sou 2023 99

Sammanfattning

SOU 2023:99

Den särskilda straffskalan, som är fängelse i lägst sex månader och högst tre år, gäller om gärningsmannen säljer narkotika eller annars befattar sig med narkotika som är avsedd att säljas eller vidtar vissa andra åtgärder som är ägnade att främja narkotikahandel. Narkoti- kabrott som omfattas av den särskilda straffskalan kan inte bedömas som ringa narkotikabrott. Ändringen innebär att straffskalan för narkotikasmuggling numera inte är lika sträng som straffskalan för motsvarande narkotikabrott.

En central del av de kriminella nätverkens aktiviteter och in- komstkällor består av smuggling av och handel med narkotika. Nar- kotikasmugglingen avser många gånger förhållandevis små mängder narkotika, oavsett om narkotikan är avsedd för försäljning. I dag le- der sådan brottslighet till påföljder som är relativt milda. I många fall kan det vara en ren slump om en person ertappas med narkotika som är avsedd att säljas vid ankomsten till landet, och därför åtalas och döms för narkotikasmuggling, eller om narkotikainnehavet upptäcks när personen redan befinner sig i Sverige och därför åtalas och döms för narkotikabrott. Utredningen föreslår därför att det på samma sätt som i fråga om narkotikabrott av normalgraden införs en sär- skild straffskala för narkotikasmuggling av normalgraden om narko- tikan är avsedd att säljas. Gärningar av det slaget ska inte kunna be- dömas som ringa narkotikasmuggling.

Smugglingslagen och tullagen renodlas

I lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen) straffsanktioneras en rad olika in- och utförselbestämmelser som finns i andra författningar. Tullagen (2016:253) kompletterar den EU-rättsliga tullagstiftningen. I smugglingslagen regleras brottsty- perna smugglingsbrott, tullbrott och olovlig befattning med smug- gelgods. Tullbrott sanktionerar vissa överträdelser av tullagstiftning- en, exempelvis att någon uppsåtligen lämnar en oriktig uppgift vid tullbehandling och därigenom ger upphov till fara för att tull, annan skatt eller avgift undandras det allmänna. Brottet tullförseelse regle- ras däremot i tullagen. I den lagen regleras också de administrativa sanktionerna på tullområdet. Utredningen anser att även tullbrott har en naturlig placering i tullagen. Det föreslås därför att reglering- en flyttas från smugglingslagen till tullagen utan några ändringar i

SOU 2023:99

Sammanfattning

sak. Det leder till en tydligare lagstiftning som är mer lättöverskåd- lig. En ny brottstyp – olovlig befattning med tullpliktig vara – införs i tullagen. Regleringen motsvarar smugglingslagens bestämmelser om olovlig befattning med smuggelgods när förbrottet är tullbrott. Tullbrott som är ringa föreslås få den särskilda beteckningen ringa tullbrott.

De administrativa sanktionerna

Nuvarande administrativa sanktioner

Tulltillägg tas ut vid vissa överträdelser av tullagstiftningen som lett till att tull eller annan skatt undandras det allmänna. Avgiften tas ut som en andel av det undandragna beloppet, i regel 20 procent. För- seningsavgift tas ut av den som inte lämnar kompletterande dekla- ration i rätt tid. Avgiften är 500 kronor eller, om deklarationen inte lämnas trots uppmaning, 1 000 kronor.

En ny sanktionsavgift ersätter regleringen om tulltillägg

EU-rätten kräver att de tullrättsliga sanktionerna är effektiva, pro- portionerliga och avskräckande. Dagens administrativa sanktioner träffar inte allt som bör kunna sanktioneras och är inte alltid så effek- tiva, avskräckande och ändamålsenliga som vore önskvärt. De flesta av problemen hör samman med hur regleringen om tulltillägg är ut- formad. Överträdelser vid export av varor kan exempelvis inte sank- tioneras med tulltillägg, eftersom tull inte tas ut. Om tullsatsen vid import av varor är låg blir även tulltillägget lågt, oavsett överträdel- sens karaktär. Överträdelser som har begåtts av någon annan än den som är gäldenär för en tullskuld kan inte leda till tulltillägg för den som har gjort felet.

Det är angeläget att tullagstiftningen följs. Det är bl.a. en förut- sättning för att Tullverket ska kunna kontrollera att förbud och vill- kor vid införsel och utförsel av varor efterlevs och att varorna inte undandras kontroll. Utredningen anser att ett effektivt, avskräck- ande och proportionerligt sanktionssystem bäst kan åstadkommas om tulltillägg ersätts med en ny administrativ sanktionsavgift. Den kan anpassas efter dagens behov på tullområdet och samtidigt utfor-

Sammanfattning

SOU 2023:99

mas så att förutsättningarna för företag som bedriver laglig interna- tionell handel beaktas. Utredningen föreslår därför att det införs en ny sanktionsavgift som ersätter regleringen om tulltillägg. Sank- tionsavgift ska tas ut på någon av de tre grunder som redovisas i det följande.

Sanktionsavgift när tull eller annan skatt har undandragits

Sanktionsavgift ska tas ut om en oriktig uppgift har lämnats till led- ning för ett beslut om fastställande av tull eller annan skatt, eller om en skyldighet att deklarera skriftligen eller elektroniskt har underlå- tits. Sanktionsavgift ska också tas ut om en oriktig uppgift har läm- nats i ett ärende som avser omprövning, återbetalning eller eftergift av tull eller i ett överklagat ärende. Det förutsätts att tull eller annan skatt skulle ha undandragits, om den oriktiga uppgiften godtagits eller om underlåtenheten att deklarera inte hade upptäckts. Sank- tionsavgift på den aktuella grunden har betydande likheter med tull- tillägg. Det finns emellertid även skillnader. Vad som anses vara en oriktig uppgift ges exempelvis ett bredare tillämpningsområde. Av- giften är 20 procent av den undandragna uppbörden. Den är dock 5 procent när det gäller mervärdesskatt som får dras av vid redovis- ning av skatt enligt mervärdesskattelagen. Om sanktionsavgift be- slutas inom två år från ett tidigare beslut om sanktionsavgift på samma grund ska en förhöjd avgift tas ut. Den är 40 respektive 10 procent av den undandragna uppbörden. Den förhöjda avgiften ska inte tas ut av den som har status som godkänd ekonomisk aktör.

Sanktionsavgift när tullkontroll har försvårats

Sanktionsavgift ska vidare tas ut om en bestämmelse i tullagstift- ningen har överträtts och det har medfört att en vara undandragits från tullövervakning eller att Tullverkets möjligheter att genomföra tullkontroll på något annat sätt har försvårats. Vid överträdelser som har medfört att en vara undandragits från tullövervakning ska sank- tionsavgiften bestämmas till lägst 5 000 kronor och högst 500 000 kronor. Vid överträdelser som på något annat sätt har försvårat Tull- verkets möjligheter att genomföra tullkontroll ska sanktionsavgiften

Sammanfattning

SOU 2023:99

Förseningsavgiften höjs och kan tas ut i fler fall

Utredningen föreslår att förseningsavgiften för att inte ge in kom- pletterande deklaration höjs till 625 kronor eller, om deklarationen inte ges in trots uppmaning, till 1 250 kronor. Det föreslås att den som inte ger in avräkningsnota i rätt tid ska påföras förseningsavgift med 1 000 kronor för den första dagen. Beloppet höjs med ytterli- gare 1 000 kronor för varje påföljande dag till och med den femte dagen. Därefter kan sanktionsavgift aktualiseras.

Ett uttryckligt förbud mot dubbelprövning

Ett förbud mot dubbelprövning föreskrivs dels i sjunde tilläggspro- tokollet till Europakonventionen, dels i EU:s rättighetsstadga. För- budet innebär att samma person inte ska kunna lagföras eller straffas vid olika tillfällen för samma brott. Sedan år 2016 kommer förbudet till uttryck i systemet med skattetillägg och skattebrott. Regleringen infördes för att säkerställa att samma person inte riskerar att straffas eller prövas för samma gärning i två olika förfaranden.

Sanktionsavgift ska enligt utredningens förslag beslutas av Tull- verket. Straffrättsligt ansvar prövas som huvudregel av allmän dom- stol på talan av åklagare. Sanktionerna påförs alltså i skilda förfaran- den. Med en ordning av det slaget måste det säkerställas att samma person inte döms till straffrättsligt ansvar och påförs sanktionsavgift för samma brott i olika förfaranden. Utredningen bedömer att ris- ken för att en person både straffas och påförs sanktionsavgift för samma felaktighet eller passivitet är liten på tullområdet. I undan- tagsfall kan det emellertid inträffa, exempelvis om den som har gjort fel är en enskild näringsidkare. Utredningen föreslår därför att det införs regler som hindrar dubbelprövning. Det införs även regler som hindrar att samma person drabbas av fler än en administrativ sanktion för samma felaktighet eller passivitet.

Utredningens övriga förslag

Självständigt förverkande

2020 års förverkandeutredning föreslår att en ny förverkandeform, självständigt förverkande av brottsvinster, införs. Självständigt för-

SOU 2023:99

Sammanfattning

verkande förutsätter inte att det kan visas att någon har begått ett konkret brott. I stället bygger regleringen på en mer generell bedöm- ning att det som begärs förverkat härrör från brottslig verksamhet. Självständigt förverkande får beslutas utan samband med något brott, om det kan visas att egendomen härrör från brottslig verksam- het. Enligt huvudregeln ska en utredning om självständigt förver- kande inledas av allmän åklagare. Åklagaren kan begära biträde av bl.a. Polismyndigheten för att genomföra utredningen. I vissa fall får en polisman inleda en utredning om självständigt förverkande. Åkla- garen ska då skyndsamt överta utredningen.

Självständigt förverkande kan aktualiseras i Tullverkets verksam- het. Ett exempel är om det vid en kroppsvisitation vid misstanke om smuggling påträffas stora mängder kontanter som varken kan knytas till det aktuella brottet eller till personens inkomster eller förmögen- het. Tullverket och tulltjänstemän kan i dag biträda åklagare vid ut- redning av förverkande på grund av brott och utvidgat förverkande. Det är naturligt att Tullverket också kan biträda åklagaren vid utred- ning av självständigt förverkande. Utredningen föreslår därför en så- dan ordning. En tulltjänsteman ska, i likhet med en polisman, få in- leda en utredning om självständigt förverkande.

Användning av förverkad egendom

Tullverkets hundekipage utgör ett effektivt hjälpmedel i myndighe- tens arbete. Hundarna används framför allt för att upptäcka narko- tikasmuggling. Det är nödvändigt att hundarna får utbildning och kontinuerlig träning. Med rätt träning kan hundarna upptäcka även t.ex. vapen, explosiva varor och pengar. I utbildningen för tulltjän- stemän ingår det utbildning om bl.a. narkotika, vapen och ammuni- tion. Tulltjänstemännen utbildas också i hur varor kan gömmas i t.ex. ombyggda fordon. Brottsbekämpande myndigheter har i dag möjlighet att, efter beslut av Läkemedelsverket, inneha förverkad narkotika i utbildningssyfte. Tullverket får inte inneha några andra förverkade varor i det syftet.

Tullverket har ett tydligt behov av att kunna använda förverkad egendom för hundträning och utbildning av personal. Samma behov finns hos vissa andra myndigheter, bl.a. Polismyndigheten. Utred- ningen föreslår därför en ny, generell regel som ger brottsbekäm-

Sammanfattning

SOU 2023:99

pande myndigheter möjlighet att, efter särskilt beslut, behålla för- verkad egendom för utbildning av sökhundar och personal och för forensiska ändamål. Den särskilda regleringen i fråga om narkotika ändras dock inte.

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

Ett växande samhällsproblem

Den gränsöverskridande tillgreppsbrottsligheten är omfattande. In- ternationella brottsnätverk står för en stor andel av brottsligheten. Nätverkens verksamhet har en betydande negativ påverkan på sam- hället, bl.a. i form av en minskad upplevd trygghet och minskad till- tro till staten och rättsväsendet. Brottsvinster används inte sällan till att utveckla den brottsliga verksamheten, driva företag och köpa fas- tigheter i Sverige. Olika delar av samhällssystemet utnyttjas syste- matiskt i brottsliga syften och bidrar till framväxten av en svart marknad. Legala företagsstrukturer och utsatta människor utnyttjas för brottslig verksamhet. Det faktum att stöldgodset normalt snabbt förs ut ur landet innebär att målsägandenas förutsättningar att få till- baka det stulna riskerar att gå om intet. Internationella brottsnätverk är även inblandade i andra typer av brottslighet, bl.a. bedrägeri, folk- bokföringsbrott, brott mot utlänningslagen, narkotikabrott, männi- skohandel och olaga tvång.

Bekämpningen av utförsel av stöldgods behöver prioriteras

Den gränsöverskridande tillgreppsbrottsligheten kan med rätt insat- ser förväntas minska i omfattning. Det som behövs är att det görs fler ingripanden mot den. Polismyndigheten eller Tullverket, eller båda myndigheterna, måste få i uppdrag att särskilt rikta in sig på brottsligheten, om den ska kunna begränsas. Myndigheterna måste också få det tillskott av resurser som krävs, alternativt besked om vilka mindre angelägna uppgifter som bör prioriteras ner. En effek- tivare bekämpning av brottsligheten i fråga kräver alltså mer än lagändringar, även om det också behövs.

SOU 2023:99

Sammanfattning

Det införs ett nytt brott som benämns utförselhäleri

Utredningen föreslår att det införs ett nytt brott som syftar till att utförsel av stöldgods ska kunna bekämpas effektivare än i dag. Det är inte lämpligt att utforma brottet som ett smugglingsbrott. Brottet utformas i stället som en kvalificerad form av häleri och förs in i brottsbalken. Straffansvar träffar den som på ett sätt som är ägnat att försvåra ett återställande tar befattning med något som skäligen kan antas vara frånhänt annan genom brott, om syftet är att det ska föras ut ur landet. Det nya brottet delas in i två grader, som beteck- nas utförselhäleri respektive grovt utförselhäleri. Straffet för utför- selhäleri ska vara fängelse i högst två år och för grovt utförselhäleri fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Ringa fall av utförsel- häleri bedöms som häleriförseelse.

Nya befogenheter för att upptäcka utförselhäleri

Tullverket bör ges en aktiv roll i bekämpningen av utförselhäleri. Tullverkets uppgift ska vara att upptäcka brottsligheten och ingripa mot den för att förhindra att stöldgodset förs ut ur landet. En tull- tjänsteman ges därför nya befogenheter att kroppsvisitera personer och genomsöka transportmedel i gränsnära områden. Åtgärderna får vidtas i direkt samband med en in- eller utresa och endast i den ut- sträckning det behövs för att upptäcka brottslig verksamhet som in- nefattar utförselhäleri eller grovt utförselhäleri. Att utreda brottet föreslås däremot vara en fråga för Polismyndigheten. Bekämpningen av utförselhäleri och grovt utförselhäleri föreslås ingå i Tullverkets direkta brottsbekämpning. Det innebär att Tullverket och en tull- tjänsteman har samma befogenheter som när exempelvis smuggling upptäcks. Om Tullverket har upptäckt ett utförselhäleri eller grovt utförselhäleri, ska förundersökningen om brottet emellertid genast överlämnas till Polismyndigheten eller allmän åklagare.

Förtida förstöring av omhändertagen egendom

Tullverket tar hand om en mängd varor som av olika skäl inte får föras in i eller ut ur landet. Det kan t.ex. röra sig om hundratals liter av olika alkoholhaltiga drycker eller tusentals liter diesel. Vid miss-

Sammanfattning

SOU 2023:99

tanke om brott tas egendomen i beslag enligt smugglingslagen. I lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter (LPK) finns det be- stämmelser om administrativt förverkande av egendom som har om- händertagits enligt den lagen. När ett beslut om förverkande har fått laga kraft ska egendomen säljas eller förstöras. Beslagtagen egendom får i vissa fall förstöras, även om det inte finns ett slutligt avgörande om förverkande. Det gäller dock inte egendom som har omhänder- tagits med stöd av LPK, trots att vården av sådan egendom kan med- föra särskilda problem. Förvaringen av dieselprodukter kan exem- pelvis skapa miljöproblem och ökad risk för brand. Utredningen föreslår att Tullverket, innan det finns ett beslut om förverkande eller innan ett sådant beslut har fått laga kraft, ska få förstöra egen- dom som har omhändertagits enligt LPK, om det skäligen kan antas att egendomen kan komma att förverkas och att

•den inte kan vårdas utan fara för att den förstörs,

•vården av den är förenad med alltför stora kostnader, eller

•det annars finns särskilda skäl.

Om vården av det omhändertagna leder till allvarliga arbetsmiljö- eller säkerhetsproblem ska egendomen få förstöras även om det inte skäligen kan antas att den kommer att förverkas.

Om det visar sig att egendomen inte förverkas ska ersättning för den förstörda egendomen utgå med skäligt belopp.

Följdändringar och ikraftträdande

Det krävs följdändringar i smugglingslagen, tullagen och vissa andra författningar. Förslagen föreslås träda i kraft den 1 juli 2025. De förslag som är direkt kopplade till den nya förverkandelagstiftningen föreslås dock träda i kraft samtidigt som den.

Summary

SOU 2023:99

A stricter approach to smuggling narcotics for sale

As part of the fight against crimes committed by criminal networks, the range of punishment for ordinary narcotics offences has recently been increased. The special range of punishment, which is imprison- ment for a minimum of six months and a maximum of three years, applies if the perpetrator sells narcotics or otherwise handles narco- tics intended for sale or takes certain other measures to promote narcotics trafficking. Narcotics offences covered by the special range of punishment cannot be assessed as minor narcotics offences. The amendment means that the range of punishment for narcotics smuggling is now less severe than that for similar narcotics offences.

A central part of the activities and sources of income of criminal networks is the smuggling and trafficking of narcotics. Narcotics smuggling often involves relatively small quantities of narcotics, re- gardless of whether the narcotics are intended for sale. Such crimes currently result in relatively mild sanctions. In many cases, pure chance may determine whether a person is caught with narcotics in- tended for sale on arrival in Sweden, and is consequently prosecuted and convicted for narcotics smuggling, or the narcotics possession is discovered when the person is already in the country, and is con- sequently prosecuted and convicted for ordinary narcotics offence. On these grounds, the Inquiry proposes that, in the same way as for ordinary narcotics offences, a special range of punishment be intro- duced for ordinary narcotics smuggling if the narcotics are intended for sale. It should not be possible to deem such offences to be minor narcotics smuggling.

Smuggling Act and Customs Act streamlined

The Act (2000:1225) on penalties for smuggling (the Smuggling Act) provides sanctions for a number of different import and export provisions contained in other statutes. The Customs Act (2016:253) complements EU customs legislation. The Smuggling Act regulates smuggling, customs offences and unlawful handling of smuggled goods. Customs offences are certain infringements of customs legislation such as the intentional submission of an incorrect declara- tion for customs clearance, thereby creating a risk of evasion of cus- toms duties, other taxes or charges. However, petty customs offen-

SOU 2023:99

Summary

ces are regulated by the Customs Act. This Act also regulates non- criminal sanctions in the field of customs. The Inquiry considers that customs offences also have their natural place in the Customs Act. It is therefore proposed to move these provisions from the Smuggling Act to the Customs Act without any substantive chan- ges. This would lead to clearer, more transparent legislation. A new type of offence – unlawful handling of goods subject to customs duty – is introduced in the Customs Act. The provision corresponds to the provisions of the Smuggling Act on unlawful handling of smuggled goods when the predicate offence is a customs offence. It is proposed that minor customs offences be given the special desig- nation minor customs offences.

Non-criminal sanctions

Current non-criminal sanctions

Customs surcharges are levied for certain infringements of customs legislation that have resulted in evasion of customs duties or other taxes. The charge is levied as a proportion of the amount evaded, usually 20 per cent. A late submission charge is levied for those who do not submit a supplementary declaration on time. The charge is SEK 500 or, if the declaration is not submitted despite a request, SEK 1,000.

A new pecuniary sanction replaces the provision on customs surcharges

EU law requires customs sanctions to be effective, proportionate and dissuasive. Current non-criminal sanctions do not cover every- thing that should be sanctionable and are not always as effective, dissuasive and proportionate as would be desirable. Most of the problems are related to the design of the provisions on customs sur- charges. For example, infringements concerning the export of goods cannot be sanctioned with customs surcharges as customs duties are not collected. If the duty rate on imports of goods is low, the cus- toms surcharge will also be low, regardless of the nature of the in-

Summary

SOU 2023:99

fringement. Infringements by someone other than the debtor of a customs debt cannot lead to a customs surcharge for the offender.

Compliance with customs legislation is essential. This is, among other things, a prerequisite for Swedish Customs to be able to check that prohibitions and conditions linked to the import and export of goods are complied with and that the goods do not evade controls. The Inquiry considers that an effective, dissuasive and proportionate system of sanctions best can be achieved by replacing customs sur- charges with a new non-criminal pecuniary sanction. This can be adapted to current needs of the customs authorities, while taking into account the conditions of companies engaged in lawful interna- tional trade. The Inquiry consequently proposes that a new pecuni- ary sanction be introduced to replace the provision on customs sur- charges. The pecuniary sanction shall be levied on one of the three grounds set out below.

Pecuniary sanction for evasion of customs duties or other taxes

A pecuniary sanction shall be levied where incorrect information has been submitted in support of a decision to assess customs duties or other taxes, or for failure to meet an obligation to make a written or electronic declaration. A pecuniary sanction shall also be levied where incorrect information has been submitted in a case concerning reassessment of, repayment of or emission from duties or in an appeal. It is assumed that customs duties or other taxes would have been evaded if the incorrect information had been accepted or if the failure to declare had not been detected. A pecuniary sanction on this basis has significant similarities to a customs surcharge. There are however differences. For example, a broader scope is applied re- garding what is to be incorrect information. The sanction is 20 per cent of the evaded duty or tax except in the case of VAT that may be deducted when accounting for tax under the VAT Act. In that case the sanction is 5 per cent. If a pecuniary sanction is imposed within two years of a previous pecuniary sanction decision on the same grounds, an increased sanction shall be levied. This is 40 or 10 per cent of the evaded duty or tax, respectively. The increased sanc- tion shall not be levied from a holder of the status of authorised eco- nomic operator.

SOU 2023:99

Summary

Pecuniary sanction when customs control has been impeded

A pecuniary sanction shall also be levied if a provision of the customs legislation has been infringed and this has resulted in goods having evaded customs supervision or Swedish Customs’ ability to carry out customs control having been impeded in some other way. For infringements that have resulted in goods having evaded customs supervision, the pecuniary sanction shall be set at a minimum of SEK 5,000 and a maximum of SEK 500,000. For infringements that have impeded Swedish Customs’ ability to carry out customs control in some other way, the pecuniary sanction shall be set at a minimum of SEK 2,000 and a maximum of SEK 100,000. In setting the amount, the following should be considered in particular:

•the severity of the infringement and the importance of the provision to which the infringement relates,

•what the person liable to pay the pecuniary sanction has done to mitigate the effects of the infringement,

•what is known about the financial circumstances of the person liable to pay the pecuniary sanction; and

•whether the person liable to pay the pecuniary sanction has previously been ordered to pay a pecuniary sanction on the same grounds.

Pecuniary sanction for failure to comply with obligations under an authorisation

In addition, a pecuniary sanction shall be levied in the event of in- fringements that entail a person having failed to comply with an ob- ligation arising from an authorisation granted by Swedish Customs. The sanction is SEK 5,000. If a pecuniary sanction is imposed within two years of a previous pecuniary sanction decision on the same grounds, an increased sanction of SEK 10,000 shall be levied. The increased sanction should not be levied from a holder of the status of authorised economic operator.

Summary

SOU 2023:99

More about the design of the pecuniary sanction

A pecuniary sanction shall be levied from the person responsible for the infringement and shall be based on strict liability. A sanction shall however only be levied if the conditions for a sanction clearly are met. A pecuniary sanction shall not be imposed if the person who has submitted incorrect information or failed to make a declaration has, on his own initiative, corrected the error or met the obligation to make a declaration. Nor should it be levied if the infringement is insignificant. The sanction shall be reduced if the infringement is excusable or if it would otherwise be unreasonable to levy the full amount of the sanction. Swedish Customs will make decisions regarding pecuniary sanctions.

The late submission charge is increased and may be levied in more cases

The Inquiry proposes that the late charge for not submitting a sup- plementary declaration be increased to SEK 625 or, if the declaration is not submitted despite a request, to SEK 1,250. It is proposed that a person who fails to submit a bill of discharge on time be charged a late submission charge of SEK 1,000 for the first day. The amount is increased by a further SEK 1,000 for each subsequent day up to and including the fifth day. A pecuniary sanction may subsequently be levied.

An explicit prohibition on being tried or punished twice

A prohibition on being tried or punished twice for the same offence is prescribed in Protocol no. 7 to the ECHR and in the Charter of Fundamental Rights of the European Union. The prohibition means that the same person cannot be tried or punished on different occasions for the same offence. Since 2016, the prohibition has been reflected in the system of tax surcharges and tax offences. The regulation was introduced to ensure that the same person does not risk being punished or tried for the same offence in two different proceedings.

SOU 2023:99

Summary

According to the Inquiry’s proposal, a pecuniary sanction will be decided by Swedish Customs. Criminal liability is, as a general rule, examined by a general court in an action brought by a prosecutor. The sanctions are thus imposed in separate proceedings. With such an arrangement it must be ensured that the same person is not both convicted and has a pecuniary sanction imposed for the same offence in different proceedings. The Inquiry considers that the risk of a per- son being both punished and having a pecuniary sanction imposed for the same error or inaction is low in the field of customs. How- ever, in exceptional cases this may occur, for example if the person who has committed the error is a sole trader. The Inquiry therefore proposes that rules be introduced to prevent a person from being tried and punished twice for the same offence. Rules are also sug- gested to prevent the same person from being subject to more than one non-criminal sanction for the same error or inaction.

The Inquiry’s other proposals

Non-conviction-based confiscation

The 2020 Confiscation Inquiry has proposed a new form of confis- cation, non-conviction-based confiscation of the proceeds of crime, to be introduced. Non-conviction-based confiscation does not require proof that a specific offence has been committed. Instead, the provision is based on a more general assessment that the confiscation request concerns property originating from criminal activity. Non-conviction-based confiscation may be decided with- out any connection to an offence if it stands clear that the property originates from criminal activity. As a general rule, a non-convic- tion-based confiscation investigation is initiated by the public prose- cutor. The prosecutor may request the assistance of other parties such as the Swedish Police Authority, to conduct the investigation. In certain cases, a police officer may initiate an investigation on non- conviction-based confiscation. The prosecutor should then prompt- ly take over the investigation.

Non-conviction-based confiscation may occur in the operations of Swedish Customs. For example, this may be the case if, in a body search of a person suspected of smuggling, large amounts of cash are found that cannot be linked to the offence in question or to the per-

Summary

SOU 2023:99

son’s income or wealth. Swedish Customs and customs officers may currently assist prosecutors in investigations on confiscation on account of offences and extended confiscation. It is natural for Swe- dish Customs to also be able to assist prosecutors in investigations on non-conviction-based confiscation. The Inquiry therefore pro- poses such an arrangement. A customs officer should, like a police officer, be able to initiate a non-conviction-based confiscation inves- tigation.

Use of confiscated property

Swedish Customs’ search dogs and handlers are an effective aid in the authority’s work. The dogs are mainly used to detect narcotics smuggling. It is necessary for the dogs to receive initial and conti- nuous training. With proper training, the dogs can also detect items such as weapons, explosives and money. The training for customs officers includes training in items such as narcotics, weapons and ammunition. Customs officers are also trained in how goods may be concealed in places such as converted vehicles. Law enforcement authorities are currently able, following a decision by the Medical Products Agency, to hold confiscated narcotics for training pur- poses. Swedish Customs may not hold any other confiscated goods for this purpose.

Swedish Customs has a clear need to be able to use confiscated property for training of staff and dogs. The same need exists at some other authorities, such as the Swedish Police Authority. The Inquiry consequently proposes a new general rule allowing law enforcement authorities to retain confiscated property to train search dogs and staff and for forensic purposes, subject to a special decision. How- ever, the relevant special rules on narcotics remain unamended.

More effective action against export of stolen goods

A growing societal problem

Cross-border unlawful appropriation is widespread. International criminal networks account for a large proportion of these crimes. The activities of these networks have a significant negative impact

SOU 2023:99

Summary

on society, including lower levels of perceived safety and confidence in the State and the legal system. Proceeds of crime are often used to develop criminal activities, run businesses and buy property in Sweden. Different parts of the social system are systematically ex- ploited for criminal purposes, contributing to the emergence of a black market. Legal corporate structures and vulnerable people are exploited for criminal activities. The fact that the stolen goods are normally quickly exported from Sweden means that the injured par- ties’ chances of recovering the stolen goods may be completely lost. International criminal networks are also involved in other types of crime, including fraud, national registration offences, offences under the Aliens Act, narcotics offences, human trafficking and unlawful coercion.

The fight against export of stolen goods needs to be prioritised

With the right efforts, cross-border unlawful appropriation can be expected to decrease in scale. This can be achieved with greater in- tervention. The Swedish Police Authority or Swedish Customs, or both authorities, must be tasked with specifically targeting these crimes, if they are to be limited. The authorities must also be given the necessary additional resources or be informed which less urgent tasks should receive lower priority. Consequently, while legislative amendments are required to fight these crimes more effectively, other measures are also needed.

A new offence called export of stolen goods is introduced

The Inquiry proposes a new crime aimed at fighting the export of stolen goods more effectively than at present. It is not appropriate to word the crime as a smuggling offence. The crime is instead wor- ded as a qualified form of dealing in stolen goods and is included in the Swedish Criminal Code. Criminal liability is incurred by anyone who, in a manner likely to impede restoration, takes possession of something that may reasonably be assumed to have been taken from another person by means of an offence, if the purpose is to export it from the country. The new crime is divided into two levels of severity, worded as export of stolen goods and gross export of stolen

Summary

SOU 2023:99

goods. The penalty for export of stolen goods will be imprisonment for a maximum of two years and for gross export of stolen goods, imprisonment for a minimum of six months and a maximum of six years. Minor cases of export of stolen goods are deemed to be petty dealing in stolen goods.

New powers to detect export of stolen goods

Swedish Customs should be given an active role in the fight against export of stolen goods. The role of Swedish Customs should be to detect and intervene in crime to prevent stolen goods from being exported from Sweden. Customs officers are therefore given new powers to conduct body searches and to search means of transport in borderline areas. The measures may be taken in direct connection with an entry or exit and only to the extent necessary for the detec- tion of criminal activities involving export of stolen goods or gross export of stolen goods. Investigation of the crime, however, is proposed to be a matter for the Swedish Police Authority. The fight against export of stolen goods and gross export of stolen goods is proposed to be part of the direct law enforcement by Swedish Cus- toms. This means that Swedish Customs and a customs officer have the same powers as when, for example, smuggling is detected. However, if Swedish Customs has detected export of stolen goods or gross export of stolen goods, the preliminary investigation of the crime must immediately be handed over to the Swedish Police Authority or a public prosecutor.

Premature destruction of seized property

Swedish Customs seizes a wide range of goods that for various rea- sons are not permitted to be imported into or exported from Swe- den, such as hundreds of litres of various alcoholic beverages or thousands of litres of diesel. If an offence is suspected, the property is seized under the Smuggling Act. The Act (1998:506) on excise duty checks on consignments of alcoholic goods, tobacco products and energy products (LPK) contains provisions on the administra- tive confiscation of property seized under the Act. When a confis- cation decision has become legally binding, the property must be

Författningsförslag

SOU 2023:99

7 §2

Är brott som avses i 6 § att	Är brott som avses i 6 § eller
anse som ringa, döms för häleri-	6 a § att anse som ringa, döms
förseelse till böter eller fängelse i	för häleriförseelse till böter eller
högst sex månader.	fängelse i högst sex månader.
För häleriförseelse skall också	För häleriförseelse ska också
dömas den som	dömas den som

1.i annat fall än som avses i 6 § andra stycket på ett sätt som är ägnat att försvåra ett återställande förvärvar eller mottar något som skäligen kan antas vara frånhänt annan genom brott,

2.i fall som avses i 6 § första stycket inte insåg men hade skälig anledning att anta att brott förelåg, eller

3.på sätt som anges i 6 § första stycket 1 medverkat vid det brott varigenom egendomen frånhändes annan och inte insåg men hade skälig anledning att anta att brott förövades.

			11 §3
	För försök eller förberedelse				För försök eller förberedelse
till	bedrägeri, grovt bedrägeri,			till	bedrägeri, grovt bedrägeri,
olovlig befattning med betal-				olovlig befattning med betal-
ningsverktyg, grov olovlig be-				ningsverktyg, grov olovlig be-
fattning med betalningsverktyg,				fattning med betalningsverktyg,
utpressning, ringa		utpressning,		utpressning, ringa		utpressning,
grov utpressning,		ocker,	grovt	grov utpressning,		ocker,	grovt
ocker, häleri eller grovt häleri				ocker, häleri, grovt häleri, utför-
och för stämpling till grovt be-				selhäleri eller grovt		utförselhäleri
drägeri, grov utpressning, häleri				och för stämpling till grovt be-
eller grovt häleri döms det till an-				drägeri, grov utpressning, häleri,
svar enligt 23 kap. Bestämmel-				grovt häleri, utförselhäleri			eller
serna i 23 kap. 3 § ska dock inte				grovt utförselhäleri döms det till
gälla i fråga om försök till ut-				ansvar enligt 23 kap. Bestämmel-
pressning, ringa utpressning el-				serna i 23 kap. 3 § ska dock inte
ler grov utpressning. För försök				gälla i fråga om försök till ut-
till	subventionsmissbruk		eller	pressning, ringa utpressning el-
grovt subventionsmissbruk och				ler grov utpressning. För försök
för förberedelse till grovt ford-				till	subventionsmissbruk		eller
				grovt subventionsmissbruk och

2Senaste lydelse 1991:451.

3Senaste lydelse 2023:187.

SOU 2023:99

Författningsförslag

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1974:1065) om visst stöldgods m.m.

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1974:1065) om visst stöldgods m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §4

Om det inte är uppenbart oskäligt, ska följande egendom tas i förvar:

1.egendom som har frånhänts någon genom brott och som an- träffats hos någon annan som uppenbart saknar rätt till egendomen,

2.egendom som har anträffats utan att vara i någons besittning, om varken ägaren eller någon annan som har rätt till egendomen är känd,

3. egendom som har förvär-	3. egendom som har förvär-
vats eller tagits emot under för-	vats eller tagits emot under för-
hållanden som anges i 9 kap. 6 §	hållanden som anges i 9 kap. 6 §
andra stycket eller 7 § andra	andra stycket eller 7 § andra
stycket 1 brottsbalken, och	stycket 1 brottsbalken,
	4. egendom som har varit före-
	mål för brott som avses i 9 kap.
	6 a § brottsbalken, och
4. egendom som har varit fö-	5. egendom som har varit fö-
remål för brott som avses i 7 §	remål för brott som avses i 7 §
eller, när det gäller näringspen-	eller, när det gäller näringspen-
ningtvätt, 8 § lagen (2014:307)	ningtvätt, 8 § lagen (2014:307)
om straff för penningtvätts-	om straff för penningtvätts-
brott.	brott.

Första stycket tillämpas också om varken ägaren eller någon annan som har rätt till egendomen gör anspråk på den.

Bestämmelser om förfarandet med egendom som tagits i förvar enligt första eller andra stycket och om rätt för ägare som senare blir känd, eller för någon annan som har rätt till egendomen, att få egen- domen utlämnad till sig eller att få ersättning finns i lagen (1974:1066) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m.

4Senaste lydelse 2015:437.

Egendom som inte har sålts enligt 4 §, oskadliggjorts enligt 5 § eller tagits om hand enligt 5 a § ska säljas genom den för- varande myndighetens försorg. Kan egendomen inte säljas får den förstöras.

SOU 2023:99

Författningsförslag

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1974:1066) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1974:1066) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m.

dels att 6 och 11 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 5 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	5 a §
	Sådan förverkad egendom som
	anges i 5 § och som enligt ett sär-
	skilt beslut behövs för utbildning
	av en brottsbekämpande myndig-
	hets personal eller sökhundar eller
	för forensiska ändamål får, om
	inte annat är föreskrivet, behållas
	av den brottsbekämpande myn-
	digheten.
	Det finns särskilda bestämmel-
	ser om innehav av viss egendom i
	lagen (1991:680) om kontroll av
	narkotika, lagen (1991:1969) om
	förbud mot vissa dopningsmedel
	och lagen (2010:1011) om brand-
	farliga och explosiva varor.

6 §5

Egendom som inte har sålts enligt 4 § eller oskadliggjorts enligt 5 § skall säljas genom den förvarande myndighetens för- sorg. Kan egendomen inte säljas får den förstöras.

5Senaste lydelse 2005:295.

Författningsförslag

SOU 2023:99

1.6Förslag till lag om ändring i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti

Härigenom föreskrivs att 4 b § lagen (1995:1571) om insättningsga- ranti ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	4 b §8
Ett krav	avseende tillgångar	Ett	krav	avseende		tillgångar
som enligt	en lagakraftvunnen	som enligt		en	lagakraftvunnen
dom har varit föremål för brott		dom har varit föremål för brott
enligt 9 kap. 6 eller 7 § brottsbal-		enligt	9 kap.		6, 6 a	eller	7 §
ken eller 3, 4, 5 eller 6 § lagen		brottsbalken eller 3, 4, 5 eller 6 §
(2014:307) om straff för pen-		lagen (2014:307) om straff för
ningtvättsbrott, ska inte ge rätt		penningtvättsbrott, ska inte					ge
till ersättning från insättningsga-		rätt till ersättning från insätt-
rantin.		ningsgarantin.

Om åtal har väckts för brott som avses i första stycket avseende en viss insättning och ersättning begärs för insättningen, ska garan- timyndigheten besluta att ersättning tills vidare inte ska betalas ut.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

8Senaste lydelse 2014:310.

SOU 2023:99

Författningsförslag

1.7Förslag till lag om ändring i lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:506) om punktskat- tekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter9

dels att 5 kap. 1 § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 2 kap. 17 och

18 §§ och närmast före nya 2 kap. 17 § en ny rubrik av följande ly- delse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

Förtida förstöring

17§10

I avvaktan på ett beslut om förverkande enligt 5, 6, 7 eller 14 §, eller om ett sådant beslut inte fått laga kraft, får en tullåkla- gare eller annan särskilt förordnad tulltjänsteman besluta att egendo- men får förstöras, om det skäligen kan antas att den kan komma att förverkas och

1.egendomen inte kan vårdas utan fara för att den förstörs,

2.vården av den är förenad med alltför stora kostnader, eller

3.det annars finns särskilda

skäl.

Förstörande enligt första styck- et punkten 1 får ske även om det inte skäligen kan antas att egendo- men kan komma att förverkas, om vården av den medför allvarliga

9Förslag till ändring av lagens rubrik finns i SOU 2022:48.

10Numreringen av paragraferna utgår från förslagen i SOU 2022:48.

Författningsförslag

SOU 2023:99

arbetsmiljö- eller säkerhetspro- blem.

18 §

Om egendom som har förstörts med stöd av 17 § inte förverkas, har ägaren eller annan rättsinne- havare rätt till ersättning med skä- ligt belopp.

5kap. 1 §11

Den som uppsåtligen i strid med 1 kap. 6 §

1.förflyttar punktskattepliktiga varor inom Sverige,

2.för in punktskattepliktiga varor till Sverige från ett område som tillhör Europeiska unionens punktskatteområde, eller

3.för ut punktskattepliktiga varor från Sverige

och därigenom ger upphov	och därigenom	ger	upphov
till fara för att en myndighets	till fara för att en myndighets
kontrollverksamhet med avse-	kontrollverksamhet	med avse-
ende på varuförflyttningen all-	ende på varuförflyttningen all-
varligt försvåras döms, om inte	varligt försvåras döms, om inte
gärningen är belagd med straff i	gärningen är belagd med straff i
lagen (2000:1225) om straff för	lagen (2000:1225) om straff för
smuggling, för olovlig förflytt-	smuggling eller	i	tullagen
ning av punktskattepliktiga varor	(2016:253), för olovlig förflytt-
till fängelse i högst två år eller,	ning av punktskattepliktiga varor
om brottet är grovt, till fängelse	till fängelse i högst två år eller,
i lägst sex månader och högst	om brottet är grovt, till fängelse
fyra år. Om brottet är att anse	i lägst sex månader och högst
som ringa döms till böter.	fyra år. Om brottet är att anse
	som ringa döms till böter.

Den som till Tullverket frivilligt anmäler varor som förflyttas i strid med 1 kap. 6 § för kontroll enligt 2 eller 3 kap. ska inte dömas till ansvar enligt första stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

11Senaste lydelse 2011:290.

Författningsförslag

SOU 2023:99

1.9Förslag till lag om ändring i lagen (2000:1225) om straff för smuggling

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2000:1225) om straff för smuggling13

dels att 8–11 §§ ska upphöra att gälla och rubriken omedelbart före 8 § ska utgå,

dels att 2, 6, 12–15 och 31 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 31 a §, av följande lydelse.

Lydelse enligt SOU 2022:48

Föreslagen lydelse

2§14

Vid tillämpning av denna lag ska en vara anses ha förts in till eller ut från landet när den har förts över gränsen för svenskt territorium.

I denna lag förstås med

1.narkotika: sådana varor som anges i 8 § narkotikastrafflagen (1968:64),

2.vapen: sådana skjutvapen som avses i vapenlagen (1996:67) samt sådana vapen och andra föremål som anges i 1 kap. 3 § vapen- lagen,

3.explosiva varor: sådana varor som anges i 4 § lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor, och

4. tullbehandling: det som fö-	4. tullbehandling: det som fö-
reskrivs i tullagstiftningen om	reskrivs i tullagstiftningen om
att en vara ska läggas upp på en	att en vara då den förs in till eller
anläggning för tillfällig lagring,	ut från landet ska
bli föremål för ett tullförfarande	a) vara i tillfällig lagring,
eller återexporteras eller bli före-	b) hänföras till ett tullförfa-
mål för åtgärder enligt 3 kap. 6 §	rande,
tullbefogenhetslagen	c) återexporteras, eller
(2023:000), då varan förs in till	d) bli föremål för åtgärder en-
eller ut från landet.	ligt 3 kap. 6 § tullbefogenhetsla-
	gen (2024:000).

13Senaste lydelse av 8 § 2021:1152.

14Senaste lydelse 2020:901.

SOU 2023:99Författningsförslag

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6§15

Om en gärning som avses i	Om en gärning som avses i
3 § gäller narkotika, döms för	3 § gäller narkotika, döms för
narkotikasmuggling till fängelse i	narkotikasmuggling till fängelse i
högst tre år.	högst tre år. Om narkotikan är
	avsedd att säljas, döms till fängelse
	i lägst sex månader och högst tre
	år.
Om brottet är ringa, döms	Om brottet är ringa, döms
för ringa narkotikasmuggling till	för ringa narkotikasmuggling till
böter eller fängelse i högst sex	böter eller fängelse i högst sex
månader.	månader, dock inte om gärningen
	omfattas av första stycket andra
	meningen.

Om brottet är att anse som grovt, döms för grov narkotikasmugg- ling till fängelse i lägst två och högst sju år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen avsett en sär- skilt stor mängd narkotika, om gärningen ingått som ett led i en verksamhet som bedrivits i större omfattning eller yrkesmässigt, eller om verksamheten eller gärningen annars varit av särskilt farlig eller hänsynslös art.

Om brottet är att anse som synnerligen grovt, döms för synnerli- gen grov narkotikasmuggling till fängelse i lägst sex och högst tio år. Vid bedömningen av om brottet är synnerligen grovt ska det särskilt beaktas om gärningen har ingått som ett led i en verksamhet som utövats i organiserad form i syfte att i stor omfattning bedriva handel med narkotika, om gärningen avsett en synnerligen stor mängd nar- kotika, eller om verksamheten eller gärningen annars varit av syn- nerligen farlig eller hänsynslös art.

12§16

Den som uppsåtligen embal-			Den som uppsåtligen embal-
lerar,	transporterar,	förvarar,	lerar,	transporterar,	förvarar,
döljer,	bearbetar,	förvärvar,	döljer,	bearbetar,	förvärvar,
överlåter eller ingår		avtal om	överlåter eller ingår		avtal om

15Senaste lydelse 2016:489.

16Senaste lydelse 2020:901.

Författningsförslag

SOU 2023:99

upplåtelse av panträtt i en vara	upplåtelse av panträtt i en vara
som varit föremål för brott en-	som varit föremål för brott en-
ligt 3–11 §§, döms för olovlig be-	ligt 3–7 §§, döms för olovlig be-
fattning med smuggelgods till bö-	fattning med smuggelgods till bö-
ter eller fängelse i högst två år.	ter eller fängelse i högst två år.
Gärningen ska inte medföra an-	Gärningen ska inte medföra an-
svar, om den är ringa med hän-	svar, om den är ringa med hän-
syn till befattningen, omständig-	syn till befattningen, omständig-
heterna kring denna, egendo-	heterna kring denna, egendo-
mens beskaffenhet och värde	mens beskaffenhet och värde
samt övriga omständigheter.	samt övriga omständigheter.

Om gärningsmannen inte inser men har skälig anledning att anta att varan varit föremål för brott, döms till böter. Om gärningen är ringa, ska den inte medföra ansvar.

Ansvar enligt första eller andra stycket ska inte dömas ut, om gär- ningen är belagd med straff i

–1 § första stycket 1, 3 eller 4 narkotikastrafflagen (1968:64) eller i 2 eller 3 a § narkotikastrafflagen jämförd med dessa bestämmelser,

–9 kap. 1 eller 1 a § vapenlagen (1996:67), eller

–29 § andra stycket 2 eller 29 a § lagen (2010:1011) om brandfar- liga och explosiva varor.

13 §

Om brott som avses i 12 § första stycket är att anse som grovt, döms för grov olovlig befattning med smuggelgods till fängelse, lägst

sex månader och högst sex år.
Vid bedömningen av om	Vid bedömningen	av om
brottet är grovt skall det särskilt	brottet är grovt ska det särskilt
beaktas om gärningen ingått som	beaktas om gärningen ingått som
ett led i en brottslighet som ut-	ett led i en brottslighet som ut-
övats systematiskt eller i större	övats systematiskt eller i större
omfattning, om gärningen avsett	omfattning eller om	gärningen
befattning med varor som varit fö-	annars varit av särskilt farlig art.
remål för brott varigenom tull,
annan skatt eller avgift till mycket
betydande belopp har undandra-
gits det allmänna eller felaktigt
återbetalats eller tillgodoräknats

SOU 2023:99

Författningsförslag

någon eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art.

14§17

För

försök till

smuggling,

För

försök

till

smuggling,

grov

smuggling,

narkotika-

grov

smuggling,

narkotika-

smuggling,

ringa

narkotika-

smuggling,

ringa

narkotika-

smuggling,

grov

narkotika-

smuggling,

grov

narkotika-

smuggling,

synnerligen

grov

smuggling,

synnerligen

grov

narkotikasmuggling,

vapen-

narkotikasmuggling,

vapen-

smuggling,

ringa

vapensmugg-

smuggling,

ringa

vapensmugg-

ling, grov vapensmuggling, syn-

nerligen grov

vapensmuggling,

nerligen

grov

vapensmuggling,

smuggling av explosiv vara, ringa

smuggling av explosiv vara, grov

smuggling av explosiv vara, syn-

nerligen grov smuggling av ex-

plosiv vara, tullbrott, grovt tull-

plosiv vara eller grov olovlig be-

brott eller grov olovlig befattning

fattning med smuggelgods samt

med smuggelgods samt för för-

för förberedelse eller stämpling

beredelse

eller

stämpling

till

till grov smuggling, narkotika-

grov

smuggling,

narkotika-

smuggling,

grov

narkotika-

smuggling,

grov

narkotika-

smuggling,

synnerligen

grov

smuggling,

synnerligen

grov

narkotikasmuggling,

vapen-

narkotikasmuggling,

vapen-

smuggling,

grov

vapensmugg-

smuggling,

grov

vapensmugg-

ling, synnerligen grov vapen-

smuggling, smuggling av explo-

siv vara, grov smuggling av ex-

plosiv

vara,

synnerligen

grov

plosiv

vara,

synnerligen

grov

smuggling av explosiv vara eller

smuggling av explosiv vara, grovt

grov

olovlig

befattning

med

tullbrott eller grov olovlig befatt-

smuggelgods döms det till an-

ning med smuggelgods döms det

svar enligt 23 kap. brottsbalken.

till ansvar enligt 23 kap. brotts-

Detsamma gäller för förbere-

balken. Detsamma gäller för för-

delse till ringa narkotikasmugg-

beredelse till ringa narkotika-

ling eller ringa vapensmuggling.

smuggling eller ringa vapen-

smuggling.

17Senaste lydelse 2020:901.

FörfattningsförslagSOU 2023:99

15 §18

Den som frivilligt undanröjer	Den som frivilligt undanröjer
sådan fara som avses i 3 § andra	sådan fara som avses i 3 § andra
stycket eller 6, 6 a eller 6 b § till-	stycket eller 6, 6 a eller 6 b § till-
sammans med den bestämmel-	sammans med den bestämmel-
sen eller i 7 §, döms inte till an-	sen eller i 7 §, döms inte till an-
svar enligt den bestämmelsen.	svar enligt den bestämmelsen.
Den som frivilligt vidtar en åtgärd
som leder till att tull, annan skatt
eller avgift som avses i 8–11 §§
kan påföras, tillgodoräknas eller
återbetalas med rätt belopp, döms
inte till ansvar enligt 8–13 §§.

31 §19

Kan brott som avses i

1.3 eller 4 § eller försök till sådant brott eller 7 § föranleda att en sådan avgift som avses i 3 § lagen (1975:85) med bemyndi- gande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor på- förs, eller

2.8 eller 9 § eller försök till så- dant brott eller 11 § föranleda att tulltillägg enligt 5 kap. 5–10 §§ tullagen (2016:253) påförs

får åtal för brottet väckas en- dast om det är påkallat av sär- skilda skäl.

Vad som sägs i första stycket gäller även talan om förverkande enligt 16 §.

Kan brott som avses i 3 eller 4 § eller försök till sådant brott eller brott som avses i 7 § föran- leda att en avgift enligt 3 § lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor påförs, får åtal för brottet väckas endast om det är påkallat av särskilda skäl.

Det som sägs i första stycket gäller även talan om förverkande enligt 16 §.

18Senaste lydelse 2020:901.

19I SOU 2022:48 har utredningen föreslagit att nuvarande 31 § ska betecknas 21 §. Om för- slagen i det betänkandet genomförs bör de här föreslagna ändringarna anpassas till det.

SOU 2023:99

Författningsförslag

1.11Förslag till lag om ändring i tullagen (2016:253)

Härigenom föreskrivs i fråga om tullagen (2016:253)21

dels att 5 kap. och 7 kap. 5–7 §§ ska upphöra att gälla och att rub- riken närmast före 7 kap. 5 § ska utgå,

dels att 1 kap. 3 §, 6 kap. 1, 7, 10, 18 och 22 §§ och 7 kap. 9 § och rubrikerna närmast före 6 kap. 7 och 10 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas ett nytt kapitel, 5 kap., av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. 3 §

I denna lag förstås med

tullagstiftning: Europeiska unionens tullagstiftning enligt arti- kel 5.2 i förordning (EU) nr 952/2013, samt svenska tullförfatt- ningar,

tullbehandling: det som före- skrivs i tullagstiftningen om att en vara då den förs in till eller ut från det svenska tullområdet ska

a)vara i tillfällig lagring,

b)hänföras till ett tullförfaran-

de,

c)återexporteras, eller

d)bli föremål för åtgärder en-

ligt 3 kap. 6 § tullbefogenhetslagen (2024:000).

handling: framställning i skrift eller bild och upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas bara med tekniskt hjälp- medel,

det svenska tullområdet: svenskt territorium, och

fordon: transportmedel som är inrättat för färd på marken och inte löper på skenor samt svävare när den framförs över marken.

21Senaste lydelse av

5kap. 2 § 2021:753

5kap. 3 § 2022:688

5kap. 7 § 2023:209.

Författningsförslag

SOU 2023:99

I övrigt har uttryck som används i denna lag samma betydelse som i förordning (EU) nr 952/2013 och de förordningar som med- delas med stöd av den förordningen.

5 kap. Straff och andra sanktioner

Straff

Tullbrott

1 § Den som, i samband med att en vara förs in till det svenska tullområdet, uppsåtligen underlåter att anmäla varan till tullbehand- ling, lämnar oriktig uppgift vid tullbehandling eller underlåter att lämna föreskriven uppgift vid tullbehandling och därigenom ger upphov till fara för att tull eller avgift undandras det allmänna, döms för tullbrott till böter eller fängelse i högst två år.

För tullbrott döms också den som uppsåtligen ger upphov till fara för att tull eller avgift undandras det allmänna eller felaktigt tillgo- doräknas eller återbetalas till honom eller henne själv eller annan ge- nom att

1.i samband med att en vara förs ut ur det svenska tullområdet, förfara så som anges i första stycket eller, efter utförseln, förfoga över varan i strid med vad som förutsatts vid den tullbehandling som skett med anledning av utförseln,

2.under pågående tullbehandling förfoga över en införd vara i strid med det som gäller för denna tullbehandling, eller

3.bryta mot villkor som vid tullbehandling för övergång till fri omsättning har uppställts för befrielse från eller nedsättning av skatt eller avgift.

Denna paragraf är tillämplig endast i fråga om sådana tullar och avgifter som Tullverket ska besluta.

2 § Om ett brott som avses i 1 § är att anse som ringa, döms för ringa tullbrott till penningböter.

3 § Om ett brott som avses i 1 § är att anse som grovt, döms för grovt tullbrott till fängelse, lägst sex månader och högst sex år.

Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen rört mycket betydande belopp, om gärningsmannen

SOU 2023:99

Författningsförslag

använt falska handlingar eller vilseledande bokföring, om gärningen ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art.

4 § Den som av grov oaktsamhet begår en gärning som avses i 1 §, döms för vårdslös tullredovisning till böter eller fängelse i högst två år.

I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.

Olovlig befattning med tullpliktig vara

5 § Den som uppsåtligen emballerar, transporterar, förvarar, döl- jer, bearbetar, förvärvar, överlåter eller ingår avtal om upplåtelse av panträtt i en vara som varit föremål för brott enligt 1–4 §§, döms för olovlig befattning med tullpliktig vara till böter eller fängelse i högst två år. Gärningen ska inte medföra ansvar, om den är ringa med hän- syn till befattningen, omständigheterna kring denna, egendomens beskaffenhet och värde samt övriga omständigheter.

Om gärningsmannen inte inser men har skälig anledning att anta att varan varit föremål för brott, döms till böter. Om gärningen är ringa, ska den inte medföra ansvar.

6 § Om ett brott som avses i 5 § första stycket är att anse som grovt, döms för grov olovlig befattning med tullpliktig vara till fäng- else, lägst sex månader och högst sex år.

Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen ingått som ett led i en brottslighet som utövats syste- matiskt eller i större omfattning, om gärningen avsett befattning med varor som varit föremål för brott varigenom tull eller avgift till mycket betydande belopp har undandragits det allmänna eller felak- tigt återbetalats eller tillgodoräknats någon eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art.

Tullförseelse

7 § För tullförseelse döms till böter den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot

Författningsförslag

SOU 2023:99

1.en föreskrift i tullagstiftningen,

2.anmälningsskyldigheten i artikel 3 eller redovisningsskyldig- heten i artikel 4 i förordning (EU) 2018/1672, i den ursprungliga lydelsen, eller

3.rapporteringsskyldigheten i artikel 18a.4–6 i förordning (EG) nr 515/97, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets förord- ning (EU) 2015/1525.

Första stycket gäller också den som uppsåtligen eller av oaktsam- het bryter mot ett beslut som Tullverket har meddelat med stöd av tullagstiftningen om

1.skyldighet att föra anteckningar och lämna uppgifter om varor

som

a) förvaras i en anläggning för tillfällig lagring, ett tullager eller en frizon, eller

b) omfattas av förenklingar vid tillämpning av ett tullförfarande,

2.skyldighet i övrigt att lämna en uppgift eller handling till Tull- verket, eller

3.användningen eller förbrukningen av en icke-unionsvara. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.

8 § Ansvar för tullförseelse ska inte dömas ut, om gärningen är belagd med straff i 1–6 §§, brottsbalken, lagen (2000:1225) om straff för smuggling eller terroristbrottslagen (2022:666).

Försök, förberedelse och stämpling

9 § För försök till tullbrott, grovt tullbrott eller grov olovlig be- fattning med tullpliktig vara och för förberedelse eller stämpling till grovt tullbrott eller grov olovlig befattning med tullpliktig vara döms det till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

Frivillig rättelse

10 § Den som frivilligt vidtar en åtgärd som leder till att tull eller avgift som avses i 1–4 §§ kan påföras, tillgodoräknas eller återbetalas med rätt belopp, döms inte till ansvar enligt 1–6 §§.

SOU 2023:99

Författningsförslag

Särskilda bestämmelser om åtal

11 § Om ett brott som avses i 1 § eller försök till sådant brott eller brott som avses i 2 eller 4 § kan föranleda att sanktionsavgift enligt 14, 16 eller 17 § tas ut, får åtal för brottet väckas endast om det är påkallat av särskilda skäl.

Det som sägs i första stycket gäller även talan om förverkande enligt 13 §.

12 § Allmänt åtal för tullförseelse får väckas endast efter medgi- vande av Tullverket.

Förverkande

13 § Om en vara har varit föremål för brott enligt 1–6 eller 9 § gäller bestämmelserna om förverkande i 16–18 §§ lagen (2000:1225) om straff för smuggling.

Sanktionsavgift

När tull har undandragits

14 § Sanktionsavgift enligt 18 § ska tas ut av den som enligt tull- lagstiftningen är skyldig att ge in en skriftlig eller elektronisk tull- deklaration, om denne

1.på något annat sätt än muntligen under förfarandet har lämnat en oriktig uppgift till ledning för ett beslut om fastställande av tull, eller

2.har underlåtit att deklarera.

Detsamma gäller om den som avses i första stycket har lämnat en sådan uppgift i

1.ett ärende som avser omprövning, återbetalning eller eftergift av tull, eller

2.ett överklagat ärende om tull och uppgiften inte har godtagits efter prövning i sak.

Sanktionsavgift ska endast tas ut om det klart framgår att tull skulle ha undandragits det allmänna, om

1.den oriktiga uppgiften hade godtagits, eller

2.underlåtenheten att deklarera inte hade upptäckts.

Författningsförslag

SOU 2023:99

15 § En uppgift som avses i 14 § ska anses vara oriktig om det klart framgår att

1.en lämnad uppgift är felaktig, eller

2.en uppgift som ska lämnas till ledning för ett beslut om tull har utelämnats.

En uppgift ska dock inte anses vara oriktig om den

1.tillsammans med övriga lämnade uppgifter utgör tillräckligt underlag för att Tullverket ska kunna upptäcka den felaktiga eller utelämnade uppgiften innan varan frigörs enligt artikel 194 i förord- ning (EU) nr 952/2013, i den ursprungliga lydelsen, eller

2.uppenbart inte kan läggas till grund för ett beslut.

När tullkontroll har försvårats

16 § Sanktionsavgift enligt 19 § ska tas ut av den som har brutit mot en föreskrift enligt tullagstiftningen om det

1.har medfört att en vara undandragits från tullövervakning, eller

2.på något annat sätt har försvårat Tullverkets möjligheter att genomföra tullkontroll.

Sanktionsavgift ska endast tas ut om det klart framgår att en sådan föreskrift som avses i första stycket har överträtts.

Om en överträdelse som avses i första stycket föranleder sank- tionsavgift enligt 14 § ska sanktionsavgift enligt första stycket inte tas ut. Om det är uppenbart att försvårandet av tullkontroll är allvar- ligare än undandragandet av tull, ska sanktionsavgift dock tas ut en- ligt det stycket i stället för sanktionsavgift enligt 14 §.

När en skyldighet enligt ett tillstånd inte har fullgjorts

17 § Sanktionsavgift enligt 20 § ska tas ut av den som har brutit mot en skyldighet enligt ett tillstånd som har beslutats av Tullverket om det klart framgår att skyldigheten inte har fullgjorts.

Sanktionsavgift enligt första stycket ska inte tas ut om överträ- delsen föranleder sanktionsavgift enligt 14 eller 16 §. Om det är uppenbart att överträdelsen som avses i första stycket är allvarligare än undandragandet av tull eller försvårandet av tullkontroll, ska

SOU 2023:99

Författningsförslag

sanktionsavgift dock tas ut enligt det stycket i stället för sanktions- avgift enligt 14 eller 16 §.

Beräkningen av sanktionsavgift

18 § Sanktionsavgift enligt 14 § är tjugo procent av den tull som skulle ha undandragits det allmänna, om

1.den oriktiga uppgiften hade godtagits, eller

2.underlåtenheten att deklarera inte hade upptäckts. Sanktionsavgiften är dock fem procent om undandragandet avser

mervärdesskatt som får dras av vid redovisning av skatt enligt mer- värdesskattelagen (2023:200).

Om sanktionsavgift enligt 14 § tidigare har beslutats och en ny sanktionsavgift ska tas ut enligt den paragrafen, för en överträdelse som har inträffat inom två år från det tidigare beslutet, är avgiften i stället fyrtio procent av den tull som avses i första stycket eller tio procent av den mervärdesskatt som avses i andra stycket. Det för- höjda beloppet gäller dock inte om den som sanktionsavgiften ska tas ut av har status som godkänd ekonomisk aktör enligt artikel 38 i förordning (EU) nr 952/2013, i den ursprungliga lydelsen.

19 § Sanktionsavgift enligt 16 § första stycket 1 ska bestämmas till lägst 5 000 kronor och högst 500 000 kronor. Sanktionsavgift enligt 16 § första stycket 2 ska bestämmas till lägst 2 000 kronor och högst 100 000 kronor.

När avgiftens storlek bestäms ska särskild hänsyn tas till

1.hur allvarlig överträdelsen är och betydelsen av den bestäm- melse som överträdelsen avser,

2.vad den avgiftsskyldige gjort för att begränsa verkningarna av överträdelsen,

3.vad som är känt om den avgiftsskyldiges ekonomiska förhål- landen, och

4.om den avgiftsskyldige tidigare har ålagts att betala en sank- tionsavgift enligt 16 §.

20 § Sanktionsavgift enligt 17 § är 5 000 kronor.

Om sanktionsavgift enligt 17 § tidigare har beslutats och en ny sanktionsavgift ska tas ut enligt den paragrafen, för en överträdelse

Författningsförslag

SOU 2023:99

som har inträffat inom två år från det tidigare beslutet, är avgiften i stället 10 000 kronor. Det förhöjda beloppet gäller dock inte om den som sanktionsavgiften ska tas ut av har status som godkänd ekono- misk aktör enligt artikel 38 i förordning (EU) nr 952/2013, i den ursprungliga lydelsen.

När sanktionsavgift inte ska tas ut

21 § Sanktionsavgift ska inte tas ut om den som gjort sig skyldig till en överträdelse som avses i 14 § på eget initiativ har rättat den oriktiga uppgiften eller fullgjort skyldigheten att deklarera på ett så- dant sätt att deklarationen kunnat läggas till grund för ett beslut om fastställande av tull.

Sanktionsavgift ska inte heller tas ut om en överträdelse som av- ses i 14, 16 eller 17 § är obetydlig.

Förseningsavgift

När kompletterande deklaration har lämnats för sent

22 § Förseningsavgift ska tas ut av den som har deklarerat en vara med ett förenklat förfarande som medför skyldighet att ge in en kompletterande deklaration om denne inte har gett in den komplet- terande deklarationen vid den tidpunkt då den senast skulle ha läm- nats.

Förseningsavgiften är 625 kronor. Om den som uppmanats att lämna deklaration inte fullgjort sin skyldighet inom den bestämda tiden, är avgiften dock 1 250 kronor.

När avräkningsnota har lämnats för sent

23 § Förseningsavgift ska tas ut av den som inte har lämnat avräk- ningsnota enligt tullagstiftningen vid den tidpunkt då den senast skulle ha lämnats.

Förseningsavgiften är 1 000 kronor för den första dagen avräk- ningsnotan är försenad. Beloppet höjs med ytterligare 1 000 kronor för varje påföljande dag upp till och med fem dagar. Om förseningen

SOU 2023:99

Författningsförslag

Vitesföreläggande

När ett föreläggande får förenas med vite

32 § Tullverket får förena ett föreläggande med vite

1.när Tullverket med stöd av tullagstiftningen förelägger någon att vidta en åtgärd som behövs för myndighetens kontrollverksam- het, och

2.om någon

a)inte har lämnat en uppgift som krävs enligt tullagstiftningen,

eller

b)inte har fullgjort en sådan skyldighet som föreskrivs i arti- kel 15.1 i förordning (EU) nr 952/2013, i den ursprungliga lydelsen.

Förbud mot att förena ett föreläggande med vite

33 § Ett föreläggande får inte förenas med vite om

1.det finns anledning att anta att den som ska föreläggas eller dennes ställföreträdare har begått en gärning som är straffbelagd eller kan leda till sanktionsavgift, och

2.föreläggandet avser utredning av en fråga som har samband med den misstänkta gärningen.

Förhållandet mellan sanktionerna

34 § Sanktionsavgift får inte tas ut om den felaktighet eller passi- vitet som kan leda till sanktionsavgift redan ligger till grund för en förundersökning om brott enligt denna lag, lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner eller lagen (2000:1225) om straff för smuggling, om förundersökningen avser samma fysiska person som sanktionsavgift skulle tas ut av.

Sanktionsavgift får dock tas ut, om undersökningsledare eller åklagare har beslutat att lägga ner förundersökningen eller om felak- tigheten eller passiviteten på annat sätt inte längre är föremål för ut- redning om brott och inte har prövats slutligt.

35 § Sanktionsavgift får inte tas ut om den felaktighet eller passi- vitet som kan leda till sanktionsavgift redan omfattas av ett väckt åtal, ett utfärdat strafföreläggande eller ett beslut om åtalsunderlå-

Författningsförslag

SOU 2023:99

telse för brott enligt denna lag, lagen (1996:95) om vissa internatio- nella sanktioner eller lagen (2000:1225) om straff för smuggling och åtalet, strafföreläggandet eller beslutet om åtalsunderlåtelse avser samma fysiska person som sanktionsavgiften skulle tas ut av.

36 § Om Tullverket har beslutat att ta ut sanktionsavgift av en fy- sisk person, får åklagaren inte väcka åtal mot, utfärda strafförelägg- ande eller besluta om åtalsunderlåtelse för samma person i fråga om den felaktighet eller passivitet som ligger till grund för beslutet om sanktionsavgift.

37 § Sanktionsavgift får inte tas ut om den passivitet som kan leda till avgiften redan omfattas av ett beslut om förseningsavgift och sanktionsavgiften och förseningsavgiften avser samma person.

Förseningsavgift får inte tas ut om den passivitet som kan leda till avgiften redan omfattas av ett beslut om sanktionsavgift och för- seningsavgiften och sanktionsavgiften avser samma person.

38 § Sanktionsavgift eller förseningsavgift får inte tas ut om den felaktighet eller passivitet som kan leda till sådan avgift redan om- fattas av ett beslut om återkallelse, tillfällig indragning eller ändring av ett tillstånd enligt artikel 23 i förordning (EU) nr 952/2013, i den ursprungliga lydelsen, och sanktionsavgiften eller förseningsavgiften avser samma person som beslutet om tillstånd gäller.

39 § Det får inte dömas till ansvar eller beslutas om sanktionsav- gift eller förseningsavgift enligt denna lag för en felaktighet eller passivitet som omfattas av ett föreläggande om vite, om felaktighe- ten eller passiviteten ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6kap. 1 §

Hos Tullverket ska det finnas	Hos Tullverket ska det finnas
ett allmänt ombud som utses av	ett allmänt ombud som utses av
regeringen. Det allmänna ombu-	regeringen. Det allmänna ombu-
det får överklaga Tullverkets be-	det får överklaga Tullverkets be-

SOU 2023:99

Författningsförslag

slut om tull, annan skatt än tull enligt 2 kap. 1 § andra stycket, ränta, tulltillägg och försenings- avgift.

slut om tull, annan skatt än tull enligt 2 kap. 1 § andra stycket, ränta, sanktionsavgift och förse- ningsavgift.

Överklagande av beslut om	Överklagande av beslut om
ränta, tulltillägg och	ränta, sanktionsavgift och
förseningsavgift	förseningsavgift

7§22

Bestämmelserna i 3–6 §§ gäl-	Regleringen i 3 § gäller också
ler också överklagande av beslut	överklagande av beslut om ränta
om ränta, tulltillägg och förse-	och sanktionsavgift enligt 5 kap.
ningsavgift.	14 §. Regleringen i 4–6 §§ gäller
	också överklagande av beslut om
	ränta, sanktionsavgift och förse-
	ningsavgift.
Ett yrkande som avser tulltill-	Ett yrkande som avser sank-
lägg och som görs av en gäldenär	tionsavgift enligt 5 kap. 14 § och
eller den som är skyldig att betala	som görs av en gäldenär eller den
skatten ska, oavsett tidsfristerna	som är skyldig att betala skatten
i 3 §, prövas om beslutet om den	ska, oavsett tidsfristerna i 3 §,
tull som tulltillägget avser inte	prövas om beslutet om den tull
har fått laga kraft. Detsamma	som sanktionsavgiften avser inte
gäller om Tullverket eller det all-	har fått laga kraft. Detsamma
männa ombudet framställt ett så-	gäller om Tullverket eller det all-
dant yrkande till förmån för gäl-	männa ombudet framställt ett så-
denären eller den som är skyldig	dant yrkande till förmån för gäl-
att betala skatten. Om yrkandet	denären eller den som är skyldig
framställs först i domstol, kan	att betala skatten. Om yrkandet
domstolen besluta att det ska tas	framställs först i domstol, kan
upp till prövning av Tullverket.	domstolen besluta att det ska tas
	upp till prövning av Tullverket.

Bestämmelserna i andra stycket gäller även en deklarants yrkande i fråga om förseningsavgift.

22Senaste lydelse 2023:209.

Den som har överklagat ett beslut i en fråga som har föran- lett sanktionsavgift får även ta upp frågan om sanktionsavgift om domstolen anser att frågan utan olägenhet kan prövas i må- let.

Författningsförslag

SOU 2023:99

Talan om tulltillägg eller	Talan om sanktionsavgift eller
förseningsavgift	förseningsavgift
10 §
Om det allmänna ombudet	Om det allmänna ombudet
har överklagat ett beslut om tull,	har överklagat ett beslut om tull,
ska talan om tulltillägg eller för-	ska talan om sanktionsavgift eller
seningsavgift med anledning av	förseningsavgift med anledning
beslutet föras samtidigt.	av beslutet föras samtidigt.

18 §

Den som har överklagat ett beslut i en fråga som har föran- lett tulltillägg får även ta upp frå- gan om tulltillägg om domstolen anser att tulltillägget utan olägen- het kan prövas i målet.

22 §

Förvaltningsrätten och kam-	Förvaltningsrätten och kam-
marrätten ska hålla muntlig för-	marrätten ska hålla muntlig för-
handling i ett mål om tulltillägg	handling i ett mål om sanktions-
eller förseningsavgift om en en-	avgift eller förseningsavgift om
skild begär det. Muntlig för-	en enskild begär det. Muntlig
handling behöver dock inte hål-	förhandling behöver dock inte
las, om tulltillägget eller förse-	hållas, om sanktionsavgiften eller
ningsavgiften inte kommer att	förseningsavgiften inte kommer
tas ut.	att tas ut.

7kap. 9 §

I ärenden och mål om tull,	I ärenden och mål om tull,
skatt som ska betalas till Tullver-	skatt som ska betalas till Tullver-
ket, ränta, tulltillägg och avgift	ket, ränta och avgift enligt denna
enligt denna lag tillämpas be-	lag tillämpas bestämmelserna i
stämmelserna i skatteförfaran-	skatteförfarandelagen
delagen (2011:1244) om	(2011:1244) om

Om en person lämnar ett gränsnära område innan ett in- gripande mot honom eller henne har slutförts, får 3–8 §§ tillämpas även utanför området om en polisman, en kustbevaknings- tjänsteman eller en tulltjänsteman följer efter personen i omedel- bart samband med att personen lämnar området.

Författningsförslag

SOU 2023:99

1.12Förslag till lag om ändring i lagen (2023:474) om polisiära befogenheter i gränsnära områden

Härigenom föreskrivs att 8–10 §§ lagen (2023:474) om polisiära be- fogenheter i gränsnära områden ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
8 §
I ett gränsnära område får en	I ett gränsnära område får en
polisman	polisman eller en tulltjänsteman

1.kroppsvisitera en person i direkt samband med att han eller hon reser in till eller ut från landet, eller

2.genomsöka ett transportmedel i direkt samband med att det används vid en inresa till eller utresa från landet.

Åtgärderna får vidtas endast i	Åtgärderna får vidtas av
den utsträckning det behövs för	1. en polisman endast i den ut-
att förebygga eller upptäcka	sträckning det behövs för att fö-
brottslig verksamhet som inne-	rebygga eller upptäcka brottslig
fattar brott för vilket är föreskri-	verksamhet som innefattar brott
vet fängelse i mer än ett år.	för vilket är föreskrivet fängelse i
	mer än ett år, och
	2. en tulltjänsteman endast i
	den utsträckning det behövs för att
	upptäcka brottslig verksamhet som
	innefattar brott enligt 9 kap. 6 a §
	brottsbalken.

9 §

Om en person lämnar ett gränsnära område innan ett in- gripande mot honom eller henne har slutförts, får 3–8 §§ tillämpas även utanför området om en polisman eller en kustbevak- ningstjänsteman följer efter per- sonen i omedelbart samband med att personen lämnar områ- det.

SOU 2023:99Författningsförslag

10 §

Kroppsvisitation enligt denna lag får inte göras mer ingående än vad som krävs med hänsyn till ändamålet med åtgärden. All den hän- syn som omständigheterna medger ska iakttas. Om möjligt ska ett vittne närvara.

Kroppsvisitation får inte genomföras eller bevittnas av andra än personer av samma kön som den som ska visiteras eller av läkare eller legitimerade sjuksköterskor. Detta gäller dock inte om det finns synnerliga skäl eller om visitationen enbart innebär att ett föremål som den enskilde har med sig undersöks.

Den som ska kroppsvisiteras	Den som ska kroppsvisiteras
får hållas kvar för ändamålet upp	får hållas kvar för ändamålet upp
till tre timmar eller, om det finns	till tre timmar eller, om det finns
synnerliga skäl, ytterligare tre	synnerliga skäl, ytterligare tre
timmar. En polisman eller en	timmar. En polisman, en kustbe-
kustbevakningstjänsteman får ta	vakningstjänsteman eller en tull-
med den som ska visiteras till	tjänsteman får ta med den som
den plats där åtgärden ska ge-	ska visiteras till den plats där åt-
nomföras.	gärden ska genomföras.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

Beslut att inleda en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster fattas av åklagaren eller, om det är fara i dröjsmål och det skäligen kan befaras att egendom annars kommer att un- danskaffas, av Polismyndigheten eller Tullverket. Beslut av Polis- myndigheten ska så snart som möjligt anmälas till åklagare, som skyndsamt ska pröva om ut- redningen ska fortgå och vid- tagna åtgärder bestå.

Författningsförslag

SOU 2023:99

1.13Förslag till lag om ändring i lagen (2024:000) om rättegången i vissa fall vid förverkande och företagsbot

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3 och 4 §§ och 3 kap. 2, 3 och 4 §§ lagen (2024:000) om rättegången i vissa fall vid förverkande och företagsbot ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt SOU 2021:100

Föreslagen lydelse

2 kap.

3 §

Beslut att inleda utredning om självständigt förverkande av brottsvinster fattas av åklagaren, eller, om det är fara i dröjsmål och det skäligen kan befaras att egendom annars kommer att un- danskaffas, av Polismyndighe- ten. Beslut av Polismyndigheten ska så snart som möjligt anmälas till åklagare, som skyndsamt ska pröva om utredningen ska fortgå och vidtagna åtgärder bestå.

4 §

En utredning av självständigt	En utredning av självständigt
förverkande av brottsvinster leds	förverkande av brottsvinster leds
av åklagaren med biträde av	av åklagaren med biträde av
Polismyndigheten och, i vissa	Polismyndigheten och, i vissa
fall, Säkerhetspolisen och Skat-	fall, Säkerhetspolisen, Tullverket
teverket. Åklagaren får uppdra åt	och Skatteverket. Åklagaren får
en polisman eller tjänsteman vid	uppdra åt en polisman eller tjän-
nämnda myndigheter att vidta en	steman vid nämnda myndigheter
viss åtgärd som hör till utred-	att vidta en viss åtgärd som hör
ningen, om det är lämpligt med	till utredningen, om det är lämp-
hänsyn till åtgärdens beskaffen-	ligt med hänsyn till åtgärdens
het.	beskaffenhet.

SOU 2023:99

Författningsförslag

3kap. 2 §

Utöver det som följer av 1 § ska åklagaren, om det inte finns sär- skilda skäl emot det, pröva en fråga om förverkande av sådan egen- dom som det inte är tillåtet att inneha. Det gäller även om frågan rör någon som åtalas för brott som har samband med förverkandefrågan.

I9 kap. 2 § tullbefogenhetsla- gen (2024:000) finns bestämmel- ser om tullåklagares rätt att pröva frågor om förverkande.

3 §

Polisman eller särskilt förordnad befattningshavare vid Polis- myndigheten och Säkerhetspolisen får pröva frågan om förverkande om saken gäller ordinärt förverkande av brottsvinster eller förver- kande av annat än brottsvinster och värdet av egendomen vid tid- punkten för beslutet inte bedöms överstiga en tiondel av prisbas- beloppet enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken

I9 kap. 2 § tullbefogenhetsla- gen (2024:000) finns bestämmel- ser om tullåklagares rätt att pröva frågor om förverkande.

4 §

Beslut enligt 1–3 §§ ska meddelas skriftligen. Den som drabbats av beslutet får inom tre veckor från delgivning av beslutet anmäla missnöje hos den myndighet som har meddelat det. Anmäls miss- nöje, ska beslutet om förverkande inte längre gälla.

Om en anmälan inkommer ska åklagaren senast inom en månad väcka talan om förverkande enligt 3 kap. Väcks inte talan är frågan

slutligt avgjord.
Om polisman	eller	särskilt	Om en polisman eller annan
förordnad befattningshavare vid			utsedd anställd vid Polismyndig-
Polismyndigheten	eller	Säker-	heten eller Säkerhetspolisen har
hetspolisen har fattat beslut om			fattat beslut om förverkande och
förverkande och	myndigheten		myndigheten efter anmälan om
efter anmälan om missnöje anser			missnöje anser att talan om för-
att talan om förverkande bör			verkande bör föras, ska ärendet

SOU 2023:99

Författningsförslag

1.14Förslag till lag om ändring i tullbefogenhetslagen (2024:000)

Härigenom föreskrivs i fråga om tullbefogenhetslagen (2024:000) dels att 8 kap. 1, 9, 10 och 24 §§, 9 kap. 2 § och rubriken närmast

före 8 kap. 9 § ska ha följande lydelse,

dels att nuvarande 8 kap. 30 § ska betecknas 8 kap. 31 §,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 7 kap. 3 a §, 8 kap. 9 a och 30 § och närmast före 7 kap. 3 a § en ny rubrik, med följande lydelse.

Lydelse enligt SOU 2022:48

Föreslagen lydelse

7 kap.

Särskilda befogenheter i gränsnära områden

3 a §

Bestämmelser om rätt för en tulltjänsteman att kroppsvisitera en person och genomsöka tran- sportmedel för att upptäcka brotts- lig verksamhet finns i lagen (2023:474) om polisiära befogen- heter i gränsnära områden.

8 kap.

1 §

Tullverkets direkta brottsbekämpning omfattar brott enligt

1.denna lag,

2.lagen (1962:120) om straff i vissa fall för oriktigt ursprungs- intyg m.m.,

3.lagen (1992:1602) om valuta- och kreditreglering,

4.lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner,

5.inregränslagen (1996:701),

6.lagen (1998:506) om flyttning och kontroll av vissa punktskat- tepliktiga varor,

7.lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla an- vändningsområden och av tekniskt bistånd,

Författningsförslag

SOU 2023:99

8.lagen (2000:1225) om straff för smuggling,

9.lagen (2006:1329) om handel med vissa varor som kan använ- das till dödsstraff eller tortyr, m.m.,

10.tullagen (2016:253),

11.4 och 4 a §§ lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott,

12. 2–4 §§

skattebrottslagen

12. 2–4 §§

skattebrottslagen

(1971:69), om brottet rör under-

låtenhet att lämna

deklaration

låtenhet att

lämna

deklaration

enligt 26 kap. 37 § första stycket

skatteförfarandelagen

(2011:1244), och

(2011:1244),

13. terroristbrott

enligt

4 §

13. terroristbrott

enligt

4 §

terroristbrottslagen

(2022:666)

terroristbrottslagen

(2022:666)

som

begås genom

smuggling,

som

begås

genom

smuggling,

grov

smuggling,

vapensmugg-

grov

smuggling,

vapensmugg-

ling, grov vapensmuggling, syn-

nerligen grov

vapensmuggling,

nerligen grov

vapensmuggling,

smuggling av explosiv vara, grov

smuggling av explosiv vara eller

synnerligen grov

smuggling

synnerligen

grov

smuggling

explosiv vara eller försök till så-

dana brott.

dana brott, och

14. utförselhäleri och grovt ut-

förselhäleri

enligt 9 kap. 6 a §

brottsbalken.

Om en förundersökning

brott som avses i första stycket 14

har inletts av Tullverket ska för-

undersökningen om brottet genast

överlämnas till Polismyndigheten

eller allmän åklagare. I fråga om ett sådant brott tillämpas bestäm- melserna i 3–23 §§ endast till dess att förundersökningen har över- lämnats.

SOU 2023:99Författningsförslag

Beslag	Beslag och penningbeslag
9 §
En tulltjänsteman har samma	En tulltjänsteman har samma
rätt som en polisman att enligt	rätt som en polisman att enligt
27 kap. 4 § rättegångsbalken ta	27 kap. 4 § rättegångsbalken	ta
egendom i beslag.	egendom i beslag eller att enligt
	27 kap. 5 a § första stycket	ta
	egendom i penningbeslag.

En tulltjänsteman får även i andra fall än som anges i 27 kap. 4 § rättegångsbalken ta egendom i beslag, om den skäligen kan antas bli förverkad på grund av brott eller ha betydelse för utredning om ett sådant brott.

Om beslag verkställs av någon annan än undersökningsledaren eller åklagaren och denne inte har beslutat om beslaget, ska anmälan skyndsamt göras till denne, varvid han eller hon omedelbart ska pröva om beslaget ska bestå.

9 a §

Har egendom tagits i beslag med anledning av brott som avses

i1 § första stycket 14 får en tull- tjänsteman, utan hinder av att egendomen inte har förtecknats enligt 27 kap. 13 § första stycket rättegångsbalken, genast överläm- na beslaget i orubbat skick till Polismyndigheten. Tulltjänste- mannen ska samtidigt intyga att beslaget är orubbat och ange vem som beslutat om beslaget, vem som varit närvarande och vad som i övrigt förekommit. Polismyndig- heten ansvarar då för skyldighe- terna enligt 27 kap. 13 § rätte- gångsbalken.

Om egendomen inte genast kan överlämnas, ska tulltjänste- mannen fullgöra de skyldigheter

Författningsförslag

SOU 2023:99

som följer av 27 kap. 13 § rätte- gångsbalken.

10 §

Beslagtagen egendom ska förvaras av Tullverket, om inte annat är föreskrivet eller åklagaren bestämmer något annat.

Egendom som har tagits i be-	Egendom som har tagits i be-
slag med stöd av 24 § ska förva-	slag med stöd av 24 § ska förva-
ras av Polismyndigheten när den	ras av Polismyndigheten när den
har övertagit ärendet.	har övertagit ärendet. Detsamma
	gäller när en förundersökning har
	överlämnats till Polismyndigheten
	eller allmän åklagare med stöd av
	1 § andra stycket.
24 §
I samband med Tullverkets	I samband med Tullverkets
kontrollverksamhet får en tull-	kontrollverksamhet får en tull-
tjänsteman, innan en förunder-	tjänsteman, innan en förunder-
sökning har inletts, ingripa mot	sökning har inletts, ingripa mot
ett brott som inte ingår i Tullver-	ett brott som inte ingår i Tullver-
kets direkta brottsbekämpning,	kets direkta brottsbekämpning,
om Tullverket före ingripandet i	om Tullverket före ingripandet i
det enskilda fallet har gjort en	det enskilda fallet har gjort en
förfrågan om det hos Polismyn-	förfrågan om det hos Polismyn-
digheten och den myndigheten	digheten och den myndigheten
har godkänt att ingripandet görs.	har godkänt att ingripandet görs.
	Detsamma gäller i samband med
	en tulltjänstemans åtgärd enligt
	8 § lagen (2023:474) om polisiära

befogenheter i gränsnära områ- den.

Vid ett ingripande enligt första stycket får bestämmelserna i 5 och 6 §§ tillämpas.

30 §

I lagen (2024:000) om rätte- gången i vissa fall vid förverkande och företagsbot finns bestämmelser

SOU 2023:99Författningsförslag

					om inledande av en utredning om
					självständigt förverkande och bi-
					träde åt allmän åklagare vid en
					sådan utredning.
				9 kap.
				2 §
En tullåklagare får fatta be-					En tullåklagare får, om det är
slut enligt 3 § första stycket lagen					uppenbart		att förutsättningarna
(1986:1009)		om	förfarandet i		för ett förverkande är uppfyllda,
vissa fall vid förverkande m.m.					fatta beslut enligt 3 kap. 2 § och
om värdet av det som ska förver-					3 § lagen (2024:000) om rätte-
kas uppgår till mindre än hälften					gången i vissa fall vid förverkande
av det	prisbasbelopp			enligt	och företagsbot, om värdet av det
2 kap. 6 och		7 §§	socialförsäk-		som ska förverkas uppgår till
ringsbalken som gällde då besla-					mindre än hälften av det pris-
get verkställdes eller om egendo-					basbelopp		enligt 2 kap. 6 och
men saknar saluvärde, om det är					7 §§	socialförsäkringsbalken
uppenbart	att	förutsättningarna			som gällde då beslaget verkställ-
för ett förverkande är uppfyllda.					des.
Tullåklagarens			beslut	i fråga	I fråga om förfarandet tilläm-
om förverkande ska vara skriftligt.					pas lagen om rättegången i vissa
Den som drabbats av beslaget får					fall vid förverkande och företags-
inom en månad från det att han					bot. Om missnöje anmäls med en
eller hon fick del av förverkande-					tullåklagares beslut och Tullverket
beslutet anmäla missnöje med det					anser att talan om förverkande
hos Tullverket. Anmäls missnöje,					bör föras, ska ärendet snarast
ska beslutet om förverkande inte					överlämnas till allmän åklagare.
längre gälla. Om Tullverket anser
att talan om förverkande bör fö-

ras, ska ärendet snarast överläm- nas till allmän åklagare.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

Författningsförslag

SOU 2023:99

1.15Förslag till förordning om ändring i ordningsbotskungörelsen (1968:199)

Härigenom föreskrivs att 2 och 5 §§ ordningsbotskungörelsen (1968:199) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

2 §23

Förelägganden får utfärdas av åklagare som tilldelas denna

uppgift av Åklagarmyndigheten.
En tulltjänsteman får utfärda	En tulltjänsteman får utfärda
förelägganden för brott enligt 4	förelägganden för brott enligt
och 9 §§ lagen (2000:1225) om	4 § lagen (2000:1225) om straff
straff för smuggling och försök	för smuggling och försök till
till sådant brott. Tullverket får	sådant brott och brott mot 5 kap.
meddela föreskrifter om vilka	2 § tullagen (2016:253). Tullver-
krav i fråga om tjänsteställning,	ket får meddela föreskrifter om
utbildning eller annat som en	vilka krav i fråga om tjänsteställ-
tulltjänsteman ska uppfylla för	ning, utbildning eller annat som
att få utfärda förelägganden.	en tulltjänsteman ska uppfylla
	för att få utfärda förelägganden.

En tjänsteman vid Kustbevakningen får utfärda förelägganden för brott enligt 5 kap. 1 § sjötrafikförordningen (1986:300), 20 kap. 3 § sjölagen (1994:1009), 16 § tredje stycket lagen (2006:263) om tran- sport av farligt gods samt för brott enligt 29 och 30 §§ lagen (2021:626) om förarbevis för vattenskoter. Kustbevakningen får meddela föreskrifter om vilka krav i fråga om tjänsteställning, ut- bildning eller annat som en kustbevakningstjänsteman ska uppfylla för att få utfärda förelägganden.

Bestämmelserna i denna kungörelse om polismän gäller i tillämp- liga delar även de åklagare, tulltjänstemän och kustbevakningstjän-

stemän som får utfärda förelägganden.
	5 §24
Förelägganden	som upptar	Förelägganden	som upptar
förverkande får	utfärdas för	förverkande får	utfärdas för

23Senaste lydelse 2023:318.

24Senaste lydelse 2014:1114.

SOU 2023:99Författningsförslag


brott enligt	2 kap. 29 §		andra	brott	enligt		2 kap.		29 §	andra
stycket, 3 kap. 22 § andra styck-				stycket, 3 kap. 22 § andra styck-
et och 4 kap. 10 § ordningslagen				et och 4 kap. 10 § ordningslagen
(1993:1617),	om	brottet	avser	(1993:1617),			om	brottet		avser
förtäring eller förvaring av alko-				förtäring eller förvaring av alko-
holdrycker och det är fråga om				holdrycker och det är fråga om
förverkande	av egendom		vars	förverkande			av	egendom		vars
värde, beräknat efter detaljhan-				värde, beräknat efter detaljhan-
delspris, uppgår till mindre än en				delspris, uppgår till mindre än en
tiondel av prisbasbeloppet enligt				tiondel av prisbasbeloppet enligt
2 kap. 6 och	7 §§	socialförsäk-		2 kap.	6 och		7 §§ socialförsäk-
ringsbalken eller egendom som				ringsbalken eller egendom som
saknar saluvärde. Sådana föreläg-				saknar saluvärde. Sådana föreläg-
ganden får också utfärdas för				ganden får också utfärdas för
brott som avses i 4 och 9 §§ lagen				brott	som avses i				4 §	lagen
(2000:1225)	om	straff	för	(2000:1225)			om		straff	för
smuggling och försök till sådant				smuggling och försök till sådant
brott, om det är fråga om förver-				brott	och	för	brott		som avses i
kande av egendom enligt 16 §				5 kap.	2 §	tullagen			(2016:253),
första stycket 1 samma lag. I öv-				om det är fråga om förverkande
rigt får förelägganden inte utfär-				av egendom enligt 16 § första
das för brott som är förenade				stycket 1		lagen		om straff för
med förverkande		av egendom		smuggling. I övrigt får föreläg-
eller annan sådan särskild rätts-				ganden inte utfärdas för brott
verkan.				som är förenade med förverkan-
				de av egendom eller annan sådan
				särskild rättsverkan.

Om det inte finns något hinder enligt första stycket mot att ta upp förverkande i ett föreläggande men den som får utfärda föreläg- gandet trots detta finner att förverkande inte bör ske, får föreläg- gande inte utfärdas.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2025.

Författningsförslag

SOU 2023:99

1.16Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister

Härigenom föreskrivs att 15 och 16 §§ förordningen (1999:1134) om belastningsregister ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

15§25


Uppgifter	ur	belastningsre-		Uppgifter		ur belastningsre-
gistret om brott mot 3, 4 eller				gistret om brott mot 3, 4 eller
6 kap., 8 kap. 1, 4–7 §§, 9 kap. 1,				6 kap., 8 kap. 1, 4–7 §§, 9 kap. 1,
3, 4 eller 6 §, 10 kap. 1 eller 3 §,				3, 4, 6 eller 6 a §, 10 kap. 1 eller
12 kap. 3 §, 13 kap., 14 kap. 1, 3				3 §, 12 kap. 3 §, 13 kap., 14 kap.
eller 6 §, 16 kap. 1, 2, 5 eller 8 §,				1, 3 eller 6 §, 16 kap. 1, 2, 5 eller
17–19 kap. brottsbalken, narko-				8 §,	17–19 kap.		brottsbalken,
tikastrafflagen (1968:64),			lagen	narkotikastrafflagen				(1968:64),
(1991:1969)	om	förbud	mot	lagen	(1991:1969)		om förbud
vissa dopningsmedel,			lagen	mot vissa dopningsmedel, lagen
(1999:42) om förbud mot vissa				(1999:42) om förbud mot vissa
hälsofarliga varor, 9 kap. 1–2 §§				hälsofarliga varor, 9 kap. 1–2 §§
vapenlagen (1996:67) eller dess				vapenlagen (1996:67) eller dess
motsvarighet	enligt äldre lag			motsvarighet		enligt		äldre lag
eller 3–5 eller 7 § första eller				eller 3–5 eller 7 § första eller
andra stycket lagen (2014:307)				andra	stycket lagen			(2014:307)
om straff för penningtvättsbrott				om straff för penningtvättsbrott
ska lämnas ut om det begärs av				ska lämnas ut om det begärs av
Försvarsmakten, i fråga om dels				Försvarsmakten, i fråga om dels
totalförsvarspliktiga som är in-				totalförsvarspliktiga som är in-
skrivna för värnplikt enligt lagen				skrivna för värnplikt enligt lagen
(1994:1809)	om	totalförsvars-		(1994:1809)		om	totalförsvars-
plikt, dels dem som Försvars-				plikt, dels dem som Försvars-
makten avser att anta eller som				makten avser att anta eller som
är antagna till militär utbildning				är antagna till militär utbildning
inom myndigheten.				inom myndigheten.

Om uppgifter om sådan brottslighet som avses i första stycket förekommer, ska också uppgifter om annan brottslighet som lett till någon annan påföljd än penningböter lämnas ut.

25Senaste lydelse 2023:524.

SOU 2023:99

Författningsförslag

16§26

Uppgifter ur	belastningsre-	Uppgifter ur	belastningsre-
gistret om brott mot 9 kap. 6		gistret om brott mot 9 kap. 6, 6 a
eller 7 § brottsbalken eller lagen		eller 7 § brottsbalken eller lagen
(2014:307) om straff för pen-		(2014:307) om straff för pen-
ningtvättsbrott ska lämnas ut om		ningtvättsbrott ska lämnas ut om
det begärs av Riksgäldskontoret		det begärs av Riksgäldskontoret
för utredning	enligt lagen	för utredning	enligt lagen
(1995:1571) om	insättningsga-	(1995:1571) om	insättningsga-
ranti eller lagen (1999:158) om		ranti eller lagen (1999:158) om
investerarskydd, i fråga om den		investerarskydd, i fråga om den
som ärendet gäller.		som ärendet gäller.

Om den påföljd som dömts ut även avser något annat brott än de som anges i första stycket, ska också uppgifter om det brottet lämnas ut.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2025.

26Senaste lydelse 2014:316.

Författningsförslag

SOU 2023:99

1.17Förslag till förordning om ändring i förordningen (2004:1319) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2004:1319) om för- farande med förverkad egendom och hittegods m.m.

dels att 2 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 3–5 §§, med följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2§27

Tullverket, Kustbevakningen	Kustbevakningen och Skatte-
och Skatteverket får för sina	verket får för sina verksamhets-
verksamhetsområden meddela	områden meddela föreskrifter
föreskrifter om förfarandet med	om förfarandet			med förverkad
förverkad egendom när det gäl-	egendom när det gäller egendom
ler egendom som avses i 1 § 5 la-	som	avses	i	1 § 5 lagen
gen (1974:1066) om förfarande	(1974:1066) om förfarande med
med förverkad egendom och hit-	förverkad egendom och hitte-
tegods m.m.	gods m.m.
	Tullverket får för sitt verksam-
	hetsområde meddela föreskrifter
	om förfarandet när det gäller
	egendom som avses i 1 § 1 och 5
	lagen om förfarande med förver-
	kad egendom och hittegods m.m.
	3 §
	Polismyndigheten, Säkerhets-
	polisen och Tullverket får enligt
	5 a § lagen (1974:1066) om förfa-
	rande	med	förverkad egendom
	och hittegods m.m. besluta att
	egendom, som har förverkats och
	som förvaras av dem, tills vidare
	ska behållas.

27Senaste lydelse 2014:1167.

Författningsförslag

SOU 2023:99

1.18Förslag till förordning om ändring i vägtrafikdataförordningen (2019:382)

Härigenom föreskrivs att 6 kap. 3 § vägtrafikdataförordningen (2019:382) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6kap. 3 §28

Polismyndigheten ska underrätta Transportstyrelsen om dom, beslut, strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot som har antecknats i det register som avses i lagen (1998:620) om belast- ningsregister, om den registrerade har gjort sig skyldig till brott som avses i följande bestämmelser:

1.3 kap. 1, 2, 5, 6, 7, 8, 9 eller 10 § brottsbalken eller någon av dessa paragrafer och 3 kap. 11 § brottsbalken,

2.4 kap. brottsbalken,

3.6 kap. 1, 1 a, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 10 a, 11 eller 12 § brottsbalken eller någon av dessa paragrafer och 6 kap. 15 § brottsbalken,

4.8 kap. 1, 4, 4 a, 5, 6 eller 7 § brottsbalken eller någon av dessa paragrafer och 8 kap. 12 § brottsbalken,

5. 9 kap. 1, 3, 4, 5, 6 eller 9 §	5. 9 kap. 1, 3, 4, 5, 6, 6 a eller
brottsbalken eller någon av dessa	9 § brottsbalken eller någon av
paragrafer och 9 kap. 11 § brotts-	dessa paragrafer och 9 kap. 11 §
balken,	brottsbalken,

6.10 kap. 1, 3 eller 5 § brottsbalken eller någon av dessa para- grafer och 10 kap. 9 § brottsbalken,

7.11 kap. brottsbalken,

8.12 kap. 3 § brottsbalken eller 12 kap. 3 och 5 §§ brottsbalken,

9.13 kap. brottsbalken,

10.14 kap. 1, 2, 3 eller 10 § brottsbalken eller någon av dessa para- grafer och 14 kap. 13 § brottsbalken,

11.15 kap. 1, 10, 11 eller 12 § brottsbalken eller 15 kap. 1 och 15 §§ brottsbalken,

12.16 kap. 10 a § eller 16 kap. 10 a och 17 §§ brottsbalken,

13.17 kap. 1, 2, 4, 5 eller 10 § brottsbalken eller någon av dessa paragrafer och 17 kap. 16 § brottsbalken,

28Senaste lydelse 2022:1482.

SOU 2023:99

Författningsförslag

14.29 kap. 1 eller 4 a § miljöbalken,

15.lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott,

16.narkotikastrafflagen (1968:64),

17.skattebrottslagen (1971:69),

18.lagen (1971:965) om straff för trafikbrott som har begåtts utomlands,

19.30 § första, andra, tredje eller fjärde stycket lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg,

20.3 eller 3 a § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopnings- medel eller någon av dessa paragrafer och 4 § samma lag,

21.20 kap. 3, 4, 5 eller 7 § sjölagen (1994:1009),

22.9 kap. 1 eller 1 a § vapenlagen (1996:67),

23.9 kap. 2 eller 3 § körkortslagen (1998:488),

24.20 eller 21 § lagen (1998:492) om biluthyrning,

25.5 kap. 1, 1 a eller 1 b § lagen (1998:506) om punktskattekon- troll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energi- produkter,29

26.4 § lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor,

27.45 h § lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare,

28.lagen (2000:1225) om straff för smuggling,

29.5 kap. 1 § fordonslagen (2002:574),

30.25, 26 eller 26 a § lagen (2005:395) om arbetstid vid visst väg- transportarbete,

31.20 kap. 8 eller 9 § utlänningslagen (2005:716),

32.16 § lagen (2006:263) om transport av farligt gods,

33.2 eller 3 § bidragsbrottslagen (2007:612),

34.11 kap. lagen (2007:1157) om yrkesförarkompetens,

35.13 kap. 1, 2 eller 3 § luftfartslagen (2010:500),

36.11 kap. 1, 3, 4 eller 6 § alkohollagen (2010:1622),

37.5 kap. yrkestrafiklagen (2012:210),

38.5 kap. taxitrafiklagen (2012:211),

39.3, 4, 5, 6, 7 eller 8 § lagen (2014:307) om straff för penning- tvättsbrott,

40.lagen (2014:406) om straff för vissa internationella brott,

41.5 kap. 1, 2, 3, 4, 5 eller 6 § tullagen (2016:253) eller någon av dessa paragrafer och 5 kap. 9 § tullagen,

29Förslag till ändring av punkten 25 finns i SOU 2022:48.

Författningsförslag

SOU 2023:99


41.	10 kap. 1,			3, 4 eller		5 §	42. 10 kap. 1,			3, 4 eller 5 §
djurskyddslagen (2018:1192),							djurskyddslagen (2018:1192),
42.	23	eller		24 §	lagen		43. 23	eller		24 §	lagen
(2019:370) om fordons registre-							(2019:370) om fordons registre-
ring och användning,							ring och användning,
43.	7 kap. 2 eller 3 § järnvägs-						44. 7 kap. 2 eller 3 § järnvägs-
säkerhetslagen (2022:367),							säkerhetslagen (2022:367),
44.	8 kap.		2 eller 3 §		lagen		45. 8 kap.		2 eller 3 §		lagen
(2022:368) om nationella järn-							(2022:368) om nationella järn-
vägssystem,							vägssystem,
45. terroristbrottslagen							46. terroristbrottslagen
(2022:666),							(2022:666),
46.	19, 19 a eller 20 § förord-						47. 19, 19 a eller 20 § förord-
ningen (1993:185) om arbetsför-							ningen (1993:185) om arbetsför-
hållanden vid vissa internationel-							hållanden vid vissa internationel-
la vägtransporter,							la vägtransporter,
47.	12 §			förordningen			48. 12 §			förordningen
(1994:1297)			om	vilotider		vid	(1994:1297)		om	vilotider vid
vissa vägtransporter inom landet,							vissa vägtransporter inom landet,
48.	14 §			förordningen			49. 14 §			förordningen
(1998:780) om biluthyrning,							(1998:780) om biluthyrning,
49.	4,	6 eller		6 a § förord-			50. 4,	6 eller		6 a § förord-
ningen (1998:786) om interna-							ningen (1998:786) om interna-
tionella		vägtransporter			inom		tionella	vägtransporter			inom
Europeiska ekonomiska samar-							Europeiska ekonomiska samar-
betsområdet (EES),							betsområdet (EES),
50. trafikförordningen							51. trafikförordningen
(1998:1276),							(1998:1276),
51.	9 kap. 1, 2, 3, 4 eller 5 §						52. 9 kap. 1, 2, 3, 4 eller 5 §
förordningen			(2004:865)			om	förordningen		(2004:865)		om
kör- och vilotider samt färdskri-							kör- och vilotider samt färdskri-
vare, m.m.,							vare, m.m.,
52.	8 kap. 5, 6, 7, 8 eller 9 §						53. 8 kap. 5, 6, 7, 8 eller 9 §
fordonsförordningen							fordonsförordningen
(2009:211),							(2009:211),
53.	6 kap.		1 § yrkestrafikför-				54. 6 kap. 1 §			yrkestrafikför-
ordningen (2012:237),							ordningen (2012:237),

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2023:99

Uppdragets tredje del handlar om Tullverkets möjligheter att in- gripa mot utförsel av stöldgods. Utredningen har haft i uppdrag att analysera och ta ställning till om Tullverket bör få utökade möjlig- heter att kontrollera utförsel av varor, analysera behovet av och möj- ligheterna att göra utförsel av stöldgods till ett brott och vid behov lämna nödvändiga författningsförslag. Enligt tilläggsdirektiven den 30 mars 2023 (dir. 2023:43) har uppdraget innefattat att lämna för- fattningsförslag på hur utförsel av stöldgods kan kriminaliseras oav- sett utredningens ställningstagande i sak.

Direktiven för utredningens uppdrag finns i bilaga 1–3. Uppdra- get ska slutredovisas senast den 21 december 2023.

2.2Utredningens arbete

Utredningens arbete i denna del påbörjades i slutet av augusti 2022. Det har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med expertgruppen och löpande kontakter i enskilda frågor med ex- perterna. Utredningen har sammanträtt vid totalt tio tillfällen.

Det har varit angeläget för utredningen att föra en dialog med de som berörs av utredningens förslag och att ta del av synpunkter på den nuvarande ordningen och förslag till förändringar. Utredaren och sekreteraren deltog därför den 30 augusti 2022 i ett möte hos Larmtjänst AB, som är ett dotterbolag till branschorganisationen Svensk Försäkring. Vid mötet deltog representanter från försäk- ringsbolagen Länsförsäkringar, If, Folksam, Trygg Hansa, Dina För- säkringar, Gjensidige, Svenska Sjö och Svedea. Även representanter från Svensk Försäkring och Polismyndigheten deltog. Den 10 feb- ruari 2023 deltog utredaren och sekreteraren i ett möte hos Svenskt Näringsliv. Vid det mötet deltog representanter för Volvo Car Cor- poration, Polestar, Maersk/KGH Customs Services, DHL Global Forwarding och Svenskt Näringsliv. Utredningen erbjöd organisa- tionen Företagarna att delta i ett liknande möte. Utredaren och sek- reteraren deltog den 5 april 2023 i ett digitalt möte anordnat av Volvo Car Corporation med representanter bl.a. från företagets tull- avdelning. Den 12 oktober 2023 deltog utredaren och sekreteraren i uppföljande möten hos både Svensk Försäkring och Svenskt Nä- ringsliv.

SOU 2023:99

Utredningens uppdrag och arbete

Under hösten 2022 gjorde utredaren och sekreteraren ett antal verksamhetsbesök hos Tullverket. Vid samtliga besök förde de en dialog med myndighetens medarbetare. På Tullverkets huvudkontor i Stockholm lämnades information om det tullrättsliga sanktionssys- temet och synpunkter på den nuvarande ordningen. Vid besöket när- varade Tullverkets rättschef, som också varit expert i utredningen. Utredaren och sekreteraren besökte vidare Tullverkets verksamhet vid färjehamnarna i Karlshamn och Nynäshamn. Även vid de besö- ken närvarade Tullverkets rättschef.

Den 6 september 2022 hölls ett samrådsmöte med Polismyndig- heten, med representanter från Rikspolischefens kansli och natio- nella operativa avdelningen (NOA). Utredaren och sekreteraren har även haft ett flertal samrådsmöten med Tullverket, främst genom de båda experter som representerar Tullverket i utredningen.

Utredningen har inhämtat upplysningar om kriminalstatistik från Brottsförebyggande rådet. Uppgifter om förslagens konsekvenser har inhämtats från Kriminalvården. Utredningen har även hållit sig underrättad om pågående arbete inom Regeringskansliet, kommitté- väsendet och Europeiska unionen (EU). Det har främst gjorts ge- nom kontakter med utredningens experter och sakkunniga men även genom kontakter med andra pågående utredningar.

Utredningen har beaktat ändringar i lagstiftningen och åtgärder i pågående lagstiftningsärenden som gjorts före den 1 november 2023.

2.3Betänkandets disposition

Författningsförslagen finns i kapitel 1 och i detta kapitel redovisas utredningens uppdrag och arbete. Betänkandet är därefter indelat i tre delar. I den första delen behandlar utredningen det tullrättsliga sanktionssystemet. Kapitel 3–5 är deskriptiva kapitel som ger en grundläggande förståelse för området. En övergripande beskrivning av tullproceduren finns i kapitel 3 och en redogörelse för det nuva- rande sanktionssystemet i kapitel 4. I kapitel 5 beskrivs de tullrätts- liga sanktionssystemen i Norge, Finland och Danmark. Därefter föl- jer en problembeskrivning i kapitel 6. Utredningens överväganden och förslag redovisas i kapitel 7–10. I kapitel 7 finns inledande över- väganden om behovet av förändringar och en beskrivning av vad som bör beaktas vid utformningen av ett ändrat sanktionssystem. Utred-

Tullproceduren

SOU 2023:99

Vid export av varor tas tull inte ut. Det beror på att EU inte har några exporttullar. Det är över huvud taget ovanligt med tull vid export. Den s.k. destinationslandsprincipen innebär att skatter och avgifter ska lyftas av en vara i samband med att den exporteras. Mot- svarande skatter eller avgifter kan sedan påföras av importlandet. Ett viktigt syfte med tullproceduren vid utförsel är därför att kontrollera vilka varor som exporteras. Tullproceduren syftar även till att säker- ställa att förbud och restriktioner vid utförsel av varor efterlevs. Det kan exempelvis handla om att miljöfarligt avfall eller produkter med dubbla användningsområden inte ska föras ut ur landet i strid med gällande regler. Det ska även säkerställas att varor inte exporteras till ett land i strid med sanktioner som har beslutats mot det landet.

Tullverket har en central roll i sammanhanget. Det hör till myn- dighetens kärnuppdrag att fastställa och ta ut tullar, skatter och av- gifter så att en riktig uppbörd kan säkerställas. Tullverket ska även övervaka och kontrollera trafiken till och från Sverige för att se till att bestämmelser om införsel och utförsel av varor följs. En annan del av Tullverkets uppdrag är att förebygga och motverka brottslig- het i samband med införsel och utförsel av varor och att delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten.

3.1.3En introduktion till regleringen

Den gemensamma tullpolitiken är ett område där harmoniseringen av lagstiftningen inom EU har gått mycket långt. Kärnan i den ge- mensamma tullagstiftningen utgörs av tullkodexen, dvs. Europapar- lamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen. I tullkodexen fastställs de allmänna regler och förfaranden som ska tillämpas på varor som förs in i eller ut ur EU:s tullområde. Den huvudsakliga regleringen om tullproceduren finns alltså i tullkodexen. Eftersom tullkodexen är en EU-förordning är den direkt tillämplig i alla med- lemsstater. Kompletterande nationella bestämmelser finns i bl.a. tullagen (2016:253), tullförordningen (2016:287) och Tullverkets föreskrifter. Det pågår för närvarande förhandlingar inom EU om en ny tullkodex. Utredningen återkommer till det i avsnitt 3.6.

104

SOU 2023:99

Tullproceduren

Importtullar grundar sig på EU:s gemensamma tulltaxa. Den in- nehåller en förteckning över bl.a. tullsatser, varukoder, import- och exportbestämmelser och växelkurser.

Det finns även bestämmelser om tullproceduren i Kommissio- nens delegerade förordning (EU) 2015/2446 av den 28 juli 2015 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 vad gäller närmare regler avseende vissa bestämmelser i unionens tullkodex (kompletteringsförordningen) och i Kommis- sionens genomförandeförordning (EU) 2015/2447 av den 24 no- vember 2015 om närmare regler för genomförande av vissa bestäm- melser i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 om fastställande av en tullkodex för unionen (genomfö- randeförordningen).

Ide nämnda EU-förordningarna används begreppet tullmyndig- heter. Uttrycket definieras i artikel 5.1 i tullkodexen. I Sverige är det Tullverket som avses, vilket framgår av 1 kap. 2 § tullförordningen.

I stor utsträckning ligger internationella överenskommelser som träffats inom ramen för Världstullorganisationen (World Customs Organization, WCO) och Världshandelsorganisationen (World Trade Organization, WTO) bakom de procedurer och standarder som har utvecklats på tullområdet. En sådan överenskommelse är 1973 års internationella konvention om förenkling och harmoni- sering av tullförfaranden (Kyotokonventionen). En reviderad ver- sion av konventionen antogs år 1999.

3.1.4Utredningens delbetänkande

Varor som förs in i EU:s tullområde omfattas av tullövervakning och får underkastas tullkontroll. Detsamma gäller varor som ska föras ut ur tullområdet. Tullverket och tulltjänstemän har långtgående befo- genheter vid tullövervakning och tullkontroll. Befogenhetsregle- ringen har redovisats utförligt i utredningens delbetänkande Tullver- kets rättsliga befogenheter i en ny tid (SOU 2022:48 s. 325–351). Regleringen berörs inte närmare i detta kapitel. I delbetänkandet har utredningen föreslagit ändringar i regleringen, bl.a. att det ska infö- ras en ny och samlad befogenhetsreglering.

105

Tullproceduren

SOU 2023:99

3.2Införsel av varor

3.2.1Tullförfaranden

Genom tulldeklarationen anger deklaranten ett önskemål om att hänföra varor som förs in i EU:s tullområde till ett visst tullförfa- rande. Valet av tullförfarande beror på avsikten med införseln av varorna och tulldeklarationen är anpassad efter det förfarande som deklaranten väljer. Tullförfarandet övergång till fri omsättning an- vänds för varor som är avsedda att släppas ut på EU:s inre marknad eller för privat användning eller konsumtion inom unionens tullom- råde. Förfarandet medför bl.a. att tull och annan skatt tas ut. När varorna har övergått i fri omsättning ändras deras tullstatus från icke-unionsvaror till unionsvaror. Det innebär enligt artikel 28.2 i EUF-fördraget att varorna omfattas av den fria rörligheten för varor på samma sätt som en vara som är tillverkad inom EU.

Det finns enligt artikel 210 i tullkodexen även ett antal särskilda tullförfaranden, nämligen

•transitering,

•lagring,

•särskild användning, och

•förädling.

De särskilda tullförfarandena ger importören möjlighet att föra in varor i EU utan att betala tull och annan skatt eller med nedsatt tull. Förfarandet transitering omfattar både intern och extern transite- ring. Intern transitering gör det möjligt att transportera unionsvaror mellan EU-länder genom ett tredjeland utan att varornas tullstatus förändras till icke-unionsvaror. Extern transitering innebär att icke- unionsvaror kan transporteras mellan olika platser inom EU och ge- nom tredjeland utan att tull eller annan skatt behöver betalas. Den tullrättsliga regleringen syftar till att underlätta för sådana transpor- ter utan att ge avkall på nödvändiga kontroller. Förfarandet lagring omfattar både lagring i tullager och i frizoner. Lagring i tullager till- låter lagring av icke-unionsvaror inom EU utan att tull eller annan skatt tas ut. Frizoner är särskilda områden inom EU där varor kan förvaras utan att tull och annan skatt behöver betalas. Det finns för närvarande inte några frizoner i Sverige. Förfarandet särskild an-

106

SOU 2023:99

Tullproceduren

vändning avser både tillfällig införsel och slutanvändning. Det först- nämnda möjliggör införsel till EU av icke-unionsvaror för använd- ning under en begränsad tid och att varorna helt eller delvis befrias från tull och annan skatt. Det sistnämnda innebär att varor som ska användas för vissa särskilda ändamål övergår till fri omsättning och ändå helt eller delvis befrias från tull och annan skatt. Förfarandet aktiv förädling möjliggör import av varor för bearbetning, tillverk- ning och reparation inom EU och medför i vissa fall hel eller delvis befrielse från tull och annan skatt.

Den huvudsakliga regleringen om övergång till fri omsättning och särskilda förfaranden finns i avdelning VI och VII i tullkodexen. Det finns också bestämmelser i kompletteringsförordningen och i genomförandeförordningen. Varje tullförfarande är kopplat till ett antal villkor som ska vara uppfyllda för att en vara ska få hänföras till förfarandet. Flera av förfarandena kräver att tullmyndigheterna ger tillstånd.

3.2.2Införselproceduren

Inledning

När varor ska föras in i EU:s tullområde från ett tredjeland ska en summarisk införseldeklaration – en form av föranmälan – lämnas till ett tullkontor. Ett transportmedels ankomst ska i vissa fall anmälas i förväg. När varorna ankommer ska införseln anmälas till behörig tullmyndighet. En deklaration för tillfällig lagring ska ges in och varorna är sedan i tillfällig lagring. Därefter ska en tulldeklaration lämnas. Införselproceduren, som beskrivs närmare i det följande, brukar kallas ”pentalogin”.

När uppgifterna i tulldeklarationen har kontrollerats eller godta- gits utan kontroll ska varorna frigöras. I samband med frigörandet beslutas om eventuell tull eller skatt på varorna.

År 2022 lämnades närmare 7,5 miljoner importdeklarationer till Tullverket. År 2021 var det fråga om cirka 6,6 miljoner deklarationer av det slaget. Åren 2019 och 2020 lämnades omkring 4,3 miljoner importdeklarationer per år. Det kraftigt ökade antalet deklarationer år 2021 och 2022 var en följd av en generell ökning av den internatio- nella handeln och en ökning av handeln med tredjeland efter Stor- britanniens utträde ur EU.

107

Tullproceduren

SOU 2023:99

En summarisk införseldeklaration lämnas

Det första steget i införselproceduren innefattar skyldigheten att lämna en summarisk införseldeklaration. Det är en elektronisk dek- laration med lastinformation som används för att föranmäla varor som ska föras in i EU:s tullområde. Enligt definitionen i artikel 5.9 i tullkodexen är en summarisk införseldeklaration den handling genom vilken en person anger för tullmyndigheterna, i föreskriven form, på föreskrivet sätt och inom en särskild tidsfrist, att varor ska föras in i tullområdet.

Den huvudsakliga regleringen finns i artikel 127 i tullkodexen. I artikeln föreskrivs att varor som förs in i EU:s tullområde som hu- vudregel ska omfattas av en summarisk införseldeklaration. Kravet kan i vissa fall frångås, bl.a. om det är fråga om brevförsändelser och personligt bagage. I artikel 104 i kompletteringsförordningen finns en förteckning över i vilka fall kravet kan frångås. Varor från vissa länder, t.ex. från Norge eller Schweiz, är också undantagna.

Den summariska införseldeklarationen ska i normalfallet lämnas till det tullkontor där varorna för första gången förs in i EU:s tull- område. Den ska innehålla de uppgifter som anges i bilaga B till kom- plettringsförordningen. Tidsfristen för när deklarationen ska lämnas beror på transportslag och regleras i artiklarna 105–111 i den förord- ningen. I många fall ska deklarationen lämnas innan varorna lastas på ett transportmedel i tredjeland. Informationen i deklarationen an- vänds för att sändningen ska kunna bli föremål för en riskanalys in- nan den når EU:s tullområde. Enligt artikel 128 i tullkodexen är det tullkontoret där deklarationen ges in som ansvarar för riskanalysen. Tullkontoret ansvarar också för att vidta de åtgärder som krävs med anledning av resultatet av riskanalysen. Genom att informationen lämnas i förväg möjliggörs en effektivare riskanalys och en smidigare tullhantering när varorna ankommer till EU:s tullområde (se Pierre Duras och Christina Moëll, Tullrätt, upplaga 1:1, Wolters Kluwer, 2017, s. 152).

I artikel 127.4 i tullkodexen föreskrivs att den summariska in- förseldeklarationen ska ges in av fraktförare. Med fraktförare i sam- band med införsel avses enligt artikel 5.40 som huvudregel den som för in varorna eller som tar på sig ansvaret för varornas transport in i EU:s tullområde. Deklarationen får i stället lämnas av importören, varumottagaren eller en annan person i vars namn eller för vars räk-

108

SOU 2023:99

Tullproceduren

ning fraktföraren agerar eller av varje person som kan anmäla eller låta anmäla varornas ankomst till införseltullkontoret. I litteraturen påpekas att det i normalfallet torde vara fraktföraren som har bäst kunskap om lasten och som i praktiken är den som kan fullgöra skyl- digheten att ge in deklarationen (se Duras och Moëll s. 153).

Det föreskrivs i artikel 129.1 i tullkodexen att deklaranten efter ansökan i vissa fall kan tillåtas att ändra uppgifterna i en ingiven sum- marisk införseldeklaration. En sådan deklaration kan ogiltigförkla- ras, bl.a. om varorna inte har förts in i EU:s tullområde när 200 dagar förflutit sedan deklarationen gavs in.

Transportmedlets ankomst anmäls

Det andra steget i införselproceduren innefattar en skyldighet att i vissa fall anmäla ett transportmedels ankomst innan det ankommer till EU:s tullområde. Det föreskrivs i artikel 133.1 i tullkodexen att operatören av ett havsgående fartyg eller ett luftfartyg som förs in i tullområdet ska anmäla transportmedlets ankomst till tullkontoret för den första införseln. Kravet får frångås när tullmyndigheterna re- dan har tillgång till uppgifterna. Andra undantag från anmälnings- skyldigheten regleras i artikel 136 i tullkodexen. En anmälan ska innehålla de uppgifter som föreskrivs i bilaga B till kompletterings- förordningen. Genom anmälan får tullmyndigheten vetskap om att transportmedlet har anlänt och att varorna ombord är tillgängliga för kontroll. Det möjliggör för myndigheten att kontrollera varorna re- dan innan de har anmälts eller deklarerats. Det görs bl.a. om den riskanalys som genomförts utifrån uppgifterna i den summariska in- förseldeklarationen har resulterat i ett s.k. riskutfall (Duras och Moëll s. 153).

Skyldigheten att enligt artikel 133 i tullkodexen anmäla tran- sportmedlets ankomst avser enbart införsel till den första införsel- orten inom EU. För att Tullverket ska kunna kontrollera fartyg och luftfartyg som kommer från tredjeland, men som gör flera stopp inom unionen, föreskrivs det i 3 kap. 4 § tullagen att föraren av eller befälhavaren på ett fartyg eller luftfartyg som förs in i det svenska tullområdet ska anmäla transportmedlets ankomst till Tullverket även i andra fall än det som avses i artikeln.

109

Tullproceduren

SOU 2023:99

Varornas ankomst anmäls

Det tredje steget i införselproceduren innefattar en skyldighet att anmäla varor vid införsel till EU:s tullområde. Det föreskrivs i arti- kel 139 i tullkodexen att varorna ska anmälas omedelbart vid an- komsten. Varor som förs in i tullområdet sjövägen eller med flyg och som stannar på samma transportmedel ska emellertid anmälas vid den hamn eller flygplats där de lossas eller omlastas. Det finns flera undantag från anmälningsskyldigheten. Exempelvis föreskrivs det i artikel 141 i tullkodexen att varor som redan omfattas av ett förfa- rande för transitering inte behöver anmälas. När varorna har anmälts får de enligt artikel 144 status av ”varor i tillfällig lagring”. Som hu- vudregel ska en deklaration för tillfällig lagring lämnas, vilket tas upp i det följande.

En anmälan ska enligt artikel 139 i tullkodexen göras till det an- visade tullkontoret, till någon annan plats som tullmyndigheterna har anvisat eller godkänt eller till en frizon. Det föreskrivs i arti- kel 135.1 att varorna ska transporteras till en sådan plats när de förs in i tullområdet. Tullmyndigheterna får bestämma vilken rutt som ska användas. Varorna får inte föras bort från anmälningsplatsen utan tullmyndigheternas godkännande och får enligt artikel 140 inte heller lossas eller omlastas utan godkännande. Lossning eller omlast- ning får vidare bara göras på platser som har anvisats eller godkänts av tullmyndigheterna. Regleringen hänger samman med att varorna står under tullövervakning och får underkastas tullkontroll. Att va- rorna finns på platser där det finns goda praktiska möjligheter att göra kontroller är nödvändigt för att tullmyndigheterna ska kunna bedriva en effektiv kontrollverksamhet (Duras och Moëll s. 154 f.).

I första hand är det personen som för in varorna i EU:s tullom- råde som är skyldig att anmäla dem. En anmälan får även göras av andra personer enligt vad som föreskrivs i artikel 139.1 och 139.3 i tullkodexen. Det gäller exempelvis den i vars namn eller för vars räk- ning den som för in varorna agerar, eller den som omedelbart hänför varorna till ett tullförfarande. Anmälningsskyldigheten är omfat- tande. Den omfattar alla varor ombord på ett transportmedel, även varor som anmälaren inte har kännedom om (se EU-domstolens dom den 4 mars 2003 i de förenade målen Hauptzollamt Hamburg- Stadt mot Kazimieras Viluckas [C 238/02] och Ricardas Jonusas [C- 246/02]).

110

SOU 2023:99

Tullproceduren

En deklaration för tillfällig lagring lämnas

Det fjärde steget i införselproceduren innefattar en skyldighet att lämna deklaration för tillfällig lagring. Som redan nämnts ska varor som förs in i EU:s tullområde vara i tillfällig lagring. Med tillfällig lagring avses enligt artikel 5.17 i tullkodexen att icke-unionsvaror tillfälligt lagras under tullövervakning från det att varornas ankomst har anmälts till det att de har hänförts till ett tullförfarande eller åter- exporterats. När varor har anlänt saknas i många fall de handlingar och den information som behövs för att varorna ska kunna hänföras till ett tullförfarande. De förvaras då i tillfällig lagring under en be- gränsad tid, högst 90 dagar. Om tidsfristen löper ut utan att varorna hänförts till ett tullförfarande eller återexporterats ska tullmyndig- heterna enligt artikel 198 i tullkodexen vidta alla de åtgärder som krävs. Det kan t.ex. handla om att sälja eller förstöra varorna. Kom- pletterande bestämmelser finns i bl.a. 3 kap. 8–10 §§ tullagen, som reglerar försäljning av varor på tullauktion och förutsättningarna för förstöring av varor.

I artikel 145.1 i tullkodexen föreskrivs att varor som har anmälts till tullmyndigheterna ska omfattas av en deklaration för tillfällig lag- ring. Deklarationen ska lämnas av någon av dem som enligt arti- kel 139.1 eller 139.3 är skyldiga att anmäla varorna vid ankomsten, dvs. i första hand personen som för in varorna i EU:s tullområde. Den ska ges in senast när varornas ankomst anmäls. Det innebär att deklarationen måste ges in antingen i förväg eller i samband med att varorna anmäls. Tullmyndigheterna får enligt artikel 145.5 i tullko- dexen godta att en deklaration för tillfällig lagring görs genom en hänvisning till en summarisk införseldeklaration som getts in för va- rorna eller ett manifest eller annat transportdokument, om deklara- tionen eller dokumentet innehåller samma information som en de- klaration för tillfällig lagring ska innehålla. Om felaktiga uppgifter har lämnats i en sådan deklaration kan uppgifterna ändras enligt ar- tikel 146. En deklaration kan också ogiltigförklaras i vissa fall.

En deklaration för tillfällig lagring ska omfatta alla varor på ett transportmedel som lossas eller förs in i EU:s tullområde. Genom deklarationen får tullmyndigheten ett ingående saldo över de varor som är föremål för tullövervakning och eventuell kontroll. När varorna passerar vidare genom tullproceduren kan avräkning göras mot det ingående saldot. På det sättet säkerställs att alla varor anmäls

111

Tullproceduren

SOU 2023:99

till ett tullförfarande eller återexporteras inom tidsfristen (Duras och Moëll s. 157).

Varor i tillfällig lagring ska enligt artikel 147 i tullkodexen förva- ras på en anläggning för tillfällig lagring eller på en plats som har anvisats eller godkänts av tullmyndigheterna. Varorna får bara utsät- tas för sådan hantering som avser att säkerställa att de bevaras i ett oförändrat skick. Innehavaren av varorna, dvs. den person som äger varorna eller har liknande förfoganderätt eller fysisk kontroll över dem, får enligt artikel 134.2 undersöka varorna eller ta prover på dem. Varorna kan exempelvis behöva undersökas för att deras klas- sificering, tullvärde eller tullstatus ska kunna fastställas. Det kräver dock tillstånd av tullmyndigheterna.

En tulldeklaration lämnas

Det finns olika former av tulldeklarationer

Det sista steget i införselproceduren innefattar att en tulldeklaration ska lämnas. Med tulldeklaration avses enligt artikel 5.12 i tullko- dexen en handling genom vilken en person i föreskriven form och på föreskrivet sätt anger ett önskemål om att hänföra varor till ett visst tullförfarande, i tillämpliga fall med uppgift om vilka eventuella sär- skilda arrangemang som önskas. Vilken typ av tulldeklaration som ska lämnas beror bl.a. på vilka varor som ska deklareras och vilket tullförfarande varorna ska hänföras till. I bilaga B till komplette- ringsförordningen anges vilka uppgifter som ska finnas i en tullde- klaration.

Skriftliga tulldeklarationer

Det finns tre former av skriftliga tulldeklarationer, nämligen

•standardtulldeklaration,

•förenklad deklaration, och

•registrering i deklarantens bokföring.

Standardtulldeklarationen är den vanligaste formen. Den ska enligt artikel 162 i tullkodexen innehålla de uppgifter som krävs för till-

112

SOU 2023:99

Tullproceduren

lämpningen av bestämmelserna om det tullförfarande som varorna deklareras till. De handlingar som ligger till grund för uppgifterna ska enligt artikel 163 finnas tillgängliga för tullmyndigheterna när deklarationen ges in.

I en förenklad deklaration får enligt artikel 166 i tullkodexen vissa uppgifter och handlingar initialt utelämnas. Deklaranten ska enligt artikel 167 inom en bestämd tidsfrist ge in en kompletterande dekla- ration med de uppgifter och handlingar som saknas. Regelbunden användning av förenklad deklaration kräver att tullmyndigheterna ger tillstånd. Deklarationsformen kan emellertid användas i enstaka fall även utan tillstånd.

En deklarant får enligt artikel 182 i tullkodexen lämna tulldekla- ration genom att varorna registreras i deklarantens bokföring. Det innebär att företag kan använda sina affärssystem för exempelvis fak- turahantering eller beställningar för att deklarera. Deklarationen ska, enligt artikel 234.1 b i genomförandeförordningen, innehålla åtmin- stone de uppgifter som ska lämnas i en förenklad deklaration. Dekla- rationen ska som huvudregel enligt artikel 167 i tullkodexen inom en bestämd tidsfrist kompletteras med de uppgifter och handlingar som saknas. Den kompletterande informationen får vara periodisk och sammanfattande. Deklaration genom registrering i deklarantens bokföring kräver tillstånd av tullmyndigheterna.

Skriftliga deklarationer ska som huvudregel enligt artikel 6 i tull- kodexen lämnas elektroniskt. En elektronisk tulldeklaration kan i Sverige lämnas via olika system-till-systemlösningar eller via inter- netdeklaration (Duras och Moëll s. 160).

Muntliga tulldeklarationer

Det är i undantagsfall tillåtet att lämna en muntlig tulldeklaration enligt artiklarna 135 och 136 i kompletteringsförordningen. Exem- pelvis får en tulldeklaration för övergång till fri omsättning lämnas muntligen om det är fråga om varor av icke-kommersiell natur, varor som ingår i en resandes personliga bagage i vissa fall, eller om varorna är framställda av EU:s jordbrukare på egendomar i tredjeland. Vissa varor får enligt artikel 142 i samma förordning aldrig deklareras muntligen. Det gäller bl.a. varor som omfattas av förbud eller re-

113

Tullproceduren

SOU 2023:99

striktioner. Eftersom en muntlig tulldeklaration bara får lämnas i ett fåtal fall är deklarationsformen ovanlig (Duras och Moëll s. 163).

Handlanden som anses vara en tulldeklaration

Det föreskrivs i artikel 141 i kompletteringsförordningen att vissa typer av handlanden anses vara en tulldeklaration. Det som avses är bl.a. passage genom den gröna filen eller ”inget att deklarera”-filen vid tullkontor där ett tvåfilsystem tillämpas. Även passage genom ett tullkontor som inte tillämpar ett tvåfilsystem avses. Brevförsändel- ser ska vidare anses deklarerade för övergång till fri omsättning när de förs in i EU:s tullområde. Det finns begränsningar av vilka varor som får deklareras genom den aktuella typen av handlanden. På samma sätt som när det gäller muntliga deklarationer får vissa varor enligt artikel 142 i kompletteringsförordningen aldrig deklareras så, exempelvis varor som omfattas av förbud eller restriktioner.

3.2.3Varorna frigörs

När uppgifterna i en tulldeklaration har kontrollerats eller godtagits utan kontroll ska varorna frigöras enligt artikel 194 i tullkodexen. Det förutsätter att villkoren för det aktuella tullförfarandet är upp- fyllda och att varorna inte omfattas av restriktioner eller införselför- bud. Inom ramen för frigörandeprocessen ska tullmyndigheterna bl.a. kontrollera att varorna inte omfattas av förbud eller restrik- tioner, att villkor för införseln är uppfyllda och att nödvändiga till- stånd finns. Att varorna frigörs innebär enligt artikel 5.26 i tullko- dexen att tullmyndigheterna gör varorna tillgängliga för de ändamål som föreskrivs för det tullförfarande som de hänförts till. Samtidigt fastställs tull, skatt och andra avgifter och ett beslut om frigörandet skickas till deklaranten. Det kallas att varorna klareras. Deklaranten kan därefter förfoga över varorna inom ramen för vad som är tillåtet för det aktuella tullförfarandet. Om varorna har hänförts till förfa- randet övergång till fri omsättning får de alltså föras in i EU och omfattas av den fria rörligheten för varor som gäller inom unionen.

114

SOU 2023:99

Tullproceduren

3.3Utförsel av varor

3.3.1Tullförfaranden

När unionsvaror förs ut ur EU:s tullområde är huvudregeln enligt artikel 269 i tullkodexen att de ska hänföras till tullförfarandet ex- port. Ett undantag är om varorna ska hänföras till det särskilda för- farandet passiv förädling. Det används när unionsvaror tillfälligt förs ut från tullområdet för att genomgå vissa förädlingsprocesser. För- farandet syftar till att varorna ska kunna återimporteras till EU med så låg tull och annan skatt som möjligt.

