Regeringens skrivelse 2024/25:9
| Riksrevisionens rapport om statens insatser för | Skr. |
| att stärka efterlevnaden av barnkonventionen | 2024/25:9 |
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 19 september 2024
Ulf Kristersson
Acko Ankarberg Johansson (Socialdepartementet)
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och slutsatser samt rekommendationer som Riksrevisionen lämnar i sin granskningsrapport Statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen – höga ambitioner men otillräckligt genomförande (RiR 2024:5). Riksrevisionen har granskat statens insatser för att stärka efterlevnaden av FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen), med särskilt fokus på skolområdet och tre skolmyndigheters barnrättsarbete.
Riksrevisionens övergripande slutsats är att statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen inte har varit tillräckligt effektiva. Riksrevisionen rekommenderar bl.a. regeringen att säkerställa en tydlig och samordnad styrning och uppföljning av genomförandet av barnkonventionen.
Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och anser att rapporten utgör ett viktigt bidrag i regeringens fortlöpande arbete för att Sverige ska uppfylla det åtagande som ratificeringen av barnkonventionen innebär. Regeringen delar i huvudsak Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser. Regeringen anser, i likhet med Riksrevisionen, att regeringens styrning har skapat förutsättningar för genomförandet av barnkonventionen men att det finns behov av fortsatta åtgärder i genomförandet. Regeringen har vidtagit åtgärder efter det att Riksrevisionen påbörjat sin granskning och avser att vidta nya åtgärder för att barnkonventionen ska få ett ökat genomslag.
I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad.
1
Skr. 2024/25:9
2
Innehållsförteckning
2.2Regeringens styrning för att främja genomförandet
| av barnkonventionen .......................................................... | 4 |
2.3Regeringens styrning av skolmyndigheternas
3.1Regeringens styrning, samordning och uppföljning
3.3Särskilt om regeringens styrning av
| skolmyndigheterna ........................................................... | 13 |
3.4Barnombudsmannens insatser för att följa upp
| 1 | Ärendet och dess beredning | Skr. 2024/25:9 |
Riksrevisionen har granskat statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen, med särskilt fokus på skolområdet och tre skolmyndigheters barnrättsarbete.
Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen – höga ambitioner men otillräckligt genomförande (RiR 2024:5), se bilaga. Riksrevisionens rapport överlämnades till regeringen den 26 mars 2024. Rapporten innehåller rekommendationer till regeringen, Barnombudsmannen, Statens skolverk och Statens skolinspektion.
I denna skrivelse behandlas Riksrevisionens rekommendationer till regeringen.
3
| Skr. 2024/25:9 | 2 | Riksrevisionens iakttagelser |
2.1Riksrevisionens övergripande slutsats
Riksrevisionens övergripande slutsats är att statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen inte har varit tillräckligt effektiva. Riksrevisionen anser att statens insatser i flera avseenden har främjat efterlevnaden av barnkonventionen men att det kvarstår viktiga problem som begränsar konventionens genomslag. I avsnitt
2.2Regeringens styrning för att främja genomförandet av barnkonventionen
| Riksrevisionen anser att regeringens styrning för att främja genomförandet | |||
| av barnkonventionen inte har varit tillräckligt effektiv. Riksrevisionen | |||
| bedömer förvisso att regeringens styrning i vissa avseenden har främjat | |||
| genomförandet av barnkonventionen och granskningen tyder på att | |||
| införandet av barnkonventionen som svensk lag har bidragit till att barnets | |||
| rättigheter har fått ökad uppmärksamhet och tyngd i offentlig verksamhet. | |||
| De åtgärder som regeringen har vidtagit för att ytterligare främja | |||
| genomslaget av barnkonventionen har enligt Riksrevisionen också varit | |||
| relevanta, eftersom de har syftat till att främja ett barnrättsperspektiv i | |||
| lagstiftningsarbetet, öka kunskapen om barnets rättigheter inom olika | |||
| verksamhetsområden och ge stöd i tolkningen och tillämpningen av | |||
| barnkonventionen. Riksrevisionen konstaterar även att regeringen har tagit | |||
| initiativ till flera utredningar på barnrättsområdet och till lagändringar där | |||
| barnkonventionen fortsatt har transformerats i lagstiftningen. | |||
| Riksrevisionen anser att det på skolområdet finns brister i hur barnets | |||
| rättigheter synliggörs i lagstiftningsprocessen. Riksrevisionen bedömer | |||
| därför att ett barnrättsperspektiv bör integreras både tidigare och | |||
| genomgående, i t.ex. utredningsdirektiv till kommittéer, och inte bara på | |||
| skolområdet. Riksrevisionen pekar bl.a. på att tydligare instruktioner bör | |||
| ges i den konsekvensförordning som vid tidpunkten för granskningen var | |||
| under beredning i Regeringskansliet (förordningen [2024:183] om | |||
| konsekvensutredningar). Riksrevisionen noterar även att det saknas | |||
| utbildning om barnets rättigheter i Regeringskansliet. | |||
| Riksrevisionen konstaterar vidare att kända utmaningar i genomförandet | |||
| och efterlevnaden av barnkonventionen kvarstår. Riksrevisionen anser | |||
| bl.a. att det saknas kunskap på olika nivåer om vad barnets rättigheter | |||
| innebär i praktiken för olika verksamheter. Det finns också en fortsatt | |||
| osäkerhet i offentliga verksamheter kring hur man ska tolka och tillämpa | |||
| barnkonventionen, vilket enligt Riksrevisionen bottnar i det tolknings- | |||
| utrymme som ryms i barnkonventionens artiklar. | |||
| Sammantaget bedömer Riksrevisionen att regeringens styrning av | |||
| genomförandet av barnkonventionen behöver bli tydligare och mer | |||
| samordnad. Riksrevisionen lyfter särskilt den | av riksdagen | beslutade | |
| 4 | strategin Strategi för att stärka barnets | rättigheter i | Sverige |
(prop. 2009/10:232, bet. 2010/11:SoU3, rskr. 2010/11:35) som ett Skr. 2024/25:9 exempel på detta och menar att betydelsen av den varit för svag för olika
aktörers barnrättsarbete. Riksrevisionen noterar att strategin inte heller har följts upp eller uppdaterats sedan den beslutades av riksdagen 2010. Genom en tydligare och mer samordnad styrning menar Riksrevisionen att regeringen kan skapa bättre förutsättningar för ett fortlöpande barnrättsarbete i prioriterade verksamheter och bland prioriterade aktörer. I detta ingår enligt Riksrevisionen att förtydliga prioriterade verksamhetsområden, mål eller resultat som arbetet ska bidra till, vilka statliga aktörer som bedöms vara viktiga för att mål och resultat ska uppnås och hur uppföljning av resultaten ska ske och redovisas.
Riksrevisionen bedömer vidare att regeringens styrning av Barnombudsmannen inte har varit effektiv. Enligt Riksrevisionen är det svårt för Barnombudsmannen att arbeta egeninitierat och med sitt kärnuppdrag när myndigheten får många regeringsuppdrag som ligger utanför grunduppdraget enligt lag och instruktion (se vidare avsnitt 2.4).
Riksrevisionen bedömer också att styrningen av olika politikområden som rör mänskliga rättigheter kan samordnas i högre utsträckning och tar upp vikten av att det finns förutsättningar för kommuner och regioner att omsätta tillämpningen av barnets rättigheter i praktiken.
2.3Regeringens styrning av skolmyndigheternas barnrättsarbete
Riksrevisionen bedömer att det har funnits flera brister i regeringens styrning av Statens skolverks, Statens skolinspektions och Specialpedagogiska skolmyndighetens barnrättsarbete, vilket har bidragit till att barnkonventionen inte fått det genomslag som annars varit möjligt. I denna skrivelse kommer de tre myndigheterna fortsättningsvis att benämnas skolmyndigheterna. Enligt Riksrevisionen har regeringen inte tydliggjort någon inriktning för skolmyndigheternas barnrättsarbete, vilket innebär att skolmyndigheterna inte har fått någon vägledning i vad de ska fokusera på eller vad regeringen prioriterar eller vill uppnå. Vidare bedömer Riksrevisionen att regeringens styrning inte har bidragit till en samsyn mellan skolmyndigheterna kring deras förhållningssätt till barnkonventionen, vilket medför en risk för att skolmyndigheterna förmedlar olika budskap till skolor och huvudmän. Riksrevisionen anser att det hade varit relevant att ge uppdrag med syfte att nå större samsyn mellan skolmyndigheterna. Riksrevisionen bedömer även att regeringen inte närmare följt upp eller återkopplat på skolmyndigheternas barnrättsarbete.
2.4Regeringens styrning av Barnombudsmannen
Barnombudsmannen har sedan 2020 haft årliga uppdrag i sitt regleringsbrev att samla in rättspraxis när det gäller barnkonventionen. Riksrevisionens granskning visar att Barnombudsmannen samlar in rättspraxis i en databas på ett systematiskt sätt och att myndigheten har
prioriterat att få till stånd en kontinuitet i sin databas. Riksrevisionen anser
5
Skr. 2024/25:9 att de avgränsningar som Barnombudsmannen har gjort innebär att myndigheten ibland samlar in avgöranden som kan vara av låg relevans, medan andra mer relevanta avgöranden riskerar att förbises. Riksrevisionen anser därför att det är osäkert om arbetet med rättspraxis görs på bästa sätt. Mot denna bakgrund gör Riksrevisionen bedömningen att Barnombudsmannen behöver analysera om arbetet med rättspraxis i dess nuvarande form är ändamålsenligt i förhållande till syftet och att regeringen bör följa upp resultatet av en sådan analys. Enligt Riksrevisionen finns det skäl för både regeringen och Barnombudsmannen att ta ställning till om databasen som arbetsform är effektiv, eller om arbetet med databasen kan ersättas eller kompletteras med att Barnombudsmannen följer, analyserar och sprider kunskap om rättspraxis på alternativa sätt.
Riksrevisionen konstaterar att Barnombudsmannen enligt lagen (1993:335) om Barnombudsman har till uppgift att sammanställa statistik om barn och ungas levnadsvillkor men att myndigheten inte genomför denna uppgift. Riksrevisionen anser att regeringen behöver ompröva och förtydliga behovet av sammanställd statistik om barns och ungas levnadsvillkor, eftersom det i dag är oklart vilken typ av statistik som efterfrågas och i vilket syfte. Med det som grund anser Riksrevisionen att regeringen bör se över vilken myndighet som bör ansvara för genomförandet samt vilken samordning som är lämplig mellan myndigheter.
Riksrevisionen bedömer vidare att regeringens styrning av Barnombudsmannen inte har varit effektiv, eftersom den gått i motsatt riktning till intentionen att Barnombudsmannen skulle ha en ökad självständighet där behovet av regeringsuppdrag skulle minska. Under den granskade perioden har regeringen i stället gett ett ökat antal regeringsuppdrag till Barnombudsmannen. Upplägget med många regeringsuppdrag gör det enligt Riksrevisionen svårt för Barnombudsmannen att arbeta egeninitierat och med sitt kärnuppdrag enligt lag och instruktion. Enligt Riksrevisionen menar Barnombudsmannen att myndigheten samtidigt är beroende av regeringsuppdragen och den finansiering som kommer med dem, för att kunna bibehålla sin personalstyrka och verksamhet. Det leder enligt Riksrevisionen till frågan hur det egentligen är tänkt att Barnombudsmannen ska genomföra sitt kärnuppdrag på ett meningsfullt sätt.
Samtidigt bedömer Riksrevisionen att det finns brister i Barnombudsmannens verksamhet, som myndigheten borde kunna åtgärda inom ramen för nuvarande förutsättningar. Riksrevisionen konstaterar vidare att regeringen sedan 2021 har förbättrat villkoren för hur regeringsuppdragen finansieras. Även om det inte är en fullständig lösning på frågan om hur Barnombudsmannen ska genomföra sitt kärnuppdrag, ger det enligt Riksrevisionen större flexibilitet och mindre administration för genomförandet av regeringsuppdragen. Riksrevisionen bedömer att regeringen behöver fortsätta följa upp Barnombudsmannens verksamhet och resultat och hur de förändrade finansieringsvillkoren för regeringsuppdragen faller ut.
6
| 2.5 | Riksrevisionens rekommendationer | Skr. 2024/25:9 |
Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer till regeringen:
1.Säkerställ en tydlig och samordnad styrning och uppföljning av genomförandet av barnkonventionen, i syfte att främja ett fortlöpande barnrättsarbete bland prioriterade aktörer och verksamheter.
2.Vidta åtgärder för att säkerställa ett barnrättsperspektiv
ilagstiftningsprocessen, t.ex. genom att inkludera
tydligare instruktioner om att och hur barnrättsperspektivet ska beaktas och redovisas i utredningar och propositioner.
3.Följ upp om Barnombudsmannens arbete med att sammanställa rättspraxis i en databas är ändamålsenligt
iförhållande till syftet med uppgiften.
4.Förtydliga behovet av sammanställd statistik över barns och ungas levnadsvillkor, och se över hur ansvaret för uppgiften bör fördelas.
Riksrevisionen lämnar även rekommendationer till Barnombudsmannen, Skolverket och Skolinspektionen.
3Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser
Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och anser att rapporten utgör ett viktigt bidrag i regeringens fortlöpande arbete för att Sverige ska uppfylla det åtagande som ratificeringen av barnkonventionen innebär. Regeringen delar i huvudsak Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser.
3.1Regeringens styrning, samordning och uppföljning av genomförandet av barnkonventionen
Regeringen anser, i likhet med Riksrevisionen, att regeringens styrning har skapat förutsättningar för genomförandet av barnkonventionen men att det finns behov av fortsatta åtgärder i genomförandet.
3.1.1Barnrättspolitiken i statens budget
Sedan 2001 finns ett särskilt område, barnrättspolitik, för att genomföra barnkonventionen i statens budget. Anslag 5:2 Barnets rättigheter får användas för utgifter för att förverkliga barnets rättigheter i Sverige med
utgångspunkt i barnkonventionen (prop. 2024/25:1 utg.omr. 9 avsnitt 7
7
Skr. 2024/25:9 Barnrättspolitik). Det riksdagsbundna målet för barnrättspolitiken är att barn och unga ska respekteras och ges möjlighet till utveckling och trygghet samt delaktighet och inflytande och syftar till att främja och skydda barnets rättigheter och intressen i samhället (prop. 2008/09:1 utg.omr. 9 avsnitt 3.4, bet. 2008/09:SoU1, rskr. 2008/09:127). Målet grundar sig bl.a. på det folkrättsliga åtagandet genom ratificeringen av barnkonventionen. Inom området barnrättspolitik redovisas resultat samt åtgärder som vidtagits för att säkerställa tillämpningen av barnets rättigheter för att uppnå målet med barnrättspolitiken. Arbetet är såväl strategiskt som systematiskt, både nationellt och internationellt och utgörs även av riktade insatser för barn i utsatta situationer.
Följande resultatindikatorer och bedömningsgrunder används för att redovisa och beskriva barnrättspolitiken:
–uppgifter om barns delaktighet och inflytande hemma och upplevelse av trygghet från Statistiska centralbyråns undersökning av barns levnadsförhållanden
–uppgifter om barns utsatthet för våld och brott från Brottsförebyggande rådets (Brå) skolundersökning om brott och Stiftelsen Allmänna Barnhuset,
–slutsatser och rekommendationer från FN:s kommitté för barnets rättigheter (barnrättskommittén),
–resultat från Barnombudsmannens, andra myndigheters och barnrättsorganisationers redovisningar och rapporter.
Utöver de åtgärder som vidtas inom barnrättspolitiken vidtas samtidigt särskilda insatser inom andra områden i syfte att främja och skydda barnets intressen och rättigheter i samhället varför resultatet av genomförda insatser kopplade till målet även redovisas i andra utgiftsområden i statens budget.
3.1.2Arbetet inom Regeringskansliet
För att få genomslag för arbetet med att främja och skydda barnets rättigheter i regeringens arbete finns en samordningsfunktion för barnrättsfrågor i Regeringskansliet, den s.k. barnrättssamordningen. Av bilagan till förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet framgår att Socialdepartementet ansvarar för barnrättspolitik, innefattande samordning och utveckling av frågor som rör barnets rättigheter och andra barnfrågor, i den mån sådana ärenden inte hör till något annat departement (5.1 bilagan). Arbetet syftar bl.a. till att initiera, stödja och samordna processer så att barnrättsperspektivet återspeglas i alla delar av regeringens politik och i de samhällsverksamheter som rör barn och unga.
När det i ett departement finns en enhet eller funktion för särskild bevakning eller samordning av en viss typ av departementsövergripande eller tvärsektoriella frågor, som barnrättssamordningen är ett exempel på, sker gemensam beredning i alla ärenden som kan rymma en sådan fråga genom den enheten eller funktionen (Samrådsformer i Regeringskansliet, SB PM 2012:1 [rev. 2022]).
8
Ett stort antal statliga myndigheter har i sina instruktioner uppgiften att Skr. 2024/25:9 göra barnkonsekvensanalyser när så är motiverat. Myndigheterna ska
enligt instruktionerna återrapportera sitt arbete och resultat i årsredovisningen. Respektive departement följer upp myndigheternas arbete, t.ex. i de årliga myndighetsdialogerna.
Sedan 2006 finns en departementsöverskridande arbetsgrupp för mänskliga rättigheter inom Regeringskansliet (A2023/01750). Arbetsgruppen har bl.a. i uppgift att utgöra ett forum för informations- och erfarenhetsutbyte när det gäller planering av regeringens insatser i frågor som rör de mänskliga rättigheterna samt resonera kring hur samarbetet och utbytet av erfarenheter och information i frågor som rör de mänskliga rättigheterna kan fördjupas och förbättras inom Regeringskansliet.
Personal inom Regeringskansliet har tillgång till Barnombudsmannens stöd- och utbildningsmaterial och vid behov kan även barnrättssamordningen i Socialdepartementet erbjuda utbildningsinsatser till andra enheter och departement. Vid sidan om detta finns det även en digital
introduktionsutbildning om mänskliga rättigheter tillgänglig. Introduktionsutbildningen är framtagen av Uppsala universitet inom ramen för ett regeringsuppdrag där det ingår att anordna utbildningsinsatser om barnets rättigheter (U2023/03659).
3.1.3Strategin för att stärka barnets rättigheter i Sverige
År 2010 antog riksdagen en ny strategi för barnrättighetsarbetet som fortfarande gäller. I Strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige (prop. 2009/10:232, bet. 2010/11:SoU3, rskr. 2010/11:35) finns nio principer som uttrycker grundläggande förutsättningar för att skydda och främja barnets rättigheter och ett antal prioriterade områden inom vilka det finns behov av att genomföra åtgärder. Av strategin framgår att den ska ses över och följas upp med jämna mellanrum för att säkerställa att den är effektiv och användbar för att stärka barnets rättigheter i Sverige.
Regeringen gav 2012 Barnombudsmannen i uppdrag att genomföra insatser för att sprida och kommunicera strategin och därigenom ytterligare driva på arbetet med barns rättigheter i kommuner, regioner och statliga myndigheter (S2011/08293). Syftet med uppdraget var att kommuner, regioner och statliga myndigheter ska känna till och förstå hur strategins nio principer kan användas som ett verktyg för att säkerställa barnets rättigheter inom den egna verksamheten. Uppdraget, som fick namnet Pejling och dialog, genomfördes
Regeringen anser att strategin har varit betydelsefull för genomförandet av barnkonventionen då den är en gemensam utgångspunkt för alla offentliga aktörer i deras arbete med barnets rättigheter. Över tid och utifrån politiska prioriteringar har olika åtgärder vidtagits med utgångspunkt i strategins principer och prioriterade områden. De åtgärder som har vidtagits har årligen redovisats i budgetpropositionen. Regeringen anser att strategin bör följas upp och utvärderas.
9
Skr. 2024/25:9
10
3.1.4Barnombudsmannen
I genomförandet av barnkonventionen har Barnombudsmannen en central roll. Myndighetens roll och uppgifter är reglerade i lagen (1993:335) om Barnombudsman. Efter det att Barnombudsmannen inrättades 1993 har åtgärder vidtagits för att förstärka Barnombudsmannen. Den 1 juli 2002 förstärktes Barnombudsmannens självständighet och ombudsmannarollen renodlades. Barnombudsmannens roll som företrädare för barns och ungas rättigheter och intressen utifrån Sveriges åtagande enligt barnkonventionen tydliggjordes i lagstiftningen. Det reglerades vidare i lag att Barnombudsmannens mandat ska bestämmas av riksdagen. Myndigheten gavs även vissa rättsliga befogenheter gentemot andra myndigheter, kommuner och regioner. Genom åtgärderna gavs Barnombudsmannen en ökad självständighet i förhållande till regeringen (prop. 2001/02:96, bet. 2001/02:SoU17, rskr. 2001/02:228).
Av förordningen (2007:1021) med instruktion för Barnombudsmannen framgår att vid fullgörande av sina uppgifter enligt lagen om
Barnombudsman ska Barnombudsmannen systematiskt och återkommande följa upp och utvärdera tillämpningen av barnkonventionen i berörda verksamheter hos förvaltningsmyndigheter, kommuner och regioner. Barnombudsmannen ska förmedla och föra en dialog om slutsatser och iakttagelser med de myndigheter och huvudmän som är berörda. Utifrån sådana uppföljningar och utvärderingar ska Barnombudsmannen också genomföra insatser som bidrar till att utveckla och sprida kunskap om tillämpningen av barnkonventionen (1 § förordningen med instruktion för Barnombudsmannen). Inom sitt verksamhetsområde ska Barnombudsmannen föreslå författningsändringar och andra åtgärder som behövs för att barns och ungas rättigheter och intressen ska tillgodoses (3 § 1 lagen om Barnombudsman). Genom sitt mandat har Barnombudsmannen en viktig roll i att uppmärksamma brister i överensstämmelsen mellan svensk rätt, praxis och barnkonventionen. Det gör myndigheten på olika sätt, bl.a. genom att vara remissinstans när lagförslag bereds men också genom att genomföra egna granskningar inom specifika områden och därmed uppmärksamma regering och riksdag på brister i lagstiftning och rättstillämpning.
Riksrevisionen har gjort bedömningen att regeringens styrning av Barnombudsmannen inte har varit effektiv. I det här sammanhanget lyfter Riksrevisionen att Barnombudsmannen under senare år har fått flera regeringsuppdrag och att det i sin tur påverkar myndighetens möjligheter att genomföra sitt kärnuppdrag på ett meningsfullt vis. Riksrevisionen lyfter vidare att regeringen behöver fortsätta följa upp Barnombudsmannens verksamhet och resultat och vilken effekt de förändrade finansieringsvillkoren för regeringsuppdragen får för verksamheten.
För regeringen är det viktigt att Barnombudsmannen har bra förutsättningar att genomföra sina uppgifter enligt lag och instruktion, vilket inbegriper att myndigheten ska kunna upprätthålla sin självständiga roll och att finansieringsvillkoren är rimliga. Genom särskilda uppdrag har Barnombudsmannen bidragit med analyser och förslag i angelägna barnrättsliga frågor. Regeringen överväger noggrant behovet av särskilda uppdrag och de tas alltid fram i samråd med myndigheten, vilket också var
| intentionen när ombudsmannen fick en ökad självständighet i förhållande | Skr. 2024/25:9 |
| till regeringen (prop. 2001/02:96, bet. 2001/02:SoU17, rskr. 2001/02:228). |
3.1.5Ett ökat genomslag för barnkonventionen
Lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter trädde i kraft den 1 januari 2020. Inkorporeringen innebar i princip inte någon ny uppgift för tillämparna då lagstiftningen redan i och med ratificeringen ska tolkas fördragskonformt. Däremot innebär inkorporeringen ett förtydligande av att rättstillämparen ska beakta de rättigheter som följer av barnkonventionen vid avvägningar och bedömningar som görs i beslutsprocesser i mål och ärenden som rör barn och tolka svenska bestämmelser i förhållande till barnkonventionen utifrån sedvanliga tolkningsprinciper. Inkorporeringen tydliggjorde även att annan lagstiftning som rör barn, t.ex. bestämmelser i föräldrabalken, utlänningslagen (2005:716), skollagen (2010:800), lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och socialtjänstlagen (2001:453), ska tolkas utifrån konventionen i dess helhet och inte endast utifrån de bestämmelser som transformerats i respektive lag.
Utöver inkorporeringen som sådan presenterade regeringen i samband med att lagen beslutades ett antal åtgärder som skulle ses som ett samlat paket för att barnkonventionen skulle få genomslag (prop. 2017/18:186). I det sammanhanget framhöll regeringen vikten av ett fortsatt systematiskt transformeringsarbete och därför beslutade regeringen den 15 mars 2018 att tillsätta en utredning med uppdrag att kartlägga hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med barnkonventionen (dir. 2018:20). Utredningen, som antog namnet Barnkonventionsutredningen (S 2018:03), överlämnade 2020 betänkandet Barnkonventionen och svensk rätt (SOU 2020:63). Utredningens slutsatser berör ett stort antal politikområden. Det finns enligt regeringen behov av fortsatt och systematisk transformering av barnkonventionens bestämmelser i nationell rätt och utredningens slutsatser är ett stöd i regeringens kontinuerliga arbete med transformering inom olika rättsområden.
Regeringens satsning, Ett kunskapslyft för barnets rättigheter, pågick
av barnets rättigheter samt stödja arbetet med att säkerställa tillämpningen
11
Skr. 2024/25:9 av barnets rättigheter i kommuner och regioner (A2019/01274, Fi2019/04079, Fi2020/00609, Fi2020/02647 och Fi2021/02746).
Regeringen vill även nämna promemorian Vägledning vid tolkning och tillämpning av FN:s konvention om barnets rättigheter (Ds 2019:23) som utarbetades inom Regeringskansliet. Avsikten med vägledningen var att den skulle utgöra ett stöd vid tolkning och tillämpning av barnkonventionen. Barnombudsmannen fick i uppdrag av regeringen att genomföra utbildnings- och spridningsinsatser om vägledningen som även den var en åtgärd i paketet av insatser för ett ökat genomslag för barnkonventionen (S2022/01855). Barnombudsmannen har därefter i myndighetens regleringsbrev för 2021, 2022 och 2023 fått fortsatta uppdrag att genomföra insatser utifrån vägledningen.
I sammanhanget vill regeringen även framhålla att FN:s barnrättskommittés slutsatser och rekommendationer är viktiga i regeringens kontinuerliga arbete med genomförandet av barnkonventionen
Regeringen vill även framhålla vikten av regeringens dialog med civilsamhället. Barnrättsdelegationen är ett forum för dialog mellan regeringen och civilsamhällesorganisationer, där även Barnombudsmannen och ungdomsorganisationer ingår, som arbetar med barnets rättigheter, både nationellt och internationellt (S2016/02760). Dialogen syftar till ett systematiskt utbyte av kunskap och erfarenheter med målet att höja kvaliteten i regeringens beslutsunderlag och tar ofta sin utgångspunkt i barnrättskommitténs slutsatser och rekommendationer.
Trots de åtgärder som vidtagits för ett ökat genomslag av barnkonventionen instämmer regeringen i Riksrevisionens bedömning att det fortsatt finns brister i kunskapen om vad tillämpningen av barnets rättigheter innebär i praktiken för olika verksamheter och att det finns en fortsatt osäkerhet i offentliga verksamheter kring hur man ska tolka och tillämpa barnkonventionen.
3.2Barnrättsperspektivet i lagstiftningsprocessen
Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att det är viktigt att barnets rättigheter uppmärksammas och fångas upp på ett tidigt stadium i lagstiftningsprocessen i underlag till förslag till lagändringar i frågor som rör barn och i andra relevanta underlag för regeringens beslut inom olika områden. Om barnets rättigheter beaktas redan på utredningsstadiet och synliggörs i utredningarnas betänkanden, kan det bidra till att fördjupa diskussionen om de framlagda förslagen och ge ett bättre underlag inför det efterföljande lagstiftningsarbetet (jfr prop. 2017/18:186 s. 95). Statliga utredningar som ges uppdrag att lämna förslag som rör barn och unga ges som regel, utöver det som framgår av kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen (2024:183) om konsekvensutredningar, även i uppdrag att ha ett barnrättsperspektiv i de analyser som görs och redovisa konsekvenserna av förslagen utifrån barnkonventionen. Kommitté-
12
väsendet har således en central funktion för barnrättsperspektivet i Skr. 2024/25:9 lagstiftningsarbetet.
3.3Särskilt om regeringens styrning av skolmyndigheterna
Regeringen delar delvis Riksrevisionens bedömning om att det funnits brister i styrningen av skolmyndigheterna, t.ex. när det gäller uppföljning och återkoppling på myndigheternas barnrättsarbete. Myndigheterna har inte gjort någon särskild redovisning av barnrättsarbetet i sin helhet de senaste åren. Regeringen följer dock myndigheternas arbete genom t.ex. myndighetsdialoger och tar del av myndigheternas årsredovisningar. I Skolverkets årsredovisningar redogörs för myndighetens arbete med att främja att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. I årsredovisningen för 2023 redogörs exempelvis för myndighetens arbete med att analysera konsekvenserna för barn och att då ta särskild hänsyn till barnets bästa enligt barnkonventionen. I Skolinspektionens årsredovisningar redogörs för myndighetens arbete med att genom granskning av huvudmän och verksamheter verka för att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. I sin årsredovisning för 2023 redogör Specialpedagogiska skolmyndigheten bl.a. för hur barnrättsperspektivet genomsyrar myndighetens verksamhet.
Regeringen gav 2019 Skolverket i uppdrag att, i fråga om den praktiska tillämpningen av barnets rättigheter i verksamheten, redovisa resultatet av de åtgärder som har vidtagits för att möta de utvecklingsbehov som myndigheten har identifierat. I uppdraget ingick även att redovisa de nya utvecklingsbehov som har identifierats (U2018/04756). Uppdraget slutredovisades den 16 december 2019 (U2019/04321). Skolinspektionen och Specialpedagogiska skolmyndigheten fick 2019 i uppdrag att analysera om det finns behov av att utveckla den praktiska tillämpningen av barnkonventionen inom sina verksamhetsområden. I uppdragen ingick att redovisa hur de utvecklingsområden som identifierats har tagits tillvara i myndigheternas verksamheter och de resultat som uppnåtts (U2018/04757 och U2018/04758). Även dessa uppdrag har redovisats till regeringen (U2019/01332 och U2019/01308).
Regeringen styr skolmyndigheterna bl.a. genom instruktioner. Av förordningen (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten framgår att myndigheten ska verka för att alla barn, elever och vuxenstuderande med funktionsnedsättning får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö (1 § första stycket). Myndigheten ska bl.a. i specialpedagogiska frågor som rör barn och ungdomar med funktionsnedsättning ge råd och stöd till huvudmän med ansvar för utbildning inom skolväsendet (2 §). Vid alla åtgärder som rör barn ska myndigheten i sin verksamhet i första hand beakta vad som bedöms vara barnets bästa enligt barnkonventionen (16 § andra stycket).
Av förordningen (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk
framgår att myndigheten genom sin verksamhet bl.a. ska främja att alla
13
Skr. 2024/25:9 barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska följa utvecklingen inom sitt verksamhetsområde och kontinuerligt göra en analys av behovet av åtgärder inom området. Myndigheten ska även utarbeta och genomföra insatser som tillgodoser dessa behov. Myndigheten ska vidare kontinuerligt informera regeringen om analysen och arbetet. Skolverket ska i nära samarbete med kommuner och andra huvudmän stödja dem i deras utbildningsverksamhet och andra pedagogiska verksamheter samt bidra till att förbättra huvudmännens förutsättningar att arbeta med utveckling av verksamheten för ökad måluppfyllelse (1 §). Vid alla åtgärder som rör barn ska myndigheten i sin verksamhet i första hand beakta vad som bedöms vara barnets bästa enligt barnkonventionen.
Av förordningen (2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion framgår bl.a. att myndigheten genom granskning av huvudmän och verksamheter ska verka för att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska bidra till goda förutsättningar för barnens utveckling och lärande samt förbättrade kunskapsresultat för eleverna. Inom ramen för detta ska myndigheten främja en stärkt likvärdighet mellan skolor och mellan förskolor (1 § första stycket). Fram till 1 september 2024 angavs i instruktionen för Skolinspektionen att myndigheten i sin verksamhet ska analysera konsekvenserna för barn och då ta särskild hänsyn till barnets bästa enligt barnkonventionen. Instruktionen har ändrats till att bli samstämmig med instruktionerna för Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten i dessa delar. Av gällande instruktion framgår att vid alla åtgärder som rör barn ska myndigheten i sin verksamhet i första hand beakta vad som bedöms vara barnets bästa enligt barnkonventionen.
Utöver respektive myndighetsinstruktion är skollagen central för skolmyndigheternas verksamheter. Regeringen konstaterar att skollagen bl.a. reglerar barns rätt till utbildning och att barn ska ha möjlighet att fritt uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör honom eller henne. Det framgår även att i all utbildning och annan verksamhet enligt skollagen som rör barn ska barnets bästa vara utgångspunkt. I skollagen anges också att utbildningen i skolväsendet ska utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna som människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidaritet mellan människor. Enligt förarbetena till lagen ingår här också att utbildningen ska syfta till att förverkliga barnets specifika rättigheter enligt barnkonventionen, bl.a. respekt för barnets kulturella identitet och språk (prop. 2009/10:165 s. 223).
Regeringen konstaterar att skolmyndigheterna i flera avseenden arbetar på olika sätt, vilket till viss del kan förklaras av att de har skilda uppdrag och olika roller gentemot skolväsendets verksamheter samt barn och elever.
14
| 3.4 | Barnombudsmannens insatser för att följa upp Skr. 2024/25:9 |
| genomförandet av barnkonventionen |
Barnombudsmannen ska, inom sitt verksamhetsområde, samla kunskap och sammanställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor (3 § 4 lagen om Barnombudsman). Barnombudsmannens uppgift att sammanställa statistik är central för genomförandet av myndighetens uppdrag enligt lag och myndighetens instruktion. Statistik om barns och ungas levnadsvillkor utgör viktig kunskap för att kunna följa utvecklingen över tid och att kunna följa upp målet för barnrättspolitiken. Regeringen har sedan myndighetens beslut att lägga ned statistikverktyget Max 18 aktivt följt myndighetens arbete med statistikinsamling och gett myndigheten ett återrapporteringskrav i regleringsbrevet för 2022 att bl.a. redovisa hur myndighetens arbete med uppgiften att samla kunskap och sammanställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor utvecklats och konsekvenser av eventuella förändrade arbetssätt (S2022/02828). Regeringen bedömer att Barnombudsmannens sammanställning av statistik inte uppfyllt regeringens förväntningar. Regeringen anser dock att myndigheten även fortsatt är bäst lämpad att genomföra uppgiften. Ett flertal myndigheter har till uppgift att ta fram och utveckla statistik om barns och ungas levnadsvillkor. Statistiska Centralbyrån har t.ex. ett regeringsuppdrag att ta fram och producera statistik om barn och deras familjer (S2011/08072).
Barnombudsmannen har sedan 2020 haft årliga uppdrag i sitt regleringsbrev att samla in rättspraxis när det gäller barnkonventionen. Syftet med uppdraget har varit att följa rättsutvecklingen i och med att lagen om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter infördes 2020. Enligt 2024 års uppdrag ska Barnombudsmannen samla in, analysera och sprida rättspraxis avseende barnkonventionen till offentliga aktörer (S2023/03257). Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det behöver följas upp om Barnombudsmannens arbete med uppdraget är ändamålsenligt i förhållande till syftet. För regeringen är det viktigt att resultatet av uppdraget att samla in rättspraxis leder till konkreta resultat som tydligt bidrar till genomförandet av barnkonventionen.
4Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser
Riksrevisionens granskning utgör ett värdefullt underlag i det fortsatta arbetet med att säkerställa att alla barn får sina rättigheter tillgodosedda och har det skydd och stöd som barnkonventionen garanterar. Som redogjorts för i avsnitt 3 har regeringen vidtagit ett stort antal åtgärder för att skapa bra förutsättningar för offentliga aktörers genomförande av barnkonventionen. Under den period som Riksrevisionens granskning har pågått har regeringen vidtagit ytterligare åtgärder. För ett framgångsrikt genomförande av barnkonventionen och för att barnets rättigheter ska omsättas i praktiken krävs att offentliga aktörer har kunskap och
kompetens om barnets rättigheter. Kunskapslyftet för barnets rättigheter i
15
| Skr. 2024/25:9 | statliga myndigheter, regioner och kommuner var en viktig satsning för att |
| åstadkomma detta. Den 30 juni 2022 gav regeringen Statskontoret i | |
| uppdrag att följa upp och analysera kunskapslyftet (S2022/03183). | |
| Statskontoret redovisade uppdraget i oktober 2023. Som övergripande | |
| slutsatser lyfte Statskontoret att satsningen har varit mer framgångsrik | |
| jämfört med flera andra tvärsektoriella satsningar och att den har haft ett | |
| ganska stort genomslag hos myndigheterna. Resultaten visar bl.a. att barns | |
| delaktighet i myndigheternas verksamheter har ökat och att | |
| myndigheternas information till barn har blivit mer anpassad. Samtidigt | |
| konstaterar Statskontoret att det återstår för många myndigheter att visa | |
| konkreta resultat. Barnombudsmannens stöd till myndigheterna bedöms | |
| ha varit ändamålsenligt i flera avseenden men ett verksamhetsanpassat | |
| stöd hade enligt Statskontoret kunnat prioriteras högre. Statskontoret | |
| konstaterar att alla statliga myndigheter, kommuner och regioner har ett | |
| fortsatt behov av kunskapsstöd, men att behoven är störst i kommunerna. | |
| Genom uppdrag i myndigheters regleringsbrev för 2024 har regeringen | |
| tagit ytterligare initiativ för att öka kunskapen och stärka kompetensen om | |
| barnets rättigheter hos offentliga aktörer, bl.a. utifrån förslag från | |
| Utredningen om barns möjligheter att utkräva sina rättigheter i | |
| betänkandet Förbättrade möjligheter för barn att utkräva sina rättigheter | |
| enligt barnkonventionen (SOU 2023:40). Initiativen ska särskilt bidra till | |
| att barn ges möjlighet till delaktighet och att myndigheter och deras | |
| verksamheter ska vara tillgängliga och anpassade för barn. Barnombuds- | |
| mannen har t.ex. fått i uppdrag att ta fram en webbplats med information | |
| om var barn kan vända sig med klagomål. Barnombudsmannen har även | |
| fått i uppdrag att ta fram ett metodstöd för kommuners och regioners arbete | |
| med lokala barnrättsfunktioner och statliga myndigheters, kommuners och | |
| regioners arbete med att göra den egna myndighetens verksamhet, eller | |
| den verksamhet myndigheten ansvarar för, känd samt tillgänglig och | |
| anpassad för barn (S2023/03257). | |
| För att ytterligare stärka det barnrättsbaserade arbetet i kommuner och | |
| regioner gav regeringen länsstyrelserna i uppdrag i regleringsbrevet för | |
| 2024 att sprida kunskap till kommuner och regioner om tillämpningen av | |
| barnets rättigheter i verksamheter som rör barn, såsom socialtjänst, skola | |
| och hälso- och sjukvård, inklusive psykiatri. Uppdraget är en fortsättning | |
| på det uppdrag som länsstyrelserna haft inom ramen för kunskapslyftet för | |
| barnets rättigheter (se avsnitt 3.1.5). I uppdraget ingår även att möjliggöra | |
| erfarenhetsutbyten mellan olika aktörer. Centralt i uppdraget är principen | |
| om barnets bästa som ett tillvägagångssätt i beslutsprocesser och barnets | |
| rätt att uttrycka sina åsikter och få dem beaktade (Fi2023/00435). | |
| Regeringen har gett Barnombudsmannen i uppdrag att bistå | |
| länsstyrelserna i uppdraget, bl.a. genom att samla in och samordna relevant | |
| stödmaterial från offentliga aktörer om hur barnkonventionen kan | |
| tillämpas (S2023/03257). | |
| Regeringen har gett Uppsala universitet i uppdrag att utarbeta och | |
| genomföra verksamhetsanpassade och praktiskt inriktade utbildnings- | |
| insatser om de mänskliga rättigheterna för berörd personal på olika nivåer | |
| i ett urval av statliga myndigheter, kommuner och regioner | |
| (U2023/03659). För 2024 har uppdraget kompletterats genom att | |
| universitet även ska genomföra utbildningsinsatser om barnets rättigheter. | |
| 16 | Genom det kompletterande uppdraget kommer fler inom offentlig sektor |
| att kunna kompetensutveckla sig om barnets rättigheter, Regeringskansliet | Skr. 2024/25:9 |
| inbegripet. | |
| Med ökad kunskap och stärkt kompetens hos offentliga aktörer anser | |
| regeringen att de osäkerheter som finns i tolkning och tillämpning kommer | |
| att minska och att den praktiska tillämpningen av barnets rättigheter | |
| utvecklas i en positiv riktning, också på lokal och regional nivå. | |
| Förordningen (2024:183) om konsekvensutredningar som trädde i kraft | |
| den 6 maj 2024 innebär att myndigheter, kommittéer och särskilda | |
| utredare får bättre förutsättningar att ta fram kostnadseffektiva och | |
| samhällsekonomiskt motiverade förslag. Den nya förordningen ställer | |
| tydligare krav på att den åtgärd som övervägs verkligen är motiverad och | |
| att konsekvenserna, så långt som möjligt, blir allsidigt belysta. Det ställs | |
| också nya krav på att även myndigheter, som huvudregel, ska ta fram en | |
| konsekvensutredning när de lämnar förslag till regeringen. Av | |
| förordningen följer att Ekonomistyrningsverket (ESV) ska ansvara för | |
| bl.a. metodutveckling, vägledning och utbildning för konsekvens- | |
| utredningar som utförs i enlighet med förordningen (15 §). Den 27 juni | |
| 2024 beslutade regeringen att ge ESV i uppdrag att ta fram ett ramverk för | |
| vägledning till dem som genomför konsekvensutredningar i enlighet med | |
| förordningen och erbjuda riktad handledning till ett urval av nyligen | |
| tillkallade kommittéer och särskilda utredare, samt följa upp effekten av | |
| denna handledning. I arbetet med att ta fram ett ramverk för vägledning | |
| till de som gör konsekvensutredningar ska ESV inhämta och beakta | |
| sakkunskap och metodstöd från Barnombudsmannen om konsekvenser för | |
| barns rättigheter (Fi2024/01483). För arbetet med konsekvensutredningar | |
| inom Regeringskansliet ges vägledning i två särskilda beslut | |
| (FA2024/00416 och FA2024/00417). Genom förordningen om | |
| konsekvensutredningar och ESV:s uppdrag och arbete ges förutsättningar | |
| för att ett barnrättsperspektiv integreras tidigare och bättre i lagstiftnings- | |
| processen. | |
| Regeringen har även beslutat om en ändring i förordningen med | |
| instruktion för Statens skolinspektion bl.a. när det gäller hur principen om | |
| barnets bästa enligt barnkonventionen ska få genomslag i myndighetens | |
| arbete. Ändringen innebär att instruktionen i dessa delar är likalydande | |
| med förordningen med instruktion för Skolverket och förordningen med | |
| instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten. Det kan komma att | |
| bidra till en ökad samsyn mellan skolmyndigheterna (U2024/01815). | |
| Regeringen avser att vidta ytterligare åtgärder för att följa upp | |
| genomförandet av barnkonventionen. I det arbetet ingår att analysera, följa | |
| upp och utvärdera den nationella strategin om barnets rättigheter och att | |
| kartlägga och analysera behoven av ytterligare vägledning för offentliga | |
| aktörers arbete med tolkning och tillämpning av barnets rättigheter och | |
| barnkonventionen. Regeringen anser att det är angeläget att identifiera | |
| verksamhetsområden inom vilka det saknas eller är brist på tillräcklig och | |
| tydlig vägledning om hur ett barnrättsperspektiv kan belysas och | |
| integreras. | |
| Regeringen har en fördjupad dialog med Barnombudsmannen om de | |
| iakttagelser och slutsatser samt rekommendationer som Riksrevisionen har | |
| lämnat med anledning av Barnombudsmannens uppdrag enligt lag och | |
| förordning. Regeringen avser att särskilt följa upp hur Barnombuds- | |
| mannen, på kort och lång sikt, planerar att fullgöra sin lagenliga uppgift | 17 |
Skr. 2024/25:9 att sammanställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor och regeringsuppdraget att samla in rättspraxis, utifrån de brister som Riksrevisionen har identifierat i sin rapport.
Mot bakgrund av de åtgärder regeringen har vidtagit och vidtar samt det arbete Barnombudsmannen och skolmyndigheterna genomför anser regeringen att det för närvarande inte finns skäl att vidta ytterligare åtgärder utifrån de rekommendationer som Riksrevisionen lämnar.
Regeringen avser att särskilt följa skolmyndigheternas barnrättsarbete och vid behov överväga ytterligare åtgärder i syfte att barnkonventionen ska få genomslag.
I och med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad.
18
RiR 2024:5
Statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen
– höga ambitioner men otillräckligt genomförande
Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska statliga myndigheter
och verksamheter. Vi bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Genom ett
grundlagsskyddat oberoende har Riksrevisionen ett starkt mandat och är en viktig del av riksdagens kontrollmakt som bidrar till förbättringar och demokratisk insyn.
Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Vi lämnar även rekommendationer för att förbättra den granskade verksamheten. Effektivitetsgranskningar lämnas direkt till riksdagen som bereder
dem tillsammans med en svarsskrivelse från regeringen.
Riksrevisionen
RiR 2024:5
ISBN
ISSN
Omslagets originalfoto: Anna Kern
Tryck: Riksdagstryckeriet, Stockholm 2024
Beslutad:
Diarienummer: 2022/0224
RiR 2024:5
Till: Riksdagen
Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport:
Statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen
– höga ambitioner men otillräckligt genomförande
Riksrevisionen har granskat statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, Barnombudsmannen, Skolinspektionen och Skolverket samt slutsatser som avser Specialpedagogiska skolmyndigheten.
Riksrevisionsdirektören Claudia Gardberg Morner har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektören Vanessa Liu har varit föredragande. Revisorn Karin Gavelin och enhetschefen Magdalena Brasch har medverkat i den slutliga handläggningen.
| Claudia Gardberg Morner | Vanessa Liu |
För kännedom
Regeringskansliet; Socialdepartementet, Utbildningsdepartementet Barnombudsmannen, Skolinspektionen, Skolverket, Specialpedagogiska skolmyndigheten
Innehåll
| Sammanfattning | 6 | |
| 1 | Inledning | 7 |
| 1.1 | Motiv till granskning | 9 |
| 1.2 | Övergripande revisionsfråga och avgränsningar | 10 |
| 1.3 | Bedömningsgrunder | 11 |
| 1.4 | Metod och genomförande | 16 |
| 2 | Barnkonventionen i Sverige | 18 |
| 2.1 | Barnkonventionen fastställer mänskliga rättigheter för barn | 18 |
2.2Sverige ratificerade barnkonventionen 1990 och gav den ställning som
| svensk lag 2020 | 19 |
2.3Barnrättspolitiken är ett eget politikområde och en sektorsövergripande
| fråga | 22 | |
| 2.4 | Olika aktörers arbete utifrån barnkonventionen | 23 |
| 3 | Regeringens styrning och uppföljning | 26 |
3.1Regeringen har inte konkretiserat vad olika aktörer ska bidra med för att
| förbättra barnkonventionens genomslag | 27 |
3.2Styrningen av Barnombudsmannen har inte varit helt anpassad till deras
| utökade självständighet | 29 |
3.3Regeringen har inte anpassat sin styrning av skolmyndigheternas
| barnrättsarbete | 32 |
3.4Det finns rutiner för att säkerställa ett barnrättsperspektiv i beslut och
| lagstiftning, men också vissa brister | 35 |
3.5Det finns risker kopplade till barns möjligheter att utkräva sina rättigheter
| på skolområdet | 39 | |
| 3.6 | Kvarstående problem med kunskap och tillämpning | 40 |
| 4 | Barnombudsmannen | 44 |
4.1Så arbetar Barnombudsmannen med att driva på och bevaka efterlevnaden
| av barnkonventionen | 45 |
4.2Barnombudsmannens slutsatser och förslag är otillräckligt underbyggda i
| flera rapporter | 46 |
4.3Insamlingen av rättspraxis har varit systematisk – men med risk för
| bristande ändamålsenlighet | 48 |
4.4Uppgiften att sammanställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor
| genomförs inte idag | 52 | |
| 5 | Skolmyndigheterna | 54 |
| 5.1 | SPSM | 56 |
| 5.2 | Skolverket | 59 |
| 5.3 | Skolinspektionen | 63 |
5.4Orsaker till och konsekvenser av skolmyndigheternas olika
| förhållningssätt och tillämpning | 69 |
| 6 | Slutsatser och rekommendationer | 74 |
6.1Barnombudsmannens insatser för att följa upp barnkonventionen behöver
| bli mer effektiva | 74 |
6.2Skolmyndigheterna tillämpar ett barnrättsperspektiv på olika sätt och i
| olika utsträckning | 76 |
6.3Regeringens styrning för att främja genomförandet av barnkonventionen
| har inte varit tillräckligt effektiv | 79 | |
| 6.4 Rekommendationer | 83 | |
| Referenslista | 85 | |
| Bilaga 1 | Urval av underlag och lagändringar inom skolområdet för | |
| dokumentstudie | 97 | |
| Bilaga 2 | Urval av områden för granskning av skolmyndigheternas | |
| barnrättsarbete | 98 | |
| Bilaga 3 | Genomförda möten och intervjuer | 100 |
Elektroniska bilagor
Till rapporten finns bilagor att ladda ned från Riksrevisionens webbplats. Bilagorna kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen.
Bilaga 4. Skolmyndigheternas tillämpning av ett barnrättsperspektiv i sina verksamheter
Sammanfattning
FN:s konvention för barnets rättigheter (barnkonventionen) har varit gällande i Sverige i över 30 år och har varit svensk lag sedan 2020. Trots det har det länge funnits utmaningar med att omsätta barnkonventionen till praktik. Riksrevisionen har därför granskat statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen, med särskilt fokus på skolområdet. Granskningen har omfattat regeringen, Barnombudsmannen och tre skolmyndigheter: Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM), Skolverket och Skolinspektionen.
Den övergripande slutsatsen är att statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen inte har varit tillräckligt effektiva.
Regeringens styrning har inte varit tillräckligt effektiv
Riksdag och regering har uttryckt tydliga ambitioner för att det barnrättsbaserade synsättet ska få bättre genomslag – men regeringen har inte konkretiserat ambitionerna i sin styrning av myndigheter eller gentemot kommuner och regioner. Följden är att det blir otydligt för myndigheter och andra aktörer vad regeringen vill uppnå och vad aktörerna förväntas förändra, vilket i sin tur medför en risk för att deras barnrättsarbete nedprioriteras. Detta syns i granskningen i att skolmyndigheterna tillämpar ett barnrättsperspektiv i olika utsträckning och att delar av utvecklingsarbetet på Skolverket har stannat av. Granskningen visar också att det finns brister i barnrättsperspektivet i underlag till vissa lagförslag på skolområdet. Riksrevisionen bedömer att regeringen behöver bli tydligare och mer samordnad i sin styrning för att barnkonventionen ska få bättre genomslag i praktiken.
Barnombudsmannen behöver förbättra sina insatser för att driva på och bevaka efterlevnaden av barnkonventionen
Granskningen visar att det finns brister i Barnombudsmannens rapporter och att arbetet med rättspraxis behöver utvecklas. Flera av Barnombudsmannens rapporter till regeringen innehåller slutsatser som är svåra att härleda och förslag som är otillräckligt motiverade. Riksrevisionen bedömer att rapporterna därför inte blir ett användbart underlag för att driva på genomförandet av barnkonventionen.
Barnombudsmannen samlar in rättspraxis om barnkonventionen i en databas i syfte att följa och analysera rättsutvecklingen. Men de avgränsningar som gjorts i detta arbete medför en risk för att databasen endast ger en begränsad bild av rättsutvecklingen, och otillräcklig vägledning för aktörer som söker stöd i tillämpningen av barnkonventionen. Det går därför att ifrågasätta om avgränsningarna är ändamålsenliga och om databasen som arbetsform är effektiv.
6 Riksrevisionen
Barnombudsmannen har inte genomfört sin lagenliga uppgift om att sammanställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor sedan 2021. Regeringen behöver förtydliga behovet av statistiken och se över ansvaret för genomförandet.
Skolmyndigheterna tillämpar ett barnrättsperspektiv på olika sätt och i olika utsträckning
Granskningen visar att skolmyndigheterna tillämpar barnrättsperspektivet i olika utsträckning i sina verksamheter. Detta trots att de på flera sätt verkar för samma ändamål och målgrupper. Möjliga förklaringar till skillnaderna handlar bland annat om att det råder delade meningar kring barnkonventionens mervärde i förhållande till skollagstiftningen, att konkurrerande arbetsuppgifter begränsar barnrättsarbetet och att skolmyndigheternas uppdrag skiljer sig åt. Riksrevisionen bedömer att SPSM tillämpar ett barnrättsperspektiv jämförelsevis systematiskt, medan Skolverket och Skolinspektionen bör stärka barnrättsperspektivet i sina processer och beslut.
Rekommendationer
Till regeringen
•Säkerställ en tydlig och samordnad styrning och uppföljning av genomförandet av barnkonventionen, i syfte att främja ett fortlöpande barnrättsarbete bland prioriterade aktörer och verksamheter.
•Vidta åtgärder för att säkerställa ett barnrättsperspektiv i lagstiftningsprocessen, till exempel genom att inkludera tydligare instruktioner om att och hur barnrättsperspektivet ska beaktas och redovisas i utredningar och propositioner.
•Följ upp om Barnombudsmannens arbete med att samla rättspraxis i en databas är ändamålsenligt i förhållande till syftet.
•Förtydliga behovet av sammanställd statistik över barn och ungas levnadsvillkor, och se över hur ansvaret för uppgiften bör fördelas.
Till Barnombudsmannen
•Stärk den analytiska kvaliteten i arbetet med att bevaka efterlevnaden av barnkonventionen, i syfte att förstärka de rapporter och förslag som lämnas till regeringen.
•Analysera om de nuvarande formerna för arbetet med att samla in rättspraxis i en databas är ändamålsenliga i förhållande till syftet.
Till Skolverket och Skolinspektionen
•Vidta åtgärder för att stärka och synliggöra barnrättsperspektivet i interna processer och i viktigare ärenden och beslut. I det bör ingå att tydliggöra när barnkonsekvensanalyser bör göras, vad de bör omfatta samt hur de bör redovisas.
Riksrevisionen 7
8 Riksrevisionen
1 Inledning
1.1Motiv till granskning
Barnkonventionen har varit gällande1 i Sverige i över 30 år och har haft ställning som svensk lag sedan 2020.2 Barnkonventionen innehåller bestämmelser om mänskliga rättigheter för barn. Den slår bland annat fast att barnets bästa ska beaktas i beslut som rör barn och att hänsyn ska tas till barns åsikter i frågor som rör dem. Ett av motiven till att barnkonventionen blev svensk lag var att det skulle förtydliga att rättstillämpare och beslutsfattare måste förhålla sig till barnkonventionen och ta hänsyn till de rättigheter som följer av den vid avvägningar och bedömningar som görs i ärenden som rör barn. Det skulle bidra till att det barnrättsbaserade synsättet får bättre genomslag i verksamheter som rör barn.3
Det har dock länge funnits utmaningar med att omsätta barnkonventionen till praktik.4 Tidigare studier har visat att det i flera verksamheter, däribland statliga, finns en osäkerhet kring hur barnkonventionen ska tolkas och tillämpas i den egna verksamheten och i relation till annan lagstiftning.5 Flera aktörer har också uppmärksammat brister i efterlevnaden av barnkonventionen, bland annat när det gäller principerna om
Riksrevisionen har mot denna bakgrund granskat statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen. Vi har fördjupat oss i skolområdet och tre skolmyndigheters arbete för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen i sina verksamheter.7 Skolan ansvarar för alla barns utbildning och möter barn med olika behov och förutsättningar, och skolmyndigheterna ska verka för att barn får tillgång till en utbildning av god kvalitet. Det är dock känt att alla barn inte får sina rättigheter i
1
2
3
4
5
6
7
Barnkonventionen har varit folkrättsligt bindande för Sverige sedan 1990, vilket innebär att Sverige varit skyldig att fullgöra förpliktelser enligt konventionen.
Lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter. Prop. 2017/18:186, s.
Riksrevisionen, Barnkonventionen i praktiken, 2004.
SOU 2020:63, volym 1 och 3; EY, Utvärdering av Barnombudsmannens uppdrag – Barnrätt i praktiken, 2020; Åhman, ”Från folkrätt till svensk rätt”, 2020.
SOU 2016:19; Barnombudsmannen, FN:s konvention om barnets rättigheter. Tilläggsrapport – Sverige. Sveriges sjätte och sjunde rapportperiod, 2022; FN, Kommittén för barnets rättigheter, Sammanfattande slutsatser och rekommendationer om Sveriges kombinerade sjätte och sjunde periodiska rapport, 2023; prop. 2022/23:1 Utgiftsområde 9, s.
Till exempel hur de arbetar för att säkerställa barnets rätt att höras och vara delaktiga i beslut som berör det (artikel 12) eller barnets rätt till utbildning (artikel 28). Genom att granska skolmyndigheterna har vi undersökt hur tre olika typer av myndigheter inom samma verksamhetsområde arbetar med barnets rättigheter och barnkonventionen.
Riksrevisionen 9
skolan tillgodosedda idag.8 Bland annat får många barn inte de stödinsatser i skolan som de har rätt9 till, eftersom stödbehovet inte utreds tillräckligt fort och stödet inte ges i tillräcklig omfattning.10 Ett stort antal barn går ut grundskolan utan gymnasiebehörighet11 och barn med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar löper större risk för detta.12 Det är kostsamt för både individen och samhället när barn inte kan tillgodogöra sig utbildning och får svårt att vidareutbilda sig och etablera ett liv som vuxna.13
1.2Övergripande revisionsfråga och avgränsningar
Granskningen omfattar regeringen, Barnombudsmannen och tre skolmyndigheter: Skolinspektionen, Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM).
Den övergripande revisionsfrågan är:
•Är statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen effektiva?14
Den besvaras med tre delfrågor:
8
9
1.Är regeringens styrning och uppföljning för att främja genomförandet av barnkonventionen effektiv?
2.Är Barnombudsmannens insatser för att driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden av barnkonventionen effektiva?
3.Tillämpar skolmyndigheterna ett barnrättsperspektiv i sina interna och utåtriktade verksamheter?
Efterlevnaden av barnets rättigheter enligt både barnkonventionen och skollagen påverkas av att skolor brister i bland annat likvärdighet, elevhälsans tillgänglighet, elevers delaktighet samt trygghet och studiero. Se exempelvis Ds 2021:13, s. 62,
Enligt barnkonventionen (artikel 23) har barn med funktionsnedsättning rätt till stöd för att tillgodogöra sig utbildningen. Enligt skollagen har samtliga elever, oavsett om de har en funktionsnedsättning eller inte, rätt till stöd om de riskerar att inte uppfylla de betygskriterier som minst ska uppfyllas. Därutöver gäller att elever som till följd av en funktionsnedsättning har svårt att uppfylla olika betygskriterier, ska ges stöd som syftar till att motverka funktionsnedsättningens konsekvenser. Det innebär att stödet ska ges även om eleven uppfyller de betygskriterier som minst ska uppfyllas. Se 3 kap.
10Till exempel Skolinspektionen, Årsrapport 2019, 2020, s. 24; Skolinspektionen, Årsrapport 2021, 2022, s. 36; SOU 2021:11, s.
11Nästan 16 000 elever saknade behörighet till ett nationellt gymnasieprogram 2019. Dir. 2022:74.
12Skolverket, Tillgängliga lärmiljöer? En nationell studie av skolhuvudmännens arbete för grundskoleelever med funktionsnedsättning, 2016, s.49,
13Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering, ”Risk för att coronapandemin får långsiktigt negativa konsekvenser för barn och unga”, hämtad
14Med effektiva menar vi att insatserna utformas så att de bidrar till att stärka efterlevnaden av barnkonventionen i så hög grad som möjligt inom ramen för befintliga resurser.
10 Riksrevisionen
Granskningen omfattar i huvudsak perioden
Vi har granskat Barnombudsmannens insatser för att driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden av barnkonventionen, med fokus på deras insatser för att följa upp och utvärdera tillämpningen av konventionen och att föreslå åtgärder. Vi har granskat ett urval av Barnombudsmannens rapporter samt arbetet med att samla rättspraxis och sammanställa statistik. Vi har däremot inte fördjupat oss i Barnombudsmannens insatser för att stödja aktörer och för att utveckla och sprida kunskap om barnkonventionen.17
Vi har granskat om Skolverket, Skolinspektionen och SPSM har tillämpat ett barnrättsperspektiv18 i sina interna och utåtriktade verksamheter. Vi har granskat dessa skolmyndigheter eftersom de har ingått i kunskapslyftet för barnets rättigheter. Vår granskning utgår från att skolmyndigheterna ska anpassa sina verksamheter till barnkonventionen och att de inom ramen för sina verksamhetsområden ska bidra till efterlevnaden av barnkonventionen i skolväsendet. Vi har dock inte granskat vilka resultat som skolmyndigheternas verksamheter har på skolväsendets arbete.
Vi har fördjupat oss i skolområdet och har avgränsat oss till grundskolan19. Det innebär att vi har granskat underlag på skolområdet som rör grundskolan, och inte andra skolformer, som förskola, specialskola eller gymnasieskola.
1.3Bedömningsgrunder
Bedömningsgrunder är de kriterier som Riksrevisionen använder för att värdera sina iakttagelser. De uttrycker hur vi bedömer att den granskade verksamheten borde fungera för att effektivt stärka efterlevnaden av barnkonventionen. Nedan beskriver vi våra övergripande bedömningsgrunder, som har betydelse för hela granskningen, samt bedömningsgrunderna per delfråga.
15Kunskapslyftet för barnets rättigheter är en satsning som pågått sedan 2017, se kapitel 2.
16Regeringsbeslut S2022/03183 (delvis); Statskontoret, Kunskapslyftet för barnets rättigheter, 2023.
17Jämför 1 § förordning (2007:1021) med instruktion för Barnombudsmannen.
18Att ha ett barnrättsperspektiv handlar om att erkänna barn som rättighetsbärare med egna behov och intressen. Om en åtgärd eller ett beslut bedöms få konsekvenser för barnet, ska hänsyn tas till de rättigheter som barn har. Det innebär också att systematiskt tillgodose barnets rätt att bli hört och få sina åsikter beaktade i ärenden och beslut som berör barnet. Att på så sätt säkerställa barnets rättigheter i åtgärder eller vid beslut som rör barn innebär att ha ett barnrättsperspektiv. Se prop. 2009/10:232, s. 11; prop. 2017/18:186, s. 75. Jämför även prop. 2009/10:165, s. 230.
19I rapporten använder vi begreppet skolor, och avser då grundskolor.
Riksrevisionen 11
1.3.1 Övergripande bedömningsgrunder
De övergripande bedömningsgrunderna utgår från de barnrättspolitiska mål och intentioner som riksdag och regering har beslutat om genom strategin för barnets rättigheter20, propositionen om inkorporering av barnkonventionen21 samt skollagen (2010:800) och dess förarbeten. Där framgår i korthet följande:
•All verksamhet som rör barn ska genomsyras av ett barnrättsperspektiv – och det barnrättsbaserade synsättet ska få bättre genomslag. Det handlar om att sätta barnet i fokus, att erkänna barnet som rättighetsbärare, och att säkerställa barnets rättigheter i åtgärder eller vid beslut som rör barn.22
•Barnets rätt att bli hört ska beaktas vid beslut och uppföljning. I alla beslut som rör barn bör det framgå hur barnets åsikter har inhämtats och beaktats. Beslut ska följas upp utifrån ett barnrättsperspektiv. I det ingår att barn får uttrycka sina åsikter, till exempel när det gäller undervisning och skolmiljö.23
•Principen om barnets bästa bör ges en reell innebörd i beslut som rör barn.24
Beslut som rör barn bör innehålla en motivering där det bland annat framgår hur hänsyn har tagits till barnets bästa, vilka kriterier detta grundas på och hur barnets intressen har vägts mot andra intressen.25 Det förutsätter en bedömning av vilka konsekvenser en åtgärd får för det enskilda barnet eller för en grupp av barn, det vill säga en barnkonsekvensanalys.26
•Barnets bästa ska också vara en utgångspunkt i all utbildning. Barnets inställning ska så långt det är möjligt klarläggas och ska tillmätas betydelse i förhållande till ålder och mognad.27
20Prop. 2009/10:232, bet. 2010/11:SoU3, rskr. 2010/11:35.
21Prop. 2017/18:186; s. 75, bet. 2017/18:SoU25, rskr. 2017/18:389.
22Prop. 2009/10:232, s. 11; prop. 2017/18:186, s.
23Prop. 2009/10:232, s. 13; prop. 2009/10:165, s.
24Prop. 2017/18:186, s.
25Prop. 2017/18:186, s. 96. Regeringen hänvisar till FN:s barnrättskommittés allmänna kommentar om principen om barnets bästa, som kan utgöra en viktig vägledning. Jämför även s.
26Prop. 2009/10:165, s. 230.
271 kap. 10 § skollagen. Se även prop. 2009/10:165, s. 230, 639.
12 Riksrevisionen
Vi operationaliserar de övergripande bedömningsgrunderna så här:
Det barnrättsbaserade synsättet ska få bättre genomslag i verksamheter som rör barn. Det förutsätter ett fortlöpande arbete för att stärka efterlevnaden av barnets rättigheter enligt barnkonventionen.
Regeringen och myndigheter ska göra barnkonsekvensanalyser (kallas även prövningar eller bedömningar av barnets bästa)28 vid viktigare åtgärder och beslut som påverkar barn. Sådana analyser förutsätter att man inhämtar barns synpunkter, direkt eller indirekt, och beaktar dem.
Analysen bör redovisas på ett sätt som synliggör barnets rättigheter och intressen samt andra samhällsintressen som är relevanta för bedömningen, och de avvägningar som görs. Risker bör redovisas och omhändertas, exempelvis genom att de följs upp.
1.3.2 Bedömningsgrunder för regeringen
För att bedöma regeringens styrning (delfråga 1) utgår vi från generella kriterier i den förvaltningspolitiska propositionen.29 Den anger att styrningen av statliga myndigheter bör vara tydlig, verksamhetsanpassad och resultatinriktad. Styrningen bör i hög grad ta hänsyn till varje verksamhets karaktär, och mål och uppgifter bör formuleras så att myndigheter råder över eller har rimliga möjligheter att genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt.30 Detta har regeringen upprepat i flera budgetpropositioner.31 I budgetpropositionen för 2023 anges att styrningen av statsförvaltningen också ska vara långsiktig, strategisk, helhetsinriktad, sammanhållen och tillitsbaserad, att detaljstyrning och onödig administration ska undvikas och myndigheternas kärnuppgifter prioriteras.32
Vi utgår också från Statskontorets analys av hur regeringens styrning i tvärsektoriella frågor kan utvecklas.33 Enligt Statskontoret bör strategier för tvärsektoriella frågor ha en tydlig inriktning med mål som kan översättas till myndigheternas verksamhet. Regeringen behöver anpassa sin styrning efter myndigheternas förutsättningar, till exempel genom att ge anpassade uppdrag till myndigheter som saknar tidigare erfarenhet av att arbeta med den tvärsektoriella frågan. Styrningen behöver också vara mer långsiktig eftersom det ofta tar tid för myndigheterna att bygga upp kunskap.34
28Vi använder begreppen barnkonsekvensanalys och prövning/bedömning av barnets bästa synonymt i granskningen. Jämför prop. 2009/10:165, s. 230, SKR, ”Barnkonsekvensanalys”, hämtad
29Prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, s. 19, rskr. 2009/10:315.
30Prop. 2009/10:175, s.
31Se budgetpropositioner för utgiftsområde 2, kapitel ”Statlig förvaltningspolitik och arbetsgivarfrågor”.
32Prop. 2022/23:1 Utgiftsområde 2, s. 55.
33Statskontoret, Regeringens styrning i tvärsektoriella frågor. En studie om erfarenheter och utvecklingsmöjligheter, 2022.
34Regeringen betonar vikten av att olika yrkesgrupper fortlöpande får kompetensutveckling om barnets rättigheter och vikten av att utveckla och behålla kunskapen över tid. Se prop. 2009/10:232, s. 15 och 22.
Riksrevisionen 13
När regeringen brister i återkoppling och uppföljning försvårar det för myndigheterna att arbeta långsiktigt.35
Regeringen framhåller att lagstiftningen är statens främsta instrument för att garantera att barnets rättigheter tillgodoses i verksamheter, beslut och åtgärder. Det är därför viktigt att hela lagstiftningskedjan, från utredningsdirektiv till beslut i riksdagen, präglas av ett barnrättsperspektiv.36 Vi utgår från att regeringen har ett särskilt ansvar för detta, eftersom regeringen beslutar om utredningsdirektiv och ansvarar för lagförslag som presenteras för riksdagen.37
Vi operationaliserar bedömningsgrunderna för regeringen så här:
•Regeringen bör ha en tydlig och samordnad inriktning för arbetet med att stärka efterlevnaden av barnkonventionen. Det bör vara tydligt vilka problem som behöver lösas, vilka resultat som arbetet ska bidra till, vad olika aktörer förväntas göra samt hur de förhåller sig till varandra. En samordnad styrning handlar också om att insatser på olika områden kan bidra till och förstärka varandra, samt att olika styrdokument hänger ihop för att ge riktning i arbetet.
•Regeringen bör anpassa sin styrning av Barnombudsmannen och skolmyndigheternas barnrättsarbete38 efter deras olika verksamheter och förutsättningar och efter de behov som finns.
•Styrningen bör främja ett fortlöpande barnrättsarbete på myndigheterna.
•Regeringen bör följa upp resultat av vidtagna åtgärder och utveckla sin styrning.
•Regeringen ska se till att det finns ett barnrättsperspektiv när lagstiftning och andra viktigare beslut arbetas fram. Det förutsätter att det finns kunskap om, och stöd för, hur barnkonventionen säkerställs i utredningar och andra beslutsunderlag.
1.3.3Bedömningsgrunder för Barnombudsmannen
För att bedöma Barnombudsmannens insatser (delfråga 2) utgår vi från lagen (1993:335) om Barnombudsman samt myndighetens instruktion39. Där står att Barnombudsmannen ska driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden av barnkonventionen, och särskilt uppmärksamma att lagar och andra författningar samt deras tillämpning stämmer överens med barnkonventionen.40 De ska lämna förslag till regeringen om de författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att barns
35Statskontoret, Regeringens styrning i tvärsektoriella frågor. En studie om erfarenheter och utvecklingsmöjligheter, 2022, s.
36Prop. 2009/10:232, s.
37Regeringen skriver att också flera aktörer, som Barnombudsmannen och remissinstanser, bär ett ansvar för att uppmärksamma barnets rättigheter i yttranden över lagförslag. Se prop. 2009/10:232, s.
38Med barnrättsarbete avser vi en myndighets eller verksamhets arbete för att säkerställa och tillämpa ett barnrättsperspektiv i sina verksamheter.
39Förordning (2007:1021) med instruktion för Barnombudsmannen.
402 § lagen (1993:335) om Barnombudsman.
14 Riksrevisionen
och ungas rättigheter ska tillgodoses.41 De ska också samla kunskap och sammanställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor.42
Enligt regeringen är uppföljnings- och utvärderingsverksamheten viktig. Därför förtydligar regeringen i instruktionen att Barnombudsmannen systematiskt ska följa upp och utvärdera tillämpningen av barnkonventionen i olika verksamheter.43
Vi operationaliserar bedömningsgrunderna för Barnombudsmannen så här:
•Arbetet bör vara systematiskt, det vill säga utföras planenligt och med genomtänkta metoder.
•Insatser bör vara ändamålsenligt utformade.44 Det kan handla om att följa upp så relevanta aspekter av tillämpningen av barnkonventionen som möjligt, eller att utforma insatserna så att de svarar mot behov som finns bland rättstillämpare.
•Analyser och förslag bör hålla en tillräcklig kvalitet.45 Förslag som lämnas bör gå att härleda från analyser av problem med efterlevnaden av barnets rättigheter och vad problemen kan bero på. Analyserna bör innehålla relevanta referenser, inklusive till andra rapporter och arbeten som behandlar liknande frågor.
•Barnombudsmannen bör involvera barn i sitt uppföljande arbete och det bör framgå hur barns åsikter har beaktats och tillmätts betydelse.
1.3.4Bedömningsgrunder för skolmyndigheterna
För att bedöma om skolmyndigheterna tillämpar ett barnrättsperspektiv (delfråga 3) utgår vi från respektive myndighets instruktion som i samtliga fall anger att myndigheten ska beakta barnkonventionen i sin verksamhet.46 Skolmyndigheterna ska verka för att skolor och huvudmän beaktar barnets rättigheter enligt skollagen, som bland annat bygger på barnkonventionen (se avsnitt 2.4.2).
413 § första punkten lagen om Barnombudsman.
423 § fjärde punkten lagen om Barnombudsman.
431 § andra stycket förordningen med instruktion för Barnombudsmannen; prop. 2009/10:232, s. 19.
44Med ändamålsenligt menar vi att insatserna bidrar till så mycket nytta som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser. Jämför budgetlagens krav på hög effektivitet. 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203); prop. 1995/96:220, s. 20, bet. 1996/97:KU3, prot. 1996/97:25.
45Riksrevisionen har utgått från att myndigheters analyser bör hålla en tillräcklig kvalitet även i andra granskningar. Se till exempel Riksrevisionen, Statens åtgärder för utveckling av elsystemet – reaktiva och bristfälligt underbyggda, 2023, s. 13; Riksrevisionen, Uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad – statens insatser för en effektiv hantering, 2023, s.
4620 § förordning (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk; 16 § förordning (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten; 7 § förordning (2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion.
Riksrevisionen 15
Vi operationaliserar bedömningsgrunderna för skolmyndigheterna så här:
•Skolmyndigheterna bör ha en tydlig intern styrning av hur de ska tillämpa barnkonventionen och barnets rättigheter i verksamheten.
