsprövning av verksamheten, ska regeringen så snart som möjligt besluta om förbehåll. Ett sådant beslut får inte fattas efter det att en prövningsmyndighet som första instans har meddelat dom eller beslut i frågan om tillåtlighet.

Bestämmelsen ändras så att det i tredje stycket införs ett krav på att regeringen så snart som möjligt ska besluta om förbehåll enligt första stycket. Vidare anges att regeringen inte får fatta beslut om förbehåll efter det att en prövningsmyndighet som första instans meddelat dom eller beslut i frågan om tillåtlighet.

Ändringen innebär att regeringen inte kan förbehålla sig rätten att pröva tillåtligheten av en verksamhet i en överinstans när tillåt- ligheten av verksamheten redan har avgjorts i första instans.

Övervägandena finns i avsnitt 9.2.1 och 9.2.2.

5 §

En myndighet eller kommun som inom sitt verksamhetsområde får känne- dom om en verksamhet som avses i 3 § ska så snart som möjligt underrätta regeringen om verksamheten.

571

Författningskommentar

SOU 2024:11

Om tillståndsprövning av en sådan verksamhet pågår ska myndigheten eller kommunen underrätta regeringen senast vid sista tidpunkt för synpunkter som anges i kungörelsen av ansökan.

Myndigheten eller kommunen ska i samband med underrättelsen till reger- ingen informera prövningsmyndigheten om att underrättelse enligt första stycket har gjorts.

Trafikverket ska årligen underrätta regeringen om byggande av vägar och järnvägar som omfattas av första stycket.

Paragrafen ändras genom att ett tillägg införs i första stycket med innebörden att en myndighet eller kommun ska underrätta reger- ingen om en sådan verksamhet som avses i 17 kap. 3 § miljöbalken så snart som möjligt efter att myndigheten eller kommunen fått kännedom om den.

Ett nytt andra stycke införs med innebörden att underrättelsen ska ske senast vid sista tidpunkt för synpunkter som anges i kun- görelsen av ansökan om en tillståndsprövning av verksamheten på- går. Ändringen innebär att skyldigheten för en myndighet eller kom- mun att underrätta regeringen om en sådan verksamhet som avses i bestämmelsen upphör efter tidpunkten som anges för yttrande i kungörelsen. Det nuvarande andra stycket flyttas till ett fjärde stycke utan ändringar i sak.

Ett nytt tredje stycke införs med innebörden att myndigheten eller kommunen i samband med underrättelsen tillregeringen ska infor- mera prövningsmyndigheten om att underrättelse skett.

Övervägandena finns i avsnitt 9.2.3.

17 a kap.

1 §

Regeringen prövar ärenden om tillstånd enligt 9 och 11 kap. för en verksamhet eller åtgärd där regeringen har beslutat om undantag enligt 6 kap. 48 eller 49 §.

Paragrafen är ny. Av paragrafen framgår att regeringen prövar ären- den om tillstånd enligt 9 och 11 kap. miljöbalken för en verksamhet eller åtgärd för vilken regeringen har beslutat om undantag från kravet på en specifik miljöbedömning enligt 6 kap. 48 eller 49 §.

Övervägandena finns i avsnitt 10.4.1 och 10.4.2.

572

SOU 2024:11

Författningskommentar

2 §

En ansökan om tillstånd ska vara skriftlig. Den ska innehålla de uppgifter som

1.avses i 22 kap. 1 § 1, 2 och 4–9,

2.behövs för att kunna bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljö- effekter, och

3.framgår av beslutet om undantag.

Om verksamheten eller åtgärden kan antas påverka miljön i ett natur- område som är förtecknat enligt 7 kap. 27 § första stycket 1 eller 2, ska ansökan, utöver det som anges i första stycket, innehålla en beskrivning av verksam- hetens eller åtgärdens konsekvenser för syftet med att bevara området, en redo- görelse för de alternativ som har övervägts med en motivering till varför ett visst alternativ valts samt de uppgifter som i övrigt behövs för prövningen enligt 7 kap. 28 b och 29 §§.

Om en ansökan om tillstånd avser en sådan verksamhet eller åtgärd som avses i 22 kap. 1 a–c, e och f §§ ska ansökan, utöver det som anges i första och andra stycket, innehålla de uppgifter som framgår av dessa bestämmelser.

Paragrafen är ny. Den anger att en ansökan om tillstånd ska vara skriftlig samt vad en ansökan om tillstånd ska innehålla.

Första stycket första punkten anger att ansökan ska innehålla de uppgifter som avses i 22 kap. 1 § 1, 2 och 4–9. Bestämmelsen innebär att ansökan ska innehålla ritningar och tekniska beskrivningar med uppgifter om förhållandena på platsen, om produktionsmängd eller liknande, om användningen av råvaror, andra insatsvaror och ämnen och om energianvändning. Vidare ska ansökan innehålla uppgifter om utsläppskällor, om arten och mängden av alla förutsebara utsläpp och om förslag till de åtgärder som kan behövas dels för att före- bygga uppkomsten av avfall, dels för att förbereda för återanvänd- ning, materialåtervinning och annan återvinning av det avfall som anläggningen ger upphov till. Ansökan ska också innehålla förslag till skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått samt de övriga upp- gifter som behövs för att bedöma hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. följs, samt förslag till övervakning och kontroll av verksam- heten. Omfattas verksamheten av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor ska ansökan innehålla det handlingsprogram och den säkerhets- rapport som krävs enligt denna lag. När det krävs enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 10 kap. 21 § första stycket 5, ska ansökan innehålla en statusrapport. Ansökan ska även innehålla en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall när en sådan krävs enligt

573

Författningskommentar

SOU 2024:11

föreskrifter som har meddelats med stöd av 15 kap. 40 §. Ansökan ska slutligen innehålla en icke-teknisk sammanfattning av de uppgif- ter som anges i första punkten.

Första stycket andra punkten anger att ansökan ska innehålla de uppgifter som behövs för att kunna bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter. I 6 kap. 2 § miljöbalken finns en beskrivning av vad som avses med miljöeffekter i det kapitlet. Den paragrafen kan tjäna som utgångspunkt för vilka frågor om miljöpåverkan som behöver ingå i tillståndsansökan. Vilket faktiskt underlag som i det enskilda fallet ska ingå i en ansökan om tillstånd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken beror på verksamheten eller åtgärden i fråga, och vilka materiella krav som det blir relevant att pröva verksamheten eller åtgärden mot. Underlaget kan därför vara mer översiktligt eller rela- tivt omfattande, allt beroende på verksamheten eller åtgärdens miljö- påverkan och förutsättningarna på den avsedda platsen för denna. För att avgöra vilka uppgifter som behöver tas fram kan de formella kraven som gäller för en miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. 35 § fungera som utgångspunkt. I vilken utsträckning några eller samtliga av dessa uppgifter behöver ingå i underlaget får alltså avgöras från fall till fall utifrån vad som behövs för en bedömning av de miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra.

Första stycket tredje punkten anger att ansökan ska innehålla de uppgifter som framgår av beslutet om undantag. Om regeringen i beslutet om undantag som ligger till grund för tillståndsansökan har anvisat uppgifter för att bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljö- effekter som en ansökan om tillstånd ska innehålla, ska tillstånds- ansökan innehålla sådana uppgifter. Uppgifterna ska dessutom vara framtagna i enlighet med vad som anges i beslutet om undantag.

Av andra stycket framgår att om verksamheten eller åtgärden kan antas påverka miljön i ett så kallat Natura 2000-område ska ansökan, utöver det som anges i första stycket, innehålla en beskrivning av verksamhetens eller åtgärdens konsekvenser för syftet med att bevara området. Ansökan ska i sådana fall även innehålla en redo- görelse för de alternativ som har övervägts med en motivering till varför ett visst alternativ valts samt de uppgifter som i övrigt behövs för prövningen enligt 7 kap. 28 b och 29 §§.

Tredje stycket anger att om en ansökan om tillstånd avser en sådan verksamhet eller åtgärd som avses i 22 kap. 1 a–c, e och f §§ ska an- sökan, utöver det som anges i första och andra stycket, innehålla de

574

SOU 2024:11

Författningskommentar

uppgifter som framgår av dessa bestämmelser. De verksamheter och åtgärder som avses är tillstånd till vattenverksamhet, geologisk lag- ring av koldioxid och nya förbränningsanläggningar med en viss effekt. Vidare avses en anläggning där en kostnads-nyttoanalys ska utföras enligt 3 § lagen (2014:268) om vissa kostnads-nyttoanalyser på energiområdet samt verksamheter som omfattas av krav på säkerhet enligt 9 kap. 6 e § eller 15 kap. 35, 36 a eller 37 §.

Övervägandena finns i avsnitt 10.2, 10.3.5. och 10.4.3.

3 §

En ansökan om tillstånd att ändra en verksamhet ska innehålla de uppgifter som

1.framgår av 22 kap. 1 d §,

2.behövs för att kunna bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljö- effekter, och

3.framgår av beslutet om undantag.

Paragrafen är ny. Den anger vilka uppgifter som en ansökan om tillstånd att ändra en verksamhet ska innehålla.

Första stycket första punkten anger att en ansökan om tillstånd att ändra en verksamhet ska innehålla de uppgifter som framgår av 22 kap. 1 d §. Bestämmelsen innebär att ansökan ska innehålla en redogörelse för alla tillståndsbestämmelser och villkor som gäller för verksamheten enligt tidigare tillstånd. Eftersom ändringen prövas mot bakgrund av det gällande tillståndet ska ansökan således ta sin utgångspunkt i det tillståndet. De uppgifter som anges i 22 kap. 1 d § behöver endast redovisas om de skiljer sig från vad som redovisats i samband med det gällande tillståndet.

Om ansökan avser ett ändringstillstånd enligt 16 kap. 2 a § ska ansökan också innehålla de uppgifter som behövs för att bedöma om ett sådant ändringstillstånd är lämpligt. Vidare ska ansökan innehålla

575

Författningskommentar

SOU 2024:11

en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall när en sådan krävs enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 15 kap. 40 §.

Första stycket andra punkten anger att ansökan ska innehålla de uppgifter som behövs för att kunna bedöma verksamhetens eller åtgärdens miljöeffekter. Vilket faktiskt underlag som i det enskilda fallet ska ingå i en ansökan om tillstånd enligt 9 eller 11 kap. miljö- balken beror på verksamheten eller åtgärden i fråga, och vilka mate- riella krav som det blir relevant att pröva verksamheten eller åtgärden mot.

Första stycket tredje punkten anger att ansökan ska innehålla de uppgifter som framgår av regeringens beslut om undantag från kravet på specifik miljöbedömning. Bestämmelsen innebär att om reger- ingen i beslutet om undantag som ligger till grund för tillstånds- ansökan anvisat om uppgifter om verksamhetens eller åtgärdens miljö- effekter som behövs, ska tillståndsansökan också innehålla sådana uppgifter. Uppgifterna ska dessutom vara framtagna i enlighet med vad som anges i beslutet om undantag.

Andra stycket anger att om verksamheten eller åtgärden kan antas påverka miljön i ett så kallat Natura 2000-område ska ansökan, ut- över det som anges i första stycket, innehålla en beskrivning av verk- samhetens eller åtgärdens konsekvenser för syftet med att bevara området. Ansökan ska i sådana fall även innehålla en redogörelse för de alternativ som har övervägts med en motivering till varför ett visst alternativ valts samt de uppgifter som i övrigt behövs för prövningen enligt 7 kap. 28 b och 29 §§.

Övervägandena finns i avsnitt 10.4.3.

4 §

En ansökan om tillstånd ska ges in till länsstyrelsen. Om en ansökan om till- stånd ska handläggas av regeringen ska ansökan i stället ges in till regeringen.

Paragrafen är ny. Första meningen anger huvudregeln, nämligen att en ansökan om tillstånd ska ges in till länsstyrelsen. Ansökan ska ges in till den miljöprövningsdelegation som är ansvarig för handlägg- ningen enligt 4 a § tredje stycket förordningen (2011:1237) om miljö- prövningsdelegationer. I andra meningen anges att om en ansökan om tillstånd ska handläggas av regeringen ska ansökan i stället ges in till regeringen. Enligt 6 kap. 55 § får regeringen besluta att en ansö-

576

SOU 2024:11

Författningskommentar

kan om tillstånd ska handläggas av regeringen. Om regeringen ska handlägga en ansökan om tillstånd ska det anges i beslutet om undantag. En ansökan ska alltså i ett sådant fall ges in till regeringen.

Övervägandena finns i avsnitt 10.4.4.

5 §

Ärenden om tillstånd handläggs av länsstyrelsen.

Första stycket gäller inte om regeringen har beslutat att en ansökan om till- stånd för verksamheten eller åtgärden ska handläggas av regeringen.

Paragrafen är ny. Första stycket anger att ärenden om tillstånd hand- läggs av länsstyrelsen. Handläggningen görs av miljöprövningsdele- gationen, vilket framgår av 4 a § förordningen (2011:1237) om miljö- prövningsdelegationer.

Av andra stycket framgår att första stycket inte gäller om reger- ingen har beslutat att en ansökan om tillstånd för verksamheten eller åtgärden ska handläggas av regeringen. Om regeringen ska handlägga en ansökan om tillstånd ska det enligt 6 kap. 55 § anges i beslutet om undantag för verksamheten eller åtgärden.

Övervägandena finns i avsnitt 10.4.4.

6 §

Om länsstyrelsen bedömer att en ansökan kan prövas i sak ska länsstyrelsen utfärda kungörelse. Kungörelsen ska innehålla

1.en kortfattad redogörelse för ansökan och i mål om vattenverksamhet uppgift om de fastigheter som kan beröras,

2.upplysning om att verksamheten eller åtgärden omfattas av ett undantag från kravet på en specifik miljöbedömning och information om var beslutet om undantag finns tillgängligt,

3.upplysning om att det är regeringen som prövar ansökan,

4.information om var ansökan finns tillgänglig,

5.information om på vilket sätt och inom vilken tid synpunkter på ansökan kan lämnas, och

6.upplysning om hur ny information i ärendet kommer att kungöras eller hållas tillgänglig.

Om en verksamhet eller åtgärd omfattas av lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, ska kungörelsen dessutom innehålla en upplysning om detta.

577

Författningskommentar

SOU 2024:11

Paragrafen är ny och anger att om länsstyrelsen bedömer att en ansökan som avses i 1 § kan prövas i sak ska länsstyrelsen utfärda kungörelse samt vad en sådan kungörelse ska innehålla.

Övervägandena finns i avsnitt 10.4.5.

7 §

Länsstyrelsen ska tillämpa bestämmelserna

1.om vilka myndigheter som ska få ansökan i 22 kap. 4 §,

2.om sakkunniga och om att inhämta yttrande i 22 kap. 12–13 a §§,

3.om sammanträde och besiktning på platsen i 19 kap. 4 § 3,

4.om en tillståndsdoms innehåll i 22 kap. 25 §

a)första stycket 1–3,

b)första stycket 4 i fråga om skyldighet att utföra skadeförebyggande åtgärder,

c)första stycket 5–15, och

d)andra stycket första och sista meningen, tredje och fjärde styckena,

5.om en tillståndsdoms innehåll för vissa typer av verksamheter i 25 a–25 h §§,

6.om en samlad redovisning av de tillståndsbestämmelser som gäller för verksamheten i 22 kap. 30 §, och

7.om särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen i 17 kap. 7 § första stycket.

Det som anges i första stycket 4–7 om dom, samlad redovisning och beslut om särskilda villkor ska i stället gälla länsstyrelsens yttrande enligt 8 §.

Paragrafen är ny.

Första stycket anger vilka bestämmelser i 17, 19 och 22 kap. som är tillämpliga vid länsstyrelsens handläggning av ett tillståndsärende. Handläggningen görs av miljöprövningsdelegationen, vilket framgår av 4 a § förordningen (2011:1237) om miljöprövningsdelegationer.

Första stycket första punkten anger att bestämmelserna om vilka myndigheter som ska få ansökan i 22 kap. 4 § ska tillämpas. Bestäm- melsen innebär att miljöprövningsdelegationen ska skicka ett exemplar av ansökningshandlingarna och av kungörelsen till Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, länsstyrelsen och den eller de berörda kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälso- skyddsområdet. Handlingarna behöver dock inte skickas över, om

578

SOU 2024:11

Författningskommentar

det kan antas att det allmänna fiskeintresset eller något annat allmänt intresse inte berörs av verksamheten. Kungörelsen ska även skickas till berörda kommuner och andra myndigheter vars verksamhet kan beröras av ansökan. Om målet avser geologisk lagring av koldioxid, ska miljöprövningsdelegationen alltid skicka ett exemplar av ansök- ningshandlingarna till Sveriges geologiska undersökning och Euro- peiska kommissionen och underrätta dem om hos vilken aktför- varare handlingarna i ärendet finns tillgängliga. Detta ska göras inom en månad från det att ansökan kom in till länsstyrelsen.

Första stycket andra punkten anger att bestämmelserna om sak- kunniga och om att inhämta yttrande i 22 kap. 12–13 a §§ ska till- lämpas.