När icke-unionsvaror förs ut från EU:s tullområde är det enligt artikel 270 i tullkodexen i stället fråga om återexport. Det kan bli aktuellt när varorna ska lämna EU efter att ha varit hänförda till ett särskilt tullförfarande vid införsel, exempelvis aktiv förädling.

3.3.2Utförselproceduren

Inledning

När varor ska föras ut ur tullområdet ska utförseln deklareras till ett exporttullkontor. Efter det att uppgifterna i deklarationen har kon- trollerats eller godtagits utan kontroll ska varorna frigöras till ett tullförfarande, exempelvis export eller återexport, och ett export- medgivande lämnas. Därefter ska varorna anmälas till ett utförsel- tullkontor. Tullkontoret kan då kontrollera att de varor som har an- mälts stämmer överens med de varor som deklarerats. När varorna har lämnat landet ska utförseln intygas av exporttullkontoret. Ut- förselproceduren, som beskrivs närmare i det följande, brukar kallas ”triologin”. Återexport av varor direkt från tillfällig lagring följer emellertid inte samma mönster. Proceduren vid sådan återexport be- skrivs inte här.

År 2022 lämnades omkring 6 miljoner exportdeklarationer till Tullverket. År 2021 var det fråga om cirka 6,6 miljoner deklarationer av det slaget. Åren 2019 och 2020 lämnades omkring 3,6 respektive 3,8 miljoner exportdeklarationer. Det kraftigt ökade antalet deklara- tioner år 2021 och 2022 var en följd av en generell ökning av den internationella handeln och en ökning av handeln med tredjeland efter Storbritanniens utträde ur EU.

115

Tullproceduren

SOU 2023:99

En deklaration före avgång lämnas till ett exporttullkontor

Deklarationen lämnas

Det första steget i utförselproceduren innefattar enligt artikel 263 i tullkodexen att en deklaration före avgång ska ges in till ett export- tullkontor inom en bestämd tidsfrist före utförseln. En deklaration före avgång kan vara en tulldeklaration, en deklaration om återexport eller en summarisk utförseldeklaration. Deklarationen ska innehålla de uppgifter som krävs för att en riskanalys ska kunna göras. I bilaga B till kompletteringsförordningen anges vilka uppgifter som ska fin- nas i deklarationen. Med informationen i deklarationen som grund ska tullkontoret enligt artikel 264 i tullkodexen se till att en riskana- lys utförs, främst i säkerhets- och skyddssyfte. Exporttullkontoret ska vidta de åtgärder som krävs med anledning av resultatet av risk- analysen.

På samma sätt som vid införsel av varor kan deklarationen lämnas som standarddeklaration, förenklad deklaration eller i form av regi- strering i deklarantens bokföring (se avsnitt 3.2.2). En deklaration före avgång får dock enligt artikel 150.4 i kompletteringsförord- ningen inte lämnas genom sådan registrering. Det vanligaste sättet att deklarera varor för export är att en standardtulldeklaration an- vänds. Deklarationer ska som huvudregel lämnas elektroniskt.

I undantagsfall är det enligt artiklarna 136 och 137 i komplette- ringsförordningen tillåtet att lämna en muntlig deklaration för ex- port och återexport. Exempelvis får en deklaration för export lämnas muntligen om det är fråga om varor av icke-kommersiell natur. Det gäller inte i de fall som avses i artikel 142 i samma förordning, exem- pelvis om varan omfattas av förbud eller restriktioner.

I artikel 263.2 i tullkodexen föreskrivs vissa undantag från dekla- rationsplikten. Skyldigheten gäller exempelvis inte varor som tran- sporteras på transportmedel som endast passerar genom EU:s terri- torialvatten eller luftrum utan att göra uppehåll.

Om en deklaration för export eller återexport har krävts men varorna har förts ut ur EU:s tullområde utan att deklareras ska ex- portören enligt artikel 337 i genomförandeförordningen ge in en de- klaration i efterhand.

116

SOU 2023:99

Tullproceduren

Varorna frigörs av exporttullkontoret

När uppgifterna i en deklaration har godkänts ska exporttullkon- toret frigöra varorna till ett tullförfarande, om förutsättningarna i artikel 194 i tullkodexen är uppfyllda. Se närmare om tullförfaranden i avsnitt 3.3.1. Det krävs att villkoren för att hänföra varorna till tull- förfarandet är uppfyllda, att eventuella restriktioner har tillämpats och att varorna inte är föremål för några förbud. Exporttullkontoret kan godta uppgifterna i tulldeklarationen eller göra en kontroll. Kontrollen kan avse deklarationen och, om det bedöms nödvändigt, en undersökning av de styrkande handlingarna och ibland av varor- na. Det kan också kontrolleras om varorna omfattas av förbud eller restriktioner. Enligt artikel 158.3 i tullkodexen omfattas varorna av tullövervakning från tidpunkten när deklarationen godtas till tid- punkten när de förs ut ur EU:s tullområde, överlåts till staten, för- störs eller tulldeklarationen förklaras ogiltig.

När uppgifterna i en deklaration har godkänts ska varorna frigö- ras för export eller återexport. Enligt artikel 267.4 i tullkodexen får tullmyndigheterna frigöra varorna på villkor att de kommer att föras ut ur EU:s tullområde i samma skick som när tulldeklarationen eller deklarationen om återexport godtogs, eller den summariska ut- förseldeklarationen gavs in. Om varorna frigörs, lämnar tullmyndig- heterna ett exportmedgivande. Att varor frigörs har samma bety- delse vid utförsel som vid införsel. Det innebär att deklaranten kan förfoga över varorna inom ramen för vad som är tillåtet enligt det tullförfarande som de hänförts till. Varorna får alltså lämna lastplat- sen för export till tredjeland.

Varorna anmäls till ett utförseltullkontor

När varorna har frigjorts till ett tullförfarande förs varorna till ett utförseltullkontor där de ska anmälas. Det är det andra steget i ut- förselproceduren. Ett utförseltullkontor ansvarar för den plats där varorna lämnar EU:s tullområde och ska övervaka utförseln av va- rorna. En anmälan får enligt artikel 267.2 i tullkodexen göras av en vid personkrets, nämligen av

•den som för ut varorna ur tullområdet,

•den i vars namn eller för vars räkning den personen agerar, eller

117

Tullproceduren

SOU 2023:99

•den som tar på sig ansvaret för att transportera varorna innan de förs ut ur tullområdet.

Den som anmäler varorna ska lämna den information som följer av artikel 331 i genomförandeförordningen. Det handlar bl.a. om dek- larationens referensnummer och eventuella avvikelser mellan de deklarerade varorna och de som anmäls för utförsel. Om utförsel- tullkontoret upptäcker avvikelser, exempelvis att lasten omfattar ett annat antal varor eller andra typer av varor än vad som deklarerats ska utförsel nekas. Avvikelsen kan enligt artikel 332 i samma förord- ning avhjälpas, exempelvis genom att en ny deklaration ges in.

Utförseln anmäls till utförseltullkontoret

Utförseltullkontoret ska enligt artikel 333 i genomförandeförord- ningen övervaka varorna till dess att de förs ut från EU:s tullområde. För att utförseltullkontoret ska få reda på att en utförsel har genom- förts ska fraktföraren enligt artikel 332.5 i genomförandeförord- ningen anmäla till kontoret att varorna har förts ut och lämna upp- gifter om lasten. Det är det tredje steget i utförselproceduren. Med fraktförare vid utförsel avses enligt artikel 5.40 i tullkodexen den som för ut varorna eller tar på sig ansvaret för varornas transport ut ur EU:s tullområde. I artikel 334 i förordningen föreskrivs att utför- seltullkontoret ska informera exporttullkontoret om utförseln. Ex- porttullkontoret ska därefter lämna ett intyg om utförseln till dekla- ranten eller exportören. Intyget är ett bevis om att tullformaliteterna har fullgjorts och kan ha betydelse i skattehänseende. Det kan bl.a. användas för återbetalning av tull och andra skatter som är beroende av att varorna exporterats.

Om varor förs ut från tullområdet utan att utförseltullkontoret fått besked om det, kan ett intyg om utförseln i vissa fall lämnas i efterhand. Tullmyndigheten får enligt artikel 335 i genomförande- förordningen kräva att deklaranten uppvisar bevis om att varorna har lämnat tullområdet.

118

SOU 2023:99

Tullproceduren

3.4Godkänd ekonomisk aktör

Tullkodexen ger utrymme för tullmyndigheterna att ge tillstånd som innebär förenklingar och lättnader vid tullproceduren. Ett viktigt ex- empel är tillstånd till ställning som godkänd ekonomisk aktör. En ekonomisk aktör som är etablerad inom EU:s tullområde kan enligt artikel 38 i tullkodexen få ställning som godkänd ekonomisk aktör för tullförenklingar. Det möjliggör bl.a. tillstånd till centraliserad klarering, till att ge in tulldeklarationen i form av en registrering i bokföringen och till att själv utföra vissa tullformaliteter och kon- troller. En ekonomisk aktör kan vidare få status som godkänd eko- nomisk aktör för säkerhet och skydd, vilket ger lättnader i sådana avseenden. Om de båda tillstånden innehas samtidigt utfärdas ett kombinerat tillstånd.

Tullverket utfärdade 51 tillstånd som godkänd ekonomisk aktör under åren 2020–2022. Sammantaget har drygt 300 företag i Sverige ett sådant tillstånd. Merparten är kombinerade tillstånd eller till- stånd för tullförenklingar. För att få ställning som godkänd ekono- misk aktör krävs enligt artikel 39 i tullkodexen att vissa kriterier är uppfyllda, bl.a. i fråga om ekonomisk solvens, kontroll över varuflö- den och frånvaro av allvarliga överträdelser av tull- och skattelagstift- ningen.

3.5Tullombud

Det är vanligt att den som ansvarar för att tullformaliteter fullgörs anlitar ett tullombud för uppgiften. Tullombud upprättar cirka 77 procent av deklarationerna avseende import och 90 procent av deklarationerna avseende export. Att ett tullombud anlitas fråntar inte importören eller exportören ansvar för de uppgifter som lämnas i deklarationen. Med tullombud avses enligt artikel 5.6 i tullkodexen varje person som av en annan person har utsetts att genomföra de åtgärder och formaliteter som krävs enligt tullagstiftningen vid kon- takter med tullmyndigheterna. Det finns två typer av ombudsroll, direkt och indirekt. Ett direkt tullombud fullgör skyldigheterna en- ligt tullagstiftningen i kundens namn och anger sig själv som ombud. Det är den vanligaste formen. Ett indirekt tullombud fullgör skyl- digheterna i sitt eget namn men för kundens räkning. I de fallen blir

119

Tullproceduren

SOU 2023:99

det tullombudet som står som deklarant och gäldenär för en upp- kommen tullskuld.

Det krävs fullmakt för att få agera som tullombud. Ombuden re- gistreras också hos Tullverket. Det finns inte några föreskrifter om kvalifikationskrav för tullombuden.

3.6En ny tullkodex förhandlas

I maj 2023 lade EU-kommissionen fram ett förslag till en ny tullko- dex (Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om fast- ställande av unionens tullkodex och inrättande av Europeiska unio- nens tullbyrå och om upphävande av förordning (EU) nr 952/2013). Ett huvudsakligt syfte med reformen är att möta de utmaningar som internationella kriser och ökad internationell handel innebär för EU:s tullmyndigheter. Samtidigt ska tullhanteringen förenklas för företag som bedriver import- och exportverksamhet. Det handlar framför allt om att hanteringen ska automatiseras genom att en ge- mensam digital tulldataportal inrättas. Företag som uppfyller sär- skilda kriterier i fråga om laglydnad, öppenhet och sunda finanser ska kunna få status som betrodda näringsidkare. Det avser att vara en utvecklad form av systemet med godkända ekonomiska aktörer. Avsikten är att betrodda näringsidkare ska få ytterligare lättnader i tullhanteringen. Vidare föreslås att en ny myndighet ska inrättas inom EU för att övervaka det nya systemet. Syftet med myndigheten är inte att den ska ersätta de nationella tullmyndigheterna.

I fråga om sanktioner föreslås ett gemensamt ramverk på så sätt att vissa felbeteenden ska anses utgöra överträdelser av tullagstift- ningen. Det ska även finnas en miniminivå för administrativa sank- tioner. Även vissa andra EU-gemensamma sanktionsbestämmelser föreslås. Det ska enligt förslaget vara möjligt för medlemsstaterna att ha en mer långtgående reglering om sanktioner (se avsnitt XIV i förslaget).

Enligt förslaget ska tulldataportalen börja användas av e-handels- företag år 2029 och av andra importörer år 2032. Den nya tullko- dexen ska enligt förslaget börja tillämpas fullt ut år 2038.

Förslaget förhandlas inom EU.

120

Det nuvarande sanktionssystemet

SOU 2023:99

Administrativa sanktioner finns parallellt med eller i stället för straff. Det är fråga om en ekonomisk sanktion som inte är ett bötes- straff eller någon annan rättsverkan av brott. Sanktionerna är utfor- made efter behovet på det aktuella området och ser alltså olika ut till sin konstruktion. Frågan om vad som särskiljer en administrativ sanktion från ett straff har inget entydigt svar och gränsen är inte alltid helt tydlig. I en forskningsrapport från Nordiska ministerrådet noteras att en likartad definition av sanktionsavgifter i praktiken till- lämpas inom nordisk doktrin, lagberedningsarbeten och rättspraxis.

Irapporten formuleras definitionen som ”en administrativ avgifts- påföljd av straffliknande karaktär som påförs till följd av en lagöver- trädelse och som påförs en fysisk eller en juridisk person av en för- valtningsmyndighet eller en domstol” (se Leena Halila, Veronica Lankinen och Annika Nilsson, Administrativa sanktionsavgifter. En nordisk komparativ studie, TemaNord, 2018:511, s. 26 f.). Att ad- ministrativa sanktioner kan påföras inte bara fysiska utan även juri- diska personer, och att de kan beslutas av en förvaltningsmyndighet utan ett straffrättsligt förfarande, skiljer sig från det som gäller för straffrättsliga sanktioner.

4.1.2Administrativa sanktioner har fått allt större betydelse

I betänkandet Vad bör straffas? (SOU 2013:38) konstaterar Straff- rättsanvändningsutredningen att sanktionsavgifter har funnits som sanktionsform i svensk rätt länge, men att införandet av avgifter på skatteområdet år 1971 blev inledningen till att sanktionsavgifter började tas i bruk mer allmänt. Utvecklingen därefter har inneburit att sanktionsavgifter används i kraftigt ökad utsträckning. På 1970- talet genomdrevs sanktionsväxlingar från straff till avgift. Syftet var i de flesta fallen att skapa förutsättningar för att effektivare beivra bagatellartade massförseelser och för att utnyttja rättsväsendets re- surser bättre. Ytterligare en våg av sanktionsväxlingar ägde rum på 1990-talet. De syftade främst till att ge möjlighet till kännbara eko- nomiska sanktioner mot juridiska personer. Betänkandet innehåller en genomlysning av kriterier för kriminalisering och riktlinjer för att använda administrativa sanktioner (SOU 2013:38 s. 423 f.). Utred- ningen återkommer till det i avsnitt 7.3.

122

SOU 2023:99

Det nuvarande sanktionssystemet

Även i litteraturen konstateras att sanktionsavgifter är ett alter- nativ till straffrättsliga påföljder som med tiden har fått allt större betydelse och utrymme i den svenska rättsordningen. Senare års ut- veckling har i hög grad sin grund i EU-rätten som ofta kräver att ”effektiva, proportionerliga och avskräckande” sanktioner införs. För svenskt vidkommande har det ofta resulterat i sanktionsavgifter (se Wiweka Warnling Conradson och Annika Nilsson, Sanktionsav- gifter – särskilt i näringsverksamhet, 2020, version 2, JUNO, s. 17 och 41 f.).

4.1.3Utvecklingen på tullområdet

De administrativa sanktionerna på tullrättens område är ett resultat av den nämnda utvecklingen. Tulltillägg fördes in i lagstiftningen år 1986, genom tillägg i den då gällande tullagen (1973:670). Syftet var att komma till rätta med oriktigheter i tulldeklarationer och andra handlingar till ledning för tulltaxering. Innan dess fanns det bestämmelser i 1973 års tullag om vite och om förseningsavgift vid underlåtenhet att lämna tulldeklaration i tid. En möjlighet för rege- ringen att meddela föreskrifter om administrativa sanktionsavgifter vid överträdelser av import- eller exportrestriktioner hade införts år 1984. Därutöver kunde bara straffrättsliga sanktioner användas mot den som inte uppfyllde sina skyldigheter i fråga om tullar, andra skatter eller avgifter som beslutades av en tullmyndighet. Straffbe- stämmelserna fanns i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling (varusmugglingslagen), som föregick lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen). Subsidiära ansvarsbestämmelser fanns främst i tullagen och tullstadgan (1973:671). I propositionen anfördes att det straffrättsliga sanktionssystemet inte var tillräckligt för att komma till rätta med problemen. Rättegångsförfaranden an- sågs dessutom vara alltför tidskrävande, kostsamma och ingripande vid mindre allvarliga överträdelser (proposition om tulltillägg, prop. 1985/86:41, s. 14 f.).

Det fanns alltså ett behov av ett administrativt sanktionssystem på tullområdet motsvarande det som hade införts på skatteområdet

ibörjan av 1970-talet. Utgångspunkten var att regleringen om tull- tillägg skulle utformas i så nära överensstämmelse som möjligt med bestämmelserna om skattetillägg (prop. 1985/86:41 s. 14 f.). Tulltill-

123

Det nuvarande sanktionssystemet

SOU 2023:99

lägget utformades så att det i huvudsak kunde komma i fråga för de kommersiella importörer som hade en skyldighet att lämna en skrift- lig tulldeklaration (prop. 1985/86:41 s. 1, 19 f. och 37 f.).

Bestämmelserna om tulltillägg har därefter genomgått ett flertal justeringar, bl.a. i samband med att reglerna om skattetillägg har setts över (se Administrativa avgifter på skatte- och tullområdet, m.m., prop. 2002/03:106, s. 193 f. och Skatteförfarandet, prop. 2010/11:165, s. 490 f.). Senast sågs bestämmelserna över i samband med att tullkodexen ersatte rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenska- pen (gemenskapstullkodexen) och den nu gällande tullagen trädde i kraft. Då gjordes vissa justeringar men inga större förändringar av sanktionsbestämmelserna. Regeringen bedömde att sanktionerna var tillräckliga för att säkerställa att tullagstiftningen följs. Det utta- lades dock att en slutlig bedömning av den frågan kunde göras först när lagstiftningen kommit på plats i sin helhet (En ny tullag, prop. 2015/16:79, s. 141). Sanktionsbestämmelserna utformades med reg- lerna om skattetillägg i skatteförfarandelagen (2011:1244) som väg- ledning (prop. 2015/16:79 s. 194).

Regleringen om tulltillägg har – till skillnad från regleringen om skattetillägg – inte genomgått några större förändringar sedan den infördes.

4.2Dagens reglering

4.2.1Allmänt om tullrättsliga sanktioner

Den gemensamma tullpolitiken är som nämnts ett område där har- moniseringen av lagstiftningen inom EU har gått mycket långt. Uppgiften att driva igenom EU:s gemensamma tullagstiftning faller emellertid under medlemsstaternas nationella rätt. I artikel 42.1 i tullkodexen föreskrivs att medlemsstaterna ska fastställa sanktioner för överträdelser av tullagstiftningen. Sanktionerna ska vara effek- tiva, proportionerliga och avskräckande. Administrativa sanktioner får enligt artikel 42.2 bl.a. ha formen av en penningavgift som tas ut av tullmyndigheterna, vid behov inbegripet en betalning som gäller i stället för en straffrättslig påföljd. Därutöver får administrativa på- följder ha formen av ett återkallande eller en tillfällig indragning eller ändring av ett tillstånd som innehas av den person som drabbas av

124

SOU 2023:99

Det nuvarande sanktionssystemet

sanktionen. Medlemsstaterna ska enligt artikel 42.3 anmäla de natio- nella bestämmelserna till EU-kommissionen och utan dröjsmål an- mäla ändringar av bestämmelserna. Den närmare utformningen av sanktionerna beslutas av varje medlemsstat. Något gemensamt EU- rättsligt regelverk om sanktioner finns alltså inte. Förslaget till ny tullkodex som förhandlas inom EU innebär emellertid att det ska finnas ett gemensamt ramverk i fråga om sanktioner, bl.a. på så sätt att vissa överträdelser ska anses utgöra överträdelser av tullagstift- ningen och att det ska finnas en miniminivå för administrativa sank- tioner (se avsnitt 3.6). Som framgått där kommer emellertid en ny tullkodex inte fullt ut att träda i kraft på länge.

I svensk rätt finns som nämnts både administrativa och straff- rättsliga sanktioner för överträdelser av tullagstiftningen. De huvud- sakliga bestämmelserna finns i smugglingslagen och i tullagen. Det finns emellertid även sanktionsbestämmelser i annan lagstiftning.

4.2.2Straffrättsliga sanktioner

Inledning

I smugglingslagen regleras straff vid vissa överträdelser av tullagstift- ningen. Det handlar om olika former av smugglingsbrott, tullbrott och olovlig befattning med smuggelgods. Även i tullagen och i lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen) finns det straffbestämmelser. De bestämmelserna är subsidiära i förhållande till straffbestämmelserna i smugglingslagen.

Smugglingsbrott

Smuggling

Ansvar för smuggling regleras i 3 § smugglingslagen. Ett första fall avser den situationen att någon bryter mot ett förbud mot eller vill- kor för införsel av varor. Det föreskrivs i 3 § första stycket att den som, i samband med införsel till landet av en vara som omfattas av ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för införsel, uppsåt- ligen bryter mot förbudet eller villkoret genom att underlåta att an- mäla varan till tullbehandling, döms för smuggling.

125

Det nuvarande sanktionssystemet

SOU 2023:99

Ett andra fall avser den situationen att någon vilseleder Tullverket i samband med införsel av varor. Enligt 3 § andra stycket döms den för smuggling som, i samband med att en vara som avses i första stycket förs in till landet, uppsåtligen lämnar oriktig uppgift eller un- derlåter att lämna föreskriven uppgift vid tullbehandling. Det krävs att agerandet ger upphov till fara för att införseln fullföljs i strid med förbudet eller villkoret. Den som frivilligt undanröjer faran ska en- ligt 15 § inte dömas till ansvar.

Ansvar för smuggling kan också komma i fråga i de fall som avses i 3 § tredje stycket. Det handlar om att någon

•uppsåtligen från landet för ut en vara i strid med ett särskilt före- skrivet förbud mot eller villkor för utförsel eller efter utförseln förfogar över varan i strid med förbudet eller villkoret,

•under pågående tullbehandling förfogar över en vara som omfat- tas av ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för införsel och därigenom föranleder att införseln fullföljs i strid med för- budet eller villkoret,

•till landet för in eller från landet för ut en vara med stöd av ett tillstånd som föranletts av att någon lämnat en oriktig uppgift eller underlåtit att lämna en föreskriven uppgift till en tillstånds- myndighet, eller förfar på ett sådant sätt hos en tillståndsmyndig- het och därigenom föranleder att tillstånd meddelas och att varan förs in i eller ut ur landet med stöd av tillståndet, eller

•förfogar över en vara i strid med villkor som uppställts för eller i samband med varans införsel eller utförsel.

Vilka förfaranden som omfattas av uttrycket tullbehandling framgår av 2 § andra stycket 4 smugglingslagen. I 3 § fjärde stycket föreskrivs att om bestämmelserna om tullbehandling inte är tillämpliga vid in- försel från eller utförsel till ett annat EU-land, gäller det som sägs i första och andra styckena om tullbehandling i stället förfarandet en- ligt inregränslagen. Ansvar för smuggling kan alltså komma i fråga för den som bryter mot regleringen i den lagen. Bakgrunden är att bestämmelserna om tullbehandling i princip inte är tillämpliga när det är fråga om införsel från eller utförsel till andra EU-länder.

Påföljden för smuggling är böter eller fängelse i högst två år. Om brottet är ringa döms i stället till penningböter enligt 4 § smugg-

126

SOU 2023:99

Det nuvarande sanktionssystemet

lingslagen. Straffskalan för grov smuggling är enligt 5 § första styck- et fängelse lägst sex månader och högst sex år. Förutsättningarna för när brottet ska anses vara grovt framgår av 5 § andra stycket.

Smuggling av särskilda varuslag

I 6–6 b §§ smugglingslagen finns särskilda bestämmelser om smugg- ling av vissa varuslag. Narkotikasmuggling regleras i 6 § och gäller gärningar som avses i 3 § som omfattar narkotika. Påföljden är strängare än för smuggling, nämligen fängelse i högst tre år för nar- kotikasmuggling (första stycket), böter eller fängelse i högst sex må- nader för ringa narkotikasmuggling (andra stycket) och fängelse i lägst två och högst sju år för grov narkotikasmuggling (tredje stycket). Ansvar för synnerligen grov narkotikasmuggling regleras i 6 § fjärde stycket. För det brottet är straffskalan fängelse i lägst sex och högst tio år.

Liknande konstruktioner finns i 6 a och 6 b §§ smugglingslagen. Den förstnämnda paragrafen reglerar ansvar för vapensmuggling, ringa vapensmuggling, grov vapensmuggling och synnerligen grov vapensmuggling. Brotten smuggling av explosiv vara, ringa smugg- ling av explosiv vara, grov smuggling av explosiv vara och synnerli- gen grov smuggling av explosiv vara regleras i den sistnämnda para- grafen. Straffskalorna skiljer sig i viss mån från det som gäller vid narkotikasmuggling.

Olovlig införsel eller olovlig utförsel

Smugglingsbrott enligt 3 och 6–6 b §§ smugglingslagen förutsätter som nämnts uppsåt. I 7 § första stycket föreskrivs att den som av grov oaktsamhet begår en gärning som avses i de nämnda paragra- ferna döms för olovlig införsel eller olovlig utförsel. Straffskalan är böter eller fängelse i högst två år. Ansvar för brottet kan också komma i fråga i de fall som avses i 7 § andra stycket. Det som avses är bl.a. den situationen att någon av grov oaktsamhet i samband med utförsel av en vara underlåter att anmäla varan till tullbehandling, eller lämnar en oriktig uppgift vid tullbehandling, och därigenom ger upphov till fara för att ett förbud eller villkor överträds (punkten 1) eller lämnar en oriktig uppgift eller underlåter att lämna en föreskri-

127

Det nuvarande sanktionssystemet

SOU 2023:99

ven uppgift i samband med en ansökan om vissa tillstånd och däri- genom ger upphov till fara för att varan förs in eller ut med stöd av tillståndet (punkten 2). Den som frivilligt undanröjer faran ska en- ligt 15 § inte dömas till ansvar.

I 7 § tredje stycket anges att om bestämmelserna om tullbehand- ling inte är tillämpliga vid utförsel till ett annat EU-land, gäller det som sägs i andra stycket 1 om tullbehandling i stället förfarandet en- ligt inregränslagen. Ansvar kan alltså dömas ut för den som bryter mot regleringen i den lagen.

Försök, förberedelse och stämpling

Regleringen i 14 § smugglingslagen innebär att försök, förberedelse och stämpling är kriminaliserat beträffande flertalet av de redovisade smugglingsbrotten.

Tullbrott

Ansvar för tullbrott enligt 8 § smugglingslagen förutsätter att någon i samband med att en vara förs in till eller ut ur landet uppsåtligen agerar på ett otillåtet sätt vid tullbehandlingen. Det krävs att perso- nen genom det otillåtna agerandet ger upphov till fara för att tull, annan skatt eller avgift undandras det allmänna eller, i de fall som avses i andra stycket, felaktigt tillgodoräknas eller återbetalas till per- sonen själv eller till någon annan.

En central bestämmelse som bara gäller vid införsel finns i 8 § första stycket smugglingslagen. Det otillåtna agerandet kan bestå i att någon underlåter att anmäla en vara till tullbehandling, lämnar oriktiga uppgifter vid tullbehandling eller underlåter att lämna en föreskriven uppgift vid tullbehandling. I 8 § andra stycket 1 straff- beläggs motsvarande handlande i samband med utförsel av en vara, eller att förfoga över en utförd vara i strid med vad som förutsatts vid den tullbehandling som ägt rum med anledning av utförseln. Straffbestämmelsen omfattar också att under pågående tullbehand- ling förfoga över en införd vara i strid med det som gäller under tull- behandlingen (8 § andra stycket 2) och att bryta mot villkor som

128

SOU 2023:99

Det nuvarande sanktionssystemet

gäller för befrielse från eller nedsättning av skatt eller avgift i vissa fall (8 § andra stycket 3). Paragrafen är enligt tredje stycket bara till- lämplig i fråga om sådana tullar, andra skatter och avgifter som Tull- verket beslutar om.

Straffskalan för tullbrott är böter eller fängelse i högst två år. Om brottet är ringa döms i stället till penningböter enligt 9 § smugg- lingslagen. I 10 § föreskrivs att straffskalan för grovt tullbrott är fängelse, lägst sex månader och högst sex år. Förutsättningarna för att brottet ska anses som grovt framgår också av paragrafen.

Bestämmelsen om frivillig rättelse i 15 § smugglingslagen innebär att den som frivilligt vidtar en åtgärd, som leder till att tull, annan skatt eller avgift kan påföras, tillgodoräknas eller återbetalas med rätt belopp, inte ska dömas till ansvar. Regleringen i 14 § smugglingsla- gen innebär att försök till tullbrott och grovt tullbrott är kriminali- serat, liksom förberedelse eller stämpling till grovt tullbrott.

Vårdslös tullredovisning

Ansvar för vårdslös tullredovisning regleras i 11 § smugglingslagen. Brottet består i att någon begår en gärning som avses i 8 § av grov oaktsamhet. Straffskalan är böter eller fängelse i högst två år. Om gärningen är ringa ska den inte medföra ansvar.

Olovlig befattning med smuggelgods

Olovlig befattning med smuggelgods enligt 12 § första stycket smugglingslagen kriminaliserar olika typer av uppsåtlig befattning med varor som varit föremål för brott enligt 3–11 §§ den lagen. Det som avses är att någon emballerar, transporterar, förvarar, döljer, be- arbetar, förvärvar, överlåter eller ingår avtal om upplåtelse av pant- rätt i en sådan vara. Straffskalan för brottet är böter eller fängelse i högst två år. Om gärningen är ringa ska den inte medföra ansvar. Ansvar enligt 12 § andra stycket kan aktualiseras när gärningsman- nen visserligen inte insåg, men hade skälig anledning att anta, att va- ran varit föremål för brott. I det fallet är påföljden böter. Om gär- ningen är ringa ska inte dömas till ansvar.

I 12 § tredje stycket tydliggörs att ansvar för brottet inte ska dö- mas ut om gärningen är belagd med straff enligt vissa bestämmelser

129

Det nuvarande sanktionssystemet

SOU 2023:99

i narkotikastrafflagen (1968:64), vapenlagen (1996:67) eller lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor.

Grov olovlig befattning med smuggelgods regleras i 13 § smugg- lingslagen. Straffskalan är fängelse, lägst sex månader och högst sex år. Regleringen i 14 § innebär att försök, förberedelse och stämpling till grov olovlig befattning med smuggelgods är kriminaliserat.

Tullförseelse

Ansvar för tullförseelse regleras i 5 kap. 2–4 §§ tullagen. Brottet är subsidiärt i förhållande till regleringen i bl.a. smugglingslagen. Det framgår av 5 kap. 3 § tullagen, som föreskriver att ansvar för tullför- seelse inte ska dömas ut om gärningen är belagd med straff i brotts- balken, smugglingslagen eller terroristbrottslagen (2022:666).

För tullförseelse enligt 5 kap. 2 § första stycket tullagen döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

•bryter mot en föreskrift i tullagstiftningen,

•bryter mot anmälningsskyldigheten i artikel 3 eller redovisnings- skyldigheten i artikel 4 i Europaparlamentets och rådets förord- ning (EU) 2018/1672 av den 23 oktober 2018 om kontroller av kontanta medel som förs in i eller ut ur unionen och om upphä- vande av förordning (EG) nr 1889/2005, i den ursprungliga lydel- sen, eller

•inte fullgör sin rapporteringsskyldighet enligt artikel 18a.4–6 i rå- dets förordning (EG) nr 515/97 av den 13 mars 1997 om ömsesi- digt bistånd mellan medlemsstaternas administrativa myndighe- ter och om samarbete mellan dessa och kommissionen för att säkerställa en korrekt tillämpning av tull- och jordbrukslagstift- ningen, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets förord- ning (EU) 2015/1525.

För tullförseelse döms enligt 5 kap. 2 § andra stycket tullagen också den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot ett beslut som Tullverket har meddelat med stöd av tullagstiftningen. Det gäller dock bara om beslutet avser

•skyldighet att föra anteckningar och lämna uppgifter om varor i vissa fall,

130

SOU 2023:99

Det nuvarande sanktionssystemet

•skyldighet i övrigt att lämna uppgift eller handling till Tullverket, eller

•användning eller förbrukning av en icke-unionsvara.

Av 5 kap. 2 § tredje stycket tullagen framgår att det inte ska dömas till ansvar i ringa fall. Allmänt åtal för tullförseelse får enligt 5 kap. 4 § endast väckas efter medgivande av Tullverket.

Brott mot inregränslagen

I 19 § inregränslagen finns bestämmelser om straff för den som bry- ter mot vissa föreskrifter enligt den lagen. Enligt första stycket döms den till böter som uppsåtligen eller av oaktsamhet låter bli att

•göra en anmälan enligt 4 § när vapen och liknande föremål samt ammunition, ljuddämpare och tillståndspliktiga sprängämnespre- kursorer förs in till Sverige,

•stanna på en tulltjänstemans anmaning enligt 5 §, eller

•lämna uppgifter och visa upp handlingar för en tulltjänsteman en- ligt 6 §.

I 19 § tredje stycket inregränslagen föreskrivs att det inte ska dömas till ansvar i ringa fall.

På samma sätt som vid tullförseelse enligt tullagen är regleringen i 19 § inregränslagen subsidiär i förhållande till vissa andra straffbe- stämmelser. Enligt 20 § inregränslagen inträder inte ansvar enligt 19 § om gärningen är belagd med straff i brottsbalken eller smugg- lingslagen. Inregränslagen innehåller inte någon bestämmelse som motsvarar regleringen i 5 kap. 4 § tullagen. Allmänt åtal för brott en- ligt inregränslagen kräver alltså inte Tullverkets medgivande.

Olovlig förflyttning av punktskattepliktiga varor, m.m.

Punktskattedirektivet

För alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter finns harmoni- serade regler om punktskatt i rådets direktiv (EU) 2020/262 av den

131

Det nuvarande sanktionssystemet

SOU 2023:99

19 december 2019 om allmänna regler om punktskatt (punktskatte- direktivet). Direktivet innehåller bl.a. regler om när skattskyldighe- ten inträder och om vissa undantag från beskattning. I direktivet finns även regler för ett uppskovsförfarande, enligt vilket punktskat- tepliktiga varor kan flyttas mellan vissa aktörer utan att skattskyl- dighet inträder. Vid sådana flyttningar ska varorna som huvudregel åtföljas av ett elektroniskt administrativt dokument och andra do- kument. Även vid flyttning av punktskattepliktiga varor utanför uppskovsförfarandet ska ett följedokument medföras om förflytt- ningen äger rum mellan olika medlemsstaters territorium och varor- na innehas i kommersiellt syfte. I svensk rätt finns regleringen i bl.a. lagen (2022:155) om tobaksskatt, lagen (2022:156) om alkoholskatt, lagen (1994:1776) om skatt på energi och lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksva- ror och energiprodukter (LPK).

Det finns inte några regler om sanktioner i punktskattedirektivet för de fall där reglerna om flyttning av punktskattepliktiga varor inte följs. Det ankommer i stället på medlemsstaterna att införa sanktio- ner för att säkerställa att direktivets regler upprätthålls. I Sverige finns det straffbestämmelser i 5 kap. LPK.

Straffbestämmelser

Huvudbrottet enligt 5 kap. 1 § LPK benämns olovlig förflyttning av punktskattepliktiga varor. Ansvar för brottet förutsätter att någon uppsåtligen i strid med regleringen i lagen förflyttar punktskat- tepliktiga varor inom Sverige, för in punktskattepliktiga varor till Sverige från ett område som tillhör EU:s punktskatteområde eller för ut sådana varor från Sverige. Det krävs därutöver att det felaktiga beteendet gett upphov till fara för att en myndighets kontrollverk- samhet med avseende på varuförflyttningen allvarligt försvåras. På- följden för brottet är fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Straffbestämmelsen är subsidiär till bestämmelserna i smugglingslagen.

I 5 kap. LPK regleras också ansvar för olovlig befattning med punktskattepliktiga varor (1 a §) och grov olovlig befattning med punktskattepliktiga varor (1 b §). Därutöver föreskrivs straff för den som bryter mot vissa skyldigheter enligt lagen. Det som avses är bl.a.

132

SOU 2023:99

Det nuvarande sanktionssystemet

överträdelse av skyldigheten att legitimera sig eller på annat godtag- bart sätt styrka sin identitet (3 §) eller skyldigheten att visa upp vissa handlingar (4 §).

Förslagen i delbetänkandet

Utredningen har i delbetänkandet föreslagit att några av straffbe- stämmelserna i tullagen, inregränslagen och LPK ska flyttas till den nya lag som utredningen föreslår, tullbefogenhetslagen, med endast ett fåtal ändringar i sak. Straffbestämmelserna föreslås tas in i den nya lagen i den mån de är knutna till sådant som regleras i den lagen (se SOU 2022:48 s. 603 f.).

4.2.3Administrativa sanktioner

Inledning

I 5 kap. tullagen finns det bestämmelser om administrativa sank- tioner vid överträdelser av tullagstiftningen. Det som regleras där är tulltillägg och förseningsavgift. Även tullagens och inregränslagens bestämmelser om vite kan ses som en form av administrativ sank- tion. Återkallelse, tillfällig indragning eller ändring av tillstånd är en- ligt artikel 42.1 b i tullkodexen också en sanktionsform. Tullverket beslutar även om transporttillägg, som är en administrativ sanktion vid överträdelse av bestämmelserna om flyttning av punktskatte- pliktiga varor. Tullverkets beslut i den aktuella typen av ärenden får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

År 2022 fattade Tullverket 627 beslut om tulltillägg vilket var en minskning i förhållande till tidigare år. Antalet beslut var 826 år 2021 och 723 året dessförinnan. År 2019 fattades 790 beslut om tulltill- lägg. Debiterade tulltillägg uppgick till omkring 23,3 miljoner kro- nor år 2022, 24,1 miljoner kronor år 2021, 24,6 miljoner kronor år 2020 och 15 miljoner kronor år 2019.

Tullverket fattade 2 127 beslut om förseningsavgift år 2022. Åren dessförinnan fattades 1 906 respektive 1 325 beslut av det slaget. Det debiterade beloppet uppgick till cirka 1,14 miljoner kronor år 2022, 1,08 miljoner kronor år 2021 och 870 000 kronor år 2020.

133

Det nuvarande sanktionssystemet

SOU 2023:99

Tulltillägg på tull

Tulltillägg vid oriktig uppgift

I 5 kap. 5 § tullagen föreskrivs att tulltillägg ska tas ut när en oriktig uppgift har lämnats i vissa fall. Tulltillägg får bara tas ut av den som är gäldenär och skyldig att ge in tulldeklaration skriftligen eller elektroniskt.

I paragrafens första stycke regleras den situationen att en oriktig uppgift har lämnats under förfarandet. Tulltillägg ska tas ut om gäl- denären på något annat sätt än muntligen har lämnat en oriktig upp- gift till ledning för fastställande av tull. Om en oriktig uppgift har lämnats i ett ärende om omprövning, återbetalning eller eftergift eller vid ett överklagande ska enligt andra stycket tulltillägg också tas ut. Det förutsätter emellertid att uppgiften inte har godtagits efter prövning i sak.

Vad som är en oriktig uppgift regleras i 5 kap. 6 § tullagen. En uppgift ska enligt första stycket anses vara oriktig om det klart fram- går att en lämnad uppgift är felaktig (punkten 1). Detsamma gäller om en uppgift som ska lämnas till ledning för beslut om tull har ute- lämnats (punkten 2). Både felaktiga och utelämnade uppgifter inne- fattas alltså i begreppet oriktig uppgift. I andra stycket föreskrivs två undantag. Uppgiften ska för det första inte anses vara oriktig om den tillsammans med övriga lämnade uppgifter utgör tillräckligt underlag för ett riktigt beslut. För det andra ska uppgiften inte anses oriktig om den uppenbart inte kan läggas till grund för beslutet. I 5 kap. 11 § föreskrivs att gäldenären ansvarar för det som gäldenärens ombud gör eller låter bli att göra.

Beräkningen av tulltilläggets storlek görs enligt 5 kap. 7 § tull- lagen. Tulltillägget är 20 procent av den tull som inte skulle ha tagits ut, om den oriktiga uppgiften godtagits. Tulltillägg förutsätter alltså att den oriktiga uppgiften skulle ha lett till undandragen tull, om den hade godtagits, och tillägget speglar det undandragna beloppet.

Tulltillägg när tull har fastställts på skälig grund

I 5 kap. 8 § första stycket tullagen föreskrivs att tulltillägg i vissa fall ska tas ut av gäldenären när tull har fastställts på s.k. skälig grund. Det som avses är de fall där tulldeklarationen har uteblivit och inte

134

SOU 2023:99

Det nuvarande sanktionssystemet

har kommit in trots att ett föreläggande sänts ut till gäldenären (punkten 1) och de fall där en avvikelse från deklarationen har ägt rum när tull har fastställts på skälig grund (punkten 2). Gäldenären ansvarar enligt 5 kap. 11 § för det som gäldenärens ombud gör eller låter bli att göra.

Beräkningen av tulltilläggets storlek görs enligt 5 kap. 8 § andra stycket tullagen. Tulltillägget är 20 procent av den tull som fastställts enligt första stycket och som tas ut av gäldenären, utöver den tull som annars skulle ha tagits ut. Tulltillägget beräknas alltså på mel- lanskillnaden mellan de beloppen. Till den del fastställandet av tull innefattar rättelse av en oriktig uppgift från gäldenären beräknas tulltillägget emellertid enligt 5 kap. 7 § första stycket.

Tulltillägg på grund av bristande efterlevnad

En ytterligare grund för tulltillägg regleras i 5 kap. 9 § tullagen. Tull- tillägg ska, även i andra fall än de som avses i 5 kap. 5 och 8 §§, tas ut på grund av uppkomsten av en tullskuld genom bristande efterlevnad av tullagstiftningen enligt artikel 79 i tullkodexen. Det gäller bara om gäldenären rätteligen skulle ha lämnat en skriftlig eller elektro- nisk tulldeklaration till ledning för beslut om tull. Tulltillägget är 20 procent av den tull som tas ut.

Tulltillägg vid vissa förfoganden

Tulltillägg ska dessutom tas ut enligt 5 kap. 10 § tullagen. Det som avses är den situationen att någon förfogat över en vara som hänförts till tullförfarandet övergång till fri omsättning, om förfogandet stri- dit mot en föreskriven förutsättning för återbetalning eller eftergift av tull. Tulltillägget är 20 procent av den tull som felaktigt har beta- lats tillbaka eller eftergetts.

När tulltillägg inte ska tas ut

I 5 kap. 12–14 §§ tullagen regleras när tulltillägg inte ska tas ut. En- ligt 5 kap. 12 § ska tulltillägg inte tas ut om gäldenären på eget ini- tiativ har vidtagit rättelse (punkten 1). Detsamma gäller om det tull-

135

Det nuvarande sanktionssystemet

SOU 2023:99

belopp som kunde ha undandragits genom felaktigheten eller passi- viteten är obetydligt (punkten 2). Enligt 5 kap. 13 § ska tulltillägg inte heller tas ut om en icke-unionsvara eller dess värde förverkas. Om det inte längre finns någon betalningsskyldighet för tull, får Tullverket enligt 5 kap. 14 § tullagen inte heller ta ut tulltillägg på beloppet.

Tulltillägg på skatt

Tulltillägg kan tas ut på undandragen skatt

Enligt 1 kap. 2 § tullagen gäller det som sägs i lagen om tull även annan skatt än tull, under förutsättning att skatten ska tas ut för varor vid import, att skatten ska betalas till Tullverket och att inte något annat uttryckligen anges. Regleringen innebär att Tullverket i de fallen får besluta om tulltillägg på undandragen skatt, om förut- sättningarna för tulltillägg är uppfyllda. Samma regler gäller som för tulltillägg på tull, med den skillnaden att tulltillägget är 10 procent i stället för 20 procent om det är fråga om undandragen mervärdes- skatt som är avdragsgill (5 kap. 7 § andra stycket tullagen).

Som beskrivs i det följande är Skatteverket numera beskattnings- myndighet för mervärdesskatt vid import i de flesta fall. Som en följd av det kan Tullverket i regel inte ta ut tulltillägg på undandragen mervärdesskatt.

Tullverket är beskattningsmyndighet vid import i vissa fall

Det framgår i 2 kap. 1 och 2 §§ tullagen i vilka fall Tullverket är be- skattningsmyndighet. Vid import eller införsel till det svenska tull- området ska enligt 1 § tobaksskatt, alkoholskatt och vissa andra punktskatter fastställas och betalas enligt det förfarande som gäller för tull, om inte något annat föreskrivits. Tidigare var Tullverket be- skattningsmyndighet även för mervärdesskatt vid import. Genom en lagändring år 2015 (SFS 2014:51) har hanteringen av mervärdesskatt vid import ändrats så att skatten numera i de flesta fall inte tas ut enligt tullagen utan enligt skatteförfarandelagen. Skatteverket är alltså beskattningsmyndighet i stället för Tullverket.

136

SOU 2023:99

Det nuvarande sanktionssystemet

I fråga om mervärdesskatt vid import ska enligt 2 kap. 1 § tulla- gen skatten fastställas och betalas enligt det förfarande som gäller för tull, om inte något annat föreskrivits. Mervärdesskatten ska emellertid enligt 2 § första stycket inte tas ut enligt tullagen utan i enlighet med skatteförfarandelagen i vissa fall. Det gäller om dekla- ranten eller, om deklaranten är ett ombud, den för vars räkning om- budet handlar är registrerad för mervärdesskatt i Sverige vid tid- punkten för beslutet om fastställande av tull och

•agerar i egenskap av beskattningsbar person enligt mervärdes- skattelagen (2023:200) vid importen, eller

•är en juridisk person som inte agerar i egenskap av beskattnings- bar person enligt mervärdesskattelagen vid importen eller inför- seln.

Lagändringen syftade bl.a. till att förbättra likviditeten för importö- rer som är registrerade för mervärdesskatt och har full avdragsrätt, eftersom de inte längre behöver betala mervärdesskatten. Ett annat syfte var att minska den administrativa bördan för berörda importö- rer. Företagen skulle endast behöva vända sig till en myndighet i frå- gor om mervärdesskatt och för att enhetliga förfaranderegler skulle bli tillämpliga för hantering av all mervärdesskatt (se Förändrad han- tering av mervärdesskatt vid import, prop. 2013/14:16, s. 19). I för- arbetena påpekades det att Skatteverket med det nya systemet endast kan bli beskattningsmyndighet för import där det anses finnas en deklarant, dvs. vid legal införsel (artikel 201 i tullkodexen). I de fall där det inte anses finnas någon deklarant, t.ex. vid olaglig införsel, blir den föreslagna bestämmelsen enligt förarbetena inte tillämplig, varför Tullverket förblir beskattningsmyndighet. Regeringen ansåg att den avgränsningen var motiverad, eftersom risken för skatteun- dandraganden annars skulle öka (prop. 2013/14:16 s. 21 f.).

Mars-domen

I Högsta förvaltningsdomstolens avgörande HFD 2021 ref. 54 (den s.k. Mars-domen) var frågan bl.a. om mervärdesskatt ska tas ut enligt tullagen eller skatteförfarandelagen vid bristande efterlevnad av tull- lagstiftningen. I målet hade ett företag, Mars Logistics, varit huvud- ansvarig för ett transiteringsförfarande där fyra containrar med tv-

137

Det nuvarande sanktionssystemet

SOU 2023:99

apparater transporterades till Sverige från Turkiet, via Italien. Va- rorna anmäldes inte till Tullverket vid införseln till Sverige. Efter förfrågan från Tullverket inkom importören, Grundig Nordic AB, med tulldeklarationer. I och med att varorna hade undantagits från tullövervakning uppstod en tullskuld. Varorna omfattades emeller- tid av tullfrihet eftersom ett s.k. ATR-certifikat, som grundar sig på avtal mellan EU och Turkiet, hade uppvisats. Högsta förvaltnings- domstolen kom fram till att det inte fanns skäl att ifrågasätta vare sig certifikatet eller att underlåtenheten att anmäla varorna vid införseln till Sverige berodde på misstag. Tullskulden bestämdes därför till noll kronor. När det gällde mervärdesskatt konstaterade domstolen att Grundig, innan Tullverket fattade beslutet om tull, hade inkom- mit med en deklaration och att det således fanns en deklarant vid den tidpunkten. Eftersom Grundig var registrerad för mervärdesskatt i Sverige och hade agerat i egenskap av beskattningsbar person skulle mervärdesskatt inte fastställas med tillämpning av tullagen. Högsta förvaltningsdomstolen gjorde samma bedömning i avgörandet HFD 2021 ref. 57.

Domarna innebär att om en tullskuld har uppkommit genom bristande efterlevnad av tullagstiftningen ska mervärdesskatt vid im- port tas ut enligt skatteförfarandelagen, under förutsättning att det vid tidpunkten för Tullverkets beslut om tull finns en deklarant som är registrerad för mervärdesskatt i Sverige.

Förseningsavgift

I 5 kap. 15 § tullagen finns bestämmelser om förseningsavgift. Sådan avgift får tas ut i ett fall, nämligen om den som har deklarerat en vara med ett förenklat förfarande som medför skyldighet att ge in en kompletterande deklaration inte har lämnat deklarationen när det senast skulle ha gjorts. Förseningsavgiften är 500 kronor eller, om deklarationen inte lämnas trots anmaning, 1 000 kronor.

138

SOU 2023:99

Det nuvarande sanktionssystemet

Övriga bestämmelser om tulltillägg och förseningsavgift

Befrielse från tulltillägg och förseningsavgift

I 5 kap. 16–21 §§ tullagen finns det vissa gemensamma bestämmelser om tulltillägg och förseningsavgift. Av särskilt intresse är möjlig- heten att enligt 5 kap. 17 § första stycket besluta om befrielse från tulltillägg eller förseningsavgift. Ett sådant beslut förutsätter att det är oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp. Vid bedömningen ska det särskilt beaktas om

•den felaktighet eller passivitet som lett till avgiften kan antas ha berott på ålder, hälsa eller liknande förhållanden eller på en felbe- dömning av reglerna eller betydelsen av de faktiska förhållandena,

•avgiften inte står i rimlig proportion till felaktigheten eller passi- viteten,

•en oskäligt lång tid har gått efter det att Tullverket har funnit an- ledning att anta att avgift ska tas ut, utan att den som avgiften gäller kan lastas för dröjsmålet, eller

•felaktigheten eller passiviteten även har medfört att den som av- giften gäller fällts till ansvar för brott enligt smugglingslagen eller för tullförseelse enligt 5 kap. 2 § tullagen eller blivit föremål för förverkande av utbyte av brottslig verksamhet enligt 36 kap. 1 b § brottsbalken.

Enligt 5 kap. 17 § andra stycket tullagen får deklaranten helt eller delvis befrias från förseningsavgift även när passiviteten är obetydlig.

Vem som beslutar m.m.

I 5 kap. 19 § tullagen föreskrivs att frågor om tulltillägg och förse- ningsavgift prövas av Tullverket. Frågor om tulltillägg på grund av oriktiga uppgifter i mål om tull prövas dock av allmän förvaltnings- domstol på talan av det allmänna ombudet (se 6 kap. 1 § tullagen). Enligt 5 kap. 18 § tullagen får tulltillägg eller förseningsavgift inte beslutas för en gäldenär eller deklarant som har avlidit. I 5 kap. 20 § finns en hänvisning till tullkodexens bestämmelser om bl.a. anstånd

139

Det nuvarande sanktionssystemet

SOU 2023:99

med betalning. Att tulltillägg och förseningsavgift tillfaller staten framgår av 5 kap. 20 § tullagen.

Vite

Vite kan tjäna både som ett påtryckningsmedel (vitesföreläggande) och som en sanktion mot den som trots vitesföreläggandet inte full- gör sina skyldigheter. På tullområdet finns det bestämmelser om vite i 7 kap. 5 § tullagen. Där anges i vilka fall Tullverket får förena ett föreläggande med vite, nämligen

•när Tullverket med stöd av tullagstiftningen förelägger någon att vidta en åtgärd som behövs för myndighetens kontrollverksam- het,

•om någon inte har lämnat en uppgift som krävs enligt tullagstift- ningen,

•om någon inte har fullgjort en sådan skyldighet som föreskrivs i artikel 15.1 i tullkodexen, eller

•om någon inte har fullgjort en skyldighet enligt 4 kap. 4, 7, 32 eller 33 § tullagen, vilket innefattar vissa skyldigheter för tran- sportföretag och för den som är under tullrevision.

Artikel 15.1 i tullkodexen innebär att varje person som direkt eller indirekt är involverad i fullgörandet av tullformaliteter eller i tull- kontroller, på tullmyndigheternas begäran och inom föreskriven tid, ska tillhandahålla dem alla nödvändiga dokument och uppgifter i lämplig form och ge dem all nödvändig hjälp för att fullgöra dessa formaliteter eller kontroller.

Även i 21 § inregränslagen finns det bestämmelser om vite. Reg- leringen innebär att Tullverket får förelägga ett transportföretag att fullgöra skyldigheten att lämna bokningsuppgifter enligt 15 § den la- gen. Tullverket får även förelägga den vars uppgifter ska kontrolle- ras, eller den för vars räkning en vara förs in eller ut, att fullgöra sina skyldigheter enligt 13 §. Föreläggandena i fråga får förenas med vite.

I lagen (1985:206) om viten finns det bestämmelser om bl.a. vi- tesbelopp (3 §) och om utdömande av vite (6–9 §§).

I 7 kap. 6 § tullagen föreskrivs att bestämmelserna i 7 kap. 5 § inte gäller om det finns anledning att anta att den som ska föreläggas vite

140

SOU 2023:99

Det nuvarande sanktionssystemet

eller dennes ställföreträdare har begått en gärning som är straffbe- lagd eller kan leda till tulltillägg. Förbudet gäller om föreläggandet avser utredningen av en fråga som har samband med den misstänkta gärningen. Bakgrunden till regleringen är den s.k. passivitetsrätten som följer av rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europe- iska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Passivitetsrätten innebär en rätt till tystnad och en rätt att inte behöva belasta sig själv. Någon reglering som motsvarar 7 kap. 6 § tullagen finns inte i inre- gränslagen men passivitetsrätten gäller trots det vid tillämpningen av den lagen.

I delbetänkandet har utredningen föreslagit att regleringen i 21 § inregränslagen och delar av regleringen i 7 kap. 5 § tullagen ska flyt- tas till den nya tullbefogenhetslagen (se SOU 2022:48 s. 579, 600 f. och 763).

Återkallelse och tillfällig indragning eller ändring av tillstånd

I kapitel 3 har det redovisats hur företag kan ansöka om olika slags tillstånd för att förenkla sin tullhantering. Tullverket prövar bl.a. an- sökningar om ställning som godkänd ekonomisk aktör och att aktö- ren själv ska få utföra vissa tullformaliteter. Sådana tillstånd förut- sätter att bestämmelser och villkor efterlevs och att det företag som ansöker om tillståndet har goda rutiner för sin tullhantering. Även andra ansökningar prövas av Tullverket, bl.a. tillstånd till betalnings- anstånd, förenklad deklaration och till att vissa särskilda tullförfa- randen ska få användas.

Enligt artikel 23 i tullkodexen ska innehavaren av ett beslut full- göra de skyldigheter som följer av beslutet och underrätta tullmyn- digheterna om händelser som kan påverka beslutets upprätthållande eller innehåll. Tullmyndigheterna får när som helst upphäva, ändra eller återkalla ett beslut som inte är förenligt med tullagstiftningen. I särskilda fall ska myndigheterna ompröva eller tillfälligt dra in be- slutet. Tullmyndigheterna är skyldiga att övervaka de villkor och kri- terier som ett beslut är förenade med. De ska också övervaka att de skyldigheter som följer av beslutet fullgörs. Om beslutet gäller en aktör som varit etablerad i mindre än tre år ska tullmyndigheterna

141

Det nuvarande sanktionssystemet

SOU 2023:99

noggrant övervaka beslutet under det första året efter det att beslutet fattades.

Tullverkets tillståndsprövning medför enligt Tullverkets årsredo- visning för år 2022 en kvalitetssäkring av företagens tullhantering och regelefterlevnad. År 2022 behandlade myndigheten 1 864 nya ansökningar om tillstånd. Det var en relativt stor minskning i för- hållande till tidigare år. Under åren 2020 och 2021 var det fråga om 2 328 respektive 2 245 nya tillståndsansökningar. Tullverket påpekar i årsredovisningen att olika förändringar på tullområdet påverkar behovet av tillstånd både uppåt och nedåt över tid och att det än så länge inte finns någon tydlig trend (Årsredovisning 2022 s. 37 f.). Det saknas uppgifter om hur många beslut om ändring, tillfällig in- dragning och återkallelse av tillstånd som fattades under de åren.

Transporttillägg

Bestämmelser om administrativa sanktioner vid överträdelser av reg- leringen om flyttning av punktskattepliktiga varor finns i 4 kap. LPK. Om det vid en kontroll enligt LPK framkommer att de krav som gäller för flyttning av sådana varor inte följs kan Tullverket i vissa fall påföra transporttillägg enligt 4 kap. 1–1 b §§ LPK. Enligt 4 kap. 1 c § är ett transporttillägg 40 procent av de punktskatter som belöper på eller kan antas belöpa på de varor för vilka bestämmel- serna inte följts. Transporttillägget kan undanröjas i vissa fall enligt 4 kap. 2 § LPK. Det gäller om den som beslutet avser kommer in med föreskrivna dokument inom en månad från dagen för beslutet eller om det i ett ärende eller mål om skatt enligt lagen konstaterats att den som påförts tillägget inte är skattskyldig.

4.2.4Förbud mot dubbelprövning

Allmänt om förbudet

Sverige ratificerade Europakonventionen år 1952. Konventionens regler inkorporerades i svensk rätt, till en början främst genom be- stämmelserna i 2 kap. regeringsformen. Sedan den 1 januari 1995 gäl- ler konventionen som svensk lag genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig-

142

SOU 2023:99

Det nuvarande sanktionssystemet

heterna och de grundläggande friheterna. Europakonventionen åläg- ger staterna att garantera de friheter och rättigheter som anges i kon- ventionen. Statens ansvar omfattar lagstiftning, rättstillämpning och annan maktutövning. Att konventionen har status som svensk lag innebär att den direkt kan åberopas inför svenska domstolar och myndigheter. I artiklarna 2–14 anges de grundläggande friheter och rättigheter som konventionen skyddar.

I artikel 4.1 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen regleras förbudet mot dubbelprövning. Tilläggsprotokollet har rati- ficerats av Sverige och gäller också som svensk lag. Förbudet innebär enligt punkten 1 att ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brott- målsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han eller hon redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångs- ordningen i den staten. Undantaget i punkten 2 innebär att det inte finns hinder mot ny lagföring när det har framkommit nya viktiga omständigheter som kan påverka utgången i målet eller det i den tidi- gare rättegången har förekommit ett grovt rättegångsfel som kunnat ha sådan effekt.

I artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga) finns en liknande bestämmelse om förbud mot dubbelprövning. I artikeln föreskrivs att ingen får lagföras eller straffas på nytt för en lagöverträdelse för vilken han eller hon redan har blivit frikänd eller dömd i unionen genom en lagakraftvunnen brottmålsdom i enlighet med lagen. Stadgan är en del av primärrätten och alltså direkt tillämplig i medlemsstaterna. En viktig skillnad mot Europakonventionen är att rättighetsstadgan bara gäller vid tillämpning av EU-rätten.

En utförlig redogörelse för dubbelprövningsförbudet och Euro- padomstolens och EU-domstolens praxis på området finns i propo- sitionen Skattetillägg: Dubbelprövningsförbudet och andra rättssä- kerhetsfrågor (prop. 2014/15:131 s. 38 f.). Förenklat kan sägas att dubbelprövningsförbudet avser att förhindra att samma person prö- vas för samma brott två gånger. Förbudet hindrar emellertid inte att flera straff döms ut för samma brott. Det som förbudet avser att för- hindra är att samma brott prövas på nytt, dvs. vid olika tillfällen.

143

Det nuvarande sanktionssystemet

SOU 2023:99

Ett uttryckligt förbud finns i skattelagstiftningen

Genom Högsta domstolens beslut i plenum den 11 juni 2013 ändra- des svensk praxis i fråga om dubbelprövningsförbudet på skatterät- tens område (NJA 2013 s. 502, ”Juniavgörandet”). Sammanfatt- ningsvis ansåg Högsta domstolen att rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott omfattar systemet med skatte- tillägg och påföljd för brott mot skattebrottslagen. Rätten omfattar både mervärdesskatt och andra skatter och avgifter. Den gäller när skattetillägg och påföljd för skattebrott aktualiseras för samma fysiska person, också i vissa situationer när en juridisk person är pri- märt ansvarig för skattetillägget. Det föreligger hinder (lis pendens) mot åtal för skattebrott även om beslutet om skattetillägg inte har fått laga kraft. I avgörandet uttalades också att dubbelprövningsför- budet normalt inte hindrar åtal och dom för bokföringsbrott av det skälet att skattetillägg har tagits ut.

Systemet med skattetillägg och skattebrott i två olika förfaranden bedömdes alltså vara oförenligt med dubbelprövningsförbudet. Som en följd av det infördes år 2016 ändringar i systemen med skattetill- lägg och skattebrott, i syfte att stärka rättssäkerheten i skatteför- farandet (se prop. 2014/15:131). Utredningen återkommer till den regleringen i avsnitt 4.3 och 10.2. Några ändringar som motsvarar dem som gjorts på skatteområdet har inte införts beträffande syste- men med tulltillägg och tullrelaterade brott. Förbudet mot dubbel- prövning gäller emellertid även på det området.

4.2.5Begreppen gäldenär och tullskuld

Gäldenär är den som ska betala en tullskuld

Som nämnts i avsnitt 4.2.3 ska tulltillägg tas ut av den som är gälde- när. En definition av begreppet finns i artikel 5.19 i tullkodexen, som anger att gäldenär är varje person som är skyldig att betala en tull- skuld. Med tullskuld avses enligt artikel 5.18 skyldigheten att betala de tullar som enligt tullagstiftningen utgår vid import och export av varor. Tullskulden fastställs av Tullverket.

Bestämmelser om tullskuld finns huvudsakligen i artikel 77–82 i tullkodexen. Regleringen, som redovisas övergripande i det följande,

144

SOU 2023:99

Det nuvarande sanktionssystemet

är nära sammankopplad med bestämmelserna om tullförfaranden och tulldeklaration som har beskrivits i avsnitt 3.2 och 3.3.

Tullskuld vid import

Övergång till fri omsättning

Den vanligaste situationen genom vilken en tullskuld uppkommer är när en tulldeklaration för övergång till fri omsättning lämnas (Duras och Moëll s. 117). Enligt artikel 77.1 och 77.2 i tullkodexen upp- kommer tullskulden när tulldeklarationen godtas. Samma regler gäl- ler vid import av varor som hänförs till det särskilda tullförfarandet tillfällig införsel med partiell befrielse från importtullar.

Vem som är gäldenär för tullskulden anges i artikel 77.3 i tullko- dexen. Som huvudregel är det deklaranten som är gäldenär, dvs. den person som ger in deklarationen. Om ett ombud ger in deklarationen är det den person i vars namn deklarationen ges in, eller den person för vars räkning deklarationen görs, som är gäldenär (se definitioner i artikel 5.18 och 18). En person kan vara en fysisk eller juridisk per- son, eller en sammanslutning av personer som har rättskapacitet utan att vara en juridisk person (se definitionen i artikel 5.4). Även en annan person kan vara gäldenär för tullskulden. Det förutsätter att en felaktig uppgift har lämnats i tulldeklarationen och att uppgiften har lett till att tull helt eller delvis inte tagits ut. Den person som har lämnat de för deklarationen nödvändiga uppgifterna kan då vara gäl- denär, om personen visste eller rimligen borde ha vetat att uppgif- terna var felaktiga. Regleringen kan alltså leda till att fler personer än en bedöms vara gäldenärer. I så fall ansvarar de enligt artikel 84 i tull- kodexen solidariskt för betalningen av tullskulden.

I artikel 78 i tullkodexen finns särskilda bestämmelser för vissa icke-ursprungsvaror som använts vid tillverkningen av produkter för vilka ett ursprungsintyg har utfärdats eller upprättats.

Bristande efterlevnad av tullagstiftningen

En tullskuld kan också uppkomma vid bristande efterlevnad av tull- lagstiftningen. De fallen regleras i artikel 79 i tullkodexen. Det kan enligt artikel 79.1 exempelvis handla om att varor förts in i EU:s tull-

145

Det nuvarande sanktionssystemet

SOU 2023:99

område utan att deklareras eller att varor som är hänförda till ett visst tullförfarande har hanterats på ett otillåtet sätt. Tullskulden upp- kommer enligt artikel 79.2 vid olika tidpunkter beroende på vilken typ av bristande efterlevnad det är fråga om.

Vem som är gäldenär för tullskulden i de fall där en skyldighet inte har fullgjorts eller inte längre är uppfylld anges i artikel 79.3. Gäldenär är

•varje person som var skyldig att fullgöra skyldigheten,

•varje person som var medveten om, eller rimligen borde ha varit medveten om, att en skyldighet enligt tullagstiftningen inte var fullgjord och som

–agerat för den persons räkning som var skyldig att fullgöra skyldigheten, eller

–medverkat i den handling som ledde till att skyldigheten inte fullgjordes, och

•varje person som förvärvat eller tagit hand om varorna och som vid förvärvet eller mottagandet var medveten om, eller rimligen borde ha varit medveten om, att en skyldighet enligt tullagstift- ningen inte var fullgjord.

Även i dessa fall kan fler än en person vara gäldenär för tullskulden. Vem som är gäldenär för en tullskuld som uppkommer när ett villkor för import åsidosätts regleras i artikel 79.4. Huvudregeln är att gäldenär är den person som är skyldig att uppfylla villkoret. Om felaktiga uppgifter beträffande villkoret har lämnats i tulldeklara- tionen, och de felaktiga uppgifterna har lett till att tull helt eller del- vis inte tagits ut, kan även den som lämnat de felaktiga uppgifterna vara gäldenär. Det förutsätter att personen visste eller rimligen borde

ha vetat att uppgifterna var felaktiga.

Tullskuld vid export

EU har för närvarande inte några exporttullar

En tullskuld kan uppkomma vid export av exporttullpliktiga varor som hänförs till vissa tullförfaranden. Precis som vid import kan en tullskuld också uppkomma genom bristande efterlevnad av tullag-

146

SOU 2023:99

Det nuvarande sanktionssystemet

stiftningen. Det regleras i artiklarna 81 och 82 i tullkodexen. Efter- som EU i dagsläget inte tar ut några exporttullar tillämpas inte be- stämmelserna. Regleringen berörs därför bara kortfattat.

Export och passiv förädling

En tullskuld kan enligt artikel 81 i tullkodexen uppkomma när en vara hänförs till tullförfarandena export eller passiv förädling, om va- rorna är exporttullpliktiga. Regelverket om vem som är att anse som gäldenär och tidpunkten för tullskuldens uppkomst är i allt väsent- ligt detsamma som vid import av varor enligt artikel 77 i tullkodexen.

Bristande efterlevnad av tullagstiftningen

I artikel 82.1 i tullkodexen föreskrivs att en tullskuld kan uppkomma genom bristande efterlevnad av vissa skyldigheter som gäller enligt tullagstiftningen vid export av exporttullpliktiga varor. En tullskuld kan också uppkomma när varor tillåtits föras ut ur EU:s tullområde med befrielse från exporttullar men villkoren inte efterlevts. Tid- punkten för när tullskulden uppkommer beror på vad som orsakat skulden (se artikel 82.2). Vem som är gäldenär regleras i artikel 82.3 och 82.4. Regelverket stämmer i huvudsak överens med det som gäl- ler vid import enligt artikel 79. Huvudregeln är alltså att gäldenär är den person som varit skyldig att fullgöra skyldigheten eller villkoret.

4.2.6EU-kommissionens rapport om sanktioner

År 2021 initierade EU-kommissionen en arbetsgrupp som syftar till att i en första rapport beskriva medlemsstaternas sanktionsbestäm- melser på tullområdet (Customs project group on the assessment of national customs infringements and sanctions). Rapporten presen- terades i januari 2023 (Report from the Commission on the assess- ment of customs infringements and penalties in Member States Union Customs Code, COM [2023] 5 final).

I rapporten görs en bred översyn av medlemsstaternas tullrätts- liga sanktionssystem. EU-kommissionen kommer bl.a. fram till att det finns betydande skillnader mellan systemen. Även mellan länder

147

Det nuvarande sanktionssystemet

SOU 2023:99

där sanktionssystemen har likheter – exempelvis de länder som har både straffrättsliga och administrativa sanktioner – finns det stora skillnader. Skillnaderna gäller bl.a. förutsättningarna för att sanktio- nerna ska påföras och hur stränga de är. Det framgår av rapporten att drygt hälften av medlemsstaterna, 14 av 27 länder, har både straff- rättsliga och administrativa sanktioner. Åtta länder har enbart straff- rättsliga sanktioner medan fem länder helt eller huvudsakligen har administrativa sanktioner. Förslaget till ny tullkodex innebär som ti- digare nämnts att det införs ett gemensamt ramverk i fråga om sank- tioner (se avsnitt 3.6).

4.3En jämförelse med skatterättsliga sanktioner

4.3.1Straffrättsliga sanktioner

Inledning

I skattebrottslagen (1971:69) finns det bestämmelser om straff vid vissa överträdelser på skatterättens område. Det handlar bl.a. om skattebrott och vårdslös skatteuppgift som har likheter med smugg- lingslagens bestämmelser om tullbrott och vårdslös tullredovisning. I likhet med det som gäller på tullrättens område föreskrivs i 12 § skattebrottslagen att den som på eget initiativ rättar till sitt misstag inte ska dömas till ansvar. I 13 b § finns ett uttryckligt förbud mot dubbelprövning, vilket saknas inom tullrätten. Regleringen redovi- sas översiktligt i det följande.

Brotten

Skattebrott

Ansvar för skattebrott regleras i 2 § skattebrottslagen. Brottet för- utsätter att någon på annat sätt än muntligen uppsåtligen lämnar en oriktig uppgift till en myndighet eller underlåter att till en myndig- het lämna deklaration, kontrolluppgift eller annan föreskriven upp- gift. Det krävs att agerandet ger upphov till fara för att skatt undan- dras det allmänna eller felaktigt tillgodoräknas eller återbetalas. Straffskalan för brottet är fängelse i högst två år. Om brottet är ringa är det enligt 3 § i stället fråga om skatteförseelse. Påföljden för det

148

SOU 2023:99

Det nuvarande sanktionssystemet

brottet är böter. Om brottet är att anse som grovt döms enligt 4 § för grovt skattebrott till fängelse, lägst sex månader och högst sex år. Förutsättningarna för när brottet är att anse som grovt framgår också av paragrafen. I 11 § föreskrivs att förberedelse och stämpling till grovt skattebrott är kriminaliserat.

Vårdslös skatteuppgift

Ansvar för vårdslös skatteuppgift regleras i 5 § skattebrottslagen. Brottet förutsätter att någon på annat sätt än muntligen av grov oaktsamhet lämnar en oriktig uppgift till en myndighet och därige- nom ger upphov till fara för att skatt undandras det allmänna eller felaktigt tillgodoräknas eller återbetalas. Påföljden för brottet är bö- ter eller fängelse i högst ett år. Om gärningen med hänsyn till skat- tebeloppet och övriga omständigheter är av mindre allvarlig art ska det inte dömas till ansvar.

Skatteavdragsbrott

Ansvar för skatteavdragsbrott regleras i 6 § skattebrottslagen. Brot- tet förutsätter att någon av grov oaktsamhet underlåter att fullgöra en skyldighet att göra skatteavdrag enligt vad som föreskrivs i skat- teförfarandelagen. Påföljden är böter eller fängelse i högst ett år. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.

Skatteredovisningsbrott och vårdslös skatteredovisning

Skatteredovisningsbrott enligt 7 § första stycket skattebrottslagen förutsätter att någon på annat sätt än muntligen uppsåtligen lämnar oriktiga uppgifter om skatt till

•en myndighet, om uppgiften rör ett förhållande som har betydel- se för skyldigheten för personen själv eller någon annan att betala skatt, eller

•någon som är skyldig att för personen innehålla skatt eller lämna kontrolluppgift eller motsvarande underrättelse, om uppgiften rör ett förhållande som har betydelse för skyldighetens fullgö-

149

Det nuvarande sanktionssystemet

SOU 2023:99

rande eller för skyldigheten för personen själv eller någon annan att betala skatt.

Enligt 7 § andra stycket skattebrottslagen kan även den som under- låter att lämna föreskrivna uppgifter under vissa förutsättningar dö- mas för skatteredovisningsbrott. Brottet är subsidiärt i förhållande till skattebrott enligt 2 §.

Den som begår en gärning som avses i 7 § av grov oaktsamhet kan i vissa fall dömas för vårdslös skatteredovisning enligt 8 §.

Påföljden för brotten är böter eller fängelse i högst sex månader. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.

Försvårande av skattekontroll

Ansvar för försvårande av skattekontroll regleras i 10 § skattebrotts- lagen. Brottet förutsätter att någon uppsåtligen eller av grov oakt- samhet åsidosätter bokföringsskyldighet eller sådan skyldighet att föra och bevara räkenskaper som föreskrivs för vissa uppgiftsskyl- diga. Det krävs att agerandet gett upphov till fara för att en myndig- hets kontrollverksamhet vid beräkningen eller uppbörd av skatt eller avgift allvarligt försvåras. Påföljden är böter eller fängelse i högst två år. Om brottet är grovt döms i stället till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.

Förslag om att undantaget för muntliga uppgifter slopas

Flera av brotten enligt skattebrottslagen förutsätter alltså att en oriktig uppgift har lämnats på något annat sätt än muntligen. Något motsvarande undantag för muntliga uppgifter finns inte i den straff- rättsliga lagstiftningen på tullrättens område. Utredningen om åt- gärder för att förhindra mervärdesskattebedrägerier har nyligen föreslagit att oriktiga muntliga uppgifter ska kunna leda till straff- rättsligt ansvar enligt skattebrottslagen (SOU 2023:49 s. 69 f.). Be- tänkandet har remitterats. Utredningen återkommer till förslaget i avsnitt 9.4.2.

150

SOU 2023:99

Det nuvarande sanktionssystemet

Förbud mot dubbelprövning

Förbudet mot dubbelprövning kommer till uttryck i 13 b § skatte- brottslagen. Syftet är att förhindra att samma person kan prövas för skattetillägg och skattebrott i två olika förfaranden avseende samma felaktighet eller passivitet (se avsnitt 4.2.4). I paragrafen föreskrivs bl.a. att, om Skatteverket har beslutat att ta ut skattetillägg av en fysisk person, åklagaren inte får väcka åtal, utfärda strafföreläggande eller besluta om åtalsunderlåtelse för samma person i fråga om den felaktighet eller passivitet som ligger till grund för beslutet om skat- tetillägg. Ett motsvarade hinder mot att besluta om skattetillägg finns i 49 kap. 10 a och 10 b §§ skatteförfarandelagen. Lagen (2015:632) om talan om skattetillägg i vissa fall möjliggör ett samlat sanktionsförfarande i allmän domstol. Regleringen innebär att all- män domstol på talan av åklagare prövar frågan om skattetillägg i samband med att ansvar för brottet prövas.

4.3.2Särskilda avgifter

Inledning

På skatteområdet går de administrativa sanktionerna under benäm- ningen särskilda avgifter. Regleringen finns i 48–52 kap. skatteförfa- randelagen. Skattetillägg och förseningsavgift, som har motsvarighe- ter inom tullrätten, är särskilda avgifter. Andra särskilda avgifter är återkallelseavgift, dokumentationsavgift, rapporteringsavgift och kontrollavgift. De senare har inte någon motsvarighet inom tull- rätten. Avgifterna beskrivs övergripande i det följande, för att illu- strera hur administrativa sanktioner på skatteområdet, som är be- släktat med tullområdet, konstrueras.

Skattetillägg

Bakgrund

Regleringen om skattetillägg i 49 kap. skatteförfarandelagen är upp- byggd i princip på samma sätt som regleringen om tulltillägg i tulla- gen. Skattetillägg kan användas som sanktion mot en stor krets av personer och företag, nämligen de som är skyldiga att lämna sådana

151

Det nuvarande sanktionssystemet

SOU 2023:99

deklarationer som föreskrivs inom skatterätten. Regleringen om tulltillägg utformades så att det i huvudsak skulle komma i fråga för en mindre krets, nämligen kommersiella importörer. En annan skill- nad är att tulltillägg främst ska sanktionera överträdelser av EU-lag- stiftningen medan skattetilläggen främst sanktionerar överträdelser av nationell lagstiftning.

Grunderna för skattetillägg

Skattetillägg vid oriktig uppgift regleras i 49 kap. 4 § skatteförfaran- delagen. Skattetillägg ska tas ut av den som på något annat sätt än muntligen under förfarandet har lämnat en oriktig uppgift till led- ning för egen beskattning, eller har lämnat en oriktig uppgift i mål om egen beskattning. I det senare fallet ska skattetillägg bara tas ut om uppgiften inte har godtagits efter prövning i sak. Som redovisas närmare i avsnitt 9.4.2 har Utredningen om åtgärder för att förhind- ra mervärdesskattebedrägerier föreslagit att undantaget för muntliga uppgifter ska tas bort (SOU 2023:49 s. 95 f.). Vad som anses vara en oriktig uppgift regleras i 49 kap. 5 § skatteförfarandelagen, som mot- svarar regleringen i 5 kap. 6 § tullagen om tulltillägg. Även i övrigt har regleringen om skattetillägg vid oriktig uppgift stora likheter med regleringen om tulltillägg vid oriktig uppgift.

Enligt 49 kap. 6 och 7 §§ skatteförfarandelagen ska skattetillägg även tas ut vid skönsbeskattning. Regleringen har vissa likheter med tulltillägg när tull har fastställts på skälig grund enligt 5 kap. 8 § tull- lagen. Skattetillägg ska enligt 49 kap. 8 och 9 §§ skatteförfarandela- gen även tas ut i vissa fall vid omprövning av skönsbeskattningsbe- slut och när skatteavdrag inte har gjorts.

I 49 kap. 10 § första stycket skatteförfarandelagen regleras när skattetillägg inte ska tas ut. Det gäller bl.a. vid rättelse på eget ini- tiativ. Regleringen motsvarar i huvudsak det som gäller vid tulltillägg enligt 5 kap. 12 § tullagen. Bestämmelserna i 49 kap. 10 § andra stycket skatteförfarandelagen om när en rättelse inte ska anses vara på eget initiativ har emellertid inte någon motsvarighet i tullagen.

152

SOU 2023:99

Det nuvarande sanktionssystemet

Beräkningen av skattetillägg

Beräkningen av skattetillägg görs enligt flera olika procentsatser. Det skiljer sig från tulltillägg, som i de allra flesta fall är 20 procent av den undandragna tullen eller skatten. Skattetillägg vid oriktig uppgift kan vara 40 eller 20 procent beroende på om det är fråga om skattetillägg på slutlig skatt eller på annan skatt (49 kap. 11 § skatte- förfarandelagen). Skattetillägget beräknas på den skatt som, om den oriktiga uppgiften hade godtagits, inte skulle ha bestämts för den som har lämnat uppgiften. Även beträffande skattillägg görs alltså beräkningen på den skatt som skulle ha undandragits om uppgiften hade godtagits. Om den oriktiga uppgiften består i ett periodise- ringsfel är skattetillägget 10 procent på slutlig skatt och, beroende på omständigheterna, 2 eller 5 procent på annan skatt (49 kap. 13 §).

Vid beräkningen av skattetillägg vid skönsbeskattning kan skat- tetillägget också vara 40 eller 20 procent, beroende på om beräk- ningen görs på slutlig skatt eller annan skatt. Beräkningen görs på den skatt som till följd av skönsbeskattningen bestäms för den upp- giftsskyldige utöver det som annars skulle ha bestämts och den skatt som till följd av skönsbeskattningen inte ska tillgodoräknas den upp- giftsskyldige (49 kap. 15 § skatteförfarandelagen). Beräkningsmeto- den är alltså i princip densamma som vid tulltillägg enligt 5 kap. 8 § andra stycket tullagen.

Enligt 49 kap. 17 § skatteförfarandelagen är skattetillägg vid om- prövning av skönsbeskattningsbeslut 40 procent av den ytterligare skatt som har tagits ut genom omprövningsbeslutet. När skatteav- drag inte har gjorts är skattetillägget 5 procent av det skatteavdrag som skulle ha gjorts (49 kap. 18 §). I de fall där skattetillägg ska tas ut enligt mer än en procentsats ska beräkningen göras i enlighet med 49 kap. 21 § skatteförfarandelagen.

Förbud mot dubbelprövning

Det finns även andra skillnader mellan skattetillägg och tulltillägg. Det uttryckliga förbud mot dubbelprövning som föreskrivs i 49 kap. 10 a och 10 b §§ skatteförfarandelagen har exempelvis inte någon motsvarighet i tullagen. Som redan nämnts syftar den regleringen till att förhindra att samma person kan prövas för skattetillägg och skat- tebrott i två olika förfaranden avseende samma felaktighet eller pas-

153

Det nuvarande sanktionssystemet

SOU 2023:99

sivitet. I 52 kap. 8 a § skatteförfarandelagen regleras tidsfrister i de fall där skattetillägg får tas ut om åklagaren har beslutat att inte in- leda förundersökning eller lägga ner förundersökningen. Ett beslut om skattetillägg ska i så fall meddelas inom sex månader från den dag då en underrättelse har lämnats om att felaktigheten eller passivite- ten inte längre är föremål för utredning om brott.

Förseningsavgift och andra avgifter

Förseningsavgift

Enligt 48 kap. 1 § skatteförfarandelagen ska förseningsavgift tas ut om den som ska lämna skattedeklaration, inkomstdeklaration, sär- skilda uppgifter eller periodisk sammanställning, inte har gjort det i rätt tid. Vissa former av deklarationer och särskilda uppgifter är un- dantagna. Tillämpningsområdet är alltså mer omfattande än regle- ringen om förseningsavgift i 5 kap. 15 § tullagen.

Enligt 48 kap. 2 § skatteförfarandelagen ska förseningsavgift också tas ut om de uppgifter som har lämnats i en inkomstdekla- ration eller särskilda uppgifter är så bristfälliga att de uppenbarligen inte kan läggas till grund för beskattning. Regleringen har inte någon motsvarighet i tullagen.

Förseningsavgiftens storlek regleras i 48 kap. 6 § skatteförfaran- delagen och är högre än den som gäller enligt 5 kap. 15 § tullagen. Avgiften är 6 250 kronor om förseningsavgiften gäller ett aktiebo- lags eller ekonomisk förenings inkomstdeklaration, 1 250 kronor om den gäller någon annans inkomstdeklaration, särskilda uppgifter eller periodisk sammanställning och 625 kronor om den gäller skat- tedeklaration. Om det är fråga om en skattedeklaration som ska läm- nas efter föreläggande är avgiften emellertid 1 250 kronor. I vissa fall kan flera förseningsavgifter tas ut enligt 48 kap. 7 § skatteförfaran- delagen.

Återkallelseavgift

Enligt 49 a kap. 1 § skatteförfarandelagen ska en återkallelseavgift tas ut av den som har fått ett godkännande för tonnagebeskattning återkallat. Tonnagebeskattning innebär att inkomsten från kvalifice-

154

SOU 2023:99

Det nuvarande sanktionssystemet

rad rederiverksamhet beräknas schablonmässigt utifrån fartygens nettodräktighet. Avgiften syftar till att förebygga att företag som har valt tonnagebeskattning lämnar det systemet under bindningstiden (Ett svenskt tonnagebeskattningssystem, prop. 2015/16:127, s. 97).

I 2 § föreskrivs att avgiften består av en grundavgift och en till- läggsavgift. Grundavgiften, som regleras i 3 §, är skillnaden mellan den skatt som skulle ha bestämts för den högsta tonnageinkomsten (dvs. inkomsten av den kvalificerade rederiverksamheten) under de beskattningsår som grundavgiften avser och den skatt som bestämts för respektive beskattningsår till följd av återkallelsen, om den skat- ten är lägre. Syftet är att den som återkallelsen av godkännandet gäl- ler alltid ska betala minst lika mycket skatt avseende den kvalifice- rade rederiverksamheten som om godkännandet inte hade återkallats (prop. 2015/16:127 s. 98).

Tilläggsavgiften ska enligt 4 § tas ut med 20 procent av den skatt som skulle ha bestämts för den högsta tonnageinkomsten under de beskattningsår som grundavgiften avser, multiplicerat med det res- terande antal beskattningsår som tonnagebeskattning skulle ha ägt rum om godkännandet för sådan beskattning inte hade återkallats. Regleringen syftar till att understryka betydelsen av att valet av ton- nagebeskattning är bindande (prop. 2015/16:127 s. 98).

Dokumentationsavgift

Enligt 49 b kap. 1 § skatteförfarandelagen ska en dokumentations- avgift tas ut av ett rapporteringsskyldigt finansiellt institut som ska lämna kontrolluppgifter och som inte har samlat in och bevarat handlingar, uppgifter och annan dokumentation avseende ett finan- siellt konto på föreskrivet sätt. I 2 § föreskrivs att dokumentations- avgiften är 7 500 kronor för varje finansiellt konto som inte har do- kumenterats korrekt.

Rapporteringsavgift

Enligt 49 c kap. 1 § skatteförfarandelagen ska en rapporteringsavgift tas ut om det klart framgår att den som ska lämna uppgifter om ett rapporteringspliktigt gränsöverskridande arrangemang inte har läm- nat uppgifterna inom föreskriven tid. Rapporteringsplikten bygger

155

Det nuvarande sanktionssystemet

SOU 2023:99

på en EU-rättslig reglering om informationsskyldighet som avser gränsöverskridande arrangemang och automatiskt utbyte av upplys- ningar som skulle kunna utgöra aggressiv skatteplanering (Genom- förande av EU:s direktiv om automatiskt utbyte av upplysningar som rör rapporteringspliktiga gränsöverskridande arrangemang, prop. 2019/20:74, s. 38 f.).

Enligt 4 § är rapporteringsavgiften 7 500 kronor för användare, exempelvis den som har tillhandahållits eller påbörjat genomföran- det av ett rapporteringspliktigt arrangemang. För rådgivare, dvs. den som exempelvis utformar eller marknadsför ett rapporteringspliktigt arrangemang, är avgiften i stället 15 000 kronor.

En avgift utöver rapporteringsavgiften kan tas ut enligt 2 och 5 §§. Avgiften ska tas ut om det klart framgår att den som ska lämna uppgifter om ett rapporteringspliktigt arrangemang inte har gjort det inom 60 dagar från den tidpunkt då skyldigheten skulle ha full- gjorts. Avgiften är 10 000 kronor för användare och 20 000 kronor för rådgivare för varje rapporteringspliktigt arrangemang och för varje sammanställning som ska lämnas av rådgivare. Om överträdel- sen ägt rum i den uppgiftsskyldiges näringsverksamhet är avgiften emellertid högre, under förutsättning att omsättningen under när- mast föregående räkenskapsår var minst 15 miljoner kronor. I så fall föreskrivs en stegrad avgift beroende på hur hög omsättningen var. Avgiften kan vara så hög som 75 000 kronor för användare och 150 000 kronor för rådgivare, om omsättningen närmast föregående räkenskapsår uppgick till minst 500 miljoner kronor. Enligt 6 § får omsättningen uppskattas om en överträdelse har ägt rum under den uppgiftsskyldiges första verksamhetsår eller om tillförlitlig uppgift om omsättningen saknas.

Plattformsavgift

I 49 d kap. skatteförfarandelagen finns det bestämmelser om platt- formsavgift som i vissa fall kan tas ut av rapporteringsskyldiga platt- formsoperatörer, dvs. av rapporteringspliktiga säljare som bedriver verksamhet via digitala plattformar.

Bakgrunden till regleringen är rådets direktiv (EU) 2021/514 om ändring av direktiv 2011/16/EU om administrativt samarbete i fråga om beskattning (DAC 7). I direktivet finns bestämmelser som mot-

156

SOU 2023:99

Det nuvarande sanktionssystemet

svarar OECD:s modellregler för rapportering av plattformsoperatö- rer avseende säljare i delnings- och gigekonomin. Inom OECD har det även tagits fram en modell för multilateralt avtal mellan behöriga myndigheter om automatiskt utbyte av upplysningar om inkomster som erhålls genom digitala plattformar (DPI MCAA). Innebörden för svensk del är att plattformsoperatörer ska lämna uppgifter till Skatteverket om vilka säljare och uthyrare som använder plattfor- men och vilka inkomster de har fått. Det har genomförts i lagstift- ningen bl.a. genom lagen (2022:1692) om plattformsoperatörers in- hämtande av vissa uppgifter på skatteområdet. I ett nytt kapitel i skatteförfarandelagen, 22 c kap., har det införts regler om rapporte- ringsskyldiga plattformsoperatörers skyldighet att lämna kontroll- uppgifter till Skatteverket om säljare. I 49 d kap. samma lag regleras plattformsavgift, som kan tas ut av rapporteringsskyldiga platt- formsoperatörer som inte fullgör sina skyldigheter.

Det föreskrivs i 49 d kap. 1 och 4 §§ skatteförfarandelagen att en plattformsavgift om 2 500 kronor ska tas ut om det klart framgår att den rapporteringsskyldiga plattformsoperatören antingen inte har lämnat föreskrivna uppgifter i rätt tid, eller inte har inhämtat, kon- trollerat eller bevarat handlingar, uppgifter och annan dokumenta- tion i enlighet med de skyldigheter som föreskrivs när det gäller en aktiv säljare. I 49 d kap. 2 och 5 §§ skatteförfarandelagen föreskrivs att plattformsavgifter om 5 000 kronor i vissa fall får tas ut utöver en avgift enligt 1 §.

Kontrollavgift

Enligt 50 kap. 1 § skatteförfarandelagen ska en kontrollavgift tas ut om Skatteverket vid tillsyn eller kontrollbesök finner att den som är skyldig att använda kassaregister inte fullgör skyldigheten eller inte har lämnat uppgift om de kassaregister som finns i verksamheten. Avgiften är 12 500 kronor för varje kontrolltillfälle. Om Skattever- ket tidigare har tagit ut en kontrollavgift och ny kontrollavgift ska tas ut för en överträdelse som har inträffat inom ett år därefter är avgiften emellertid 25 000 kronor.

Enligt 3 § ska en kontrollavgift också tas ut om Skatteverket vid kontrollbesök finner att den som har skyldigheter i fråga om perso- nalliggare inte fullgör skyldigheterna. I 4 § föreskrivs att kontrollav-

157

Det nuvarande sanktionssystemet

SOU 2023:99

giften är 12 500 kronor för varje kontrolltillfälle och 2 500 kronor för varje person som vid kontrollen är verksam och inte är dokumen- terad i en tillgänglig personalliggare. I vissa fall, om Skatteverket ti- digare har tagit ut en kontrollavgift och en ny avgift ska tas ut för en överträdelse, är avgiften i stället 25 000 kronor. Om den som är skyl- dig att tillhandahålla utrustning så att en elektronisk personalliggare kan föras på en byggarbetsplats inte har anmält när byggverksam- heten ska påbörjas och var den ska bedrivas är avgiften också 25 000 kronor.

Kontrollavgift får enligt 5 § inte tas ut för en överträdelse som omfattas av ett vitesföreläggande. Enligt 6 § ska den som beslutet gäller i vissa fall få möjlighet att avhjälpa bristen inom skälig tid. Un- der den tiden får en ny kontrollavgift inte tas ut för samma brist.

I 7 § föreskrivs att en kontrollavgift även ska tas ut av den som inte har fullgjort dokumentationsskyldigheten vid upplåtelse av plats för torg- och marknadshandel eller vid leverans av investeringsguld. Kontrollavgiften är 2 500 kronor för varje tillfälle då skyldigheten inte har fullgjorts.

Övrigt om särskilda avgifter

Befrielse från avgifter

I 51 kap. skatteförfarandelagen finns det bestämmelser om befrielse från särskilda avgifter. Skatteverket ska i vissa fall enligt 51 kap. 1 § besluta om hel eller delvis befrielse från en särskild avgift. Det för- utsätter att det är oskäligt att avgiften tas ut med fullt belopp. Vid bedömningen ska det särskilt beaktas om

•den felaktighet eller passivitet som har lett till avgiften kan antas ha

–berott på ålder, hälsa eller liknande förhållande,

–berott på felbedömning av en regel eller betydelsen av de fak- tiska förhållandena, eller

–föranletts av vilseledande eller missvisande kontrolluppgifter eller uppgifter om betalningsmottagare i arbetsgivardeklara- tioner,

158

Nordisk utblick

SOU 2023:99

döms bl.a. den som underlåter att i enlighet med regleringen i lagen anmäla en vara till tullmyndigheterna eller för in eller för ut en vara utan att följa lagens bestämmelser om tullbehandling. I § 12-6 före- skrivs ansvar för brudd på lås eller segl, som reglerar straff bl.a. för den som rättsstridigt bryter mot tullmyndigheternas lås eller för- segling. Brottet unnlatt medvirkning ved kontroll mv. omfattar att någon underlåter att medverka vid vissa kontrollåtgärder enligt la- gen. Straffskalan för brotten är böter eller fängelse i högst sex måna- der eller båda delarna. Försök till brott straffas enligt § 12-7 på samma sätt som fullbordat brott. En överträdelse som avses i § 12-5 eller 12-6 kan i vissa fall vara att bedöma som grov overtredelse enligt

§12-9. Vid bedömningen ska ett antal omständigheter beaktas sär- skilt, bl.a. om det varit fråga om en överträdelse av stor omfattning, om överträdelsen kunnat leda till undandragande av skatter eller avgifter till betydande belopp eller om överträdelsen avsett en vara som omfattas av ett särskilt villkor för in- eller utförsel. Påföljden för brottet är böter eller fängelse i högst sex år. De nämnda straff- bestämmelserna förutsätter uppsåt. Om ett brott enligt § 12-5 till 12-7 har begåtts av grov oaktsamhet är straffskalan densamma som vid uppsåtligt brott.

En straffbestämmelse som avser unlatt medvirkning til kontroll finns även i § 12-6 tollavgiftsloven. I bestämmelsen föreskrivs böter eller fängelse i högst sex månader, eller båda delarna, för den som underlåter att medverka vid vissa kontrollåtgärder enligt lagen.

Utöver de brott som nämnts finns det bestämmelser om straff vid olovlig införsel eller utförsel av särskilda varuslag. Ansvar för narkotikaovertredelse regleras t.ex. i § 231 straffeloven. För brottet döms den som olovligt hanterar narkotika på olika sätt, bl.a. för in eller för ut narkotika. Straffskalan vid uppsåtligt brott är böter eller fängelse i högst två år. Om det är fråga om oaktsamt brott kan fäng- else i högst ett år dömas ut. Straffskalan vid grov narkotikaovertre- delse enligt § 232 straffeloven är fängelse i högst tio år. Om brottet omfattar en mycket betydande mängd narkotika ska påföljden dock vara fängelse i lägst tre och högst 15 år eller, om omständigheterna är särskilt graverande, fängelse i högst 21 år. För oaktsam grov nar- kotikaovertredelse är påföljden fängelse i högst sex år.

Den som lämnar oriktiga eller ofullständiga uppgifter till en myn- dighet, eller underlåter att lämna föreskrivna uppgifter, när han för- står eller bör förstå att det kan leda till undandragen uppbörd, kan

162

SOU 2023:99

Nordisk utblick

enligt § 378 straffeloven dömas för skattesvik till fängelse i högst två år. Även ansvar för grovt skattesvik eller grovt uaktsomt skattesvik enligt § 379 eller § 380 straffeloven kan aktualiseras.

Förenklat straffrättsligt förfarande

I § 12-11 vareførselsloven finns det bestämmelser om forenklet fore- legg. Föreläggandet är en form av förenklat straffrättsligt förfarande som kan utfärdas av tullmyndigheterna vid överträdelser av mindre allvarlig art. Det har likheter med den svenska regleringen om straff- föreläggande och föreläggande av ordningsbot. Om föreläggandet godkänns av den som det avser innebär det att böter efter fasta bö- tesbelopp döms ut. Föreläggandet kan även innefatta beslut om för- verkande av en vara eller av varans värde.

Av § 12-11-1 vareførselsforskriften framgår att ett föreläggande inte får utfärdas om det krävs ett särskilt tillstånd för införsel, t.ex. avseende narkotika, läkemedel eller vapen. Ett föreläggande får dock avse olovligt införd alkohol. De fasta bötesbeloppen regleras också i paragrafen. Föreläggandet ska enligt § 12-11-3 omfatta ett alterna- tivt fängelsestraff om 1–9 dagar. I § 12-11-4 föreskrivs att föreläg- gandet som huvudregel ska utfärdas i omedelbar anslutning till över- trädelsen. Efter en rapport från finska eller svenska tullmyndigheter får det emellertid utfärdas i efterhand.

5.1.3Administrativa sanktioner

Tvangsmulkt

I§ 12-1 vareførselsloven och § 12-1 tollavgiftsloven finns det be- stämmelser om tvangsmulkt, som har likheter med det svenska sys- temet med vitesföreläggande. Regleringen innebär att tullmyndighe- terna kan ålägga den som inte har lämnat föreskrivna upplysningar ett dagligt löpande tvangsmulkt. Detsamma gäller när det finns uppenbara brister i de upplysningar som har lämnats. I vissa fall när någon inte fullgör sina skyldigheter i fråga om bokföring får tvangs- mulkt också åläggas. Tvangsmulkt får vara högst 50 gånger rettsge- byret, fram till dess att upplysningarna lämnas. Rettsgebyr är en

163

Nordisk utblick

SOU 2023:99

måttenhet för beräkning av vissa betalningar i offentlig verksamhet. För närvarande är ett rettsgebyr 1 243 norska kronor.

Overtredelsesgebyr

Overtredelsegebyr är en relativt ny form av sanktionsavgift inom den norska tullrätten. Den fördes in i lagstiftningen år 2017 sedan ansvaret för att ta ut mervärdesskatt vid införsel av varor hade flyt- tats från Tolletaten (motsvarande Tullverket) till Skatteetaten (mot- svarande Skatteverket).

Overtredelsegebyr regleras i § 12-2 vareførselsloven. Regleringen innebär att tullmyndigheterna kan ta ut en sådan avgift av den som har överträtt vissa utpekade skyldigheter enligt lagen. Avgiften kan bl.a. tas ut av den som har ställt ut oriktiga ursprungsbevis, fakturor eller legitimationshandlingar som är avsedda att tjäna som bevis vid tullinspektion i ett annat land och av den som inte har medverkat vid kontroll i vissa fall. Avgiften ska inte tas ut om det inte var möjligt att uppfylla skyldigheterna på grund av förhållanden som inte kan lastas den som är ansvarig för överträdelsen.

Närmare bestämmelser om avgiftens storlek finns i § 12-2-1 vareførselsforskriften. Beroende på vilken typ av överträdelse det är fråga om ska avgiften bestämmas till 25–75 rettsgebyr. Vid särskilt grova överträdelser av tullregleringen kan antalet rettsgebyr bestäm- mas till det dubbla. Vid bedömningen av om överträdelsen är särskilt grov ska bl.a. överträdelsens art och omfattning beaktas liksom om det är fråga om en upprepad överträdelse.

Brott mot skyldigheten att deklarera kontanter och andra betal- ningsmedel regleras i § 12-3 vareførselsloven, som innehåller be- stämmelser om overtredelsegebyr. Tullmyndigheterna kan fastställa en avgift om högst 30 procent av betalningsmedlets värde.

Overtredelsegebyr kan även tas ut enligt § 12-2 tollavgiftsloven av den som inte medverkar till vissa kontroller enligt lagen. Avgiften tas ut med högst 50 rettsgebyr.

Tilleggsavgift

Bestämmelser om den administrativa sanktionsavgiften tilleggsav- gift finns i § 12-3 tollavgiftsloven. Regleringen har vissa likheter med

164

SOU 2023:99

Nordisk utblick

den svenska sanktionsavgiften tulltillägg. Den ersatte nyligen regle- ringen om tilleggstoll i den numera upphävda loven om toll og vare- førsel (tolloven).

Tilleggsavgift tas ut av en tullpliktig som lämnar oriktiga eller ofullständiga uppgifter till tullmyndigheterna eller underlåter att lämna föreskrivna uppgifter, när det kan leda till undandragen upp- börd. Avgiften är 20 procent av det belopp som undandragits eller kunde ha undandragits. Den tas inte ut om förhållandena är ursäkt- liga. Bestämmelser om undantag från tilleggsavgift finns i § 12-4. Avgiften ska inte tas ut när de oriktiga eller ofullständiga uppgifterna är en följd av ett uppenbart räknefel eller skrivfel, vid frivillig rättelse i vissa fall, när den tullpliktige är död eller när avgiften för en enskild överträdelse är lägre än 1 000 norska kronor. Skärpt tilleggsavgift kan tas ut enligt § 12-5 tollavgiftsloven. Den skärpta tilleggsavgiften tas ut utöver avgiften enligt § 12-3, av den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar oriktiga eller ofullständiga uppgifter till tullmyndigheterna, eller underlåter att lämna föreskrivna uppgifter. Den skärpta tilleggsavgiften är 20 eller 40 procent av det belopp som undandragits eller kunde ha undandragits.

5.2Finland

5.2.1Bakgrund

Finland är liksom Sverige skyldigt att tillämpa EU:s tullagstiftning, främst tullkodexen. Kompletterande nationella bestämmelser finns i tullagen (29.4.2016/304), som bl.a. reglerar straffrättsliga och admi- nistrativa sanktioner vid överträdelser av tullagstiftningen. Även i strafflagen (19.12.1889/39) finns det bestämmelser om straffrättsli- ga sanktioner.

5.2.2Straffrättsliga sanktioner

I 46 kap. strafflagen regleras brott som har samband med införsel och utförsel. Regleringsbrott, grovt regleringsbrott och lindrigt reg- leringsbrott kriminaliseras i 1–3 §§. Brotten innefattar att någon bryter mot eller försöker bryta mot en föreskriven s.k. regleringsfö- reskrift. Det är bl.a. bestämmelser i EU:s förordningar om import

165

Nordisk utblick

SOU 2023:99

och export som avses. I övrigt har flera av straffbestämmelserna i kapitlet likheter med den svenska straffrättsliga regleringen på om- rådet. Det handlar om brotten

•smuggling och lindrig smuggling (4 och 5 §§),

•olaga befattningstagande med infört gods och lindrigt olaga be- fattningstagande med infört gods (6 och 6 a §§),

•tullredovisningsbrott, grovt tullredovisningsbrott och lindrigt tullredovisningsbrott (7–9 §§),

•lämnande av oriktiga uppgifter om en exportvaras ursprung (10 §),

•exportbrott som avser försvarsmateriel (11 §), och

•försummelse av exportkontrollanmälan om produkter med dub- bel användning (12 §).

Straffansvar för juridiska personer kan enligt 46 kap. 13 § strafflagen aktualiseras i vissa fall.

I 46 kap. 16 § regleras smuggling och tullredovisningsbrott i för- hållande till de administrativa sanktionerna skattehöjning och tull- höjning. Det föreskrivs bl.a. ett förbud mot dubbelprövning på så sätt att åtal som huvudregel inte får väckas och dom inte meddelas, om samma person redan har påförts en skattehöjning eller tullhöj- ning i samma ärende.

Av betydelse i sammanhanget är även strafflagens bestämmelser om straff vid vissa former av olovlig hantering av särskilda varuslag. Ett exempel är narkotikabrott och grovt narkotikabrott. I 50 kap. 1 och 2 §§ föreskrivs straff för den som bl.a. för in eller försöker föra in, eller för ut eller försöker föra ut, narkotika.

Ansvar för tullförseelse regleras i 14 kap. 99 § första stycket tull- lagen. Straffbestämmelsen har likheter med den svenska regleringen om tullförseelse men är mer preciserad. Ansvar för tullförseelse för- utsätter att någon uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot

•vissa utpekade skyldigheter enligt tullkodexen eller en förordning som har utfärdats med stöd av den, bl.a. skyldigheten att lämna uppgifter och handlingar för tulldeklaration,

166

SOU 2023:99

Nordisk utblick

•en föreskrift som Tullen (motsvarande Tullverket) har meddelat om förfarandet vid redovisning av tullfria varor i vissa fall, eller

•anmälningsskyldigheten för varor i EU:s inre trafik.

Påföljden för tullförseelse är böter. Det föreskrivs i 14 kap. 99 § andra stycket tullagen att det inte ska dömas för brottet om någon av de administrativa sanktionerna tullhöjning eller felavgift har på- förts i ärendet.

5.2.3Administrativa sanktioner

Tullhöjning

Tullhöjning är en administrativ sanktion som har vissa likheter med den svenska regleringen om tulltillägg. Enligt 14 kap. 95 § tullagen får Tullen höja den tull som påförts eller ska påföras. Avgiften be- stäms med olika belopp eller procentsatser beroende på vilken typ av överträdelse det är fråga om, nämligen med

•minst 50 och högst 2 500 euro, om en tulldeklaration eller en annan uppgift eller handling som enligt vad som föreskrivs ska lämnas för tullbeskattningen, eller som Tullen begärt, har lämnats efter föreskriven eller förelagd tid,

•högst 3 500 euro, om den skyldighet som avses i första punkten fullgörs först efter Tullens uppmaning,

•högst 30 procent, om en ofullständig eller felaktig tulldeklaration eller annan uppgift eller handling som avses i första punkten har lämnats eller om deklarationsskyldigheten helt eller delvis har försummats,

•högst 100 procent, om en ofullständig eller felaktig tulldeklara- tion eller annan uppgift eller handling som avses i första punkten har lämnats eller om deklarationsskyldigheten med uppsåt eller av grov oaktsamhet helt eller delvis har försummats, och förfa- randet hade kunnat leda till att tull inte hade bestämts,

•100 procent, om en person som kommer till landet med uppsåt eller av grov oaktsamhet försummat sin deklarationsskyldighet när personen fört in eller försökt föra in en större mängd varor

167

Nordisk utblick

SOU 2023:99

tullfritt till landet än vad han eller hon har rätt till och om ärendet inte ska behandlas som tullbrott.

Om ett agerande enligt första punkten har gällt endast en del av va- rorna ska tullhöjningen påföras endast i fråga om de varorna.

Enligt 14 kap. 97 § tullagen är tidsfristen för att bestämma tull- höjning tre år från tullskuldens uppkomst eller, om varan är tullfri, från det att Tullen har godkänt uppgifterna i tulldeklarationen.

Tullhöjningen ska enligt 14 kap. 98 § bestämmas efter en helhets- bedömning. Vid bedömningen ska det beaktas hur klandervärt för- farandet har varit, om det har upprepats och den ekonomiska ställ- ningen hos den som gjort sig skyldig till överträdelsen. Hänsyn ska också tas till den vinning som eftersträvats, den skada som orsakats genom förfarandet och om personen samarbetat med Tullen för att utreda ärendet. Det ska inte påföras tullhöjning om agerandet som helhet kan betraktas som obetydligt eller om det i övrigt är uppen- bart oskäligt.

Felavgift

Felavgift enligt 14 kap. 96 § tullagen är en annan form av admini- strativ sanktion. Regleringen innebär att Tullen får påföra en avgift om minst 50 och högst 3 500 euro vid vissa överträdelser av tullag- stiftningen. Avgiften ska påförs den som enligt vad som föreskrivs eller bestäms ansvarar för fullgörandet av den skyldighet som felak- tigheten eller försummelsen gällde. Regleringen avser att träffa vissa överträdelser som inte har lett till tullhöjning, exempelvis eftersom tull inte har bestämts. Avgiften kan bl.a. tas ut om

•en försening som avses i 14 kap. 95 § första eller andra punkten gäller ett tullförfarande där tull inte bestäms eller där tullbeloppet är obetydligt och tullhöjning inte har bestämts,

•en ofullständighet, felaktighet eller försummelse som avses i 14 kap. 95 § tredje eller fjärde punkten gäller ett tullförfarande där tull inte bestäms eller där tullbeloppet är obetydligt och tull- höjning inte har bestämts, eller om en ofullständig eller felaktig uppgift eller handling har lämnats i ett ansökningsförfarande eller i avsikt att få tullförmån, eller

168

Nordisk utblick

SOU 2023:99

5.3.2Straffrättsliga sanktioner

I 7 kap. toldloven finns det bestämmelser om straff vid överträdelser av tullagstiftningen. Enligt § 73 döms den till böter som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet gör sig skyldig till vissa överträdelser, t.ex. underlåter att anmäla varor som omfattas av anmälningsskyldighet vid införsel eller utförsel. Om gärningen begås med uppsåt att undgå betalning för tull eller avgifter döms i stället för smugleri till böter eller fängelse i högst ett år och sex månader, dock inte om gärningen leder till ett högre straff enligt § 289 straffeloven. I den paragrafen föreskrivs straff för den som skaffar sig eller någon annan oberätti- gad vinning genom en särskilt grov överträdelse på skatte-, tull- eller avgiftsområdet. Påföljden för brottet är fängelse i högst åtta år.

Bland övriga straffbestämmelser i 7 kap. toldloven kan § 76 näm- nas. Bestämmelsen, som är subsidiär i förhållande till regleringen i

§73, föreskriver böter för den som uppsåtligen, av grov oaktsamhet eller vid upprepade tillfällen under en tvåårsperiod gör sig skyldig till vissa fel i ett tullförfarande, exempelvis lämnar felaktiga eller brist- fälliga handlingar eller räkenskaper, lämnar oriktiga eller vilseledan- de uppgifter, eller underlåter att lämna föreskrivna uppgifter. Straff- ansvar för juridiska personer kan enligt § 79 b aktualiseras i vissa fall.

Av betydelse är även bestämmelser om straff vid vissa former av olovlig hantering av särskilda varuslag. Ett exempel är § 191 straf- feloven som föreskriver straff för den som olovligt för in eller för ut narkotika. Påföljden är fängelse i högst tio år eller – om gärningen avser en betydande mängd, ett särskilt farligt eller skadligt preparat eller på annat sätt är av särskilt farlig karaktär – fängelse i högst 16 år.

I § 80 toldloven finns det regler om ett förenklat straffrättsligt förfarande som liknar det svenska systemet med strafföreläggande. Regleringen innebär i korthet att Told- og skatteforvaltningen kan meddela en misstänkt som inte riskerar en strängare påföljd än böter att saken kan avgöras utan rättslig prövning, om personen erkänner gärningen och förklarar sig villig att inom en viss tidsfrist betala bö- tesbeloppet.

Det finns även straffbestämmelser i kap. 14 i toldbehandlingsbe- kendtgørelsen. Där regleras straff för den som bryter mot föreskrif- terna i regleringen.

170

Problembeskrivning

SOU 2023:99

dragen tull beräknas efter varornas tullvärde och tullsats. Tullverket har påpekat att tulltillägget många gånger blir lågt, eftersom tullsat- sen ofta är låg. Ett exempel är när Tullverket vid en kontroll vid grän- sen upptäcker att vissa av varorna i en lastbil inte har deklarerats. Tulltillägget kan bli så lågt som några hundra kronor. Vid revision och andra efterkontroller är det ofta många varusändningar som kontrolleras. Tulltillägget kan även då bli förhållandevis lågt, inte mer än några tusen kronor om tullsatsen för varje vara är låg. Det gäller även om omfattande fel upptäcks. Kritiken går ut på att tull- tillägget ofta blir så lågt i förhållande till varornas värde att sank- tionen inte är tillräckligt avskräckande.

Som beskrivits i avsnitt 4.2.3 har Tullverkets roll som beskatt- ningsmyndighet förändrats de senaste åren. Som en följd av lagänd- ringar och den s.k. Mars-domen har Skatteverket tagit över Tullver- kets roll som beskattningsmyndighet för mervärdesskatt vid import i de flesta fall. Förändringen innebär att Tullverket i regel inte ska ta ut tulltillägg på undandragen mervärdesskatt. Det har lett till att be- slutade tulltillägg nu är lägre än tidigare. Numera ankommer det på Skatteverket att inom ramen för skatteförfarandelagen besluta om sanktioner när mervärdesskatt har undandragits vid import.

En risk med låga tulltillägg är enligt Tullverket att vissa aktörer kan se det som mera lönsamt att riskera tulltillägg än att lägga ner tid på att följa tullagstiftningen.

Samma felbeteende sanktioneras olika

Som beskrivits i det föregående beräknas tulltillägget på varornas tullvärde och tullsats. Tullverket har påpekat att regleringen leder till att samma typ av felbeteende kan komma att sanktioneras helt olika.

Det har även påpekats att samma typ av felbeteende sanktioneras olika beroende på när och var överträdelsen upptäcks. Straffrättsligt ansvar, exempelvis för tullförseelse, riktas i regel mot personer som ertappas med en överträdelse vid gränsen. En lastbilschaufför kan t.ex. dömas till böter för tullförseelse sedan han eller hon stoppats för kontroll vid gränsen mot Norge efter att inte ha fullgjort sin skyldighet att anmäla varor vid införsel till Sverige. Om överträdel- sen upptäcks vid en kontroll i efterhand är det ofta svårt att utreda om någon kan göras straffrättsligt ansvarig. I de fallen leder samma

174

SOU 2023:99

Problembeskrivning

typ av överträdelse ofta till tulltillägg. Storleken på tulltillägget kan vara en helt annan än storleken på det bötesstraff som döms ut vid tullförseelse. Tulltillägg påförs vidare den som bedöms vara gäldenär (se avsnitt 4.2.5), vilket inte behöver vara den som har gjort sig skyl- dig till överträdelsen. Sanktionen fungerar då inte avskräckande för den som har gjort felet.

Upprepade fel leder inte till strängare sanktion

Dagens bestämmelser om tulltilläggets storlek är utformade så att tulltillägget är detsamma även vid upprepade felbeteenden. Vissa personer och företag gör sig enligt uppgifter från Tullverket skyldiga till återkommande överträdelser av tullagstiftningen, trots påpekan- den från Tullverket. Det har framhållits att en stegrande sanktions- avgift skulle vara mer effektiv och avskräckande och kunna leda till ökad regelefterlevnad.

Möjligheterna till rättelse på eget initiativ kan vara för generösa

Bestämmelserna om s.k. självrättelse i 5 kap. 12 § 1 tullagen innebär att tulltillägg inte ska tas ut om gäldenären på eget initiativ har rättat en oriktig uppgift i en tulldeklaration eller på annat sätt rättat till det fel som har begåtts. Normalt ses det som positivt att den som gjort fel väljer att korrigera ett misstag. Enligt Tullverket sätts det emel- lertid ibland i system att göra självrättelser. Det förekommer exem- pelvis att företag systematiskt gör ändringar i ingivna deklarationer, vilket skapar merarbete för Tullverket. Det förekommer också att lastbilschaufförer återkommande underlåter att anmäla varor som de för in från Norge. När mottagaren av varorna upptäcker felet anmä- ler den det till Tullverket i efterhand. Tullverket har då förlorat möj- ligheten att kontrollera varorna och de dokument som ska följa med transporten, t.ex. fångstintyg för fisk. Om det är mottagaren som anses vara gäldenär för tullskulden kan tulltillägg inte tas ut, efter- som mottagaren har gjort en rättelse. Kritiken handlar alltså om att bestämmelserna om rättelse på eget initiativ kan vara för generösa, särskilt när det är fråga om upprepade överträdelser.

175

Problembeskrivning

SOU 2023:99

Tolkningen av vad som är en oriktig uppgift skapar problem

I elektroniska deklarationer hänvisas det ofta till ett relativt omfat- tande kontrollmaterial som underlag till deklarationen. Regleringen i 5 kap. 6 § andra stycket 1 tullagen om när en uppgift ska anses vara oriktig innebär att en uppgift inte ska anses oriktig om uppgiften tillsammans med övriga lämnade uppgifter utgör tillräckligt underlag för ett korrekt beslut. Om uppgiften inte anses vara oriktig saknas det förutsättningar för att besluta om tulltillägg.

Vid elektronisk deklaration behöver gäldenären inte lämna styr- kande handlingar, om inte Tullverket särskilt begär det. I förarbetena anges att en uppgift som en gäldenär har lämnat till ledning för fast- ställande av tull inte ska anses vara oriktig under förutsättning att den i förening med de uppgifter som i övrigt lämnats i deklarationen, eller i ett kontrollmaterial till vilket det hänvisas i deklarationen om den lämnats elektroniskt, eller som bifogats deklarationen, har ut- gjort tillräckligt underlag för ett riktigt tulltaxeringsbeslut. Dekla- rationen ska innehålla uttryckliga hänvisningar till de fakturor, frakt- handlingar och andra dokument som är aktuella (prop. 2002/03:106 s. 204 f.).

Mot bakgrund av förarbetsuttalandena tillämpar Tullverket regle- ringen om oriktig uppgift på det sättet att om det med stöd av upp- gifter som det hänvisas till i en elektronisk deklaration går att fatta ett korrekt beslut så ska tulltillägg inte tas ut. Kritiken handlar om att det finns ett relativt stort utrymme för att lämna felaktiga upp- gifter utan att riskera tulltillägg, om det går att fastställa tullen med ledning av kontrollmaterialet. Enligt Tullverket finns det risk att det sätts i system att lämna felaktiga uppgifter i deklarationen, samtidigt som de korrekta uppgifterna går att hitta i ett omfattande kontroll- material som det hänvisas till. Det leder till onödigt administrativt arbete för Tullverket. Det medför även risk för att de felaktiga upp- gifterna inte uppmärksammas. Eftersom Tullverkets kontroller en- ligt artikel 46.2 i tullkodexen främst ska bygga på riskanalyser och flertalet deklarationer godtas utan kontroll, är det av avgörande be- tydelse att de uppgifter som lämnas i en deklaration är riktiga och fullständiga.

176

SOU 2023:99

Problembeskrivning

Beräkningen av tulltillägg är komplicerad

Beräkningen av tulltillägg är komplicerad och tidskrävande, framför allt om flera oriktiga uppgifter har lämnats i en tulldeklaration som innehåller många varuposter med olika tullsatser. I 5 kap. 7 § tulla- gen föreskrivs att när en oriktig uppgift har lämnats i en tulldekla- ration är tulltillägget 20 procent av den tull som inte skulle ha tagits ut om den oriktiga uppgiften godtagits. För att tulltillägg ska tas ut förutsätts alltså att det föreligger en oriktig uppgift som lett till un- dandragen tull. När en tulldeklaration omfattar fler än en varupost ska de uppgifter som anges i deklarationen för respektive varupost anses utgöra en separat tulldeklaration (artikel 196.2 i tullkodexen och 222.1 i genomförandeförordningen). Tullverket har i ett rättsligt ställningstagande kommit fram till att det är den oriktiga uppgiftens påverkan på tullbeloppet som ska ligga till grund för beräkningen av tulltillägget. Enligt ställningstagandet ska det göras en bedömning av varje oriktig uppgift och dess påverkan på tullbeloppets storlek. Tullverkets tillämpning av regleringen innebär alltså att varje oriktig uppgift och varje varupost ska bedömas för sig (Tullverket, Rättsligt ställningstagande om beräkning av tulltillägg vid oriktig uppgift, Dnr STY 2020-738).

Tulltillägg kan tas ut i både fler och färre fall än avsett

Tulltillägg infördes för att kunna tas ut vid kommersiell import

När regleringen om tulltillägg infördes var avsikten att sanktionen i huvudsak skulle rikta sig mot vissa brister vid fullgörandet av anmäl- nings- och uppgiftsskyldighet i tullbehandlingen av den kommersi- ella importen. I förarbetena framhölls att motsatsen skulle innebära att även muntligt lämnade uppgifter skulle leda till påförande av tull- tillägg, vilket ansågs betänkligt bl.a. från bevissynpunkt. Det påpe- kades att det inom den s.k. resandetrafiken redan fanns ett effektivt, enkelt och billigt sanktionssystem i form av ordningsbot, som även kan innefatta förverkande (se prop. 1985/86:41 s. 19 f.).

177

Problembeskrivning

SOU 2023:99

Även dagens reglering avser att träffa kommersiell import

När Sverige år 1995 blev medlem i EU fick Sverige till stora delar en ny tullagstiftning. Som utvecklats i avsnitt 3.1 i utredningens delbe- tänkande blev EU:s tullreglering direkt gällande rätt i Sverige. Mer- parten av den svenska tullagstiftningen upphävdes och det infördes en ny tullag, tullagen (1994:1550), som trädde i kraft den 1 januari 1995. Eftersom frågor om sanktioner mot överträdelser av tullag- stiftningen hör till den nationella kompetensen kunde de befintliga reglerna om tulltillägg behållas, men med vissa justeringar (Den svenska tullagstiftningen vid ett EU-medlemskap, prop. 1994/95:34, s. 105 f.).

Bestämmelserna om tulltillägg har därefter successivt genomgått ett flertal förändringar (se bl.a. prop. 2002/03:106 s. 201 f. och prop. 2010/11:165 s. 490 f.). Avsikten, att tulltillägg i huvudsak ska rikta sig mot vissa brister vid fullgörandet av anmälnings- och uppgifts- skyldighet i tullbehandlingen av den kommersiella importen, har emellertid inte förändrats (prop. 2002/03:106 s. 196 och 202 f., prop. 2010/11:165 s. 491 och prop. 2015/16:78 s. 140).

Tulltillägg kan tas ut vid privatimport

I den nuvarande regleringen avgränsas tillämpningsområdet för när tulltillägg kan tas ut genom att bestämmelserna bara omfattar sådan import för vilken tulldeklaration ska lämnas skriftligen eller elektro- niskt till ledning för beslut om tull (5 kap. 5 och 9 §§ tullagen). Det finns alltså ett undantag för uppgifter som lämnas muntligen. Tull- deklaration får emellertid bara lämnas muntligen i vissa undantags- fall som i huvudsak gäller resandetrafik (se avsnitt 3.2 och 3.3). I dag är det vanligt att privatpersoner importerar varor från tredjeland ge- nom att köpa dem på internet. I de fallen ska en skriftlig eller elek- tronisk deklaration lämnas. Det är alltså rättsligt möjligt att ta ut tulltillägg vid privatimport om tullagstiftningen har överträtts. Mot den bakgrunden har frågan väckts om det muntlighetsundantag som finns i lagstiftningen i dag fortfarande är relevant eller om reglering- en bör utformas på något annat sätt.

178

SOU 2023:99

Problembeskrivning

Tulltillägg kan inte alltid tas ut vid kommersiell import

Tullverket har pekat på att vissa domstolsavgöranden har minskat möjligheten att ta ut tulltillägg. Kammarrätten i Göteborg har i ett antal avgöranden prövat frågan om tulltillägg enligt 5 kap. 9 § tull- lagen vid oavslutade transiteringar, se bl.a. kammarrättens dom den 10 juni 2020 i mål nr 2637-19. Bakgrunden var att ett bolag hade på- förts en tullskuld enligt artikel 79 i tullkodexen. Bolaget var alltså gäldenär för tullskulden enligt samma reglering (se avsnitt 4.2.5). Tullskulden var en följd av att bolaget hade haft ansvar för en extern unionstransitering som inte hade slutförts på ett korrekt sätt. Frågan i målet var om det fanns förutsättningar för att påföra bolaget tull- tillägg på grund av tullskulden.

I målet konstaterade kammarrätten att en avgörande förutsätt- ning för tulltillägg är att bolaget rätteligen skulle ha lämnat en tull- deklaration för varorna. Domstolen påpekade att det i artikel 233.1 i tullkodexen anges vad som ingår i ansvaret för den som är ansvarig för förfarandet vid unionstransitering. Av bestämmelserna i arti- kel 233.2 och 215.2 följer att dennes skyldigheter har fullgjorts vid ett korrekt slutfört förfarande och att tullmyndigheterna då ska av- sluta förfarandet. Kammarrätten kom fram till att det varken av dessa bestämmelser eller av tullregleringen i övrigt framgår någon skyldighet för den som är ansvarig för förfarandet att lämna en tull- deklaration. Det saknades alltså förutsättningar för att ta ut tulltill- lägg enligt 5 kap. 9 § tullagen.

Kammarrätten gjorde samma bedömning i bl.a. mål nr 396-20. Domarna har inte överklagats.

Avgörandena tydliggör att kravet på skriftlig eller elektronisk tulldeklaration gör att det inte alltid är möjligt att ta ut tulltillägg i de situationer som lagstiftningen är avsedd att träffa, dvs. vid brister

ifullgörandet av anmälnings- och uppgiftsskyldighet i tullbehand- lingen av den kommersiella importen. Därutöver tydliggörs att tull- tillägg inte alltid kan tas ut av den som medverkat till att det uppstått en tullskuld, även om denne är gäldenär.

De aktuella avgörandena väcker enligt Tullverket frågan om da- gens sanktionsbestämmelser täcker in alla de fall där tulltillägg bör kunna tas ut vid överträdelser av tullagstiftningen.

179

Problembeskrivning

SOU 2023:99

Tulltillägg kan inte tas ut vid export

En följd av att tulltillägg syftar till att säkerställa uppbörd, är att av- giften inte kan tas ut vid felbeteenden i samband med export. Kravet på att tull ska ha undandragits innebär att det saknas förutsättningar för att ta ut tulltillägg i de fallen. Utredningen återkommer till det i avsnitt 6.2.3.

6.2.2Synpunkter på övriga sanktioner

Bestämmelserna om förseningsavgift är för snäva

Förseningsavgift får enligt 5 kap. 15 § tullagen bara tas ut om den som deklarerat en vara med ett förenklat förfarande som medför skyldighet att ge in en kompletterande deklaration inte har gett in deklarationen när den senast skulle ha lämnats. Det har förts fram till utredningen att tillämpningsområdet är för snävt och att förse- ningsavgift borde kunna användas för underlåtenhet att ge in fler handlingar som ska lämnas till Tullverket.

Det finns en osäkerhet kring bestämmelserna om vite

Bestämmelserna i 7 kap. 5 § tullagen om vite innebär att Tullverket får förena ett föreläggande med vite i ett flertal situationer. Det har uttryckts tveksamhet kring om vitesföreläggande kan användas när en överträdelse av tullagstiftningen redan har ägt rum, exempelvis när någon har underlåtit att deklarera en vara. Det har också ut- tryckts tveksamhet kring om förbudet mot dubbelprövning som föreskrivs i artikel 4 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakon- ventionen begränsar möjligheten att först förelägga någon vid vite att exempelvis ge in en handling och därefter ta ut tulltillägg eller väcka åtal för t.ex. tullförseelse. Det finns alltså en viss osäkerhet kring i vilken utsträckning dagens bestämmelser om vite kan använ- das som påtryckningsmedel och som sanktion vid överträdelser av tullagstiftningen.

180

SOU 2023:99

Problembeskrivning

De straffrättsliga sanktionerna kan ofta inte användas

Som beskrivits i avsnitt 4.2.2 kan den som gör sig skyldig till vissa uppsåtliga överträdelser av tullagstiftningen dömas för bl.a. smugg- ling, tullbrott eller olovlig befattning med smuggelgods. Vid grovt oaktsamt agerande kan det i stället vara fråga om olovlig införsel, olovlig utförsel eller vårdslös tullredovisning. Ansvar för tullförse- else kan bl.a. aktualiseras när någon uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot en föreskrift i tullagstiftningen eller mot ett beslut som Tullverket har meddelat med stöd av den lagstiftningen i vissa fall.

Tullverket har fört fram till utredningen att – beträffande mindre allvarliga brott – det ofta är svårt att göra någon straffrättsligt ansva- rig för överträdelserna. Särskilt de subjektiva rekvisiten uppsåt, grov oaktsamhet eller oaktsamhet kan vara svåra att bevisa. Det gäller sär- skilt när varor förs in i landet i lastutrymmet på ett transportmedel som fraktar gods, exempelvis en lastbil. Lastbilschauffören känner långt ifrån alltid till vad som finns i lasten. Ibland kan ansvar för tull- förseelse komma i fråga i de fallen, exempelvis om oanmält gods upptäcks i lasten. Det beror på att brottet bara kräver subjektiv täck- ning i form av oaktsamhet. Det har påpekats att ansvar för tullförse- else i princip så gott som uteslutande aktualiseras när brottsutred- ningen kan färdigställas på platsen, exempelvis när den misstänkte erkänner. Ofta är den som misstänks för brottet en utländsk med- borgare som inte har hemvist i Sverige. Eftersom tullförseelse är ett brott på bötesnivå kan han eller hon inte hållas kvar mer än kortva- rigt. När den misstänkte väl har lämnat kontrollplatsen kan det vara svårt att nå honom eller henne för delgivning eller om ytterligare förhör behöver hållas. I regel anses det inte vara motiverat att vidta andra utredningsåtgärder än de som kan färdigställas direkt i sam- band med ingripandet. Det beror på att det är fråga om ett lindrigt brott och att ytterligare utredning kan kräva stora resurser.

En annan svårighet är att ett företag som har brutit mot tullag- stiftningen inte kan göras straffrättsligt ansvarigt. Att knyta en fysisk person på företaget till överträdelsen, t.ex. någon i företagets ledning, kräver i regel omfattande utredningsåtgärder. Mot den bak- grunden kommer straffrättsligt ansvar för vissa överträdelser mot tullagstiftningen sällan att aktualiseras, även om agerandet i objektiv mening är brottsligt.

181

Problembeskrivning

SOU 2023:99

6.2.3Vissa felbeteenden leder sällan till någon sanktion

En del felbeteenden faller utanför regleringen

Enligt dagens reglering kan tulltillägg bara tas ut vid överträdelser av tullagstiftningen som har lett till undandragen tull eller skatt. Tull- tillägg kan visserligen tas ut vid bristande efterlevnad enligt 5 kap. 9 § tullagen. Det kräver emellertid dels att det har uppkommit en tullskuld enligt artikel 79 i tullkodexen, dels att en skriftlig eller elektronisk tulldeklaration rätteligen skulle ha lämnats. Tullverket har framfört att det bör finnas en effektiv och avskräckande sanktion vid överträdelser även i andra fall, för att säkerställa att myndigheten kan genomföra sin kontrollverksamhet. Några exempel redovisas i det följande. Det har påpekats att det ofta är svårt att fastställa de subjektiva rekvisit som straffansvar för exempelvis tullförseelse krä- ver, särskilt när granskningen görs i efterhand. Det innebär att felen sällan leder till någon sanktion.

När ingen tull ska tas ut

Regleringen om tulltillägg innebär att sanktionen inte kan användas i de fall där importtullsatsen för en vara är noll procent, eftersom det inte kan uppstå någon undandragen tull. Felet kan exempelvis bestå i underlåtenhet att lämna en tulldeklaration för varan.

När den undandragna tullen är obetydlig

En liknande synpunkt rör överträdelser som bara leder till ett mindre undandraget belopp. Tulltillägg ska enligt 5 kap. 12 § 2 tullagen inte tas ut om det belopp som kunde ha undandragits är obetydligt. Som exempel kan nämnas att det i en importdeklaration har deklarerats ett tullvärde om 5 000 kronor. Tullsatsen för varan är 5 procent. Vid Tullverkets utredning visar det sig att deklaranten har lämnat en oriktig uppgift och att tullvärdet i stället var 15 000 kronor. I så fall ska tulltillägg inte tas ut. Det beror på att det undandragna beloppet om 500 kronor (10 000*0,05) anses vara obetydligt enligt Tullver- kets tillämpning av regleringen.

182

SOU 2023:99

Problembeskrivning

När det är fråga om export

Ett viktigt exempel handlar om export av varor. Det är inte ovanligt att varor som kan misstänkas omfattas av restriktioner eller förbud mot utförsel inte hålls tillgängliga för Tullverkets kontroller eller till och med förs ut ur landet i strid med tullagstiftningen. Det kan t.ex. handla om att sändningar som misstänks innehålla miljöfarligt avfall eller produkter med dubbla användningsområden avgår utan export- medgivande. Tullverket försöker ta reda på var sändningar som av- gått utan sådant medgivande finns. När varorna väl har lämnat landet är det emellertid i de flesta fall mycket svårt för Tullverket att kon- trollera dem. Som redan nämnts tar EU i dagsläget inte ut några ex- porttullar. Kravet på undandragen tull innebär att det helt saknas förutsättningar för att ta ut tulltillägg vid överträdelser av tullagstift- ningen i samband med export.