•Skolmyndigheterna bör se till att det finns kunskap om, och stöd för, hur barnkonventionen och barnets rättigheter kan tillämpas i verksamheten.
•Skolmyndigheterna ska beakta barnkonventionen och barnets rättigheter och vad som bedöms vara barnets bästa vid åtgärder och beslut som rör barn.
•Skolmyndigheterna bör ha ett barnrättsperspektiv i sitt utåtriktade47 arbete. Det kan handla om att synliggöra barnets rättigheter i kontakter med skolor och huvudmän och i externa produkter, exempelvis stödmaterial till skolväsendet.
1.4Metod och genomförande
Granskningen bygger på dokumentstudier, intervjuer och skriftliga frågor.
För att besvara delfråga 1 har vi ställt skriftliga frågor till företrädare för Socialdepartementet och Utbildningsdepartementet.48 Vi har även studerat myndighetsdialogerna mellan Socialdepartementet och Barnombudsmannen 2018– 2023. Vidare har vi gått igenom underlag till nio lagändringar på skolområdet som beslutades
För att besvara delfråga 2 har vi genomfört intervjuer och ställt skriftliga frågor om de områden som vi har granskat, det vill säga om Barnombudsmannens arbete med årsrapporter och andra utredningsrapporter, regeringsuppdraget om att samla rättspraxis samt uppgiften att samla kunskap och sammanställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor. Vi har studerat Barnombudsmannens årsredovisningar för 2018– 2022, årsrapporter
47Det interna arbetet och det utåtriktade arbetet kan hänga ihop, gå in i samt påverka varandra. Exempel: Om Skolverket tillämpar ett barnrättsperspektiv i arbetet med att fram en ny föreskrift (internt arbete) så kan det också få effekt på föreskriftens utformning samt på tillhörande stödmaterial (externa produkter).
48Frågorna rörde följande områden: styrning och uppföljning av efterlevnaden av barnkonventionen, styrning och uppföljning av Barnombudsmannen och av skolmyndigheternas barnrättsarbete samt Regeringskansliets rutiner för att säkerställa ett barnrättsperspektiv i regeringsärenden.
49Barnombudsmannen, Barns och ungas erfarenheter av delaktighet och inflytande i genomförandet av minoritetspolitiken, 2023; Barnombudsmannen, För en mer trygg och inkluderande skola för unga transpersoner och
50Vi studerade Barnombudsmannens remissvar på de utredningsbetänkanden eller departementspromemorior som ingår i vår genomgång av underlag till lagändringar på skolområdet samt Barnombudsmannens 10 remissvar den 23 mars – 8 juni 2023.
16 Riksrevisionen
För att besvara delfråga 3 har vi studerat hur skolmyndigheterna har tillämpat ett barnrättsperspektiv inom utvalda verksamhetsområden på respektive myndighet (se bilaga 2). I urvalet av verksamhetsområden och underlag har vi särskilt fokuserat på skolmyndigheternas arbete kopplat till elevers rätt till stöd i form av extra anpassningar och särskilt stöd. Vi har tagit del av interna styr- och stöddokument, som processbeskrivningar och rutiner. Vi har gått igenom beslut, rapporter, stödmaterial och styrdokument som myndigheterna har tagit fram för externa målgrupper. Vidare har vi intervjuat och ibland ställt skriftliga följdfrågor till myndighetsföreträdare. Vi har även medverkat i en deltagande observation av en inspektion som Skolinspektionen genomförde.
I syfte att inhämta synpunkter på granskningens inriktning har vi också intervjuat sakkunniga, företrädare för elevorganisationer och intresseorganisationer samt andra med kunskap om barnrättsfrågor. I inledningen av granskningen besökte vi två grundskolor där vi intervjuade elever, representanter för elevhälsan, lärare och rektor samt företrädare för skolans huvudman. Syftet var att få exempel på skolors arbete med barnets rättigheter, deras förutsättningar att efterleva barnkonventionen och hur de ser på behovet av statligt stöd. Sammanlagt har vi genomfört 81 möten och intervjuer i granskningen (se bilaga 3).
1.4.1 Granskningens genomförande
Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Vanessa Liu (projektledare), Charlotta von Porat (projektledare fram till
Riksrevisionen 17
2 Barnkonventionen i Sverige
I detta bakgrundskapitel beskriver vi barnkonventionens historia i Sverige och olika aktörers arbete för att bidra till efterlevnaden av barnkonventionen.
2.1Barnkonventionen fastställer mänskliga rättigheter för barn
Alla människor har mänskliga rättigheter. De har fastställts sedan lång tid och skyddas av olika internationella överenskommelser.51 Barnkonventionen innehåller bestämmelser om mänskliga rättigheter för barn. Den består av 54 artiklar, däribland
4grundprinciper52:
•Lika rättigheter: Alla barn har samma rättigheter och lika värde. Staten ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barn skyddas mot alla former av diskriminering (artikel 2).
•Barnets bästa: I alla åtgärder som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3).
•Rätt till liv och utveckling: Alla barn har rätt till liv och utveckling (artikel 6).
•Delaktighet och inflytande: Varje barn har rätt att uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör barnet. Åsikterna ska få betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. Barnet ska i alla ärenden som rör det ha möjlighet att höras på ett sätt som är lämpligt för barnet (artikel 12).53
Andra artiklar som är relevanta för granskningen är följande:
•Rätt till utbildning: Staten ska bland annat göra grundskoleutbildning tillgänglig för varje barn samt vidta åtgärder för att uppmuntra regelbunden närvaro i skolan och minska antalet studieavbrott (artikel 28).
•Utbildningens syfte: Barnets utbildning ska bland annat utveckla barnets fulla möjligheter och utveckla respekt för mänskliga rättigheter (artikel 29).
•Barn med funktionsnedsättningar har rätt till stöd: Barn med fysisk eller psykisk funktionsnedsättning har rätt till stöd. Stödet ska syfta till att bland annat säkerställa att barnet har effektiv tillgång till utbildning (artikel 23).
•Genomförandet av konventionen: Staten ska vidta alla lämpliga åtgärder för att genomföra rättigheterna i konventionen (artikel 4).
•Göra konventionen allmänt känd: Staten ska genom lämpliga åtgärder göra barnkonventionens bestämmelser och principer allmänt kända (artikel 42).54
51Se Regeringskansliet, ”Vad är mänskliga rättigheter?”, hämtad
52Grundprinciperna ska vara utgångspunkt i beslut som kan röra enskilda eller grupper av barn och är vägledande för tolkningen av övriga rättigheter i konventionen, se SOU 2016:19, s. 97.
53Lagen om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter; Barnombudsmannen, ”Det här är barnkonventionen”, hämtad
54Lagen om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter; Barnombudsmannen, ”Det här är barnkonventionen”, hämtad
18 Riksrevisionen
2.2Sverige ratificerade barnkonventionen 1990 och gav den ställning som svensk lag 2020
Sverige ratificerade barnkonventionen 1990.55 Genom att ratificera en konvention blir landet folkrättsligt bundet av den, vilket innebär att landet är skyldigt att fullgöra förpliktelser enligt konventionen. Det finns flera sätt att införliva konventioner i nationell rätt, se rutan nedan.
Transformering
Transformering är ett sätt att anpassa svensk rätt till en konvention. Det innebär att man inför eller ändrar bestämmelser i svenska lagar så att de överensstämmer med konventionens bestämmelser. Då blir det den svenska författningen, och inte den autentiska konventionstexten, som gäller.
Normalt sett innehåller de svenska bestämmelserna inte någon uttrycklig hänvisning till den konvention som är utgångspunkt för den svenska bestämmelsen. Det finns till exempel bestämmelser om barnets bästa i skollagen56, föräldrabalken57 och socialtjänstlagen58, även om barnkonventionen inte nämns i lagarna.59
Inkorporering
Inkorporering innebär att en lag stiftas som föreskriver att den aktuella konventionen, eller vissa delar av konventionen, ska gälla som lag i Sverige. Vid inkorporering kommer konventionens originaltexter att gälla som lag.
Lagen innebär att barnkonventionen får samma rättsliga status som andra nationella lagar. Det innebär att barnkonventionens bestämmelser kan, med reservation för att alla bestämmelser inte är direkt tillämpliga, ensamt läggas till grund för myndigheters beslut i mål och ärenden.
Konstaterande av normharmoni
Konstaterande av normharmoni innebär att det konstateras att innehållet i svensk rätt redan överensstämmer med konventionen, och att författningsändringar inte behövs.
Källa: SOU 2016:19 s.
I Sverige är transformering den vanligaste metoden. Det är också det sätt som inledningsvis valdes för att genomföra barnkonventionen i svensk rätt.60 Beslut om att inkorporera barnkonventionen fattades 2018.61 Lagen började gälla 2020.
55SÖ 1990:20, prop. 1989/90:107, bet. 1989/90:SoU28, rskr. 1989/90:350.
56Skollag (2010:800).
57Föräldrabalk (1949:381).
58Socialtjänstlag (2001:453)
59Se exempelvis 6 kap. 2 a § föräldrabalken och 1 kap. 2 § socialtjänstlagen.
60Barnkonventionen har i vissa delar införlivats i svensk sätt genom transformering, medan det i fråga om andra delar har bedömts råda normharmoni. Ds 2019:23, s.
61Prop. 2017/18:186, bet. 2017/18:SoU25, rskr. 2017/18:389.
Riksrevisionen 19
2.2.1 Barnkonventionen har utretts flera gånger
Barnkonventionens ställning har sedan den svenska ratificeringen debatterats flitigt. Flera utredningar har också gjorts för att undersöka hur väl svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med barnkonventionen.62
•Regeringen gjorde en kartläggning inför ratificeringen av barnkonventionen. Slutsatsen var att inga lagändringar behövde göras för att Sverige skulle kunna ratificera konventionen.63
•En parlamentarisk kommitté, Barnkommittén, gjorde en översyn av hur svensk lagstiftning och praxis förhöll sig till konventionens bestämmelser 1997.64 En slutsats var att barnkonventionen inte borde inkorporeras i svensk rätt. Kommittén konstaterade att konventionen innehåller många vaga formuleringar med flera målsättningsartiklar, som siktar till ett gradvist genomförande genom politiska processer. De menade att utformningen av artiklarna skulle göra dem svåra för domstolarna att tolka. Det faktum att konventionen kunnat ratificeras av i stort sett samtliga världens länder ansågs också vara ett skäl som talade mot inkorporering. Man resonerade att om alla världens länder kan enas om ett dokument, så innehåller det formuleringar som behöver tolkas i varje land.65
•Socialdepartementet gjorde en kartläggning 2011. Också den konstaterade att svensk lagstiftning överlag överensstämde med barnkonventionen.66
•Barnrättighetsutredningen fick uppdraget att bland annat kartlägga hur tillämpningen av lagar överensstämde med barnkonventionen 2013. Uppdraget utvidgades sedan så att utredningen skulle lämna förslag till en lag om inkorporering av barnkonventionen.67
2.2.2Barnkonventionen blev svensk lag 2020, trots invändningar från flera aktörer
Det har länge funnits problem med att få genomslag för barnets rättigheter i offentlig verksamhet och i rättstillämpning och beslutsprocesser som rör barn. Därför beslutade riksdagen att göra barnkonventionen till svensk lag genom inkorporering.68 Ett av motiven var att det skulle förtydliga att rättstillämpare och beslutsfattare måste förhålla sig till konventionen och ta hänsyn till de rättigheter som följer av den.69
Förslaget om att göra barnkonventionen till lag mötte reservationer. I Barnrättighetsutredningens betänkande redovisas ett antal svårigheter med
62Se t.ex. översikt i prop. 2017/18:186, s. 66 f.
63Prop. 1989/90:107.
64Dir. 1996:15; SOU 1997:116.
65SOU 1997:116.
66Ds 2011:37.
67Dir. 2013:35; dir. 2015:17; SOU 2016:19.
68Prop. 2017/18:186, bet. 2017/18:SoU25, rskr. 2017/18:389.
69Prop. 2017/18:186, s.
20 Riksrevisionen
inkorporeringen. Utredaren menade dock att svårigheterna inte var skäl att inte inkorporera konventionen. Bland de svårigheter som togs upp ingick att vissa av barnkonventionens artiklar är allmänt hållna och ger stort tolkningsutrymme samt att konventionen saknar förarbeten som kan ge vägledning. Detta kunde enligt utredaren innebära svårigheter i den praktiska tillämpningen.70
Samma svårigheter lyftes av flera remissinstanser, däribland Justitieombudsmannen (JO) och Justitiekanslern (JK), inför beslutet att göra barnkonventionen till svensk lag.71 Även Lagrådet avstyrkte lagförslaget och var bland annat kritiskt till att ett stort ansvar för tolkningen av barnkonventionen läggs på rättstillämpningen. Lagrådet menade att detta är problematiskt eftersom konventionsbestämmelserna inte bara ska tillämpas av domstolar och andra rättsliga instanser, utan av alla statliga och kommunala befattningshavare som handlägger enskilda ärenden som rör barn.72
2.2.3 Tre åtgärder för att barnkonventionen ska få genomslag
Vid sidan av inkorporeringen av barnkonventionen konstaterade regeringen att det behövdes fler åtgärder för att konventionen skulle få ökat genomslag:73
•Ett fortsatt och systematiskt transformeringsarbete så att barnkonventionen fortsatt ger avtryck i svensk lagstiftning och i förarbeten. Som ett steg i detta arbete tillsatte regeringen ytterligare en utredning för att kartlägga hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med barnkonventionen, Barnkonventionsutredningen. Avsikten var att kartläggningen skulle ge ett stöd i det fortsatta arbetet med transformering av barnkonventionens bestämmelser inom olika rättsområden.74 Utredningsbetänkandet överlämnades 2020.75
•Ett kunskapslyft för statliga myndigheter, kommuner och regioner. Syftet med kunskapslyftet är att höja kompetensen om barnkonventionen och dess tillämpning. Sedan 2017 har 27 statliga myndigheter haft uppdrag inom ramen för kunskapslyftet. Myndigheterna ansvarar för sina egna analyser av vilka utvecklingsbehov för tillämpningen av barnets rättigheter som finns inom de egna verksamheterna. Barnombudsmannen har haft i uppdrag att stödja myndigheterna i deras arbete.76
70SOU 2016:19, s.
71JO, Yttrande över Barnrättighetsutredningens betänkande Barnkonventionen blir svensk lag (SOU 2016:19), 2016; JK, Remissyttrande över betänkandet Barnkonventionen blir svensk lag (SOU 2016:19), 2016.
72Lagrådets yttrande
73Prop. 2017/18:186, s. 1,
74Prop. 2017/18:186, s. 94; dir. 2018:20.
75SOU 2020:63.
76Se t.ex. regeringsbeslut S2016/07875/FST (delvis), s. 4; A2020/02650.
Riksrevisionen 21
•En vägledning som ska utgöra ett metodstöd för tolkning och tillämpning. Regeringen lät ta fram en vägledning i syfte att underlätta för olika aktörer, bland annat vid rättstillämpning. Vägledningen redogör för hur man metodmässigt kan gå till väga när man tolkar och tillämpar en internationell konvention som barnkonventionen.77 Barnombudsmannen har haft i uppdrag att genomföra utbildningsinsatser om vägledningen.78
2.3Barnrättspolitiken är ett eget politikområde och en sektorsövergripande fråga
Barnrättspolitiken är ett särskilt politikområde för att genomföra konventionen. Målet för barnrättspolitiken är att barn och unga ska respekteras och ges möjlighet till utveckling och trygghet samt delaktighet och inflytande.79 Målet innebär att alla barn, oavsett ålder, kön, ursprung och funktionsnedsättning, ska få sina rättigheter tillgodosedda.80 Barnrättspolitiken är också sektorsövergripande, vilket innebär att barnets rättigheter och intressen ska genomsyra all politik, liksom alla verksamheter som rör barn. Resultat av genomförda insatser kopplade till barnrättspolitikens mål redovisas därför för olika politik- och utgiftsområden i budgetpropositionen.81
2.3.1 Riksdagen godkände en strategi för barnets rättigheter 2010
Sedan Sverige ratificerade barnkonventionen har riksdagen antagit två strategier för barnets rättigheter. Den första strategin gällde
Strategin innehåller nio principer som uttrycker grundläggande förutsättningar för att stärka barnets rättigheter i Sverige, se rutan nedan.85 Flera av principerna handlar om att olika individer och samhällsaktörer behöver ha praktisk kunskap om barnets rättigheter samt att aktuell kunskap om barns levnadsvillkor ska ligga till grund för beslut och uppföljning som rör barn.
77Ds 2019:23.
78Regeringsbeslut A2019/02059/MRB.
79Prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:SoU1, rskr. 2008/09:127.
80T.ex. prop. 2022/23:1 Utgiftsområde 9, s. 183.
81T.ex. prop. 2022/23:1 Utgiftsområde 9, s. 183.
82Prop. 1997/98:182, bet. 1998/99:SoU6, rskr. 1998/99:171 samt prop. 2009/10:232, bet. 2010/11:SoU3, rskr. 2010/11:35.
83Prop. 2009/10:232, s.1 och
84Prop. 2009/10:232, s. 10.
85Prop. 2009/10:232.
22 Riksrevisionen
Strategin för barnets rättigheter innehåller nio principer
•All lagstiftning som rör barn ska utformas i överensstämmelse med barnkonventionen.
•Barnets fysiska och psykiska integritet ska respekteras i alla sammanhang.
•Barn ska ges förutsättningar att uttrycka sina åsikter i frågor som rör dem.
•Barn ska få kunskap om sina rättigheter och vad de innebär i praktiken.
•Föräldrar ska få kunskap om barnets rättigheter och erbjudas stöd i sitt föräldraskap.
•Beslutsfattare och relevanta yrkesgrupper ska ha kunskap om barnets rättigheter och omsätta denna kunskap i berörda verksamheter.
•Aktörer inom olika verksamheter som rör barn ska stärka barnets rättigheter genom samverkan.
•Aktuell kunskap om barns levnadsvillkor ska ligga till grund för beslut och prioriteringar som rör barn.
•Beslut och åtgärder som rör barn ska följas upp och utvärderas utifrån ett barnrättsperspektiv.
I strategin hänvisar även regeringen till ett antal prioriterade områden för att stärka barnets rättigheter.86 De insatser som regeringen initierar och genomför inom barnrättspolitiken ska utgå från strategin och följas upp och redovisas till riksdagen. Strategin ska också ses över och följas upp med jämna mellanrum för att den ska vara så effektiv och användbar som möjligt.87
2.4Olika aktörers arbete utifrån barnkonventionen
2.4.1Barnombudsmannen ska företräda barns och ungas rättigheter samt driva på och bevaka efterlevnaden av barnkonventionen
Barnombudsmannen inrättades 1993 som en följd av att Sverige ratificerade barnkonventionen.88 Myndighetens uppgifter regleras i lagen om Barnombudsman och förordningen med instruktion för Barnombudsmannen. Regeringen utser ombudsmannen (myndighetschefen).89
Sedan inrättandet av Barnombudsmannen har regeringen vidtagit flera åtgärder för att stärka ombudsmannens roll. Barnombudsmannen gavs en ökad självständighet i förhållande till regeringen 2002 genom att ombudsmannens uppgifter preciserades närmare i lagen och beslutades av riksdagen.90
86Områdena är: 1) Det strategiska arbetet med att genomföra barnkonventionen, 2) Stöd i föräldraskapet, 3) Bekämpa våld mot barn samt 4) Främja barns psykiska hälsa.
87Prop. 2009/10:232, s. 11.
88Prop. 1992/93:173, bet. 1992/93:SoU21, prot. 1992/93:106.
896 § lag (1993:335) om Barnombudsman.
90Prop. 2001/02:96, bet. 2001/02:SOU17, rskr. 2001/02:228.
Riksrevisionen 23
Barnombudsmannens uppgifter enligt lagen om Barnombudsman
Barnombudsmannen har till uppgift att företräda barn och ungas rättigheter och intressen. Barnombudsmannen ska driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden av barnkonventionen. Där ingår att särskilt uppmärksamma att lagar och andra författningar samt deras tillämpning stämmer överens med barnkonventionen.
Inom sitt område ska Barnombudsmannen
•föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att barns och ungas rättigheter och intressen ska tillgodoses
•informera, bilda opinion och ta initiativ till lämpliga åtgärder
•företräda barn och ungas rättigheter och intressen i den allmänna debatten
•samla kunskap och sammanställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor
•följa den internationella utvecklingen när det gäller barnkonventionens tolkning och dess tillämpning.
Barnombudsmannen ska lämna en årlig rapport till regeringen om sin verksamhet samt om de frågor om barn och unga de anser att regeringen behöver känna till. Barnombudsmannen har också vissa rättsliga befogenheter, som bland annat innebär att förvaltningsmyndigheter är skyldiga att på ombudsmannens uppmaning lämna vissa uppgifter till ombudsmannen.
Regeringen har preciserat vissa uppgifter i instruktionen
I Barnombudsmannens instruktion har regeringen preciserat vad myndigheten ska göra vid fullgörandet av uppgiften om att driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden av barnkonventionen. Barnombudsmannen ska bland annat
•systematiskt och återkommande följa upp och utvärdera tillämpningen av barnkonventionen i berörda verksamheter hos förvaltningsmyndigheter, kommuner och regioner
•förmedla och föra en dialog om slutsatser och iakttagelser med de myndigheter och huvudmän som är berörda, samt genomföra insatser som bidrar till att utveckla och sprida kunskap om tillämpningen av barnkonventionen.91
2.4.2Skolmyndigheterna ska beakta barnkonventionen i sina verksamheter
Skolmyndigheterna ska verka för att barn och elever92 får tillgång till en likvärdig utbildning av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheterna ska bidra till goda förutsättningar för barn och elevers utveckling och lärande samt förbättrade
911 § förordningen med instruktion för Barnombudsmannen.
92Den som får undervisning i förskolan benämns enligt skollagen som barn, medan den som får undervisning i andra skolformer benämns som elev. Vi använder dock begreppen barn och elev synonymt när vi skriver om skolområdet i granskningen, av praktiska skäl.
24 Riksrevisionen
kunskapsresultat.93 Det innebär att myndigheterna på olika sätt ska verka för att skolor och huvudmän beaktar barnets rättigheter som har införts i skollagen och som bland annat bygger på barnkonventionen.
Skolmyndigheternas instruktioner anger att skolmyndigheterna ska integrera ett jämställdhetsperspektiv och perspektivet mänskliga rättigheter. Där framgår även att skolmyndigheterna ska beakta barnkonventionen:
•Skolverket och SPSM ska i sina verksamheter vid alla åtgärder som rör barn i första hand beakta vad som bedöms vara barnets bästa enligt barnkonventionen.94
•Skolinspektionen ska i sin verksamhet analysera konsekvenserna för barn och då ta särskild hänsyn till barnets bästa enligt barnkonventionen.95
Skolmyndigheterna deltog i kunskapslyftet för barnets rättigheter
2.4.3 Länsstyrelserna ska stödja kommuner och regioner
Barnombudsmannen hade i uppdrag att inom ramen för kunskapslyftet stödja kommuner och regioner för att säkerställa tillämpningen av barnkonventionen
2.4.4 FN:s barnrättskommitté följer upp hur barnkonventionen efterlevs
Sveriges efterlevnad av barnkonventionen följs regelbundet upp av FN:s kommitté för barnets rättigheter (barnrättskommittén). Sveriges regering ska vart femte år lämna en rapport till barnrättskommittén. Den senaste rapporten lämnades oktober 2021.100 Andra aktörer som ombudsmän, Unicef och frivilligorganisationer kan skicka in egna tilläggsrapporter. Barnrättskommittén kallar också organisationer och myndigheter till förmöten, och regeringen till utfrågningsmöten för att ställa ytterligare frågor. Därefter sammanställs en rapport med slutsatser och rekommendationer. Barnrättskommitténs senaste rapport till Sverige publicerades i februari 2023.101
93Se 1 § i förordningen med instruktion för Statens skolverk; förordningen med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten samt förordningen med instruktion för Statens skolinspektion.
9420 § förordningen med instruktion för Statens skolverk; 16 § förordningen med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten.
957 § förordningen med instruktion för Statens skolinspektion.
96Skolverket hade uppdrag
97Regeringsbeslut S2011/08293/FST, S2016/07874/FST (delvis).
98Regeringsbeslut A2019/01274/MRB.
99Intervju med sakkunnig,
100Arbetsmarknadsdepartementet, Sveriges kombinerade sjätte och sjunde periodiska rapport till FN:s Kommitté för barnets rättigheter, 2021.
101FN, Kommittén för barnets rättigheter, Sammanfattande slutsatser och rekommendationer om Sveriges kombinerade sjätte och sjunde periodiska rapport, 2023.
Riksrevisionen 25
3 Regeringens styrning och uppföljning
I kapitlet redovisar vi våra iakttagelser för delfråga 1: Är regeringens styrning och uppföljning för att främja genomförandet av barnkonventionen effektiv?
Med utgångspunkt i våra bedömningsgrunder redovisar vi våra iakttagelser om regeringens övergripande styrning och uppföljning (avsnitt 3.1), styrningen av Barnombudsmannen och av skolmyndigheternas barnrättsarbete (avsnitt
Våra iakttagelser i korthet
•Regeringen har inte konkretiserat några mål eller vad olika aktörer förväntas göra för att bidra till att förbättra barnkonventionens genomslag. Exempelvis uttrycker strategin för barnets rättigheter tydliga principer för arbetet med barnets rättigheter, men den är allmänt hållen och har inte följts upp sedan 2010. Det är otydligt om strategin i praktiken har en styrande funktion idag.
•Regeringen har vidtagit åtgärder för att stärka efterlevnaden av barnets rättigheter och barnkonventionen inom flera politikområden, men resultaten av många åtgärder har inte följts upp eller redovisats. Det ger ett begränsat underlag för att utveckla styrningen.
•Regeringen har gett ett ökat antal regeringsuppdrag till Barnombudsmannen, samtidigt som den totala finansieringen för uppdragen har varierat. Uppdragen står för en relativt stor del av verksamheten och försvårar för Barnombudsmannen att arbeta med sitt kärnuppdrag. Styrningen står därmed i kontrast till intentionen att ge Barnombudsmannen en utökad självständighet.
•Regeringens uppdrag om skolmyndigheternas barnrättsarbete har varit generella, inte verksamhetsanpassade, och jämförelsevis korta. Samtidigt tillämpar skolmyndigheterna ett barnrättsperspektiv i olika utsträckning i sina verksamheter, och delar av utvecklingsarbetet har stannat av. Regeringen har inte följt upp arbetet närmare eller gett nya uppdrag. Styrningen har därmed inte främjat ett fortlöpande barnrättsarbete på skolmyndigheterna.
•Det finns rutiner för att säkerställa ett barnrättsperspektiv i beredningen av lagförslag och beslut. Trots det finns det brister i hur väl barnrättsperspektivet synliggörs i underlag till vissa lagförslag inom skolområdet.
•Granskningen tyder på att lagen om barnkonventionen har bidragit till ökad medvetenhet om barnets rättigheter i olika verksamheter. Konventionen är dock allmänt hållen och ger ofta ett stort tolkningsutrymme. Därför kvarstår en osäkerhet kring hur man förväntas tolka och tillämpa lagen i praktiken.
26 Riksrevisionen
3.1Regeringen har inte konkretiserat vad olika aktörer ska bidra med för att förbättra barnkonventionens genomslag
I det här avsnittet redovisar vi iakttagelser om regeringens övergripande styrning och uppföljning av barnrättspolitiken och genomförandet av barnkonventionen.
3.1.1Barnrättspolitikens inriktning: strategiskt arbete för att främja barnkonventionen samt insatser för barn i utsatthet
Regeringens inriktning för barnrättspolitiken består dels av ett övergripande och strategiskt arbete för att tillförsäkra barnets rättigheter och för att främja genomslaget av barnkonventionen inom olika verksamheter.102 Dels består den av insatser riktade mot barn i utsatta situationer, till exempel barn i familjer som riskerar vräkning, barn som utsätts för eller bevittnar våld och barn som riskerar att involveras i kriminalitet.103 Vi konstaterar därmed att det pågår arbeten som är relevanta för att stärka efterlevnaden av barnets rättigheter inom många olika politikområden.
Riksrevisionens granskning fokuserar på det strategiska arbetet för att främja genomslaget av barnkonventionen. Arbetet omfattar åtgärder för att stödja tolkningen och tillämpningen av barnkonventionen, genom att öka kunskapen om barnets rättigheter i olika verksamheter och genom att se till att barnkonventionens bestämmelser fortsatt ska transformeras i nationell rätt (se avsnitt 2.2.3). Vi konstaterar att regeringen har tagit initiativ till flera relevanta utredningar, till exempel utredningen om barns möjligheter att utkräva sina rättigheter.104 Vidare finns flera exempel på där barnkonventionen fortsatt har transformerats i lagstiftningen. Bland annat beslutade riksdagen under 2021 om lagändringar om ett stärkt barnrättsperspektiv i vårdnadstvister105 samt införandet av barnfridsbrottet.106
3.1.2Regeringen har inte konkretiserat mål eller vad aktörer ska bidra med för att förbättra barnkonventionens genomslag
Vi konstaterar samtidigt att regeringens styrning av genomförandet av barnkonventionen inte är tillräckligt tydlig eller samordnad. Regeringen har inte konkretiserat mål eller resultat som arbetet ska bidra till, eller vad olika aktörer förväntas göra för att bidra till att förbättra genomslaget för barnkonventionen.107 En strategi eller handlingsplan kan bidra till att förtydliga en sådan inriktning.
102T.ex. prop. 2022/23:1 Utgiftsområde 9, s.
103Prop. 2022/23:1, bl.a.: Utgiftsområde 3 Rättsväsendet, avsnitt 3; Utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, avsnitt 6 och 7; Utgiftsområde 12, avsnitt 3; Utgiftsområde 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering, avsnitt 5 och 6; Utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning, avsnitt 3.
104Dir. 2022:35; SOU 2023:40. Andra statliga utredningar med relevans för barnkonventionen är bland annat Utredningen om barn och unga i samhällets vård (SOU 2023:66) samt Utredningen om mer kunskap om barn och elever med funktionsnedsättning i skolväsendet (SOU 2023:95).
105Prop. 2020/21:150 Ett stärkt barnrättsperspektiv i vårdnadstvister.
106Prop. 2020/21:170 Barn som bevittnar brott.
107Jämför Leviner, ”Barnkonventionen som svensk lag – en diskussion om utmaningar och möjligheter för att förverkliga barns rättigheter”, 2018, s.
Riksrevisionen 27
Men regeringens strategi för barnets rättigheter, som riksdagen godkände 2010, är allmänt hållen.
Strategin är tänkt att vara en utgångspunkt för offentliga aktörer på samtliga nivåer i arbetet med att säkerställa barnets rättigheter (se avsnitt 2.3.1). I våra intervjuer framförs att det finns en styrka i att strategin är godkänd av riksdagen och att den uttrycker tydliga principer och ambitioner för barnrättspolitiken.108 Samtidigt innehåller strategin inte någon handlingsplan eller budget. Den preciserar inte heller olika aktörers uppdrag eller förhållande till varandra.109
Vi konstaterar att det är otydligt om strategin i praktiken har någon styrande funktion för barnrättspolitiken idag. Exempelvis uppger företrädare för Barnombudsmannen att strategin har liten påverkan på myndighetens arbete.110 De insatser som regeringen har initierat och redovisat till riksdagen har inte heller på ett tydligt sätt utgått från strategin.111 Till exempel är det otydligt hur regeringens barnrättspolitik förhåller sig till strategins nio principer eller fyra prioriterade områden.112 Även Statskontoret har konstaterat att det är otydligt hur regeringens kunskapslyft har förhållit sig till strategin, och ifrågasätter därför hur styrande strategin är.113
Barnombudsmannen och andra aktörer har efterfrågat att strategin följs upp eller uppdateras, bland annat med hänsyn till att barnkonventionen blivit svensk lag. De framhåller också vikten av att det finns en handlingsplan med åtgärder.114 Regeringen har dock inte följt upp strategin, trots att intentionen var att den ska följas upp regelbundet för att säkerställa att den är effektiv och användbar.115
108
109
110
111
Intervju med företrädare för
Att strategin saknar skrivningar om hur barnrättsarbetet ska gå till tas också upp i våra intervjuer med företrädare för Barnombudsmannen,
Intervju med företrädare för Barnombudsmannen,
Detta trots att strategin anger att ”de insatser som regeringen initierar och genomför inom barnrättspolitiken kommer att utgå från strategin och följas upp och redovisas till riksdagen”.
112Företrädare för Socialdepartementet uppger dock att regeringens barnrättspolitik fortfarande utgår från strategins principer rent innehållsmässigt. Exempelvis finns rubriker i budgetpropositionen som motsvarar principerna, som ”barnets rätt till delaktighet och inflytande” samt ”ett systematiskt och strategiskt arbete”. Strategin är också en utgångspunkt för när ärenden som rör barnrättsfrågor bereds inom Regeringskansliet. Skriftliga svar från Socialdepartementet,
113
114
Statskontoret, Kunskapslyftet för barnets rättigheter, 2023, s.
Barnombudsmannen, FN:s konvention om barnets rättigheter. Tilläggsrapport – Sverige. Sveriges sjätte och sjunde rapportperiod, 2022, s. 8;
115Prop. 2009/10:232, s. 11. I sin rapport till FN:s barnrättskommitté 2021 hänvisar regeringen till att Barnombudsmannen hade ett uppdrag att sprida kunskap om strategin 2012 och att Barnombudsmannen utvärderade sitt arbete 2014. Utvärderingen visade att arbetet gett positiva resultat, till exempel att målgrupperna hade ökad kunskap om strategins innehåll och att de planerat för förändrade arbetssätt. Någon uppföljning av strategins användbarhet eller effektivitet har i övrigt inte gjorts. Se Barnombudsmannen, Uppdrag att sprida den nationella strategin för att stärka barnets rättigheter – redovisning av uppdrag, 2015, s.
28 Riksrevisionen
3.1.3Regeringen redovisar många åtgärder inom barnrättspolitiken, men inte åtgärdernas resultat
Regeringen redovisar åtgärder inom barnrättspolitiken i budgetpropositioner, i rapporteringar till FN:s barnrättskommitté och i skrivelser till riksdagen. I viss mån redogör regeringen även för brister i efterlevnaden av barnets rättigheter och för åtgärder som har vidtagits för att komma till rätta med bristerna.116 Redovisningarna fokuserar dock huvudsakligen på vilka åtgärder som vidtagits, inte åtgärdernas resultat.117 Till exempel saknar redovisningarna till stor del analyser av ifall åtgärderna har bidragit till att komma till rätta med brister i barnkonventionens efterlevnad eller hur de har påverkat olika verksamheter.118 Där regeringen bedömer att vidtagna åtgärder har bidragit till att stärka efterlevnaden av barnets rättigheter saknas förklaring till hur man har kommit fram till detta.119 När uppföljning av och analys av åtgärdernas resultat saknas, innebär det att regeringen får ett begränsat underlag för att utveckla styrningen.
Ett positivt exempel på en mer resultatinriktad uppföljning är dock regeringens uppdrag till Statskontoret att följa upp kunskapslyftet för barnets rättigheter, som redovisades i oktober 2023.120
I samband med beslutet om inkorporering av barnkonventionen 2018 riktade riksdagen ett tillkännagivande till regeringen om att följa upp och vid behov vidta åtgärder för att säkerställa att de grundläggande principerna i barnkonventionen efterlevs och tillämpas i enlighet med svensk rätt.121 Med anledning av tillkännagivandet har regeringen redovisat ett antal åtgärder som vidtagits. Regeringen har därefter i flera skrivelser meddelat att den avsett att återkomma till riksdagen i frågan om uppföljning, bland annat för att beakta resultatet av vidtagna åtgärder inklusive Statskontorets uppföljning av kunskapslyftet.122
3.2Styrningen av Barnombudsmannen har inte varit helt anpassad till deras utökade självständighet
I det här avsnittet redovisar vi iakttagelser om styrningen av Barnombudsmannen.
116Arbetsmarknadsdepartementet, Sveriges kombinerade sjätte och sjunde periodiska rapport till FN:s Kommitté för barnets rättigheter, 2021; prop. 2022/23:1 Utgiftsområde 9, s.
117Regeringen har till exempel inte följt upp hur den vägledning som tagits fram på Regeringskansliet, och som Barnombudsmannen fått i uppdrag att sprida, används eller huruvida den fyller sitt syfte. Se prop. 2022/23:1 Utgiftsområde 9, s.
118Se till exempel prop. 2022/23:1 Utgiftsområde 9, s.
119Se till exempel prop. 2022/23:1 Utgiftsområde 9, s. 190.
120Regeringsbeslut S2022/03183 (delvis); Statskontoret, Kunskapslyftet för barnets rättigheter, 2023.
121Bet. 2017/18:SoU25, rskr. 2017/18:389.
122Skr. 2018/19:75 (S 49), s. 120; skr. 2019/20:75 (A 11), s. 297; skr. 2020/21:75 (A 6), s.