Av första stycket tredje punkten framgår att bestämmelsen om sammanträde och besiktning på platsen i 19 kap. 4 § 3 ska tillämpas. Bestämmelsen innebär att miljöprövningsdelegationen ska hålla sam- manträde med den som saken angår och besiktning på platsen om det behövs för utredningen i ärendet.

Första stycket fjärde punkten anger att bestämmelserna om en tillståndsdoms innehåll i 22 kap. 25 § första stycket 1–3, första stycket 4 i fråga om skyldighet att utföra skadeförebyggande åtgär- der, första stycket 5–15, andra stycket första och sista meningen, samt tredje och fjärde styckena ska tillämpas när miljöprövnings- delegationen yttrar sig över ansökan. Om miljöprövningsdelega- tionen bedömer att tillstånd kan ges ska yttrandet i förekommande fall innehålla förslag till bestämmelser om den tid som tillståndet ska gälla, verksamhetens ändamål, läge, omfattning, säkerhet och tek- niska utformning i övrigt. Yttrandet ska också i förekommande fall innehålla förslag till bestämmelser om tillsyn, besiktning och kon- troll såsom utsläppskontroll med angivande av mätmetod, mätfre- kvens och utvärderingsmetod. Yttrandet ska vidare i förekommande fall innehålla förslag till bestämmelser om skadeförebyggande åtgär- der. Yttrandet ska dessutom i förekommande fall innehålla förslag till villkor om utsläpp, begränsningsvärden och bästa möjliga teknik som behövs för att anpassa tillämpningen av sådana föreskrifter om försiktighetsmått som har meddelats med stöd av miljöbalken, om föreskrifterna medger eller förutsätter en sådan anpassning, eller annars behövs för att hindra eller begränsa skadlig påverkan på grund av föroreningar. Vidare ska yttrandet i förekommande fall ange den tid inom vilken anspråk i anledning av oförutsedda skador får fram-

579

Författningskommentar

SOU 2024:11

ställas samt den förlust av vatten eller annat som en tillståndshavare enligt 31 kap. 22 och 23 §§ är skyldig att underkasta sig utan ersätt- ning. Om tillståndet avser arbeten för vattenverksamhet, ska förslag på den tid som arbetena ska vara utförda inom (arbetstid) anges i yttrandet. I fråga om miljöfarlig verksamhet ska förslag på den tid som verksamheten ska ha satts i gång inom (igångsättningstid) anges i yttrandet. Om miljöprövningsdelegationen bedömer att det är lämpligt att överlåta åt en tillsynsmyndighet att besluta om villkor av mindre betydelse bör det anges i yttrandet. Ytterligare bestäm- melser om vad en dom i ett mål om vattenverksamhet och vatten- anläggningar ska innehålla finns i 7 kap. 6 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Även dessa bestäm- melser ska i förekommande fall tilllämpas.

Första stycket femte punkten anger att bestämmelser om en till- ståndsdoms innehåll för vissa typer av verksamheter i 25 a–25 h §§ ska tillämpas. De verksamheter och åtgärder som dessa bestämmel- ser gäller är verksamheter för att behandla, förbränna och deponera avfall, geologisk lagring av koldioxid, nya förbränningsanläggningar med en viss effekt, och förbränningsanläggningar med en viss tillförd installerad effekt. Vidare omfattas anläggningar där en kostnads- nyttoanalys ska utföras enligt 3 § lagen (2014:268) om vissa kostnads- nyttoanalyser på energiområdet och verksamheter som omfattas av krav på en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall.

I första stycket sjätte punkten anges att bestämmelsen om en samlad redovisning av de tillståndsbestämmelser som gäller för verk- samheten i 22 kap. 30 § ska tillämpas. Eftersom ett tillstånd enligt 17 a kap. inte kan avse omprövning ska bestämmelsen tillämpas i fråga om tillstånd att ändra en verksamhet. Bestämmelsen innebär att yttrandet ska innehålla en samlad redovisning av de tillstånds- bestämmelser som föreslås gälla för verksamheten enligt yttrandet, och tidigare givna tillstånd i de delar som miljöprövningsdelega- tionen i sitt yttrande inte föreslår ändring eller upphävande av dem.

I första stycket sjunde punkten anges att 17 kap. 7 § första stycket om särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen ska tilläm- pas. Bestämmelsen innebär att miljöprövningsdelegationen i sitt ytt- rande får lämna förslag till särskilda villkor för att tillgodose all- männa intressen.

580

SOU 2024:11

Författningskommentar

Andra stycket anger att det som anges i första stycket 4–7 om dom, samlad redovisning och beslut om särskilda villkor i stället ska gälla länsstyrelsens yttrande enligt 8 §.

Övervägandena finns i avsnitt 10.4.5.

8 §

Länsstyrelsen ska med eget yttrande överlämna ett ärende om tillstånd som handläggs av länsstyrelsen till regeringen för prövning. Yttrandet ska innehålla ett förslag till beslut. Ett sådant yttrande får inte överklagas.

Paragrafen är ny. Av paragrafen framgår att miljöprövningsdelega- tionen ska överlämna ett ärende om tillstånd som handläggs av den till regeringen för prövning med eget yttrande. Miljöprövningsdele- gationens yttrande ska innehålla ett förslag till beslut. Bestämmelsen ska läsas tillsammans med 7 § första stycket 4–7 där det anges vad yttrandet ska innehålla om miljöprövningsdelegationen bedömer att tillstånd kan ges. Av paragrafen framgår att miljöprövningsdelega- tionens yttrande inte får överklagas.

Övervägandena finns i avsnitt 10.4.4.

9 §

Paragrafen är ny och genomför artikel 2.4 i MKB-direktivet. Bestäm- melsen anger att Regeringskansliet innan frågan om tillstånd avgörs ska skicka beslutet om undantag och ansökan om tillstånd i de delar den har gjorts tillgänglig för allmänheten till Europeiska kommissio- nen. Bestämmelsen ska läsas tillsammans med 6 § 2 och 4 som innebär att miljöprövningsdelegationen i handläggningen av ett tillstånds- ärende ska göra beslutet om undantag och tillståndsansökan tillgäng- lig för allmänheten genom kungörelse.

581

Författningskommentar

SOU 2024:11

10 §

Ett tillstånd får inte ges för längre tid än som är nödvändigt med hänsyn till verksamheten eller åtgärden. Ett tillstånd får ges för högst fyra år.

Paragrafen är ny. Av paragrafen framgår att ett tillstånd för en verk- samhet eller åtgärd efter beslut om undantag från kravet på specifik miljöbedömning ska vara tidsbegränsat. Tillståndet får inte ges för längre tid än som är nödvändigt med hänsyn till verksamheten eller åtgärden. Det får ges för högst fyra år. Avsikten är att ett tillstånd som har lämnats utan en fullständig miljöbedömning inte ska bedrivas längre än vad som krävs för det behov som verksamheten ska till- godose, eller den tid det tar att ansöka om tillstånd enligt den ordinarie prövningsordningen. Regeringen får utifrån omständigheterna i det enskilda fallet avgöra för hur lång tid ett tillstånd ska ges.

Övervägandena finns i avsnitt 10.4.6.

11 §

Bestämmelser om att mark- och miljödomstol prövar frågor om ersättning finns i 21 kap. 1 §.

Paragrafen är ny och är en upplysning om att frågor om ersättning prövas av mark- och miljödomstol och att bestämmelser om detta finns i 21 kap. 1 §.

18 kap.

1 §

Regeringen prövar efter överklagande

1.beslut av försvarsinspektören för hälsa och miljö enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken,

2.beslut av länsstyrelsen enligt 17 kap. 8 § att tillåta en mindre avvi- kelse, och

3.andra beslut för vilka det är föreskrivet att de ska överklagas till reger- ingen.

582

SOU 2024:11

Författningskommentar

Paragrafen innehåller bestämmelser om de beslut som regeringen prövar efter överklagande och ändras på så sätt att den nuvarande första punkten utgår.

Ändringen innebär att regeringen inte längre ska pröva beslut av statliga myndigheter i frågor som rör bildande, ändring eller upp- hävande av nationalparker, naturreservat, kulturreservat, naturmin- nen, strandskyddsområden, miljöskyddsområden eller vattenskydds- områden. Besluten ska i stället överklagas till mark- och miljödomstol enligt 19 kap. 1 §. Som en följd av ändringen numreras de övriga punkterna om.

Överväganden finns i avsnitt 4.2.1.

3 §

Om regeringen med stöd av bestämmelserna i 21 kap. 8 § har getts tillfälle att ta över ett mål för prövning ska den pröva målet om det

1.innefattar en sådan intresseavvägning som bör avgöras av regeringen,

eller

2.avser en statlig myndighets beslut som rör Försvarsmakten, Fortifika- tionsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt och som bör avgöras av regeringen.

Regeringen ska så snart som möjligt ge domstolen besked i frågan om den tar över prövningen.

Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om vilka förutsätt- ningar som ska vara uppfyllda för att regeringen ska pröva ett mål som en domstol har gett regeringen tillfälle att ta över prövningen av med stöd av bestämmelserna i 21 kap. 8 §. Dessa bestämmelser är enligt 23 kap. 7 och 9 §§ tillämpliga även i överinstans.

Om regeringen får tillfälle att ta över ett mål för prövning ska den enligt första stycket första punkten ta över målet om det innefattar en sådan intresseavvägning som bör avgöras av regeringen. Till sådana avvägningar hör exempelvis de där intresset av att bedriva verksam- heter som syftar till att upprätthålla grundläggande samhällsfunk- tioner står i konflikt med de intressen som miljöbalken syftar till att värna. Till de avvägningar som kan aktualisera ett överlämnande bör även räknas sådana där en avvägning förutsätter att uppgifter som domstolen av sekretesskäl inte har tillgång till beaktas. Regeringens

583

Författningskommentar

SOU 2024:11

bedömning är alltså självständig från domstolens och det är reger- ingen som slutligen avgör om den ska pröva målet eller inte.

Om målet avser en statlig myndighets beslut som rör Försvars- makten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försva- rets radioanstalt ska regeringen enligt första stycket andra punkten ta ställning till om målet bör avgöras av regeringen. Till skillnad från mark- och miljödomstolen kan regeringen även i dessa mål, i det enskilda fallet, bedöma att målet inte innefattar sådana frågor som gör att regeringen bör avgöra det. Regeringen har alltså möjlighet att avstå från att pröva tillståndet för exempelvis en hamn eller en flyg- plats som endast har en marginell betydelse för det militära försvaret.

Av andra stycket framgår att regeringen så snart som möjligt ska lämna domstolen besked om regeringen tar över målet för prövning.

Övervägandena finns i avsnitt 8.2.2.

19 kap

1 §

Förvaltningsmyndigheterna och kommunerna prövar ärenden enligt vad som är föreskrivet i balken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken.

Kommuners beslut i frågor som rör bildande, ändring eller upphävande av naturreservat, kulturreservat, naturminnen, biotopskyddsområden, djur- och växtskyddsområden, strandskyddsområden eller vattenskyddsområ- den, utom frågor om ersättning, får överklagas hos länsstyrelsen, om inte annat är särskilt föreskrivet. Kommunala nämnders beslut i särskilda fall får överklagas hos länsstyrelsen, om inte annat är särskilt föreskrivet.

Länsstyrelsens och andra statliga myndigheter än regeringens beslut i frågor som rör bildande, ändring eller upphävande av nationalparker, natur- reservat, kulturreservat, naturminnen, biotopskyddsområden, strandskydds- områden, miljöskyddsområden eller vattenskyddsområden, får överklagas till mark- och miljödomstol enligt 21 kap. 1 § andra stycket. Detsamma gäller länsstyrelsens och andra statliga myndigheters beslut i särskilda fall.

Paragrafen innehåller bestämmelser om vilka ärenden enligt miljö- balken som förvaltningsmyndigheter och kommuner prövar samt hur förvaltningsmyndigheternas och kommunernas beslut kan över- klagas.

584

SOU 2024:11

Författningskommentar

Bestämmelsen ändras på så sätt att de beslut av statliga myndig- heter som kan överklagas till regeringen med stöd av 18 kap. 1 § 1 miljöbalken enligt tredje stycket i stället ska överklagas till mark- och miljödomstol enligt 21 kap. 1 § andra stycket miljöbalken. Av tredje stycket första meningen framgår att de beslut som regeringen fattar som första instans inte kan överklagas med stöd av bestämmelsen. Övriga ändringar är språkliga.

Övervägandena finns i avsnitt 4.2.2.

1 a §

Länsstyrelsens beslut om föreskrifter enligt 7 kap. 10, 12, 17, 20 och 30 §§ får överklagas till mark- och miljödomstol.

Paragrafen är ny och anger att länsstyrelsens beslut om föreskrifter enligt 7 kap. 10, 12, 17, 20 och 3 §§ får överklagas till mark- och miljödomstol. Bestämmelserna har förts över från 41 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. Eftersom utredningen föreslår att besluten ska överklagas till mark- och miljödomstol kommer bestämmelserna i förordningen att utgöra bestämmelser om rättegång som enligt 11 kap. 2 § regeringsformen ska meddelas i lag. De andra typer av beslut som enligt 41 § för- ordningen om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. och 8 § natio- nalparksförordningen (1987:938) får överklagas till regeringen får överklagas i de fall de är att anse som beslut i särskilda fall.

Övervägandena finns i avsnitt 4.2.3.

21 kap.

3 a §

Om en mark- och miljödomstol handlägger ett mål om tillstånd för verksamhet enligt 5 § lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon får ett mål eller ärende enligt denna balk handläggas i en och samma rättegång, om de har samma sökande och avser samma verksamhet eller verksamheter som har sam- band med varandra.

585

Författningskommentar

SOU 2024:11

Om en mark- och miljödomstol handlägger ett mål om tillstånd för verk- samhet enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon, får en ansökan om till- stånd enligt denna balk som har samma sökande och avser samma verksamhet eller verksamheter som har samband med varandra göras hos den domstolen, även om ärendet annars skulle ha prövats av en förvaltningsmyndighet eller kommun.

Paragrafen är ny och anger att om en mark- och miljödomstol hand- lägger ett mål om tillstånd för verksamhet enligt 5 § lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon får mål eller ärenden enligt miljöbalken handläggas i en och samma rättegång, om de har samma sökande och avser samma verksamhet eller verksamheter som har samband med varandra.

En mark- och miljödomstol får enligt andra stycket vid handlägg- ningen av ett mål eller ärende som sägs i första stycket förbehålla sig prövningen av ett annat sådant ärende som handläggs vid en förvalt- ningsmyndighet eller en kommun. Bestämmelsen gör det möjligt för domstolen att på eget initiativ ta till sig ett ärende hos en länsstyrelse eller en kommun om ärendet bör handläggas tillsammans med ett mål eller ärende som handläggs av domstolen, och som har samband med verksamheten i den ekonomiska zonen. Den lägre instansen är skyldig att på begäran överlämna ärendet till domstolen.

Paragrafen motsvarar 3 § som gäller mark- och miljödomstolens prövning av tillstånd, men är anpassad för handläggning av ansök- ningar om tillstånd eller dispenser som har samband med en anlägg- ning i Sveriges ekonomiska zon. Syftet med paragrafen är att uppnå en snabbare och mer effektiv prövningsprocess. Bestämmelserna i 3 a § ska därför tillämpas så att den ger så stora samordningsvinster som möjligt genom att ansökningar som har samband med en verk- samhet i den ekonomiska zonen handläggs och prövas av den mark- och miljödomstol som handlägger ett mål enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon.

Övervägandena finns i avsnitt 6.3.3.

3 b §

Om en mark- och miljödomstol handlägger ett mål om tillstånd för verksamhet enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon, får en ansökan om tillstånd enligt denna balk som har samma sökande och avser samma verksamhet eller verk-

586

SOU 2024:11

Författningskommentar

samheter som har samband med varandra göras hos den domstolen, även om ärendet annars skulle ha prövats av en förvaltningsmyndighet eller kommun.

Paragrafen är ny och innebär att om en mark- och miljödomstol hand- lägger ett mål om tillstånd för verksamhet enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon, får en ansökan om tillstånd enligt miljö- balken som har samma sökande och avser samma verksamhet eller verksamheter som har samband med varandra göras hos den dom- stolen, även om ärendet annars skulle ha prövats av en förvaltnings- myndighet eller kommun. Paragrafen möjliggör att ansökningar om miljötillstånd och dispenser för en förbindelse mellan en anläggning i zonen och land kan lämnas in till den mark- och miljödomstol som handlägger en ansökan om tillstånd enligt 5 § lagen om Sveriges eko- nomiska zon. En sådan ordning bör medföra både tidsvinst, kost- nadsbesparing och förenkling för företagen genom att de kan ha en kontaktpunkt för flera tillstånd och i högre grad samordna under- lagen för olika ansökningar.

Övervägandena finns i avsnitt 6.3.3.

7 §

Om mark- och miljödomstolen finner att en verksamhet eller åtgärd endast kan tillåtas enligt 2 kap. 9 § första stycket eller 10 § eller enligt 7 kap. 29 §, ska mark- och miljödomstolen med eget yttrande överlämna frågan om till- låtlighet till regeringen för prövning. Detsamma gäller om regeringen ska pröva tillåtligheten enligt 17 kap. 1 § eller om regeringen har förbehållit sig prövningen av tillåtligheten enligt 17 kap. 3 §.