Felbeteenden som försvårar kontrollen

Det finns enligt Tullverket en rad felbeteenden som bryter mot tull- lagstiftningen men som inte leder till någon administrativ sanktion, trots att det är fråga om skyldigheter som är centrala för att tullpro- ceduren ska fungera och för att varorna ska kunna kontrolleras. Det handlar exempelvis om skyldigheten enligt tullkodexen att

•på begäran och inom föreskriven tid tillhandahålla Tullverket alla nödvändiga dokument och uppgifter i lämplig form (arti- kel 15.1),

•lämna en summarisk införseldeklaration (artikel 127),

•anmäla fartygs eller luftfartygs ankomst (artikel 133), och

•transportera varor till avsedd plats (artikel 135).

6.3Näringslivets perspektiv

6.3.1Internationell handel är avgörande för Sveriges välstånd

De synpunkter som tagits upp i det föregående belyser det tullrätts- liga sanktionssystemet i huvudsak från ett myndighetsperspektiv. Det bör framhållas att systemet även sett ur näringslivets synvinkel

183

Problembeskrivning

SOU 2023:99

har brister, framför allt att det är svårförutsebart och krångligt. Vid utredningens kontakter med Svenskt Näringsliv och andra företrä- dare för näringslivet har kravet i artikel 3 d i tullkodexen på en lämp- lig balans mellan tullkontroll och underlättande av laglig handel be- tonats. Det senare perspektivet glöms enligt näringslivsföreträdarna ofta bort i Tullverkets verksamhet. Tullverket har enligt dem ett en- sidigt fokus på brottsbekämpning och tar inte uppgiften att under- lätta för den lagliga handeln på tillräckligt stort allvar. Näringslivs- företrädarna har påpekat att den lagliga internationella handeln är av avgörande betydelse för välståndet i Sverige och inom EU.

Kritiken går ut på att import och export inte bör försvåras i onö- dan av sanktioner för enstaka, mindre allvarliga, överträdelser som kan vara svåra att undvika i ett konstant varuflöde. Sanktionerna måste vidare stå i rimlig proportion till överträdelsernas allvar. Det har framhållits att tullagstiftningen är mycket komplex och att det kan vara svårt att göra rätt, exempelvis i fråga om hur en vara ska klassificeras. Enligt företrädare för näringslivet bör Tullverket er- bjuda bättre service och vara mer tillmötesgående i förhållande till företag som anstränger sig för att sköta sin tullhantering. Enligt de- ras mening måste Tullverkets kontrollverksamhet både vara effektiv och lyhörd för näringslivets behov och förutsättningar. Företag med status som godkänd ekonomisk aktör bör få lättnader. Det finns en- ligt näringslivsföreträdarna risk att företag flyttar sin import- och exportverksamhet från Sverige om sanktionerna uppfattas som obe- fogat stränga eller om tillräcklig hänsyn inte tas till företagens för- utsättningar. I det följande tas några av de mer konkreta synpunk- terna på det nuvarande sanktionssystemet upp.

6.3.2Synpunkter på tulltillägg

Tulltillägg kan drabba andra än den som har gjort fel

Enligt företrädare för näringslivet framstår det som ologiskt att tull- tillägg kan drabba andra än dem som har gjort sig skyldiga till ett felaktigt beteende. Det är en följd av att tulltillägg tas ut av den som är gäldenär för en tullskuld, vilket inte behöver vara den som har överträtt tullagstiftningen. Ett exempel som lyfts fram är att motta- garen av en vara kan utses till gäldenär för en tullskuld och påföras tulltillägg för ett fel som någon annan har gjort. Det kan exempelvis

184

SOU 2023:99

Problembeskrivning

vara fråga om en transportör som, utan mottagarens vetskap, har un- derlåtit att anmäla varan vid ankomsten till Sverige.

Beräkningen av tulltillägg är svårförutsebar

Det har också framförts att beräkningen av tulltillägg kan vara svår att förutse. I teorin är beräkningsmetoden enkel, eftersom tulltilläg- get som huvudregel är 20 procent av den undandragna tullen eller skatten. I praktiken kan beräkningen emellertid vara mycket kom- plicerad. Det kan göra det svårt för exempelvis ett importföretag eller logistikföretag att förutse hur en viss överträdelse kommer att sanktioneras. Företaget behöver vara väl insatt i hur beräkningen görs för att kunna bilda sig en uppfattning om huruvida ett beslutat tulltillägg är korrekt. För den som vill överklaga ett sådant beslut kan det vara svårt att förklara på vilket sätt beräkningen är felaktig.

Beloppen är ibland oproportionerligt höga

Det har lyfts fram att ett tulltillägg ibland kan bli oproportionerligt högt. Det har påpekats att det inte finns någon övre gräns för hur hög avgiften kan bli. Tulltillägg kan därför bli ett hårt slag mot före- tag som normalt sköter sin tullhantering på ett bra sätt. Tulltillägget kan exempelvis bli oproportionerligt högt om det är fråga om varor med ett högt värde och avgiften påförs ett företag som gör ett en- staka misstag i tullhanteringen. Enligt företrädare för näringslivet bör större hänsyn tas till omständigheterna i det enskilda fallet. Det har framförts kritik mot att Tullverket inte i tillräcklig utsträckning tillämpar den möjlighet som finns i lagstiftningen att helt eller delvis jämka tulltillägg, om avgiften inte står i rimlig proportion till över- trädelsen. Det har också påpekats att kravet i 6 kap. 2 § fjärde stycket tullagen på prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten gör att svåra och komplexa mål om bl.a. tulltillägg inte får en tillräck- ligt rättssäker prövning.

185

Problembeskrivning

SOU 2023:99

Tulltillägg bör inte tas ut på avdragsgill skatt

Bland företrädare för näringslivet ses det som ett problem att tull- tillägg tas ut på undandragen mervärdesskatt, även när skatten är av- dragsgill. Regleringen i 5 kap. 7 § tullagen innebär att tulltillägg vid oriktig uppgift är 20 procent av den tull som skulle ha tagits ut om den oriktiga uppgiften hade godtagits. När det är fråga om mervär- desskatt som får dras av vid redovisning av skatt enligt mervärdes- skattelagen är tulltillägget emellertid 10 procent. Det har framhållits att en oriktig uppgift som orsakar att mervärdesskatten blir lägre än den skulle ha blivit om korrekta uppgifter hade lämnats inte innebär någon vinst för företagen. Det beror på att mervärdesskatten inte är någon intäkt i företagens verksamhet. Om avsikten är att sanktione- ra beteenden som innebär ett skatteundandragande bör tulltillägg alltså inte tas ut på mervärdesskatt i de fall där avdrag får göras för skatten. Företrädare för näringslivet har påpekat att mervärdesskat- ten vid import kan uppgå till betydande belopp – ofta betydligt högre än tullen – och att tulltillägg därför kan drabba importföretag mycket hårt.

Enligt näringslivsföreträdarna bör tulltillägg inte heller tas ut på undandragen punktskatt, om den som ska påföras tulltillägget kan visa att det finns avdragsrätt för skatten. Skälet är att det inte heller i de fallen finns någon risk för ett faktiskt skatteundandragande.

Kvalifikationskrav för tullombud

En annan synpunkt gäller att det inte finns några kvalifikationskrav eller något system för ansvarsutkrävande för tullombud. Det skiljer sig från det som gäller för exempelvis revisorer eller advokater. Det finns fall där tullombud genom slarv eller bristande kunskaper har orsakat sina klienter ekonomisk skada. Skadan kan visserligen regle- ras civilrättsligt. Tullombudet kan emellertid inte hindras från att agera som tullombud.

186

Ett bättre och effektivare sanktionssystem behövs

SOU 2023:99

inte motsvarar överträdelsens allvar. Vidare leder vissa överträdelser mot skyldigheter som är centrala i tullagstiftningen varken till någon straffrättslig eller administrativ sanktion för den som har gjort fel. En annan del av kritiken avser att tulltillägg inte alltid träffar den som borde sanktioneras. Det har tydliggjorts genom de kammar- rättsavgöranden som har redovisats i avsnitt 6.2.1. Problemet hänger samman med att den svenska regleringen om tulltillägg inte fullt ut är i samklang med hur den EU-rättsliga regleringen är utformad. Från näringslivet har det bl.a. framförts att omständigheterna i indi- viduella fall bör beaktas i ökad utsträckning när tulltillägg bestäms. Det har påpekats att tullagstiftningen är komplex och att det kan vara svårt att undvika överträdelser av mindre allvarligt slag även för företag som sköter sin tullhantering på ett bra sätt.

Det kan konstateras att dagens tullrättsliga sanktionssystem inte fullt ut möter kravet på att sanktionerna vid överträdelser av tullag- stiftningen ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. Det finns problem som behöver åtgärdas för att sanktionssystemet ska bli mer heltäckande och ändamålsenligt, samtidigt som det läm- nar utrymme för individuella bedömningar. Regleringen behöver därför ses över.

7.3Vad bör beaktas vid översynen?

7.3.1Bakgrund

Utredningen har ett brett formulerat uppdrag. Innan utredningen går närmare in på de frågor som uppdraget gäller finns det anledning att redovisa vad som bör beaktas vid utformningen av ett sanktions- system. Den grundläggande frågan om kriminalisering bör tas upp, liksom i vilka fall det är lämpligare att i stället sanktionera ett klan- dervärt beteende med en sanktionsavgift och hur en sådan avgift i så fall bör utformas.

Några formella regler om avvägningen mellan kriminalisering och andra sanktionsformer finns inte. Det har emellertid i olika samman- hang utarbetats principer och riktlinjer på området.

188

SOU 2023:99

Ett bättre och effektivare sanktionssystem behövs

7.3.2Principer för kriminalisering och avkriminalisering

Vad innebär kriminalisering?

Kriminalisering innebär att straff föreskrivs för en viss handling. Bakom kriminaliseringen ligger ett politiskt ställningstagande att en gärning är så förkastlig att den bör vara straffsanktionerad. Därut- över innebär kriminaliseringen en grund för polis, åklagare och dom- stolar att inom ramen för sina respektive roller i rättsväsendet se till att ett straff eller annan påföljd fastställs för den som har gjort sig skyldig till den kriminaliserade gärningen (Ett effektivare brottmåls- förfarande, prop. 1994/95:23, s. 53). Det övergripande syftet med straffsystemet är att motverka oönskade beteenden och frammana vissa önskade, dvs. att verka allmänpreventivt. Men även andra aspekter som vedergällning eller individualprevention kan spela roll. Ibland framhålls kriminaliseringens symbolfunktion. Enligt doktri- nen duger symbolfunktionen emellertid normalt sett inte till att en- sam motivera kriminalisering (se Petter Asp, Magnus Ulväng och Nils Jareborg, Kriminalrättens grunder, uppl. 2, 2013, s. 32 f.).

Principer enligt Åklagarutredningen

Principer för kriminalisering

Frågor om kriminalisering har behandlats i ett flertal sammanhang, bl.a. i Åklagarutredningens betänkande Ett reformerat åklagarvä- sende (SOU 1992:61). Åklagarutredningen anförde bl.a. att den straffrättsliga inflationen under många år hade varit betydande. Sär- skilt på det specialstraffrättsliga området hade det mer eller mindre slentrianmässigt införts nya straffbestämmelser, som regel utan att det i lagstiftningsärendena förts någon principiell diskussion om lämpligheten av att kriminalisera olika typer av beteenden. Åklagar- utredningen menade att det på goda grunder kunde antas att rätts- väsendets resurser i viss utsträckning togs i anspråk för relativt ba- gatellartad och föga straffvärd brottslighet, samtidigt som allvarliga och av statsmakterna prioriterade brott förblev outredda på grund av att resurser för utredningen saknades. Redan de omständigheter- na gav enligt Åklagarutredningen anledning att pröva skilda möjlig- heter att begränsa tillämpningen av olika straffstadganden, särskilt

189

Ett bättre och effektivare sanktionssystem behövs

SOU 2023:99

när det gällde den mindre allvarliga brottsligheten (SOU 1992:61 s. 103 f.).

Åklagarutredningen angav att följande kriterier bör vara upp- fyllda för att kriminalisering ska framstå som befogad (SOU 1992:61 s. 111 f.).

1.Ett beteende kan föranleda påtaglig skada eller fara.

2.Alternativa sanktioner står inte till buds, skulle inte vara ratio- nella eller skulle kräva oproportionerligt höga kostnader.

3.En straffsanktion krävs med hänsyn till gärningens allvar.

4.Straffsanktionen ska utgöra ett effektivt medel för att motverka det icke önskvärda beteendet.

5.Rättsväsendet ska ha resurser att klara av den eventuellt ytterli- gare belastning som kriminaliseringen innebär.

I propositionen ställde sig regeringen i allt väsentligt bakom kriteri- erna, vilka även hade godtagits av remissinstanserna. Regeringen ut- talade att kriminalisering som en metod för att söka hindra överträ- delse av olika normer i samhället bör användas med försiktighet. Rättsväsendet bör inte belastas med sådant som har ringa eller inget straffvärde. Kriminalisering är heller inte det enda och inte alltid det mest effektiva medlet för att motverka oönskade beteenden. Rege- ringen framhöll också att det allmännas resurser för brottsbekämp- ning bör koncentreras på sådana förfaranden som kan föranleda på- taglig skada eller fara och som inte kan bemötas på annat sätt (se prop. 1994/95:23 s. 52 f.). Även riksdagen ställde sig i allt väsentligt bakom kriterierna (bet. 1994/95:JuU2 och rskr. 1994/95:40).

Något om avkriminalisering

Frågan om avkriminalisering behandlades i samma sammanhang. I den nämnda propositionen uttalade regeringen att utrymmet för av- kriminalisering i och för sig borde vara betydande med de ovan an- givna utgångspunkterna. Det går dock enligt regeringen inte att i ett slag avskaffa stora mängder straffbestämmelser. Det som måste övervägas är i stället en avkriminalisering av enskilda straffbelagda beteenden. Regeringen anförde att det teoretiska utrymmet för av-

190

SOU 2023:99

Ett bättre och effektivare sanktionssystem behövs

kriminalisering borde vara störst inom specialstraffrätten. De flesta specialstraffrättsliga regler har dock det gemensamt att ansvarsbe- stämmelserna är avsedda att sanktionera överträdelser av förbud eller föreskrifter som getts i författning eller med stöd av författning. Det är alltså de materiella reglerna som ger innehåll åt straffbestämmel- sen. Regeringen framhöll att man vid överväganden av om ett förfa- rande kan avkriminaliseras tvingas ta ställning inte bara till straffbe- stämmelsen som sådan, utan även till de bakomliggande materiella reglerna. Ur principiell synpunkt bör nämligen inte i lag eller annan författning givna föreskrifter lämnas osanktionerade. Den riktiga åtgärden bör i sådant fall vara att föreskriften som sådan utmönstras eller ges ett annat innehåll (prop. 1994/95:23 s. 56).

Principer enligt Straffrättsanvändningsutredningen

I Straffrättsanvändningsutredningens betänkande Vad bör straffas? (SOU 2013:38) konstaterade utredningen att Åklagarutredningens förhoppningar om ökad restriktivitet vid nykriminalisering inte hade infriats. En bidragande orsak bedömdes vara att utredningens krite- rier var tämligen vaga och tänjbara. Straffrättsanvändningsutred- ningen bedömde därför att kriterierna borde konkretiseras (SOU 2013:38 s. 477 f.). Utredningens kriterier för kriminalisering inne- fattar sammanfattningsvis att

•det tänkta straffbudet måste avse ett identifierat och konkretise- rat intresse som är skyddsvärt (godtagbart skyddsintresse),

•det beteende som avses bli kriminaliserat måste kunna orsaka skada eller fara för skada på skyddsintresset,

•endast den som har visat skuld – varit klandervärd – bör träffas av straffansvar,

•kriminalisering av ett beteende kan inte komma i fråga om det finns ett tillräckligt värdefullt motstående intresse, och

•kriminalisering av ett beteende kan inte komma i fråga om det finns någon alternativ metod som är tillräckligt effektiv för att komma till rätta med det oönskade beteendet.

191

Ett bättre och effektivare sanktionssystem behövs

SOU 2023:99

Straffrättsanvändningsutredningen framhöll att kriterierna endast bör vara principer och inte några absoluta regler. Enligt utredningen kan det vara befogat att i ett enskilt fall genomföra en kriminali- sering, trots att inte samtliga kriterier är uppfyllda (SOU 2013:38 s. 499).

När det gäller avkriminalisering ansåg utredningen att samma kri- terier som utgångspunkt bör användas (SOU 2013:38 s. 480).

Straffrättsanvändningsutredningens förslag har inte lett till nå- gon åtgärd från lagstiftarens sida.

Frågan om kriterier för kriminalisering har även behandlats i andra sammanhang, bl.a. inom EU under det svenska ordförande- skapet hösten 2009. Europeiska unionens råd antog då slutsatser om modellbestämmelser som vägledning för rådets överläggningar på det straffrättsliga området (dok. 16542/3/09). En av slutsatserna var att straffrättsliga bestämmelser bör införas när de anses vara av stor betydelse för de intressen som ska skyddas och ska som regel enbart användas som en sista utväg.

7.3.3Riktlinjer vid utformningen av sanktionsavgifter

I propositionen om ändring i brottsbalken (ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet), prop. 1981/82:142, behandlade rege- ringen frågan när sanktionsavgifter bör användas och hur de bör vara utformade för att uppfylla rimliga krav på effektivitet och rättssäker- het (prop. 1981/82:142 s. 21). De riktlinjer som regeringen ställde upp behandlades av justitieutskottet och de antogs av riksdagen (bet. 1981/82:JuU53, rskr. 1981/82:328). Riktlinjerna sammanfattas på följande sätt i propositionen:

1.Ett avgiftssystem kan erbjuda en ändamålsenlig lösning i fall där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller speciella svårigheter föreligger att beräkna storleken av den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra fall är när den ekonomiska fördelen av en isolerad överträdelse genomsnittligt sett kan be- dömas som låg, samtidigt som samhällets behov av skydd på det aktuella området är så framträdande att inte bara den ekonomiska fördelen i det särskilda fallet utan redan utsikten till vinst eller besparing bör neutraliseras.

192

SOU 2023:99

Ett bättre och effektivare sanktionssystem behövs

2.Avgifter bör få förekomma endast inom speciella och klart av- gränsade rättsområden. I den mån de används på näringsregle- ringens område bör de vara knutna till särskilda föreskrifter som näringsutövarna har att iaktta i denna egenskap.

3.Bestämmelserna om beräkning av avgiftsbeloppet bör konstrue- ras på sådant sätt att de utgår från ett mätbart moment i den aktuella överträdelsen, en parameter, som gör det möjligt att för- utse och fastställa hur stor avgiften ska bli i det särskilda fallet. Konstruktionen kan vara utformad på ett sådant sätt att den scha- blonmässigt fastställda avgiften kan beräknas genomsnittligt motsvara den uppkomna vinsten vid varje särskild överträdelse. I de fall där det bedöms angeläget att söka neutralisera redan utsik- ten till vinst bör dock hinder inte föreligga mot att låta avgiften utgå enligt grunder som leder till väsentligt högre avgiftsbelopp.

4.Beroende på det aktuella rättsområdets natur bör det särskilt prö- vas om uppsåt eller oaktsamhet ska förutsättas för avgiftsskyldig- het eller om skyldigheten ska bygga på strikt ansvar. För att en konstruktion med strikt ansvar ska vara försvarbar från rättssä- kerhetssynpunkt bör förutsättas att det finns ett starkt stöd för en presumtion om att överträdelser på området inte kan före- komma annat än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Sär- skilda undantag från det strikta ansvaret kan vara nödvändiga även i dessa fall med hänsyn till förhållanden inom avgiftens an- vändningsområde eller till reglernas utformning i övrigt. Sådana undantag bör så långt som möjligt vara preciserade så att det inte föreligger någon tvekan om deras räckvidd.

5.Något hinder bör inte föreligga mot att låta avgiftsregler som i första hand riktas mot juridiska personer och straffrättsliga be- stämmelser riktade mot fysiska personer vara tillämpliga vid sidan av varandra. De subjektiva rekvisiten kan därvid vara annorlunda utformade i de olika systemen – strikt ansvar vid avgift och upp- såt eller oaktsamhet vid straffrättsligt ansvar. Om det rör sig om mindre allvarliga överträdelser, kan den vinsteliminering som uppnås genom avgiften framstå som en fullt tillräcklig åtgärd. Det kan i så fall bli aktuellt att låta införandet av ett avgiftssystem in- nebära att de aktuella gärningarna inte längre är straffbara.

193

Ett bättre och effektivare sanktionssystem behövs

SOU 2023:99

6.Åläggande av avgiftsskyldighet kan i viss utsträckning överläm- nas till de administrativa myndigheter som är verksamma på det aktuella området. I vissa fall är det emellertid lämpligt att över- lämna prövningen till de allmänna domstolarna. Det gäller främst när avgiftsskyldigheten görs beroende av om överträdelsen har skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade på sådant sätt att det finns utrymme för betydande skönsmässiga be- dömningar. I sådana fall kan sakkunniga administrativa myndig- heter ges ställning som initiativtagare till eller part i domstolspro- cessen.

I regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn anges att en sanktionsavgift vid tillsyn bör uppfylla principerna i nyss nämnda proposition (skr. 2009/10:79 s. 46). För att tillgodose de krav som följer av Europakonventionen bör det dessutom finnas en möjlighet att under vissa särskilda förutsättningar underlåta att be- sluta om sanktionsavgift. Det framhålls i skrivelsen att bestämmel- serna i det sjunde protokollet till Europakonventionen om rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger kan behöva uppmärksammas och att ett beslut om sanktionsavgifter måste kunna överklagas.

Regeringen har även under senare tid hänvisat till riktlinjerna vid utformningen av nya sanktionsavgifter (se t.ex. prop. 2019/20:74 s. 139, Fjärde järnvägspaketet, prop. 2021/22:83, s. 415 och Brott mot djur – skärpta straff och ett mer effektivt sanktionssystem, prop. 2021/22:18, s. 37). I sistnämnda proposition anger regeringen att det huvudsakliga skälet för att införa sanktionsavgifter är att uppnå en effektivisering, dvs. att fler regelöverträdelser än i dag ska beivras. Det anförs att sanktionssystemet därför bör bygga på krite- rierna enkelhet, tydlighet, schablonisering och snabb handläggning. Det innebär enligt regeringen att sanktionsavgifter bör komma i fråga för lätt konstaterbara överträdelser för vilka utredningsun- derlaget är begränsat. Av samma skäl bör avgift inte komma i fråga om mer ingående bedömningar behöver göras. Reglerna ska enligt regeringen vara utformade på sådant sätt att det inte finns utrymme för olika tolkningar av dem (prop. 2021/22:18 s. 44).

194

De straffrättsliga sanktionerna

SOU 2023:99

8.2Skärpt straff för narkotikasmuggling i försäljningssyfte

Utredningens förslag: En särskild straffskala införs för narkoti- kasmuggling av normalgraden om narkotikan är avsedd att säljas. Straffskalan ska vara fängelse i lägst sex månader och högst tre år. Narkotikasmuggling som omfattas av den särskilda straffskalan ska inte kunna bedömas som ringa narkotikasmuggling. Förslaget motsvarar det som enligt narkotikastrafflagen gäller i fråga om narkotikabrott av normalgraden.

Skälen för utredningens förslag

Straffet för narkotikabrott som rör försäljning har skärpts

I narkotikastrafflagen regleras ansvaret för olika former av narkoti- kabrott. I 1 § första stycket straffbeläggs under fem punkter olika förfaranden som utgör narkotikabrott om gärningen begås uppsåtli- gen. Enligt bestämmelsen döms den till fängelse i högst tre år som olovligen

1.överlåter narkotika,

2.framställer narkotika som är avsedd för missbruk,

3.förvärvar narkotika som är avsedd för missbruk,

4.anskaffar, bearbetar, förpackar, transporterar, förvarar eller tar annan sådan befattning med narkotika som inte är avsedd för eget bruk, eller

5.innehar, brukar eller tar annan befattning med narkotika.

Den 1 juli 2023 infördes i 1 § andra stycket narkotikastrafflagen en särskild straffskala för sådana narkotikabrott av normalgraden som innebär att gärningsmannen säljer narkotika eller annars befattar sig med narkotika som är avsedd att säljas. Straffskalan är fängelse i lägst sex månader och högst tre år. Samma straffskala infördes i 1 § tredje stycket om gärningsmannen olovligen bjuder ut narkotika till för- säljning, förvarar eller befordrar vederlag för narkotika, förmedlar kontakter mellan säljare och köpare eller företar någon annan sådan

196

SOU 2023:99

De straffrättsliga sanktionerna

åtgärd, om förfarandet är ägnat att främja narkotikahandel. Narko- tikabrott som omfattas av regleringen i 1 § andra eller tredje stycket ska inte kunna bedömas som ringa narkotikabrott. Någon ändring av regleringen om ringa narkotikabrott i 2 § narkotikastrafflagen be- dömdes emellertid inte behövas eftersom den enbart träffar gärning- ar enligt 1 § första stycket (Skärpta straff för brott i kriminella nät- verk, prop. 2022/23:53, s. 113).

Straffskärpningen är ett led i bekämpningen av brott som begås i kriminella nätverk. I propositionen uttalade regeringen att proble- met bör angripas genom ett större antal ändringar av den straffrätts- liga lagstiftningen som sammantaget dels markerar allvaret hos de gärningar som avses, dels ger rättsväsendet utvidgade möjligheter att bekämpa den aktuella typen av kriminalitet. Regeringen påpekade att narkotikahandel är vanligt förekommande i och en central del av de kriminella nätverkens aktiviteter, där narkotikaförsäljningen också utgör en betydande inkomstkälla. Regeringen ansåg mot den bak- grunden att de tidigare straffskalorna för brott kopplade till narko- tikaförsäljning inte motsvarade brottslighetens allvar (se prop. 2022/23:53 s. 33 och 101). Frågan om narkotikabrott som omfattas av den särskilda straffskalan bör kunna bedömas som ringa behand- lades också. Enligt regeringen skulle det undergräva syftet med den skärpta straffskalan om försäljning av små mängder narkotika skulle komma att bedömas som ringa brott (prop. 2022/23:53 s. 113).

Straffskalorna för narkotikabrott och narkotikasmuggling stämmer inte längre överens

Det är förhållandevis vanligt att den som har gjort sig skyldig till narkotikasmuggling enligt smugglingslagen även uppfyller de rekvi- sit som gäller för narkotikabrott enligt narkotikastrafflagen. En all- män princip är att det ena brottet konsumerar det andra om bestäm- melserna har samma kriminalpolitiska grund, vilket bestämmelserna om narkotikabrott och narkotikasmuggling har. I sådana fall bör normalt det strängare straffbudet vara tillämpligt och det mindre all- varliga brottet konsumeras, men vägas in vid bedömningen av brot- tets allvar (se NJA 2013 s. 397, ”Tejpningen”).

Straffskalorna för narkotikasmuggling i 6 § smugglingslagen har tidigare stämt överens med straffskalorna för motsvarande narkoti- kabrott enligt narkotikastrafflagen. Syftet har varit att åstadkomma

197

De straffrättsliga sanktionerna

SOU 2023:99

en enhetlig bedömning av narkotikahantering, oberoende av om den ena eller andra lagen är tillämplig. Lagstiftningen ger viss vägledning i fråga om vilket straffbud som ska tillämpas vid brottskonkurrens. I 1 § andra stycket narkotikastrafflagen finns en hänvisning till straffbestämmelserna i smugglingslagen. Av förarbetena till smugg- lingslagen framgår att hänvisningen får anses markera att det innehav som konstituerar den olaga införseln inte bör föranleda ansvar enligt narkotikastrafflagen utan enbart enligt smugglingslagen (se En ny smugglingslag m.m., prop. 1999/2000:124, s. 112). I 12 och 13 §§ smugglingslagen regleras olovlig befattning med smuggelgods. Brot- tet är enligt 12 § tredje stycket smugglingslagen subsidiärt i förhål- lande till sådan olovlig befattning med narkotika som är straffbelagd i 1 § första stycket 1, 3 eller 4 narkotikastrafflagen eller som motsva- rande oaktsamhetsbrott i 3 a § samma lag. Det innebär att ett förfa- rande som i och för sig är straffbart enligt både 12 § smugglingslagen och de nämnda bestämmelserna i narkotikastrafflagen enbart be- straffas enligt de sistnämnda.

De straffskärpningar som nyligen infördes i fråga om narkotika- brott innebär att straffskalorna för narkotikasmuggling inte längre stämmer överens med straffskalorna för motsvarande brott enligt narkotikastrafflagen. Som nämnts är straffskalan för narkotikabrott av normalgraden som rör försäljning av narkotika fängelse i lägst sex månader och högst tre år. Sådana narkotikabrott ska inte kunna be- dömas som ringa narkotikabrott. Narkotikasmuggling av normalgra- den har fortfarande en straffskala med ett straffminimum om 14 da- gars fängelse och ett straffmaximum om tre års fängelse. Om brottet i något fall skulle bedömas som ringa kan straffet stanna vid böter. Införandet av en särskild straffskala för vissa narkotikabrott har alltså lett till att straffskalan för fullbordad narkotikasmuggling inte är lika sträng för ett fullbordat narkotikabrott som faller under den särskilda straffskalan.

Motsvarande ändring bör införas för narkotikasmuggling

Principerna om ekvivalens och proportionalitet är grundläggande inom straffrätten. De innebär att svårare brott ska straffas strängare än lindrigare brott och att brott som är lika svåra ska straffas lika strängt (se t.ex. En strängare syn på hantering av vapen och explosiva

198

SOU 2023:99

De straffrättsliga sanktionerna

varor, prop. 2019/20:200, s. 51). Regeringen har tidigare uttalat att det är en fördel att bedömningen av det enskilda brottets straffvärde inte blir beroende av om det är narkotikastrafflagen eller smugg- lingslagen som är tillämplig (prop. 1992/93:142 s. 10 och 17).

I förarbetena till de aktuella straffskärpningarna i narkotikastraff- lagen uttalade regeringen följande. Med nuvarande reglering leder försäljning av små mängder narkotika som regel endast till kortare fängelsestraff. Den som vid s.k. gatuförsäljning säljer narkotika till missbrukare bär ofta med sig endast små mängder narkotika. Även om det kan styrkas att en eller flera överlåtelser har ägt rum är det, med hänsyn till den ringa mängden narkotika, vanligt att de utdömda straffen vid konstaterade överlåtelser är förhållandevis låga. Det- samma gäller befattning med mindre mängder narkotika som är av- sedd att säljas. Även i fråga om förfaranden som är ägnade att främja narkotikahandel kan det ifrågasättas om nuvarande straff är propor- tionerliga. Även om det handlar om små mängder vid varje tillfälle utgör försäljningen som sådan verksamhet som leder till mycket ne- gativa konsekvenser för såväl de individer som involveras i den som samhället i stort (prop. 2022/23:53 s. 101).

Narkotikasmuggling är ett led i den narkotikahandel som är en central del av de kriminella nätverkens aktiviteter och är en bety- dande inkomstkälla för dem. Även narkotikasmuggling avser många gånger förhållandevis små mängder narkotika, oavsett om narkoti- kan är avsedd för försäljning. Med nuvarande reglering leder sådan brottslighet till påföljder som är relativt milda. Utredningen anser att samma skäl som talade för en skärpning av straffen för narkoti- kabrott talar för en skärpning av straffen för narkotikasmuggling, när det är fråga om narkotika som är avsedd att säljas. I många fall kan det framstå som en ren slump om en person ertappas med nar- kotika som är avsedd att säljas redan vid ankomsten till landet, och därför åtalas och döms för narkotikasmuggling, eller om narkotika- innehavet upptäcks när personen redan befinner sig i Sverige med narkotikan och därför åtalas och döms för narkotikabrott. I regel måste smuggling till Sverige av narkotika som är avsedd att säljas an- ses vara minst lika klandervärd som att efter införseln inneha samma narkotika i försäljningssyfte. Visserligen ger straffskalan för narko- tikasmuggling utrymme för att vid straffmätningen beakta den skärpta synen på narkotikabrott avseende narkotika som är avsedd att säljas. Skärpta straffskalor för narkotikasmuggling, motsvarande

199

De straffrättsliga sanktionerna

SOU 2023:99

det som gäller i fråga om narkotikabrott, leder dock till större enhet- lighet, förutsebarhet och tydlighet. Principerna om proportionalitet och ekvivalens ska dessutom beaktas inte bara vid domstolens straff- mätning i det enskilda fallet utan även vid lagstiftarens utformning av straffskalorna (se prop. 2019/20:200 s. 51).

Sammanfattningsvis bör den skärpta synen på narkotikabrott som rör försäljning avspeglas även i straffskalan för narkotika- smuggling. På motsvarande sätt som i fråga om narkotikabrott av normalgraden bör det alltså införas en särskild straffskala för narko- tikasmuggling av normalgraden om narkotikan är avsedd att säljas. Regleringen bör tas in genom en ny andra mening i 6 § första stycket smugglingslagen. Narkotikasmuggling som omfattas av den sär- skilda straffskalan bör, av samma skäl som gäller för narkotikabrott, inte kunna bedömas som ringa. Eftersom ringa narkotikasmuggling omfattar gärningar enligt 6 § första stycket bör det föreskrivas att gärningar enligt andra meningen i det stycket inte ska bedömas som ringa narkotikasmuggling. Undantaget bör tas in i en ny andra me- ning i 6 § andra stycket smugglingslagen, där ringa narkotikasmugg- ling regleras. Det innebär att den lagtekniska lösningen skiljer sig något från den reglering som har införts i narkotikastrafflagen.

8.3Smugglingslagen och tullagen bör renodlas

8.3.1Tullbrott har sin naturliga plats i tullagen

Utredningens bedömning: Den nuvarande regleringen i smugg- lingslagen och tullagen bör renodlas.

Skälen för utredningens bedömning

Bakgrund

I smugglingslagen regleras brottstyperna smugglingsbrott, tullbrott och olovlig befattning med smuggelgods. Brottet tullförseelse regle- ras i tullagen. Regleringen beskrivs översiktligt i det följande. En när- mare redovisning finns i avsnitt 4.2.2. Det finns skäl att i samband med den genomgripande översynen av sanktionssystemet på tullom-

200

SOU 2023:99

De straffrättsliga sanktionerna

rådet överväga om regleringen om tullbrott bör placeras i tullagen i stället för i smugglingslagen.

Huvuddragen i den straffrättsliga regleringen

Smugglingslagen är en s.k. blankettstrafflag vilket innebär att den straffsanktionerar en rad olika in- och utförselbestämmelser som finns i andra författningar. Tullagen innehåller bestämmelser som kompletterar tullkodexen och den EU-rättsliga tullagstiftningen i övrigt.

Ansvar för smugglingsbrott regleras i 3–7 §§ smugglingslagen. I huvudsak innebär regleringen att överträdelser av olika in- eller ut- förselregler straffbeläggs. De uppsåtliga brotten betecknas smugg- ling, narkotikasmuggling, vapensmuggling och smuggling av explo- siv vara. Det finns olika gradindelningar av brotten. Om gärningen begås av grov oaktsamhet döms i stället för olovlig införsel eller olovlig utförsel. Straffskalan för normalgraden av huvudbrottet smuggling är böter eller fängelse i högst två år. När det gäller smugg- ling av de särskilda varuslagen är straffskalan strängare.

Ansvar för tullbrott regleras i 8–11 §§ smugglingslagen. Regle- ringen innebär en straffsanktionering av vissa ageranden som ger upphov till fara för att tull, annan skatt eller avgift som beslutas av Tullverket undandras det allmänna. Tullbrott är alltså i likhet med skattebrott enligt 2 § skattebrottslagen utformat som ett s.k. fare- brott. Det uppsåtliga brottet benämns tullbrott. Straffskalan är böter eller fängelse i högst två år eller i ringa fall penningböter. Om brottet är grovt döms för grovt tullbrott. En gärning som begås av grov oaktsamhet benämns vårdslös tullredovisning.

Ansvar för olovlig befattning med smuggelgods och grov olovlig befattning med smuggelgods regleras i 12 och 13 §§ smugglingsla- gen. Regleringen föreskriver straff för den som uppsåtligen tar be- fattning med varor som har varit föremål för smugglingsbrott eller tullbrott. Det krävs alltså ett konstaterat förbrott av sådant slag. Straffskalan för olovlig befattning med smuggelgods är böter eller fängelse i högst två år.

Försök, förberedelse och stämpling till de nämnda brotten straff- beläggs i 14 § smugglingslagen. I 15 § föreskrivs att den som gör en frivillig rättelse inte ska dömas för brott. I 31 § smugglingslagen

201

De straffrättsliga sanktionerna

SOU 2023:99

finns det en åtalsprövningsregel som bl.a. föreskriver att åtal för tull- brott, ringa tullbrott, försök till tullbrott eller vårdslös tullredovis- ning som kan leda till att tulltillägg påförs bara får väckas om det är påkallat av särskilda skäl. Regleringen gäller även talan om förver- kande enligt 16 § smugglingslagen.

Ansvar för tullförseelse regleras i 5 kap. 2–4 §§ tullagen. Det huvudsakliga tillämpningsområdet är att någon bryter mot en före- skrift i tullagstiftningen. Även vissa andra överträdelser straffbe- läggs. Exempelvis döms den för tullförseelse som bryter mot anmäl- nings- eller redovisningsskyldighet enligt regleringen om kontanta medel som förs in i eller ut ur EU eller mot vissa beslut som Tull- verket har meddelat med stöd av tullagstiftningen. En förutsättning är att gärningen begås uppsåtligen eller av oaktsamhet. Straffet för tullförseelse är böter. Allmänt åtal för tullförseelse får väckas endast efter Tullverkets medgivande.

Det finns skäl som talar för att flytta reglerna om tullbrott till tullagen

Under utredningstiden har frågan väckts om regleringen om tull- brott bör flyttas från smugglingslagen till tullagen. Det finns flera skäl som talar för det. Som redan nämnts föreskrivs det i artikel 42.1 i tullkodexen att medlemsstaterna ska fastställa sanktioner för över- trädelser av tullagstiftningen. Tullbrott sanktionerar vissa överträ- delser av tullkodexen och de bestämmelser som har meddelats med stöd av den. Huvudfallet omfattar att någon uppsåtligen underlåter att anmäla en vara till tullbehandling, lämnar en oriktig uppgift vid tullbehandling eller underlåter att lämna en föreskriven uppgift vid tullbehandling och därigenom ger upphov till fara för att tull, annan skatt eller avgift undandras det allmänna. Bestämmelserna om tull- brott har mot den bakgrunden en naturlig placering i tullagen, som innehåller kompletterande bestämmelser till tullkodexen. Tullbrott kan vidare sägas ha ett annat skyddsintresse än smugglingsbrott, som sanktionerar överträdelser av nationella förbud mot eller villkor för införsel eller utförsel. Dessutom finns det redan en bestämmelse i tullagen – den om tullförseelse – som straffbelägger överträdelser av tullagstiftningen. Ansvar för tullförseelse kan aktualiseras vid över- trädelser av tullagstiftningen som inte omfattas av regleringen om tullbrott. En överflyttning av bestämmelserna om tullbrott från

202

SOU 2023:99

De straffrättsliga sanktionerna

smugglingslagen till tullagen skulle tydliggöra att regleringen om tullförseelse kompletterar den om tullbrott. Det tullrättsliga sank- tionssystemet skulle på det sättet bli mer enhetligt, lättöverskådligt och förutsebart. Det gäller särskilt som de administrativa sanktio- nerna på området också regleras i tullagen. En tydligare reglering ökar rättssäkerheten för enskilda och underlättar för dem som ska tillämpa den. Det bör tilläggas att skattebrottslagen innehåller be- stämmelser om både skattebrott och skatteförseelse, som är den ringa formen av det brottet.

Andra skäl talar för att ha kvar reglerna i smugglingslagen

Det finns också skäl som talar för att regleringen om tullbrott även fortsättningsvis bör finnas i smugglingslagen. I förarbetena till smugglingslagen anges att lagen bör innehålla straffbestämmelser för i princip all införsel eller utförsel som görs i strid med något förbud eller villkor. Det framhålls att straffsystemet på det sättet blir över- skådligt och konsekvent (prop. 1999/2000:124 s. 67). Det finns mot den bakgrunden en viss risk att den straffrättsliga regleringen om införsel och utförsel av varor blir mer splittrad om bestämmelserna om tullbrott flyttas till tullagen. Den problematiken framstår emel- lertid inte som avgörande. Utredningen har i delbetänkandet (SOU 2022:48) föreslagit att de nuvarande bestämmelserna i smugglingsla- gen om förundersökning och tvångsmedel ska flyttas till den nya lag som utredningen föreslår, tullbefogenhetslagen. Befogenhetsregle- ringen i den lagen föreslås gälla inte bara för brotten i smugglingsla- gen utan även för ett antal andra brott som ingår i Tullverkets brotts- bekämpande verksamhet. När en samlad befogenhetsreglering införs i en annan lag finns det inte samma starka skäl att ha kvar regleringen om tullbrott i smugglingslagen.

Det bör även påpekas att det finns en koppling mellan tullbrott och brottet olovlig befattning med smuggelgods, som också regleras i smugglingslagen. Som nämnts är det en förutsättning för det sist- nämnda brottet att det finns ett förbrott i form av ett konstaterat smugglingsbrott eller tullbrott. Det finns en risk att kopplingen mel- lan tullbrott och olovlig befattning med smuggelgods blir mindre tydlig om bestämmelserna om tullbrott flyttas till tullagen medan bestämmelserna om olovlig befattning med smuggelgods finns kvar

203

De straffrättsliga sanktionerna

SOU 2023:99

i smugglingslagen. Som utredningen återkommer till i det följande är det emellertid möjligt att åstadkomma samma tydlighet även om regleringen om tullbrott flyttas till tullagen.

Om tullbrotten flyttas renodlas regleringen

Det finns betydande fördelar med att flytta regleringen om tullbrott från smugglingslagen till tullagen. Vid en samlad bedömning anser utredningen att en sådan förändring leder till en tydligare och mer lättöverskådlig lagstiftning och därför bör genomföras. Tullbrotten har sin naturliga plats i tullagen. De nackdelar som förändringen ris- kerar att föra med sig framstår inte som avgörande. En sådan renod- ling av smugglingslagen kräver emellertid vissa kompletterande be- stämmelser i tullagen.

8.3.2Regleringen om tullbrott flyttas till tullagen

Utredningens förslag: De nuvarande bestämmelserna om tull- brott flyttas från smugglingslagen till tullagen utan några änd- ringar i sak. En ny brottstyp – olovlig befattning med tullpliktig vara och grovt sådant brott – införs i tullagen. Regleringen mot- svarar smugglingslagens bestämmelser om olovlig befattning med smuggelgods och grov olovlig befattning med smuggelgods när förbrottet består av ett tullbrott.

Tullbrott som är att bedöma som ringa ska ha den särskilda beteckningen ringa tullbrott.

Definitionen av uttrycket tullbehandling i tullagen utvidgas.

Skälen för utredningens förslag

Regleringen om tullbrott bör flyttas till tullagen

Mot bakgrund av det som sagts i det föregående bör regleringen om tullbrott i 8–11 §§ smugglingslagen flyttas till tullagen. Bestämmel- serna bör placeras i anslutning till övriga bestämmelser om sank- tioner, före regleringen om tullförseelse. Strukturen i tullagen be- handlas vidare i avsnitt 16.3.

204

SOU 2023:99

De straffrättsliga sanktionerna

Det krävs i allt väsentligt inga ändringar i sak i de bestämmelser som flyttas över. Den ringa formen av tullbrott bör emellertid ges en egen brottsbeteckning. Det motsvarar de förändringar som har genomförts beträffande ringa narkotikabrott och ringa narkotika- smuggling. Att de brotten har getts egna brottsbeteckningar har mo- tiverats med värdet av tydlighet i rättstillämpningen och fördelarna med att det klart framgår av domslutet vilket brott en tilltalad har dömts för. Till det kommer betydelsen av enhetlighet i fråga om sär- skilda brottsrubriceringar i respektive författning (Synnerligen gro- va narkotikabrott, prop. 2015/16:111, s. 34 f.) Samma argument gör sig gällande i fråga om tullbrott som är ringa. Det brottet bör därför ges den särskilda brottsbeteckningen ringa tullbrott.

För att säkerställa att regleringen om tullbrott förblir densamma som i dag bör smugglingslagens bestämmelser om försök, förbere- delse och stämpling och om frivillig rättelse ha motsvarigheter i tull- lagen. Den nya brottsbeteckningen ringa tullbrott föranleder över- väganden om kriminalisering av osjälvständiga brottsformer (jfr prop. 2015/16:111 s. 35). Genom att det inte finns någon särskild brottsbeteckning för det brottet i dag omfattas även den ringa for- men av tullbrott av bestämmelsen om straffansvar för försök i 14 § smugglingslagen. Frågan är emellertid om det finns något faktiskt behov av en sådan kriminalisering. Det är för det första fråga om ett brott som enbart förskyller penningböter, vilket innebär att det har ett mycket lågt straffvärde. För det andra är det fråga om ett fare- brott. En jämförelse kan då göras med skatteförseelse, som är den ringa formen av skattebrott. Skatteförseelse, som har en strängare straffskala än ringa tullbrott, är inte straffbart på försöksstadiet. Det har inte heller framkommit några exempel på företeelser som skulle behöva straffsanktioneras på det tidiga stadiet. Mot den bakgrunden ser utredningen inget behov av att föreskriva att försök till ringa tull- brott ska vara straffbart.

Regleringen om åtalsprövning bör såvitt avser tullbrott flyttas till tullagen. Bestämmelsen bör dock anpassas efter att en ny sanktions- avgift föreslås ersätta regleringen om tulltillägg. Utredningen åter- kommer till åtalsprövningsregeln i avsnitt 10.3. Det bör tas in en be- stämmelse i tullagen som anger att smugglingslagens bestämmelser om förverkande ska gälla för varor som har varit föremål för tull- brott.

205

De straffrättsliga sanktionerna

SOU 2023:99

Det behövs ingen särskild bestämmelse om centraliserad klarering

Tullbrott enligt 8 § första stycket smugglingslagen förutsätter att någon, i samband med att en vara förs in till det svenska tullområdet, underlåter att anmäla varan till tullbehandling eller vid tullbehand- lingen lämnar en oriktig uppgift eller underlåter att lämna en före- skriven uppgift. I 8 § tredje stycket smugglingslagen föreskrivs att om en tulldeklaration ges in i ett annat EU-land med stöd av ett till- stånd för centraliserad klarering gäller första stycket sådana uppgif- ter som avses i 2 kap. 2 a § andra stycket tullagen. Det innebär att tullbrott omfattar sådana uppgifter som lämnas i en tulldeklaration i ett annat EU-land med stöd av ett tillstånd för centraliserad klare- ring och som Tullverket behöver för att kunna besluta om skatten. Det kan ifrågasättas om regleringen i 8 § tredje stycket smugglings- lagen behövs när regleringen om tullbrott flyttas till tullagen.

Bakgrunden är att det enligt artikel 179 i tullkodexen i vissa fall är möjligt att lämna tulldeklaration till tullmyndigheten i ett annat EU-land när en vara importeras till Sverige. Det kallas centraliserad klarering. Ett företag som har tillstånd för centraliserad klarering kan på motsvarande sätt i vissa fall lämna tulldeklaration till Tullver- ket för varor som ska importeras till ett annat EU-land. För att ett företag ska kunna ansöka om tillstånd för centraliserad klarering som omfattar import av varor till Sverige krävs bl.a. att företaget har status som godkänd ekonomisk aktör för tullförenklingar och att företaget är registrerat för mervärdesskatt i Sverige. Om en tullde- klaration vid import till Sverige lämnas i ett annat EU-land med stöd av ett tillstånd för centraliserad klarering uppkommer tullskulden i det landet i stället för i Sverige. Undandragande av tull ska då han- teras av det landet. Skyldighet att betala mervärdesskatt och punkt- skatter uppkommer emellertid i Sverige och ska därför hanteras här (Ändrat alkoholskattedirektiv och vissa andra ändringar, prop. 2021/22:23, s. 78).

Den 1 januari 2022 infördes ändringar i bl.a. tullagen och smugg- lingslagen i syfte att anpassa lagstiftningen till möjligheten att an- vända centraliserad klarering (se prop. 2021/22:23 s. 45 f.). Numera föreskrivs i 2 kap. 2 a § första stycket tullagen att skatten ska fast- ställas av Tullverket genom ett särskilt beslut i de fall där en tulldek- laration för varor för vilka skatt ska tas ut enligt 2 kap. 1 § första stycket har getts in i ett annat EU-land med stöd av ett tillstånd för

206

SOU 2023:99

De straffrättsliga sanktionerna

centraliserad klarering. Enligt 2 kap. 2 a § andra stycket tullagen ska de uppgifter som ska lämnas i tulldeklarationen i det andra EU-lan- det och som Tullverket behöver för att kunna besluta om skatten, anses ha getts in till Tullverket när de togs emot av det andra landets behöriga myndighet. Det framhålls i förarbetena att oriktiga upp- gifter i tulldeklarationen kan leda till exempelvis tulltillägg (se prop. 2021/22:23 s. 51).

Förslaget om att regleringen om tullbrott flyttas till tullagen in- nebär att 2 kap. 2 a § andra stycket tullagen blir tillämplig även utan en bestämmelse som motsvarar 8 § tredje stycket smugglingslagen. Den bestämmelsen bör alltså inte flyttas till tullagen. Det innebär inte någon ändring i sak.

En ny brottstyp i tullagen

Olovlig befattning med smuggelgods och grov olovlig befattning med smuggelgods enligt 12 och 13 §§ smugglingslagen förutsätter som nämnts ett konstaterat förbrott, som kan vara ett tullbrott. Det är angeläget att kopplingen mellan brotten fortsätter att vara tydlig när regleringen om tullbrott flyttas till tullagen. En möjlighet är att ta in en bestämmelse i tullagen som hänvisar till regleringen i smugg- lingslagen om olovlig befattning med smuggelgods. Det finns emel- lertid en risk att sambandet mellan brotten inte blir tillräckligt tyd- ligt med en sådan lösning. Ett bättre alternativ är att en ny brottstyp, som har en tydlig koppling till tullbrott som förbrott, införs i tull- lagen. Det nya brottet bör lämpligen benämnas olovlig befattning med tullpliktig vara. I sak bör regleringen motsvara brottstypen olovlig befattning med smuggelgods när förbrottet består av ett tullbrott. Två nya brott – olovlig befattning med tullpliktig vara och grov olovlig befattning med tullpliktig vara – bör alltså införas. Då de nya brotten motsvarar det som gäller i dag innebär regleringen inte någon nykriminalisering.

Det föreskrivs i 12 § tredje stycket smugglingslagen att ansvar för olovlig befattning med smuggelgods inte ska dömas ut om gärningen är belagd med straff enligt vissa bestämmelser i narkotikastrafflagen, vapenlagen eller lagen om brandfarliga och explosiva varor. Regle- ringen innebär att det i första hand är ansvar för narkotikabrott som aktualiseras om någon exempelvis överlåter insmugglad narkotika.

207

De straffrättsliga sanktionerna

SOU 2023:99

Först om det inte är aktuellt att döma till ansvar för det brottet kan ansvar för olovlig befattning med smuggelgods komma i fråga. Bak- grunden till regleringen är att det är vanligt att narkotika, vapen och brandfarliga eller explosiva varor som påträffas inne i landet har varit föremål för smuggling. Det behövs därför en reglering som anger vilken straffbestämmelse som ska ha företräde. Frågan är om en motsvarande bestämmelse behövs i regleringen om olovlig befatt- ning med tullpliktig vara. Utredningen bedömer att ansvar för nar- kotikabrott, vapenbrott eller brott mot lagen om brandfarliga och explosiva varor mycket sällan – om någonsin – kommer att aktuali- seras om förbrottet är ett tullbrott. I praktiken kommer ansvar för olovlig befattning med tullpliktig vara inte att vara ett relevant brott att utreda om exempelvis narkotika påträffas inne i landet. Utred- ningen bedömer mot den bakgrunden att det inte behövs någon motsvarande bestämmelse i regleringen om olovlig befattning med tullpliktig vara.

Försök, förberedelse och stämpling till grov olovlig befattning med smuggelgods är straffbelagt enligt 14 § smugglingslagen. Det bör tas in en motsvarande bestämmelse i tullagen som kriminaliserar försök, förberedelse och stämpling till grov olovlig befattning med tullpliktig vara.

Uttrycket ”landet”

Det är en förutsättning för både smugglingsbrott och tullbrott att en vara har förts in till eller ut ur landet. Med det avses enligt 2 § första stycket smugglingslagen att varan har förts över gränsen för svenskt territorium. Motsvarande bör gälla när regleringen om tull- brott flyttas till tullagen. I den lagen används uttrycket ”det svenska tullområdet” i stället för ”landet”. Enligt definitionen i 1 kap. 3 § första stycket tullagen avses emellertid samma sak, dvs. svenskt ter- ritorium. När regleringen om tullbrott flyttas till tullagen bör den anpassas språkligt till den begreppsapparat som används i den lagen. Uttrycket ”det svenska tullområdet” bör alltså användas i stället för ”landet”. Det innebär inte någon ändring i sak.

208

SOU 2023:99

De straffrättsliga sanktionerna

Uttrycket ”tullbehandling”

En annan fråga gäller uttrycket tullbehandling, som förekommer i regleringen om såväl smugglingsbrott som tullbrott. Ansvar för smuggling enligt 3 § smugglingslagen förutsätter exempelvis i hu- vudfallet att någon i samband med införsel till Sverige uppsåtligen underlåter att anmäla en vara, som omfattas av ett förbud eller villkor för införsel, till tullbehandling. För ansvar för tullbrott enligt 8 § smugglingslagen krävs i huvudfallet att någon uppsåtligen underlåter att anmäla en vara till tullbehandling, lämnar en oriktig uppgift vid tullbehandling eller underlåter att lämna en föreskriven uppgift vid tullbehandling.

Med tullbehandling avses enligt 2 § andra stycket 4 smugglings- lagen det som föreskrivs i tullagstiftningen om att en vara ska läggas upp på en anläggning för tillfällig lagring, hänföras till ett tullförfa- rande eller återexporteras eller åtgärder enligt 3 kap. 1 § tullagen, när varan förs in till eller ut från landet. I delbetänkandet har utred- ningen föreslagit att hänvisningen i bestämmelsen ska ändras som en följd av ett av utredningens övriga förslag. Språkliga justeringar har också föreslagits (se SOU 2022:48 s. 159 och 997).

Eftersom utredningen nu föreslår att regleringen om tullbrott ska flyttas från smugglingslagen till tullagen bör det införas en definition av begreppet tullbehandling även i tullagen.

Tullverket har fört fram att begreppet tullbehandling bör omfatta varor som ska vara i tillfällig lagring, oavsett om varorna ska förvaras i en anläggning för tillfällig lagring eller på en annan anvisad eller godkänd plats. Varor i tillfällig lagring kan enligt artikel 147 i tullko- dexen antingen förvaras i en anläggning för tillfällig lagring eller, om det är berättigat, på någon annan plats som anvisats eller godkänts av tullmyndigheterna. När varorna kommer till anläggningen för till- fällig lagring eller till den anvisade eller godkända platsen uppstår en skyldighet att anmäla varans ankomst och lämna en deklaration för tillfällig lagring (artiklarna 139, 144 och 145 i tullkodexen). Dagens definition av uttrycket tullbehandling innebär att den som ska för- vara varor i tillfällig lagring på en annan anvisad eller godkänd plats än i en anläggning för tillfällig lagring inte kan dömas för smuggling eller tullbrott om han eller hon exempelvis underlåter att anmäla va- rans ankomst.

209

De straffrättsliga sanktionerna

SOU 2023:99

Uttrycket ”läggas upp på en anläggning för tillfällig lagring” er- satte det tidigare uttrycket ”läggas upp på ett tillfälligt lager” som en anpassning till regleringen i tullkodexen och den nuvarande tullagen (prop. 2015/16:79 s. 212). Skälet till att regleringen omfattar en vara som ska läggas upp på en anläggning för tillfällig lagring men inte på en annan anvisad eller godkänd plats framgår inte av förarbetena. Den rimliga ordningen – som också torde ha varit lagstiftarens avsikt

–bör vara att alla varor som är i tillfällig lagring ska omfattas av be- greppet tullbehandling. Det bör därför tydliggöras i lagstiftningen. Det innebär en viss, mindre utvidgning av det straffbara området.

För att göra uttrycket tullbehandling tydligare bör det även göras ytterligare språkliga och redaktionella justeringar i regleringen.

8.4Regleringen om tullförseelse behöver inte ändras

Utredningens bedömning: Regleringen om tullförseelse behö- ver inte ändras i sak.

Skälen för utredningens bedömning

En straffbestämmelse med ett brett användningsområde

Under utredningstiden har frågan väckts om regleringen om tullför- seelse behöver ändras. Enligt 5 kap. 2 § första stycket 1 tullagen döms den som bryter mot en föreskrift i tullagstiftningen för tull- förseelse till böter. Det gäller även den som bryter mot vissa skyl- digheter i bl.a. förordningen (EU) 2018/1672, där kontroll av kon- tanta medel som förs in i eller ut ur EU regleras. Enligt 5 kap. 2 § andra stycket tullagen döms den till böter som bryter mot vissa be- slut som Tullverket har meddelat med stöd av tullagstiftningen. An- svar för tullförseelse förutsätter uppsåt eller oaktsamhet. I ringa fall ska det enligt tredje stycket inte dömas till ansvar. Ansvar för brottet kan enligt 5 kap. 3 § tullagen inte komma i fråga vid överträdelser som leder till straffrättsligt ansvar enligt brottsbalken, smugglings- lagen eller terroristbrottslagen. Det föreskrivs vidare i 5 kap. 4 § tullagen att allmänt åtal för tullförseelse bara får väckas efter Tull- verkets medgivande. Det är alltså mindre allvarliga överträdelser som leder till ansvar för tullförseelse. Normalt döms ansvar ut genom att

210

SOU 2023:99

De straffrättsliga sanktionerna

en tullåklagare utfärdar ett strafföreläggande som godkänns av den som har gjort sig skyldig till överträdelsen.

Straffbestämmelsen om tullförseelse är brett utformad (”bryter mot en föreskrift i tullagstiftningen”). Det skulle kunna ifrågasättas om det är tillräckligt tydligt vad som inryms i det straffbara området. Regleringen fick sin nuvarande lydelse när tullagen (2000:1281), som trädde i kraft år 2001, infördes. Det konstaterades i förarbetena att bestämmelsen täcker alla de fall där någon bryter mot en föreskrift i tullagstiftningen (En ny tullag, prop. 1999/2000:126, s. 159). Till- lämpningsområdet kommenterades inte närmare i propositionen till den nu gällande tullagen (prop. 2015/16:79 s. 193). Med tullagstift- ning avses enligt 1 kap. 3 § första stycket tullagen såväl EU:s tullag- stiftning som svenska tullförfattningar. Av artikel 5.2 i tullkodexen framgår att EU:s tullagstiftning omfattar både tullkodexen och den reglering för att komplettera eller genomföra den som har antagits på unionsnivå eller nationell nivå, Gemensamma tulltaxan, den lag- stiftning som fastställer ett unionssystem för tullbefrielser och in- ternationella avtal som innehåller tullbestämmelser i den mån de är tillämpliga i unionen. Svenska tullförfattningar omfattar bl.a. tulla- gen och tullförordningen.

Straffbestämmelser ska vara tydliga och förutsebara

Det regelverk som avses i bestämmelsen om tullförseelse är alltså mycket omfattande och svårt att överblicka. En grundläggande prin- cip är att kriminalisering ska präglas av legalitet och förutsebarhet. Straffbestämmelser måste ges ett sådant innehåll att det blir möjligt för enskilda att undvika att göra sig skyldiga till straffbara gärningar och att påföljden vid en överträdelse i någon mån går att förutse (prop. 1994/95:23 s. 53). Tullverket har påpekat att straffbestäm- melsen i praktiken används främst när lastbilschaufförer eller andra gör sig skyldiga till mindre allvarliga överträdelser i samband med gränspassage. Det kan exempelvis handla om att de varor som har deklarerats inte stämmer överens med varorna i lasten eller att skyl- digheten att anmäla varorna inte har efterlevts. Straffbestämmelsen används också vid otillåten utförsel av kontanta medel.

En viktig fråga är om alla typer av överträdelser av tullagstift- ningen, utom de som är ringa, är så klandervärda att det är rimligt att

211

De straffrättsliga sanktionerna

SOU 2023:99

de är straffbelagda. De kriterier för kriminalisering som redovisats i avsnitt 7.3.2 innebär att det beteende som kriminaliseras verkligen bör vara straffvärt.

Mot den bakgrunden finns det anledning att diskutera om regle- ringen om tullförseelse bör avgränsas så att den bara straffbelägger vissa – tillräckligt klandervärda – överträdelser av tullagstiftningen. Det skulle innebära en avkriminalisering av vissa felaktiga beteenden som i dag inryms i uttrycket ”överträdelse av tullagstiftningen”. Det främsta syftet med en sådan förändring skulle vara att tydliggöra vilka överträdelser som kan leda till ansvar för tullförseelse. Med en sådan avgränsning skulle straffbestämmelsen bli tydligare och mer förutsebar. Det skulle också bli lättare att avgöra i vilka fall det är rimligt att en överträdelse av tullagstiftningen leder till att brottsbe- kämpande resurser används.

Den nuvarande bestämmelsen fyller en viktig funktion

Starka skäl talar emellertid mot att avgränsa den aktuella straffbe- stämmelsen. En anledning är att det åligger Sverige enligt artikel 42 i tullkodexen att ha sanktioner vid överträdelser av tullagstiftningen. Den regleringen är inte begränsad till vissa typer av överträdelser. Det talar för att det även i fortsättningen bör finnas en sanktion som kan tillämpas oavsett vilken överträdelse av tullagstiftningen som det rör sig om. I avsnitt 9.3 föreslår utredningen att fler överträdelser än i dag ska kunna sanktioneras med en administrativ avgift. Som ut- redningen återkommer till i det avsnittet bör den föreslagna sank- tionsavgiften emellertid inte omfatta överträdelser av tullagstift- ningen generellt. Förslaget om en ny sanktionsavgift omfattar därför bara vissa typer av klandervärda beteenden. Ett annat skäl mot att ändra den aktuella straffbestämmelsen är att den har setts över vid flera tillfällen utan att den mött några invändningar, senast när den nuvarande tullagen infördes (se prop. 2015/16:79 s. 140 f.). Det bör vidare påpekas att regleringen redan i dag avgränsas genom att det krävs uppsåt eller oaktsamhet för att någon ska dömas för tullförse- else. Utredningen bedömer mot den bakgrunden att straffbestäm- melsen har ett tillräckligt avgränsat tillämpningsområde och får an- ses vara tillräckligt tydlig. Eftersom straffansvar inte kan komma i fråga i ringa fall – och eftersom allmänt åtal förutsätter Tullverkets

212

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

Tullproceduren fyller flera angelägna syften

Den tullprocedur som beskrivits i kapitel 3 fyller en rad angelägna syften, utöver att tull, andra skatter och avgifter ska kunna tas ut. Av avsnitt 3.1.2 framgår att tullproceduren vid import bl.a. syftar till att säkerställa att importkvoter inte överskrids, att säkerhet upprätthålls och att förbud och restriktioner som avser att skydda miljön eller människors och djurs hälsa efterlevs. Vid export syftar proceduren bl.a. till att säkerställa att förbud och restriktioner vid utförsel av varor efterlevs, exempelvis i fråga om miljöfarligt avfall, och att sanktioner som beslutats mot andra länder upprätthålls. Det är där- för viktigt att de olika stegen i tullproceduren följs.

Tullverket har i uppdrag att övervaka och kontrollera trafiken till och från Sverige så att bestämmelser om införsel och utförsel av va- ror följs. Det handlar bl.a. om att se till att tull och andra skatter och avgifter betalas och att varor inte förs in i eller ut ur landet i strid med förbud mot eller villkor för införsel eller utförsel. Att förebygga och motverka brottslighet i samband med införsel och utförsel av varor är också en del av myndighetens uppdrag. Tullverkets kontrol- ler leder inte sällan fram till att misstänkt brottslighet upptäcks, t.ex. smuggling av vapen, explosiva varor eller narkotika.

Ökad utrikeshandel innebär stora utmaningar

Sedan regleringen om tulltillägg infördes har utrikeshandeln ökat kraftigt. Statistiska centralbyråns (SCB) statistik visar att Sverige år 2022 importerade varor till ett värde av cirka 2 045 miljarder kronor, vilket var en ökning i förhållande till år 2021. Omkring 37 procent av importen var från tredjeland. Under samma år exporterades varor från Sverige till ett värde av cirka 1 999 miljarder kronor. Även det var en ökning i förhållande till året dessförinnan. Omkring 46 pro- cent av exporten var till tredjeland.1 Sverige är alltså ett handelsbero- ende land. Den ökade utrikeshandeln har bidragit till att Sveriges ekonomi har kunnat växa men innebär samtidigt stora utmaningar. Varuflödet in i och ut ur landet är numera konstant.

Vid den yttre gränsen bygger Tullverkets kontrollverksamhet i stor utsträckning på de deklarationer som ges in till myndigheten.

1Varuimport och varuexport. Totala värden efter handelspartner, bortfallsjusterat. År 1998– 2022. (scb.se).

216

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

År 2022 gavs omkring 7,5 miljoner importdeklarationer och 6 mil- joner exportdeklarationer in till Tullverket. Merparten av deklara- tionerna klareras automatiskt. Av Tullverkets årsredovisning för år 2022 framgår att andelen automatiskt klarerade import- och export- deklarationer var 94,2 procent, vilket var en ökning i förhållande till tidigare år (Årsredovisning 2022 s. 30). Av de deklarationer som ges in är det alltså bara en liten andel som kontrolleras. I regel innebär kontrollen en granskning av att uppgifterna i deklarationen stämmer överens med frakthandlingar, fakturor och andra styrkande hand- lingar. Fysiska kontroller av varorna utförs relativt sällan. Det är mot den bakgrunden av stor vikt att de uppgifter som lämnas i en dekla- ration är riktiga och fullständiga. De sanktioner som står till buds bör utgöra ett effektivt medel för att främja noggrannhet och efter- levnad av tullagstiftningen.

De nuvarande sanktionerna är inte tillräckliga

Tullverket har framhållit att slarv och bristande regelefterlevnad är relativt utbredd. Det riskerar att leda till att tull eller annan skatt inte tas ut med korrekt belopp, att ändamålen med tullproceduren även i övrigt går förlorade och att Tullverket inte får någon möjlighet att kontrollera de varor som förs in i eller ut ur landet. Dessutom leder slarv och bristande regelefterlevnad ofta till onödigt merarbete för Tullverket.

Problembeskrivningen i avsnitt 6.2 tydliggör att dagens sanktio- ner dels inte träffar allt som borde sanktioneras, dels inte alltid är så effektiva, avskräckande och ändamålsenliga som vore önskvärt. Flera av problemen hör ihop med hur regleringen om tulltillägg är utfor- mad. En överträdelse av deklarationsskyldigheten kan exempelvis inte sanktioneras vid export av varor eller vid import av varor när tullsatsen är noll procent (se avsnitt 6.2.3). Ett annat exempel är att en överträdelse av tullbestämmelser som lett till en tullskuld inte kan sanktioneras med tulltillägg, om den gäldenär som ansvarat för över- trädelsen inte varit skyldig att ge in en skriftlig eller elektronisk tull- deklaration (se avsnitt 6.2.1). Vidare kan en överträdelse som begåtts av någon annan än den som är gäldenär för en tullskuld inte leda till tulltillägg för den som har gjort felet (se avsnitt 6.2.1). Som nämnts i avsnitt 6.2.2 är det ofta svårt att göra någon straffrättsligt ansvarig

217

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

för överträdelserna, särskilt när det är fråga om mindre allvarliga brott. Det kan exempelvis vara svårt att bevisa att en överträdelse har begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet, vilket är en förutsättning för straffrättsligt ansvar.

Företrädare för näringslivet har lyft fram att tullregleringen är komplex och att det därför kan vara svårt för företagen att göra rätt. Ett sanktionssystem som även träffar enstaka, mindre allvarliga, överträdelser kan enligt dem utgöra ett hinder mot den lagliga inter- nationella handeln (se avsnitt 6.3).

Det är naturligtvis viktigt att tillämpningen av tullagstiftningen inte ställer upp onödiga hinder. För dem som ska följa tullagstift- ningen måste emellertid risken att drabbas av en sanktion upplevas som reell, för att fungera handlingsdirigerande. Att överträdelser kan sanktioneras är därför en förutsättning för att upprätthålla för- troendet för regelverket och för att tullproceduren ska fungera på avsett sätt. Utredningen bedömer att behovet av att effektivt beivra överträdelser av tullagstiftningen inte tillgodoses i tillräcklig ut- sträckning i dag. Ett mer effektivt sanktionssystem behövs alltså.

Vid utformningen av sanktionssystemet bör hänsyn tas till en rad olika faktorer. Det är då viktigt att även beakta förutsättningarna för företag som bedriver laglig internationell handel. Utredningen åter- kommer till det.

Bör reglerna om tulltillägg ersättas med en ny sanktionsavgift?

En möjlig lösning är att regleringen om tulltillägg ändras så att den bättre möter de behov som finns på tullområdet. Eventuellt kan det kombineras med en ny form av sanktionsavgift. För en sådan lösning talar att regleringen om tulltillägg är väl inarbetad och att det fortfa- rande kan finnas behov av en administrativ sanktionsavgift som be- stäms i förhållande till den tull eller annan skatt som har undandra- gits staten. En sådan förändring skulle emellertid kräva omfattande justeringar. Regleringen om tulltillägg har utformats med bestäm- melserna om skattetillägg som förebild och i förhållande till äldre tullrättslig reglering. Även om regelverket omarbetas och byggs ut är det tveksamt om det kan ändras på ett sådant sätt att det fullt ut kan anpassas till dagens behov på tullområdet. Det framstår dess- utom som komplicerat att komma till rätta med alla de svårigheter

218

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

i fråga om tulltillägg som har redovisats i kapitel 6. Utöver det som lyfts fram där har det ifrågasatts om alla bestämmelserna om tulltill- lägg verkligen behövs. Det har exempelvis påpekats att 5 kap. 8 § tullagen, som avser tulltillägg när tull har fastställts på skälig grund, knappast tillämpas. Detsamma gäller 5 kap. 10 § tullagen som avser tulltillägg när någon förfogat över en vara som hänförts till förfaran- det för övergång till fri omsättning i strid mot en föreskriven förut- sättning för återbetalning eller eftergift av tull. Vidare har frågan väckts om bestämmelserna stämmer överens med regleringen i tull- kodexen och den EU-rättsliga tullagstiftningen i övrigt.

Mot den bakgrunden bör en annan lösning väljas. Utredningen bedömer att det bästa sättet att åstadkomma ett effektivt, avskräck- ande och proportionerligt sanktionssystem är att regleringen om tulltillägg ersätts med en ny administrativ sanktionsavgift. En sådan reglering kan fullt ut anpassas efter dagens behov på tullområdet.

Finns det skäl att avvika från regleringen på skatteområdet?

När regleringen om tulltillägg infördes var utgångspunkten att sank- tionen skulle utformas i så nära överensstämmelse som möjligt med bestämmelserna om skattetillägg (prop. 1985/86:41 s. 17). Ambitio- nen har även därefter varit att hålla ihop sanktionssystemen (Ett nytt system för skattebetalningar, m.m., prop. 1996/97:100, s. 489 f. och prop. 2010/11:165 s. 493). När bestämmelserna om skattetillägg och tulltillägg reformerades år 2003 uttalades att avgifterna så långt det är sakligt motiverat bör behålla samma grundläggande struktur även i fortsättningen (prop. 2002/03:106 s. 195 f.).

En ny sanktionsavgift på tullområdet som omfattar andra över- trädelser av tullagstiftningen än sådana som leder till undandragen tull eller skatt avviker från det som gäller på skatteområdet. Det bör därför övervägas om det är motiverat att göra en sådan avvikelse.

Det har i tidigare förarbeten noterats att det finns skillnader mel- lan systemen med tulltillägg och skattetillägg. Det har påpekats att bestämmelserna om skattetillägg sanktionerar en uppgiftsskyldighet som gäller större delen av befolkningen medan tulltillägg tar sikte på en mindre krets kommersiella aktörer. EU-rättens stora betydelse på tullområdet är en annan skillnad som lyfts fram. Den som för in varor i landet eller för ut varor ur landet måste inte bara beakta de

219

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

svenska reglerna utan även EU:s komplexa tullrättsreglering och andra medlemsstaters tullrättspraxis. Tillförlitlig information om EU-normernas rätta tolkning kan vara svåråtkomlig i Sverige och in- formation om tullrättspraxis i andra medlemsländer kan saknas helt. Vidare kan dokumentation som följer med importsändningar vara bristfällig och det kan vara svårt att upptäcka brister eller avhjälpa dem, inte minst eftersom dokumentationen ofta är på främmande språk. En tulldeklaration innebär även krav på relativt komplicerade uppgifter kring varors klassificering, införselvillkor och en noggrann tullvärdeberäkning. Det leder till att det finns en beaktansvärd risk för oavsiktliga fel, även om företagen har ambitionen att göra rätt (prop. 2002/03:106 s. 198 f. och prop. 2010/11:165 s. 491 f.).

Skillnaderna har motiverat vissa avvikelser mellan reglerna om skattetillägg och tulltillägg. Vid införandet av skatteförfarandelagen ansågs det exempelvis inte motiverat att förändra utrymmet för fri- villig rättelse på tullområdet på samma sätt som på skatteområdet (se prop. 2010/11:165 s. 493).

Utredningen noterar också skillnader mellan de båda systemen. En annan skillnad än de som hittills har nämnts är att skatteförfaran- det syftar till att säkerställa att en korrekt skatt kan tas ut medan tullproceduren syftar till att säkerställa flera angelägna samhällsin- tressen utöver att säkerställa uppbörd, bl.a. säkerhet. Det bör också framhållas att det på skatteområdet under senare år har införts en rad olika särskilda avgifter som saknar motsvarighet på tullområdet. Det är angeläget att det på tullområdet finns effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner även vid överträdelser som inte leder till undandragen tull eller skatt. Utredningen bedömer mot den bak- grunden att det finns starka skäl att ersätta regleringen om tulltillägg med en ny administrativ sanktionsavgift som inte motsvaras av en sanktion på skatteområdet. Det måste dock beaktas att det på tull- området kan finnas en större risk för oavsiktliga fel. Utredningen återkommer till den frågan.

9.2En ny sanktionsavgift behövs

Utredningens förslag: Det införs en ny form av administrativ sanktionsavgift som är anpassad efter behoven på tullområdet. Avgiften ersätter den nuvarande regleringen om tulltillägg.

220

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

Skälen för utredningens förslag

En ny sanktionsavgift i stället för tulltillägg

Som nämnts har tullagstiftningen flera viktiga ändamål. Att de olika stegen i tullproceduren följs är bl.a. en förutsättning för att Tullver- ket ska kunna kontrollera att förbud och villkor vid införsel och ut- försel av varor efterlevs och att varorna inte undandras kontroll. Tullverket har pekat på en relativt utbredd förekomst av slarv och bristande regelefterlevnad. Låga tullsatser och regler om befrielse från tull leder till att tulltillägg inte alltid kan tas ut eller till att be- loppet blir lågt. Som redan nämnts är det många överträdelser som i dag sällan leder till någon sanktion. Ett exempel är när varor, som kan misstänkas omfattas av förbud mot utförsel, förs ut ur landet i strid med tullagstiftningen. Tullverket förlorar då möjligheten att kontrollera varorna. Tulltillägg kan inte påföras eftersom överträdel- sen inte lett till undandragen tull eller skatt. Straffrättsligt ansvar för exempelvis tullförseelse täcker visserligen överträdelser av det slaget. I realiteten är det emellertid ofta svårt att göra någon straffrättsligt ansvarig, särskilt när det är fråga om inte alltför allvarliga överträdel- ser. Det beror bl.a. på att det kan krävas mer omfattande utrednings- åtgärder än vad som kan motiveras utifrån brottets allvar och att det många gånger är svårt att peka ut en fysisk person som uppfyller de objektiva och subjektiva rekvisiten för brott. Om överträdelsen har lett till att Tullverket förlorat möjligheten att kontrollera varorna kan det i praktiken även vara svårt att upptäcka allvarligare brottslig- het som exempelvis smuggling.

Det finns mot den bakgrunden ett stort behov av en ny admini- strativ sanktionsavgift som bör ersätta regleringen om tulltillägg. Som utredningen återkommer till i det följande bör det vara fråga om en förutsebar och proportionerlig sanktion som effektivt under- stryker vikten av noggrannhet och omsorg hos dem som ska fullgöra skyldigheter enligt tullagstiftningen. På samma sätt som vid tulltill- lägg bör avgiften, vilket behandlas närmare i avsnitt 9.12.1, kunna beslutas av Tullverket som första instans. Syftet med sanktionsav- giften bör vara att överträdelser ska mötas av en effektiv och ända- målsenlig reaktion i fler fall än i dag. Avgiften bör också vara av- skräckande och på så sätt bidra till ökad regelefterlevnad. Det kan noteras att en administrativ sanktionsavgift som kan tas ut vid andra

221

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

överträdelser än sådana som lett till undandragen tull eller annan skatt finns i både Norge och Finland (se avsnitt 5.1.3 och 5.2.3).

Blir det några nackdelar för den internationella handeln?

En möjlig nackdel med en ny sanktionsavgift skulle kunna vara om den försvårar för företag att bedriva utrikeshandel med tredjeland. Som nämnts begås det ibland oavsiktliga överträdelser av tullagstift- ningen, även om ambitionen är att göra rätt. Det kan bero på att tull- lagstiftningen är komplex och att de som ska tillämpa den inte sällan måste ha ingående kunskaper på området. Svårigheterna kan också gälla klassificeringsfrågor eller att fakturor eller andra styrkande handlingar innehåller felaktiga eller svårtolkade uppgifter. Att det kan vara svårt att göra rätt ansågs emellertid inte vara skäl att avstå från att införa tulltillägg som en administrativ sanktion (prop. 1985/86:41 s. 17). Inte heller finns det skäl att avstå från att införa en ny sanktionsavgift av det skälet. Avgiften måste emellertid vara förutsebar och utformas så att den bara träffar överträdelser som det finns goda skäl att sanktionera. Hänsyn bör tas till förutsättningarna för de företag som bedriver internationell handel, bl.a. på så sätt att obetydliga felbeteenden inte bör träffas av avgiften (se avsnitt 9.9) och att avgiften helt eller delvis ska sättas ner om det är oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp (se avsnitt 9.10). En väl utformad sanktionsavgift bedöms därför inte försvåra för de företag som har goda rutiner för sin tullhantering. Eftersom det är gynnsamt för företagande med gemensamma spelregler bör det tvärtom vara en fördel ju fler aktörer som har en god tullhantering och efterlever tullagstiftningen. En ny sanktionsavgift bör bidra till det. Avgiften bör också kunna öka incitamenten för de tullombud som i dag inte agerar med tillräcklig noggrannhet att göra rätt. Det bedöms vara till fördel för de företag som anlitar tullombud.

Blir det några nackdelar för Tullverket?

Om hanteringen av en ny sanktionsavgift leder till en ökad admini- strativ börda för Tullverket skulle det kunna vara en nackdel. Som utredningen återkommer till i det följande är inriktningen att skapa ett tydligare och mer lättillämpat system. Det bör underlätta hante-

222

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

ringen av överträdelser som ska sanktioneras genom en administrativ åtgärd. Även om utrymmet för administrativa sanktioner utvidgas, bör det således inte leda till nackdelar för Tullverket, eftersom regel- efterlevnaden bör öka. I vissa fall bör sanktionsavgiften kunna ersät- ta straff för mindre allvarliga brott, främst tullförseelse.

Finns det några alternativ?

Det bör även diskuteras om det finns några alternativ till en ny sanktionsavgift som kan ge samma effekt. Som redan nämnts bedö- mer utredningen att det inte är tillräckligt att regleringen om tulltill- lägg ändras.

Ändrad straffrättslig reglering är inte heller en ändamålsenlig åt- gärd för att komma till rätta med problemen. Ett skäl är att brottet tullförseelse redan i dag har ett brett tillämpningsområde. En änd- ring av den regleringen bedöms inte leda till att fler personer kan lagföras. Den typ av överträdelser som det är fråga om lämpar sig alltså bättre för att sanktioneras administrativt.

Vidare kan juridiska personer inte göras straffrättsligt ansvariga. En betydande andel av överträdelserna på tullområdet begås i nä- ringsverksamhet. Brott kan begås i sådan verksamhet men straff- rättsligt ansvar måste i så fall läggas på en fysisk person. I lagstift- ningsärenden under senare tid har regeringen anfört att det kan vara förenat med svårigheter att peka ut en fysisk person i företag som uppfyller de objektiva och subjektiva rekvisiten för brott och därför svårt att fälla någon till ansvar. I propositionen Fjärde järnvägspa- ketet (prop. 2021/22:83) framhöll regeringen att en administrativ sanktion kan riktas direkt mot den juridiska personen utan att någon fysisk person pekas ut. En sanktionsavgift kan därmed enligt rege- ringen ha en mer effektiv avhållande verkan än böter eller fängelse för överträdelser som begås inom ramen för en juridisk persons verksamhet. Sanktionsavgifter har visat sig vara effektivare för att uppnå regelefterlevnad och därmed bidra till en utjämning av kon- kurrensförhållandena (prop. 2021/22:83 s. 413 f.).

Juridiska personer kan redan i dag åläggas företagsbot enligt

36 kap. 7 § brottsbalken när brott har begåtts i näringsverksamhet eller viss liknande verksamhet. Företagsbot är en särskild rättsverkan av brott som i likhet med straff förutsätter ett rättegångsförfarande.

223

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

Det krävs dessutom att ett antal andra förutsättningar är uppfyllda, bl.a. att företaget inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottet eller att brottet har begåtts av personer som har ett särskilt ansvar inom företaget. Talan om företagsbot bör kunna föras vid överträdelser av tullagstiftningen i vissa fall men är inte den lättillämpade och effektiva sanktion som behövs vid mindre allvarliga överträdelser.

Det har påpekats att Tullverket kan bli bättre på att ompröva de tillstånd som har beviljats företag, om företaget inte sköter sin tull- hantering. Exempelvis kan frågan om att återkalla eller tillfälligt dra in ett tillstånd väckas. Det tycks finnas ett visst fog för påståendet. Tullverket har nyligen börjat bedriva ett mer aktivt arbete i fråga om övervakning av tillstånd. Det kan ge en positiv effekt i form av ökad regelefterlevnad och minskat slarv. Sådan övervakning kräver emel- lertid ett relativt omfattande arbete, där det görs en generell bedöm- ning av hur företaget sköter sin tullhantering. Att återkalla, ändra eller tillfälligt dra in ett tillstånd är många gånger inte en åtgärd som kan användas vid en enskild överträdelse. Åtgärden har vidare ett be- gränsat tillämpningsområde, eftersom den inte kan användas som en sanktion mot andra än de företag som har beviljats något tillstånd. En mer aktiv övervakning i fråga om tillstånd bedöms därför inte ensamt vara den effektiva och avskräckande sanktion som krävs för att komma till rätta med de problem som finns på området.

9.3Hur bör sanktionsavgiften utformas?

9.3.1Utgångspunkter

En ny sanktionsavgift bör syfta till att fler överträdelser än i dag kan beivras administrativt, dvs. utan ett straffrättsligt förfarande. Den bör också täcka behovet av sanktioner på områden där det i dag sak- nas möjlighet att använda en administrativ sanktion. Avgiften bör vidare innebära en mer effektiv, proportionerlig och avskräckande sanktion vid överträdelser av tullagstiftningen än dagens reglering. Sanktionsavgiften bör därför utformas efter kriterierna enkelhet, tydlighet och snabb handläggning. Avgiften bör kunna tas ut för lätt konstaterbara överträdelser för vilka utredningsbehovet är begrän- sat. Hänsyn bör även tas till det som är tullmyndigheternas uppgifter

224

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

enligt artikel 3 i tullkodexen. Där föreskrivs att tullmyndigheterna ska inrätta åtgärder som särskilt syftar till att

•skydda unionens och dess medlemsstaters ekonomiska intressen,

•skydda unionen från illojal och olaglig handel samtidigt som legi- tim affärsverksamhet får stöd,

•säkerställa unionens och dess invånares säkerhet och skydd, samt skyddet av miljön, vid behov i nära samarbete med andra myndig- heter, och

•bevara en lämplig balans mellan tullkontroll och underlättande av laglig handel.

Behovet av en sanktionsavgift får anses vara störst vid överträdelser som förekommer med viss frekvens men som faller utanför eller inte är prioriterade inom det straffrättsliga systemet. Om sådana överträ- delser kan sanktioneras med en administrativ avgift frigörs resurser från Tullverkets brottsbekämpande verksamhet. De resurserna kan användas till de mer straffvärda överträdelserna.

9.3.2Vilka överträdelser bör omfattas?

Utredningens förslag: Den nya sanktionsavgiften tas ut vid överträdelser som – utan att de leder till någon annan sanktion – innebär att

•tull eller annan skatt har undandragits det allmänna,

•möjligheterna att genomföra tullkontroll har försvårats, eller

•skyldigheter enligt ett tillstånd som beslutats av Tullverket inte har fullgjorts.

Skälen för utredningens förslag

Tillämpningsområdet bör vara väl avgränsat

En grundläggande fråga är vilka överträdelser av tullagstiftningen som bör medföra att en sanktionsavgift tas ut. En av de principer

225

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

som redovisats i avsnitt 7.3.3 innebär att sanktionsavgifter bara bör förekomma inom klart avgränsade rättsområden, där det relativt lätt kan fastställas om en överträdelse har ägt rum eller inte. I den mån avgifterna används på näringsreglerat område bör de knytas till sär- skilda föreskrifter som näringsutövarna ska iaktta.

En möjlighet är att utforma regleringen så att sanktionsavgiften ska tas ut av den som bryter mot en föreskrift i tullagstiftningen. Det skulle stämma överens med tillämpningsområdet för den straffrätts- liga sanktionen tullförseelse som regleras i 5 kap. 2 § tullagen. Med tullagstiftning avses bl.a. tullkodexen, de EU-förordningar som har antagits för att genomföra eller komplettera den och svenska tullför- fattningar. Tullagstiftningen är, som redan sagts, mycket omfattande och svår att överblicka. Det kan ifrågasättas om det rör sig om ett klart avgränsat rättsområde, särskilt som det kan vara svårt att bilda sig en uppfattning om vilka skyldigheter för enskilda som finns på området. I vissa fall kan det också vara svårt att fastställa om en över- trädelse har förekommit. I och för sig kan straffrättsligt ansvar för tullförseelse komma i fråga för den som bryter mot en föreskrift i tullagstiftningen. Det innebär emellertid inte att det är lämpligt att den nya sanktionsavgiften konstrueras på samma sätt. Ansvar för tullförseelse prövas i ett straffrättsligt förfarande där det krävs upp- såt eller oaktsamhet och där beviskravet är högt.

Som behandlas i det följande bör den nya sanktionsavgiften grun- das på strikt ansvar och den bör beslutas av Tullverket i ett admini- strativt förfarande. Ett tillämpningsområde som omfattar överträ- delser av tullagstiftningen generellt kan mot den bakgrunden vara motiverat i fråga om tullförseelse men ter sig mer tveksamt i fråga om sanktionsavgift. Det kan ifrågasättas om en sanktionsavgift med ett så brett tillämpningsområde möter nödvändiga krav på tydlighet och förutsebarhet i lagstiftningen. En reglering av det slaget skulle dessutom avvika från hur system med sanktionsavgifter vanligen är konstruerade. Bland den lagstiftning som har införts på senare år kan nämnas 6 kap. 2 § lagen (2018:218) med kompletterande bestämmel- ser till EU:s dataskyddsförordning, 12 kap. 1 § lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation, 44 § växtskyddslagen (2022:725) och 10 kap. 6 a § djurskyddslagen (2018:1192). Avgifterna enligt dessa paragrafer är konstruerade på olika sätt, men i samtliga fall pekas det tydligt ut vilka överträdelser som ska sanktioneras. En generell kon- struktion motsvarande det som gäller för tullförseelse är mot den

226

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

bakgrunden mindre lämplig. Den nya sanktionsavgiften bör i stället ha ett mer avgränsat tillämpningsområde.

En förordningsreglering bör inte väljas

En möjlighet är att i lag eller förordning föreskriva att en sanktions- avgift ska påföras om vissa utpekade bestämmelser i tullagstift- ningen överträds. Det tycks vara det vanligaste sättet att avgränsa en sådan avgift (se de nyss angivna exemplen). På tullområdet skulle det kunna vara möjligt att i lag bemyndiga regeringen att meddela före- skrifter om att en sanktionsavgift ska betalas av den som åsidosätter bestämmelser i tullagstiftningen. Vilka överträdelser som kan leda till sanktionsavgift kan därefter preciseras på förordningsnivå. På det sättet undviks att tullagen tyngs i onödan av en detaljreglering. Den lösningen skulle möjliggöra kontinuerliga ändringar av bestämmel- serna om sanktionsavgift som kan föranledas av ändringar i den EU- rättsliga tullagstiftningen. Enligt den kompetensfördelning som gäl- ler mellan riksdag och regering enligt 8 kap. regeringsformen är det möjligt att lämna ett sådant bemyndigande. En konstruktion av det slaget finns exempelvis i 41 § lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser.

På tullområdet finns det emellertid en risk att en reglering av det slaget skulle bli alltför omfattande. Det kan befaras att så många be- stämmelser måste anges på förordningsnivå att det inte blir tydligt vad som inryms i regleringen. En enklare och tydligare lösning är att det anges i lagstiftningen vilka typer av klandervärda beteenden som kan leda till att en sanktionsavgift tas ut. Det förenar enligt utred- ningens bedömning intresset av en väl avgränsad reglering och in- tresset av att regleringen inte blir så detaljerad att den blir svår att överblicka. Samtidigt blir regleringen hållbar över tid genom att den inte behöver ändras varje gång det görs justeringar i den svenska tull- lagstiftningen eller i den EU-rättsliga regleringen på området.

Vilka överträdelser bör leda till sanktionsavgift?

Vilka typer av klandervärda beteenden bör då leda till att en sank- tionsavgift tas ut? Som utredningen har redovisat i avsnitt 3.1.2 är tullproceduren ett system med olika åtgärder som ska vidtas i tur

227

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

och ordning i samband med import eller export av varor. I det av- snittet beskrivs hur tullproceduren har flera angelägna syften. I sam- band med import syftar proceduren bl.a. till att säkerställa att kor- rekt uppbörd tas ut, att säkerheten inom EU upprätthålls och att varor inte förs in i unionens tullområde i strid med förbud eller re- striktioner som avser att skydda säkerhet, hälsa och miljö. Vid ex- port syftar tullproceduren bl.a. till att varor som exporteras ska kunna kontrolleras, att förbud och restriktioner vid utförsel av varor efterlevs och att varor inte exporteras till ett land i strid med sank- tioner som har beslutats mot det landet. Att de centrala skyldighe- terna enligt tullagstiftningen efterlevs är alltså en förutsättning för att korrekt uppbörd ska kunna uppbäras, att nödvändiga kontroller ska kunna genomföras och att tullproceduren ska fungera som av- sett. Den nya sanktionsavgiften bör mot den bakgrunden träffa så- dana överträdelser som med hänsyn till ändamålen med tullprocedu- ren är så klandervärda att de bör beivras.

Vid bedömningen av vilka klandervärda beteenden som bör om- fattas av den nya sanktionsavgiften bör hänsyn även tas till det som är tullmyndigheternas uppgifter enligt artikel 3 i tullkodexen (se av- snitt 9.3.1). Tullmyndigheterna ska enligt den artikeln vidta åtgärder som bl.a. syftar till att skydda EU:s och medlemsstaternas ekono- miska intressen, att säkerställa unionens och dess invånares säkerhet och skydd och att bevara en lämplig balans mellan tullkontroll och underlättande av laglig handel.

Utredningen har sammantaget identifierat att tre typer av klan- dervärda beteenden bör omfattas av den nya sanktionsavgiften. Den bör tas ut vid överträdelser som – utan att det leder till någon annan sanktion – innebär att tull eller annan skatt undandras det allmänna, att tullkontroll har försvårats eller att en skyldighet enligt ett till- stånd som beslutats av Tullverket inte har fullgjorts. Grunderna för beslut om sanktionsavgift redovisas närmare i det följande.

Utredningen bedömer att en sådan reglering omfattar flertalet skyldigheter enligt tullagstiftningen. Hur sanktionsavgiften förhål- ler sig till andra sanktioner behandlas i avsnitt 10.3. Redan här kan det emellertid konstateras att det inte är aktuellt att ta ut sanktions- avgift av någon som har påförts en annan sanktion för samma över- trädelse. Som utredningen återkommer till i det följande ska avgiften utformas efter behoven på tullområdet. Sanktionsavgiften bör er- sätta regleringen om tulltillägg i 5 kap. 5–14 §§ tullagen.

228

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

9.3.3Hur bör sanktionsavgiften benämnas?

Utredningens förslag: Den nya sanktionsavgiften bör inte ges någon särskild benämning utan bara kallas sanktionsavgift.

Skälen för utredningens förslag: Sanktionsavgifter finns på en mängd olika områden och det förekommer att de har särskilda be- nämningar. Avgifterna på skatteområdet benämns t.ex. skattetillägg, återkallelseavgift, dokumentationsavgift, rapporteringsavgift, platt- formsavgift och kontrollavgift. Ett annat exempel är regleringen i miljöbalken om miljösanktionsavgifter. Flertalet sanktionsavgifter har emellertid inte någon särskild benämning. I lagstiftningen be- nämns de ”sanktionsavgift” eller endast ”avgift”.

En särskild benämning kan tydliggöra skillnaden mellan sank- tionsavgiften i fråga och andra administrativa sanktionsavgifter. Be- nämningen bör i så fall återspegla det huvudsakliga tillämpnings- området och samtidigt vara förhållandevis kort. Den får givetvis inte vara missvisande. Om det inte går att hitta en sådan benämning bör man enligt utredningens mening avstå från att ge sanktionsavgiften en särskild benämning.

En möjlig benämning skulle kunna vara ”tullsanktionsavgift”. Det är kort och återspeglar inom vilken verksamhet sanktionsavgif- ten hör hemma. En sådan benämning kan dock leda till den felaktiga föreställningen att sanktionsavgiften endast är tillämplig när tull inte betalas på ett korrekt sätt. Den riskerar alltså att bli missvisande.

En annan möjlighet skulle kunna vara en benämning för varje grund som sanktionsavgiften kan tas ut på. Den kan i så fall benäm- nas ”tullsanktionsavgift” när tull eller annan skatt har undandragits det allmänna, ”kontrollsanktionsavgift” när möjligheterna att ge- nomföra tullkontroll har försvårats och ”tillståndssanktionsavgift” när skyldigheter enligt ett tillstånd som beslutats av Tullverket inte har fullgjorts. Det är sannolikt att sanktionsavgiften kommer att få den typen av benämningar i dagligt tal i tullverksamheten. En nack- del är emellertid att de båda sistnämnda benämningarna inte åter- speglar att det handlar om verksamhet på tullområdet. En uppdel- ning av det slaget riskerar dessutom att göra lagstiftningen onödigt komplicerad.

Utredningen har alltså övervägt olika benämningar. Det är emel- lertid svårt att hitta en lämplig benämning som återspeglar den verk-

229

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

samhet där den ska tillämpas men som inte är för snäv. Utredningen anser mot den bakgrunden att de olika formerna av sanktionsavgift bara bör benämnas ”sanktionsavgift”.

9.4Sanktionsavgift när tull eller skatt har undandragits

9.4.1Undandragande bör leda till sanktionsavgift

Utredningens förslag: Sanktionsavgift tas ut om en oriktig upp- gift har lämnats till ledning för ett beslut om fastställande av tull eller annan skatt, eller om en skyldighet att deklarera skriftligen eller elektroniskt har underlåtits. Detsamma gäller om en oriktig uppgift har lämnats i ett ärende som avser omprövning, återbe- talning eller eftergift av tull eller i ett överklagat ärende. Det för- utsätts att uppbörd skulle ha undandragits det allmänna, om den oriktiga uppgiften godtagits eller om underlåtenheten att dekla- rera inte hade upptäckts.

Skälen för utredningens förslag

Dagens reglering

Som redan nämnts är ett av huvudsyftena med tullproceduren att säkerställa att korrekt uppbörd tas ut. Tullmyndigheterna har enligt artikel 3 i tullkodexen i uppgift att vidta åtgärder som syftar till att skydda EU:s och medlemsstaternas ekonomiska intressen. Regle- ringen bygger till mycket stor del på att de som för in varor till landet eller för ut varor från landet har uppgiftsskyldighet. Det finns därför föreskrifter som innebär att olika former av tulldeklarationer och andra handlingar ska lämnas. I artikel 15.2 a i tullkodexen föreskrivs att de uppgifter som lämnas i en deklaration, anmälan eller ansökan ska vara riktiga och fullständiga. Att skyldigheterna fullgörs är en förutsättning för att systemet ska kunna vara effektivt, enhetligt och rättvist. Ett huvudsyfte med sanktionssystemet bör alltså vara att det ska verka för att riktiga och fullständiga uppgifter lämnas i rätt tid, så att korrekt uppbörd kan fastställas. Tillgången till sådana uppgif- ter har dessutom avgörande betydelse för Tullverkets möjligheter att

230

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

kontrollera varor som förs över gränsen och att övervaka lämnade tillstånd. Uppgiftsskyldigheten är därmed central för att säkerställa att ändamålen med tullproceduren uppfylls.

I dag kan en oriktig uppgift leda till tulltillägg enligt 5 kap. 5 § tullagen. Underlåtenhet att deklarera kan innebära att tulltillägg tas ut på grund av bristande efterlevnad av tullagstiftningen enligt 5 kap. 9 § tullagen. Det kan även utkrävas straffrättsligt ansvar för exem- pelvis tullbrott om förutsättningarna för det är uppfyllda. Regel- efterlevnaden när det kommer till att lämna korrekta och fullständi- ga uppgifter tycks vara god. Tullverket har för år 2022 uppskattat att andelen riktiga och fullständiga deklarationer ur uppbördssynpunkt var 95,4 procent. Ur handelsstatistisk synpunkt bedömdes andelen korrekta och fullständiga uppgifter vara 85,65 procent (Årsredovis- ning 2022 s. 39 f.). Det finns skäl att anta att möjligheterna att ta ut tulltillägg bidrar till att korrekta och fullständiga uppgifter lämnas i de flesta fall.

Sanktionsavgift behövs för att säkerställa att korrekta uppgifter lämnas

Den nya sanktionsavgiften bör mot den bakgrunden omfatta över- trädelser som innebär att en oriktig uppgift har lämnats till ledning för ett beslut om fastställande av tull eller annan skatt eller att skyl- digheten att deklarera har underlåtits. Det kan exempelvis vara fråga om en deklarant som har lämnat felaktiga uppgifter om varornas klassificering, ursprung eller värde eller en importör som underlåtit att deklarera alla de varor som förts in i landet. En oriktig uppgift bör även kunna leda till sanktionsavgift om den har lämnats i ett ärende som avser omprövning, återbetalning eller eftergift av tull eller i ett överklagat ärende. På samma sätt som i fråga om tulltillägg bör det vara en förutsättning för sanktionsavgift att tull eller annan skatt skulle ha undandragits det allmänna, om den oriktiga uppgiften godtagits eller om underlåtenheten att deklarera inte hade upptäckts. Det bör emellertid uttryckas tydligare i lagtexten.

Det kan i vissa fall finnas skäl att avstå från att ta ut sanktionsav- gift eller att sätta ner avgiften, exempelvis om överträdelsen är obe- tydlig eller ursäktlig. Utredningen återkommer till det i avsnitt 9.9 och 9.10.

231

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

En sanktionsavgift på den angivna grunden har betydande lik- heter med dagens reglering om tulltillägg vid oriktig uppgift enligt 5 kap. 5 § tullagen och vid bristande efterlevnad av tullagstiftningen enligt 5 kap. 9 § samma lag. Regleringen bör emellertid utformas så att de svårigheter som har identifierats vid tillämpningen av tulltill- lägg undviks. Några ändringar som övervägts tas upp i det följande.

9.4.2Undantaget för muntliga uppgifter

Utredningens bedömning: Den nya sanktionsavgiften bör – på samma sätt som tulltillägg – inte kunna tas ut av den som har rätt att lämna muntlig tulldeklaration.

Utredningens förslag: Till skillnad från det som gäller i fråga om tulltillägg kan sanktionsavgift tas ut om en oriktig uppgift läm- nats muntligen. Förslaget villkoras emellertid av att undantaget för muntliga uppgifter slopas i fråga om skattetillägg.

Skälen för utredningens bedömning och förslag

Dagens reglering

Enligt 5 kap. 5 § tullagen ska tulltillägg tas ut av den som är gäldenär och skyldig att ge in tulldeklaration skriftligen eller med elektronisk databehandlingsteknik och som på något annat sätt än muntligen under förfarandet har lämnat en oriktig uppgift till ledning för fast- ställande av tull. Det innebär – i fråga om muntliga uppgifter – två olika undantag från när tulltillägg vid oriktig uppgift kan tas ut. För det första undantas den som har rätt att lämna en muntlig tulldekla- ration. För det andra undantas oriktiga uppgifter som har lämnats muntligen. Det förekommer exempelvis att muntliga uppgifter kompletterar uppgifter som har lämnats i en skriftlig tulldeklaration. Det är dock enligt Tullverket förhållandevis ovanligt. Det bör påpe- kas att straffrättsligt ansvar kan aktualiseras vid oriktigt uppgifts- lämnande, oavsett hur den oriktiga uppgiften lämnas. Exempelvis kan ansvar för tullbrott komma i fråga för den som uppsåtligen läm- nar oriktiga uppgifter eller underlåter att lämna föreskrivna uppgif-

232

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

ter vid tullbehandling. Någon begränsning till att det ska vara fråga om skriftliga uppgifter finns inte i de fallen.

Bakgrunden till undantagen är att regleringen om tulltillägg i huvudsak avser att sanktionera vissa brister vid fullgörandet av an- mälnings- och uppgiftsskyldighet i tullbehandlingen av den kom- mersiella importen (se avsnitt 6.2.1). I förarbetena påpekades att motsatsen skulle innebära att även muntligt lämnade uppgifter skulle kunna leda till tulltillägg, vilket ansågs betänkligt bl.a. från bevissyn- punkt. Det framhölls att en resande som skulle förtulla privatgods hade rätt att göra det muntligen. Enligt förarbetena fanns det inom resandetrafiken redan ett effektivt, enkelt och billigt sanktionssys- tem i form av ordningsbot, som även kan innefatta förverkande (prop. 1985/86:41 s. 22).

Enligt dagens tullagstiftning ska en tulldeklaration i de allra flesta fall vara skriftlig eller elektronisk. Tullförfarandet bygger alltså på skriftlighet. I vissa fall är det emellertid fortfarande tillåtet att lämna en muntlig tulldeklaration, framför allt i resandetrafiken. Enligt ar- tikel 135 i kompletteringsförordningen får en tulldeklaration för övergång till fri omsättning lämnas muntligen om det är fråga om varor av icke-kommersiell natur eller varor av kommersiell natur som ingår i en resandes personliga bagage, under förutsättning att varorna inte överstiger antingen ett värde på 1 000 euro eller en net- tovikt på 1 000 kilo. Tulldeklaration får också lämnas muntligen i vissa andra fall, bl.a. om det är fråga om produkter som är framställda av EU:s jordbrukare på egendomar i tredjeland eller produkter från fiske, fiskodling och jakt som omfattas av tullbefrielse. I artikel 136 i kompletteringsförordningen föreskrivs att en tulldeklaration för tillfällig införsel eller återexport får lämnas muntligen för vissa varu- typer, bl.a. vissa personliga tillhörigheter och varor för sportändamål eller bärbara musikinstrument som importeras temporärt av resande för att användas som professionell utrustning. Kravet på skriftlig eller elektronisk tulldeklaration innebär att tulltillägg inte kan tas ut om en oriktig uppgift lämnas i de nämnda fallen.

Undantaget för muntliga tulldeklarationer bör behållas

Det kan övervägas om den nya sanktionsavgiften – på samma sätt som tulltillägg vid oriktig uppgift – bara bör kunna tas ut av den som

233

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

är skyldig att lämna en skriftlig eller elektronisk tulldeklaration. Det kan hävdas att den nya sanktionsavgiften bör beivra oriktigt upp- giftslämnande, oavsett i vilken form en tulldeklaration ska lämnas. Utredningen är emellertid tveksam till en sådan förändring, som framför allt skulle drabba resandetrafiken. På tullområdet är det nämligen, som nämnts, möjligt för bl.a. resande att lämna muntliga tulldeklarationer i många fall. Det skulle innebära en betydande ut- vidgning av överträdelser som kan sanktioneras administrativt om sanktionsavgift kunde tas ut av den som har rätt att lämna en sådan tulldeklaration. Det förekommer visserligen att oriktiga uppgifter lämnas i muntliga tulldeklarationer. Överträdelser av det slaget har emellertid inte lyfts fram som ett så allvarligt problem att de bör kunna leda till sanktionsavgift. Tvärtom har det framhållits att den nya sanktionsavgiften, liksom tulltillägg, bör utformas så att den framför allt drabbar kommersiella aktörer. Det bedöms mot den bakgrunden även fortsättningsvis vara tillräckligt att överträdelser av det aktuella slaget kan sanktioneras straffrättsligt. Exempelvis kan åtal för tullbrott eller strafföreläggande för tullförseelse aktualiseras för en resande som har lämnat oriktiga uppgifter i en muntlig tull- deklaration.

Sammanfattningsvis bedömer utredningen att den nya sanktions- avgiften – liksom dagens reglering om tulltillägg vid oriktig uppgift

–bara bör kunna tas ut av den som är skyldig att lämna en skriftlig eller elektronisk tulldeklaration. Undantaget för den som har rätt att lämna muntlig tulldeklaration bör alltså finnas kvar.

På skatteområdet föreslås att undantaget för muntliga uppgifter slopas

Även på skatteområdet görs i dag undantag för oriktiga muntliga uppgifter beträffande skattetillägg i 49 kap. 4 § skatteförfarandela- gen. Skattetillägg ska enligt den paragrafen tas ut av den som på nå- got annat sätt än muntligen har lämnat en oriktig uppgift till ledning för egen beskattning, eller har lämnat en oriktig uppgift i ett mål om egen beskattning. I förarbetena anförde regeringen att sanktioner för muntliga uppgifter skulle komplicera systemet i hög grad och att skattetillägg därför bara bör komma i fråga när uppgifter har lämnats skriftligen (proposition med förslag till skattebrottslag, m.m., prop. 1971:10, s. 205).

234

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

Utredningen om åtgärder för att förhindra mervärdesskattebe- drägerier har som nämnts föreslagit att undantaget för muntliga upp- gifter ska tas bort (SOU 2023:49 s. 69 f.). Bakgrunden är Europapar- lamentets och rådets direktiv (EU) 2017/1371 av den 5 juli 2017 om bekämpande genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen (SEFI-direktivet). Di- rektivet syftar till att fastställa minimiregler för definitionen av brott och påföljder till skydd för EU:s finansiella intressen. Av arti- kel 3.2 d i direktivet framgår att alla handlingssätt, även lämnandet av oriktiga muntliga uppgifter och underlåtenhet, som leder till en minskning av EU:s egna medel, ska utgöra bedrägeri mot EU:s fi- nansiella intressen. För att uppfylla direktivets krav har Utredningen om åtgärder för att förhindra mervärdesskattebedrägerier föreslagit att oriktiga muntliga uppgifter ska kunna leda till straffrättsligt an- svar enligt skattebrottslagen, bl.a. för skattebrott. Utredningen har föreslagit motsvarande förändring i regleringen om skattetillägg i 49 kap. 4 § skatteförfarandelagen. Syftet med det senare förslaget är att åstadkomma en enhetlig reglering i fråga om oriktiga muntliga uppgifter. Utredningen har gjort bedömningen att förslagen inte medför någon ökad risk för kränkning av rätten att inte lämna belas- tande uppgifter om sig själv, den s.k. passivitetsrätten, som kommer till uttryck bl.a. genom rätten till en rättvis rättegång i artikel 6 i Europakonventionen. Risken för påtryckningar eller tvång att lämna uppgifter har bedömts inte vara större för muntliga uppgifter än för skriftliga uppgifter. Utredningen har framhållit att Skatteverket är skyldigt att beakta den rätt att tiga och inte vittna mot sig själv som kommer till uttryck i artikel 6 i Europakonventionen. Eftersom skatteförfarandet i allt väsentligt bygger på skriftlighet förväntas förslaget enligt utredningen inte medföra någon särskild skillnad i den praktiska tillämpningen av bestämmelsen om när skattetillägg ska tas ut (se SOU 2023:49 s. 97). Förslagen bereds för närvarande i Regeringskansliet.

En motsvarande förändring kan behöva göras på tullområdet

Det kan övervägas om den nya sanktionsavgiften, på samma sätt som tulltillägg vid oriktig uppgift, inte bör omfatta uppgifter som lämnas muntligen. Alternativet, att ta bort undantaget för muntliga uppgif-

235

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

ter, skulle motsvara den förändring som föreslås i fråga om skatte- tillägg.

Det förekommer som nämnts att muntliga oriktiga uppgifter lämnas till Tullverket, t.ex. i ett telefonsamtal med någon av myn- dighetens handläggare när uppgifterna i en tulldeklaration ska kom- pletteras. Överträdelser av det slaget har emellertid inte lyfts fram som något egentligt problem. Det finns vidare inget krav, motsva- rande det som ställs upp i SEFI-direktivet, på att oriktiga muntliga uppgifter ska sanktioneras. Varje medlemsstat får bestämma hur de nationella tullrättsliga sanktionerna ska vara utformade, under för- utsättning att de är effektiva, proportionerliga och avskräckande. Det sagda kan tala mot att ta bort undantaget för oriktiga uppgifter på tullområdet.

Det kan emellertid finnas vissa fördelar med att ta bort undanta- get, om en sådan förändring genomförs på skatteområdet. I dag finns det skillnader i regleringen om oriktiga muntliga uppgifter som det är tveksamt om det finns några bärande skäl för. En skillnad är att tullbrott, till skillnad från tulltillägg, inte förutsätter att en oriktig uppgift har lämnats på något annat sätt än muntligen. Samma skill- nad finns mellan tullbrott och skattebrott. Om undantaget för orik- tiga muntliga uppgifter tas bort både på skatteområdet och tullom- rådet leder det till ökad enhetlighet i lagstiftningen.

Eftersom tullförfarandet bygger på skriftlighet kan en förändring av det slag som diskuteras inte förväntas leda till att särskilt många fler överträdelser än i dag sanktioneras administrativt. Det är emel- lertid inte ett skäl att avstå från förändringen. Det kan tvärtom häv- das att den nya sanktionsavgiften, för att vara heltäckande, bör beivra oriktigt uppgiftslämnande oavsett i vilken form uppgiften lämnas. Som nämnts har emellertid betänkligheter ur bevissynpunkt lyfts fram som ett skäl mot att oriktiga muntliga uppgifter ska kunna leda till tulltillägg (se prop. 1985/86:41 s. 22). Utredningen delar bedöm- ningen att det kan vara svårt att bevisa vad som har sagts muntligen. Det är emellertid inte heller något starkt skäl mot att genomföra för- ändringen.

Under förutsättning att motsvarande förslag i fråga om skattetill- lägg genomförs talar övervägande skäl för att den nya sanktionsav- giften bör kunna tas ut om en oriktig uppgift lämnas muntligen.

236

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

9.4.3Begreppet oriktig uppgift utvidgas

Utredningens förslag: Vad som anses vara en oriktig uppgift ges ett bredare tillämpningsområde. En felaktig eller ofullständig uppgift ska inte anses vara oriktig om den tillsammans med övriga lämnade uppgifter utgör tillräckligt underlag för att Tullverket ska kunna upptäcka felet innan varan frigörs eller om den uppen- bart inte kan läggas till grund för ett beslut.

Skälen för utredningens förslag

Dagens reglering

I fråga om tulltillägg vid oriktig uppgift föreskrivs i 5 kap. 6 § första stycket tullagen att en uppgift ska anses vara oriktig om det klart framgår att

1.en lämnad uppgift är felaktig, eller

2.en uppgift som ska lämnas till ledning för beslut om tull har ute- lämnats.

I andra stycket i paragrafen föreskrivs att en uppgift inte ska anses oriktig om

1.uppgiften tillsammans med övriga lämnade uppgifter utgör till- räckligt underlag för ett riktigt beslut, eller

2.den uppenbart inte kan läggas till grund för ett beslut.

Regleringen fick sin nuvarande utformning i samband med de för- ändringar av de administrativa avgifterna på skatte- och tullområdet som genomfördes år 2003 (se prop. 2002/03:106). I fråga om skat- tetillägg föreslog regeringen en uttrycklig bestämmelse om att en uppgift inte ska anses vara oriktig om den i förening med andra läm- nade uppgifter är tillräcklig för att ett riktigt beslut ska kunna fattas. Det föreslogs att motsvarande skulle gälla i fråga om tulltillägg. Re- geringen behandlade särskilt frågan om bedömningen bör vara den- samma om deklarationen lämnas elektroniskt och några styrkande handlingar alltså inte bifogas. Följande överväganden gjordes (se prop. 2002/03:106 s. 203 f.).

237

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

Vid elektronisk deklaration behöver gäldenären inte lämna eller visa styrkande handlingar, såvida inte Tullverket i särskilt fall begär det. De- klarationen skall emellertid innehålla uttryckliga hänvisningar till de fakturor, frakthandlingar och andra dokument som är aktuella. Dessa handlingar begärs regelmässigt in när prisregistret i tulldatasystemet ger utfall i s.k. röd kanal eller vid spärrutfall p.g.a. riskbedömningar som görs regelbundet av analysenheten. Handlingarna begärs även in stick- provsvis. När det elektroniska systemet infördes förutsattes uttryckli- gen i förarbetena att infordrade handlingar skulle betraktas på samma sätt som om de i ett pappersbaserat system hade bifogats deklarationen.

Det nuvarande systemet där de styrkande handlingarna sänds in först efter begäran anses både av Tullverket och av näringslivet fungera bra. Tullverket arbetar aktivt för en papperslös uppgiftslämning. Systemet med elektroniska deklarationer är otvivelaktigt till fördel inte bara för gäldenärerna utan också för Tullverket. Den utveckling som innebär att en allt större andel av deklarationerna lämnas på detta sätt bör självklart inte motverkas. Detta är så mycket mer viktigt som det inom Europe- iska kommissionen pågår ett intensivt arbete med att utveckla använ- dandet av elektroniska förfaranden på tullområdet. -.-.-.-.-.

Regeringen delar skattetilläggskommitténs uppfattning att om ett fel i själva deklarationen framgår av en kontroll mot ett korrekt kontroll- material som begärs in från gäldenären vid kontroll eller som bifogats en pappersdeklaration bör någon oriktig uppgift inte anses ha lämnats och tulltillägg inte komma i fråga. Förutsättningen bör dock vara dels att det i deklarationen uttryckligen hänvisas till det ifrågavarande kon- trollmaterialet, dels att detta klart utvisar hur tulltaxeringen skall ske och således inte lämnar utrymme för tvekan eller annars förutsätter fort- satta undersökningar. Regeringen finner inte skäl att göra skillnad mel- lan fall där uppgifterna inhämtas vid en initialkontroll och fall där det sker vid en efterkontroll. Det kvalitetssäkringsprogram som Tullverket bedriver tillsammans med företagen går bl.a. ut på att företagen skall använda sådana kontrollrutiner att jämförelse mellan fakturor och tull- deklarationer inte skall behöva göras av Tullverket. Härmed har den egentliga kontrollverksamheten kommit att förskjutas mot efterkon- troll.

Sammanfattningsvis föreslår regeringen att man på tullområdet inför en ordning som innebär att den som lämnat tillräckligt underlag för ett korrekt tulltaxeringsbeslut inte skall anses ha lämnat någon oriktig upp- gift och att denna princip även skall gälla för elektroniska tulldeklara- tioner. En uppgift som en gäldenär har lämnat till ledning för faststäl- lande av tull skall således inte anses vara oriktig, om den i förening med de uppgifter som i övrigt lämnats i deklarationen eller i kontrollmaterial vartill hänvisas i deklarationen om den lämnats elektroniskt eller som bifogats deklarationen, har utgjort tillräckligt underlag för ett riktigt tulltaxeringsbeslut. Praktisk betydelse får detta bl.a. vid vissa särskilt

238

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

vanligt förekommande fel i beräkningen av tullvärdet, som t.ex. har sam- band med oriktig omräkning av kostnader som enligt artikel 32 i tullko- dexen skall ingå i tullvärdet, t.ex. kostnader för transport och försäkring eller royalties och licensavgifter. Alla sådana fel framgår emellertid inte direkt av de styrkande handlingarna och i så fall skall givetvis tulltillägg tas ut.

Definitionen av vad som är en oriktig uppgift skapar problem

Under utredningstiden har frågan lyfts om uttrycket oriktig uppgift bör användas i regleringen av den nya sanktionsavgiften eller om nå- got annat uttryck bör användas. Kritiken har framför allt handlat om regleringen i 5 kap. 6 § andra stycket 1 tullagen. Bakgrunden är att en gäldenär som lämnar en elektronisk tulldeklaration inte behöver lämna styrkande handlingar, om inte Tullverket särskilt begär det. Det innebär att deklaranten ofta hänvisar till ett omfattande kon- trollmaterial som underlag till deklarationen. Som beskrivits närma- re i avsnitt 6.2.1 tillämpar Tullverket regleringen på det sättet att om det med stöd av uppgifter som det hänvisas till i en elektronisk dek- laration går att fatta ett korrekt beslut så ska tulltillägg inte tas ut. Det görs med stöd av det förarbetsuttalande som nyss har redovisats (prop. 2002/03:106 s. 203 f.). Tillämpningen innebär att det kan fin- nas ett utrymme för att lämna felaktiga uppgifter eller att utelämna uppgifter utan att riskera tulltillägg, om det går att fastställa korrekt tull eller skatt med ledning av ett kontrollmaterial som alltså bara ska ges in till Tullverket på begäran.

Som nämnts har den nuvarande regleringen i 5 kap. 6 § andra stycket 1 tullagen utformats med bestämmelserna om skattetillägg som förebild. Det finns emellertid avgörande skillnader mellan det tullrättsliga och det skatterättsliga systemet. Skatteverket kan ge- nom uppgifter i myndighetens eget system ofta kontrollera om en lämnad uppgift är korrekt. Deklarantens uppgifter om lön i en in- komstdeklaration kan exempelvis kontrolleras mot de inkomstupp- gifter som deklarantens arbetsgivare har lämnat. De styrkande hand- lingar som Tullverket behöver, t.ex. fakturor eller frakthandlingar, tillhandahålls emellertid inte av någon annan än deklaranten. Tull- verket har därför inte någon möjlighet att kontrollera lämnade upp- gifter mot andra uppgifter som finns tillgängliga hos myndigheten.

239

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

Definitionen bör utvidgas

Som redan nämnts föreskrivs det i artikel 15.2 a i tullkodexen att de uppgifter som lämnas i en deklaration, anmälan eller ansökan ska vara riktiga och fullständiga. Det är av stor vikt att uppgiftsskyldig- heten följs. Varje år lämnas nämligen ett mycket stort antal tulldek- larationer in till Tullverket. År 2022 var det fråga om cirka 13,5 mil- joner import- och exportdeklarationer. Tullproceduren bygger alltså på att Tullverket i betydande utsträckning ska kunna godta uppgif- terna i en tulldeklaration utan att någon manuell kontroll görs. Tull- verkets kontrollverksamhet är i stället i stor utsträckning baserad på riskanalyser. Det föreskrivs i artikel 46.2 i tullkodexen att andra tull- kontroller än slumpvisa kontroller främst ska baseras på en riskana- lys som görs med hjälp av elektronisk databehandlingsteknik i syfte att, på grundval av vissa kriterier, identifiera och bedöma risker och utarbeta nödvändiga motåtgärder. En betydande andel av tulldekla- rationerna godtas alltså med s.k. automatklarering. Det är därför re- lativt sällsynt att de styrkande handlingar som det hänvisas till i tull- deklarationerna begärs in. Handlingarna begärs i regel in först när tulldatasystemet ger utfall i s.k. röd kanal eller vid spärrutfall på grund av riskbedömningar.

Att de uppgifter som lämnas i tulldeklarationer är riktiga och full- ständiga är därför, som nämnts, en förutsättning för att korrekt upp- börd ska kunna fastställas. Det är också en förutsättning för att Tull- verket ska ha möjlighet att kontrollera varor som förs över gränsen. Det är alltså angeläget att sanktionsavgift kan tas ut av den som inte följer skyldigheten att lämna riktiga och fullständiga uppgifter.

Det framstår mot den bakgrunden inte som rimligt att en felaktig eller utelämnad uppgift kan betraktas som riktig om den korrekta informationen finns i ett kontrollmaterial som i de allra flesta fall aldrig ges in till Tullverket. Det kan ifrågasättas om det stämmer överens med artikel 15.2 a i tullkodexen. En sådan ordning medför dessutom en risk att det sätts i system att lämna felaktiga eller ofull- ständiga uppgifter i deklarationen, samtidigt som de korrekta upp- gifterna går att påträffa i ett omfattande kontrollmaterial som det hänvisas till. Det finns en uppenbar risk att den felaktiga eller ute- lämnade uppgiften inte uppmärksammas. Det läggs vidare en orimlig börda på Tullverket att korrigera felaktiga eller ofullständiga tulldek- larationer med ledning av kontrollmaterialet.

240

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

Synen på vad som anses vara en oriktig uppgift bör alltså vidgas. Den som har lämnat en felaktig eller ofullständig uppgift i en tullde- klaration bör enligt utredningens mening inte kunna undgå sank- tionsavgift på den grunden att ett material som det hänvisas till in- nehåller den information som behövs för ett riktigt beslut, men bara om det hämtas in och granskas närmare. Det är angeläget att Tull- verket får den information som behövs för att den felaktiga eller ofullständiga uppgiften ska kunna upptäckas. Informationen måste finnas till hands hos myndigheten när tulldeklarationen automatkla- reras eller kontrolleras på något annat sätt, dvs. innan varan frigörs. Regleringen om oriktig uppgift bör därför utformas så att en sank- tionsavgift kan tas ut om de uppgifter som lämnas till ledning för beslut om tull eller annan skatt inte är korrekta och fullständiga. En felaktig eller utelämnad uppgift bör anses vara riktig endast om upp- giften tillsammans med övriga uppgifter som faktiskt har lämnats till Tullverket innan varan har frigjorts utgör ett tillräckligt underlag för att felet ska kunna upptäckas. Deklaranten kan exempelvis vid dek- larationstillfället ha upplyst Tullverket om att en vara som omfattas av tulldeklarationen eventuellt ska klassificeras med en annan varu- kod än den som angetts i deklarationen. Det handlar alltså om att deklaranten lämnar uppgifter som väcker Tullverkets utredningsan- svar enligt 23 § förvaltningslagen. Regleringen innebär att Tullverket ska se till att ärendet blir utrett i den omfattning som dess beskaf- fenhet kräver. Genom frågor och påpekanden kan Tullverket behöva verka för att deklarationen förtydligas eller kompletteras. Tullverket har upplyst att det, efter en anpassning av it-systemen, kan vara möj- ligt att lämna upplysningar i samband med att tulldeklarationen ges in till myndigheten, även när deklarationen lämnas elektroniskt. En ordning av det slaget bedöms alltså inte motverka den utveckling mot elektroniska förfaranden som fortfarande pågår.

Tullverket har dock uttryckt viss oro för att en förändring av det aktuella slaget kan leda till att deklaranter i stor utsträckning flaggar för osäkerhet om uppgifter som lämnats i tulldeklarationer och för säkerhets skull skickar in styrkande handlingar till myndigheten. Det skulle enligt Tullverket kunna leda till en orimlig arbetsbelast- ning för myndigheten om kontrollerna väsentligt skulle behöva ut- ökas som en följd av det. Utredningen bedömer emellertid att det inte finns anledning till sådan oro, eftersom förslaget inte förutsätter att styrkande handlingar ges in till Tullverket i större utsträckning

241

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

än i dag. Det är tillräckligt att deklaranten lämnar uppgifter om de förhållanden som är osäkra och att uppgifterna är så konkreta att Tullverkets utredningsansvar väcks. Om ändringen skulle ge upphov till de effekter som Tullverket befarar, finns det anledning att över- väga frågan på nytt.

Förslaget innebär att regleringen om vad som anses vara en orik- tig uppgift får ett bredare tillämpningsområde än i dag. I övrigt anser utredningen att begreppet oriktig uppgift är så etablerat att det bör användas i regleringen av den nya sanktionsavgiften. Det innebär att en uppgift inte heller ska anses vara oriktig om den uppenbart inte kan läggas till grund för ett beslut.

9.4.4I vilka fall bör sakprövning av en oriktig uppgift krävas?

Utredningens förslag: När en oriktig uppgift har lämnats i ett ärende som prövas av Tullverket krävs det inte att uppgiften har prövats i sak för att sanktionsavgift ska kunna tas ut. I överkla- gade ärenden om tull krävs det dock en sådan sakprövning.

Skälen för utredningens förslag

Dagens reglering

Det föreskrivs i 5 kap. 5 § andra stycket tullagen att tulltillägg ska tas ut om gäldenären har lämnat en oriktig uppgift i ett ärende som avser

1.omprövning, återbetalning, eftergift eller ett överklagande, och

2.uppgiften inte har godtagits efter prövning i sak.

Utredningen har i avsnitt 9.4.1 föreslagit att en liknande bestäm- melse bör finnas i regleringen om den nya sanktionsavgiften. Det kan emellertid övervägas om kravet på sakprövning bör gälla i ären- den om omprövning, återbetalning och eftergift, dvs. i ärenden som prövas av Tullverket som första instans.

242

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

Det bör bara krävas sakprövning i överklagade ärenden

Regleringen i 5 kap. 5 § andra stycket tullagen har utformats med bestämmelserna om skattetillägg i 49 kap. 4 § skatteförfarandelagen som förebild (prop. 2015/16:79 s. 193 f.). Regleringen i tullagen har dock fått en annan innebörd i fråga om i vilka fall en sakprövning krävs. Det är enligt 49 kap. 4 § andra stycket skatteförfarandelagen en förutsättning för skattetillägg att en oriktig uppgift inte har god- tagits efter prövning i sak. Det gäller emellertid endast om uppgiften har lämnats i ett mål om egen beskattning. Om uppgiften har läm- nats i en begäran om omprövning krävs det inte någon sakprövning. I sådana fall kan skattetillägg alltså tas ut även om någon sakprövning inte kommer till stånd på grund av att begäran om omprövning åter- kallas (prop. 2010/11:165 s. 937). Undantaget för uppgifter som lämnas i mål om egen beskattning bygger på tanken att det finns en grundläggande skillnad mellan förfarandet inför en förvaltnings- myndighet och en rättegång inför domstol (Skattetillägg m.m., SOU 2001:25, s. 381). Samma åtskillnad tycks ha gjorts i den tidigare reg- leringen i 8 kap. 2 § första stycket tullagen (2000:1281), även om den bestämmelsen var något otydligt formulerad. Det föreskrevs i para- grafen att tulltillägg skulle tas ut om gäldenären hade lämnat en orik- tig uppgift ”i ett ärende som avser omprövning av tulltaxeringsbeslut eller i ett överklagat ärende som avser fastställande av tull och upp- giften inte har godtagits efter prövning i sak.” När den nuvarande regleringen i 5 kap. 5 § andra stycket tullagen infördes var avsikten inte att göra någon saklig förändring (prop. 2015/16:79 s. 193 f.).

Mot den bakgrunden förefaller det vara ett misstag att sakpröv- ning krävs både i ärenden som avser omprövning, återbetalning och eftergift (som prövas av Tullverket) och i överklagade ärenden (som prövas i domstol). Det är svårt att se något sakligt skäl för varför regleringen avviker från det som gäller på skatterättens område. Den nya sanktionsavgiften bör därför kunna tas ut om en oriktig uppgift har lämnats i ett ärende om omprövning, återbetalning eller eftergift av tull, även om uppgiften inte har sakprövats. Om den oriktiga upp- giften har lämnats i ett överklagat ärende bör det däremot – på samma sätt som i dag – krävas att uppgiften inte har godtagits efter prövning i sak för att sanktionsavgift ska kunna tas ut.

243

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

9.5Sanktionsavgift när tullkontroll har försvårats

Utredningens förslag: Sanktionsavgift tas ut om en bestämmelse i tullagstiftningen har överträtts och det har medfört att en vara undandragits från tullövervakning eller på något annat sätt för- svårat Tullverkets möjligheter att genomföra tullkontroll.

Skälen för utredningens förslag

Tullövervakning och tullkontroll

Varor som förs in i EU:s tullområde ska enligt artikel 134.1 i tullko- dexen omfattas av tullövervakning och får underkastas tullkontrol- ler. Enligt artikel 267.1 omfattas på samma sätt varor som ska föras ut ur tullområdet av tullövervakning och får underkastas tullkontrol- ler. Med tullövervakning avses, enligt artikel 5.27, de allmänna åtgär- der som vidtas av tullmyndigheterna i syfte att sörja för att främst tullagstiftningen iakttas. Med tullkontroll avses, enligt artikel 5.3, de särskilda åtgärder som vidtas av tullmyndigheterna för att säkerställa efterlevnad av tullagstiftningen och annan lagstiftning om bl.a. in- försel och utförsel av varor.

Tullkontrollen försvåras om reglerna för import och export inte följs

Tullagstiftningen syftar i stor utsträckning till att Tullverkets kon- trollverksamhet ska kunna bedrivas på ett effektivt sätt. Det är i sin tur avgörande för att ändamålen med tullproceduren ska kunna upp- rätthållas, exempelvis att korrekt tull tas ut eller att varor inte förs in i eller ut ur landet i strid med villkor eller restriktioner. Som exempel kan nämnas artikel 139.1 i tullkodexen, som föreskriver att varor som ankommer till EU:s tullområde omedelbart ska anmälas vid ett anvisat tullkontor eller till någon annan plats som tullmyndigheterna har anvisat eller godkänt. Om regleringen inte efterlevs har Tullver- ket i praktiken mycket begränsade möjligheter att kontrollera varor- na och att skyldigheten att deklarera varor som importeras till EU har fullgjorts. Andra exempel är om exportvaror flyttas från den an- visade platsen innan varorna har frigjorts enligt artikel 194 i tullko- dexen eller om ett fartyg avgår med sådana varor före frigörandet.

244

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

Det kan också handla om att skyldigheten att anmäla varor till ett utförseltullkontor enligt artikel 267.2 i tullkodexen och artikel 331.1 i genomförandeförordningen inte fullgörs. Den typen av överträdel- ser kan leda till att varor förs ut ur landet utan Tullverkets kännedom och att myndigheten i praktiken förlorar möjligheten att kontrollera varorna. Tullverkets kontrollmöjligheter riskerar också att försvåras vid andra typer av överträdelser, exempelvis om de skyldigheter som föreskrivs i artikel 233.1 i tullkodexen inte fullgörs. Regleringen in- nebär att den som ansvarar för ett förfarande för unionstransitering bl.a. ansvarar för att ankomsten av varorna anmäls och att nödvän- diga upplysningar lämnas till destinationstullkontoret inom före- skriven tid. Regleringen måste upprätthållas för att varor som är un- der unionstransitering ska kunna kontrolleras.

En sanktionsavgift som täcker fler överträdelser

Ett viktigt syfte med sanktionssystemet bör vara att det verkar för att bestämmelser som syftar till att varor ska kunna kontrolleras efterlevs. I dag kan tulltillägg tas ut enligt 5 kap. 9 § tullagen vid bris- tande efterlevnad av tullagstiftningen. Dagens reglering kan emeller- tid inte användas i alla de fall av bristande efterlevnad som borde kunna sanktioneras, exempelvis vid överträdelser i samband med ex- port eller om ett transiteringsförfarande inte har fullgjorts på ett korrekt sätt. Sådana överträdelser kan visserligen leda till straffrätts- ligt ansvar för exempelvis tullförseelse om förutsättningarna för det är uppfyllda. Någon administrativ sanktion som kompletterar den straffrättsliga finns emellertid inte.

Det finns därför skäl som talar för att överträdelser av bestäm- melser som syftar till att varor ska kunna kontrolleras inte i tillräck- lig utsträckning kan beivras i dag. Det medför att Tullverkets möj- ligheter att utföra tullkontroll riskerar att försvåras eller rentav att omintetgöras. Den nya sanktionsavgiften bör mot den bakgrunden omfatta överträdelser som medfört att en vara har undandragits tull- övervakning eller som på något annat sätt har försvårat Tullverkets möjligheter att genomföra tullkontroll.