Riksrevisionen 29
3.2.1Trots att Barnombudsmannen ska ha större självständighet, har antalet regeringsuppdrag ökat
Som framgår i kapitel 2, gavs Barnombudsmannen ökad självständighet 2002, bland annat genom att deras mandat bestämdes av riksdagen i lag. Att reglera Barnombudsmannens uppgifter i lag skulle enligt regeringen minska behovet av styrning i regleringsbrevet. Men det skulle samtidigt inte hindra regeringen från att ibland och i samråd med ombudsmannen ge Barnombudsmannen uppdrag.123 Regeringen angav även att för att Barnombudsmannen ska kunna verka effektivt krävs att tillräckliga resurser ställs till myndighetens förfogande.124
Under
Tabell 1 Antal regeringsuppdrag, beviljad respektive använd finansiering för regeringsuppdragen samt Barnombudsmannens förvaltningsanslag
| 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | |
| Regerings- | 6 | 7 | 13 | 13 | 11 |
| uppdrag, antal | |||||
| Bidrag, beviljat, tkr | 14 600 | 10 661 | 15 100 | 12 700 | 10 500 |
| Bidrag, använt, tkr | 13 602 | 10 574 | 11 702 | 12 597 | 10 210 |
| Förvaltnings- | 23 669 | 26 087 | 27 089 | 26 898 | 24 520 |
| anslag, tkr | |||||
Källa: Barnombudsmannens årsredovisningar för
3.2.2Regeringen ger särskild finansiering för uppdragen
Regeringen ger särskild finansiering för regeringsuppdragen, vilket innebär att uppdragen inte finansieras med medel från Barnombudsmannens förvaltningsanslag.127 Regeringen har också justerat formerna för finansieringen av uppdragen över tid, för att ge ökad flexibilitet. Tidigare fick Barnombudsmannen specifika belopp för varje regeringsuppdrag, vilket myndigheten har lyft som problematiskt eftersom det inneburit en ökad administration och detaljstyrning av
123Prop. 2001/02:96, s. 16.
124Prop. 2001/02:96, s. 15.
125Barnombudsmannen, Årsredovisning 2020, s. 7; Barnombudsmannen, Årsredovisning 2022, s. 23.
126Intervjuer med företrädare för Barnombudsmannen,
127Se bl.a. regleringsbreven avseende anslag 5:2 Barnets rättigheter inom utgiftsområde 9.
30 Riksrevisionen
verksamheten, inte minst när uppdragen blev fler till antalet och vissa uppdrag var små.128 Sedan 2021 har regeringen slagit ihop finansieringen till större summor som Barnombudsmannen har kunnat använda för olika kluster av regeringsuppdrag.129 För 2023 slog regeringen ihop finansieringen till en enda större summa som kunde fördelas fritt mellan regeringsuppdragen.130 Under 2023 hade Barnombudsmannen därmed större självbestämmande och därmed större möjlighet att prioritera mellan uppdragen.131
Sedan 2023 har Barnombudsmannen också egen dispositionsrätt till medlen för uppdragen, vilket i viss mån minskar myndighetens administration. Tidigare disponerade Kammarkollegiet över de medel som Barnombudsmannen fick använda för uppdrag. Barnombudsmannen behövde då rekvirera (beställa) medlen från Kammarkollegiet samt redovisa hur medlen hade använts.132
3.2.3Barnombudsmannen uppger att de har begränsat utrymme att arbeta egeninitierat och med kärnuppdraget
Barnombudsmannen menar att deras utrymme för att genomföra kärnuppdraget är för litet. Enligt myndighetsföreträdare är förvaltningsanslaget inte tillräckligt stort, och utrymmet för att använda anslaget har minskat på grund av ökade kostnader.133 Vissa kostnader handlar om administration och är en följd av regeringsbeslut som bland annat syftar till att utnyttja stordriftsfördelar och minska kostnaderna i staten.134 Till exempel ska Barnombudsmannen använda ekonomitjänster från Statens servicecenter. Barnombudsmannen ifrågasätter inte regeringsbesluten i sig, men påtalar att de innebär kostnader som myndigheten inte kan påverka själva. Barnombudsmannen menar också att besluten får större konsekvenser för mindre myndigheter jämfört med större.135
128Intervjuer med företrädare för Barnombudsmannen,
129År 2022 fick Barnombudsmannen exempelvis använda ca 5 500 tkr för att genomföra 6 specifika regeringsuppdrag, ca 1200 tkr för genomförandet av 2 andra regeringsuppdrag och 500 tkr för genomförandet av 1 regeringsuppdrag. Se regeringsbeslut A2021/01745, s.
130Jämför regeringsbeslut A2021/01745, S2022/02829 samt S2023/02889.
131Intervjuer med företrädare för Barnombudsmannen,
132Jämför regleringsbreven avseende anslag 5:2 Barnets rättigheter inom utgiftsområde 9 för åren 2022 respektive 2023. Även för 2024 har Barnombudsmannen egen dispositionsrätt.
133Barnombudsmannen, FN:s konvention om barnets rättigheter, Tilläggsrapport – Sverige, 2022, s.
134Jämför Statens servicecenter, En samordnad ekonomifunktion för statliga myndigheter, Delrapport i regeringsuppdrag om samordning och omlokalisering av myndighetsfunktioner, 2017.
135Barnombudsmannen, FN:s konvention om barnets rättigheter, Tilläggsrapport – Sverige, 2022, s.
Riksrevisionen 31
Barnombudsmannen uppger att de i nuläget är beroende av regeringsuppdragen för att kunna behålla sin personalstyrka och genomföra sitt uppdrag.136 Barnombudsmannen menar därför att den nuvarande styrmodellen – med ett litet förvaltningsanslag och med flera regeringsuppdrag – minskar myndighetens möjlighet att arbeta strategiskt, självständigt och långsiktigt. Bland annat uppger Barnombudsmannen att myndigheten har otillräckligt utrymme att ta egna initiativ till att undersöka var barnkonventionens tillämpning brister och behöver stärkas.137 Även utomstående aktörer har kommenterat att regeringens styrning påverkar Barnombudsmannens oberoende ställning.138
3.3Regeringen har inte anpassat sin styrning av skolmyndigheternas barnrättsarbete
I det här avsnittet redovisar vi iakttagelser om regeringens styrning av skolmyndigheternas barnrättsarbete.
3.3.1Regeringen har inte anpassat sin styrning av barnrättsarbetet efter skolmyndigheternas skilda behov
Granskningen visar att regeringen inte har anpassat sin styrning efter skolmyndigheternas olika verksamheter eller behov, vilket annars brukar vara en framgångsfaktor när regeringen styr tvärsektoriella frågor.139 De uppdrag som rör skolmyndigheternas barnrättsarbete har varit generellt utformade och gett begränsad vägledning om regeringens förväntningar.
Skolmyndigheterna ska enligt sina instruktioner beakta barnkonventionen och barnets bästa i sina verksamheter. Inom ramen för kunskapslyftet för barnets rättigheter har skolmyndigheterna också haft i uppdrag att utveckla sin praktiska tillämpning av barnkonventionen. Uppdragen inom kunskapslyftet var dock generellt utformade, och inte anpassade efter skolmyndigheternas olika verksamheter eller behov. I stället skulle myndigheterna först själva analysera sina behov av att utveckla den praktiska tillämpningen av barnkonventionen inom sina verksamhetsområden och därefter redovisa sitt utvecklingsarbete och uppnådda resultat.140 Det var regeringens uppfattning att såväl behovsanalys som genomförande av utvecklingsarbetet skulle göras av varje ansvarig myndighet.141
136Intervjuer med företrädare för Barnombudsmannen,
137Barnombudsmannen, FN:s konvention om barnets rättigheter. Tilläggsrapport – Sverige. Sveriges sjätte och sjunde rapportperiod, 2022, s.
138
139Statskontoret, Regeringens styrning i tvärsektoriella frågor. En studie om erfarenheter och utvecklingsmöjligheter, 2022, s.
140Uppdragen har givits i respektive myndighets regleringsbrev.
141Jämför regeringsbeslut S2016/07875/FST (delvis), s.
32 Riksrevisionen
3.3.2Styrningen bidrar till att förklara skolmyndigheternas olika förhållningssätt till barnkonventionen
Samtidigt visar granskningen att skolmyndigheterna har olika förhållningssätt till barnkonventionen och att de tillämpar ett barnrättsperspektiv i olika utsträckning i sina verksamheter (se kapitel 5). Regeringen har dock inte följt upp skolmyndigheternas barnrättsarbete närmare och har inte heller anpassat sin styrning för att fånga upp sådana skillnader eller behov.
Till exempel har Skolverket ansett att det är otydligt om myndigheten har i uppdrag att stödja skolor och huvudmän i frågor som rör barnkonventionen.142 Skolverket har därför fokuserat på att stärka tillämpningen av barnkonventionen i sin interna verksamhet, och inte direkt i det utåtriktade arbetet.143 Detta tas även upp i Statskontorets uppföljning av kunskapslyftet.144 Ett fåtal myndigheter fick verksamhetsanpassade uppdrag inom ramen för kunskapslyftet efter att de öppna uppdragen löpte ut. Några av uppdragen handlade om att ta fram kunskapsstöd om barnkonventionen till kommuner.145 Skolmyndigheterna fick dock inga sådana uppdrag.
Granskningen visar också att Skolverkets arbete för att stärka tillämpningen av barnkonventionen i mångt och mycket har stannat av, efter att de slutredovisade sitt uppdrag inom kunskapslyftet 2019. De utvecklingsområden och planerade åtgärder som pekades ut har inte prioriterats. Regeringen har inte följt upp, återkopplat eller ytterligare styrt skolmyndigheternas barnrättsarbete sedan de avslutade sitt deltagande i kunskapslyftet.146 Det innebär att skolmyndigheterna inte har fått signaler om ifall arbetet går i rätt riktning, eller om arbetet bör prioriteras ytterligare.147
3.3.3Styrningen av barnets rättigheter är mer kortsiktig och upplevs mindre prioriterad än andra rättighetsområden
Av våra intervjuer framgår att regeringens styrning av barnets rättigheter skiljer sig från andra rättighetsområden, bland annat avseende uppdragens längd.148 Till exempel hade Skolverket sitt uppdrag inom ramen för kunskapslyftet för barnets rättigheter
142Intervju med företrädare för Skolverket,
143Intervju med företrädare för Skolverket,
144Jämför Statskontoret, Kunskapslyftet för barnets rättigheter, 2023, s. 16, 63.
145Till exempel fick Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd i uppdrag att ta fram stödmaterial om barnkonventionen och att sprida det bland familjerättssekreterare och familjerådgivare i kommuner. Boverket fick i uppdrag att ta fram en vägledning om tillämpningen av barnkonventionen vid fysisk planering, riktad till kommuner, regioner och länsstyrelser.
146Utbildningsdepartementet har inte har gjort någon särskild uppföljning av skolmyndigheternas barnrättsarbete efter att uppdragen slutredovisades, men har tagit del av myndigheternas fortsatta arbete, bland annat genom myndigheternas årsredovisningar. Skriftliga svar från Utbildningsdepartementet, 2023-
147Enligt Statskontoret kan återkoppling via myndighetsdialoger vara viktig för att nå varaktiga resultat. Detta för att signalera att frågan är prioriterad, vilket ger myndigheterna bättre förutsättningar att fortsätta utveckla sin kunskap kontinuerligt och över tid. Se Statskontoret, Regeringens styrning i tvärsektoriella frågor. En studie om erfarenheter och utvecklingsmöjligheter, 2022, s.
148Intervjuer med företrädare för Skolverket
Riksrevisionen 33
under tre år, medan myndigheten har haft uppdrag om jämställdhetsintegrering sedan 2013.149 Också Skolinspektionen och SPSM har fleråriga regeringsuppdrag om jämställdhetsintegrering.150 Även inom funktionshinderspolitiken är uppdragen mer långsiktiga, till exempel är Skolverket både en sektorsmyndighet och en strategimyndighet i regeringens tioåriga strategi inom funktionshinderspolitiken
Flera intervjupersoner upplever även att regeringen signalerar att barnrättsarbetet är mindre prioriterat än andra rättighetsområden – även om barnkonventionen har fått ställning som lag.153 Vidare påpekas att styrningen av och myndigheternas arbete med mänskliga rättigheter fortfarande präglas av stuprörstänkande, och att det därför finns skäl att samordna både styrningen och arbetet mer, så att arbetet med olika rättighetsområden förstärker varandra.154
3.3.4Skolmyndigheterna får även andra regeringsuppdrag som är relevanta för arbetet med barnets rättigheter
Regeringen har också gett skolmyndigheterna flera andra regeringsuppdrag som är relevanta för skolmyndigheternas arbete med barnets rättigheter, även om uppdragen inte tar sikte på skolmyndigheternas praktiska tillämpning av barnkonventionen. Till exempel fick Skolverket i uppdrag att följa upp hur
149Skolverket har varit en av de myndigheter som ingått i Jämställdhet i Myndigheter (JiM) sedan 2013. Sedan dess har Skolverket också haft olika uppdrag inom jämställdhetsintegrering. Se Skolverket, Redovisning av regeringsuppdrag, Skolverkets inriktning för jämställdhetsintegrering
150Regeringskansliet, ”Deltagare i utvecklingsprogrammet JiM
151Regeringsbeslut S2019/02213, S2021/06595.
152Intervjuer med företrädare för Skolverket
153Intervjuer med företrädare för Barnombudsmannen,
154Intervjuer med företrädare för Skolverket
155Regeringsbeslut U2020/03838. Skolverket skulle genomföra uppdraget i samråd med SPSM, Skolinspektionen och andra relevanta aktörer.
156Regeringsbeslut U2021/04947, s. 3. Skolinspektionen skulle genomföra uppdraget i samrådet med Skolverket.
157Regeringsbeslut U2018/02652 (delvis), U2021/03837.
34 Riksrevisionen
genomförs med ett barnrättsperspektiv, att elevers erfarenheter tillvaratas eller att elever med särskilda förutsättningar uppmärksammas.158
3.4Det finns rutiner för att säkerställa ett barnrättsperspektiv i beslut och lagstiftning, men också vissa brister
I det här avsnittet redovisar vi våra iakttagelser om hur regeringen ser till att det finns ett barnrättsperspektiv när lagstiftning och andra beslut arbetas fram.
3.4.1Det finns rutiner för att säkerställa barnets rättigheter i beslut, men också risker för att rutinerna är otillräckliga
För att få genomslag för arbetet med att främja och skydda barnets rättigheter finns en samordningsfunktion för barnrättsfrågor i Regeringskansliet, placerad i Socialdepartementet.159 Alla frågor som rör barnets rättigheter ska gemensamberedas genom samordningsfunktionen, till exempel propositioner, kommittédirektiv och regleringsbrev.160 Varje departement ansvarar för att barnrättsperspektivet återspeglas inom deras respektive arbetsområden. Tjänstepersoner på departementen behöver därmed ha kunskap om barnkonventionen och vad den betyder för deras arbetsområde, för att kunna identifiera när de ska beakta barnets rättigheter eller när det är aktuellt att samråda med samordningsfunktionen. Det finns dock inte någon utbildning på Regeringskansliet om barnets rättigheter. Tidigare fanns en sådan utbildning men den genomförs inte för närvarande.161 Samordningsfunktionen kan bistå departement med information om barnets rättigheter och vilket stöd som finns att tillgå162, men det förutsätter att departementen efterfrågar sådan hjälp.
Samtidigt har intervjupersoner lyft att det förekommer att skolmyndigheterna får regeringsuppdrag som riskerar att få negativa konsekvenser för barn, vilket föranleder frågan om uppdragen har föregåtts av en barnkonsekvensanalys.163 Ett exempel som tas upp gäller ett uppdrag till SPSM om att administrera ett statsbidrag som ger skolor möjlighet att skapa anpassade lärmiljöer med färre elever och hög personaltäthet i grundskolan eller gymnasieskolan. Sådana lärmiljöer är dock omdiskuterade eftersom vissa menar att de kan vara isolerande och stigmatiserande för eleven och därmed innebära risker för elevers lärande och utveckling.164 Statsbidragets utformning kan också innebära att skolor får begränsade möjligheter att bygga upp en långsiktig och behovsanpassad verksamhet. Utbildningsdepartementet uppger att beslutet om
158Exempelvis regeringsbeslut U2015/03990/S, s.
159Möte med företrädare för Socialdepartementet,
160Skriftliga svar från Socialdepartementet,
161Skriftliga svar från Socialdepartementet,
162Skriftliga svar från Socialdepartementet,
163Intervjuer med företrädare för Skolverket,
164Dagens Arena, ”Nytt bidrag ökar skolsegregation och minskar likvärdighet”,
Riksrevisionen 35
statsbidraget inte föregicks av en barnkonsekvensanalys, eftersom det var av mindre omfattning och konsekvenserna kunde bedömas utan en sådan analys.165
3.4.2Barnrättsperspektivet synliggörs inte alltid i underlag till lagändringar inom skolområdet
Vår genomgång av underlag till lagändringar inom skolområdet visar att det varierar hur väl barnrättsperspektivet synliggörs i direktiv, utredningar och propositioner.166
Direktiven anger att barnkonventionen ska beaktas, men är kortfattade
Enligt Socialdepartementet ska statliga utredningar som regel få direktiv om att ha ett barnrättsperspektiv i sina analyser, om utredningen har i uppdrag att lämna förslag som rör barn och unga. Utredningarna ska också få direktiv om att redovisa konsekvenserna av förslagen utifrån barnkonventionen. Det görs också en bedömning167 av om direktiven även ska ange att utredaren ska inhämta barns synpunkter eller föra en dialog med barn.168
Alla direktiv som vi har analyserat, med ett undantag169, efterfrågar också att utredaren ska beakta barnkonventionen. Men skrivningarna om barnets rättigheter är ofta kortfattade och avgränsade till avsnittet om hur utredaren ska redogöra för konsekvenser av sina förslag. Det är också endast ett fåtal av direktiven som anger att utredaren ska inhämta synpunkter från eller föra dialog med barn och elever eller elevorganisationer, trots att utredningarna rör skolan.170
Barnrättsperspektivet är olika framträdande i utredningarna
Barnrättsperspektivet är olika framträdande i de utredningar171 som vi har analyserat. Vissa utredningar har ett väl framskrivet barnrättsperspektiv, exempelvis genom att det finns tydliga resonemang om vilka barnrättsliga avvägningar som har gjorts och hur barns synpunkter har samlats in och beaktats.172 Andra brister i barnrättsperspektiv. Det kan exempelvis handla om att det inte tydligt framgår hur barns synpunkter har
165Beslutet gällde att lägga till det aktuella statsbidraget i en befintlig förordning om statsbidrag till särskilda insatser på skolområdet. Skriftliga svar från Utbildningsdepartementet
166Vi har gått igenom underlag till ett urval av ändringar av skollagen som beslutats
167Inom ramen för rutinerna för gemensamberedning.
168Skriftliga svar från Socialdepartementet,
169Regeringsbeslut U2019/03758/GV. Direktivet anger dock att utredaren ska belysa konsekvenser för elever. Direktivet avser vidare en s.k. bokstavsutredning, dvs. en utredning som genomförs inom Regeringskansliet och inte genom ett uppdrag till en särskilt utredande myndighet.
170I ett direktiv (dir. 2018:32) anges att utredaren ska inhämta synpunkter från organisationer med relevans för uppdraget, exempelvis elevorganisationer. I ett tilläggsdirektiv (dir. 2020:18) anges att utredaren ska inhämta synpunkter från bl.a. elevorganisationer i en specifik fråga. I ett direktiv (dir. 2015:35) anges att kommissionen bör arbeta i dialog med bl.a. enskilda elever. I övriga direktiv anges att utredaren ska inhämta synpunkter från organisationer med relevans för uppdraget.
171Med utredningar menar vi både utredningsbetänkanden (SOU) och promemorior (Ds).
172Ett exempel är betänkandet Bygga, bedöma, betygsätta – betyg som bättre motsvarar elevernas kunskaper, där utredaren tydligt redovisar hur elevers synpunkter har inhämtats på olika sätt under arbetet, vad som framkommit i dessa samtal och hur utredningen har beaktat elevernas synpunkter. SOU 2020:43. Se även Barnombudsmannen, Remissvar. Bygga, bedöma, betygssätta – betyg som bättre motsvarar elevernas kunskaper (SOU 2020:43), 2020.
36 Riksrevisionen
samlats in, eller att resonemang om hur lagförslagen påverkar barn är otillräckligt redovisade.173
Både Barnombudsmannen och
Regeringen har också framhållit betydelsen av att barnets rättigheter beaktas redan på utredningsstadiet och synliggörs i utredningsbetänkanden, eftersom det kan ge ett bättre underlag i det efterföljande lagstiftningsarbetet.176 Men det finns inget metodstöd för barnkonsekvensanalyser utformat för utredningar. Företrädare för Socialdepartementet anger i stället att vid förordnande av experter och sakkunniga i statliga utredningar som rör barn och unga, beaktas även behovet av personer med kunskaper om barnets rättigheter i utredningen. Företrädarna hänvisar också till Barnombudsmannens generella metodstöd som kan användas av olika typer av verksamheter, däribland utredningar.177
Olika bedömningar av vad som är förenligt med barnkonventionen synliggör konventionens tolkningsutrymme
Bland de underlag som vi har analyserat förekommer att utredare, regeringen och remissinstanser gör olika bedömningar av vad som är förenligt med barnkonventionen. Två av de propositioner som vi har analyserat innehåller förslag som bland annat Barnombudsmannen har avstyrkt.178 Barnombudsmannen avstyrkte förslagen med hänvisning till att barns åsikter inte tillräckligt tydligt har beaktats, att man ifrågasätter utredarens bedömning av barnets bästa eller att man anser att förslagen på olika sätt riskerar att leda till negativa konsekvenser för barn.179
173Se exempelvis Ds 2021:13 Nationell plan för trygghet och studiero, som kritiserats av Barnombudsmannen för att utredaren inte i tillräcklig utsträckning inhämtat och redogjort för barn och ungas röster och perspektiv, samt för att Barnombudsmannen inte anser att förslag om att all skolpersonal ska kunna ingripa fysiskt för att avvärja våld, kränkningar eller ordningsstörningar är förenligt med barnkonventionen.
Barnombudsmannen, Remissvar, Nationell plan för trygghet och studiero (Ds 2021:13), 2021.
174Barnombudsmannen, FN:s konvention om barnets rättigheter, Tilläggsrapport – Sverige, 2022, s. 7 och 12;
175Prop. 2017/18:186, s. 92, 94. Se även t.ex. Barnombudsmannen, Remissvar. Kampen om tiden – mer tid till lärande, SOU 2021:30, 2021; Barnombudsmannen, Remissvar. Betänkandet (SOU 2021:11) Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd- och elevhälsoarbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning, 2021.
176Prop. 2017/18:186 s. 95.
177Skriftliga svar från Socialdepartementet,
178Prop. 2021/22:160 och prop. 2020/21:58. Se t.ex.: Barnombudsmannen, Remisspromemoria om möjlighet till betyg från årskurs 4 – efter försöksverksamheten, 2020; Barnombudsmannen, Remissvar Nationell plan för trygghet och studiero (Ds 2021:13), 2021; Lärarförbundet, Yttrande över promemorian Möjlighet till betyg från årskurs 4 – efter försöksverksamheten; SPSM, Svar på remiss gällande Nationell plan för trygghet och studiero (Ds 2021:13); SPSM, Svar på remiss gällande promemorian Möjlighet till betyg från årskurs 4 – efter försöksverksamheten; Sveriges Elevråd, Yttrande över remisspromemoria om möjlighet till betyg i årskurs 4.
179Barnombudsmannen, Remisspromemoria om möjlighet till betyg från årskurs 4 – efter försöksverksamheten, 2020; Barnombudsmannen, Remissvar Nationell plan för trygghet och studiero (Ds 2021:13).
Riksrevisionen 37
I propositionerna håller regeringen dock fast vid att förslagen i fråga är förenliga med barnkonventionen och uppger att ytterligare utredning inte är nödvändig. I stället upprepar regeringen skälen för lagförslagen och de argument som framgått av betänkandet eller promemorian.180 I ett av fallen, som handlar om ifall det är förenligt med barnkonventionen att skolpersonal ska kunna ingripa fysiskt i vissa situationer, bemöter regeringen invändningarna med en genomgång av berörda artiklar i barnkonventionen, FN:s barnrättskommittés allmänna kommentarer om artiklarna och befintlig rättspraxis.181 Att olika aktörer gör olika bedömningar av vad som är förenligt med barnkonventionen synliggör konventionens tolkningsutrymme och hur det kan försvåra genomförandet av den.
Flera aktörer efterfrågar tydligare regler för barnkonsekvensanalyser
Flera aktörer har framfört att det behövs tydligare regler för när och hur barnkonsekvensanalyser ska genomföras och redovisas i bland annat statliga utredningar. Till exempel föreslog Barnrättighetsutredningen, som utredde frågan om inkorporeringen av barnkonventionen, att kommittéförordningen182 skulle ändras i detta avseende.183 Vidare har Finansdepartementet 2022 tagit fram ett förslag för en ny förordning om statliga konsekvensutredningar.184 Förslaget innehåller inga nya regler för barnkonsekvensanalyser.185 Förslaget har remitterats och bereds just nu inom Regeringskansliet. Bland remissvaren efterfrågar flera remissinstanser tydligare regler för barnkonsekvensanalyser.186
3.4.3Regeringen har olika forum för att inhämta barns synpunkter i frågor som rör dem
För att se till att det finns ett barnrättsperspektiv i ärenden och beslut behöver regeringen också ta tillvara barns och ungas egna erfarenheter där det är relevant. Regeringen och Regeringskansliet har olika forum för detta, till exempel följande.
•Regeringskansliet har sakråd och hearings eller andra möten med företrädare för barn- och ungdomsorganisationer eller barn med särskilda erfarenheter inom ramen för vissa ärenden.187
180Prop. 2021/22:160, t.ex. s.
181Prop. 2021/22:160,
182Kommittéförordning (1998:1474).
183SOU 2016:19, s.
184Ds 2022:22. Den föreslagna förordningen skulle gälla för kommittéer som tillkallats på grund av ett regeringsbeslut och som har ett utredningsuppdrag, för särskilda utredare och för andra förvaltningsmyndigheter under regeringen.
185Det står dock att konsekvensutredningar kan behöva innefatta beskrivningar om hur förslag eller beslut är förenliga med konventionsåtaganden angående bland annat personer med funktionsnedsättning och barn. Se Ds 2022:22, s. 91.
186Barnombudsmannen, Remissvar. Bättre konsekvensutredningar (Ds 2022:22), 2022; BRIS, Bättre konsekvensutredningar, 2023; Rädda Barnen, Remissvar Ds 2022:22 Bättre konsekvensutredningar, 2022; SPSM, Yttrande över Bättre konsekvensutredningar (Ds 2022:22), 2022.
187Några exempel är följande. Socialdepartementet har hållit sakråd i samband med beredningen av regeringens rapport till FN:s barnrättskommitté. Utbildningsdepartementet har bjudit in elevorganisationer till möten i samband med
38 Riksrevisionen
•Regeringen har regelbundna möten med Barnrättsdelegationen som är ett forum för dialog mellan regeringen och civilsamhällesorganisationer som arbetar med barnets rättigheter. I delegationen ingår några barn- och ungdomsledda organisationer.188 Andra departement kan bjudas in om mötet rör deras ansvarsområden.189 Utbildningsdepartementet har inte deltagit.190
•Regeringskansliet har ett ungdomspolitiskt råd där barn- och ungdomsledda organisationer ingår.191
•Organisationer som företräder barn och elever är i vissa fall remissinstanser.192
3.5Det finns risker kopplade till barns möjligheter att utkräva sina rättigheter på skolområdet
Möjligheterna är utkräva sina rättigheter är en viktig del av barnkonventionen. Flera av våra intervjupersoner har uppmärksammat frågan om barns möjligheter att framföra klagomål och utkräva sina rättigheter i Sverige, däribland på skolområdet. De ser vissa risker som dels handlar om huvudmannens ansvar för att ha en fungerande klagomålshantering, dels om att det finns många olika aktörer som ansvarar för att hantera olika typer av klagomål.193 Vi beskriver detta nedan samt även i avsnitt 5.3.2 som handlar om Skolinspektionen.
3.5.1Huvudmannen har huvudansvar för att ta emot och utreda klagomål enligt skollagen
Möjligheterna att påtala brister eller överklaga beslut i skolan skiljer sig åt beroende på vad saken gäller. Men ansvaret för att ta emot och utreda klagomål mot utbildningen ligger i första hand på huvudmannen.194 Elever och vårdnadshavare ska därför i första hand vända sig till rektorn och därefter till huvudmannen.195
Huvudmannens ansvar förtydligades genom en ändring i skollagen som trädde i kraft den 1 augusti 2022. Efter ändringen är det även huvudregel att Skolinspektionen enbart får inleda tillsyn som rör en enskild elev, om den enskilde först har anmält klagomålet till huvudmannen och huvudmannen har fått möjlighet att agera.196
188Delegationen leds av statsrådet med ansvar för barnrättspolitiken. Exempel på teman som togs upp vid delegationens möten under 2022 var den nationella handlingsplanen för genomförandet av den europeiska barngarantin i Sverige, hur barn påverkas av Rysslands aggression mot Ukraina och utredningen om möjligheter att klaga och utkräva sina rättigheter enligt barnkonventionen. Se prop. 2022/23:1 Utgiftsområde 9, s. 185.
189Regeringsbeslut S2016/02760/FST; skriftliga svar från Utbildningsdepartementet,
190Skriftliga svar från Utbildningsdepartementet,
191Regeringsbeslut U2011/2833. Rådet leds av statsrådet med ansvar för ungdomsfrågor.
192Skriftliga svar från Socialdepartementet,
193Intervjuer med företrädare för Barnombudsmannen,
19426 kap. 3 a § skollagen.
195Skolinspektionen, ”Missförhållanden i skolan”, hämtad
19626 kap. 3 a § skollagen. Se även prop. 2021/22:160, s. 18,
Riksrevisionen 39
Intervjupersoner tar upp att det innebär risker, även om det i de flesta fall är fördelaktigt att klagomål mot utbildningen i första hand ska hanteras av huvudmannen. Bland annat riskerar barn och elever att inte få tillgång till en opartisk prövning, inte minst på skolor med mindre huvudmän.197 Detta togs även upp av remissinstanser när lagförslaget bereddes.198 Utredningen om barns möjligheter att utkräva sina rättigheter lyfte samma problematik och konstaterade att det därför kan ifrågasättas om klagomålshanteringen i alla situationer kan anses utgöra ett effektivt rättsmedel.199 Utredningen bedömde dock att den nya klagomålshanteringen behöver ha varit i funktion under en tid för att kunna utvärderas i ett senare skede.200
3.5.2 Klagomål på skolområdet handläggs av flera olika aktörer
Utredningen redogjorde också för att det utöver huvudmannen finns många aktörer som har ansvar för att utreda olika former av missförhållanden i skolan eller hantera överklaganden av beslut.201 Det kan vara svårt för elever och vårdnadshavare att veta vart de ska vända sig och vem som kan utkrävas på ansvar.202 Detta har tagits upp även i våra intervjuer. En fråga som tas upp särskilt är att det finns oklarheter i ansvarsfördelningen mellan Skolinspektionen, Barn- och elevombudet (BEO) och DO, vilket kan försvåra för elever och vårdnadshavare att hamna rätt och även göra att ärenden riskerar att hamna mellan stolarna.203
3.6 Kvarstående problem med kunskap och tillämpning
Våra intervjuer visar att det finns en samsyn om att de viktigaste utmaningarna med att genomföra barnkonventionen handlar om brister i tillämpningen. Det förklaras av att det är svårt att tillämpa barnkonventionen i praktiken, att det fortfarande saknas kunskap om vad barnets rättigheter innebär samt att efterlevnaden ytterligare försvåras av bristande organisatoriska förutsättningar.
197Intervjuer med företrädare för Barnombudsmannen
Diskrimineringsombudsmannen
198Till exempel Skolinspektionen, Yttrande över departementsskrivelsen Nationell plan för trygghet och studiero (Ds 2021:13), 2021; SPSM, Svar på remiss gällande Nationell plan för trygghet och studiero (Ds 2021:13), 2021, s.2. Se även Ds 2021:13 Nationell plan för trygghet och studiero, s. 155; prop. 2021/22:160,
199SOU 2023:40, s.
200SOU 2023:40, s. 431.
201T.ex. Skolinspektionen, BEO, DO, Inspektionen för vård och omsorg, Skolväsendets överklagandenämnd och förvaltningsdomstolar.
202SOU 2023:40, s.
203SOU 2023:40, s.
40 Riksrevisionen
3.6.1Lagen om barnkonventionen har gett viss tyngd åt barnrättsarbetet, men mervärdet av lagen diskuteras
Beslutet att göra barnkonventionen till svensk lag syftade till att ytterligare tydliggöra att konventionen är gällande i alla delar av samhället och i alla verksamheter som rör barn. Flera intervjupersoner i granskningen bekräftar också att inkorporeringen av barnkonventionen har bidragit till att öka medvetenheten om barnets rättigheter i många offentliga verksamheter. Flera intervjupersoner menar att lagen om barnkonventionen gav en tydlig signal om att barnets rättigheter ska beaktas, vilket bland annat har bidragit till en ökning av kompetenshöjande satsningar och att barnkonsekvensanalyser i högre utsträckning görs inför beslut som påverkar barn.204
Samtidigt har inte alla förväntningar om en snabbare utveckling av barnrättspolitiken fullt ut infriats. Inom många verksamheter finns en fortsatt osäkerhet kring hur man förväntas tillämpa lagen om barnkonventionen i praktiken, bland annat avseende hur den ska vägas mot annan lagstiftning.205 Därtill finns en osäkerhet kring vad lagen betyder för verksamheter där barnkonventionen redan är transformerad i gällande regelverk, som skolan (se avsnitt 5.4.1). Flera intervjupersoner tar upp att lagen om barnkonventionen inom vissa verksamheter inte tas på allvar eller att den ses som en lag som man kan välja att inte följa.206
3.6.2Svårigheter att tolka och tillämpa barnkonventionen påverkar efterlevnaden
Som vi har beskrivit tidigare har flera aktörer under lång tid påtalat att svårigheter att tolka och tillämpa barnkonventionen riskerar att påverka efterlevnaden (se avsnitt 2.2.2). Flera av barnkonventionens artiklar är allmänt hållna och ger därför ett stort tolkningsutrymme.207 Eftersom konventionen saknar förarbeten och dess ställning i förhållande till annan lagstiftning inte är reglerad, är det särskilt viktigt att rättspraxis utvecklas för att ge vägledning till hur barnkonventionen bör tolkas. Rättspraxis tar dock tid att utvecklas.208
204Exempelvis intervjuer med företrädare för Barnombudsmannen
205Exempelvis intervjuer med företrädare för Barnombudsmannen
206Intervjuer med företrädare för Barnombudsmannen
Länsstyrelserna
207JO, Yttrande över Barnrättighetsutredningens betänkande Barnkonventionen blir svensk lag (SOU 2016:19), 2016; JK, Remissyttrande över betänkandet Barnkonventionen blir svensk lag (SOU 2016:19), 2016; SOU 2016:19,
s.
208Intervjuer med företrädare för Barnombudsmannen,
Riksrevisionen 41
När Barnkonventionsutredningen kartlade svensk lagstiftning och praxis i förhållande till barnkonventionen, konstaterade utredaren att svensk lag förvisso överensstämmer med konventionen i stor utsträckning, men att tolkningssvårigheter och brister i tillämpningen kvarstår.209 Vår granskning tyder på att det fortfarande gäller. Av våra intervjuer framgår att barnkonventionen ställer krav på komplicerade tolkningar och avvägningar som kan vara svåra att genomföra, i synnerhet för personer som inte är jurister och som arbetar inom pressade verksamheter – som skolpersonal eller handläggare inom socialtjänsten. Som exempel på vad som är svårt nämns att tillämpare av barnkonventionen förväntas ta hänsyn till olika lagstiftningar parallellt, inhämta barns synpunkter, väga olika tolkningar om barnets bästa – inklusive barnets eget perspektiv – mot varandra, samt avgöra och redogöra för om barnets bästa eller andra intressen bör väga tyngst.210 Även chefer och förtroendevalda behöver kunskap för att kunna avgöra när och hur barnets rättigheter ska beaktas i beslut som påverkar barn.211
Samtidigt menar sakkunniga som har intervjuats i granskningen att det är problematiskt att genomförandet av barnkonventionen i Sverige till stor del har kommit att handla om konventionens grundprinciper och i synnerhet om principen om barnets bästa. De menar att prövningar av barnets bästa handlar om subjektiva bedömningar som enkelt kan riktas för att tjäna syften som inte har med barns behov eller rättigheter att göra.212
Vår granskning bekräftar också att flera verksamhetsområden fortfarande väntar på rättspraxis.213 Även om det har blivit vanligare att domstolsbeslut hänvisar till barnkonventionen, tycks det ofta göras nominellt – utan redovisning av hur barnets rättigheter faktiskt har beaktats i besluten.214
3.6.3Viktigt med fortsatta kunskapsstöd till kommuner, regioner och rättsväsendet
Av våra intervjuer framgår att det är viktigt med fortsatta kunskapshöjande satsningar bland annat gentemot kommuner, regioner och verksamheter som möter barn eller som arbetar med verksamheter som berör barn – däribland rättsväsendet. Intervjupersoner betonar att sådana satsningar behöver vara verksamhetsanpassade och ges återkommande samt på olika nivåer för att göra konkret och långsiktig skillnad. I vissa fall menar intervjupersoner att det även behövs tydligare lagtexter och
209SOU 2020:63, volym 1, s.