Paragrafen innehåller bestämmelser om när mark- och miljödomsto- len ska överlämna mål till regeringen för prövning av tillåtligheten av en verksamhet eller åtgärd.

I första stycket införs ett tillägg som innebär att regeringen i de an- givna fallen endast ska pröva tillåtligheten av verksamheten eller åt- gärden. Tillägget innebär inte någon ändring för tillämpningen utan avser att förtydliga att det endast är frågan om tillåtlighet som avses.

Andra stycket utgår eftersom i huvudsak motsvarande bestäm- melser föreslås införas i de nya paragraferna 8–10 §§.

Övervägandena finns i avsnitt 8.2.1.

587

Författningskommentar

SOU 2024:11

8 §

En mark- och miljödomstol ska så snart som möjligt ge regeringen tillfälle att ta över ett mål för prövning om domstolen bedömer att

1.målet rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 §, och

2.målet innefattar en avvägning mellan dessa två intressen som bör av- göras av regeringen.

Är det fråga om en statlig myndighets beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt, ska domstolen alltid ge regeringen tillfälle att ta över prövningen av målet.

Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om vilka förutsätt- ningar som ska vara uppfyllda för att mark- och miljödomstolen ska ge regeringen tillfälle att ta över mål för prövning. Bestämmelserna ersätter i huvudsak motsvarande bestämmelser i nuvarande 7 § andra stycket miljöbalken. Bestämmelserna avser inte att ändra de rådande kriterierna för överlämnande, utan att förtydliga att bedömningen ska göras i två steg. I det första steget ska mark- och miljödomstolen bedöma om målet även rör ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än den hållbara utveckling som miljöbalken syftar till att främja. I det andra steget ska domstolen bedöma om avvägningen mellan miljöintresset och det andra intresset bör avgöras av regeringen.

Av inledningen till första stycket framgår att mark- och miljödom- stol, om förutsättningarna för det är uppfyllda, så snart som möjligt ska ge regeringen tillfälle att ta över ett mål för prövning. Mark- och miljödomstolen bör därför i ett tidigt skede av handläggningen av ett mål uppmärksamma omständigheter som skulle kunna motivera ett överlämnande till regeringen för prövning. Sedan mark- och miljö- domstolen gett regeringen tillfälle att ta över prövningen ska reger- ingen pröva om den ska ta över målet utifrån de förutsättningar som anges i 18 kap. 3 § miljöbalken. I avvaktan på regeringens besked om målet ska lämnas över eller inte bör mark- och miljödomstolen fort- sätta handläggningen av målet.

Mark- och miljödomstolens bedömning av om regeringen ska ges tillfälle att ta över prövningen av målet ska ske i två led. Av första stycket första punkten framgår att en förutsättning för ett överläm- nande ska vara att målet rör även ett annat allmänt intresse av syn- nerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 §, det vill säga en ekologiskt hållbar utveckling. Att det allmänna intresset ska vara av synnerlig

588

SOU 2024:11

Författningskommentar

vikt innebär att utrymmet för ett överlämnande är mycket begränsat. Till de intressen som i det enskilda fallet bör kunna anses vara av synnerlig vikt hör exempelvis militära försvarsintressen, intresset av att kunna upprätthålla grundläggande samhällsfunktioner i såväl fredstid som under kriser eller krig, intresset av att kunna upprätt- hålla en materielförsörjning för försvaret eller intresset av att und- vika omfattande arbetsmarknadspolitiska effekter. För att ett över- lämnande ska komma i fråga bör det finnas konkreta omständigheter i det enskilda fallet som visar att det allmänna intresset verkligen är av synnerlig vikt, till exempel att verksamheten är nödvändig för att upprätthålla en grundläggande samhällsfunktion. Behovet av den specifika verksamheten kan variera över tid och vara beroende av om det finns andra verksamheter som fyller samma funktion. Det om- fattas av domstolens utredningsskyldighet att klargöra om det finns konkreta omständigheter i det enskilda fallet som visar att det all- männa intresset är av synnerlig vikt.

Av första stycket andra punkten framgår att utöver vad som gäller enligt första punkten ska det för ett överlämnande även krävas att målet innefattar en avvägning mellan miljöintresset och det allmänna intresset av synnerlig vikt som domstolen bedömer bör avgöras av regeringen. Domstolen bör bedöma om avvägningen mellan de olika berörda intressena är sådan att den kräver ett ställningstagande från regeringens sida. Till de avvägningar som regeringen bör göra hör exempelvis situationer där behovet av att kunna upprätthålla grund- läggande samhällsfunktioner står i konflikt med viktiga miljöintres- sen. Behov av sådana avvägningar kan till exempel uppstå i mål där betydande miljöaspekter ställs mot försvarsintressen, intresset av att undvika betydande arbetsmarknadspolitiska effekter eller behovet av att kunna upprätthålla energi-, livsmedels-, eller läkemedelsför- sörjningen.

Av andra stycket framgår att mark- och miljödomstolen alltid ska ge regeringen tillfälle att ta över prövningen av målet om det är fråga om en statlig myndighets överklagade beslut som rör Försvarsmak- ten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt. Till skillnad från vad som gäller enligt första stycket ska domstolen i dessa fall inte ta ställning till om målet innefattar en av- vägning som bör avgöras av regeringen. Om det är oklart för mark- och miljödomstolen om det överklagade beslutet rör någon av de angivna försvarsmyndigheterna bör domstolen, på samma sätt som

589

Författningskommentar

SOU 2024:11

sker i dag, fråga den berörda myndigheten om den anser sig berörd av beslutet.

Övervägandena finns i avsnitt 8.2.1.

9 §

Mark- och miljödomstolen ska med eget yttrande lämna över ett mål till reger- ingen om regeringen med stöd av 18 kap. 3 § beslutat att pröva målet. Yttran- det ska innehålla ett förslag till beslut.

Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om mark- och miljö- domstolens hantering av ett mål som regeringen med stöd av 18 kap. 3 § beslutat att ta över prövningen av.

Av bestämmelsen framgår att ett överlämnande ska ske med ett eget yttrande från mark- och miljödomstolen. Yttrandet ska inne- hålla ett förslag till beslut. Varken yttrandet eller förslaget till beslut är bindande för regeringen.

Omfattningen av yttrandet kan variera beroende på omständig- heterna i det enskilda fallet. I vissa fall krävs att handläggningen av målet enligt 22 kap. miljöbalken är slutförd innan överlämnandet och att domstolens yttrande omfattar alla omständigheter av bety- delse för tillståndsprövningen. I andra fall kan yttrandet vara betyd- ligt mer begränsat. Ett exempel på en sådan situation är när det saknas förutsättningar att bifalla en ansökan, exempelvis om kom- munen där en vindkraftsanläggning är avsedd att uppföras inte till- styrkt att tillstånd ges. Domstolens yttrande bör då kunna begränsas till ett konstaterande av detta. Yttrandet och underlaget till förslaget till beslut kan även komma att begränsas av att domstolen av sekre- tesskäl inte har tillgång till samtliga uppgifter som är av betydelse för regeringens prövning.

Av 10 § framgår att domstolen prövar frågor om rättegångskost- nader och andra ersättningar. Yttrandet ska därför inte avse sådana frågor.

Övervägandena finns i avsnitt 8.2.5.

590

SOU 2024:11

Författningskommentar

10 §

Mark- och miljödomstolen prövar frågor om rättegångskostnader i mål som ska överlämnas till regeringen enligt 9 §.

Bestämmelser om att mark- och miljödomstol prövar frågor om ersättning finns i 1 §.

Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om hur anspråk på ersättning för rättegångskostnader eller andra typer av ersättningar ska hanteras i de fall ett mål lämnas över till regeringen enligt 8 §.

Av första stycket framgår att mark- och miljödomstolen prövar frå- gor om rättegångskostnader i mål som ska överlämnas till regeringen. Domstolen bör pröva frågor om rättegångskostnader i samband med att den överlämnar målet i övrigt till regeringen för prövning. Dom- stolen bör dessförinnan ge parterna möjlighet att framställa sina even- tuella anspråk på ersättning för rättegångskostnader.

Andra stycket innehåller en upplysningsbestämmelse om att det i 1 § finns bestämmelser om att mark- och miljödomstolen prövar frågor om ersättning. Frågor om andra typer av ersättningar eller kompensationer än rättegångskostnader kan ofta inte prövas förrän regeringen prövat tillstånds- eller sakfrågan. Den överlämnande dom- stolen bör enligt utredningen därför med stöd av bestämmelserna i 32 kap. 5 § rättegångsbalkens kunna vilandeförklara målet i avvaktan på regeringens prövning. I annat fall får ersättningsfrågan prövas i ett efterföljande stämningsmål.

Övervägandena finns i avsnitt 8.2.6.

23 kap.

7 §

I fråga om rättegången i Mark- och miljööverdomstolen gäller i ansök- ningsmål i övrigt lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar, 21 kap. 7–10 §§, 22 kap. 12, 21, 23–28 §§ denna balk samt 7 kap. 5 och 7 §§ lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Mark- och miljööverdomstolen får förordna att tillståndet till en verksamhet som med- delats av mark- och miljödomstolen får tas i anspråk trots att domen inte vunnit laga kraft. För sådant förordnande gäller 22 kap. 28 § första stycket.

591

Författningskommentar

SOU 2024:11

Paragrafen innehåller bestämmelser om vilka bestämmelser som är tillämpliga i fråga om rättegången i Mark- och miljööverdomstolen i ansökningsmål.

I första meningen har gjorts ett tillägg om att de nya bestämmel- serna i 21 kap. 8–10 §§ är tillämpliga i rättegången i Mark- och miljö- överdomstolen i ansökningsmål. Genom hänvisningen i 23 kap. 9 § gäller bestämmelserna även i fråga om rättegången i Högsta dom- stolen.

Övervägandena finns i avsnitt 8.2.1.

24 kap.

1 §

Om en dom eller ett beslut som har meddelats i ett ansökningsmål enligt 21 kap. 1 a § första stycket denna balk eller 7 kap. 1 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet avser tillstånd till en verk- samhet enligt balken och domen eller beslutet har fått laga kraft, gäller till- ståndet mot alla, vad avser frågor som har prövats i domen eller beslutet. Detsamma gäller beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som har meddelats av en länsstyrelse eller kommun med stöd av 9 kap. 8 § samt beslut om tillstånd till markavvattning som har meddelats av en länsstyrelse enligt 11 kap och beslut om tillstånd som har meddelats av regeringen med stöd av 17 a kap. 1 § eller 18 kap. 3 §. Om tillståndet avser utförandet av en vattenanläggning, innefattar det rätt att bibehålla anläggningen. Till följd av detta kapitel, till följd av 7 kap. 20 eller 22 §, 9 kap. 5 §, 10 kap. 17 §, 11 kap. 9 c § eller 12 kap. 10 § denna balk eller till följd av 2 kap. 10 § eller 7 kap. 13, 14, 15, 16 eller 17 § lagen med särskilda bestämmelser om vattenverk- samhet, kan dock ett tillstånd begränsas eller förenas med ändrade eller nya villkor, eller återkallas och fortsatt verksamhet förbjudas. Ett sådant ingri- pande kan också ske genom förelägganden eller förbud enligt 10 kap. 14 § eller 26 kap. 9 § fjärde stycket.

Med tillstånd avses i detta kapitel även godkännande av arbeten eller åtgärder enligt 11 kap. 16 §.

En omprövningsdom eller ett omprövningsbeslut har samma verkan som en tillståndsdom eller ett tillståndsbeslut.

Paragrafen innehåller bestämmelser om att tillstånd till miljöfarlig verksamhet eller markavvattning får rättskraft när de fått laga kraft.

I första stycket andra meningen har gjorts ett tillägg om att de till- stånd regeringen meddelat med stöd av bestämmelserna i 17 a kap. 1 §

592

SOU 2024:11

Författningskommentar

eller 18 kap. 3 § får samma rättskraft som andra motsvarande tillstånd och därigenom gäller mot alla i de delar som prövats i tillståndet.

Övervägandena finns i avsnitt 8.2.7 och 10.4.2.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

2.Ärenden om tillstånd enligt 7 kap. 28 a § som har inletts hos länsstyrelsen eller den andra myndighet som med stöd av bestämmelserna i 7 kap. 29 b § andra stycket prövar frågan om tillstånd enligt 7 kap. 28 a § före ikraftträ- dandet men ännu inte har avgjorts handläggs enligt äldre föreskrifter.

3.Äldre föreskrifter i 18 kap. 1 § och 19 kap. 1 § gäller fortfarande för över- klagande av beslut som har meddelats före den 1 juli 2025.

Punkten 1 föreskriver att lagen träder i kraft den 1 juli 2025.

Av punkten 2 framgår att ärenden om tillstånd enligt 7 kap. 28 a § som har inletts hos länsstyrelsen före ikraftträdandet men ännu inte har avgjorts handläggs enligt äldre föreskrifter. Detsamma ska gälla mål och ärenden som enligt 7 kap. 29 b § prövas av andra myndig- heter än länsstyrelsen.

Av punkten 3 framgår att äldre föreskrifter i 18 kap. 1 § och

19 kap. 1 § fortfarande gäller för överklagande av beslut som har meddelats före ikraftträdandet.

Övervägandena finns i avsnitt 11.2.

13.2Förslag till lag om ändring i terrängkörningslagen (1975:1313)

3 b §

En förvaltningsmyndighets eller kommuns beslut enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 3 § får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Paragrafen är ny och innehåller en bestämmelse om att en förvalt- ningsmyndighets eller kommuns beslut om föreskrifter om förbud mot eller begränsningar för körning i terräng med motordrivet for- don som har meddelats med stöd av 3 § får överklagas till allmän förvaltningsdomstolen.

593

Författningskommentar

SOU 2024:11

Bestämmelsen ersätter motsvarande bestämmelse i 24 § terräng- körningsförordningen (1978:594). Eftersom besluten ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol måste dessa bestämmelser enligt 11 kap. 2 § regeringsformen meddelas i lag.

Av bestämmelsen framgår att det endast är en förvaltningsmyn- dighets eller kommuns beslut som kan överklagas. Regeringens beslut som har meddelats med stöd av 3 § kan därför inte överklagas med stöd av bestämmelsen.

Övervägandena finns i avsnitt 5.2.3.

3 c §

Ett överklagande enligt 3 b § ska ha kommit in till beslutsmyndigheten inom tre veckor från dagen för kungörelse.

Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om inom vilken tid en förvaltningsmyndighets eller kommuns beslut om föreskrifter om förbud mot eller begränsningar för körning i terräng med motor- drivet fordon ska överklagas. Bestämmelsen saknar motsvarighet i nuvarande bestämmelser.

Eftersom beslut om föreskrifter enligt 15 § och 16 § terrängkör- ningsförordningen inte delges andra än markägare behöver över- klagandetiden regleras för att inte löpa för evigt för andra än mark- ägare. Överklagandetiden bör enligt utredningen mening räknas från dagen för kungörelse av beslutet om föreskrifter. Bestämmelser om kungörelsen finns i 8 kap. 13 § kommunallagen (2017:725) respektive 9 § lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författ- ningar. Eftersom utredningen föreslår att besluten ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol kommer bestämmelserna att utgöra bestämmelser om rättegång som enligt 11 kap. 2 § regeringsformen ska meddelas i lag.

Övervägandena finns i avsnitt 5.2.3.

3 d §

Naturvårdsverket får överklaga en länsstyrelses beslut enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 3 §. För att ta till vara allmänna intressen får Naturvårdsverket även överklaga en kommuns beslut att inrätta en allmän skoterled.

594

SOU 2024:11

Författningskommentar

Naturvårdsverkets rätt att överklaga länsstyrelsens beslut är inte inskränkt till viss tid. Ett beslut enligt 12 § andra stycket terrängkörningsförordningen (1978:594) ska dock ha kommit in inom tre veckor från det att Naturvård- sverket fick del av beslutet.

Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om Naturvårdsverkets rätt att överklaga vissa beslut enligt terrängkörningslagstiftningen och inom vilken tid Naturvårdsverket ska överklaga besluten.

Bestämmelserna ersätter vad som framgår av nuvarande 23 § ter- rängkörningsförordningen och införs till följd av att bestämmelser om vem som kan överklaga ett beslut till allmän förvaltningsdomstol och inom vilken tid detta ska ske enligt 11 kap. 2 § regeringsformen ska meddelas i lag.

Av första stycket framgår vilka beslut enligt terrängkörningslag- stiftningen Naturvårdsverket får överklaga. Bestämmelserna mot- svarar i denna del vad som framgår av nuvarande 23 § första och tredje stycket terrängkörningsförordningen.

Av andra stycket framgår inom vilken tid Naturvårdsverket ska överklaga beslut enligt terrängkörningslagstiftningen. Bestämmel- serna motsvarar i denna del vad som framgår av nuvarande 23 § första och andra stycket terrängkörningsförordningen.

Övervägandena finns i avsnitt 5.2.3.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för överklagande av beslut som har meddelats före den 1 juli 2025.

Punkten 1 föreskriver att lagen träder i kraft den 1 juli 2025.

Enligt punkten 2 gäller fortfarande äldre föreskrifter för överkla- gande av beslut som har meddelats före ikraftträdandet.