En sanktionsavgift av det slag som föreslås har vissa likheter med regleringen i 5 kap. 9 § tullagen. Där föreskrivs att tulltillägg ska tas ut på grund av uppkomsten av en tullskuld enligt artikel 79 i tullko-

245

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

dexen, dvs. när tullskulden har uppkommit på grund av bristande efterlevnad av tullagstiftningen. Den regleringen har emellertid visat sig vara svår att tillämpa. Som nämnts kan regleringen inte användas i alla fall som borde kunna leda till sanktionsavgift, exempelvis vid bristande efterlevnad i samband med export eller om tullsatsen är noll procent. Eftersom ingen tull ska betalas i de fallen saknas det rättslig grund för att påföra tulltillägg. Mot den bakgrunden framstår det som lämpligare att koppla den nya sanktionsavgiften till en kon- staterad överträdelse av tullagstiftningen i stället för till uppkomsten av en tullskuld. Det kan noteras att den finska lagstiftningen om ad- ministrativa sanktioner inte innehåller någon koppling till artikel 79 i tullkodexen (se avsnitt 5.2.3). Den regleringen innebär i stället – liksom nu föreslås – att en sanktionsavgift kan påföras vid överträ- delser oberoende av om det uppkommer någon tullskuld.

Det kan i vissa fall finnas skäl att avstå från att ta ut sanktionsav- gift eller att sätta ner den, t.ex. om överträdelsen är obetydlig eller ursäktlig. Utredningen återkommer till det i avsnitt 9.9 och 9.10.

9.6Sanktionsavgift när skyldigheter enligt ett tillstånd inte har fullgjorts

Utredningens förslag: Sanktionsavgift tas ut vid överträdelser som innebär att någon har brutit mot en skyldighet som följer av ett tillstånd som Tullverket har beslutat.

Skälen för utredningens förslag

Dagens reglering

Som redovisats i kapitel 3 kan Tullverket utfärda en mängd tillstånd med stöd av tullagstiftningen. Företag kan exempelvis ansöka om tillstånd för att på olika sätt förenkla sin tullhantering. Tullverket prövar bl.a. ansökningar om ställning som godkänd ekonomisk aktör. Tillstånd krävs även för att få använda särskilda förfaranden och för att driva en anläggning för tillfällig lagring. Som regel syftar tillstånden till att tullproceduren ska fungera smidigt och till att un- derlätta för laglig handel. Tillstånden förutsätter att bestämmelser

246

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

och villkor efterlevs och att de företag som ansöker om tillstånd har goda rutiner för sin tullhantering. Ett viktigt syfte med sanktions- systemet bör vara att det verkar för att de skyldigheter som före- skrivs i Tullverkets tillstånd fullgörs.

Det föreskrivs i artikel 23 i tullkodexen att innehavaren av ett be- slut ska fullgöra de skyldigheter som följer av beslutet och under- rätta tullmyndigheterna om händelser som kan påverka beslutets upprätthållande eller innehåll. Tullmyndigheterna får när som helst upphäva, ändra eller återkalla ett beslut som inte är förenligt med tullagstiftningen. I särskilda fall ska myndigheterna ompröva eller tillfälligt dra in besluten. Tullmyndigheterna är skyldiga att övervaka de villkor och kriterier som besluten är förenade med. De ska också övervaka att de skyldigheter som följer av besluten fullgörs. Återkal- lelse, tillfällig indragning eller ändring av ett tillstånd betraktas som en sanktion enligt artikel 42.2 i tullkodexen.

Det finns behov av en sanktionsavgift vid överträdelser

Det finns skäl att anta att överträdelser av de skyldigheter som följer av villkor inte i tillräcklig utsträckning beivras i dag, även om Tull- verket har börjat arbeta mer aktivt med att ompröva beviljade till- stånd vid sådana överträdelser. Som har konstaterats i avsnitt 9.2 är återkallelse, tillfällig indragning eller ändring av tillstånd normalt inte åtgärder som kan användas vid enskilda överträdelser. Utred- ningen har därför bedömt att sådana åtgärder inte ensamt är den effektiva och avskräckande sanktion som behövs på området. Det är emellertid viktigt att överträdelser av det aktuella slaget kan sank- tioneras och att sanktionen är proportionerlig. En indragning, åter- kallelse eller ändring av ett tillstånd kan leda till effekter för till- ståndshavaren som inte är proportionerliga och det behövs därför också en mindre ingripande sanktion.

Den nya sanktionsavgiften bör mot den bakgrunden omfatta överträdelser som innebär att någon har brutit mot en skyldighet som följer av ett tillstånd som har beslutats av Tullverket. Det kan antas att sanktionsavgift i vissa fall kan vara ett första steg när villkor enligt ett lämnat tillstånd överträds, innan det finns skäl att upphäva, ändra eller återkalla tillståndet. Ett sådant exempel kan vara om nå- gon bryter mot den skyldighet att lämna avräkningsnota som följer

247

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

av ett tillstånd till aktiv förädling och det inte är tillräckligt att ta ut förseningsavgift (se avsnitt 9.14).

I vissa fall kan det finnas skäl att avstå från att ta ut sanktionsav- gift eller att sätta ner den, exempelvis om överträdelsen är obetydlig eller ursäktlig. Utredningen återkommer till det i avsnitt 9.9 och

9.10.Om överträdelsen avser att en avräkningsnota inte har lämnats i rätt tid kan det vara tillräckligt att förseningsavgift tas ut, i stället för sanktionsavgift. Utredningen återkommer till det i avsnitt 9.14.

9.7Vissa frågor om förfarandet

9.7.1Vilken sanktionsavgift ska väljas?

Utredningens förslag: Det ska framgå av lagstiftningen vilken sanktionsavgift som ska väljas om en överträdelse kan leda till en sådan avgift på fler grunder än en. Sanktionsavgift när tull eller annan skatt har undandragits har som utgångspunkt företräde framför sanktionsavgift när tullkontroll har försvårats. Sank- tionsavgift när en skyldighet enligt ett tillstånd inte har fullgjorts tas som utgångspunkt ut i sista hand. Undantag kan göras i sär- skilda fall.

Skälen för utredningens förslag: Ett sanktionssystem av det slag som föreslagits innebär att det i vissa fall är möjligt att ta ut sank- tionsavgift på olika grunder för en och samma överträdelse. Om nå- gon har underlåtit att lämna tulldeklaration kan det t.ex. finnas skäl att ta ut sanktionsavgift på grund av att av tull eller annan skatt har undandragits. Samma överträdelse kan tänkas leda till sanktionsav- gift på grund av att tullkontroll har försvårats, eftersom det finns en risk att odeklarerade varor undandras från tullövervakning. Ett annat exempel kan vara när en oriktig uppgift har lämnats i en tulldeklara- tion. Om den oriktiga uppgiften har lett till undandragen tull eller annan skatt kan sanktionsavgift tas ut på den grunden. I vissa fall kan det finnas skäl att ta ut sanktionsavgift även på den grunden att tull- kontroll har försvårats. En oriktig uppgift om exempelvis en varas varukod, vikt, pris eller ursprungsland kan nämligen leda till att dek- larationen inte fångas upp av systemet för automatklarering. Det är

248

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

inte heller uteslutet att en överträdelse som innebär försvårande av tullkontroll också innebär att ett villkor enligt ett tillstånd överträds.

Det är självfallet inte aktuellt att ta ut fler än en sanktionsavgift för samma överträdelse. Frågan är hur det bör hanteras om en över- trädelse kan leda till sanktionsavgift på fler grunder än en. Utred- ningen bedömer att det kan leda till en svårförutsebar och svår- tillämpad reglering om den som ska fatta beslut fritt kan välja mellan olika grunder för sanktionsavgift. Särskilt mot bakgrund av att sank- tionsavgiften ska beräknas på olika sätt beroende på överträdelsens natur framstår en sådan ordning som mindre lämplig. I stället bör det framgå av lagstiftningen vilken avgift som ska ha företräde.

Regleringen bör utformas så att sanktionsavgift i första hand tas ut på grund av att tull eller annan skatt har undandragits det allmän- na. Det kan emellertid uppstå situationer där en överträdelse inte framstår som särskilt klandervärd på den grunden samtidigt som Tullverkets möjligheter att genomföra tullkontroll har försvårats på ett allvarligt sätt. Ett exempel är om en vara har undandragits från tullövervakning, men tullsatsen för varan är så låg att ingen sank- tionsavgift bör utgå eller att avgiften blir så låg att den inte på något sätt kan anses utgöra en tillräcklig sanktion i det enskilda fallet. Om det är uppenbart att försvårandet av möjligheterna att genomföra tullkontroll har varit allvarligare än undandragandet av uppbörd bör avsteg därför kunna göras. Det kan t.ex. röra sig om en vara där säkerhetsaspekter är viktiga eller en vara som träffas av begränsning- ar enligt lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner. Sank- tionsavgift ska i ett sådant fall tas ut på grund av att möjligheterna att genomföra tullkontroll har försvårats.

Sanktionsavgift när en skyldighet enligt ett tillstånd som beslu- tats av Tullverket inte har fullgjorts bör som utgångspunkt tas ut i sista hand. Motsvarande undantag bör kunna göras i det fallet.

9.7.2Av vem bör sanktionsavgift tas ut?

Utredningens förslag: Sanktionsavgift tas ut av den som har gjort sig skyldig till en överträdelse som kan medföra sådan av- gift. Sanktionsavgift får dock inte tas ut av någon som har avlidit.

249

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

Skälen för utredningens förslag

Dagens reglering

Regleringen om tulltillägg är utformad så att sanktionen ska tas ut av den som är gäldenär för en tullskuld. Ursprungligen var regle- ringen knuten till ”den tullskyldige”. Förebilden var bestämmelserna om skattetillägg, som kunde påföras den som var skattskyldig (jfr prop. 1985/86:41 s. 19 f.). Den nuvarande regleringen är utformad för att stämma överens med den EU-rättsliga tullagstiftningen om tullskuld och om vem som är gäldenär för en sådan skuld (se av- snitt 4.2.5).

Som har beskrivits i kapitel 6 har regleringen om tulltillägg visat sig skapa problem genom kopplingen till tullskuld. Det har bl.a. på- pekats att den som har gjort sig skyldig till en överträdelse kan vara någon annan än den som är gäldenär för en tullskuld. Det kan i de fallen uppfattas som orättvist att tulltillägget påförs gäldenären i stället för den som har gjort fel, även om förhållandena mellan aktörerna kan komma att regleras civilrättsligt. Det har också lyfts fram att bedömningen av vem som är gäldenär kan vara relativt kom- plicerad.

Sanktionsavgift bör tas ut av den som har överträtt en skyldighet

Som behandlats i det föregående finns det skäl att avvika från regle- ringen om skattetillägg vid utformningen av den nya sanktionsavgif- ten. Avgiften bör inte på det sätt som gäller för tulltillägg vara kopp- lad till att det har uppkommit en tullskuld. Sanktionsavgiften bör därför knytas till ett annat subjekt än till den som är gäldenär för en tullskuld.

Det framstår som naturligt att en sanktionsavgift ska tas ut av den som har gjort fel. Det bör vara det bästa sättet att främja att en reg- lering efterlevs. Utgångspunkten bör därför vara att den nya sank- tionsavgiften ska tas ut av den som har gjort sig skyldig till ett sådant felaktigt beteende som föreslås kunna leda till sanktionsavgift. Som redovisats i avsnitt 5.2.3 gäller i Finland att felavgift enligt 14 kap. 96 § tullagen ska påföras ”den som enligt vad som föreskrivs eller bestäms ansvarar för fullgörandet av den skyldighet som felaktig- heten eller försummelsen gällde.” I Norge ska overtredelsegebyr tas

250

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

ut av den som har överträtt vissa skyldigheter enligt tullagstiftningen eller underlåtit att medverka vid vissa typer av kontroller (se av- snitt 5.1.3). Någon avgift ska inte tas ut om det inte var möjligt att uppfylla skyldigheterna på grund av förhållanden som inte kan lastas den som är ansvarig för överträdelsen.

Vem som ansvarar för att olika skyldigheter i tullproceduren full- görs varierar beroende på vilket steg i proceduren det handlar om. Tullagstiftningen föreskriver skyldigheter bl.a. för den som är dekla- rant, mottagare, fraktförare, operatör, tillståndshavare, importör eller exportör. Ett exempel är skyldigheten att anmäla varors an- komst. Enligt artikel 139 i tullkodexen ska anmälan göras av den per- son som för in varorna i EU:s tullområde, den person i vars namn eller för vars räkning den person som för in varorna i tullområdet agerar eller den person som tar på sig ansvaret för att transportera varorna efter det att de förts in i tullområdet. Ett annat exempel är skyldigheten att lämna en summarisk införseldeklaration. Som hu- vudregel ansvarar fraktföraren för det enligt artikel 127.4 i tullko- dexen. Gemensamma bestämmelser om innebörden i ansvaret enligt tullagstiftningen finns i artikel 15 i tullkodexen. Enligt den artikeln är alla som direkt eller indirekt är involverade i fullgörandet av tull- formaliteter eller tullkontroller skyldiga att på tullmyndigheternas begäran och inom föreskriven tid tillhandahålla myndigheterna alla nödvändiga dokument och uppgifter. En uppgiftslämnare ansvarar för att uppgifterna i en deklaration, ansökan eller anmälan eller i en styrkande handling är äkta, riktiga och fullständiga.

En reglering som innebär att sanktionsavgift ska tas ut av den som har gjort sig skyldig till det felaktiga beteendet kan alltså träffa flera olika aktörer, beroende på hur den materiella bestämmelsen som fö- reskriver skyldigheten är utformad. Det kan visserligen kräva över- väganden i fråga om vem eller vilka som kan påföras avgiften. Sådana bedömningar krävs emellertid även när straffrättsligt ansvar ska ut- krävas och är något som tulltjänstemän har vana vid. Regleringen be- döms bli mer lättillämpad än de nuvarande bestämmelserna om tull- tillägg, som kan kräva relativt komplicerade bedömningar i fråga om vem som är gäldenär.

I vissa fall kan det uppstå situationer där det uppfattas som orätt- vist att ta ut sanktionsavgiften av någon, även om den aktören har gjort fel. Ett exempel kan vara det som avses i den norska reglering- en, nämligen att det inte var möjligt att uppfylla skyldigheterna på

251

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

grund av förhållanden som den som är ansvarig för överträdelsen inte kan lastas för. I ett sådant fall kan det bli aktuellt att helt eller delvis sätta ner sanktionsavgiften. Utredningen återkommer till det i avsnitt 9.10.

Sanktionsavgift kan tas ut av både fysiska och juridiska personer

Eftersom både fysiska och juridiska personer kan ha skyldigheter enligt tullagstiftningen innebär en reglering av det slag som diskute- ras att sanktionsavgiften kan tas ut oavsett om det är en privatperson eller ett företag som har överträtt regleringen. Det stämmer överens med det som gäller i fråga om tulltillägg, även om avsikten när den avgiften infördes var att den i huvudsak skulle rikta sig mot den kommersiella importen (se prop. 1985/86:41 s. 19 f.). Som behand- lats i det föregående innebär muntlighetsundantaget att det i regel inte blir aktuellt att ta ut sanktionsavgift i resandetrafiken. Utred- ningen bedömer vidare att de överträdelser som begås vid privatim- port av varor som beställs från tredje land sällan kommer att leda till sanktionsavgift, eftersom det i de allra flesta fall bör vara fråga om obetydliga fel (se avsnitt 9.9).

När det gäller lastbilschaufförer som inte fullgör skyldigheten att anmäla varorna i lasten i samband med införsel till Sverige bör det i allmänhet vara rimligt och praktiskt att utfärda ett strafföreläggande för tullförseelse, när förutsättningarna för det är uppfyllda. Det be- döms i allmänhet inte vara aktuellt att ta ut sanktionsavgift av dem, främst av det skälet att avgiften i regel kommer att beslutas i sam- band med granskning som görs i efterhand. Det finns emellertid inte något hinder mot att sanktionsavgift tas ut av ett företag som har överträtt tullagstiftningen om det finns förutsättningar för det. Det gäller även om en lastbilschaufför eller någon annan har lagförts för samma överträdelse. Den nya sanktionsavgiften kan alltså, i likhet med tulltillägg, förväntas träffa juridiska personer i avsevärt högre utsträckning än fysiska personer.

Slutsats

Sammanfattningsvis bör regleringen utformas så att sanktionsavgift tas ut av den fysiska eller juridiska person som har gjort sig skyldig

252

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

till en sådan överträdelse som nyss har redovisats. Utredningen åter- kommer till vad som bör gälla när tullombud anlitas.

Det föreskrivs i 5 kap. 18 § tullagen att tulltillägg inte får beslutas för någon som har avlidit. Motsvarande reglering bör gälla för sank- tionsavgift.

9.7.3Tullombud

Utredningens bedömning: Det behövs inte någon nationell be- stämmelse om att den som anlitar ett tullombud ansvarar för att tullagstiftningen följs. Regleringen i 5 kap. 11 § tullagen bör alltså inte ha någon motsvarighet i den nya regleringen.

Skälen för utredningens bedömning

Dagens reglering

Som framgått av avsnitt 3.5 är det vanligt att den som ansvarar för att tullformaliteter fullgörs anlitar ett tullombud för att fullgöra skyldigheterna. Med tullombud avses enligt artikel 5.6 i tullkodexen varje person som av en annan person har utsetts att genomföra de åtgärder och formaliteter som krävs enligt tullagstiftningen vid kon- takter med tullmyndigheterna. Enligt artikel 18.1 i tullkodexen kan ett ombudskap vara direkt eller indirekt. Ett direkt tullombud ska agera i en annan persons namn och för den personens räkning. Ett indirekt tullombud ska agera i eget namn men för en annan persons räkning. I Sverige är det ovanligt med indirekta tullombud. Bestäm- melser om fullmakt finns i artikel 19 i tullkodexen. Där föreskrivs att tullombud vid sina kontakter med tullmyndigheterna ska uppge att de agerar för huvudmannens räkning och ange om ombudskapet är direkt eller indirekt. Personer som inte uppger att de agerar som tullombud, eller som uppger att de agerar som tullombud utan att ha fullmakt, ska anses agera i eget namn och för egen räkning. Tullmyn- digheterna får kräva att personer som uppger att de agerar som tull- ombud styrker att de har fullmakt. Tullombud som regelbundet ge- nomför åtgärder och formaliteter behöver emellertid inte styrka sin fullmakt varje gång, förutsatt att det kan göras på tullmyndigheter- nas begäran.

253

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

En reglering om ombud finns även i 5 kap. 11 § tullagen. I para- grafen föreskrivs att gäldenären, vid tillämpning av 5 kap. 5 och 8 §§ tullagen, ansvarar för det som gäldenärens ombud gör eller låter bli att göra. En tulldeklaration eller något annat dokument som lämnas för en gäldenär som är juridisk person ska enligt bestämmelsen anses ha lämnats av gäldenären, om det inte var uppenbart att uppgiftsläm- naren saknade behörighet att företräda gäldenären.

Huvudmannen ansvarar för överträdelsen

Regleringen innebär att den som anlitar ett tullombud – huvudman- nen – ansvarar för att tullagstiftningen följs. Det innebär att det är huvudmannen, inte tullombudet, som bör ansvara för överträdelser och därmed åläggas eventuell sanktionsavgift. Ett tullombud som inte följer tullagstiftningen kan genom det orsaka ekonomisk skada för sin huvudman, om denne påförs sanktionsavgift som en följd av tullombudets agerande. Det får i så fall regleras civilrättsligt mellan huvudmannen och tullombudet. En ordning som innebär att huvud- mannen ansvarar för vad ombudet gör eller låter bli att göra stämmer överens med de civilrättsliga principer som gäller i andra situationer där ombud anlitas (jfr prop. 1985/86:41 s. 21).

Det krävs inga kompletterande regler om tullombud

Det kan ifrågasättas om regleringen i 5 kap. 11 § tullagen är förenlig med tullagstiftningen. Eftersom tullkodexen är en EU-förordning är den till alla delar bindande och direkt tillämplig i varje medlemsstat. Det finns bara ett begränsat utrymme för kompletterande nationella bestämmelser. Som påpekats i förarbetena till tullagen får bestäm- melserna inte på något sätt gå utöver eller avvika från tullkodexen. Någon dubbelreglering får inte heller förekomma, vilket innebär att den svenska tullagstiftningen inte får innehålla sådant som redan regleras i tullkodexen (prop. 2015/16:79 s. 122). Utredningen bedö- mer att den aktuella bestämmelsen i tullagen delvis är en dubbelreg- lering i förhållande till den redovisade regleringen i tullkodexen, dessutom med ett något avvikande innehåll. Innehållet i 5 kap. 11 § tullagen bör därför inte ha någon motsvarighet i den nya regleringen.

254

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

Kvalifikationskrav för tullombud

En annan fråga gäller behovet av kvalifikationskrav för tullombud. Som redovisats i avsnitt 3.5 registreras ombuden hos Tullverket. Det finns inte något krav på att tullombuden ska ha några särskilda kva- lifikationer. Under utredningstiden har det framhållits att det finns tullombud som inte agerar med tillräcklig noggrannhet och skicklig- het och att Tullverket inte har några möjligheter att hindra dem från att fullgöra uppgiften som ombud.

Med stöd av artikel 18.3 i tullkodexen får medlemsstaterna i en- lighet med unionslagstiftningen fastställa de villkor på vilka ett tull- ombud får tillhandahålla tjänster i den medlemsstat där ombudet är etablerat. Det föreskrivs i 1 kap. 11 § tullagen att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vill- kor för att ett tullombud ska få tillhandahålla tjänster i Sverige. Tull- verket har i 1 kap. 6 § 1 tullförordningen bemyndigats att meddela sådana föreskrifter. Det kan enligt utredningens mening finnas skäl för Tullverket att överväga om föreskrifter om kvalifikationskrav för tullombud bör meddelas med stöd av bemyndigandet, exempelvis krav på kunskaper och lämplighet.

9.7.4Beviskravet

Utredningens förslag: Sanktionsavgift ska tas ut bara om det klart framgår att förutsättningarna för avgift är uppfyllda.

Skälen för utredningens förslag: En rättssäkerhetsgaranti som måste beaktas är den s.k. oskuldspresumtionen som regleras i arti- kel 6.2 i Europakonventionen. Oskuldspresumtionen är en del av rätten till en rättvis rättegång och innebär att var och en som blivit anklagad för brott ska betraktas som oskyldig till dess att hans eller hennes skuld lagligen har fastställts. I sammanhanget har oskulds- presumtionen den betydelsen att det är Tullverket som har bevisbör- dan för att en överträdelse som kan leda till en sanktionsavgift har förekommit. Det kan diskuteras om och i så fall hur det bör framgå av lagtexten.

Enligt utredningens uppfattning bör nivån av bevisning vara den- samma som när det gäller de överträdelser som i dag kan leda fram

255

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

till tulltillägg. För tulltillägg vid oriktig uppgift föreskrivs det i 5 kap. 6 § tullagen att en uppgift ska anses vara oriktig om det ”klart fram- går” att uppgiften är oriktig. Det motsvarar det som gäller i fråga om skattetillägg vid oriktig uppgift enligt 49 kap. 5 § skatteförfarande- lagen. I förarbetena till den bestämmelsen anges följande i fråga om vilken grad av bevisning som krävs för påförande av skattetillägg (se prop. 2010/11:165 s. 439).

Genom att ange att det ”klart” ska framgå att en uppgift är oriktig anges vilken bevisgrad som krävs för påförande av skattetillägg. Tidigare an- gavs det genom uttrycket ”uppgiften befinns oriktig”. Den nya formu- leringen infördes av språkliga skäl och markerar inte någon skärpning av bevisningens nivå (prop. 2002/03:106 s. 120). Beviskravet ”befinns” anses på den gängse sannolikhetsskalan – antagligt, sannolikt, visat/ styrkt och uppenbart – motsvara visat/styrkt. Beviskravet bör kunna be- skrivas på det sättet även i fortsättningen.

Beviskravet ”klart framgår” har införts i lagtexten i 49 c kap. 1 § skatteförfarandelagen med motiveringen att det tydliggör vilket be- viskrav som gäller för påförande av avgiften (se prop. 2019/20:74 s. 141). Samma beviskrav har nyligen införts i fråga om plattforms- avgift i 49 d kap. 1 och 2 §§ skatteförfarandelagen.

Utredningen anser att samma beviskrav bör gälla vid påförande av den nya sanktionsavgiften. Avgiften ska alltså bara tas ut om det klart framgår att förutsättningarna för att besluta om avgift är upp- fyllda. Det tydliggör att Tullverket har bevisbördan och vilket bevis- krav som gäller.

9.7.5Avgiftsskyldigheten bör grundas på strikt ansvar

Utredningens förslag: Sanktionsavgift tas ut även om överträ- delsen inte har gjorts uppsåtligen eller av oaktsamhet. Avgiften ska vara obligatorisk.

Skälen för utredningens förslag

Strikt ansvar är huvudregeln

En viktig fråga är om skyldigheten att betala sanktionsavgift ska för- utsätta uppsåt eller oaktsamhet eller om skyldigheten bör bygga på

256

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

strikt ansvar. I de flesta av de sanktionsavgiftssystem som tillämpas i dag krävs varken uppsåt eller oaktsamhet för att avgift ska kunna tas ut vid en regelöverträdelse. I förarbetena till den sanktionsavgift som regleras i 10 kap. 6 a § djurskyddslagen framhöll regeringen ny- ligen att huvudregeln vid användande av sanktionsavgift bör vara att avgiftsskyldigheten ska bygga på strikt ansvar. Regelsystemen måste dock utformas med hänsyn till Europakonventionens krav på möj- lighet att beakta subjektiva omständigheter. Regeringen anförde att det bör göras genom tillämpning av jämkningsregler och möjlighet att överklaga till domstol (se prop. 2021/22:18 s. 57).

Dagens reglering om tulltillägg bygger på strikt ansvar. På samma sätt bygger alla de särskilda avgifterna i skatteförfarandelagen på strikt ansvar (se avsnitt 4.3.2). I samband med att den särskilda av- giften rapporteringsavgift infördes i skatteförfarandelagen uttalades att en sanktionsavgift som tas ut på grundval av strikt ansvar ger för- utsättningar för ett enklare och snabbare beivrande av överträdelser. Utrymmet för bedömningar blir också mindre än om det för ansvar skulle krävas uppsåt eller oaktsamhet (prop. 2019/20:74 s. 139).

Avgiftsskyldigheten bör grundas på strikt ansvar

Vid utformningen av den nya sanktionsavgiften finns det starka skäl att inte avvika från det som får anses vara huvudregeln för sanktions- avgifter i svensk rätt. Det är framför allt den omständigheten att det inte behöver bevisas att en överträdelse har varit uppsåtlig eller oakt- sam som gör att en sanktionsavgift kan vara effektiv.

Som nämnts i det föregående kan den nya sanktionsavgiften för- väntas träffa företag i avsevärt högre utsträckning än privatpersoner. Det kan vara komplicerat att utforma en sanktionsavgift som ska tillämpas när en juridisk person genom uppsåt eller oaktsamhet be- går en överträdelse. Frågan om överträdelsen beror på uppsåt eller oaktsamhet behöver bedömas utifrån de subjektiva omständighe- terna för en fysisk person, exempelvis vilka omständigheter som var kända för honom eller henne. Det varierar naturligtvis mellan olika personer som deltar i den juridiska personens verksamhet. Även om en person, som har utsetts att ansvara för företagets tullhantering, inte kan sägas ha agerat uppsåtligt eller av oaktsamhet uppkommer frågan om någon eller några andra personer har brustit i fråga om

257

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

kommunikation eller tillsyn, t.ex. någon i företagets ledning. Ett uppsåts- eller oaktsamhetskrav skulle därför, i fråga om juridiska personer, leda till en gråzon mellan strikt ansvar och ett ansvar grun- dat på uppsåt eller oaktsamhet (jfr prop. 2019/20:74 s. 140). Det ta- lar för att den nya sanktionsavgiften bör bygga på strikt ansvar.

En avgiftsskyldighet som bygger på strikt ansvar bidrar också till ett enkelt och lättillämpat sanktionssystem. För att ett felaktigt be- teende ska kunna leda till en snabb reaktion krävs att avgiften kan påföras utan någon särskilt ingående utredning. Tullverket ska en- bart kontrollera att en överträdelse som kan leda till sanktionsavgift faktiskt har ägt rum och bestämma avgiftens storlek enligt en fast- ställd beräkningsgrund. Behovet av utredning är alltså betydligt mera begränsat än vid en utredning av om det förelegat uppsåt eller oakt- samhet.

Det kan hävdas att tullagstiftningen är svårtillämpad och att det ibland begås oavsiktliga fel. Det är enligt utredningens mening inte något skäl emot att behålla den nuvarande principen om strikt an- svar. Däremot visar det på behovet av att Tullverket arbetar aktivt med att informera om regelsystemet och utformar den praktiska hanteringen så att det blir så enkelt som möjligt att göra rätt. Det åligger företag och andra som ägnar sig åt införsel eller utförsel av varor att ha en god kännedom om de delar av tullagstiftningen som kan aktualiseras. Även om ett tullombud anlitas är det huvudman- nens ansvar att se till att tullagstiftningen följs. I de allra flesta fall bör det kunna betraktas som oaktsamt att en näringsidkare inte sät- ter sig in i de regler som gäller på det område där han eller hon verkar. Det är mot den bakgrunden rimligt även från rättssäkerhetssyn- punkt att den nya sanktionsavgiften bygger på strikt ansvar (jfr prop. 1981/82:142 s. 24).

Strikt ansvar innebär inte att sanktionsavgift alltid ska tas ut

Enligt artikel 6.2 i Europakonventionen ska var och en som blivit anklagad för brott betraktas som oskyldig till dess att hans eller hen- nes skuld lagligen har fastställts (den s.k. oskuldspresumtionen). Presumtionen innebär att en sanktionsavgift inte får utkrävas auto- matiskt när de objektiva rekvisiten är uppfyllda. Den som avgiften riktar sig mot ska ha en möjlighet till någon form av försvar som

258

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

grundas på subjektiva förhållanden. Det kravet uppfylls genom att sanktionsavgiften kan sättas ner helt eller delvis i vissa fall. Utred- ningen återkommer till det i avsnitt 9.10. Det bör vidare vara möjligt att överklaga ett beslut om en sådan avgift (se avsnitt 9.15). Det kan tilläggas att strikt ansvar i fråga om skattetillägg har godtagits av Europadomstolen bl.a. med hänsyn till möjligheten till befrielse från skattetillägg (Janosevic mot Sverige samt Västberga Taxi AB och Vulic mot Sverige den 23 juli 2002). Mot den bakgrunden bedömer utredningen att en sanktionsavgift som bygger på strikt ansvar inte strider mot Europakonventionen.

Sanktionsavgiften bör vara obligatorisk

Strikt ansvar innebär, som nyss nämnts, inte att sanktionsavgift måste tas ut vid varje felaktigt beteende som kan leda till sådan av- gift. En viktig fråga är därför om det ska vara obligatoriskt eller fakultativt att ta ut sanktionsavgift när förutsättningarna för det är uppfyllda. Bestämmelser om sanktionsavgifter i annan lagstiftning är oftast obligatoriska. Med hänsyn till behovet av likabehandling, objektivitet och proportionalitet bör Tullverkets möjligheter till mer skönsmässiga bedömningar som utgångspunkt vara mycket begrän- sade (jfr prop. 2021/22:18 s. 58). Bestämmelserna om sanktionsav- gift bör mot den bakgrunden formuleras så att avgiften ska tas ut om förutsättningarna för det är uppfyllda. I det följande föreslår utred- ningen dock att Tullverket bör ha möjlighet att helt eller delvis sätta ner sanktionsavgiften (se avsnitt 9.10). Det bör även vara möjligt att överklaga ett beslut om sådan avgift (se avsnitt 9.15). Dessutom ska det, som behandlas i avsnitt 10.3, inte vara möjligt att ta ut sank- tionsavgift om samma överträdelse har lett till någon annan form av sanktion.

En helt annan sak är att det ibland kan vara svårt att påföra sank- tionsavgift av det skälet att frågan är svårutredd eller att den som avgiften ska riktas mot inte är tillgänglig för de utredningsåtgärder som krävs innan beslut om sanktionsavgift fattas.

259

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

9.8Sanktionsavgiftens storlek

9.8.1Utgångspunkter

Den nya sanktionsavgiften ska vara en effektiv, avskräckande och proportionerlig reaktion vid sådana klandervärda beteenden som föreslås leda till att en administrativ avgift tas ut. För att vara effektiv måste avgiften kunna tas ut i nära anslutning till överträdelsen och utan att några alltför ingående bedömningar behöver göras. Utred- ningen föreslår i avsnitt 9.12.1 att sanktionsavgiften ska beslutas av Tullverket. I den mån bedömningar ska göras ska de alltså vara av en sådan karaktär att de kan göras av myndigheten. Av rättssäkerhets- skäl är det nödvändigt att systemet är förutsebart för den som riske- rar att påföras avgiften. Sanktionsavgiften bör därför vara konstrue- rad så att det så enkelt som möjligt kan avgöras vilket belopp som ska tas ut för en enskild överträdelse. Samtidigt måste avgiften stå i proportion till överträdelsen. Det måste tas i beaktande att överträ- delser av tullagstiftningen kan vara av högst varierande karaktär och mer eller mindre klandervärda. Sanktionsavgift kan vidare komma att påföras aktörer med vitt skilda ekonomiska förutsättningar. Det bör därför finnas utrymme för att bestämma avgiftens storlek med utgångspunkt i omständigheterna i det enskilda fallet. Regleringen bör alltså inte vara alltför trubbigt utformad.

Av de riktlinjer som redovisats i avsnitt 7.3.3 framgår att beräk- ningen av en sanktionsavgifts storlek bör utgå från ett mätbart mo- ment i den aktuella överträdelsen som gör det möjligt att förutse och fastställa hur hög avgiften ska bli i det enskilda fallet. Konstruk- tionen kan utformas så att den schablonmässigt fastställda avgiften kan beräknas genomsnittligt motsvara den uppkomna vinsten vid varje särskild överträdelse. I de fall där det bedöms vara angeläget att söka neutralisera redan utsikten till vinst bör det emellertid inte fin- nas något hinder mot att låta avgiften utgå enligt grunder som leder till väsentligt högre avgiftsbelopp.

260

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

9.8.2Beräkningen av sanktionsavgifter inom några andra områden

Sanktionsavgift baserad på en mätbar omständighet

Sanktionsavgifter förekommer inom en mängd olika områden. Be- loppens storlek och hur storleken på avgiften bestäms varierar. Det finns anledning att kort redovisa hur avgiften bestäms inom några olika områden.

De särskilda avgifter som beslutas av Skatteverket enligt skatte- förfarandelagen är några exempel på hur sanktionsavgiftssystem kan konstrueras (se avsnitt 4.3.2). Skattetillägg enligt 49 kap. skatteför- farandelagen beräknas utifrån ett mätbart moment, nämligen som en andel av den undandragna skatten. Återkallelseavgift enligt 49 a kap. samma lag beräknas också utifrån ett sådant moment, nämligen uti- från den skatt som skulle ha bestämts om ett godkännande för ton- nagebeskattning inte hade återkallats.

Schablonmässig sanktionsavgift

I vissa andra system är det svårt att fastställa ett mätbart moment i en överträdelse. Sanktionsavgiften kan då fastställas med en viss grad av schablonmässighet, dvs. enligt en på förhand fastställd taxa. Sådana system är vanliga. I vissa författningar anges ett bestämt be- lopp för varje överträdelse. Exempelvis uppgår kontrollavgift enligt 50 kap. skatteförfarandelagen till 12 500 kronor för varje kontroll- tillfälle. Avgiften tas ut om det vid Skatteverkets tillsyn eller kon- trollbesök framkommer att den som är skyldig att använda kassare- gister inte fullgör skyldigheten. I vissa sanktionssystem är sådana fasta avgifter differentierade beroende på vem som har gjort sig skyl- dig till överträdelsen. Som exempel kan nämnas rapporteringsavgift enligt 49 c kap. skatteförfarandelagen. Den som inte har lämnat upp- gifter om ett rapporteringspliktigt gränsöverskridande arrangemang kan påföras en fast avgift som uppgår till 7 500 kronor för användare och 15 000 kronor för rådgivare.

261

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

Sanktionsavgift inom beloppsintervall

Ofta anges en schabloniserad avgift i en förordning. Ett exempel är miljösanktionsavgifter, som enligt huvudregeln beslutas av tillsyns- myndigheten. Regeringen får enligt 30 kap. 1 § miljöbalken meddela föreskrifter om att miljösanktionsavgift ska betalas i vissa fall. Av- giftens storlek ska framgå av föreskrifterna. Avgiften ska bestämmas inom ett visst spann, från 1 000 kronor till 1 000 000 kronor. När avgiftens storlek bestäms ska hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. I förord- ningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter har regeringen medde- lat föreskrifter om sådana avgifter. Avgifterna tas ut enligt en taxa på så sätt att en viss överträdelse leder till ett visst avgiftsbelopp. En liknande konstruktion finns på livsmedelsområdet enligt 30 a § livs- medelslagen (2006:804). Där är det lägsta beloppet 1 000 kronor och det högsta beloppet 100 000 kronor.

I 37 § produktsäkerhetslagen (2004:451) föreskrivs att näringsid- kare ska påföras en sanktionsavgift vid vissa uppsåtliga eller oakt- samma överträdelser. I 40 § den lagen anges ett brett beloppsinter- vall inom vilket sanktionsavgiften ska bestämmas, nämligen lägst 5 000 kronor och högst 5 000 000 kronor. Avgiften får dock inte överstiga tio procent av näringsidkarens årsomsättning. När sank- tionsavgift fastställs ska enligt 41 § produktsäkerhetslagen särskild hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. I ringa fall ska avgift inte tas ut. Av förarbetena framgår att överträdelser av produktsäkerhetsla- gen kan vara av högst varierande art och karaktär. Det har därför an- setts angeläget att en sanktionsavgift ska kunna bestämmas till såväl blygsamma som avsevärda belopp (Ny produktsäkerhetslag, prop. 2003/04:121, s. 159). Sanktionsavgifter enligt produktsäkerhetsla- gen prövas enligt 39 § den lagen av förvaltningsrätt på tillsynsmyn- dighetens ansökan.

Det finns i andra lagar exempel på att sanktionsavgift inom ett brett beloppsintervall beslutas av en tillsynsmyndighet. En reglering av det slaget finns i 6 kap. brottsdatalagen (2018:1177). I 6 kap. 1 och 2 §§ den lagen föreskrivs att sanktionsavgift får tas ut vid vissa överträdelser. Sanktionsavgiften ska bestämmas till högst 5 000 000 kronor. Något minimibelopp är inte angivet. Avgiften kan i vissa fall vara så hög som 10 000 000 kronor. Vid bedömningen av om någon

262

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

sanktionsavgift ska tas ut och när storleken på avgiften ska bestäm- mas ska enligt 6 kap. 4 § brottsdatalagen särskild hänsyn tas till

1.om överträdelsen varit uppsåtlig eller berott på oaktsamhet,

2.den skada, fara eller kränkning som överträdelsen inneburit,

3.överträdelsens karaktär, svårhetsgrad och varaktighet,

4.vad den personuppgiftsansvarige eller personuppgiftsbiträdet har gjort för att begränsa verkningarna av överträdelsen, och

5.om den personuppgiftsansvarige eller personuppgiftsbiträdet ti- digare ålagts att betala en sanktionsavgift.

I förarbetena anges att det inte är ändamålsenlig att i författning eller genom myndighetsföreskrifter ange fasta belopp för olika typer av överträdelser. Enligt förarbetena måste ett flertal faktorer som inte går att standardisera beaktas i det enskilda fallet för att avgöra hur stor sanktionsavgiften bör vara. Regeringen anförde att sanktionsav- giften, på samma sätt som i EU:s dataskyddsförordning, inte bör baseras på i förväg fastställda belopp utan bestämmas med utgångs- punkt i omständigheterna i det enskilda fallet (Brottsdatalag, prop. 2017/18:232, s. 326). En liknande reglering finns i 6 kap. 2 § lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning.

Även på andra områden förekommer det att sanktionsavgift be- slutas av en tillsynsmyndighet och att beloppet bestäms inom ett visst beloppsintervall utifrån ett antal fastställda kriterier. Det före- skrivs exempelvis i 7 kap. 4 § lagen (2022:368) om nationella järn- vägssystem att sanktionsavgift får tas ut med ett belopp som bestäms med hänsyn till överträdelsens art och omfattning, vad som är känt om den avgiftsskyldiges ekonomiska förhållanden och omständig- heterna i övrigt. I 5 kap. 1 § förordningen (2022:419) om nationella järnvägssystem föreskrivs att sanktionsavgiften ska bestämmas till lägst 5 000 kronor och högst 10 000 000 kronor. När avgiftens stor- lek bestäms ska särskild hänsyn tas till

1.den skada eller risk för skada som har uppstått till följd av över- trädelsen,

2.om aktören tidigare har begått en överträdelse, och

3.de kostnader som aktören har undvikit till följd av överträdelsen.

263

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

En liknande konstruktion finns i lagen om elektronisk kommunika- tion. I det fallet finns regleringen dock som helhet i lag. En förord- ningslösning har alltså inte valts. I 12 kap. 2 § lagen om elektronisk kommunikation föreskrivs att sanktionsavgiften ska bestämmas till lägst 5 000 kronor och högst 10 000 000 kronor. När avgiftens stor- lek bestäms ska särskild hänsyn tas till

1.den skada eller risk för skada som har uppstått till följd av över- trädelsen,

2.om aktören tidigare har begått en överträdelse, och

3.de kostnader som aktören har undvikit till följd av överträdelsen.

Även på det området är det tillsynsmyndigheten som beslutar om sanktionsavgift.

9.8.3När tull eller annan skatt har undandragits

Utredningens förslag: Sanktionsavgift när tull eller annan skatt har undandragits är 20 procent av den undandragna uppbörden. Avgiften är dock 5 procent när det gäller mervärdesskatt som får dras av vid redovisning av skatt enligt mervärdesskattelagen.

Om sanktionsavgift tidigare har beslutats och en ny sank- tionsavgift ska tas ut inom två år från det tidigare beslutet är av- giften förhöjd. Den förhöjda avgiften är 40 respektive 10 procent av den undandragna uppbörden. Den förhöjda avgiften tas inte ut av den som har status som godkänd ekonomisk aktör.

Skälen för utredningens förslag

Dagens reglering

I 5 kap. 7 § tullagen föreskrivs att tulltillägg vid oriktig uppgift är 20 procent av den tull eller annan skatt som inte skulle ha tagits ut, om den oriktiga uppgiften godtagits (dvs. av den undandragna upp- börden). Om det är fråga om mervärdesskatt som är avdragsgill en- ligt mervärdesskattelagen är tulltillägget emellertid 10 procent av den undandragna skatten. Tulltillägg vid bristande efterlevnad av

264

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

tullagstiftningen enligt 5 kap. 9 § tullagen är 20 procent av den tull som tas ut. Som en jämförelse kan nämnas att skattetillägg vid orik- tig uppgift enligt 49 kap. 11 § skatteförfarandelagen som huvudregel är 40 procent av undandragen slutlig skatt och 20 procent av undan- dragen annan skatt. Enligt 49 kap. 15 § skatteförfarandelagen gäller samma procentsatser vid beräkningen av skattetillägg vid skönsbe- skattning.

Sanktionsavgiften bör vara en andel av den undandragna uppbörden

Sanktionsavgiftens storlek när tull eller annan skatt har undandragits bör – liksom tulltillägg i dag – bestämmas till en procentandel av den uppbörd som undandragits. En reglering av det slaget speglar över- trädelsens allvar och gör det möjligt att förutse hur hög avgiften kommer att bli i ett enskilt fall. Avgiften blir även enkel att beräkna. Beräkningen av tulltillägg fungerar på så sätt att underlaget inte alltid baseras på en enskild tulldeklaration. I samband med tullrevision och andra efterkontroller kan ett antal felaktiga deklarationer behandlas tillsammans. Till grund för ett beslut om tulltillägg kan det därför finnas allt mellan en och flera hundra deklarationer. Det finns skäl att anta att den nya sanktionsavgiften kommer att hanteras på sam- ma sätt. Avgiften bör då beräknas som en andel av det totalbelopp som har undandragits det allmänna. Den beräkningsmetod som an- vänds i dag, som innebär en beräkning på varje varupost för sig, bör däremot inte tillämpas. I stället bör beräkningen utgå från totalbe- loppet vid varje deklarationstillfälle.

Det kan diskuteras om den nya sanktionsavgiften bör bestämmas till samma andel av den undandragna uppbörden som tulltillägg eller om nivån bör vara högre eller lägre. Vid de bedömningar som ska göras är det relevant att beakta storleken på de tulltillägg som beslu- tas i dag.

År 2022 fattade Tullverket 627 beslut om tulltillägg. Sammanta- get debiterades tulltillägg om drygt 23,3 miljoner kronor. Medelvär- det uppgick till 37 201 kronor och medianvärdet till 4 734 kronor. Av tulltilläggen uppgick 124 (19,8 procent) till ett lägre belopp än 1 000 kronor, 218 (34,8 procent) till ett lägre belopp än 2 000 kronor och 224 (35,7 procent) till ett lägre belopp än 10 000 kronor. Högre tulltillägg än 100 000 kronor beslutades i 44 fall (7 procent). I 9 fall

265

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

(1,4 procent) översteg beloppet 500 000 kronor. De två högsta tull- tilläggen uppgick till 1,7 respektive 4,3 miljoner kronor. Av de tull- tillägg som översteg 100 000 kronor (sammantaget 16,3 miljoner kronor) avsåg 55 procent tull, 9 procent mervärdesskatt och 36 pro- cent punktskatt. Det saknas i övrigt uppgifter om hur stor andel av tulltilläggen som är hänförliga till tull, mervärdesskatt respektive punktskatt.

När tull har undandragits bör procentandelen vara samma som i dag

Som statistiken ovan visar är det vanligt att tulltillägg bestäms med relativt låga belopp, i många fall lägre än 1 000 kronor. Ett problem som framhållits är att tulltillägg ofta blir så lågt i förhållande till varornas värde att sanktionen inte är tillräckligt avskräckande och inte utgör ett tillräckligt starkt incitament att undvika slarv. Ofta kan det röra sig om några hundra kronor i tulltillägg, även om det är fråga om ett större parti feldeklarerade varor. De låga beloppen beror främst på att tullsatsen på många varor är låg, någon eller några pro- cent av varornas värde. Det skiljer sig från det som gäller i fråga om tulltillägg på skatt och skattetillägg, som båda bestäms som en andel av undandragen skatt. Beräkningen av vilken skatt som har undan- dragits bestäms efter en skattesats som normalt är betydligt högre än tullsatsen.

Redan i dag förefaller regelefterlevnaden vara relativt god när det gäller skyldigheten att lämna korrekta och fullständiga uppgifter. Som redan nämnts har Tullverket för år 2022 uppskattat att andelen ur uppbördssynpunkt riktiga och fullständiga deklarationer var 95 procent. Andelen ur handelsstatistisk synpunkt riktiga och full- ständiga deklarationer har bedömts vara 85,65 procent. Enligt Tull- verket indikerar statistiken en fortsatt hög kvalitet i importdeklara- tionerna men – eftersom andelen var något lägre än tidigare år – en viss försämring (Årsredovisning 2022 s. 20 och 40).

Den nya sanktionsavgiften syftar som nämnts till att vara en effektiv, avskräckande och proportionerlig reaktion vid överträdel- ser av tullagstiftningen. Avgiften bör motverka slarv och avskräcka från medvetna fel. Den bör emellertid inte tas ut med ett högre be- lopp än nödvändigt. Eftersom Tullverkets egen statistik talar för att de uppgifter som lämnas till myndigheten i de flesta fall är korrekta

266

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

och fullständiga behöver det inte göras någon generell höjning av sanktionsbeloppet. Sanktionsavgiften bör alltså även i fortsättningen vara 20 procent av den undandragna tullen.

Förhöjd avgift vid upprepade överträdelser

För att sanktionsavgiften fullt ut ska stimulera till regelefterlevnad bör en förhöjd avgift tas ut vid upprepade överträdelser. Den bör motsvara 40 procent av det undandragna beloppet, dvs. en fördubb- ling i förhållande till när felet görs för första gången. Frågan är då under vilken tidsperiod den förhöjda avgiften bör tas ut om någon gör sig skyldig till en ny överträdelse.

Tullverket har förordat att det förhöjda beloppet bör gälla om en ny överträdelse begåtts inom en treårsperiod från det tidigare beslu- tet om sanktionsavgift. Myndigheten har hänvisat till artikel 103 i tullkodexen, som reglerar inom vilken tid en gäldenär ska underrät- tas om en tullskuld. Utredningen anser emellertid att det inte bör vara den avgörande faktorn, särskilt mot bakgrund av att den tidigare knytningen till tullskuld försvinner med den nya regleringen. Efter- som många importörer och exportörer hanterar ett stort antal tull- deklarationer varje år skulle de, då det i all verksamhet kan uppstå fel, med en så lång tidsperiod riskera att alltid få betala förhöjd sank- tionsavgift. Det framstår inte som rimligt.

Det bör enligt utredningens mening vara fråga om en ny överträ- delse under en tvåårsperiod från ett tidigare beslut om sanktionsav- gift för att förhöjd avgift ska få tas ut. Ett nytt felbeteende som lig- ger så pass nära det tidigare beslutet kan tyda på slarv eller bristande rutiner. Det kan också tyda på att den tidigare sanktionsavgiften inte varit tillräcklig för att avskräcka från nya felbeteenden. Den nya överträdelsen bör därför kunna föranleda en högre sanktionsavgift.

Det kan inte uteslutas att en sanktionsavgift av det slag som före- slås i undantagsfall blir så hög att den inte förefaller stå i rimlig pro- portion till överträdelsens allvar, exempelvis vid mycket höga tull- satser. I ett sådant fall bör Tullverket pröva om avgiften helt eller delvis bör sättas ner med stöd av den reglering som behandlas i av- snitt 9.10.

267

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

Särskilt om godkända ekonomiska aktörer

Som redovisats i avsnitt 3.4 ger tullkodexen utrymme för tullmyn- digheterna att bevilja ekonomiska aktörer status som godkänd eko- nomisk aktör för tullförenklingar. Det är en form av tillstånd som möjliggör en rad lättnader. Företaget kan bl.a. få tillstånd till centra- liserad klarering och till att ge in tulldeklarationen i form av en regi- strering i bokföringen. Ett företag kan vidare få status som godkänd ekonomisk aktör för säkerhet och skydd, vilket ger lättnader i sådana avseenden. För att få ställning som godkänd ekonomisk aktör krävs enligt artikel 39 i tullkodexen att ett antal kriterier är uppfyllda. En förutsättning är frånvaro av alla former av allvarliga överträdelser eller upprepade överträdelser av tullagstiftningen och skattereglerna, inbegripet att den sökande inte får vara dömd för allvarliga brott som rör hans eller hennes ekonomiska verksamhet. En annan förutsätt- ning är att den som söker tillståndet ska uppvisa av en hög grad av kontroll över sin verksamhet och varuflödet.

Det föreskrivs i artikel 23 i tullkodexen att innehavaren av ett be- slut ska fullgöra de skyldigheter som följer av beslutet. Tullmyndig- heterna får när som helst upphäva, ändra eller återkalla ett beslut som inte är förenligt med tullagstiftningen. I särskilda fall ska myndig- heterna ompröva eller tillfälligt dra in besluten. Som redan nämnts har Tullverket nyligen börjat bedriva ett mer aktivt arbete i fråga om övervakning av tillstånd.

Det finns fördelar med att företag med omfattande tullhantering har status som godkänd ekonomisk aktör. Det underlättar tullpro- ceduren för företagen i ett antal avseenden. Det underlättar också för Tullverket, eftersom företag med sådan status måste ha en god tullhantering och redovisa kontroll över verksamheten och varuflö- det. I dag har omkring 300 företag status som godkänd ekonomisk aktör i Sverige. Om fler företag ska gå igenom den process som krävs för att få ett sådant tillstånd förutsätter det att företagen ser förde- larna. Mot den bakgrunden kan det övervägas om den nya sanktions- avgiften bör utformas så att den ger vissa lättnader till företag med status som godkänd ekonomisk aktör.

Den förhöjda sanktionsavgift som föreslagits i det föregående in- nebär att en högre avgift tas ut av den som inom två år från ett beslut om sanktionsavgift gör sig skyldig till en ny överträdelse. Det finns skäl som talar för att den regleringen inte bör omfatta företag med

268

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

status som godkänd ekonomisk aktör. För det första kan företag med en omfattande tullhantering ha svårt att ta sig ur ett läge där överträdelser mot tullagstiftningen leder till en förhöjd sanktionsav- gift. Att den förhöjda avgiften kan undvikas om företaget får status som godkänd ekonomisk aktör bör vara ett incitament för företaget att arbeta för att uppfylla kriterierna för ett sådant tillstånd. På så sätt uppnås dels att företaget förbättrar sin tullhantering, dels att Tullverkets kontrollverksamhet förenklas. För det andra är syftet med den förhöjda avgiften att den ska avskräcka från upprepade re- gelöverträdelser. För företag med status som godkänd ekonomisk aktör bedöms det vara en tillräckligt avhållande faktor att de riskerar att förlora de tillstånd som underlättar tullproceduren, eller att till- stånden ändras, om överträdelsen upprepas.

Utredningen bedömer mot den bakgrunden att företag med sta- tus som godkänd ekonomisk aktör inte bör omfattas av den förhöjda sanktionsavgiften.

Vad bör gälla när skatt har undandragits?

När det gäller sanktionsavgift på undandragen skatt bör delvis andra överväganden göras. Tullverket är enligt 2 kap. 1 § tullagen beskatt- ningsmyndighet för vissa punktskatter som tas ut i samband med import eller införsel, exempelvis tobaksskatt, alkoholskatt, energi- skatt och nikotinskatt. Som beskrivs närmare i det följande är Tull- verket även beskattningsmyndighet för mervärdesskatt i vissa fall. Tulltillägg vid oriktig uppgift är som tidigare nämnts 20 procent av den skatt som har undandragits det allmänna (5 kap. 7 § första stycket tullagen jämförd med 1 kap. 2 § samma lag). Om det är fråga om avdragsgill mervärdesskatt är tulltillägget emellertid 10 procent av den undandragna skatten (5 kap. 7 § andra stycket tullagen). Tull- tillägg vid bristande efterlevnad av tullagstiftningen enligt 5 kap. 9 § tullagen, exempelvis om någon har underlåtit att deklarera en vara, är 20 procent av den skatt som tas ut. Det gäller även om det rör sig om avdragsgill mervärdesskatt.

Bland företag som importerar varor till Sverige – och som har av- dragsrätt för mervärdesskatt – finns ett missnöje med regleringen. Kritiken går ut på att importörer har rätt att göra avdrag i skattede- klarationen för den mervärdesskatt som har betalats till Tullverket.

269

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

Företagen kan alltså inte göra någon skattevinst på att lämna en orik- tig uppgift i en tulldeklaration eller låta bli att deklarera en vara. Sta- ten kan därmed inte heller gå miste om en skatteintäkt som en följd av en sådan överträdelse. Det har påpekats att tulltillägg på mervär- desskatt kan bli mycket kännbart för företag, eftersom skatten ofta utgör den största delen av den uppbörd som tas ut vid import.

Det har betydelse vilken myndighet som är beskattningsmyndighet

Som angetts i avsnitt 4.2.3 har hanteringen av mervärdesskatt vid im- port förändrats de senaste åren. Enligt tidigare reglering var Tullver- ket beskattningsmyndighet för skatten. Sedan år 2015 är enligt 2 kap. 2 § tullagen Skatteverket beskattningsmyndighet för mervär- desskatt vid import, om deklaranten är registrerad för mervär- desskatt i Sverige vid tidpunkten för beslutet om fastställande av tull och agerar i egenskap av beskattningsbar person. Detsamma gäller om deklaranten är en juridisk person som är registrerad för mervär- desskatt i Sverige vid tidpunkten för beslutet om fastställande av tull, men inte agerar i egenskap av beskattningsbar person. Om deklaran- ten är ett ombud är Skatteverket beskattningsmyndighet om den person för vars räkning ombudet handlar uppfyller de nämnda för- utsättningarna.

En grundläggande förutsättning för att Skatteverket ska vara be- skattningsmyndighet vid import är således att det finns en deklarant. Om det lämnas en oriktig uppgift i en tulldeklaration är Tullverket alltså inte beskattningsmyndighet. Det innebär att myndigheten inte kan ta ut tulltillägg på undandragen mervärdesskatt, om förutsätt- ningarna i 2 kap. 2 § tullagen är uppfyllda. I stället är det regleringen i skatteförfarandelagen om skattetillägg som är tillämplig. I Skatte- verkets verksamhet blir det dock inte aktuellt att ta ut skattetillägg om den som är skattskyldig har avdragsrätt för mervärdesskatten. Det beror på att importörer som är registrerade för mervärdesskatt i Sverige och som har full avdragsrätt redovisar både utgående och ingående mervärdesskatt i skattedeklarationen. Skatterna tar därige- nom ut varandra. Även om ett för lågt mervärdesskattebelopp redo- visats har någon skatt inte undandragits. I förarbetena framhålls att ett sådant resultat blir mer korrekt och att regleringen blir mer en- hetlig. Det påpekas att mervärdesskatt vid import kommer att han-

270

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

teras i skattetilläggshänseende på samma sätt som annan mervär- desskatt och övriga skatter (prop. 2013/14:16 s. 55).

Vid bristande efterlevnad av tullagstiftningen har Tullverket tidi- gare ansetts vara beskattningsmyndighet eftersom bedömningen har gjorts att det inte finns någon deklarant (jfr prop. 2013/14:16 s. 22). Högsta förvaltningsdomstolen har emellertid i två fall som avser bristande efterlevnad av tullagstiftningen ansett att det fanns en de- klarant vid tidpunkten för tulltaxeringsbeslutet när den som impor- terat varorna, själv eller genom ett ombud, hade lämnat in en tullde- klaration vid den tidpunkten. Eftersom deklaranten var registrerad för mervärdesskatt i Sverige och agerade i egenskap av beskattnings- bar person ansåg domstolen att Skatteverket var beskattningsmyn- dighet. Tullverkets beslut om mervärdesskatt upphävdes därför (HFD 2021 ref. 54 [den s.k. Mars-domen] och HFD 2021 ref. 57, se avsnitt 4.2.3).

Det finns emellertid fortfarande situationer där Tullverket är be- skattningsmyndighet för mervärdesskatt. I de fallen kan tulltillägg tas ut om förutsättningarna för det är uppfyllda. I fråga om tulltillägg vid oriktig uppgift bör det vara mer sällan förekommande. Det kan exempelvis handla om företag som inte är registrerade för mervär- desskatt när den oriktiga uppgiften lämnas. I fråga om tulltillägg vid bristande efterlevnad av tullagstiftningen kan det handla om vissa andra fall av bristande efterlevnad än de som prövats i de nämnda avgörandena. Det är emellertid inte givet att det finns någon avdrags- rätt för skatten i de fallen. Av Skatteverkets rättsliga vägledning framgår att oavsett om det är Tullverket eller Skatteverket som är beskattningsmyndighet finns det inte avdragsrätt för t.ex. en tran- sportör som beskattas vid bristande efterlevnad (jfr HFD 2021 ref. 54). Om det i stället är en verklig importör som ska beskattas för importen vid bristande efterlevnad gäller avdragsrätt för mervär- desskatten, eftersom det är fråga om inköp till importörens egen verksamhet (jfr HFD 2021 ref. 57).2

Det kan mot den bakgrunden konstateras att det numera tycks vara förhållandevis ovanligt att Tullverket är beskattningsmyndighet för avdragsgill mervärdesskatt. Eftersom det emellertid förekom- mer, bör det diskuteras om den nya sanktionsavgiften bör omfatta undandragen mervärdesskatt som är avdragsgill och hur hög avgiften i så fall bör vara.

2https://www4.skatteverket.se/rattsligvagledning/edition/2023.3/323933.html?q=import.

271

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

Inlåsningseffekter av mervärdesskatt vid import behandlas inte

Det som beskrivits i det föregående – att mervärdesskatt vid import inte alltid blir avdragsgill för de företag som har påförts skatten – har väckt kritik i olika sammanhang. Svenskt Näringsliv har fört fram till utredningen att det orsakar en inlåsningseffekt av mervärdesskatt som får allvarliga konsekvenser för många företag. Enligt organisa- tionen strider tillämpningen mot grunden för systemet för mervär- desskatt, dvs. att skatten inte ska vara en kostnad för företag utan ska bäras av slutkonsumenten. Svenskt Näringsliv begärde år 2019 och 2021 i skrivelser till regeringen att mervärdesskattelagen ska ändras i syfte att åtgärda det som organisationen anser vara en allvar- lig brist. Det är emellertid en fråga som inte kan behandlas inom ra- men för utredningens uppdrag.

Tidigare överväganden om avdragsgill mervärdesskatt

Regleringen om tulltillägg på avdragsgill mervärdesskatt har ändrats flera gånger. När tulltillägg infördes år 1986 var avgiften 20 procent av den undandragna uppbörden, även när det var fråga om mervär- desskatt som importören fick göra avdrag för. Regleringen ändrades den 1 januari 1994 på så sätt att tulltillägg på avdragsgill mervär- desskatt sänktes till 10 procent. I förarbetena konstaterade regering- en att när en skattskyldig person för in en skattepliktig vara i landet i en skattepliktig verksamhet medges avdrag i skattedeklarationen med ett belopp som motsvarar den mervärdesskatt som betalas till Tullverket. Importörer som har avdragsrätt för den mervärdesskatt som är hänförlig till införseln gör därmed inte någon skattevinst. Däremot kan vissa räntevinster göras. Regeringen betonade vikten av att uppgifter för beräkning av mervärdesskatt är riktiga och att det därför behövs en sanktion som träffar mervärdesskatten. Genom att sänka tulltillägget på avdragsgill mervärdesskatt skulle problemet med att tulltillägg kunde bli oproportionerligt högt i förhållande till det fel som gjorts minska (Sänkt tulltillägg m.m., prop. 1993/94:56, s. 7 f.).

Samma år avskaffades tulltillägg på avdragsgill mervärdesskatt helt (jfr prop. 1994/95:34 s. 107). När 1995 års tullag infördes, åter- infördes emellertid tulltillägg med 10 procent på avdragsgill mervär- desskatt. Regeringen anförde att även om en tullskyldig inte gör

272

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

någon skattevinst kan vissa fördelar i ränte- och likviditetshänseende uppnås. Det medför att den som i tulldeklarationen redovisar kor- rekta uppgifter hamnar i ett sämre läge än den som uppsåtligen eller genom slarv deklarerar för låga belopp. Ett sådant resultat ansågs inte vara godtagbart ur rättvisesynpunkt (prop. 1994/95:34 s. 107).

Reglerna om tulltillägg ändrades inte i samband med att Tullver- kets roll som beskattningsmyndighet för mervärdesskatt vid import förändrades (jfr prop. 2013/14:16 s. 55).

När avdragsgill mervärdesskatt undandragits bör avgiften vara lägre

Ett huvudsakligt syfte med den nya sanktionsavgiften är att sank- tionera beteenden som innebär att uppbörd undandras det allmänna. En importör som har avdragsrätt för mervärdesskatt hänförlig till varor som förs in i landet gör emellertid inte någon definitiv skatte- vinst genom att lämna en oriktig uppgift i en deklaration eller un- derlåta att deklarera. Det talar för att den nya sanktionsavgiften inte bör omfatta avdragsgill mervärdesskatt. Som påpekats i tidigare för- arbeten kan emellertid vissa fördelar i ränte- och likviditetshänse- ende uppnås för den som deklarerar oriktiga uppgifter. En ordning som innebär att den som redovisar korrekta uppgifter kan hamna i ett sämre läge är – som regeringen tidigare framhållit – inte godtag- bar ur rättvisesynpunkt (prop. 1994/95:34 s. 107). Mot den bak- grunden anser utredningen att sanktionsavgift bör tas ut när mervär- desskatt har undandragits det allmänna, även om avdrag får göras för skatten.

Den andel av undandragen avdragsgill mervärdesskatt som an- vänds vid beräkningen av tulltillägg – 10 procent vid oriktig uppgift och 20 procent vid bristande efterlevnad – leder dock till att sank- tionen blir oproportionerligt sträng i många fall. Det gäller särskilt eftersom mervärdesskatt normalt är den största delen av den upp- börd som i det enskilda fallet tas ut i samband med import. Den nya sanktionsavgiften bör mot den bakgrunden tas ut med en lägre andel av det undandragna beloppet. Det bör inte göras någon skillnad mel- lan om sanktionen tas ut som en följd av att en oriktig uppgift har lämnats eller som en följd av att skyldigheten att deklarera har un- derlåtits. Det är nämligen svårt att se någon saklig skillnad mellan de fallen i nu aktuellt avseende. Motiven bakom skillnaden tycks inte

273

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

heller ha diskuterats i tidigare förarbeten. En sanktionsavgift som motsvarar 5 procent av den undandragna mervärdesskatten bör en- ligt utredningens mening vara tillräcklig för att upprätthålla god re- gelefterlevnad.

Utredningen föreslår sammanfattningsvis att sanktionsavgiften ska tas ut med 5 procent av undandragen avdragsgill mervärdesskatt. På samma sätt som i fråga om sanktionsavgift på tull bör en förhöjd avgift tas ut om överträdelsen upprepas inom en tvåårsperiod. Den förhöjda avgiften bör vara 10 procent av det undandragna beloppet.

Ingen särreglering för annan skatt som har undandragits

En ytterligare fråga är hur sanktionsavgiften bör bestämmas när annan skatt som tas ut av Tullverket har undandragits. Det handlar dels om mervärdesskatt som inte är avdragsgill, dels om vissa punkt- skatter som tas ut i samband med import.

När det gäller mervärdesskatt som inte är avdragsgill bedömer ut- redningen att den nivå som gäller i fråga om tulltillägg – 20 procent av det undandragna beloppet – är välavvägd. Det har under utred- ningstiden inte kommit fram att den andelen behöver ändras.

Punktskatt fungerar på ett annat sätt än mervärdesskatt. Punkt- skatter är så kallade ett-leds-skatter där skatteuttaget sker en gång hos en aktör som utpekas som skattskyldig. Utgångspunkten i de olika regleringarna om punktskatt är att skatten ska tas ut på ett så tidigt stadium som möjligt. Skattskyldig kan exempelvis vara den som importerar en punktskattepliktig vara till Sverige (se t.ex. 9 kap. 13 § lagen om alkoholskatt). De punktskatter som tas ut i samband med import ska i regel betalas enligt det förfarande som gäller för tull. Det innebär att det är Tullverket som är beskattningsmyndig- het. I många fall omfattas varan av ett uppskovsförfarande, vilket in- nebär att beskattningen skjuts upp och sker i ett senare led (se t.ex. 9 kap. 15 § lagen om alkoholskatt). I så fall är det Skatteverket som är beskattningsmyndighet. Skatten ska emellertid i normalfallet be- talas innan varan når den slutliga konsumenten. Vanligtvis förs skat- tekostnaden över på konsumenten, på samma sätt som en transport- kostnad eller materialkostnad. Det skiljer sig från mervärdesskatt, som tas ut i flera led och som normalt betalas av konsumenten, inte av det företag som uppbär skatten. Skillnaden avspeglas i hur av-

274

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

dragsrätten fungerar. Ett företag som är skattskyldigt för punktskatt får endast göra avdrag för skatten i särskilt utpekade situationer som anges i respektive punktskattelag. Det handlar om situationer där varan har hanterats på vissa specifika sätt. En s.k. upplagshavare får exempelvis enligt 11 kap. 1 § lagen om alkoholskatt göra avdrag för skatt på alkoholvaror för vilka skattskyldighet tidigare inträtt och som förts in i upplagshavarens skatteupplag. Det är emellertid inte fråga om den närmast generella avdragsrätt som gäller i fråga om mervärdesskatt och som i huvudsak innebär att den som är skatt- skyldig och registrerad för mervärdesskatt har rätt att göra avdrag för ingående skatt på förvärv eller import för den verksamhet som medför skattskyldighet.

Mot den bakgrunden finns det skäl att se annorlunda på undan- dragen punktskatt än på undandragen mervärdesskatt. I fråga om punktskatt är det inte möjligt att redan vid importen bedöma om det i ett senare skede uppkommer en avdragsrätt för skatten. Det beror nämligen på hur varan kommer att hanteras efter importen. Det framstår därför inte som lämpligt att sanktionsavgift på undandra- gen punktskatt ska motsvara en lägre andel av det undandragna be- loppet än 20 procent, även om det i ett senare skede skulle upp- komma en avdragsrätt för skatten.

9.8.4När tullkontroll har försvårats

Utredningens förslag: Sanktionsavgift vid överträdelser som har medfört att en vara undandras från tullövervakning bestäms till lägst 5 000 kronor och högst 500 000 kronor. Vid överträdelser som på något annat sätt har försvårat Tullverkets möjligheter att genomföra tullkontroll bestäms sanktionsavgiften till lägst 2 000 kronor och högst 100 000 kronor.

När avgiftens storlek bestäms ska särskild hänsyn tas till

1.hur allvarlig överträdelsen är och betydelsen av den bestäm- melse som överträdelsen avser,

2.vad den avgiftsskyldige gjort för att begränsa verkningarna av överträdelsen,

3.vad som är känt om den avgiftsskyldiges ekonomiska förhål- landen, och

275

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

4.om den avgiftsskyldige tidigare har ålagts att betala en sank- tionsavgift på samma grund.

Skälen för utredningens förslag

Överträdelserna kan vara mer eller mindre allvarliga

En överträdelse som innebär att tullkontroll har försvårats kan vara av högst varierande art och karaktär. Det kan handla om mer allvar- liga överträdelser som medfört att en vara undandras från tullöver- vakning. Ett exempel är om ett fartyg avgår för export innan varorna har frigjorts eller om skyldigheten att anmäla varor till Tullverket vid export inte efterlevs. Det kan också vara fråga om chaufförer som sätter i system att inte anmäla import vid gränspassage. Effekten kan bli att Tullverket i praktiken förlorar möjligheten att kontrollera varorna. Det riskerar att leda till att varor förs ut ur landet i strid med sanktioner som har meddelats mot ett annat land eller i strid med andra förbud eller villkor vid utförsel, exempelvis avseende krigsmateriel, produkter med dubbla användningsområden eller mil- jöfarligt avfall. Liknande konsekvenser kan uppstå vid import om varor förs in i landet utan att anmälas eller om varorna inte hålls till- gängliga för kontroll. Tullverket förlorar därmed möjligheten att kontrollera varorna och att varor inte förs in i eller ut ur landet i strid med gällande förbud eller villkor.

En överträdelse kan också vara av mindre allvarlig art. Det handlar ofta om situationer där överträdelsen – utan att den medfört att en vara undandras från tullövervakning – har lett till att Tullverkets möjligheter att genomföra tullkontroll försvårats. Ett exempel är un- derlåtenhet att lämna föranmälan avseende ett inkommande eller ut- gående fartyg. Det kan också handla om underlåtenhet att föra fartyg till en anvisad hamn eller plats eller underlåtenhet att följa den av Tullverket bestämda tullvägen. Ett annat exempel är om ett fartyg avgår från en annan hamn än den som Tullverket har anvisat eller godkänt.

276

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

Avgiftens storlek bör bestämmas inom vissa beloppsintervall

Eftersom en överträdelse av det aktuella slaget alltså kan vara av va- rierande art och karaktär och få mer eller mindre allvarliga effekter är det angeläget att sanktionsavgiften kan bestämmas till såväl blyg- samma som mer betydande belopp. Frågan är hur beloppen bör be- räknas. Hur sanktionsavgifter beräknas inom några andra områden har belysts i avsnitt 9.8.2.

Det är svårt att hitta ett mätbart moment i överträdelserna som avgiften kan beräknas efter. Någon undandragen uppbörd eller eko- nomisk vinst av annat slag behöver inte ha uppkommit som en följd av en överträdelse. Varornas värde speglar inte alltid överträdelsens allvar och går i många fall inte heller att ta reda på. Att beräkna av- giften som en andel av årsomsättningen hos det företag som har gjort fel är knappast heller aktuellt. Det kan ifrågasättas om en sådan beräkningsmetod skulle motsvara allvaret i överträdelsen och i fråga om utländska företag kan det vara svårt att ta reda på hur stor års- omsättningen är. Dessutom kan sanktionsavgift komma att tas ut av andra aktörer än företag.

Utredningen drar slutsatsen att avgiftens storlek inte kan beräk- nas efter någon parameter som är enkelt mätbar. Avgiften bör i stäl- let bestämmas inom ett visst beloppsintervall som anges i lagen. In- tervallet bör vara högre vid överträdelser som medfört att en vara undandras från tullövervakning och lägre vid överträdelser som på något annat sätt har försvårat Tullverkets möjligheter att genomföra tullkontroll. För att sanktionsavgiften ska stimulera till regelefter- levnad, motverka slarv och avskräcka från medvetna fel bör den vara kännbar. Avgiften bör bestämmas till lägst 5 000 kronor och högst 500 000 kronor för de mer allvarliga överträdelserna och till lägst 2 000 kronor och högst 100 000 kronor för de mindre allvarliga överträdelserna.

Som utredningen återkommer till i avsnitt 9.9 bör det finnas en reglering som föreskriver att obetydliga överträdelser inte ska leda till sanktionsavgift. En ordning av det slaget innebär att Tullverkets resurser kan koncentreras till att sanktionera överträdelser som inte är av alltför ringa karaktär.

277

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

Avgiftens storlek bör bestämmas i varje enskilt fall

När en sanktionsavgift ska bestämmas inom ett beloppsintervall är det i princip möjligt att reglera avgiftens storlek på två sätt. Det första alternativet innebär att det föreskrivs – ofta på förordnings- nivå – att en viss överträdelse leder till en schabloniserad avgift enligt en fastställd taxa. Det andra alternativet innebär att avgiftens storlek bestäms efter en individuell bedömning i varje enskilt fall enligt ett antal fastställda kriterier.

En reglering enligt det förstnämnda alternativet kan innebära att regeringen i lag bemyndigas att meddela föreskrifter om sanktions- avgiftens storlek inom de beloppsintervall som gäller. Ett sådant be- myndigande får lämnas enligt den kompetensfördelning som gäller mellan riksdag och regering enligt 8 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen. Samtidigt anges det i lagstiftningen att föreskrifterna ska meddelas med hänsyn till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestäm- melse som överträdelsen avser. En reglering av det slaget innebär att det i förordning föreskrivs att en viss överträdelse av lagstiftningen leder till en viss schabloniserad avgift. Liknande konstruktioner finns på ett flertal andra områden, bl.a. i de avgiftssystem som gäller på miljöområdet och på livsmedelsområdet (se avsnitt 9.8.2). En för- del med en sådan lösning är att sanktionsavgiften blir förutsebar och lättillämpad. Samtidigt blir regleringen enkel att justera om avgiftens storlek skulle behöva ändras inom föreskrivna beloppsintervall. Det finns å andra sidan en risk att proportionalitetsaspekten inte beaktas i tillräcklig utsträckning med en konstruktion av det slaget. Om- ständigheterna kan vara högst varierande även om det är fråga om samma typ av överträdelse. Utredningen bedömer när det gäller tull- lagstiftningen att omständigheterna i enskilda fall måste beaktas mer än vad som är möjligt i ett schabloniserat avgiftssystem. En reglering av det slaget är alltså mindre lämplig.

En bättre lösning är att sanktionsavgiften fastställs efter en indi- viduell bedömning i varje enskilt fall. För att avgiften ska vara pro- portionerlig och samtidigt så förutsebar och lättillämpad som möj- ligt bör den bestämmas inom ett brett beloppsintervall efter ett antal fastställda kriterier. En reglering enligt det sistnämnda alternativet bör alltså väljas. Som redovisats i avsnitt 9.8.2 finns liknande kon- struktioner inom ett flertal andra områden, bl.a. enligt produkt-

278

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

säkerhetslagen, brottsdatalagen, lagen om nationella järnvägssystem och lagen om elektronisk kommunikation.

I avsnitt 9.8.3 har utredningen föreslagit att den som är godkänd ekonomisk aktör inte ska kunna åläggas förhöjt belopp. Frågan är om en motsvarande reglering bör gälla för nu aktuella sanktionsav- gifter. Utredningen anser att det förhållandet att det ska göras en bedömning i varje enskilt fall ger tillräcklig möjlighet att ta hänsyn till hur hög avgift som ska påföras en godkänd ekonomisk aktör och att någon särreglering därför inte behövs.

Vilka kriterier bör bestämma avgiftens storlek?

En överträdelse kan som nämnts vara mer eller mindre allvarlig. Det bör exempelvis i allmänhet betraktas som mer allvarligt att undandra en vara från tullövervakning om varan omfattas av ett förbud eller villkor för införsel eller utförsel än om varan inte omfattas av en så- dan restriktion. Det är naturligt att en överträdelse som inneburit ett faktiskt undandragande från tullövervakning i regel betraktas som mer allvarlig än en överträdelse som endast lett till en risk för en så- dan effekt. En överträdelse kan vidare avse en bestämmelse som har mer eller mindre central betydelse för tullproceduren. Ansvaret kan komma att ligga på både fysiska och juridiska personer, som bedriver verksamhet i olika former, av varierande omfattning och under olika ekonomiska förutsättningar. Den avgiftsskyldige kan ha försökt att begränsa verkningarna av överträdelsen, t.ex. genom att själv anmäla felet i efterhand till Tullverket. Det bör också göras skillnad mellan en enstaka och upprepade överträdelser.

En sanktionsavgift som tar hänsyn till faktorer av det slaget har förutsättningar att bli både proportionerlig, förutsebar och enkel att administrera. Avgiftens storlek bör mot den bakgrunden bestämmas med utgångspunkt i hur allvarlig överträdelsen är och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser, vad den avgiftsskyldige har gjort för att begränsa verkningarna av överträdelsen, vad som är känt om den avgiftsskyldiges ekonomiska förhållanden, och om den avgiftsskyldige tidigare har ålagts att betala en sanktionsavgift. Det kan behöva övervägas om det finns skäl att avstå från att ta ut avgif- ten eller att sätta ner beloppet. Utredningen återkommer till de frå- gorna i avsnitt 9.9 och 9.10.

279

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

I avsnitt 9.12 föreslår utredningen att sanktionsavgiften – liksom tulltillägg i dag – ska beslutas av Tullverket. För att myndighetens handläggning ska vara effektiv bör avgiftens storlek kunna bestäm- mas på ett förhållandevis enkelt sätt. Tullverket bör inte föra någon mer ingående dialog med den avgiftsskyldige eller göra en omfattan- de utredning inför beräkningen av sanktionsavgiften. Om den av- giftsskyldige lämnar uppgifter efter att ha delgetts Tullverkets över- väganden om att ta ut sanktionsavgift – och uppgifterna är relevanta enligt de kriterier som ska bestämma avgiftens storlek – bör myn- digheten givetvis beakta dem. I den utsträckning uppgifterna behö- ver verifieras kan det lämpligen göras genom enkla registerkontroller eller liknande. Det är alltså inte fråga om att Tullverket ska göra nå- gon omfattande utredning för att kunna fastställa sanktionsavgiften.

9.8.5När en skyldighet enligt ett tillstånd inte har fullgjorts

Utredningens förslag: Sanktionsavgift tas ut med 5 000 kronor när någon har brutit mot en skyldighet enligt ett tillstånd som har beslutats av Tullverket.

Om sanktionsavgift tidigare har beslutats och en ny sank- tionsavgift ska tas ut inom två år från det tidigare beslutet tas en förhöjd avgift om 10 000 kronor ut. Den förhöjda avgiften tas inte ut av den som har status som godkänd ekonomisk aktör.

Skälen för utredningens förslag: Som redan nämnts kan Tullverket utfärda en mängd tillstånd med stöd av tullagstiftningen. Det är ofta en förutsättning för tillstånden att ett eller flera villkor uppfylls. I avsnitt 9.7.1 har utredningen föreslagit att sanktionsavgift när ett villkor enligt ett tillstånd har överträtts ska tas ut i sista hand. Sank- tionsavgiften bör mot den bakgrunden vara så förutsebar och lättill- lämpad som möjligt. Det skulle enligt utredningens bedömning leda till en alltför svåradministrerad handläggning om avgiftens storlek skulle bestämmas efter en individuell bedömning i varje enskilt fall. I stället bör sanktionsavgiften tas ut med ett fast belopp. Utredning- en bedömer att 5 000 kronor är en väl avvägd sanktionsavgift vid överträdelser av det aktuella slaget.

Utredningen har övervägt om avgiften i stället bör bestämmas som en andel av prisbasbeloppet enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialför-

280

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

säkringsbalken. En indexering av det slaget har den fördelen att av- giftens storlek skulle justeras automatiskt med hänsyn till inflatio- nen. Det skulle dock avvika från det som gäller på flertalet andra sanktionsområden, eftersom sanktionsavgifter normalt bestäms till ett fast belopp eller inom ett fast beloppsintervall. En knytning till prisbasbeloppet bör därför inte väljas. Avgiftens storlek bör emeller- tid regelbundet ses över för att säkerställa att den justeras i takt med inflationen.

Det skulle kunna invändas att en avgift av det slag som föreslås inte tar hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Det skulle också kunna hävdas att avgiften inte är en tillräckligt sträng sanktion för exempelvis ett större företag med goda ekonomiska förutsätt- ningar. Det bör dock beaktas att sanktionsavgift ofta kan vara ett första steg när ett villkor enligt ett beviljat tillstånd överträds. Om överträdelsen upprepas kan det finnas skäl att överväga om tillstån- det bör ändras, tillfälligt dras in eller återkallas. Avgiften bedöms mot den bakgrunden vara ett tillräckligt incitament för tillståndsha- vare att följa de villkor som föreskrivs i tillstånden, även om avgiften i sig inte utgör en särskilt sträng sanktion för många aktörer.

Utredningen bedömer sammanfattningsvis att en reglering som innebär en fast och inte alltför hög sanktionsavgift – 5 000 kronor – är en tillräcklig reaktion vid den aktuella typen av överträdelser. Den avgiften bör vara tillräcklig även i de fall där det handlande som för- anleder sanktionsavgiften innebär att den avgiftsskyldige har brutit mot flera villkor samtidigt.

För att sanktionsavgiften fullt ut ska stimulera till efterlevnad bör emellertid en förhöjd avgift tas ut vid upprepade överträdelser. Den avgiften bör bestämmas till det dubbla, dvs. 10 000 kronor. På sam- ma sätt som i fråga om sanktionsavgift när uppbörd har undandragits bör den förhöjda avgiften tas ut av den som gör sig skyldig till en ny överträdelse inom en tvåårsperiod från det tidigare beslutet om sank- tionsavgift. Det bör dock inte gälla om den som gör sig skyldig till det upprepade felbeteendet har status som godkänd ekonomisk aktör. De skäl som har anförts i avsnitt 9.8.3 för att förhöjd avgift inte ska tillämpas har samma relevans här.

Som behandlas närmare i avsnitt 9.9 och 9.10 kan Tullverket be- höva överväga om det finns skäl att avstå från att ta ut avgiften eller att sätta ner beloppet.

281

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

Utredningen återkommer i avsnitt 10.3 till frågan om hur sank- tionsavgiften förhåller sig till en sanktion som innebär att ett till- stånd ändras, tillfälligt dras in eller återkallas.

9.9När sanktionsavgift inte ska tas ut

Utredningens förslag: Sanktionsavgift tas inte ut om den som har lämnat en oriktig uppgift eller underlåtit att deklarera på eget initiativ har rättat felet eller fullgjort deklarationsskyldigheten. Sanktionsavgift tas inte heller ut om en överträdelse som kan leda till sanktionsavgift är obetydlig.

Skälen för utredningens förslag

Dagens reglering

För tulltillägg finns det bestämmelser som reglerar när avgiften inte ska tas ut. Regleringen i 5 kap. 12 § tullagen innebär att tulltillägg inte ska tas ut i två fall. Det gäller för det första om gäldenären på eget initiativ har rättat den oriktiga uppgiften eller anmält bristande efterlevnad av tullagstiftningen. Det gäller för det andra om det be- lopp som kunde ha undandragits är obetydligt.

Reglerna om rättelse på eget initiativ bör inte ändras

Tullverket har under utredningsarbetet påpekat att möjligheten en- ligt 5 kap. 12 § 1 tullagen att på eget initiativ rätta till misstag ibland sätts i system. Det förekommer exempelvis att lastbilschaufförer re- gelmässigt försummar skyldigheten att anmäla varor som förs in i landet från Norge. Myndigheten har då förlorat möjligheten att kon- trollera varorna och de dokument som ska följa med transporten. När mottagaren upptäcker felet anmäls det till Tullverket. Om det är mottagaren som bedöms vara gäldenär för den tullskuld som kan uppkomma saknar Tullverket möjlighet att ta ut tulltillägg av denne. Det beror på reglerna om rättelse på eget initiativ. Ofta kan det vara praktiskt svårt att i efterhand ta ut tulltillägg av lastbilschauffören eller transportföretaget eller att göra någon straffrättsligt ansvarig

282

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

för överträdelsen. Det har förts fram till utredningen att regleringen om rättelse på eget initiativ ibland utnyttjas systematiskt som ett sätt att – utan att riskera tulltillägg – underlåta att deklarera varor som förs in i landet. Det bör mot den bakgrunden övervägas om regle- ringen bör vara utformad på något annat sätt än i dag.

När regleringen infördes var avsikten att åstadkomma en generö- sare tillämpning av den tidigare bestämmelsen om frivillig rättelse, motsvarande den som tidigare hade genomförts i fråga om skattetill- lägg (jfr prop. 2015/16:79 s. 194). I samband med den förändringen framhöll regeringen att en möjlighet för enskilda att göra en rättelse utan att drabbas av skattetillägg ökar förutsättningarna för att ett stort antal beslut kan rättas på ett enkelt sätt. En andra chans att på eget initiativ göra rätt för sig utan risk för sanktioner innebar enligt regeringen en ytterligare önskvärd nyansering av regelverket. Rege- ringen framhöll att om rättelsen görs efter det att den uppgiftsskyl- dige har anledning att tro att Skatteverket har uppmärksammat den oriktiga uppgiften i det enskilda fallet, ska skattetillägg tas ut (prop. 2010/11:65 s. 478 f.).

Det finns fortfarande goda skäl att ha en relativt generös tillämp- ning vid rättelser som görs på eget initiativ. De skäl som regeringen lyfte fram i propositionen gäller fortfarande. Det finns anledning att anta att många av de fel som rättas på eget initiativ aldrig hade upp- täckts om de inte hade anmälts till Tullverket. Motsvarande reglering bör alltså finnas för den nya sanktionsavgiften. Utredningen föreslår därför att sanktionsavgift inte ska tas ut om den som har gjort sig skyldig till överträdelsen på eget initiativ har rättat den oriktiga upp- giften eller fullgjort skyldigheten att deklarera så att deklarationen kan läggas till grund för ett beslut om fastställande av tull. På samma sätt som gäller på skatteområdet ska emellertid avgiften tas ut om den som gör rättelsen har anledning att tro att Tullverket har upp- märksammat det felaktiga beteendet i det enskilda fallet. Det bör också framhållas att det bara bör vara den som har begått överträdel- sen som kan undgå avgift genom att rätta den oriktiga uppgiften eller fullgöra skyldigheten. Om ett fel rättas till av någon annan så ska avgiften tas ut.

Det bör framhållas att sanktionsavgift med utredningens förslag kan tas ut i fler fall än i dag. I det nyss nämnda exemplet kan det t.ex. bli aktuellt att ta ut sanktionsavgift på den grunden att möjligheterna att genomföra tullkontroll har försvårats. Sanktionsavgift kan också

283

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

tas ut när en skyldighet enligt ett tillstånd som beslutats av Tullver- ket inte har fullgjorts. I de fallen bör avgiften inte kunna undvikas genom att den som har gjort fel på eget initiativ anmäler överträdel- sen till Tullverket. Vid sådana överträdelser är det nämligen normalt inte fråga om fel som fullt ut kan rättas till. Om en sådan överträ- delse frivilligt anmäls bör det i stället i vissa fall kunna beaktas när storleken på avgiften fastställs (se avsnitt 9.8).

Sanktionsavgift bör inte tas ut vid obetydliga överträdelser

På motsvarande sätt som beträffande tulltillägg enligt 5 kap. 12 § 2 tullagen bör den nya sanktionsavgiften inte tas ut om överträdelsen är obetydlig. Det kan exempelvis aktualiseras om en oriktig uppgift som lämnats i en tulldeklaration inte kunnat leda till mer än ett för- hållandevis litet undandraget belopp. Det bör framhållas att ansvar för tullförseelse inte omfattar ringa överträdelser av tullagstift- ningen. Överträdelser som är så obetydliga att de inte kan leda till straffrättsligt ansvar för tullförseelse bör enligt utredningens mening inte heller annat än i undantagsfall kunna leda till sanktionsavgift. För att systemet som helhet ska uppfattas som rättvist och förutse- bart bör det område som inte sanktioneras vara ungefär lika stort oavsett om sanktionen är administrativ eller straffrättslig. Det är vi- dare angeläget att enskilda inte drabbas av sanktionsavgift vid ensta- ka obetydliga förbiseenden och att Tullverkets resurser inte används till att beivra de minst klandervärda överträdelserna.

9.10Befrielse från sanktionsavgift

Utredningens förslag: Sanktionsavgiften ska sättas ner helt eller delvis om överträdelsen är ursäktlig eller om det annars skulle vara oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp. De grunder som gäller för hel eller delvis befrielse från tulltillägg eller försenings- avgift ska i huvudsak gälla även för befrielse från sanktionsavgift. Bestämmelsen om befrielse när den som avgiften gäller har fällts till ansvar för brott eller blivit föremål för förverkande av utbyte av brottslig verksamhet ska dock inte gälla.

284

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

Skälen för utredningens förslag

Dagens reglering

I fråga om både tulltillägg och förseningsavgift finns det bestämmel- ser om hel eller delvis befrielse från avgiften. Det föreskrivs i 5 kap. 17 § tullagen att Tullverket ska besluta om hel eller delvis befrielse från tulltillägg och förseningsavgift om det är oskäligt att ta ut avgif- ten med fullt belopp. Vid bedömningen ska ett antal omständigheter särskilt beaktas, nämligen om

1.den felaktighet eller passivitet som har lett till avgiften kan antas ha berott på

–ålder, hälsa eller liknande förhållande, eller

–en felbedömning av en regel eller betydelsen av faktiska för- hållanden,

2.avgiften inte står i rimlig proportion till felaktigheten eller passi- viteten,

3.det har varit fråga om en oskäligt lång handläggningstid, eller

4.felaktigheten eller passiviteten även har medfört att den som av- giften gäller dömts för tullförseelse eller för brott enligt smugg- lingslagen eller blivit föremål för förverkande av utbyte av brotts- lig verksamhet enligt 36 kap. 1 b § brottsbalken.

En deklarant får enligt 5 kap. 17 § andra stycket tullagen helt eller delvis befrias från förseningsavgift även när passiviteten är obetydlig.

Subjektiva omständigheter ska beaktas

Europadomstolen har vid prövning enligt Europakonventionen fun- nit att ett förfarande som rör sanktionsavgift kan vara att jämställa med ett straffrättsligt förfarande. I flera propositioner har utgångs- punkten därför varit att sanktionsavgifter är att betrakta som straff i Europakonventionens mening (se t.ex. Effektivare sanktioner i livs- medelskedjan, prop. 2017/18:165, s. 67, prop. 2021/22:18 s. 63 och En ny växtskyddslag, prop. 2021/22:148, s. 166). Om en sanktions- avgift är att jämställa med en brottsanklagelse, får Europakonven- tionen särskilt stor betydelse. Det beror på att artikel 6 om rätten till

285

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

en rättvis rättegång innehåller garantier som måste vara uppfyllda i fråga om brottsanklagelser. Rätten till en rättvis rättegång gäller även för juridiska personer (jfr t.ex. fallen Credit and Industrial Bank mot Tjeckien, dom den 21 oktober 2003 i mål 29010/95 och Capital Bank AD mot Bulgarien, dom den 24 november 2005 i mål 49429/99).

Enligt artikel 6.2 i Europakonventionen ska var och en som blivit anklagad för brott betraktas som oskyldig till dess att hans skuld lag- ligen fastställts. Europadomstolen har med hänvisning till bestäm- melsen slagit fast att faktiska och rättsliga presumtioner inom straff- rätten inte är förbjudna enligt Europakonventionen men de måste hållas inom rimliga gränser med hänsyn till vad som står på spel och med beaktande av den tilltalades rätt att försvara sig (se bl.a. Euro- padomstolens avgörande den 7 oktober 1988 i målet Salabiaku mot Frankrike, 10519/83). När en anklagelse för brott i konventionens mening aktualiseras kan en sanktionsavgift alltså inte utkrävas auto- matiskt när de objektiva rekvisiten är uppfyllda. Den enskilde måste ha en möjlighet till någon form av försvar som grundas på subjektiva förhållanden.

Sanktionsavgiften bör kunna sättas ner helt eller delvis

Utredningen har i avsnitt 9.7.5 föreslagit att sanktionsavgiften ska grundas på strikt ansvar. Mot bakgrund av de förpliktelser som följer av artikel 6 i Europakonventionen bör det finnas en regel om att sub- jektiva omständigheter i vissa fall ska medföra att avgiften helt eller delvis sätts ner. Det bör finnas en bestämmelse som motsvarar 5 kap. 17 § tullagen för den nya sanktionsavgiften. Under utredningen har det uppmärksammats att subjektiva omständigheter inte alltid beak- tas i tillräcklig utsträckning när tulltillägg beslutas. Tillämpningen av den paragrafen förefaller vara förhållandevis restriktiv. Det har fram- hållits att en felbedömning av regelverket så gott som aldrig utgör grund för befrielse, exempelvis om en vara har klassificerats fel. Den praxis som finns på området utgår visserligen från att den som ska fullgöra skyldigheter enligt tullagstiftningen har ett stort ansvar att se till att regelverket efterlevs. Ett bolag som importerar varor i sin näringsverksamhet ska exempelvis informera sig om den vägledning som finns avseende hur varorna ska klassificeras (se t.ex. kammar- rättens i Stockholm dom den 24 april 2020 i mål nr 5150-19 och

286

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

5151-19). Det utesluter emellertid inte att hel eller delvis befrielse kan medges i enskilda fall, när förutsättningarna för det är uppfyllda. Det kan således enligt utredningens mening inte hävdas att en viss typ av felbeteende, t.ex. klassificeringsfel, utesluter tillämpning av nedsättningsgrunderna.

För att regleringen om hel eller delvis befrielse ska bli tydligare och ge bättre förutsättningar för en mer nyanserad tillämpning bör den utformas annorlunda än 5 kap. 17 § tullagen. Befrielse bör aktu- aliseras om felaktigheten eller passiviteten är ursäktlig eller om det annars skulle vara oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp. Det innebär inte någon ändring i sak, men det påminner om att ursäktliga överträdelser bör leda till hel eller delvis befrielse från avgift. Rent slarv eller okunskap om regelverket bör naturligtvis som regel inte medföra att sanktionsavgiften sätts ner. Subjektiva omständigheter som ursäktlig okunnighet eller missuppfattning om reglerna bör dock kunna betraktas som skäl för hel eller delvis befrielse i vissa fall. Ett exempel är om en vara har klassificerats fel på ett sätt som fram- står som ursäktligt.

Ursäktlighetsfallen har tidigare slopats, både på tullområdet och skatteområdet. Skälet är att ursäktlighet har ansetts vara en typ av oskälighet och att uppdelningen inte tillför något i sak (se prop. 2010/11:165 s. 259 f., 964 och 1 265). Utredningen anser emellertid att regleringen blir tydligare och ger förutsättningar för en mer ny- anserad tillämpning om det klart framgår att befrielse ska beslutas om överträdelsen är ursäktlig eller om det annars skulle vara oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp. Bestämmelser som formuleras på liknande sätt finns i ny lagstiftning inom ett flertal sanktionsområ- den (se t.ex. 6 kap. 5 § brottsdatalagen, 12 kap. 2 § tredje stycket la- gen om elektronisk kommunikation och 7 kap. 5 § lagen om natio- nella järnvägssystem).

På samma sätt som i 5 kap. 17 § tullagen bör det anges vilka grun- der för befrielse som särskilt ska beaktas. Det gör det tydligt vilka omständigheter som kan leda till befrielse från avgift i de vanligaste fallen. Det är emellertid inte en uttömmande uppräkning av sådana omständigheter. De grunder som anges i 5 kap. 17 § tullagen fram- står som adekvata och bör tillämpas även i fråga om sanktionsavgift, förutom i det avseende som tas upp i det följande. I huvudsak gäller samma grunder i fråga om befrielse från de särskilda avgifter som finns på skatterättens område (se 51 kap. 1 § skatteförfarandelagen).

287

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

Som utredningen återkommer till i avsnitt 9.14 bör befrielsegrun- derna även gälla förseningsavgift.

Befrielse för att undvika dubbelprövning

Bestämmelsen i 5 kap. 17 § första stycket 4 tullagen innebär att be- frielse från tulltillägg ska medges om felaktigheten eller passiviteten även har medfört att den som avgiften gäller har fällts till ansvar för brott eller blivit föremål för förverkande av utbyte av brottslig verk- samhet. Utredningen föreslår i avsnitt 10.3 en reglering som för- hindrar att en sådan situation som avses i bestämmelsen kan uppstå. Därmed bör regleringen i 5 kap. 17 § första stycket 4 tullagen inte föras över till regleringen om befrielse från sanktionsavgift. En be- stämmelse med i stort sett samma innebörd togs bort från skatteför- farandelagen när en motsvarande reglering för att undvika dubbel- prövning infördes i den lagen (prop. 2014/15:131 s. 139 f.).

9.11Sanktionsavgift och förverkande

Utredningens förslag: Sanktionsavgift ska tas ut även om varan eller varans värde förverkas.

Skälen för utredningens förslag: Det föreskrivs i 5 kap. 13 § tull- lagen att tulltillägg inte ska tas ut om en icke-unionsvara eller dess värde förverkas. Om endast en del av varan eller värdet har förver- kats, gäller förbudet endast för den delen som har förverkats. Ett tidigare meddelat beslut om tulltillägg ska upphävas eller ändras efter det att en dom eller ett beslut som innefattar förverkande har fått laga kraft. Beslut om förverkande fattas med stöd av 16 och 17 §§ smugglingslagen eller artikel 198 i tullkodexen.

Bakgrunden till regleringen i 5 kap. 13 § tullagen är att det i tidi- gare tullagstiftning föreskrevs att tull inte skulle tas ut till den del en vara eller dess värde hade förverkats enligt varusmugglingslagen. När regleringen om tulltillägg infördes ansågs det vara befogat och följd- riktigt att ta ut tulltillägg enligt samma principer som gällde för på- förande av tull (prop. 1985/86:41 s. 30 f.).

288

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

Frågan har väckts om en motsvarande bestämmelse bör finnas i regleringen om den nya sanktionsavgiften. Det finns dock skäl som talar mot det. För det första ser tullagstiftningen annorlunda ut i dag. Huvudregeln enligt artikel 124.1 e tullkodexen är visserligen fortfa- rande att en tullskuld upphör om en vara förverkas. Det föreskrivs emellertid i artikel 124.2 att tullskulden, vid tillämpning av sank- tioner för tullöverträdelser, inte ska anses ha upphört vid ett förver- kande om förekomsten av en tullskuld utgör grund för att fastställa sanktioner. Sanktionen ska alltså tas ut även om varan förverkas. Det kan mot den bakgrunden ifrågasättas om regleringen i 5 kap. 13 § tullagen står i överensstämmelse med tullkodexen. För det andra framstår det som orimligt att den som har gjort sig skyldig till en överträdelse ska kunna undgå sanktionsavgift av den enda anled- ningen att varan eller dess värde har förverkats. Det riskerar enligt utredningen att leda till att den samlade reaktionen på överträdelsen inte blir tillräckligt ingripande. Regleringen i 5 kap. 13 § tullagen bör mot den bakgrunden inte ha någon motsvarighet i regleringen om sanktionsavgift. Om både förverkande och sanktionsavgift i ett en- skilt fall skulle leda till att den samlade reaktionen blir oproportio- nerligt sträng kan det finnas skäl att besluta om hel eller delvis befri- else från sanktionsavgift.

9.12Beslut om sanktionsavgift

9.12.1Tullverket ska besluta om sanktionsavgift

Utredningens förslag: Tullverket beslutar om sanktionsavgift.

Skälen för utredningens förslag

Dagens reglering

En viktig fråga är om sanktionsavgift ska beslutas av Tullverket eller av allmän förvaltningsdomstol. I fråga om tulltillägg är beslutande- rätten delad. Det föreskrivs i 5 kap. 19 § tullagen att frågor om tull- tillägg prövas av Tullverket. Frågor om tulltillägg på grund av en oriktig uppgift i ett mål om tull prövas dock av allmän förvaltnings- domstol på talan av det allmänna ombudet hos Tullverket. Det all-

289

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

männa ombudet får föra talan om den oriktiga uppgiften inte har godtagits efter prövning i sak eller inte har prövats i målet. Talan ska väckas genom ansökan inom ett år från utgången av den månad då domen eller det slutliga beslutet i målet fick laga kraft.

Det är ovanligt att det allmänna ombudet för talan om tulltillägg enligt 5 kap. 19 § tullagen. Normalt beslutas tulltillägg alltså av Tull- verket, med möjlighet att överklaga beslutet till domstol.

Det allmänna ombudets uppdrag

Ett allmänt ombud ska finnas hos ett flertal myndigheter, bl.a. hos Tullverket. Bestämmelser om det allmänna ombudets befogenheter finns i 6 kap. tullagen. Enligt 6 kap. 1 § får ombudet överklaga Tull- verkets beslut om tull, annan skatt än tull, ränta, tulltillägg och för- seningsavgift. Det allmänna ombudet får enligt 6 kap. 13 § även överklaga förvaltningsrättens eller kammarrättens beslut i vissa fall. Till ombudets uppdrag hör också att föra det allmännas talan i dom- stol och att föra talan till förmån för enskild part i vissa fall (6 kap. 13–15 §§ tullagen). Det allmänna ombudet utses av regeringen.

Tullverket bör besluta om sanktionsavgift

Beslut om sanktionsavgift fattas i de flesta fall av den eller de myn- digheter som är verksamma på eller har tillsyn över det område som sanktionsavgiften gäller för. Generellt anses en sådan ordning vara lämplig när reglerna är relativt enkla att tillämpa, beslutsfattandet är förhållandevis schabloniserat och sanktionsbestämmelserna bygger på strikt ansvar. I vissa fall är det emellertid mer lämpligt att över- lämna prövningen till domstol. Det brukar vara fallet om det är aktu- ellt att pröva framför allt subjektiva rekvisit eller andra svårbedömda rekvisit (se avsnitt 7.3.3 om riktlinjer vid utformningen av sank- tionsavgifter).

Enligt utredningens förslag ska sanktionsavgift tas ut när en över- trädelse på objektiva grunder kan konstateras. Utrymmet för be- dömningar är begränsat, eftersom sanktionsavgiften föreslås bygga på strikt ansvar. Reglerna är således relativt enkla att tillämpa, även om frågan om avgiftens storlek kan innefatta vissa bedömningar. Tullverket prövar frågor om tulltillägg sedan lång tid tillbaka och har

290

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

den kompetens som behövs på området. Tullverket kan därmed ut- veckla handläggningsrutiner och riktlinjer för ärenden om sank- tionsavgift. Det ger i sin tur förutsättningar för en likvärdig hante- ring av ärendena och en enhetlig praxisutveckling. Beslutsfattandet kan således bli förhållandevis schabloniserat, även om vissa bedöm- ningar kommer att behöva göras. Som behandlas i avsnitt 9.15 bör Tullverkets beslut om sanktionsavgift kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Både den som har ålagts sanktionsavgiften och det allmänna ombudet hos Tullverket bör få överklaga sådana beslut. På så sätt tillgodoses rättssäkerheten för den som har påförts avgif- ten. På sikt kommer det att kunna bildas domstolspraxis till vägled- ning för Tullverkets beslut.

Behovet av effektiv handläggning talar också för att beslut om sanktionsavgift ska fattas av Tullverket. Det kan förväntas innebära en kortare handläggningstid och en effektivare hantering av ären- dena än om beslut ska fattas av domstol efter Tullverkets ansökan.

Utredningen föreslår mot den bakgrunden att sanktionsavgift ska beslutas av Tullverket.

Sanktionsavgift vid oriktig uppgift i mål om tull bör inte undantas

Som redan nämnts föreskrivs i 5 kap. 19 § tullagen att tulltillägg på grund av en oriktig uppgift i ett mål om tull prövas av allmän för- valtningsdomstol på talan av det allmänna ombudet hos Tullverket. Det väcker frågan om sanktionsavgift i de fallen bör beslutas av dom- stol eller om Tullverket bör ha beslutanderätt även då.

Fram till början av 1990-talet fanns det en motsvarande reglering på skatteområdet. Enligt 116 n § tredje stycket taxeringslagen (1956:623) fick en länsskattemyndighet föra talan hos länsrätten om att skattetillägg skulle tas ut om den skattskyldige hade lämnat en oriktig uppgift i ett mål om egen taxering. Talan skulle föras inom ett år. I samband med att taxeringslagen (1990:324) infördes slopa- des den ordningen. Den nya regleringen innebar att skattemyndig- heten skulle besluta om skattetillägget. Motivet var att beslut i första instans ska fattas av skattemyndighet (proposition om ny taxerings- lag m.m., prop. 1989/90:74, s. 330). Den ordningen gäller alltjämt på skatteområdet. Skatteverket får enligt 52 kap. 7 § skatteförfarande- lagen besluta om skattetillägg på grund av en oriktig uppgift i ett mål

291

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

om beskattning inom ett år från utgången av den månad då domsto- lens beslut fick laga kraft.

Det saknas skäl för att regleringen på tullområdet ska avvika från det som gäller på skatteområdet på denna punkt. Sanktionsavgift när en oriktig uppgift har lämnats i domstol i ett mål om tull bör liksom andra beslut om sanktionsavgift prövas av Tullverket som första in- stans. Frågan om inom vilken tid ett sådant beslut ska fattas behand- las i avsnitt 9.12.3.

9.12.2Kommunikation och delgivning

Utredningens bedömning: Det finns regler i tullkodexen om att den som riskerar ett negativt beslut ska underrättas om grunderna för beslutet och få tillfälle att framföra sin ståndpunkt inom en föreskriven tid från när meddelandet mottogs eller ska anses ha mottagits. Det bör därför inte införas någon bestämmelse om kommunikation eller delgivning i tullagen.

Utredningens förslag: Det införs en bestämmelse i tullagen som upplyser om regleringen i tullkodexen.

Skälen för utredningens bedömning och förslag

Den som riskerar sanktionsavgift bör få tillfälle att yttra sig

Ett beslut om sanktionsavgift är ingripande för den som avgiften tas ut av. Den som riskerar att påföras avgiften bör därför – utan undan- tag – ha möjlighet att yttra sig över Tullverkets utredning. Syftet är att ge den berörde tillfälle att påtala eventuella felaktigheter och om- ständigheter som kan ha betydelse för t.ex. avgiftens storlek eller ut- göra skäl för hel eller delvis befrielse från avgiften. Regeringen har nyligen uttalat att möjligheten att yttra sig innan beslut om sank- tionsavgift fattas är en grundläggande förutsättning för materiellt korrekta avgöranden och systemets legitimitet. Rättssäkerhetsskäl har ansetts motivera förlusten i effektivitet. Den allmänna kommu- nikationsregeln i 25 § förvaltningslagen (2017:900) har inte fullt ut ansetts tillgodose behovet av att höra den som berörs, eftersom den föreskriver ett antal undantag (prop. 2021/22:18 s. 73). En bestäm-

292

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

melse som säkerställer att kommunikation sker i varje enskilt fall förekommer därför på andra sanktionsområden, exempelvis enligt 10 kap. 6 e § djurskyddslagen och 30 c § livsmedelslagen.

Det bör inte införas någon bestämmelse om kommunikation

Det kan mot den bakgrunden övervägas om det bör införas en be- stämmelse i tullagen som anger att den som sanktionsavgiften ska tas ut av ska underrättas om det material som är av betydelse för be- slutet och ges tillfälle att yttra sig inom en bestämd tid, innan beslu- tet fattas.

Utredningen bedömer att en bestämmelse av det slaget inte bör införas. Det föreskrivs nämligen i artikel 22.6 i tullkodexen att innan tullmyndigheterna fattar ett beslut som skulle vara negativt för den sökande, ska de meddela på vilka grunder de avser att basera sitt be- slut till den sökande som ska ges möjlighet att framföra sin stånd- punkt inom en viss tid. Det gäller enligt artikel 29 i tullkodexen även beslut som tullmyndigheterna fattar utan en föregående ansökan från den berörda personen. Utredningen bedömer att regleringen är tillämplig vid Tullverkets beslut om sanktionsavgift. Eftersom tull- kodexen är bindande och direkt tillämplig finns det bara ett begrän- sat utrymme för kompletterande bestämmelser. De får inte på något sätt gå utöver eller avvika från tullkodexen. Någon dubbelreglering får inte heller förekomma, vilket innebär att den svenska tullagstift- ningen inte får innehålla sådant som redan regleras i tullkodexen (prop. 2015/16:79 s. 122). Regleringen i artikel 22.6 i tullkodexen ger visserligen inte den avgiftsskyldige en ovillkorlig rätt att yttra sig, eftersom den föreskriver ett antal undantag, men undantagen torde inte bli tillämpliga när beslut om sanktionsavgift ska fattas.

Någon bestämmelse om kommunikation innan beslut om sank- tionsavgift fattas bör mot den bakgrunden inte införas i tullagen.

Det bör inte införas någon bestämmelse om delgivning

Frågan har väckts om det i tullagen bör finnas en bestämmelse som anger att en underrättelse enligt artikel 22.6 i tullkodexen ska delges. Bestämmelser om delgivning vid kommunikation finns på ett antal andra sanktionsområden. Regleringen i 7 kap. 2 § lagen om natio-

293

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

nella järnvägssystem innebär t.ex. att tillsynsmyndigheten får besluta att ta ut en sanktionsavgift endast av den som har delgetts en under- rättelse om att myndigheten överväger att fatta ett sådant beslut. Be- stämmelsen har motiverats av de ingripande följder som uppkommer av att påföra en sanktionsavgift och för att säkerställa rimliga krav på rättssäkerhet (jfr prop. 2021/22:83 s. 416). En bestämmelse med lik- nande innebörd finns i 5 kap. 14 § första stycket lagen (2016:1306) med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruks- förordning.

På tullområdet finns det risk att en nationell bestämmelse om del- givning kompletterar tullkodexen på ett sätt som inte är tillåtet. Som nyss nämnts föreskrivs nämligen i artikel 22.6 i tullkodexen att den som har fått en underrättelse som avses i artikeln ska ges möjlighet att framföra sin ståndpunkt inom en föreskriven tid från och med den dag då denne mottog meddelandet eller ska anses ha mottagit det. En bestämmelse av det slag som diskuteras bör därför inte införas. Utredningen noterar också att det på vissa sanktions- områden, där det finns bestämmelser om kommunikation före be- slut, inte ställs något krav på delgivning (se t.ex. 10 kap. 6 e § djur- skyddslagen och 12 kap. 4 § lagen om elektronisk kommunikation).

Det bör hänvisas till regleringen i tullkodexen

Tullkodexen gäller även om det inte hänvisas till den i tullagen. Det behövs därför som regel inte några hänvisningar i lagen till bestäm- melserna i tullkodexen. Det tullrättsliga sanktionssystemet regleras emellertid i huvudsak i nationell rätt. För att artiklarna 22.6 och 29 i tullkodexen inte ska förbises, när sanktionsavgift övervägs, bör det tas in en bestämmelse i tullagen som påminner om den regleringen. Eftersom det är fråga om en upplysningsbestämmelse bör endast tullkodexens namn anges och inte vilken lydelse av den som det hän- visas till.

294

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

9.12.3När sanktionsavgift senast ska beslutas

Utredningens förslag: Sanktionsavgift får inte beslutas, om den som avgiften ska tas ut av inte har fått tillfälle att yttra sig inom fem år från den dag då överträdelsen ägde rum.

Ett beslut om sanktionsavgift på grund av en oriktig uppgift som lämnats i domstol i ett mål om tull ska dock meddelas inom ett år från utgången av den månad då domstolens beslut fick laga kraft.

Sanktionsavgift får inte beslutas mot någon som har avlidit.

Skälen för utredningens förslag

Det bör finnas en regel om när sanktionsavgift senast får beslutas

Den nya sanktionsavgiften är av ingripande natur och det bör därför finnas en bortre tidsgräns för när avgiften får beslutas. En sådan pre- skriptionsregel finns på ett flertal andra sanktionsområden (se t.ex. 52 kap. skatteförfarandelagen, 10 kap. 6 f § djurskyddslagen, 6 kap. 7 § brottsdatalagen och 12 kap. 4 § lagen om elektronisk kommuni- kation). En bortre tidsgräns är inte minst viktig för att den som be- gått en överträdelse vid någon tidpunkt ska kunna utgå från att över- trädelsen inte kommer att mötas av en sanktionsavgift.

Dagens reglering är otydlig

I 5 kap. 14 § tullagen föreskrivs att, om det inte längre finns någon betalningsskyldighet för tull, Tullverket inte får ta ut tulltillägg. Det är ett slags preskriptionsregel som innebär att tulltillägg får beslutas så länge som betalningsskyldighet för tull får åläggas. Frågan om det finns en sådan betalningsskyldighet bedöms enligt regleringen i tull- kodexen. I artikel 124.1 föreskrivs att en tullskuld upphör när gälde- nären inte längre kan underrättas om tullskulden. Enligt artikel 103 i tullkodexen ska gäldenären underrättas om tullskulden inom tre år från skuldens uppkomst. Tiden ska förlängas när tullskulden har uppkommit på grund av en handling som när den utfördes skulle ha kunnat ge upphov till straffrättsliga förfaranden. Enligt 2 kap. 5 § tullagen är tiden fem år i de fallen. En tullskuld kan enligt artikel 124

295

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

i tullkodexen även upphöra i en rad andra situationer, bl.a. genom att tullbeloppet betalas eller efterges.

Lagrådet kritiserade regleringen i 5 kap. 14 § tullagen när tullagen infördes. I äldre reglering föreskrevs att ”om betalningsskyldighet för tull inte längre kan åläggas, får Tullverket inte påföra tulltillägg på beloppet”. Avsikten med regleringen i 5 kap. 14 § tullagen var inte att göra någon saklig förändring (prop. 2015/16:79 s. 195). Lagrådet ansåg emellertid att uttrycksättet i den bestämmelsen är missvisande och indikerar att redan beslutade tillägg inte längre kan krävas in (prop. 2015/16:79 s. 409). Utredningen delar den uppfattningen. En annan brist är att bestämmelsen inte tydligt anger vilken som är den bortre tidsgränsen för ett beslut om tulltillägg, exempelvis genom en hänvisning till den aktuella regleringen i tullkodexen.

Det bör finnas en tydlig bortre tidsgräns

Regleringen i 5 kap. 14 § tullagen bör inte ha någon motsvarighet i den nya regleringen om sanktionsavgift. Förutom att regleringen som nyss nämnts är otydlig är det svårt att anpassa den till den nya sanktionsavgiften. Utredningens förslag i avsnitt 9.3.2 innebär att sanktionsavgift i vissa fall kan beslutas för överträdelser som inte har lett till att tull eller annan skatt har undandragits. Sanktionsavgiften behöver alltså inte ha någon koppling till uppkomsten av en tullskuld och betalningsskyldighet för tull. Det kan tillfogas att regleringen om skattetillägg inte innehåller någon motsvarande bestämmelse, vilket också Lagrådet påpekade (se prop. 2015/16:79 s. 409).

Regleringen om preskription bör mot den bakgrunden utformas på ett annat sätt. Den bör ange en tydlig gräns för när sanktionsavgift senast ska beslutas.

När ska sanktionsavgift senast beslutas?

Ett av syftena med sanktionsavgiften är att den ska leda till ett snabbt beivrande av överträdelser. Det talar för att tidsgränsen bör vara re- lativt kort. Samtidigt kan vissa överträdelser vara både svårupptäckta och ta tid att utreda. Möjligheten att besluta om sanktionsavgift får därför inte vara för begränsad, om systemet ska bli effektivt och av- skräckande. Inom straffrätten finns det bestämmelser om preskrip-

296

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

tion i 35 kap. brottsbalken. Med hänsyn till överträdelsernas karak- tär anser utredningen att en tid motsvarande den preskriptionstid som gäller för brott där det svåraste straffet är mer än ett års fängelse, men inte överstiger fängelse i två, är rimlig. Det innebär att preskrip- tionstiden bör vara fem år. Det motsvarar den preskriptionstid som gäller för exempelvis tullbrott. Det motsvarar även den preskrip- tionstid som gäller på ett flertal andra sanktionsområden. En sank- tionsavgift bör därför endast få tas ut om den som avgiften riktar sig mot har getts tillfälle att yttra sig inom fem år från det att överträ- delsen ägde rum.

När en oriktig uppgift har lämnats i domstol

I avsnitt 9.12.1 har utredningen föreslagit att Tullverket ska besluta om sanktionsavgift även när en oriktig uppgift har lämnats i domstol i ett mål om tull. Det motsvarar det som gäller på skatteområdet en- ligt 52 kap. 7 § skatteförfarandelagen. På samma sätt som enligt den regleringen bör beslutet fattas inom ett år från utgången av den må- nad då domstolens beslut fick laga kraft.

När personen har avlidit

Tulltillägg får enligt 5 kap. 18 § tullagen inte riktas mot en gäldenär som är en fysisk person och som har avlidit. När tulltillägg ersätts med den nya regleringen om sanktionsavgift bör bestämmelsen an- passas så att den i stället gäller för sanktionsavgift.

Det behövs ingen bestämmelse om när beslutet senast får verkställas

Preskription av skatt och andra fordringar som det allmänna har rätt till regleras i lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar

m.m.Enligt 3 § första stycket preskriberas en fordran fem år efter utgången av det kalenderår då den förföll till betalning. Utredningen bedömer att regleringen är tillämplig i fråga om sanktionsavgift. Det behövs därför inte någon bestämmelse i tullagen om när ett beslut om sanktionsavgift senast får verkställas.

297

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

9.13Övriga bestämmelser om sanktionsavgift

Utredningens förslag: De regler om betalning, garanti, ränta och indrivning som gäller i fråga om tulltillägg ska i stället gälla i fråga om sanktionsavgift. Sanktionsavgiften ska tillfalla staten.

Skälen för utredningens förslag: Det föreskrivs i 5 kap. 21 § tull- lagen att tulltillägg tillfaller staten. Frågor om betalning, garanti, ränta och indrivning regleras i 5 kap. 20 § tullagen. När tulltillägg ersätts med den nya sanktionsavgiften bör bestämmelserna anpassas så att de gäller för sanktionsavgift i stället för tulltillägg. I övrigt behöver det inte göras några ändringar i sak. Några språkliga och redaktionella ändringar bör dock göras i regleringen i 5 kap. 20 § tullagen.

9.14Förseningsavgift

Utredningens förslag: Förseningsavgiften för att inte ge in kom- pletterande deklaration höjs till 625 kronor eller, om deklaratio- nen inte ges in trots uppmaning, till 1 250 kronor.

Den som inte ger in avräkningsnota enligt artikel 175.1 i kom- pletteringsförordningen i rätt tid påförs förseningsavgift med 1 000 kronor för den första dagen. Beloppet höjs med ytterligare 1 000 kronor för varje påföljande dag upp till och med fem dagar.

Förseningsavgift beslutas av Tullverket. Avgiften tillfaller sta- ten. Ett beslut om förseningsavgift ska meddelas inom två år från överträdelsen.

Förseningsavgift får inte beslutas mot någon som har avlidit. Avgift ska inte heller tas ut om förseningen är obetydlig.

Skälen för utredningens förslag

Dagens reglering

Förseningsavgift får enligt 5 kap. 15 § tullagen tas ut i ett fall, näm- ligen om den som deklarerat en vara med ett förenklat förfarande som medför skyldighet att ge in en kompletterande deklaration inte

298

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

har gett in deklarationen när den senast skulle ha lämnats. Förse- ningsavgiften är 500 kronor eller, om deklarationen inte lämnas trots uppmaning, 1 000 kronor. Det föreskrivs i 5 kap. 19 § att frågor om förseningsavgift prövas av Tullverket. Enligt 5 kap. 21 § tillfaller av- giften staten.

Avgiften för att inte lämna kompletterande deklaration bör höjas

En fråga är om den gällande förseningsavgiften bör vara högre än i dag. Avgiften höjdes senast år 2016 i samband med att den nuvaran- de tullagen infördes. Höjningen innebar att avgiftsbeloppet fördub- blades. Förändringen motiverades med att avgiften legat stilla sedan år 2001 och att höjningen motsvarade inflationsutvecklingen (prop. 2015/16:79 s. 141).

Det är relevant att jämföra beloppet med de förseningsavgifter som gäller på skatterättens område. Enligt 48 kap. 6 § skatteförfa- randelagen är förseningsavgiften 6 250 kronor om avgiften gäller ett aktiebolags eller en ekonomisk förenings inkomstdeklaration. Av- giften är 1 250 kronor om den avser någon annans inkomstdeklara- tion, särskilda uppgifter eller periodisk sammanställning och 625 kronor om den gäller skattedeklaration. Om det är fråga om en skattedeklaration som ska lämnas efter föreläggande är avgiften emellertid 1 250 kronor.

Den kompletterande tulldeklarationen går inte att direkt jämföra varken med inkomstdeklaration (som ska lämnas årligen till ledning för beslut om slutlig skatt och avgifter) eller med skattedeklaration (t.ex. arbetsgivardeklaration eller mervärdesskattedeklaration som enligt huvudregeln ska lämnas per kalendermånad). Det kan dock konstateras att förseningsavgift enligt skatteförfarandelagen i båda fallen är högre än förseningsavgift enligt tullagen.

Mellan januari 2016 och oktober 2023 var inflationen omkring

28procent baserat på konsumentprisindex (KPI).3 Enligt utredning- ens mening bör förseningsavgiften höjas till en nivå som kompense- rar för inflationen. Utredningen har övervägt om en ytterligare höj- ning bör göras. Det bedöms emellertid inte vara nödvändigt för att avgiften ska verka för att den kompletterande deklarationen lämnas i rätt tid och vara en rimlig reaktion om det inte görs. Det är tillräck-

3https://www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/samhallets-ekonomi/inflation/.

299

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

ligt med en höjning som ungefär motsvarar inflationsutvecklingen sedan den senaste höjningen. Förseningsavgiften bör mot den bak- grunden vara 625 kronor, vilket också är den avgift som påförs om en skattedeklaration ges in till Skatteverket för sent. Om den kom- pletterande deklarationen inte lämnas trots uppmaning bör avgiften vara 1 250 kronor. Det är enligt utredningen önskvärt att avgiftens storlek i fortsättningen följer det som gäller för skattedeklarationer som ges in för sent.

Det bör även göras språkliga moderniseringar i regleringen om förseningsavgift.

Förseningsavgift om en avräkningsnota inte lämnas i rätt tid

Ett område där förseningsavgift enligt utredningens mening skulle kunna bidra till ökad regelefterlevnad är för sent inlämnade avräk- ningsnotor. Ett tillstånd till aktiv förädling eller slutanvändning ska enligt artikel 175.1 i kompletteringsförordningen föreskriva att till- ståndshavaren ska lämna avräkningsnota inom 30 dagar efter det att tidsfristen för att avsluta förfarandet har löpt ut. Undantag från skyl- digheten får medges om det inte är nödvändigt att en avräkningsnota lämnas.

Att lämna avräkningsnota för sent kan visserligen leda till sank- tionsavgift på den grunden att en skyldighet enligt ett tillstånd inte har fullgjorts. Rör det sig om en engångsföreteelse eller om enstaka dagars försening kan det emellertid i många fall vara en obetydlig överträdelse som inte bör föranleda sanktionsavgift. Eftersom det är viktigt att avräkningsnotor lämnas in i rätt tid kan en förseningsav- gift vara motiverad när det rör sig om en relativt kortvarig försening. En lösning, där den som ska lämna avräkningsnota gör det med en dags försening påförs en förseningsavgift om 1 000 kronor och av- giften höjs med 1 000 kronor till för varje ytterligare dag, kan vara lämplig. Upp till fem dagars försening bör kunna sanktioneras på det sättet. Om det är fråga om en längre försening eller om det har satts i system att lämna avräkningsnotor för sent bör i stället sanktions- avgift övervägas.

300

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

Beslut om förseningsavgift

På samma sätt som enligt nuvarande reglering bör förseningsavgift beslutas av Tullverket. Avgiften bör tillfalla staten.

En fråga som kan diskuteras är om det bör finnas en bortre tids- gräns för när förseningsavgift får beslutas. Någon sådan tidsgräns finns inte i dag. Regleringen i 5 kap. 17 § första stycket 3 tullagen har dock betydelse i sammanhanget. Enligt den ska hel eller delvis befrielse från avgift beslutas om en oskäligt lång tid har gått efter det att Tullverket har funnit anledning att anta att avgift ska tas ut utan att den som avgiften gäller kan lastas för dröjsmålet.

På skatteområdet ska förseningsavgift tas ut enligt 48 kap. 1 § skatteförfarandelagen om den som ska lämna skattedeklaration, in- komstdeklaration eller vissa andra uppgifter inte har gjort det i rätt tid. Beslut om förseningsavgift ska enligt 52 kap. 2 § skatteförfaran- delagen meddelas inom två år från den dag då uppgiftsskyldigheten skulle ha fullgjorts. Om oskäligt lång tid har förflutit ska Skattever- ket enligt 51 kap. 1 § 3 skatteförfarandelagen besluta om befrielse från avgiften.

Utredningen har i avsnitt 9.12.3 föreslagit en bortre tidsgräns för när sanktionsavgift får beslutas. Även i fråga om förseningsavgift bör det finnas en sådan tidsgräns. Ett viktigt skäl är att den som har gett in en kompletterande deklaration eller en avräkningsnota för sent vid någon tidpunkt ska kunna utgå från att det inte kommer att leda till förseningsavgift. Att det finns en reglering om befrielse från för- seningsavgift har på skatteområdet inte ansetts vara skäl att avstå från en sådan reglering (jfr prop. 2010/11:165 s. 965 f.).

Utredningen anser att en tvåårsgräns för beslut om förseningsav- gift är rimlig även på tullområdet. Tiden bör räknas från den dag då skyldigheten senast skulle ha fullgjorts. Om Tullverket efter tvåårs- fristen skulle uppmärksamma att någon rätteligen borde ha påförts förseningsavgift kan avgift alltså inte tas ut. Det bör dock vara så ovanligt att det saknar betydelse för sanktionssystemets effektivitet.

Det föreskrivs i 5 kap. 18 § tullagen att förseningsavgift inte får beslutas för någon som har avlidit. Den regleringen bör inte ändras.

Regleringen i 5 kap. 20 § tullagen om anstånd med betalning, ga- ranti, ränta och indrivning av förseningsavgift bör gälla även i fort- sättningen.

301

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

När förseningsavgift inte ska tas ut

Det föreskrivs som nämnts i 5 kap. 17 § tredje stycket tullagen att en deklarant helt eller delvis får befrias från förseningsavgift när pas- siviteten är obetydlig. Det är rimligt att den som ska ge in en kom- pletterade deklaration eller en avräkningsnota inte drabbas av förse- ningsavgift om förseningen är så kortvarig som några timmar eller en halv dag. Förseningsavgift bör därför inte tas ut om förseningen är obetydlig. En reglering som utformas på det sättet motsvarar det som gäller i fråga om sanktionsavgift när överträdelsen är obetydlig (se avsnitt 9.9).

9.15Överklagande av sanktionsavgift och förseningsavgift

Utredningens bedömning: Det behövs ingen särskild bestäm- melse om att beslut om sanktionsavgift eller förseningsavgift får överklagas.

Utredningens förslag: Det allmänna ombudet har rätt att över- klaga Tullverkets beslut om sanktionsavgift och förseningsavgift.

Beslut om sanktionsavgift när tull eller annan skatt har undan- dragits får överklagas inom samma tidsfrist som gäller för över- klagande av beslut om tull eller annan skatt än tull.

Beslut om sanktionsavgift får i andra fall överklagas inom den tidsfrist som föreskrivs i 44 § förvaltningslagen. Det gäller även beslut om förseningsavgift.

Skälen för utredningens bedömning och förslag

Det behövs ingen särskild reglering om rätten att överklaga

Ett beslut om att ta ut sanktionsavgift eller förseningsavgift bör kunna prövas av domstol. Den som har ålagts avgiften bör ha rätt att överklaga beslutet. Eftersom det är fråga om ett förvaltningsbeslut bör beslutet överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det före- skrivs i 6 kap. 2 § första stycket 1 tullagen att Tullverkets beslut en- ligt tullagstiftningen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

302

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

Någon särskild regel om att beslut om sanktionsavgift eller förse- ningsavgift får överklagas behövs därför inte.

Det allmänna ombudets rätt att överklaga

Som nämnts har det allmänna ombudet hos Tullverket enligt 6 kap. 1 § tullagen rätt att överklaga myndighetens beslut om bl.a. tulltill- lägg och förseningsavgift. När tulltillägg ersätts med den nya sank- tionsavgiften bör regleringen ändras så att det allmänna ombudet i stället har rätt att överklaga Tullverkets beslut om sanktionsavgift. Det allmänna ombudet bör även, på samma sätt som i dag, ha rätt att överklaga Tullverkets beslut om förseningsavgift.

Tidsfristen för att överklaga ett beslut om sanktionsavgift

I 6 kap. 3 § tullagen föreskrivs en särskild tidsfrist för att överklaga ett beslut om tull eller annan skatt än tull. Regleringen innebär att ett överklagande som huvudregel ska ha kommit in till Tullverket inom tre år från den dag då tullskulden uppkom, skattskyldigheten inträdde eller den beskattningsgrundande händelsen inträffade. Om beslutet har omprövats får även omprövningsbeslutet överklagas inom treårsfristen. I 6 kap. 4–6 §§ tullagen föreskrivs att det över- klagade beslutet ska omprövas av Tullverket om överklagandet inte avvisas som för sent inkommet (s.k. obligatorisk omprövning) och att handlingarna ska överlämnas till förvaltningsrätten.

Enligt 6 kap. 7 § första stycket tullagen ska bestämmelserna i 3– 6 §§ också gälla överklagande av beslut om ränta, tulltillägg och för- seningsavgift. Det innebär bl.a. att den särskilda tidsfristen för över- klagande även gäller vid överklagande av sådana beslut. Oavsett tids- fristerna ska enligt 6 kap. 7 § andra stycket tullagen ett yrkande som avser tulltillägg och som görs av en gäldenär eller den som är skyldig att betala skatten prövas om beslutet om den tull som tulltillägget avser inte har fått laga kraft. Detsamma gäller om Tullverket eller det allmänna ombudet har framställt ett sådant yrkande till förmån för gäldenären eller den som är skyldig att betala skatten. Regleringen infördes för att skapa en gemensam ordning för överklagande, på samma sätt som vid beskattning (se prop. 1994/95:34 s. 161 f.).

303

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

Övriga beslut enligt tullagen får överklagas inom den allmänna överklagandetid som föreskrivs i 44 § förvaltningslagen. Det innebär att beslutet får överklagas inom tre veckor från den dag då den som överklagar fick del av beslutet. Om den som överklagar är en part som företräder det allmänna får beslutet överklagas inom tre veckor från den dag då det meddelades.

Regleringen i 6 kap. 7 § första stycket tullagen bör ändras så att den särskilda tidsfristen ska gälla vid överklagande av beslut om sanktionsavgift, i stället för tulltillägg, när tull eller annan skatt har undandragits. Det beror på att sanktionsavgiften, på samma sätt som tulltillägg, föreslås ha en koppling till att det har uppkommit en tull- skuld eller att skattskyldighet har inträtt (se avsnitt 9.4.1). Av sam- ma skäl bör regleringen i 6 kap. 7 § andra stycket tullagen ändras. I stället för tulltillägg bör regleringen avse sanktionsavgift när tull eller annan skatt har undandragits.

Sanktionsavgift på övriga grunder förutsätter inte att det har upp- kommit någon tullskuld eller att skattskyldighet har inträtt (se av- snitt 9.5 och 9.6). Överklagandefristen kan därför inte kopplas till tiden för uppkomst av en skyldighet att betala tull eller skatt. Det saknas i de fallen skäl att ha någon annan reglering om överklagan- detid än den allmänna treveckorsfrist som gäller enligt 44 § förvalt- ningslagen.