210Exempelvis intervjuer med företrädare för Barnombudsmannen
211Intervjuer med företrädare för SPSM
212Intervjuer med sakkunniga
213Intervjuer med sakkunniga
214Intervjuer med företrädare för Barnombudsmannen,
42 Riksrevisionen
tydligare verksamhetsanpassade kunskapsstöd med fokus på barnkonventionens tillämpning.215
Statskontoret konstaterar i sin uppföljning av kunskapslyftet om barnets rättigheter att statens stöd till kommuner och regioner behöver utvecklas, inklusive stödet till kommun- och regionledningar. Statskontoret skriver att behovet av ett fortsatt kunskapslyft är störst i kommunerna, bland annat eftersom de ansvarar för flera verksamheter som i hög grad påverkar barns levnadsvillkor.216
Både Statskontoret och Barnombudsmannen har också uppmärksammat att regeringens kunskapslyft inte har nått rättsväsendet i tillräcklig utsträckning och att Domstolsverket inte har ingått i kunskapslyftet. Statskontoret, Barnombudsmannen, Utredningen om barns möjligheter att utkräva sina rättigheter samt FN:s barnrättskommitté har alla efterfrågat kunskapsinsatser riktade mot rättsväsendet.217
Samtidigt påminner flera intervjupersoner om att det behöver finnas organisatoriska förutsättningar för att ta emot och tillämpa kunskap om barnets rättigheter och omsätta den till praktik. Verksamheter med pressad budget, personalbrist, hög personalomsättning och liknande utmaningar kommer att ha svårt att fullt ut efterleva barnkonventionen oavsett hur lagar och kunskapsstöd är utformade.218
215Exempelvis intervjuer med företrädare för länsstyrelserna
216
217
Statskontoret, Kunskapslyft för barnets rättigheter, 2023, s.
Barnombudsmannen, FN:s konvention om barnets rättigheter. Tilläggsrapport – Sverige. Sveriges sjätte och sjunde rapportperiod, 2022, se t.ex. s. 4 och 5; SOU 2023:40, s. 499; Statskontoret, Kunskapslyft för barnets rättigheter, 2023, s. 65; FN:s kommitté för barnets rättigheter, Sammanfattande slutsatser och rekommendationer om Sveriges kombinerade sjätte och sjunde periodiska rapport, 2023, s. 13. Företrädare för Socialdepartementet uppger att Domstolsakademin fortlöpande erbjuder utbildningar i olika barnrättsfrågor, för att säkerställa ett barnrättsperspektiv i domstolarna. Skriftliga svar från Socialdepartementet,
218Exempelvis intervjuer med företrädare för Barnombudsmannen,
Riksrevisionen 43
4 Barnombudsmannen
I kapitlet redovisar vi våra iakttagelser för delfråga 2: Är Barnombudsmannens insatser för att driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden av barnkonventionen effektiva?219
Först beskriver vi hur Barnombudsmannen arbetar med sina olika uppdrag (avsnitt 4.1). Därefter redovisar vi våra iakttagelser om Barnombudsmannens rapporter, insamling av rättspraxis och arbete med att sammanställa statistik (avsnitt
Våra iakttagelser i korthet
Barnombudsmannen är en liten myndighet som har ambitionen att arbeta strategiskt med sina uppdrag utifrån sina förutsättningar. Granskningen visar dock att det finns brister i Barnombudsmannens insatser med att driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden av barnkonventionen. Vi ser bland annat följande:
•Flera av Barnombudsmannens rapporter innehåller slutsatser och förslag som är otillräckligt underbyggda. Flera förslag till regeringen saknar utvecklade resonemang om vad som behöver förändras och varför. Det gör det svårt att värdera hur viktiga förslagen är för att barnets rättigheter ska tillgodoses. Bristerna gäller särskilt för rapporter för
•Barnombudsmannen samlar systematiskt in rättspraxis om barnkonventionen i en databas och sprider kunskap om detta, i enlighet med regeringsuppdrag. Men Barnombudsmannen har avgränsat arbetet så att myndigheten ibland samlar in avgöranden som har låg relevans, samtidigt som andra mer relevanta avgöranden riskerar att förbises. Insamlingen riskerar därmed att ge en begränsad bild av rättsutvecklingen och begränsad vägledning för aktörer som söker stöd i rättstillämpningen. Det går därför att ifrågasätta om avgränsningarna är ändamålsenliga, och om databasen som arbetsform är effektiv för att följa och analysera rättsutveckling och rättspraxis.
•Barnombudsmannen har sedan 2021 inte genomfört uppgiften att sammanställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor, som är en uppgift enligt lagen om Barnombudsman. Barnombudsmannen uppger att myndigheten är bättre lämpad för att analysera statistik ur ett barnrättsperspektiv, än för att sammanställa statistik och tillgängliggöra den för externa aktörer.
219Vi har granskat Barnombudsmannens insatser med att driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden av barnkonventionen, med fokus på insatser för att följa upp och utvärdera tillämpningen av barnkonventionen och föreslå åtgärder (se avsnitt 1.2). Det innebär att vi inte har fördjupat oss i Barnombudsmannens insatser för att stödja aktörer och att sprida kunskap.
44 Riksrevisionen
4.1Så arbetar Barnombudsmannen med att driva på och bevaka efterlevnaden av barnkonventionen
I det här avsnittet beskriver vi översiktligt hur Barnombudsmannen arbetar.
4.1.1Barnombudsmannen är en liten myndighet med ambitionen att arbeta strategiskt med sina uppdrag
Barnombudsmannen är en liten myndighet som tidvis har haft en hög personalomsättning. Myndigheten hade i genomsnitt 28 anställda år 2022. Samma år lämnade 12 personer sina anställningar och personalomsättningen var 18 procent.220 Kostnaderna var cirka 35 miljoner kronor där 70 procent finansierades av förvaltningsanslag och 30 procent av bidrag för regeringsuppdrag.221
Barnombudsmannen har i flera sammanhang uppgett att myndighetens förvaltningsanslag är för litet och att regeringens styrning genom regeringsuppdrag påverkar förutsättningarna för att arbeta självständigt och långsiktigt (se kapitel 3). Ett sätt för Barnombudsmannen att hantera utmaningarna är att genomföra regeringsuppdragen strategiskt så att de gör nytta för olika delar av organisationen och på längre sikt.222 Det finns därmed en ambition att arbeta integrerat med regeringsuppdragen och kärnuppdraget223 så att de bidrar till varandra. Att arbeta på det sättet kan bidra till ett mer effektivt arbete, exempelvis genom att risken för dubbelarbete minskar. Vi konstaterar dock att det integrerade arbetssättet samtidigt gör det svårt att bedöma hur systematiskt Barnombudsmannen arbetar, och hur effektivt myndigheten använder sina medel.
4.1.2Barnombudsmannen driver på och bevakar genomförandet av barnkonventionen på olika sätt
Företrädare för Barnombudsmannen beskriver att vissa av myndighetens arbetsområden bidrar till att både bevaka efterlevnaden av konventionen och att driva på genomförandet. Till exempel bevakar Barnombudsmannen efterlevnaden av konventionen genom sin årsrapport, genom att samla rättspraxis och genom andra regeringsuppdrag. Dessa arbetsområden bidrar samtidigt till att driva på genomförandet, till exempel genom de förslag som lämnas i årsrapporterna. Det pådrivande arbetet sker även genom Barnombudsmannens nätverk, genom medverkan i media och i externa konferenser samt genom det stöd som Barnombudsmannen ger till myndigheter, kommuner och regioner.224
220Barnombudsmannen, Årsredovisning 2022, 2023, s.
221Barnombudsmannen, Årsredovisning 2022, 2023, s. 4.
222Till exempel intervjuer med företrädare för Barnombudsmannen,
223Det vill säga uppgifter enligt lagen om Barnombudsman och enligt instruktionen.
224Intervjuer med företrädare för Barnombudsmannen,
Riksrevisionen 45
Barnombudsmannens remissarbete och medverkan i statliga utredningar uppges också vara viktiga och omfattande delar av myndighetens verksamhet.225 Även dessa uppges bidra till att både bevaka hur konventionen efterlevs och tillämpas i lagstiftningsprocesser och att driva på genomförandet av konventionen.
I intervjuer uppger företrädare att delar av Barnombudsmannens pådrivande arbete inte syns eller uppmärksammas för utomstående, eftersom det kan handla om att exempelvis ge stöd till journalister eller att föra dialog med myndigheter som brister i efterlevnaden av barnets rättigheter. Sådan dialog genomförs idag utan att det uppmärksammas av andra än de myndigheter som berörs.226
Barnombudsmannen har prioriterat att utveckla sin utredningsverksamhet och sitt arbete med att följa upp tillämpningen av barnkonventionen de senaste åren.227 Som följd har myndigheten bland annat prioriterat bort att arrangera vissa externa evenemang, som Barnrättsdagarna och seminarier på Almedalen.
4.2Barnombudsmannens slutsatser och förslag är otillräckligt underbyggda i flera rapporter
I det här avsnittet redovisas våra iakttagelser om Barnombudsmannens rapporter.
4.2.1Rapporterna anses viktiga för att driva på genomförandet, men flera förslag är otillräckligt underbyggda
Barnombudsmannens årsrapporter ska belysa de frågor gällande barn och unga som ombudsmannen anser att regeringen behöver känna till.228 Årsrapporten är ett sätt för Barnombudsmannen att systematiskt följa upp och utvärdera tillämpningen av barnkonventionen och att, genom de förslag som lämnas, driva på genomförandet. Både Barnombudsmannen och företrädare för Regeringskansliet anser att årsrapporterna, och myndighetens andra rapporter, är viktiga för dessa syften.229
Vår granskning visar dock att rapporterna innehåller flera slutsatser som är svåra att härleda och förslag som är otillräckligt motiverade. I flera av rapporterna som vi har granskat saknas tillräckliga analyser som kopplar rapporternas iakttagelser till deras slutsatser och förslag. Flera förslag är också allmänt hållna och saknar utvecklade resonemang om vad som behöver förändras och varför.230 Det gör det svårt att värdera
225Barnombudsmannen deltog som expert i
226Till exempel intervju med företrädare för Barnombudsmannen,
227Intervju med företrädare för Barnombudsmannen,
2284 § lagen om Barnombudsman.
229Barnombudsmannen, Årsredovisning 2022, 2023, s. 10 och 21; intervjuer med företrädare för Barnombudsmannen,
230Barnombudsmannen, Blir det nån skillnad – eller säger vi det här helt i onödan? Barnkonventionen i barns vardag, Barnombudsmannens årsrapport 2022, 2022; Barnombudsmannen, Jag hade vitt hjärta. Tidiga samhällsinsatser för att stärka barn och förebygga kriminalitet, Barnombudsmannens årsrapport 2023, 2023, Barnombudsmannen, Barns och ungas erfarenheter av delaktighet och inflytande i genomförandet av minoritetspolitiken, 2023.
46 Riksrevisionen
hur viktiga förslagen är för att stärka barnets rättigheter, och begränsar möjligheterna för att rapporterna kommer till nytta som underlag för att driva på genomförandet av barnkonventionen. Bristerna gäller i högre utsträckning för årsrapporterna
Ett exempel är att Barnombudsmannen i årsrapporten 2023 föreslår att socialtjänstlagen reformeras utifrån ett barnrättsperspektiv och att skyddsnätet för barn förbättras, bland annat genom att orosanmälningar till socialtjänsten görs sökbara. Men rapporten saknar beskrivningar av vilka brister, exempelvis i socialtjänstlagens nuvarande skrivningar, som föranleder förslagen. Likaså saknas en redogörelse för problemen med det nuvarande systemet för orosanmälningar, exempelvis att anmälningar inte är sökbara och vilka konsekvenser det får, som skulle behövas för att motivera förslagen i rapporten.233 I flera fall saknas också triangulering i form av hänvisning till aktuella källor och till andra, pågående arbeten som rör samma frågor och som antingen styrker eller motsäger det som tas upp.234 Därtill saknar flera av rapporterna en tillfredsställande redovisning av källor och metod.235
4.2.2Barnombudsmannen involverar barn i utredningar, men redovisning och analys av barnens åsikter kan förbättras
Barnombudsmannen involverar regelbundet barn som informanter eller referenspersoner i sina rapporter. Att involvera barn och att utveckla metoderna för det är prioriterat på myndigheten.236 I samtliga rapporter som vi granskat framgår också att barn har deltagit som informanter. I flera fall finns även hänvisningar till andra undersökningar där barn har varit informanter.
Barnombudsmannen redogör för barnens åsikter genom sammanställningar och citat. Men i vissa rapporter saknas en tydlig analys av barnens åsikter, till exempel en
231Detta trots att relativt mycket resurser lagts på dem: Barnombudsmannens kostnader för årsrapporterna 2022 respektive 2023 var cirka 1870 tkr och 2450 tkr.
232I årsrapporten 2024 rekommenderar Barnombudsmannen exempelvis att regeringen vidtar åtgärder för att införa psykisk hälsa som en obligatorisk del av läroplanen. Rekommendationen utvecklas dock inte i någon del av rapporten. En annan rekommendation handlar om att ge alla barn möjlighet till viss behandling genom elevhälsan. Att elevhälsan är viktig framgår på flera ställen i rapporten, men det står inget om det som rekommendationen avser. Se Barnombudsmannen, Hur dåligt måste man må egentligen? Samhällets insatser för att främja barns psykiska hälsa, Barnombudsmannens årsrapport 2024, 2024. Årsrapporten 2024 publicerades samtidigt som Riksrevisionen slutbehandlade denna granskningsrapport.
233Barnombudsmannen, Jag hade vitt hjärta. Tidiga samhällsinsatser för att stärka barn och förebygga kriminalitet, Barnombudsmannens årsrapport 2023, 2023.
234Till exempel saknar ovanstående exempel hänvisningar till aktuella och relaterade arbeten hos regeringen och andra aktörer. Exempelvis SOU 2020:47 samt Socialstyrelsens problematisering och rekommendationer om sökbarhet i Socialstyrelsen, Anmälningar om barn som far illa eller misstänks fara illa 2021 Uppföljning och analys av utvecklingen, 2022 och Socialstyrelsen, Att göra anmälningar som gäller barn sökbara. Rättsliga förutsättningar för personuppgiftsbehandling, 2019.
235Det kan betyda att det saknas redogörelse för hur Barnombudsmannen har valt ut källor och informanter, hur olika aktörer har involverats i arbetet och hur materialet har analyserats. Vissa avsnitt saknar källhänvisningar och flera av de granskade publikationerna saknar en referenslista.
236Intervjuer med företrädare för Barnombudsmannen
Riksrevisionen 47
tematisering av åsikterna, diskussion om vad de betyder för rapportens frågeställningar eller triangulering med andra källor.237 Det framkommer generellt inte hur barnens åsikter har beaktats i arbetet. Där barn har medverkat som referenspersoner framgår inte hur barnens synpunkter har påverkat rapporternas inriktning eller utformning.238
4.3Insamlingen av rättspraxis har varit systematisk
I det här avsnittet redovisas våra iakttagelser om Barnombudsmannens arbete med att samla rättspraxis.
4.3.1Barnombudsmannen samlar rättspraxis och sprider information om den till sina målgrupper
Barnombudsmannen har sedan 2020 ett regeringsuppdrag att samla rättspraxis avseende barnkonventionen i en databas.239 Syftet enligt Barnombudsmannen är att följa och analysera rättsutvecklingen och att sprida kunskap om den. I förlängningen ska det bidra till att rättsutvecklingen uppmärksammas och påverkas så att barnkonventionen får större genomslag i rättstillämpningen och att barnets rättigheter enligt konventionen tas till vara i större utsträckning.240
Barnombudsmannen har avgränsat insamlingen till avgöranden från domstolar i högsta instans och där barnkonventionen är omnämnd.241 Huvudfokus ligger på avgöranden från svenska domstolar.242 Det finns drygt 300 avgöranden i databasen varav cirka 150 är från svenska domstolar. Databasen innehåller avgöranden från både före och efter år 2020, när barnkonventionen blev lag.
237T.ex. Barnombudsmannen, Dom tror att dom vet bättre. Barnet som rättighetsbärare, 2020; Barnombudsmannen, Jag hade vitt hjärta. Tidiga samhällsinsatser för att stärka barn och förebygga kriminalitet, Barnombudsmannens årsrapport 2023, 2023.
238Barnombudsmannen, Jag hade vitt hjärta. Tidiga samhällsinsatser för att stärka barn och förebygga kriminalitet, Barnombudsmannens årsrapport 2023, 2023, s. 34. Redovisningen är dock bättre i Barnombudsmannen, Hur dåligt måste man må egentligen? Samhällets insatser för att främja barns psykiska hälsa, Barnombudsmannens årsrapport 2024, 2024.
239Se regeringsbeslut A2019/02323, A2019/02296 samt efterföljande regleringsbrev för åren
Se Barnombudsmannen, Budgetunderlag för
240Barnombudsmannen, Redovisning Barnombudsmannens rättsdatabas, 2021, s. 3.
241Se Barnombudsmannen, Redovisning Barnombudsmannens rättsdatabas, 2021, s.
242Domstolarna är Högsta domstolen, Högsta förvaltningsdomstolen, Migrationsöverdomstolen, Mark- och miljööverdomstolen, Patent- och marknadsöverdomstolen, Arbetsdomstolen och Svea hovrätt (högsta instans i hyresrättsliga avgöranden). Därtill ingår domstolar i andra nordiska länder och internationella domstolar, som
48 Riksrevisionen
Databasen är inte tillgänglig externt243, men Barnombudsmannen sprider kunskap om rättspraxis i sina nätverk och på sin webbplats.244 På webbplatsen beskriver Barnombudsmannen ett antal avgöranden som myndigheten bedömer kan ge vägledning i hur man kan tolka och tillämpa barnkonventionen. Till exempel lyfter Barnombudsmannen fram avgöranden med särskilt utvecklade resonemang utifrån barnkonventionen. Barnombudsmannen jämför också avgöranden från Sverige och Norge, och uppmärksammar olika sakområden, som migrations- och hyresmål.245
Få avgöranden med utvecklade resonemang utifrån barnkonventionen
Barnombudsmannens insamling av rättspraxis visar att det har kommit förhållandevis få svenska avgöranden från högsta instans med utvecklade resonemang som utgår från barnkonventionen. Sedan 2020 har det kommit 73 avgöranden i högsta instans där barnkonventionen omnämns. Barnombudsmannen delar in dem så här:
•I 9 avgöranden förs utvecklade246 resonemang utifrån barnkonventionen.
•I 35 avgöranden berörs barnkonventionen på ett övergripande sätt.
•I 29 avgöranden nämns barnkonventionen endast i samband med redogörelse för en rättslig reglering eller av en part i målet, men ingår inte uttryckligen i domstolens bedömning.247
Barnombudsmannen har inte analyserat varför det är så få avgöranden som innehåller utvecklade resonemang utifrån barnkonventionen.248 Barnombudsmannen har dock påtalat behovet av att öka kunskapen om barnkonventionen inom rättsväsendet och förtydliga domstolarnas utredningsansvar.249
243Enligt Statskontoret är det många intervjuade myndigheter som efterfrågar att databasen görs tillgänglig externt. Se Statskontoret, Kunskapslyftet för barnets rättigheter, 2023, s. 96. Se även våra intervjuer med företrädare för Barnombudsmannen,
244Till exempel Barnombudsmannen, Årsredovisning 2022, 2023, s. 15.
245Barnombudsmannen, ”Rättspraxis gällande barnkonventionen”, hämtad
246Med ett utvecklat resonemang menas, enligt Barnombudsmannen, avgöranden där det i domstolens bedömning finns en tydlig koppling till barnkonventionen, till exempel att det finns en hänvisning till specifika artiklar eller rättigheter, att barnets omständigheter beskrivs, eller att en tydlig intresseavvägning görs. Källa: Barnombudsmannens rättsdatabas,
247Barnombudsmannen, ”Kunskapen om barnkonventionen måste öka inom rättsväsendet”, hämtad
248En förklaring kan vara att barnkonventionen är transformerad i svensk lagstiftning. Det är därför möjligt att exempelvis resonemang om barnets bästa förekommer utan att konventionen nämns.
249Barnombudsmannen, FN:s konvention om barnets rättigheter. Tilläggsrapport – Sverige. Sveriges sjätte och sjunde rapportperiod, Barnombudsmannen, 2022, s. 5 och 6 samt Barnombudsmannen, ”Kunskapen om barnkonventionen måste öka inom rättsväsendet”, hämtad
Riksrevisionen 49
4.3.2Barnombudsmannen har i huvudsak motiverat sina avgränsningar med hänsyn till kostnader och kontinuitet …
Som vi nämnt ovan har Barnombudsmannen avgränsat insamlingen av rättspraxis till avgöranden från domstolar i högsta instans och där barnkonventionen uttryckligen nämns. Avgöranden från lägre instanser och beslut som fattas av exempelvis förvaltningsmyndigheter eller kommuner ingår därmed inte.250 Avgöranden som rör barnets rättigheter, men där domstolen inte nämner barnkonventionen, ingår inte heller.
Avgränsningarna har gjorts med hänsyn till flera faktorer. Barnombudsmannen har i huvudsak motiverat avgränsningarna med hänsyn till arbetstid och kostnader. Det bedömdes exempelvis inte vara möjligt att inkludera avgöranden från underrätterna i databasen inom ramen för uppdragets budget.251 Att inkludera avgöranden där principerna om barnets bästa och rätten att komma till tals är omnämnda övervägdes, men bedömdes inte heller vara möjligt.252
Utöver de resursmässiga skälen bedömde Barnombudsmannen att det även var motiverat att samla rättspraxis från högsta instans eftersom sådana avgöranden är prejudicerande och därmed har stor betydelse för rättstillämpningen. Att avgränsa sig till avgöranden där barnkonventionen uttryckligen nämns bedömdes också vara i linje med intresset att följa hur barnkonventionen som svensk lag påverkar domstolarnas användning av konventionen i sina avgöranden. 253
Enligt Barnombudsmannen är det en utmaning att göra ett relevant urval av avgöranden och samtidigt bibehålla en kontinuitet i insamlingen till databasen. En utvidgning av avgränsningarna skulle exempelvis kräva att myndigheten även gör kompletteringar av äldre avgöranden, för att databasen ska vara komplett.254
4.3.3… men insamlingen riskerar att ge en begränsad bild av rättsutvecklingen och begränsad vägledning i tillämpningen
Samtidigt går det att ifrågasätta om Barnombudsmannens avgränsningar är ändamålsenliga, eftersom de innebär att insamlingen i databasen riskerar att ge en begränsad bild av rättsutvecklingen och begränsad vägledning i rättstillämpningen.255
250Under 2023 beslutade Barnombudsmannen dock att inkludera beslut från Justitieombudsmannen (JO) i databasen, med motiveringen att JO:s roll är central och vägledande även om JO inte är en formell en instans i rättskedjan. Barnombudsmannen uppfattar det också som att JO alltmer uppmärksammar barnkonventionen i sina beslut. Se Barnombudsmannens synpunkter vid faktagranskning,
251Intervju med företrädare för Barnombudsmannen,
252Barnombudsmannen, Redovisning Barnombudsmannens rättsdatabas, 2021, s. 6; intervjuer med företrädare för Barnombudsmannen,
253Barnombudsmannen, Redovisning Barnombudsmannens rättsdatabas, 2021, s. 6; intervjuer med företrädare för Barnombudsmannen,
254Se t. ex. Barnombudsmannen, Redovisning Barnombudsmannens rättsdatabas, 2023, s. 6.
255Barnombudsmannen har inte redovisat hur avgränsningarna förhåller sig till uppdragets syfte eller vilka begränsningar som avgränsningarna medför.
50 Riksrevisionen
Avgränsningen till högsta instans innebär att Barnombudsmannen endast följer en avgränsad del av rättsutvecklingen256, vilket står i kontrast till syftet med arbetet: att följa och analysera rättsutvecklingen och att sprida kunskap om den. När det saknas vägledning från exempelvis högsta förvaltningsdomstolen förekommer det att exempelvis kommuner och regioner i stället lutar sig mot praxis i form av kammarrättsavgöranden.257 Den del av rättsutvecklingen som Barnombudsmannen följer genom databasen är därmed inte nödvändigtvis den som är mest relevant för aktörer som söker vägledning i tillämpningen av barnkonventionen.
Avgränsningen till att barnkonventionen ska omnämnas innebär vidare att Barnombudsmannen ibland samlar in avgöranden av låg relevans, till exempel sådana där barnkonventionen endast nämns i en redogörelse för en rättslig reglering, men inte uttryckligen tas upp i domstolens bedömning. Avgränsningen innebär också att andra potentiellt relevanta avgöranden kan förbises. Det kan handla om avgöranden där det kan argumenteras att domstolen borde ha beaktat barnkonventionen i sin bedömning.258 Det kan också handla om avgöranden med ett utvecklat barnrättsperspektiv, men där barnkonventionen inte nämns, exempelvis för att de åberopar lagstiftning där barnkonventionen redan är transformerad, som skollagen.259 Avgränsningen innebär därmed att databasen riskerar att bli mindre relevant i takt med att barnkonventionen fortsatt transformeras i övrig lagstiftning.
Barnombudsmannen har uppgett att de flesta avgöranden i databasen inte ger någon direkt vägledning för hur aktörer kan tolka och tillämpa barnkonventionen, även om konventionen nämns i avgörandena.260 Det talar för att Barnombudsmannen skulle kunna följa, analysera och sprida kunskap om rättsutveckling och rättspraxis på andra sätt, än genom att huvudsakligen samla rättspraxis i en egen databas. Det kan exempelvis handla om att analysera ett urval av viktiga avgöranden och sprida kunskap om resultatet till sina målgrupper, i stället för att som idag samla in en avgränsad del av rättspraxis i en databas på ett sätt som förvisso går att följa och upprätthålla över tid, men som riskerar att ha lägre relevans.
256Rättspraxis avser tidigare domar från högre domstolar och vissa myndigheter. Om målet har avgjorts i högsta instans är rättsfallet vägledande för rättstillämpningen (prejudikat). Rättspraxis avser inte bara HD:s prejudikat utan också tingsrätternas och hovrätternas avgöranden i den mån de i sig eller tillsammans i andra fall ger uttryck för principiella bedömningar. Se Lagrummet, ”Rättspraxis”, hämtad
257Jämför intervju med företrädare för Barnombudsmannen,
258Jämför intervju med företrädare för Barnombudsmannen,
259Jämför SOU 2020:63, Vol. 3, s. 1761.
260Se Statskontoret, Kunskapslyftet för barnets rättigheter, 2023, s. 96, jämför s.
Riksrevisionen 51
4.4Uppgiften att sammanställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor genomförs inte idag
Barnombudsmannen ska samla kunskap och sammanställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor, enligt lagen om Barnombudsman.261 Barnombudsmannen har dock inte genomfört uppgiften att sammanställa statistik sedan 2021.
4.4.1Barnombudsmannen hade i uppdrag att utveckla ett uppföljningssystem 2009
Barnombudsmannen tillhandahöll tidigare det digitala statistikverktyget Max18, där olika myndigheters statistik om barn och unga fanns sammanställd. Max18 utvecklades inom ramen för ett regeringsuppdrag 2009 där Barnombudsmannen skulle utveckla ett uppföljningssystem för barns levnadsvillkor.262 Syftet var att möjliggöra för beslutsfattare och tjänstepersoner på nationell, regional och kommunal nivå att undersöka hur barnets rättigheter tillgodoses och att prioritera insatser ur ett barnrättsperspektiv.263
Efter en intern utvärdering 2019 konstaterade Barnombudsmannen att Max18 inte var tillräckligt användarvänligt och att antalet besökare minskade. Verktyget var också kostsamt och tidskrävande att hålla uppdaterat.264 Därför beslutade Barnombudsmannen att lägga ned statistikverktyget i början av 2021.265 I stället skulle Barnombudsmannen utveckla sin insamling och analys av statistik om barn och ungas levnadsvillkor på ett annat, mer användarvänligt sätt.266 Barnombudsmannen har sedan 2021 uppgett att arbetet är under utveckling.267
4.4.2Planer på att analysera statistik ur ett barnrättsperspektiv, i stället för att sammanställa den
Barnombudsmannen fick ett återrapporteringskrav att redovisa sitt arbete med att samla kunskap och sammanställa statistik under 2022.268 Barnombudsmannen redovisade att myndigheten hade tagit fram indikatorer för att följa barns och ungas levnadsvillkor. Vår granskning visar dock att redovisningen har brister. Till exempel framgår det inte att uppgifterna i fråga utgör indikatorer som Barnombudsmannen
2613 § fjärde punkten lagen om Barnombudsman.
262Regeringsbeslut S2009/9848/SF (delvis). Se även S2012/6494/FST (delvis).
263Regeringsbeslut S2009/9848/SF (delvis); S2012/6494/FST. Se även Barnombudsmannen, Årsredovisning 2018, 2019, s. 17.
264Barnombudsmannen, Årsredovisning 2019, 2020, s. 15; Barnombudsmannen, Årsredovisning 2020, 2021, s. 29.
265Barnombudsmannen, Årsredovisning 2020, 2021, s. 29.
266Barnombudsmannen, Årsredovisning 2020, 2021.
267Barnombudsmannen, Årsredovisning 2022, 2023, s. 21; Barnombudsmannen, Årsredovisning 2021, 2022, s. 9, 27; intervjuer med företrädare för Barnombudsmannen
268Regeringsbeslut S2022/02828.
52 Riksrevisionen
avser att följa över tid. Uppgifterna är också otydligt presenterade och det saknas analys av vad de betyder för barns och ungas levnadsvillkor.269
Företrädare för Socialdepartementet har i myndighetsdialoger med Barnombudsmannen bett om mer klarhet i hur arbetet med att sammanställa statistik bedrivs.270 Barnombudsmannen har uppgett att myndigheten har inlett diskussioner med Statistiska centralbyrån (SCB) om relevanta sätt att följa barn och ungas levnadsvillkor utifrån befintlig statistik.271 Företrädare för Barnombudsmannen menar vidare att en statistikmyndighet vore bättre lämpad att sammanställa befintlig statistik och att tillgängliggöra den externt272, medan Barnombudsmannen skulle kunna analysera statistiken utifrån ett barnrättsperspektiv.273 Riksrevisionen konstaterar att Barnombudsmannens tolkning av hur de kan genomföra statistikuppgiften kan vara rimlig och pragmatisk, men att Barnombudsmannen inte har gjort några sådana analyser de senaste åren.
Statskontoret har i sin uppföljning av kunskapslyftet för barnets rättigheter föreslagit att regeringen ger SCB i uppdrag att samla och samordna statistik över barns levnadsvillkor och att Barnombudsmannen stödjer SCB i deras samordning av statistiken.274
269Barnombudsmannen, Årsredovisning 2022, 2023, s. 21. I intervjuer hänvisar företrädare för Barnombudsmannen till att arbetet med att utveckla mått och indikatorer fortfarande pågår.
I årsredovisningen för 2023 har Barnombudsmannen lagt till ytterligare uppgifter och utökat analysen något. Se Barnombudsmannen, Årsredovisning 2023, 2024, s.
270
271
272
273
274
Se t.ex. Socialdepartementets myndighetsdialog med Barnombudsmannen
Intervju med företrädare för Barnombudsmannen,
Intervjuer med företrädare för Barnombudsmannen,
Statskontoret, Kunskapslyftet för barnets rättigheter, 2023, s.
Riksrevisionen 53
5 Skolmyndigheterna
I kapitlet redovisar vi våra iakttagelser för delfråga 3: Tillämpar skolmyndigheterna ett barnrättsperspektiv i sina interna och utåtriktade verksamheter?
Vi redovisar våra iakttagelser för varje skolmyndighet i sammanfattande avsnitt (avsnitt
Våra iakttagelser i korthet
Skolmyndigheterna har olika förhållningssätt till barnkonventionen:
•SPSM strävar aktivt efter att tillämpa och främja efterlevnaden av barnkonventionen, i både interna och utåtriktade verksamheter.
•Skolinspektionen främjar efterlevnaden av barnets rättigheter huvudsakligen utifrån skollagen och beaktar därmed barnkonventionen indirekt, eftersom delar av barnkonventionen är transformerad i skollagen.
•Skolverket har en liknande utgångspunkt, men framhåller samtidigt att barnkonventionen har en självständig betydelse, som kan möjliggöra tolkningar av innebörden av lagstiftningen när det gäller barnets rättigheter.
Skolmyndigheterna tillämpar ett barnrättsperspektiv i olika utsträckning:
•SPSM har en tydlig intern styrning och ett utvecklat internt stöd för hur myndigheten ska tillämpa både barnkonventionen och barnets rättigheter i sin verksamhet. SPSM tillämpar också barnrättsperspektivet jämförelsevis systematiskt såväl internt som i det utåtriktade arbetet. SPSM gör prövningar av barnets bästa vid många beslut och prioriterar barn och elevers delaktighet både på myndighetsövergripande nivå och inom olika verksamhetsområden.
•Skolverket har en relativt begränsad intern styrning av hur myndigheten ska tillämpa barnkonventionen och barnets rättigheter. Skolverket redovisar inte heller tydligt hur myndigheten har beaktat ett barnrättsperspektiv när man tagit fram styrdokument för skolan, som allmänna råd eller förslag till reviderade läroplaner. De bedömningar av barnets bästa som redovisas i detta arbete är översiktliga och kortfattade, och det är ovanligt att Skolverket inhämtar synpunkter från enskilda barn och elever i arbetet. När Skolverket har involverat elevorganisationer eller enskilda elever framgår inte heller hur dessas synpunkter har beaktats. Skolverket lyfter dock fram elevers rätt till delaktighet på ett bra sätt i de styrdokument och stödmaterial till skolor och huvudmän som vi har granskat. Skolverket ger i dessa dokument dock sällan vägledning till hur olika rättigheter kan behöva synliggöras och vägas mot varandra i skolan.
54 Riksrevisionen
•Även Skolinspektionen har en relativt begränsad intern styrning av hur myndigheten ska tillämpa barnkonventionen och barnets rättigheter. Skolinspektionen beaktar dock barnets rättigheter utifrån skollagen på olika sätt i sin inspektionsverksamhet. Till exempel har myndigheten valt att fokusera sin planerade tillsyn på områden som är viktiga för elevers utveckling i skolan. De skolor som Skolinspektionen granskar väljs också ut baserat på en riskanalys som bland annat bygger på underlag från elever. När Skolinspektionens utredare genomför tillsyn och kvalitetsgranskning intervjuar myndigheten också som regel elever under skolbesök. Skolinspektionen redovisar dock inte rutinmässigt barnkonsekvensanalyser när myndigheten utvecklar och beslutar om inriktningen på sin inspektionsverksamhet, och det är ovanligt att elever eller elevorganisationer involveras i sådant utvecklingsarbete eller i andra former av verksamhetsfrågor.
Det finns flera möjliga orsaker till att skolmyndigheternas förhållningssätt till, och tillämpning av, barnrättsperspektivet skiljer sig åt, till exempel följande:
•Det råder delade meningar om huruvida det räcker att arbeta utifrån skollagen, eller om barnkonventionen också behövs för att främja efterlevnaden av barnets rättigheter i skolan.
•Skolmyndigheternas olika uppdrag kan påverka i vilken utsträckning de ser behov av, och möjligheter till, att arbeta på ett meningsfullt sätt med barnkonventionen. Ledningens kunskap och engagemang i frågorna kan ha betydelse för detta. Vidare kan konkurrerande uppgifter och perspektivträngsel också bidra till att barnrättsarbetet prioriteras ned.
Det är svårt att bedöma konsekvenserna av skolmyndigheternas olika förhållningssätt till barnkonventionen. Följande reflektioner görs:
•När skolmyndigheter systematiskt beaktar barnets bästa och barnets rätt att komma till tals kan det ge flera potentiella fördelar både för myndigheternas eget arbete och för barn i skolan. Bland annat rapporterar myndighetsföreträdare att de genom att involvera barn och elever i arbetet fått insikter och perspektiv som de inte annars fått ta del av. Barnkonsekvensanalyser kan också minska risken för att skolmyndigheterna genomför arbeten som får oförutsedda konsekvenser för barn.
•Skolmyndigheternas normerande, stödjande och tillsynande uppdrag ger myndigheterna möjlighet att påverka hur barnkonventionen efterlevs i skolan. Det kan ske dels genom att skolmyndigheterna förmedlar kunskap om barnets rättigheter till skolor och huvudmän, dels genom att skolmyndigheterna agerar förebilder i barnrättsarbetet – exempelvis genom att synliggöra när de gör barn och elever delaktiga och hur det påverkar beslut.
Riksrevisionen 55
5.1SPSM
Specialpedagogiska skolmyndigheten, SPSM
SPSM ska verka för att alla barn, elever och vuxenstuderande med funktionsnedsättning får tillgång till en likvärdig utbildning av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten har fyra verksamhetsområden: specialskola275, specialpedagogiskt stöd, kunskapsutveckling samt stöd och styrning.