Övervägandena finns i avsnitt 11.2.

595

Författningskommentar

SOU 2024:11

13.3Förslaget om lag om ändring i lag (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon

5 d §

En ansökan om tillstånd enligt 5 § ska ges in till mark- och miljödomstolen.

Paragrafen är ny och anger att en ansökan om tillstånd enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon ska ges in till mark- och miljö- domstolen.

Övervägandena finns i avsnitt 6.3.1.

5 e §

Mål om tillstånd enligt 5 § handläggs av mark- och miljödomstol.

Paragrafen är ny och anger att mål om tillstånd enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon handläggs av mark- och miljödomstol. Vil- ken mark- och miljödomstol som ska handlägga ett sådant mål anges i 3 kap. 1 § sjunde stycket lag om mark- och miljödomstolar.

Övervägandena finns i avsnitt 6.3.1.

6 b §

I ett mål om tillstånd enligt 5 § som handläggs av mark- och miljödomstol till- lämpas bestämmelserna i

1.22 kap. 2 § miljöbalken om en ansökans ingivande, om föreläggande om avhjälpande och om avhjälpande på sökandens bekostnad,

2.22 kap. 2 a § miljöbalken om skyldighet att tillhandahålla utredning,

3.22 kap. 3 och 3 a §§ miljöbalken om kungörelse,

4.22 kap. 4 § miljöbalken om vilka myndigheter som ska få ansökan,

5.22 kap. 5 § miljöbalken om vem som ska delges kungörelsen,

6.22 kap. 6 § miljöbalken om talerätt,

7.22 kap. 12 § miljöbalken om sakkunniga,

8.22 kap. 16, 17 och 20 §§ miljöbalken om huvudförhandling, och

9.22 kap. 21, 25, 25 a–25 e, 25 h och 30 §§ miljöbalken om dom.

Det som anges i första stycket 9 om dom ska i stället gälla domstolens ytt- rande enligt 6 c §. Det som anges i de angivna bestämmelserna i första stycket om prövning ska i stället gälla domstolens handläggning.

596

SOU 2024:11

Författningskommentar

Paragrafen är ny och innehåller bestämmelser om handläggningen i mark- och miljödomstol av mål om tillstånd enligt 5 §. I första stycket anges vilka bestämmelser i 22 kap. miljöbalken som ska tillämpas. I andra stycket anges att det som anges i första stycket 9 om dom i stället ska gälla domstolens yttrande och att det som anges i första stycket om prövning i stället ska gälla domstolens handläggning.

Första stycket första punkten anger att 22 kap. 2 § miljöbalken ska tillämpas om en ansökans ingivande samt avhjälpande av brister och avhjälpande på sökandens bekostnad. Bestämmelsen innebär att an- sökningshandlingarna ska ges in i det antal exemplar som mark- och miljödomstolen finner behövligt. Har ansökningshandlingarna inte getts in i tillräckligt antal eller om ansökan är ofullständig kan dom- stolen förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid. Dom- stolen kan besluta att bristen ska avhjälpas på sökandens bekostnad. Domstolen kan dock inte, till skillnad från i ansökningsmål enligt 21 kap. miljöbalken, avvisa en ansökan även om bristen är så väsent- lig att ansökan inte kan ligga till grund för prövning. I sådana fall får domstolen i stället i sitt yttrande till regeringen redogöra för dom- stolens bedömning att ansökan har för stora brister för att prövas i sak och att ansökan bör avvisas av regeringen. Domstolen ska i en sådan situation inte kungöra ansökan.

Första stycket andra punkten anger att 22 kap. 2 a § miljöbalken ska tillämpas i fråga om skyldighet att tillhandahålla utredning. Bestämmelsen avser en situation där en verksamhet som redan har ett tillstånd, en dispens eller ett godkännande och ska prövas enligt bestämmelserna i 24 kap. 3, 5, 8, 9, 13 och 13 a §§ miljöbalken är skyldig att tillhandahålla den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för prövningen. Mark- och miljödomsto- len får förelägga att den som har ett tillstånd ska tillhandahålla den utredning som behövs och föreläggandet får förenas med vite.

Första stycket tredje punkten anger att 22 kap. 3 och 3 a §§ miljö- balken om kungörelse ska tillämpas. Bestämmelsen innebär att om mark- och miljödomstolen bedömer att en ansökan kan tas upp till prövning ska domstolen utfärda kungörelse. Denna ska innehålla en kortfattad redogörelse för ansökan, en upplysning om att synpunk- ter på ansökan ska lämnas skriftligen och lämnas till mark- och miljödomstolen i det antal exemplar som domstolen finner behövligt och inom den tid som domstolen har bestämt. Ett exemplar ska sän- das till den sökande. Bestämmelserna i 22 kap. 3 § första stycket

597

Författningskommentar

SOU 2024:11

punkten 1 och 2 miljöbalken blir inte tillämpliga eftersom det inte finns några fastigheter i Sveriges ekonomiska zon. Vidare ska en kungörelse som avser en verksamhet eller åtgärd som omfattas av lagen (199:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor innehålla en upplysning om detta.

Första stycket fjärde punkten anger att 22 kap. 4 § miljöbalken om vilka myndigheter som ska få ansökan ska tillämpas. Bestämmelsen innebär att mark- och miljödomstolen ska skicka ett exemplar av ansökningshandlingarna och av kungörelsen till Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, länsstyrelsen och den eller de berörda kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälso- skyddsområdet. Handlingarna behöver dock inte skickas över, om det kan antas att det allmänna fiskeintresset eller något annat allmänt intresse inte berörs av verksamheten. Kungörelsen ska även skickas till berörda kommuner och andra myndigheter vars verksamhet kan beröras av ansökan. Om målet avser geologisk lagring av koldioxid, ska domstolen alltid skicka ett exemplar av ansökningshandlingarna till Sveriges geologiska undersökning och Europeiska kommissionen och underrätta dem om hos vilken aktförvarare handlingarna i målet finns tillgängliga. Detta ska göras inom en månad från det att ansö- kan kom in till domstolen.

Första stycket femte punkten anger att 22 kap. 5 § miljöbalken ska tillämpas i fråga om vem som ska delges kungörelsen. De aktörer som anges i 22 kap. 5 § kommer inte alltid att vara aktuella i en prövning enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon och bestämmel- sen tillämpas därför för de olika aktörerna i förekommande fall.

Första stycket sjätte punkten anger att 22 kap. 6 § miljöbalken om talerätt ska tillämpas. Bestämmelsen innebär att Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelsen när det behövs ska föra talan i målet för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. Även en kommun får föra talan för att tillvarata miljö- intressen och andra allmänna intressen inom kommunen.

Första stycket sjunde punkten anger att 22 kap. 12 § miljöbalken ska tillämpas. Bestämmelsen innebär att om det för bedömning av målet behövs någon särskild utredning eller värdering, kan mark- och miljödomstolen förordna en eller flera sakkunniga att efter för- beredande undersökning avge utlåtande i målet. En sådan undersök-

598

SOU 2024:11

Författningskommentar

ning ska verkställas snarast möjligt. Om det behövs med hänsyn till målets beskaffenhet eller ändamålet med undersökningen, ska dom- stolen på ett lämpligt sätt underrätta parterna om tiden för under- sökningen.

Första stycket åttonde punkten anger att 22 kap. 16, 17 och 20 §§ miljöbalken ska tillämpas i fråga om huvudförhandling. Bestäm- melsen innebär att när målet är klart för huvudförhandling ska mark- och miljödomstolen bestämma tid och plats för den. Om det är uppenbart onödigt med huvudförhandling, behöver sådan förhand- ling inte hållas. Om parterna begär det ska den dock hållas. Att målet eller ärendet kan komma att avgöras på handlingarna ska anges i kungörelsen. Besked om tid och plats för huvudförhandling ska i god tid lämnas parterna i den ordning som har bestämts för kallelser till dem. Om anledning till det finns, ska det i kallelsen lämnas uppgift om de frågor som avses behandlas vid huvudförhandlingen. Om någon part bör infinna sig personligen vid huvudförhandlingen, ska mark- och miljödomstolen förelägga vid vite. Föreläggandet ska delges.

Huvudförhandling får hållas även om en part uteblir från den, men tredskodom får dock inte meddelas. Om mark- och miljödom- stolen finner att ett mål kan utredas utan förberedelse, får domstolen i kungörelse omedelbart kalla till huvudförhandling i målet. Huvud- förhandlingen får hållas tidigast tre veckor efter det att kungörandet skedde. Förfarandet i vid huvudförhandlingen följer av 22 kap. 20 § miljöbalken som bland annat anger att parterna får åberopa ingivna skrifter och vad som ska gälla vid en uppskjuten huvudförhandling.

I bestämmelserna i 22 kap. miljöbalken som ska tillämpas enligt punkten åtta anges vad som gäller vid frågor om fastigheter samt när domstolen meddelar dom om tillåtlighet. Dessa delar blir inte till- lämpliga i domstolens handläggning eftersom det inte finns fastig- heter i Sveriges ekonomiska zon. Domstolen kan inte heller meddela dom om tillåtlighet eftersom det är regeringen som ska pröva målet i sin helhet.

Första stycket nionde punkten anger att 22 kap. 21, 25, 25 a–25 e,

25 h och 30 §§ miljöbalken om dom ska tillämpas. I andra stycket anges att det som anges i första stycket 9 om dom i stället ska gälla domstolens yttrande enligt 5 d §. Bestämmelsen anger därför vad som ska gälla för domstolens yttrande till regeringen. Yttrandet ska grundas på vad som har förekommit vid syn och annan förhandling inför domstolen och på vad handlingarna innehåller. Målet ska läm-

599

Författningskommentar

SOU 2024:11

nas med yttrande så snart som möjligt med hänsyn till målets art och omständigheterna i övrigt. Om det inte finns synnerliga skäl skall, om huvudförhandling hållits, domen meddelas inom två månader efter det att förhandlingen avslutades. Bestämmelserna i 22 kap. 25–25 e, 25 h och 30 §§ miljöbalken tillämpas i de delar frågorna aktualiseras i det enskilda fallet.

Andra stycket anger att det som anges i första stycket 9 om dom i stället ska gälla domstolens yttrande enligt 6 c § och att det som anges i första stycket om prövning i stället ska gälla domstolens handläggning.

Övervägandena finns i avsnitt 6.3.5.

6 c §

Mark- och miljödomstolen ska med eget yttrande överlämna målet till reger- ingen för prövning. Yttrandet ska innehålla ett förslag till beslut. Ett sådant yttrande får inte överklagas.

Paragrafen är ny och anger att domstolen ska överlämna målet till regeringen för prövning med eget yttrande och förslag till beslut. Ett sådant yttrande får inte någon rättsverkan och kan inte överklagas.

Övervägandena finns i avsnitt 6.3.1.

19 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela före- skrifter om avgift för myndigheters kostnader för prövning och tillsyn enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.

Paragrafen är ny och innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela före- skrifter om avgift för myndigheters kostnader för prövning och till- syn enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.

Övervägandena finns i avsnitt 6.2.6.

600

SOU 2024:11

Författningskommentar

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

2.Ärenden om tillstånd enligt 5 § som har inletts hos regeringen före ikraft- trädandet men ännu inte har avgjorts handläggs enligt äldre föreskrifter.

Punkten 1 föreskriver att lagen träder i kraft den 1 juli 2025.

Av punkten 2 framgår att ärenden om tillstånd enligt 5 § som har inletts hos regeringen före ikraftträdandet men ännu inte har av- gjorts handläggs enligt äldre föreskrifter.

Övervägandena finns i kap. 11.

13.4Förslaget till lag om ändring i lag (2010:921) om mark- och miljödomstolar

3 kap.

1 §

Mål om utövande av miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet, vatten- anläggningar och ersättning vid vattenverksamhet samt om utdömande av vite enligt miljöbalken efter särskild ansökan av myndighet prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område verksamheten i huvudsak be- drivs, har bedrivits eller kommer att bedrivas. Mål om utövande av verk- samhet vid anläggningar som ingår i ett sammanhängande system för han- tering, bearbetning, lagring och slutförvaring av använt kärnbränsle eller kärnavfall prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område någon av anläggningarna ligger eller är avsedd att ligga.

Mål om ersättning vid skada eller intrång enligt 28 kap. 2–5 §§ miljö- balken och vid ingripande av det allmänna enligt miljöbalken prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område skadan eller intrånget i huvud- sak har inträffat eller kommer att inträffa.

Mål om ersättning för miljöskador enligt 32 kap. miljöbalken prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område den skadegörande verksam- heten i huvudsak bedrivs eller har bedrivits. Den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet som kan medföra en sådan skada som avses i 32 kap. 3 § miljöbalken kan begära prövning av ersättningsfrågan vid den mark- och miljödomstol inom vars område verksamheten i huvudsak be- drivs eller kommer att bedrivas.

Mål om utdömande av vite enligt plan- och bygglagen (2010:900) efter särskild ansökan av myndighet prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område myndigheten ligger.

601

Författningskommentar

SOU 2024:11

Mål som har överklagats till mark- och miljödomstol prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område förvaltningsmyndigheten eller kommunen som först har prövat ärendet ligger, om inte annat följer av bestämmelser som avses i sjunde stycket.

Mål enligt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster eller motsva- rande äldre lagstiftning där mark- och miljödomstol är första instans prövas av den mark- och miljödomstol inom vars område den allmänna eller all- mänförklarade va-anläggningen i huvudsak är belägen eller är avsedd att vara belägen.

Mål om tillstånd enligt 5 § lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon handläggs av den mark- och miljödomstol vars domsområde ligger närmast där verksamheten i huvudsak avses bedrivas eller åtgärden i huvudsak avses vidtas.

Särskilda bestämmelser om vilken mark- och miljödomstol som är behörig finns i annan lag.

Det läggs till ett nytt sjunde stycke i paragrafen som anger att mål om tillstånd enligt 5 § lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon handläggs av den mark- och miljödomstol vars domsområde ligger närmast där verksamheten i huvudsak avses bedrivas eller åtgärden i huvudsak avses vidtas. Nuvarande sjunde stycke flyttas till ett åttonde stycke utan ändring i sak.

Paragrafen anger forumregler och sjunde stycket pekar ut vilken mark- och miljödomstol som ska handlägga ett mål om tillstånd enligt 5 § lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon.

Övervägandena finns i avsnitt 6.2.1.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

2.Ärenden om tillstånd enligt 5 § lagen (1992:1140) om Sveriges ekono- miska zon som har inletts hos regeringen före ikraftträdandet men ännu inte har avgjorts handläggs enligt äldre föreskrifter.

Punkten 1 föreskriver att lagen träder i kraft den 1 juli 2025.

Av punkten 2 framgår att ärenden om tillstånd enligt 5 § lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon som har inletts hos reger- ingen före ikraftträdandet men ännu inte har avgjorts handläggs en- ligt äldre föreskrifter.

Övervägandena finns i kap. 11.2.

602

Särskilt yttrande

Särskilt yttrande från Helena Severin

Angående regeringens prövning i särskilda fall

Enligt utredningens förslag ska nuvarande 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken ersättas av nya bestämmelser i 21 kap. 8 § respektive 18 kap. 3 § miljöbalken. Förslaget innebär att regeringens prövning av beslut som rör Försvarsmakten och andra försvarsmyndigheter inte längre blir obligatorisk. Enligt förslaget ska regeringen i stället ges tillfälle att ta över prövningen av beslut som rör försvarsmyndig- heterna. Regeringen ska ta över prövningen om det är fråga om ett sådant beslut som ”bör avgöras av regeringen”.

Jag anser att förslaget medför en risk att mål och ärenden som är av betydelse för Försvarsmakten, och som innefattar politiska ställ- ningstaganden och intresseavvägningar, prövas i domstol i stället för av regeringen.

I förarbetena till nuvarande 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken anges att frågor som rör försvaret allmänt är av sådan natur att det kräver ett ställningstagande från regeringens sida och att de därför alltid ska överlämnas till regeringen för avgörande. Om en verk- samhet eller åtgärd har betydelse för totalförsvaret ska det tillmätas betydelse vid den rimlighetsavvägning som ska göras enligt 2 kap. 7 § miljöbalken. Enligt förarbetena till miljöbalken kan detta exem- pelvis innebära att krav avseende begränsning av olägenheter inte får ställas så högt att statsmakternas mål för totalförsvaret äventyras (se prop. 1997/98:45 s. 25 del 2). Vidare betonas att det, i den mån det krävs för att kunna upprätthålla ett effektivt försvar, måste finnas utrymme för att ha andra krav på Försvarsmaktens miljöfarliga verk- samhet jämfört med samhället i övrigt (prop. 1997/98:45, del 1, s. 192 f). Denna typ av avvägningar, som alltså ska göras regelmässigt

603

Särskilt yttrande

SOU 2024:11

i mål rörande försvarsmyndigheterna, är typiskt sett avvägningar som lämpar sig bäst att regeringen gör.