Regleringen i 6 kap. 7 § första stycket tullagen bör ändras även på så sätt att reglerna om omprövning av det överklagade beslutet och om överlämnande av handlingar ska gälla vid överklagande av beslut om sanktionsavgift, i stället för tulltillägg. Det är en följd av att tull- tillägg ersätts med sanktionsavgift.

Tidsfristen för att överklaga ett beslut om förseningsavgift

När det gäller förseningsavgift kan det ifrågasättas om det finns skäl för den särskilda överklagandefrist som föreskrivs i 6 kap. 3 § och

7§ första stycket tullagen. Regleringen innebär att ett beslut om för- seningsavgift får överklagas inom tre år från det att tullskulden upp- kom, skattskyldigheten inträdde eller den beskattningsgrundande händelsen inträffade. I dag är den särskilda överklagandefristen till- lämplig på beslut om tull, ränta, tulltillägg och förseningsavgift. Det nyss nämnda förslaget innebär dock att den allmänna treveckorsfrist

304

SOU 2023:99

De administrativa sanktionerna

som föreskrivs i 44 § förvaltningslagen ska gälla för överklagande av beslut om sanktionsavgift, dock inte sanktionsavgift som grundas på att tull eller annan skatt har undandragits. Gemensamma tidsfrister är alltså inte längre ett skäl för att den särskilda överklagandefristen ska gälla i fråga om förseningsavgift.

Det är svårt att se några bärande skäl för att ett beslut om förse- ningsavgift ska kunna överklagas under så lång tid som tre år efter det att en tullskuld har uppkommit eller skattskyldighet har inträtt. Utredningen bedömer att det saknas skäl att ha någon annan regle- ring om överklagandetid än den allmänna treveckorsfrist som gäller enligt förvaltningslagen. Regleringen i 6 kap. 7 § första stycket tull- lagen bör därför ändras så att den särskilda överklagandefristen inte ska gälla i fråga om förseningsavgift.

9.16Vitesföreläggande

9.16.1När ett föreläggande får förenas med vite

Utredningens förslag: Regleringen om när Tullverket får förena ett föreläggande med vite flyttas till det kapitel i tullagen där straff och andra sanktioner regleras. Det görs inte några ändringar i sak.

Skälen för utredningens förslag: Bestämmelser om när Tullverket får förena ett föreläggande med vite finns i 7 kap. 5 § tullagen. Som redovisats i avsnitt 4.2.3 är ett sådant fall när Tullverket med stöd av tullagstiftningen förelägger någon att vidta en åtgärd som behövs för myndighetens kontrollverksamhet. Ett annat är när någon inte har lämnat en uppgift som krävs enligt tullagstiftningen och Tullverket ålägger vederbörande att göra det. Utredningen har i delbetänkandet föreslagit att delar av regleringen ska flyttas till den föreslagna tull- befogenhetslagen (SOU 2022:48 s. 190, 600 f. och 763).

Regleringen finns i dag bland de särskilda bestämmelserna i 7 kap. tullagen. Som nämnts kan vite tjäna både som ett påtryckningsmedel (vitesföreläggande) och som en sanktion mot den som trots vites- föreläggandet inte fullgör sina skyldigheter. Regeringen har i andra sammanhang uttryckt att vite har karaktär av straff (se t.ex. prop. 2021/22:18 s. 64). Det är därför naturligt att bestämmelserna place-

305

De administrativa sanktionerna

SOU 2023:99

ras i anslutning till övriga sanktionsbestämmelser. Mot den bakgrun- den bör regleringen i 7 kap. 5 § tullagen, i sin lydelse enligt förslaget i delbetänkandet, flyttas till det kapitel i tullagen där straff och andra sanktioner regleras (se avsnitt 16.3 om ett nytt kapitel i tullagen). Det har inte kommit fram att det krävs några ändringar i sak.

9.16.2Förbud mot att utfärda vitesföreläggande

Utredningens förslag: Förbudet mot att förena ett föreläggande med vite ska gälla om det finns anledning att anta att den som ska föreläggas eller dennes ställföreträdare har begått en gärning som kan leda till sanktionsavgift.

Skälen för utredningens förslag: I 7 kap. 6 § tullagen föreskrivs ett förbud mot att förena ett föreläggande med vite om det finns anled- ning att anta att den som ska föreläggas vite eller dennes ställföreträ- dare har begått en gärning som är straffbelagd eller som kan leda till tulltillägg och föreläggandet avser utredning av en fråga som har samband med den misstänkta gärningen. Som har redovisats i av- snitt 4.2.3 ger förbudet uttryck för den rätt till passivitet som följer av rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonven- tionen, dvs. rätten att förbli tyst och att inte behöva belasta sig själv. En bestämmelse med motsvarande innebörd finns i 44 kap. 3 § skat- teförfarandelagen.

Utredningen har föreslagit att en ny sanktionsavgift ska ersätta regleringen om tulltillägg. För att säkerställa att rätten till passivitet alltjämt ska gälla bör förbudet mot vitesföreläggande gälla i fråga om sanktionsavgift på samma sätt som i fråga om tulltillägg. Det har inte kommit fram att regleringen i 7 kap. 6 § tullagen behöver ändras i sak på något annat sätt. Den bör dock flyttas till det kapitel i lagen som reglerar straff och andra sanktioner. Bestämmelsen bör också justeras redaktionellt.

306

Sanktionssystemet och Europakonventionen

SOU 2023:99

har rätt till domstolsprövning och rätt att överklaga domstolens beslut, se avsnitt 9.15. Utredningen bedömer mot den bakgrunden att den föreslagna regleringen väl uppfyller Europakonventionens krav på rättssäkerhetsgarantier. Förbudet mot dubbelprövning behandlas i det följande.

Tillgången till rättegångsbiträde är säkerställd

Tillgång till rättegångsbiträde är en viktig del av rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen. Rätten till rätte- gångsbiträde säkerställer faktisk tillgång till rättslig prövning för den som inte har tillräckliga ekonomiska medel för att täcka rättegångs- kostnaderna. Enligt artikel 6.3 i Europakonventionen är det en mi- nimirättighet för den som är anklagad för brott att försvara sig per- sonligen eller genom rättegångsbiträde som han eller hon själv utsett eller att, när han eller hon saknar tillräckliga medel för att betala ett rättegångsbiträde, få ett sådant utan kostnad, om rättvisans intresse så fordrar. En bestämmelse med liknande innebörd finns i arti- kel 47.3 i EU:s rättighetsstadga. Utredningen behöver ta ställning till om rätten till rättegångsbiträde är garanterad i fråga om den nya sanktionsavgift som föreslås.

I ett ärende eller mål om sanktionsavgift kan den enskilde ha rätt till ersättning för kostnader för ombud, biträde eller utredning enligt regleringen i 7 kap. 9 § tullagen och 43 kap. skatteförfarandelagen (se förslaget till ändring i 7 kap. 9 § tullagen i avsnitt 16.4). För er- sättning krävs enligt 43 kap. 1 § skatteförfarandelagen att den sökan- des yrkanden bifalls helt eller delvis, att ärendet eller målet avser en fråga som är av betydelse för rättstillämpningen, eller att det finns synnerliga skäl för ersättning. Rätten till kostnadsersättning har dock vissa begränsningar enligt 43 kap. 2–5 §§ skatteförfarandela- gen. En sådan begränsning är att ersättning enligt 43 kap. 4 § inte får beviljas för kostnader som har ersatts eller kan komma att ersättas med stöd av någon annan författning eller enligt avtal. Med ersätt- ning enligt någon annan författning avses främst regleringen i rätts- hjälpslagen (1996:1619). Ersättning enligt avtal tar främst sikte på ersättningar från rättsskyddsförsäkringar eller liknande.

Rättshjälp kan beviljas enligt rättshjälpslagen. Det krävs att de all- männa förutsättningarna för rättshjälp är uppfyllda. En sådan förut-

308

SOU 2023:99

Sanktionssystemet och Europakonventionen

sättning är att det enligt 8 § ska vara rimligt att staten bidrar till kost- naderna med hänsyn till angelägenhetens art och betydelse, tvistefö- remålets värde och omständigheterna i övrigt. Det krävs dessutom enligt 9 § att den rättssökande inte har någon rättsskyddsförsäkring eller liknande rättsskydd. Angelägenheten ska vidare inte omfattas av någon begränsning i rätten till rättshjälp. En sådan begränsning är att rättshjälp enligt 11 § endast får beviljas om det finns särskilda skäl i en angelägenhet som rör tullar, skatter eller avgifter. Rättshjälp be- viljas främst för fysiska personer och dödsbon. Näringsidkare kan beviljas rättshjälp i den begränsade omfattning som föreskrivs i 13 § rättshjälpslagen. Det krävs att det rör sig om en angelägenhet som har uppkommit i näringsverksamheten och att det finns särskilda skäl med hänsyn till verksamhetens art och begränsade omfattning, näringsidkarens ekonomiska och personliga förhållanden och om- ständigheterna i övrigt.

Begränsningarna i rättshjälpslagen innebär att det endast i undan- tagsfall torde bli aktuellt med rättshjälp i ärenden eller mål om sank- tionsavgift. Regleringen om kostnadsersättning bedöms dock, till- sammans med den rätt till rättshjälp som kan finnas i särskilda fall, vara tillräcklig för att säkerställa rätten till rättegångsbiträde.

10.2Förbudet mot dubbelprövning

10.2.1Innebörden av dubbelprövningsförbudet

Som framgått av redovisningen i avsnitt 4.2.4 föreskrivs förbud mot dubbelprövning dels i artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet till Euro- pakonventionen, dels i artikel 50 i EU:s rättighetsstadga. Dubbel- prövningsförbudet innebär att samma person inte ska kunna lagföras eller straffas två gånger för samma brott. Förbudet hindrar emeller- tid inte att flera straff döms ut för samma brott. Det som förbudet avser att förhindra är att samma gärning prövas på nytt, dvs. vid olika tillfällen.

309

Sanktionssystemet och Europakonventionen

SOU 2023:99

10.2.2Dubbelprövningsförbudet på skatteområdet

Bakgrund

Sedan den 1 januari 2016 kommer dubbelprövningsförbudet till ut- tryck i systemet med skattetillägg och skattebrott. Regleringen in- fördes för att säkerställa att samma person inte riskerar att straffas eller prövas för samma gärning i två olika förfaranden. Syftet var att stärka rättssäkerheten i skatteförfarandet (se prop. 2014/15:131 s. 1). I korthet innebär regleringen följande.

Hinder mot dubbelprövning

I 49 kap. 10 b § skatteförfarandelagen föreskrivs att Skatteverket inte får besluta om skattetillägg om åtal har väckts, strafföreläggande har utfärdats eller åtalsunderlåtelse har meddelats i fråga om samma felaktighet eller passivitet och samma fysiska person. Omvänt får åklagare enligt 13 b § första stycket skattebrottslagen inte väcka åtal, utfärda strafföreläggande eller besluta om åtalsunderlåtelse om Skat- teverket har fattat beslut om skattetillägg för samma felaktighet eller passivitet och samma person. Även i ett tidigare skede finns det en regel i 49 kap. 10 a § skatteförfarandelagen som hindrar Skatteverket från att besluta om skattetillägg. Den gäller om myndigheten har gjort en brottsanmälan till åklagare eller om förundersökning har inletts på något annat sätt. Det hindret är dock tillfälligt. Skattever- ket får ta ut skattetillägg om åklagaren har beslutat att inte inleda förundersökning eller lägga ned förundersökningen eller om felak- tigheten eller passiviteten på annat sätt inte längre är föremål för ut- redning om brott och inte heller har prövats slutligt.

Åtalsprövning

Enligt 13 § skattebrottslagen får åtal för skatteförseelse bara väckas om det är påkallat av särskilda skäl. Bestämmelsen om särskild åtals- prövning gäller även för skattebrott, vårdslös skatteuppgift och skat- teavdragsbrott i de fall där det undandragna skattebeloppet under- stiger två prisbasbelopp och en felaktighet eller passivitet som skulle omfattas av åtalet även kan läggas till grund för beslut om skattetill- lägg för samma person.

310

SOU 2023:99

Sanktionssystemet och Europakonventionen

Ett samlat sanktionsförfarande

Genom lagen om talan om skattetillägg i vissa fall har det införts ett samlat sanktionsförfarande i allmän domstol. När åklagaren väcker åtal för brott mot skattebrottslagen får åklagaren samtidigt begära att skattetillägg tas ut av den som åtalet riktas mot, om skattetilläg- get avser en felaktighet eller passivitet som omfattas av åtalet. Dom- stolen prövar alltså frågan om skattetillägg i samma rättegång som talan om ansvar för brottet.

10.2.3Ingen motsvarande reglering på tullområdet

Systemet med tulltillägg och tullrelaterade brott

Den utredning som föregick den särskilda regleringen på skatteom- rådet diskuterade om motsvarande bestämmelser borde införas i tullrätten. Utredningen om rättssäkerhet i skatteförfarandet före- slog i princip motsvarande ändringar i systemet med tulltillägg och tullrelaterade brott som i systemet med skattetillägg och skattebrott (se Förbudet mot dubbla förfaranden och andra rättssäkerhetsfrågor i skatteförfarandet, SOU 2013:62). I betänkandet anfördes att lik- heterna mellan skattetillägg och tulltillägg är stora och att det därför finns risk att en felaktighet eller passivitet som leder både till tull- tillägg och till ett straffrättsligt förfarande kan ifrågasättas i förhål- lande till dubbelprövningsförbudet på samma sätt som har varit fallet med skattetillägg (SOU 2013:62 s. 226).

I propositionen bedömde regeringen emellertid att sanktionerna på tullområdet borde ses över i ett senare sammanhang. Ett viktigt skäl var ett pågående lagstiftningsarbete inom EU, nämligen ett förslag till direktiv om sanktioner på tullområdet (COM, 2013, 884 Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om en unions- rättslig ram för tullrättsliga överträdelser och sanktioner). Det an- sågs dessutom inte finnas ett lika trängande behov av ändringar på tullområdet som på skatteområdet. Regeringen anförde bl.a. att det på tullområdet är mycket sällan som samma person riskerar att prö- vas för två sanktioner i olika förfaranden. Det framhölls att tulltill- lägg sällan påförs fysiska personer och att åtal för brott väcks mot fysiska personer. Reglerna om företrädaransvar i 59 kap. skatteför- farandelagen, som kan tillämpas för skattetillägg, gäller vidare inte

311

Sanktionssystemet och Europakonventionen

SOU 2023:99

för tulltillägg. Det innebär att en företrädare inte kan bli personligt betalningsansvarig för ett tulltillägg som påförts ett företag. Rege- ringen uttalade att det talade för att en förändrad reglering om dub- belprövningsförbudet borde utformas på ett annat sätt på tullom- rådet än på skatteområdet (prop. 2014/15:131 s. 65 f.).

Det finns fortfarande ingen reglering

I förarbetena till den nuvarande tullagen gjorde regeringen samma bedömning som i nyssnämnda proposition, dvs. att sanktionerna på tullområdet bör ses över, men i ett senare sammanhang. Dubbel- prövningsförbudet hade inte heller behandlats i det betänkande som föregick propositionen (En ny svensk tullagstiftning, SOU 2015:5).

Något uttryckligt förbud mot dubbelprövning har alltså inte in- förts inom tullrätten. Det finns emellertid vissa andra regler som bör nämnas i sammanhanget. I 31 § smugglingslagen finns en åtalspröv- ningsregel som föreskriver att åtal för tullbrott, ringa tullbrott, för- sök till tullbrott eller vårdslös tullredovisning som kan leda till att tulltillägg påförs bara får väckas om det är påkallat av särskilda skäl. Utredningen har i avsnitt 8.3.2 föreslagit att en bestämmelse med motsvarande innebörd ska tas in i tullagen när reglerna om tullbrott flyttas dit. Vidare kan enligt 5 kap. 17 § första stycket 4 tullagen den som fällts till ansvar för brott mot smugglingslagen helt eller delvis befrias från tulltillägg.

Det bör påpekas att förslaget till direktiv om sanktioner på tull- området inte har antagits av EU.

10.2.4Dubbelprövningsförbudet på några andra områden

Förbud mot dubbelprövning har förts in i lagstiftningen på ett flertal områden under senare år. Regleringen i 10 kap. 7 a § djurskyddsla- gen tydliggör exempelvis att straff och sanktionsavgift inte kan komma i fråga för samma överträdelse. Det föreskrivs i paragrafen att det inte får dömas till ansvar enligt vissa straffbestämmelser i la- gen om gärningen kan leda till en sanktionsavgift enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Bestämmelsen är utformad med hänsyn till att det skett en sanktionsväxling på djurskyddsom- rådet på så sätt att de gärningar som kan leda till sanktionsavgift inte

312

SOU 2023:99

Sanktionssystemet och Europakonventionen

längre ska vara kriminaliserade (jfr prop. 2021/22:18 s. 62 f.). Det är alltså fråga om en annan typ av sanktionsreglering än den som gäller på tullområdet och skatteområdet. En liknande bestämmelse har in- förts i 42 § andra stycket växtskyddslagen. Även på det området är utgångspunkten att överträdelser som kan leda till sanktionsavgift inte ska vara straffbelagda. Det påpekas i förarbetena att en åtals- prövningsregel inte hindrar en dubbelprövning i alla situationer (prop. 2021/22:148 s. 166 f.).

Enligt 7 kap. 3 § 2 och 3 lagen om nationella järnvägssystem får en sanktionsavgift enligt lagen inte beslutas för en överträdelse för vilken straff eller en annan sanktion har beslutats enligt någon annan författning, eller som omfattas av ett väckt åtal, utfärdat strafföre- läggande eller beslut om åtalsunderlåtelse enligt någon annan författ- ning. Även på det området har det gjorts en sanktionsväxling från straffbestämmelser till sanktionsavgifter. I förarbetena påpekas dock att möjligheten att utkräva straffrättsligt ansvar enligt brottsbalken kvarstår även med en sanktionsväxling. Om straffrättsligt ansvar ut- krävs, bör dock inte sanktionsavgift få tas ut för samma gärning (prop. 2021/22:83 s. 414).

På flera områden har det även införts bestämmelser som avser att hindra att straff och vite respektive sanktionsavgift och vite kan be- slutas för samma brott (se t.ex. 10 kap. 7 § djurskyddslagen, 42 § för- sta stycket och 48 § växtskyddslagen och 7 kap. 2 § 1 och 8 kap. 1 § första stycket lagen om nationella järnvägssystem). Det framhålls i förarbetena att även vite har karaktär av straff i Europakonventio- nens mening (se bl.a. prop. 2021/22:18 s. 64 och prop. 2021/22:148 s. 167).

Det sanktionsavgiftssystem som regleras i brottsdatalagen inne- håller inte något uttryckligt förbud mot dubbelprövning. Det anförs i förarbetena att förbudet mycket sällan, om ens någonsin, skulle be- höva tillämpas. Om det mot förmodan skulle bli fallet gäller Euro- pakonventionen som svensk lag (se prop. 2017/18:232 s. 337 f.). Det kan tillfogas att den sanktionsavgift som regleras i brottsdatalagen inte är resultatet av avkriminalisering och att ytterst få straffbestäm- melser skulle kunna tillämpas på de överträdelser som sanktions- avgiften träffar.

313

Sanktionssystemet och Europakonventionen

SOU 2023:99

10.3Det behövs en reglering som hindrar dubbelprövning

10.3.1Risken för dubbelprövning

Utredningens bedömning: Risken för dubbelprövning motive- rar en särskild reglering.

Skälen för utredningens bedömning

Det finns risk för dubbelprövning

Som redan nämnts är utgångspunkten att sanktionsavgifter betrak- tas som straff i Europakonventionens mening. Om en sanktionsav- gift och ett annat straff skulle påföras för samma brott i olika förfa- randen skulle det därför kunna strida mot dubbelprövningsförbudet.

På tullområdet finns det en viss risk för dubbla sanktioner för samma brott. Ett exempel är om en införselreglerad vara, exempelvis ett läkemedel, förs in i Sverige från ett tredjeland utan att anmälas. Det kan finnas förutsättningar för att ta ut sanktionsavgift, exem- pelvis på den grunden att tull har undandragits det allmänna. Samti- digt kan straffrättsligt ansvar aktualiseras, t.ex. ansvar för smuggling, tullbrott eller tullförseelse. Ett annat exempel är om en oriktig upp- gift lämnas i en tulldeklaration. Även i det fallet kan det finnas för- utsättningar för att ta ut sanktionsavgift, samtidigt som ansvar för t.ex. tullbrott också kan aktualiseras. Ett ytterligare exempel är om ett fartyg avgår med exportvaror innan varorna har frigjorts. Det kan leda till sanktionsavgift på den grunden att en vara har undandragits från tullövervakning. Om varan omfattas av en restriktion vid utför- sel kan ansvar för smuggling eller brott mot lagen om vissa interna- tionella sanktioner aktualiseras. Ansvar för tullförseelse kan också komma i fråga.

Sanktionsavgift ska enligt utredningens förslag beslutas av Tull- verket med möjlighet att överklaga beslutet till allmän förvaltnings- domstol. Straffrättsligt ansvar prövas som huvudregel av allmän domstol på talan av åklagare. Sanktionerna påförs alltså i skilda för- faranden. En sådan ordning – med parallella sanktionssystem – före- kommer sedan länge inom både tullrätten och skatterätten. Det är således inte något som är främmande i svensk rätt. Även om en ord-

314

SOU 2023:99

Sanktionssystemet och Europakonventionen

ning av det slaget är godtagbar måste det säkerställas att samma per- son inte döms till straffrättsligt ansvar och påförs sanktionsavgift för samma handlande i olika förfaranden. Risken för dubbelprövning får, på det aktuella området, betraktas som större än på de områden där sanktionssystemet är konstruerat så att en överträdelse normalt kan leda till antingen en administrativ eller en straffrättslig sanktion.

Risken för dubbelprövning motiverar en särskild reglering

Det finns mot den nu angivna bakgrunden skäl som talar för att för- budet mot dubbelprövning bör komma till uttryck i lagstiftningen på tullområdet. För att en reglering av det slaget ska vara motiverad bör det emellertid finnas en konkret risk för att förbudet överträds. Om regleringen aldrig eller mycket sällan skulle behöva tillämpas finns det knappast skäl för den. Det bör framhållas att förbudet mot dubbelprövning gäller, oberoende av om det kommer till uttryck i lagstiftningen på tullområdet, eftersom Europakonventionen gäller som lag i Sverige.

Frågan bör alltså ställas om det i realiteten kommer att inträffa att samma person straffas eller prövas för samma brott i två olika förfaranden. Som konstaterats i avsnitt 9.7.2 kan den nya sank- tionsavgiften förväntas träffa juridiska personer i avsevärt högre ut- sträckning än fysiska personer. Till skillnad från det som gäller i fråga om skattetillägg kan inte reglerna i 59 kap. skatteförfarandela- gen om företrädaransvar aktualiseras. En företrädare för en juridisk person kan enligt 2 kap. 18 § tullagen bli personligt betalningsansva- rig för tull som påförts den juridiska personen, men inte för tulltill- lägg. Företrädaransvar kommer inte heller att aktualiseras i fråga om den nya sanktionsavgiften. Det innebär att sanktionsavgiften nor- malt kan förväntas träffa juridiska personer medan straffrättsligt an- svar träffar fysiska personer.

Utredningen bedömer mot den bakgrunden att risken för att en person både straffas och påförs sanktionsavgift för samma felaktig- het eller passivitet är liten på tullområdet. I undantagsfall kan det emellertid inträffa, exempelvis om den som har gjort fel är en enskild näringsidkare. Den åtalsprövningsregel som behandlas i det följande hindrar inte en dubbelprövning. Vidare ska Tullverket och domsto- larna beakta förbudet mot dubbelprövning om en situation av det

315

Sanktionssystemet och Europakonventionen

SOU 2023:99

slaget skulle uppstå. Lagstiftningen bör emellertid i den mån det är möjligt verka för att minska risken för dubbelprövning (jfr prop. 2021/22:18 s. 63 och prop. 2021/22:148 s. 166 f.). Utredningen an- ser därför att det bör införas en reglering som hindrar dubbelpröv- ning, särskilt mot bakgrund av att den nya sanktionsavgiften kom- mer att kunna påföras i betydligt fler situationer än tulltillägg.

10.3.2Dubbelprövningsförbud vid straffsanktion

Utredningens förslag: Det införs regler i tullagen och smugg- lingslagen som förhindrar att samma person döms för brott och prövas för sanktionsavgift i två olika förfaranden avseende samma felaktighet eller passivitet. En motsvarande reglering hindrar att någon döms till ansvar eller påförs sanktionsavgift eller förse- ningsavgift för en felaktighet eller passivitet som omfattas av ett vitesföreläggande, om samma felaktighet eller passivitet ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Den nuvarande regleringen i 7 kap. 7 § tullagen tas bort.

Skälen för utredningens förslag

Regler som hindrar sanktionsavgift och straffansvar för samma sak

Det bör alltså införas regler i tullagen och smugglingslagen som säkerställer att samma person inte riskerar att prövas för samma fel- aktighet eller passivitet i två olika förfaranden. Det är lämpligt att det görs med reglerna i skattebrottslagen och skatteförfarandelagen som förebild. På tullområdet bör det föreskrivas att åklagaren inte får väcka åtal eller vidta andra åtgärder som innebär en slutlig skuld- prövning, om Tullverket dessförinnan har beslutat om sanktionsav- gift i fråga om samma felaktighet eller passivitet avseende samma fysiska person. Omvänt får inte Tullverket besluta om sanktionsav- gift om åklagaren har väckt åtal eller vidtagit andra åtgärder som in- nebär en slutlig skuldprövning i fråga om samma felaktighet eller passivitet avseende samma fysiska person. Även vissa andra åtgärder som åklagaren eller förundersökningsledaren vidtar ska utgöra hin- der, men i de fallen kan hindret senare upphöra. Reglerna bör gälla i

316

SOU 2023:99

Sanktionssystemet och Europakonventionen

fråga om brott enligt tullagen, lagen om vissa internationella sank- tioner eller smugglingslagen.

Den föreslagna regleringen innebär en vägvalsmodell, dvs. att den ena formen av sanktion hindrar den andra sanktionsformen och en andra prövning för samma felaktighet eller passivitet. Vid en viss tid- punkt blir det fråga om att välja antingen sanktionsavgift eller en prövning om ansvar för brott för en fysisk person, även om felaktig- heten eller passiviteten i sig kan utgöra grund för såväl sanktionsav- gift som straffrättsligt ansvar. Förslaget motsvarar den ordning som i praktiken tycks tillämpas i dag i fråga om tulltillägg och straffrätts- ligt ansvar, eftersom förbudet i Europakonventionen mot dubbel- prövning respekteras. En uttrycklig reglering blir emellertid tydliga- re och kan underlätta Tullverkets och domstolarnas tillämpning av förbudet. Regleringen minskar också risken för att samma felaktig- het eller passivitet prövas i separata förfaranden.

Bör reglerna omfatta anmälan om brott enligt skattebrottslagen?

Enligt 49 kap. 10 a § skatteförfarandelagen utgör en anmälan till åklagare om brott enligt 17 § skattebrottslagen hinder mot att skat- tetillägg tas ut. Frågan har väckts om det behövs en motsvarande be- stämmelse i tullagen.

Regleringen i 17 § skattebrottslagen innebär att förvaltningsmyn- digheter som handlägger frågor om skatter eller avgifter ska göra en anmälan till åklagare så snart det finns anledning att anta att brott enligt lagen har begåtts. Det gäller dock inte om det kan antas att brottet inte kommer att medföra påföljd enligt skattebrottslagen eller om anmälan av annat skäl inte behövs.

Tullverket handlägger frågor om skatter och avgifter och ska där- för tillämpa 17 § skattebrottslagen. Om det i Tullverkets verksamhet finns anledning att anta att ett brott enligt skattebrottslagen har be- gåtts rör det sig normalt om brott som myndigheten får inleda för- undersökning om. Tullverket har nämligen enligt 1 § fjärde stycket smugglingslagen rätt att inleda förundersökning om vissa brott en- ligt skattebrottslagen, om brottet rör underlåtenhet att lämna dekla- ration enligt en viss bestämmelse i skatteförfarandelagen (se även 8 kap. 1 § 12 förslaget till tullbefogenhetslag i SOU 2022:48). De brott som avses är skattebrott, skatteförseelse och grovt skattebrott

317

Sanktionssystemet och Europakonventionen

SOU 2023:99

i de fall där det rör sig om underlåtenhet att i en särskild skattedek- laration redovisa skatt på alkoholvaror, tobaksvaror eller energipro- dukter från andra EU-medlemsstater. Om en brottsmisstanke av det slaget uppkommer i Tullverkets verksamhet behöver någon anmälan till åklagare inte göras. Det följer av att någon anmälningsskyldig- heten inte gäller ”om anmälan av annat skäl inte behövs”. Det kan i och för sig inträffa att Tullverket gör en anmälan till åklagare om brott enligt skattebrottslagen som inte omfattas av myndighetens rätt att inleda förundersökning. Det rör sig emellertid om undan- tagsfall, eftersom straffbestämmelserna i skattebrottslagen enligt 1 § andra stycket den lagen är subsidiära i förhållande till straffbestäm- melserna om bl.a. tullbrott i smugglingslagen. Om ett sådant fall ändå skulle uppstå bedöms det sällan, om någonsin, vara fråga om gärningar som även kan leda till att sanktionsavgift tas ut. Det be- hövs mot den bakgrunden inte någon regel i tullagen som anger att sanktionsavgift inte får tas ut om felaktigheten eller passiviteten re- dan ligger till grund för en anmälan enligt 17 § skattebrottslagen. Om en sådan situation någon gång ändå skulle inträffa ska förbudet mot dubbelprövning självfallet tillämpas.

Åtalsprövningsregeln bör inte ändras

I 31 § första stycket 2 smugglingslagen finns en åtalsprövningsregel som föreskriver att åtal för tullbrott, ringa tullbrott, försök till tull- brott eller vårdslös tullredovisning som kan leda till att tulltillägg på- förs bara får väckas om det är påkallat av särskilda skäl. Utredningen har i avsnitt 8.3.1 föreslagit att bestämmelsen ska flyttas till tullagen, när den övriga regleringen om tullbrott flyttas dit. Innebörden i åtalsprövningsregeln är att brotten i fråga bara ska prövas i straff- rättslig ordning om den administrativa sanktionen framstår som en från allmän synpunkt otillräcklig reaktion på handlandet (se prop. 1999/2000:124 s. 178). Förslaget om förbud mot dubbelprövning in- nebär att det vid en viss tidpunkt blir fråga om antingen en prövning om ansvar för brott eller om sanktionsavgift. Åtalsprövningsregeln kan möjligen ge viss vägledning om vilken sanktion som ska väljas. Den aktualiseras emellertid vanligtvis först i ett sent stadium av det straffrättsliga förfarandet. Den gäller vidare bara i fråga om de brott som omfattas av bestämmelsen.

318

SOU 2023:99

Sanktionssystemet och Europakonventionen

Som tidigare nämnts kan det inträffa att en person riskerar både straff för smuggling eller tullförseelse och sanktionsavgift för samma felaktighet eller passivitet. Åtalsprövningsregeln ger inte något svar på vilken sanktion som ska väljas om en situation av det slaget skulle uppstå. En åtalsprövningsregel har en annan funktion, nämligen att ge åklagaren vägledning i frågan om ett visst brott är av den karaktä- ren att det bör lagföras. Det är alltså i första hand en processekono- misk bestämmelse. Den fyller en viktig funktion för att avgränsa fall som inte bör tas upp i domstol eller föranleda strafföreläggande. Det kan övervägas om även grovt tullbrott bör omfattas av åtalspröv- ningsregeln. Grovt tullbrott får dock betraktas som så allvarligt att det inte bör krävas särskilda skäl för åtal. Åtalsprövningsregeln bör mot den bakgrunden inte ändras.

Särskilt om vite

Vite har också karaktär av straff och kan aktualisera en tillämpning av dubbelprövningsförbudet. I 5 kap. 1 a § tullförordningen före- skrivs att om Tullverket avser att utfärda vitesförläggande enligt tull- lagen, ska på myndighetens begäran upplysning lämnas om huruvida det i den brottsbekämpande verksamheten finns uppgifter som inne- bär att vite enligt 7 kap. 6 § den lagen inte får föreläggas.

Det finns en viss risk att ett vitesföreläggande kan omfatta en fel- aktighet eller passivitet som även kan leda till straffrättsligt ansvar, sanktionsavgift eller förseningsavgift. Ett exempel är om en uppgift i en tulldeklaration har utelämnats och deklaranten har förelagts vid vite att komplettera deklarationen med uppgiften. Om föreläggan- det inte följs kan Tullverket inleda en process om att vitet ska dömas ut. Även sanktionsavgift eller ansvar för exempelvis tullbrott skulle kunna komma i fråga.

Det bör mot den nu angivna bakgrunden införas ett uttryckligt förbud i tullagen mot att döma till straffrättsligt ansvar eller besluta om sanktionsavgift eller förseningsavgift för en felaktighet eller pas- sivitet som omfattas av ett vitesföreläggande. Högsta domstolen har slagit fast att det inte enbart är ett slutligt avgörande som utgör ett hinder mot ett andra förfarande. Även en pågående prövning utgör ett sådant hinder (se bl.a. NJA 2013 s. 502, ”Juniavgörandet”). För- budet bör alltså förhindra att det döms till ansvar för brott eller att

319

Sanktionssystemet och Europakonventionen

SOU 2023:99

sanktionsavgift eller förseningsavgift tas ut om samma felaktighet eller passivitet har medfört att vite har dömts ut eller att en process om att döma ut vite har inletts. Att ett vitesföreläggande har över- trätts bör inte ha någon betydelse i sig. Som redan nämnts finns det bestämmelser med motsvarande innebörd på ett flertal andra sank- tionsområden.

Det föreskrivs i 7 kap. 7 § tullagen att den som har överträtt ett vitesföreläggande inte ska dömas till ansvar för tullförseelse för en gärning som omfattas av föreläggandet. Paragrafen syftar till att und- vika kumulation av straff (prop. 1999/2000:126 s. 159 och 282). För att undvika dubbelreglering bör bestämmelsen tas bort när det nu föreslagna, mer generella, förbudet mot dubbelprövning införs.

10.3.3Dubbelprövningsförbud vid administrativ sanktion

Utredningens förslag: Det införs regler i tullagen som förhind- rar att samma person drabbas av fler än en administrativ sanktion för samma felaktighet eller passivitet.

Skälen för utredningens förslag: Förslaget om ett uttryckligt för- bud mot dubbelprövning tar sikte på fysiska personer. Ett liknande problem kan uppstå framför allt när det gäller juridiska personer och administrativa sanktioner.

Utredningens förslag innebär att det kan vara möjligt att besluta om mer än en administrativ sanktion för samma felaktighet eller pas- sivitet avseende samma fysiska eller juridiska person. Vissa överträ- delser kan nämligen leda till både sanktionsavgift och förseningsav- gift eller till att ett beviljat tillstånd återkallas, tillfälligt dras in eller ändras enligt artikel 23 i tullkodexen. Ett exempel är förseningsav- gift som enligt förslaget i avsnitt 9.14 kan tas ut av en tillståndsha- vare som inte i rätt tid ger in avräkningsnota enligt artikel 175.1 i kompletteringsförordningen. Underlåtenhet att lämna avräknings- nota i rätt tid kan även leda till sanktionsavgift på den grunden att en skyldighet enligt ett tillstånd inte har fullgjorts. I vissa fall kan underlåtenhet att lämna avräkningsnota tänkas leda till att ett bevil- jat tillstånd återkallas, tillfälligt dras in eller ändras. Ett annat exem- pel är om en tillståndshavare inte håller lämplig bokföring i en form som godkänns av tullmyndigheterna enligt artikel 214.1 i tullko-

320

SOU 2023:99

Sanktionssystemet och Europakonventionen

dexen. Även det kan leda till sanktionsavgift på den grunden att en skyldighet enligt ett tillstånd inte har fullgjorts. Underlåtenheten kan även tänkas leda till att tillståndet återkallas, tillfälligt dras in eller ändras.

Avsikten med utredningens förslag om ett nytt sanktionssystem är inte att en och samma överträdelse ska leda till mer än en sanktion avseende samma person. Även i dessa fall bör det göras ett vägval så att det antingen blir fråga om förseningsavgift, sanktionsavgift eller ett beslut i fråga om ett beviljat tillstånd. Risken för att förbudet mot dubbelprövning överträds bedöms visserligen vara liten. Det beror på att beslut om tillstånd fattas av Tullverket liksom – enligt utred- ningens förslag – både sanktionsavgift och förseningsavgift. Det bör emellertid vara tydligt att endast en sanktion ska väljas för en enskild överträdelse. Det bör därför i den nya lagstiftningen tas in en be- stämmelse som hindrar att samma juridiska eller fysiska person på- förs både sanktionsavgift och förseningsavgift för samma passivitet. Det bör även förhindras att sanktionsavgift eller förseningsavgift tas ut om den felaktighet eller passivitet som kan leda till avgiften redan omfattas av ett beslut om återkallelse, tillfällig indragning eller änd- ring av ett tillstånd, om sanktionsavgiften eller förseningsavgiften avser samma person som beslutet om tillstånd gäller.

10.4Ett samlat sanktionsförfarande bör inte införas

Utredningens bedömning: Något samlat sanktionsförfarande i allmän domstol, motsvarande det som gäller i skatteförfarandet, bör inte införas för sanktionsavgift och tullrelaterade brott.

Skälen för utredningens bedömning

En särskild reglering på skatteområdet

De regler som nyss föreslagits innebär som nämnts hinder mot dubbla sanktioner, och även hinder mot en andra prövning avseende samma felaktighet eller passivitet. Vid en viss tidpunkt blir det fråga om att tillämpa antingen en sanktionsavgift eller en prövning om ansvar för brott.

321

Sanktionssystemet och Europakonventionen

SOU 2023:99

På skatteområdet har en sådan vägvalsmodell ansetts leda till en otillfredsställande olikbehandling. Enbart skattetillägg har bedömts vara en otillräcklig sanktion i vissa fall av skatteundandragande (prop. 2014/15:131 s. 71 f.). Genom lagen om talan om skattetillägg i vissa fall har det därför införts regler om ett samlat sanktionsförfa- rande i allmän domstol. När åklagaren väcker åtal för brott enligt skattebrottslagen får åklagaren samtidigt begära att skattetillägg tas ut av den som åtalet gäller, om skattetillägget avser en felaktighet eller passivitet som omfattas av åtalet.

Regleringen i lagen om talan om skattetillägg i vissa fall innebär att förfarandena för administrativa och straffrättsliga sanktioner knyts samman. Regleringen tillämpas i specifika skatterättsliga situ- ationer och infördes för att lösa ett konkret problem på skatteområ- det. Före Högsta domstolens praxisändring i rättsfallet NJA 2013 s. 502 (se avsnitt 4.2.4) var det nämligen relativt vanligt att enskilda behövde argumentera för i princip samma sak i en process om skat- tebrott och en annan process om skattetillägg. Det ledde till prak- tiska olägenheter och att det kunde bli svårare och dyrare för en- skilda att ta tillvara sin rätt. Högsta domstolen kom i rättsfallet fram till att systemet inte var förenligt med dubbelprövningsförbudet. Det bör övervägas om en reglering, som motsvarar den som gäller på skatteområdet, bör gälla även i fråga om sanktionsavgift och tullre- laterade brott.

Något samlat sanktionsförfarande bör inte införas på tullområdet

Det finns skäl som talar mot att en motsvarande reglering bör infö- ras på tullområdet. Lagen om talan om skattetillägg i vissa fall har som nämnts sin bakgrund i att enbart skattetillägg har ansetts vara en otillräcklig sanktion vid vissa fall av skatteundandragande. Det har förutsatts att både skattetillägg och straffrättsligt ansvar ska kunna påföras när det finns förutsättningar för det. Motsvarande resonemang har inte förts i fråga om tulltillägg och ansvar för tullre- laterade brott. Det har tvärtom förutsatts att tulltillägg tas ut av kommersiella importörer som inte kan drabbas av en straffrättslig påföljd. Som redan nämnts kan den nya sanktionsavgiften – i likhet med tulltillägg – förväntas träffa juridiska personer i avsevärt högre utsträckning än fysiska personer. Åtal för brott riktas däremot mot

322

Självständigt förverkande m.m.

SOU 2023:99

ständigt förverkande förutsätter inte att det kan visas att någon har begått ett konkret brott. I stället bygger den nya förverkandefor- men, på samma sätt som utvidgat förverkande enligt 36 kap. 1 b § brottsbalken, på en mer generell bedömning att det som begärs för- verkat kan vara en brottsvinst. Medan utvidgat förverkande får be- slutas om någon begår ett brott, som kan ge fyra års fängelse (det förverkandeutlösande brottet), får enligt förslaget självständigt för- verkande beslutas om det kan visas att viss egendom härrör från brottslig verksamhet. Den som besitter egendomen förutsätts äga den, om det inte framgår att den tillhör någon annan.

Förverkandeutredningen föreslår vidare att en helt ny lag om rät- tegången i vissa fall vid förverkande och företagsbot införs. Den nya lagen ska bl.a. ersätta lagen (1986:1009) om förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m. I den nya lagen behandlas exempelvis frågor som rör utredningen vid olika former av förverkande, bland dem självständigt förverkande, och åklagares möjlighet att begära biträde av andra myndigheter med sådan utredning.

Förverkandeutredningen behandlar däremot inte administrativt förverkande, vilket förekommer i tullagstiftningen (se SOU 2022:48 s. 733 f.).

Tullverkets roll och befogenheter

Förverkandeutredningen tar, under hänvisning till denna utredning, inte ställning till om Tullverket bör anges bland de myndigheter som får biträda åklagare vid utredning om självständigt förverkande av brottsvinster (SOU 2021:100 s. 361). Den behandlar inte heller frå- gan om andra än allmänna åklagare bör få besluta om förverkande i vissa fall. Förverkandeutredningen pekar också på att det bör över- vägas om det är lämpligare att reglera Tullverkets befogenheter di- rekt i den föreslagna nya lagen om rättegången i vissa fall vid förver- kande och företagsbot i stället för i smugglingslagen respektive i lagen om Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter att ingri- pa mot rattfylleribrott (SOU 2021:100 s. 379).

328

SOU 2023:99

Självständigt förverkande m.m.

Den fortsatta hanteringen

Förverkandeutredningens betänkande har remissbehandlats och be- reds för närvarande i Regeringskansliet. Det är ett omfattande re- formarbete, men enligt uppgift kan förslag om en lagrådsremiss vän- tas inom kort.

11.2.2Förslagen i delbetänkandet

I delbetänkandet föreslog utredningen att tullåklagare ska få besluta om förverkande enligt 3 § fjärde stycket lagen om förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m. av beslagtagen egendom om egendomens värde vid beslaget uppgick till mindre än ett halvt prisbasbelopp, eller om egendomen saknade saluvärde, och det är uppenbart att förut- sättningarna för förverkande är uppfyllda. Samma regler som i dag föreslogs gälla vid förfarandet.

Förverkandeutredningen föreslår emellertid att lagen om förfa- randet i vissa fall vid förverkande m.m. ska upphävas (SOU 2021:100 s. 44). Bestämmelser i den lagen har i stället arbetats in i den före- slagna nya lagen om rättegången i vissa fall vid förverkande och fö- retagsbot. Förverkandeutredningen föreslår att 32 § smugglingsla- gen ändras så att tullåklagare behåller samma behörighet att besluta om förverkande som i den nuvarande regleringen. Det innebär att vissa av förslagen i delbetänkandet behöver uppdateras.

11.3Tullverkets och tulltjänstemäns biträde till åklagare

11.3.1Dagens reglering

I delbetänkandet redovisar utredningen närmare det som gäller i dag i fråga om Tullverkets och tulltjänstemäns skyldighet att biträda åklagare i förundersökningar (SOU 2022:48 s. 689 och 698 f.). Nå- got förenklat innebär dagens reglering att Tullverket och tulltjänste- män är skyldiga att biträda allmän åklagare med utredningsåtgärder dels beträffande brott för vilka Tullverket har rätt att inleda förun- dersökning (19 och 34 §§ smugglingslagen), dels i andra fall där en tulltjänsteman har ingripit mot brott (40 § smugglingslagen), dels

329

Självständigt förverkande m.m.

SOU 2023:99

avseende vissa andra brott som har tydlig koppling till Tullverkets uppdrag (36 § smugglingslagen).

Biträdesrollen innebär att en åklagare kan uppdra åt Tullverket eller en tulltjänsteman att utreda förutsättningarna för förverkande som är knutna till brottet. Åklagaren kan också uppdra åt Tullverket eller en tulltjänsteman att utreda förutsättningarna för s.k. utvidgat förverkande (36 kap. 1 b § brottsbalken) om det förverkandeutlö- sande brottet ingår bland de brott som Tullverket ska utreda.

11.3.2Förslagen i delbetänkandet

Utredningen föreslår i delbetänkandet att reglerna om biträde till åklagare dels ska samlas, dels ska göras mer flexibla. Skyldigheten att biträda åklagare ska inte längre knytas till att Tullverket får inleda förundersökning, men det ska finnas en anknytning till Tullverkets verksamhet (SOU 2022:48 s. 700 f.).

11.4Tullverkets roll vid självständigt förverkande

11.4.1Vad är självständigt förverkande?

Syftet med självständigt förverkande

Innan utredningen går in på frågan vilken roll Tullverket bör ha vid självständigt förverkande är det nödvändigt att redovisa närmare vad den nya förverkandeformen innebär och hur den enligt förslaget ska hanteras. Med självständigt förverkande avses en helt ny form av för- verkande som ska gälla utöver sedvanligt förverkande av brottsvin- ster och utvidgat förverkande.

Syftet med självständigt förverkande är att minska incitamenten att begå brott genom att begränsa de ekonomiska vinster som fram- för allt organiserad brottslighet och kriminella nätverk kan generera. Det ska göras genom att skapa förutsättningar för förverkande utan samband med en fällande brottmålsdom och utan att egendomens ursprung i ett konkret brott påvisas. Förverkande utan direkt sam- band med en fällande brottmålsdom har enligt förverkandeutred- ningen blivit vanligare internationellt (SOU 2021:100 s. 281 f.).

330

SOU 2023:99

Självständigt förverkande m.m.

Förutsättningarna för självständigt förverkande

Bestämmelserna om självständigt förverkande ska enligt förslaget placeras i det nya 36 kap. i brottsbalken. Självständigt förverkande ska beslutas om det visas att viss egendom härrör från brottslig verk- samhet. Förverkandet tar sin utgångspunkt i förekomsten av viss egendom i stället för att ett visst brott har begåtts. Självständigt för- verkande får äga rum från den som äger eller, enligt en särskild be- stämmelse i det nya kapitlet, ska anses äga egendomen. Det kan vara fråga om såväl vuxna som underåriga.

Eftersom självständigt förverkande ska kunna beslutas utan sam- band med en brottmålsdom måste talan mot den som egendomen ska förverkas från väckas i särskild ordning. Frågor som rör sådan talan regleras i den föreslagna nya lagen.

Självständigt förverkande ska utredas i särskild ordning

Eftersom självständigt förverkande inte knyts till ett visst brott krävs det en särskild reglering inte bara om hur talan ska föras utan även hur frågan om det finns grund för sådant förverkande ska utre- das. Det regleras också i den föreslagna nya lagen.

En utredning om självständigt förverkande får inledas om det finns anledning att anta att viss egendom helt eller delvis härrör från brottslig verksamhet. Syftet med utredningen ska framför allt vara att ta reda på vem egendomen tillhör, om det finns tillräckliga skäl att väcka talan om självständigt förverkande och att förbereda den bevisning som behövs vid en huvudförhandling.

Enligt huvudregeln ska åklagare inleda en utredning om självstän- digt förverkande. Åklagare ska också leda utredningen. Det finns emellertid möjlighet för en polisman att inleda en sådan utredning. Det förutsätter att det är fara i dröjsmål och att det skäligen kan be- faras att egendom annars kommer att undanskaffas. I sådana fall ska beslutet så snart som möjligt anmälas till åklagare, som skyndsamt ska besluta om han eller hon ska överta utredningen. Möjligheten för annan än åklagare att inleda utredning har tillkommit för att säkerställa att egendom som påträffas och som kan bli föremål för självständigt förverkande inte undanskaffas innan åklagare har hun- nit ta ställning i frågan om en utredning om självständigt förver- kande bör inledas. Så snart som en utredning om självständigt för-

331

Självständigt förverkande m.m.

SOU 2023:99

verkande har inletts får nämligen tvångsmedel i form av bl.a. beslag och penningbeslag användas, om förutsättningarna för det är upp- fyllda.

Vid utredning av självständigt förverkande får åklagaren begära biträde av andra brottsbekämpande myndigheter. I de flesta fallen förutsätts Polismyndigheten vara den myndighet som ska biträda åklagaren vid utredningen. Även Säkerhetspolisen och Skatteverket ska emellertid i vissa fall kunna biträda åklagare vid utredning om självständigt förverkande.

Utredningsförfarandet bygger till stora delar på de bestämmelser om förundersökning som finns i 23 kap. rättegångsbalken. I en sär- skild s.k. katalogparagraf anges vilka bestämmelser i 23 kap. rätte- gångsbalken som ska tillämpas. Det gäller i tillämpliga delar 23 kap. 3 § fjärde stycket, 4, 6–15, 16 § andra stycket, 21–21 d och 23 §§ rät- tegångsbalken. Bestämmelserna om förvar, kvarstad, beslag, pen- ningbeslag, husrannsakan och kroppsvisitation i 26–28 kap. rätte- gångsbalken ska enligt förslaget vara tillämpliga vid utredning om självständigt förverkande. Beslag, penningbeslag och kvarstad får inte bestå längre än ett år, om det inte finns särskilda skäl för det.

11.4.2Biträdesreglerna täcker inte nya behov

Utredningens bedömning: Det krävs en ny reglering om Tull- verket och tulltjänstemän ska kunna biträda åklagare med utred- ningar avseende den nya förverkandeformen självständigt förver- kande av brottsvinster.

Skälen för utredningens bedömning: Som nyss nämnts kan Tull- verket och tulltjänstemän biträda allmän åklagare med utredning av förverkande på grund av brott och utvidgat förverkande. Förverkan- deutredningen föreslår emellertid att en helt ny förverkandeform, självständigt förverkande av brottsvinster, införs. Om det är visat att viss egendom härrör från brottslig verksamhet ska den enligt försla- get förverkas. Det ska inte förutsättas att det kan visas att någon har begått ett visst konkret brott. I stället ska den nya förverkandefor- men, på samma sätt som utvidgat förverkande, bygga på en mer ge- nerell bedömning utifrån de omständigheter under vilka egendomen

332

SOU 2023:99

Självständigt förverkande m.m.

påträffas, personens egendoms- och inkomstförhållanden och om- ständigheterna i övrigt.

En utredning om självständigt förverkande ska, som nyss nämnts, ledas av åklagare. Åklagaren kan begära biträde av bl.a. Polismyndig- heten och Skatteverket för att genomföra en sådan utredning. Till stor del ska bestämmelserna i 23 kap. rättegångsbalken tillämpas vid utredningen. Tvångsmedel får användas för att säkra egendomen.

Om den nya förverkandeformen självständigt förverkande införs ska utredningsförfarandet regleras i en ny lag. Där anges bl.a. vilka som åklagaren får anlita som biträde i utredningen. Enligt förslaget gäller det bl.a. personal vid Polismyndigheten och, i vissa fall, Säker- hetspolisen och Skatteverket. Tullverket och tulltjänstemän nämns däremot inte.

I sitt remissvar över förverkandeutredningens betänkande fram- höll Tullverket att regleringen om biträde vid utredning av självstän- digt förverkande även borde omfatta Tullverket och tulltjänstemän.

Det kan konstateras att den mer flexibla reglering beträffande bi- träde till åklagare som utredningen har föreslagit i delbetänkandet inte täcker biträde med sådan utredning som ska göras innan talan om självständigt förverkande väcks. Det krävs alltså ny reglering om Tullverket och tulltjänstemän ska kunna biträda åklagare med utred- ningen. Det behöver då införas särskilda bestämmelser om det. Det kan göras antingen i den föreslagna nya lagen om rättegången i vissa fall vid förverkande och företagsbot eller i den föreslagna tullbefo- genhetslagen.

11.4.3Tullverkets och tulltjänstemännens roll

Utredningens förslag: Tullverket ska, i likhet med Polismyndig- heten, Säkerhetspolisen och Skatteverket, kunna biträda åklagare vid utredning av självständigt förverkande. En tulltjänsteman ska, i likhet med en polisman, få inleda en sådan utredning.

333

Självständigt förverkande m.m.

SOU 2023:99

Skälen för utredningens förslag

Synen på vem som bör biträda åklagaren

Regleringen utgår från att Polismyndigheten är den myndighet som normalt ska biträda åklagare vid en utredning av självständigt förver- kande. Det är naturligt med hänsyn till Polismyndighetens uppdrag att utreda all slags brottslighet. I den föreslagna lagen om rätte- gången i vissa fall vid förverkande och företagsbot öppnas även möj- lighet för åklagare att i förekommande fall begära biträde av Säker- hetspolisen eller Skatteverket. Förverkandeutredningen uttalar dock att det finns goda skäl för att inkludera Tullverket bland de myndig- heter som räknas upp som ska kunna ge åklagare biträde med utred- ningen. Den frågan överlämnas till denna utredning att överväga (SOU 2021:100 s. 361 och 363).

Självständigt förverkande kan aktualiseras i Tullverkets verksamhet

Frågan om det finns skäl att utreda om det finns grund för självstän- digt förverkande kan aktualiseras på olika sätt. Det kan t.ex. genom underrättelseverksamhet visa sig att en eller flera personer som antas vara delaktiga i eller stå bakom omfattande brottslighet har ekono- miska tillgångar som inte står i rimlig proportion till deras officiella inkomster eller förmögenhet och att tillgångarna därför kan antas härröra från den brottsliga verksamheten. Det kan också vid en brottsutredning påträffas ekonomiska tillgångar vid en husrannsa- kan eller kroppsvisitation, t.ex. stora mängder kontanter eller annan värdefull egendom, som varken kan knytas till det aktuella brottet eller till personens eller företagets inkomster eller förmögenhet. Det är i båda fallen något som typiskt sett kan aktualiseras i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet. Den omfattar bl.a. narkotikasmugg- ling och organiserad smuggling av andra varor, som inte sällan utgör en viktig inkomstkälla för organiserad brottslighet.

Tullverket och tulltjänstemän bör kunna biträda åklagaren

I de fall där det är tulltjänstemän som i sin brottsbekämpande verk- samhet upptäcker de omständigheter som motiverar att frågan om självständigt förverkande aktualiseras kan det vara naturligt att de

334

SOU 2023:99

Självständigt förverkande m.m.

också biträder åklagaren med den utredning som krävs för att ta ställning till om talan om sådant förverkande bör väckas. Eftersom åklagare ska leda utredningar om självständigt förverkande, bör åkla- garen ha möjlighet att begära biträde av Tullverket och tulltjänste- män med sådan utredning. Tullverket bör därför läggas till bland de myndigheter som kan biträda åklagare.

En tulltjänsteman bör kunna inleda utredning om självständigt förverkande

I vissa fall kan frågan om självständigt förverkande aktualiseras plötsligt, exempelvis genom att en större mängd kontanter eller andra avsevärda tillgångar påträffas under sådana omständigheter att det finns anledning att anta att de härrör från brottslighet. Av samma skäl som det i betänkandet föreslås att polismän ska få inleda utred- ning om självständigt förverkande bör även en tulltjänsteman få göra det. Det innebär att en tulltjänsteman bör få inleda en utredning om självständigt förverkande och, beroende på omständigheterna, inom ramen för den utredningen kunna använda tvångsmedel, t.ex. beslag och penningbeslag för att säkra egendomen. Under utredningen bör en tulltjänsteman få använda samma tvångsmedel som en polisman.

På samma sätt som föreskrivits för polismän bör en tulltjänste- man så snart som möjligt anmäla beslutet om självständigt förver- kande till åklagare. Åklagaren får då överväga om utredningen bör fortsätta eller om den bör avslutas och eventuella tvångsmedel bör hävas.

11.4.4Den lagtekniska lösningen

Utredningens förslag: Tullverkets roll avseende självständigt förverkande regleras i den föreslagna lagen om rättegången i vissa fall vid förverkande och företagsbot. En hänvisningsbestämmelse införs i tullbefogenhetslagen.

I den föreslagna lagen om rättegången i vissa fall vid förver- kande och företagsbot hänvisas det till tullåklagares rätt enligt tullbefogenhetslagen att pröva frågor om förverkande.

335

Självständigt förverkande m.m.

SOU 2023:99

Skälen för utredningens förslag

En samlad reglering i den föreslagna nya lagen

En viktig fråga är var den nya regleringen om Tullverkets biträde till åklagare i utredningar om självständigt förverkande bör placeras. Det finns två alternativ. Det ena är att placera bestämmelserna i den föreslagna nya lagen om rättegången i vissa fall vid förverkande och företagsbot, i likhet med det som föreslås gälla för övriga myndig- heter. Det andra alternativet är att ta in regleringen i den föreslagna tullbefogenhetslagen. Sistnämnda lag har tillkommit för att ge Tull- verket en samlad, modern reglering av de befogenheter som Tullver- ket respektive tulltjänstemän har i kontrollverksamheten och den brottsbekämpande verksamheten.

Det som talar för att placera regleringen i lagen om rättegången i vissa fall vid förverkande och företagsbot är att alla bestämmelser om förfarandet vid självständigt förverkande då samlas i en lag. Det som talar för en placering i tullbefogenhetslagen är att syftet med den la- gen är att i största möjliga utsträckning samla Tullverkets befogen- hetsreglering i en författning.

Det finns alltså ingen självklar lösning. Utredningen anser att det lämpligaste är att placera den nya regleringen i den föreslagna lagen om rättegången i vissa fall vid förverkande och företagsbot. Huvud- skälet till det är att det är en helt ny lagstiftning, vars tillämpning är osäker. Det är oklart om, och i så fall i vilken utsträckning, den alls kommer att beröra Tullverket, eftersom åklagaren avgör vilken myn- dighet som ska biträda honom eller henne.

I lagen om rättegången i vissa fall vid förverkande och företagsbot bör det också tas in en erinran om tullåklagares rätt enligt 9 kap. 2 § tullbefogenhetslagen att pröva frågor om förverkande.

En hänvisningsbestämmelse i tullbefogenhetslagen

Ett sätt att se till att tullbefogenhetslagen är så komplett som möjligt är att införa en hänvisningsbestämmelse i den lagen. Genom en be- stämmelse i tullbefogenhetslagen, som hänvisar till Tullverkets och tulltjänstemäns roller enligt lagen om rättegången i vissa fall vid för- verkande och företagsbot, tillgodoses intresset av att ha en samlad reglering i tullbefogenhetslagen. Om det inte ska gälla särskilda reg-

336

SOU 2023:99

Självständigt förverkande m.m.

ler för tullåklagare bör det framgå av tullbefogenhetslagen att lagen om rättegången i vissa fall vid förverkande och företagsbot ska till- lämpas. De förfaranderegler som anges i den lagen, t.ex. om delgiv- ning, kommer därmed att kunna tillämpas av tullåklagare.

11.5Andra ändringar med anledning av den nya förverkanderegleringen

11.5.1En hänvisningsbestämmelse i tullbefogenhetslagen behöver ändras

Utredningens förslag: Hänvisningen i 9 kap. 2 § tullbefogen- hetslagen till lagen om förfarandet i vissa fall vid förverkande

m.m.ändras till en hänvisning till den förslagna lagen om rätte- gången i vissa fall vid förverkande och företagsbot.

Skälen för utredningens förslag: I förverkandeutredningens betän- kande förslås att lagen om förfarandet i vissa fall vid förverkande

m.m.upphävs och ersätts av en ny lag om rättegången i vissa fall vid förverkande och företagsbot. Därmed bör hänvisningen i 9 kap. 2 §

tullbefogenhetslagen ändras till en motsvarande hänvisning till 3 kap. 3 § den nya lagen. Vidare bör den förstnämnda paragrafen an- passas till den generella reglering som föreslås gälla i den föreslagna nya lagen. Det som redan framgår av den lagen behöver inte uppre- pas i tullbefogenhetslagen. Det gäller bl.a. kravet på skriftligt beslut och vad som ska gälla om missnöjesanmälan. Det behöver inte heller särskilt anges att regleringen omfattar egendom som saknar salu- värde, eftersom det anses innefattas i att egendomens värde inte överstiger en viss nivå.

I ett avseende bör dock regleringen i tullbefogenhetslagen skilja sig från det som gäller enligt den nya lagen. Det gäller frågan om uppenbarhetsrekvisitet bör finnas kvar. Förverkandeutredningen föreslår att det tas bort och att det även ska gälla för tulltjänstemän. I delbetänkandet förordade utredningen att motsvarande ändring skulle göras för tulltjänstemän (SOU 2022:48 s. 719). Då fanns emellertid frågan om förverkande av egendom som det inte är tillåtet att inneha inte med i bilden (se avsnitt 11.5.4). Vidare gäller det slo- pade uppenbarhetsrekvisitet bara för förverkande av föremål till be-

337

Självständigt förverkande m.m.

SOU 2023:99

tydligt lägre värde än som föreslås för tullåklagare. De sistnämnda föreslås alltså få väsentligt mer omfattande möjligheter att besluta om förverkande än polismän ska ha enligt den nya lagen. Mot den bakgrunden anser utredningen att uppenbarhetsrekvisitet bör behål- las i 9 kap. 2 § tullbefogenhetslagen.

11.5.2Förslag till ny reglering om penningbeslag

Tillämpningsområdet för penningbeslag är begränsat

Penningbeslag är ett straffprocessuellt tvångsmedel som tar vid när tiden för ett dispositionsförbud enligt lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott (penningtvättsbrottslagen) löper ut. Penningbe- slag infördes mot bakgrund av att inget av de då befintliga tvångs- medlen, varken förvar/kvarstad eller beslag, täckte behovet av att säkra pengar och liknande tillgångar tillräckligt snabbt och effektivt. För att effektivisera bekämpningen av penningtvätt och terrorismfi- nansiering infördes därför en specialform av beslag, penningbeslag.

Penningbeslag får avse pengar, en fordran eller annan rättighet som representeras av ett penningvärde vid penningtvättsbrott och näringspenningtvätt. Med pengar avses kontanter i form av sedlar och mynt samt även elektroniska pengar enligt lagen (2011:755) om elektroniska pengar. För att penningbeslag ska vara tillämpligt krävs det inte att det är just de individuella sedlar och mynt som har varit föremål för penningtvätt som tas i penningbeslag, i motsats till det som gäller för beslag enligt rättegångsbalken. Med fordran eller annan rättighet avses detsamma som i bestämmelsen om förvar i 26 kap. 3 a § rättegångsbalken. Det kan röra sig om kontobehåll- ningar, aktiedepåer eller liknande som representerar en fordran eller annan rättighet mot en gäldenär eller annan förpliktigad. För att pen- ningbeslag ska få beslutas måste det skäligen kunna antas att den egendom som tas i beslag är föremål för brott enligt penningtvätts- brottslagen. Egendomen måste också finnas tillgänglig för penning- beslag, t.ex. hos en gäldenär eller annan förpliktad. Det finns dock inte, som vid förvar/kvarstad enligt rättegångsbalken, något krav på att det ska finnas en misstänkt person. Inte heller ställs något krav på att egendomen ska ägas eller innehas av en misstänkt person. Med att egendomen ska finnas tillgänglig avses att den ska vara identifie- rad och tillgänglig för direkt verkställighet hos t.ex. en bank. Be-

338

SOU 2023:99

Självständigt förverkande m.m.

stämmelsen ger alltså ingen möjlighet att söka efter egendom som skulle kunna tas i penningbeslag eller att besluta om penningbeslag av egendom som inte är, men skulle kunna komma att bli, tillgänglig för penningbeslag.

I fråga om sedlar och mynt gäller samma sak som för beslag i all- mänhet. Det innebär att exempelvis egendom i ett bankfack blir till- gängligt för beslag först efter att egendomen påträffats efter beslut om husrannsakan i bankfacket. Egendom som omfattas av ett dispo- sitionsförbud anses vara tillgänglig för penningbeslag. Detsamma gäller kontobehållning hos exempelvis en bank om bankpersonal kan bekräfta att medel finns på kontot så att beslutet omedelbart kan gå i verkställighet.

Enligt 13 § penningtvättsbrottslagen beslutar undersökningsle- daren eller åklagaren om penningbeslag. Om penningbeslaget avser en fordran eller annan rättighet, ska gäldenären eller annan förplik- tad meddelas förbud att fullgöra sin förpliktelse till någon annan än Polismyndigheten. För penningbeslag gäller i övrigt bestämmelserna om beslag i rättegångsbalken.

Penningbeslag är alltså en särskild form av beslag, som är exklusiv i den meningen att beslagsformen bara får användas vid vissa brott och dessutom enbart avse viss typ av egendom. Penningbeslag får i dag endast användas vid misstanke om penningtvättsbrott och terro- rismfinansiering. Tillämpningsområdet är därmed mycket begränsat.

Regleringen om penningbeslag flyttas till rättegångsbalken

I uppdraget för förverkandeutredningen ingick att utvärdera hur be- stämmelserna om penningbeslag tillämpats och vid behov lämna för- slag som skulle göra regleringen effektivare. Förverkandeutred- ningen föreslår att de nuvarande bestämmelserna om penningbeslag ska tas in i rättegångsbalken och göras generellt tillämpliga. Utöver nödvändiga justeringar till följd av hur regleringen om beslag är ut- formad i 27 kap. rättegångsbalken och utvidgningen av tillämpnings- området föreslås inga förändringar i sak.

Förverkandeutredningens förslag innebär att en polisman vid fara i dröjsmål får ta egendom i form av pengar, fordran eller annan rät- tighet, som kan antas vara frånhänd genom brott eller som kan komma att förverkas, i penningbeslag. Det gäller oberoende av vilket

339

Självständigt förverkande m.m.

SOU 2023:99

brott som misstanken avser. Förslaget innebär ingen förändring i förhållande till i dag när det gäller tulltjänstemän. De föreslås alltså inte ha rätt att besluta om penningbeslag.

11.5.3Tullbefogenhetslagen bör kompletteras

Utredningens förslag: En ändring görs i tullbefogenhetslagen, som ger en tulltjänsteman samma rätt som en polisman att besluta om penningbeslag.

Skälen för utredningens förslag

Penningbeslag kan bli ett effektivt verktyg för Tullverket

När Tullverket ingriper mot brott påträffas inte sällan ekonomiska tillgångar i form av kontanter och annan värdefull egendom. Det kan inträffa såväl när någon ertappas med brott vid en gränsövergång som vid husrannsakningar som genomförs när Tullverket biträder åklagare med utredning av exempelvis omfattande narkotikasmugg- ling eller andra smugglingsbrott. Betydande tillgångar kan också på- träffas när Tullverket kontrollerar in- eller utförsel av kontanta me- del. Tullverket kan vidare i sin kartläggning i underrättelseverksam- heten göra iakttagelser som tyder på att vissa personer förefaller ha betydande inkomster från brottslig verksamhet.

Ett avgörande skäl för att skärpa förverkandelagstiftningen är att begränsa möjligheterna för framför allt organiserad brottslighet och kriminella nätverk att göra ekonomisk vinst på sin verksamhet. Det är därför viktigt att tulltjänstemän har samma befogenhet som polis- män att göra penningbeslag.

En ändring bör göras i tullbefogenhetslagen

Regleringen för Tullverket innebär i dag att det anges i smugglings- lagen, genom hänvisningar till olika bestämmelser i rättegångsbal- ken, vilka tvångsmedel som får användas vid brottsutredning. En motsvarande reglering föreslås i tullbefogenhetslagen. Genom för- slagen i delbetänkandet ges tulltjänstemän samma befogenheter som

340

SOU 2023:99

Självständigt förverkande m.m.

polismän vid utredning av brott som ligger inom Tullverkets direkta brottsbekämpning.

Förverkandeutredningen berör inte frågan om 22 § smugglings- lagen bör ändras så att en tulltjänsteman får besluta om penningbe- slag.

Redan i dag har, som nyss nämnts, en tulltjänsteman i de flesta avseenden samma befogenheter som en polisman har att använda tvångsmedel i en förundersökning. I delbetänkandet har utredning- en föreslagit att återstående skillnader mellan vilka tvångsmedel i 23– 28 kap. rättegångsbalken som en polisman respektive en tulltjänste- man får använda tas bort. Det finns därmed starka skäl som talar för att en tulltjänsteman bör ha samma möjligheter som en polisman att besluta om penningbeslag, inte minst för att kunna förhindra att stora summor pengar förs ut ur landet för att finansiera exempelvis nya narkotikabrott. Förslaget till 8 kap. 9 § tullbefogenhetslagen, som reglerar en tulltjänstemans rätt att ta egendom i beslag, bör där- för kompletteras med en hänvisning till den föreslagna nya 27 kap. 5 a § rättegångsbalken som gör det tydligt att rätten att besluta om penningbeslag är tillämplig även för tulltjänstemän. En tulltjänste- man bör därvid jämställas med en särskilt utsedd tjänsteman vid Polismyndigheten. Genom en sådan ändring kommer en tulltjänste- man att kunna använda penningbeslag även i den indirekta brottsbe- kämpningen. Det beror på att 8 kap. 25 § tullbefogenhetslagen hän- visar till 8 kap. 9 §.

11.5.4Tullåklagare får ökad rätt att besluta om förverkande

Utredningens förslag: Tullbefogenhetslagen ändras så att det framgår att tullåklagare får besluta om förverkande av egendom som det inte är tillåtet att inneha, om det är uppenbart att förut- sättningarna för förverkande är uppfyllda.

Skälen för utredningens förslag

Beslut om förverkande av egendom som inte får innehas

I 3 kap. 2 § den föreslagna lagen om rättegången i vissa fall vid för- verkande och företagsbot föreskrivs att åklagare, om det inte finns

341

Självständigt förverkande m.m.

SOU 2023:99

särskilda skäl mot det, ska pröva en fråga om förverkande av sådan egendom som det inte är tillåtet att inneha. Det gäller även om frågan rör någon som åtalas för brott som har samband med förverkande- frågan. Möjligheten att förverka egendomen i fråga gäller oberoende av dess värde.

Regleringen, som inte har någon motsvarighet i dagens lagstift- ning, är avsedd att kunna användas bl.a. för att åklagare ska kunna besluta om förverkande av narkotika och vapen som inte är tillåtna att inneha utan att behöva väcka talan vid domstol (SOU 2021:100 s. 377 och 497). Syftet med regleringen är att avlasta domstolarna uppgifter som i onödan kan tynga domstolsprocessen. Åklagare ska enligt förslaget kunna besluta om förverkande av egendom som det inte är tillåtet att inneha oberoende av om åtal väcks.

Tullåklagare bör få besluta om den nya formen av förverkande

Förverkandeutredningen föreslår att 32 § smugglingslagen ändras bl.a. på det sättet att särskilt utsedda tjänstemän hos Tullverket får besluta om förverkande enligt 3 kap. 2 § lagen om rättegången i vissa fall vid förverkande och företagsbot, dvs. förverkande av egendom som det inte är tillåtet att inneha. Förverkandefrågor av det slaget är inte ovanliga i tullverksamheten.

Även när någon åtalas för brott i samband med innehav av egen- dom som inte är tillåten att inneha kan det ibland vara svårt att knyta egendomen till personen. Dagens reglering innebär att en tullåkla- gare inte får besluta om förverkande av t.ex. narkotika eller butter- flyknivar och kaststjärnor om domstolen ogillar åtalet. I sådana fall måste frågan om förverkande överlämnas till allmän åklagare. Den nya regleringen utgår från att beslut om förverkande i större ut- sträckning än i dag ska kunna fattas utanför domstol. Tullåklagare bör enligt utredningens mening kunna anförtros att fatta beslut i så- dana frågor. Det skulle även innebära en viss avlastning för åklagar- väsendet om inte alla sådana ärenden måste överlämnas till allmän åklagare för fortsatt handläggning. Någon särskild reglering, utöver den justering i tullbefogenhetslagen som föreslås, behövs inte för att möjliggöra det.

Det bör ställas samma krav som gäller för tullåklagares beslut om förverkande i andra fall, nämligen att det är uppenbart att förutsätt-

342

Användning av viss förverkad egendom

SOU 2023:99

Det finns även bestämmelser om administrativt förverkande bl.a. i 17 c och d §§ inregränslagen (se SOU 2022:48 s. 734). Sådant för- verkande berörs inte av förslagen i detta avsnitt.

Förverkandebeslut kan fattas av domstol i ett brottmål eller, i vissa fall, av en åklagare (även tullåklagare) eller en polisman. För- verkad egendom övergår i statens ägo.

12.2.2Verkställighet av förverkandebeslut

Förfarandelagen

Hur ett förverkandebeslut som har fått laga kraft ska verkställas reg- leras i lagen (1974:1066) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m. (förfarandelagen). Utgångspunkten är att egendo- men ska säljas, vilket framgår av 4 § förfarandelagen. I 5 § förfaran- delagen föreskrivs emellertid att egendom som kan befaras komma till brottslig användning eller som annars är olämplig för försäljning i stället ska oskadliggöras. Enligt 11 § förfarandelagen meddelar re- geringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, närmare föreskrifter om myndigheters förfarande med egendom som avses i lagen. Förfarandelagen ska dock inte tillämpas om något annat är föreskrivet i lag eller annan författning. Det innebär att lagen är subsidiär.

Enligt 1 § förordningen (2004:1319) om förfarande med förver- kad egendom och hittegods m.m. får Polismyndigheten, i samråd med Säkerhetspolisen, meddela föreskrifter om polisens förfarande med egendom som avses i lagen om förfarande med förverkad egen- dom och hittegods m.m. och om sättet för kungörande enligt 2–

2b §§ samma lag. Polismyndigheten har med stöd av bemyndigandet utfärdat föreskrifter och allmänna råd om förfarande med egendom som tagits i beslag, förverkats eller tagits i förvar (PMFS 2017:4, FAP 102-2).

I 2 § förordningen föreskrivs att Tullverket, Kustbevakningen och Skatteverket får, var och en för sina verksamhetsområden, med- dela föreskrifter om förfarandet med förverkad egendom när det gäl- ler egendom som omfattas av regleringen i 27 kap. 8 a § andra stycket rättegångsbalken. Den bestämmelsen reglerar hanteringen av tidigare beslagtagen egendom som inte hämtas eller som inte kan

346

SOU 2023:99

Användning av viss förverkad egendom

lämnas ut. De angivna myndigheternas rätt att utfärda föreskrifter är alltså mer begränsad än Polismyndighetens.

Smugglingslagen

I 18 § smugglingslagen regleras verkställighet av förverkandebeslut enligt den lagen som har fått laga kraft. Där föreskrivs att egendo- men ska säljas genom Tullverkets försorg eller i den ordning som i allmänhet gäller för försäljning av förverkad lös egendom. Egendo- men får i stället förstöras om den inte kan säljas, den kan befaras komma till brottslig användning, eller den annars är olämplig för för- säljning. Av 18 § andra stycket framgår emellertid att det som nu har sagts endast gäller om inget annat är föreskrivet. Det innebär att reg- leringen är subsidiär.

12.3Egendom som kan komma till brottslig användning

12.3.1Det är viktigt att viss egendom inte kommer ut på marknaden

Egendom som sakförverkas i Tullverkets verksamhet utgörs till stor del av föremål som saknar eller har begränsat marknadsvärde, t.ex. beslagtagna föremål som det inte är tillåtet att inneha eller som krä- ver särskilt tillstånd (narkotika, vapen, explosiva varor, dopningsme- del m.m.). Sådana föremål riskerar, typiskt sett, att komma till brottslig användning, om de skulle komma ut på marknaden. De för- störs i stället för att försäljas. Detsamma gäller föremål som inte får föras in i Sverige utan särskilt tillstånd eller föremål som saknar legalt användningsområde (farliga föremål som exempelvis butterflyknivar och kaststjärnor).

I förarbetena till förfarandelagen uttalas bl.a. följande om hante- ringen av förverkad egendom.

Bestämmelserna i 4 och 5 §§ gäller i princip all egendom som omfattas av lagen i den mån det inte finns särskilda bestämmelser därom i spe- cialförfattningarna. Beträffande sådan förverkad egendom som förvaras hos polismyndighet synes det enligt min mening därvid vara mest ända- målsenligt att rikspolisstyrelsen får i uppdrag att utforma närmare rikt- linjer angående den lämpligaste försäljningsformen vid tillämpningen av

347

Användning av viss förverkad egendom

SOU 2023:99

4 §. Vad angår tillämpningen av 5 § delar jag den uppfattning som fram- förts i PM, nämligen att det bör ankomma på den polis- eller tullmyn- dighet som förvarar egendomen att pröva huruvida den skall försäljas eller inte. Jag vill dock i detta sammanhang framhålla att om man genom lämplig åtgärd kan utesluta risken för att egendomen kommer till brottslig användning skall egendomen försäljas sedan sådan åtgärd vid- tagits. Egendom som omfattas av lagen kan även vara av värde som förevisnings- och studiemateriel vid polisskolan eller i liknande sam- manhang. Om egendom kommer till sådan användning får den enligt min mening anses oskadliggjord utan att någon annan åtgärd vidtagits. Närmare föreskrifter i denna fråga bör lämnas av centralmyndigheten (se proposition med förslag till lag om visst stöldgods m.m., prop. 1974:124, s. 65).

Även om det inte uttryckligen föreskrivs, förutsätts det att egendom som inte kan säljas förstörs så snart som möjligt efter att beslutet om förverkande har fått laga kraft.

12.3.2Egendomen kan ha betydelse för myndigheter

När egendom har förverkats har den övergått i statens ägo. I de fall där egendomen inte ska säljas saknar den normalt intresse. Det är därför naturligt att särskilt sådan egendom som kan komma till brottslig användning oskadliggörs snarast möjligt efter förverkande- beslutet, för att eliminera risken att egendomen kommer i orätta händer.

Förverkad egendom kan emellertid i vissa fall ha betydelse för brottsbekämpande myndigheter. När det gäller narkotika är det vik- tigt för träningen av sökhundar att de har tillgång till färskt material bl.a. av det skälet att växtmaterial åldras och att tillverkning av synte- tiska droger kan variera avsevärt över tid. Även när det gäller t.ex. dopningsmedel, vapen, ammunition, explosiva varor och pengar kan träningen av sökhundar kräva tillgång till aktuella varor, eftersom tillverkningen av sådana varor också successivt förändras.

Nya typer av narkotika kan vidare behöva studeras närmare och analyseras för att spåra ursprunget. Både nationellt forensiskt cent- rum vid Polismyndigheten och Tullverkets laboratorium kan ha be- hov av att behålla viss narkotika som referensmaterial inför framtida undersökningar. Det är också viktigt att de tjänstemän som kan komma i kontakt med narkotikan får lära sig att känna igen den. När det gäller utbildning av personal krävs det därför att nya typer av

348

SOU 2023:99

Användning av viss förverkad egendom

narkotika kan förevisas och användas i utbildningen. Tullpersonal behöver även under utbildningen ha tillgång till exempelvis farliga föremål i original, för att de ska kunna känna igen dem vid tullkon- troller. Vidare kan fordon som har byggts om eller på annat sätt för- setts med dolda förvaringsutrymmen vara viktiga för tullpersonal att studera, för att lättare kunna upptäcka framtida smugglingsförsök. Detsamma gäller väskor med dubbla bottnar och allehanda andra fö- remål som särskilt preparerats för smuggling.

12.3.3Särskilt om narkotika och dopningsmedel m.m.

Lagen och förordningen om kontroll av narkotika

I en uppräkning i 7 § lagen (1992:860) om kontroll av narkotika an- ges vilka som har rätt att legalt inneha narkotika. Enligt punkten 5 gäller det den som fått tillstånd att inneha den för utbildningsända- mål eller något annat samhällsnyttigt ändamål. Läkemedelsverket ansvarar enligt 8 § för tillstånd enligt lagen. Ett tillstånd ska förenas med de villkor som behövs. Läkemedelsverket får återkalla ett till- stånd, om det behövs för att förebygga missbruk av narkotika. Ett tillstånd får också återkallas om tillståndshavaren har åsidosatt före- skrifter eller villkor som har meddelats med stöd av lagen eller om det finns andra särskilda skäl för återkallelse.

Enligt 9 § lagen om kontroll av narkotika ska den som för in, för ut, transiterar, tillverkar eller handlar med narkotika föra de anteck- ningar som behövs för att Läkemedelsverket ska kunna kontrollera att lagen och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen efterlevs. Sådana anteckningar ska även föras av den som har fått till- stånd enligt 7 § 5 eller 6 att inneha narkotika.

I 12 § lagen om kontroll av narkotika finns olika bemyndiganden. Där föreskrivs bl.a. att regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag från kravet på tillstånd.

I 13 § lagen om kontroll av narkotika finns regler om straffansvar. Där föreskrivs bl.a. att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 9 § döms till böter eller fängelse i högst ett år.

Av 7 § förordningen (1992:1554) om kontroll av narkotika fram- går att Läkemedelsverket meddelar beslut enligt 7 § lagen om kon- troll av narkotika. Enligt 11 § förordningen om kontroll av narkotika

349

Användning av viss förverkad egendom

SOU 2023:99

får Läkemedelsverket meddela föreskrifter om bl.a. innehav av nar- kotika. Läkemedelsverket har i föreskrifter om kontroll av narkotika (LVFS 2011:9) lämnat detaljerade föreskrifter om tillstånd till inne- hav av narkotika (14 §), hur narkotikan ska hanteras (28 §) och vil- ken skriftlig dokumentation som krävs (16, 17 och 26 §§). Där finns det också föreskrifter om destruering av beslagtagen narkotika (24 och 25 §§).

Tullverket kan med stöd av den här beskrivna regleringen få till- stånd av Läkemedelsverket att, så länge tillståndet gäller, få behålla beslagtagen narkotika för att kunna träna sina sökhundar. När till- ståndet löper ut ska narkotikan förstöras.

Lagen om förbud mot vissa dopningsmedel

I lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel regleras bl.a. innehav av syntetiska anabola steroider, testosteron och dess derivat, tillväxthormon och kemiska substanser som ökar produk- tion eller frigörelse av testosteron och dess derivat eller av tillväxt- hormon. Sådana medel får enligt 2 § lagen endast innehas för medi- cinskt eller vetenskapligt ändamål. Enligt 3 § lagen döms den som uppsåtligen bryter mot 2 § för dopningsbrott till fängelse i högst två år. Är brottet med hänsyn till mängden dopningsmedel samt övriga omständigheter att anse som ringa, döms till böter eller fängelse i högst sex månader. För grovt brott är straffet enligt 3 § fängelse, lägst sex månader och högst sex år. Brott som består i införsel be- straffas enligt smugglingslagen.

I lagen om förbud mot vissa dopningsmedel finns det inte någon reglering som motsvarar den i lagen om kontroll av narkotika som ger myndigheter möjlighet att med stöd av särskilt tillstånd inneha dopningsmedel för att t.ex. träna sökhundar.

Vapenlagen

Utgångspunkten i vapenlagen är att innehav av skjutvapen, vissa fö- remål som i lagen jämställs med skjutvapen, ammunition, ljuddäm- pare och vapenmagasin kräver särskilt tillstånd. I 1 kap. 8 § vapenla- gen föreskrivs emellertid att i fråga om skjutvapen som innehas av staten gäller bara ett fåtal av bestämmelserna i vapenlagen. Till de

350

SOU 2023:99

Användning av viss förverkad egendom

bestämmelser som gäller även för skjutvapen som ägs av staten är bestämmelserna om vapenregister. De saknar dock betydelse här. Lagen gäller inte för ammunition, ljuddämpare eller vapenmagasin som innehas av staten.

Eftersom det inte krävs särskilt tillstånd till innehav av vapen som ägs av staten finns det inte i vapenlagstiftningen någon särskild reg- lering som ger möjlighet för brottsbekämpande myndigheter att be- hålla förverkade vapen.

Lagen om brandfarliga och explosiva varor

Enligt 16 § första stycket lagen om brandfarliga och explosiva varor ska den som hanterar, överför, importerar eller exporterar explosiva varor och den som yrkesmässigt eller i större mängd hanterar brand- farliga varor ha tillstånd till det. Frågor om tillstånd till hantering av brandfarliga varor inom Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Totalförsvarets forskningsinstitut och For- tifikationsverket prövas enligt 17 § av Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap. Frågor om tillstånd till hantering av brandfar- liga varor i övriga fall prövas av den kommun där hanteringen ska bedrivas. Enligt 18 § prövas frågor om tillstånd till innehav av explo- siva varor av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap om frå- gan avser bl.a. tillverkning, bearbetning, behandling, destruktion, underhåll och återvinning, annan hantering som sker i anslutning till sådan hantering, gränsöverskridande överföring, import eller export. Detsamma gäller sådan hantering som Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Totalförsvarets forskningsin- stitut och Fortifikationsverket behöver ha tillstånd till. Frågor om tillstånd till hantering och överföring av explosiva varor i övriga fall ska prövas av den kommun där varorna ska hanteras.

Den som av oaktsamhet bryter mot 16 § första stycket lagen om brandfarliga och explosiva varor döms enligt 29 § till böter. Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot 16 § första stycket döms till böter eller fängelse i högst ett år om brottet avser brand- farliga varor, eller böter eller fängelse i högst tre år om brottet avser explosiva varor.

De senaste årens utveckling när det gäller sprängningar medför att införsel och hantering av explosiva varor har kommit i fokus på

351

Användning av viss förverkad egendom

SOU 2023:99

ett helt annat sätt än tidigare. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har utfärdat föreskrifter om hantering av explosiva varor (MSBFS 2019:1), men det finns inga särskilda bestämmelser om brottsbekämpande myndigheters innehav av sådana varor.

12.3.4Polismyndighetens föreskrifter

Som tidigare nämnts har Polismyndigheten meddelat föreskrifter och allmänna råd om hanteringen av bl.a. beslagtagna föremål och egendom som har förverkats. Det som är av intresse här är att i FAP 102-2 anger myndigheten i ett allmänt råd till 34 § i föreskrifterna att oskadliggörande enligt 5 § förfarandelagen kan ske genom att egendomen på ett betryggande sätt tas om hand för att användas som förevisnings-, studie- eller referensobjekt vid t.ex. en polisregion, Polismuseet eller nationellt forensiskt centrum. Av 39 § föreskrif- terna framgår att om ett beslut har fattats om att förverkad egendom ska oskadliggöras genom att ett föremål tas om hand i en referens- samling hos Polismyndigheten, eller att egendomen ska överlämnas till Säkerhetspolisen, ska uppgifter om beslutet antecknas i beslags- liggaren. Av beslutet ska det framgå vem som har fattat det, tidpunk- ten och skälen för beslutet, vid vilken organisatorisk enhet eller mot- svarande som föremålet ska förvaras, till vilket ärende föremålet är hänförligt och vilka andra åtgärder som har vidtagits med föremålet, exempelvis plombering och liknande. Innan ett beslut fattas om att vidta en sådan åtgärd ska behovet av åtgärden noga övervägas.

I ett allmänt råd till 39 § anges att behovet av att ta hand om föremål för att de ska ingå i en referenssamling främst är motiverat av att föremålen behövs som studieobjekt vid nationellt forensiskt centrum, nationella operativa avdelningen, polisregionernas foren- siska sektioner eller Polismuseet. Det kan också finnas behov av att förevisa föremål för annan berörd personal. Det kan vara aktuellt när det gäller t.ex. vissa typer av frekvent förekommande vapen eller för- falskade föremål som är i omlopp. Det framhålls vidare att det sällan torde finnas anledning att låta flera föremål av samma sort eller serie ingå i en referenssamling och att särskild restriktivitet i det avseendet bör iakttas när det gäller skjutvapen. Föremål som ska ingå i en referenssamling ska enligt 40 § förses med en märkning som visar att föremålet ingår i referenssamlingen i fråga. Föremålen ska enligt 41 §

352

SOU 2023:99

Användning av viss förverkad egendom

förvaras på ett säkert sätt och det ska enligt 42 § föras en särskild förteckning över föremålen där deras ursprung och var föremålen förvaras framgår.

12.4Tullverkets behov av att kunna använda förverkad egendom

12.4.1Träning av sökhundar

I Tullverket finns det ett flertal hundekipage. Varje hundekipage be- står av en hundförare och en sökhund. Hundekipagen utgör ett effektivt hjälpmedel i Tullverkets arbete att hitta narkotika och i viss utsträckning även vapen och ammunition. För att hundarna ska skaffa sig och kunna bibehålla hög kompetens är det nödvändigt att de får utbildning och kontinuerlig träning. Hundekipagen används i dag framför allt för att upptäcka smuggling av narkotika, men skulle, om Tullverket får tillstånd att använda förverkad egendom i större utsträckning, även kunna tränas att upptäcka – förutom vapen och ammunition – t.ex. explosiva varor. De kan även tränas att kontrol- lera utförsel av pengar.

I dag har hundekipagen möjlighet att träna på narkotika som är tagen i beslag och förverkad, eftersom det finns en reglering som ger Tullverket möjlighet att söka tillstånd till det. Det finns emellertid inte någon motsvarande möjlighet i fråga om annan förverkad egen- dom, exempelvis dopningsmedel, vapen eller ammunition. Det ma- terial som behövs för att hundarna ska kunna utbildas och tränas i att hitta sådana varor tillhandahålls i stället – i viss begränsad ut- sträckning – av privata företag.

12.4.2Utbildning av personal

I grundutbildningen för tulltjänstemän ingår det utbildning om nar- kotika och dopningsmedel. Det ingår även utbildning om andra varor som omfattas av förbud eller restriktioner vid införsel eller ut- försel, exempelvis vapen, explosiva varor och farliga föremål. Tull- tjänstemännen utbildas också i hur varor kan gömmas i specialtill- verkade väskor, ombyggda fordon eller på andra sätt.

353

Användning av viss förverkad egendom

SOU 2023:99

I likhet med det som gäller vid utbildning och träning av hundar får Tullverket inte inneha andra förverkade varor än narkotika för att utbilda personal. Tullverket är därför i stor utsträckning hänvisat till att använda bildmaterial i stället för de fysiska föremålen i sin utbild- ning när det är fråga om annat än narkotika. Det ger sämre förutsätt- ningar än att kunna se de verkliga föremålen.

12.5Behövs det en reglering?

Utredningens bedömning: Tullverket har behov av att få använ- da förverkad egendom i större utsträckning än i dag. Det kräver författningsreglering.

Skälen för utredningens bedömning: Det är angeläget att Tullver- kets personal har så goda möjligheter som möjligt att hindra att nar- kotika, vapen, explosiva varor och andra varor som omfattas av för- bud eller restriktioner kommer in i landet. Tullverkets personal måste även kunna upptäcka och hindra att restriktionsvaror förs ut ur landet.

En effektiv brottsbekämpning förutsätter att tulltjänstemännen har effektiva verktyg för att hitta varor som inte får föras in i eller ut ur landet. Användning av sökhundar är ett mycket effektivt hjälpme- del i brottsbekämpningen, men det förutsätter goda träningsmöjlig- heter. Det talar för att Tullverket bör ges större möjligheter än i dag att ta hand om förverkad egendom i utbildningssyfte.

Som framgått har Tullverket ett generellt behov av att kunna få använda viss förverkad egendom som varit föremål för smuggling, eller som har använts som hjälpmedel vid smuggling, för att utveckla och effektivisera sin verksamhet. Det framstår både av principiella skäl och med hänsyn till behovet av sekretess för Tullverkets arbets- metoder, t.ex. för att hitta insmugglade föremål, som olämpligt att myndigheten för sin utbildning är beroende av privata företag som tillhandahåller vapen och ammunition. Tillgången till lämpliga före- mål som krävs för utbildning styrs då inte av myndighetens behov utan av företagens intresse.

För att tillgodose Tullverkets behov krävs det författningsregle- ring. Eftersom det här är fråga om hantering av egendom som redan har förverkats genom ett beslut som har fått laga kraft, och som ge-

354

SOU 2023:99

Användning av viss förverkad egendom

nom det har tillfallit staten, krävs det inga särskilda hänsyn till reg- leringen i Europakonventionen om skydd för egendom.

12.6En generell reglering för brottsbekämpande myndigheter

12.6.1Fler myndigheter än Tullverket har samma behov

Utredningens bedömning: En ny reglering av möjligheterna att använda förverkad egendom i brottsbekämpande myndigheters utbildning och forensiska verksamhet bör vara generell. Regle- ringen i lagen om kontroll av narkotika bör inte ändras.

Skälen för utredningens bedömning

Ett generellt behov

Frågan är då hur Tullverkets behov av ökad tillgång till förverkad egendom ska kunna tillgodoses. En möjlighet kan vara att för flera kategorier av varor införa lösningar som liknar den som tillämpas för innehav av narkotika. Det skulle kunna fungera beträffande t.ex. dopningsmedel och explosiva varor. Att söka tillstånd hos en annan myndighet eller hos en kommun för att få inneha föremålen kräver emellertid inte bara resurser och att avslag kan riskeras utan har även andra nackdelar. Det är exempelvis inte självklart att det nödvändiga skyddet för arbetsmetoder i brottsbekämpningen kan upprätthållas. Tillståndsförfaranden av det slaget skulle dessutom belasta den myn- dighet som handhar tillstånden. Vidare finns det många typer av egendom som inte kräver tillstånd för innehav eller annan hantering och där det alltså inte finns någon myndighet eller annat organ som kan ta ställning.

En bättre lösning kan vara att införa bestämmelser i förfarande- lagen som ökar möjligheterna för vissa myndigheter att använda för- verkad egendom för att effektivisera brottsbekämpningen. Det skulle tillgodose Tullverkets behov. Det finns emellertid en risk att en sådan reglering skulle kunna tolkas motsatsvis så att t.ex. Polis- myndigheten inte skulle ha samma möjligheter. Det vore olyckligt. En ny reglering bör därför enligt utredningens mening inte begrän-

355

Användning av viss förverkad egendom

SOU 2023:99

sas till att lösa Tullverkets behov utan lösa problemet med de brotts- bekämpande myndigheternas behov av tillgång till förverkad egen- dom generellt. Frågan är då vilka myndigheter som har ett sådant behov.

Som framgått ovan har Tullverket ett stort behov av att kunna få använda viss förverkad egendom för att kunna bedriva en effektiv brottsbekämpning.

Polismyndigheten har i likhet med Tullverket sökhundar och har därför samma behov av att kunna få tillgång till förverkad egendom för träningen av hundar. Ingen av de övriga brottsbekämpande myn- digheterna har det behovet. Polismyndigheten har också samma be- hov som Tullverket att få tillgång till viss förverkad egendom för ut- bildning av personalen. Det gäller exempelvis tillgång till narkotika, dopningsmedel och vapen. Med tanke på att Polismyndighetens uppdrag omfattar alla typer av brott kan myndigheten ha behov av att få tillgång till fler typer av egendom än vad Tullverket har. Det är alltså uppenbart att behovet inte gäller bara för Tullverket. Utred- ningen återkommer till vad som bör gälla för andra brottsbekäm- pande myndigheter.

En formell reglering skulle ge de brottsbekämpande myndighe- terna tydligare stöd för hur förverkad egendom får användas. Det gäller särskilt sådan egendom som normalt kräver tillstånd till inne- hav. Mot den bakgrunden anser utredningen att det bör införas ge- nerella regler som ger vissa myndigheter möjlighet att besluta om att förverkad egendom får behållas i stället för att destrueras.

Regleringen bör också vara generell på det sättet att den kan avse vilken typ av egendom som helst, dock, som utvecklas närmare i det följande, inte narkotika. Den egendom som en brottsbekämpande myndighet bör ha möjlighet att behålla kan alltså vara såväl egendom som det inte är tillåtet att inneha utan särskilt tillstånd som all annan egendom.

Den nuvarande regleringen beträffande narkotika bör inte ändras

Redan i dag finns det, som redan nämnts, möjlighet för de brottsbe- kämpande myndigheterna att få inneha förverkad narkotika i utbild- ningssyfte. Det tillgodoser behovet av att förse dem med nödvändig narkotika för träningen av sökhundar och för utbildning av persona-

356

SOU 2023:99

Användning av viss förverkad egendom

len. Frågan är därför om en ny generell reglering, som tillåter brotts- bekämpande myndigheter ökad användning av förverkad egendom, även bör omfatta narkotika.

Såvitt känt fungerar den nuvarande regleringen väl. Utredningen anser att det är särskilt viktigt att innehav av narkotika omfattas av en noggrann kontroll. Att en myndighet, i detta fall Läkemedelsver- ket, har ett övergripande ansvar för kontrollen av all den narkotika som legalt innehas av olika aktörer i samhället är viktigt för samhälls- skyddet. Mot den bakgrunden anser utredningen att regleringen i lagen om kontroll av narkotika inte bör ändras. Den nya regleringen bör därför inte omfatta narkotika.

12.6.2En ny, generell reglering införs

Utredningens förslag: En ny regel införs i förfarandelagen som ger brottsbekämpande myndigheter möjlighet att behålla förver- kad egendom för två olika ändamål; utbildning av sökhundar och personal respektive forensiska ändamål. I lagen om förbud mot vissa dopningsmedel och lagen om brandfarliga och explosiva va- ror införs bestämmelser som ger brottsbekämpande myndigheter möjlighet att inneha förverkad egendom för utbildningsändamål eller forensiska ändamål.

Skälen för utredningens förslag

Förverkad egendom får tas om hand

Det bör införas en ny reglering som öppnar möjlighet för brottsbe- kämpande myndigheter att använda fler typer av förverkade föremål i sin utbildning av såväl personal som sökhundar. Den grundläggan- de regleringen kan lämpligen placeras i förfarandelagen, som redan innehåller bestämmelser om hanteringen av förverkad egendom. Detaljbestämmelser kan meddelas i förordning.

Eftersom det rör sig om föremål som kan komma till brottslig användning bör regleringen byggas upp med den reglering som finns i lagen om kontroll av narkotika som förebild. Det bör således fattas formella beslut om att viss, specificerad egendom i stället för att oskadliggöras ska få behållas. Regleringen bör framför allt ta sikte på

357

Användning av viss förverkad egendom

SOU 2023:99

användning för utbildningsändamål. Den bör således inte omfatta bevarande för museala ändamål. Även i fortsättningen bör förverkad egendom som är av intresse för museala ändamål kunna oskadliggö- ras med stöd av 5 § förfarandelagen.

Det finns även ett annat ändamål som bör tillgodoses genom den nya regleringen, nämligen behovet av att kunna behålla viss förver- kad egendom för forensiska ändamål. Polismyndighetens nationella forensiska centrum har t.ex. referenssamlingar av vapen. Beslag av dopningsmedel eller sprängmedel behöver ibland jämföras med varandra för att klarlägga deras ursprung eller sammansättning. Nya preparat som har berusningseffekter kan behöva analyseras närmare för att dra framtida lärdomar. Behovet av forensiska undersökningar och jämförelser kan förväntas öka.

Som tidigare nämnts bör regleringen vara generell. När det gäller föremål som inte omgärdas av krav på tillstånd för innehav behövs det inga särskilda regler, utöver en bestämmelse som medger att den brottsbekämpande myndigheten får behålla egendom. I den mån det är fråga om föremål som begränsas av krav på tillstånd för innehav, förvaring eller annan hantering måste emellertid undantag göras från tillståndskravet.

En grundläggande förutsättning för att förverkad egendom bör få behållas bör också vara att sådan egendom som enligt författning kräver särskild förvaring eller annan hantering kan hanteras på ett lika säkert sätt av den brottsbekämpande myndigheten som av en annan legal innehavare. Det innebär bl.a. att skjutvapen, ammunition och explosiva varor ska hanteras på ett betryggande sätt för att för- hindra att egendomen kommer till brottslig användning. Det kan t.ex. innebära att skjutvapen bör plomberas eller att vissa delar bör avlägsnas så att vapnet blir obrukbart.

Syftet med den föreslagna regleringen är givetvis inte att brotts- bekämpande myndigheter ska samla på sig en mängd föremål. En re- ferenssamling bör t.ex. normalt inte innehålla flera föremål som är likadana. Har ett föremål av något skäl förlorat sin betydelse för ut- bildningsändamål eller forensiska ändamål bör det förstöras.

En viktig fråga är vilka krav som bör ställas på dokumentation av nu aktuella föremål. Eftersom det i huvudsak är fråga om föremål som kan befaras komma till brottslig användning bör höga krav stäl- las på dokumentation av den. Detaljkraven bör kunna regleras i för- ordning eller genom myndighetsföreskrifter.

358

SOU 2023:99

Användning av viss förverkad egendom

Vem som får besluta

Med tanke på att regleringen inte ska omfatta narkotika är en rimlig utgångspunkt att beslut i fråga om användning av förverkad egen- dom får fattas av den myndighet som förvarar den förverkade egen- domen. Endast brottsbekämpande myndigheter som har ett tydligt behov av att få använda förverkad egendom bör få fatta beslut om att behålla sådan egendom. Det är, som tidigare nämnts, framför allt Polismyndigheten och Tullverket som har behov av det, eftersom bara de myndigheterna har sökhundar som behöver tränas. När det gäller föremål som behövs för att utbilda personalen kan det inte uteslutas att även Säkerhetspolisen behöver ha tillgång till exempel- vis förverkad teknisk utrustning eller något annat som har använts av någon som har begått terroristbrott eller brott mot rikets säker- het. De nu nämnda myndigheterna bör därför ha rätt att fatta beslut i frågan.

Det är svårt att för närvarande se att någon annan brottsbekäm- pande myndighet har lika tydliga behov av att kunna behålla viss för- verkad egendom. Varken Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndig- heten eller Skatteverket har, såvitt utredningen vet, sådana behov. Däremot kan det inte uteslutas att Kustbevakningen i framtiden skulle kunna ha nytta av att exempelvis få tillgång till en förverkad båt som har byggts om för smugglingsändamål. Det behovet bedö- mer utredningen emellertid inte vara så stort att Kustbevakningen nu bör räknas upp bland de myndigheter som får behålla förverkad egendom.

Beslut bör endast kunna fattas av ett fåtal personer i varje myn- dighet. Skälet till det är dels att det i stor utsträckning torde bli fråga om föremål som kräver särskilt tillstånd att inneha eller hantera, dels att en begränsad krets av beslutsfattare säkerställer en likartad rätts- tillämpning. Eftersom det är fråga om egendom som redan har över- gått i statens ägo bör beslutet inte vara överklagbart.

Beslut om att förverkad egendom får behållas

En särskild fråga är vilka krav som bör ställas på beslut om att för- verkad egendom får användas i stället för att förstöras. Beslutet bör för det första vara skriftligt. Av beslutet bör det framgå vilken egen- dom som avses, för vilket ändamål det ska behållas, vilket ärende be-

359

Användning av viss förverkad egendom

SOU 2023:99

slaget härrör från, var föremålet förvaras och vilka åtgärder som har vidtagits med det (t.ex. märkning eller plombering).

Det kan diskuteras om ett beslut att ta hand om viss förverkad egendom bör gälla under en begränsad tid eller vara slutgiltigt. De skäl som talar för att egendom som är viktig för träningen av sök- hundar ska ingå talar för att ett beslut bara bör gälla under en be- gränsad tid. Förändringar i produktionen gör att hundarna löpande behöver få tillgång till nytt material för sin träning. Det gäller inte bara narkotika utan även t.ex. vapen, pengar och dopningsmedel. Fördelen med tidsbegränsade beslut är också att myndigheten fort- löpande behöver se över behovet av att behålla den förverkade egen- domen. Om det finns ett fortsatt behov av det kan ett nytt beslut meddelas innan det tidigare tillståndet har löpt ut. En sådan lösning ligger också i linje med det som gäller enligt lagen om kontroll av narkotika. Utredningen anser att två år kan vara en lämplig avväg- ning för hur länge ett beslut får gälla. Beträffande de särskilda refe- renssamlingar som framför allt forensiker har behov av, finns det dock skäl att tillåta en något längre tid. Det beror på att behovet normalt kvarstår även efter två år och att ständiga omprövningsbe- slut skulle bli alltför resurskrävande för bl.a. nationellt forensiskt centrum. I de fallen bör ett beslut få gälla högst fem år.

Tidsbegränsade beslut bör således vara utgångspunkten. När det gäller föremål som enbart har använts som hjälpmedel vid brott och som inte omgärdas av särskilda regler, t.ex. ombyggda fordon, väs- kor med dubbla bottnar och liknande, förhåller det sig annorlunda. I de fallen kan det finnas skäl för att inte tidsbegränsa beslutet. Det rör sig dessutom normalt om föremål som vem som helst har rätt att inneha. Behovet av att löpande överväga behovet av att behålla före- mål är därmed inte detsamma som exempelvis beträffande skjutva- pen, ammunition och dopningsmedel m.m.

Bör besluten få gälla till förmån för någon annan myndighet?

En särskild fråga är om ett beslut att behålla förverkad egendom bör kunna gälla till förmån för någon annan myndighet. Bör exempelvis Tullverket kunna besluta att behålla viss förverkad egendom i syfte att lämna över den till Polismyndigheten eller tvärtom?

360

SOU 2023:99

Användning av viss förverkad egendom

Eftersom regleringen utgår från att den myndighet som beslutar att behålla viss egendom ska hålla kontroll över den och att besluten normalt ska vara tidsbegränsade är en sådan lösning enligt utred- ningens mening inte lämplig.

Utredningen vill dock inte utesluta att den frågan kan behöva övervägas på nytt när viss erfarenhet har vunnits av hur de brotts- bekämpande myndigheterna hanterar den föreslagna regleringen.

12.6.3Förhållandet till annan lagstiftning

Utredningens bedömning: Även om den nuvarande regleringen kan uppfattas som motsägelsefull, behövs det inte någon ny reg- lering som adresserar frågan om vilken reglering, smugglingsla- gen eller förfarandelagen, som har företräde.

Skälen för utredningens bedömning

Dagens reglering

Som framgått i avsnitt 12.2.2 regleras verkställighet av förverkande- beslut enligt smugglingslagen i 18 § smugglingslagen. Av förarbe- tena till 18 § andra stycket framgår att bestämmelsen i fråga avser att tydliggöra att om det finns särskilda föreskrifter som exempelvis be- gränsar möjligheterna att försälja det förverkade så ska de tillämpas (prop. 1999/2000:124 s. 156). Förfarandelagen nämns inte i det sam- manhanget. Samtidigt innehåller 1 § förfarandelagen en bestämmelse som föreskriver att den lagen gäller, om inte annat följer av lag eller annan författning, egendom som har tillfallit staten på grund av för- verkande.

Det behövs ingen ny reglering

Regleringen i 18 § första stycket smugglingslagen anvisar bara två sätt för Tullverket att hantera sådan egendom som har sakförverkats. Det är försäljning eller förstöring. I förhållande till förfarandelagen, som ger samma möjligheter, föreligger i det avseendet ingen skillnad. Den sistnämnda lagen ger emellertid, i likhet med 24 § smugglings-

361

Användning av viss förverkad egendom

SOU 2023:99

lagen, också möjlighet till omedelbar försäljning alternativt förstö- rande i vissa fall. I 5 § förfarandelagen ges vidare möjlighet att ”oskadliggöra” sådan egendom som kan befaras komma till brottslig användning eller som annars är olämplig för försäljning. Nu föreslår utredningen att det ska införas en ny bestämmelse i förfarandelagen, 5 a §, som ger en brottsbekämpande myndighet möjlighet att behålla viss förverkad egendom under en tid.

Smugglingslagen får i detta sammanhang anses vara en lex spe- cialis i förhållande till förfarandelagen. Det innebär att i fråga om försäljning och förstöring av förverkad egendom, som regleras i båda lagarna, bör 18 § smugglingslagen även i fortsättningen tillämpas, i stället för regleringen i förfarandelagen. I den mån förfarandelagen innehåller bestämmelser om hantering av förverkad egendom som saknar motsvarighet i smugglingslagen bör de, med stöd av regle- ringen i 18 § andra stycket smugglingslagen, kunna tillämpas av Tull- verket. Det kommer då att gälla den föreslagna nya 5 a §. Det innebär att det inte krävs någon ny reglering som adresserar frågan om vilken reglering som har företräde.

Det är emellertid inte tillfredsställande att det, som i detta fall, kan uppstå tolkningsproblem i fråga om vilken lagstiftning som ska tillämpas. Förverkandelagstiftningen är för närvarande föremål för översyn. Förfarandelagen har dock inte behandlats i det lagstift- ningsarbetet. Vid en framtida översyn av smugglingslagen eller för- farandelagen bör frågan om de båda lagarnas inbördes förhållande analyseras närmare.

12.6.4Utvidgade bemyndiganden

Utredningens förslag: Regeringen får meddela närmare före- skrifter om vilka myndigheter som har rätt att handha förverkad egendom, när egendomen ska förstöras och vad som i övrigt bör gälla för handhavandet. Regeringen, eller den myndighet som re- geringen bestämmer, får meddela föreskrifter om hanteringen av sådan egendom som kräver särskild bevaring.

Skälen för regeringens förslag: I 11 § förfarandelagen bemyndigas regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att meddela

362

Allmänt om utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

av varor, i syfte att förhindra att stöldgods förs ut ur landet (se bet. 2019/20:JuU25 punkt 54, rskr. 2019/20:257, bet. 2020/21:JuU2 punkt 2, rskr. 2020/21:12, bet. 2020/21:JuU37 punkterna 5 och 7, rskr. 2020/21:414, bet. 2021/22:JuU22 punkt 58 och rskr. 2021/22:271). Tillkännagivandena låg till grund för utredningens ur- sprungliga uppdrag i den del det avser utförselkontroll. Efter riks- dagsvalet år 2022 har frågan om utförsel av stöldgods fått ytterligare fokus. Uppdraget till utredningen har därefter utökats.

13.2Något om organiserad tillgreppsbrottslighet

13.2.1Kunskap om brottsligheten behövs

För att komma till rätta med den gränsöverskridande organiserade tillgreppsbrottsligheten behövs sannolikt en rad olika åtgärder. Det fordras emellertid också kunskap om hur brottsligheten begås, vil- ken omfattning den kan ha och hur den bäst bekämpas för att kunna ta ställning till vilka åtgärder som kan behövas.

Internationella brottsnätverk står för en stor andel av den gräns- överskridande tillgreppsbrottsligheten i Sverige. I februari 2018 gav regeringen Polismyndigheten i uppdrag att öka förmågan att be- kämpa organiserad tillgreppsbrottslighet som begås av internatio- nella brottsnätverk (Ju2018/00991/PO). Regeringen gav samtidigt Polismyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen i uppdrag att utifrån sina respektive befogenheter utveckla sin samverkan på om- rådet. Uppdraget slutredovisades i februari 2020 (Polismyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen, 2020, Slutredovisning av rege- ringsuppdrag).

I en rapport från augusti 2022 kartlade Polismyndigheten de in- ternationella brottsnätverk som begår organiserad tillgreppsbrotts- lighet i Sverige (Polismyndigheten, 2022, Internationella brottsnät- verk aktiva med organiserad tillgreppsbrottslighet – Erfarenhetsbe- rättelse 2019–april 2022). En motsvarande rapport lämnades år 2019 (Polismyndigheten, 2019, Internationella brottsnätverk inom orga- niserad tillgreppsbrottslighet – Erfarenhetsberättelse 2016–januari 2019).

Rapporterna ger en relativt bra bild av de internationella brotts- nätverk som begår organiserad tillgreppsbrottslighet i Sverige och brottslighetens påverkan på samhället. Larmtjänst, som är en del av

368

SOU 2023:99

Allmänt om utförsel av stöldgods

försäkringsbranschens intresseorganisation Svensk Försäkring, gör dessutom årliga beräkningar av försäkringsbolagens kostnader för stölder och hur stor andel av stöldgodset som förs utomlands.

Även inhemska brottsnätverk begår gränsöverskridande till- greppsbrottslighet. Det har under utredningens gång framhållits som ett växande problem. Enligt Larmtjänst förekommer det exem- pelvis att personer inom den inhemska organiserade brottsligheten stjäl exklusiva personbilar för att sälja dem i utlandet. Det har emel- lertid inte gått att få fram några närmare uppgifter om omfattningen. Dessutom stjäl dessa nätverk sådana bilar för att använda dem som flyktfordon vid brott i Sverige.

13.2.2Internationella brottsnätverk

Sedan Litauen, Polen och Rumänien gick med i EU har det skett en gradvis etablering av nätverk som ägnar sig åt organiserad tillgrepps- brottslighet i Sverige. Internationella brottsnätverk har oftast sitt ur- sprung i de nämnda länderna, men det förekommer också aktörer från exempelvis Belarus och Georgien. Nätverken har i vissa fall en stark koppling till brottsnätverk från det forna Jugoslavien som har varit aktiva med organiserad brottslighet i Sverige under flera decen- nier (Polismyndigheten, 2022, s. 11 f.).

Internationella brottsnätverk är verksamma i flertalet västeuro- peiska länder. De rör sig systematiskt mellan länderna för att undgå upptäckt. Brottstyperna är ofta sådana att brottsbekämpande myn- digheter har svårt att se de enskilda brotten som en del av en organi- serad brottslighet. Nätverken riktar in sig på flera typer av gods sam- tidigt eller periodvis beroende på tillgång, efterfrågan och logistiska förutsättningar (Polismyndigheten, Tullverket och Kustbevakning- en, 2020, s. 5). Sverige är ett rikt land med gott om tillgångar. Det gör Sverige attraktivt för nätverken. Polismyndigheten har pekat på att länder som är både lättillgängliga och sårbara är extra utsatta mål. Den brottsliga verksamheten flyttas från ett land till ett annat när förtjänsten minskar (Polismyndigheten, 2022, s. 6).

De vanligaste formerna av tillgreppsbrott som begås av inter- nationella brottsnätverk är bostadsinbrott, inbrott i fritidshus, stöld från byggarbetsplatser, systematiska butiksstölder och stöld av båt- motorer, bilar, fordonsdelar, maskiner, verktyg, traktorer, entrepre-

369

Allmänt om utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

nadmaskiner, diesel och metall. Internationella brottsnätverk är även inblandade i andra typer av brottslighet, bl.a. bedrägeri, folkbokfö- ringsbrott, brott mot utlänningslagen, narkotikabrott, människo- handel, människoexploatering och olaga tvång. Nätverken ingår ibland i kriminella strukturer som verkar inom alla typer av organi- serad brottslighet (Polismyndigheten, 2022, s. 10).

13.2.3Omfattningen av brottsligheten

Under åren 2019–2021 anmäldes drygt 15 800 stölder från bygg- arbetsplatser. Under samma år anmäldes omkring 16 000 stölder av maskiner, verktyg och redskap och 5 400 stölder av båtmotorer (Polismyndigheten, 2022, s. 19 f.). Internationella brottsnätverk står för en stor andel av de tillgreppsbrotten. Uppskattningsvis begås åtminstone 50 procent av bostadsinbrotten och ungefär 90 procent av stölderna av bilar, bildelar, båtmotorer och jordbruksmaskiner av internationella brottsnätverk (Polismyndigheten, Tullverket och Kustbevakningen, 2020, s. 5 f.).

Enligt Larmtjänst beviljar försäkringsbolagen ersättning för stöldskador med 2–3 miljarder kronor per år. Det uppskattas att vär- det av det stöldgods som fördes utomlands år 2020 uppgick till 1– 1,5 miljarder kronor. Som en följd av pandemin fördes det ut mindre stöldgods än vanligt det året. Larmtjänst uppskattar att värdet av det utförda stöldgodset år 2021 var omkring 1,5 miljarder kronor. År 2022 var det enligt Larmtjänst fråga om, lågt räknat, ett värde på 1,3 miljarder kronor och, högt räknat, 1,7 miljarder kronor. Statisti- ken omfattar inte oförsäkrat gods. Det är vanligt att gods som stjäls från t.ex. byggarbetsplatser eller i handeln inte är försäkrat på ett så- dant sätt att ersättning ges om godset tillgrips. Detsamma gäller drivmedel. Det sammanlagda värdet av det gods som stjäls i Sverige är därför okänt, men med all sannolikhet betydligt högre. Försäk- ringstagarnas kostnader för självrisk är också okända.

Enligt försäkringsbolagen har det på senare tid skett en påtaglig ökning av stölder som avser bl.a. entreprenad- och byggmaskiner, reservdelar och elektronik. Det bedöms bero på en ökad efterfrågan på sådana varor till följd av dels kriget i Ukraina, dels de sanktioner som infördes mot Ryssland efter invasionen av Ukraina i februari 2022. Stölderna av katalysatorer och båtmotorer har däremot min-

370

SOU 2023:99

Allmänt om utförsel av stöldgods

skat. Försäkringsbolagen har framhållit att vilken typ av egendom som stjäls förändras över tid. Den allmänna trenden är emellertid en- ligt bolagen att allt mer stjäls i syfte att föras ut ur landet.

Brottsförebyggande rådet påpekar att organiserad brottslighet ofta är inriktad på häleri och smuggling av olika eftertraktade varor.1 Det finns därför skäl att redovisa något om brottsutvecklingen avse- ende de brotten. Även brottsutvecklingen i fråga om stöld- och till- greppsbrott bör tas upp.

Av kriminalstatistiken framgår att antalet anmälda smugglings- brott har minskat något det senaste decenniet, från 4 852 år 2013 till 4 212 år 2022. Det avser både narkotikasmuggling och övrig smugg- ling. Antalet anmälda stöld- och tillgreppsbrott har minskat relativt kraftigt, från omkring 530 000 år 2013 till omkring 393 000 år 2022. Brotten minskade kontinuerligt fram till år 2021 men ökade året därpå. Därefter minskade antalet anmälningar på nytt. År 2022 an- mäldes 26 procent färre stöldbrott än år 2013. Antalet anmälda in- brottsstölder minskade med 5 procent år 2022 jämfört med året före. Totalt 69 220 inbrottsstölder anmäldes år 2022. Jämfört med år 2013 har det totala antalet anmälda bostadsinbrott minskat med 48 pro- cent. De antalsmässigt största typerna av stöldbrott år 2022 var stöld från motordrivet fordon och cykelstöld. Antalet anmälda häleribrott har ökat från 5 269 år 2013 till 6 313 år 2022 (Brå, Kriminalstatistik, Anmälda brott, 2022, s 41 f.).

Brottsförebyggande rådet har upplyst att myndigheten inte har någon statistik eller andra uppgifter som beskriver hur stor andel eller hur stort antal av smugglingsbrotten, häleribrotten eller till- greppsbrotten som begås av internationella brottsnätverk eller som på annat sätt har internationell anknytning.

13.2.4Tillvägagångssätten

Den tillgreppsbrottslighet som de internationella brottsnätverken står för utförs i stor omfattning och periodvis med mycket hög fre- kvens. Flödet av stöldgods är som störst över EU:s inre gränser. Den fria rörligheten med oövervakade gränsövergångar utnyttjas syste- matiskt. Brottsnätverken finns över hela landet men brottsligheten är till övervägande del koncentrerad till Stockholm, Göteborg och

1https://bra.se/statistik/statistik-om-brottstyper/organiserad-brottslighet.html.

371

Allmänt om utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

Malmö-Helsingborg. Vissa glesbygdsområden är också relativt hårt drabbade. Ofta är nätverken mycket mobila och kan verka ostört över stora ytor i glesbygden där de lättare kan undgå upptäckt (Polismyndigheten, 2022, s. 6 f. och 13 f.). Generellt har nätverken hög förmåga till snabba förändringar i tillvägagångssätt. Många nät- verk har visat sig störningskänsliga och byter snabbt geografiskt om- råde eller tillvägagångssätt vid myndighetsåtgärder som innebär ökad risk för upptäckt eller lägre vinstmarginaler (Polismyndighe- ten, Tullverket och Kustbevakningen, 2020, s. 6).

Den övergripande planeringen och beställningen av specifika stöldobjekt görs ofta i nätverkens ursprungsländer. Förberedelser som rekognoscering och tillhandahållande av boenden och målvakts- bilar görs ofta i Sverige. Ofta är s.k. ankarpersoner delaktiga. Med det avses personer som är baserade i Sverige och bedriver brottslig verksamhet här men som har en tydlig koppling till ett internatio- nellt brottsnätverk. Stöldgods lagras ofta på en eller flera lagrings- platser i Sverige där de i avvaktan på transport eller avyttring pake- teras, monteras ner eller avidentifieras. Exempel på sådana platser kan vara naturgömmor, boenden, fordon, verkstäder, containrar eller förvaringslokaler. Det vanliga är att stöldgods som förs ut ur Sverige transporteras till det land där personerna i brottsnätverken har sin hemvist, ibland för vidare transport. Stöldgods förs ut ur landet med post, flyg, personbilar, budbilar, skåpbilar, lastbilar, bussar, båtar eller tåg. Legala transportbolag används regelmässigt. Utförsel av stöldgods äger även rum i containertrafiken. Brottsvins- ter används bl.a. till att utveckla den brottsliga verksamheten, driva företag och köpa fastigheter i Sverige. I vissa fall tvättas brottsvinster som förs till brottsnätverkens ursprungsländer genom köp av fastig- heter eller lyxbilar (Polismyndigheten, 2022, s. 9 f.).

13.2.5Samhällspåverkan

De internationella brottsnätverkens omfattande tillgreppsbrottslig- het drabbar många människor och medför en allmän otrygghet i samhället. Polismyndigheten framhåller i 2022 års rapport att om- fattningen av den internationella tillgreppsbrottsligheten har stor påverkan på allmänhetens upplevda trygghet. Det lyfts fram att brottsligheten leder till minskad tilltro till staten och rättsväsendet.

372

SOU 2023:99

Allmänt om utförsel av stöldgods

Brottsligheten leder också till att medborgargarden initieras, framför allt på landsbygden där den polisiära närvaron är låg. I rapporten på- pekas att utsatta människor utnyttjas som förare eller målvakter av de internationella brottsnätverken, att nätverken bidrar till en väx- ande svart marknad och att legala företagsstrukturer utnyttjas för brottslig verksamhet. Enligt Polismyndigheten medför tillgrepps- brotten även

•hög belastning på rättsväsendet,

•ekonomiska förluster för privata och offentliga aktörer,

•höjda premier och försäkringskostnader,

•ökade kostnader för stöldskydd,

•stillastående byggarbetsplatser och infrastrukturprojekt, och

•stillastående tågtrafik på grund av stulna kopparkablar.

I rapporten framhålls att de internationella brottsnätverkens närvaro i landet också innebär att olika delar av samhällssystemet utnyttjas systematiskt i brottsliga syften. Det handlar bl.a. om brott mot väl- färdssystemet, ett ökat antal asylansökningar och s.k. arbetslivskri- minalitet som innebär att företag bryter mot arbetsmiljöregler, inte betalar skatt eller avgifter eller låter människor som inte har arbets- tillstånd i Sverige arbeta här (Polismyndigheten, 2022, s. 10 och 27).

13.3Tullverkets och Polismyndighetens uppdrag

13.3.1Utgångspunkter

Brottsbekämpning är i huvudsak en uppgift för Polismyndigheten. Tullverket har ett annat huvuduppdrag, nämligen att fastställa och ta ut tullar, skatter och avgifter så att en riktig uppbörd kan säkerställas och att kontrollera att bestämmelser om införsel och utförsel av varor följs. Tullverket har i och för sig ett brottsbekämpande upp- drag, men det är i huvudsak begränsat till brottslighet i samband med införsel och utförsel av varor.

För att kunna bedöma Tullverkets framtida roll för att förhindra att stöldgods förs ut ur landet är det nödvändigt att diskutera hur omfattande myndighetens brottsbekämpande uppdrag bör vara. Hur

373

Allmänt om utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

gränsen bör dras mot Polismyndighetens uppdrag måste också över- vägas. Det finns därför anledning att först kort redovisa hur myn- digheternas respektive uppdrag är utformade i dag.

13.3.2Tullverkets uppdrag

Kontrollverksamhet och brottsbekämpning

Tullverkets huvuduppdrag består i att övervaka och kontrollera varuflödet in i och ut ur Sverige. Myndighetens uppdrag framgår av förordningen (2016:1332) med instruktion för Tullverket (instruk- tionen). Till uppdraget hör enligt 1 § att fastställa och ta ut tullar, skatter och avgifter så att en riktig uppbörd kan säkerställas. Enligt 2 § ska Tullverket övervaka och kontrollera trafiken till och från Sverige så att bestämmelser om in- och utförsel av varor följs. Tull- verket ska därutöver enligt 3 § förebygga och motverka brottslighet i samband med in- och utförsel av varor och delta i det myndighets- gemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottslig- heten. I 4 § föreskrivs att Tullverket ska bedriva viss utrednings- och åklagarverksamhet i fråga om brott mot bestämmelser om in- och utförsel av varor. Tullverket ska dessutom enligt 5 § bedriva viss verksamhet i fråga om rattfylleribrott. I delbetänkandet har utred- ningen föreslagit att Tullverkets uppdrag ska regleras i lag i stället för i förordning. Utredningen har föreslagit vissa förtydliganden men inte några ändringar i myndighetens grundläggande uppdrag (se SOU 2022:48 s. 493 f.).

Det brottsbekämpande uppdraget har utökats

I takt med samhällsutvecklingen har Tullverkets roll som brotts- bekämpande myndighet utökats. Uppdraget har i viss mån kommit att innefatta brottslighet som inte har något samband med införsel eller utförsel av varor. Ett exempel är att Tullverket och en tulltjän- steman genom lagen (2008:322) om Tullverkets och Kustbevakning- ens befogenheter att ingripa mot rattfylleribrott har fått rätt att vidta åtgärder för att förhindra, upptäcka och utreda rattfylleri. Ett annat exempel är bestämmelserna i 37–40 §§ smugglingslagen som innebär att en tulltjänsteman, genom att biträda Polismyndigheten eller all-

374

SOU 2023:99

Allmänt om utförsel av stöldgods

män åklagare, numera har rätt att tillfälligt ingripa vid misstanke om brott som Tullverket inte har någon självständig rätt att ingripa mot. Motivet till utvidgningen av Tullverkets befogenheter har i båda fal- len varit att det ingår i Tullverkets normala verksamhet att utföra kontroller vid gränsen och att befintliga resurser bör utnyttjas för att – i det första fallet – kontrollera trafiknykterheten, eller – i det andra fallet – ingripa mot alla typer av brottslighet som upptäcks vid en ordinarie kontroll som utförs av Tullverket (Ökade möjligheter att ingripa mot rattfylleri och sjöfylleri, prop. 2007/08:53, s. 40 f. och Tullverket ges en utökad möjlighet att ingripa mot brott, prop. 2020/21:192, s. 2 f.).

Regeringens styrning

Tullverkets uppdrag styrs även genom regeringens årliga reglerings- brev och andra regeringsbeslut. I regleringsbrevet för budgetåret 2023 (dnr Fi2022/03445 [delvis]) anges beträffande kontrollverk- samheten bl.a. att ambitionsnivån att förhindra smuggling av narko- tika, vapen och explosiva varor liksom att förhindra storskalig eller frekvent illegal införsel av alkohol och tobak ska öka. Samtidigt måste insatserna balanseras mot myndighetens ansvar inom samtliga risk- och restriktionsområden. I fråga om den brottsförebyggande verksamheten anges att Tullverket ska redovisa hur myndigheten har stärkt arbetet med att förebygga brottslighet i samband med in- och utförsel av varor. Tullverket ska också redovisa effekterna av myn- dighetens utökade möjligheter att ingripa mot brott, exempelvis när det gäller stöldgods som är på väg att föras ut ur landet.

Uppgifterna framgår av ett flertal författningar

Både kontrollverksamhet och brottsbekämpning ingår alltså i Tull- verkets uppdrag. Uppgifterna framgår av ett flertal författningar, bl.a. tullkodexen, tullagen, inregränslagen, smugglingslagen och lagen om Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter att ingri- pa mot rattfylleribrott. Befogenhetsregleringen har beskrivits ingå- ende i delbetänkandet (se SOU 2022:48 s. 323 f.). Till övervägande del är verksamheten kopplad till när varor som omfattas av förbud mot eller villkor för införsel eller utförsel passerar den svenska grän-

375

Allmänt om utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

sen. Tullverkets verksamhet bidrar till skyddet av EU:s yttre gräns och till att säkra den inre marknadens integritet, eftersom de varor som förs in i Sverige från tredjeland övergår i fri cirkulation inom EU (prop. 2020/21:192 s. 14). Tullverket har därutöver en rad upp- gifter som bl.a. rör transportkontroll av punktskattepliktiga varor och kontroll av att anmälningsplikten gällande in- och utförsel av kontanta medel efterlevs.

13.3.3Polismyndighetens uppdrag

Brottsbekämpning och ordningshållning

Polismyndighetens uppdrag består i huvudsak av brottsbekämpande verksamhet och ordningshållning. I fråga om brottsbekämpning har Polismyndigheten ett betydligt bredare uppdrag än Tullverket. Me- dan Tullverkets uppdrag i huvudsak är begränsat till brottslighet i samband med införsel eller utförsel av varor omfattar Polismyndig- hetens uppdrag alla former av brottslig verksamhet. Myndighetens uppdrag framgår av 2 § polislagen (1984:387). I uppdraget ingår bl.a. att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten. Det ingår också att utreda och beivra brott som hör under allmänt åtal. Polismyndighetens befogenheter i den brottsbekämpande verksam- heten regleras i huvudsak i rättegångsbalken. Som beskrivs närmare i det följande har Polismyndigheten, liksom Kustbevakningen, nyli- gen fått utökade befogenheter genom lagen (2023:474) om polisiära befogenheter i gränsnära områden.

Regeringens styrning

Polismyndigheten styrs liksom Tullverket även genom regeringens årliga regleringsbrev och olika regeringsbeslut. I regleringsbrevet för budgetåret 2023 (dnr Ju2022/03704 [delvis], Ju2022/02616 och Ju2022/00481) anges mål och återrapporteringskrav för Polismyn- digheten. Ett mål är att arbetet med att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet ska bedrivas strukturerat och med grund i beprövad erfarenhet. Arbetet med att utreda och beivra brott som hör under allmänt åtal ska bedrivas effektivt och brottsuppkla-

376

SOU 2023:99

Allmänt om utförsel av stöldgods

ringen ska öka. Ett av flera uppdrag till Polismyndigheten är att myndigheten ska vidta åtgärder i syfte att öka bekämpningen av irreguljär migration och gränsöverskridande brottslighet.

13.3.4Nya polisiära befogenheter i gränsnära områden

Särskilda befogenheter i gränsnära områden

Polismyndigheten och Kustbevakningen har som nyss nämnts fått utökade befogenheter enligt lagen om polisiära befogenheter i gräns- nära områden. I lagen finns det särskilda bestämmelser om inre ut- länningskontroll och brottsbekämpning i vissa gränsnära områden.

Med uttrycket ”gränsnära område” avses enligt 2 § lagen om po- lisiära befogenheter i gränsnära områden flygplatser, hamnar och järnvägsstationer med förbindelser till utlandet. Även broar för väg- trafik till eller från utlandet och gränsövergångsställen på allmänna vägar avses.

Inre utlänningskontroll

I ett gränsnära område får enligt 3 § lagen om polisiära befogenheter i gränsnära områden en polisman eller en kustbevakningstjänsteman göra en inre utlänningskontroll enligt 9 kap. 9 § utlänningslagen (2005:716), trots att det krav på särskild anledning till kontroll som ställs enligt den paragrafen inte är uppfyllda. Den form av inre utlän- ningskontroll som avses är att polismannen eller kustbevaknings- tjänstemannen begär att en utlänning ska överlämna pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i Sverige. Kontrollerna ska vara selektiva och får inte utformas eller utföras på ett sådant sätt att de innebär en systematisk kontroll av personer. En inre utlänningskontroll av nyssnämnda slag får enligt 2 § förordningen (2023:475) om polisiära befogenheter i gränsnära områden utföras under högst 120 timmar per månad och 6 timmar per dag i ett visst gränsnära område. Vid en inre utlänningskontroll i ett gränsnära område får polismannen eller kustbevakningstjänste- mannen använda de befogenheter som föreskrivs i 5–7 §§ lagen om polisiära befogenheter i gränsnära områden. Det som avses är rätten att under vissa förutsättningar kroppsvisitera utlänningen eller ge-

377

Allmänt om utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

nomsöka transportmedel, ta hand om utlänningens pass eller andra identitetshandlingar och stoppa transportmedel.

I 11 § lagen om polisiära befogenheter i gränsnära områden före- skrivs att protokoll ska föras över en kontroll som avses i 3 §. I be- stämmelsen anges vad som ska framgå av ett sådant protokoll och vem som är ansvarig för att protokollet upprättas.

Åtgärder för att förebygga eller upptäcka brottslig verksamhet

Enligt 8 § lagen om polisiära befogenheter i gränsnära områden får en polisman kroppsvisitera en person i direkt samband med att han eller hon reser in till eller ut från landet. Polismannen får också ge- nomsöka ett transportmedel i direkt samband med att det används vid en inresa till eller utresa från landet. Åtgärderna får vidtas endast i den utsträckning det behövs för att förebygga eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse i mer än ett år. Kravet innebär enligt förarbetena att befo- genheterna inte får användas rutinmässigt. Det ska finnas anledning att ingripa i det enskilda fallet utifrån misstankar om sådan brottslig verksamhet som omfattas av bestämmelsen. För att kravet ska vara uppfyllt krävs att det kan antas att ingripandet leder till ett visst resultat (Utökade polisiära befogenheter i gränsnära områden, prop. 2022/23:109, s. 49).