SPSM erbjuder undervisning i specialskolor, specialpedagogiskt stöd till förskolor och skolor, kompetensutveckling, tillgängliga läromedel och statsbidrag till skolor och huvudmän. SPSM har kontor på 20 orter och ca 1300 medarbetare.
5.1.1SPSM har en ambitiös intern styrning och utvecklat stöd för att tillämpa barnkonventionen och barnets rättigheter
Granskningen visar att det finns en ambitiös intern styrning och ett utvecklat stöd för arbetet med barnets rättigheter och barnkonventionen på SPSM. Det innebär bland annat följande:
•SPSM:s styrdokument på såväl övergripande276 som verksamhetsinriktad277 nivå förmedlar att barnets rättigheter ska prioriteras.
•Det har pågått ett internt utvecklingsarbete för att skapa en ”rättighetskultur” på SPSM, i syfte att myndigheten ska bli en ”pådrivande rättighetsaktör”. Med det menas att medarbetare förväntas ha kunskap och medvetenhet om mänskliga rättigheter, inklusive barnets rättigheter, och att rättighetsperspektivet ska vara tydligt framträdande i exempelvis utvecklingen av verksamheten, i interna processer och styrdokument samt vid remissvar och samverkan med skolor, huvudmän och andra aktörer.278
•Det finns praktiska vägledningar till hur prövningar av barnets bästa ska göras och hur medarbetare bör förhålla sig till både barnkonventionen och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.279
275På uppdrag av staten driver SPSM tio specialskolor för elever med olika funktionsnedsättningar, som hörselnedsättning eller synnedsättning. Specialskolorna har inte omfattats av granskningen.
276Exempelvis: SPSM, Strategi för SPSM
277Exempelvis: SPSM, Inköpspolicy, 2021; SPSM, Processpecifikation Anordna extern kompetensutveckling, 2021; SPSM, Processpecifikation Genomföra specialpedagogisk utredning och ge specialpedagogiska rekommendationer, 2022; SPSM, Processpecifikation Ge stöd i specialpedagogiska frågor, 2022; SPSM, Processpecifikation för Hantera bidrag för produktionsstöd, 2022.
278SPSM, Strategi för SPSM
279SPSM, Vägledning för prövningar av barnets bästa inom Specialpedagogiska skolmyndigheten, 2020.
56 Riksrevisionen
•Kunskap om och efterlevnad av barnets rättigheter främjas också genom utbildningar, kollegialt lärande, intern granskning och uppföljning.280
Medan det därmed är tydligt för SPSM:s medarbetare att barnets rättigheter ska beaktas i all verksamhet, är det inte lika tydligt när och hur det ska gå till. Vissa medarbetare efterfrågar mer stöd för att tillämpa barnkonventionen.281
Samtidigt som Riksrevisionens granskning genomfördes pågick en omorganisering av SPSM:s rättighetsarbete. Detta skapade viss otydlighet för SPSM:s medarbetare angående vilka stödstrukturer och styrdokument som var gällande.282
5.1.2SPSM beaktar barnets rättigheter vid många interna beslut, men utmaningar i tillämpningen kvarstår
Granskningen visar att SPSM tillämpar barnkonventionen och barnets rättigheter på olika sätt i den interna verksamheten:
•Bland annat görs prövningar av barnets bästa regelbundet på myndigheten. I våra intervjuer och i SPSM:s egna uppföljningar framför medarbetare att arbetet med prövningarna av barnets bästa har bidragit till att utveckla deras förståelse för barnets rättigheter och hur barnkonventionen kan tillämpas. Samtidigt konstateras att prövningarna är av varierande kvalitet och nytta.283
•SPSM prioriterar barn och elevers delaktighet både på myndighetsövergripande nivå och inom olika verksamhetsområden. På myndighetsövergripande nivå sker det bland annat genom att elev- och ungdomsorganisationer finns representerade i SPSM:s insynsråd284 och ungdomsnätverk285. Inom olika verksamhetsområden involveras barn och elever på olika sätt, exempelvis involverar SPSM:s resurscenteravdelning barn och elever i specialpedagogiska utredningar och återkopplar till dem efteråt.286
280Till exempel SPSM, Kartläggning av SPSM:s arbete med att involvera målgruppen barn, elever och vuxenstuderande, 2020; SPSM, Kvalitetsgranskning av myndighetens arbete med att implementera riktlinjer för prövningar av barnets bästa, 2021; SPSM, Årsredovisning 2022, 2023; intervju med företrädare för SPSM,
281SPSM, Kartläggning av SPSM:s arbete med att involvera målgruppen barn, elever och vuxenstuderande, 2020; SPSM, Kvalitetsgranskning av myndighetens arbete med att implementera riktlinjer för prövningar av barnets bästa, 2021. Intervjuer med företrädare för SPSM,
282Intervjuer med företrädare för SPSM,
283SPSM, Kvalitetsgranskning av myndighetens arbete med att implementera riktlinjer för prövningar av barnets bästa, 2021. Intervjuer med företrädare för SPSM,
284SPSM:s insynsråd har till uppgift att utöva insyn och att ge myndighetschefen råd, i syfte att tillgodose behovet av demokratisk insyn och medborgerligt inflytande. Insynsrådets ledamöter utses av regeringen. Se: SPSM, ”Insynsråd”, hämtad
285SPSM:s ungdomsnätverk samlar regelbundet en grupp ungdomsorganisationer inom funktionsrättsområdet i syfte att föra dialog och delge myndigheten organisationernas perspektiv. Se: SPSM, ”Ungdomsnätverk”, hämtad
286SPSM, Kartläggning av SPSM:s arbete med att involvera målgruppen barn, elever och vuxenstuderande, 2020; intervjuer med företrädare för SPSM,
Riksrevisionen 57
Samtidigt framkommer att utmaningar och utvecklingsbehov kvarstår i myndighetens rättighetsarbete. Exempel på områden där ett barnrättsperspektiv kan stärkas sägs vara vid rekrytering av ny personal, i budgetfördelningen och i framtagandet av stödmaterial.287
5.1.3SPSM strävar efter att sprida kunskap om barnets rättigheter i kontakter med skolor, huvudmän och andra aktörer
Granskningen visar att barnrättsperspektivet ses som en central del av SPSM:s utåtriktade arbete. Det innebär bland annat att medarbetare ska sträva efter
•att i möten med skolor, huvudmän och andra aktörer sprida kunskap om de rättigheter som barn med funktionsnedsättningar har enligt flera regelverk – som barnkonventionen, FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och skollagen
•att i kontakter med skolor och huvudmän ställa frågor om hur dessa involverar barn och elever i utbildningen och i att utreda stödbehov, samt uppmuntra skolor och huvudmän att utveckla detta arbete
•att lyfta barnrätts- och funktionsrättsperspektivet i remissvar samt i kontakter med andra myndigheter och Regeringskansliet.288
SPSM:s medarbetare beskriver dock ett antal utmaningar i det utåtriktade rättighetsarbetet, däribland
•att perspektivträngsel kan uppstå när barnets rättigheter, rättigheter för personer med funktionsnedsättning och jämställdhetsmål ställs mot varandra inom ett ärende289
•att rättighetsdilemman kan uppstå på grund av att skolor är organiserade utifrån grupper av barn och att skollagen och barnkonventionen är skrivna utifrån individens rättigheter290; det kan exempelvis handla om situationer där det enskilda barnets rätt till likvärdig utbildning ställs mot en grupp barns behov av studiero291
•att många skolor står inför organisatoriska utmaningar och sparkrav, vilket påverkar deras möjligheter att efterleva barnets rättigheter och kan göra det svårt för SPSM att ge stöd på en nivå som skolorna har förutsättningar att följa.292
287Intervjuer med företrädare för SPSM,
288Intervjuer med företrädare för SPSM,
289Intervjuer med företrädare för SPSM,
290Intervju med företrädare för SPSM,
291Intervju med företrädare för SPSM,
292Intervjuer med företrädare för SPSM
58 Riksrevisionen
Därutöver beskriver en intervjuperson att SPSM:s rättighetsarbete inte är samordnat med andra myndigheter eller med aktörer som SKR. Det innebär att man ibland dubbelarbetar eller jobbar i otakt med andra nationella aktörer, med följden att skolor och huvudmän i vissa fall får olika budskap från dem.293
5.2Skolverket
Skolverket
Skolverket ansvarar för att styra och stödja den svenska förskolan, skolan och kommunal vuxenutbildning. Skolverkets uppdrag är att främja att alla barn och elever får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Skolverket arbetar normerande, analyserande och stödjande gentemot skolor och huvudmän. I detta ingår bland annat att
•sätta ramar för hur utbildningen ska bedrivas och bedömas, exempelvis genom att ta fram kursplaner, bedömningskriterier, föreskrifter och allmänna råd
•genomföra studier och ta fram statistik om förskolan och skolan
•stödja utvecklingen och förbättringsarbetet i förskolan och skolan samt erbjuda fortbildning för skolpersonal.
Skolverkets huvudkontor ligger i Solna och har ca 800 medarbetare.
5.2.1Skolverkets interna styrning och stöd för att tillämpa barnkonventionen och barnets rättigheter är begränsad
Granskningen visar att Skolverkets interna styrning för arbetet med barnets rättigheter och barnkonventionen är relativt begränsad:
•Det finns inga interna styrdokument på övergripande nivå, som en strategi eller handlingsplan, som styr Skolverkets arbete med barnets rättigheter eller barnkonventionen.294
•Skolverket har dock ett utvecklingsarbete för att öka barnrättsperspektivet i fyra av sina arbetsprocesser. Utvecklingsarbetet inleddes 2019 i samband med myndighetens uppdrag i regeringens kunskapslyft, men har i mångt och mycket stannat av sedan uppdraget slutredovisades.295 Utvecklingsarbetet gäller dock fortfarande och ingick i Skolverkets verksamhetsplan för 2023.296
293Intervju med företrädare för SPSM
294Skriftliga svar från Skolverket,
295Skolverket, Slutredovisning av regeringsuppdraget ”Den praktiska tillämpningen av barnkonventionen”, 2019; Intervjuer med företrädare för Skolverket,
296Intervju med företrädare för Skolverket,
Riksrevisionen 59
Att Skolverket ska tillämpa barnets rättigheter och barnkonventionen framgår annars i myndighetens processer för olika verksamheter:
•Processerna anger som regel att Skolverket ska beakta barnkonventionen i arbetet, men sällan när eller hur det bör göras. Exempelvis ska Skolverket vid framtagandet av läroplansanknutna styrdokument297 och andra föreskrifter beskriva hur barnets bästa har beaktats i framtagandet av förslagen. Men det finns endast begränsad styrning av vad det innebär att beakta barnets bästa, i vilka skeden av arbetet det ska göras eller för vilka frågeställningar. 298
•Medarbetare som söker stöd i frågor som rör barnets rättigheter kan vända sig till Skolverkets skoljurister och
Intervjupersoner uppger att det är en självklarhet för Skolverkets medarbetare att alltid arbeta utifrån ett barnrättsperspektiv och beakta barnets bästa, eftersom verksamheten ytterst syftar till att tillgodose barnets rätt till utbildning och utveckling.301 Samtidigt konstaterar intervjupersoner att Skolverkets verksamhet främst riktar sig till huvudmän, rektorer och skolpersonal och att det därför inte alltid anses självklart att exempelvis involvera barn och elever i myndighetens arbete.302
Granskningen tyder på att det finns behov av att utveckla den interna styrningen och stödet så att barnrättsperspektivet blir tydligare i Skolverkets arbete. I våra intervjuer efterfrågar medarbetare bland annat
•stöd för hur de kan arbeta mer strukturerat med barnets rättigheter, exempelvis vägledning till när och hur barnkonsekvensanalyser kan göras.303
•bättre stöd för att involvera barn och elever, avseende både när det kan göras och hur – exempelvis finns en osäkerhet kring när Skolverket bör inhämta barns och elevers synpunkter direkt och när det räcker att använda underlag där barn och elever kommit till tals sedan tidigare; medarbetare uppges också behöva stöd i hur de kan ha kontakter med barn och elever så att det faktiskt bidrar till Skolverkets verksamhet, och så att kontakterna inte bara tas pliktskyldigt.304
297Till exempel förslag till reviderade läroplaner eller kursplaner.
298Jämför Skolverket, Processbeskrivning: Utarbeta läroplansanknutna styrdokument, 2020, s.
för konsekvensutredning, u.å; Skolverket, Processbeskrivning: Bedriva nationella skolutvecklingsprogram, 2021, s.
299Intervjuer med företrädare för Skolverket,
300Till exempel intervjuer med företrädare för Skolverket,
301Till exempel intervjuer med företrädare för Skolverket,
302Till exempel intervjuer med företrädare för Skolverket,
303Intervjuer med företrädare för Skolverket,
304Intervjuer med företrädare för Skolverket,
60 Riksrevisionen
5.2.2Skolverkets tillämpning av barnrättsperspektivet i beslut och uppföljning har vissa brister
Granskningen visar att Skolverkets faktiska tillämpning av barnrättsperspektivet i arbetet med att ta fram och besluta om styrdokument och stödmaterial är otydlig, och att elevernas perspektiv inte alltid synliggörs. Bland annat ser vi följande:
•Skolverkets bedömningar av barnets bästa är översiktliga och kortfattade. De konsekvensutredningar som vi har granskat redovisar förväntade konsekvenser för elever på övergripande nivå, men inte vad bedömningen bygger på eller vilka av barnets rättigheter som har varit relevanta att beakta i arbetet – till exempel med hänsyn till olika grupper av elever och deras skilda förutsättningar.305
•Skolverket baserar beslut om att se över styrdokument och stödmaterial på behovsanalyser som delvis bygger på kunskap om hur elever har påverkats av tidigare beslut, men elevers behov tenderar att belysas på övergripande nivå. Till exempel saknas ofta information om hur olika grupper av elever med olika förutsättningar har påverkats av tidigare beslut. Underlagen handlar också till största del av om vad tidigare beslut haft för konsekvenser för lärare.306
•Skolverket involverar regelbundet elevorganisationer när styrdokument för skolan tas fram, men det framgår inte i dokumentationen vilka synpunkter som elevorganisationerna har framfört eller hur synpunkterna har beaktats i arbetet.307 Det är också mindre vanligt att Skolverket involverar enskilda elever. Att enbart vända sig till elevorganisationer kan dock vara problematiskt eftersom de inte alltid är representativa och främst företräder äldre elever.308
•Samtidigt uppger intervjupersoner på Skolverket att kontakter med både elevorganisationer och enskilda barn och elever ofta ger värdefulla inspel och perspektiv till arbetet med att ta fram styrdokument och stödmaterial.309
305Jämför Skolverket, Konsekvensutredning avseende förslag till ändringar i kursplanerna och kunskapskraven i samtliga ämnen i grundskolan och sameskolan, vissa ämnen i specialskolan samt vissa ämnesplaner på gymnasial nivå, 2019, s. 15; Skolverket, Konsekvensutredning avseende förslag till allmänna råd om arbete med extra anpassningar, särskilt stöd, och åtgärdsprogram, 2021, s. 6.
306Jämför exempelvis Skolverket, Fördjupad analys av uppdraget Stödmaterial för utredning av en elevs behov av särskilt stöd, u.å; Skolverket, Behovsanalys kring kurs- och ämnesplaner samt kunskapskrav, 2019.
307Jämför Skolverket, Konsekvensutredning avseende förslag till ändringar i kursplanerna och kunskapskraven i samtliga ämnen i grundskolan och sameskolan, vissa ämnen i specialskolan samt vissa ämnesplaner på gymnasial nivå, 2019; Skolverket, Konsekvensutredning avseende förslag till allmänna råd om arbete med extra anpassningar, särskilt stöd, och åtgärdsprogram, 2021; Skolverket, Anteckningar från Samråd 2 (föräldraföreningar och intresseorganisationer), 2020.
308Intervju med företrädare för Skolverket,
309Intervjuer med företrädare för Skolverket,
Riksrevisionen 61
Vidare visar granskningen att det saknas ett tydligt barnrättsperspektiv när Skolverket följer upp hur styrdokument och stödmaterial implementeras i skolor:
•Det betyder att uppföljningarna inte omfattar vilka konsekvenser som beslut och åtgärder har fått för barn eller för barnets rättigheter. Det förekommer att Skolverket involverar barn och elever som informanter i utvärderingar, men det är vanligare att utvärderingar bygger på huvudmäns, rektorers eller skolpersonals perspektiv.310
•Ett område där Riksrevisionen konstaterar att ett tydligare barnrättsperspektiv i uppföljningen vore relevant gäller den kunskap som barn och elever får om sina rättigheter genom skolundervisningen.311 Enligt intervjupersoner i granskningen finns tecken på att undervisningen om barnets rättigheter är för abstrakt idag och att barn inte får tillräcklig kunskap om vad rättigheterna innebär för dem själva.
Det kan betyda att barn och elever inte får den kunskap de behöver för att förstå när deras rättigheter kränks, till exempel i möten med olika samhällsaktörer, men inte heller den handlingskompetens de behöver för att kunna utkräva sina rättigheter.312
5.2.3Skolverket synliggör elevers rätt till delaktighet i externa produkter, men sällan hur rättigheter kan behöva vägas mot varandra
Granskningen visar att Skolverket synliggör elevers rätt till delaktighet i de styrdokument och stödmaterial som riktar sig till skolor och huvudmän som vi har granskat. Till exempel:
•Skolverkets stödmaterial för skolors arbete med extra anpassningar och särskilt stöd, betonar vikten av att tillvarata elevens och vårdnadshavares perspektiv samt ger konkreta och utvecklade exempel på hur elevens rätt till delaktighet kan tillgodoses.313
Samtidigt ser vi att Skolverkets styrdokument och stödmaterial sällan tar upp principen om barnets bästa och att Skolverket sällan ger vägledning till hur olika rättigheter kan behöva vägas mot varandra.314
310Intervju med företrädare för Skolverket,
311Att det är viktigt att barn får kunskap om sina rättigheter framgår av barnkonventionen och betonas bland annat i skollagens förarbeten och strategin för att stärka barnets rättigheter. Se barnkonventionen artikel 29 och 42; Prop. 2009/10:165, s.311; Prop. 2009/10:232, s. 14,
312Intervjuer med företrädare för SPSM
313Skolverket, Kommentarer till Skolverkets allmänna råd om arbete med extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram, 2022, s. 17 och 21; Skolverket, ”Organisera arbetet med de allmänna råden för extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram”, hämtad
314Jämför Skolverket, Kommentarer till Skolverkets allmänna råd om arbete med extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram, 2022, s. 21; Skolverket, ”Utredning av en elevs behov av särskilt stöd”, hämtad
62 Riksrevisionen
Vidare framför företrädare för Skolverket att det är otydligt vilken myndighet som har ansvar för att stötta skolor och huvudmän i frågor som rör barnkonventionen, och vilken roll Skolverket i så fall ska ha i förhållande till andra aktörer på området315:
•Skolverket menar att myndigheten har i uppgift att svara på frågor och utarbeta stödmaterial om skollagstiftningen, medan Skolverket hänvisar till Barnombudsmannen för stöd kring barnkonventionens betydelse för skolan.316
På sin webbplats anger Skolverket att barnkonventionens artiklar inte är så detaljerade och att det ibland kan vara svårt att veta hur långt konventionens krav sträcker sig eller hur olika rättigheter förhåller sig till varandra. Skolverkets utgångspunkt är att lagstiftarna ska ha tagit hänsyn till barnkonventionen i utformningen av skollagen. Vidare anges att ”genom nationell lagstiftning, som exempelvis skollagen, har lagstiftaren valt hur Sverige tolkar barnkonventionens krav när det gäller rätten till utbildning”.317 Skolinspektionen skriver samma sak på sin webbplats (se nedan).
5.3 Skolinspektionen
Skolinspektionen
Skolinspektionens uppdrag är att genom inspektion och tillståndsprövning se till att skolhuvudmän följer skollagens krav och utvecklar sina verksamheter, för att alla barn och elever ska få tillgång till en likvärdig utbildning. Skolinspektionen har cirka 540 anställda på fem regionala avdelningar och ett huvudkontor.
Inspektionsarbetet består av olika former av tillsyn318 och kvalitetsgranskning319.
•Planerad tillsyn genomförs för skolor och huvudmän som bedöms ha högre risk att inte leva upp till de regelverk som styr skolan.
•När Skolinspektionen uppmärksammats om missförhållanden på en skola görs i vissa fall riktad tillsyn på generell nivå eller på individnivå.
•När det finns en riskbild för ett särskilt område på flera skolor görs tematisk tillsyn.
•Skolinspektionen genomför även tematisk kvalitetsgranskning och planerad kvalitetsgranskning inom olika områden.
Barn- och elevombudet (BEO) är en del av Skolinspektionen men har samtidigt en självständig funktion. BEO:s uppgift är att motverka kränkande behandling av barn och elever samt sprida kunskap om regelverk som rör detta.
315Intervju med företrädare för Skolverket,
316Skolverket, ”Barnkonventionen i skolan”, hämtad
317Skolverket, ”Barnkonventionen i skolan”, hämtad
318Lagar och förordningar kräver att skolor ska leva upp till vissa krav. Den inspektion som ska säkerställa att skolor når upp till minimikraven kallas tillsyn.
319För att höja kvaliteten mer än det lagen kräver utförs kvalitetsgranskningar.
Riksrevisionen 63
5.3.1Skolinspektionens interna styrning och stöd fokuserar på barnets rättigheter enligt skollagen
Skolinspektionen utgår från barnets rättigheter enligt skollagen, där barnkonventionens grundprinciper är inskrivna. Skolinspektionen beaktar därmed barnkonventionen indirekt i sin verksamhet:
•Skolinspektionen verkar för barns och elevers rättigheter genom att inspektera att skolor och huvudmän följer skollagen, och att skolor och huvudmän därigenom tillgodoser barns och elevers rättigheter.320
•Skolinspektionen anger, precis som Skolverket (se ovan), att det ibland vara svårt att veta hur långt barnkonventionens krav sträcker sig eller hur olika rättigheter förhåller sig till varandra. Genom nationell lagstiftning, som exempelvis skollagen, har lagstiftaren valt hur Sverige tolkar barnkonventionens krav när det gäller rätten till utbildning.321
När det gäller Skolinspektionens interna styrning och stöd ser vi följande:
•Skolinspektionen har inte något internt styrdokument på övergripande nivå om hur myndigheten ska tillämpa vare sig barnkonventionen eller barnets rättigheter i sin verksamhet. Det finns till exempel ingen handlingsplan eller strategi som styr när eller hur barnkonsekvensanalyser ska göras.322 Skolinspektionen framhåller dock att en bättre skola för barn och elever alltid är i fokus när myndigheten genomför, förändrar eller utvecklar sin verksamhet (se avsnitt 5.3.2).323
•Skolinspektionen har dock en tydlig styrning av hur myndigheten ska tillämpa barnets rättigheter inom ramen för sin inspektionsverksamhet. Det innebär exempelvis att det är tydligt vilka områden som utredare ska fokusera tillsynen på, och att elever som regel ska intervjuas.324
•Det stöd som finns för hur barnets rättigheter kan tillämpas i inspektionsverksamheten fokuserar på rättigheter enligt skollagen och metoder för intervjuer med elever. I utbildningar och metodstöd för utredare och inspektörer betonas barnets rätt att komma till tals och att elevers synpunkter är lika betydelsefull empiri som intervjuer med vuxna.325
320Skriftliga svar från Skolinspektionen,
321Skolinspektionen, ”Barnkonventionen”, hämtad
322Skriftliga svar från Skolinspektionen,
323Samtliga intervjuer med företrädare för Skolinspektionen under april och maj 2023; skriftliga svar från Skolinspektionen,
324Skriftliga svar från Skolinspektionen,
325Skriftliga svar från Skolinspektionen,
64 Riksrevisionen
5.3.2Skolinspektionen beaktar barnets rättigheter på olika sätt i utvecklingen och utformningen av sin verksamhet
Skolinspektionen beaktar barnets rättigheter på olika sätt i utvecklingen och utformningen av sin verksamhet. Till exempel:
•Skolinspektionen har valt att fokusera sin planerade tillsyn på områden som bland annat forskning visar är viktiga för att elever ska ges förutsättningar att klara sin utbildning, som undervisning och stöd samt trygghet och studiero. De skolor som väljs ut för tillsyn är sådana där eleverna bedöms löpa störst risk att inte få sina rättigheter tillgodosedda, och urvalet baseras bland annat på resultat från Skolinspektionens elevenkät.326
•En intervjuperson beskriver att konsekvenserna för eleverna är i fokus när Skolinspektionen ser över och förändrar inspektionsverksamheten – men myndigheten tar inte nödvändigtvis fram eller redovisar särskilda barnkonsekvensanalyser i sådant utvecklingsarbete.327
Det förekommer att Skolinspektionen inhämtar synpunkter från elever och elevorganisationer när de utvecklar sin verksamhet. Två exempel på det ges nedan. Enligt en intervjuperson skulle Skolinspektionen dock kunna bli bättre på att inhämta synpunkter från barn- och elevorganisationer i detta avseende – något som även en elevorganisation har framfört i en av våra intervjuer.328
•När Skolinspektionen gjorde en översyn av sin skolenkät 2020 testade myndigheten enkäten på elever och gav dem möjlighet att återkoppla på hur de förstod frågorna.329 Skolinspektionen erbjöd även två elevorganisationer att inkomma med synpunkter på enkäten, men fick inte svar.330
•När Skolinspektionen och BEO förändrade sin riktade tillsyn och hur myndigheterna skulle hantera uppgifter från allmänheten om missförhållanden på skolor, motiverades besluten utifrån ett barnrättsperspektiv.331 Skolinspektionen och BEO redovisade också varsin prövning av barnets bästa:
326Skriftliga svar från Skolinspektionen,
327Intervju med företrädare för Skolinspektionen,
328Intervjuer med företrädare för Skolinspektionen,
329Intervju med företrädare för Skolinspektionen,
330Skolinspektionens synpunkter vid faktagranskning,
331Skolinspektionen, Ny prioritering inom Skolinspektionens tillsyn; utredning främst på systemnivå med samlad hantering av signaler, 2021, s. 12; BEO, Prioritering inom Barn- och elevombudets uppdrag, 2021, s.
Riksrevisionen 65
oFörändringen innebar att Skolinspektionen registrerar inkomna uppgifter och i vissa fall använder dem som grund för att öppna ett tillsynsärende på systemnivå, men att individärenden endast öppnas i särskilda fall.
Uppgiftslämnaren får som regel inte någon återkoppling från Skolinspektionen om hur uppgifterna har tagits omhand. Motivet var att använda Skolinspektionens resurser mer effektivt så att de kommer till nytta för så många elever som möjligt.332
oBåde Skolinspektionen och BEO angav att det för det enskilda barnet kan finnas ett starkt intresse att få sin egen sak utredd eller prövad. Men BEO bedömde att intresset att arbeta för gruppen barn på en skola ibland väger tyngre. Skolinspektionen bedömde att de genom att prioritera tillsyn på systemnivå har bättre möjlighet att säkerställa alla barns rättigheter. Exempelvis kan det vara lättare att fånga situationen för barn vars föräldrar inte vänder sig till myndigheter i samma utsträckning.333
oSystemet bygger på att elever och vårdnadshavare i första hand ska vända sig till rektor och huvudman för att anmäla missförhållanden.334 Skolinspektionen framhåller att detta är i elevens intresse eftersom det lokalt finns bäst kännedom om elevens situation och oftast den snabbaste vägen till lösning. Det fanns också argument för att elever inte alltid gagnas av en statlig utredning, eftersom utredningstiden kan vara flera månader samtidigt som skolan eller huvudmannen då avvaktar med att vidta egna åtgärder för att förbättra elevens situation i skolan.335
oI både Skolinspektionens och BEO:s beslutsunderlag framgår att de samrådde med elevorganisationer och organisationer som företräder elever med funktionsnedsättningar. Organisationernas synpunkter redovisas dock endast kortfattat.336
332Skolinspektionen, Ny prioritering inom Skolinspektionens tillsyn; utredning främst på systemnivå med samlad hantering av signaler, 2021, s.
333Skolinspektionen, Ny prioritering inom Skolinspektionens tillsyn; utredning främst på systemnivå med samlad hantering av signaler, 2021, s. 12; BEO, Prioritering inom Barn- och elevombudets uppdrag, 2021, s.
334Den 1 augusti 2022 trädde också en ändring i skollagen i kraft som förtydligar att ansvaret för att utreda och hantera klagomål i första hand ligger hos skolans huvudman. Det innebar också en förändring av Skolinspektionens tillsynsansvar. Skolinspektionen kan fortfarande inleda tillsyn på individnivå utifrån inkomna uppgifter. Men det får som huvudregel endast göras efter att uppgiftslämnaren har anmält klagomålet till huvudmannen. Se mer i avsnitt 3.5 och i bilaga 4.
335Intervjuer med företrädare för Skolinspektionen,
Ny prioritering inom Skolinspektionens tillsyn; utredning främst på systemnivå med samlad hantering av signaler, 2021, s. 8. Se även Skolinspektionen, Lokal klagomålshantering – för snabb hjälp till eleverna, 2017; Skolinspektionen, Klagomål mot utbildningen – Huvudmäns organisation och tillvägagångssätt, 2020; Skolinspektionen, Redovisning av regeringsuppdrag barnkonventionen, 2020 samt Statskontoret, Klagomålshanteringen i skolan. Förslag till ett mer ändamålsenligt system, 2020.
336Skolinspektionen, Ny prioritering inom Skolinspektionens tillsyn; utredning främst på systemnivå med samlad hantering av signaler, 2021, s. 12; BEO, Prioritering inom Barn- och elevombudets uppdrag, 2021, s. 4.
66 Riksrevisionen
oSkolinspektionen skulle bevaka risker337 med verksamhetsförändringen under implementeringen.338 Både Skolinspektionen och BEO skulle också följa upp det nya arbetssättet cirka ett år efter implementeringen för att säkerställa att avsedda effekter uppnås.339 Skolinspektionen har ännu inte följt upp effekterna av det ändrade arbetssättet, men planerar en översyn under 2024.340 BEO genomförde en intern utvärdering av sitt arbetssätt i september 2022 och reviderade därefter sina prioriteringar.341 Utvärderingen omfattade inte elevers och vårdnadshavares perspektiv på förändringen.
Som vi har beskrivit i kapitel 3, förtydligades också huvudmannens ansvar för att utreda och hantera klagomål i skolan den 1 augusti 2022 genom förändrad lagstiftning. Flera aktörer har lyft att det nuvarande systemet för klagomålshantering inom skolan medför vissa risker (se avsnitt 3.5). Aktörer har bland annat lyft att Skolinspektionens och BEO:s hantering av uppgifter om missförhållanden – där tillsyn i huvudsak ska göras på systemnivå342 – innebär risker och problem rörande bland annat rättssäkerhet och likvärdighet. Där ingår att elever riskerar att inte få en opartisk prövning av huvudmannen343, att elever inte själva blir en part i de individärenden som öppnas av Skolinspektionen och att kriterierna för när individärenden öppnas inte är transparenta.344
5.3.3Skolinspektionen beaktar barnets rättigheter i kontakter med skolor och huvudmän genom inspektionsverksamheten
Skolinspektionen beaktar barnets rättigheter på olika sätt i kontakter med skolor och huvudmän vid genomförandet av inspektionsverksamheten:
•Inom den planerade tillsynen och kvalitetsgranskningen innebär det till exempel att
o Skolinspektionen utreder elevernas möjligheter att påverka utbildningens innehåll och form345
337En risk som identifierades var att huvudmän har varierande kapacitet att hantera klagomål. För att åtgärda detta planerade Skolinspektionen stödinsatser riktade till huvudmän.
338Skolinspektionen, Ny prioritering inom Skolinspektionens tillsyn; utredning främst på systemnivå med samlad hantering av signaler, 2021, s.
339Skolinspektionen, Ny prioritering inom Skolinspektionens tillsyn; utredning främst på systemnivå med samlad hantering av signaler, 2021, s. 12; BEO, Prioritering inom Barn- och elevombudets uppdrag, 2021, s. 4.
340Skriftliga svar från Skolinspektionen,
341Skriftliga svar från Skolinspektionen,
342Skolinspektionens tillsyn görs i huvudsak på systemnivå, vilket BEO förhåller sig till. BEO genomför dock ingen tillsyn på systemnivå, utan endast på individnivå. BEO samverkar med Skolinspektionen för att säkerställa att den samlade tillsynen genomförs på effektivaste sätt. Ett övervägande görs ibland om tillsyn på individnivå eller systemnivå är det bästa för enskild elev och eleverna på en skola. Se BEO:s synpunkter vid faktagranskning,
343Exempelvis intervjuer med företrädare för Barnombudsmannen
344Intervju med företrädare för intresseorganisation
345Intervju med företrädare för Skolinspektionen,
Riksrevisionen 67
onär Skolinspektionen utreder en skolas arbete med särskilt stöd undersöker utredarna bland annat om elevens och vårdnadshavaren har getts möjlighet att medverka i processen för att utreda stödbehovet346
oSkolinspektionen intervjuar elever vid skolbesök och att Skolinspektionen gör klassrumsobservationer.347
•Inom den tematiska tillsynen och kvalitetsgranskningen förekommer att representanter för barn- eller elevorganisationer involveras i referensgrupper.348
•Vid individärenden har dock Skolinspektionen och BEO sällan direktkontakt med de elever som berörs. I intervjuer beskrivs att det inte alltid är för barnets bästa att barnet självt deltar i en sådan utredning.349 Samtidigt uppger en intervjuperson att det kan finnas skäl att se över arbetssätten.350
•Skolinspektionens inspektionsbeslut utgår från en bedömning av barnets bästa. Utgångspunkten för inspektion på generell nivå är att inom ramen för lagstiftningen verka för det som är bäst för barn och elever på gruppnivå. Bedömningen om vad som är långsiktigt bäst för gruppen barn och elever överensstämmer därför inte alltid med vad enskilda elever och vårdnadshavare anser är bäst för dem själva.351
•Även BEO uppger att de utgår från barnets bästa när de beslutar i ärenden. Det är viktigt inte minst eftersom ett av BEO:s grunduppdrag är att skapa praxis. Ett möjligt utvecklingsområde som nämns är dock att BEO skulle kunna motivera sina beslut även utifrån barnkonventionen.352
Företrädare för Skolinspektionen beskriver att det inte ingår i myndighetens uppgift att sprida kunskap om barnets rättigheter till skolor och huvudmän, men att myndigheten genom sin tillsyn kan välja fokusområden som gynnar barnets rättigheter och på så sätt påverka hur skolor och huvudmän arbetar.353 Om aktörer vill få stöd kring barnkonventionens betydelse för skolan hänvisar Skolinspektionen i första hand till Barnombudsmannen.354
346Skolinspektionen, Bedömningsgrunder Planerad tillsyn, 2023, s.
347Skriftliga svar från Skolinspektionen,
348Skriftliga svar från Skolinspektionen,
349Intervju med företrädare för BEO,
350Intervju med företrädare för Skolinspektionen,
351Skolinspektionens synpunkter vid faktagranskning,
352Intervju med företrädare för Skolinspektionen,
353Intervju med företrädare för Skolinspektionen,
354Skolinspektionen, ”Barnkonventionen”, hämtad
68 Riksrevisionen
5.4Orsaker till och konsekvenser av skolmyndigheternas olika förhållningssätt och tillämpning
I det här avsnittet resonerar vi kring möjliga orsaker till att skolmyndigheterna har olika förhållningssätt till barnkonventionen och tillämpar barnrättsperspektivet på olika sätt, samt kring vilka konsekvenser detta kan ha. Avsnittet bygger på våra dokumentstudier och intervjuer med såväl företrädare på skolmyndigheterna som med andra sakkunniga.
5.4.1Det finns flera möjliga orsaker till att skolmyndigheterna har olika förhållningssätt till barnkonventionen
Det finns flera möjliga orsaker till att skolmyndigheterna gör olika tolkningar av hur de bör tillämpa barnkonventionen i sin verksamhet.
Delade meningar om huruvida det räcker att arbeta utifrån skollagen
En orsak är att det råder delade meningar om huruvida det utifrån ett barnrättsperspektiv räcker att skolväsendet följer skollagen, eller om barnkonventionen tillför något ytterligare. När barnkonventionen blev svensk lag 2020 uttrycktes det inom delar av skolväsendet att inkorporeringen inte skulle göra någon skillnad för skolan, eftersom skollagen redan ansågs vara en stark rättighetslagstiftning som delvis bygger på barnkonventionens artiklar. I vissa avseenden går skollagen också längre än barnkonventionen, exempelvis gällande rätten till särskilt stöd. Därför menar vissa att det är tillräckligt att skolväsendet arbetar utifrån skollagen. Därtill påtalas att barnkonventionens artiklar är allmänt hållna och att det kan vara svårt att tolka deras betydelse för olika verksamheter. När principerna om barnets bästa och barnets rätt att komma till tals beskrivs i skollagen med förarbeten är skrivningarna i stället anpassade för skolan.355
Andra menar att barnkonventionens artiklar inte tillräckligt tydligt genomsyrar skollagens olika delar och att skollagen därmed inte tydliggör hur skolor och huvudmän behöver arbeta för att tillgodose alla barns rätt till en likvärdig utbildning. Barnkonventionen är ett bakgrundsregelverk som ska genomsyra tillämpningen av annan lagstiftning, däribland skollagen, vilket en del menar inte sker i tillräcklig utsträckning. Intervjupersoner lyfter att vissa grupper, exempelvis barn med funktionsnedsättning och placerade barn, löper större risk att inte få sina rättigheter tillgodosedda om inte skollagen beaktas tillsammans med andra regelverk, som socialtjänstlagen och barnkonventionen.356
355Se exempelvis prop. 2009/10:165, s.