De argument som framfördes till stöd för obligatorisk regerings- prövning i förarbetena till 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken gäller alltjämt i dag. Med hänsyn till det säkerhetspolitiska omvärlds- läget anser jag att skälen för en obligatorisk regeringsprövning av dessa beslut är ännu starkare i dag än de var vid införandet av miljö- balken. Vidare kräver bedömningen i dessa mål i de flesta fall tillgång till uppgifter som omfattas av försvarssekretess. Sekretessklassifice- rade uppgifter kan till viss del delges domstolen inom ramen för prövningen av ett mål eller ärende. En handläggning av regeringen innebär dock att hela beslutsunderlaget kan delges, vilket innebär att en mer fullständig och ingående prövning av målet eller ärendet kan göras. Även detta skäl talar för en obligatorisk regeringsprövning av den aktuella typen av beslut.

De mål och ärenden som är föremål för prövning enligt nuva- rande 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken är främst Försvarsmak- tens egna tillståndsprövningar men även andra mål och ärenden som bedöms påverka Försvarsmaktens och försvarsmyndigheternas verk- samhet negativt och därigenom på sikt riskerar att försvåra fullgör- andet av Försvarsmaktens uppdrag. Exempel på sådana mål och ären- den är tillståndsprövningar av vindkraft och andra höga objekt samt överprövningar av beslut om områdesskydd. Dessa ärenden medför regelmässigt svåra politiska avvägningar mellan olika samhällsviktiga intressen, såsom exempelvis energi och militärt försvar. Det finns, enligt min bedömning, inga beslut som rör försvarsmyndigheterna som inte lämpar sig att avgöras av regeringen.

När det gäller prövningen av områdesskydd föreslår utredningen att dessa beslut inte längre ska överklagas till regeringen utan till mark- och miljödomstol. Försvarsmakten har inledningsvis inte haft några synpunkter på dessa ändringsförslag eftersom det obligato- riska överlämnandet från mark- och miljödomstol till regering av mål som rör Försvarsmakten enligt 21 kap. 7 § andra stycket har inneburit en garanti att dessa ärenden avgörs av regeringen. Genom de aktuella författningsändringarna urholkas denna garanti och det föreligger en risk att dessa ärenden inte tas upp till prövning av regeringen, trots att de är av stor vikt för Försvarsmaktens verksamhet.

Slutligen bör även beaktas att utredningens förslag innebär att Försvarsmakten i samtliga processer i mark- och miljödomstolen

604

Referenser

Artiklar och publikationer

Bengtsson, Bertil (2004): Samerätt. Norstedts Juridik.

Bull, Thomas (2021): Rätt prövning vid rättsprövningen? Om europarättens inverkan på frågan om rätten till domstolsprövning i svensk rätt – särskilt om rättsprövning. Förvaltningsrättslig tidskrift. Nummer 2021 3.

Danelius, Hans, Danelius, Johan, Bull, Thomas, Cameron, Iain. (2023): Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. Norstedts Juridik. Upplaga 6.

Darpö, Jan (2012): EU-rätten och den processuella autonomin på miljöområdet – Om det svenska systemet med tillåtlighetsförklar- ingar och mötet med europarätten. Nordisk miljörättslig tidskrift nummer 2012:2.

Darpö, Jan (2013): Bunge-täkten i Högsta domstolen, 2013-HD- Bunge_MA.pdf (jandarpo.se) 20 juni 2013. Hämtad

17 december 2023.

Dunker, Rickard (2019): Lokala ordningsföreskrifter. Stockholms universitet.

Eka, Anders, Hirschfeldt, Johan, Jermsten, Henrik och Kristina Svahn Starrsjö (2018): Regeringsformen med kommentarer, Karnov.

Energimyndigheten (2020): Vindlov https://www.energimyndigheten.se/fornybart/vindkraft/vindlov/ Hämtad 15 mars 2023.

Försvarsmakten (2022) Aktivt försvar för styrka och tillväxt, årsredovisning 2022, Huvuddokument.

607

Referenser

SOU 2024:11

Havs och vattenmyndigheten (2022): Havsplaner för Bottniska viken, Östersjön och Västerhavet – Statlig planering i territorialhav och ekonomisk zon.

Hirschfeldt, Johan (2023): Regeringsformen, 1 kap. 6 §. Karnov (JUNO). 17 december 2023.

Holmberg, Erik, Stjernquist, Nils, Isberg, Magnus, Eliasson, Marianne, Regner, Göran. (2019): Grundlagarna. Regerings- formen, successionsordningen, riksdagsordningen. Version 3A (JUNO). (3 juli 2019).

Höök, Johan: Kommunallagen, 13 kap. kommunallagen. Karnov och Lexino (JUNO). 4 augusti 2022.

Jermsten, Henrik (2022): Regeringsformen, 8 kap. Karnov och Lexino (JUNO). 1 juli 2023.

Jordbruksverket (2023), Jordbruksstatistisk sammanställning 2023, https://jordbruksverket.se/om- jordbruksverket/jordbruksverkets-officiella- statistik/jordbruksverkets-statistikrapporter/statistik/2023-08- 10-jordbruksstatistisk---sammanstallning-2023.

Michanek, Gabriel och Zetterberg, Charlotta (2021): Den svenska miljörätten. Iustus. Upplaga 5.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap: Lista med viktiga samhällsfunktioner – Utgångspunkt för att stärka samhällets beredskap. MSB1844, reviderad oktober 2023.

Naturvårdsverket (2023), Uppdrag att analysera statistik för

miljötillståndsprövningen under 2022, Redovisning av regeringsuppdrag KN2023/03355, skrivelse, ärendenummer: NV-10889-22, 15 juni 2023.

Naturvårdsverket (2023a) Handläggningstid för miljötillstånds- prövning, https://www.naturvardsverket.se/vagledning-och- stod/miljobalken/handlaggningstid-for- miljotillstandsprovning/.

Naturvårdsverket (2023b), Vindkraftens påverkan på marint liv, https://www.naturvardsverket.se/om- miljoarbetet/forskning/vindval/vindkraftens-paverkan-pa- marint-liv/.

608

SOU 2024:11

Referenser

Naturvårdsverket (2022a): Återrapportering av medelsanvändning och resultat för skydd och åtgärder för värdefull natur 2019–2021. Rapport 7041. 28 april 2022.

Naturvårdsverket (2022b): Rättsliga förutsättningar för havsbaserad vindkraft. Vindval, rapport 7028. 18 februari 2022.

Naturvårdsverket (2020): Naturvårdsverkets yttrande över remiss SOU 2019:67 Hållbar Terrängkörning. NV-03099-20. 17 juni 2020.

Naturvårdsverket (2019a): Vägledning vid bildande av naturreser- vat. 5 december 2019.

Naturvårdsverket (2019b): Analys av terrängkörningens påverkan på djur, natur och friluftsliv. NV-04511-18. 29 maj 2019.

Ragnemalm, Hans (1970), Förvaltningsbesluts överklagbarhet. Stockholms universitet. P.A Norstedt & Söners förlag.

Sametinget (2020), Varför skoterförbud? https://www.sametinget.se/83017, hämtad 21 december 2023.

Skogsstyrelsen (2022), Fastighets- och ägarstruktur i skogsbruk, https://www.skogsstyrelsen.se/statistik/statistik-efter- amne/fastighets--och-agarstruktur-i-skogsbruk/.

Smith, Eivind (2000), Sverige som konstitutionell demokrati, Svensk Juristtidning 2000.

Snö- och terrängfordonsbranschen (2022). Snö- och terrängfordons- branschens statistik https://www.snoochterrang.se/startsida/om- sno-och-terrangfordonsbranschen/statistik/

Strömberg, Håkan och Lundell, Bengt (2022): Allmän förvaltningsrätt. Liber. Upplaga 28.

Svensson, Johan: Miljöbalk (1998:808), 21 kap. 7 §, avsnitt 2.2 Domstolarnas beredning, Lexino (JUNO), 15 oktober 2023.

Sveriges domstolar (2022) Årsredovisning 2022.

Sweco Sverige AB, Komparativ studie om undantag från MKB- direktivet, 15 september 2023.

Vattenfall AB (2023) Vindkraftsprojekt Kriegers flak, https://group.vattenfall.com/se/var- verksamhet/vindprojekt/kriegers-flak, hämtad 4 september 2023.

609

Referenser

SOU 2024:11

Von Essen, Ulrik (2000): Kommunal normgivning. Stockholms universitet. Jure.

Warnling Conradsson, Wiweka, Bernitz, Hedvig, Sandström, Lena, Åhman, Karin (2022): Statsrättens grunder, Norstedts Juridik.

Warnling Conradsson, Wiveka (2022a): Lag (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut, 1 §. Karnov (JUNO).

1 januari 2023.

Warnling Conradsson, Wiveka (2021): Domstolsprövning av för- valtningsbeslut – Rättsprövning, överklagande & prövning i allmän domstol. Jure.

Warnling-Nerep, Wiveka (2015): Rättsmedel, Om- och överpröv- ning av förvaltningsbeslut. Jure.

Wenander, Henrik (2016): Myndighetsföreskrifter, Demokratisk anknytning, politisk styrning och rättssäkerhet. Tidsskrift for Rettsvitenskap. Vol. 129 nr. 5.

Wik, Malin, Kommentar till miljöbalken, Karnov (JUNO). 1 juli 2023.

Propositioner

Prop. 2021/22:15: Regeringsprövning av kalkstenstäkter i undantagsfall.

Prop. 2017/18:192: Bemyndigande i terrängkörningslagen.

Prop. 2016/17:200, Miljöbedömningar.

Prop. 2016/17:180: En modern och rättssäker förvaltning – ny för- valtningslag.

Prop. 2016/17:171: En ny kommunallag.

Prop. 2012/13:70: Prövning av nätkoncession.

Prop. 2012/13:45: En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess.

Prop. 2011/12:125: Geologisk lagring av koldioxid.

Prop. 2011/12:118: Planeringssystem för transportinfrastruktur.

Prop 2010/11:86: Havs- och vattenmyndigheten.

Prop. 2009/10:215: Mark- och miljödomstolar.

Prop. 2009/10:170: En enklare plan- och bygglag.

610

SOU 2024:11

Referenser

Prop. 2009/10:80: En reformerad grundlag.

Prop. 2008/09:158: Från erkännande till egenmakt.

Prop. 2008/09:119: Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden.

Prop. 2007/08:154: Miljöskyddet i Sveriges ekonomiska zon.

Prop. 2007/08:92: Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull.

Prop. 2005/06:56: En moderniserad rättsprövning, m.m.

Prop. 2004/05:170: Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden.

Prop. 2004/05:150: Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag.

Prop. 2004/05:129: En effektivare miljöprövning.

Prop. 2004/05:65: Århuskonventionen.

Prop. 2002/03:27: Vissa överklaganden enligt plan- och bygglagen.

Prop. 2000/01:111: Skyddet för vissa djur- och växtarter och deras livsmiljöer.

Prop. 1998/99:64: Säkrare kemikaliehantering.

Prop. 1997/98:101: Översyn av förvaltningsprocessen; en allmän regel om domstolsprövning av förvaltningsbeslut m.m.

Prop. 1997/98:45: Miljöbalk.

Prop. 1995/96:226: Hållbar utveckling i landets fjällområden.

Prop. 1993/94:133: Instansordningen m.m. i de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Prop. 1993/94:117: Inkorporering av Europakonventionen och andra fri- och rättighetsfrågor.

Prop. 1992/93:54: om en ekonomisk zon.

Prop. 1987/88:85: Om miljöpolitiken inför 1990-talet.

Prop. 1987/88:69: Om europakonventionen och rätten till domstolsprövning i Sverige.

Prop. 1985/86:3: Regeringens proposition 1985/86:3 med förslag till lag om hushållning m.m.

Prop. 1983/84:120: Om regeringens befattning med besvärsärenden.

Prop. 1981/82:130: med förslag till ny vattenlag m.m.

Prop. 1975/76:112: Om kungörande av lagar och andra författningar.

Prop. 1975/76:67: med förslag till terrängkörningslag.

611

Referenser

SOU 2024:11

Prop. 1974:166: Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ändringar i naturvårdslagen (1964:822) och skogsvårdslagen (1948:237), m.m.

Prop. 1973:90: Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m.

Prop. 1972:11: Kungl. Maj:ts proposition angående regional utveckling och hushållning med mark och vatten.

Prop. 1971:106: Kungl. Maj:ts proposition med förslag till lag om ändring i vattenlagen (1918:534) m.m.

Prop. 1966:114: Kungl. Maj.ts proposition till riksdagen med förslag till lag om kontinentalsockeln m. m.

Prop. 1965:65, Kungl. Maj:t proposition angående anslag för budget- året 1965/66 till statsdepartementen.

Statens offentliga utredningar

SOU 2023:12: Förstärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende.

SOU 2023:11: Tillfälligt miljötillstånd för samhällsviktig verksamhet

–för ökad försörjningsberedskap.

SOU 2022:33: Om prövning och omprövning – en del av den gröna omställningen.

SOU 2022:10 Sverige under pandemin – Volym 1 Samhällets, före- tagens och enskildas ekonomi

SOU 2021:51: Skydd av arter – vårt gemensamma ansvar.

SOU 2021:25: Struktur för ökad motståndskraft.

SOU 2021:16: En väl fungerande ordning för val och beslutsfattande i kommuner och regioner.

SOU 2020:4: Vägen till en klimatpositiv framtid.

SOU 2019:67: Hållbar terrängkörning.

SOU 2019:9, Privat initiativrätt – Planintressentens medverkan vid detaljplaneläggning.

SOU 2016:32: En trygg dricksvattenförsörjning.

SOU 2015:79: Tillsyn och kontroll på hälso- och miljöområdet inom försvaret.

612

SOU 2024:11

Referenser

SOU 2010:29: En ny förvaltningslag.

SOU 2007:75: Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning.

SOU 2007:69: Bestämmelser om domstolarna i regeringsformen.

SOU 2001:101: En ny rennäringspolitik – öppna samebyar och sam- verkan med andra markanvändare.

SOU 1996:103: Miljöbalken – En skärpt och samordnad miljölag- stiftning för en hållbar utveckling.

SOU 1993:27: Miljöbalk.

SOU 1972:15, Ny regeringsform, ny riksdagsordning. SOU 1970:40, Revision av vattenlagen.

SOU 1964:27: Lag om förvaltningsförfarandet, Besvärssakkunnigas slutbetänkande.

Departementsserien

Ds 2014:1: Gröna boken – Riktlinjer för författningsskrivning.

Ds 1990:40: Sveriges ekonomiska zon.

Kommittédirektiv

Dir. 2023:118: Tilläggsdirektiv till Regeringsprövningsutredningen (M 2022:02).

Dir. 2023:83: Några frågor om grundläggande fri- och rättigheter.

Dir. 2023:69: Tilläggsdirektiv till Regeringsprövningsutredningen (M 2022:02).

Dir. 2023:61: En ordnad prövning av havsbaserad vindkraft.

Dir. 2022:26: Regeringens roll som prövningsmyndighet i en modern och effektiv miljöprövning (M 2022:02).

Skrivelser m.m.

Klimat- och näringslivsdepartementets promemoria, Tillfällig åtgärd för att underlätta för försvarsövningar under särskilda förhållanden, dnr. KN2023/00937, april 2023.

613

Referenser

SOU 2024:11

Finansdepartementet, Regleringsbrev för budgetåret 2023 avseende länsstyrelserna, ap. 22 Beredning av vindkraft till havs. Fi2021/02746 med flera, 12 december 2022.

Miljödepartementets rapport, Rapport om hur Sverige genomför Århuskonventionen. M2020/00428, 13 september 2021

Miljödepartementets promemoria, Förbud mot och begränsningar för terrängkörning i en kommun, Dnr. M2017/02880, 2017.

Näringsdepartementets promemoria, Ny beslutsordning för tillstånd att utforska kontinentalsockeln. Dnr N2022/00730, 21 mars 2022.

Näringsdepartementets promemoria, Ändring av jaktförordningen och förordningen om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet. Dnr. N2016/02157/RS. 16 mars 2016.

Näringsdepartementets promemoria, Överprövning av beslut om skyddsjakt och licensjakt för vissa rovdjur. Dnr. N2015/07181.

20 oktober 2015.

Regeringskansliets föreskrifter med arbetsordning för Klimat- och näringslivsdepartementet. RKF 2023:2. 1 januari 2023.

Riksdagsskrivelse 1983/84:250, 25 april 1984.

Statsrådsberedningens promemoria Gula boken – beslut och protokoll hos regeringen (SB PM 2023:3), november 2023.

Utskottsbetänkanden

Försvarsutskottets betänkande 2008/09:FöU1, Försvar och samhällets krisberedskap – budgetåret 2009.

Jordbruksutskottets betänkande JoU 1974:52, i anledning av proposition 1974:166 med förslag till ändringar i naturvårdslagen (1964:822) och skogsvårdslagen (1948:237), m.m. jämte motioner.

Konstitutionsutskottets betänkande 2021/22:KU20, Granskningsbetänkande.

Konstitutionsutskottets betänkande 2020/21:KU10, Granskningsbetänkande hösten 2020.

Konstitutionsutskottets betänkande 2016/17:KU20, Granskningsbetänkande.

Konstitutionsutskottets betänkande 2016/17:KU10, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning.

614

SOU 2024:11

Referenser

Konstitutionsutskottets betänkande 2015/16:KU20,

Granskningsbetänkande.

Konstitutionsutskottets betänkande 2015/16KU10, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning.