Det föreskrivs i 11 § lagen om polisiära befogenheter i gränsnära områden att protokoll ska föras över kroppsvisitation och husrann- sakan enligt lagen. Som nämnts anges det i bestämmelsen vad som ska framgå av protokollet och vem som är ansvarig för att det upp- rättas.

Utsträckt tillämpning i vissa fall

Åtgärderna får i vissa fall vidtas utanför gränsnära områden. Det föreskrivs i 9 § lagen om polisiära befogenheter i gränsnära områden att om en person lämnar ett gränsnära område innan ett ingripande mot honom eller henne har slutförts, får 3–8 §§ tillämpas även utan- för området. Det förutsätter att en polisman eller en kustbevak- ningstjänsteman följer efter personen i omedelbart samband med att personen lämnar området.

378

SOU 2023:99

Allmänt om utförsel av stöldgods

Utökade möjligheter att bedriva kamerabevakning

Möjligheterna att bedriva kamerabevakning har också utökats. De utökade befogenheterna gäller för flera myndigheter. Enligt 14 c § kamerabevakningslagen (2018:1200) får Kustbevakningen, Polis- myndigheten, Säkerhetspolisen eller Tullverket bedriva kamerabe- vakning i gränsnära områden, eller av tillfartsvägar till vissa sådana områden, utan att göra en dokumenterad prövning av om intresset av bevakningen väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli bevakad. Det gäller oavsett syftet med bevakningen. I 13 § lagen om polisiära befogenheter i gränsnära områden finns det särskilda be- stämmelser om hur personuppgifter som rör fordon och som har samlats in genom kamerabevakning i ett gränsnära område får be- handlas.

13.4Tullverkets nuvarande befogenhetsreglering

13.4.1Allmänt

Tullverkets och en tulltjänstemans befogenheter i kontrollverksam- heten vid gränsen regleras i huvudsak i tullkodexen, tullagen och in- regränslagen. Den brottsbekämpande verksamheten regleras främst i smugglingslagen och i lagen om Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter att ingripa mot rattfylleribrott. I delbetänkandet finns en mer utförlig redogörelse för regleringen (SOU 2022:48 s. 323 f. och 411 f.). I det följande beskrivs de delar av regleringen som har störst betydelse i detta sammanhang.

13.4.2Tullagen

I 4 kap. tullagen regleras Tullverkets och en tulltjänstemans befo- genheter i kontrollverksamheten vid den yttre gränsen, dvs. vid Sveriges gräns mot ett tredjeland. I 4 kap. 16 § tullagen föreskrivs att Tullverket, för att kontrollera att deklarations- och uppgiftsskyldig- heten enligt tullagstiftningen har fullgjorts, eller att varor inte gör intrång i de immateriella rättigheter som skyddas av förordning (EU) nr 608/2013, får undersöka transportmedel, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras. Tullverket får också un- dersöka tullager, frizoner och anläggningar för tillfällig lagring samt

379

Allmänt om utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

områden i hamnar och på flygplatser och bangårdar där varor som står under tullövervakning förvaras och lokaler inom sådana områ- den. Tullverket får vidare i samma syfte undersöka bagage, handväs- kor och liknande som medförs av en resande vid inresa till eller ut- resa från EU:s tullområde eller av en person som har uppmanats att stanna enligt 4 kap. 11 § andra stycket tullagen.

En undersökning enligt 4 kap. 16 § tullagen är en form av admi- nistrativ kontroll. Det behöver alltså inte finns någon misstanke om brott. Regleringen begränsas dock i praktiken av 4 kap. 11 och 12 §§ tullagen, som anger under vilka förutsättningar en tulltjänsteman får uppmana någon att stanna. Enligt 4 kap. 11 § första stycket ska en förare av eller befälhavare på ett transportmedel som omfattas av tullövervakning stanna på uppmaning av en tulltjänsteman. En sådan uppmaning får enligt 4 kap. 12 § första stycket ges till föraren av ett fordon när fordonet finns inom vissa geografiskt avgränsade områ- den som bl.a. innefattar trakterna vid Sveriges landgräns mot ett tredjeland eller kuster. Föraren får även uppmanas att stanna, om tulltjänstemannen har anledning att anta att varor som står under tullövervakning transporteras med fordonet eller när fordonet är försett med interimsskyltar eller registreringsskyltar från ett tredje- land. Enligt 4 kap. 11 § andra stycket tullagen ska även andra perso- ner än förare eller befälhavare stanna på uppmaning av en tulltjän- steman. En sådan uppmaning får bara ges om det finns anledning att anta att personen är anmälningsskyldig enligt tullagstiftningen och personen anträffas inom ett sådant geografiskt område som avses i 4 kap. 12 § första stycket tullagen.

13.4.3Inregränslagen

I inregränslagen finns bestämmelser om Tullverkets och en tulltjän- stemans befogenheter i kontrollverksamheten vid den inre gränsen, dvs. vid Sveriges gräns mot andra EU-medlemsstater. I 3 § föreskrivs att lagen är tillämplig på 16 olika varuslag. Bland dem kan nämnas krigsmateriel, produkter med dubbla användningsområden, narkoti- ka, vapen, ammunition, dopningsmedel, alkohol, barnpornografi, sprängämnesprekursorer, tobak och vissa kulturföremål. Varorna omfattas enligt 4 § av anmälningsplikt i vissa fall, exempelvis om varan omfattas av ett förbud mot införsel eller utförsel eller ett vill-

380

SOU 2023:99

Allmänt om utförsel av stöldgods

kor för införsel eller utförsel som inte är uppfyllt. Av de varuslag som omfattas av inregränslagen finns det i dag bestämmelser om utförsel beträffande krigsmateriel, vapen, barnpornografi, narkotika, produkter med dubbla användningsområden och kulturföremål (se prop. 2020/21:192 s. 17).

Tullverket har rätt att kontrollera att anmälningsskyldigheten en- ligt inregränslagen har uppfyllts. Det är fråga om administrativa kon- troller som inte förutsätter att det finns någon misstanke om brott. Kontrollerna får dock enligt 2 § inte utformas på ett sådant sätt att urvalet av vad och vem som kontrolleras görs slumpmässigt. Det in- nebär att endast den omständigheten att en vara förs över gränsen inte får utgöra grund för en kontroll. Förbudet mot slumpmässiga kontroller har sin grund i den EU-rättsliga principen om fri rörlighet för varor som regleras i artiklarna 26 och 28–37 i EUF-fördraget.

För att kontrollera att anmälningsskyldigheten har fullgjorts får en tulltjänsteman enligt 7 § inregränslagen undersöka transportme- del, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras. Även bagage, handväskor och liknande som medförs av resande får undersökas. Regleringen begränsas emellertid i praktiken av 5 §, som anger under vilka förutsättningar en tulltjänsteman får uppmana nå- gon att stanna. I paragrafen föreskrivs att var och en är skyldig att stanna på en tulltjänstemans anmaning. En sådan anmaning får ges till den som i omedelbart samband med inresa eller utresa befinner sig i omedelbar närhet av en gränspassage. En tulltjänsteman får i vissa fall även anmana den som anträffas inom ett vidare område att stanna, om det finns anledning att anta han eller hon inte har full- gjort sin anmälningsskyldighet. Det rör sig om områden i trakterna vid Sveriges landgräns mot andra EU-medlemsstater eller kuster, eller i närheten av eller inom en flygplats eller ett annat område som har direkt trafikförbindelse med en annan medlemsstat. Den som är skyldig att stanna ska enligt 6 § inregränslagen på en tulltjänstemans begäran lämna de uppgifter och visa upp de handlingar som behövs för kontrollen.

381

Allmänt om utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

13.4.4Smugglingslagen

Tullverkets rätt att inleda förundersökning

I smugglingslagen regleras bl.a. smugglingsbrott, inkluderande nar- kotikasmuggling och smuggling av andra särskilda varuslag, tullbrott och olovlig befattning med smuggelgods. I 19 § smugglingslagen föreskrivs att Tullverket får inleda förundersökning angående brott enligt lagen eller andra brott som avses i 1 § andra stycket smugg- lingslagen. Det innebär brott som rör införsel till eller utförsel från Sverige av varor enligt bl.a. inregränslagen, LPK, tullagen och lagen (2006:1329) om handel med vissa varor som kan användas till döds- straff eller tortyr, m.m. Om saken inte är av enkel beskaffenhet ska ledningen av förundersökningen övertas av allmän åklagare så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren ska även överta ledningen av förundersökningen när det är påkallat av sär- skilda skäl. Tullverket har samma befogenheter och skyldigheter som en undersökningsledare har enligt rättegångsbalken när en för- undersökning har inletts av Tullverket. Myndigheten ska förordna särskilda befattningshavare för uppgifterna. Närmare bestämmelser om ansvarsfördelningen mellan Åklagarmyndigheten och Tullverket finns i Åklagarmyndighetens föreskrifter och allmänna råd om led- ning av förundersökning i brottmål som även kan ledas av Tullverket (ÅFS 2013:3).

Tullverkets förundersökningsrätt utvidgades för några år sedan. Enligt 34 och 35 §§ smugglingslagen har Tullverket rätt att inleda förundersökning om det finns anledning att anta att brott som avser innehav eller bruk av narkotika, dopningsbrott och innehav av hälso- farliga varor har begåtts, i de fall där brottsligheten upptäcks i sam- band med åtgärder enligt lagen.

En tulltjänstemans rätt att använda tvångsmedel

Innan förundersökning hunnit inledas har en tulltjänsteman rätt att enligt 20 § smugglingslagen hålla förhör och vidta andra s.k. primär- åtgärder. En tulltjänsteman får i samband med förhör tillfälligt om- händerta elektronisk kommunikationsutrustning från den som ska förhöras och kroppsvisitera personen för att söka efter sådan utrust- ning (20 a §). När förundersökning har inletts har en tulltjänsteman

382

SOU 2023:99

Allmänt om utförsel av stöldgods

rätt att gripa den som misstänks för brott (21 §), ta egendom i beslag (22 §) eller förvar (25 a §), göra husrannsakan (26 §) eller genom- sökning på distans (26 a §) och utföra kroppsvisitation och kropps- besiktning (27 § första stycket).

En tulltjänsteman har därutöver enligt 27 § andra stycket smugg- lingslagen rätt att besluta om kroppsvisitation, ytlig kroppsbesikt- ning eller urinprovstagning på en person som i omedelbart samband med inresa till eller utresa från landet uppehåller sig i ett gränsom- råde eller motsvarande. Det förutsätter att det finns anledning att anta att personen har med sig egendom som kan tas i beslag på grund av brott mot smugglingslagen eller vissa brott mot narkotikastraff- lagen, vapenlagen (1996:67) eller lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor.

Tullverket har vidare enligt 28 § smugglingslagen rätt att besluta om kroppsvisitation av varje resande som med ett visst transportme- del eller under en viss angiven, kortare tidrymd ankommer till eller avreser från en viss gräns- eller kustort eller annan plats som har för- bindelse med utlandet (särskild kontroll). Det förutsätter att det finns anledning att anta att en eller flera resande som träffas av kon- trollen har begått eller står i begrepp att begå grov smuggling, grov narkotikasmuggling eller vissa andra allvarliga brott enligt smugg- lingslagen. Det förutsätts också att tillräckliga uppgifter saknas för att rikta misstanke mot en bestämd person eller en mindre krets av personer.

Tullåklagares rätt att föra talan

Talan får enligt 32 § smugglingslagen föras av särskilt förordnade be- fattningshavare vid Tullverket, s.k. tullåklagare, i mål om brott enligt smugglingslagen eller de övriga brott som avses i 1 § andra stycket i lagen. Det gäller dock endast om det är uppenbart att brottets straff- värde svarar mot böter och att brottet inte ska föranleda någon annan påföljd. Tullåklagare får även besluta om förverkande i vissa fall. Som redan nämnts har Tullverket rätt att under vissa förutsätt- ningar inleda förundersökning avseende innehav eller bruk av narko- tika, dopningsbrott och innehav av hälsofarliga varor. Av 34 § andra stycket smugglingslagen framgår att rätten för tullåklagare att föra talan enligt 32 § gäller även för de brotten.

383

Allmänt om utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

Biträde till andra brottsbekämpande myndigheter

I 19 § tredje stycket smugglingslagen föreskrivs att när en förunder- sökning leds av en allmän åklagare får åklagaren anlita biträde av Tullverket. Åklagaren får också uppdra åt en tulltjänsteman att vidta en viss åtgärd som hör till förundersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet. Bestämmelsen gäller för brott som avses i 1 § smugglingslagen. Enligt 36 § smugglingslagen gäller samma biträdesregler vid en förundersökning om brott som avser innehav av en vara som inte får innehas utan tillstånd och som omfattas av ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för inför- sel eller utförsel. Enligt förarbetena är det framför allt narkotika, dopningsmedel och hälsofarliga varor samt skjutvapen och ammu- nition som avses (prop. 2019/20:169 s. 28). Skyldigheten att lämna biträde enligt 36 § smugglingslagen gäller bara om varan har påträf- fats i samband med att Tullverket gör en kontroll eller utreder ett brott som avses i smugglingslagen. Biträdet kan, förutom att hålla förhör, exempelvis bestå i att åklagaren uppdrar åt en tulltjänsteman att verkställa ett beslut om hämtning till förhör, kroppsvisitation, kroppsbesiktning eller husrannsakan.

Utökad möjlighet att lämna biträde

Som berörts i avsnitt 13.1 regleras Tullverkets och en tulltjänste- mans biträde åt Polismyndigheten och allmän åklagare även i 37– 40 §§ smugglingslagen. Regleringen innebär att en tulltjänsteman som upptäcker ett brott får ingripa på det sätt som en polisman skulle ha gjort i motsvarande situation. Tanken är att Polismyndig- heten så snabbt som möjligt ska överta ansvaret för att utreda brot- tet. I 37 § smugglingslagen föreskrivs att en tulltjänsteman, som i samband med en kontroll enligt tullagen eller inregränslagen upp- täcker ett brott, som Tullverket inte har rätt att inleda förundersök- ning om, får ingripa mot brottet. Det förutsätter att Tullverket före ingripandet i det enskilda fallet har gjort en förfrågan till Polismyn- digheten och att den myndigheten har godkänt att ingripandet görs. Tulltjänstemannen får då vidta sådana primäråtgärder som anges i 20 § smugglingslagen, medta personer till förhör och, om det finns behov av det, tillfälligt omhänderta kommunikationsutrustning en- ligt 20 a §. De åtgärder som tulltjänstemannen har vidtagit ska enligt

384

SOU 2023:99

Allmänt om utförsel av stöldgods

38 § smugglingslagen genast rapporteras till Polismyndigheten. Alla typer av brott kan aktualisera ett ingripande enligt 37 §.

Även utan föregående godkännande får enligt 39 § första stycket smugglingslagen en tulltjänsteman ingripa enligt 37 §, om ett god- kännande inte kan avvaktas utan väsentlig olägenhet. Tulltjänste- mannen får i det fallet även besluta om gripande och beslag. När ett sådant tvångsmedel har använts ska det genast rapporteras till Polis- myndigheten.

Om en förundersökning har inletts av Polismyndigheten efter en förfrågan enligt 37 § eller en rapportering enligt 39 § smugglingsla- gen, eller om det redan pågår en förundersökning, får enligt 40 § en undersökningsledare hos Polismyndigheten eller en allmän åklagare anlita biträde av Tullverket eller en tulltjänsteman för åtgärder på eller i anslutning till platsen för tulltjänstemannens ingripande. Om det är en åklagare som framställer begäran har Tullverket respektive tulltjänstemannen en skyldighet att lämna biträde. Om biträdet be- gärs av Polismyndigheten kan biträde däremot nekas, t.ex. om det saknas resurser eller om Tullverket av något annat skäl inte anser sig kunna biträda.

13.4.5Lagen om Tullverkets befogenheter att ingripa mot rattfylleribrott

Lagen om Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter att ingri- pa mot rattfylleribrott innehåller bestämmelser om befogenheter för myndigheterna och tjänstemän vid dem att vidta åtgärder för att för- hindra, upptäcka och utreda rattfylleri och grovt rattfylleri.

Tullverket får enligt 3 § första stycket besluta att inleda förun- dersökning om rattfylleri och grovt rattfylleri. De befogenheter och skyldigheter som undersökningsledaren har enligt rättegångsbalken gäller då Tullverket. Tullverket ska förordna särskilda befattnings- havare att fullgöra uppgifterna. Enligt andra stycket ska ledningen av förundersökningen övertas av allmän åklagare så snart någon skä- ligen kan misstänkas för brottet. Det gäller dock inte om saken är av enkel beskaffenhet. Allmän åklagare ska också överta ledningen av förundersökningen när det behövs av särskilda skäl. I de fall där för- undersökningen leds av en allmän åklagare får åklagaren enligt tredje stycket anlita biträde av Tullverket. Åklagaren får vidare uppdra åt

385

Allmänt om utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

en tulltjänsteman att vidta en viss åtgärd som hör till förundersök- ningen, om det är lämpligt.

Tullverkets förundersökningsrätt enligt lagen har relativt nyligen utvidgats, på motsvarande sätt som förundersökningsrätten enligt smugglingslagen. Numera har Tullverket enligt 3 a § rätt att inleda förundersökning om det finns anledning att anta att brott som avser innehav eller bruk av narkotika, dopningsbrott eller innehav av häl- sofarliga varor har begåtts, i de fall där brottsligheten upptäcks i sam- band med åtgärder enligt lagen. Tullåklagare får även i vissa fall föra talan i mål om sådana brott och fatta beslut om förverkande.

Vid utredningen av rattfylleri och grovt rattfylleri och de ytterli- gare brott som anges i 3 a § har en tulltjänsteman i princip samma befogenheter som en polisman har enligt rättegångsbalken. En tull- tjänsteman får bl.a. hålla förhör och vidta andra utredningsåtgärder innan en förundersökning hunnit inledas (4 §), efter tillsägelse till- fälligt omhänderta elektronisk kommunikationsutrustning och be- sluta om kroppsvisitation (4 a §), gripa den som misstänks (5 §), ta egendom i beslag (6 §), göra husrannsakan och genomsökning på di- stans (7 §), och besluta om kroppsvisitation och kroppsbesiktning (8 §). Det finns även bestämmelser om en tulltjänstemans rätt att tillfälligt omhänderta bl.a. fordonsnycklar eller fordon och vidta vissa andra åtgärder. I fråga om befogenhet för tulltjänstemän att ta alkoholutandningsprov och göra ögonundersökning samt att stoppa fordon för sådan provtagning eller undersökning hänvisas i 2 § till lagen (1976:1090) om alkoholutandningsprov och lagen (1999:216) om ögonundersökning vid misstanke om vissa brott i trafiken. När det gäller Tullverkets befogenhet att besluta om omhändertagande av körkort hänvisas i 12 § till körkortslagen (1998:488).

13.5Förslagen i delbetänkandet

13.5.1Befogenhetsregleringen samlas

I delbetänkandet (SOU 2022:48) har utredningen föreslagit att reg- leringen om Tullverkets och en tulltjänstemans befogenheter i kon- trollverksamheten och den brottsbekämpande verksamheten flyttas till den nya lag som utredningen föreslår, tullbefogenhetslagen. Det har föreslagits att ett antal bestämmelser som är gemensamma för kontrollverksamhet och brottsbekämpning ska samlas i ett särskilt

386

SOU 2023:99

Allmänt om utförsel av stöldgods

kapitel i lagen. Bland förslagen ingår en generell rätt att använda våld och en generell rätt att stoppa fordon och andra transportmedel. Även regleringen om principer vid ingripanden, om användning av fängsel och om kroppsvisitation tas in i kapitlet, den senare med vissa ändringar i sak (se kapitel 12 i delbetänkandet).

13.5.2Kontrollverksamheten

När det gäller kontrollverksamheten har utredningen föreslagit att regleringen delas in i befogenheter vid den yttre gränsen, vid den inre gränsen och vid kontroll av punktskattepliktiga varor. Bestämmelser som i huvudsak har samma innebörd samlas i ett särskilt kapitel. I huvudsak föreslås inte några sakliga ändringar i regleringen (se kapi- tel 13–17 i delbetänkandet). Utredningen har dock föreslagit att en tulltjänsteman ges ett antal nya befogenheter i kontrollverksam- heten och att vissa befogenheter utvidgas. Det handlar bl.a. om en ny rätt att avvisa eller avlägsna personer vid ordningsstörningar, en utökad rätt att undersöka och öppna försändelser och utökade befo- genheter vid revision (se kapitel 18 i delbetänkandet).

13.5.3Den brottsbekämpande verksamheten

En uppdelning i direkt och indirekt brottsbekämpning

När det gäller brottsbekämpningen har utredningen föreslagit att regleringen delas upp i befogenheter för att upptäcka brott, för att utreda brott, för att förhindra brott och för att lagföra brott. Den delas vidare in i direkt och indirekt brottsbekämpning.

Den direkta brottsbekämpningen

Den direkta brottsbekämpningen tas upp i kapitel 19 i delbetänkan- det. Den föreslås omfatta de brott som det i dag ingår i Tullverkets huvuduppdrag att bekämpa. Det är bl.a. brott enligt smugglingsla- gen, tullagen, inregränslagen och LPK samt rattfylleribrott (huvud- brotten). Även ett antal brott som ligger utanför Tullverkets huvud- uppdrag omfattas, bl.a. vissa narkotikabrott, om de upptäckts vid annan brottsbekämpande verksamhet (sidobrotten). Tullverket fö-

387

Allmänt om utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

reslås få en generell rätt att inleda förundersökning om brott som ingår i den direkta brottsbekämpningen och rätten att inleda förun- dersökning utvidgas något. En tulltjänstemans rätt att använda straffprocessuella tvångsmedel knyts till Tullverkets rätt att inleda förundersökning. De nuvarande befogenheterna under förunder- sökning flyttas till den nya lagen, i huvudsak utan ändringar i sak. En tulltjänsteman ges dock nya befogenheter i form av rätt att besluta om s.k. annan undersökning och avspärrning.

Den indirekta brottsbekämpningen

Den indirekta brottsbekämpningen tas upp i kapitel 20 i delbetän- kandet. Med indirekt brottsbekämpning avses en tulltjänstemans möjlighet att ingripa när ett brott som ligger utanför den direkta brottsbekämpningen upptäcks. Det kan exempelvis vara om det vid en utförselkontroll upptäcks att någon försöker föra ut stöldgods ur landet. Utredningen har föreslagit att regleringen i 37–40 §§ smugg- lingslagen om biträde åt Polismyndigheten och allmän åklagare flyt- tas till den nya lagen. Det innebär att en tulltjänsteman även fort- sättningsvis har rätt att lämna biträde med primärutredning, att gripa misstänkta och att ta egendom i beslag. Utredningen har föreslagit att sådant biträde ska kunna lämnas generellt för brott som upptäcks i kontrollverksamheten, vilket innebär en utvidgning. Åklagare fö- reslås vidare få en generell rätt att anlita Tullverkets eller en tulltjän- stemans biträde i en förundersökning, om brottet har anknytning till Tullverkets verksamhet.

Utredningen har även föreslagit en generell bestämmelse om att Tullverket och en tulltjänsteman på begäran i ett enskilt fall ska få biträda andra undersökningsledare än allmän åklagare. Det är främst Polismyndighetens undersökningsledare som avses. Tullverket av- gör i de fallen om biträde ska lämnas. I ett enskilt fall ska Tullverket också kunna hjälpa andra brottsbekämpande myndigheter med sär- skilda resurser, t.ex. sökhundar eller mobil skannerutrustning.

388

SOU 2023:99

Allmänt om utförsel av stöldgods

13.6Tullverkets kontrollverksamhet vid gränsen

13.6.1Kontrollverksamheten

Kontroller av vitt skilda slag

I Tullverkets huvuduppdrag ingår det som nämnts att fastställa och ta ut tullar, skatter och avgifter så att en riktig uppbörd kan säker- ställas. Det ingår även att kontrollera att bestämmelser om införsel och utförsel av varor följs. Tullverket kontrollerar alltså varuflödet in i och ut ur Sverige. Kontrollerna görs i olika flöden. Det kan handla om kontroller i resandetrafiken eller i post- och kurirflödet. Det kan också handla om kontroller i transportmedel på väg eller i flyg- och sjötransporter. Tullverket gör kontroller vid den inre grän- sen, t.ex. vid Öresundsbron, och vid den yttre gränsen, exempelvis vid Svinesundsbron mot Norge. Myndigheten gör också kontroller inne i landet, exempelvis transportkontroller av punktskattepliktiga varor med stöd av LPK. Här beskrivs bara den kontrollverksamhet som utförs vid gränsen.

EU är en tullunion och medlemsstaterna tillämpar en gemensam tulltaxa mot tredjeland. Mellan medlemsstaterna är tullar, kvantita- tiva restriktioner och åtgärder med motsvarande verkan inte tillåtna. Det innebär att den tullprocedur som beskrivits i kapitel 3 endast gäller när varor förs in till Sverige från ett tredjeland och när varor förs ut från Sverige till ett sådant land. Regleringen tillämpas inte mellan medlemsstaterna. Andra bestämmelser om in- och utförsel av varor gäller emellertid även vid införsel från eller utförsel till andra medlemsländer inom EU. Ett stort antal varor omfattas nämligen av restriktioner som består av förbud mot eller villkor för införsel eller utförsel. Anledningen kan vara handelspolitiska skäl, hänsyn till mil- jön, hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller behovet av att hindra spridning av djur- eller växtsjukdomar. Tullverket genomför kontroller inom en mängd olika områden, bl.a. när det gäller införsel och utförsel av djur, utrotningshotade djur och växter, livsmedel, kulturföremål, avfall, vapen och produkter med dubbla användnings- områden. Restriktionerna regleras i andra författningar än i tullag- stiftningen. Som redan nämnts omfattas betydligt fler varor av re- striktioner vid införsel än vid utförsel.

389

Allmänt om utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

Dagens befogenheter

Tullverkets och en tulltjänstemans befogenheter i kontrollverksam- heten regleras främst i tullkodexen, tullagen och inregränslagen. Tullkodexens regler omfattar all in- och utförsel av varor till och från EU:s tullområde. I tullkodexen fastställs allmänna regler och förfa- randen som ska tillämpas på varorna (tullproceduren beskrivs i kapi- tel 3). Tullverkets möjlighet att utföra kontroller vid den inre grän- sen regleras i inregränslagen. Den lagen gäller bara i fråga om vissa utpekade varuslag. Det rör sig bl.a. om krigsmateriel, narkotika, va- pen, injektionssprutor och kanyler, dopningsmedel, kulturföremål, spritdrycker, vin och starköl, tobaksvaror, barnpornografi, spräng- ämnesprekursorer, explosiva varor och vissa djur och djurprodukter. Andra varor än de som anges i inregränslagen får inte kontrolleras vid den inre gränsen. En närmare beskrivning av befogenhetsregle- ringen finns i avsnitt 13.4.

En grundläggande förutsättning för att en fysisk undersökning av exempelvis ett fordon eller en vara som medförs i fordonet ska få göras är att en tulltjänsteman har laglig rätt att göra kontrollen. Befogenheterna i kontrollverksamheten syftar till att undersöka om deklarations- eller anmälningsskyldigheten för varor har fullgjorts och om villkor för införsel eller utförsel av varor har iakttagits.

Hur kontrollerna utförs

Tullverkets kontroller är främst riskbaserade. Det innebär att Tull- verket utifrån riskanalyser genomför kontroller där det bedöms fin- nas störst risk för fel och avvikelser. Vid gränsen mot tredjeland får Tullverket genomföra slumpvisa kontroller. Vid den inre gränsen är slumpmässiga kontroller däremot inte tillåtna. Det beror på att EU:s grundläggande princip om fri rörlighet för bl.a. varor anses innebära att systematiska kontroller som inte har någon annan grund än att en vara förs över en gräns inte är tillåtna inom unionen. Endast s.k. selektiva kontroller, som görs på grundval av gjorda iakttagelser, underrättelser, tips, riskprofiler och liknande är tillåtna (Tullens be- fogenheter vid den inre gränsen, prop. 1995/96:166, s. 55 f.). En kontroll är många gånger ett resultat av underrättelseverksamhet men kan också ha sin grund i exempelvis iakttagelser som tulltjän-

390

SOU 2023:99

Allmänt om utförsel av stöldgods

stemän gör när varor eller resande passerar den svenska gränsen eller tips från allmänheten.

En kontroll kan bestå av en dokumentkontroll och ibland av en fysisk kontroll. Vid en dokumentkontroll granskas att de uppgifter som lämnats i en deklaration eller anmälan är riktiga och fullständiga och att de dokument som finns är äkta, korrekta och giltiga. Det kan också vara fråga om att granska ekonomiska aktörers räkenskaper och annan bokföring. En fysisk kontroll syftar till att säkerställa att anmälnings- och deklarationsskyldigheten är uppfylld. Kontrollen kan t.ex. innefatta en undersökning av transportmedel, containrar, tullager eller bagage. De flesta kontroller avser dokument. En stor del av kontrollerna görs automatiserat.

Tullverket har verksamhet i hela landet men har framför allt per- sonal på de tre huvudorterna Stockholm, Göteborg och Malmö. Myndighetens kontrollstrategi anger inriktningen för kontrollverk- samheten. Kontrollstrategin avser att bidra till bättre kontrollresul- tat, medvetna prioriteringar, effektivare resursutnyttjande och ut- vecklandet av kontrollmetoder.

13.6.2Myndighetssamverkan

Tullverket deltar i olika former av nationell och internationell myn- dighetssamverkan. Som har nämnts i avsnitt 13.2.1 gav regeringen år 2018 Polismyndigheten i uppdrag att öka förmågan att bekämpa sådan organiserad tillgreppsbrottslighet som begås av internationella brottsnätverk. Regeringen gav samtidigt Polismyndigheten, Tullver- ket och Kustbevakningen i uppdrag att utifrån sina respektive befo- genheter utveckla sin samverkan på området. Det ingick i uppdraget, som slutredovisades år 2020, att analysera hur myndigheterna kan samordna eller gemensamt vidta åtgärder som försvårar för interna- tionella brottsnätverk att verka i landet.

Under arbetet med regeringsuppdraget inleddes en ny arbetsme- todik benämnd TKP (Tull, Kust, Polis). Den innebär att tulltjänste- män, kustbevakningstjänstemän och polismän tillsammans bildar en operativ grupp som genomför kontroller vid både införsel och utför- sel av varor och av personer som passerar den svenska gränsen. TKP- grupper finns främst i södra Sverige.

391

Allmänt om utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

I slutredovisningen konstaterades följande. Myndigheterna har samverkat sedan länge, inte minst på lokal nivå, men har som en följd av uppdraget vidtagit ytterligare åtgärder för att fördjupa och bredda samverkan. Det finns stora vinster med att myndigheterna arbetar tillsammans. Uppföljningen visar bl.a. att en sådan samverkan gene- rerar fler rättsliga verktyg på plats och att åtgärder kan vidtas fortare. Genom att utnyttja myndigheternas respektive tillgång till infor- mation, befogenheter och arbetssätt får myndigheterna tillsammans bredare kompetens inom brottsbekämpningen och blir mer slagkraf- tiga. Att myndigheterna delar underrättelseinformation i ökad ut- sträckning lägger en grund för gemensamma insatser (Polismyn- digheten, Tullverket och Kustbevakningen, 2020, s. 15 och 19 f.).

Det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brottslig- het (s.k. OB-samverkan) har också stor betydelse i sammanhanget. På uppdrag av regeringen har sådan samverkan pågått sedan år 2009 (dnr Ju2008/5776/PO och Ju2015/09350/PO). Numera anges det i 3 § andra stycket instruktionen att Tullverket ska delta i det myn- dighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brotts- ligheten. I dag ingår Arbetsförmedlingen, Ekobrottsmyndigheten, Försäkringskassan, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Kustbevakningen, Migrationsverket, Polismyndigheten, Skattever- ket, Säkerhetspolisen, Tullverket och Åklagarmyndigheten i samver- kan, liksom nio s.k. nätverksmyndigheter. Tullverket framhåller i sin årsredovisning är OB-samverkan och annan samverkan avgörande i arbetet för att bekämpa den organiserade och storskaliga brottslig- heten (Årsredovisning 2022 s. 41).

13.7Fler kontroller vid införsel än vid utförsel

I dag kontrollerar Tullverket fler varor vid införsel till Sverige än vid utförsel ur landet. Det beror på att det finns fler restriktioner som är kopplade till införsel än till utförsel av varor. Det finns dock varor för vilka det gäller restriktioner vid utförsel, bl.a. krigsmateriel, vapen, barnpornografi, narkotika, produkter med dubbla använd- ningsområden och kulturföremål. Även internationella sanktioner kan vara ett hinder mot utförsel av varor. Sådana sanktioner beslutas av EU eller FN. Enligt 4 § lagen om vissa internationella sanktioner får regeringen, om kraven i den lagen är uppfyllda, meddela före-

392

SOU 2023:99

Allmänt om utförsel av stöldgods

skrifter om förbud som syftar till att genomföra sanktioner mot en stat, ett område, en fysisk eller juridisk person, en grupp eller en en- het i fråga om bl.a. införsel och utförsel av varor.

Uppdraget till Tullverket är enligt instruktionen vidare utformat så att fokus ska ligga på införselkontroll. Det handlar bl.a. om att Tullverket ska kontrollera att korrekt tull tas ut på varor som impor- teras till Sverige och att smuggling in till landet av framför allt nar- kotika, vapen och explosiva varor ska förhindras. Regleringsbrevet till Tullverket fokuserar också främst på införselkontroll. Där anges bl.a. att ambitionsnivån att förhindra smuggling av narkotika, vapen och explosiva varor liksom att förhindra storskalig eller frekvent illegal införsel av alkohol och tobak ska öka.

Stöldgods som förs ut ur landet kan vara allehanda gods. Det kan t.ex. vara fråga om verktyg, bilar, bildelar, båtmotorer, jordbruks- maskiner eller föremål som stulits vid bostadsinbrott. I regel är det inte fråga om varor som omfattas av förbud eller villkor vid utförsel. Det ska inte heller tas ut tull på varorna. Därmed ingår det inte i Tullverkets uppdrag att kontrollera varorna. Det ingår inte heller i uppdraget att bekämpa brottslighet som exempelvis stöld eller häle- ri. Att göra kontroller vid utförsel av varor är mot den bakgrunden inte lika prioriterat i Tullverkets verksamhet som att göra kontroller vid införsel av varor. Efter Rysslands invasion av Ukraina i februari 2022 har EU som tidigare nämnts infört sanktioner mot Ryssland. Sanktionerna består bl.a. i förbud mot viss export dit. Det har inne- burit att Tullverket för närvarande kontrollerar utförsel av varor i något större utsträckning än tidigare. Trots det är det betydligt van- ligare att varor kontrolleras vid införsel.

Visserligen har en tulltjänsteman numera enligt 37–40 §§ smugg- lingslagen rätt att tillfälligt ingripa vid misstanke om brott som det inte ingår i Tullverkets huvuduppdrag att bekämpa. Befogenheterna används också relativt frekvent. Enligt Tullverkets årsredovisning för år 2022 upptäcktes 45 stöld- eller häleribrott det året, liksom 107 brott mot utlänningslagen, 48 trafikbrott och 41 brott rörande kon- tanta medel. Även 90 andra brott upptäcktes, bl.a. narkotikabrott, urkundsförfalskning och brott mot knivlagen (Årsredovisning 2022 s. 34). Ett ingripande av det aktuella slaget förutsätter dock att brottsligheten upptäcks i Tullverkets ordinarie kontrollverksamhet vid gränsen. Ett exempel kan vara om det vid en utförselkontroll upptäcks att ett fordon innehåller varor som misstänks vara stöld-

393

Allmänt om kriminalisering

SOU 2023:99

Regeringen och riksdagen har i allt väsentligt ställt sig bakom krite- rierna (se prop. 1994/95:23 s. 55, bet. 1994/95:JuU2 s. 6 f. och rskr. 1994/95:40).

14.1.3Något om begreppet brott

I 1 kap. 1 § brottsbalken definieras vad som utgör ett brott. Enligt paragrafen är ett brott en gärning för vilken straff är föreskrivet. Bestämmelsen gäller generellt, inte bara på brottsbalkens område. Med straff avses, enligt 1 kap. 3 § brottsbalken, böter och fängelse. Begreppet påföljd för brott innefattar, utöver böter och fängelse, även villkorlig dom, skyddstillsyn och överlämnade till särskild vård. Som brott räknas inte bara fullbordade brott utan även försök, förberedelse och stämpling till brott, i den mån sådana gärningar är straffbelagda.

En straffbestämmelse hänför sig till en brottsbeskrivning. I den beskrivs vad som krävs för att en gärning ska rymmas under straff- bestämmelsen, s.k. rekvisit. Ett rekvisit kan vara subjektivt eller objektivt. Med subjektiva rekvisit avses uppsåt och oaktsamhet. Om inte annat framgår av straffbestämmelsen krävs enligt 1 kap. 2 § första stycket brottsbalken att gärningen begås med uppsåt för att den ska vara brottslig. Med objektiva rekvisit avses de brottsförut- sättningar som anges i brottsbeskrivningen för att brottet ska före- ligga. I många brottsbeskrivningar förutsätts att en effekt orsakas, t.ex. skada. För vissa brott krävs endast fara för en effekt. Enligt andra brott krävs det inte ett orsakande. Sådana brott är vad man kallar rena handlingsdelikt (se Agneta Bäcklund m.fl., kommentaren till 1 kap. 1 § brottsbalken, publicerad i JUNO 2023-05-24).

Även om en gärning uppfyller både de objektiva och de subjektiva rekvisiten för ett brott kan det finnas omständigheter som gör att den inte är brottslig. Sådana allmänna grunder för ansvarsfrihet, exempelvis nöd eller nödvärn, regleras i 24 kap. brottsbalken.

396

SOU 2023:99

Allmänt om kriminalisering

14.2Grundläggande principer

14.2.1Legalitetsprincipen

Det finns vissa grundläggande principer för hur en straffbestäm- melse bör vara utformad. Legalitetsprincipen är av central betydelse. Principen följer av 2 kap. 10 § första stycket regeringsformen, arti- kel 7 i Europakonventionen, 1 kap. 1 § brottsbalken och 5 § första stycket lagen (1964:163) om införande av brottsbalken (brottsbal- kens promulgationslag).

Legalitetsprincipen innebär generellt att straff inte får dömas ut utan direkt stöd i lag. Av legalitetsprincipen följer tre förbud. Retro- aktivitetsförbudet innebär att en lag inte får tillämpas retroaktivt till nackdel för den tilltalade. Obestämdhetsförbudet innebär att en lag måste vara så pass preciserad och bestämd till sin utformning att den kan begripas av medborgarna. Analogiförbudet innebär att en lag inte får tillämpas analogt till den tilltalades nackdel. Legalitetsprincipen innebär inte att det är förbjudet att tillämpa en straffbestämmelse på en gärning endast genom tolkning av bestämmelsen. Det måste fin- nas utrymme för viss tolkning, även om försiktighet bör iakttas (se Asp m.fl., 2013, s. 45 f. och Bäcklund m.fl., kommentaren till 1 kap.

1§ brottsbalken). Legalitetsprincipen behandlas utförligt i Fängelse- straffkommitténs slutbetänkande Frihet från ansvar: om legalitets- principen och om allmänna grunder för ansvarsfrihet (SOU 1988:7 s. 43 f.).

14.2.2Andra viktiga principer

Konformitetsprincipen och skuldprincipen

Enligt Asp m.fl. kan legalitetsprincipen åtminstone delvis härledas från konformitetsprincipen. Den motiveras av ett allmänt krav på rättssäkerhet i fråga om förutsebarhet och trygghet vad gäller offent- lig maktutövning. Konformitetsprincipen innebär att straff eller annan brottspåföljd endast får drabba den som haft förmåga och till- fälle att rätta sig efter lagen. Principen ger även stöd för de krav som kan sammanfattas i skuldprincipen. Den innebär bl.a. att endast den som visat skuld bör drabbas av straffrättsligt ansvar och att straffet

397

Allmänt om kriminalisering

SOU 2023:99

inte bör vara strängare än vad som motsvarar måttet av skuld (se Asp m.fl., 2013, s. 48).

Principerna om proportionalitet och ekvivalens

Även principerna om proportionalitet och ekvivalens är grundläg- gande inom straffrätten. De innebär att svårare brott ska straffas strängare än lindrigare brott och att lika svåra brott ska ges lika stränga straff (se t.ex. Straffskalorna för vissa allvarliga våldsbrott, prop. 2016/17:108, s. 18 och Asp m.fl., 2013, s. 51).

14.3Straffskala och gradindelning

14.3.1Straffskala

Det föreskrivs i 29 kap. 1 § första stycket brottsbalken att straff ska, med beaktande av intresset av en enhetlig rättstillämpning, bestäm- mas inom ramen för den tillämpliga straffskalan efter brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde. Straffskalan ger uttryck för hur allvarlig lagstiftaren anser att brottstypen är. När det övervägs vilken straffskala som kan komma i fråga för en enskild brottstyp är utgångspunkten det skyddsintresse som ska värnas med straffbe- stämmelsen. Det måste också göras en jämförelse med straffskalan för andra brottstyper på motsvarande nivå, för att säkerställa att kra- ven på proportionalitet och ekvivalens i tillräcklig grad upprätthålls i straffsystemet (se tex. prop. 2016/17:108 s. 29).

14.3.2Gradindelade brott

Många brottstyper är uppdelade i två eller flera svårhetsgrader med var sin straffskala. Hur allvarligt ett visst brott är framgår alltså dels av brottets straffskala, dels i vissa fall av brottets gradindelning. För många brott har de olika svårhetsgraderna en egen brottsbeteckning, t.ex. ringa stöld, stöld och grov stöld. Andra brott, t.ex. olaga tvång, har en gemensam brottsbeteckning för de olika svårhetsgraderna. Varje grad av brott som har en egen straffskala räknas som en sär- skild brottstyp, oavsett om den har en egen brottsbeteckning. Ge- nom kopplingen till straffskalan får gradindelningen betydelse i flera

398

SOU 2023:99

Allmänt om kriminalisering

andra avseenden än som en ram för att bestämma straffet. Straffska- lan har betydelse bl.a. för vilken preskriptionstid som gäller för brot- tet och vilka straffprocessuella tvångsmedel som får användas.

Till vilken grad ett brott bör hänföras avgörs med hänsyn till samtliga omständigheter vid brottet. Det gäller oavsett om omstän- digheterna har angetts uttryckligen i bestämmelsen eller inte (se Förslag till brottsbalk, SOU 1953:14, s. 111 f. och NJA 2009 s. 559, ”Fickstölden”). Omständigheter som anknyter till de rekvisit som anges i straffbestämmelsen bildar utgångspunkten för bedömningen (se NJA 2017 s. 1129, ”Skärpet” och NJA 2018 s. 378, ”De uppre- pade förfalskningarna”). Högsta domstolen har i flera rättsfall ut- tryckt återhållsamhet när det gäller att bedöma ett brott som grovt utan stöd i en uppräkning av särskilda kvalificerande omständigheter (se exempelvis NJA 1999 s. 380, ”Det omhändertagna körkortet” och NJA 2018 s. 378). I förarbeten har det ansetts vara en fördel om de omständigheter som särskilt ska beaktas framgår av straffbestäm- melsen, eftersom det gör bestämmelsen mer informativ och ger bättre vägledning för den som ska tillämpa den (se exempelvis Vissa åtgärder mot illegala vapen, prop. 2011/12:109, s. 16).

De omständigheter som är av betydelse för gradindelningen är sådana som också kan ha att göra med brottets straffvärde. Gradin- delningen måste dock, vilket återspeglas i 29 kap. 1 § första stycket brottsbalken, i princip avgöras innan straffvärdet för gärningen be- döms (se NJA 2017 s. 794, ”Fem automatkarbiner” och NJA 2018

s.574, ”Brevinkastet”). Allt som påverkar straffvärdet påverkar dock inte gradindelningen. Det som har betydelse för placeringen av ett brott i en viss svårhetsgrad är framför allt objektiva omständigheter. Även gärningsmannens avsikter, motiv och graden av skuld kan ha betydelse. Sådana faktorer spelar emellertid i allmänhet inte lika stor roll (se NJA 2018 s. 378). Frågan om brottet utgör återfall påverkar inte gradindelningen (se Asp m.fl., 2013, s. 27).

14.4Straffvärde och straffmätning

14.4.1Straffvärde

När ett brott har rubricerats ska straffvärdet fastställas. Med straff- värde avses brottets svårhet, dvs. brottets allvar, i förhållande till andra brott. Med abstrakt straffvärde avses en hel brottstyps straff-

399

Allmänt om kriminalisering

SOU 2023:99

värde, uttryckt genom brottets straffskala. Det abstrakta straffvär- det är alltså ett mått på hur allvarlig den aktuella brottstypen anses vara i förhållande till andra brott. Med konkret straffvärde avses det exakta straffvärde som fastställs för en enskild gärning (se prop. 2016/17:108 s. 18). Vid bedömningen av det konkreta straffvärdet ska enligt 29 kap. 1 § andra stycket brottsbalken beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den tilltalade in- sett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han eller hon haft. Det ska särskilt beaktas om gärningen inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till per- son. Försvårande och synnerligen försvårande omständigheter anges i 29 kap. 2 § och 2 a § brottsbalken. Förmildrande omständigheter anges i 29 kap. 3 § brottsbalken. De omständigheter som kan på- verka straffvärdet överlappar inte sällan de faktorer som anges i re- spektive straffbestämmelse och som kan ha särskild betydelse för gradindelningen av brottet. Som en försvårande omständighet ska exempelvis, enligt 29 kap. 2 § 6 brottsbalken, särskilt beaktas om brottet utgjort ett led i en brottslighet som utövats i organiserad form eller systematiskt eller om brottet föregåtts av särskild plane- ring. Det motsvarar till viss del de omständigheter som särskilt ska beaktas vid gradindelningen av vissa brott, t.ex. grov stöld eller grovt häleri. I de fallen får samma omständigheter inte tillämpas dubbelt (se Martin Borgeke och Mikael Forsgren, Att bestämma påföljd för brott, JUNO-version 4, 2021, s. 213).

14.4.2Straffvärde vid flerfaldig brottslighet

När någon döms för flera brott ska enligt 30 kap. 3 § första stycket brottsbalken en gemensam påföljd bestämmas för brotten, om inte något annat är föreskrivet. Vid flerfaldig brottslighet ska det därför göras en bedömning av den samlade brottslighetens straffvärde. Det finns inga regler som fastställer hur ett samlat straffvärde ska be- stämmas. I stället har vissa generella riktlinjer utarbetats i praxis och doktrin. Förenklat innebär riktlinjerna att rätten utgår från straff- värdet för det allvarligaste brottet och lägger till en procentandel av straffvärdet för övriga brott enligt en fallande skala (se Borgeke och Forsgren, 2021, s. 197 f.). En allmän kontroll ska alltid göras av att det straffvärde som beräknas med ledning av riktlinjerna inte fram-

400

SOU 2023:99

Allmänt om kriminalisering

står som oproportionerligt i förhållande till den typ av brottslighet som är aktuell (se NJA 2008 s. 359, ”Skärtorsdagsdomen”). Fler- brottsutredningen har betonat att det bör anges tydligare i lagstift- ningen hur den samlade brottslighetens straffvärde ska bedömas vid flerfaldig brottslighet och föreslagit en modell för hur det kan åstad- kommas (SOU 2023:1 s. 229 f. och 273 f.). Förslaget bereds för när- varande i Regeringskansliet.

14.4.3Straffmätning

När straffvärdet har fastställts ska rätten ta hänsyn till faktorer som hänför sig till gärningsmannens person eller handlande efter brottet. Det ska bl.a. beaktas om gärningsmannen frivilligt har anmält sig eller om det varit fråga om återfall i brott. Även gärningsmannens ungdom ska beaktas i vissa fall. Det kallas straffmätning och regleras i 29 kap. 4–5 a §§ och 7 § brottsbalken. Straffmätningen kan medföra att straffvärdet blir högre eller lägre. Påföljden bestäms därefter med ledning av det värde som bedömningen leder fram till – det s.k. straffmätningsvärdet – om inte i det enskilda fallet ett undantag som medför skäl att meddela påföljdseftergift är tillämpligt.

14.5Konkurrens

14.5.1Allmänt om konkurrens mellan brott

Den som utför en gärning som beskrivs i en straffbestämmelse ska som utgångspunkt dömas för det brott som gärningen motsvarar. Ofta uppkommer emellertid frågan om en person, som teoretiskt kan dömas för fler än ett brott, ska dömas för alla de brott som hans eller hennes handlande innefattar. Det finns nämligen ett stort antal straffbestämmelser som överlappar varandra. Det är därför inte ovanligt att gärningsmannen överträder flera olika straffbestämmel- ser samtidigt eller i följd. Som exempel kan nämnas att en gärning som utgör grov stöld också uppfyller rekvisiten för stöld av normal- graden. En gärning som uppfyller rekvisiten för ett brott kan också utgöra ett kvalificerande rekvisit eller ingå som ett rekvisit i en annan straffbestämmelse. Misshandel som utförs i samband med en stöld kan exempelvis medföra att gärningen bedöms som rån. Det kan

401

Allmänt om kriminalisering

SOU 2023:99

också vara möjligt att dela upp ett händelseförlopp i flera delar som

–var för sig – uppfyller rekvisiten för ett och samma brott. Som ex- empel kan nämnas stöld av flera varor i samma butik. För varje sak som gärningsmannen tillgriper kan rekvisiten för stöld vara upp- fyllda. Det finns också situationer när gärningsmannen vid olika till- fällen överträder flera straffbestämmelser men där det finns ett sam- band mellan brottsligheten. Ett exempel är stöld och efterföljande häleri. Frågor av det aktuella slaget kallas konkurrens.

14.5.2Konkurrensläran styr vilken straffbestämmelse som ska väljas

Den straffrättsliga konkurrensläran innebär att gärningsmannen inte alltid döms för alla de brott som han eller hon i och för sig har begått. Vissa gärningar konsumeras genom att gärningsmannen döms för annan brottslighet. På så sätt undviks viss oacceptabel dubbelbe- straffning, samtidigt som det blir möjligt för åklagaren att begränsa åtalet. Det är således nödvändigt att välja ut vilka och hur många brott som gärningsmannen ska åtalas och dömas för i olika situatio- ner. Konkurrenslärans principer styr hur sådana avgränsningar ska göras.

Det förekommer att konkurrensfrågor regleras i lagstiftningen genom s.k. subsidiaritetsbestämmelser. Sådana bestämmelser om i vilken prioritetsordning olika straffbud ska tillämpas finns exempel- vis i regleringen om olovlig befattning med smuggelgods i 12 § smugglingslagen. Det vanligaste är emellertid att uttryckliga regler saknas. I de fallen får domstolen göra en prövning enligt gällande konkurrensprinciper (se t.ex. Asp m.fl., 2013, s. 459 f.). I vissa fall finns det uttalanden i förarbeten som anger vilken straffbestämmelse som har företräde. För att skapa en struktur i konkurrensläran skiljer man mellan olika former av konkurrens.

14.5.3Likartad konkurrens

Vid likartad konkurrens är problemet att gärningsmannen genom sitt handlande överträder samma straffbud flera gånger. Som exem- pel kan nämnas att någon vid samma tillfälle stjäl saker från tre olika personer. Är det då fråga om ett brott, eller rör det sig om tre olika

402

SOU 2023:99

Allmänt om kriminalisering

brott? Avgörande för om gärningsmannen ska dömas för ett eller flera brott är om det som han eller hon har gjort innefattas i en eller flera brottsenheter (se Asp m.fl., 2013, s. 468). Viss ledning ges av vad som är brottets skyddsintresse (Jack Ågren, Straffansvar, JUNO-version 11, 2023, s. 201). Det går emellertid inte att ange några generella kriterier för hur en brottsenhet ska avgränsas. Hög- sta domstolen har uttalat att bedömningen beror på en rad olika fak- torer, bl.a. tids- och rumssamband och antalet brottsobjekt eller an- greppsobjekt. Betydelsen av denna typ av faktorer kan skifta från brottstyp till brottstyp. Ytterst bestäms vad som är möjligt att samla under en brottsenhet av den brottsbeskrivning som straffbestäm- melsen innehåller. Som huvudregel innebär det att så snart de i brottsbeskrivningen angivna rekvisiten är uppfyllda så är det fråga om ett fullbordat brott och därmed också en färdig brottsenhet. Det kan finnas skäl att göra undantag från huvudregeln, men vanligen föreligger sådana skäl bara när det finns ett nära tidsmässigt eller rumsligt samband mellan de olika moment som annars skulle utgöra egna brottsenheter (se NJA 2019 s. 747, ”Upprepade övergrepp i rättssak”).

14.5.4Olikartad konkurrens

Vid olikartad konkurrens är problemet att gärningsmannen genom sitt handlande uppfyller rekvisiten för flera olika straffbestämmelser. Ett exempel är om någon vid samma tillfälle gör sig skyldig till skat- tebrott och smuggling. Lösningen på denna typ av problem, dvs. om gärningsmannen ska dömas för ett eller flera brott, avgörs genom en analys av hur de konkurrerande straffbuden förhåller sig till varan- dra. Vissa brott konsumeras eftersom de är subsidiära, medan gär- ningsmannen i andra fall döms för flera brott (Ågren, 2023, s. 202). För att avgöra konkurrensfrågan måste man ta ställning till om hand- landet har utförts inom samma gärningsenhet. Har straffbuden över- trätts vid olika gärningsenheter är det alltid fråga om flera brott. Har överträdelserna däremot ägt rum inom samma gärningsenhet kan förfarandet ibland vara att betrakta som ett enda brott. En gärnings- enhet föreligger när straffbuden har överträtts genom samma hand- lande eller händelseförlopp, eller om det går att säga att gärnings- mannen på något annat sätt har gjort olika saker samtidigt. Man letar

403

Allmänt om kriminalisering

SOU 2023:99

alltså inte primärt efter en avgränsad, sluten gärning som har en bör- jan och ett slut, motsvarande det som efterfrågas vid en brottsenhet (se Asp m.fl., 2013, s. 480).

Uppgiften i dessa fall är att avgöra hur de olika bestämmelserna förhåller sig till varandra. I vissa fall tillämpas de parallellt och i andra fall ska bara en bestämmelse tillämpas. Konkurrensfrågan kan i vissa fall lösas med en subsidiaritetsklausul eller ett klargörande förarbets- uttalande. I annat fall får frågan besvaras utifrån olika grundläggande principer. Huvudregeln är att ett mer speciellt straffbud (lex specia- lis) tränger undan ett mer generellt. En annan princip är att försöks- brott är subsidiära i förhållande till fullbordade brott. Oaktsamma brott är subsidiära till motsvarande uppsåtliga brott. En övergripan- de grundsats kan sägas vara att när två straffbud delvis täcker varan- dra, och en tillämpning av båda skulle innebära en omotiverad dub- belbestraffning, bör endast det svårare straffbudet tillämpas (se Asp m.fl., 2013, s. 282 f. och Ågren, 2003, s. 203 f.).

14.5.5Medbestraffade gärningar

En ytterligare typ av konkurrens är om flera brott har förövats efter varandra. Det möjliggör självfallet att gärningsmannen döms för flera brott. Det förekommer emellertid att brotten har ett sådant sakligt och tidsmässigt samband med varandra att ett av brotten kon- sumeras. Det konsumerade brottet betraktas då som medbestraffat (Ågren, 2023, s. 205).

Medbestraffade gärningar kan begås antingen före, samtidigt som eller efter det brott som konsumerar övriga brott. Exempel på en föregående handling som normalt konsumeras är förberedelse eller stämpling till brott i de situationer där gärningsmannen kan dömas för försök till samma brott eller för det fullbordade brottet. En si- dohandling som regelmässigt konsumeras som medbestraffad är t.ex. förtal eller förolämpning som begås i samband med ett vålds-, frids- eller sexualbrott. Ett typiskt exempel på en medbestraffad efterhandling är häleri i förhållande till stöld. Den som har stulit nå- got döms inte för häleri avseende samma egendom (Asp m.fl., 2013, s. 489 f.).

En förutsättning för att betrakta viss brottslighet som medbe- straffad är som nämnts att det finns något slags samband mellan

404

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

omfattar emellertid inte oförsäkrat gods, vilket innebär att värdet med all sannolikhet är betydligt högre.

Nätverkens verksamhet är en del av den organiserade brottslighet som vuxit sig allt starkare i Sverige. Enligt Brottsförebyggande rådet är den organiserade brottsligheten ofta inriktad på häleri och smugg- ling av olika eftertraktade varor. Som redovisats i avsnitt 13.2 har an- talet anmälda häleribrott ökat det senaste decenniet. Antalet an- mälda smugglingsbrott har däremot minskat. I fråga om stöld- och tillgreppsbrott minskar också antalet anmälda brott. Enligt försäk- ringsbranschen har det emellertid på senare tid skett en påtaglig ök- ning av stölder som avser bl.a. entreprenad- och byggmaskiner, re- servdelar och elektronik. Brottsförebyggande rådet har inte någon statistik eller andra uppgifter som beskriver hur stor andel eller hur stort antal av häleribrotten eller tillgreppsbrotten som begås av in- ternationella brottsnätverk eller som på annat sätt är gränsöverskri- dande. Trots det kan det konstateras att nätverkens verksamhet har en betydande negativ påverkan på samhället, bl.a. i form av en min- skad upplevd trygghet och minskad tilltro till staten och rättsväsen- det. Det sistnämnda hör bl.a. samman med låg uppklaring av brotten. Brottsvinster används inte sällan till att utveckla den brottsliga verksamheten, driva företag och köpa fastigheter i Sverige.

Brottsnätverkens närvaro i landet innebär att olika delar av sam- hällssystemet utnyttjas systematiskt i brottsliga syften även på många andra sätt än genom tillgreppsbrott. Nätverkens verksamhet bidrar till framväxten av en svart marknad. Legala företagsstrukturer och utsatta människor utnyttjas för brottslig verksamhet. För drab- bade målsägande innebär det faktum att stöldgodset normalt snabbt förs ut ur landet att förutsättningarna att få tillbaka det stulna riske- rar att helt gå om intet. Endast en mycket liten del av de stulna före- mål som har förts utomlands kan normalt återföras. Det kan tilläggas att internationella brottsnätverk även är inblandade i andra typer av brottslighet, bl.a. bedrägeri, folkbokföringsbrott, brott mot utlän- ningslagen, narkotikabrott, människohandel, människoexploatering och olaga tvång. Nätverken ingår inte sällan i kriminella strukturer som verkar inom alla typer av organiserad brottslighet.

För närvarande uppges det finnas goda möjligheter att begå till- greppsbrott i Sverige och att föra ut stöldgodset ur landet utan att riskera upptäckt. Det, tillsammans med att det finns mycket stöld- begärlig egendom hos såväl de svenska hushållen som företagen och

408

SOU 2023:99

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

det allmänna, bidrar till att de internationella brottsnätverken åter- kommande begår brott i Sverige.

Nya åtgärder krävs

Utredningen bedömer att den gränsöverskridande tillgreppsbrotts- ligheten med rätt insatser kan begränsas i omfattning. De interna- tionella brottsnätverken reagerar på förändrade förutsättningar, bl.a. på så sätt att den brottsliga verksamheten flyttas från ett land till ett annat när den ekonomiska förtjänsten av brottsligheten minskar (se avsnitt 13.2). Även upptäcktsrisken har betydelse. Stöldgods kan en- bart föras ut ur Sverige vid ett begränsat antal gränsövergångar. Rätt insatser vid gränsen kan därför öka upptäcktsrisken och försämra förutsättningarna för dem som ägnar sig åt organiserad gränsöver- skridande brottslighet. Det kan i sin tur förväntas begränsa den brottslighet som begås av de internationella brottsnätverken. Det kan också begränsa den gränsöverskridande brottslighet som de svenska brottsnätverken står för. En effektiv lagstiftning, tillsam- mans med aktiva ingripanden, kan alltså antas leda till att tillgrepps- brottsligheten i fråga minskar i omfattning. Brottsligheten kan mot den bakgrunden behöva angripas på ett nytt sätt.

Tullverkets brottsbekämpande uppdrag är begränsat

En åtgärd som kan diskuteras är om Tullverket bör ges en mer aktiv roll när det gäller att bekämpa att stöldgods förs ut ur Sverige. Be- kämpningen av stöld och häleri är en uppgift för Polismyndigheten. Tullverkets huvuduppdrag består i att övervaka och kontrollera varuflödet in i och ut ur Sverige. De brott som ingår i Tullverkets brottsbekämpning är i huvudsak sådana som förutsätter införsel eller utförsel av varor, exempelvis smuggling eller tullbrott. Det ingår inte i Tullverkets huvuduppdrag att bekämpa förmögenhetsbrott som exempelvis stöld eller häleri. Tullverket och tulltjänstemän har vis- serligen genom 37–40 §§ smugglingslagen getts befogenheter att in- gripa mot brott som ligger utanför Tullverkets uppdrag att bekämpa. Regleringen innebär att en tulltjänsteman som upptäcker ett brott som Tullverket inte har befogenhet att utreda, t.ex. häleri, kan in- gripa mot brottet. Ingripandet ska som huvudregel göras efter för-

409

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

frågan till och godkännande av Polismyndigheten. I samband med ingripandet kan en tulltjänsteman hålla inledande förhör och även i övrigt vidta primärutredningsåtgärder. Om ett godkännande inte kan avvaktas utan väsentlig olägenhet kan tulltjänstemannen även gripa personen och ta egendom i beslag. Tanken är att Polismyndig- heten så snabbt som möjligt ska överta ansvaret för att utreda brot- tet. En undersökningsledare hos Polismyndigheten eller en allmän åklagare får emellertid anlita Tullverkets eller en tulltjänstemans bi- träde i utredningen.

Tullverkets biträde till Polismyndigheten enligt 37–40 §§ smugg- lingslagen förutsätter att brottsligheten upptäcks vid en kontroll en- ligt antingen tullagen eller inregränslagen, dvs. i Tullverkets ordina- rie kontrollverksamhet. I delbetänkandet har utredningen föreslagit att biträde ska kunna ges generellt för brott som upptäcks i kontroll- verksamheten. Det innebär en viss utvidgning, men begränsar fort- farande ingripandena till brottslighet som upptäcks i samband med en kontroll (se SOU 2022:48 s. 697 f.). Som behandlats i avsnitt 13.7 gör Tullverket relativt få kontroller av utförsel av varor. Det beror på att betydligt fler villkor och förbud är kopplade till införsel av varor än till utförsel av varor. Uppdraget till Tullverket är dessutom utformat så att fokus ska ligga på införselkontroll. Regleringen i 37– 40 §§ smugglingslagen innebär alltså inte att det är en uppgift för Tullverket att förhindra att stöldgods förs ut ur landet. Det är i stäl- let fråga om en rätt att ingripa om sådana brott skulle upptäckas vid en ordinarie kontroll. Mot den bakgrunden kan det med nuvarande reglering inte förväntas att Tullverket ska ingripa mot utförsel av stöldgods i särskilt stor utsträckning.

15.2.2Det krävs mer än lagstiftning

Utredningens bedömning: Att införa ett nytt brott leder inte i sig till att utförseln av stöldgods begränsas. Nya befogenheter för Tullverket får inte heller den effekten. För att brottsligheten ska kunna begränsas krävs det framför allt att det görs fler ingripan- den mot den. En eller flera brottsbekämpande myndigheter måste därför få i uppdrag att särskilt rikta in sig mot den gränsöverskri- dande tillgreppsbrottsligheten. Den eller de myndigheterna be- höver också få de resurser som uppgiften kräver, om inte andra

410

SOU 2023:99

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

angelägna uppgifter ska behöva prioriteras ner. Därutöver kan det krävas ändringar i lagstiftningen.

Skälen för utredningens bedömning

Oavsett vem som ska bekämpa utförsel av stöldgods krävs det resurser

Som nämnts är det en uppgift för Polismyndigheten att bekämpa stöld och häleri. Genom lagen om polisiära befogenheter i gränsnära områden har Polismyndigheten nyligen fått utökade befogenheter för att förebygga och upptäcka brottslig verksamhet i gränsnära om- råden. Myndigheten fick samtidigt utökade befogenheter att bedriva kamerabevakning i sådana områden. Lagstiftningen ger alltså Polis- myndigheten goda möjligheter att upptäcka utförsel av stöldgods och ingripa mot sådan brottslighet. Den brottsbekämpning som myndigheten bedriver i dag är emellertid inte tillräcklig för att brottsligheten i fråga ska minska i omfattning.

Krafttag mot utförsel av stöldgods skulle kunna tas om Polis- myndigheten ges i uppdrag att särskilt rikta in sig på brottslighet av det slaget. Ett sådant uppdrag skulle exempelvis kunna ges i rege- ringens regleringsbrev till myndigheten. Det skulle givetvis kräva att Polismyndigheten lägger mer resurser på bekämpningen av brotts- ligheten i fråga.

Som nämnts är Tullverkets verksamhet i huvudsak koncentrerad till kontroll av införsel av varor. Tulltjänstemän finns normalt på plats vid färjelägen, brofästen och andra gränsområden där bilfärjor eller fordon ankommer till Sverige. Verksamheten handlar bl.a. om att förhindra införsel till Sverige av narkotika, skjutvapen och explo- siva varor eller av andra varor som omfattas av förbud mot eller vill- kor för införsel. Om Tullverket ska bedriva en mer aktiv brottsbe- kämpning i samband med utförsel av varor krävs en väsentligt ökad närvaro vid avgående trafik. Det skulle fortfarande handla om tull- tjänstemän vid gränsen, men vid andra tillfällen och på delvis andra platser. Även i andra delar av Tullverkets verksamhet skulle det krä- vas ett ökat fokus på utförsel av varor, exempelvis i underrättelse- verksamheten.

411

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

Vilka faktorer är avgörande?

Med rätt insatser kan alltså den gränsöverskridande tillgreppsbrotts- ligheten begränsas och fler brott kan upptäckas. Det som behövs är att det görs fler faktiska ingripanden mot brottsligheten. Polismyn- digheten eller Tullverket, eller båda myndigheterna, måste därför få i uppdrag att särskilt rikta in sig på bekämpningen av sådan brotts- lighet, om den ska kunna begränsas. Myndigheterna måste också få de resurser som krävs för uppgiften, alternativt statsmakternas be- sked om vilka mindre angelägna uppgifter som bör prioriteras ner. En effektivare bekämpning av utförsel av stöldgods förutsätter där- med att statsmakterna tar ställning till hur angelägen uppgiften är.

Därutöver kan det krävas ändringar i lagstiftningen. I avsnitt 15.3 diskuteras om Tullverket bör ges en aktiv roll i bekämpningen av utförsel av stöldgods. Behovet av ett nytt brott och hur det bör ut- formas tas upp i avsnitt 15.4–15.6. Därefter behandlas i avsnitt 15.7 de andra förändringar som kan behövas, bl.a. att införa nya befogen- heter för Tullverket och tulltjänstemän. Det bör emellertid under- strykas att ändrad lagstiftning inte i sig leder till fler ingripanden och att brottsligheten minskar i omfattning. Den lagstiftning som före- slås kan därför förväntas bli mer eller mindre verkningslös, om den inte kombineras med ett tydligt uppdrag och resursförstärkning. Ut- redningen återkommer till det i avsnitt 15.7.7 och 18.2.

15.3Bör Tullverket ges en mer aktiv roll?

Utredningens bedömning: Tullverket bör ges en mer aktiv roll när det gäller att bekämpa att stöldgods förs ut ur landet.

Skälen för utredningens bedömning

Tullverkets insatser skulle förstärka brottsbekämpningen

Det är angeläget att utförsel av stöldgods bekämpas mer effektivt än

idag. En möjlighet är att i större utsträckning utnyttja det förhållan- det att Tullverkets personal oftare än Polismyndighetens finns på platser där stöldgods förs ut ur landet. Tullverkets insatser kan där- för bidra till att brottsligheten upptäcks och förhindras. Tullverkets

412

SOU 2023:99

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

personal uppträder normalt i uniform och kan genom det bidra till att den som tänker försöka föra ut stöldgods väljer att avstå från det, inför risken att bli upptäckt.

Även om utökade insatser från Tullverkets personal skulle leda till större upptäcktsrisk, fler ingripanden och därmed utan tvekan förstärka brottsbekämpningen på detta område är det inte givet att Tullverket bör ges en mer aktiv roll i bekämpningen av sådana brott, eftersom det kan leda till att resurser tas från annan angelägen verk- samhet. Det framstår emellertid som naturligt att Tullverket ges en mer aktiv roll när det gäller att bekämpa utförsel av stöldgods. Till skillnad från Polismyndigheten är Tullverket regelmässigt närvaran- de i gränsområden. Tulltjänstemän finns normalt på plats i bl.a. ham- nar och vid gränsövergångar för att genomföra kontroller av inkom- mande trafik. Tullverket har dessutom kontor, personalutrymmen, kontrollplatser och tekniska resurser i de viktigaste gränsområdena. Utredningen bedömer att tulltjänstemän därför generellt sett har bättre förutsättningar än polismän att upptäcka när stöldgods är på väg att föras ut ur Sverige. Tulltjänstemän har också den kompetens som krävs för att ingripa mot brottsligheten. Det kan dessutom för- väntas ha en viss brottsavhållande effekt om tulltjänstemän har en ökad närvaro vid avgående trafik i gränsområden. Tullverket bör mot den bakgrunden ges en mer aktiv roll när det gäller att bekämpa ut- försel av stöldgods.

En mer aktiv roll förutsätter emellertid att Tullverket får resurs- förstärkningar. Det förutsätter även författningsändringar som rör Tullverkets uppdrag och befogenheter. I det följande diskuteras när- mare hur det kan åstadkommas.

Att bekämpa stöld och häleri generellt bör inte ingå i Tullverkets roll

Som beskrivs närmare i avsnitt 15.4.2 kan den som tar befattning med stöldgods, exempelvis genom att föra ut det ur landet, dömas för häleri. Den som kan knytas till den bakomliggande stölden kan givetvis dömas för den. En möjlighet skulle kunna vara att göra stöld och häleri i allmänhet till brott som det ingår i Tullverkets huvud- uppdrag att bekämpa. Tullverket skulle då ges en generell rätt att in- leda förundersökning om sådana brott. Tulltjänstemän skulle ges i

413

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

princip samma rätt att använda straffprocessuella tvångsmedel som polismän vid misstanke om stöld och häleri.

En sådan förändring skulle innebära en kraftig utvidgning av Tull- verkets brottsbekämpande uppdrag. Varken stöld eller häleri behö- ver nämligen ha något samband med införsel eller utförsel av varor. Brotten kan begås var som helst i landet och har långt ifrån alltid något gränsöverskridande inslag. Det rör sig vidare om en typ av brott, förmögenhetsbrott, som Tullverket inte utreder i dag. Det in- går inte heller i myndighetens uppdrag att utreda någon typ av brott som involverar målsägande. Tullverkets kompetens på de områdena skulle alltså behöva byggas upp. I och för sig ingår det redan i dag i Tullverkets huvuduppdrag att utreda vissa brott som inte har något samband med införsel eller utförsel av varor. Lagen om Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter att ingripa mot rattfylleribrott är ett exempel på det. Rattfylleri är emellertid i allmänhet ett betyd- ligt mer lättutrett brott än stöld och häleri. Dessutom gör Tullverket normalt kontroller av trafiknykterheten i det inkommande trafikflö- det, dvs. i samband med Tullverkets ordinarie kontrollverksamhet. Bekämpning av stöld och häleri skulle inte på samma sätt kunna vara en naturlig del av Tullverkets ordinarie verksamhet. Det skulle i stäl- let vara fråga om en helt ny typ av brottsbekämpande verksamhet som skulle förändra Tullverkets uppdrag i grunden.

Utredningen bedömer att det saknas fog för en så stor föränd- ring. Det framstår därför inte som lämpligt att stöld och häleri i all- mänhet anges bland de brott som det ingår i Tullverkets huvudupp- drag att bekämpa.

Ett förbud mot utförsel av stöldgods till annan medlemsstat skulle sannolikt strida mot den fria rörligheten inom EU

En annan möjlighet skulle kunna vara att införa ett särskilt förbud mot utförsel av stöldgods. Det skulle innebära att Tullverket fick möjlighet att kontrollera fler varor vid utförsel.

Som utredningen återkommer till i avsnitt 15.4 skulle det vara mycket komplicerat, om inte omöjligt, att utforma ett förbud mot utförsel av stöldgods. Det beror inte minst på att stöldgods i princip kan vara vilka föremål som helst, allt från guldsmycken till stora skogsmaskiner. Ett sådant förbud skulle i princip ställa krav på att Tullverket kontrollerar all utförsel av varor.

414

SOU 2023:99

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

Det bör vidare framhållas att utförsel av stöldgods till allra största delen görs till andra EU-länder. Ett förbud mot utförsel skulle där- för kräva ett tillägg i 3 § inregränslagen som gör lagen tillämplig på stöldgods. Utan ett tillägg av det slaget skulle förbudet inte kunna kontrolleras av Tullverket vid den inre gränsen. En sådan ändring i inregränslagen skulle emellertid utvidga lagens tillämpningsområde från att gälla ett begränsat antal varuslag till att gälla i princip alla typer av varor.

Enligt artikel 34 och 35 i EUF-fördraget ska kvantitativa import- respektive exportrestriktioner vara förbjudna mellan medlemssta- terna. I artikel 36 föreskrivs att artikel 34 och 35 inte hindrar förbud mot eller restriktioner för import, export och transitering som grun- das på vissa i artikeln uppräknade intressen. Dessa är allmän moral, allmän ordning eller säkerhet eller intresset att skydda människors eller djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skat- ter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell eller kommersiell äganderätt. Sådana förbud eller restrik- tioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlems- staterna.

Det är enligt utredningens mening mycket tveksamt om ett ut- vidgat tillämpningsområde för inregränslagen av det slag som nu dis- kuteras skulle stämma överens med den fria rörligheten för varor som gäller inom EU. Det framstår mot den bakgrunden varken som lämpligt eller tillåtet att införa ett förbud mot utförsel av stöldgods.

Tullverkets uppgifter kan knytas till ett helt nytt brott

En ytterligare möjlighet är att göra utförsel av stöldgods till ett helt nytt brott. Befogenheter för Tullverket och tulltjänstemän skulle i så fall kunna knytas till just det brottet. Ett uppdrag till Tullverket som tar sikte på ett sådant brott skulle också kunna utformas.

415

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

15.4Behovet av ett nytt brott

15.4.1Ett nytt brott förutsätter ett tydligt behov

I utredningens uppdrag ingår att lämna författningsförslag när det gäller hur utförsel av stöldgods bör kriminaliseras. Det har emeller- tid under utredningens gång ifrågasatts om det finns något behov av ett nytt brott. I det föregående har utredningen konstaterat att ett nytt brott skulle ge möjlighet att knyta befogenheter för Tullverket och tulltjänstemän till just det brottet. Även Tullverkets uppgifter kan knytas till brottet i fråga. Det är trots det inte självklart att kri- minalisering är den rätta vägen att gå. För att ett nytt brott ska infö- ras bör det stå klart att det finns ett tydligt behov av det.

15.4.2Vad talar mot att ett nytt brott behövs?

Utförsel av stöldgods är redan kriminaliserat

Ett starkt skäl mot att införa ett nytt brott är att den som för ut stöldgods ur Sverige redan enligt nuvarande lagstiftning kan göra sig skyldig till brott. Tillgreppet omfattas givetvis av regleringen om stöld. Det kan vara fråga om stöld, ringa stöld, grov stöld eller in- brottsstöld enligt 8 kap. 1–4 a §§ brottsbalken. Den efterföljande befattningen med stöldgodset kan omfattas av regleringen om häleri, om befattningen innebär att det blir svårare för ägaren att få tillbaka egendomen (se närmare om häleri i avsnitt 15.5). All typ av befatt- ning med stöldgods kan leda till ansvar för häleri enligt 9 kap. 6 § första stycket 1 brottsbalken (s.k. sakhäleri). Det kan exempelvis vara fråga om att transportera stöldgodset till en lagringsplats, pake- tera om eller montera ner det, förvara det i avvaktan på avyttring eller föra ut det ur Sverige. Om det inte går att styrka förbrottet – stölden

–men det skäligen kan antas att godset är stulet, kan den som för- värvar eller mottar godset dömas för s.k. näringshäleri enligt 9 kap. 6 § andra stycket brottsbalken. Det förutsätter dock att gärningen har begåtts i näringsverksamhet eller som ett led i en verksamhet som bedrivs vanemässigt eller annars i större omfattning.

Den typ av verksamhet som internationella brottsnätverk ägnar sig åt torde inte sällan vara att bedöma som grov stöld enligt 8 kap. 4 § andra stycket brottsbalken eller grovt häleri enligt 9 kap. 6 §

416

SOU 2023:99

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

tredje stycket brottsbalken. En kvalifikationsgrund för båda de brot- ten är att gärningen har avsett betydande värde. Ett rent värdere- sonemang brukar enligt rättspraxis leda till att en stöld eller ett häleri bedöms som grovt om godsets värde motsvarar fem prisbasbelopp. I dagens penningvärde motsvarar det drygt 250 000 kronor. Andra kvalifikationsgrunder som är gemensamma för brotten är att gär- ningen har ingått som ett led i en brottslighet som har utövats sys- tematiskt eller att gärningen annars varit av särskilt farlig art. I be- greppet särskilt farlig art ligger att gärningen måste vara ett uttryck för ett visst mått av organisation eller yrkesmässighet respektive att gärningen t.ex. föregåtts av planering, bedrivits inom ramen för or- ganiserad brottslighet, haft internationell anknytning eller liknande (se Tillträdesförbud till butik och förstärkt straffrättsligt skydd mot tillgreppsbrottslighet, prop. 2020/21:52, s. 86). Att gärningen har in- gått som ett led i en brottslighet som har utövats systematiskt avser att understryka att en systematik i brottsligheten bör ges ett tydligt genomslag vid bedömningen av om brottet i fråga är grovt (jfr prop. 2020/21:52 s. 86).

Eftersom försök, förberedelse och stämpling till stöld, grov stöld, inbrottsstöld, häleri och grovt häleri är kriminaliserat enligt 8 kap. 12 § respektive 9 kap. 11 § brottsbalken kan personer som ingår i kriminella nätverk och organisationer lagföras i tidiga skeden av brottsligheten. Brotten i fråga upptäcks normalt inne i landet.

Redan med nuvarande lagstiftning finns det alltså rättsliga förut- sättningar för att bekämpa att stulen egendom förs ut ur landet. Det kan mot den bakgrunden ifrågasättas om ett nytt brott som omfattar utförsel av stöldgods skulle ha en plats att fylla i praktiken.

Systemet blir mer svåröverskådligt

Ett nytt brott av det slag som diskuteras skulle delvis överlappa den befintliga regleringen. Det kan riktas invändningar mot en sådan lag- stiftningsmetod. Den riskerar att göra det straffrättsliga systemet mer fragmentiserat och svåröverskådligt. Avgränsnings- och till- lämpningssvårigheterna riskerar dessutom att öka. Det kan exempel- vis uppkomma svårlösta konkurrensproblem i förhållandet mellan det nya brottet och regleringen om t.ex. grov stöld, inbrottsstöld eller grovt häleri. En mer fragmentiserad lagstiftning påminner vi-

417

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

dare om den lagstiftningsteknik som gällde före brottsbalksrefor- men. Då fanns det ett relativt stort antal brottstyper med snäva strafflatituder. Genom 1942 års lagstiftning om förmögenhetsbrott ersattes de brottstyperna, bl.a. av pedagogiska skäl, av ett mindre an- tal brottstyper med vidare strafflatituder (se Straffrättskommitténs betänkande med förslag till lagstiftning om förmögenhetsbrott, SOU 1940:20, s. 59 f.). För att undvika en utveckling mot ett mer svåröverskådligt och svårtillämpat straffrättsligt system finns det en- ligt utredningens mening skäl att vara restriktiv med att införa över- lappande straffbestämmelser.

Ett nytt brott leder inte automatiskt till fler ingripanden

Som framhållits i avsnitt 15.2.2 leder införandet av ett nytt brott inte automatiskt till fler faktiska ingripanden, såvida inte det kombineras med tillskott av resurser alternativt att statsmakterna omprioriterar bland myndigheternas nuvarande uppgifter. Utan de åtgärder som föreslås i avsnitt 15.7 kan ett nytt brott inte förväntas få något större genomslag i fråga om bekämpningen av utförsel av stöldgods.

15.4.3Vad talar för att ett nytt brott behövs?

Ett nytt brott har en symbolfunktion

Att införa ett nytt brott som avser utförsel av stöldgods kan ha en symbolfunktion. Det markerar allvaret i en typ av brottslighet som innebär att återförandet av godset till den som har blivit bestulen eller på annat sätt avhänts det allvarligt försvåras. Det är också en brottslighet som präglas av systematik och organisation och som medför betydande skadeverkningar och negativ påverkan på trygg- heten i samhället. Symbolfunktionen är emellertid inte i sig ett till- räckligt starkt skäl för att motivera kriminalisering. För att ett nytt brott ska vara motiverat bör det stå klart att det tillför ett mervärde i förhållande till den nuvarande lagstiftningen när det gäller brotts- bekämpningen.

418

SOU 2023:99

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

Ett nytt brott tar sikte på det konkreta problemet

Som redan nämnts är den typ av verksamhet som internationella brottsnätverk ägnar sig åt i Sverige ofta att bedöma – förutom som olika former av stöld – som häleri eller grovt häleri. Den som tran- sporterar ut stöldgods ur landet kan exempelvis göra sig skyldig till ett häleribrott, liksom den som paketerat, förvarat eller monterat ner egendomen i avvaktan på transport till utlandet. Det kan emellertid vara svårt att bevisa alla de omständigheter som måste vara uppfyllda för en fällande dom. Ofta är det förbrottet, t.ex. det bakomliggande tillgreppet, som är svårt att bevisa. Ett lättat beviskrav i fråga om förbrottet gäller för s.k. näringshäleri. Det kan när det gäller utförsel av stöldgods emellertid vara svårt att bevisa de särskilda förutsätt- ningar som gäller för det brottet, eftersom stöldgodset normalt inte omsätts i Sverige. Vissa av de omständigheter som kan medföra att ett häleri ska bedömas som grovt kan också vara svåra att bevisa. Det gäller exempelvis att gärningen har ingått som ett led i systematisk brottslighet.

Den befintliga regleringen om häleri är mot den bakgrunden inte tillräcklig för att effektivt kunna motverka att egendom stjäls i syfte att föras ut ur Sverige. Att införa ett nytt brott, som direkt tar sikte på det konkreta problemet, ger förutsättningar för att anpassa rek- visiten till det som behövs för att bättre kunna bekämpa en typ av brottslighet som har vuxit till ett allt allvarligare samhällsproblem. Det kan antas få en avhållande effekt på brottsnätverk som ständigt strävar efter bra inkomstkällor. Ett nytt brott gör det också tydligt för bl.a. domstolarna hur brottslighet av det aktuella slaget ska be- dömas.

Statens resurser används för effektivare brottsbekämpning

Utförsel av stöldgods är ett samhällsproblem som behöver lösas. Sta- tens samlade resurser bör utnyttjas för att åstadkomma det. I det sammanhanget spelar Tullverket en nyckelroll, genom att myndig- hetens personal kan finnas på plats för kontroller där stöldgodset normalt förs ut, även om myndigheten i dag i betydligt mer begrän- sad utsträckning finns på platser där varor förs ut än på platser där varor förs in i landet. Det enklaste sättet att begränsa utförseln i fråga är att stoppa transporterna innan de lämnar Sverige. Tulltjän-

419

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

stemännens ingripanden kan därmed utgöra ett viktigt komplement till Polismyndighetens arbete mot brottsligheten. För att skapa bästa tänkbara förutsättningar för sådana ingripanden kan det finnas skäl att skapa ett nytt brott som ingår bland de brott som Tullverket får ingripa mot.

Ett nytt brott kan tydliggöra Tullverkets roll

Ett nytt brott som omfattar utförsel av stöldgods ger lagstiftaren möjlighet att knyta befogenheter för Tullverket och tulltjänstemän till det brottet. Ett nytt brott ger också möjlighet att utforma Tull- verkets uppdrag så att det blir en prioriterad uppgift att bekämpa brottet. Att ett nytt brott kan tydliggöra Tullverkets roll i bekämp- ningen av den gränsöverskridande tillgreppsbrottsligheten framstår som ett mycket starkt argument för att en sådan åtgärd bör genom- föras.

15.4.4Finns det några alternativ till nykriminalisering?

En ny kvalifikationsgrund för grovt häleri?

Ett alternativ till att införa ett nytt brott skulle kunna vara att lägga till en ny kvalifikationsgrund för grovt häleri. En sådan kvalifika- tionsgrund skulle exempelvis kunna omfatta att gärningsmannens befattning med egendomen syftar till att den ska föras ut ur landet. Det markerar dock inte det straffvärda i brottsligheten på samma sätt som om ett särskilt brott införs. Det ger inte heller samma möj- lighet att anpassa rekvisiten och befogenhetsregleringen för Tullver- ket och tulltjänstemän till vad som krävs för att effektivt kunna be- kämpa brottsligheten. Utredningen bedömer mot den bakgrunden att det är ett sämre alternativ än att införa ett nytt brott.

Skärpt minimistraff för grovt häleri?

Straffskalan för ett brott ger uttryck för hur allvarlig lagstiftaren an- ser att brottstypen är. Ett annat alternativ kan därför vara att skärpa minimistraffet för grovt häleri. Det skulle emellertid innebära en ge- nerell höjning av straffnivån för det brottet. Det skulle inte vara en

420

SOU 2023:99

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

riktad åtgärd för att effektivare kunna bekämpa just gränsöverskri- dande tillgreppsbrottslighet. Inte heller skulle det framhålla allvaret i brottslighet av det slaget. Till det kommer att en utredning nyligen har getts i uppdrag att göra en översyn av straffskalorna och refor- mera påföljdssystemet. Syftet med uppdraget är att straffskalorna på ett bättre sätt än i dag ska återspegla brottens allvar och att påfölj- derna som döms ut ska framstå som rimliga och rättvisa. Det ingår bl.a. i utredningens uppdrag att se över straffskalorna för de enskilda brotten och att föreslå ändringar av de yttre begränsningarna för straffskalorna (dir. 2023:115). Uppdraget ska redovisas senast den 31 juli 2025. Överväganden om huruvida det behövs en höjning av straffminimum för grovt häleri i allmänhet är en fråga för den utredningen. Skärpt minimistraff för grovt häleri framstår alltså också som ett sämre alternativ än att införa ett nytt brott.

15.4.5Det bör införas ett nytt brott

Utredningens förslag: Det införs ett nytt brott som syftar till att utförsel av stöldgods ska kunna bekämpas effektivare än i dag.

Skälen för utredningens förslag: Som redovisats i det föregående finns det skäl som talar både för och emot att införa ett nytt brott. Utredningen anser att ett nytt brott tillför ett mervärde i förhållande till den nuvarande lagstiftningen när det gäller att hindra utförsel av stöldgods. Behovet av ett nytt brott är så starkt att övervägande skäl talar för den lösningen. Ett nytt brott framstår nämligen som det mest ändamålsenliga sättet att förhindra att egendom planerat och systematiskt stjäls för att föras ut ur landet. Det rör sig alltså om en riktad åtgärd för att effektivare bekämpa den gränsöverskridande tillgreppsbrottsligheten och att säkerställa att utförsel av stöldgods förhindras. Utredningen föreslår mot den bakgrunden att det införs ett nytt brott. Den närmare utformningen av regleringen behandlas i det följande.

Enbart att införa ett nytt brott löser dock inte problemet med att egendom stjäls för att föras ut ur landet. Att införa ett nytt brott av det slag som diskuteras utgör emellertid enligt utredningens mening nyckeln för att den gränsöverskridande tillgreppsbrottsligheten ska kunna bekämpas effektivare än i dag.

421

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

15.4.6Vilken brottstyp bör det vara fråga om?

Utredningens förslag: Det nya brottet utformas som en kvalifi- cerad form av häleri.

Skälen för utredningens förslag

Ett nytt smugglingsbrott eller ett nytt häleribrott?

Det finns i huvudsak två alternativ till hur ett nytt brott som tar sikte på gränsöverskridande tillgreppsbrottslighet kan utformas. Ett alter- nativ är att utforma brottet som en särskild form av smuggling. Ett annat alternativ är att utforma brottet som en kvalificerad form av häleri.

Det nya brottet bör inte utformas som ett smugglingsbrott

I den allmänna debatten har det från tid till annan diskuterats om utförsel av stöldgods kan utformas som ett smugglingsbrott enligt smugglingslagen. Den lösningen kan visserligen förefalla naturlig för den som framför allt riktar in sig på att det bör vara tulltjänstemän som ingriper mot brottsligheten i fråga. Det ligger emellertid enligt utredningens mening inte särskilt nära till hands att utforma det nya brottet som en särskild form av smuggling, eftersom det väcker en rad andra frågor.

Det bör inledningsvis framhållas att smugglingsbrott förutsätter att det finns ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för in- försel eller utförsel. Sådana förbud eller villkor tar sikte på enskilda varuslag, exempelvis läkemedel eller skjutvapen. När det gäller stöld- gods kan det, som tidigare nämnts, i princip vara fråga om vilka före- mål som helst. Det skulle därför vara mycket komplicerat, om inte omöjligt, att utforma ett förbud mot eller villkor för utförsel av stöldgods. Även om ett sådant förbud eller villkor skulle kunna for- muleras finns det en uppenbar risk att regleringen blir svår att till- lämpa i praktiken. Vidare bör framhållas att den utförsel av stöldgods som det är fråga om till allra största delen rör utförsel till andra EU- länder, även om det inte är slutdestinationen. En ny reglering får inte utformas så att den står i strid med den fria rörligheten för varor

422

SOU 2023:99

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

inom EU (se avsnitt 15.3). Ett ytterligare skäl är att smugglingslagen främst beivrar olaglig införsel, inte utförsel. Det beror på att avsevärt fler varor omfattas av förbud eller villkor för införsel än för utförsel.

En ny straffbestämmelse i smugglingslagen av det slag som nu diskuteras skulle alltså väsentligt utvidga lagens tillämpningsområde och kunna medföra betydande tillämpningssvårigheter. Den skulle dessutom kunna strida mot EU-rätten. Det nya brottet bör mot den bakgrunden inte utformas som ett smugglingsbrott.

Det är naturligt att det nya brottet utformas som ett häleribrott

Ett annat alternativ är att utforma brottet som en kvalificerad form av häleri. Det alternativet framstår som en naturlig lösning, eftersom häleri redan i dag omfattar att gärningsmannen tar befattning med stöldgods på ett sätt som gör det svårare för ägaren att få tillbaka det stulna. Lagtekniskt skulle det vara förhållandevis enkelt att utforma en ny straffbestämmelse som anknyter till det. Straffbestämmelsen skulle kunna utformas så att den passar in i strukturen i den nuva- rande häleriregleringen.

Starka skäl talar därför för att ett nytt brott bör utformas som en kvalificerad form av häleri. Det ger enligt utredningen goda förut- sättningar för att skräddarsy en straffbestämmelse som träffar det som framstår som det huvudsakliga problemet, nämligen den gräns- överskridande tillgreppsbrottsligheten.

Risken för överlappning

Ett nytt häleribrott av det slag som diskuteras skulle delvis överlappa den befintliga regleringen om häleri. Det skulle innebära en ytterli- gare form av häleribrott, som redan i dag förekommer i flera gär- ningstyper. Det problematiska med en sådan lagstiftningsmetod har behandlats i avsnitt 15.4.2. Dessutom finns det skäl att rent allmänt vara återhållsam med att införa nya straffbestämmelser för sådant som redan är straffbelagt, eftersom risken för tillämpningssvårighe- ter och konkurrensproblem kan öka.

Samtidigt förekommer det situationer där det finns skäl att införa ett brott som är en kvalificerad form av ett annat brott. Regleringar av det slaget är inte något unikt. Det förekommer exempelvis i för-

423

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

hållandet mellan straffbestämmelsen om våld eller hot mot tjänste- man enligt 17 kap. 1 § brottsbalken och brott i 3 respektive 4 kap. brottsbalken. I ett sådant fall regleras förhållandet mellan brotten av den straffrättsliga konkurrensläran. Det har i tidigare förarbeten framhållits att det kan vara motiverat att införa ett nytt brott när det är ett ändamålsenligt sätt att ge kvalificerade former av en redan kri- minaliserad gärning särskilt genomslag (prop. 2020/21:52 s. 68). Ett exempel på det är den nyligen införda bestämmelsen om inbrotts- stöld i 8 kap. 4 a § brottsbalken. Regleringen motiverades med att integritetskränkningen vid stölder i boenden inte beaktades i till- räcklig utsträckning i den tidigare regleringen. Enligt den var stöld efter intrång i en bostad en kvalifikationsgrund för att brottet skulle bedömas som grov stöld (se prop. 2020/21:52 s. 65 f.).

Liknande resonemang kan föras beträffande det nya brott som diskuteras här. Det är angeläget att utförsel av stöldgods kan bekäm- pas effektivare än i dag. Ett nytt brott skulle vidare markera att måls- ägandenas intresse av att deras egendom inte förs ut ur landet väger tungt. Till fördelarna med att införa ett särskilt brott hör att rekvisi- ten kan anpassas så att brottsligheten effektivt kan bekämpas utan att det påverkar regleringen om häleri generellt. Befogenheter för Tullverket och tulltjänstemän kan dessutom knytas till just det brot- tet. Regleringen kan utformas så att tillämpningsområdet avgränsas på ett tydligt sätt i förhållande till häleri i allmänhet. Några beaktans- värda avgränsnings- eller tillämpningssvårigheter bedöms mot den bakgrunden inte uppkomma. Det finns därför inte anledning att av- stå från att införa ett nytt brott av det slag som diskuteras. Tvärtom bedömer utredningen att det kan bidra till att förutsättningarna för att bekämpa gränsöverskridande tillgreppsbrottslighet förbättras av- sevärt. Utredningen föreslår mot den bakgrunden att det nya brottet utformas som en kvalificerad form av häleri.

15.5Dagens bestämmelser om häleri

15.5.1Bakgrund

När en person påträffas med stöldgods kan det många gånger vara svårt att bevisa att personen har deltagit vid tillgreppet på ett sådant sätt att han eller hon kan dömas för stölden. Den som tar befattning med stöldgods kan emellertid göra sig skyldig till ett annat brott,

424

SOU 2023:99

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

nämligen häleri. Innan utredningen går in på hur en ny straffbestäm- melse bör utformas finns det anledning att redovisa den nuvarande regleringen om häleri något mer ingående.

15.5.2Häleriregleringen

Häleri

Ansvar för häleri kan enligt 9 kap. 6 § första stycket brottsbalken aktualiseras på tre grunder. Den första grunden omfattar att någon på ett sätt som är ägnat att försvåra ett återställande tar befattning med något som är frånhänt annan genom brott. Det kallas sakhäleri och är den grund som är mest relevant i detta sammanhang. Den andra grunden omfattar att någon bereder sig otillbörlig vinning av annans brottsliga förvärv. Det kallas vinningshäleri. Den tredje grun- den omfattar att någon genom krav, överlåtelse eller på annat lik- nande sätt hävdar en genom brott tillkommen fordran. Det kallas fordringshäleri. Det krävs uppsåt för att någon ska dömas för häleri.

I 9 kap. 6 § andra stycket brottsbalken straffbeläggs sakhäleri utan styrkt förbrott, s.k. näringshäleri. Regleringen omfattar att nå- gon i näringsverksamhet eller som ett led i en verksamhet som be- drivs vanemässigt eller annars i större omfattning, på ett sätt som är ägnat att försvåra ett återställande, förvärvar eller mottar något som skäligen kan antas vara frånhänt annan genom brott. Näringshäleri skiljer sig från sakhäleri på tre sätt. Att det ska vara fråga om något som ”skäligen kan antas vara frånhänt annan genom brott” innebär för det första en bevislättnad i fråga om förbrottet. Den otillåtna be- fattningen är för det andra mer begränsad. Det ska vara fråga om antingen ett förvärv eller ett mottagande. Gärningen måste för det tredje företas i ett visst sammanhang, nämligen i näringsverksamhet eller som ett led i en verksamhet som bedrivs vanemässigt eller annars i större omfattning.

Påföljden för häleri är fängelse i högst två år.

Grovt häleri

Grovt häleri regleras i 9 kap. 6 § tredje stycket brottsbalken. Vid be- dömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gär-

425

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

ningen har avsett betydande värde, ingått som ett led i en brottslig- het som utövats systematiskt eller annars varit av särskilt farlig art. Påföljden för grovt häleri är fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Frågan om brottet är grovt ska avgöras efter en helhetsbe- dömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet.

Brottsbeteckningen grovt häleri fördes in i lagstiftningen år 2017. Samtidigt angavs omständigheter som särskilt ska beaktas vid be- dömningen av om brottet är grovt. I förarbetena anfördes bl.a. föl- jande (Grovt fordringsbedrägeri och andra förmögenhetsbrott, prop. 2016/17:131, s. 99 f.).

Vad som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om brottet är grovt är alltså om gärningen har avsett betydande värde eller varit av särskilt far- lig art. Med betydande värde avses här detsamma som vid bl.a. stöld och bedrägeri. Den andra kvalifikationsgrunden – särskilt farlig art – kan t.ex. träffa omfattande häleriverksamhet eller sådan verksamhet som be- drivs vanemässigt. Så kan vara fallet med en brottslighet som består i att gärningsmannen systematiskt köper upp t.ex. dyrbara komponenter som stulits från exklusiva personbilar. Häleri som begås inom ramen för näringsverksamhet bör regelmässigt anses ha varit av särskilt farlig art, om handlandet avser fler än enstaka föremål av inte obetydligt värde. Även medverkan – t.ex. genom att dölja eller omvandla föremål – i en brottslighet som innebär att kulturellt eller ekonomiskt värdefulla konst- eller hantverksföremål smugglas ut ur landet torde kunna med- föra att gärningen anses ha varit av särskilt farlig art.

Ett rent värderesonemang brukar enligt fast rättspraxis leda till att ett häleri (liksom en stöld och vissa andra förmögenhetsbrott) be- döms som grovt om godsets värde motsvarar fem prisbasbelopp. Det gäller dock endast om det i övrigt inte finns några försvårande eller förmildrande omständigheter som påverkar bedömningen av brot- tets svårhet (se NJA 2013 s. 654). Enligt NJA 2018 s. 1010 II bör man enligt litteraturen kunna dra slutsatsen att om värdet av häleri- godset uppgår till 1,8 miljoner kronor så motsvarar straffvärdet, som utgångspunkt, fängelse i ett år och sex månader (se Martin Borgeke m.fl., Studier rörande påföljdspraxis med mera, uppl. 7, 2022, s. 891). I begreppet särskilt farlig art ligger att gärningen måste vara ett ut- tryck för ett visst mått av organisation eller yrkesmässighet respek- tive att gärningen t.ex. föregåtts av planering, bedrivits inom ramen för organiserad brottslighet eller haft internationell anknytning eller liknande (se prop. 2020/21:52 s. 86).

426

SOU 2023:99

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

Genom en lagändring år 2021 lades det till som en ny kvalifika- tionsgrund för grovt häleri att gärningen har ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt. För att brottsligheten ska an- ses ha utövats systematiskt ska det enligt förarbetena vara fråga om brott som upprepats på ett likartat sätt, men därutöver krävs något ytterligare moment. Det kan exempelvis handla om att brottet följt en brottsplan, föregåtts av noggranna förberedelser eller utförts på ett förslaget sätt eller att gärningsmannen använt sig av särskild ut- rustning. Kraven bör enligt förarbetena inte sättas alltför högt (prop. 2020/21:52 s. 112 f. och 115).

Häleriförseelse

Häleriförseelse regleras i 9 kap. 7 § brottsbalken. Det rör sig om fyra olika gärningstyper. Den första är häleri som avses i 9 kap. 6 §, om brottet är att anse som ringa. Det kan alltså röra sig om alla formerna av häleri, som är ringa brott. Den andra gärningstypen innebär att någon, i annat fall än som avses i 9 kap. 6 § andra stycket, på ett sätt som är ägnat att försvåra ett återställande förvärvar eller mottar nå- got som skäligen kan antas vara frånhänt någon annan genom brott. Det är alltså fråga om en mindre allvarlig form av sådant sakhäleri utan styrkt förbrott som regleras i den bestämmelsen. Rekvisiten är desamma, förutom att det inte krävs att brottet har begåtts i närings- verksamhet eller som ett led i en verksamhet som bedrivs vanemäs- sigt eller annars i större omfattning. Den tredje gärningstypen inne- bär att någon, i fall som avses i 9 kap. 6 § första stycket, inte insåg men hade skälig anledning att anta att brott förelåg. Det kan alltså vara fråga om sakhäleri, vinningshäleri eller fordringshäleri med den skillnaden att det inte krävs uppsåt i förhållande till förbrottet. Det krävs enbart ”skälig anledning att anta” att förbrottet förelåg. Den fjärde gärningstypen innebär att någon på sätt som anges i 9 kap. 6 § första stycket 1 medverkade vid det brott varigenom egendomen frånhändes annan och inte insåg, men hade skälig anledning att anta, att brott förövades. Det är alltså fråga om viss oaktsam medverkan till ett brott som kan vara förbrott till sakhäleri.

Påföljden för häleriförseelse är böter eller fängelse i högst sex månader.

427

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

Försök, förberedelse och stämpling

Försök, förberedelse och stämpling till häleri eller grovt häleri är kri- minaliserat enligt 9 kap. 11 § första stycket brottsbalken.

15.6Hur bör straffbestämmelsen utformas?

15.6.1Ett nytt häleribrott som benämns utförselhäleri

Utredningens förslag: Det nya brottet benämns utförselhäleri och införs i 9 kap. brottsbalken. Straffansvar träffar den som på ett sätt som är ägnat att försvåra ett återställande tar befattning med något som skäligen kan antas vara frånhänt annan genom brott, om syftet är att det ska föras ut ur landet.

Skälen för utredningens förslag

Samma grundläggande krav som för häleri

Som tidigare nämnts bör det nya brottet utgöra en kvalificerad form av häleri. Brottet syftar framför allt till att utförsel av stöldgods ska kunna bekämpas effektivare än i dag. Det nya brottet bör emellertid, på samma sätt som andra former av häleri, träffa efterföljande hante- ring av egendom efter alla typer av brott som innebär att någon från- händs egendomen.

Straffbestämmelsen bör lämpligen utformas med ledning av reg- leringen om sakhäleri i 9 kap. 6 § första stycket 1 brottsbalken. Även regleringen om näringshäleri i den paragrafens andra stycke kan tjäna som viss förebild. För straffansvar bör därför krävas att gärnings- mannen på ett sätt som är ägnat att försvåra ett återställande tar be- fattning med något som är, eller kan antas vara, frånhänt annan ge- nom brott.

Frågan är då hur straffbestämmelsen bör avgränsas i förhållande till den nuvarande häleriregleringen, dvs. vilket det kvalificerande momentet bör vara. En annan fråga är vilket beviskrav som bör gälla i fråga om förbrottet.

428

SOU 2023:99

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

Det kvalificerande momentet

Det kan diskuteras hur det kvalificerande momentet bör utformas. Två alternativ framstår som relevanta.

Alternativ 1

Det första alternativet innebär att gärningen omfattar att egendo- men förs ut ur landet. Med den lösningen förläggs fullbordanspunk- ten för brottet till ett sent skede, nämligen när egendomen faktiskt passerar gränsen. Ansvar för fullbordat brott torde då inte aktuali- seras annat än i undantagsfall. I stället kan det bli fråga om ansvar för försök eller förberedelse till brottet för den som exempelvis påträffas med stöldgods vid påfarten till Öresundsbron eller vid en avgående färja, eller som anträffas med att lasta om eller paketera stöldgodset för vidare transport ut ur landet. En konsekvens av att gärningen be- döms som försöksbrott eller förberedelsebrott är att straffvärdet i allmänhet anses vara lägre än vid fullbordat brott. En annan tänkbar konsekvens kan bli att brottet anses konsumerat av ett annat brott om rekvisiten för fullbordat brott avseende det brottet är uppfyllda (se avsnitt 14.5 om konkurrens mellan brott).

Alternativ 2

Det andra alternativet innebär att gärningen begås i syfte att föra ut egendomen ur landet. Fullbordat brott kan med den lösningen före- ligga i de exempel som nyss angetts, om syftet att föra ut egendomen ur landet kan visas. Det framstår som naturligt att syftet att föra ut stöldgodset ur landet lättare kan bevisas om personen påträffas nära en gränsövergång än om han eller hon påträffas längre in i landet.

Det andra alternativet bör väljas

En lösning enligt det andra alternativet ger den nya straffbestämmel- sen ett brett tillämpningsområde på så sätt att ansvar för det fullbor- dade brottet kan komma i fråga var som helst i Sverige, inte enbart vid gränsövergångar. Som beskrivits i avsnitt 13.2 genomgår stöld- gods som förs ut från Sverige ofta en omfattande hantering innan det lämnar landet. Det kan exempelvis vara fråga om att godset förs till lagringsplatser där det i avvaktan på transport eller avyttring paketeras, monteras ner eller avidentifieras. En sådan gärning kan enligt utredningens mening vara lika angelägen att beivra som att

429

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

faktiskt föra ut stöldgodset ur landet. Det talar också för att det kva- lificerande momentet bör utformas enligt det andra alternativet. En sådan lösning innebär dessutom att brottet på ett naturligt sätt kan bekämpas av både Tullverket och Polismyndigheten, vilket torde vara det mest effektiva sättet att bekämpa den gränsöverskridande tillgreppsbrottsligheten. Utredningen återkommer till den frågan i avsnitt 15.7.

Mot den bakgrunden bör det nya brottet avgränsas i förhållande till häleri genom ett kvalificerande moment som omfattar att gär- ningsmannens syfte är att föra ut stöldgods, eller något som på annat sätt har frånhänts annan genom brott, ur landet.

Vilket beviskrav bör gälla i fråga om förbrottet?

Regleringen i brottsbalken om straff för den som genom stöld eller annat brott frånhänder något från någon annan kompletteras som nämnts med bestämmelser om straff för den som efter brottet tar sådan befattning med egendomen att det blir svårare för ägaren att få tillbaka den. För att den som gör sig skyldig till sådan befattning ska dömas för häleri enligt 9 kap. 6 § första stycket 1 brottsbalken krävs att förbrottet är styrkt. Åklagaren måste alltså bevisa att den egendom som åtalet gäller har frånhänts annan genom brott. Regle- ringen om näringshäleri i 9 kap. 6 § andra stycket brottsbalken inne- bär emellertid ett lättat beviskrav i vissa fall. Samma lägre beviskrav gäller i fråga om häleriförseelse enligt 9 kap. 7 § andra stycket 1 brottsbalken. Ansvar enligt de bestämmelserna förutsätter inte att förbrottet är styrkt. Det är tillräckligt att egendomen ”skäligen kan antas vara frånhänd annan genom brott”. Regleringen om närings- häleri infördes år 1980. Enligt förarbetena var syftet att täppa till den svaghet i lagstiftningen som kravet på styrkt förbrott vid sakhäleri innebar. För att kretsen av de kriminaliserade gärningarna inte skulle bli alltför vid markerades att bestämmelsen tar sikte framför allt på yrkes- och vanehälare (regeringens proposition med förslag till lag om ändring i brottsbalken [häleri m.m.], prop. 1979/80:66, s. 12 f.).

Ett motsvarande lättat beviskrav kan övervägas för det nya brot- tet. Skälet för en sådan lösning är att ett krav på styrkt förbrott i praktiken kan leda till att det nya brottet inte får avsedd effekt. När egendom som misstänks vara stulen påträffas är det många gånger

430

SOU 2023:99

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

svårt att härleda den till en viss brottsplats eller målsägande. Om egendomen är på väg att lämna landet är det ofta särskilt svårt att hinna vidta de utredningsåtgärder som kan krävas för att godset och den som innehar det ska kunna hållas kvar. Ett exempel är om en tulltjänsteman som genomför tullkontroll i ett fordon som är på väg att lämna Sverige påträffar ett flertal föremål som inte gärna kan ha förvärvats på ett lagligt sätt. Det kan t.ex. röra sig om ett flertal elek- tronikföremål som inte är förpackade i sina originalförpackningar eller en mängd smycken, bildelar eller gräsklippare som inte åtföljs av något kvitto eller andra handlingar som visar innehavarens rätt att inneha dem. Om den misstänkte förnekar brott kan det vara svårt att härleda egendomen till en anmäld stöld. Särskilt mot bakgrund av att stölden kan ha begåtts var som helst i landet kan det vara svårt att snabbt koppla samman godset med ett visst brott. Det bör också framhållas att viss gränsöverskridande tillgreppsbrottslighet är så välorganiserad att stöldgodset kan vara på väg att föras ut ur landet innan ägaren ens har hunnit anmäla stölden. Som exempel brukar nämnas organiserade stölder av dyrbara fordon eller jordbruks- eller skogsbruksmaskiner.

Ett krav på styrkt förbrott kan alltså leda till att egendomen och den misstänkte inte kan hållas kvar. Om egendomen lämnar landet är det ofta svårt – eller i det närmaste omöjligt – att få tillbaka den. Det blir också mycket svårare att utreda brottet om den misstänkte har hunnit lämna landet. Att begära att han eller hon ska vara häktad under utredningstiden framstår många gånger inte som en propor- tionerlig åtgärd. Det beror på att det kan ta lång tid att härleda godset till ett eller flera förbrott samtidigt som, med dagens reglering, rela- tivt milda påföljder som villkorlig dom med dagsböter, ofta kan för- väntas.

För att det nya brottet ska få genomslag i praktiken bör det därför omfattas av samma lättade beviskrav som bl.a. näringshäleri. Det bör alltså vara tillräckligt att den egendom som saken gäller skäligen kan antas vara frånhänd annan genom brott. Som nyss nämnts föreslår utredningen att det nya brottet förutsätter att gärningsmannens av- sikt är att egendomen ska föras ut ur landet. Det innebär att det lät- tade beviskravet får ett avgränsat tillämpningsområde till just de si- tuationerna.

431

SOU 2023:99

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

Brottsbeteckningar

Det är en grundläggande förutsättning för att en straffbestämmelse ska ha den avhållande verkan som är tänkt att allmänheten förstår dess innebörd och vad som avses med brottsbeteckningen (se t.ex. prop. 2020/21:52 s. 69). En brottsbeteckning bör därför vara kort, informativ och inte förväxlingsbar med andra brottsbeteckningar (se t.ex. Ett stärkt straffrättsligt skydd för blåljusverksamhet och myn- dighetsutövning, prop. 2018/19:155, s. 25).

Det föreslagna brottet är ett häleribrott. Ordet häleri bör därför ingå i brottsbeteckningen. Eftersom brottet förutsätter ett syfte att föra ut egendom från Sverige bör beteckningen även innehålla ordet utförsel. Beteckningen utförselhäleri framstår mot den bakgrunden som lämplig. Det beskriver visserligen inte exakt det som straffbe- stämmelsen innefattar. Det anges exempelvis inte att redan syftet att föra ut egendomen omfattas. Det är emellertid knappast möjligt att utforma en brottsbeteckning som tydligare beskriver de gärningar som täcks av bestämmelsen, samtidigt som beteckningen är kort, in- formativ och stämmer överens med de brottsbeteckningar som i öv- rigt används i 9 kap. brottsbalken. Utredningen föreslår mot den bakgrunden att det nya brottet ska benämnas utförselhäleri. Det grova brottet bör benämnas grovt utförselhäleri.

Allmänt om straffskalor

Utgångspunkten för bedömningen av en gärnings straffvärde är den straffskala som gäller för den aktuella brottstypen. Straffskalan ger som redan nämnts uttryck för hur allvarlig lagstiftaren anser att brottstypen är. De grundläggande principer som ska beaktas när en straffskala bestäms är proportionalitet och ekvivalens (se av- snitt 14.2.2). Principerna innebär att svårare brottstyper ska bestraf- fas strängare än lindrigare brottstyper och att lika svåra brottstyper ska bestraffas lika strängt. För att komma fram till vilka straffskalor som bör gälla för utförselhäleri respektive grovt utförselhäleri bör det därför göras en jämförelse med straffskalorna för andra jämför- bara förmögenhetsbrott.

433

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

Straffskalorna för några andra förmögenhetsbrott

Straffskalan för häleri är som nämnts fängelse i högst två år (9 kap. 6 § brottsbalken). Samma straffskala gäller för stöld (8 kap. 1 §), till- grepp av fortskaffningsmedel (8 kap. 7 §) och bedrägeri (9 kap. 1 §). Straffskalan för grovt häleri är fängelse i lägst sex månader och högst sex år (9 kap. 6 §). Samma straffskala gäller för grov stöld (8 kap. 4 §) och grovt bedrägeri (9 kap. 3 §). Grovt tillgrepp av fortskaff- ningsmedel har en lägre straffskala, nämligen fängelse i lägst sex månader och högst fyra år (8 kap. 7 §). Straffskalan för inbrottsstöld är fängelse i lägst ett och högst sex år (8 kap. 4 a §). Det brottet har alltså en strängare straffskala än grov stöld. Detsamma gäller rån, som har straffskalan fängelse i lägst ett år och sex månader och högst sex år (8 kap. 5 §). Straffskalan för grovt rån är fängelse i lägst fem och högst tio år (8 kap. 6 §).

För flera andra förmögenhetsbrott enligt brottsbalken är straff- skalan också – i likhet med t.ex. häleri – fängelse i högst två år. Som exempel kan nämnas förskingring (10 kap. 1 §), oredlighet mot bor- genär (11 kap. 1 §), bokföringsbrott (11 kap. 5 §) och skadegörelse (12 kap. 1 §). De grova brotten har ofta en straffskala som motsvarar det som gäller för bl.a. grovt häleri, dvs. fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Några exempel är grov förskingring (10 kap. 3 §), grov oredlighet mot borgenär (11 kap. 1 §), grovt bokföringsbrott (11 kap. 5 §) och grov skadegörelse (12 kap. 3 §).

Straffskalan för utförselhäleri bör vara densamma som för häleri

Det finns skäl som talar för att man bör se allvarligare på utförsel- häleri av normalgraden än på häleri, stöld och motsvarande förmö- genhetsbrott. Det skulle med den utgångspunkten kunna vara moti- verat med ett straffminimum på fängelse i sex månader samtidigt som den högsta nivån i straffskalan, fängelse i två år, behålls. För en sådan strängare straffskala talar att utförselhäleri förutsätter det för- svårande momentet att gärningsmannens syfte är att föra ut stöld- godset (eller den egendom som på något annat sätt än genom stöld kan antas vara frånhänd annan genom brott) ur landet. Det handlar framför allt om den typ av gränsöverskridande tillgreppsbrottslighet som har vuxit till ett allvarligt problem i Sverige.

434

SOU 2023:99

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

En lägsta nivå på sex månaders fängelse framstår emellertid som tveksam. Ett viktigt skäl är det lägre beviskrav som föreslås i fråga om förbrottet. Ett annat skäl är att gärningen i det enskilda fallet inte behöver vara särskilt mycket allvarligare är häleri i allmänhet. Ett ex- empel kan vara om en elcykel stjäls i Malmö och därefter ska tran- sporteras via Öresundsbron för att säljas i Köpenhamn. Gärningen har visserligen ett gränsöverskridande inslag som kan anses försvå- rande. Ett straffminimum på fängelse i sex månader framstår emel- lertid knappast som motiverat, i vart fall inte om gärningen förefaller vara en enstaka händelse och inte heller är ett uttryck för organisa- tion eller yrkesmässighet eller har föregåtts av någon mer ingående planering.

Syftet att föra ut stöldgodset ur landet gör mot den bakgrunden inte brottet så mycket allvarligare än häleri, stöld och motsvarande förmögenhetsbrott att minimistraffet bör vara så högt som fängelse i sex månader. En nyanserad straffmätning är enligt utredningens mening möjlig inom ramen för samma straffskala som gäller för exempelvis häleri. Det saknas mot den bakgrunden tillräckliga skäl för en straffskala som är strängare än den som gäller för det brottet och motsvarande förmögenhetsbrott. Straffskalan för utförselhäleri av normalgraden bör alltså vara fängelse i högst två år.

Bör grovt utförselhäleri ha ett högre straffminimum än grovt häleri?

I fråga om grovt utförselhäleri kan det förhålla sig annorlunda. Det brottet är avsett att träffa organiserad gränsöverskridande brottslig- het. Det kan därför finnas skäl att, genom ett högre straffminimum, se med större allvar på det brottet än på grovt häleri, grov stöld och motsvarande förmögenhetsbrott. Om gärningsmannens syfte är att egendomen ska föras ut ur landet – och det samtidigt finns sådana omständigheter som gör att utförselhäleriet är grovt – kan det näm- ligen vara fråga om så allvarlig brottslighet att den motiverar ett strängare minimistraff än fängelse i sex månader. Det kan vara fråga om omfattande häleriverksamhet, stöldgods till ett högt värde eller att brottsligheten bedrivs systematiskt och organiserat eller på något annat sätt yrkesmässigt.

Som beskrivits i avsnitt 13.2 begås en mycket stor del av till- greppsbrottsligheten av internationella brottsnätverk som för egen-

435

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

domen ut ur landet. Det drabbar enskilda vilkas möjligheter att få tillbaka egendomen i princip går om intet. Förutom förlusten av egendom kan det, för företag som avhänds exempelvis entreprenad- eller jordbruksmaskiner, leda till kostnader för att verksamheten står stilla innan nya maskiner kunnat anskaffas. Det innebär också en stor påfrestning på den svenska försäkringsverksamheten. Brottslig- heten har även i övrigt en betydande negativ påverkan på samhället. De internationella brottsnätverkens verksamhet innebär bl.a. min- skad upplevd trygghet och minskad tilltro till staten och rättsväsen- det. Deras verksamhet bidrar till framväxten av en svart marknad och innebär att utsatta människor och legala företag utnyttjas i brottsliga syften. Brottsligheten framstår mot den bakgrunden i det närmaste som systemhotande.

Det är trots det inte givet att ett högre straffminimum är den bästa lösningen. Utredningen återkommer till det. Det bör dock först diskuteras vilken som bör vara den nedre gränsen i straffskalan för grovt utförselhäleri, om ett högre straffminimum bedöms vara motiverat.

Ett straffminimum på fängelse i nio månader eller i ett år?

Om ett högre straffminimum än sex månaders fängelse övervägs står enligt utredningens mening valet mellan fängelse i nio månader och fängelse i ett år. Ett straffminimum på fängelse i nio månader före- kommer inte bland förmögenhetsbrotten. Det är överhuvudtaget ovanligt med straffminimum av det slaget. Det gällde tidigare bl.a. för brotten grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning en- ligt 4 kap. 4 a § brottsbalken. Minimistraffet för de brotten höjdes emellertid år 2022 till fängelse i ett år. Det framstår mot den bak- grunden som något tveksamt med ett straffminimum på fängelse i nio månader för grovt utförselhäleri. Frågan är om ett minimistraff på fängelse i ett år skulle vara ett bättre alternativ.

Åena sidan skulle ett straffminimum på fängelse i ett år kraftigt överstiga det som gäller för grovt häleri och grov stöld, dvs. fängelse

ilägst sex månader. Det skulle också överstiga minimistraffet för flertalet andra förmögenhetsbrott, exempelvis grovt bedrägeri, grov förskingring, grov oredlighet mot borgenär, grovt bokföringsbrott och grov skadegörelse. Straffminimum för de brotten är som nämnts

436

SOU 2023:99

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

fängelse i sex månader. Det kan ifrågasättas om alla fall av grovt ut- förselhäleri utgör ett så allvarligt brott att det finns skäl för en så stor skillnad.

Åandra sidan skulle ett minimistraff på fängelse i ett år för grovt utförselhäleri motsvara det som gäller för inbrottsstöld. De avvikel- ser i påföljdshänseende som nyss tagits upp finns också i fråga om stöld av normalgraden och inbrottsstöld, respektive grov stöld och inbrottsstöld. Ett minimistraff på fängelse i ett år skulle också un- derstiga det som gäller för rån, dvs. fängelse i lägst ett år och sex månader. Vid det brottet är angreppet mot person centralt trots att det är fråga om ett förmögenhetsbrott. Inbrottsstöld är ett brott med ett starkt integritetskränkande inslag. När det gäller den nu aktuella brottstypen bör beaktas att brottsnätverken bedriver en organiserad verksamhet där enskilda personer engageras för att ut- föra olika uppgifter, exempelvis att vara chaufför eller att ansvara för omlastning av godset. Den avskräckande effekten av att få en vill- korlig dom torde vara liten, medan risken för ett fängelsestraff san- nolikt skulle göra det betydligt svårare för nätverken att rekrytera medarbetare till verksamheten. Ett minimistraff på ett år – som i re- gel leder till en presumtion för fängelsestraff – skulle därmed kunna bidra till att begränsa den gränsöverskridande brottsligheten.

Ett straffminimum på fängelse i ett år – om en avvikelse är motiverad

Grovt utförselhäleri har ett kvalificerande inslag som kan behöva återspeglas i straffskalan för brottet. Sådana kvalificerande inslag finns också vid andra förmögenhetsbrott, exempelvis inbrottsstöld och rån. Det som gör grovt utförselhäleri särskilt allvarligt är inte, som i fråga om de brotten, att det finns något starkare integritets- kränkande inslag eller att brottet innebär ett angrepp mot person. Det är i stället det gränsöverskridande inslaget, och det faktum att brottsligheten i stor utsträckning begås av internationella brottsnät- verk, som gör brottet särskilt allvarligt. Det bör framhållas att en stor del av det stöldgods som förs ut ur landet härrör från just bo- stadsinbrott. För enskilda målsägande innebär brottsligheten att möjligheterna att få tillbaka det stulna i det närmaste omöjliggörs.

Mot den bakgrunden skulle utförselhäleri – inte minst med hän- syn till målsägandena – kunna betraktas som lika allvarligt som in-

437

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

brottsstöld. Fängelse i ett år för grovt utförselhäleri skulle med det synsättet återspegla brottets straffvärde på en lägsta nivå. Det straff- minimum som utredningen också övervägt – fängelse i nio månader

–skulle inte på samma sätt återspegla brottets allvar. Motsvarande straffminimum förekommer som nämnts inte heller bland förmö- genhetsbrotten.

Om ett högre straffminimum bedöms vara motiverat talar över- vägande skäl för att minimistraffet bör vara fängelse i ett år.

Straffskalan för brottet bör vara densamma som för grovt häleri

Det finns alltså skäl som talar för att lagstiftaren genom ett högre straffminimum bör se allvarligare på grovt utförselhäleri än på grovt häleri, grov stöld och motsvarande förmögenhetsbrott. Mot bak- grund av principerna om proportionalitet och ekvivalens kan det emellertid ifrågasättas om skälen är så starka att de motiverar ett högre straffminimum. I enskilda fall kan grovt utförselhäleri avse gärningar som inte har någon koppling till organiserad brottslighet, exempelvis om någon tar befattning med en värdefull stulen person- bil för att föra den till sitt hem i ett grannland. Skilda straffskalor för grovt utförselhäleri och exempelvis grov stöld kan dessutom leda till svårlösta konkurrensproblem för framför allt åklagare och domsto- lar. En nyanserad straffmätning är möjlig inom ramen för samma straffskala som gäller för bl.a. grovt häleri (utredningen återkommer till frågorna om straffmätning och påföljdsval). Som nyss nämnts har en utredning fått i uppdrag att se över straffskalorna och reformera påföljdssystemet. Det är lämpligt att alla straffskalor som avser för- mögenhetsbrott, även straffskalorna för utförselhäleri och grovt ut- förselhäleri, ses över av den utredningen.

Mot den bakgrunden talar övervägande skäl mot att bestämma ett högre straffminimum för grovt utförselhäleri än för grovt häleri, grov stöld och motsvarande förmögenhetsbrott. Straffskalan bör i stället motsvara det som gäller för de brotten, dvs. fängelse i lägst sex månader och högst sex år.

438

SOU 2023:99

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

Kvalifikationsgrunder för grovt utförselhäleri

I straffbestämmelsen om grovt utförselhäleri bör det anges vad som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om brottet är grovt. Regle- ringen bör framför allt träffa den typ av gränsöverskridande till- greppsbrottslighet som har vuxit till ett allvarligt samhällsproblem.

Kvalifikationsgrunderna för grovt häleri anges i 9 kap. 6 § tredje stycket brottsbalken. De omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om brottet är grovt är om gärningen har avsett betydande värde, ingått som ett led i en brottslighet som utövats sys- tematiskt eller annars varit av särskilt farlig art. Vad de grunderna närmare innebär har beskrivits i avsnitt 15.5.2. Det kan sammanfatt- ningsvis sägas att ett rent värderesonemang brukar leda till att ett häleri bedöms som grovt om godsets värde motsvarar fem prisbas- belopp. I begreppet särskilt farlig art ligger att gärningen måste vara ett uttryck för ett visst mått av organisation eller yrkesmässighet re- spektive att gärningen t.ex. föregåtts av planering, bedrivits inom ra- men för organiserad brottslighet, haft internationell anknytning eller liknande. För att brottsligheten ska anses ha utövats systema- tiskt ska det vara fråga om brott som upprepats på ett likartat sätt, men därutöver krävs något ytterligare moment. Det kan exempelvis handla om att brotten har följt en brottsplan, har föregåtts av nog- granna förberedelser eller har utförts på ett förslaget sätt eller att gärningsmannen har använt sig av särskild utrustning. Kraven bör inte sättas alltför högt.

Regleringen om grovt utförselhäleri bör utformas med den nyss nämnda bestämmelsen som förebild. Vid bedömningen av om brot- tet är grovt bör det alltså särskilt beaktas om gärningen har avsett betydande värde, ingått som ett led i en brottslighet som utövats sys- tematiskt eller annars varit av särskilt farlig art. Det har under utred- ningsarbetet inte framkommit att det behövs någon annan kvalifi- kationsgrund för brottet.

Straffmätning och valet av påföljd

Eftersom utförselhäleri är ett brott som till stor del kommer att be- gås av personer i internationella nätverk som stjäl och för ut egen- dom ur Sverige kan straffvärdet för grovt utförselhäleri i många fall förväntas kraftigt överstiga straffminimum för brottet. Det gäller

439

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

särskilt om brottet dessutom avser egendom till ett värde som över- stiger det belopp som enligt ett rent värderesonemang brukar leda till att förmögenhetsbrott bedöms som grova (fem prisbasbelopp). Straffvärdet kan i dessa fall förväntas överstiga ett års fängelse, vilket innebär att påföljden normalt ska bestämmas till fängelse.

I de fall där straffvärdet understiger fängelse i ett år blir frågan vilken betydelse brottslighetens art ska ha för valet av påföljd. Som redan nämnts anses förmögenhetsbrott endast i undantagsfall vara av sådan art att de ger anledning att bestämma påföljden till fängelse. Det utesluter emellertid inte att vissa former av förmögenhetsbrott kan höra till den kategorin. Så är fallet när det gäller fickstölder och liknande stöldbrott. Enligt NJA 2009 s. 559 (”Fickstölden”) begås sådan brottslighet ofta i organiserade former med flera gärningsmän eller medverkande. Det framhålls i rättsfallet att brottsligheten ofta har en yrkesmässig karaktär, även om det kan vara svårt att belägga i det enskilda fallet, och att brottsligheten därför ter sig särskilt ange- läget att motverka.

Liknande resonemang kan föras i fråga om grovt utförselhäleri. I det föregående har skäl redovisats som talar för ett högre straffmini- mum för brottet än det som gäller för bl.a. grovt häleri. Samma skäl talar för att grovt utförselhäleri är ett brott av sådan art att det, oav- sett straffvärde, bör föreligga en presumtion för fängelse. Det bör särskilt framhållas att den gränsöverskridande tillgreppsbrottslig- heten har vuxit till ett allvarligt samhällsproblem i Sverige. Brotten begås ofta i organiserad form av internationella brottsnätverk. Gär- ningsmännen kommer i många fall till Sverige enbart i syfte att begå brott och lämnar landet kort därefter. Brottsligheten har en yrkes- mässig och mycket professionell karaktär, även om det kan vara svårt att bevisa i varje enskilt fall. Den drabbar enskilda målsägande och har även en betydande negativ påverkan på samhället i stort. Som redan framhållits framstår brottsligheten i det närmaste som system- hotande. Det är därför särskilt angeläget att motverka den. Grovt utförselhäleri bör mot den bakgrunden anses vara ett brott av sådan art att det finns en presumtion för fängelse.

Det sagda innebär sammanfattningsvis att påföljden för grovt ut- förselhäleri som utgångspunkt, oavsett straffvärde, ska bestämmas till fängelse och att, som tidigare har nämnts, straffet i många fall bör ligga klart över straffminimum.

440

SOU 2023:99

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

I ringa fall bör gärningen bedömas som häleriförseelse

Utgångspunkten är att ansvar för utförselhäleri ska dömas ut när förutsättningarna för brottet är uppfyllda. Det kan emellertid finnas fall som är av så lindrig karaktär att de bör omfattas av en lägre straff- skala. Ett exempel är om straffskalan för förbrottet är lägre än för häleri, t.ex. om den egendom som ska föras ut från Sverige är ett enstaka föremål som tillgripits genom ringa stöld. I ett sådant fall kan det vara för strängt att döma till ansvar för utförselhäleri. I ringa fall bör det alltså vara möjligt att göra en nyanserad bedömning av straffvärdet och döma enligt en mildare straffskala än den som före- slås för utförselhäleri.

Häleri som är ringa rubriceras enligt 9 kap. 7 § första stycket brottsbalken som häleriförseelse. Straffskalan för brottet är böter eller fängelse i högst sex månader. Det är lämpligt att även de ringa fallen av utförselhäleri bedöms som häleriförseelse. Det behöver där- för göras ett tillägg i den paragrafen.

15.6.3Försök, förberedelse och stämpling

Utredningens förslag: Försök, förberedelse och stämpling till utförselhäleri och grovt utförselhäleri kriminaliseras.

Skälen för utredningens förslag

Allmänt om försök, förberedelse och stämpling till brott

Det är främst fullbordade brott som leder till straffansvar. Vissa för- stadier till fullbordat brott kan också leda till straffansvar när det är särskilt föreskrivet. Det som avses är de osjälvständiga brottsfor- merna försök, förberedelse och stämpling till brott. Straffansvar för- utsätter att det särskilt anges att brottet är straffbelagt på dessa för- stadier.

Det föreskrivs i 23 kap. 1 § brottsbalken att om någon har påbör- jat utförandet av ett visst brott utan att det kommit till fullbordan, ska han eller hon dömas för försök till brottet. För ansvar krävs att det förelegat fara för att handlingen skulle leda till brottets fullbor- dan eller att sådan fara varit utesluten endast på grund av tillfälliga

441

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

omständigheter. Ansvar för förberedelse till brott kan enligt 23 kap. 2 § första stycket brottsbalken aktualiseras när det inte är fråga om fullbordat brott eller försök till brott men någon, med uppsåt att ut- föra eller främja brott, tar emot eller lämnar pengar eller annat som betalning för ett brott eller för att täcka kostnader för att utföra ett brott. För förberedelse döms också den som skaffar, tillverkar, lämnar, tar emot, förvarar, transporterar, sammanställer eller tar annan liknande befattning med något som är särskilt ägnat att an- vändas som hjälpmedel vid ett brott. Med stämpling avses exempel- vis att komma överens med någon om att utföra ett brott. Det är enligt 23 kap. 2 § andra stycket brottsbalken straffbart att i samråd med någon annan besluta att en brottslig gärning ska begås, att söka anstifta någon annan eller att åta sig eller erbjuda sig att utföra gär- ningen. För både förberedelse och stämpling gäller enligt 23 kap. 2 § fjärde stycket brottsbalken att om faran för att brottet skulle full- bordas var ringa eller om gärningen med hänsyn till andra omstän- digheter är mindre allvarlig, ska det inte dömas till ansvar.

När ska förstadier till brott kriminaliseras?

I propositionen Bättre straffrättsliga verktyg mot organiserad brottslighet, prop. 2015/16:113, anges några allmänna utgångspunk- ter för kriminalisering av försök, förberedelse eller stämpling till brott. Det betonas i förarbetena att det i arbetet mot organiserad brottslighet är viktigt att på ett tidigt stadium kunna ingripa mot all- varligare brott. Sådan brottslighet föregås många gånger av noggrann planering vid vilken flera personer deltar. Bestämmelserna om osjälvständiga brott är därför av särskild betydelse för möjligheterna att motverka brottsligheten. I förarbetena anges även följande (prop. 2015/16:113 s. 39 f.).

För att kriminalisering ska vara befogad gäller som en allmän utgångs- punkt att det beteende som ska kriminaliseras är straffvärt. Kriminali- sering av förstadier till brott är dessutom tänkt att förbehållas brott av visst allvar. En utgångspunkt för bedömningen av om ett brott bör straffbeläggas på försöks-, förberedelse- eller stämplingsstadiet är såle- des det fullbordade brottets abstrakta straffvärde. Därutöver bör det också i praktiken finnas fall av brott som är så allvarliga att ett ingri- pande redan på förstadiet framstår som motiverat.