356Intervjuer med sakkunniga
Riksrevisionen 69
Därutöver har det påtalats att skollagen i ett par avseenden brister i förhållande till barnkonventionen. Det gäller dels att skolplikten inte omfattar asylsökande barn och barn utan tillstånd att vistas i landet,357 dels att rätten till fritt skolval inte omfattar alla barn med funktionsnedsättning, eftersom kommuner har rätt att neka tilläggsbelopp för särskilt stöd samt skolskjuts i vissa fall, om det medför betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen.358
Ledningens inställning påverkar skolmyndigheternas barnrättsarbete
Intervjupersoner pekar också på att myndighetsledningens inställning till barnkonventionen påverkar i vilken utsträckning myndigheter prioriterar att arbeta med barnkonventionen och barnets rättigheter.359 Flera noterar särskilt generaldirektörens betydelse för myndigheters inriktning på barnrättsarbetet.360
Skolmyndigheternas olika uppdrag påverkar hur de tillämpar barnrättsperspektivet
Därutöver kan skolmyndigheternas olika uppdrag påverka hur de tillämpar ett barnrättsperspektiv i sina verksamheter. För SPSM, vars uppdrag är inriktat på barn och elever med funktionsnedsättning, kan rättighetsarbetet ligga närmare till hands än för de skolmyndigheter som arbetar mot bredare målgrupper. Likaså kan det vara enklare för verksamhetsområden som kommer i direktkontakt med barn, exempelvis Skolinspektionens inspektionsverksamhet och SPSM:s rådgivningsverksamhet, att göra barn delaktiga i verksamheterna eller att uppmärksamma barnets rätt till bland annat delaktighet. Detta jämfört med exempelvis Skolverkets normerande verksamhet, som främst riktar sig till skolpersonal och huvudmän.361 SPSM driver också specialskolor där staten är huvudman. Det innebär att SPSM, när det gäller specialskolan, arbetar i hela styrkedjan från huvudmannanivån till den praktiska undervisningen till barn och elever, vilket eventuellt kan påverka SPSM:s generella barnrättsarbete. Detta jämfört med Skolverket och Skolinspektionen som endast erbjuder stöd till, respektive genomför inspektion av, självständiga huvudmän.
Att tillämpa principerna om barnets bästa och barnets rätt att komma till tals anses svårt och resurskrävande i flera verksamheter
Andra faktorer som påverkar i vilken utsträckning myndigheter och andra verksamheter tillämpar barnkonventionen är huruvida medarbetare har den kunskap, tid samt de resurser som krävs för att utföra arbetet. I intervjuer framkommer att
357SOU 2020:63, s. 53; intervjuer med företrädare för Skolinspektionen
358Enligt bl.a. 10 kap. 32, 39 § och 40 § skollagen. Se FN:s kommittén för barnets rättigheter, Sammanfattande slutsatser och rekommendationer om Sveriges kombinerade sjätte och sjunde periodiska rapport, 2023, s. 11, samt intervjuer med sakkunnig
359Intervjuer med företrädare för Barnombudsmannen
360Intervjuer med företrädare för SPSM,
361Intervjuer med företrädare för Skolinspektionen
70 Riksrevisionen
många anser att det är svårt och resurskrävande att tillämpa barnkonventionens bestämmelser i praktiken. Att göra en grundlig bedömning av barnets bästa kan vara komplicerat och tidskrävande. Också att involvera barn i arbetsprocesser och beslut på ett meningsfullt sätt ses av många som såväl svårt som tids- och resurskrävande.
I intervjuer framförs att bristande kompetens, tid och resurser för dessa arbetsmoment bidrar till att verksamheter inte efterlever barnets rättigheter.362
Tjänstepersoner ser inte alltid värdet i att involvera barn
Flera intervjupersoner tar upp att det är vanligt att tjänstepersoner som arbetar både i myndigheter och i andra verksamheter som berör eller möter barn inte alltid ser värdet i att involvera barn i arbetsprocesser och beslut. Det finns föreställningar om att barn inte har förmåga att se till sitt eget bästa eller att deras synpunkter kommer att krocka med organisationens behov på ett sätt som blir svårt att hantera.363 I verksamheter som inte kommer i kontakt med barn och vars arbete inte direkt påverkar barn, kan det vara svårt att förstå på vilken nivå som barn ska involveras, vilka metoder som kan användas för att inhämta barns synpunkter och hur barnens synpunkter ska beaktas.
Konkurrerande uppgifter begränsar skolmyndigheternas barnrättsarbete
Slutligen noterar intervjupersoner att skolmyndigheterna och skolväsendet har många olika uppdrag och frågor att förhålla sig till. Konkurrerande uppgifter och perspektiv – så kallad perspektivträngsel – gör det svårt för verksamheter att prioritera barnrättsarbetet om det inte är tydligt uttalat i styrningen.364 Myndighetsföreträdare arbetar mer aktivt med områden där de har återrapporteringskrav eller pågående regeringsuppdrag. När sådana saknas för barnrättsområdet prioriteras inte det arbetet.365
5.4.2Konsekvenserna av skolmyndigheternas skilda förhållningssätt till barnkonventionen är svårbedömda
Det är svårt att bedöma om skolmyndigheternas olika förhållningssätt till, och tillämpning av, barnkonventionen gör skillnad för hur barnets rättigheter efterlevs i praktiken. Vi har inte granskat effekterna av skolmyndigheternas arbete bland skolor och huvudmän. Våra intervjuer med myndighetsföreträdare och sakkunniga tyder dock på att ett aktivt barnrättsarbete kan ha potentiella fördelar för såväl skolmyndigheternas eget arbete som för skolor och huvudmän och i förlängningen för barn, vilket vi utvecklar nedan.
362Exempelvis intervjuer med företrädare för Barnombudsmannen,
363Exempelvis intervjuer med företrädare för Skolinspektionen
364Exempelvis intervjuer med företrädare för Skolverket
365Intervjuer med företrädare för Skolverket
Riksrevisionen 71
Att ta hänsyn till barnets rättigheter har potentiella fördelar både för skolmyndigheternas arbete och för barn
Granskningen tyder på att ett mer systematiskt beaktande av barnets rättigheter kan ge potentiella fördelar både för skolmyndigheternas arbete och för barn. När det görs en grundlig barnkonsekvensanalys inför beslut, minskar risken för att skolmyndigheterna genomför arbeten som får oförutsedda konsekvenser för barn. Därtill undviker man det merarbete det innebär för myndigheten eller andra aktörer om beslutet senare behöver revideras.366
Att ta sig tid att inhämta barns synpunkter och erfarenheter inför åtgärder och beslut kan ge liknande fördelar. Både myndighetsföreträdare och elevorganisationer rapporterar att de tillfällen när skolmyndigheterna gör barn och elever delaktiga i arbetsprocesser och beslut i många fall är värdefulla och uppskattade.367 Som exempel beskriver en företrädare för Skolverket att elevorganisationer varit de mest givande remissinstanserna i remitteringen av förslag till nya kursplaner:
[Elevorganisationerna] hade verkligen en förmåga att vikta stort mot smått och att försöka ta hänsyn till helheten. De var med på utgångspunkten att kursplanerna går ut på att eleverna ska lära sig relevanta saker … och alla elever ska ha en chans att lära sig det här. Medan en stor del av resten av remissvaren var utifrån enfrågeperspektiv, organisationer som var upprörda över det ena eller andra som hade tonats ner. Jag hoppas att det blir en lärdom som vi kan ta med oss i fortsättningen, att [elevorganisationerna] är en extern samtalspartner med mycket klokt att säga.368
Flera intervjupersoner framför att myndigheter skulle tjäna på att involvera barn och elever mer än man gör idag, eftersom det ger insikter och perspektiv som de inte annars får ta del av.369
Förenklade resonemang om barnets bästa kan medföra att viktiga omständigheter förbises
Granskningen tyder därmed på att förenklade resonemang om vad barnets bästa innebär kan innebära att viktiga perspektiv och omständigheter förbises. Företrädare för Skolverket och Skolinspektionen framhåller i intervjuer att de genom att arbeta för att förbättra utbildningen för barn och elever ofta också per automatik arbetar för barnets bästa. Flera intervjupersoner tar upp att detta är ett vanligt förhållningssätt inom skolväsendet.370
366Intervjuer med företrädare för Skolverket
367Intervjuer med företrädare för Skolverket
368Intervju med företrädare för Skolverket,
369Intervjuer med företrädare för Skolinspektionen
370Intervjuer med företrädare för Skolverket
72 Riksrevisionen
Vi ser att det finns skäl att problematisera sådana resonemang. När myndigheter arbetar för ”alla barns” bästa utan att uppmärksamma hur olika barn har skilda behov som kan behöva vägas mot varandra, riskerar vissa grupper av barn att missgynnas – exempelvis barn med funktionsnedsättningar. Granskningen visar att såväl skolor och huvudmän som skolmyndigheternas egna medarbetare kan behöva vägledning till hur sådana avvägningar ska göras.
Vidare, eftersom mycket av skolmyndigheternas produkter riktar sig till skolornas ledning och personal finns risk att barnets perspektiv åsidosätts till förmån för lärarnas eller organisationens behov. Detta kan förebyggas genom att dels göra barnkonsekvensanalyser, dels systematiskt inhämta barns åsikter och erfarenheter inför beslut, antingen direkt genom kontakter med barn och organisationer som företräder dem, eller indirekt genom forskning där barn varit informanter.
Genom att lyfta barnrättsperspektivet kan skolmyndigheterna bidra till att barnets rättigheter efterlevs i skolan
Det finns flera kända brister i efterlevnaden av barnets rättigheter på skolområdet idag (se avsnitt 1.1). Att efterlevnaden brister har många orsaker och är inte bara en fråga om statens styrning av skolan. Samtidigt är en återkommande slutsats i studier av efterlevnaden av barnkonventionen att det behövs mer kunskap om barnets rättigheter i verksamheter som möter barn.371
Med detta i åtanke har skolmyndigheterna en viktig roll i att förmedla kunskap om barnets rättigheter – enligt skollagen, barnkonventionen och andra regelverk – till skolor och huvudmän. Exempelvis rapporterar företrädare för SPSM att ett tydligt fokus på barns delaktighet i rådgivningsärenden påverkar hur skolorna de möter involverar barn i utformningen av särskilt stöd. Några intervjupersoner menar att i situationer där skolor och huvudmän inte lever upp till skollagens bestämmelser kan en hänvisning till barnkonventionen ge en tydligare signal om deras skyldighet att tillgodose barnets rättigheter.372
Våra intervjuer tyder på att detta är ett område där ett tydligt barnrättsperspektiv i skolmyndigheternas normerande och stödjande arbete samt tillsynsarbete kan göra skillnad.373 Vidare framförs att skolmyndigheterna, men även andra myndigheter och Regeringskansliet, har möjlighet att stärka efterlevnaden av barnets rättigheter genom att agera förebilder för kommuner, regioner och verksamheter. Det kan exempelvis handla om att göra barn delaktiga i större utsträckning, men också om att bättre synliggöra när så skett samt att redovisa hur barnrättsliga avvägningar har påverkat viktiga beslut och arbeten.374
371Exempelvis SOU 2020:63, s. 57; SOU 2016/19, s. 26,
372Intervjuer med företrädare för Skolinspektionen
373Exempelvis intervjuer med företrädare för Barnombudsmannen
374Exempelvis intervjuer med företrädare för Skolverket
Riksrevisionen 73
6 Slutsatser och rekommendationer
Riksrevisionen har granskat statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen, med särskilt fokus på skolområdet och tre skolmyndigheters barnrättsarbete. Den övergripande slutsatsen är att statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen inte har varit tillräckligt effektiva.
Granskningen visar att medan statens insatser i flera avseenden har främjat efterlevnaden av barnkonventionen, kvarstår viktiga problem som begränsar barnkonventionens genomslag. För att ytterligare stärka efterlevnaden bör regeringen vara tydligare och mer samordnad i sin styrning samt säkerställa ett barnrättsperspektiv i lagstiftningsprocessen. Skolverket och Skolinspektionen bör stärka barnrättsperspektivet i sina processer och i viktigare ärenden och beslut, medan Barnombudsmannen bör stärka den analytiska kvaliteten i sina rapporter.
6.1Barnombudsmannens insatser för att följa upp barnkonventionen behöver bli mer effektiva
Riksrevisionens granskning av Barnombudsmannen har omfattat myndighetens arbete med rapporter, rättspraxis och statistik. Granskningen visar att det finns brister i dessa delar. Riksrevisionen bedömer därför att Barnombudsmannens insatser för att driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden av barnkonventionen inte har varit effektiva. Barnombudsmannen behöver se över hur myndigheten genomför sitt arbete, så att insatserna gör största möjliga nytta i förhållande till myndighetens uppdrag och resurser.
6.1.1 Otillräckligt underbyggda analyser och förslag i rapporter
Flera av Barnombudsmannens rapporter till regeringen innehåller slutsatser som är svåra att härleda och förslag som är otillräckligt motiverade, trots att relativt mycket resurser har lagts på rapporterna. Det gör det svårt att värdera hur viktiga förslagen är för att barnets rättigheter bättre ska tillgodoses. Riksrevisionen bedömer att rapporterna därför inte blir ett användbart underlag för att driva på genomförandet av barnkonventionen. Bristerna gäller särskilt för årsrapporterna för
6.1.2 Osäkert om arbetet med att samla rättspraxis görs på bästa sätt
Granskningen visar att Barnombudsmannen samlar in rättspraxis om barnkonventionen i en databas på ett systematiskt sätt och att myndigheten har prioriterat att få till stånd en kontinuitet i sin databas. Men de avgränsningar som gjorts i detta syfte innebär att Barnombudsmannen ibland samlar in avgöranden som kan vara av låg relevans, medan andra mer relevanta avgöranden riskerar att förbises.
74 Riksrevisionen
Det medför en risk för att databasen endast ger en begränsad bild av rättsutvecklingen, och otillräcklig vägledning för aktörer som söker stöd i tillämpningen av barnkonventionen.
Riksrevisionen bedömer att Barnombudsmannen behöver analysera om arbetet med rättspraxis i dess nuvarande form är ändamålsenligt i förhållande till syftet.375 En viktig del i analysen är att bedöma hur arbetet bäst kan bidra till att ge relevant rättslig vägledning, eftersom sådant stöd efterfrågas och är viktigt för att stärka tillämpningen och efterlevnaden av barnkonventionen. Exempel på frågor som bör ingå i analysen är: Vilka är målgrupperna för arbetet, och vilka behov har de? Vad visar hittills insamlad rättspraxis, och vad går det att säga om rättsutvecklingen utifrån detta? Hur påverkar rättspraxis från de högsta instanserna tillämpningen i de lägre? Vilka avgöranden och aspekter av rättspraxis och rättsutveckling förbises med nuvarande avgränsningar?
Riksrevisionen bedömer att regeringen bör följa upp resultatet av en sådan analys. Barnombudsmannens arbete med rättspraxis görs inom ramen för ett regeringsuppdrag som anger att myndigheten ska samla rättspraxis i en databas. Enligt Riksrevisionen finns det dock skäl för både regeringen och Barnombudsmannen att ta ställning till om databasen som arbetsform är effektiv, eller om arbetet med databasen kan ersättas eller kompletteras med att Barnombudsmannen följer, analyserar och sprider kunskap om rättspraxis på alternativa sätt.
6.1.3Uppgiften om att sammanställa statistik genomförs inte
Barnombudsmannen genomför inte idag sin lagenliga uppgift om att sammanställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor. Barnombudsmannen tillhandahöll tidigare statistikverktyget Max18 i detta syfte. Verktyget utvecklades på uppdrag av regeringen, men Barnombudsmannen lade ned verktyget 2021 eftersom det inte bedömdes vara tillräckligt användarvänligt och resurseffektivt att förvalta. Riksrevisionen bedömer att det hade varit lämpligare och mer effektivt om regeringen hade gett uppdraget om att utveckla statistikverktyget till en statistikmyndighet, eftersom en statistikmyndighet har expertkunskap om statistik och därmed skulle ha haft bättre förutsättningar att utveckla och förvalta verktyget.
Riksrevisionen bedömer vidare att regeringen behöver ompröva och förtydliga behovet av sammanställd statistik om barns och ungas levnadsvillkor, eftersom det idag är oklart vilken typ av statistik som efterfrågas och i vilket syfte.376 Med det som grund bör regeringen se över vilken myndighet som bör ansvara för genomförandet samt vilken
375Det syfte som Barnombudsmannen har formulerat är att de genom uppdraget ska följa och analysera rättsutvecklingen och att sprida kunskap om den. I förlängningen ska det bidra till att rättsutvecklingen uppmärksammas och påverkas så att barnkonventionen får större genomslag i rättstillämpningen.
376Statskontoret har dock konstaterat att bland annat kommuner efterfrågar statistik för att kunna utveckla sitt barnrättsarbete. Statskontoret har därför lämnat ett förslag till regeringen om att ge Statistiska centralbyrån (SCB) i uppdrag att samla och samordna statistik över barns levnadsvillkor samt tillhandahålla stöd i hur statistiken kan tolkas och användas, och att Barnombudsmannen ska stödja SCB i samordningen av statistiken. Se Statskontoret, Kunskapslyftet för barnets rättigheter, 2023, s. 26, 28.
Riksrevisionen 75
samordning som är lämplig mellan myndigheter. Det betyder att regeringen kan behöva se över den uppgift om att samla kunskap och sammanställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor, som Barnombudsmannen idag har enligt lagen om Barnombudsman.
6.1.4Regeringens styrning av Barnombudsmannen har inte varit effektiv, men styrningen har anpassats de senaste åren
Riksrevisionen bedömer vidare att regeringens styrning av Barnombudsmannen inte har varit effektiv, eftersom den gått i motsatt riktning till intentionen: att Barnombudsmannen skulle ha en ökad självständighet där behovet av regeringsuppdrag skulle minska. Under den granskade perioden har regeringen
i stället gett ett ökat antal regeringsuppdrag till Barnombudsmannen.
Upplägget med många regeringsuppdrag gör det svårt för Barnombudsmannen att arbeta egeninitierat och med sitt kärnuppdrag enligt lag och instruktion. Barnombudsmannen menar att myndigheten samtidigt är beroende av regeringsuppdragen och den finansiering som kommer med dem, för att kunna bibehålla sin personalstyrka och verksamhet. Det föranleder frågan hur det egentligen är tänkt att Barnombudsmannen ska genomföra sitt kärnuppdrag på ett meningsfullt sätt.
Samtidigt bedömer Riksrevisionen att det finns brister i Barnombudsmannens verksamhet, som Barnombudsmannen borde kunna åtgärda inom ramen för nuvarande förutsättningar (se avsnitt 6.1.1 och 6.1.2). Sedan 2021 har regeringen också förbättrat villkoren för hur regeringsuppdragen finansieras. Även om det inte är en fullständig lösning på frågan om hur Barnombudsmannen ska genomföra sitt kärnuppdrag, ger det större flexibilitet och mindre administration för genomförandet av regeringsuppdragen. Givet detta bedömer Riksrevisionen att regeringen behöver fortsätta följa upp Barnombudsmannens verksamhet och resultat och hur de förändrade finansieringsvillkoren för regeringsuppdragen faller ut. Detta är viktigt inte minst mot bakgrund av att regeringen gav större flexibilitet i finansieringen av regeringsuppdragen för 2023, medan flexibiliteten åter har begränsats något för 2024.
6.2Skolmyndigheterna tillämpar ett barnrättsperspektiv på olika sätt och i olika utsträckning
Granskningen visar relativt stora skillnader i skolmyndigheternas barnrättsarbete, trots att de på flera sätt verkar för samma ändamål och målgrupper.
6.2.1 Skolmyndigheterna har olika förhållningssätt till barnkonventionen
Skolmyndigheterna har olika förhållningssätt till barnkonventionen. SPSM strävar aktivt efter att främja efterlevnaden av barnkonventionen bland skolor och huvudmän. Skolinspektionen främjar efterlevnaden av barnets rättigheter huvudsakligen utifrån skollagen och beaktar därmed barnkonventionen indirekt, eftersom delar av
76 Riksrevisionen
barnkonventionen är transformerad i skollagen. Skolverket har en liknande utgångspunkt, men framhåller samtidigt barnkonventionens betydelse.
6.2.2Skolmyndigheterna tillämpar ett barnrättsperspektiv i olika utsträckning
Skolmyndigheterna tillämpar ett barnrättsperspektiv i olika utsträckning. SPSM har en tydlig intern styrning och ett utvecklat internt stöd för hur myndigheten ska tillämpa både barnkonventionen och barnets rättigheter i sin verksamhet. SPSM tillämpar också barnrättsperspektivet jämförelsevis systematiskt såväl internt som i det utåtriktade arbetet. SPSM gör prövningar av barnets bästa vid många beslut och prioriterar barns och elevers delaktighet både på myndighetsövergripande nivå och inom olika verksamhetsområden. SPSM har också en uttalad ambition om att vara en pådrivande rättighetsaktör i sitt utåtriktade arbete.
Skolverket har en relativt begränsad intern styrning av hur myndigheten ska tillämpa barnkonventionen och barnets rättigheter. Granskningen visar att det finns utrymme att utveckla både den interna styrningen och den praktiska tillämpningen. Till exempel redovisar Skolverket inte tydligt hur myndigheten har beaktat ett barnrättsperspektiv när man tagit fram styrdokument för skolan, som allmänna råd eller förslag till reviderade läroplaner. De barnkonsekvensanalyser som redovisas i detta arbete är översiktliga och kortfattade, och det är ovanligt att Skolverket inhämtar synpunkter från enskilda elever. När Skolverket har involverat elevorganisationer eller enskilda elever framgår inte heller hur dessas synpunkter har beaktats.
Även Skolinspektionen har en relativt begränsad intern styrning av hur myndigheten ska tillämpa barnkonventionen och barnets rättigheter. Skolinspektionen beaktar barnets rättigheter på olika sätt i sin inspektionsverksamhet. Till exempel har Skolinspektionen valt att fokusera sin planerade tillsyn på områden som forskning visar är viktiga för elevers utveckling i skolan. Skolinspektionen intervjuar som regel elever vid skolbesök och beaktar elevernas synpunkter vid beslut. Skolinspektionen redovisar dock inte rutinmässigt barnkonsekvensanalyser när myndigheten utvecklar och beslutar om inriktningen på sin inspektionsverksamhet, och det är ovanligt att elever eller elevorganisationer involveras i sådant utvecklingsarbete.
6.2.3Skolverket och Skolinspektionen bör utveckla sitt arbete med barnkonsekvensanalyser
Riksrevisionen bedömer att Skolverket och Skolinspektionen bör stärka barnrättsperspektivet i sina interna processer och i viktigare ärenden och beslut. I det ingår att tydliggöra när och hur barnkonsekvensanalyser bör göras och redovisas, inklusive när och hur barn och elever kan göras delaktiga inför åtgärder och beslut. Skolverkets beslut om såväl styrdokument som stödmaterial påverkar många barn och elever i skolan, och det är därför viktigt att barnrättsperspektivet synliggörs i samband med besluten. Även Skolinspektionens beslut om hur inspektionsverksamheten ska
Riksrevisionen 77
utformas är viktiga, eftersom verksamheten är en viktig del av statens uppföljning av hur huvudmän säkerställer barnets rättigheter i skolan. Likaså är det viktigt att skolmyndigheterna följer upp sina verksamheter utifrån ett barnrättsperspektiv. Exempel på områden där det är särskilt viktigt att barns rättigheter och erfarenheter beaktas i uppföljningen är Skolinspektionens och BEO:s förändrade arbetssätt kopplat till hanteringen av uppgifter om missförhållanden.
Enligt Riksrevisionens bedömning riskerar myndigheter, som i lägre utsträckning synliggör barnrättsperspektivet i sina processer, att förbise viktiga omständigheter i samband med åtgärder och beslut, till exempel hur olika grupper av barn kan påverkas på olika sätt av besluten. När barnkonsekvensanalyser inte redovisas på ett tydligt sätt kan det också bli svårt för utomstående, exempelvis remissinstanser, att följa vilka barnrättsliga avvägningar som har gjorts – och som även kan vara viktiga att bevaka och följa upp. Därutöver tyder granskningen på att skolmyndigheterna kan tjäna på att involvera elever och elevorganisationer i sitt arbete mer än man gör idag, eftersom det kan ge perspektiv som skolmyndigheterna annars inte får och som kan vara viktiga att uppmärksamma gentemot skolor och huvudmän.
Samtidigt kan det finnas en osäkerhet kring nyttan av att genomföra och redovisa barnkonsekvensanalyser. Nyttan kan därför behöva vägas mot den ökade arbetsinsats och administration som analyserna kan medföra. Därför är det viktigt att Skolverket och Skolinspektionen identifierar i vilka frågor som barnkonsekvensanalyser kan vara särskilt viktiga att göra och redovisa, och att analysernas omfattning kan justeras beroende på frågornas karaktär. Lika viktigt är det att myndigheterna följer upp erfarenheterna av analyserna, för att säkerställa att de ger meningsfulla resultat.377
6.2.4Brister i regeringens styrning av skolmyndigheternas barnrättsarbete
Riksrevisionen bedömer vidare att det har funnits flera brister i regeringens styrning av skolmyndigheternas barnrättsarbete, som bidragit till att barnkonventionen inte fått det genomslag som annars varit möjligt.
För det första har regeringen inte tydliggjort någon inriktning för skolmyndigheternas barnrättsarbete. Det innebär att skolmyndigheterna inte har fått någon vägledning i vad de ska fokusera på eller vad regeringen prioriterar eller vill uppnå. Till exempel har det varit otydligt om skolmyndigheterna ska fokusera på att stärka barnrättsperspektivet i det interna arbetet eller i det utåtriktade, eller både och. Det illustreras i granskningen av att Skolverket menar att det är otydligt om myndigheten har i uppdrag att stödja skolor och huvudmän i frågor som rör barnkonventionen, och vilken roll Skolverket i så fall ska ha i förhållande till andra aktörer.
377Jämför Statskontoret, Kunskapslyftet för barnets rättigheter, 2023, s. 40.
78 Riksrevisionen
Riksrevisionen konstaterar att skolmyndigheterna genom sina normerande, stödjande och tillsynande verksamheter har en viktig roll i att både förmedla kunskap om barnets rättigheter och att driva på skolor och huvudmän i deras arbete med att säkerställa barnets rättigheter enligt barnkonventionen. Att regeringen inte har tydliggjort om skolmyndigheterna bör ha ett barnrättsperspektiv i den utåtriktade verksamheten är därför en brist.378
För det andra har regeringens styrning inte bidragit till en samsyn mellan skolmyndigheterna kring deras förhållningssätt till barnkonventionen. Det medför en risk för att skolmyndigheterna förmedlar olika budskap till skolor och huvudmän, exempelvis om barnkonventionens betydelse för skolan, eller att skolmyndigheterna arbetar i otakt med varandra. Riksrevisionen bedömer att det hade varit relevant att ge uppdrag med syfte att nå större samsyn mellan skolmyndigheterna, eftersom skolmyndigheterna idag gör på olika sätt samtidigt som de har ett gemensamt ansvar att verka för att barnets rättigheter tillgodoses i skolan.
För det tredje har regeringen inte närmare följt upp eller återkopplat på skolmyndigheternas barnrättsarbete. Det innebär att regeringen inte har fått tillräckligt underlag för att kunna utveckla sin styrning, men också att skolmyndigheterna har haft mindre incitament att fortsätta sitt utvecklingsarbete för att stärka sin tillämpning av barnkonventionen. Här visar granskningen till exempel att Skolverkets utvecklingsarbete har stannat av efter att de slutredovisade sitt uppdrag inom ramen för kunskapslyftet för barnets rättigheter.
6.3Regeringens styrning för att främja genomförandet av barnkonventionen har inte varit tillräckligt effektiv
6.3.1Regeringens styrning har i vissa avseenden främjat genomförandet av barnkonventionen …
Riksrevisionen bedömer att regeringens styrning i vissa avseenden har främjat genomförandet av barnkonventionen. Granskningen tyder på att barnkonventionens ställning som svensk lag har bidragit till att barnets rättigheter har fått ökad uppmärksamhet och tyngd i offentlig verksamhet. De åtgärder som regeringen har vidtagit för att ytterligare främja genomslaget av barnkonventionen har enligt Riksrevisionen också varit relevanta, eftersom de har syftat till att främja ett barnrättsperspektiv i lagstiftningsarbetet, öka kunskapen om barnets rättigheter inom olika verksamhetsområden och ge stöd i tolkningen och tillämpningen av barnkonventionen. De har därmed varit inriktade mot att hantera välkända utmaningar för att barnkonventionen ska få ökat genomslag. Regeringen har också tagit initiativ till flera utredningar på barnrättsområdet och lagändringar där barnkonventionen fortsatt har transformerats i lagstiftningen.
378Jämför Statskontoret, Kunskapslyftet för barnets rättigheter, 2023, s. 16,
Riksrevisionen 79
6.3.2… men det finns brister i hur barnets rättigheter synliggörs i lagstiftningsprocessen …
Samtidigt visar granskningen att det finns brister i hur barnrättsperspektivet beaktas och synliggörs i underlag till vissa lagändringar på skolområdet. Det gäller i såväl utredningsdirektiv som i utredningar och propositioner. Vissa utredningar har ett väl framskrivet barnrättsperspektiv, medan andra brister i detta avseende. Regeringens utredningsdirektiv anger ofta att barnkonventionen ska beaktas i utredningarna, vilket är positivt. Men det är mindre vanligt att direktiven anger vad detta innebär, exempelvis att utredaren ska redogöra för hur barnets rättigheter har beaktats eller att barn och ungas synpunkter ska inhämtas.
Riksrevisionen bedömer att ett barnrättsperspektiv bör beaktas i högre grad i lagstiftningsprocessen och i underlag till lagförslag i frågor som rör barn – det gäller för lagförslag i frågor som rör barn generellt, och inte bara på skolområdet. Riksrevisionen bedömer att det är mer effektivt att integrera ett barnrättsperspektiv tidigare och genomgående i utredningsarbetet än att brister uppmärksammas i efterhand av remissinstanser. Regeringen bör därför ge tydligare instruktioner om att barnkonsekvensanalyser ska göras, till exempel genom utredningsdirektiven, kommittéförordningen eller den förordning om konsekvensutredning som nu är under beredning i Regeringskansliet. Regeringen har själva framhållit att det är särskilt viktigt att det finns ett tydligt barnrättsperspektiv i lagförslag, eftersom de ligger till grund för de förarbeten som sedan är vägledande i rättstillämpningen.379 Minst lika viktigt är det därför att barnrättsperspektivet också synliggörs i regeringens propositioner.
Granskningen visar även att det finns en risk att barnrättsperspektivet inte tillräckligt beaktas i andra former av regeringsbeslut. Bland annat saknas en utbildning om barnets rättigheter på Regeringskansliet, samtidigt som varje departement ansvarar för att barnrättsperspektivet beaktas inom deras respektive arbetsområden.
6.3.3… och kända utmaningar i genomförandet och efterlevnaden av barnkonventionen kvarstår
Granskningen bekräftar också att tidigare kända utmaningar i genomförandet och efterlevnaden av barnkonventionen kvarstår. Det framgår såväl av granskningen av skolmyndigheterna som av Riksrevisionens intervjuer med sakkunniga.
Brist på kunskap och kompetens hämmar genomförandet
Det saknas fortfarande kunskap på olika nivåer om vad barnets rättigheter innebär i praktiken för olika verksamheter, och när barnkonsekvensensanalyser faktiskt behöver göras inför beslut som rör barn. Detta trots att barnkonventionen har blivit lag och trots att regeringen vidtagit flera kunskapshöjande åtgärder. Många anser också att det är
379Prop. 2017/18:186, s. 92, 94.
80 Riksrevisionen
svårt och resurskrävande att tillämpa barnets rättigheter i praktiken, och personer som arbetar med frågor och verksamheter som berör barn ser inte alltid värdet av att inhämta barns synpunkter i samband med processer och beslut.
Barnkonventionens tolkningsbarhet skapar särskilda utmaningar
Vidare kvarstår en osäkerhet i offentliga verksamheter kring hur man ska tolka och tillämpa barnkonventionen. Osäkerheten bottnar i det tolkningsutrymme som ryms i barnkonventionens artiklar – en grundläggande utmaning som har varit förknippad med barnkonventionen sedan länge. Att konventionens allmänt hållna artiklar skulle innebära problem vid tillämpningen förutsågs redan innan den blev lag och var en anledning till att bland annat Lagrådet avstyrkte förslaget.
Ett exempel på de tolkningssvårigheter som uppstår gäller principen om barnets bästa, där tillämpare förväntas väga både olika gruppers behov och olika tolkningar av barnets bästa, inklusive barnets egna perspektiv, mot varandra. Oavsett hur väl sådana avvägningar genomförs finns sällan något allmängiltigt svar. Det illustreras i granskningen bland annat av de lagstiftningsprocesser där regeringen och remissinstanser har gjort olika bedömningar om vad som är barnets bästa.
Tolkningsutrymmet i barnkonventionen försvårar även för uppföljningen av hur barnets rättigheter tillämpas och efterlevs. Detta eftersom det i en uppföljning kan vara svårt att värdera vad som är en tillräcklig ambitionsnivå för barnrättsarbetet i en verksamhet, eller vad som utgör en godtagbar bedömning av barnets bästa. Att uppföljningen omfattar värderande moment som kan vara svåra att utföra, medför också en risk för att fokus i stället läggs på formaliakrav – exempelvis att man följer upp om en prövning av barnets bästa har gjorts inför beslut, snarare än hur besluten faktiskt påverkar barnets rättigheter.
Det faktum att svensk lagstiftning till stor del redan överensstämde med barnkonventionen innan den blev lag, bidrar ytterligare till en osäkerhet både kring lagens mervärde och hur den ska tillämpas. På skolområdet råder delade meningar om huruvida det är nödvändigt att ta särskild hänsyn till barnkonventionen, utöver de delar som redan är inskrivna i skollagen. Som nämnts gör även skolmyndigheterna olika tolkningar i frågan.
6.3.4Fortsatta problem med kunskap, tolkning och tillämpning synliggör behovet av tydligare styrning
De utmaningar som beskrivs ovan är som nämnts inte nya, men de är fortfarande aktuella. De synliggör att medan beslutet att göra barnkonventionen till svensk lag var en tydlig prioritering från riksdagen och regeringen, innebär lagens utformning alltjämt svårigheter för genomförandet. Det kan argumenteras att en allmänt hållen lag med stort tolkningsutrymme inte utgör ett effektivt styrmedel. De åtgärder som regeringen hittills har vidtagit för att stödja tolkningen och tillämpningen av
Riksrevisionen 81
barnkonventionen tycks inte heller ge tillräcklig vägledning för myndigheter och andra aktörer i deras barnrättsarbete.380
Riksrevisionen bedömer därför att regeringens styrning av genomförandet av barnkonventionen behöver bli tydligare och mer samordnad. Så som styrningen är utformad idag är regeringen otydlig i vad den vill prioritera och uppnå. Medan riksdag och regering har uttryckt tydliga ambitioner om att det barnrättsbaserade synsättet ska få bättre genomslag i offentlig verksamhet, har regeringen inte konkretiserat ambitionerna i sin styrning av myndigheter eller gentemot kommuner och regioner. Regeringens strategi för barnets rättigheter är ett talande exempel på detta. Strategin innehåller tydliga principer för barnrättsarbetet, men den konkretiserar inte några mål och förtydligar inte olika aktörers uppdrag eller hur de förhåller sig till varandra. Det gör att det blir otydligt för myndigheter och andra aktörer vad de förväntas förändra och vad som är en rimlig ambitionsnivå för barnrättsarbetet. Det riskerar i sin tur att arbetet med att stärka efterlevnaden av barnkonventionen nedprioriteras – i synnerhet hos pressade myndigheter och verksamheter. Regeringen har inte heller följt upp eller uppdaterat strategin sedan den godkändes av riksdagen 2010. Riksrevisionen bedömer därför att strategins betydelse för olika aktörers barnrättsarbete har varit svag.
Genom en tydligare och mer samordnad styrning kan regeringen skapa bättre förutsättningar för ett fortlöpande barnrättsarbete i prioriterade verksamheter och bland prioriterade aktörer. I detta kan ingå att förtydliga
•prioriterade verksamhetsområden som regeringen bedömer vara särskilt viktiga för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen; på så sätt kan regeringen styra resurser dit problem och behov bedöms vara störst
•mål eller resultat som arbetet ska bidra till, med utgångspunkt i problem som behöver lösas inom de prioriterade verksamhetsområdena; detta kan i sin tur bidra till att identifiera vilka målgrupper som behöver nås
•statliga aktörer som bedöms viktiga för att mål och resultat ska uppnås, deras ansvar och roller i förhållande till varandra och var det finns samordningsvinster
•hur uppföljning av resultaten ska ske och redovisas.381
Riksrevisionen bedömer också att styrningen av olika politikområden som rör mänskliga rättigheter kan samordnas i högre utsträckning. Idag styrs olika rättighetsområden parallellt, samtidigt som de i praktiken ofta överlappar eller har koppling till varandra. Att samordna styrningen skulle kunna bidra till ett helhetsperspektiv och ge effektivitetsvinster i myndigheternas genomförande, till exempel genom minskat dubbelarbete och genom att arbetet med olika
380Jämför Leviner, ”Barns rättigheter i
381Jämför Statskontoret, Kunskapslyftet för barnets rättigheter, 2023, s.