Konstitutionsutskottets betänkande 2014/15:KU10, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning.

Konstitutionsutskottets betänkande 2013/14:KU10, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning.

Konstitutionsutskottets betänkande 2012/13:KU10, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning.

Konstitutionsutskottets betänkande 2005/06:KU8, Regeringens krisberedskap och krishantering i samband med flodvågskatastrofen 2004.

Konstitutionsutskottets betänkande KU 1986/87:29 om ledningen av den statliga förvaltningen.

Konstitutionsutskottets betänkande KU 1983/84:23, Om regeringens befattning med besvärsärenden (prop. 1983/84:120).

Konstitutionsutskottets betänkande KU 1979/80:50, med anledning av granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendens handläggning.

Internationella konventioner och dokument

UNECE (2014): United Nations Economic Commission for Europé, UNECE (2014), Aarhus Convention Implementation Guide. 2 uppl. 2014.

Århuskonventionens efterlevnadskommittés beslut ACCC/C/2010/50. 29 juni 2012.

Aarhus Convention Compliance Committee, Statement on the application of the Aarhus Convention during the COVID-19 pandemic and the economic recovery phase, antaget den

2 september 2020, ECE/MP.PP/C.1/2020/5/Add.1.

Europarådets ministerkommittés rekommendation CM/Rec (2010)12 från om domare: oberoende, skicklighet och ansvar.

United Nations Declaration on the rights of Indigenous People. 61/295. 13 september 2007.

615

Referenser

SOU 2024:11

Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen). SÖ 2005:28.

Konvention om miljökonsekvensbeskrivningar i ett gränsöverskridande sammanhang (Esbokonventionen). SÖ 1992:1.

Förenta nationernas havsrättskonvention Montego Bay den 10 december 1982 och avtalet om genomförande av Del XI i denna konvention New York den 28 juli 1994, (United Nations Conference on the Law of the Sea, UNCLOS). SÖ 2000:1.

Förenta nationernas grundläggande principer för domstolsväsendets oberoende, som antogs av Förenta nationernas generalförsamling i november 1985 genom GA Res. 40/30 och 40/146.

Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). SÖ 1952:35.

EU-rättsakter och dokument från EU:s institutioner

Fördraget om Europeiska unionen (konsoliderad version). Euro- peiska unionens officiella tidning C 202, 7 juni 2016,

s. 13–46 (EU-fördraget).

Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (konsoliderad version). Europeiska unionens officiella tidning C 202, 7 juni 2016, s. 47–201. (Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt).

Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, EUR-Lex 12012P/TXT.

Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2023/2413 av den

18 oktober 2023 om ändring av direktiv (EU) 2018/2001, förordning (EU) 2018/1999 och direktiv 98/70/EG vad gäller främjande av energi från förnybara energikällor, och om upphävande av rådets direktiv (EU) 2015/652 (Förnybartdirektivet).

616

SOU 2024:11

Referenser

Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU av den

16 april 2014 om ändring av direktiv 2011/92/EU om bedöm- ning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/89/EU av den 23 juli 2014 om upprättandet av en ram för havsplanering.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den

13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB-direktivet).

Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (Industriutsläppsdirektivet/IED-direktivet).

Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar (fågeldirektivet).

Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/31/EG av den 23 april 2009 om geologisk lagring av koldioxid och ändring av rådets direktiv 85/337/EEG, Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG, 2001/80/EG, 2004/35/EG, 2006/12/EG och 2008/1/EG samt förordning (EG) nr 1013/2006 (EUT L 140, 5.6.2009, s. 114, Celex 32009L0031).

Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/21/EG av den

15 mars 2006 om hantering av avfall från utvinningsindustrin och om ändring av direktiv 2004/35/EG.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den

28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (SMB-direktivet).

Rådets direktiv 98/83/EG av den 3 november 1998 om kvaliteten på dricksvatten (dricksvattendirektivet).

Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och habitatdirektivet).

Europeiska kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv (EU) 2018/2001 om

617

Referenser

SOU 2024:11

främjande av användningen av energi från förnybara energikällor, direktiv 2010/31/EU om byggnaders energiprestanda och direktiv 2012/27/EU om energieffektivitet, COM (2022) 222 final, 18 maj 2022.

Europeiska kommissionen (2019): Europeiska kommissionens tillkännagivande, Vägledning om tillämpningen av undantag enligt direktivet om miljökonsekvensbedömning (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU, ändrat genom direktiv 2014/52/EU) — artiklarna 1.3, 2.4 och 2.5, 2019/C 386/05, 14 november 2019.

Europeiska kommissionen, Generaldirektoratet för europeiskt civilskydd och humanitära biståndsåtgärder (ECHO), Overview of natural and man-made disaster risks the European Union may face, 2017.

Europeiska kommissionen (2016): Europeiska kommissionens till- kännagivande, Kommissionens vägledande dokument om effek- tivisering av miljöbedömningar som utförs enligt artikel 2.3 i direktivet om miljökonsekvensbedömning (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU i dess ändrade lydelse enligt direktiv 2014/52/EU), 2016/C 273/01, 27 juli 2016.

Europeiska kommissionen (2003): Kommissionens rekommendation av den 6 maj 2003 om definitionen av mikroföretag samt små och medelstora företag.

Rättsfall från domstolar utanför Sverige

EU-domstolens dom den 29 juli 2019, Doel, C-411/17, ECLI:EU:C:2019:62.

EU-domstolens dom den 19 november 2014, ClientEarth C-404/13, EU:C:2014:2382.

EU-domstolens dom den 11 april 2013, Sweetman, mål C-258/11, EU:C:2013:220.

EU-domstolens dom den 24 november 2011, Alto Sil, mål C-404/09, EU:C:2011:768.

EU-domstolens dom den 8 mars 2011, Lesoochránrske zoskupenie (den slovakiske brunbjörnen), C-240/09, EU:C2011:125.

618

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2022:26

Regeringens roll som prövningsmyndighet i en modern och effektiv miljöprövning

Beslut vid regeringssammanträde den 7 april 2022

Sammanfattning

En särskild utredare ska utreda regeringens roll som överinstans på vissa delar av miljöområdet. Syftet är att åstadkomma en prövnings- ordning som innebär att regeringen endast är överinstans om frågan som ska prövas rymmer tydliga politiska avvägningar. Den särskilda utredaren ska även, till viss del, se över processen för ärenden som får tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. miljöbalken i syfte att åstadkomma snabba prövningsprocesser.

Utredaren ska bl.a.

•utreda om det är lämpligt att ändra nuvarande beslutsordning för vissa ärenden på miljöområdet så att en förvaltningsmyndighet eller domstol prövar ärendena i stället för regeringen,

•utreda om länsstyrelsen eller annan myndighet bör bereda till- ståndsansökningar för verksamheter i Sveriges ekonomiska zon och därefter med eget yttrande överlämna frågan till regeringen för prövning och beslut,

•utreda när i tillståndsprocessen som regeringen ska kunna för- behålla sig att pröva om en verksamhet kan tillåtas enligt miljö- balken, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

621

Bilaga 1

SOU 2024:11

Uppdraget ska redovisas senast den 30 juni 2023.

Uppdraget att se över regeringens roll som överinstans på miljöområdet

Riksdagen ställde sig 1984 bakom vissa riktlinjer för möjligheterna att överklaga myndighetsbeslut till regeringen (prop. 1983/84:120 om regeringens befattning med besvärsärenden, bet. 1983/84:KU23, rskr. 1983/84:250). Ett riktmärke som slås fast är att regeringen endast ska pröva ärenden som kräver ett ställningstagande från reger- ingen som politiskt organ. Regeringen bör i allmänhet inte vara över- instans annat än när det behövs en politisk styrning av praxis. I sådana fall då överprövningens huvudsakliga funktion är att tillgodose ett rättsskyddsbehov bör prövningen läggas på regeringen bara om det inte går att ordna en tillräckligt kvalificerad överprövning på lägre nivå. I propositionen uttalas att den form av politisk styrning som i första hand bör komma i fråga är att riksdagen eller regeringen fast- ställer normer. Att ett politiskt organ styr utvecklingen av praxis kan dock vara ett lämpligt komplement till normgivningen på vissa om- råden. Med politisk styrning avses sådan styrning som ingår som ett naturligt led i utövningen av den styrande makt som enligt regerings- formen tillkommer regeringen.

De riktlinjer som riksdagen ställde sig bakom 1984 bör fortfarande utgöra utgångspunkt för en bedömning av om regeringen är en lämp- lig överinstans.

Ska en annan myndighet än regeringen pröva överklagade beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken?

I 7 kap. miljöbalken regleras förutsättningarna för beslut om bildande, ändring eller upphävande av naturreservat, kulturreservat, naturmin- nen, strandskyddsområden, miljöskyddsområden eller vattenskydds- områden. Dessa beslut får överklagas till regeringen. Regeringens be- slut i ett ärende som överklagats till regeringen är inte överklagbart, men kan efter ansökan från en enskild eller en miljöorganisation i vissa fall bli föremål för rättsprövning av Högsta förvaltningsdom- stolen.

622

SOU 2024:11

Bilaga 1

Regeringens överprövning av nyss nämnda beslutstyper avser en prövning av om de förutsättningar för bildande, ändring eller upp- hävande av områdesskydd som anges i 7 kap. miljöbalken är upp- fyllda. Det kan ifrågasättas om det i enlighet med de riktlinjer som riksdagen ställde sig bakom 1984 finns ett utrymme eller behov av sådan politisk styrning av praxis som kan motivera en regerings- prövning av dessa ärenden.

Utredaren ska därför

•utreda och ta ställning till om de beslut enligt 7 kap. miljöbalken som i dag kan överklagas till regeringen är sådana till sin natur att det är motiverat att de ska kunna överklagas till regeringen eller om överklagande i stället bör ske till en förvaltningsmyndighet eller domstol, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Ska en annan myndighet än regeringen pröva överklagade beslut enligt terrängkörningsförordningen?

Frågan om regeringen bör pröva överklagade beslut om allmän sko- terled och förbud mot eller begränsningar för terrängkörning enligt terrängkörningsförordningen (1978:594) har utretts av Utredningen om hållbar terrängkörning (M 2018:05), vars slutsatser presenteras i betänkandet Hållbar terrängkörning (SOU 2019:67). Utredningen bedömer att det inte bör göras någon förändring av vilka instanser som prövar överklaganden enligt terrängkörningslagstiftningen och kommer därför fram till att regeringen bör fortsätta att vara över- instans i fråga om beslut om allmän skoterled enligt 10 § terräng- körningsförordningen och i fråga om beslut om förbud mot eller begränsningar för terrängkörning enligt 15 och 16 §§ samma förord- ning. Utredningen anser att det fortfarande är viktigt att denna typ av beslut är demokratiskt förankrade eftersom besluten är s.k. norm- beslut, dvs. sådana föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen.

Utredningens betänkande har remissbehandlats och bereds för närvarande inom Regeringskansliet. Endast en remissinstans, Natur- vårdsverket, har yttrat sig särskilt över utredningens bedömning i den nu aktuella frågan. Naturvårdsverket anser att det bör övervägas om länsstyrelsen i stället för regeringen bör pröva kommunalt be-

623

Bilaga 1

SOU 2024:11

slutade föreskrifter och att nästa instans i prövningsordningen bör vara förvaltningsrätt alternativt mark- och miljödomstol.

Det kan ifrågasättas om vikten av demokratisk förankring av norm- beslut är ett tillräckligt argument för att regeringen ska vara över- instans för de aktuella ärendena enligt terrängkörningslagstiftningen, eller om en annan myndighet än regeringen bör överpröva dessa beslut.

Utredaren ska därför

•utreda och ta ställning till om de beslut enligt terrängkörnings- lagstiftningen som i dag kan överklagas till regeringen i stället bör överklagas till en förvaltningsmyndighet eller domstol, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget att utreda om länsstyrelsen eller någon annan myndighet bör bereda tillståndsansökningar för verksamheter i Sveriges ekonomiska zon

I dag prövar regeringen frågor om tillstånd till vissa verksamheter och åtgärder enligt 5 § lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon. Regeringens beslut kan inte överklagas. Enligt bestämmelsen är det regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som prövar tillståndsfrågan. Mot bakgrund av ärendenas karaktär är det en rimlig ordning att dessa ärenden även fortsättningsvis prövas av regeringen. I ärenden där tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken krävs för en verksamhet som prövas enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon prövas denna fråga av länsstyrelsen i det län som ligger närmast platsen för den planerade verksamheten. Under de kommande åren kan ett stort antal ansökningar om tillstånd till vind- kraftsverksamhet enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon förväntas. Regeringens ambition är att främja miljö- och klimatförbättrande investeringar och åstadkomma snabba och enkla prövningsprocesser samtidigt som ett bibehållet miljöskydd säkerställs.

Utredaren ska därför

•utreda och ta ställning till om länsstyrelsen eller någon annan myndighet bör bereda tillståndsansökningar för verksamheter i Sveriges ekonomiska zon och därefter med eget yttrande över- lämna frågan till regeringen för prövning och beslut enligt 5 § lagen

624

SOU 2024:11

Bilaga 1

om Sveriges ekonomiska zon i syfte att åstadkomma en snabb och enkel prövningsprocess, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget att till viss del se över processen för ärenden som får tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. miljöbalken

Regeringen får bl.a. förbehålla sig att pröva tillåtligheten av en verk- samhet som – i betraktande av de intressen som miljöbalken enligt 1 kap. 1 § ska främja – kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag (17 kap. 3 § första stycket 1 miljöbalken). Tillåtlig- hetsprövningen görs som ett led i tillståndsprocessen, där miljödom- stolar och andra prövningsmyndigheter ingår som länkar i pröv- ningskedjan.

En myndighet eller kommun som inom sitt verksamhetsområde får kännedom om en verksamhet som avses i 17 kap. 3 § miljöbalken ska enligt 17 kap. 5 § första stycket miljöbalken underrätta reger- ingen om verksamheten. Trafikverket ska enligt 17 kap. 5 § andra stycket miljöbalken årligen underrätta regeringen om byggande av vägar och järnvägar som omfattas av samma bestämmelse.

Bestämmelser om myndigheternas underrättelseskyldighet finns även i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälso- skydd och i miljöbedömningsförordningen (2017:966).

Vid införandet av miljöbalken uttalade regeringen att gemensamt för de verksamheter som kan komma i fråga för regeringens prövning av dess tillåtlighet är att de generellt sett har en betydande miljöpåver- kan samtidigt som konkurrerande eller motstridiga intressen måste vägas samman för att nå den bästa lösningen (prop. 1997/98:45, del 1, s. 437). Avvägningen mellan olika intressen har en särskilt fram- skjuten betydelse vid den typ av verksamheter som kan bli aktuell för regeringsprövning enligt 17 kap. 3 § första stycket miljöbalken och de bedömningar som då ska göras bottnar ytterst i politiska ställningstaganden. Att regeringen även fortsättningsvis ska kunna pröva tillåtligheten av vissa verksamheter framstår mot den bak- grunden som fortsatt motiverat.

625

Bilaga 1

SOU 2024:11

Bör myndigheters skyldighet att underrätta regeringen om verksamheter som regeringen får tillåtlighetspröva förtydligas eller ändras?

Vid miljöbalkens tillkomst omfattades ett stort antal verksamheter av krav på obligatorisk tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. 1 § miljö- balken. Sedan dess har antalet verksamheter som alltid ska tillåt- lighetsprövas av regeringen successivt minskat genom ett antal lag- ändringar. Ett av de skäl som har angetts för dessa lagändringar är att regeringen aktivt ska kunna påverka valet av vilka projekt man ska förbehålla sig prövningen av. Att antalet verksamheter som alltid ska tillåtlighetsprövas av regeringen har förändrats har även moti- verats av behovet att effektivisera processen och korta ledtiderna för vissa typer av projekt där en obligatorisk tillåtlighetsprövning inte ansetts nödvändig.

I takt med att den obligatoriska tillåtlighetsprövningen enligt

17 kap. 1 § miljöbalken kommit att omfatta allt färre verksamheter har betydelsen av myndigheternas underrättelseskyldighet och syste- met med regeringens tillåtlighetsprövning efter förbehåll ökat. Flera av de myndigheter och kommuner som avses i 17 kap. 5 § miljö- balken har ett delvis överlappande uppdrag och de deltar i olika ut- sträckning i samråd kopplade till verksamheter som det skulle kunna vara aktuellt att underrätta regeringen om.

Naturvårdsverket fick den 27 maj 2021 i uppdrag av regeringen att leda en dialog med berörda myndigheter i syfte att utbyta erfaren- heter kring en ändamålsenlig tillämpning av 17 kap. 5 § miljöbalken (M2021/01110). Naturvårdsverket har den 6 december 2021 redo- visat resultatet av myndighetsdialogen (M2021/02306).

För att systemet med tillåtlighetsprövning efter förbehåll ska fun- gera på avsett vis är det viktigt att regeringen i ett förhållandevis tidigt skede i processen får kännedom om sådana verksamheter som avses i 17 kap. 3 § miljöbalken. Förutsättningarna i det enskilda fallet kan ha betydelse för när en underrättelse sker.