442

SOU 2023:99

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

Vid bedömningen av om förstadier till ett brott bör kriminaliseras måste hänsyn vidare tas till det självständiga brottets konstruktion. Som regel finns starkare skäl för en kriminalisering om det självständiga brottet är konstruerat som ett skadebrott än som ett farebrott.

Liksom vid annan kriminalisering måste det i fråga om förstadier till brott finnas skäl att anta att kriminaliseringen har någon effekt. Det in- nebär att det måste undersökas om det för den aktuella brottstypen finns något reellt tillämpningsområde för den tänkta osjälvständiga brottsformen. Det måste också krävas att införandet av ett straffansvar skulle få praktisk betydelse och att det blir möjligt att i praktiken upp- rätthålla kriminaliseringen (se prop. 2010/11:76 s. 27).

Utrymmet för att straffbelägga försök till brott är något större än be- träffande förberedelse och stämpling, eftersom de senare brottsfor- merna avser gärningar som i regel befinner sig på ett längre avstånd från fullbordat brott.

Stämpling till brott bör inte generellt betraktas som mindre allvarligt än förberedelse till samma brott. Som utgångspunkt saknas det där- för skäl att särbehandla stämpling som osjälvständig brottsform (prop. 2015/16:113 s. 40 f.).

Förstadier till häleri har nyligen kriminaliserats

Försök, förberedelse och stämpling till häleri har relativt nyligen gjorts straffbart (SFS 2021:35). I förarbetena påpekas att häleri har ett brett tillämpningsområde och att handlingsrekvisiten är utfor- made så att de träffar en rad åtgärder, i många fall utan krav på att gärningarna ska leda till någon särskild effekt. Flera förfaranden som beträffande andra brott skulle ses som ett förstadium till brottet ut- gör därmed ett fullbordat häleri. Det framhålls i förarbetena att den tidiga fullbordanspunkten minskar utrymmet för att straffbelägga förstadier till brottet. Att handlingsutrymmet generellt sett är snävt är emellertid inte skäl att utesluta ett straffbeläggande, om det finns andra godtagbara skäl för det. Genom en kriminalisering av försök och förberedelse till häleri kan personer som ingår i kriminella nät- verk och organisationer lagföras i tidigare skeden. I förarbetena an- förs att det finns praktiskt tänkbara fall som skulle träffas av en kri- minalisering i ett tidigt skede och som även är så allvarliga att ett ingripande framstår som motiverat (prop. 2020/21:52 s. 92 f.). I frå- ga om stämpling till häleri framhålls att det förstadiet till brott inte

443

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

bör betraktas som en mindre allvarlig osjälvständig brottsform än förberedelse till samma brott. Det påpekas att utformningen av hä- leriregleringen och det snäva handlingsutrymmet innan brottet har fullbordats dessutom kan medföra att gränsdragningen mellan olika förstadier till brott blir komplicerad (prop. 2020/21:52 s. 94). Reso- nemanget leder fram till det som gäller i dag, dvs. att samtliga första- dier till häleri är kriminaliserade.

Förstadier till utförselhäleri och grovt utförselhäleri bör kriminaliseras

För att det ska vara befogat att kriminalisera förstadier till brott krävs det som nämnts att brottet är av visst allvar. Straffskalan för utförselhäleri av normalgraden ska enligt utredningens förslag vara fängelse i högst två år. Samma, eller lägre, straff är föreskrivet för flera andra förmögenhetsbrott som har straffbelagts på försöks- och förberedelsestadiet. Det gäller bl.a. stöld, tillgrepp av fortskaffnings- medel, olovlig energiavledning, bedrägeri, utpressning och ocker. Stämpling till dessa brott är däremot inte kriminaliserat. Häleri har straffskalan fängelse i högst två år och är straffbart på alla förstadier till brott. Detsamma gäller penningtvättsbrott enligt 3 och 4 §§ penningtvättsbrottslagen.

Utförselhäleri är därmed i jämförelse med andra brott ett så all- varligt brott att en kriminalisering av försök och förberedelse fram- står som befogad. Det finns inte heller skäl att göra någon annan bedömning i fråga om stämpling, särskilt som det förstadiet till brott är kriminaliserat både vid häleri och penningtvättsbrott (jfr prop. 2015/16:113 s. 40 f. och prop. 2020/21:52 s. 94).

Straffskalan för grovt utförselhäleri ska enligt utredningens för- slag vara fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Samma straff är föreskrivet för ett flertal andra förmögenhetsbrott, exempelvis grovt häleri, grov stöld, grovt bedrägeri och grov utpressning. För- sök, förberedelse och stämpling till de brotten är kriminaliserade. Det talar för att även förstadier till grovt utförselhäleri bör vara straffbara.

Att alla förstadier till häleri och grovt häleri är kriminaliserade talar också ur ett systematiskt perspektiv för motsvarande krimina- lisering vid utförselhäleri och grovt utförselhäleri. Det skulle dess- utom kunna uppstå gränsdragningsproblem om bara något eller

444

SOU 2023:99

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

några förstadier till brotten var kriminaliserade (jfr prop. 2020/21:52 s. 94).

Den tidiga fullbordanspunkten för utförselhäleri och grovt utför- selhäleri kan visserligen minska utrymmet för att straffbelägga för- stadier till brotten. Det finns emellertid tänkbara fall som skulle träf- fas av en kriminalisering i ett tidigt skede och som är så allvarliga att ett ingripande framstår som motiverat. Genom en sådan kriminali- sering kan, på samma sätt som i fråga om förstadier till häleri, perso- ner som ingår i kriminella nätverk och organisationer lagföras i tidi- gare skeden (jfr prop. 2020/21:52 s. 93). Den gränsöverskridande brottsligheten kan nämligen organiseras på sådant sätt att även klart straffvärda beteenden annars kan komma att falla utanför det straff- bara området. Ett exempel är om en person som kör ett transport- fordon hejdas när han eller hon är på väg in till en lagringsplats för stöldgods, i syftet att lasta godset på fordonet för transport ut ur Sverige. Fullbordanspunkten för brottet har i det skedet inte nåtts, eftersom personen ännu inte har tagit befattning med stöldgodset. Det rör sig emellertid om ett klart straffvärt beteende. Ett annat ex- empel kan vara personer som brukar kallas ankarpersoner. De kan t.ex. bedriva spaningsarbete för att hitta lämpliga brottsobjekt, för- bereda inbrott, hyra lägenheter där personer som begår inbrotten tillfälligt kan bo och skaffa lokaler för omlastning och förvaring av stöldgods. De kan även skaffa bilar som de som begår tillgreppen kan använda. Det rör sig alltså om klart straffvärda beteenden. Även de som planerar brottsturnéer och finansierar att de personer som begår brotten kan resa till Sverige och stanna här under viss tid bör kunna träffas av straffansvar.

Utredningen föreslår mot den bakgrunden att försök, förbere- delse och stämpling till utförselhäleri och grovt utförselhäleri ska kriminaliseras.

15.6.4Förhållandet till andra straffbestämmelser

Utredningens bedömning: Konkurrens mellan andra brott och utförselhäleri av normalgraden eller grovt utförselhäleri bör lösas genom att sedvanliga konkurrensprinciper tillämpas.

445

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

Skälen för utredningens bedömning: Frågor om konkurrens mel- lan brott har behandlats i avsnitt 14.5. Konkurrens mellan utförsel- häleri eller grovt utförselhäleri och andra brott bör lösas genom att sedvanliga principer tillämpas. Det kan exempelvis aktualiseras om gärningsmannen genom sitt handlande uppfyller rekvisiten för både utförselhäleri och häleri. Med hänsyn till att utförselhäleri är en sär- reglering av häleri bör i ett sådant fall dömas endast för utförsel- häleri. Om förutsättningarna för både grovt utförselhäleri och grovt häleri är uppfyllda bör det av samma skäl dömas endast för grovt utförselhäleri. En annan situation som skulle kunna uppstå är om gärningsmannen genom sitt handlande uppfyller rekvisiten för både utförselhäleri eller grovt utförselhäleri och stöld eller grov stöld. Brotten har samma straffskala och domstolen bör därför döma en- bart för stöld eller grov stöld, i enlighet med det som i allmänhet gäller i förhållandet mellan stöld och häleri. Om gärningen uppfyller rekvisiten för både utförselhäleri eller grovt utförselhäleri och in- brottsstöld bör domstolen döma endast för det senare brottet, eftersom det har en strängare straffskala. Ytterst får domstolen göra en prövning i varje enskilt fall enligt gällande konkurrensprinciper.

15.6.5Inskränkning i åklagarens rätt att väcka åtal

Utredningens bedömning: Samma inskränkning i åklagarens rätt att väcka åtal som gäller i fråga om bl.a. häleri och grovt häleri bör gälla i fråga om utförselhäleri och grovt utförselhäleri. Det kräver ingen lagändring.

Skälen för utredningens bedömning: I 8 kap. 13 § brottsbalken föreskrivs inskränkningar i åklagarens rätt att väcka åtal för brott enligt kapitlet. Åklagaren får bara väcka åtal för sådana brott om målsäganden har angett brottet till åtal eller åtal är påkallat ur allmän synpunkt, i de fall där brottet har förövats mot vissa personer som är närstående till gärningsmannen eller någon annan som har med- verkat vid brottet. Begränsningen i åtalsrätten gäller inte om det är fråga om grov stöld, inbrottsstöld, rån eller grovt rån. Den reglering- en gäller enligt 9 kap. 12 § första stycket brottsbalken även brott enligt det kapitlet, dock inte grovt bedrägeri och grov utpressning.

446

SOU 2023:99

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

Häleri och grovt häleri omfattas alltså av begränsningen i åklagarens åtalsrätt.

Det saknas skäl att i fråga om utförselhäleri och grovt utförsel- häleri avvika från det som gäller i fråga om häleri och grovt häleri. Begränsningen i åklagarens rätt att väcka åtal bör alltså även gälla i fråga om utförselhäleri och grovt utförselhäleri. Det kräver inte nå- gon lagändring.

15.7Det behövs även andra åtgärder

15.7.1Ett nytt brott löser inte ensamt problemet

Utredningens bedömning: En effektivare bekämpning av gräns- överskridande tillgreppsbrottslighet kräver även andra åtgärder än att införa ett nytt brott.

Skälen för utredningens bedömning: Att införa ett nytt brott är en riktad åtgärd för att betona allvaret i den gränsöverskridande till- greppsbrottsligheten och säkerställa att utförsel av stöldgods kan be- kämpas effektivare än i dag. Som redan nämnts finns det emellertid en risk att förslaget blir mer eller mindre verkningslöst, om det nya brottet inte kombineras med andra åtgärder. I avsnitt 15.3 har utred- ningen kommit fram till att Tullverket bör ges en mer aktiv roll när det gäller att bekämpa utförsel av stöldgods. Det bör därför övervä- gas vilka uppgifter som bör ligga på myndigheten och om Tullverket och tulltjänstemän har de befogenheter som krävs. Det bör också övervägas om uppdraget till Tullverket behöver utvidgas. Att ansla- get till myndigheten kan behöva höjas, för att inte annan angelägen verksamhet ska prioriteras ner, behandlas i avsnitt 18.2.1.

15.7.2Tullverkets roll

Utredningens bedömning: Tullverkets uppgifter i bekämpning- en av utförselhäleri bör vara att upptäcka brottsligheten och in- gripa mot den för att förhindra att stöldgodset förs ut ur landet. Att utreda brottet bör vara en fråga för Polismyndigheten. Ut- redningen bör därför genast lämnas över till Polismyndigheten.

447

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

Skälen för utredningens bedömning

Tullverkets roll är viktig men bör begränsas

Tullverkets insatser mot gränsöverskridande tillgreppsbrottslighet kan som redan nämnts utgöra ett viktigt komplement till Polismyn- dighetens arbete mot brottsligheten i fråga. Vad Tullverket konkret kan bidra med måste dock övervägas närmare. Tullverket är regel- mässigt närvarande i hamnar och vid gränsövergångar för att genom- föra kontroller och bekämpa särskilt angivna brott. Tulltjänstemän har den kompetens som krävs för att ingripa mot brott i samband med att varor förs in i eller ut ur Sverige. Tullverkets uppgift bör mot den bakgrunden vara att i anslutning till gränsen bistå Polismyndig- heten med att upptäcka utförselhäleri, ingripa mot brottsligheten och på så sätt om möjligt förhindra att stöldgodset förs ut ur landet. Det handlar framför allt om begränsade åtgärder som utförs i direkt samband med att någon ertappas med att försöka föra ut stöldgods.

Att utreda utförselhäleri bör däremot inte vara en fråga för Tull- verket. Den uppgiften bör, på samma sätt som utredningen av för- mögenhetsbrott i allmänhet, ligga på Polismyndigheten. Det beror på att sådana brott kan kräva ett omfattande utredningsarbete av ett slag som inte ingår i Tullverkets uppgifter i dag. Även om ansvar för utförselhäleri enligt utredningens förslag inte förutsätter full bevis- ning om förbrottet bör, med hänsyn till målsägandena, brottsutred- ningen innefatta att spåra godset till en bakomliggande stöld eller ett annat förbrott. Det kan också ingå kontakter med målsägande och att hantera beslagtaget stöldgods till dess att det finns ett slutligt av- görande. För att grovt utförselhäleri ska kunna styrkas kan det krä- vas långtgående utredningsåtgärder, exempelvis i fråga om att gär- ningen har begåtts i organiserad form eller yrkesmässigt eller att den har föregåtts av avancerad planering. Tullverket saknar i dag särskild kompetens för sådana utredningar. Det finns enligt utredningens mening inte skäl att göra en genomgripande förändring av Tullver- kets uppdrag. Det framstår inte heller som ett effektivt sätt att an- vända statens samlade resurser att lägga utredningsansvaret på Tull- verket, eftersom den kompetens som krävs för att utreda den nu aktuella brottsligheten redan finns inom Polismyndigheten.

Utredningen bedömer mot den bakgrunden att Tullverkets upp- gift i bekämpningen av utförselhäleri bör bestå i att i anslutning till gränsen upptäcka brottsligheten och ingripa mot den.

448

SOU 2023:99

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

Utredningen bör genast lämnas över till Polismyndigheten

Syftet med den nya regleringen är att utnyttja den resurs som Tull- verkets personal kan utgöra för att upptäcka utförsel av stöldgods. Däremot är inte avsikten att Tullverket ska ta över Polismyndighe- tens roll när det gäller bekämpning av förmögenhetsbrott. Det väcker frågan när och hur ärendet bör lämnas vidare till Polismyn- digheten, efter de första åtgärderna. På samma sätt som gäller vid den indirekta brottsbekämpningen bör en utredning om utförselhä- leri genast lämnas över till Polismyndigheten. Beroende på omstän- digheterna bör förundersökningen ledas av Polismyndigheten eller av allmän åklagare.

Eftersom ett ingripande mot utförselhäleri i de allra flesta fall kommer att omfatta beslag, uppstår frågan hur beslagen bör hante- ras. Utredningen återkommer till det i avsnitt 15.7.6. Det kommer dessutom i de flesta fall att vara nödvändigt att hålla åtminstone ett inledande förhör med den som godset har påträffats hos och att i övrigt säkra den bevisning som finns på platsen. Även gripande och andra tvångsmedel kan aktualiseras. Andra utredningsåtgärder bör utföras av Polismyndigheten, eftersom myndigheten bör vara skyl- dig att genast överta utredningen om brottet.

Vad bör gälla i fråga om biträde till Polismyndigheten eller åklagaren?

Tullverkets roll bör som nämnts endast omfatta begränsade åtgärder för att upptäcka utförselhäleri och i direkt samband med det ingripa mot brotten. Övriga utredningsåtgärder bör genomföras av Polis- myndigheten. När förundersökningen leds av Polismyndigheten bör det knappast bli aktuellt att anlita Tullverkets biträde, eftersom ut- redningsåtgärderna genomförs av den förstnämnda myndigheten. När förundersökningen leds av allmän åklagare bör det inte heller annat än i enstaka undantagsfall bli aktuellt att begära Tullverkets biträde. Om myndighetens biträde någon gång skulle behövas bör det vara fråga om begränsade åtgärder i anslutning till platsen för in- gripandet. Det kan t.ex. vara fråga om att ett gripande anmäls till åklagaren och att han eller hon beslutar om anhållande och begär bi- träde med anhållningsförhöret.

449

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

Tullverket bör inte heller ha till uppgift att förebygga brotten

Tullverket bör inte heller ges i uppdrag att förebygga utförselhäleri, eftersom bekämpning av förmögenhetsbrott ligger utanför myndig- hetens normala verksamhet. Att Tullverket skulle bedriva underrät- telseverksamhet särskilt inriktad på sådan brottslighet faller sig inte heller naturligt. En annan sak är att Tullverket, för att kunna selek- tera och planera sin verksamhet, behöver ha ett nära samarbete med Polismyndigheten och ta del av myndighetens underrättelseinfor- mation om hur den internationella gränsöverskridande tillgrepps- brottsligheten utvecklas och var den bedrivs. På underrättelsestadiet kan det finnas stora fördelar med ett fördjupat samarbete, men det bör vara Polismyndigheten som har till uppgift att kartlägga verk- samheten och de personer och företag som kan vara inblandade i brottsligheten. Regleringen måste dock utformas så att Tullverket har rätt att behandla personuppgifter i den utsträckning som krävs för det utvidgade uppdraget.

15.7.3Särskilda befogenheter för att upptäcka utförselhäleri

Utredningens förslag: En tulltjänsteman får i ett gränsnära om- råde kroppsvisitera en person som reser in till eller ut ur Sverige. Tulltjänstemannen får även genomsöka ett transportmedel som används vid en inresa till eller utresa från landet. Åtgärderna får vidtas i direkt samband med in- eller utresan och endast i den ut- sträckning det behövs för att upptäcka brottslig verksamhet som innefattar utförselhäleri eller grovt utförselhäleri.

Med ett gränsnära område avses detsamma som i 2 § lagen om polisiära befogenheter i gränsnära områden, dvs. följande platser och områden i närheten av dem:

1.flygplatser och hamnar som har direktförbindelse med utlan- det för kommersiell gods- eller passagerartrafik,

2.järnvägsstationer som har direkt förbindelse med utlandet för kommersiell passagerartrafik,

3.broar för vägtrafik till eller från utlandet, och

4.gränsövergångsställen på allmänna vägar.

450

SOU 2023:99

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

En tulltjänsteman får under vissa förutsättningar fortsätta ett på- börjat ingripande utanför det gränsnära området. Tulltjänsteman- nen får även ta med sig den som ska kroppsvisiteras till den plats där åtgärden ska genomföras. Samma krav på dokumentation ska gälla för en tulltjänsteman som för en polisman.

Regleringen förs in i 8–10 §§ lagen om polisiära befogenheter i gränsnära områden. En hänvisningsbestämmelse tas in i 7 kap. förslaget till tullbefogenhetslag.

Skälen för utredningens förslag

Brottslighet upptäcks ofta i Tullverkets kontrollverksamhet

Det första steget för att Tullverket effektivt ska kunna bekämpa ut- förselhäleri är att brottsligheten kan upptäckas. Brottslighet i sam- band med införsel av varor till Sverige upptäcks ofta i Tullverkets kontrollverksamhet. Enligt 4 kap. 16 § tullagen och 7 § inregränsla- gen får en tulltjänsteman undersöka bl.a. transportmedel, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras samt bagage, hand- väskor och liknande. Regleringen förutsätter inte att det finns någon misstanke om brott. Det är mycket vanligt att smuggling och annan brottslighet upptäcks vid en sådan kontroll. Vid den yttre gränsen får undersökningen, enligt den nyss nämnda paragrafen i tullagen, göras för att kontrollera att deklarations- och uppgiftsskyldigheten enligt tullagstiftningen har fullgjorts eller för att kontrollera att varorna inte gör intrång i regler om immateriella rättigheter. Vid den inre gränsen får undersökningen, enligt den nyss nämnda paragrafen i inregränslagen, göras för att kontrollera att anmälningsskyldighe- ten för varor som omfattas av förbud eller villkor vid införsel eller utförsel har iakttagits. Inregränslagen är emellertid bara tillämplig på ett fåtal utpekade varuslag. Befogenheterna enligt tullagen och inre- gränslagen har beskrivits närmare i avsnitt 13.4.

Befogenheterna i inregränslagen är inte tillräckliga

Utförsel av stöldgods rör till allra största delen utförsel till andra EU-länder. Av de varuslag som omfattas av inregränslagen finns det förbud mot eller villkor för utförsel beträffande krigsmateriel, va-

451

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

pen, barnpornografi, narkotika, produkter med dubbla användnings- områden och kulturföremål. Stöldgods, som i princip kan vara vilket varuslag som helst, omfattas inte av inregränslagen. Det finns inte heller något särskilt förbud mot utförsel av stöldgods. I avsnitt 15.3 har utredningen diskuterat om det bör införas ett sådant förbud, till- sammans med ett tillägg i inregränslagen som gör lagen tillämplig på stöldgods. Utredningen har emellertid bedömt att en sådan föränd- ring inte bör göras, eftersom det är mycket tveksamt om den skulle vara förenlig med den fria rörligheten för varor som gäller inom EU.

Det sagda innebär att befogenheterna i 7 § inregränslagen inte får användas för att undersöka om det finns stöldgods i exempelvis en lastbil, personbil eller container som är på väg att föras ut ur Sverige till ett annat EU-land. Det händer att stöldgods påträffas av en slump vid en kontroll som görs av annat skäl. Det är emellertid relativt ovanligt, eftersom Tullverket gör färre kontroller vid utförsel än vid införsel av varor. Att undersöka förekomsten av stöldgods får inte heller vara syftet med en kontroll enligt 7 § inregränslagen.

Befogenheterna i smugglingslagen är inte heller tillräckliga

Frågan är då om befogenheterna i smugglingslagen kan användas för att upptäcka när stöldgods är på väg att föras ut ur Sverige. Regle- ringen i 27 § andra stycket smugglingslagen ger en tulltjänsteman rätt att vidta vissa åtgärder utan att det finns en konkret brottsmiss- tanke. Kroppsvisitation, ytlig kroppsbesiktning och urinprovtag- ning får enligt bestämmelsen göras på en person som i omedelbart samband med inresa till eller utresa från landet uppehåller sig i vissa områden. Det gäller emellertid endast om det finns anledning att anta att personen har med sig egendom som kan tas i beslag på grund av brott mot smugglingslagen, narkotikastrafflagen, vapenlagen eller lagen om brandfarliga och explosiva varor. Regleringen omfattar alltså inte egendom som kan tas i beslag på grund av brott som reg- leras i brottsbalken, exempelvis stöld eller häleri (eller det föreslagna nya brottet utförselhäleri). Smugglingslagen ger visserligen en tull- tjänsteman rätt att bl.a. göra husrannsakan enligt 26 § eller kropps- visitation och kroppsbesiktning enligt 27 § första stycket, men det förutsätter att det finns anledning att anta att ett brott som anges i den lagen har begåtts. Även 37–40 §§ smugglingslagen som reglerar

452

SOU 2023:99

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

Tullverkets biträde till Polismyndigheten förutsätter att det finns en konkret brottsmisstanke, för att en tulltjänsteman ska få ingripa. I praktiken är det svårt att finna en objektiv grund för misstanke om ett konkret brott, om misstanken inte uppkommer i kontrollverk- samheten.

För att utförselhäleri ska kunna upptäckas krävs det nya befogenheter

Mot bakgrund av det nyss nämnda konstaterar utredningen att den nuvarande lagstiftningen inte är tillräcklig för att tulltjänstemän ska ha en reell möjlighet att i större utsträckning än i dag upptäcka ut- förselhäleri. I delbetänkandet har utredningen föreslagit att befogen- hetsregleringen ska flyttas till den nya lag som utredningen föreslår, tullbefogenhetslagen. Några ändringar i sak som är av betydelse i detta sammanhang har inte föreslagits. Den lagstiftning som föreslås i delbetänkandet är alltså inte heller tillräcklig för att utförselhäleri ska kunna upptäckas. Det som krävs är att en tulltjänsteman får rätt att utan en konkret brottsmisstanke genomsöka transportmedel och kroppsvisitera personer för att upptäcka brott av det aktuella slaget.

Polismän har fått särskilda befogenheter i gränsnära områden

Som beskrivits i avsnitt 13.3.4 har en polisman nyligen fått utökade befogenheter för att förebygga eller upptäcka brottslig verksamhet i gränsnära områden. Enligt 8 § lagen om polisiära befogenheter i gränsnära områden får en polisman i sådana områden kroppsvisitera en person i direkt samband med att han eller hon reser in i eller ut ur landet. Polismannen får också genomsöka ett transportmedel i di- rekt samband med att det används vid en inresa till eller utresa från landet. Åtgärderna får vidtas endast i den utsträckning det behövs för att förebygga eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse i mer än ett år. Det innebär enligt förarbetena att befogenheterna inte får användas rutinmässigt. Det ska finnas anledning att ingripa i det enskilda fallet utifrån miss- tankar om sådan brottslig verksamhet som anges i bestämmelsen. För att det ska vara uppfyllt krävs att det kan antas att ingripandet leder till ett visst resultat (prop. 2022/23:109 s. 49). Det framhålls i förarbetena att det för att befogenheterna ska få användas bör krävas

453

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

att det i det enskilda fallet kan antas att åtgärden leder till att t.ex. stöldgods påträffas. Det förutsätter i sin tur att det kan antas att den som åtgärden riktar sig mot har med sig eller transporterar sådana föremål (jfr prop. 2022/23:109 s. 29). Det föreskrivs i 9 § att om en person lämnar ett gränsnära område innan ett ingripande mot honom eller henne har slutförts, får 8 § tillämpas även utanför om- rådet. Det gäller emellertid bara om polismannen följer efter perso- nen i omedelbart samband med att han eller hon lämnar området.

I den utredning som låg till grund för lagstiftningen diskuterades om en tulltjänsteman borde ges samma befogenheter i gränsnära om- råden. Utredningen kom fram till att det saknades behov av det, bl.a. eftersom Tullverket bedriver relativt omfattande kontrollverksam- het i områden intill Sveriges gräns och redan har delvis liknande be- fogenheter i sin kontrollverksamhet. Utredningen påpekade emel- lertid att det inom ramen för denna utredning kan finnas skäl att överväga frågan på nytt (se SOU 2021:92 s. 519).

Tulltjänstemän bör också få särskilda befogenheter

En betydande andel av den gränsöverskridande tillgreppsbrottslig- heten begås av internationella brottsnätverk, som för ut stöldgods till mycket stora värden ur landet. Brottsligheten har ibland samband med gränsöverskridande brottslighet av annat slag, t.ex. smuggling av narkotika och vapen.

Det är mot den bakgrunden av grundläggande betydelse att Tull- verket och tulltjänstemän har effektiva verktyg för att bekämpa ut- förselhäleri. Som konstaterats ger varken nuvarande befogenheter eller de befogenheter som föreslås i utredningens delbetänkande de verktyg som behövs.

Redan i dag finns det regler som tillåter att en tulltjänsteman an- vänder tvångsmedel utanför en förundersökning. Vissa befogenheter i Tullverkets kontrollverksamhet är exempel på det, liksom regle- ringen i 27 § andra stycket smugglingslagen. Det har alltså ansetts godtagbart att låta en tulltjänsteman använda tvångsmedel utan att det finns någon brottsmisstanke över huvud taget, eller utan att det finns en konkret misstanke om brott. Genom lagen om polisiära be- fogenheter i gränsnära områden har det ansetts godtagbart att en polisman använder tvångsmedel i form av kroppsvisitation och hus-

454

SOU 2023:99

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

rannsakan i transportmedel utan att det finns någon konkret brotts- misstanke. Det är tvångsmedel som tulltjänstemän får använda i andra situationer. Med hänsyn till behovet av bättre möjligheter att upptäcka utförselhäleri bör en tulltjänsteman få motsvarande befo- genheter. För att åstadkomma en proportionerlig reglering, som samtidigt är anpassad efter Tullverkets behov, behöver regleringen emellertid utformas på ett något annorlunda sätt än det som gäller för en polisman.

Under vilka förutsättningar bör befogenheterna få användas?

En polismans rätt att använda tvångsmedel enligt 8 § lagen om poli- siära befogenheter i gränsnära områden gäller som nämnts i den ut- sträckning det behövs för att förebygga eller upptäcka brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse i mer än ett år. En tulltjänstemans rätt att använda motsvarande tvångsmedel bör inte vara generell, eftersom Tullverkets brottsbe- kämpande verksamhet är begränsad. En rimlig avgränsning är att åt- gärderna får vidtas endast i den utsträckning det behövs för att upp- täcka brottslig verksamhet som innefattar utförselhäleri eller grovt utförselhäleri. Något behov av att tvångsmedlen ska få användas i andra fall har inte identifierats under utredningens gång.

En annan fråga gäller vem befogenheterna ska få användas mot. En polisman får enligt den nämnda paragrafen kroppsvisitera en per- son i direkt samband med att han eller hon reser in i eller ut från landet. Polismannen får även genomsöka ett transportmedel i direkt samband med att det används vid en inresa till eller utresa från landet. Det är en rimlig avgränsning även av tulltjänstemannens befogen- heter. Eftersom tvångsmedlen endast får användas för att upptäcka brottslig verksamhet som innefattar utförselhäleri bör det i prakti- ken bara bli aktuellt att använda dem i samband med utresa.

I 10 och 11 §§ lagen om polisiära befogenheter i gränsnära områ- den finns det bestämmelser om verkställighet av kroppsvisitation och dokumentation av åtgärder enligt lagen. Det föreskrivs vidare i 10 § tredje stycket att en polisman eller en kustbevakningstjänste- man får ta med den som ska visiteras till den plats där åtgärden ska genomföras. Det saknas skäl att ha andra regler om verkställighet av kroppsvisitation och dokumentation av åtgärder än de som gäller en-

455

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

ligt den nämnda regleringen. Även en tulltjänsteman bör ha rätt att ta med sig den som ska kroppsvisiteras till den plats där åtgärden ska genomföras.

Den geografiska begränsningen

Gränsen och gränsnära områden är strategiskt viktiga platser i arbe- tet med att bekämpa den gränsöverskridande tillgreppsbrottslighe- ten. En polisman får använda tvångsmedel enligt lagen om polisiära befogenheter i gränsnära områden på de platser som anges i 2 § och områden i närheten av dem. De platser som avses är

1.flygplatser och hamnar som har direktförbindelse med utlandet för kommersiell gods- eller passagerartrafik,

2.järnvägsstationer som har direktförbindelse med utlandet för kommersiell passagerartrafik,

3.broar för vägtrafik till eller från utlandet, och

4.gränsövergångsställen på allmänna vägar.

Utredningen har övervägt om en tulltjänstemans rätt att använda tvångsmedel för att upptäcka brottslig verksamhet som innefattar utförselhäleri bör gälla inom samma områden eller om den geogra- fiska avgränsningen bör göras på något annat sätt. En aspekt som bör beaktas är att en tulltjänsteman har rätt att inom vissa områden uppmana personer att stanna för kontroll. Vid den yttre gränsen får en sådan uppmaning, enligt 4 kap. 12 § första stycket 1 tullagen, ges till föraren av ett fordon när fordonet finns

1.i trakterna vid Sveriges landgräns mot ett tredjeland,

2.i trakterna vid Sveriges kuster,

3.i närheten av eller inom en anläggning för tillfällig lagring, ett tullager eller en frizon, eller

4.i närheten av eller inom en hamn, en flygplats eller ett annat om- råde som har trafikförbindelser med ett tredjeland.

Vid den inre gränsen får en uppmaning att stanna enligt 5 § inre- gränslagen ges till

456

SOU 2023:99

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

1.den som i omedelbart samband med inresa till Sverige från ett annat EU-land eller vid utresa från Sverige till ett sådant land be- finner sig i omedelbar närhet av gränspassage, om det behövs för att möjliggöra sådan kontroll som avses i 7 § inregränslagen, eller

2.den som anträffas i trakterna invid Sveriges landgräns mot ett annat EU-land, eller kuster, eller i närheten av eller inom en flyg- plats eller annat område som har direkt trafikförbindelse med ett annat EU-land, om det finns anledning anta att han eller hon medför en vara som omfattas av inregränslagen och inte har full- gjort sin anmälningsskyldighet enligt den lagen.

I delbetänkandet har utredningen föreslagit att de bestämmelserna i tullagen och inregränslagen flyttas till den nya lagen. Några omfat- tande ändringar i sak har inte föreslagits. Ett tillägg görs dock i båda bestämmelserna på så sätt att en uppmaning att stanna även får ges till den som anträffas på vissa landsvägs- eller järnvägssträckor med tillhörande stationsområden (se SOU 2022:48 s. 559 f. och 580 f.).

De områden som anges i 4 kap. 12 § första stycket 1 tullagen och 5 § inregränslagen skiljer sig på flera sätt från definitionen av ett gränsnära område i 2 § lagen om polisiära befogenheter i gränsnära områden. En viktig skillnad är att den sistnämnda regleringen om- fattar ett mer begränsat antal platser. En annan skillnad är att ut- trycket ”områden i närheten” träffar ett snävare område än uttrycket ”i trakterna vid”.

I vilka områden bör befogenheterna få användas?

Lagstiftningen kan visserligen tänkas bli lättillämpad för Tullverket om befogenheterna för att upptäcka brottslig verksamhet får använ- das inom samma geografiska områden som kontroller enligt tullagen eller inregränslagen får genomföras. Det har emellertid inte fram- kommit att befogenheterna behövs inom så vidsträckta områden. Det är tvärtom svårt att se något skäl för varför en tulltjänsteman ska få använda tvångsmedel för att upptäcka brottslig verksamhet inom ett vidare område än en polisman. De områden där gränsöver- skridande tillgreppsbrottslighet rimligen bör kunna upptäckas av Tullverket överensstämmer dessutom med de områden som anges i 2 § lagen om polisiära befogenheter i gränsnära områden. Hamnar

457

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

som har direktförbindelse med utlandet och broar för vägtrafik till eller från utlandet är exempel på strategiskt viktiga platser, liksom områden i närheten av sådana platser. Även flygplatser och järnvägs- stationer eller gränsövergångar på allmänna vägar, eller områden i närheten, kan vara av central betydelse. Det talar för att en tulltjän- steman bör få använda befogenheterna inom samma geografiska om- råden som en polisman. Det kan dessutom förväntas att gränsöver- skridande tillgreppsbrottslighet inte sällan kommer att bekämpas av Tullverket och Polismyndigheten i gemensamma insatser. Det kan underlätta samverkan mellan myndigheterna om tjänstemännen får agera mot brottsligheten inom samma områden.

Utredningen föreslår mot den bakgrunden att en tulltjänsteman ska få använda befogenheter för att upptäcka brottslig verksamhet som innefattar utförselhäleri inom sådana områden som avses i 2 § lagen om polisiära befogenheter i gränsnära områden. Under samma förutsättningar som gäller för en polisman enligt 9 § bör en tulltjän- steman i vissa fall kunna fortsätta ett ingripande utanför ett gräns- nära område.

Befogenheterna är proportionerliga

De befogenheter som föreslagits är nödvändiga för att Tullverket ska kunna upptäcka utförselhäleri och därmed ta en mer aktiv roll i be- kämpningen av den gränsöverskridande tillgreppsbrottsligheten. De tvångsmedel som kan aktualiseras, kroppsvisitation och genomsök- ning av transportmedel, ska endast få användas i gränsnära områden där behovet av sådana åtgärder är särskilt stort. Det föreslås även andra avgränsningar. För det första ska tvångsmedlen bara få använ- das för att upptäcka brottslig verksamhet som innefattar utförsel- häleri eller grovt utförselhäleri. För det andra ska de bara få användas på en begränsad personkrets, nämligen i direkt samband med att nå- gon reser in i eller ut ur landet. Det kan antas att enskilda ofta kan ha större förståelse för att utsättas för tvångsmedel i gränsnära om- råden i samband med inresa eller utresa än i andra situationer. Det bör vidare framhållas att befogenheterna inte får användas rutinmäs- sigt. Det ska finnas anledning att ingripa i det enskilda fallet utifrån misstankar om sådan brottslig verksamhet som omfattas av bestäm- melsen (jfr prop. 2022/23:109 s. 49). Utredningen anser mot den

458

SOU 2023:99

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

bakgrunden att regleringen är proportionerlig. Den uppfyller även i övrigt de krav som ställs i 2 kap. regeringsformen och Europakon- ventionen på lagstiftning som innebär inskränkningar i grundlägg- ande friheter och rättigheter.

Regleringens placering

Lagen om polisiära befogenheter i gränsnära områden reglerar befo- genheter för både polismän och kustbevakningstjänstemän. Det är därför lämpligt att även reglera en tulltjänstemans befogenheter i gränsnära områden i den lagen, närmare bestämt i 8–10 §§. Det gäller även om placeringen där innebär att tullbefogenhetslagen inte inne- håller en så fullständig reglering av en tulltjänstemans befogenheter som skulle vara önskvärt. För att ändå åstadkomma en tydlig regle- ring i tullbefogenhetslagen bör det tas in en bestämmelse i den lagen som hänvisar till lagen om polisiära befogenheter i gränsnära områ- den. Den bestämmelsen bör lämpligen placeras i 7 kap. tullbefogen- hetslagen, där befogenheter för att upptäcka brott regleras.

15.7.4Tullverkets möjligheter att ingripa mot utförselhäleri

Utredningens förslag: Det ska ingå i Tullverkets direkta brotts- bekämpning att bekämpa utförselhäleri och grovt utförselhäleri. Det innebär att en tulltjänsteman har samma befogenheter att in- gripa mot brotten som när exempelvis smuggling upptäcks. Om Tullverket har upptäckt ett utförselhäleri eller grovt utförselhä- leri, ska förundersökningen om brottet genast överlämnas till Polismyndigheten eller allmän åklagare. När förundersökningen har överlämnats ska beslagtagen egendom förvaras av Polismyn- digheten.

Skälen för utredningens förslag

En tulltjänsteman ska kunna ingripa när utförselhäleri upptäcks

De särskilda befogenheter i gränsnära områden som nyss föreslagits syftar till att utförselhäleri ska kunna upptäckas av Tullverket. När

459

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

brottsligheten har upptäckts måste en tulltjänsteman också kunna ingripa mot den. Det finns i huvudsak två sätt på vilket det kan åstad- kommas. Ett alternativ är att göra utförselhäleri till ett brott som det ingår i Tullverkets huvuduppdrag att bekämpa. Ett annat alternativ är att Tullverket endast lämnar biträde till Polismyndigheten.

Långtgående befogenheter i den direkta brottsbekämpningen

Ett alternativ är alltså att ange utförselhäleri som ett brott som ingår i Tullverkets huvuduppdrag att bekämpa. De brott som i dag ingår i huvuduppdraget är bl.a. brott enligt smugglingslagen, tullagen, inre- gränslagen och LPK samt rattfylleri. I delbetänkandet har utredning- en föreslagit att den delen av Tullverkets verksamhet ska benämnas direkt brottsbekämpning. Utredningens förslag innebär att befogen- hetsregleringen flyttas från framför allt smugglingslagen till den nya lagen (se 8 kap. 1–23 §§ förslaget till tullbefogenhetslag i SOU 2022:48 s. 80 f.). Lagtekniskt kan en lösning av det slag som nu dis- kuteras innebära att utförselhäleri och grovt utförselhäleri tas in i uppräkningen av de brott som ingår i Tullverkets direkta brottsbe- kämpning enligt 8 kap. 1 § förslaget till tullbefogenhetslag.

Utredningens förslag i delbetänkandet innebär att befogenhe- terna i den direkta brottsbekämpningen med vissa ändringar mot- svarar 19–29 a §§ smugglingslagen. Tullverket föreslås alltså ha rätt att självständigt inleda och bedriva förundersökning om brott som ingår i den direkta brottsbekämpningen. En tulltjänsteman föreslås ha rätt att hålla inledande förhör och vidta andra primäråtgärder av- seende sådana brott. En tulltjänsteman föreslås vidare ha i princip samma rätt som en polisman att använda straffprocessuella tvångs- medel under förundersökningen. Det handlar om gripande, förvar, beslag, biometrisk autentisering, avspärrning, husrannsakan, ge- nomsökning på distans, annan undersökning, kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Det är alltså fråga om i princip samma befogen- heter för att ingripa mot och utreda brotten som en polisman har.

Mer begränsade befogenheter i den indirekta brottsbekämpningen

Det andra alternativet är att Tullverket bekämpar utförselhäleri ge- nom att lämna biträde till Polismyndigheten. Det motsvarar den nu-

460

SOU 2023:99

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

varande regleringen i 37–40 §§ smugglingslagen (se avsnitt 13.4.4). I delbetänkandet har utredningen föreslagit att den delen av Tullver- kets verksamhet ska benämnas indirekt brottsbekämpning och att befogenhetsregleringen ska flyttas till den nya lagen (se 8 kap. 24– 29 §§ förslaget till tullbefogenhetslag, SOU 2022:48 s. 86 f.). Regle- ringen innebär som tidigare nämnts att en tulltjänsteman har rätt att ingripa mot brott som ligger utanför Tullverkets huvuduppdrag. Ingripandet ska som huvudregel göras efter godkännande av Polis- myndigheten. I samband med ingripandet får en tulltjänsteman hålla inledande förhör och även i övrigt vidta primäråtgärder. Om ett god- kännande inte kan avvaktas utan väsentlig olägenhet, får tulltjänste- mannen även gripa personen och ta egendom i beslag. Tanken är att Polismyndigheten så snabbt som möjligt ska överta ansvaret för att utreda brottet. En undersökningsledare hos Polismyndigheten eller en allmän åklagare får emellertid anlita Tullverkets eller en tulltjän- stemans biträde i utredningen.

Regleringen i 8 kap. 24 § första stycket förslaget till tullbefogen- hetslag innebär att befogenheterna i den indirekta brottsbekämp- ningen endast får användas om brottsligheten upptäcks i samband med Tullverkets kontrollverksamhet. Det innebär en viss utvidgning i förhållande till det som gäller i dag enligt 37 § smugglingslagen. Regleringen är emellertid inte tillämplig om brottsligheten upptäcks vid användningen av de särskilda befogenheterna i gränsnära områ- den. För att regleringen ska kunna tillämpas i en sådan situation krävs det ett tillägg i 8 kap. 24 § förslaget till tullbefogenhetslag.

En tydlig skillnad mellan direkt och indirekt brottsbekämpning

Uppdelningen mellan direkt och indirekt brottsbekämpning syftar till att tydliggöra skillnaden mellan det som är Tullverkets huvud- uppdrag och det som ligger utanför. I den direkta brottsbekämp- ningen räknas de brott upp som Tullverket har till uppgift att be- kämpa, t.ex. smugglingsbrott. Den indirekta brottsbekämpningen har ingen motsvarighet utan kan avse vilken typ av brott som helst som en tulltjänsteman kan råka på. Befogenhetsregleringen i den in- direkta brottsbekämpningen kan aktualiseras om en tulltjänsteman råkar påträffa gods som misstänks vara stulet t.ex. när en kontroll enligt inregränslagen genomförs. Tullverkets roll är då enbart att

461

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

lämna visst biträde till Polismyndigheten, men inte att självständigt bekämpa brottsligheten. Även om det har ansetts vara mycket vik- tigt att tulltjänstemannen får ingripa i en sådan situation handlar det trots allt om en biuppgift.

Det sagda återspeglas i hur befogenheterna i 37–40 §§ smugg- lingslagen hittills har använts. Vid de ingripanden som genomfördes med stöd av regleringen år 2022 upptäcktes 45 stöld- eller häleri- brott. Även 107 brott mot utlänningslagen, 48 trafikbrott och 41 brott rörande kontanta medel upptäcktes. Därtill upptäcktes 90 andra brott, bl.a. narkotikabrott, urkundsförfalskning och brott mot knivlagen. Sammantaget gjorde Tullverket 210 ingripanden med stöd av regleringen. Av dem var det i 45 fall fråga om ingripanden vid s.k. TKP-samarbeten, dvs. operativa samarbeten mellan Tullver- ket, Kustbevakningen och Polismyndigheten. I 137 fall var det fråga om ingripanden vid införsel av varor och i 28 fall vid utförsel av va- ror. Som en jämförelse kan nämnas att Tullverket samma år gjorde närmare 100 000 fysiska kontroller och ledde omkring 5 900 förun- dersökningar (Årsredovisning 2022 s. 34, 138 och 140). Statistiken illustrerar att ingripanden enligt 37–40 §§ smugglingslagen är ovan- liga och att de i huvudsak genomförs i samband med att varor förs in till Sverige.

Bekämpningen av utförselhäleri bör inte vara en bisak för Tullverket

Det är viktigt att upprätthålla en tydlig skiljelinje mellan Tullverkets direkta och indirekta brottsbekämpning. Bekämpningen av brott som ligger utanför huvuduppdraget ska inte vara en prioriterad upp- gift för Tullverket. Det ska i stället vara fråga om en rätt att ingripa när brott av det slaget av en slump råkar upptäckas i samband med Tullverkets ordinarie verksamhet. Det är också så det i praktiken tycks fungera i dag. Om avsikten är att ett brott aktivt ska bekämpas av Tullverket bör det alltså ingå i den direkta brottsbekämpningen.

Utredningen har kommit fram till att Tullverket bör ges en mer aktiv roll när det gäller att bekämpa att stöldgods förs ut ur Sverige. Utredningen har föreslagit att en tulltjänsteman ska ges särskilda be- fogenheter för att upptäcka det nya brottet utförselhäleri. Som be- handlas i det följande bör regeringen genom myndighetsstyrning se till att bekämpningen av utförselhäleri prioriteras. Det behöver dess-

462

SOU 2023:99

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

utom säkerställas att Tullverket har tillräckliga resurser för uppgif- ten (se avsnitt 18.2.1). En lösning som innebär att utförselhäleri inte skulle ingå i Tullverkets huvuduppdrag framstår mot den bakgrun- den inte som adekvat. Den leder inte heller till att myndigheten får en aktiv roll. Därmed finns det knappast anledning att tillföra Tull- verket nya resurser för ändamålet, om bekämpningen av utförsel- häleri ska vara en biuppgift. Det framstår därför som nödvändigt att utförselhäleri ingår i huvuduppdraget, om en effektiv bekämpning av brottet ska åstadkommas. En sådan lösning säkerställer dessutom att en tulltjänsteman har alla de befogenheter som kan behövas vid brottsbekämpningen.

Underrättelseinformation måste kunna delas

Som redan nämnts måste Tullverket kunna ta del av Polismyndig- hetens underrättelseinformation om den internationella gränsöver- skridande tillgreppsbrottsligheten. Det är av avgörande betydelse för selekteringen och för planeringen av Tullverkets verksamhet att un- derrättelseinformation som rör sådan brottslighet inte bara delas vid enstaka tillfällen, utan att Tullverket löpande får tillgång till och själv kan analysera den. Utan sådan information kommer Tullverket att sakna de nödvändiga verktygen för att bekämpa brottsligheten. Då kommer, på samma sätt som i dag, slumpen att avgöra vilka ingri- panden som görs.

En grundläggande princip för all personuppgiftsbehandling är att en myndighet inte får behandla fler personuppgifter än vad som be- hövs och att uppgifterna ska vara adekvata i förhållande till arbets- uppgiften. Principen kommer till uttryck bl.a. i 2 kap. 1 § första stycket brottsdatalagen som föreskriver att personuppgifter får be- handlas om det är nödvändigt för att en behörig myndighet ska kunna utföra sin uppgift att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, verkställa straffrätts- liga påföljder eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Med en behörig myndighets uppgift avses enligt andra stycket en uppgift som framgår av lag, förordning eller ett särskilt beslut i vilket rege- ringen uppdragit åt myndigheten att utföra uppgiften. Vidare före- skrivs i 2 kap. 8 § brottsdatalagen att personuppgifterna ska vara ade- kvata och relevanta i förhållande till ändamålen med behandlingen.

463

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

Fler personuppgifter får inte behandlas än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. Det sistnämnda är en viktig allmän princip för personuppgiftsbehandling.

Det förhållandet att den indirekta brottsbekämpningen är lagreg- lerad innebär inte i sig att den ger en sådan rättslig grund för person- uppgiftsbehandling som avses i brottsdatalagen. Det är nämligen bara fråga om en reglering som ger Tullverket och tulltjänstemän vissa befogenheter för den händelse de i sin ordinarie verksamhet skulle upptäcka något brott som ligger utanför Tullverkets normala brottsbekämpning. I de fallen är det först i samband med ingripandet som det finns en tydlig rättslig grund för personuppgiftsbehand- lingen. Då blir det givetvis nödvändigt att behandla personuppgifter.

Tullverket har uppfattningen att uppgiften att vidta åtgärder för att upptäcka utförselhäleri kan utgöra rättslig grund för personupp- giftsbehandling i myndighetens underrättelseverksamhet. Det byg- ger på tanken att den uppgiften – i motsats till den övriga regleringen i den indirekta brottsbekämpningen – författningsregleras i myndig- hetens instruktion. Av de skäl som utvecklas i avsnitt 15.7.7 är det emellertid tveksamt om det är en lämplig lösning.

Även om man skulle godta Tullverkets åsikt att en uppgift i den indirekta brottsbekämpningen kan ge rättslig grund för personupp- giftsbehandling redan innan något ingripande har gjorts, om uppgif- ten framgår av ett särskilt regeringsbeslut, så förhindrar ändå regle- ringen i 2 kap. 8 § brottsdatalagen den systematiska kartläggning av internationella brottsnätverk som skulle behövas för en effektiv selektering. Det kan nämligen inte anses vara nödvändigt att be- handla personuppgifter enbart för den händelse att personen skulle råka anträffas, när ett ingripande normalt först får göras efter god- kännande av en annan myndighet.

Sammanfattningsvis anser utredningen därför att utförselhäleri inte kan härledas till någon av Tullverkets uppgifter som ger rätt att systematiskt samla, analysera och bearbeta personinformation, om brottet enbart skulle ingå i myndighetens indirekta brottsbekämp- ning. Underrättelseinformation om personer som ingår i internatio- nella stöldnätverk riskerar då att falla utanför vad som är tillåten per- sonuppgiftsbehandling för Tullverket. Att tulltjänstemän föreslås få särskilda befogenheter för att upptäcka utförselhäleri innebär inte någon skillnad i det avseendet. Det sagda talar därför starkt för att brottet bör ingå i Tullverkets direkta brottsbekämpning.

464

SOU 2023:99

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

Utförselhäleri passar inte fullt ut in i den direkta brottsbekämpningen

Utförselhäleri har ett gränsöverskridande inslag och kan alltså sägas ha en naturlig plats i Tullverkets direkta brottsbekämpning. Det finns emellertid även andra brott med gränsöverskridande inslag som inte ingår i Tullverkets huvuduppdrag, exempelvis människo- smuggling. I den direkta brottsbekämpningen ingår inte heller några andra förmögenhetsbrott. Där ingår överhuvudtaget inte några brott som involverar en målsägande. Utförselhäleri skulle alltså vara ett nytt inslag i den direkta brottsbekämpningen. Som redan nämnts är avsikten inte att Tullverket ska ta över Polismyndighetens roll när det gäller bekämpning av förmögenhetsbrott. Utredningen av sådan brottslighet bör även i fortsättningen uteslutande vara en fråga för Polismyndigheten. I det avseendet passar utförselhäleri mindre väl in i den direkta brottsbekämpningen. Tullverkets roll kan visserligen begränsas så att myndigheten inte utreder utförselhäleri. Det skulle emellertid avvika från befogenhetsregleringen i övrigt.

Mot den bakgrunden kan frågan ställas om utförselhäleri ändå passar bättre i Tullverkets indirekta brottsbekämpning. Tullverkets roll skulle med en sådan lösning begränsas till ett fåtal åtgärder i direkt samband med att brottsligheten upptäcks. De befogenheter som en tulltjänsteman får använda i den indirekta brottsbekämp- ningen – primäråtgärder och i brådskande fall gripande och beslag – bör i allmänhet motsvara behovet vid ingripanden mot utförselhä- leri. Tullverket har förordat en lösning av det slaget.

Utförselhäleri bör ingå i huvuduppdraget, dock inte utredningen

Som framgått finns det ingen självklar lösning på vilken befogen- hetsreglering som bör tillämpas när utförselhäleri upptäcks vid tull- kontroll eller användning av de särskilda befogenheterna i gränsnära områden. Vid en samlad bedömning anser utredningen att de skäl som talar för att utförselhäleri bör vara en del av Tullverkets direkta brottsbekämpning tydligt överväger. Utredningen föreslår därför en sådan lösning. Befogenheterna bör dock begränsas på så sätt att om Tullverket har inlett förundersökning om utförselhäleri, grovt utför- selhäleri eller försök, förberedelse eller stämpling till sådana brott ska förundersökningen genast överlämnas till antingen Polismyn- digheten eller allmän åklagare. Beslagtagen egendom bör därefter

465

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

förvaras av Polismyndigheten. Regleringen bör föras in i 8 kap. 1 och 10 §§ förslaget till tullbefogenhetslag.

Eftersom allmän åklagare regelmässigt anlitar Polismyndighetens biträde med åtgärder under förundersökningar som avser förmögen- hetsbrott kommer det att vara den myndigheten, inte Tullverket, som ansvarar för utredningen. Som utredningen har påpekat i av- snitt 15.7.2 bör det endast i rena undantagsfall komma i fråga att åklagaren anlitar Tullverkets biträde. Det biträde som eventuellt kan behövas kräver inte att det görs någon lagändring, utöver det som föreslagits i delbetänkandet (se 8 kap. 29 § förslaget till tullbefogen- hetslag).

15.7.5Andra brott som upptäcks vid ingripanden mot utförselhäleri

Utredningens förslag: En tulltjänsteman får ingripa vid alla slags brott som upptäcks när de särskilda befogenheterna i gränsnära områden används. Om brottet inte ingår i Tullverkets direkta brottsbekämpning görs ingripandet i den indirekta brottsbe- kämpningen. Det sistnämnda innebär att tulltjänstemannen dels ska kontakta Polismyndigheten först, dels bara får vidta vissa in- ledande åtgärder. Därefter ska ärendet lämnas över till Polismyn- digheten. Regleringen förs in i 8 kap. 24 § förslaget till tullbefo- genhetslag.

Skälen för utredningens förslag

Andra brott kan upptäckas när de särskilda befogenheterna används

De särskilda befogenheterna i gränsnära områden som utredningen har föreslagit (se avsnitt 15.7.3) syftar till att Tullverket ska kunna upptäcka utförselhäleri. Det kan emellertid inträffa att en tulltjän- steman fattar misstanke om brott av annat slag när befogenheterna används. Eftersom Sverige numera kan vara transitland för narkotika kan exempelvis brott som rör utförsel av narkotika upptäckas. Om brottet ingår i Tullverkets direkta brottsbekämpning kan tulltjän- stemannen ingripa enligt den regleringen. Men det kan även finnas fall där någon annan typ av brottslighet upptäcks. Det kan exempel-

466

SOU 2023:99

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

vis handla om människosmuggling, som är ett brott som i många fall är gränsöverskridande. Tulltjänstemannen har i så fall inte någon be- fogenhet att ingripa. Det beror på att människosmuggling inte ingår i den direkta brottsbekämpningen. Brottet ingår emellertid inte hel- ler i den indirekta brottsbekämpningen, eftersom brottet inte har upptäckts i kontrollverksamheten. Tulltjänstemannen kan visserli- gen kontakta Polismyndigheten. Om Polismyndigheten inte har möjlighet att omedelbart prioritera uppgiften har tulltjänstemannen inte någon möjlighet att hålla kvar personerna och fordonet. Ett annat exempel är om en tulltjänsteman vid användningen av de sär- skilda befogenheterna upptäcker att stora summor kontanter är på väg att föras ut ur Sverige. Beroende på omständigheterna kan det finnas anledning att anta att det är fråga om penningtvätt eller finan- siering av terrorism. Det är då angeläget att tulltjänstemannen kan hindra utförseln utan att behöva invänta att Polismyndigheten kom- mer till platsen.

En tulltjänsteman bör kunna ingripa även mot andra brott

Det finns således ett påtagligt behov av att en tulltjänsteman kan ingripa mot brottslighet av det aktuella slaget, på samma sätt som om brottsligheten hade upptäckts i kontrollverksamheten. Att en tulltjänsteman kan agera vid misstanke om brott som inte ingår i Tullverkets direkta brottsbekämpning, för att sedan överlämna ären- det till Polismyndigheten för vidare handläggning innebär goda för- utsättningar för en effektiv brottsbekämpning och ett bättre utnytt- jande av samhällets samlade resurser (jfr prop. 2020/21:192 s. 21). En tulltjänsteman bör därför tillfälligt kunna ingripa mot all typ av brottslighet som upptäcks när de särskilda befogenheterna i gräns- nära områden används, på motsvarande sätt som enligt regleringen i 37–40 §§ smugglingslagen. För att möjliggöra det bör det göras ett tillägg i 8 kap. 24 § första stycket förslaget till tullbefogenhetslag (motsvarande 37 § smugglingslagen).

467

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

15.7.6Särskilt om beslagshanteringen

Utredningens förslag: Egendom som har tagits i beslag vid miss- tanke om utförselhäleri får i orubbat skick överlämnas till Polis- myndigheten utan att protokoll enligt 27 kap. 13 § första stycket rättegångsbalken har upprättats. Tulltjänstemannen som har gjort beslaget ska då intyga att all egendom som tagits i beslag överlämnas och lämna vissa andra uppgifter.

Skälen för utredningens förslag

Dokumentation av beslag

Det föreskrivs i 27 kap. 13 § rättegångsbalken att när ett föremål tas i beslag ska det protokollföras. Skyldigheten att göra det anses vila på den som verkställer beslaget. De beslagtagna föremålen ska be- skrivas noga. Vid omfattande beslag får de emellertid beskrivas ge- nom samlande beteckningar om det är lämpligt. Den som drabbas av ett beslag har rätt att få ett bevis om det.

Det bör framhållas att Tullverket redan i dag är skyldigt att doku- mentera och tillfälligt förvara beslag som avser misstänkt stöldgods när regleringen i 37–40 §§ smugglingslagen tillämpas. Det följer di- rekt av regleringen i rättegångsbalken. Tullverket har emellertid upp- lyst att Polismyndigheten i de flesta fall vid ett sådant ingripande har kommit till platsen så snabbt att beslaget har gjorts av en polisman, inte av en tulltjänsteman. Därmed har protokolleringen skötts av Polismyndighetens personal.

Dokumentationen av beslag fyller en viktig funktion av flera skäl. Den är viktig för den som drabbats av beslaget, vilket kan vara en annan person än den som hade föremålet i sin besittning vid ingri- pandet. Dokumentationen är en förutsättning för att den drabbade ska kunna begära domstolsprövning. Den är också viktig för den myndighet i vars verksamhet beslaget görs och för den myndighet som övertar brottsutredningen. Dokumentationen har dessutom ofta en central betydelse som bevis för ett misstänkt brott. Beslag är en av de åtgärder som ofta leder till att staten tvingas betala skade- stånd för felaktig hantering.

Tullverket har påpekat att beslagshanteringen avseende misstänkt stöldgods är tidskrävande och att godset kan vara skrymmande. Om

468

SOU 2023:99

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

beslagen ska hanteras av Tullverket skulle det enligt myndigheten krävas både kompetensförstärkning och nya lokaler. Tullverket har påpekat att arbetet senare skulle behöva göras om av personal hos Polismyndigheten. Det beror på att Tullverket inte har tillgång till Polismyndighetens it-system och att det inte heller finns något enkelt sätt att föra över uppgifterna från det ena it-systemet till det andra. Tullverket har därför förordat att Polismyndigheten tar över handläggningen av ett utförselhäleri så snabbt att den myndighetens personal kan förteckna beslagen. Då kan uppgifterna föras in direkt i de it-system där de hör hemma och man undviker dubbelarbete.

En särreglering bör införas

Det är mindre troligt att det nya brottet kommer att generera en fullt så omfattande beslagshantering hos Tullverket som myndigheten befarar. Uppgiften att dokumentera beslag på det sätt som rätte- gångsbalken kräver kan visserligen i undantagsfall kräva ett relativt omfattande arbete. I många fall bör emellertid dokumentationen kunna klaras av snabbt, exempelvis när det rör sig om en enstaka stulen personbil eller ett fåtal stulna entreprenadmaskiner. Vid om- fattande beslag kan det vara lämpligt att beskriva de beslagtagna föremålen genom samlande beteckningar. Trots det finns det skäl att överväga om det bör införas en särreglering.

En möjlighet är att låta tulltjänstemän få tillgång till Polismyn- dighetens datorer, i syfte att direkt i den myndighetens it-system dokumentera beslagtagen egendom. Tullverket tillhör de myndig- heter som enligt 3 kap. 7 § lagen (2018:1693) om polisens behand- ling av personuppgifter inom brottsdatalagens område får medges direktåtkomst. Det är emellertid osäkert om den regleringen ger en tulltjänsteman rätt att själv arbeta i Polismyndighetens it-system eller om det kräver författningsändringar. Det skulle dessutom krä- vas utbildning av tulltjänstemännen och ett nära samarbete mellan myndigheterna. En nackdel med den lösningen är att den skulle skapa oklarhet i ansvarsfördelningen om det skulle uppstå något fel.

En annan möjlighet är att införa en särreglering som rör doku- mentationen. Enligt 27 kap. 17 § rättegångsbalken gäller nämligen inte balkens reglering om det finns avvikande bestämmelser. En möj- lighet skulle kunna vara att föreskriva att en tulltjänsteman, som

469

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

SOU 2023:99

upptäckt utförselhäleri och tagit egendom i beslag, får överlämna be- slagtagen egendom i orubbat skick till Polismyndigheten, om han eller hon intygar att så är fallet och ålägga Polismyndigheten att pro- tokollföra beslaget. En sådan bestämmelse kan behöva kombineras med en skyldighet för tulltjänstemannen att direkt efter beslaget ombesörja att den beslagtagna egendomen forslas till Polismyndig- heten, eftersom det är viktigt att egendomen hanteras på sådant sätt att det inte finns någon risk för att något försvinner eller förstörs. Förutom ett intyg om att beslaget är orubbat bör tulltjänstemannen även dokumentera vem som har beslutat om beslaget, vem som var närvarande när åtgärden vidtogs och vad som i övrigt förekommit. Sådana uppgifter kan ha stor betydelse för förundersökningen och eventuell lagföring.

För att undvika att samma arbete utförs av två myndigheter, och att två myndigheter behöver lägga resurser på att förvara beslag, an- ser utredningen att en särreglering av aktuellt slag bör införas. Om det beslagtagna inte genast kan överlämnas till Polismyndigheten bör det ankomma på Tullverkets personal att förteckna beslagen en- ligt bestämmelserna i rättegångsbalken.

Förvaring av beslagtagen egendom

Enligt 8 kap. 10 § förslaget till tullbefogenhetslag (motsvarande 23 § smugglingslagen) ska beslagtagen egendom som huvudregel förvaras av Tullverket. När det är fråga om ingripanden i den indirekta brotts- bekämpningen finns det dock en särreglering. Då är förvaringen en tillfällig åtgärd, till dess att Polismyndigheten har övertagit ärendet. Motsvarande undantag bör gälla för gods som beslagtas med anled- ning av det nya brottet.

15.7.7Behöver utförselhäleri prioriteras?

Utredningens bedömning: Om den gränsöverskridande till- greppsbrottsligheten ska kunna begränsas måste bekämpningen av utförselhäleri görs till en prioriterad uppgift för Tullverket och Polismyndigheten.

470

SOU 2023:99

Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods

Skälen för utredningens bedömning: Utredningen har i det före- gående föreslagit att utförsel av stöldgods ska göras till ett särskilt brott; utförselhäleri. Utredningen har vidare föreslagit att en tull- tjänsteman ska ges särskilda befogenheter i gränsnära områden för att brottsligheten ska kunna upptäckas. Det innebär emellertid inte att Tullverket kommer att göra fler kontroller vid utförsel av varor än i dag. Den av statsmakterna högt prioriterade kontrollen vid in- försel till landet kommer sannolikt fortfarande att vara en mer prio- riterad uppgift för Tullverket. För att den gränsöverskridande till- greppsbrottsligheten ska kunna begränsas krävs det emellertid att tulltjänstemän oftare är närvarande i de områden där stöldgods förs ut ur landet. Ett ökat fokus på utförsel av varor kan också behövas i andra delar av Tullverkets verksamhet, exempelvis i underrättelse- verksamheten. För att den nya regleringen ska få genomslag i den operativa verksamheten behöver det vara tydligt att bekämpningen av utförselhäleri ska prioriteras. Enligt 2 kap. 1 § 4 förslaget till tull- befogenhetslag ska Tullverket ingripa vid misstanke om de brott som anges i 8 kap. den lagen. Med förslaget i avsnitt 15.7.4 innebär det att Tullverket ska ingripa vid misstanke om utförselhäleri och grovt utförselhäleri samt försök, förberedelse eller stämpling till så- dana brott. För att säkerställa att Tullverket särskilt riktar in sig på sådan brottslighet krävs det även andra åtgärder. En möjlighet är att uppgiften förs in i förordningen med instruktion för Tullverket. Det är emellertid tveksamt, mot bakgrund av de ändringar i instruktio- nen som utredningen föreslagit i delbetänkandet (se SOU 2022:48 s. 236 och 493 f.). En annan möjlighet är att Tullverket uppmärk- sammas på att uppgiften ska prioriteras genom regleringsbrevet eller att det kommuniceras till myndigheten på annat sätt. Frågan om hur Tullverket lämpligen bör styras får bli en fråga för regeringen. Det behöver också säkerställas att Tullverket har tillräckliga resurser för uppgiften (se avsnitt 18.2.1).

Om avsikten är att ta krafttag mot den gränsöverskridande brottsligheten bör även Polismyndigheten ges i uppdrag att särskilt rikta in sig på brottsligheten i fråga. Ett samarbete mellan Polismyn- digheten och Tullverket kan nämligen förväntas vara det mest effek- tiva sättet att bekämpa sådan brottslighet. Ett sådant samarbete kan kräva att ett samverkansavtal upprättas mellan myndigheterna. På det sättet kan bl.a. gemensamma arbetsformer och rutiner utvecklas.

471

Övriga frågor

SOU 2023:99

2.vården av den är förenad med alltför stora kostnader, eller

3.det annars finns särskilda skäl.

Sådan egendom får i stället förstöras om den inte kan säljas, om den kan befaras komma till brottslig användning, eller om den annars är olämplig för försäljning.

Om egendom, som sålts eller förstörts, inte förverkas, har ägaren eller annan rättsinnehavare rätt till ersättning. För egendom som har sålts lämnas dock inte ersättning med högre belopp än det som in- flutit vid försäljningen. Om egendomen har förstörts, lämnas ersätt- ning med skäligt belopp.

En liknande reglering finns i 29 kap. 12 a och b §§ miljöbalken. Enligt 29 kap. 12 § får bl.a. egendom som varit föremål för brott en- ligt 29 kap. 1, 2, 2 b, 2 c, 3, 4, 4 a, 4 b, 5, 6 eller 8 § och är avfall för- verkas. Enligt 29 kap. 12 a § får den myndighet som förvarar avfall som skäligen kan antas bli förverkat enligt 12 § och har tagits i beslag enligt 27 kap. rättegångsbalken

1.omedelbart låta sälja avfallet, om det finns en risk för att avfallet blir förstört under förvaringen, förvaringen är förenad med allt- för stora kostnader eller det finns andra särskilda skäl, och

2.förstöra avfallet, om det inte kan säljas eller om det kan antas komma till brottslig användning eller på annat sätt är olämpligt för försäljning.

I 29 kap. 12 b § miljöbalken föreskrivs att om avfall som sålts eller förstörts enligt 12 a § inte förverkas, har ägaren eller en annan rätts- innehavare rätt till ersättning. För avfall som sålts lämnas inte ersätt- ning med högre belopp än det som influtit vid försäljningen. Om avfallet har förstörts, ges ersättning med skäligt belopp.

16.1.3Omhändertagande av punktskattepliktiga varor

Enligt 2 kap. 9 § LPK får en punktskattepliktig vara som påträffas vid en kontroll av vägtrafik omhändertas om det finns anledning att anta att transporten inte utförs i enlighet med 1 kap. 6 § samma lag. Även handlingar, lådor, behållare, containrar eller tankar som med- förs vid transporten får omhändertas. Syftet med omhändertagandet

476

SOU 2023:99

Övriga frågor

ska vara att kontrollera om punktskatt ska betalas i Sverige och vem som i så fall är skattskyldig, att kontrollera om kraven i 1 kap. 6 § är uppfyllda och, om skattskyldighet i Sverige föreligger, att avvakta att skatten betalas. Det ställs strängare krav för omhändertagande av annan egendom än punktskattepliktiga varor.

Punktskattepliktiga varor får enligt 2 kap. 9 a § LPK även omhän- dertas om de har påträffats vid en transportkontroll och varit i beslag men beslaget har hävts. Det förutsätter att det alltjämt finns grund för omhändertagande. När en vara omhändertas får enligt 2 kap. 10 § även emballage och annat förvaringsmaterial tas om hand.

Enligt 2 kap. 12 § LPK ska egendom som är omhändertagen för- varas av Tullverket eller den som fått i uppdrag av myndigheten att sköta förvaringen. Tullverket ansvarar för att omhändertagen egen- dom vårdas väl och står under noggrann tillsyn.

Motsvarande bestämmelser om omhändertagande av punktskat- tepliktiga varor som har påträffats i postförsändelser finns i 3 kap. 4 och 4 a §§ LPK.

16.1.4Administrativt förverkande

Beslut att inte lämna ut en vara

I LPK finns det bestämmelser om administrativt förverkande av egendom som har omhändertagits. Sådant förverkande bygger inte på att egendomen har varit föremål för brott utan på att det finns andra rättsliga grunder för att förverka egendomen.

Om omhändertagandet av en alkoholvara upphävs, men den som gör anspråk på varan saknar rätt enligt 4 kap. 4 § eller 6 kap. 1 § alkohollagen (2010:1622) att föra in varan, ska enligt 2 kap. 16 § LPK beslut fattas om att varan inte ska lämnas ut till denne. I 4 kap. 4 § alkohollagen föreskrivs bl.a. att den som för in en alkoholvara ska ha fyllt 20 år. Regleringen i 6 kap. 1 § avser införsel av teknisk sprit, vilket kräver särskilt tillstånd.

Om omhändertagandet av en tobaksvara upphävs men den som gör anspråk på varan saknar rätt enligt 5 kap. 20 § lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter att föra in varan, ska beslut fattas om att varan inte ska lämnas ut till denne. Hänvisningen till 5 kap. 20 § torde, efter ändringarna i SFS 2022:1262, rätteligen avse nuva- rande 5 kap. 19 §, som föreskriver att tobaksvaror, elektroniska

477

Övriga frågor

SOU 2023:99

cigarretter och påfyllningsbehållare får föras in i landet endast av den som har fyllt 18 år.

Om omhändertagandet av en tobaksvara upphävs men det är san- nolikt att varan är avsedd att bjudas ut till försäljning i Sverige och en sådan försäljning uppenbart skulle strida mot 3 kap. 1 § tredje stycket lagen om tobak och liknande produkter eller 2 kap. 19 § la- gen om tobaksskatt, ska enligt 2 kap. 16 a § LPK beslut fattas om att varan inte ska lämnas ut.

Bestämmelser om administrativt förverkande

Eftersom varorna i fråga enligt nyssnämnda bestämmelser inte får lämnas ut, behöver det finnas bestämmelser som anger hur myndig- heten ska förfara med varorna. Av det skälet finns bestämmelser om administrativt förverkande.

En punktskattepliktig vara får enligt 2 kap. 17 § LPK förverkas om

1.ett beslut om skatt enligt 2 kap. 13 § har fått laga kraft och skat- ten inte har betalats inom en månad från den dag då beslutet fick laga kraft, eller

2.ett beslut enligt 2 kap. 16 eller 16 a § att varan inte får lämnas ut har fått laga kraft.

Ett beslut om administrativt förverkande får emellertid inte fattas om det är oskäligt.

Egendom som har varit omhändertagen får vidare enligt 2 kap.

18 § LPK förverkas om

1.ägaren eller någon annan rättsinnehavare inte har gjort anspråk på den, eller

2.den som har gjort anspråk på egendomen inte har hämtat egen- domen.

Ett beslut om förverkande enligt 2 kap. 18 § LPK får inte fattas, om punkten 1 tillämpas, förrän tre månader efter den dag då omhänder- tagandet upphävdes och, om punkten 2 tillämpas, förrän tre månader efter den dag då anspråket framställdes.

478

SOU 2023:99

Övriga frågor

Liknande bestämmelser om administrativt förverkande av varor som påträffats i postförsändelser finns i 3 kap. 7 § LPK.

16.1.5Bestämmelser om förstöring av vissa införselreglerade varor

Lagen (1973:980) om transport, förvaring och förstöring av inför- selreglerade varor, m.m. reglerar viss införsel. Regleringen omfattar införsel av en vara som enligt särskild författning inte får föras in i Sverige eller för vilken ett särskilt föreskrivet införselvillkor inte är uppfyllt (ofta kallade restriktionsvaror). Enligt 1 § lagen gäller den om inte annat har föreskrivits. Lagen är alltså subsidiär.

En vara som förs in i Sverige från tredjeland får enligt 2 § första stycket, utan hinder av förbud eller villkor, bl.a. transporteras för att visas upp för Tullverket, transiteras genom eller inom Sverige eller förvaras på tillfälligt lager, tullager eller i frizon eller frilager. I 2 § första stycket punkten 4 föreskrivs att en sådan vara får förstöras genom Tullverkets försorg. Regleringen omfattar enligt andra styck- et även varor som förs in från en annan medlemsstat inom EU under ett tullförfarande.

Enligt 3 § får en vara, som i annat fall än det som nämns i 2 § andra stycket förs in i landet från en annan medlemsstat i EU, utan hinder av förbud eller villkor, bl.a. föras direkt till närmaste bemannade tull- kontor och där anmälas, eller omhändertas av Tullverket, förstöras eller återutföras i enlighet med bestämmelserna i 17, 17 a och 17 d §§ inregränslagen.

16.1.6Försäljning eller förstörande?

När ett beslut om administrativt förverkande enligt 2 kap. LPK har fått laga kraft, ska enligt 2 kap. 22 § egendomen säljas. Egendomen får, om inget annat är föreskrivet i lag eller annan författning, i stället förstöras om

1.den inte kan säljas,

2.den kan befaras komma till brottslig användning, eller

3.den annars är olämplig för försäljning.

479

Övriga frågor

SOU 2023:99

När ett beslut om administrativt förverkande enligt 3 kap. 7 § LPK har fått laga kraft ska enligt 3 kap. 9 § LPK varorna förstöras genom Tullverkets försorg.

16.1.7Problem med den nuvarande lagstiftningen

Arbetsmiljöproblem och höga kostnader

Vid tullkontroll eller transportkontroll påträffar Tullverkets perso- nal inte sällan stora mängder alkohol, tobak eller energiprodukter som antingen tas i beslag eller omhändertas. Det kan exempelvis röra sig om hundratals liter av olika alkoholhaltiga drycker, tusentals cigarretter eller tusentals liter diesel. Den vårdplikt för omhänderta- gen egendom som gäller enligt LPK ställer höga krav på förvaringen. Det innebär att Tullverket framför allt i de södra delarna av landet tvingas lägga betydande resurser på hantering och förvaring av så- dana varor. Ett beslag som hävs kan senare övergå i ett omhänderta- gande enligt LPK.

När det gäller vissa varutyper kan vården av egendomen skapa särskilda problem. Förvaringen av dieselprodukter ställer t.ex. sär- skilda krav om emballaget eller det föremål som egendomen förvaras i är undermåligt. Det innebär bl.a. särskilda miljöproblem och ökad risk för brand om dieselprodukter läcker. Alkoholprodukter kan medföra samma problem och risker. Det har vidare funnits exempel på att växtmaterial som inte får tas in i landet, exempelvis kat, kan leda till att ett förvaringsutrymme utsätts för ohyra som kan skada annan egendom eller kräver omfattande sanering.

När det gäller egendom som tagits i beslag med stöd av smugg- lingslagen finns det visst utrymme för att förstöra det beslagtagna, trots att det inte finns ett slutligt avgörande beträffande vad som ska göras med egendomen. Någon motsvarande möjlighet finns inte när det gäller egendom som har omhändertagits med stöd av LPK, trots att sådana varor på motsvarande sätt kan medföra särskilda problem.

Det kan tillfogas att Tullverkets kostnader för att förvara egen- dom av nu aktuellt slag årligen uppgår till betydande belopp. Kost- naderna hör både samman med att det är fråga om en mycket stor mängd varor och den särskilda säkerhet som krävs för förvaringen.

480

SOU 2023:99

Övriga frågor

Slutliga avgöranden kan dröja lång tid

Ett annat problem är att Tullverket inte kan avsluta sin handläggning om ett beslut om administrativt förverkande inte har fått laga kraft. Det kan t.ex. bero på att den som berörs av beslutet inte har kunnat delges avgörandet. Mot bakgrund av att många personer som berörs av administrativa förverkanden inte är hemmahörande i Sverige kan det vara svårt att nå dem med delgivning. Det gäller såväl admini- strativa förverkanden som beslutas av Tullverket som av förvalt- ningsdomstol.

16.1.8Möjlighet att i förtid förstöra omhändertagen egendom

Utredningens förslag: Tullverket får, innan det finns ett beslut om administrativt förverkande eller innan ett sådant beslut har fått laga kraft, förstöra egendom som har omhändertagits enligt LPK om det skäligen kan antas att egendomen kan komma att förverkas och

1.den inte kan vårdas utan fara för att den förstörs,

2.vården av den är förenad med alltför stora kostnader, eller

3.det annars finns särskilda skäl.

Om vården av det omhändertagna leder till allvarliga arbetsmiljö- eller säkerhetsproblem får egendomen förstöras utan hinder av att det inte skäligen kan antas att den kommer att förverkas.

Skälen för utredningens förslag

Förtida förstöring av beslag fyller ett viktigt behov

Syftet med regler om förtida förstöring av sådan egendom som tagits i beslag är att den myndighet som har hand om egendomen inte alltid ska behöva fortsätta vårda den, om det skäligen kan antas att egen- domen faktiskt kommer att tillfalla staten genom förverkande och starka skäl talar mot fortsatt förvaring i avvaktan på det slutliga av- görandet.

481

Övriga frågor

SOU 2023:99

Som framgått i det föregående är det emellertid en reglering som inte är generellt tillämplig för beslagtagen egendom. Den gäller en- bart vid vissa typer av brott, där presumtionen för förverkande är särskilt stor. Den gäller, som nyss nämnts, inte heller för egendom som har omhändertagits enligt LPK.

Samma behov av förtida förstöring av omhändertagen egendom

Vid omhändertagande i samband med punktskattekontroll avseende alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter finns det i och för sig inte alltid en lika stark presumtion för att varorna kommer att förverkas som det gör vid beslag med stöd av smugglingslagen, men i många fall blir det så. Däremot finns det ofta en betydande risk för att varorna inte kan vårdas utan risk för att de förstörs eller minskar avsevärt i värde. Som exempel kan nämnas varor med kort hållbarhet som öl. Vidare är vården av varorna inte sällan förenad med bety- dande kostnader. Det finns även miljöfaror och säkerhetsrisker som kan behöva beaktas. Mot den bakgrunden anser utredningen att det bör införas en möjlighet för Tullverket att besluta om förtida förstö- ring av egendom som har omhändertagits med stöd av LKP.

Vilka krav bör ställas för förtida förstöring?

Förtida förstöring bör vara en åtgärd som enbart används i undan- tagssituationer. Ett huvudskäl till det är att åtgärden är avsedd att användas trots att det inte finns ett slutligt avgörande om att egen- domen tillfaller staten. De förutsättningar som bör gälla bör utfor- mas med det som gäller för förtida förstöring av beslag som förebild. Det innebär för det första att det skäligen ska kunna antas att egen- domen kommer att förverkas. Det bör alltså vara mer sannolikt att egendomen kommer att förverkas än att så inte blir fallet. Det är framför allt i de fall där varan inte får föras in i landet eller där det gäller särskilda villkor eller restriktioner för införseln som det nor- malt kan antas att varan kan komma att förverkas. Ett typiskt exem- pel är införsel av stora mängder alkohol som uppges vara för person- ligt bruk, men där omständigheterna tydligt talar mot det. Däremot kan det normalt inte förutsättas att en vara kan komma att förverkas på den grunden att skatten inte betalas i tid.

482

SOU 2023:99

Övriga frågor

För det andra bör det vara fråga om egendom som antingen inte kan vårdas utan risk för att den förstörs eller vars vård är förenad med alltför stora kostnader. Det kan t.ex. bero på att det är egendom som löper risk att förstöras under förvaringen. Ett exempel kan vara varor som har en förhållandevis kort hållbarhet. Vidare kan det vara fråga om varor som läcker ur sitt emballage och därigenom vållar arbetsmiljöproblem eller skapar särskilda risker för brand eller ex- plosion. Förstörande bör även kunna komma i fråga i annat fall, om det finns särskilda skäl. Ett exempel kan vara att det upptäcks att alkohol har börjat jäsa eller att tobak har ruttnat under förvaringen.

Om vården av det omhändertagna leder till allvarliga arbetsmiljö- eller säkerhetsproblem bör egendom få förstöras i förtid även om det inte finns omständigheter som pekar på att den kommer att förver- kas. Det bör dock förutsätta allvarliga sådana problem. De tidigare nämnda exemplen läckande dieselkärl, som kan innebära avsevärd risk för brand eller explosion, eller att förvaringen ledde till att ohyra kom att spridas i förvaringslokalen kan vara sådana situationer.

Bör försäljning vara ett alternativ till förtida förstöring?

Egendom som har påträffas i postförsändelser och som förverkats ska enligt 3 kap. 9 § LPK förstöras, medan egendom som har förver- kats enligt 2 kap. 17–19 §§ LPK i första hand ska försäljas. Egendom av sistnämnda slag får dock i stället förstöras om den inte kan säljas eller om den kan befaras komma till brottslig användning eller om den annars är olämplig för försäljning.

Ett problem med försäljning av varor som omhändertagits med stöd av 2 kap. 9 eller 9 a § LPK är att varor som förs in i landet utan att normala tullprocedurer iakttas inte alltid motsvarar sitt yttre. Det finns t.ex. inga garantier för att en flaska med en viss etikett faktiskt innehåller den alkoholdryck som etiketten anger och inte ett billi- gare och sämre alternativ. Motsvarande gäller cigarretter och energi- produkter. Tullverket kan därmed inte garantera innehållet i produk- ten. Vidare gäller enligt 3 kap. alkohollagen särskilda begränsningar för vem som får försälja alkoholhaltiga drycker och Tullverket har ingen sådan rätt. Därför är försäljning knappast ett reellt alternativ. Mot den bakgrunden bör förtida förstöring kunna beslutas utan att Tullverket har undersökt möjligheten att sälja varorna i fråga.

483

Övriga frågor

SOU 2023:99

16.1.9Vem bör besluta om förtida förstöring?

Utredningens förslag: Samma tjänstemän inom Tullverket som får besluta om administrativt förverkande får besluta om förtida förstöring.

Skälen för utredningens förslag

Dagens reglering

Frågor om administrativt förverkande prövas enligt huvudregeln i 4 kap. 9 § LPK av allmän förvaltningsdomstol på ansökan av Tull- verket. Närmare bestämmelser om handläggningen i domstol finns i 4 kap. 17–20 §§.

Enligt 4 kap. 9 a § LPK får emellertid frågor om förverkande en- ligt 2 kap. 17–19 §§ och 3 kap. 7 § första stycket 1 LPK prövas av en särskilt förordnad befattningshavare vid Tullverket om värdet av det som ska förverkas uppgår till mindre än det prisbasbelopp enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken som gällde då omhänder- tagandet verkställdes och det är uppenbart att förutsättningarna för ett förverkande är uppfyllda. Det gäller dock inte om det finns an- ledning att anta att någon innehar en särskild rätt till egendomen. Ett beslut om förverkande ska meddelas skriftligen. Ägaren till egendo- men eller den som senast innehade varorna får inom en månad från det att han eller hon fick del av förverkandebeslutet anmäla missnöje med det till Tullverket. Anmäls missnöje, gäller beslutet om förver- kande inte längre. Om Tullverket inte häver omhändertagandet, ska myndigheten ansöka om förverkande hos allmän förvaltningsdom- stol. Har ansökan inte gjorts inom en månad anses omhändertagan- det vara hävt, om inte 2 kap. 16 eller 16 a § LPK är tillämplig.

Förslagen i delbetänkandet

I delbetänkandet föreslår utredningen att det nuvarande 2 kap. LPK ska upphävas och ersättas med ett nytt kapitel. De nu aktuella be- stämmelserna om administrativt förverkande föreslås flyttas till det nya kapitlet utan några ändringar i sak (SOU 2022:48 s. 145 f. och 587 f.). Däremot föreslås att 4 kap. 9 a § LPK ska ändras på så sätt

484

SOU 2023:99

Övriga frågor

att beslut om förverkande ska meddelas av tullåklagare eller annan särskilt förordnad tulltjänsteman (SOU 2022:48 s. 149 och 992).

Vem bör besluta om förtida förstöring?

En viktig fråga är vem inom Tullverket som bör besluta om förtida förstöring. Eftersom det är fråga om ett beslut som inte kan rättas till i efterhand, om det visar sig att beslutet saknade rättslig grund, är det särskilt viktigt att den som fattar sådana beslut har en adekvat utbildning. Beslut om förtida förstöring av beslag fattas av tullåkla- gare. De får också fatta beslut enligt 4 och 5 §§ lagen om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m. De har således erfaren- het av beslut av motsvarande slag. Det talar för att även beslut om förtida förstöring av omhändertaget gods bör fattas av tullåklagare.

Åandra sidan är det en helt annan typ av förverkande som är aktuell här. Det kan tala för att tulltjänstemän som arbetar med frågor om punktskatter bör besluta i sådana frågor. Utredningen anser att det bästa är att välja samma lösning som utredningen har föreslagit när det när det gäller beslut om administrativt förverkande av punktskat- tepliktiga varor. Det innebär att beslut om förtida förstöring bör fattas av en tullåklagare eller någon annan särskilt förordnad tjänste- man. En ny bestämmelse som anger det bör därför införas i LPK.

16.1.10 Rätt till ersättning

Utredningens förslag: Om egendom, som har förstörts i förtid, inte förverkas ska ägaren eller annan rättsinnehavare ha rätt till ersättning. Ersättning ska lämnas med skäligt belopp.

Skälen för utredningens förslag: Som framgått i avsnitt 16.1.2 ska ersättning betalas för beslagtagen egendom som har förstörts i förtid om egendomen inte slutligt förverkas. I de fall där en tulltjänsteman får besluta om administrativt förverkande uppstår knappast några så- dana problem. Däremot kan de fall av förverkande som ska prövas av förvaltningsdomstol medföra att Tullverkets yrkande inte slutli- gen leder till att egendomen förverkas. Detsamma kan vara fallet om någon anmäler missnöje med ett beslut som har fattats av en tull-

485

Övriga frågor

SOU 2023:99

tjänsteman. Motsvarande reglering som gäller för förtida förstöring av beslag bör därför gälla för förtida förstöring av omhändertagen egendom som inte slutligt förverkas.

Regleringen bör utformas med nyssnämnda regler om beslag som förebild. Det innebär att om omhändertagen egendom, som har för- störts, inte förverkas har ägaren eller annan rättsinnehavare rätt till ersättning. Ersättning bör lämnas med skäligt belopp. En ny bestäm- melse som föreskriver det bör därför föras in i LPK. Besluten i fråga bör vara överklagbara. Det kräver ingen författningsreglering (se SOU 2022:48 s. 609 f.).

16.2Bestämmelser i tullagen som inte längre behövs

Utredningens förslag: Bestämmelserna i 5 kap. 1, 8, 10 och 16 §§ tullagen ska inte ha någon motsvarighet i den nya regleringen om sanktionsavgift.

Skälen för utredningens förslag

Bestämmelser som saknar betydelse

I 5 kap. tullagen finns det vissa bestämmelser som inte behöver ha någon motsvarighet i den nya regleringen om sanktionsavgift och som inte tidigare har berörts. Det rör sig för det första om 5 kap. 1 § tullagen som föreskriver att det som sägs om gäldenär i kapitlet även gäller den som är skyldig att betala skatt enligt 2 kap. 1 § tullagen. Begreppet gäldenär förekommer enligt utredningens förslag inte i den nya regleringen (se avsnitt 9.7.2). Det finns därför inte något behov av att ha en motsvarande bestämmelse i den regleringen.

Det är för det andra fråga om regleringen i 5 kap. 8 § tullagen. Tulltillägg ska enligt den paragrafen tas ut av gäldenären i de fall där

1.tull har fastställts på skälig grund på grund av utebliven tulldekla- ration och sådan inte har kommit in trots att ett föreläggande har sänts ut till gäldenären, eller

2.avvikelse från deklarationen har skett när tull har fastställts på skälig grund.

486

SOU 2023:99

Övriga frågor

Bakgrunden till regleringen är att tull enligt tidigare lagstiftning kunde bestämmas på skälig grund (skönstulltaxering), om tullen inte kunde beräknas tillförlitligt vid tulltaxering eller omprövning (5 kap. 6 § tullagen [2000:1281]). Numera bestäms tullen efter ett tullvärde som fastställs enligt artiklarna 70–74 i tullkodexen. Den regleringen innehåller inte någon bestämmelse som tydligt anger att tull kan be- stämmas på skälig grund. Det är därför oklart om regleringen i 5 kap. 8 § tullagen har något egentligt tillämpningsområde i dag. Det är vi- dare oklart om regleringen träffar någon överträdelse som inte sam- tidigt träffas av övriga bestämmelser om tulltillägg. De överträdelser som regleringen i 5 kap. 8 § tullagen avser att sanktionera, exempel- vis att en tulldeklaration uteblir, omfattas av den nya sanktionsavgift som föreslagits i avsnitt 9.3. Det finns mot den bakgrunden inte nå- got behov av en motsvarande bestämmelse i den nya regleringen.

Det behövs inte heller någon bestämmelse som motsvarar 5 kap.

10 § tullagen. I paragrafen föreskrivs att tulltillägg ska tas ut av den som har förfogat över en vara som hänförts till förfarandet för övergång till fri omsättning i strid med en föreskriven förutsättning för återbetalning eller eftergift av tull. Tullverket har förklarat att regleringen i praktiken inte tillämpas och att den inte behöver ha någon motsvarighet i regleringen av den nya sanktionsavgiften.

Någon särskild bestämmelse om omprövning behövs inte

Det bör vidare övervägas om 5 kap. 16 § tullagen bör ha någon mot- svarighet i den nya regleringen. Enligt paragrafen ska Tullverket om- pröva beslut om tulltillägg och förseningsavgift om gäldenären eller deklaranten begär det eller om det finns andra skäl. Då tillämpas be- stämmelserna i tullagstiftningen om omprövning av beslut om tull. Tullverket har ifrågasatt om regleringen behövs och påpekat att det är oklart hur regleringen ska tillämpas, eftersom det i gällande tullag- stiftning inte finns några regler om omprövning av beslut om tull.

I förvaltningslagen finns det allmänna bestämmelser om när en myndighet får ändra ett beslut och när en myndighet ska ändra ett beslut. En myndighet får enligt 37 § första stycket förvaltningslagen ändra ett beslut som den har meddelat som första instans om den anser att beslutet är felaktigt på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning. Enligt 38 § förvalt-

487

Övriga frågor

SOU 2023:99

ningslagen ska en myndighet ändra ett beslut som den har meddelat som första instans, om den anser att beslutet är uppenbart felaktigt i något väsentligt hänseende på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning, och beslutet kan ändras snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part.

På ett flertal områden saknas det särskilda bestämmelser om om- prövning av beslut om sanktionsavgift. Bestämmelser av det slaget finns exempelvis varken i livsmedelslagen, produktsäkerhetslagen, djurskyddslagen eller lagen om nationella järnvägssystem. Det bör påpekas att Tullverket enligt förslaget i avsnitt 9.15 har en skyldighet att snarast ompröva ett överklagat beslut om bl.a. sanktionsavgift och förseningsavgift, om överklagandet inte avvisas som för sent in- kommet. Utöver den bestämmelsen saknas det skäl att ha en annan reglering om omprövning än de allmänna bestämmelser som gäller enligt 37 och 38 §§ förvaltningslagen. Regleringen i 5 kap. 16 § tull- lagen bör alltså inte ha någon motsvarighet i den nya regleringen.

16.3Ett nytt kapitel i tullagen

Utredningens förslag: Det nuvarande 5 kap. tullagen upphävs. I ett nytt kapitel i lagen samlas regleringen om straffrättsliga och administrativa sanktioner. Kapitlet benämns ”Straff och andra sanktioner”.

Skälen för utredningens förslag: I 5 kap. tullagen finns de nuva- rande bestämmelserna om straffrättsliga och administrativa sanktio- ner. Kapitlet benämns ”Överträdelser och sanktioner”. Utredningen har föreslagit omfattande ändringar i regleringen. Förslagen innebär bl.a. att vissa brott ska föras över från smugglingslagen till tullagen, att det ska införas en ny brottstyp i den lagen (olovlig befattning med tullpliktig vara), att tulltillägg ska ersättas med en ny sanktions- avgift och att förbudet mot dubbelprövning ska återspeglas i regle- ringen. Förändringarna innebär att det införs ett flertal nya bestäm- melser samtidigt som ett antal bestämmelser i det nuvarande kapitlet inte längre behövs. Vissa bestämmelser ska finnas kvar men behöver justeras. Utredningen har vidare föreslagit att regleringen om vite i 7 kap. 5–7 §§ tullagen ska flyttas till det nya kapitlet, för att skapa en

488

SOU 2023:99

Övriga frågor

samlad reglering av sanktionerna. Det är sammantaget fråga om så omfattande ändringar att 5 kap. tullagen bör upphävas och ersättas med ett helt nytt kapitel. Det bör benämnas ”Straff och andra sank- tioner”.

I delbetänkandet har utredningen föreslagit att 3 kap. tullagen om införsel och utförsel av varor och 4 kap. om tullkontroll ska upphä- vas. I stället ska det enligt förslaget införas ett nytt 3 kap. i tullagen med rubriken ”Införsel och utförsel av varor” (se SOU 2022:48 s. 183 f. och 800 f.). Förslaget innebär att 4 kap. tullagen inte tas i anspråk. Vid den fortsatta beredningen bör det, om förslaget i del- betänkandet genomförs, därför övervägas om straff och andra sank- tioner i stället bör regleras i 4 och 5 kap. tullagen. Förslagsvis kan då regleringen om straffrättsliga sanktioner placeras i 4 kap. och be- stämmelserna om administrativa sanktioner i 5 kap. Det skulle leda till en ännu tydligare reglering av sanktionerna än den som nu före- slås. En sådan lösning har samtidigt den fördelen att alla kapitlen i tullagen tas i anspråk.

16.4Följdändringar

16.4.1Följdändringar av att regleringen om tullbrott flyttas

Utredningens förslag: Som en följd av att vissa straffbestämmel- ser flyttas från smugglingslagen till tullagen görs det ändringar i smugglingslagen. De innebär att 8–11 §§ smugglingslagen upp- hävs och att vissa ändringar görs i 12–15 och 31 §§. Det görs även ändringar i 5 kap. 1 § LPK, 1 § skattebrottslagen, 2 och 5 § ord- ningsbotskungörelsen och 6 kap. 3 § vägtrafikdataförordningen (2019:382).

Skälen för utredningens förslag

Följdändringar i smugglingslagen

Förslaget i avsnitt 8.3 innebär att regleringen om tullbrott flyttas från smugglingslagen till tullagen. Till följd av det bör regleringen i 8–11 §§ smugglingslagen upphävas. Regleringen i 12 § första stycket smugglingslagen om olovlig befattning med smuggelgods bör ändras

489

Övriga frågor

SOU 2023:99

till följd av att tullbrott inte längre kan vara ett förbrott till det brot- tet. Regleringen i 13 § andra stycket smugglingslagen bör ändras så att det inte är en särskild grund för att bedöma brottet som grovt om gärningen avsett befattning med varor som varit föremål för brott varigenom tull, annan skatt eller avgift till mycket betydande belopp har undandragits det allmänna eller felaktigt återbetalats eller tillgo- doräknats någon. Den grunden kan nämligen bara aktualiseras om förbrottet är ett tullbrott. Bestämmelserna i 14 § smugglingslagen om försök, förberedelse och stämpling bör ändras på så sätt att tull- brott och grovt tullbrott tas bort. Även regleringen i 15 § smugg- lingslagen om frivillig rättelse bör anpassas till att tullbrott i fortsätt- ningen regleras i tullagen. Detsamma gäller 31 § smugglingslagen om åtalsprövning.

Följdändringar i andra lagar

Även ett antal andra bestämmelser behöver ändras som en följd av att regleringen om tullbrott flyttas till tullagen. I ett flertal författ- ningar finns det bestämmelser som innehåller en generell hänvisning till straffbestämmelserna i smugglingslagen. En sådan bestämmelse är 5 kap. 1 § första stycket LPK, där ansvar för olovlig förflyttning av punktskattepliktiga varor regleras. Där föreskrivs att det inte ska dömas till ansvar för det brottet om gärningen är belagd med straff i smugglingslagen. Brottet är alltså subsidiärt i förhållande till straff- bestämmelserna i smugglingslagen. Det som avses är i första hand smuggling, men även ansvar för tullbrott kan aktualiseras (jfr RH 2017:37). Regleringen i 5 kap. 1 § första stycket LPK bör därför änd- ras så att den även hänvisar till de överflyttade straffbestämmelserna i tullagen.

I 1 § andra stycket 1 skattebrottslagen anges att lagen inte tilläm- pas i fråga om gärningar som är belagda med straff i smugglingslagen. Även den bestämmelsen behöver ändras eftersom regleringen om tullbrott flyttas till tullagen. Utredningen har i delbetänkandet före- slagit vissa andra följdändringar i paragrafen (se SOU 2022:48 s. 109 och 970).

Utredningen bedömer att bestämmelser i andra författningar än de nu nämnda som innehåller en generell hänvisning till straffbe- stämmelserna i smugglingslagen inte behöver ändras. Det beror på

490

SOU 2023:99

Övriga frågor

att det som avses med hänvisningen i de fallen är smuggling, som även fortsättningsvis regleras i smugglingslagen.

Följdändringar i förordningar

I 2 § ordningsbotskungörelsen anges vilka brott som en tulltjänste- man får utfärda föreläggande av ordningsbot för. I 5 § finns bestäm- melser om i vilka fall ett föreläggande av ordningsbot får omfatta beslut om förverkande. De paragraferna behöver ändras, eftersom de hänvisar till en bestämmelse som utredningen föreslår ska flyttas till tullagen.

I 6 kap. 3 § vägtrafikdataförordningen finns bestämmelser om att Polismyndigheten ska underrätta Transportstyrelsen om dom, be- slut, strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot som har an- tecknats i belastningsregistret, om den registrerade har gjort sig skyldig till brott som avses i vissa bestämmelser, bl.a. brott enligt smugglingslagen. Paragrafen bör ändras så att den hänvisar till de be- stämmelser som enligt utredningens förslag flyttas till tullagen.

16.4.2Följdändringar av att tulltillägg ersätts med sanktionsavgift

Utredningens förslag: Som en följd av att regleringen om tull- tillägg ersätts med en ny reglering om sanktionsavgift görs det ändringar i 6 kap. 10, 18 och 22 §§ och 7 kap. 9 § tullagen som gör dem tillämpliga på den nya sanktionsavgiften.

Skälen för utredningens förslag: Förslaget i avsnitt 9.2. innebär att en ny sanktionsavgift ersätter regleringen i tullagen om tulltillägg. I tullagen finns det ett antal bestämmelser om tulltillägg som inte har behandlats i det föregående. De avser talan om tulltillägg eller förse- ningsavgift (6 kap. 10 §), ändring av talan (6 kap. 18 §), rätt till muntlig förhandling (6 kap. 22 §) och tillämpning av skatteförfaran- delagen (7 kap. 9 § tullagen). Bestämmelserna bör ändras som en följd av att regleringen om tulltillägg föreslås ersättas med en ny sanktionsavgift.

491

Övriga frågor

SOU 2023:99

16.4.3Följdändringar i stöldgodslagen

Utredningens förslag: Som en följd av förslaget om ett nytt hä- leribrott görs det ändringar i 1 § lagen (1974:1065) om visst stöld- gods m.m. (stöldgodslagen) som gör den tillämplig på det nya häleribrottet.

Skälen för utredningens förslag

Dagens reglering

Syftet med stöldgodslagen är att göra det möjligt att ta i förvar egen- dom som har åtkommits genom brott i fall där ägaren till egendomen antingen är okänd eller avstår från att göra anspråk på den. Av kri- minalpolitiska skäl har det ansetts viktigt att inte låta gärningsman- nen göra obehörig vinning i fall där stöldgods inte har kunnat spåras till ägaren (proposition med förslag till lag om visst stöldgods m.m., prop. 1974:124, s. 49 f.).

I 1 § stöldgodslagen anges i fyra punkter vilken egendom som får tas i förvar. Enligt punkten 1 gäller det egendom som har frånhänts någon genom brott och som har anträffats hos någon annan som uppenbart saknar rätt till egendomen. Punkten 2 avser egendom som har anträffats utan att vara i någons besittning, om varken ägaren eller någon annan som har rätt till egendomen är känd. Punkten 3 gäller egendom som har förvärvats eller tagits emot under förhål- lande som anges i 9 kap. 6 § andra stycket brottsbalken (som reglerar näringshäleri) eller 9 kap. 7 § andra stycket 1 brottsbalken (som reg- lerar en form av häleriförseelse). Enligt punkten 4 omfattas även egendom som har varit föremål för vissa penningtvättsbrott. All lös egendom kan tas i förvar enligt stöldgodslagen (se prop. 1974:124 s. 60). Regleringen i punkten 4 omfattar dock även annat än fysiska föremål.

Enligt 2 § stöldgodslagen ska som huvudregel beslut om att egen- dom ska tas i förvar fattas av allmän domstol på talan av åklagare. Talan ska föras mot den som frågan angår, om han eller hon har känt hemvist här i landet och kan delges på det sätt som föreskrivs om stämning i brottmål. Talan behöver dock inte föras mot den som har förklarat att han eller hon inte gör anspråk på egendomen.

492

SOU 2023:99

Övriga frågor

Om talan inte ska föras mot någon person får åklagaren fatta be- slut om att egendomen tas i förvar. Den som inte är nöjd med åkla- garens beslut får enligt 3 § första stycket stöldgodslagen, innan egen- domen har sålts eller förstörts, anmäla missnöje med beslutet till åklagaren. Åklagaren har då en månad på sig att väcka talan. Om det inte görs ska åklagaren upphäva beslutet om förvar.

Utförselhäleri bör läggas till i stöldgodslagen

Förslagen i avsnitt 15.4 och 15.6 innebär att det införs ett nytt brott; utförselhäleri. Stöldgodslagen omfattar redan i dag egendom som har åtkommits genom vissa former av häleri. Frågan är då om lagens tillämpningsområde även bör omfatta utförselhäleri.

I samband med ändringar av förverkandereglerna tydliggjordes genom en ändring i stöldgodslagen att regleringen även omfattar egendom som har förvärvats eller mottagits under förhållanden som kan föranleda ansvar för häleri enligt 9 kap. 6 § andra stycket brotts- balken (proposition om förverkande m.m., prop. 1986/87:6, s. 42). Senare har tillämpningsområdet för stöldgodslagen utvidgats även till en viss form av häleriförseelse.

När det gäller utförselhäleri kan det antas att sådana brott till stor del kommer att avse egendom som det kan vara svårt att spåra till rätt ägare. Vidare kommer sannolikt misstanke om utförselhäleri i många fall att riktas mot personer som inte uppfyller kraven för att talan ska kunna föras mot dem. I de fall där det är fråga om personer som anlitas av internationella brottsnätverk kan det i betydande utsträckning vara fråga om utlänningar som befinner sig tillfälligt i Sverige och därför saknar hemvist här. Mot den bakgrunden bör stöldgodslagen kunna tillämpas på egendom som har varit föremål för utförselhäleri och grovt utförselhäleri. Därför bör en ytterligare punkt läggas till i 1 § stöldgodslagen.

493

Övriga frågor

SOU 2023:99

16.4.4Andra följdändringar av det nya häleribrottet

Utredningens förslag: Som en följd av förslaget om ett nytt hä- leribrott görs det ändringar i 4 b § lagen (1995:1571) om insätt- ningsgaranti, 14 § lagen (1999:158) om investerarskydd, 15 och 16 §§ förordningen (1999:1134) om belastningsregister och 6 kap. 3 § vägtrafikdataförordningen.

Skälen för utredningens förslag: I lagen om insättningsgaranti finns bestämmelser om garanti för insättningar hos bl.a. banker. Det föreskrivs i 4 b § att ett krav avseende tillgångar som enligt en dom som har fått laga kraft har varit föremål för brott enligt 9 kap. 6 eller 7 § brottsbalken eller brott enligt 3, 4, 5 eller 6 § penningtvätts- brottslagen inte ger rätt till någon ersättning från insättningsgaran- tin. Rätten till ersättning gäller alltså inte om kravet avser tillgångar som har varit föremål för häleri, häleriförseelse, penningtvättsbrott, grovt penningtvättsbrott eller penningtvättsförseelse. En liknande bestämmelse finns i 14 § lagen om investerarskydd. Regleringen i den paragrafen innebär ett undantag från rätten till ersättning från investerarskyddet om investerarens krav avser tillgångar som varit föremål för något av de uppräknade brotten. Eftersom utförselhäleri och grovt utförselhäleri är en form av häleri bör samma undantag från rätten till ersättning från insättningsgarantin respektive investe- rarskyddet gälla i fråga om de brotten.

Förordningen om belastningsregister innehåller en detaljerad uppräkning av vilka brott som belastningsregistret ska omfatta. Det finns även bestämmelser om vilka myndigheter och enskilda som har rätt att få uppgifter ur belastningsregistret. I 15 och 16 §§ anges att uppgifter ska lämnas till Försvarsmakten och Riksgäldskontoret om lagföring avseende häleribrott i vissa fall. I de paragraferna bör även utförselhäleri och grovt utförselhäleri anges.

Uppgifter om lagföringar behövs bl.a. för att pröva tillståndsfrå- gor. Polismyndigheten är enligt 6 kap. 3 § vägtrafikdataförordning- en skyldig att underrätta Transportstyrelsen om såväl domar som strafförelägganden och förelägganden av ordningsbot som har till- förts belastningsregistret och som avser bl.a. vissa brott mot 9 kap. brottsbalken. Till de brott som ska rapporteras hör enligt punkten 5 häleri. Utredningen anser att rapporteringsskyldigheten även bör omfatta utförselhäleri och grovt utförselhäleri.

494

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

SOU 2023:99

Skälen för utredningens förslag

Utvidgat tillämpningsområde för administrativa sanktioner

Utredningen föreslår att en ny sanktionsavgift ska ersätta regle- ringen i tullagen om tulltillägg och att regleringen om förseningsav- gift ska byggas ut och skärpas. Den nya sanktionsavgiften utvidgar området för när en administrativ avgift kan tas ut. Frågan är vad som bör gälla för överträdelser av tullagstiftningen som har begåtts tidi- gare men som inte hunnit beivras när regleringen träder i kraft.

Retroaktivitetsförbudet och den lindrigaste lagens princip

Enligt artikel 7 i Europakonventionen får ingen fällas till ansvar för någon gärning eller underlåtenhet som vid den tidpunkt då den begicks inte utgjorde ett brott enligt nationell eller internationell rätt. Inte heller får ett strängare straff utmätas än som var tillämpligt vid den tidpunkt då brottet begicks. I 2 kap. 10 § regeringsformen förbjuds retroaktiv straff- och skattelagstiftning. Förbudet mot ret- roaktiv skattelag anses vara analogt tillämpligt på straffliknande ad- ministrativa påföljder (proposition om ändring i regeringsformen, prop. 1975/76:209, s. 125). Av 5 § första stycket lagen om införande av brottsbalken framgår att ingen får dömas för en gärning för vilken det inte var föreskrivet straff när den begicks. Enligt 5 § andra stycket ska straff bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs om inte annan lag, som leder till frihet från straff eller till lindrigare straff, gäller när dom meddelas. Bestämmelsen ger uttryck för det som brukar kallas den lindrigaste lagens princip.

Det behövs en övergångsbestämmelse

De överträdelser som enligt utredningens förslag ska leda till sank- tionsavgift, utan att de leder till tulltillägg i dag, kan visserligen om- fattas av regleringen om tullförseelse. Ansvar för tullförseelse träffar nämligen alla uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser av tull- lagstiftningen som inte är ringa. Syftet med sanktionsavgiften är emellertid inte att överträdelserna ska bedömas lindrigare än tidi- gare. Det är i stället fråga om att skapa en administrativ sanktion vid överträdelser som tidigare regelmässigt inte har lett till någon sank-

496

SOU 2023:99

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

tion alls, varken straffrättslig eller administrativ. Det är vidare inte självklart vilken sanktion – tulltillägg eller sanktionsavgift – som är lindrigast i ett enskilt fall. Det kan därför uppstå tolknings- och till- lämpningsproblem om den lindrigaste lagens princip ska tillämpas på sanktionsavgift. Det finns inget formellt hinder mot att i en över- gångsbestämmelse göra undantag från regeln i 5 § andra stycket la- gen om införande av brottsbalken (se prop. 2021/22:18 s. 99). Mot den bakgrunden bör det införas en övergångsbestämmelse som an- ger att äldre bestämmelser ska fortsätta att gälla för de överträdelser som har begåtts innan den nya regleringen har trätt i kraft. Det bör gälla äldre bestämmelser om både tulltillägg och förseningsavgift.

17.2.2Inga övergångsbestämmelser behövs i övrigt

Utredningens bedömning: Förslagen om att nya straffbestäm- melser införs eller att straffbestämmelser ändras eller flyttas krä- ver inga övergångsbestämmelser. Övriga förslag kräver inte heller några övergångsbestämmelser.

Skälen för utredningens bedömning

Nya och ändrade straffbestämmelser

Utredningen föreslår att det ska införas en ny straffbestämmelse om utförselhäleri i brottsbalken och att försök, förberedelse och stämp- ling till sådana brott ska straffbeläggas. Vidare föreslås att straffska- lan för narkotikasmuggling i försäljningssyfte ska skärpas. Av 5 § andra stycket lagen om införande av brottsbalken framgår som nämnts att straff ska bestämmas enligt den lag som gällde när gär- ningen företogs, utom i de fall där annan lag gäller när dom meddelas och den nya lagen leder till frihet från straff eller lindrigare straff. Bestämmelsen har enligt förarbetena generell räckvidd, dvs. den gäl- ler även utanför brottsbalken (proposition till riksdagen med förslag till lag om införande av brottsbalken m.m., prop. 1964:10, s. 99). Några särskilda övergångsbestämmelser behövs därför inte.

Utredningen föreslår även att regleringen om tullbrott i sak oför- ändrad flyttas från smugglingslagen till tullagen. Vidare föreslås att det införs ett nytt brott i tullagen, olovlig befattning med tullpliktig

497

Konsekvenser

SOU 2023:99

tensifieras avsevärt. Det kräver myndighetsstyrning och att Tullver- ket och Polismyndigheten har de resurser som krävs för uppgifterna. Ambitionsökningen förväntas få konsekvenser i hela rättskedjan. Effekterna av förslaget beror till stor del på om, och i vilken ut- sträckning, statsmakterna väljer att prioritera bekämpningen av ut- förselhäleri. Om det tas krafttag mot brottsligheten kan den förvän- tas minska i omfattning. Det bedöms leda till positiva effekter för samhället i stort.

De praktiska konsekvenserna av förslagen har diskuterats i direkt anslutning till dem. Här behandlas därför enbart konsekvenser av det slag som anges i 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474).

18.2Ekonomiska konsekvenser

18.2.1Konsekvenserna för Tullverket

Utredningens bedömning: Den ambitionsökning som krävs för att Tullverket ska kunna ta en mer aktiv roll i bekämpningen av utförsel av stöldgods ryms inte inom det anslag som Tullverket har i dag. Förslaget om en ny sanktionsavgift innebär ökade kost- nader som inte heller ryms inom anslaget. Eventuella merkostna- der för förslaget om självständigt förverkande bedöms kunna hanteras inom ramen för nuvarande anslag. Förslagen som rör an- vändningen av förverkad egendom och förtida förstöring av egen- dom som omhändertagits enligt LPK förväntas leda till vissa kostnadsminskningar.

Utredningens förslag

•Anslaget för Tullverket höjs med 2 miljoner kronor per år, av- seende förslaget om en ny sanktionsavgift.

•Tullverket tillförs ett engångsbelopp om 12 miljoner kronor och anslaget höjs med 22 miljoner kronor år ett, med ytter- ligare 11,3 miljoner kronor år två och med ytterligare 6 mil- joner kronor år tre. Därefter ska den årliga anslagsökningen vara 33,7 miljoner kronor. Anslagsökningen avser förslaget om utförsel av stöldgods.

500

SOU 2023:99

Konsekvenser

Skälen för utredningens bedömning och förslag

Tullverkets nuvarande anslag

Tullverkets anslag har successivt höjts de senaste åren, från omkring 1,7 miljarder kronor år 2016 till knappt 2,6 miljarder kronor år 2023. Anslaget ökar med närmare 300 miljoner kronor år 2024. För åren 2025–2028 beräknas anslaget öka ytterligare (Budgetproposition för 2024, prop. 2023/24:1, Utgiftsområde 3). Tullverket har i nuläget omkring 2 300 årsarbetskrafter. Det är en ökning med drygt 20 pro- cent sedan år 2018. Tullverket har angett att kostnaden för en års- arbetskraft är cirka 800 000 kronor.

Kostnader som avser förslaget om en ny sanktionsavgift

Kostnader av engångskaraktär

Den reglering som utredningen föreslår är till stor del helt ny. Tull- verket har upplyst att 500–600 anställda behöver fyra timmars ut- bildning vardera om den nya regleringen införs. Tullverket bedömer att det därutöver bl.a. krävs ändringar i it-stöd, styr- och stöddoku- ment samt mallar och blanketter. Tullverket har beräknat kostnaden i samband med att regleringen införs till omkring 1,6 miljoner kro- nor, motsvarande två årsarbetskrafter. Utredningen delar uppfatt- ningen att det krävs utbildningsinsatser och andra åtgärder av unge- fär den omfattningen.

Löpande kostnader

Tullverket behandlar årligen omkring 650 ärenden om tulltillägg vil- ket tar 2–2,5 årsarbetskrafter i anspråk. Förslaget om sanktionsavgift bedöms leda till fler ärenden, bl.a. eftersom avgiften kan tas ut vid fler typer av överträdelser än tulltillägg. Det är emellertid enligt Tull- verket svårt att uppskatta hur många fler ärenden det rör sig om. Osäkerheten beror till stor del på att det är okänt hur många över- trädelser som med dagens reglering inte kan sanktioneras admini- strativt. Tullverket bedömer att den nya regleringen kräver ett ökat årligt anslag om 5,6 miljoner kronor, motsvarande sju årsarbetskraf- ter. Det rör sig om fem årsarbetskrafter för handläggning och två årsarbetskrafter för juridiskt stöd och hantering av överklaganden.

501

Konsekvenser

SOU 2023:99

Utredningen bedömer att sanktionsavgift kan handläggas av sam- ma personer som i dag handlägger tulltillägg. Med de nämnda utbild- ningsinsatserna bör de ha den kompetens som krävs för uppgiften. Sanktionsavgift kan dock tas ut vid betydligt fler typer av överträ- delser än tulltillägg. Det bedöms alltså bli fråga om fler ärenden. Sanktionsavgift förutsätter dessutom i viss mån en mer nyanserad bedömning. Beräkningen av sanktionsavgift när tull eller annan skatt har undandragits bygger visserligen på en enklare och mindre tids- krävande beräkningsmetod än tulltillägg. Sanktionsavgift ska dess- utom inte tas ut i vissa mindre allvarliga fall. Det framstår trots det som rimligt att handläggningen av sanktionsavgift kräver något fler årsarbetskrafter än hanteringen av tulltillägg i dag. En tredubbling av antalet handläggare framstår dock som en alltför hög beräkning. Ut- redningen beräknar behovet till fem årsarbetskrafter totalt, dvs. en ökning med 2,5 årsarbetskrafter.

Det kan visserligen krävas juridiskt stöd utöver det vanliga i sam- band med att regleringen införs och en tid därefter. Det bör emel- lertid vara fråga om en relativt begränsad utgiftsökning som dess- utom är tillfällig. Utredningen bedömer därför att det inte behövs något resurstillskott i fråga om juridiskt stöd.

Tullverket behöver resurstillskott för att genomföra förslaget Trots de senaste årens höjningar är anslaget till Tullverket fortfa- rande förhållandevis litet. Det kan inte förväntas täcka de löpande kostnadsökningarna. Genomförandet av förslaget förutsätter alltså ett resurstillskott till Tullverket, om inte annan angelägen verksam- het ska prioriteras ner. Det krävs därför att anslaget till myndigheten höjs. Kostnadsökningen beräknas till 2 miljoner kronor per år.

Engångskostnaderna avser normala kostnader i samband med att ny lagstiftning införs. De bör enligt utredningens mening rymmas inom ramen för redan beviljade anslag.

Kostnader som avser förslaget om utförsel av stöldgods

Kostnader av engångskaraktär

Tullverket har upplyst att myndighetens utökade uppdrag kräver ny utrustning, bl.a. utryckningsbilar och civila bussar. Tullverket har beräknat det till en engångskostnad om 12 miljoner kronor. Därut-

502

SOU 2023:99

Konsekvenser

över uppstår det enligt Tullverket ökade kostnader för utbildning av personal och utveckling av nya styr- och stöddokument.

Löpande kostnader

Tullverket har angett att myndighetens kontrollavdelning behöver förstärkas med 40 årsarbetskrafter, varav fyra gruppchefer. Det mot- svarar en bemanning för fyra kontrollgrupper under dagtid, måndag till fredag. Därutöver behöver underrättelseavdelningen förstärkas med tre årsarbetskrafter. Tullverket har upplyst att kostnaden för en årsarbetskraft är något lägre för dessa personalkategorier än för Tull- verket som helhet. Med hänsyn tagen till att det krävs rekrytering och utbildning av den nya personalen beräknar Tullverket kostnads- ökningen för personal till 15 miljoner kronor år ett, 26,3 miljoner kronor år två och 32,3 miljoner kronor år tre. Kostnaden för utbild- ning beräknas till 5,6 miljoner kronor vart och ett av de tre första åren. Därutöver behövs enligt Tullverket ytterligare en årsarbets- kraft inriktad på juridiskt stöd, eftersom det rör sig om en ny uppgift för myndigheten. Till det kommer driftskostnader för fordon om 600 000 kronor per år. Sammantaget beräknar Tullverket kostnads- ökningen till 22 miljoner kronor år ett, 33,3 miljoner kronor år två och 39,3 miljoner kronor år tre. Beloppen avser personal, utbildning och driftskostnader. Därefter beräknas kostnadsökningen per år till 33,7 miljoner kronor avseende personal och driftskostnader.

Tullverket behöver resurstillskott för att förslaget ska få effekt Tullverkets verksamhet är i dagsläget koncentrerad till kontroll i samband med införsel av varor. För att förslaget ska få genomslag krävs det att Tullverket har en väsentligt ökad närvaro vid avgående trafik, både dagtid på vardagar och på kvällar och helger. Även i underrättelseverksamheten krävs ett ökat fokus på utförsel av varor. Som nämnts har anslaget till Tullverket ökat kraftigt under senare år. Anslaget är emellertid fortfarande förhållandevis litet. Det kan inte förväntas täcka de nämnda kostnadsökningarna, som enligt ut- redningen framstår som väl motiverade. Genomförandet av förslaget förutsätter alltså ett resurstillskott till Tullverket, om inte annan angelägen verksamhet ska prioriteras ner. Det krävs därför att ansla- get till myndigheten höjs. Kostnaderna blir något högre under de första åren, när ny personal rekryteras. Den bestående kostnadsök- ningen beräknas till 33,7 miljoner kronor.

503

Konsekvenser

SOU 2023:99

Kostnader som avser förslaget om självständigt förverkande

Kostnader av engångskaraktär

Tullverket har angett att förslaget om självständigt förverkande krä- ver relativt omfattande förändringar i myndighetens it-system, eftersom systemet i dag är uppbyggt så att det krävs ett specifikt brott. Tullverket har beräknat kostnaderna för it-utveckling till cirka 5 miljoner kronor. Därutöver uppstår det enligt Tullverket ökade kostnader för utbildning av personal (bl.a. yttre personal, utredare och förundersökningsledare) och utveckling av nya styr- och stöd- dokument. Utredningen anser att den typen av kostnader som för- anleds av ny lagstiftning bör rymmas inom ramen för redan beviljade anslag.

Löpande kostnader

Tullverket har bedömt att ärenden om självständigt förverkade, grovt uppskattat, i ett inledande skede kräver fyra nya finansiella ut- redare (en i varje geografiskt område). Kostnaderna för dem uppgår till cirka 3,3 miljoner kronor per år. Tullverket har bedömt att kost- naderna sannolikt kommer att öka i takt med att antalet ärenden om självständigt förverkande blir fler.

Några resurstillskott behövs inte

Utredningen bedömer att det främst är i de fall där en tulltjänsteman upptäcker att någon har oförklarade tillgångar av viss storlek som frågan om självständigt förverkande kan uppkomma. Det kan t.ex. inträffa om någon vid en utförselkontroll har med sig onormalt stora summor kontanter eller annan värdefull egendom eller om frågan väcks i en utredning om grovt smugglingsbrott eller andra allvarliga brott där Tullverket biträder åklagaren. Oförklarade tillgångar kan också påträffas vid kartläggningar som görs av Tullverkets finansiella utredare.

Förslaget om självständigt förverkande innebär att Tullverket får en ny uppgift. Det är emellertid osäkert om förslaget kommer att få annat än begränsad betydelse för Tullverket. Det kan visserligen an- tas att ett antal beslut om att inleda utredning om självständigt för- verkande kommer att fattas av tulltjänstemän i de fall de påträffar ekonomiska tillgångar. Det kan också antas att sådana beslut i viss utsträckning kommer att fattas som en följd av de kartläggningar

504

SOU 2023:99

Konsekvenser

som görs av Tullverkets finansiella utredare. Det framstår emellertid som osäkert om åklagare kommer att välja att i någon större ut- sträckning utnyttja tullpersonal för ekonomiska utredningar. Mot den bakgrunden bedömer utredningen att de kostnader som kan bli följden av förslaget inte är större än att de bör rymmas inom ramen för Tullverkets nuvarande anslag.

Övriga förslag

Förslagen om att Tullverket ges större möjligheter att använda för- verkad egendom och att kunna i förtid förstöra egendom som har omhändertagits enligt LPK bedöms kunna ge vissa mindre bespa- ringar.

18.2.2Konsekvenserna för Polismyndigheten

Utredningens bedömning: Förslaget om utförsel av stöldgods innebär kostnadsökningar för Polismyndigheten. Kostnaderna bör rymmas inom ramen för myndighetens befintliga anslag un- der de närmaste åren. Därefter kan frågan behöva övervägas på nytt.

Skälen för utredningens bedömning

Polismyndighetens beräkning av kostnadsökningar

Utredningen föreslår att Polismyndigheten ska utreda utförselhäleri och förvara den egendom som tas i beslag. Polismyndighetens be- räkningar utgår från att Tullverket får de resursförstärkningar som nyss redovisats. De utgår vidare från antaganden som bygger på de utredningar och beslag som följt av tidigare TKP-samarbeten och en ambitionshöjning i fråga om bekämpningen av utförsel av stöldgods.

Polismyndigheten räknar med omkring 240 utredningar om ut- förselhäleri per år. Det första året, innan Tullverket fullt ut kan arbeta med bekämpningen av brottet, bedöms det emellertid bli fråga om hälften så många utredningar. Även då bör det enligt Polismyn- digheten riktas operativa resurser mot strategiskt viktiga aktörer.

505

Konsekvenser

SOU 2023:99

Utredningar om utförselhäleri uppges generellt bli mycket resurs- krävande. Vanligtvis arbetar en utredare, en godsspanare och en för- undersökningsledare i ett häleriärende. Även it-forensiker används och i ärenden som omfattar organiserad brottslighet kan det krävas stöd från underrättelseverksamheten. Enligt Polismyndigheten be- höver det rekryteras 25 nya utredare det första året och därefter ytterligare 25 utredare. Det behövs även en ny beslagslokal och en ny beslagshandläggare i var och en av landets sju polisregioner, eftersom beslagen ofta är omfattande och godset skrymmande. Un- der det första året bedöms det vara tillräckligt med tre beslagslokaler och tre beslagshandläggare. Polismyndigheten bedömer vidare att 14 nya årsarbetskrafter inom underrättelseverksamheten behövs för att internationella brottsnätverk på sikt ska se Sverige som ett mindre attraktivt mål. I ett inledande skede bedöms halva den resursför- stärkningen vara tillräcklig. Kostnaden för en årsarbetskraft är om- kring en miljon kronor, vilket inkluderar lön och andra kostnader som exempelvis utbildning.

Polismyndigheten beräknar således en kostnadsökning för det första året om 39,5 miljoner kronor. Därefter beräknas kostnadsök- ningen till 81,5 miljoner kronor per år. Av beloppet avser 50 miljo- ner kronor utredningsresurser, 10,5 miljoner kronor beslagslokaler, 7 miljoner kronor beslagshandläggare och 14 miljoner kronor un- derrättelseverksamhet.

Utförsel av stöldgods behöver prioriteras för att förslaget ska få effekt

För att förslaget ska få avsedd effekt krävs det att Polismyndigheten utreder de brott som Tullverket upptäcker. Polismyndigheten bedri- ver redan underrättelseverksamhet avseende brottsligheten i fråga men att informationen bearbetas och delas med Tullverket är avgö- rande för en effektiv brottsbekämpning. Utredningen bedömer mot den bakgrunden att förslaget kan komma att kräva ökade resurser även hos Polismyndigheten. Det är angeläget att Polismyndigheten avsätter resurser för ändamålet. Om det inte görs är risken påtaglig att utredningar om utförselhäleri inte prioriteras. De positiva effek- terna av utredningens förslag kan då helt eller delvis utebli. Utred- ningen bedömer att det bör vara fråga om kostnadsökningar av un- gefär den omfattning som Polismyndigheten har anfört.

506

SOU 2023:99

Konsekvenser

Kostnadsökningarna bör rymmas inom ramen för befintliga anslag

Anslaget till Polismyndigheten har ökat kraftigt under senare år. Det uppgick till cirka 29 miljarder kronor år 2020 och 37 miljarder kro- nor år 2023. Anslaget utökas till närmare 40,8 miljarder kronor år 2024. För åren 2025–2028 beräknas ytterligare kraftiga ökningar av anslaget (prop. 2023/24:1, Utgiftsområde 4, s. 5). Polismyndigheten har för närvarande cirka 33 000 årsarbetskrafter. Av dem är cirka 21 000 polismän och 12 000 civilanställda. Målet är att antalet an- ställda vid Polismyndigheten ska öka kraftigt under de närmaste åren (Ju2022/03704 [delvis], Ju2022/02616 och Ju2022/00481).

Utredningen beaktar att bekämpning av tillgreppsbrott redan är en uppgift för Polismyndigheten. Det är alltså inte fråga om någon ny uppgift för myndigheten. Den ambitionsökning som förslaget innebär kräver emellertid som nämnts att Polismyndigheten avsätter betydande resurser för ändamålet. I annat fall kan det inte förväntas att förslaget får avsedd effekt. För närvarande är Polismyndighetens utgifter lägre än anslaget till myndigheten (Polismyndigheten, Års- redovisning 2022 s. 130). Det beror bl.a. på att Polismyndigheten inte rekryterar personal i en takt som motsvarar de senaste årens an- slagsökningar. Mot den bakgrunden framstår det inte som ändamåls- enligt att myndigheten nu tilldelas ytterligare medel som en följd av utredningens förslag. Utredningen bedömer därför att förväntade kostnadsökningar ryms inom Polismyndighetens befintliga ekono- miska ramar de närmaste åren. Därefter kan frågan behöva övervägas på nytt.

18.2.3Konsekvenserna för övriga myndigheter

Utredningens bedömning: Förslagen innebär kostnadsökningar för Åklagarmyndigheten, Sveriges Domstolar och Kriminalvår- den. De ökade kostnaderna bör rymmas inom ramen för myndig- heternas befintliga anslag under de närmaste åren. Därefter kan frågan behöva övervägas på nytt.

507

Konsekvenser

SOU 2023:99

Skälen för utredningens bedömning

Kostnader som avser förslaget om en ny sanktionsavgift

Förslaget om en ny sanktionsavgift innebär att en helt ny reglering införs. Praxisutveckling kommer således att behövas på området. Det kan antas att flera av Tullverkets beslut kommer att överklagas till förvaltningsdomstol, i vart fall under de första åren efter det att regleringen har införts. Det bör dock vara fråga om ett begränsat an- tal mål och därmed begränsade kostnadsökningar som ryms inom domstolarnas befintliga ekonomiska ramar.

Kostnader som avser förslaget om utförsel av stöldgods

Förslaget får konsekvenser i hela rättskedjan

Som redan nämnts kan förslaget förväntas få konsekvenser i hela rättskedjan. Om Tullverket får de resurstillskott som nyss föresla- gits bör utredningens förslag leda till fler förundersökningar och åtal. Konsekvensen bedöms bli en ökad ärendetillströmning till såväl Åklagarmyndigheten som de allmänna domstolarna. Förslaget be- döms även leda till att fler personer häktas under utredningstiden och att fler senare döms för brott.

Åklagarmyndigheten

Det är mycket svårt att uppskatta hur många fler åklagarledda för- undersökningar, beslut om åtal och förhandlingar i domstol det kan bli fråga om. Polismyndigheten har beräknat antalet utredningar om utförselhäleri till åtminstone 240 per år, men omkring hälften så många under det första året. Siffrorna är emellertid osäkra, bl.a. eftersom det kan antas att de internationella brottsnätverken på sikt i mindre utsträckning än i dag ser Sverige som ett attraktivt mål. Ut- redningen bedömer att det kan förväntas bli fråga om så många fler mål att den ökade belastningen för Åklagarmyndigheten motsvarar omkring fem årsarbetskrafter. Det första året bör det emellertid vara tillräckligt med halva den resursförstärkningen. Kostnaden för en årsarbetskraft motsvarar 1,4 miljoner kronor per år. Kostnadsök- ningen beräknas till 3,5 miljoner kronor för det första året och där- efter 7 miljoner kronor per år.

508

SOU 2023:99

Konsekvenser

Anslaget till Åklagarmyndigheten är cirka 2,3 miljarder kronor år 2023 och något högre, drygt 2,6 miljarder kronor, år 2024. Vissa ytterligare resursförstärkningar beräknas för kommande år (prop. 2023/24:1, Utgiftsområde 4, s. 5). Därmed bedömer utredningen att de aktuella kostnadsökningarna inte är större än att de bör rymmas inom ramen för myndighetens nuvarande anslag.

Domstolarna

För de allmänna domstolarna bedömer utredningen att det bör bli fråga om ett begränsat antal fler mål. Kostnaderna bör därför rym- mas inom domstolarnas befintliga ekonomiska ramar.

Kriminalvården

Eftersom grovt utförselhäleri tar sikte på förhållandevis allvarlig brottslighet kan påföljden förväntas bli fängelse i många fall. Det kan vidare förväntas att det ofta kommer att finnas skäl att häkta den misstänkte under utredningstiden. En konsekvens bedöms därför bli ett ökat behov av häktes- och anstaltsplatser. Det är mycket svårt att uppskatta hur många platser som krävs. Grovt uppskattat kan det dock under de första åren röra sig om upp till hundra häktes- och anstaltsplatser årligen. Enligt Kriminalvården beräknas kostnaden för ett vårddygn till 5 200 kronor per intagen. Vid en beräkning som utgår från att 100 personer skulle häktas och dömas till fängelse i ett år förväntas förslaget innebära en kostnadsökning om, grovt upp- skattat, 190 miljoner kronor per år. Utredningen konstaterar att an- slaget till myndigheten har höjts kraftigt under senare år. År 2024 är anslaget cirka 16,1 miljarder kronor, en ökning med drygt 2 miljar- der kronor sedan år 2023. För de kommande åren beräknas ytterli- gare mycket kraftiga ökningar (se prop. 2023/24:1, Utgiftsområde 4, s. 5).

I jämförelse med de omkring 3 000 häktesplatser och 6 000 an- staltsplatser som för närvarande finns framstår behovet av nya plat- ser som få. Kostnadsökningarna framstår som små i jämförelse med det ökade anslag som beräknas för kommande år. Mot den bakgrun- den bedömer utredningen att kostnadsökningarna bör rymmas inom ramen för befintliga anslag under de närmaste åren. Därefter kan frå- gan behöva övervägas på nytt.