82 Riksrevisionen
rättighetsområden kan förstärka varandra. På så sätt skulle regeringen också kunna öka genomslaget för rättighetspolitiken.382
6.3.5 Genomslaget av statliga insatser påverkas av lokala omständigheter
Kommuner och regioner ansvarar för många av de verksamheter som möter barn direkt och till vardags. Utöver skolan, som den här granskningen har fokuserat på, handlar det om exempelvis socialtjänst, stadsplanering och hälso- och sjukvård. I vilken grad den statliga styrningen av barnkonventionen får genomslag avgörs därför till stor del av huvudmäns och verksamheters mottagarkapacitet – det vill säga deras förutsättningar att omsätta styrningen och tillämpa barnets rättigheter i praktiken. Verksamheter med pressad budget, brist på utbildad personal, hög personalomsättning och liknande utmaningar kommer att ha svårt att fullt ut efterleva barnkonventionen oavsett hur lagar och kunskapsstöd är utformade.
Det understryker vikten av att barnets rättigheter beaktas även när förutsättningarna för de lokala verksamheterna fastställs, exempelvis vid beslut om prioriteringar och resurstilldelning i verksamheter som påverkar barn – däribland skolan. Med andra ord är det inte tillräckligt att kunskapshöjande satsningar riktas mot yrkesgrupper i berörda verksamheter, om inte kunskapen och det barnrättsbaserade synsättet också finns hos personer i ledande befattningar, inklusive förtroendevalda, på nationell såväl som på lokal nivå.
6.4Rekommendationer
Till regeringen
•Säkerställ en tydlig och samordnad styrning och uppföljning av genomförandet av barnkonventionen, i syfte att främja ett fortlöpande barnrättsarbete bland prioriterade aktörer och verksamheter.
•Vidta åtgärder för att säkerställa ett barnrättsperspektiv i lagstiftningsprocessen, till exempel genom att inkludera tydligare instruktioner om att och hur barnrättsperspektivet ska beaktas och redovisas i utredningar och propositioner.
•Följ upp om Barnombudsmannens arbete med att samla rättspraxis i en databas är ändamålsenligt i förhållande till syftet.
•Förtydliga behovet av sammanställd statistik över barn och ungas levnadsvillkor, och se över hur ansvaret för uppgiften bör fördelas.
382Statskontoret har dragit liknande slutsatser i fråga om styrningen av rättighetsfrågorna på länsstyrelserna. Se Statskontoret, Kunskapslyftet för barnets rättigheter, 2023, s.
Riksrevisionen 83
Till Barnombudsmannen
•Stärk den analytiska kvaliteten i arbetet med att bevaka efterlevnaden av barnkonventionen, i syfte att förstärka de rapporter och förslag som lämnas till regeringen.
•Analysera om de nuvarande formerna för arbetet med att samla in rättspraxis i en databas är ändamålsenliga i förhållande till syftet.
Till Skolverket och Skolinspektionen
•Vidta åtgärder för att stärka och synliggöra barnrättsperspektivet i interna processer och i viktigare ärenden och beslut. I det bör ingå att tydliggöra när barnkonsekvensanalyser bör göras, vad de bör omfatta samt hur de bör redovisas.
84 Riksrevisionen
Referenslista
Litteratur
Arbetsmarknadsdepartementet, Sveriges kombinerade sjätte och sjunde periodiska rapport till FN:s Kommitté för barnets rättigheter, 2021.
Attention, Attentions skolenkät 2022, u.å.
Barnombudsmannen, Alla tar ju inte ansvar. Barnkonventionen som lag under en samhällskris, Barnombudsmannens årsrapport 2021, 2021.
Barnombudsmannen, Användarmanual för Barnombudsmannens rättsdatabas, 2022.
Barnombudsmannen, Barns och ungas erfarenheter av delaktighet och inflytande i genomförandet av minoritetspolitiken, 2023.
Barnombudsmannen, Blir det nån skillnad – eller säger vi det här helt i onödan? Barnkonventionen i barns vardag, Barnombudsmannens årsrapport 2022, 2022.
Barnombudsmannen, Budgetunderlag för
Barnombudsmannen, Dom tror att dom vet bättre. Barnet som rättighetsbärare, Barnombudsmannens årsrapport 2020, 2020.
Barnombudsmannen, FN:s konvention om barnets rättigheter. Tilläggsrapport
Barnombudsmannen, För en mer trygg och inkluderande skola för unga transpersoner och
Barnombudsmannen, Hur dåligt måste man må egentligen? Samhällets insatser för att främja barns psykiska hälsa, Barnombudsmannens årsrapport 2024, 2024.
Barnombudsmannen, Jag hade vitt hjärta. Tidiga samhällsinsatser för att stärka barn och förebygga kriminalitet, Barnombudsmannens årsrapport 2023, 2023.
Barnombudsmannen, Redovisning Barnombudsmannens rättsdatabas, 2021.
Barnombudsmannen, Remisspromemoria om möjlighet till betyg från årskurs 4 – efter försöksverksamheten, 2020.
Barnombudsmannen, Remissvar Nationell plan för trygghet och studiero (Ds 2021:13), 2021.
Barnombudsmannen, Remissvar. Betänkandet (SOU 2021:11) Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven – aktivt stöd- och elevhälsoarbete samt stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning, 2021.
Barnombudsmannen, Remissvar. Bygga, bedöma, betygssätta – betyg som bättre motsvarar elevernas kunskaper (SOU 2020:43), 2020.
Barnombudsmannen, Remissvar. Bättre konsekvensutredningar (Ds 2022:22), 2022.
Riksrevisionen 85
Barnombudsmannen, Remissvar. Kampen om tidenmer tid till lärande, SOU 2021:30, 2021.
Barnombudsmannen, Uppdrag att sprida den nationella strategin för att stärka barnets rättigheter – redovisning av uppdrag, 2015.
Barnombudsmannen, Årsredovisning 2018, 2019.
Barnombudsmannen, Årsredovisning 2019, 2020.
Barnombudsmannen, Årsredovisning 2020, 2021.
Barnombudsmannen, Årsredovisning 2021, 2022.
Barnombudsmannen, Årsredovisning 2022, 2023.
Barnombudsmannen, Årsredovisning 2023, 2024.
BEO, Prioritering inom Barn- och elevombudets uppdrag, 2021.
BEO, Prioritering inom Barn- och elevombudets uppdrag, 2022.
BRIS, Bättre konsekvensutredningar, 2023.
EY, Utvärdering av Barnombudsmannens uppdrag – Barnrätt i praktiken, 2020.
FN:s kommitté för barnets rättigheter, Sammanfattande slutsatser och rekommendationer avseende Sveriges femte periodiska rapport, 2015.
FN:s kommitté för barnets rättigheter, Sammanfattande slutsatser och rekommendationer om Sveriges kombinerade sjätte och sjunde periodiska rapport, 2023.
Heuman L., ”Rättspraxis”, i: Bernitz, U., Heuman, L., Leijonhufvud M., Seipel, P,
JK, Remissyttrande över betänkandet Barnkonventionen blir svensk lag (SOU 2016:19), 2016.
JO, Yttrande över Barnrättighetsutredningens betänkande Barnkonventionen blir svensk lag (SOU 2016:19), 2016.
Lagrådets yttrande
Leviner, P., ”Barns rättigheter i
Lärarförbundet, Yttrande över promemorian Möjlighet till betyg från årskurs 4 – efter försöksverksamheten.
Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Ett långvarigt utanförskap, 2020.
86 Riksrevisionen
Olsson, Å., Broman, A., Thelander, N., ”Barns rättigheter som tvärvetenskapligt kunskapsfält i svensk lärarutbildning”, KAPET Karlstads universitetets pedagogiska tidskrift, årgång 17, nr 1, 2021.
Regeringskansliet, Samrådsformer i Regeringskansliet (SB PM 2012:1 (rev. 2022)).
Report from Civil Society Organisations working with Child Rights, 2022.
Riksrevisionen, Barnkonventionen i praktiken, RiR 2004:30, 2004.
Riksrevisionen, Statens åtgärder för utveckling av elsystemet – reaktiva och bristfälligt underbyggda, RiR 2023:15, 2023.
Riksrevisionen, Uttjänta solcellspaneler och vindturbinblad – statens insatser för en effektiv hantering, RiR 2023:11, 2023.
Rädda Barnen, Remissvar Ds 2022:22 Bättre konsekvensutredningar, 2022.
Skolinspektionen, Att skapa förutsättningar för delaktighet i undervisningen, 2018.
Skolinspektionen, Bedömningsgrunder Planerad tillsyn, 2023.
Skolinspektionen, Inspektörsprogrammet på Skolinspektionen, u.å.
Skolinspektionen, Klagomål mot utbildningen – Huvudmäns organisation och tillvägagångssätt, 2020.
Skolinspektionen, Lokal klagomålshantering – för snabb hjälp till eleverna, 2017.
Skolinspektionen, Ny prioritering inom Skolinspektionens tillsyn; utredning främst på systemnivå med samlad hantering av signaler, 2021.
Skolinspektionen, Redovisning av regeringsuppdrag barnkonventionen, 2019.
Skolinspektionen, Redovisning av regeringsuppdrag barnkonventionen, 2020.
Skolinspektionen, Samlat metodstöd, Version 1, 230818, 2023.
Skolinspektionen, Tematisk analys över rätten till stöd, 2016.
Skolinspektionen, Vägledning för gemensamma arbetssätt inom tematisk kvalitetsgranskning,
Skolinspektionen, Yttrande över departementsskrivelsen Nationell plan för trygghet och studiero (Ds 2021:13), 2021.
Skolinspektionen, Årsrapport 2016, Undervisning och studiemiljö i fokus, 2017.
Skolinspektionen, Årsrapport 2019, Skillnader i skolors arbetssätt och huvudmäns ansvarstagande, 2020.
Skolinspektionen, Årsrapport 2021, Påfrestningar riktar ljuset mot huvudmannens ansvarstagande, 2022.
Skolinspektionen, Årsredovisning 2022, 2023.
Skolverket, Anteckningar barnintervjuer förskolan, 2016.
Riksrevisionen 87
Skolverket, Anteckningar från Samråd 2 (föräldraföreningar och intresseorganisationer), 2020.
Skolverket, Barnintervjuer i grupp
Skolverket, Behovsanalys kring kurs- och ämnesplaner samt kunskapskrav, 2019.
Skolverket, Delredovisning av uppdrag om att analysera den praktiska tillämpningen av barnkonventionen inom våra verksamhetsområden, 2018.
Skolverket, Elevintervjuer i grundsärskolan, 2021.
Skolverket, Fördjupad analys av uppdraget Stödmaterial för utredning av en elevs behov av särskilt stöd, u.å.
Skolverket, Kommentarer till Skolverkets allmänna råd om arbete med extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram, 2022.
Skolverket, Kommentarmaterial till kursplanen i samhällskunskap. Grundskolan, 2022.
Skolverket, Konsekvensutredning avseende förslag till allmänna råd om arbete med extra anpassningar, särskilt stöd, och åtgärdsprogram, 2021.
Skolverket, Konsekvensutredning avseende förslag till ändringar i kursplanerna och kunskapskraven i samtliga ämnen i grundskolan och sameskolan, vissa ämnen i specialskolan samt vissa ämnesplaner på gymnasial nivå, 2019.
Skolverket, Konsekvensutredning avseende Skolverkets förslag till reviderad läroplan för förskolan, 2017.
Skolverket, Konsekvensutredning, Förslag till allmänna råd om måluppfyllelse i förskolan, 2016.
Skolverket, Läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet, Lgr22, 2022-
Skolverket, Mall för konsekvensutredning, u.å.
Skolverket, Processbeskrivning: Bedriva nationella skolutvecklingsprogram, 2021.
Skolverket, Processbeskrivning: Utarbeta läroplansanknutna styrdokument, 2020.
Skolverket, Redovisning av regeringsuppdrag, Skolverkets inriktning för jämställdhetsintegrering
Skolverket, Rutin för barnets bästa i process 6.1.1 Utarbeta läroplansanknutna styrdokument, 2023.
Skolverket, Slutredovisning av regeringsuppdraget ”Den praktiska tillämpningen av barnkonventionen”, 2019.
Skolverket, Strategi för stöd till skolutveckling, 2021.
Skolverket, Stöd i arbetet med att göra en översyn av insats, u.å.
Skolverket, Tillgängliga lärmiljöer? En nationell studie av skolhuvudmännens arbete för grundskoleelever med funktionsnedsättning, 2016.
88 Riksrevisionen
Socialstyrelsen, Anmälningar om barn som far illa eller misstänks fara illa 2021 Uppföljning och analys av utvecklingen, 2022.
Socialstyrelsen, Att göra anmälningar som gäller barn sökbara. Rättsliga förutsättningar för personuppgiftsbehandling, 2019.
SPSM, Arbetsordning för Specialpedagogiska skolmyndigheten, 2022.
SPSM, Digitaliseringsstrategi, u.å.
SPSM, Dokumentation medarbetarsamtal samt uppföljning, u.å; SPSM, Stödmaterial vid medarbetarsamtal, 2022.
SPSM, Förändrat behov av organisering av SPSM:s rättighetsarbete, 2023.
SPSM, Inköpspolicy, 2021.
SPSM, Kartläggning av SPSM:s arbete med att involvera målgruppen barn, elever och vuxenstuderande, 2020.
SPSM, Kvalitetsgranskning av myndighetens arbete med att implementera riktlinjer för prövningar av barnets bästa, 2021.
SPSM, Manual för arbetets bedrivande i 4.4.3 Ge stöd i specialpedagogiska frågor, 2023.
SPSM, Processpecifikation Anordna extern kompetensutveckling, 2021.
SPSM, Processpecifikation för Hantera bidrag för produktionsstöd, 2022.
SPSM, Processpecifikation Ge stöd i specialpedagogiska frågor, 2022.
SPSM, Processpecifikation Genomföra specialpedagogisk utredning och ge specialpedagogiska rekommendationer, 2022.
SPSM, Strategi för SPSM
SPSM, Strategisk plan för att stärka och utveckla en rättighetskultur inom Specialpedagogiska skolmyndigheten, 2019.
SPSM, Svar på remiss av promemorian Elever i grundskolan, specialskolan, sameskolan och gymnasieskolan ska lättare få läsa i snabbare takt och på en högre nivå, 2022.
SPSM, Svar på remiss gällande Nationell plan för trygghet och studiero (Ds 2021:13).
SPSM, Svar på remiss gällande promemorian Möjlighet till betyg från årskurs 4 – efter försöksverksamheten.
SPSM, Vad säger elever med funktionsnedsättning om trygghet, studiero och studiemotivation? 2019.
SPSM, Vägen till en likvärdig utbildning för alla. Kommunikationsstrategi
SPSM, Vägledning för prövningar av barnets bästa inom Specialpedagogiska skolmyndigheten, 2020.
Riksrevisionen 89
SPSM, Vägledning för Specialpedagogiska skolmyndighetens handläggning och besvarande av remisser, 2022.
SPSM, Yttrande över Bättre konsekvensutredningar (Ds 2022:22), 2022.
SPSM, Yttrande över Statens ansvar för skolan (SOU 2022:53) U2022/03532, 2023.
SPSM, Årsredovisning 2022, 2023.
Stark, I., Liao, P., Magnusson, C., Lundberg, M., Rai, D., Lager, A. Idring Nordström, S.,” Qualification for upper secondary education in individuals with autism without intellectual disability: Total population study, Stockholm, Sweden”, Autism, Vol. 25, nr 4, 2021, DOI: 10.1177/1362361320975929.
Statens servicecenter, En samordnad ekonomifunktion för statliga myndigheter, Delrapport i regeringsuppdrag om samordning och omlokalisering av myndighetsfunktioner, 2017.
Statskontoret, Att styra med kunskap. En studie om statlig kunskapsstyrning riktad till kommuner och regioner, 2023.
Statskontoret, Klagomålshanteringen i skolan. Förslag till ett mer ändamålsenligt system, 2020.
Statskontoret, Kunskapslyft för barnets rättigheter, 2023.
Statskontoret, Regeringens styrning i tvärsektoriella frågor. En studie om erfarenheter och utvecklingsmöjligheter, 2022.
Sveriges Elevråd, Yttrande över remisspromemoria om möjlighet till betyg i årskurs 4.
Unicef Sverige, Barnkonventionen som lag i praktiken – En granskning av domar från 2020, 2021.
Åhman, K., ”Från folkrätt till svensk rätt”, i Åhman, K., Leviner, P., Zillén, K. (red), Barnkonventionen i praktiken – rättsliga utmaningar och möjligheter, Nordstedts Juridik, 2020.
Utredningar
Ds 2011:37, Hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med rättigheterna i barnkonventionen – en kartläggning.
Ds 2019:23, Vägledning vid tolkning och tillämpning av FN:s konvention om barnets rättigheter.
Ds 2021:13, Nationell plan för trygghet och studiero.
Ds 2022:22, Bättre konsekvensutredningar.
SOU 1997:116, Barnets Bästa i främsta rummet. FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige.
SOU 2016:19, Barnkonventionen blir svensk lag.
90 Riksrevisionen
SOU 2017:35 Samling för skolan Nationell strategi för kunskap och likvärdighet.
SOU 2020:43 Bygga, bedöma, betygsätta – betyg som bättre motsvarar elevernas kunskaper.
SOU 2020:47, Hållbar socialtjänst – En ny socialtjänstlag.
SOU 2020:63, Barnkonventionen och svensk rätt.
SOU 2021:11, Bättre möjligheter för elever att nå kunskapskraven.
SOU 2023:40, Förbättrade möjligheter för barn att utkräva sina rättigheter enligt barnkonventionen.
SOU 2023:66, För barn och unga i samhällsvård.
SOU 2023:95, Uppföljning för utveckling – ett hållbart system för samlad kunskap om villkoren för barn och elever med funktionsnedsättning i förskola och skola.
Tidningsartiklar
Dagens Arena, ”Nytt bidrag ökar skolsegregation och minskar likvärdighet”,
Jacquet, A., ”Debatt: Allt vände när hennes son fick skriva för hand”, Grundskolläraren,
Jägerskog, M., ”Bris: Sverige brister när det gäller att tillgodose barns rättigheter”, Altinget,
Mannerheim, F., och Sandström, F., ”Extra anpassningar låter fint – men det är ett svek”, Expressen,
Riksdagstryck
Bet. 2017/18:SoU25, Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter.
Prop. 1989/90:107, Regeringens proposition om godkännande av
Prop. 1992/93:173, Regeringens proposition om en Barnombudsman, m.m., bet. 1992/93:SoU21, prot. 1992/93:106.
Prop. 1995/96:220, Lag om statsbudgeten, bet. 1996/97:KU3, prot. 1996/97:25.
Prop. 1997/98:182, Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige, bet. 1998/99:SoU6, rskr. 1998/99:171.
Prop. 2001/02:96, En förstärkt Barnombudsman, bet. 2001/02:SOU17, rskr. 2001/02:228.
Prop. 2008/09:1, Budgetpropositionen för 2009, bet. 2008/09:SoU1, rskr. 2008/09:127.
Riksrevisionen 91
Prop. 2009/10:165, Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet, bet. 2009/10:UbU21, rskr.
Prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315.
Prop. 2009/10:232, Strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige, bet. 2010/11:SoU3, rskr. 2010/11:35.
Prop. 2017/18:186, Inkorporering av FN:s konvention om barnets rättigheter, bet. 2017/18:SoU25, rskr. 2017/18:389.
Prop. 2020/21:150, Ett stärkt barnrättsperspektiv i vårdnadstvister, bet. 2020/21:CU17, rskr.
Prop. 2020/21:170, Barn som bevittnar brott, bet. 2020/21:JuU35, rskr. 2020/21:314.
Prop. 2020/21:58, Möjlighet till betyg från årskurs 4 – efter försöksverksamheten, bet. 2020/21:UbU9, rskr. 2020/21:212.
Prop. 2021/22:1, Budgetpropositionen för 2022, Utgiftsområde 9 Utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, bet. 2021/22:SoU1, rskr.
Prop. 2021/22:160, Skolans arbete med trygghet och studiero, bet. 2021/22:UbU28, rskr. 2021/22:364.
Prop. 2022/23:1 Budgetpropositionen för 2023, Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning, bet. 2022/23:FiU2, rskr. 2022/23:102.
Prop. 2022/23:1, Budgetpropositionen för 2023, Utgiftsområde 9 Utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg, bet. 2022/23:SoU1, rskr. 2022/23:75.
Skr. 2018/19:75 (S 49), Riksdagens skrivelser till regeringen – åtgärder under 2018.
Skr. 2019/20:75 (A 11), Riksdagens skrivelser till regeringen – åtgärder under 2019.
Skr. 2020/21:75 (A 6), Riksdagens skrivelser till regeringen – åtgärder under 2020.
Skr. 2021/22:75 (A 6), Riksdagens skrivelser till regeringen – åtgärder under 2021.
Skr. 2022/23:75 (S 17), Riksdagens skrivelser till regeringen – åtgärder under 2022.
SÖ 1990:20, prop. 1989/90:107, Proposition om godkännande av
Regeringsbeslut
Dir. 1996:15, Barnkonventionen och svensk rätt.
Dir. 2013:35, Översyn av barnets rättigheter i svensk rätt.
Dir. 2015:17, Tilläggsdirektiv till Barnrättighetsutredningen (S 2013:08).
Dir. 2015:35, Höjd kunskapsnivå och ökad likvärdighet i svensk skola.
92 Riksrevisionen
Dir. 2018:20, Kartläggning av hur svensk lagstiftning och praxis överensstämmer med barnkonventionen.
Dir. 2018:32, Betygssystemet ska främja kunskapsutveckling och betygen ska bättre spegla elevers kunskaper.
Dir. 2020:18, Tilläggsdirektiv till Utredningen om elevers möjligheter att nå kunskapskraven (U 2017:07).
Dir. 2022:35, Barns möjligheter att klaga och utkräva sina rättigheter enligt barnkonventionen.
Regeringsbeslut A2019/01274/MRB, Uppdrag att samordna och utveckla länsstyrelsernas tillämpning av barnets rättigheter samt stödja arbetet med att säkerställa tillämpningen av barnets rättigheter i kommuner och landsting.
Regeringsbeslut A2019/02059/MRB, Uppdrag att genomföra utbildnings- och spridningsinsatser om vägledningen vid tolkning och tillämpning av FN:s konvention om barnets rättigheter.
Regeringsbeslut A2020/02109/MRB, Regleringsbrev för budgetåret 2020 avseende Barnombudsmannen.
Regeringsbeslut A2020/02650. Uppdrag att erbjuda stöd till vissa statliga myndigheter i deras uppdrag att arbeta med den praktiska tillämpningen av barnets rättigheter i sina verksamheter.
Regeringsbeslut S2009/9848/SF (delvis), Uppdrag att utveckla ett uppföljningssystem för barns levnadsvillkor.
Regeringsbeslut S2012/6494/FST (delvis), Uppdrag att lansera och marknadsföra uppföljningssystemet Max18.
Regeringsbeslut S2016/02760/FST. (Beslutet avser inrättandet av Barnrättsdelegationen.)
Regeringsbeslut S2016/07874/FST (delvis), Uppdrag att stödja arbetet med att säkerställa tillämpningen av barnets rättigheter i kommuners och landstings verksamheter.
Regeringsbeslut S2016/07875/FST, Uppdrag att stödja arbetet med att säkerställa tillämpningen av barnets rättigheter i statliga myndigheters verksamhet.
Regeringsbeslut S2019/02213, S2021/06595, Strategi för systematisk uppföljning av funktionshinderspolitiken under
Regeringsbeslut S2022/02828, Regleringsbrev för budgetåret 2022 avseende Barnombudsmannen.
Regeringsbeslut S2022/03183 (delvis), Uppdrag att följa upp och analysera kunskapslyftet för barnets rättigheter.
Regeringsbeslut U2011/2833. (Beslutet avser Regeringskansliets ungdomsråd.)
Riksrevisionen 93
Regeringsbeslut U2015/03990/S, Uppdrag om utvärdering av betyg från årskurs 6.
Regeringsbeslut U2016/04865/S, Uppdrag att utforma, genomföra och utvärdera en försöksverksamhet med betyg från och med årskurs 4.
Regeringsbeslut U2018/02652 (delvis), U2021/03837, Uppdrag till Statens skolverk, Statens skolinspektion, Specialpedagogiska skolmyndigheten och Skolforskningsinstitutet om insatser för ökad kvalitet och likvärdighet.
Regeringsbeslut U2019/03758/GV, Uppdrag att utreda utökade möjligheter för Statens skolinspektion att stänga skolor vid allvarliga missförhållanden.
Regeringsbeslut U2021/04302, Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Statens skolverk.
Regeringsbeslut U2021/04947, Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Statens skolinspektion.
Webbsidor
Barnombudsmannen, ”Barnkonventionen i avgöranden från svenska högsta instanser sedan inkorporeringen i januari 2020 – en summering”,
Barnombudsmannen, ”Det här är barnkonventionen”,
Barnombudsmannen, ”Grundprinciperna”, https://barnkonventionenutb.barnombudsmannen.se/oversikt/grundprinciperna, hämtad
Barnombudsmannen, ”Kunskapen om barnkonventionen måste öka inom rättsväsendet”,
Barnombudsmannen, ”Prövning av barnets bästa”, https://provningbarnetsbasta.barnombudsmannen.se/, hämtad
Barnombudsmannen, ”Rättspraxis gällande barnkonventionen”,
BEO, ”Lämna uppgifter”,
Institutet för arbetsmarknad- och utbildningspolitisk utvärdering, ”Risk för att coronapandemin får långsiktigt negativa konsekvenser för barn och unga”,
94 Riksrevisionen
Lagrummet, ”Rättspraxis”,
https://lagrummet.se/lagrummet/rattsinformation/rattspraxis, hämtad
Regeringskansliet, ”Nytt lagförslag om barnkonventionen”,
Regeringskansliet, ”Deltagare i utvecklingsprogrammet JiM
Regeringskansliet, ”Vad är mänskliga rättigheter?”,
Skolinspektionen ”Så här hanterar Skolinspektionen inkomna uppgifter om missförhållanden”,
Skolinspektionen, ”Barnkonventionen”,
Skolinspektionen, ”Information till huvudmän som ska delta i Skolenkäten”,
Skolinspektionen, ”Missförhållanden i skolan”,
Skolinspektionen, ”Vänd dig till rätt myndighet”,
Skolverket, ”Barnkonventionen i skolan”,
Skolverket, ”Organisera arbetet med de allmänna råden för extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram”,
Skolverket, ”Utredning av en elevs behov av särskilt stöd”,
Riksrevisionen 95
SKR, ”Barnkonsekvensanalys”, https://skr.se/skr/demokratiledningstyrning/manskligarattigheterjamlikhet/barnetsrat tigheter/barnkonsekvensanalys.878.html, hämtad
SPSM, ”Fokus på elevers rättigheter med barnombud och Rättighetsbaserad skola”,
SPSM, ”Insynsråd”,
SPSM, ”Ungdomsnätverk”,
Författningar
Budgetlag (2011:203).
Förordning (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten.
Förordning (2011:556) med instruktion för Statens skolinspektion.
Förordning (2015:1047) med instruktion för Statens skolverk.
Förordningen (2007:1021) med instruktion för Barnombudsmannen
Föräldrabalk (1949:381).
Kommittéförordning (1998:1474).
Lag (1993:335) om Barnombudsman.
Lag (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter.
Skollag (2010:800).
Skolverkets allmänna råd (SKOLFS 2022:334) om arbete med extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram.
Socialtjänstlag (2001:453).
96 Riksrevisionen
Bilaga 1 Urval av underlag och lagändringar inom skolområdet för dokumentstudie
Som del i att besvara delfråga 1 har vi gått igenom underlag till lagändringar inom skolområdet. Syftet var att undersöka hur väl barnrättsperspektivet säkerställs och synliggörs i olika delar av lagstiftningsprocessen. De granskade underlagen var utredningsdirektiv, utredningsbetänkanden och departementspromemorior, Barnombudsmannens remissvar samt propositioner och utskottsbetänkanden.
Vi avgränsade genomgången till lagändringar som rör grundskolan och som beslutades
•Läsa, skriva, räkna – en garanti för tidiga stödinsatser383
•Möjlighet till betyg från årskurs 4384
•Vissa insatser för ökad lärarkompetens385
•Utökade möjligheter att stänga skolor med allvarliga brister386
•Elevhälsa och stärkt utbildning för elever med intellektuell funktionsnedsättning387
•Skolans arbete med trygghet och studiero388
•Mer tid till lärande, extra studietid och utökad lovskola389
•Ämnesbetyg – betygen ska bättre spegla elevers kunskaper390
•Resursskolor och tilläggsbelopp för särskilt stöd.391
383Prop. 2017/18:195, bet. 2017/18:UbU10, rskr. 2017/18:333.
384Prop. 2020/21:58, bet. 2020/21:UbU9, rskr. 2020/21:212.
385Prop. 2020/21:152, bet. 2020/21:UbU19, rskr. 2020/21:309.
386Prop. 2021/22:45, bet. 2021/22:UbU10, rskr. 2021/22:136.
387Prop. 2021/22:162, bet. 2021/22:UbU27, rskr. 2021/22:429.
388Prop. 2021/22:160, bet. 2021/22:UbU28, rskr. 2021/22:364.
389Prop. 2021/22:111, bet. 2021/22:UbU30, rskr. 2021/22:339.
390Prop. 2021/22:36, bet. 2021/22:UbU7, rskr. 2021/22:156.
391Prop. 2021/22:156, bet. 2021/22:UbU31, rskr. 2021/22:340.
Riksrevisionen 97
Bilaga 2 Urval av områden för granskning av skolmyndigheternas barnrättsarbete
För att besvara delfråga 3 har vi studerat hur skolmyndigheterna har tillämpat ett barnrättsperspektiv inom utvalda verksamhetsområden. I urvalet av verksamhetsområden och underlag har vi särskilt fokuserat på skolmyndigheternas arbete kopplat till elevers rätt till stöd i form av extra anpassningar och särskilt stöd.
SPSM
Granskningen av SPSM har lagt särskilt fokus på två delar av SPSM:s verksamhet. Den ena delen är SPSM:s myndighetsövergripande rättighetsarbete. Den andra delen är SPSM:s specialpedagogiska rådgivningsavdelning, som har särskild relevans för granskningens fokus på elever med behov av särskilt stöd.
Vi har tagit del av interna styrdokument, till exempel strategier, vägledningar och processpecifikationer, samt underlag till dessa, uppföljningar, mötesprotokoll, prövningar av barnets bästa och remissvar.
Skolverket
Granskningen av Skolverkets verksamhet har fokuserat på två områden:
•Skolverkets arbete med läroplanen för grundskolan (lgr22) och särskilt framtagandet av nya kursplaner och kunskapskrav. Vi har särskilt studerat
o Kursplanen för samhällskunskap samt Skolverkets kommentarmaterial till kursplanen, eftersom dessa beskriver vad undervisningen om barnets rättigheter bör innehålla.
•Skolverkets arbete kring extra anpassningar och särskilt stöd, där vi studerat
o Skolverkets allmänna råd för extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram samt Skolverkets kommentarer till de allmänna råden
o två stödmaterial: Organisera arbetet med de allmänna råden samt Utredningen av särskilt stöd – den sistnämnda togs fram av Skolverket och SPSM gemensamt, på uppdrag av regeringen.
Vi har även studerat centrala underlag till framtagandet av ovanstående produkter, till exempel behovsanalyser, konsekvensutredningar och beslut. De produkter som vi har studerat har tagits fram inom ramen för tre av Skolverkets processer:
•Utarbeta läroplansanknutna styrdokument
•Bedriva nationella skolutvecklingsprogram
•Utarbeta allmänna råd.
98 Riksrevisionen
Vi har granskat dessa processer genom att ta del av interna styr- och stöddokument, som processbeskrivningar, rutiner, och mallar. Därutöver har vi tagit del av och ställt frågor om processen ”Genomföra uppföljnings- och utvärderingsstudier”. Vi har dock inte systematiskt gått igenom faktiska uppföljnings- eller utvärderingsstudier.
Skolinspektionen
Granskningen av Skolinspektionen har fokuserat på Skolinspektionens inspektionsverksamhet, som består av olika former av tillsyn och kvalitetsgranskning. Vi har lagt mer fokus på den så kallade planerade tillsynen eftersom den är inriktad på skolor där elever löper större risk att inte få sina rättigheter tillgodosedda. Vi har också ställt frågor om Skolinspektionens skolenkät, eftersom det är en omfattande undersökning av synpunkter från bland annat elever och eftersom den utgör underlag till inspektionsverksamheten.
Vi har tagit del av metodstöd, vägledningar och bedömningsunderlag för inspektionsverksamheten. Vi har också tagit del av Skolinspektionens respektive BEO:s beslut om hantering av uppgifter om missförhållanden.
Riksrevisionen 99
Bilaga 3 Genomförda möten och intervjuer
Vi har genomfört 81 möten och intervjuer, varav 44 på de granskade myndigheterna. Urvalet av intervjupersoner på de granskade myndigheterna har huvudsakligen gjorts med hjälp av våra kontaktpersoner på myndigheterna, efter att vi har frågat om lämpliga personer att intervjua med hänsyn till de områden som vi har velat granska.
Vi har genomfört semistrukturerade intervjuer, både enskilda och i grupp. Intervjufrågorna har varit tematiserade utifrån granskningens frågor och bedömningsgrunder samt vår förförståelse av intervjupersonernas arbetsuppgifter. Intervjupersonerna fick information i förväg om syftet med intervjun och frågeområden. Majoriteten av intervjuerna genomfördes digitalt. Vi spelade in intervjuerna i syfte att kunna färdigställa våra intervjuanteckningar, som vi sedan analyserat för att besvara granskningens frågor. Intervjuerna genomfördes i huvudsak mellan januari och juni 2023.
Genomförda möten och intervjuer
Möten på Regeringskansliet
Möten och intervjuer på Barnombudsmannen
Möten och intervjuer på SPSM
100 Riksrevisionen
Möten och intervjuer på Skolverket
Möten och intervjuer på Skolinspektionen och BEO
Riksrevisionen 101
Övriga möten och intervjuer
| Kategori | Personer och organisationer | Antal |
| tillfällen | ||
| Sakkunniga | Anders Hagsgård, Hovrätten för Västra Sverige | 9* |
| Barnhuset | ||
| Ann Quennerstedt, Institutionen för humaniora, utbildnings- | ||
| och samhällsvetenskap, Örebro universitet | ||
| Anna Sonander, Titti Mattson & Kristian Gustafson, | ||
| Barnrättsinstitutet, Lunds universitet | ||
| Emma Fagerstrand, Barnrättskonsulterna | ||
| Marie Lundin Karphammar, Sveriges kommuner och | ||
| regioner | ||
| Mikael Hellstadius, jurist | ||
| Pernilla Leviner, Barnrättscentrum, Stockholms universitet | ||
| Intresseorganisationer | Attention; Autism Sverige; Barnrättsbyrån; | 6 |
| Föräldranätverket Rätten till utbildning; Maskrosbarn, | ||
| Unicef Sverige** | ||
| Elevorganisationer | Elevernas riksförbund; Sveriges elevkårer; Sveriges elevråd. | 3 |
| Andra statliga | Diskrimineringsombudsmannen; Institutet för mänskliga | 4 |
| myndigheter | rättigheter; Länsstyrelserna i Jönköping och Dalarna; | |
| Skolväsendets överklagandenämnd. | ||
| Utredningar | Utredningen om barns möjligheter att utkräva sina | 2 |
| rättigheter**; Utredningen Mer kunskap om barn och elever | ||
| med funktionsnedsättning i skolväsendet**. | ||
| Skolbesök 1 | Rektor, lärare, specialpedagog, kurator, elevgrupp (fyra | 7 |
| (årskurs |
personer), företrädare för huvudman (flera personer). | |
| Skolbesök 2 | Rektor, lärare, specialpedagog, kurator, elevgrupp (fem | 6 |
| (årskurs |
personer), företrädare för huvudman (flera personer). | |
Anm. *En person intervjuades vid 2 tillfällen. **Möte, ej intervju.
102 Riksrevisionen
Socialdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 september 2024
Närvarande: statsminister Kristersson, ordförande, och statsråden Ankarberg Johansson, Edholm, J Pehrson, Jonson, Strömmer, Forssell, Slottner, M Persson, Malmer Stenergard, Kullgren, Liljestrand, Carlson, Pourmokhtari, Rosencrantz, Dousa
Föredragande: statsrådet Acko Ankarberg Johansson
Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om statens insatser för att stärka efterlevnaden av barnkonventionen
Skr. 2024/25:9
123