Utredaren ska därför

•utreda och ta ställning till om myndigheters och kommuners skyl- dighet att underrätta regeringen om verksamheter enligt 17 kap. 5 § första stycket miljöbalken bör ändras för att fylla sitt syfte, dvs. att regeringen på ett så tidigt stadium som möjligt får kännedom om sådana verksamheter som avses i 17 kap. 3 § miljöbalken, och

626

SOU 2024:11

Bilaga 1

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Det ingår inte i utredarens uppdrag att föreslå ändringar i 17 kap. 5 § andra stycket miljöbalken.

När i tillståndsprocessen ska regeringen kunna förbehålla sig tillåtlighetsprövningen av en verksamhet?

Av förarbeten till miljöbalken framgår att en utgångspunkt för reger- ingsprövningen bör vara att prövningen ska ske i ett förhållandevis tidigt skede i processen (prop. 1997/98:45, del 1, s. 442). Detta stäm- mer väl överens med bestämmelserna i 4 § förordningen om miljö- farlig verksamhet och hälsoskydd och 26 § miljöbedömningsförord- ningen om att myndigheter som har en skyldighet att underrätta regeringen om en verksamhet enligt 17 kap. 5 § miljöbalken ska göra det i ett tidigt skede.

Frågan om tidpunkten för regeringens beslut om förbehåll blev en uppmärksammad fråga i samband med att regeringen beslutade att förbehålla sig tillåtlighetsprövningen av Preem AB:s verksamhet vid raffinaderiet i Lysekil (M2019/01299). Tidpunkten för regeringens beslut om förbehåll inföll efter det att mark- och miljödomstolens hade meddelat tillstånd för verksamheten och denna tillståndsdom hade överklagats till Mark- och miljööverdomstolen. Vid en gransk- ning av regeringens hantering av ärendet uttalade konstitutions- utskottet bl.a. att ett beslut av regeringen om att förbehålla sig pröv- ningen bör fattas så tidigt som möjligt i processen (bet. 2020/21: KU10). Konstitutionsutskottet uttalade vidare att det dock inte finns något formellt hinder mot att fatta ett sådant beslut i ett senare skede, t.ex. om nya omständigheter framkommer, men understryker att strävan från regeringens och myndigheternas sida måste vara att frågor om att regeringen ska pröva tillåtligheten väcks redan i första instans. Utskottet framhöll vidare principen om domstolarnas själv- ständighet enligt 11 kap. 3 § regeringsformen och att regeringen mot bakgrund av denna princip bör vara försiktig med att ta över tillåt- lighetsprövningen i ett sent skede samt att regeringen bör vara än mer försiktig ju högre instans målet behandlas i.

Att regeringen i ett tidigt skede tar ställning i frågan om att för- behålla sig tillåtlighetsprövningen stämmer väl överens med reger-

627

Bilaga 1

SOU 2024:11

ingens ambition att åstadkomma snabba och enkla prövningspro- cesser samtidigt som ett bibehållet miljö- och hälsoskydd säkerställs.

Utredaren ska därför

•utreda och ta ställning till om bestämmelserna i 17 kap. miljö- balken angående regeringens möjlighet att förbehålla sig tillåtlig- hetsprövningen av en verksamhet bör ändras eller tydliggöras med anledning av konstitutionsutskottets slutsatser och i syfte att åstadkomma snabba och enkla prövningsprocesser samtidigt som ett bibehållet miljöskydd säkerställs, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska bedöma förslagens konsekvenser samt redovisa dessa i enlighet med de krav på konsekvensbeskrivningar eller konse- kvensutredningar som följer av kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regel- givning. Det innebär bl.a. att kostnader och andra konsekvenser ska bedömas för staten, kommuner, myndigheter, verksamhetsutövare, rättighetshavare och andra berörda aktörer samt att en bedömning av förslagens konsekvenser för miljön ska göras. Utredaren ska vidare redovisa hur förslagen förhåller sig till EU-rätt och internationell rätt.

De offentligfinansiella konsekvenserna av de förslag som lämnas ska beräknas. Om kostnader för det allmänna förväntas öka, ska för- slag till finansiering redovisas.

Konsekvensanalysen ska påbörjas i utredningens inledande skede och löpa parallellt med det övriga arbetet.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Utredaren ska samråda med berörda myndigheter, organisationer och pågående relevanta utredningar.

Uppdraget ska slutredovisas senast den 30 juni 2023.

(Miljödepartementet)

628

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2023:69

Tilläggsdirektiv till Regeringsprövningsutredningen (M 2022:02)

Beslut vid regeringssammanträde den 25 maj 2023

Utvidgat uppdrag och förlängd tid

Regeringen beslutade den 7 april 2022 kommittédirektiv om reger- ingens roll som prövningsmyndighet i en modern och effektiv miljö- prövning (dir. 2022:26).

Utredningen får nu även i uppdrag att bl.a.

•analysera, överväga och om lämpligt föreslå under vilka ytterligare omständigheter som regeringen bör ha möjlighet att pröva frågor om tillstånd enligt miljöbalken,

•analysera och föreslå ett genomförande som möjliggör införande av undantagen i artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet,

•föreslå ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om avgifter för prövning och tillsyn enligt lagen om Sveriges eko- nomiska zon,

•utreda om regeringen bör pröva ärenden om Natura 2000-tillstånd för vissa verksamheter i Sveriges ekonomiska zon, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 31 oktober 2023.

629

Bilaga 2

SOU 2024:11

Uppdraget att analysera under vilka ytterligare omständigheter som regeringen bör pröva tillstånd enligt miljöbalken

De senaste åren har inneburit flera brådskande utmaningar för sam- hället såsom covid-19-pandemin och energikrisen, men även en upp- kommen risk för cementbrist. Erfarenheterna visar att det finns ett behov att snabbt kunna hantera vissa frågor som innefattar politiska avvägningar mellan olika samhällsintressen. Det säkerhetspolitiska läget har dessutom försämrats över tid, vilket har lett till en ökad med- vetenhet om behovet av att ytterligare stärka den svenska beredska- pen, exempelvis när det gäller försörjning av energi, råvaror samt civil och militär materiel. Vidare är den pågående klimatförändringen och situationen för biologisk mångfald genomgripande utmaningar med konsekvenser för samhällets motståndskraft, t.ex. i fråga om livs- medelsförsörjning och förmåga att klara extremväder.

Ett led i arbetet med att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera påfrestningar på samhället skulle kunna vara att ge reger- ingen en utökad möjlighet att pröva frågor om tillstånd enligt miljö- balken om målet eller ärendet innefattar tydliga politiska avvägningar, samtidigt som ett högt miljöskydd bibehålls. Regeringen har i vissa av- seenden en annan möjlighet än domstolar eller myndigheter att göra avvägningar mellan motstående intressen och tillåta vissa verksamheter.

Enligt gällande rätt ska mark- och miljödomstolen överlämna ett mål hos domstolen till regeringen för prövning om domstolen finner att målet rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap. 1 § miljöbalken, dvs. ett annat intresse än det all- männa intresset av att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö (21 kap. 7 § miljöbalken). Mark- och miljödomstolen ska även överlämna ett mål till regeringen om Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten begär det. Om det är fråga om en statlig myn- dighets beslut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt ska domstolen alltid över- lämna ärendet till regeringen för prövning. När ett mål överlämnas från mark- och miljödomstolen till regeringen ska domstolen även bifoga ett eget yttrande. Efter överlämnandet ska regeringen slutföra prövningen av målet och förena ett eventuellt tillstånd för en verk- samhet med villkor. Det saknas någon motsvarande bestämmelse för överlämnande från miljöprövningsdelegationer till regeringen. Att

630

SOU 2024:11

Bilaga 2

mark- och miljödomstolen överlämnar mål till regeringen för pröv- ning som rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än så- dant som avses i 1 kap. 1 § miljöbalken har inte förekommit i någon större utsträckning.

Den 15 december 2020 beslutade riksdagen om propositionen Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30, bet. 2020/21:FöU4, rskr. 2020/21:136). I propositionen konstaterar regeringen, mot bak- grund av det fortsatt försämrade säkerhetspolitiska läget, att det mili- tära försvaret behöver stärkas och att den operativa förmågan behöver öka. Ett väpnat angrepp mot Sverige kan inte uteslutas. Att försvara Sverige mot ett väpnat angrepp ska vara det militära försvarets huvud- uppgift. I propositionen beskrivs det civila försvaret som den civila verksamhet som myndigheter, kommuner och regioner samt enskilda, företag och det civila samhället med flera vidtar för att förbereda Sverige för krig. I fredstid utgörs verksamheten av beredskapsplaner- ing och förmågehöjande åtgärder. Under höjd beredskap, och då ytterst krig, utgörs verksamheten av nödvändiga åtgärder för att upp- rätthålla målet för civilt försvar. Ett av målen är att civilbefolkningen ska värnas genom att det civila försvaret bereder skydd, räddar nöd- lidande och ombesörjer vård. De viktigaste samhällsfunktionerna ska säkerställas och nödvändig försörjning upprätthållas. Ett av målen för det civila försvaret är att bidra till att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar på samhället i fred. I pro- positionen framhålls att förmågan att hantera fredstida kriser i sam- hället ger en grundläggande uthållighet och förmåga att hantera krigs- situationer (samma proposition, s. 127).

Utredningen om näringslivets försörjningsberedskap har i ett del- betänkande lämnat förslag som innebär att ansökan om tillstånd enligt miljöbalken för vissa samhällsviktiga verksamheter ska kunna göras hos regeringen (SOU 2023:11). Enligt förslaget ska regeringen ha möjlighet att pröva en ansökan om tillstånd för sådan samhällsviktig verksamhet som behövs för att tillgodose väsentliga allmänna intres- sen, där det finns en risk för allvarliga samhällskonsekvenser om till- ståndet inte ges och behovet av den aktuella varan eller tjänsten ”inte kan tillgodoses på från allmän synpunkt annat tillfredsställande sätt”. Enligt nuvarande reglering har Naturvårdsverket och Havs- och vatten- myndigheten möjlighet att begära att ett mål överlämnas till reger- ingen. Dessa myndigheter har dock inte som uppdrag att tillgodose de intressen som nu är aktuella. Regeringen har i dag möjlighet att

631

Bilaga 2

SOU 2024:11

förbehålla sig att pröva tillåtligheten av en verksamhet (17 kap. 3 § miljöbalken). Regeringen har dock inte någon möjlighet att begära att ett mål överlämnas enligt t.ex. 21 kap. 7 § miljöbalken.

Dagens regler möjliggör inte alltid att en ansökan om tillstånd enligt miljöbalken överlämnas till regeringen när det är fråga om en verksamhet som har särskild betydelse för totalförsvaret. Ett över- lämnande skulle kunna vara lämpligt när en verksamhet har sådan betydelse.

Utredningen ska därför

•analysera, överväga och om lämpligt föreslå under vilka ytterli- gare omständigheter som regeringen bör ha möjlighet att pröva frågor om tillstånd enligt miljöbalken,

•ta ställning till vilka myndigheter, t.ex. Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap eller Försvarsmakten, som ska kunna begära att ett mål eller ärende överlämnas till regeringen, och samtidigt överväga om Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten bör ha kvar möjligheten att begära att ett mål ska överlämnas,

•analysera och föreslå under vilka förutsättningar ett överlämnande ska kunna ske på regeringens initiativ,

•ta ställning till om det finns anledning att göra följdändringar, t.ex. i 19 eller 23 kap. miljöbalken, för att åstadkomma ett lämpligt och sammanhängande system för prövning av samtliga verksam- heter som kan aktualiseras, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget att utreda om regeringen bör kunna återlämna överlämnade mål eller ärenden utan åtgärd

Det är viktigt att tillståndsprocesser är så effektiva som möjligt. I detta ingår att säkerställa att rätt instans prövar rätt frågor. Regeringens prövning bör endast omfatta mål eller ärenden som rymmer tydliga politiska avvägningar. Om mål eller ärenden i större utsträckning över- lämnas till regeringen på domstolens eller en myndighets initiativ kan det uppstå ett behov för regeringen att kunna ta ställning till om ett mål eller ärende är av det slaget att det behöver avgöras av regeringen.

632

SOU 2024:11

Bilaga 2

Utredningen ska därför

•ta ställning till om regeringen bör kunna lämna tillbaka ett mål eller ärende till domstol eller miljöprövningsdelegation utan åt- gärd, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget att analysera och överväga en möjlighet att skyndsamt överlämna mål eller ärenden till regeringen

I vissa mål eller ärenden kan det finnas anledning till en så skyndsam hantering för att förhindra allvarliga samhällskonsekvenser att målet eller ärendet bör överlämnas till regeringen skyndsamt för hand- läggning i Regeringskansliet för att regeringen ska få kontroll över tidsplanen för handläggningen. Ett krav på att prövningsmyndigheten ska överlämna ett mål eller ärende tillsammans med ett eget yttrande kan då framstå som mindre angeläget. Det finns därför anledning att överväga om det bör införas en möjlighet för regeringen att begära att ett mål eller ärende överlämnas utan eget yttrande.

Utredningen ska därför

•analysera och överväga hur en möjlighet för regeringen att begära att ett mål eller ärende överlämnas skyndsamt till regeringen kan utformas, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget att analysera och föreslå ett genomförande

av undantaget från MKB-direktivet för vissa verksamheter som prövas av regeringen

Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 decem- ber 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB-direktivet) ställer krav på processen och på underlaget för miljöprövning av verksamheter och åtgärder som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Projekt som kan antas med- föra betydande miljöpåverkan ska enligt direktivet tillståndsprövas och det ska, inför prövningen, genomföras en miljökonsekvens- bedömning. Inom ramen för denna bedömning ska det tas fram en

633

Bilaga 2

SOU 2024:11

miljökonsekvensbeskrivning. Myndigheter, allmänhet och enskilda som är berörda ska få delta under processen, få insyn i projektet och få yttra sig. Om det är fråga om ett projekt som omfattas av direk- tivet och som bedöms medföra betydande miljöpåverkan omfattas det av krav på tillståndsprövning med miljökonsekvensbedömning.

Enligt artikel 1.3 i MKB-direktivet får medlemsstaterna, efter en bedömning från fall till fall och inom ramen för den nationella lag- stiftningen, besluta att inte tillämpa direktivet på projekt eller delar av projekt som enbart avser försvaret eller projekt som enbart avser beredskapen vid civila olyckor och kriser om de anser att det skulle inverka negativt på dessa syften.

Enligt artikel 2.4 får medlemsstaterna även i undantagsfall besluta att ett visst projekt helt eller delvis ska undantas från föreskrifterna i direktivet. Bestämmelserna i artikel 7, om påverkan på andra med- lemsstater, gäller dock även i sådana fall:

Medlemsstaterna ska i så fall

a)undersöka om någon annan form av bedömning skulle vara lämplig,

b)se till att uppgifter som erhållits genom en sådan annan form av bedömning som avses i led a, uppgifter om beslutet att bevilja undantag samt skälen för detta görs tillgängliga för den berörda allmänheten,

c)innan tillstånd ges, informera kommissionen om skälen för undan- taget samt, när det är tillämpligt, bifoga de uppgifter som gjorts till- gängliga för de egna medborgarna.

Kommissionen ska genast vidarebefordra de mottagna handlingarna till övriga medlemsstater. Kommissionen ska årligen rapportera till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av denna punkt.

De senaste årens kriser har visat att det finns ett samhälleligt be- hov av att i vissa situationer snabbt kunna hantera brådskande till- ståndsprövningar.

Utredningen ska därför

•analysera och föreslå ett genomförande som möjliggör införandet av undantagen i artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

634

SOU 2024:11

Bilaga 2

Uppdraget att utreda om frågor om kompensation till enskilda sakägare eller ersättning är undantagna från regeringens prövning

Yrkanden om kompensation till enskilda sakägare eller ersättning innefattar inte sådana politiska avvägningar mellan olika allmänna sam- hällsintressen att de av principiella skäl bör avgöras av regeringen. I stället är domstolarna bättre lämpade att hantera dessa frågor, bland annat eftersom de har möjlighet att fastställa en förlikning mellan parterna i de delarna av målet som gäller ersättning.

Av 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken framgår det att om mark- och miljödomstolen finner att ett mål hos domstolen rör även ett annat allmänt intresse av synnerlig vikt än sådant som avses i 1 kap.

1§ miljöbalken, ska domstolen med eget yttrande överlämna målet till regeringen för prövning. Detsamma gäller om Naturvårdsverket eller Havs- och vattenmyndigheten begär att målet av samma anledning ska överlämnas till regeringen. Är det fråga om en statlig myndighets be- slut som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets mate- rielverk eller Försvarets radioanstalt, ska domstolen alltid med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för prövning. I förarbetena till detta stycke anges att i dessa fall avgörs ärendena av regeringen och de ska inte till någon del prövas av domstolen (prop. 1997/98:45, del 2, s. 235).

Frågan om vilken instans som ska pröva ett yrkande om rättegångs- kostnader från enskilda sakägare har avgjorts av Högsta förvaltnings- domstolen (HFD 2018 ref. 47). Domstolen kom där fram till att ett yrkande som hade framställts i mark- och miljödomstolen om ersätt- ning för rättegångskostnader föll utanför regeringens prövning av ett mål som har överlämnats enligt 21 kap. 7 § andra stycket miljöbalken. Det är i stället mark- och miljödomstolen som ska pröva ett yrkande om ersättning för rättegångskostnader som uppkommit vid domstolen.

Utredningen ska därför

•ta ställning till om det bör tydliggöras att frågor om rättegångs- kostnader faller utanför regeringens prövning,

•ta ställning till om även andra typer av yrkanden om kompensa- tion till enskilda sakägare eller ersättning inom ramen för en till- ståndsprocess bör falla utanför regeringens prövning, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

635

Bilaga 2

SOU 2024:11

Uppdraget att utreda hur bestämmelser om avgifter för prövning och tillsyn i Sveriges ekonomiska zon ska utformas

Havsbaserad vindkraft är i dag en bransch under stor expansion. De havsplaner som regeringen har beslutat möjliggör en snabbare ut- byggnad av 20–30 terawattimmar vindkraft per år. I samband med att havsplanerna beslutades fick Statens energimyndighet i uppdrag att tillsammans med andra berörda myndigheter peka ut lämpliga områ- den för att möjliggöra ytterligare 90 terawattimmar elproduktion per år till havs (M2022/00276).

Antalet ansökningar om tillstånd till anläggande av havsbaserad vindkraft har ökat de senaste åren, inte minst inom Sveriges ekono- miska zon, och kommer enligt prognosen att öka ytterligare. Till skillnad från vad som gäller för tillståndspliktiga verksamheter inom svenskt territorium saknas det i dag möjlighet att ta ut en avgift för prövning och tillsyn enligt lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon.

Utredningen ska därför

•föreslå ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om avgifter för prövning och tillsyn enligt lagen om Sveriges eko- nomiska zon, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget att utreda om regeringen bör pröva ärenden om Natura 2000-tillstånd för vindkraftsverksamhet i Sveriges ekonomiska zon

I ärenden där ett så kallat Natura 2000-tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken krävs för en verksamhet som är lokaliserad i Sveriges eko- nomiska zon prövas i dagsläget frågan om Natura 2000-tillstånd av länsstyrelsen i det län som är närmast det berörda området. När det gäller vindkraftsverksamhet prövas verksamheten även av regeringen enligt dels 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon, dels 3 § lagen (1966:314) om kontinentalsockeln i fråga om undervattenskablar som behövs för vindkraftsverksamheten.

Att regeringen fortsätter att pröva frågor om tillstånd till sådan verksamhet enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon och enligt lagen om kontinentalsockeln är rimligt mot bakgrund av ärendenas karak-

636

SOU 2024:11

Bilaga 2

tär. Det är samtidigt viktigt att den sammantagna prövningen av en verksamhet sker så effektivt som möjligt, vilket kan motivera en sam- lad prövning. För att uppnå det syftet kan det vara lämpligt att reger- ingen prövar ansökan om tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken när etableringen av en verksamhet även förutsätter tillstånd enligt lagen om Sveriges ekonomiska zon och lagen om kontinentalsockeln. En sådan ändring skulle också överensstämma med kraven i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och habitatdirektivet) som innebär att det ska göras en fullständig, exakt och slutlig bedömning i samlad form, när en ansökan om tillstånd avser en verksamhet som kan på- verka ett Natura 2000-område (se NJA 2013 s. 613, punkterna 12–13 och däri refererade avgöranden av EU-domstolen). För att åstad- komma en snabb och enkel prövningsprocess är det däremot lämp- ligt att en annan myndighet än regeringen även fortsättningsvis bere- der de aktuella ärendena.

Utredningen ska därför

•utreda och ta ställning till om regeringen bör pröva ärenden om tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken när den verksamhet som ska prövas även är föremål för krav på tillstånd enligt 5 § lagen om Sveriges ekonomiska zon och 3 § lagen om kontinental- sockeln,

•utreda och ta ställning till om länsstyrelsen eller någon annan myn- dighet bör bereda tillståndsansökningar enligt 7 kap. 28 a § miljö- balken och därefter, med eget yttrande, överlämna frågan till reger- ingen för prövning och beslut, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska bedöma förslagens konsekvenser och redovisa dessa i enlighet med de krav på konsekvensbeskrivningar eller konsekvens- utredningar som följer av kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Det innebär bl.a. att kostnader och andra konsekvenser ska bedömas för staten, kommuner, myndigheter, verksamhetsutövare, rättighets- havare och andra berörda aktörer samt att en bedömning av för-

637

Statens offentliga utredningar 2024

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Mål och mening med integration. [x]

Xxxxxxxx xxxxxx xxxx xxxx xxxx xxxx xxxx. [x]

Finansdepartementet

Steg mot stärkt kapacitet. [6]

Försvarsdepartementet

Xxxxxxxx xxxxxx xxxx xxxx xxxx xxxx xxxx. [x]

Justitiedepartementet

Ett starkare skydd för offentliganställda mot våld, hot och trakasserier. [1]

Inskränkningarna i upphovsrätten. [4]

Förbättrad ordning och säkerhet vid förvar. [5]

Ett säkrare och mer tillgängligt fastighetsregister. [7]

Preskription av avlägsnandebeslut och vissa frågor om återreseförbud. [10]

Klimat- och näringslivsdepartementet

Rätt frågor på regeringens bord – en ändamålsenlig regeringsprövning på miljöområdet. [x]

Kulturdepartementet

Ett starkt judiskt liv för framtida generationer. Nationell strategi för att stärka judiskt liv i Sverige 2025–2034. [3]

Landsbygds- och infrastrukturdepartementet

Livsmedelsberedskap för en ny tid. [8]

Socialdepartementet

Ett samordnat vaccinationsarbete – för effektivare hantering av kommande vacciner. Del 1 och 2. [2]

Utbildningsdepartementet

Utvecklat samarbete för verksamhets- förlagd utbildning – långsiktiga åtgärder för sjuksköterskeprogrammen. [9]

Utrikesdepartementet

Xxxxxxxx xxxxxx xxxx xxxx xxxx xxxx xxxx. [x]

(1998:1388) om vattenverksamheter .....................................	75
1.10 Förslag till förordning om ändring i
artskyddsförordningen (2007:845) ........................................	76

		prövning och tillsyn ..............................................	254
6.4	Synpunkter från samråd .......................................................		256
6.5	Bakgrund ...............................................................................		260
	6.5.1	Havsrättskonventionen ........................................	260
	6.5.2	Verksamhetstyper i Sveriges ekonomiska zon ....	262

Särskilt yttrande...............................................................		603
Referenser.......................................................................		607
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2022:26...........................................	621
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2023:69...........................................	629
Bilaga 3	Kommittédirektiv 2023:118.........................................	639

Sammanfattning ................................................................		17
Summary ..........................................................................		29
1	Författningsförslag.....................................................	43
1.1	Förslag till lag om ändring i miljöbalken ...............................	43

1.5 Förslag till förordning om ändring i
terrängkörningsförordningen (1978:594) .............................	71

1.6 Förslag till förordning om ändring i
nationalparksförordningen (1987:938)..................................	72

1.11	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2011:1237) om miljöprövningsdelegationer........................		77
1.12	Förslag till förordning om ändring i
	miljöbedömningsförordningen (2017:966)...........................		78
2	Utredningens uppdrag och genomförande.....................		79
2.1	Utredningens uppdrag ...........................................................		79
2.2	Utredningens arbete...............................................................		80
2.3	Samråd och konsultuppdrag ..................................................		81
3	Några rättsliga utgångspunkter....................................		83
3.1	Regeringen som prövningsmyndighet på miljöområdet ......		83
	3.1.1	Frågor som regeringen ska pröva ...........................	85
	3.1.2	Frågor som regeringen får pröva............................	85
	3.1.3	Frågor som kan överklagas till regeringen.............	86
3.2	Förvaltningsmyndigheternas självständighet........................		87
3.3	Domstolarnas självständighet ................................................		89

		i domstol ..................................................................	92
	3.3.2	Uttalanden från konstitutionsutskottet ................	93
	3.3.3	Uttalanden från Lagrådet........................................	94
3.4	Rätten till domstolsprövning .................................................		95
	3.4.1	Europakonventionen ..............................................	96
	3.4.2	Århuskonventionen ................................................	97
	3.4.3	EU:s rättighetsstadga............................................	100
3.5 Olika typer av överklagande ................................................			101
	3.5.1	Laglighetsprövning................................................	101
	3.5.2	Förvaltningsbesvär ................................................	103
	3.5.3	Överklagande av normbeslut................................	107
	3.5.4	Överklagandeförbud .............................................	111
3.6	Rättsprövning .......................................................................		112
	3.6.1	Rättsprövning av regeringens beslut....................	113
	3.6.2	Talerätt...................................................................	117
	3.6.3	Rättsprövningar på miljöområdet ........................	120

SOU 2024:11		Innehåll
3.7 Normbeslut och förvaltningsbeslut.....................................		122
3.7.1	Normbeslut............................................................	122
3.7.2	Förvaltningsbeslut .................................................	123

		och förvaltningsbeslut ...........................................	123
DEL 1
4	Regeringen som överinstans för beslut om
	områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken.....................		129
4.1	Utredningens uppdrag..........................................................		129
4.2	Utredningens förslag och bedömningar ..............................		129
	4.2.1	Beslut om områdesskydd ska överklagas till
		domstol i stället för till regeringen .......................	129
	4.2.2	Mark- och miljödomstol ska pröva
		överklagade beslut om områdesskydd..................	148

		vissa bestämmelser meddelas i lag ........................	150
4.3	Synpunkter från samrådet ....................................................		152
4.4	Bakgrund ...............................................................................		155
	4.4.1	Regeringens prövning av överklagade beslut
		enligt 7 kap. miljöbalken .......................................	155

		miljöbalken.............................................................	166
5	Regeringen som överinstans för beslut enligt
	terrängkörningsförordningen .....................................		171
5.1	Utredningens uppdrag..........................................................		171
5.2	Utredningens förslag och bedömningar ..............................		171
	5.2.1	Beslut enligt terrängkörningslagstiftningen
		ska överklagas till domstol ....................................	171

5.3	Synpunkter från samrådet ....................................................		191
5.4	Bakgrund ...............................................................................		193
	5.4.1	Gällande rätt ..........................................................	193
	5.4.2	Regeringen som överinstans.................................	196
	5.4.3	Statistik för regeringens prövningar ....................	198
	5.4.4	Intressen som berörs av terrängkörning..............	201
DEL 2
6	Tillståndsprövning i Sveriges ekonomiska zon .............		209
6.1	Utredningens uppdrag .........................................................		209
6.2	Problembeskrivning .............................................................		210
6.3	Utredningens förslag och bedömningar .............................		216

	Sveriges ekonomiska zon......................................	216
6.3.2	Prövningsordningen för Natura 2000-tillstånd...	231

	försvarsintressen....................................................	249
6.3.5	Bestämmelser för handläggningen införs ............	251

	Sveriges ekonomiska zon......................................	264
6.5.4	Prövning enligt kontinentalsockellagen ..............	270
6.5.5	Regeringens olika prövningar...............................	273
6.5.6	Tillsyn ....................................................................	274
6.5.7	Avvägningar mellan olika intressen .....................	275

SOU 2024:11		Innehåll
DEL 3
7	Regeringens prövning av pågående mål och ärenden
	– en problembeskrivning ...........................................	281

	och rättssäkert sätt ................................................................		285
8	Överlämnande av mål till regeringen ..........................		289
8.1	Utredningens uppdrag..........................................................		289
8.2	Utredningens förslag och bedömningar ..............................		290
	8.2.1	Förutsättningarna för regeringsprövning ska
		förtydligas och disponeras om..............................	290
	8.2.2	Regeringen avgör om den ska pröva målet ..........	305

	förslag till beslut ....................................................	318
8.2.6	Regeringen ska inte pröva frågor
	om rättegångskostnader och andra
	ersättningar eller kompensationer ........................	324

		få rättskraft.............................................................	327
8.3	Synpunkter från samrådet ....................................................		328
8.4	Bakgrund ...............................................................................		332
	8.4.1	Domstolars och förvaltningsmyndigheters
		överlämnande av mål till regeringen .....................	332

		om ersättning.........................................................	344
9	Regeringens tillåtlighetsprövning och myndigheters
	skyldighet att underrätta...........................................		347
9.1	Utredningens uppdrag .........................................................		347
9.2	Utredningens förslag och bedömningar .............................		347
	9.2.1	Regeringen ska endast få förbehålla sig
		prövningen av tillåtlighet i första instans.............	347

		upphävs ..................................................................	360
9.3	Synpunkter från samrådet ....................................................		362
9.4	Bakgrund ...............................................................................		364
	9.4.1	Tidigare bestämmelser om regeringsprövning ....	364
	9.4.2	Införandet av miljöbalken.....................................	365

		tillåtlighetsprövning ..............................................	371
	9.4.4	Ärenden för vilka regeringen förbehållit sig
		prövningen.............................................................	377
10	Undantag från MKB-direktivet...................................		383
10.1	Utredningens uppdrag .........................................................		383
10.2	Förutsättningarna för att införa undantag enligt
	artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet....................................		383
10.3	Utredningens förslag om att införa möjlighet
	till undantag enligt artikel 1.3 och 2.4 i MKB-direktivet...		397
	10.3.1	Undantag enligt artikel 1.3 i MKB-direktivet .....	397
	10.3.2	Undantag enligt artikel 2.4 i MKB-direktivet .....	412
	10.3.3	Innehållet i en ansökan om undantag ..................	420

	prövning .................................................................	423
10.3.5	Beslut om undantag...............................................	425
10.3.6	Tidsbegränsning av undantag................................	431
10.4 Utredningens förslag om tillståndsprövning efter beslut
om undantag..........................................................................		432
10.4.1 Krav på tillstånd efter beslut om undantag ..........		432

efter beslut om undantag.......................................	436
10.4.3 Innehållet i ansökan om tillstånd..........................	440

	miljöprövningsdelegationen eller regeringen.......	443
10.4.5	Handläggningen av tillståndsärenden...................	450
10.4.6	Information till kommissionen.............................	456
10.4.7	Tillstånd ska tidsbegränsas....................................	458

		av mark- och miljödomstol ...................................	460
10.5	Synpunkter från samråd........................................................		461
10.6	Bakgrund ...............................................................................		465
	10.6.1	MKB-direktivet......................................................	465
	10.6.2	Århuskonventionen...............................................	471
	10.6.3 Sveriges genomförande av MKB-direktivet .........		472
	10.6.4 Sveriges tillämpning av undantag..........................		474
DEL 4
11	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...............		483
11.1	Ikraftträdandebestämmelser.................................................		483
11.2	Övergångsbestämmelser.......................................................		483

12	Konsekvensanalys ....................................................		487
12.1	Förslag om att mark- och miljödomstol ska pröva
	överklaganden om områdesskydd .......................................		487
	12.1.1	Problembeskrivning och syfte..............................	487
	12.1.2 Nollalternativet och alternativa lösningar ...........		488
	12.1.3 Konsekvenser för miljö och klimat......................		490
	12.1.4 Konsekvenser för olika samhällsaktörer..............		491
	12.1.5	Övriga konsekvenser ............................................	499

	rätt..........................................................................	499
12.1.7	Ikraftträdande och informationsinsatser .............	500
12.2 Förslag om ändrad instansordning enligt
terrängkörningsförordningen ..............................................		501
12.2.1	Problembeskrivning och syfte..............................	501
12.2.2 Nollalternativet och alternativa lösningar ...........		502
12.2.3 Konsekvenser för miljö och klimat......................		504
12.2.4 Konsekvenser för olika samhällsaktörer..............		506
12.2.5	Övriga konsekvenser ............................................	511

	rätt..........................................................................	512
12.2.7	Ikraftträdande och informationsinsatser .............	513
12.3 Förslag om tillståndsprövning i Sveriges ekonomiska
zon .........................................................................................		514
12.3.1	Problembeskrivning och syfte..............................	514
12.3.2 Nollalternativet och alternativa lösningar ...........		515
12.3.3 Konsekvenser för miljö och klimat......................		519
12.3.4 Konsekvenser för olika samhällsaktörer..............		519
12.3.5	Övriga konsekvenser ............................................	527

	rätt..........................................................................	528
12.3.7	Ikraftträdande och informationsinsatser .............	529
12.4 Förslag om överlämnande av mål till regeringen ................		530
12.4.1	Problembeskrivning och syfte..............................	530
12.4.2 Nollalternativet och alternativa lösningar ...........		531
12.4.3 Konsekvenser för miljö och klimat......................		532
12.4.4 Konsekvenser för olika samhällsaktörer..............		533

	samhällsaktörer ......................................................	536
12.4.6	Möjliga finansieringskällor....................................	537
12.4.7	Övriga konsekvenser .............................................	537

	rätt ..........................................................................	538
12.4.9	Ikraftträdande och informationsinsatser .............	538
12.5 Förslag om regeringens tillåtlighetsprövning
och myndigheters underrättelseskyldighet enligt
17 kap. miljöbalken ...............................................................		538
12.5.1	Problembeskrivning och syfte ..............................	538
12.5.2 Nollalternativet och alternativa lösningar............		540
12.5.3 Konsekvenser för miljö och klimat ......................		541
12.5.4 Konsekvenser för olika samhällsaktörer ..............		541
12.5.5	Övriga konsekvenser .............................................	544