509

Konsekvenser

SOU 2023:99

Kostnader som avser förslaget om skärpt straff för narkotikasmuggling i försäljningssyfte

Det finns i dag ett visst utrymme att döma till frivårdspåföljd för narkotikasmuggling av normalgraden vid lägre straffvärden. Utred- ningens förslag om en skärpt straffskala för narkotikasmuggling om narkotikan är avsedd att säljas innebär att utrymmet för det bör minska väsentlig när det gäller den typen av brott. Förslaget kan också förväntas leda till längre strafftider i de fall påföljden bestäms till fängelse. Hur många fler anstaltsplatser förslaget kommer att kräva eller hur mycket längre strafftiden kan förväntas bli kan dock inte uppskattas med någon grad av säkerhet. Det beror bl.a. på att det inte finns någon statistik som visar antalet fall av narkotika- smuggling i försäljningssyfte per år. Utredningen bedömer att för- slaget visserligen kan förväntas innebära ökade kostnader för Krimi- nalvården. Kostnadsökningarna bedöms emellertid inte vara större än att de ryms inom ramen för myndighetens nuvarande anslag.

18.2.4Finansieringen av förslagen

Utredningens förslag: De kostnadsökningar som kräver ett ökat anslag till Tullverket finansieras inom ramen för eventuellt re- formutrymme på statsbudgeten.

Skälen för utredningens förslag: Som redovisats i det föregående förutsätter utredningens förslag kostnadsökningar för Tullverket som i stor utsträckning inte ryms inom ramen för myndighetens nu- varande anslag. En utredning som lämnar förslag som innebär kost- nadsökningar för bl.a. staten ska enligt 14 § kommittéförordningen lämna förlag på hur förslagen ska finansieras.

Utredningens förslag förväntas visserligen, som tas upp i det föl- jande, leda till minskad brottslighet. De kostnadsminskningar som kan bli en följd av det bedöms emellertid inte, annat än möjligen på lång sikt, täcka kostnadsökningarna. Det framstår inte heller som möjligt att finansiera förslagen genom att överföra medel till den myndighet som drabbas av kostnadsökningarna från någon annan del av anlaget avseende skatt, tull eller exekution (utgiftsområde 3), eller från anslaget till rättsväsendet (utgiftsområde 4). Förslagen be-

510

SOU 2023:99

Konsekvenser

höver alltså finansieras på annat sätt. Finansieringen bör lämpligen ske inom ramen för kommande reformutrymme på statsbudgeten.

18.2.5Konsekvenserna för enskilda

Utredningens bedömning: Förslagen medför inte några kost- nadseffekter för företag vars verksamhet inbegriper import eller export av varor under förutsättning att tullagstiftningen följs. Förslagen leder till vissa positiva ekonomiska effekter för försäk- ringsbolag och andra enskilda.

Skälen för utredningens bedömning

Inga kostnadseffekter för företag som följer tullagstiftningen

Förslaget om en ny sanktionsavgift kan påverka företag vars verk- samhet inbegriper import eller export av varor. Förslaget bedöms emellertid inte medföra några kostnadseffekter för företag som föl- jer tullagstiftningen. För företag som överträder regleringen kan för- slaget leda till ökade kostnader, dels eftersom sanktionsavgift träffar fler överträdelser än tulltillägg, dels eftersom en förhöjd sanktions- avgift kan tas ut vid upprepade överträdelser. Förslaget kan emeller- tid också leda till kostnadsminskningar, bl.a. eftersom sanktionsav- giften när avdragsgill mervärdesskatt har undandragits är lägre än tulltillägg vid motsvarande överträdelse. Beslut om sanktionsavgift kommer vidare att kräva en mer nyanserad bedömning än den som nu tillämpas i fråga om tulltillägg. Det bedöms leda till ökad rätts- säkerhet och i vissa fall till lägre avgifter för enskilda.

Förslaget bör som nämnts få effekten att incitamenten att följa tullagstiftningen ökar. Eftersom förhöjd sanktionsavgift inte ska kunna tas ut av den som har status som godkänd ekonomisk aktör kan fler företag förväntas ansöka om sådan status. Den samlade effekten av förslaget bedöms bli att fler företag har en god tullhan- tering och att regelefterlevnaden ökar. Det kommer att vara gynn- samt för de enskilda företagen och för företagandet i stort. Förslaget bedöms också kunna öka incitamenten för tullombud att med nog- grannhet följa tullagstiftningen. Det bör vara till fördel för dem som anlitar tullombud.

511

Konsekvenser

SOU 2023:99

En effektivare bekämpning av utförsel av stöldgods gynnar enskilda

Förslaget i fråga om utförsel av stöldgods förväntas leda till att brottsligheten i fler fall kan upptäckas innan godset lämnar landet. Det bedöms därför bli lättare för dem som har frånhänts egendomen att få tillbaka den. För försäkringsbolag bedöms förslaget därmed leda till att lägre ersättningsbelopp behöver betalas ut. På sikt be- döms konsekvensen bli att Sverige blir ett mindre attraktivt land för internationella brottsnätverk och att deras verksamhet här minskar. Även det bedöms vara till fördel för både företag och andra enskilda.

18.3Effekterna på brottsligheten

Utredningens bedömning: Förslaget om utförsel av stöldgods förbättrar förutsättningarna för att bekämpa den gränsöver- skridande tillgreppsbrottsligheten. Förslaget bidrar därför till minskad brottslighet och har positiva effekter för det brotts- bekämpande arbetet. Övriga förslag har samma effekt.

Skälen för utredningens bedömning

Förslaget om utförsel av stöldgods bidrar till minskad brottslighet

Utredningens förslag för att förhindra utförsel av stöldgods innebär att Tullverket får särskilda befogenheter för att upptäcka utförsel- häleri och att bekämpningen av brottet görs till en prioriterad upp- gift för myndigheten. Förslaget medför att Tullverket kan upptäcka och förhindra fler brott, bl.a. utförselhäleri men även andra typer av brott i samband med utförsel av varor. Med kraftfulla insatser bör förslaget leda till att fler brott upptäcks, utreds och lagförs. Det bör även ha en brottsavhållande effekt. Den tillgreppsbrottslighet som begås av internationella brottsnätverk kan förväntas minska i om- fattning när upptäcktsrisken ökar och förtjänsten minskar. Sverige bedöms bli ett mindre attraktivt land för sådana brottsnätverk. Även annan typ av brottslighet i samband med utförsel av varor, exempel- vis narkotikasmuggling och penningtvättsbrott, kan förväntas min- ska om Tullverket har en ökad närvaro vid avgående trafik. Utred- ningen bedömer således att förslaget gör brottsbekämpningen mer

512

SOU 2023:99

Konsekvenser

effektiv. Förslaget bör därmed få positiva effekter på brottsligheten och brottsbekämpningen.

Övriga förslag bidrar också till minskad brottslighet

Utredningen föreslår en skärpt straffskala för narkotikasmuggling av normalgraden om narkotikan är avsedd att säljas. Narkotika- smuggling som omfattas av den särskilda straffskalan ska inte kunna bedömas som ringa narkotikasmuggling. Förslaget kan ha vissa av- skräckande och brottspreventiva effekter, även om de effekterna torde vara mer kopplade till risken för upptäckt och lagföring än till straffskalan som sådan.

Utredningen föreslår att Tullverket ska kunna biträda allmän åklagare vid utredningar av självständigt förverkande och att en tull- tjänsteman ska få inleda en sådan utredning. Syftet med självständigt förverkande är att minska incitamenten att begå brott genom att be- gränsa de ekonomiska vinster som framför allt organiserad brotts- lighet och kriminella nätverk kan generera. Förslaget bör medföra fler utredningar och därmed att beslut om självständigt förverkande kan fattas i fler fall.

Utredningen föreslår att Tullverket ska få möjlighet att behålla förverkad egendom för bl.a. utbildning av sökhundar och personal. Genom förslaget förbättras Tullverkets möjligheter att hindra att t.ex. narkotika, vapen och explosiva varor kommer in i landet eller att restriktionsvaror förs ut ur landet.

Förslagen bedöms således få positiva effekter på brottsligheten och brottsbekämpningen.

18.4Andra konsekvenser

18.4.1Konsekvenserna för barn och för jämställdheten

Utredningens bedömning: Förslagen får inte några konsekven- ser för barn eller för jämställdheten.

Skälen för utredningens bedömning: Det finns inga förslag som särskilt tar sikte på barn. Utredningen anser inte heller att några av förslagen indirekt får betydelse ur ett barnperspektiv. Utredningen

513

Författningskommentar

SOU 2023:99

kring befattningen kan bidra till att det skapas en totalbild av att egendomen har frånhänts annan genom brott (jfr NJA II 1980 s. 14). Att det rör sig om ett flertal elektronikföremål som inte är förpack- ade i sina originalförpackningar, en mängd smycken eller klockor eller båtmotorer, bildelar, dyrbara fordon eller skogsmaskiner, som inte åtföljs av något kvitto eller andra handlingar som visar inneha- varens rätt till dem, kan exempelvis tala i den riktningen. Liksom i fråga om sakhäleri förutsätts det att befattningen har varit ägnad att försvåra ett återställande. Det krävs inte att gärningen faktiskt har försvårat återställandet (NJA 1960 s. 522).

Det som särskiljer straffbestämmelsen från häleribrotten i övrigt är att det ska finnas ett syfte att föra ut egendomen ur landet. Om en person påträffas med stöldgods när han eller hon är på väg att lämna Sverige – exempelvis i kön till en avgående färja – bör ett så- dant syfte i allmänhet vara enkelt att konstatera. Om personen på- träffas med stöldgods längre in i landet – exempelvis när ett fordon stoppas för rutinkontroll eller när godset anträffas på en lagrings- plats för stöldgods – kan syftet att föra ut godset ofta vara svårare att bevisa. Omständigheter som starkt kan tala för ett sådant syfte är om det finns bokade färjebiljetter till utlandet i personens namn eller om det finns e-post, sms eller liknande meddelanden som anger att personen inom kort ska lämna Sverige. Att personen är på väg i riktning mot ett färjeläge, brofäste eller annat gränsområde där bil- färjor eller fordon avgår till utlandet kan likaså vara en omständighet som talar för att syftet är att föra ut stöldgodset. Att personen har med sig en s.k. brobizz, dvs. en sändare för elektronisk betalning för överfart på Öresundsbron, kan också i någon mån tala i den rikt- ningen. Omständigheterna vid gärningen ska vid en helhetsbedöm- ning vara sådana att syftet att föra ut egendomen ur Sverige kan visas. Gärningen kan i annat fall innefatta brott enligt t.ex. 6 § första stycket 1 eller andra stycket.

I subjektivt hänseende krävs uppsåt till samtliga brottsrekvisit. Ansvar för grovt utförselhäleri regleras i andra stycket. Straffska-

lan för brottet är fängelse i lägst sex månader och högst sex år. I be- stämmelsen ges exempel på omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om ett utförselhäleri ska anses vara grovt. Ex- emplifieringen motsvarar det som föreskrivs om grovt häleri i 6 § tredje stycket. Avsikten är att brottsbeteckningen grovt utförsel- häleri ska förbehållas den från allmän synpunkt allvarligaste brotts-

516

SOU 2023:99

Författningskommentar

ligheten. Hänsyn ska tas till samtliga omständigheter och en helhets- bedömning ska göras. Särskild vikt ska dock läggas vid sådana om- ständigheter som anges i straffbestämmelsen. Det som särskilt ska beaktas är om gärningen har avsett betydande värde, ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller annars varit av särskilt farlig art. Med det avses detsamma som i 6 § tredje stycket (se avsnitt 15.5.2om kvalifikationsgrunderna för grovt häleri). Som har utvecklats i avsnitt 15.6.2 bör grovt utförselhäleri anses vara ett brott av sådan art att det finns en presumtion för fängelse.

Inskränkningarna i åklagares rätt att väcka åtal enligt 12 § gäller för de brott som regleras i paragrafen. Frågor om brottskonkurrens har behandlats i avsnitt 15.6.4.

7 §

Paragrafen reglerar ansvar för häleriförseelse. Paragrafen har be- handlats i avsnitt 15.6.2.

Huvudfallet av häleriförseelse regleras i första stycket. Regleringen omfattar häleri enligt 6 § som är ringa. I paragrafen läggs brott som avses i 6 a § till. Det innebär att om ett brott enligt den paragrafen är ringa ska gärningsmannen dömas för häleriförseelse. Ett exempel på när gärningen är av så lindrig karaktär är om straffskalan för förbrottet är lägre än för häleri, t.ex. om den egendom som ska föras ut ur Sverige är ett föremål som tillgripits genom ringa stöld. Påfölj- den för brottet är böter eller fängelse i högst sex månader.

I andra stycket görs endast en språklig ändring.

11 §

I paragrafen behandlas osjälvständiga brottsformer av vissa av de brott som regleras i kapitlet. Den har behandlats i avsnitt 15.6.3.

I första stycket läggs utförselhäleri och grovt utförselhäleri till. Ändringen innebär att försök, förberedelse och stämpling till de brotten kriminaliseras.

Andra stycket är oförändrat.

517

SOU 2023:99

Författningskommentar

19.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1974:1066) om förfarande med förverkad egendom och hittegods m.m.

5 a §

Paragrafen, som är ny, reglerar möjligheten för brottsbekämpande myndigheter att under vissa förutsättningar behålla egendom som har förklarats förverkad. Paragrafen har behandlats i avsnitt 12.6.2.

I en förundersökning får beslag användas bl.a. i syfte att säkra förverkande. En tulltjänsteman har samma rätt som en polisman att enligt 27 kap. 4 § rättegångsbalken ta egendom i beslag. I första stycket föreskrivs att sådan egendom som är förverkad får behållas av den brottsbekämpande myndigheten om egendomen behövs för något av de två ändamål som anges. Med förverkad egendom avses att det finns ett förverkandebeslut som har fått laga kraft. Det krävs ett särskilt beslut av myndigheten för att egendomen ska få behållas. Ett sådant beslut ska vara tidsbegränsat, men ett nytt beslut kan meddelas innan det föregående beslutet har löpt ut, om myndigheten fortfarande har behov av att använda egendom för något av de i lagen angivna ändamålen.

För att möjliggöra för de brottsbekämpande myndigheterna att behålla även vissa föremål som kräver särskilt tillstånd för innehav görs ändringar i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopnings- medel och lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor. De närmare bestämmelserna om besluten regleras i förordning. Det kan emellertid finnas annan lagstiftning som reglerar möjligheten att behålla viss förverkad egendom. Ett exempel är lagen (1991:680) om kontroll av narkotika med tillhörande förordning. Om det finns av- vikande bestämmelser gäller i stället den regleringen.

Det ena tillåtna ändamålet för att behålla egendomen är att den behövs för utbildning av sökhundar eller personal. För träningen av sökhundar krävs det normalt material som håller viss kvalitet. För att ta vapen, ammunition och sprängmedel som exempel behöver hundekipage ha tillgång till material som är aktuellt. Är det fråga om kemiskt framställda substanser som t.ex. dopningsmedel kan hun- darna behöva ha tillgång till olika framställningar. De brottsbekäm- pande myndigheternas personal kan behöva tillgång till förverkad

519

Författningskommentar

SOU 2023:99

egendom för att lära sig att känna igen vissa typer av varor eller för att förbättra sin förmåga att leta efter gömda varor.

Det andra tillåtna ändamålet för att behålla egendomen är att den behövs för forensiska ändamål. Med det avses sådan jämförande un- dersökning som görs av Polismyndighetens nationella forensiska centrum eller Tullverkets laboratorium. Laboratorierna kan bl.a. be- höva jämförelsematerial för att fastställa om narkotika eller andra substanser tillhör en viss sändning eller kommer från en viss plats. Referenssamlingar kan också behövas och det täcks av det forensiska ändamålet.

I andra stycket upplyses om att det finns särskilda bestämmelser om innehav av viss egendom i lagen om kontroll av narkotika, lagen om förbud mot vissa dopningsmedel och lagen om brandfarliga och explosiva varor.

6 §

I paragrafen anges hur egendom som varken har sålts i förtid enligt

4§, oskadliggjorts enligt 5 § eller tagits om hand enligt 5 a § ska han- teras. Paragrafen har behandlats i avsnitt 12.6.2.

Paragrafen föreskriver att förverkad egendom som huvudregel ska försäljas. En hänvisning till den nya paragrafen, 5 a §, läggs till. Den innebär att egendom som genom ett särskilt beslut har behållits av en brottsbekämpande myndighet undantas från kravet på försälj- ning. Paragrafen har också moderniserats språkligt.

11 §

Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 12.6.4, innehåller bemyndi- ganden.

Det första stycket består av tre punkter. Punkterna 1 och 2 är oför- ändrade i sak. I punkten 2 görs en språklig ändring. Punkten 3, som är ny, anger att regeringen, eller den myndighet som regeringen be- stämmer, får meddela föreskrifter om hanteringen av sådan egendom som kräver särskild förvaring. Det kan exempelvis vara fråga om skjutvapen och ammunition.

I andra stycket, som är nytt, bemyndigas regeringen att meddela närmare föreskrifter om vilka myndigheter som får ta om hand egen-

520

SOU 2023:99

Författningskommentar

dom enligt 5 a §, när sådan egendom ska förstöras och vad som i övrigt ska gälla för sådan egendom.

19.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel

2 §

Paragrafen anger vilka inskränkningar som gäller i fråga om hante- ringen av sådana medel som räknas upp i 1 § lagen. Den har behand- lats i avsnitt 12.6.2.

Det första stycket är oförändrat.

Det andra stycket, som är nytt, föreskriver att en myndighet som har pekats ut av regeringen har rätt att inneha sådana medel som anges i första stycket. Det gäller bara om det är fråga om egendom som är förverkad och om medlet behövs för utbildningsändamål eller forensiska ändamål. Med att egendomen är förverkad avses att ett förverkandebeslut har fått laga kraft. Dessutom krävs det ett sär- skilt beslut, se kommentaren till 5 a § lagen (1974:1066) om förfa- rande med förverkad egendom och hittegods m.m. Genom det be- myndigande som finns i 11 § andra stycket den lagen kan regeringen ange vilka myndigheter som får behålla sådan förverkad egendom som avses i 5 a § lagen.

19.6Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti

4 b §

Paragrafen anger ett undantag från rätten till ersättning från insätt- ningsgarantin om kravet avser tillgångar som har varit föremål för bl.a. häleribrott. Den har behandlats i avsnitt 16.4.4.

I första stycket anges att ett krav avseende tillgångar som enligt en lagakraftvunnen dom har varit föremål för häleri eller häleriförseelse enligt 9 kap. 6 eller 7 § brottsbalken eller vissa angivna brott enligt lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott, inte ger rätt till

521

Författningskommentar

SOU 2023:99

ersättning från insättningsgarantin. Utförselhäleri enligt 9 kap. 6 a § brottsbalken läggs till i paragrafen.

Andra stycket är oförändrat.

19.7Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter

2 kap.

Förtida förstöring

17 §

Paragrafen, som är ny, reglerar möjligheten att i förtid förstöra egen- dom som har omhändertagits enligt lagen och som kan komma att förverkas. Regleringen har utformats med 24 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling som förebild. Paragrafen har behandlats i avsnitt 16.1.8 och 16.1.9.

Ibland kan det uppstå behov av att förstöra omhändertagen egen- dom, trots att det ännu inte finns något slutligt beslut om förver- kande av den. Förevarande paragraf reglerar möjligheten att göra det. Sådan egendom får, enligt första stycket, förstöras om det skäligen kan antas att den kan komma att förverkas enligt 2 kap. 5, 6, 7 eller

14§, i avvaktan på beslut om förverkande. Skäligen kan antas innebär att det ska finnas objektiva skäl som pekar på att ett beslut om administrativt förverkande kommer att fattas. I tre punkter anges alternativa grunder för förstöring. Enligt punkten 1 krävs det att egendomen inte kan vårdas utan fara för att den förstörs. Det kan t.ex. vara fråga om egendom med begränsad hållbarhet, som öl eller vin i s.k. bag-in-box, eller egendom som kräver särskild förvaring som Tullverket inte kan erbjuda.

Förtida förstöring får, enligt punkten 2, även beslutas om vården av egendomen är förenad med alltför stora kostnader. Det bör krävas att mycket stora extrakostnader kan förutses för att den punkten ska vara tillämplig. Ett exempel kan vara att det krävs en dyrbar special- förvaring som måste anförtros åt en extern part. Det kan vara fallet om en exklusiv samling av mycket dyrbara viner har omhändertagits.

522

SOU 2023:99

Författningskommentar

Den tredje grunden för förtida förstöring, som anges i punkten 3, är att det annars finns särskilda skäl. Det kan t.ex. vara fråga om varor som läcker ur sitt emballage och därigenom vållar arbetsmiljöpro- blem eller skapar särskilda risker för brand eller explosion.

Beslut om förtida förstöring får meddelas av antingen tullåklagare eller av någon annan befattningshavare som Tullverket särskilt har förordnat för uppgiften.

I andra stycket föreskrivs att en vara, som inte kan vårdas utan risk för att den förstörs, får förstöras även om det inte skäligen kan antas att den kan komma att förverkas. Det gäller dock bara om vården av varan vållar allvarliga arbetsmiljö- eller säkerhetsproblem. Det kan exempelvis vara fråga om läckande diesel, som medför risk för brand eller explosion, eller varor med ohyra.

18 §

Paragrafen reglerar rätten till ersättning om omhändertagen egen- dom har förstörts enligt 17 § och det senare inte meddelas något beslut om förverkande. Regleringen har utformats med 24 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling som förebild. Paragrafen har behandlats i avsnitt 16.1.10.

Ägaren till egendomen har enligt paragrafen rätt till ersättning med skäligt belopp om omhändertagen egendom har förstörts utan att det i efterhand har fattats något beslut om förverkande. Det kan t.ex. bero på att det har visat sig att det inte fanns tillräcklig grund för förverkande eller att Tullverkets beslut om förverkande har änd- rats efter överklagande. Även annan rättsinnehavare, t.ex. någon som har panträtt i egendomen, har rätt till sådan ersättning.

När det gäller ersättningens storlek bör allmänna principer för hur skälig ersättning beräknas tillämpas.

5 kap.

1 §

Paragrafen reglerar ansvar för olovlig förflyttning av punktskatte- pliktiga varor. Den har behandlats i avsnitt 16.4.1.

523

Författningskommentar

SOU 2023:99

I första stycket läggs en hänvisning till, som en följd av att vissa brott flyttas från lagen (2000:1225) om straff för smuggling till tull- lagen (2016:253). Det innebär ingen ändring i sak. I övrigt är stycket oförändrat.

Andra stycket är oförändrat.

19.8Förslaget till lag om ändring i lagen (1999:158) om investerarskydd

14 §

Paragrafen innehåller ett undantag från rätten till ersättning från in- vesterarskyddet, om en investerares krav avser tillgångar som varit föremål för bl.a. häleribrott. Den har behandlats i avsnitt 16.4.4.

Det föreskrivs i paragrafen att ett krav avseende tillgångar som enligt en lagakraftvunnen dom har varit föremål för brott enligt 9 kap. 6 eller 7 § brottsbalken eller 3, 4, 5 eller 6 § lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott, inte ger rätt till ersättning från investerarskyddet. Ändringen innebär att utförselhäleri enligt 9 kap. 6 a § brottsbalken läggs till i paragrafen.

19.9Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:1225) om straff för smuggling

2 §

I paragrafen anges dels när en vara ska anses ha förts in i eller ut ur Sverige, dels vad som avses med några uttryck som används i lagen. Paragrafen har behandlats i avsnitt 8.3.2.

Första stycket är oförändrat.

I andra stycket är punkterna 1–3 oförändrade. Uttrycket tullbe- handling i punkten 4 omfattar olika åtgärder som en vara enligt tull- lagstiftningen kan bli föremål för när varan förs in i eller ut ur Sverige. Bestämmelsen ändras på så sätt att tullbehandling omfattar varor som ska vara i tillfällig lagring, oberoende av om de ska förvaras i en anläggning för tillfällig lagring eller på någon annan plats. Med tillfällig lagring avses enligt artikel 5.17 i tullkodexen den situation där icke-unionsvaror tillfälligt lagras under tullövervakning under

524

SOU 2023:99

Författningskommentar

perioden från det att varornas ankomst har anmälts till tullen till dess att varorna har hänförts till ett tullförfarande eller återexport. Det görs även språkliga och redaktionella ändringar i punkten.

6 §

Paragrafen reglerar ansvar för narkotikasmuggling. Den har behand- lats i avsnitt 8.2.

Straffansvar för narkotikasmuggling av normalgraden regleras i första stycket. I en ny andra mening införs en särskild straffskala för smuggling av narkotika som är avsedd att säljas. Straffskalan för så- dana brott är fängelse i lägst sex månader och högst tre år.

Genom kravet på att narkotikan ska vara avsedd att säljas begrän- sas tillämpningsområdet för den särskilda straffskalan till sådana for- mer av överlåtelser som typiskt sett sker i vinningssyfte. Det omfat- tar att den insmugglade narkotikan är avsedd att överlåtas även mot annan egendom än pengar, t.ex. en värdefull klocka. Andra former av överlåtelser, t.ex. om narkotikan är avsedd att överlåtas till vänner utan vederlag eller om det är fråga om ett samköp av narkotika mel- lan flera missbrukare, faller däremot utanför tillämpningsområdet för den strängare straffskalan. Narkotikan kan vara avsedd att säljas exempelvis genom gatuförsäljning eller via en hemsida på internet, via telefon eller via sms. Det saknar betydelse vilket syfte som gär- ningsmannen har med den avsedda försäljningen. Även de fall där narkotikan är avsedd att säljas för att gärningsmannen ska kunna fi- nansiera sitt eget missbruk omfattas därmed av den särskilda straff- skalan. Den förväntade vinningen saknar betydelse vid bedömningen av om gärningen har varit ägnad att ge ekonomisk vinning. Det är tillräckligt att den avsedda överlåtelsen vid en objektiv bedömning har sådan karaktär att den kan förväntas innebära ekonomisk vinning för att den särskilda straffskalan ska bli tillämplig. Det behöver inte heller vara gärningsmannen som ska beredas ekonomisk vinning utan det kan vara någon annan, t.ex. hans eller hennes uppdragsgi- vare (jfr prop. 2022/23:53 s. 153).

Straffansvar för ringa narkotikasmuggling regleras i andra stycket. Där föreskrivs att om brottet är ringa döms för ringa narkotika- smuggling till böter eller fängelse i högst sex månader. Bestämmel- sen ändras genom att det anges att den regleringen inte gäller om

525

Författningskommentar

SOU 2023:99

gärningen omfattas av första stycket andra meningen. Ändringen innebär att smuggling av narkotika som är avsedd att säljas inte kan bedömas som ringa narkotikasmuggling, oavsett sort och mängd narkotika eller omständigheterna i övrigt kring gärningen. Varken böter eller fängelsestraff kortare än sex månader kan alltså dömas ut som påföljd för gärningar av denna typ, om inte någon särskild regel, som i det enskilda fallet tillåter straffmätning under minimistraffet, är tillämplig. Någon ändring i övrigt vad avser tillämpningsområdet för det ringa brottet är inte avsedd.

Tredje och fjärde styckena är oförändrade.

12 §

Paragrafen reglerar ansvar för olovlig befattning med smuggelgods. Den har behandlats i avsnitt 16.4.1.

Första stycket ändras till följd av att tullbrott inte längre kan vara ett förbrott till olovlig befattning med smuggelgods. Olovlig befatt- ning med en vara som har varit föremål för tullbrott regleras numera i 5 kap. 5 § tullagen (2016:253) under brottsbeteckningen olovlig be- fattning med tullpliktig vara.

Andra och tredje styckena är oförändrade.

13 §

Paragrafen reglerar ansvar för grov olovlig befattning med smuggel- gods. Den har behandlats i avsnitt 16.4.1.

Första stycket är oförändrat.

I andra stycket slopas en av de särskilda grunderna för när brottet ska bedömas som grovt. Det är en följd av att regleringen om tull- brott flyttas till 5 kap. 1 § tullagen (2016:253). Det görs även en språklig ändring.

14 §

I paragrafen finns bestämmelser om försök, förberedelse och stämp- ling till vissa av de brott som regleras i lagen. Paragrafen har behand- lats i avsnitt 16.4.1.

526

SOU 2023:99

Författningskommentar

I paragrafen tas tullbrott och grovt tullbrott bort. Det är en följd av att bestämmelserna om de brotten flyttas till tullagen (2016:253). Motsvarande reglering finns i 5 kap. 9 § tullagen. I övrigt är paragra- fen oförändrad.

15 §

I paragrafen finns bestämmelser om frivillig rättelse. Paragrafen har behandlats i avsnitt 16.4.1.

Första meningen är oförändrad. Andra meningen slopas som en följd av att regleringen om tullbrott flyttas till tullagen (2016:253). En motsvarande bestämmelse finns i 5 kap. 10 § tullagen.

31 §

I paragrafen finns bestämmelser om åtalsprövning. Paragrafen har behandlats i avsnitt 16.4.1.

I första stycket upphävs punkten 2 om åtalsprövning vid tullbrott eller tullbrott som är ringa, eller försök till sådant brott, eller vårds- lös tullredovisning, eftersom regleringen om de brotten flyttas till tullagen (2016:253). En motsvarande bestämmelse finns numera i 5 kap. 11 § tullagen. Det görs även en redaktionell ändring. I övrigt är stycket oförändrat.

I andra stycket görs endast en språklig ändring.

31 a §

Paragrafen, som är ny, anger när åklagaren inte får inleda ett straff- rättsligt förfarande i fråga om en viss felaktighet eller passivitet. Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 10.3.2, har utformats med 13 b § skattebrottslagen (1971:69) som förebild.

I paragrafen föreskrivs att om Tullverket har beslutat att ta ut sanktionsavgift enligt 5 kap. tullagen (2016:253) av en fysisk person, får åklagaren inte väcka åtal, utfärda strafföreläggande eller besluta om åtalsunderlåtelse för samma person i fråga om den felaktighet eller passivitet som ligger till grund för beslutet om sanktionsavgift. Om Tullverket har beslutat om sanktionsavgift, får åklagaren alltså

527

SOU 2023:99

Författningskommentar

19.11Förslaget till lag om ändring i tullagen (2016:253)

1 kap.

3 §

Paragrafen anger vad som avses med några uttryck som används i lagen. Paragrafen har behandlats i avsnitt 8.3.2.

I första stycket läggs uttrycket tullbehandling till. Det är en följd av att bestämmelserna om tullbrott, där uttrycket förekommer, flyt- tas från lagen (2000:1225) om straff för smuggling till förevarande lag. Uttrycket har samma innebörd som motsvarande bestämmelse i 2 § andra stycket 4 lagen om straff för smuggling. Tillämpningsom- rådet utvidgas något, se kommentaren till den paragrafen.

Med tullbehandling avses olika åtgärder som en vara enligt tullag- stiftningen kan bli föremål för när varan förs in till eller ut från Sverige. Att tullbehandling knyter an till tullagstiftningen innebär att en vara kan bli föremål för tullbehandling när den förs in i Sverige från en plats utanför EU:s tullområde eller när en vara förs ut ur Sverige till en sådan plats. De åtgärder som avses är att varan enligt tullagstiftningen ska vara i tillfällig lagring, hänföras till ett tullför- farande, återexporteras eller bli föremål för åtgärder enligt 3 kap. 6 § förslaget till tullbefogenhetslag (se SOU 2022:48 s. 47 och 840 f.). Åtgärder enligt den paragrafen kan aktualiseras om en icke-unions- vara, som inte är underkastad ett tullförfarande, förs in till Sverige från en plats inom EU:s tullområde. Stycket är i övrigt oförändrat.

Andra stycket är oförändrat.

5 kap. Straff och andra sanktioner

Straff

Tullbrott

1 §

Paragrafen reglerar ansvar för tullbrott. Den motsvarar tidigare 8 § första, andra och fjärde styckena lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Paragrafen har behandlats i avsnitt 8.3.2.

529

Författningskommentar

SOU 2023:99

Tullbrott innefattar enligt första stycket att någon i samband med införsel eller utförsel agerar på ett otillåtet sätt och därigenom ger upphov till fara för att tull eller avgift undandras det allmänna eller felaktigt tillgodoräknas eller återbetalas i samband med införsel till eller utförsel från Sverige. Vad som avses med det svenska tullområ- det definieras i 1 kap. 3 §. Det som sägs i bestämmelsen om tull gäller enligt 1 kap. 2 § även annan skatt än tull som ska tas ut för varor vid import och som ska betalas till Tullverket. Straffskalan för brottet är böter eller fängelse i högst två år.

Regleringen i första stycket omfattar enbart införsel. Bestämmel- sen avser dels att någon underlåter att anmäla en vara till tullbehand- ling, dels att någon vid tullbehandling lämnar en oriktig uppgift eller underlåter att lämna en föreskriven uppgift. Vad som avses med tull- behandling definieras i 1 kap. 3 §. Om en tulldeklaration ges in i ett annat EU-land med stöd av ett tillstånd för centraliserad klarering enligt artikel 179 i tullkodexen gäller förevarande stycke avseende sådana uppgifter som anges i 2 kap. 2 a § andra stycket. Det innebär att tullbrott i fråga om skatt även ska anses uppkomma avseende de uppgifter som har lämnats i tulldeklarationen i det andra EU-landet och som Tullverket behöver för att kunna besluta om skatten (jfr prop. 2021/22:23 s. 78). Vid centraliserad klarering uppkommer tull- skulden och skyldigheten att deklarera importen i tullhänseende i det andra EU-landet. Ett undandragande av tull ska då hanteras av det landet. Skyldighet att betala mervärdesskatt och punktskatter uppkommer emellertid här i landet och hanteras därför i Sverige. Motsvarande skatteundandragande när både tull och skatt undandras i Sverige bestraffas som tullbrott enligt förevarande stycke (prop. 2021/22:23 s. 78).

Regleringen i andra stycket omfattar tre punkter. Den reglerar, utöver sådant undandragande som anges i första stycket, också att tull eller avgift felaktigt tillgodoräknas eller återbetalas. I punkten 1 straffbeläggs att någon handlar på motsvarande sätt som i första stycket i samband med utförsel av en vara. Bestämmelsen omfattar också att någon förfogar över en utförd vara i strid med vad som förutsatts vid den tullbehandling som ägt rum med anledning av ut- förseln. Regleringen i punkten 2 avser att någon under pågående tull- behandling förfogar över en införd vara i strid med det som gäller för tullbehandlingen. I punkten 3 straffbeläggs det fallet att någon

530

SOU 2023:99

Författningskommentar

bryter mot villkor för befrielse från eller nedsättning av skatt eller avgift.

I tredje stycket föreskrivs att paragrafen är tillämplig endast i fråga om sådan tull och sådana avgifter som Tullverket ska besluta. Det gäller även annan skatt än tull som ska betalas till Tullverket.

Ansvar enligt paragrafen förutsätter att skyldigheten att betala tull, skatt eller avgift har förelegat i det enskilda fallet. Det är alltså inte tillräckligt att varan tillhör ett varuslag för vilket tull, annan skatt eller avgift ska betalas i anledning av införsel eller utförsel (prop. 1999/2000:124 s. 127).

Att paragrafen knyter an till tullbehandling enligt 1 kap. 3 § inne- bär att paragrafen blir tillämplig i samma utsträckning som tullag- stiftningen (prop. 1999/2000:124 s. 128). Paragrafen omfattar alltså situationer när en vara förs in från eller ut till en plats utanför EU, dvs. en plats utanför EU:s tullområde eller skatteområden (s.k. tred- jelandstrafik). Tillämpningsområdet omfattar även det fallet att en icke-unionsvara transiteras från en plats utanför EU via ett annat EU-land till Sverige. Paragrafen kan också bli tillämplig när en icke- unionsvara, som inte är underkastad ett tullförfarande, förs in till Sverige från en plats inom EU:s tullområde (jfr prop. 1999/2000:124 s. 128). Som exempel kan nämnas att en vara smugglas från Belarus via Polen till Sverige. Att tullagstiftningen, och därmed regleringen i förevarande paragraf, då blir tillämplig följer av 3 kap. 1 § tullagen (3 kap. 6 § förslaget till tullbefogenhetslag, se SOU 2022:48 s. 47).

Ansvar för brottet förutsätter uppsåt. Allmänna uppsåtsregler är tillämpliga. För att någon ska fällas till ansvar enligt första stycket för att ha lämnat en oriktig uppgift krävs att gärningsmannens upp- såt täcker att uppgiften är oriktig. Uppsåtsreglerna bör även medföra att gärningsmannen i princip ska ha insett effekten av den oriktiga uppgiften, dvs. faran för att tull, annan skatt eller avgift skulle un- dandras, felaktigt tillgodoräknas eller återbetalas. Det torde emeller- tid inte krävas att gärningsmannen har en exakt uppfattning om storleken av det belopp som det allmänna riskerar att gå miste om eller full klarhet om vilka tullar, skatter eller avgifter som kan på- verkas av hans eller hennes handlande eller underlåtenhet (se prop. 1999/2000:124 s. 80 f.).

Tullbrott, och försök till tullbrott, omfattas av åtalsprövningsre- geln i 11 §.

531

Författningskommentar

SOU 2023:99

Paragrafen kommenteras utförligt i prop. 1999/2000:124 s. 127 f. Där behandlas bl.a. frågor om brottskonkurrens.

2 §

Paragrafen reglerar ansvar för ringa tullbrott. Den motsvarar tidigare 9 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling, med den ändringen att en särskild brottsbeteckning, ringa tullbrott, införs. Paragrafen har behandlats i avsnitt 8.3.2.

Bedömningen av om ett tullbrott är ringa bör göras främst med utgångspunkt i storleken av det belopp som undandragits eller fel- aktigt tillgodoräknats eller återbetalats. Omständigheterna kring in- förseln eller utförseln kan emellertid vara sådana att gärningen bör bedömas som tullbrott av normalgraden även om det undandragna (eller tillgodoräknade eller återbetalade) beloppet är så lågt att gär- ningen med hänsyn tagen enbart till det skulle ha bedömts som ett ringa brott (prop. 1999/2000:124 s. 137). Straffet för ringa tullbrott är penningböter.

Brottet omfattas av åtalsprövningsregeln i 11 §.

3 §

Paragrafen reglerar ansvar för grovt tullbrott. Den motsvarar tidiga- re 10 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Paragrafen har behandlats i avsnitt 8.3.2.

I första stycket föreskrivs att om ett brott som avses i 1 § är att anse som grovt döms för grovt tullbrott. För att 1 § ska vara tillämp- lig ska alltså de objektiva rekvisiten i den paragrafen vara uppfyllda och uppsåt ska föreligga. Straffskalan för brottet är fängelse lägst sex månader och högst sex år.

I andra stycket ges exempel på omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om ett tullbrott ska anses vara grovt. Exemplifieringen motsvarar i stort sett det som föreskrivs i 4 § skat- tebrottslagen (1971:69) om grovt skattebrott. Avsikten är att brotts- beteckningen grovt tullbrott ska förbehållas den från allmän syn- punkt allvarligaste brottsligheten. Hänsyn ska tas till samtliga om- ständigheter och en helhetsbedömning ska göras. Särskild vikt ska dock läggas vid sådana omständigheter som anges i straffbestämmel-

532

SOU 2023:99

Författningskommentar

sen (prop. 1999/2000:124 s. 138, jfr även prop. 1995/96:170 s. 110 angående grovt skattebrott). Det som särskilt ska beaktas är om gär- ningen rört mycket betydande belopp, om gärningsmannen använt falska handlingar eller vilseledande bokföring, om gärningen ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art. De omständigheterna kommenteras utförligt i prop. 1999/2000:124 s. 137 f. Där behandlas även frågor om brottskonkurrens.

4 §

Paragrafen reglerar ansvar för vårdslös tullredovisning. Den motsva- rar tidigare 11 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Paragra- fen har behandlats i avsnitt 8.3.2.

I första stycket föreskrivs att den som av grov oaktsamhet begår en gärning som avses i 1 §, döms för vårdslös tullredovisning. Det är alltså fråga om den oaktsamma formen av tullbrott. Straffskalan för vårdslös tullredovisning är böter eller fängelse i högst två år.

Vad som ska anses utgöra grov oaktsamhet har behandlats i prop. 1999/2000:124 s. 84 f. Där anges bl.a. att i den mån en person skulle undgå ansvar för uppsåtligt brott på den grunden att personen inte har känt till en införsel- eller utförselrestriktion, bör han eller hon i regel anses ha varit grovt oaktsam genom att inte skaffa sig känne- dom om restriktionen.

I andra stycket undantas från straffansvar sådana gärningar som visserligen har begåtts av grov oaktsamhet men som med hänsyn till omständigheterna ändå är att anse som ringa. Liksom när det gäller att avgöra om ett uppsåtligt brott är ringa (se kommentaren till 2 §) torde avgörande främst bli storleken av det skatte- eller avgiftsbe- lopp som undandragits eller felaktigt tillgodoräknats eller återbeta- lats (prop. 1999/2000:124 s. 140).

Brottet omfattas av den särskilda åtalsprövningsregeln i 11 §.

533

Författningskommentar

SOU 2023:99

Olovlig befattning med tullpliktig vara

5 §

Paragrafen reglerar ansvar för olovlig befattning med tullpliktig vara. Den motsvarar delar av 12 § lagen (2000:1225) om straff för smugg- ling i dess tidigare lydelse. Paragrafen har behandlats i avsnitt 8.3.2.

Brottsbeteckningen olovlig befattning med tullpliktig vara är ny. Den straffbelagda gärningen motsvarar brottet olovlig befattning med smuggelgods när varan har varit föremål för tullbrott eller ett annat undandragandebrott enligt 1–4 §§. Olovlig befattning med smuggelgods har behandlats i prop. 1999/2000:124 s. 140 f. Det som har anförts där gör sig i tillämpliga delar även gällande i fråga om olovlig befattning med tullpliktig vara.

I första stycket straffbeläggs viss hantering av sådana varor som har varit föremål för undandragandebrott (s.k. efterföljande hantering). Ansvar förutsätter alltså att den vara som någon tagit befattning med har varit föremål för ett förbrott enligt 1–4 §§. Bestämmelsen är i princip tillämplig även om importskatten eller importavgiften har upphävts efter införseln utan att upphävandet getts retroaktiv ver- kan (prop. 1999/2000:124 s. 141). Den efterföljande hantering som är straffbelagd innefattar emballering, transport, förvaring, döljande, bearbetning, förvärv, överlåtelse och ingående av avtal om upplåtelse av panträtt. Uppräkningen är uttömmande. Det är alltså inte fråga om enbart en exemplifiering. Den som på något annat sätt hanterar en vara som varit föremål för undandragandebrott, exempelvis ge- nom att använda den eller konsumera den, gör sig inte skyldig till brott enligt förevarande paragraf. Vad som avses med de olika förfa- randena har behandlats utförligt i prop. 1999/2000:124 s. 141 f.

Ansvar enligt detta stycke förutsätter att gärningsmannen haft uppsåt. Uppsåtet måste omfatta både själva förfarandet och det för- hållandet att varan har varit föremål för brott som avses i 1–4 §§. Om det inte kan bevisas att uppsåt föreligger, är det möjligt att gärningen kan medföra straffansvar enligt andra stycket (prop. 1999/2000:124 s. 143). Den som döms för förbrottet (t.ex. tullbrott) ska inte drab- bas av ansvar även för den efterföljande hanteringen av varan. Det följer av allmänna straffrättsliga principer om lagkonkurrens som i detta fall innebär att förbrottet kan sägs konsumera den efterföl- jande hanteringen. Om det inte kan bevisas att den som brutit mot förevarande paragraf också har begått förbrottet, finns det ingenting

534

SOU 2023:99

Författningskommentar

som hindrar att han eller hon fälls till ansvar för olovlig befattning med tullpliktig vara. På motsvarande sätt som gäller för häleribrott, utesluter en lagakraftvunnen dom avseende olovlig befattning med tullpliktig vara att den dömde sedan döms för förbrottet (jfr prop. 1999/2000:124 s. 143).

Straffskalan för brottet är böter eller fängelse i högst två år. Om förbrottet är ett uppsåtligt brott eller ett oaktsamhetsbrott bör inte vara avgörande för brottets straffvärde. Befattningens karaktär och den införda varans farlighet kan exempelvis vara väsentligare. Det kan alltså bli så att den som gjort sig skyldig till förbrottet får en lindrigare påföljd än den som i ett senare skede har tagit befattning med varan (prop. 1999/2000:124 s. 143). Ett exempel kan vara att någon säljer sanktionsvaror som olovligen har införts till Sverige.

Gärningen ska inte medföra ansvar om den är ringa med hänsyn till befattningen, omständigheterna kring denna, egendomens be- skaffenhet och värde samt övriga omständigheter. Bedömningen bör grundas på en helhetsbedömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. I allmänhet bör särskild vikt läggas vid de omständig- heter som anges i bestämmelsen. Straffrihet bör förutsätta att hel- hetsbedömningen utmynnar i att gärningen i det enskilda fallet framstår som så bagatellartad att den inte bör medföra något straff- ansvar (prop. 1999/2000:124 s. 143).

Av andra stycket framgår att gärningsmannen ska dömas till böter om han eller hon inte inser men har skälig anledning att anta att varan varit föremål för brott. De objektiva rekvisiten för ansvar är desamma som enligt första stycket. Skillnaden ligger i det subjektiva rekvisitet. Enligt förevarande stycke krävs inte att gärningsmannen inser utan i stället att han eller hon ”har skälig anledning att anta” att varan varit föremål för ett sådant förbrott som avses i första stycket. Uttrycket anger det mått av oaktsamhet rörande förbrottet som för- utsätts för straffbarhet. Av betydelse är bl.a. under vilka omständig- heter exempelvis ett förvärv har skett. Gärningsmannen måste dock ha uppsåt i förhållande till befattningen i sig (prop. 1999/2000:124 s. 144).

Gärningen ska inte medföra ansvar om den är ringa. I allmänhet bör det innebära att egendomens beskaffenhet eller värde i praktiken blir avgörande för om gärningen är att anse som ringa (prop. 1999/2000:124 s. 144).

535

Författningskommentar

SOU 2023:99

Frågan om preskription har behandlats i prop. 1999/2000:124 s. 140 f.

6 §

Paragrafen reglerar ansvar för grov olovlig befattning med tullpliktig vara. Den motsvarar delar av 13 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling i dess tidigare lydelse. Paragrafen har behandlats i av- snitt 8.3.2.

Brottsbeteckningen grov olovlig befattning med tullpliktig vara är ny. Den straffbelagda gärningen motsvarar brottet grov olovlig befattning med smuggelgods när varan har varit föremål för tullbrott eller annat brott enligt 1–4 §§. Grov olovlig befattning med smug- gelgods har behandlats i prop. 1999/2000:124 s. 145 f. Det som har anförts där gör sig i tillämpliga delar även gällande i fråga om grov olovlig befattning med tullpliktig vara.

I första stycket anges att straffskalan för grov olovlig befattning med tullpliktig vara är fängelse, lägst sex månader och högst sex år.

I andra stycket anges exempel på omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om brottet är grovt. Det ska göras en helhetsbedömning av samtliga omständigheter. Vid bedömningen ska emellertid särskild vikt fästas vid sådana omständigheter som anges i bestämmelsen. Det som avses är om gärningen ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfatt- ning, om gärningen avsett befattning med varor som varit föremål för brott varigenom tull eller avgift till mycket betydande belopp har undandragits det allmänna eller felaktigt återbetalats eller tillgodo- räknats någon eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art. Det som sägs om tull gäller enligt 1 kap. 2 § även annan skatt som ska betalas till Tullverket. De olika omständigheterna kommenteras utförligt i prop. 1999/2000:124 s. 145 f. Exemplen knyter an till om- ständigheter som gör att ett tullbrott kan vara grovt. Det är emeller- tid av grundläggande vikt att förevarande bestämmelse tillämpas med utgångspunkt i såväl befattningen i sig som befattningen sedd i be- lysning av förbrottet (prop. 1999/2000:124 s. 146).

536

SOU 2023:99

Författningskommentar

Tullförseelse

7 §

Paragrafen reglerar ansvar för tullförseelse. Den motsvarar tidigare 5 kap. 2 §. Paragrafen har behandlats i avsnitt 8.4.

Enligt första stycket döms den för tullförseelse som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot en föreskrift i tullagstiftningen eller bryter mot viss annan, närliggande reglering. Straffet för tullförse- else är böter.

Det huvudsakliga tillämpningsområdet framgår av punkten 1. Det straffbara området omfattar alla de fall där någon bryter mot en föreskrift i tullagstiftningen (prop. 1999/2000:126 s. 159). Med tull- lagstiftning avses den omfattande reglering som anges i 1 kap. 3 §. Regleringen i förevarande bestämmelse har således ett brett tillämp- ningsområde. Ansvar enligt bestämmelsen kan exempelvis komma i fråga för en resande som vid införsel till Sverige underlåter att dekla- rera en vara eller en lastbilschaufför som vid införseln underlåter att anmäla en vara till tullbehandling. Ett annat exempel är om någon i strid med tullagstiftningen för ut en vara som kan misstänkas om- fattas av ett förbud mot utförsel ur landet. Tillämpningsområdet be- gränsas dock av att ansvar för tullförseelse enligt 8 § inte ska dömas ut om gärningen är belagd med straff i 1–6 §§. Detsamma gäller om gärningen är belagd med straff i brottsbalken, lagen (2000:1225) om straff för smuggling eller terroristbrottslagen (2022:666). Tullförse- else är alltså subsidiär i förhållande till t.ex. smuggling eller tullbrott. Det innebär att det i regel är mindre allvarliga överträdelser som le- der till ansvar för tullförseelse. Tillämpningsområdet begränsas även av att allmänt åtal för tullförseelse enligt 12 § bara får väckas efter Tullverkets medgivande. Normalt döms ansvar ut genom att en tull- åklagare utfärdar ett strafföreläggande som godkänns av den som har gjort sig skyldig till brottet.

Ipunkten 2 straffbeläggs överträdelser av anmälningsskyldighe- ten i artikel 3 eller redovisningsskyldigheten i artikel 4 i Europapar- lamentets och rådets förordning (EU) 2018/1672 av den 23 oktober 2018 om kontroller av kontanta medel som förs in i eller ut ur unio- nen och om upphävande av förordning (EG) nr 1889/2005. Hänvis- ningen till artiklarna är utformad så att den avser en viss angiven lydelse, s.k. statisk hänvisning.

537

Författningskommentar

SOU 2023:99

Av punkten 3 framgår att ansvar för tullförseelse även omfattar den som inte fullgör rapporteringsskyldigheten i artikel 18a.4–6 i rå- dets förordning (EG) nr 515/97 av den 13 mars 1997 om ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaternas administrativa myndigheter och om samarbete mellan dessa och kommissionen för att säkerställa en korrekt tillämpning av tull- och jordbrukslagstiftningen, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/1525. Hänvisningen till artikeln är statisk. Den underlåtenhet att fullgöra rapporteringsskyldighet som avses är en skyldighet för fraktförare att rapportera containerrörelser till tullmyndigheterna, Container Status Message (se Ändrade bestämmelser om tullsamarbete, prop. 2016/17:44, s. 41).

Av andra stycket framgår att ansvar för tullförseelse även döms ut om någon uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot vissa beslut som Tullverket har meddelat med stöd av tullagstiftningen. Det som avses är enligt punkten 1 myndighetens beslut om skyldighet att föra anteckningar och lämna uppgifter om varor i vissa fall. Enligt punk- ten 2 omfattas Tullverkets beslut om skyldighet i övrigt att lämna en uppgift eller handling till myndigheten. Regleringen är inte begrän- sad till vissa typer av uppgifter eller handlingar och har således ett brett tillämpningsområde. Enligt punkten 3 omfattas även Tullver- kets beslut om användning eller förbrukning av en icke-unionsvara.

I tredje stycket anges att det inte ska dömas till ansvar för tullför- seelse i ringa fall. Genom bestämmelsen exkluderas överträdelser som är så bagatellartade att de inte bör leda till straffansvar.

8 §

I paragrafen, som motsvarar tidigare 5 kap. 3 §, föreskrivs att ansvar för tullförseelse inte ska dömas ut om gärningen är belagd med straff i 1–6 §§, brottsbalken, lagen (2000:1225) om straff för smuggling eller terroristbrottslagen (2022:666). Paragrafen har behandlats i av- snitt 8.4.

Se kommentaren till 7 § angående regleringen.

538

SOU 2023:99

Författningskommentar

Försök, förberedelse och stämpling

9 §

I paragrafen, som motsvarar delar av 14 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling i dess tidigare lydelse, straffbeläggs olika former av ofullbordade uppsåtliga brott. Paragrafen har behandlats i av- snitt 8.3.2.

Paragrafen föreskriver att för försök till tullbrott, grovt tullbrott eller grov olovlig befattning med tullpliktig vara döms det till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken. Detsamma gäller för förberedelse eller stämpling till grovt tullbrott eller grov olovlig befattning med tull- pliktig vara. Regleringen har kommenterats utförligt i prop. 1999/2000:124 s. 146 f. Vad som avses med försök, förberedelse och stämpling regleras i 23 kap. 1 och 2 §§ brottsbalken. Att ringa tull- brott, som i 2 § getts en särskild brottsbeteckning, inte anges i para- grafen innebär att försök till ringa tullbrott inte är kriminaliserat.

Tullagen innehåller inte någon bestämmelse om straffvärdet för försök, förberedelse eller stämpling. Det innebär att de allmänna principer som ligger till grund för bestämmelserna i brottsbalken gäller. Det är alltså av betydelse i vilken mån gärningsmannen har gjort vad som ankommit på honom eller henne för att brottet ska fullbordas, när brottet upptäcks. Ju mer så är fallet eller ju mer slumpbetonad upptäckten är, desto större skäl finns det att anse att gärningen har samma straffvärde som vid ett fullbordat brott (prop. 1999/2000:124 s. 146 f.).

Frivillig rättelse

10 §

Paragrafen, som motsvarar delar av 15 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling i dess tidigare lydelse, innehåller en bestämmelse om frivillig rättelse. Paragrafen har behandlats i avsnitt 8.3.2.

Möjligheten till frivillig rättelse gäller den som vidtar en åtgärd som leder till att tull eller avgift som avses i 1–4 §§ kan påföras, till- godoräknas eller återbetalas med rätt belopp. Även annan skatt som ska betalas till Tullverket omfattas enligt 1 kap. 2 §. Den som vidtar rättelsen ska inte dömas till ansvar enligt 1–6 §§. En frivillig rättelse leder till frihet från ansvar oberoende av när rättelsen görs. Det för-

539

Författningskommentar

SOU 2023:99

utsätts emellertid att rättelsen verkligen är frivillig. Om rättelsen är en följd av att gärningsmannen exempelvis har förstått att han eller hon skulle komma att bli föremål för en brottsutredning kan frihet från ansvar inte komma i fråga (jfr prop. 1999/2000:124 s. 148).

Angående paragrafens förhållande till brottsbalken kan följande nämnas. I 23 kap. 3 § brottsbalken finns generella bestämmelser om straffrihet vid försök, förberedelse och stämpling när någon frivilligt agerar så att brottet inte fullbordas. I samma paragraf finns en be- stämmelse om straffrihet för den som frivilligt förebygger brottslig användning av ett hjälpmedel. I 29 kap. 5 § brottsbalken finns vidare generella bestämmelser om att det vid straffmätningen särskilt ska beaktas att den tilltalade frivilligt har angett sig och att han eller hon efter förmåga har försökt att förebygga eller avhjälpa eller begränsa skadliga verkningar av brottet. Regleringen i 29 kap. 5 a § brottsbal- ken innebär att det vid straffmätningen även i skälig omfattning ska beaktas om den tilltalade lämnat uppgifter som är av väsentlig bety- delse för utredningen av ett brott. Bestämmelserna är tillämpliga vid de brott som regleras i förevarande kapitel (jfr prop. 1999/2000:124 s. 148 f.).

Särskilda bestämmelser om åtal

11 §

Paragrafen, som delvis motsvarar 31 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling, innehåller en åtalsprövningsregel. Paragrafen har be- handlats i avsnitt 8.3.2 och 10.3.

I första stycket föreskrivs en begränsning av möjligheterna att väcka åtal för tullbrott, ringa tullbrott eller vårdslös tullredovisning, om brottet kan föranleda sanktionsavgift enligt 14, 16 eller 17 §. Åtal får i ett sådant fall endast väckas om det är påkallat av särskilda skäl. Syftet med regleringen är att en straffrättslig prövning endast ska aktualiseras om den administrativa sanktion som kan komma att påföras gärningsmannen med anledning av gärningen framstår som en från allmän synpunkt otillräcklig reaktion (prop. 1999/2000:124 s. 178).

I sammanhanget bör regleringen i 34–37 §§, som är ett uttryck för förbudet mot dubbelprövning, noteras. Regleringen innebär att det antingen blir aktuellt med sanktionsavgift eller en prövning om

540

SOU 2023:99

Författningskommentar

ansvar för brott. Det kan alltså inte bli fråga om dubbla sanktioner eller en andra prövning för samma gärning.

I andra stycket anges att bestämmelserna i första stycket även gäl- ler talan om förverkande enligt 13 §.

12 §

I paragrafen, som motsvarar tidigare 5 kap. 4 §, anges att allmänt åtal för tullförseelse får väckas endast efter medgivande av Tullverket. Paragrafen har behandlats i avsnitt 8.4.

Regleringen innebär att en allmän åklagare måste vända sig till Tullverket innan han eller hon får väcka åtal eller utfärda strafföre- läggande för tullförseelse.

Förverkande

13 §

I paragrafen regleras straffrättsligt förverkande. Paragrafen har be- handlats i avsnitt 8.3.2.

I paragrafen anges att bestämmelserna om förverkande i 16–18 §§ lagen (2000:1225) om straff för smuggling gäller om en vara har varit föremål för brott enligt 1–6 eller 9 §. Det innebär att förverkandebe- stämmelserna ska tillämpas i fråga om brott enligt tullagen, dock inte tullförseelse. Paragrafen är en följd av att tullbrott och olovlig be- fattning med tullpliktig vara, som tidigare reglerades i lagen om straff för smuggling, har flyttats till tullagen. Regleringen innebär inte nå- gon ändring i sak. En kommentar till förverkandebestämmelserna i smugglingslagen finns i prop. 1999/2000:124 s. 149 f.

Sanktionsavgift

När tull har undandragits

14 §

I paragrafen, som inte har någon tidigare motsvarighet, regleras sanktionsavgift när tull eller annan skatt har undandragits. Paragra- fen har behandlats i avsnitt 9.4.1, 9.4.2 och 9.4.4.

541

Författningskommentar

SOU 2023:99

Paragrafen har likheter med regleringen om tulltillägg i tidigare 5 kap. 5 § och regleringen om skattetillägg i 49 kap. 4 § skatteförfa- randelagen (2011:1244). I paragrafen regleras emellertid en ny form av sanktionsavgift.

I första stycket anges de grundläggande förutsättningarna för att ta ut sanktionsavgift enligt förevarande paragraf. Att avgift ska tas ut innebär att regleringen är obligatorisk. Så snart de objektiva för- utsättningarna är för handen ska frågan om sanktionsavgift aktuali- seras, om inte 21 § är tillämplig.

Sanktionsavgift enligt punkten 1 förutsätter att den som enligt tullagstiftningen är skyldig att ge in en skriftlig eller elektronisk tull- deklaration på något annat sätt än muntligen har lämnat en oriktig uppgift till ledning för ett beslut om fastställande av tull. Det som sägs om tull gäller enligt 1 kap. 2 § även annan skatt än tull som ska tas ut för varor vid import och som ska betalas till Tullverket. Sank- tionsavgift kan alltså även aktualiseras i fråga om mervärdesskatt eller punktskatt som ska betalas till Tullverket. Vem som är skyldig att ge in en skriftlig eller elektronisk tulldeklaration och när skyldig- heten att deklarera inträder regleras i EU:s tullagstiftning. Om en tulldeklaration ges in i ett annat EU-land med stöd av ett tillstånd till centraliserad klarering enligt artikel 179 i tullkodexen gäller före- varande punkt avseende sådana uppgifter som anges i 2 kap. 2 a § andra stycket. Det innebär att sanktionsavgift i fråga om undandra- gen skatt även kan beslutas avseende uppgifter som har lämnats i tulldeklarationen i det andra EU-landet, om Tullverket behöver upp- gifterna för att kunna besluta om skatten.

Vad som anses vara en oriktig uppgift framgår av 15 §. Sanktions- avgift kan bara tas ut av den som är skyldig att lämna en skriftlig eller elektronisk tulldeklaration. Oriktiga uppgifter som har lämnats i en muntlig tulldeklaration faller alltså utanför paragrafens tillämpnings- område. Det krävs dessutom att uppgiften har lämnats på något annat sätt än muntligen. Att muntliga uppgifter är undantagna inne- bär att det enbart är oriktiga uppgifter som lämnas skriftligen eller elektroniskt som kan leda till sanktionsavgift. En elektronisk uppgift kan exempelvis vara en uppgift som lämnas i en elektronisk dekla- ration eller på annat sätt via internet. Om en oriktig uppgift lämnas muntligen kan i stället straffrättsligt ansvar för exempelvis tullbrott eller tullförseelse aktualiseras. Kravet på att den oriktiga uppgiften ska vara lämnad till ledning för ett beslut om fastställande av tull in-

542

SOU 2023:99

Författningskommentar

nebär att uppgiften ska ha betydelse för det beslut om tull som fattas i ärendet.

Den oriktiga uppgiften ska ha lämnats under förfarandet. Upp- gifter i en tulldeklaration, uppgifter i svar på en förfrågan från Tull- verket och uppgifter som lämnas till en revisor vid en tullrevision är exempel på uppgifter som har lämnats under förfarandet.

Enligt punkten 2 ska sanktionsavgift tas ut av den som har under- låtit att deklarera. Även i de fallen förutsätts att det föreligger en skyldighet enligt tullagstiftningen att ge in en skriftlig eller elektro- nisk tulldeklaration.

Av andra stycket framgår att sanktionsavgift även kan tas ut om den oriktiga uppgiften har lämnats i ett senare skede. Det gäller en- ligt punkten 1 om uppgiften har lämnats i ett ärende hos Tullverket som avser omprövning, återbetalning eller eftergift av tull. Det gäller enligt punkten 2 om uppgiften har lämnats i ett överklagat ärende om tull. I det senare fallet förutsätts att uppgiften inte har godtagits efter prövning i sak. Om uppgiften har godtagits när domstolen prövat målet i sak kan sanktionsavgift alltså inte tas ut. Den omprövning som görs av Tullverket enligt 6 kap. 4 § när ett beslut har överklagats omfattas inte av regleringen i punkten 2. I ett sådant ärende gäller i stället regleringen i punkten 1. Det innebär att det inte krävs att upp- giften har godtagits efter prövning i sak för att sanktionsavgift ska kunna tas ut. Även i de fall som anges i andra stycket förutsätts att den oriktiga uppgiften lämnats av någon som är skyldig att ge in en skriftlig eller elektronisk tulldeklaration, att uppgiften lämnats på något annat sätt än muntligen och att uppgiften lämnats till ledning för ett beslut om fastställande av tull eller annan skatt.

I tredje stycket anges en ytterligare förutsättning för sanktionsav- gift enligt paragrafen. Sanktionsavgift ska endast tas ut om det klart framgår att tull eller annan skatt skulle ha undandragits det allmänna om, enligt punkten 1, den oriktiga uppgiften hade godtagits eller, en- ligt punkten 2, underlåtenheten att deklarera inte hade upptäckts. Det innebär ett krav på att felaktigheten eller passiviteten skulle ha lett till undandragen uppbörd, om den inte hade upptäckts. Formu- leringen ”klart framgår” anger vilket beviskrav som gäller för påfö- rande av sanktionsavgift. Beviskravet motsvarar visat eller styrkt på den gängse sannolikhetsskalan. Tullverket har bevisbördan för att förutsättningarna för att ta ut sanktionsavgift är uppfyllda.

543

Författningskommentar

SOU 2023:99

Det kan i vissa fall hända att det finns förutsättningar för att ta ut sanktionsavgift på mer än en grund. Om sanktionsavgift ska tas ut enligt förevarande paragraf, men även 16 eller 17 § kan tillämpas, ska sanktionsavgift enligt förevarande paragraf ha företräde. Undantag kan göras enligt vad som föreskrivs i 16 § tredje stycket och 17 § andra stycket, se kommentaren till de paragraferna.

Sanktionsavgift enligt paragrafen förutsätter inte uppsåt eller oaktsamhet. Ansvaret är alltså strikt. Omständigheter som gör att avgiften enligt 21 § inte ska tas ut ska emellertid alltid beaktas. Även omständigheter som enligt 26 § kan leda till hel eller delvis befrielse från avgiften och regleringen i 34, 35, 37 och 38 §§ ska beaktas.

Sanktionsavgift kan tas ut av både fysiska och juridiska personer. Som utvecklats i avsnitt 9.7.2 kan avgiften emellertid förväntas träffa juridiska personer i avsevärt högre utsträckning än fysiska personer. Avsikten är inte att avgiften ska träffa fysiska personer som inte be- driver näringsverksamhet annat än i undantagsfall.

Hur sanktionsavgiftens storlek ska beräknas regleras i 18 §.

15 §

I paragrafen, som i huvudsak motsvarar tidigare 5 kap. 6 §, regleras vad som avses med oriktig uppgift. Paragrafen har behandlats i av- snitt 9.4.3.

Enligt första stycket ska en uppgift anses vara oriktig i två fall. I punkten 1 anges att en uppgift är oriktig om det klart framgår att den är felaktig. Av punkten 2 framgår att en uppgift även är oriktig om det klart framgår att en uppgift som ska lämnas till ledning för ett beslut om tull har utelämnats. Kravet på ”klart framgår” anger vilket beviskrav som gäller för att en uppgift ska anses vara oriktig. Tull- verket har bevisbördan för att förutsättningarna för att ta ut sank- tionsavgift är uppfyllda. Det som sägs om tull gäller enligt 1 kap. 2 § även annan skatt än tull som ska betalas till Tullverket.

Av andra stycket framgår när en uppgift inte ska anses vara oriktig. I punkten 1 anges att en uppgift inte är oriktig om den tillsammans med övriga lämnade uppgifter utgör tillräckligt underlag för att Tull- verket ska kunna upptäcka den felaktiga eller utelämnade uppgiften innan varan frigörs enligt artikel 194 i tullkodexen. Av bestämmel- sen framgår att det ska vara fråga om uppgifter som faktiskt har läm-

544

SOU 2023:99

Författningskommentar

nats till Tullverket innan varan frigörs. Normalt är det fråga om upp- gifter som lämnas i tulldeklarationen. Uppgifterna behöver inte vara så fullständiga att de utan vidare kan läggas till grund för ett korrekt beslut. Tullverket kan exempelvis behöva ställa frågor till deklaran- ten eller begära in kompletterande uppgifter. Avsikten är alltså inte att styrkande handlingar ska behöva ges in till Tullverket i samband med deklarationen. De uppgifter som lämnas ska dock vara så kon- kreta att en felaktig eller utelämnad uppgift kan upptäckas. Ett ex- empel är om en deklarant har klassificerat en vara med en felaktig varukod. Den felaktiga uppgiften kan ändå anses vara riktig, om de uppgifter som deklaranten har lämnat är sådana att felet kan upp- täckas. Deklaranten kan exempelvis ha förklarat sig vara osäker på klassificeringen och lämnat konkreta och rimliga uppgifter om att varan möjligen ska klassificeras med någon annan varukod. Om de uppgifterna tillsammans med de övriga uppgifter som lämnats till Tullverket utgör ett tillräckligt underlag för att den felaktiga klassi- ficeringen ska kunna upptäckas innan varan frigörs är bestämmelsen tillämplig. Den felaktiga varukoden ska alltså i det fallet inte anses vara en oriktig uppgift, men Tullverket kan behöva begära in kom- pletterande uppgifter för att kunna klassificera varan rätt. Om den information som behövs för att upptäcka felet finns i ett underlag som deklaranten hänvisar till, men som inte ges in till Tullverket (exempelvis i en faktura eller frakthandling) är bestämmelsen inte tillämplig. Den felaktiga varukoden ska alltså i det fallet anses vara en oriktig uppgift.

Bestämmelsen är inte heller tillämplig om en felaktig eller ofull- ständig uppgift upptäcks vid en kontroll, om de uppgifter som läm- nats inte utgör ett tillräckligt underlag för att felet också skulle ha kunnat upptäckas före frigörandet av varan. Även i det fallet ska upp- giften anses vara oriktig.

En uppgift ska enligt punkten 2 inte heller anses vara oriktig om den uppenbart inte kan läggas till grund för ett beslut. Bestämmelsen avser främst de fall där uppgiften visserligen inte är riktig eller till- räcklig för att ett korrekt beslut ska kunna fattas, men uppgiften är så anmärkningsvärd att den ger upphov till en utredningsskyldighet för Tullverket (jfr prop. 2002/03:106 s. 233 angående motsvarande bestämmelse i skatteförfarandelagen).

545

Författningskommentar

SOU 2023:99

När tullkontroll har försvårats

16 §

I paragrafen, som inte har någon tidigare motsvarighet, regleras sanktionsavgift när Tullverkets möjligheter att genomföra tullkon- troll har försvårats eller riskerat att försvåras. Paragrafen har behand- lats i avsnitt 9.5.

I första stycket anges som en grundläggande förutsättning för sanktionsavgift enligt paragrafen att den som avgiften tas ut av har brutit mot en föreskrift enligt tullagstiftningen. Med tullagstiftning avses den reglering som anges i 1 kap. 3 §. Begreppet omfattar, utöver förevarande lag, bl.a. tullkodexen och de EU-förordningar som har antagits för att komplettera eller genomföra den samt tullförordningen (2016:287). Även Tullverkets föreskrifter (TFS 2016:2) om en tullordning (tullordningen) avses. Paragrafen har alltså ett brett tillämpningsområde. I tullagstiftningen föreskrivs skyldigheter bl.a. för den som är deklarant, mottagare, fraktförare, operatör, tillståndshavare, importör eller exportör.

En sådan överträdelse som avses i paragrafen kan bara leda till sanktionsavgift om den har försvårat Tullverkets möjligheter att ge- nomföra tullkontroll. Uttrycket tullkontroll definieras i artikel 5.3 i tullkodexen.

Sanktionsavgift ska enligt punkten 1 tas ut om överträdelsen har medfört att en vara undandragits från tullövervakning. Uttrycket tullövervakning definieras i artikel 5.27 i tullkodexen. Bedömningen av om överträdelsen har medfört att en vara undandragits från tull- övervakning ska göras efter omständigheterna i det enskilda fallet. Ett exempel är om en vara har tagits ut från ett tullager i strid med tullagstiftningen och därefter försvunnit. Det har betydelse om den reglering som överträds är av sådant slag att en överträdelse typiskt sett leder till att en vara undandras från tullövervakning. Ett exempel är om ett fartyg avgår med exportvaror innan varorna har frigjorts för export. Normalt sett blir följden av en sådan överträdelse att varorna undandras från tullövervakning. Detsamma gäller om skyl- digheten att anmäla varor i samband med utförsel inte fullgörs. Överträdelser av det slaget innebär i allmänhet en stark indikation på att förutsättningarna för sanktionsavgift är uppfyllda. Hänsyn måste dock tas till omständigheterna i det enskilda fallet.

546

SOU 2023:99

Författningskommentar

Enligt punkten 2 ska sanktionsavgift också tas ut om överträdel- sen på något annat sätt än som avses i punkten 1 har försvårat Tull- verkets möjligheter att genomföra tullkontroll. Det kan exempelvis handla om överträdelser som innebär att exportvaror har flyttats från den anvisade platsen innan varorna har frigjorts eller att varor som ankommit till EU:s tullområde inte har anmälts direkt vid ankom- sten. Det kan också handla om överträdelser som innebär att ett för- farande för unionstransitering inte har avslutats på ett korrekt sätt, exempelvis om ankomsten av varorna inte anmälts eller om nödvän- diga upplysningar inte lämnats. Överträdelser av det slaget innebär generellt sett att Tullverkets möjligheter att genomföra tullkontroll försvåras. Omständigheterna i det enskilda fallet måste emellertid vara avgörande. Det är tillräckligt att överträdelsen har lett till att möjligheterna att genomföra tullkontroll har försvårats. För att en sanktionsavgift ska påföras krävs det alltså inte att en viss konkret tullkontroll faktiskt har försvårats.

Sanktionsavgift förutsätter inte uppsåt eller oaktsamhet. Ansva- ret är alltså strikt. Omständigheter som gör att avgift enligt 21 § inte ska tas ut ska emellertid alltid beaktas. Även omständigheter som enligt 26 § kan leda till hel eller delvis befrielse från avgiften och regleringen i 34, 35, 37 och 38 §§ ska beaktas.

Avgiften kan tas ut av både fysiska och juridiska personer. Som påpekats i kommentaren till 14 § kan sanktionsavgiften emellertid förväntas träffa juridiska personer i avsevärt högre utsträckning än fysiska personer.

I andra stycket anges att sanktionsavgift bara ska tas ut om det klart framgår att en sådan föreskrift som avses i första stycket har överträtts. Det anger vilket beviskrav som gäller för att sanktionsav- gift ska kunna tas ut. Beviskravet motsvarar visat eller styrkt på den gängse sannolikhetsskalan. Tullverket har bevisbördan för att förut- sättningarna för att ta ut sanktionsavgift är uppfyllda.

Av tredje stycket framgår vilken sanktionsavgift som ska väljas i ett enskilt fall, om överträdelsen även kan leda till att sanktionsavgift tas ut enligt 14 §. Huvudregeln är att om en överträdelse som avses i första stycket leder till sanktionsavgift enligt 14 § (när tull har un- dandragits) ska sanktionsavgift enligt första stycket inte tas ut. Sanktionsavgift på grund av att tull har undandragits har alltså som utgångspunkt företräde framför sanktionsavgift enligt förevarande paragraf. Undantag från huvudregeln ska dock göras om det är

547

Författningskommentar

SOU 2023:99

uppenbart att försvårandet av tullkontroll är allvarligare än undan- dragandet av tull. I så fall ska sanktionsavgift inte tas ut enligt 14 § utan enligt första stycket i förevarande paragraf. Ett exempel är om skyldigheten att deklarera inte har fullgjorts. Den tull som undan- dragits som en följd av underlåtenheten kan vara förhållandevis låg. Samtidigt kan underlåtenheten ha inneburit att Tullverkets möjlig- heter att genomföra tullkontroll har försvårats på ett allvarligt sätt. Det kan exempelvis röra sig om att Tullverkets möjligheter att kon- trollera elektronik eller kemikalier eller andra varor där säkerhets- aspekter är viktiga har försvårats. Om försvårandet av möjligheterna att genomföra tullkontroll framstår som allvarligare än undandra- gandet av tull bör det övervägas om avsteg ska göras från huvudre- geln. Bedömningen kan ofta göras med ledning av den sanktionsav- gift som skulle ha fastställts på den ena eller andra grunden. Om skillnaden är betydande kan det finnas skäl att göra avsteg från huvudregeln. Det är emellertid inte meningen att Tullverket regel- mässigt ska beräkna hur hög sanktionsavgiften skulle bli på mer än en grund. Kravet på att det ska vara uppenbart klargör att avsteg bara ska bara göras om omständigheterna talar tydligt för att försvårandet av tullkontroll är allvarligare. Det som sägs om tull gäller enligt 1 kap. 2 § även annan skatt som ska betalas till Tullverket.

Det framgår av 17 § andra stycket att sanktionsavgift enligt den paragrafen (när en skyldighet enligt ett tillstånd inte har fullgjorts) normalt ska tas ut i sista hand. Sanktionsavgift på den grunden kan emellertid i undantagsfall ha företräde framför sanktionsavgift enligt förevarande paragraf enligt samma principer som nu redovisats.

Hur sanktionsavgiftens storlek ska beräknas regleras i 19 §.

När en skyldighet enligt ett tillstånd inte har fullgjorts

17 §

I paragrafen, som inte har någon tidigare motsvarighet, regleras sanktionsavgift när en skyldighet enligt ett tillstånd som har beslu- tats av Tullverket inte har fullgjorts. Paragrafen har behandlats i av- snitt 9.6.

I första stycket anges att sanktionsavgift ska tas ut av den som har brutit mot en skyldighet enligt ett tillstånd som har beslutats av Tull- verket. Sanktionsavgiften tas alltså ut av tillståndshavare som inte

548

SOU 2023:99

Författningskommentar

följer de villkor som gäller enligt tillståndet. Det kan exempelvis vara fråga om skyldigheten för en innehavare av ett tullagertillstånd att varje år informera i förväg om planerad inventering och skicka ett inventeringsprotokoll efter utförd inventering. Ett annat exempel är om en tillståndshavare inte uppfyller skyldigheten att informera om förändringar som kan påverka tillståndet. Sanktionsavgift kan i vissa fall vara ett första steg när villkor enligt ett lämnat tillstånd över- träds, innan det finns tillräckliga skäl att upphäva, ändra eller åter- kalla tillståndet. Regleringen i 38 § innebär att dubbla sanktioner för samma överträdelse inte kan komma i fråga.

Sanktionsavgift förutsätter att det klart framgår att skyldigheten enligt tillståndet inte har fullgjorts. Det anger vilket beviskrav som gäller för att avgiften ska tas ut. Beviskravet motsvarar visat eller styrkt på den gängse sannolikhetsskalan. Tullverket har bevisbördan för att förutsättningarna är uppfyllda.

Sanktionsavgift enligt paragrafen förutsätter inte uppsåt eller oaktsamhet. Ansvaret är alltså strikt. Omständigheter som gör att avgift enligt 21 § inte ska tas ut ska emellertid alltid beaktas. Även omständigheter som enligt 26 § kan leda till hel eller delvis befrielse från avgiften och regleringen i 34, 35, 37 och 38 §§ ska beaktas.

Sanktionsavgift enligt första stycket kan tas ut av både fysiska och juridiska personer. Som påpekats i kommentaren till 14 § kan sanktionsavgiften emellertid förväntas träffa juridiska personer i av- sevärt högre utsträckning än fysiska personer.

Av andra stycket följer att sanktionsavgift enligt första stycket inte ska tas ut om överträdelsen föranleder sanktionsavgift enligt 14 eller 16 §. Sanktionsavgift enligt de paragraferna har alltså som ut- gångspunkt företräde framför sanktionsavgift enligt förevarande pa- ragraf. Undantag från huvudregeln ska göras om det är uppenbart att tillståndsöverträdelsen är allvarligare än undandragandet av tull eller försvårandet av tullkontroll. I så fall ska sanktionsavgift inte tas ut enligt 14 eller 16 § utan enligt första stycket i förevarande paragraf. För en närmare beskrivning av undantaget, se kommentaren till 16 §.

Hur sanktionsavgiftens storlek ska beräknas regleras i 20 §.

549

Författningskommentar

SOU 2023:99

Beräkningen av sanktionsavgift

18 §

I paragrafen, som delvis har utformats med tidigare 5 kap. 7 § som förebild, finns bestämmelser om hur sanktionsavgift enligt 14 § ska beräknas. Paragrafen har behandlats i avsnitt 9.8.3.

I första stycket anges att sanktionsavgiften är tjugo procent av den tull som skulle ha undandragits det allmänna. Det gäller, enligt punk- ten 1, om den oriktiga uppgiften hade godtagits eller, enligt punk- ten 2, om underlåtenheten att deklarera inte hade upptäckts. Det som sägs i bestämmelsen om tull gäller enligt 1 kap. 2 § även annan skatt än tull som ska tas ut för varor vid import och som ska betalas till Tullverket. En undantagsbestämmelse i fråga om mervärdesskatt finns emellertid i andra stycket.

I vissa fall baseras beräkningen av sanktionsavgift på en enskild tulldeklaration. Det kan finnas en eller flera oriktiga uppgifter i dek- larationen. Vid tullrevision eller andra efterkontroller kan ofta ett stort antal deklarationer granskas tillsammans. Om beräkningen av sanktionsavgift i sådana fall kan komma att baseras på ett flertal fel- aktiga tulldeklarationer eller oriktiga uppgifter bör sanktionsavgif- ten beräknas som en andel av det totalbelopp som har undandragits det allmänna, oberoende av om det är fråga om en eller flera tulldek- larationer eller en eller flera oriktiga uppgifter. Beräkningen bör utgå från totalbeloppet vid varje deklarationstillfälle.

Av andra stycket framgår att sanktionsavgiften är fem procent om undandragandet avser mervärdesskatt som får dras av vid redovis- ning av skatt enligt mervärdesskattelagen (2023:200). Beräkningen ska göras enligt samma principer som enligt första stycket.

Förhöjd sanktionsavgift vid upprepade överträdelser regleras i tredje stycket. Bestämmelsen innebär att om sanktionsavgift enligt 14 § tidigare har beslutats och en ny sanktionsavgift ska tas ut enligt samma paragraf, är avgiften i stället fyrtio procent av den tull eller skatt som avses i första stycket eller tio procent av den mervärdes- skatt som avses i andra stycket. En förhöjd avgift ska bara tas ut om den andra överträdelsen har inträffat inom två år från det första be- slutet. Det krävs inte att det första beslutet har fått laga kraft eller att avgiftsbeloppet faktiskt har betalats. Om det första beslutet in- nebär sanktionsavgift enligt någon annan paragraf än 14 §, finns det inte grund för att ta ut den förhöjda avgiften. Inte heller ska den

550

SOU 2023:99

Författningskommentar

förhöjda avgiften tas ut om det första beslutet innebar att det visser- ligen fanns förutsättningar för sanktionsavgift enligt 14 § men det fanns skäl att inte ta ut avgiften enligt 21 § eller skäl för hel befrielse från avgiften enligt 26 §. Om överträdelsen upprepas ytterligare någon gång inom två år från det andra beslutet tas en förhöjd avgift ut på nytt.

Regleringen om förhöjd sanktionsavgift ska inte tillämpas om den avgiftsskyldige har status som godkänd ekonomisk aktör enligt artikel 38 i tullkodexen. I ett sådant fall ska sanktionsavgiften alltså beräknas enligt första eller andra stycket. Det är statusen vid tid- punkten när sanktionsavgiften beslutas som är avgörande för om un- dantaget är tillämpligt. Hänvisningen till artikeln är statisk.

I samband med att sanktionsavgiften beräknas ska det alltid över- vägas om det finns skäl att avstå från att ta ut avgift enligt 21 § eller om det finns omständigheter som kan medföra hel eller delvis befri- else från avgift enligt 26 §.

19 §

I paragrafen, som inte har någon tidigare motsvarighet, finns be- stämmelser om hur sanktionsavgift enligt 16 § ska beräknas. Para- grafen har behandlats i avsnitt 9.8.4.

Av första stycket framgår att sanktionsavgift enligt 16 § första stycket 1 ska bestämmas till lägst 5 000 kronor och högst 500 000 kronor. Sanktionsavgift enligt 16 § första stycket 2 ska bestämmas till lägst 2 000 kronor och högst 100 000 kronor. Det högre interval- let ska alltså användas när överträdelsen har medfört att en vara undandragits från tullövervakning. Det lägre intervallet ska användas när överträdelsen på något annat sätt har försvårat Tullverkets möj- ligheter att genomföra tullkontroll. Bedömningen av avgiftens stor- lek ska göras med utgångspunkt i omständigheterna i det enskilda fallet. En viss grad av schablonisering kan dock förväntas vid den praktiska tillämpningen.

I andra stycket anges de omständigheter som särskilt ska beaktas när avgiftens storlek bestäms. Uppräkningen är inte uttömmande.

Enligt punkten 1 ska det särskilt beaktas hur allvarlig överträdel- sen är och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Överträdelsens allvar bedöms i huvudsak efter vilka följder den fått.

551

Författningskommentar

SOU 2023:99

Det blir alltså i allmänhet fråga om att göra en helhetsbedömning av de uppkomna effekterna. Det bör i allmänhet betraktas som allvarli- gare om den vara som är föremål för tullkontroll – eller skulle ha varit föremål för tullkontroll om den inte hade undandragits – om- fattas av ett förbud eller villkor för införsel eller utförsel än om varan inte omfattas av en sådan restriktion. Hur lång tid som överträdelsen har pågått kan också ha betydelse. Överträdelsen bör generellt anses vara allvarligare om den har varit särskilt förslagen. Hänsyn ska även tas till vilken bestämmelse som har överträtts och vikten av det skyddsintresse som den avser att värna. Ju mer central bestämmelse som överträtts för att tullproceduren ska kunna upprätthållas, desto allvarligare bör överträdelsen i allmänhet anses vara.

Enligt punkten 2 ska det särskilt beaktas vad den avgiftsskyldige gjort för att begränsa verkningarna av överträdelsen. Det kan på- verka i mildrande riktning om den som har gjort sig skyldig till över- trädelsen har gjort sitt bästa för att förebygga eller begränsa eventu- ella skadliga verkningar av den. Om den avgiftsskyldige däremot inte vidtagit några sådana åtgärder alls eller gjort det först efter påtryck- ningar talar det i motsatt riktning.

Enligt punkten 3 ska det även särskilt beaktas vad som är känt om den avgiftsskyldiges ekonomiska förhållanden. Om det är fråga om en aktör med låg årsomsättning och få import- eller exporttransak- tioner bör det medföra att avgiften blir lägre än om det är fråga om ett företag med hög årsomsättning och många sådana transaktioner. Även andra faktorer än årsomsättning kan beaktas, exempelvis den avgiftsskyldiges personliga ekonomiska förhållanden, om det är frå- ga om en fysisk person. Avsikten är dock inte att t.ex. en låg dekla- rerad inkomst alltid ska medföra en låg sanktionsavgift. Det kan i enskilda fall finnas skäl som talar emot det.

Punkten 4 tar sikte på upprepade överträdelser. Det ska särskilt beaktas om den avgiftsskyldige tidigare har ålagts att betala en sank- tionsavgift enligt 16 §. Det bör alltså ses som försvårande om den avgiftsskyldige i ett tidigare beslut har ålagts att betala sanktionsav- gift för samma typ eller liknande överträdelser. Regleringen innebär att det inte ska ses som försvårande om det tidigare beslutet innebar att det visserligen fanns förutsättningar för sanktionsavgift enligt 16 § men någon avgift inte togs ut med stöd av 21 § eller det beslu- tades om hel befrielse från avgiften enligt 26 §. Det krävs inte att det

552

SOU 2023:99

Författningskommentar

tidigare beslutet har fått laga kraft eller att avgiftsbeloppet faktiskt har betalats.

Att de uppräknade omständigheterna ska beaktas särskilt uteslu- ter inte att det kan finnas andra omständigheter som i det enskilda fallet kan tillmätas betydelse. Det kan exempelvis ha betydelse i mildrande riktning om den avgiftsskyldige har status som godkänd ekonomisk aktör och normalt sköter sin tullhantering på ett i princip klanderfritt sätt.

20 §

I paragrafen, som inte har någon tidigare motsvarighet, regleras hur sanktionsavgift enligt 17 § ska beräknas. Paragrafen har behandlats i avsnitt 9.8.5.

I första stycket anges att sanktionsavgiften är 5 000 kronor. För- höjd sanktionsavgift vid upprepade överträdelser regleras i andra stycket. Regleringen innebär att om sanktionsavgift enligt 17 § tidi- gare har beslutats och en ny sanktionsavgift ska tas ut enligt den pa- ragrafen, är avgiften i stället 10 000 kronor. En förhöjd avgift ska bara tas ut om den andra överträdelsen har inträffat inom två år från det första beslutet.

Om det första beslutet avser sanktionsavgift enligt någon annan bestämmelse än 17 §, finns det inte grund för att ta ut den förhöjda avgiften. Om överträdelsen upprepas ytterligare någon gång inom två år från det andra beslutet tas en förhöjd avgift om 10 000 kronor ut på nytt. Se vidare om den förhöjda sanktionsavgiften i kommen- taren till 18 §.

Den förhöjda avgiften ska inte påföras den som har status som godkänd ekonomisk aktör enligt artikel 38 i tullkodexen. I ett sådant fall ska sanktionsavgiften alltså vara 5 000 kronor. Det är statusen vid tidpunkten när sanktionsavgiften beslutas som är avgörande för om undantaget är tillämpligt. Hänvisningen till artikeln är statisk.

I samband med att sanktionsavgiften beräknas ska det alltid över- vägas om det finns skäl att avstå från att ta ut avgiften enligt 21 §

553

Författningskommentar

SOU 2023:99

eller om det finns omständigheter som kan medföra hel eller delvis befrielse från avgiften enligt 26 §.

När sanktionsavgift inte ska tas ut

21 §

I paragrafen, som har utformats med tidigare 5 kap. 12 § som före- bild, finns bestämmelser om i vilka situationer sanktionsavgift inte ska tas ut. Paragrafen har behandlats i avsnitt 9.9.

Enligt första stycket ska sanktionsavgift inte tas ut om den som har gjort sig skyldig till en överträdelse som avses i 14 § på eget ini- tiativ har rättat den oriktiga uppgiften eller fullgjort skyldigheten att deklarera. Det krävs att deklarationsskyldigheten har fullgjorts på ett sådant sätt att deklarationen kunnat läggas till grund för ett kor- rekt beslut om fastställande av tull. Bestämmelsen är inte tillämplig i fråga om sanktionsavgift enligt 16 eller 17 §.

Regleringen innebär att sanktionsavgift inte ska tas ut om dekla- ranten har rättat den oriktiga uppgiften eller fullgjort deklarations- skyldigheten efter det att Tullverket har informerat om en generell kontrollaktion. Om däremot rättelsen görs efter det att deklaranten har anledning att tro att Tullverket har uppmärksammat felaktig- heten eller passiviteten i det enskilda fallet, ska bestämmelsen inte tillämpas. Lagtekniskt framgår det genom att deklaranten ska ha rät- tat den oriktiga uppgiften eller fullgjort deklarationsskyldigheten ”på eget initiativ”. Om Tullverket har beslutat om revision eller annan kontroll av deklaranten, som omfattar den aktuella frågan, kan en rättelse inte anses gjord på dennes initiativ. Detsamma gäller en rättelse som gjorts efter det att deklaranten av någon annan anled- ning har skäl att tro att Tullverket har uppmärksammat den oriktiga uppgiften i det enskilda fallet (jfr prop. 2010/11:165 s. 943 angående motsvarande bestämmelse i skatteförfarandelagen).

I andra stycket anges att sanktionsavgift inte heller ska tas ut om en överträdelse som avses i 14, 16 eller 17 § är obetydlig. Bestämmel- sen är alltså tillämplig oberoende av på vilken grund sanktionsavgift övervägs.

En överträdelse som avses i 14 § bör i allmänhet anses obetydlig om det belopp som vid deklarationstillfället kunde ha undandragits det allmänna var obetydligt. Enligt Skatteverkets rättsliga ställnings-

554

SOU 2023:99

Författningskommentar

tagande från år 2005 om beloppsgränser för uttag av skattetillägg och för eftertaxering respektive efterbeskattning uttalas att med obetyd- ligt skattebelopp avses att beloppet inte överstiger 10 procent av prisbasbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (dnr 130 358414-05/111). I kommentaren till 66 kap. 28 § andra stycket skatteförfarandelagen (2011:1244) anges att det rättsliga ställnings- tagandet bör vara fortsatt vägledande (prop. 2010/11:165 s. 1117). På motsvarande sätt bör en överträdelse som avses i 14 § som ut- gångspunkt anses vara obetydlig om det undandragna beloppet inte överstiger 10 procent av prisbasbeloppet enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken. Det bör gälla oberoende av om det är fråga om undandragande av tull eller annan skatt. Om flera felaktigheter, som kunde ha föranlett undandragen tull eller skatt, uppmärksam- mas vid en revision som omfattar ett flertal deklarationer kan således någon eller några av deklarationerna avse så låga undandragna belopp att sanktionsavgift inte ska påföras.

En överträdelse som avses i 16 eller 17 § bör normalt anses obe- tydlig om den inte lett till några särskilt negativa konsekvenser och även i övrigt framstår som så bagatellartad att den inte bör leda till sanktionsavgift. En utgångspunkt för bedömningen bör vara att en överträdelse som avses i 16 § är obetydlig om den inte motiverar en sanktionsavgift som överstiger 2 procent av prisbasbeloppet. En överträdelse som avses i 17 § bör anses obetydlig om den inte är så klandervärd att den motiverar en sanktionsavgift om 5 000 kronor. Ett exempel kan vara om den som har tillstånd till aktiv förädling har lämnat avräkningsnota för sent men det inte rör sig om mer än några dagars försening. I så fall bör det i allmänhet vara tillräckligt att för- seningsavgift enligt 23 § tas ut.

Förseningsavgift

När kompletterande deklaration har lämnats för sent

22 §

I paragrafen, som motsvarar tidigare 5 kap. 15 §, finns bestämmelser om förseningsavgift för den som inte har lämnat en viss handling i rätt tid. Paragrafen har behandlats i avsnitt 9.14.

555

Författningskommentar

SOU 2023:99

Av första stycket framgår att förseningsavgift ska tas ut av den som har deklarerat en vara för övergång till fri omsättning med ett fören- klat förfarande som medför skyldighet att ge in kompletterande dek- laration, men som inte har gett in en sådan deklaration då den senast skulle ha lämnats.

I andra stycket anges storleken på förseningsavgiften. Avgiften har höjts från 500 till 625 kronor, vilket motsvarar inflationsutveck- lingen sedan avgiften senast höjdes (jfr prop. 1999/2000:126 s. 195). Avgiften fördubblas om Tullverket har uppmanat deklaranten att inge en kompletterande deklaration men denne inte har fullgjort skyldigheten inom den då bestämda tiden. I 24 § anges när förse- ningsavgift inte ska tas ut. Hel eller delvis befrielse från avgiften reg- leras i 26 §.

När avräkningsnota har lämnats för sent

23 §

Paragrafen, som inte har någon tidigare motsvarighet, har behandlats i avsnitt 9.14.

Enligt första stycket ska förseningsavgift tas ut av den som ska lämna in en avräkningsnota enligt tullagstiftningen men inte gör det i rätt tid. Tillstånd till aktiv förädling eller slutanvändning förutsätter i regel att tillståndshavaren lämnar en avräkningsnota inom 30 dagar från det att tidsfristen för att avsluta förfarandet har löpt ut. Om en sådan avräkningsnota inte kommer in till Tullverket inom den tid som gäller, ska förseningsavgift tas ut. Det gäller dock inte i de fall där det finns skäl för att avstå från avgift enligt 24 § eller att helt eller delvis befria från avgiften enligt 26 §.

I andra stycket anges avgiftens storlek. Den är 1 000 kronor för den första dagen som avräkningsnotan är försenad och ytterligare 1 000 kronor för varje ytterligare dag. Förseningsavgift tas dock bara ut för högst fem dagar. Vid längre fördröjning ska Tullverket i stället ta ut sanktionsavgift enligt 17 § om det finns förutsättningar för det. Det gäller också om förfarandet att inte lämna avräkningsnotor i tid har satts i system.

556

SOU 2023:99

Författningskommentar

När förseningsavgift inte ska tas ut

24 §

Paragrafen, som delvis motsvarar tidigare 5 kap. 17 §, anger när för- seningsavgift inte ska tas ut. Den har behandlats i avsnitt 9.14.

Om det är fråga om en obetydlig försening ska någon försenings- avgift inte tas ut. Det kan t.ex. vara fallet om den handling som ska ges in kommer in till Tullverket med några timmars försening.

Gemensamma bestämmelser för sanktionsavgift och förseningsavgift

Vem som beslutar om sanktionsavgift och förseningsavgift

25 §

I paragrafen, som delvis motsvarar tidigare 5 kap. 19 och 21 §§, anges vem som prövar frågor om avgift och att avgiften tillfaller staten. Paragrafen har behandlats i avsnitt 9.12.1, 9.13 och 9.14.

I första stycket framgår att Tullverket prövar frågor om sanktions- avgift och förseningsavgift.

Enligt andra stycket tillfaller sanktionsavgift och förseningsavgift staten.

Befrielse från sanktionsavgift eller förseningsavgift

26 §

I paragrafen, som delvis motsvarar tidigare 5 kap. 17 §, anges i vilka situationer Tullverket ska besluta om hel eller delvis befrielse från sanktionsavgift eller förseningsavgift. Paragrafen har behandlats i avsnitt 9.10.

Av första stycket framgår att Tullverket ska besluta om hel eller delvis befrielse från avgiften om felaktigheten eller passiviteten är ursäktlig eller om det annars skulle vara oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp. Bedömningen ska göras med utgångspunkt i om- ständigheterna i det enskilda fallet. En viss grad av schablonisering kan dock förväntas i den praktiska tillämpningen, exempelvis i fråga om med hur stor andel befrielse ska medges.

557

Författningskommentar

SOU 2023:99

I andra stycket anges omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen. Uppräkningen är inte uttömmande.

Enligt punkten 1 a ska det särskilt beaktas om den felaktighet eller passivitet som lett till avgiften kan antas ha berott på ålder, hälsa eller liknande förhållanden. Med ålder avses såväl hög som låg ålder. Det krävs inte full bevisning om sambandet mellan åldern och felaktig- heten. Det räcker att åldern kan antas ha orsakat den (jfr proposition om ändrade regler för skattetillägg m.m., prop. 1977/78:136, s. 272 angående motsvarande bestämmelse i skatteförfarandelagen). Ut- trycket hälsa har en vidare betydelse än sjukdom och omfattar även psykosociala faktorer som negativt påverkar förmågan att fullgöra skyldigheter enligt tullagstiftningen på ett korrekt sätt (jfr prop. 2002/03:106 s. 241 angående motsvarande bestämmelse i skatteför- farandelagen). Befrielse kan även bli aktuell när någon annan är sjuk, t.ex. en medhjälpare. Med liknande förhållanden avses sådana yttre omständigheter som erfarenhetsmässigt brukar påverka en persons handlingsförmåga, exempelvis skilsmässa eller en nära anhörigs död eller sjukdom (jfr prop. 1977/78:136 s. 206). Bestämmelsen tar alltså sikte på den personliga situationen. Den bör ha sitt främsta tillämp- ningsområde om den som riskerar att påföras avgift är en fysisk per- son, exempelvis en enskild näringsidkare. Bestämmelsen kan i un- dantagsfall tillämpas om den som riskerar att påföras avgift är en juridisk person med bara en anställd som kan utföra tullrelaterade uppgifter. Om det finns fler än en person som kan utföra uppgifter av det slaget bör befrielse enligt förevarande bestämmelse ytterst säl- lan komma i fråga.

En annan omständighet som särskilt ska beaktas är enligt punk- ten 1 b om felaktigheten eller passiviteten kan antas ha berott på en felbedömning av reglerna eller betydelsen av de faktiska förhållan- dena. På tullområdet finns det regler som är så komplicerade att det kan vara svårt för den enskilde att avgöra hur de ska tolkas och hur de ska tillämpas på de aktuella förhållandena. Befrielse bör inte komma i fråga endast på grund av ett allmänt påstående om att det är krävande och komplicerat att göra rätt. Rent slarv eller allmän okunskap om regelverket bör som regel inte heller medföra befrielse från avgiften. Ursäktlig okunnighet eller missuppfattning om regler- na bör dock kunna betraktas som skäl för befrielse i vissa fall. Ett exempel är om en vara har klassificerats fel på ett sätt som framstår som ursäktligt. Det kan även finnas fall där ny lagstiftning visar sig

558

SOU 2023:99

Författningskommentar

vara så otydlig eller svårtillämpad att felet framstår som ursäktligt. Det måste dock som regel förutsättas att den enskilde har gjort allt det som rimligen kan krävas för att tillgodogöra sig regelverket.

Enligt punkten 2 ska det även särskilt beaktas om avgiften inte står i rimlig proportion till felaktigheten eller passiviteten. Befrielse ska alltså medges om beräkningen av sanktionsavgift leder till att re- aktionen på överträdelsen blir oproportionerligt sträng. Det ska gö- ras en rimlighetsbedömning av avgiftens storlek i förhållande till den felaktighet eller passivitet som har lett fram till avgiften. Fullständig befrielse kan exempelvis aktualiseras när det är fråga om rena en- gångsföreteelser som inte ger intryck av att vara särskilt förslagna eller kvalificerade och som inte har fått några särskilt negativa kon- sekvenser. Det kan t.ex. vara fråga om ett ursäktligt misstag som har begåtts av någon som normalt inte ägnar sig åt införsel eller utförsel. Det kan även vara fråga om att ett tullombud i ett enskilt fall har varit försumlig på ett sådant sätt att huvudmannen inte rimligen bör lastas för det.

Enligt punkten 3 ska det även beaktas om en oskäligt lång tid har gått efter det att Tullverket har funnit anledning att anta att sank- tionsavgift ska tas ut, utan att den som avgiften gäller kan lastas för dröjsmålet. Befrielsegrunden syftar till att tillförsäkra den enskilde de rättssäkerhetsgarantier som ställs upp i artikel 6 i Europakonven- tionen. I normal handläggningstid ingår skälig tid för Tullverket att kommunicera, göra rättsutredningar och skriva beslut. Viss tid när ett ärende väntar på att handläggas bör också ingå. I varje enskilt fall ska frågans svårhetsgrad och den enskildes och myndighetens agerande i processen bedömas (jfr prop. 2002/03:106 s. 243 f.). Tiden räknas från när Tullverket finner anledning att anta att sanktionsavgift ska tas ut. Det bör inträffa när en formell anklagelse för felbeteendet riktats mot den enskilde. Utgångspunkten för beräkningen bör därför normalt vara när en sådan underrättelse som anges i 27 § skickas till den enskilde.

Tullverket bör inte göra någon mer ingående undersökning eller prövning av förekomsten av befrielsegrunder. Men om myndigheten får information som kan utgöra grund för befrielse ska informa- tionen givetvis beaktas innan beslut om sanktionsavgift fattas. Nor- malt är det den som riskerar att påföras sanktionsavgift som framför de omständigheter som kan finnas för befrielse. Sådana omständig- heter kan exempelvis framgå av uppgifterna i deklarationshandling-

559

Författningskommentar

SOU 2023:99

arna eller komma fram vid kontakt med denne. En prövning av om det finns förutsättningar för befrielse ska alltid göras oberoende av om det framställts något yrkande om det.

Att de uppräknade omständigheterna ska beaktas särskilt uteslu- ter inte att det kan finnas andra omständigheter som i det enskilda fallet kan tillmätas betydelse. Det kan exempelvis vara oskäligt att ta ut sanktionsavgift med fullt belopp när den vara som importen eller exporten avser har förverkats, om den samlade reaktionen på över- trädelsen framstår som oproportionerligt sträng.

Tillfälle till yttrande

27 §

Paragrafen, som inte har någon tidigare motsvarighet, innehåller en hänvisningsbestämmelse. Den har behandlats i avsnitt 9.12.2.

I paragrafen påminns om regleringen i artiklarna 22.6 och 29 i tullkodexen. Hänvisningen är utformad så att den inte avser en viss angiven lydelse av artiklarna. Bestämmelserna innebär att den som sanktionsavgiften eller förseningsavgiften ska tas ut av ska underrät- tas om grunderna för beslutet och få tillfälle att framföra sin stånd- punkt inom en föreskriven tid från och med den dag då denne mottar meddelandet eller ska anses ha mottagit det. Det ställs inget krav på formell delgivning, men det åligger Tullverket att försäkra sig om att den fysiska eller juridiska personen har fått möjlighet att framföra sina synpunkter.

Preskription m.m.

28 §

Paragrafen, som inte har någon tidigare motsvarighet, anger en pre- skriptionstid för när sanktionsavgift inte längre får beslutas. Para- grafen har behandlats i avsnitt 9.12.3.

I första stycket anges huvudregeln om preskription. Bestämmelsen innebär att sanktionsavgift inte får beslutas om den som avgiften ska tas ut av inte har fått tillfälle att yttra sig inom fem år från den dag då överträdelsen ägde rum. Det som avses är en sådan underrättelse som anges i 27 §. När det gäller pågående överträdelser börjar pre-

560

Författningskommentar

SOU 2023:99

Vitesföreläggande

När ett föreläggande får förenas med vite

32 §

I paragrafen, som motsvarar 7 kap. 5 § i dess lydelse enligt förslaget i SOU 2022:48, anges i vilka fall Tullverket får förena ett föreläg- gande med vite. Paragrafen har behandlats i avsnitt 9.16.1.

Enligt punkten 1 får Tullverket förena ett föreläggande med vite när Tullverket med stöd av tullagstiftningen förelägger någon att vidta en åtgärd som behövs för myndighetens kontrollverksamhet.

Av punkten 2 framgår att Tullverket även får förena ett föreläg- gande med vite om någon antingen inte har lämnat en uppgift som krävs enligt tullagstiftningen eller inte har fullgjort en sådan skyldig- het som föreskrivs i artikel 15.1 i tullkodexen. I den artikeln före- skrivs att dokument och uppgifter på begäran och inom föreskriven tid ska lämnas till tullmyndigheterna. Hänvisningen till artikeln är statisk.

Paragrafen är även tillämplig om en uppgift i ett ursprungsbevis för förmånsbehandling eller i en ansökan om ett sådant ursprungs- bevis behöver kontrolleras (prop. 2015/16:79 s. 199).

Förbud mot att förena ett föreläggande med vite

33 §

I paragrafen, som motsvarar tidigare 7 kap. 6 §, finns ett förbud mot att i vissa fall förena ett föreläggande med vite. Paragrafen har be- handlats i avsnitt 9.16.2.

I punkten 1 anges att ett föreläggande inte får förenas med vite om det finns anledning att anta att den som ska föreläggas eller den- nes ställföreträdare har begått en gärning som är straffbelagd eller kan leda till sanktionsavgift. Det gäller dock enligt punkten 2 bara om föreläggandet avser utredning av en fråga som har samband med den misstänkta gärningen. Förbudet ger uttryck för den rätt till pas- sivitet som följer av rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europakonventionen, dvs. rätten att förbli tyst och att inte behöva belasta sig själv. Förbudet omfattar även föreläggande att lämna upp- gift om någon annan.

562

SOU 2023:99

Författningskommentar

Förbudet mot vitesföreläggande förutsätter att det finns en miss- tanke om att den förelagde eller dennes ställföreträdare har begått en gärning som är straffbelagd eller som kan leda till sanktionsavgift. I förarbetena till motsvarande förbud i 44 kap. 3 § skatteförfarandela- gen (2011:1244) har det framhållits att förbudet bör inträda vid samma tidpunkt som en brottsanmälan bör göras till åklagare (prop. 1997/98:10 s. 64). På tullområdet finns det inte någon motsvarande skyldighet att göra en anmälan till åklagare, vilket beror på att Tull- verket, i motsats till Skatteverket, har möjlighet att inleda förunder- sökning. Förbudet enligt förevarande paragraf bör börja gälla när misstanken är så konkret att den lämnas över till förundersöknings- ledare eller åklagare, eller om en förundersökning av annat skäl har inletts. Förbudet gäller också om ett förfarande om att ta ut sank- tionsavgift inleds.

Förhållandet mellan sanktionerna

34 §

I paragrafen, som inte har någon tidigare motsvarighet, regleras dels i vilka fall sanktionsavgift inte får tas ut på grund av en pågående förundersökning, dels i vilka fall detta hinder upphör. Paragrafen har utformats med 49 kap. 10 a § skatteförfarandelagen (2011:1244) som förebild. Paragrafen har behandlats i avsnitt 10.3.2.

I första stycket föreskrivs ett hinder som gäller om den felaktighet eller passivitet som kan leda till sanktionsavgift redan ligger till grund för en förundersökning om brott enligt förevarande lag, lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner eller lagen (2000:1225) om straff för smuggling, om förundersökningen avser samma fysiska person som sanktionsavgift skulle tas ut av. Om det har inletts en förundersökning får Tullverket alltså inte besluta om sanktionsav- gift avseende samma felaktighet eller passivitet, om beslutet avser samma person. Det gäller oberoende av om förundersökningen har inletts genom ett beslut av Tullverket eller av någon annan, exem- pelvis i samband med ett polisingripande eller genom ett beslut av åklagare. Om brottsutredningen efter det att förundersökning har inletts skulle förändras så att någon ytterligare felaktighet eller pas- sivitet utreds i brottsutredningen, gäller hindret även den nytill- komna felaktigheten eller passiviteten (jfr prop. 2014/15:131 s. 247).

563

Författningskommentar

SOU 2023:99

Hindret är av tillfällig karaktär. Det kan upphöra enligt andra stycket om förundersökningen läggs ner. Uttrycket ”felaktighet eller passi- vitet” avser de omständigheter som i det enskilda fallet kan utgöra grund för såväl sanktionsavgift som talan om ansvar för brott (jfr prop. 2014/15:131 s. 81 f., 123 och 244).

Av andra stycket framgår att det tillfälliga hindret enligt första stycket i vissa fall upphör. Bestämmelsen innebär att sanktionsavgift får tas ut om förundersökningsledare eller åklagare, i ett sådant fall som avses i första stycket, har beslutat att lägga ner förundersök- ningen, eller om felaktigheten eller passiviteten på annat sätt inte längre är föremål för utredning om brott och inte har prövats slut- ligt. Ett beslut om förundersökningsbegränsning innebär att en ut- redning om brott avslutas utan att felaktigheten eller passiviteten slutligt har prövats. De nu nämnda åtgärderna har formen av beslut. Utredningen om en aktuell felaktighet eller passivitet kan även av- slutas mer formlöst. Ett exempel är om en brottsutredning utan ett formellt beslut begränsas på ett sådant sätt att den felaktighet eller passivitet som också kan utgöra grund för sanktionsavgift inte längre omfattas av den pågående utredningen. Även i sådana fall får Tull- verket besluta om sanktionsavgift (jfr prop. 2014/15:131 s. 247).

Det som anges i paragrafen om åklagare gäller även sådana sär- skilda befattningshavare vid Tullverket (tullåklagare) som avses i 32 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling (se även 9 kap. 1 § förslaget till tullbefogenhetslag i SOU 2022:48).

35 §

Paragrafen, som inte har någon tidigare motsvarighet, reglerar ett hinder mot att Tullverket beslutar om sanktionsavgift. Paragrafen, som har behandlats i avsnitt 10.3.2, har utformats med 49 kap. 10 b § skatteförfarandelagen (2011:1244) som förebild.

I paragrafen anges att sanktionsavgift inte får tas ut om den fel- aktighet eller passivitet som kan leda till sanktionsavgift redan om- fattas av ett väckt åtal, ett utfärdat strafföreläggande eller ett beslut om åtalsunderlåtelse för brott enligt förevarande lag, lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner eller lagen (2000:1225) om straff för smuggling och besluten i fråga avser samma fysiska person som sanktionsavgift skulle tas ut av. Om åklagare har fattat ett sådant be-

564

SOU 2023:99

Författningskommentar

slut, får Tullverket alltså inte besluta om sanktionsavgift. Det gäller oberoende av vad som inträffar därefter. En motsvarande bestäm- melse som hindrar åklagare från att väcka åtal, utfärda strafföreläg- gande eller besluta om åtalsunderlåtelse efter ett beslut om sank- tionsavgift finns i 36 §. Med åklagare avses här även sådana särskilda befattningshavare vid Tullverket (tullåklagare) som avses i 32 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling (se även 9 kap. 1 § förslaget till tullbefogenhetslag i SOU 2022:48).

Uttrycket ”felaktighet eller passivitet” har behandlats i kommen- taren till 34 §.

36 §

I paragrafen, som inte har någon tidigare motsvarighet, regleras när åklagare inte får inleda ett straffrättsligt förfarande i fråga om en viss felaktighet eller passivitet. Paragrafen, som har behandlats i av- snitt 10.3.2, har utformats med 13 b § skattebrottslagen (1971:69) som förebild.

I paragrafen anges att om Tullverket har beslutat att ta ut sank- tionsavgift av en fysisk person, får åklagaren inte väcka åtal mot, ut- färda strafföreläggande eller besluta om åtalsunderlåtelse för samma person i fråga om den felaktighet eller passivitet som ligger till grund för beslutet om sanktionsavgift. Om Tullverket har beslutat om sanktionsavgift, får åklagaren alltså inte besluta om någon av de nyss nämnda åtgärderna. Genom regleringen förhindras att samma per- son prövas avseende t.ex. tullförseelse eller tullbrott och sanktions- avgift i olika förfaranden. En motsvarande reglering finns i 31 a § lagen (2000:1225) om straff för smuggling.

Det som anges i paragrafen om åklagare gäller även sådana sär- skilda befattningshavare vid Tullverket (tullåklagare) som avses i 32 § lagen om straff för smuggling (se även 9 kap. 1 § förslaget till tullbefogenhetslag i SOU 2022:48).

Uttrycket ”felaktighet eller passivitet” har behandlats i kommen- taren till 34 §.

I det stora flertalet fall initieras en brottsutredning avseende för- faranden som också kan leda till sanktionsavgift genom att Tullver- ket inleder förundersökning. I många fall överlämnas ledningen av förundersökningen till allmän åklagare. I de fallen ska åklagaren, som

565

Författningskommentar

SOU 2023:99

en följd av regleringen i 34 §, kunna utgå från att Tullverket inte har beslutat om sanktionsavgift. Även efter överlämnande ska åklagaren kunna förlita sig på att Tullverket inte beslutar om sanktionsavgift i fråga om samma felaktighet eller passivitet. Om brottsutredningen har initierats på något annat sätt än genom Tullverket, bör åklagaren kontrollera hos myndigheten om det har fattats något beslut om sanktionsavgift avseende felaktigheten eller passiviteten. Syftet med det är att åklagaren bör försäkra sig om att det är möjligt att väcka åtal, utfärda strafföreläggande eller besluta om åtalsunderlåtelse.

37 §

I paragrafen, som inte har någon tidigare motsvarighet, föreskrivs förbud mot att besluta om både sanktionsavgift och förseningsavgift för samma handlande. Paragrafen har behandlats i avsnitt 10.3.3.

I första stycket anges att sanktionsavgift inte får tas ut om den pas- sivitet som kan leda till avgiften redan omfattas av ett beslut om för- seningsavgift. Förbudet gäller enbart om sanktionsavgiften och för- seningsavgiften avser samma person. På motsvarande sätt anges det i andra stycket att förseningsavgift inte får tas ut om den passivitet som kan leda till avgiften redan omfattas av ett beslut om sanktions- avgift och förseningsavgiften och sanktionsavgiften avser samma person. Med person avses här både fysiska och juridiska personer.

Förbudet aktualiseras i de fall där det finns förutsättningar för både sanktionsavgift enligt 17 § och förseningsavgift enligt 23 §. Regleringen i förevarande paragraf innebär att Tullverket får göra ett vägval så att det antingen tas ut sanktionsavgift eller förseningsav- gift. I allmänhet bör förseningsavgift, som är den mindre ingripande sanktionen, övervägas i första hand. Först om förseningsavgift inte är en tillräcklig sanktion för att åstadkomma en proportionerlig re- aktion på överträdelsen, bör sanktionsavgift övervägas.

38 §

I paragrafen, som inte har någon tidigare motsvarighet, föreskrivs förbud mot att besluta om sanktionsavgift eller förseningsavgift för en felaktighet eller passivitet som redan har lett till beslut i fråga om ett lämnat tillstånd. Paragrafen har behandlats i avsnitt 10.3.3.

566

SOU 2023:99

Författningskommentar

Förbudet gäller om den felaktighet eller passivitet som kan leda till sanktionsavgift eller förseningsavgift redan omfattas av ett beslut om återkallelse, tillfällig indragning eller ändring av ett lämnat till- stånd enligt artikel 23 i tullkodexen. Hänvisningen till artikeln är sta- tisk. Förbudet gäller enbart om sanktionsavgiften eller försenings- avgiften avser samma person som beslutet om tillstånd gäller. Med person avses här både fysiska och juridiska personer. Regleringen innebär att Tullverket får göra ett vägval. Antingen kan Tullverket meddela ett beslut i fråga om tillståndet eller besluta om en admini- strativ sanktion. Förseningsavgift eller sanktionsavgift bör ofta vara ett första steg när villkor enligt ett lämnat tillstånd överträds, innan det finns tillräckliga skäl att återkalla, tillfälligt dra in eller ändra till- ståndet.

39 §

I paragrafen, som inte har någon tidigare motsvarighet, regleras i vilka fall en straffrättslig eller administrativ sanktion inte får beslutas när det finns ett föreläggande om vite. Paragrafen har behandlats i avsnitt 10.3.2.

I paragrafen anges att det inte får dömas till ansvar eller beslutas om sanktionsavgift eller förseningsavgift enligt förevarande lag för en felaktighet eller passivitet som omfattas av ett föreläggande om vite. Förbudet gäller enbart om felaktigheten eller passiviteten ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet, dvs. om en process i syfte att döma ut vitet har inletts eller om vitet har dömts ut. Det innebär att förbudet inte är tillämpligt om ett vitesföreläggande har överträtts men inga åtgärder har vidtagits för att vitet ska dömas ut. Om sanktionsavgift eller förseningsavgift har beslutats eller ansvar för brott har dömts ut kan det inte komma i fråga att ansöka om utdömande av vite för samma felaktighet eller passivitet.

Uttrycket ”felaktighet eller passivitet” har behandlats i kommen- taren till 34 §.

567

Författningskommentar

SOU 2023:99

6 kap.

1 §

I paragrafen finns bestämmelser om det allmänna ombudet hos Tull- verket. Den har behandlats i avsnitt 9.15.

Paragrafen ändras så att det allmänna ombudet får överklaga Tull- verkets beslut om sanktionsavgift, i stället för beslut om tulltillägg. Det är en följd av att tulltillägg ersätts med sanktionsavgift. I övrigt är paragrafen oförändrad.

Överklagande av beslut om ränta, sanktionsavgift och förseningsavgift

7 §

Paragrafen reglerar överklagande av vissa beslut som fattas av Tull- verket. Paragrafen har behandlats i avsnitt 9.15.

I första stycket första meningen anges att regleringen i 3 § om sär- skilda tidsfrister för överklagande av beslut om tull eller annan skatt än tull också gäller för överklagande av vissa andra beslut. Bestäm- melsen ändras så att den gäller för sanktionsavgift enligt 5 kap. 14 §, i stället för tulltillägg. Den ändras även på så sätt att förseningsavgift inte längre omfattas av den särskilda tidsfristen. Beslut om sank- tionsavgift enligt 5 kap. 16 eller 17 § och beslut om förseningsavgift får överklagas inom den allmänna överklagandefrist som föreskrivs i 44 § förvaltningslagen (2017:900). Andra meningen är ny. Av den framgår att regleringen i 4–6 §§ också gäller vid överklagande av beslut om ränta, sanktionsavgift och förseningsavgift. Det motsvarar det som tidigare föreskrevs i första meningen, med den ändringen att tulltillägg har ersatts med sanktionsavgift.

I andra stycket anges att ett yrkande under vissa förhållanden får framställas oberoende av tidsfristerna i 3 §. Regleringen ändras en- dast på så sätt att tulltillägg ersätts med sanktionsavgift.

Tredje stycket är oförändrat.

568

SOU 2023:99

Författningskommentar

Talan om sanktionsavgift eller förseningsavgift

10 §

I paragrafen finns bestämmelser om det allmänna ombudets talan i domstol. Paragrafen har behandlats i avsnitt 16.4.2.

Paragrafen ändras på så sätt att tulltillägg ersätts med sanktions- avgift. I övrigt är paragrafen oförändrad.

18 §

I paragrafen finns bestämmelser om ändring av talan. Paragrafen har behandlats i avsnitt 16.4.2.

Paragrafen ändras på så sätt att tulltillägg ersätts med sanktions- avgift. Det görs även en språklig ändring.

22 §

I paragrafen finns bestämmelser om muntlig förhandling. Paragrafen har behandlats i avsnitt 16.4.2.

Paragrafen ändras på så sätt att tulltillägg ersätts med sanktions- avgift. I övrigt är paragrafen oförändrad.

7 kap.

9 §

I paragrafen anges vilka bestämmelser i skatteförfarandelagen (2011:1244) som ska tillämpas i ärenden och mål enligt förevarande lag. Paragrafen har behandlats i avsnitt 16.4.2.

Första stycket ändras endast på så sätt att tulltillägg tas bort. Andra stycket är oförändrat.

Övergångsbestämmelser

Bestämmelsen om ikraftträdande har behandlats i avsnitt 17.1.

I en övergångsbestämmelse, som har behandlats i avsnitt 17.2, föreskrivs att äldre föreskrifter i fråga om tulltillägg och försenings-

569

Författningskommentar

SOU 2023:99

avgift ska fortsätta att gälla för överträdelser som har begåtts före ikraftträdandet. Bestämmelsen tydliggör att sanktionsavgift inte får beslutas för en överträdelse som har begåtts före ikraftträdandet, även om sanktionsavgift skulle betraktas som en mildare åtgärd än tulltillägg.

19.12Förslaget till lag om ändring i lagen (2023:474) om polisiära befogenheter i gränsnära områden

8 §

Paragrafen reglerar vissa tjänstemäns rätt att kroppsvisitera personer och genomsöka transportmedel i brottsförebyggande syfte i gräns- nära områden. Paragrafen har behandlats i avsnitt 15.7.3.

Första stycket ändras endast på så sätt att även en tulltjänsteman får kroppsvisitera personer och genomsöka transportmedel enligt paragrafen.

Enligt andra stycket punkten 1 får åtgärderna vidtas av en polis- man endast i den utsträckning det behövs för att förebygga eller upp- täcka brottslig verksamhet som innefattar ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse i mer än ett år. Regleringen ändras endast re- daktionellt.

För en tulltjänsteman begränsas befogenheterna genom punk- ten 2, som är ny. Regleringen innebär att en tulltjänsteman får kroppsvisitera personer och genomsöka transportmedel enligt para- grafen endast i den utsträckning det behövs för att upptäcka brotts- lig verksamhet som innefattar utförselhäleri eller grovt utförselhäleri enligt 9 kap. 6 a § brottsbalken. En tulltjänsteman får i likhet med en polisman inte använda befogenheterna rutinmässigt. Det ska finnas anledning för tulltjänstemannen att ingripa i det enskilda fallet uti- från misstankar om utförselhäleri eller grovt utförselhäleri. För att det kravet ska vara uppfyllt krävs att det kan antas att ingripandet leder till ett visst resultat. Ett exempel är att det kan antas att den person som åtgärden riktas mot har med sig stöldgods (jfr prop. 2022/23:109 s 49).

570

SOU 2023:99

Författningskommentar

9 §

Paragrafen reglerar möjligheten att fortsätta ett ingripande utanför ett gränsnära område. Paragrafen har behandlats i avsnitt 15.7.3.

Paragrafen ändras på så sätt att en tulltjänsteman läggs till. Änd- ringen innebär att en tulltjänsteman får fortsätta ett ingripande en- ligt 8 § enligt de förutsättningar som anges i paragrafen.

10 §

Paragrafen reglerar hur kroppsvisitation enligt lagen ska verkställas. Paragrafen har behandlats i avsnitt 15.7.3.

Första och andra styckena är oförändrade.

I tredje stycket är första meningen oförändrad. Andra meningen ger en tjänsteman rätt att ta med den som ska kroppsvisiteras till den plats där åtgärden ska genomföras. Bestämmelsen ändras så att även en tulltjänsteman omfattas av regleringen.

19.13Förslaget till lag om ändring i lagen (2024:000) om rättegången i vissa fall vid förverkande och företagsbot

2kap.

3§

Paragrafen reglerar vem som får inleda en utredning om självständigt förverkande av brottsvinster. Den har behandlats i avsnitt 11.4.3.

I paragrafen görs endast den ändringen att Tullverket läggs till bland dem som får inleda en utredning om särskilt förverkande av brottsvinster. När en sådan utredning har inletts ska utredningen så snart som möjligt anmälas till allmän åklagare. Det görs även en språklig ändring.

4 §

Paragrafen reglerar åklagarens rätt att anlita biträde av andra myn- digheter. Den har behandlats i avsnitt 11.4.3.

571

SOU 2023:99

Författningskommentar

19.14Förslaget till lag om ändring i tullbefogenhetslagen (2024:000)

7 kap.

Särskilda befogenheter i gränsnära områden

3 a §

Paragrafen, som är ny, innehåller en hänvisningsbestämmelse. Den har behandlats i avsnitt 15.7.3.

I paragrafen påminns om rätten för en tulltjänsteman att kropps- visitera personer och genomsöka transportmedel i syfte att upptäcka utförselhäleri eller grovt utförselhäleri i gränsnära områden enligt lagen (2023:474) om polisiära befogenheter i gränsnära områden.

8 kap.

1 §

I paragrafen, som tillsammans med 2 § anger ramarna för Tullverkets direkta brottsbekämpning, anges genom en uttömmande uppräk- ning vilka brott som ingår i den. Paragrafen har behandlats i av- snitt 15.7.4.

I första stycket räknas i punkterna 1–13 upp författningar som i sin helhet, eller i fråga om vissa utpekade brott, ingår i Tullverkets di- rekta brottsbekämpning. Punkterna 1–11 är oförändrade och punk- terna 12 och 13 ändras endast redaktionellt.

Det läggs till en ny punkt, punkten 14, som anger att Tullverkets direkta brottsbekämpning omfattar utförselhäleri och grovt utför- selhäleri enligt 9 kap. 6 a § brottsbalken. Det innefattar även, liksom övriga brott som räknas upp i bestämmelsen, osjälvständiga former av brotten i den utsträckning de är kriminaliserade. Att försök till vissa smugglingsbrott anges i punkten 13 beror på att försök till upp- såtliga brott kan utgöra ett fullbordat terroristbrott.

I fråga om brott som avses i punkten 14 begränsas Tullverkets och en tulltjänstemans befogenheter enligt andra stycket, som är nytt. Tullverket har rätt att inleda förundersökning enligt 3 § och en tulltjänsteman har rätt att vidta tvångsåtgärder enligt 5–23 §§ endast fram till dess att förundersökningen har överlämnats till Polismyn-

573

Författningskommentar

SOU 2023:99

digheten eller allmän åklagare. Förundersökningen ska utan någon fördröjning överlämnas till Polismyndigheten eller allmän åklagare. Regleringen innebär att Tullverkets och en tulltjänstemans befogen- heter begränsas till åtgärder i direkt samband med ingripandet, van- ligtvis i samband med att någon ertappas med att försöka föra ut stöldgods ur Sverige. Åtgärderna kan avse att hålla inledande förhör med den eller de som misstänks för brott, ta egendom i beslag och även i övrigt säkra den bevisning som finns på platsen. Att förunder- sökningen överlämnas innebär i allmänhet att Polismyndigheten omgående efter de inledande åtgärderna övertar utredningen om brottet. Ansvaret för beslaget övergår då till Polismyndigheten en- ligt 10 § andra stycket. Hanteringen av beslagtagen egendom be- handlas i kommentaren till 9 a §.

Beslag och penningbeslag

9 §

Paragrafen reglerar beslag och penningbeslag. Den har behandlats i avsnitt 11.5.3.

I första stycket läggs en hänvisning till den paragraf i rättegångs- balken som reglerar beslut om penningbeslag till, med anledning av att det tvångsmedlet föreslås flyttas till rättegångsbalken och göras generellt tillämpligt. En tulltjänsteman får genom ändringen samma möjlighet som en särskilt förordnad befattningshavare vid Polis- myndigheten att besluta om penningbeslag.

Andra och tredje styckena är oförändrade.

9 a §

Paragrafen reglerar hanteringen av beslag när en tulltjänsteman har ingripit mot utförselhäleri. Den har behandlats i avsnitt 15.7.6.

Även om det ingår i Tullverkets uppdrag att tulltjänstemän ska ingripa vid utförselhäleri är befattningen med sådana brott begränsad på så sätt att Polismyndigheten genast ska överta ledningen av förun- dersökningen. Det gäller även när egendom har tagits i beslag.

I första stycket meddelas avvikande bestämmelser från regleringen i 27 kap. 13 § rättegångsbalken om dokumentation om beslag. Den

574

SOU 2023:99

Författningskommentar

innebär att en tulltjänsteman får överlämna ett beslag till Polismyn- digheten utan att först ha förtecknat beslaget. Det gäller dock bara under förutsättning att beslaget är i orubbat skick. Med det avses att allt som har tagits i beslag överlämnas, inkluderande t.ex. emballage och liknande. Regleringen hindrar inte att tulltjänstemannen öppnar exempelvis en väska som har påträffats i bagageutrymmet på en per- sonbil eller ett antal kartonger som misstänks innehålla stöldgods som har påträffats i en lastbil. Det ställs inte heller något krav på att det fordon eller annat transportmedel som godset påträffas i tas i beslag. Om beslaget bara omfattar en del av det som påträffas i ett fordon eller en container bör tulltjänstemannen genom t.ex. fotogra- fering dokumentera hur det beslagtagna påträffades. En sådan åtgärd tjänar det dubbla syftet att dels dokumentera vad beslaget omfattar, dels ge underlag för den fortsatta brottsutredningen genom att tyd- liggöra hur det beslagtagna påträffades.

Ett beslag kan inte anses vara i orubbat skick om tulltjänsteman- nen inte omedelbart avskiljer föremålen som tas i beslag. Det är så- ledes inte möjligt att tillämpa regleringen i de fall där varor först har tagits i beslag eller omhändertagits på någon annan grund än miss- tanke om utförselhäleri.

När tulltjänstemannen överlämnar beslaget ska han eller hon samtidigt överlämna viss annan dokumentation. Av den ska framgå dels att tulltjänstemannen intygar att beslaget är orubbat, dels vem som har beslutat om beslaget, vem som varit närvarande vid beslaget och vad som i övrigt förekommit av intresse för dokumentationen i förundersökningsprotokollet. Det krävs för att Polismyndigheten ska kunna fullgöra uppgifterna enligt 20 § förundersökningskungö- relsen (1947:948).

Om ett beslag överlämnas i orubbat skick övergår skyldigheten att förteckna det beslagna och att, i förekommande fall, utfärda bevis om beslaget, till Polismyndigheten.

Regleringen hindrar inte att tulltjänstemannen förtecknar besla- get enligt reglerna i 27 kap. 13 § rättegångsbalken och först därefter överlämnar förundersökningen och beslaget till Polismyndigheten. Det kan t.ex. vara lämpligt om beslaget bara omfattar enstaka före- mål som snabbt kan förtecknas.

Av andra stycket framgår att om beslaget inte omedelbart kan överlämnas ansvarar den som har tagit föremålen i beslag för den dokumentation som anges i 27 kap. 13 § rättegångsbalken. Det kan

575

Författningskommentar

SOU 2023:99

t.ex. ha sin grund i att andra tjänsteuppgifter gör att tulltjänsteman- nen inte hinner lämna över beslaget och att det därför tillfälligt blir kvar hos Tullverket.

Regleringen förutsätter ett nära samarbete mellan Tullverket och Polismyndigheten. Det kan t.ex. behövas överenskommelser om var beslagen ska lämnas och vem som ska ombesörja transporten om det uppstår särskilda problem.

10 §

I paragrafen anges vem som ska förvara beslagtagen egendom. Den har behandlats i avsnitt 15.7.6.

I första stycket, som är oförändrat, anges att Tullverket ska förvara beslagtagen egendom, om inte annat är föreskrivet eller åklagaren bestämmer något annat.

Av andra stycket framgår att egendom som en tulltjänsteman har tagit i beslag i den indirekta brottsbekämpningen, som biträde åt Polismyndigheten, för brott som ligger utanför Tullverkets behörig- het, ska förvaras av Polismyndigheten när den har övertagit ärendet. En ny andra mening läggs till som innebär att beslagtagen egendom ska förvaras av Polismyndigheten även när en förundersökning har överlämnats till den myndigheten eller till allmän åklagare med stöd av 1 § andra stycket. Tillämpningsområdet omfattar alltså förunder- sökningar om utförselhäleri eller grovt utförselhäleri enligt 9 kap. 6 a § brottsbalken eller försök, förberedelse eller stämpling till så- dana brott. Bestämmelsen avviker från huvudregeln i 27 kap. 10 § första stycket rättegångsbalken att beslag ska förvaras av den som har verkställt beslaget (jfr 27 kap. 17 § rättegångsbalken). Eftersom en förundersökning som avser brott av aktuellt slag genast ska över- lämnas till Polismyndigheten eller allmän åklagare övertas beslaget normalt omgående.

24 §

Paragrafen reglerar Tullverkets biträde åt Polismyndigheten när ett brott upptäcks i vissa fall. Paragrafen har behandlats i avsnitt 15.7.5.

Det föreskrivs i första stycket att om ett brott som inte ingår i Tullverkets direkta brottsbekämpning upptäcks i myndighetens

576

SOU 2023:99

Författningskommentar

kontrollverksamhet får en tulltjänsteman, innan en förundersökning har inletts, ingripa mot brottet. Det förutsätter att Tullverket före ingripandet i det enskilda fallet har gjort en förfrågan om det hos Polismyndigheten och att den myndigheten har godkänt att ingri- pandet görs. Det läggs till en ny andra mening i bestämmelsen som utvidgar tillämpningsområdet. Ändringen innebär att en tulltjänste- man har motsvarande rätt att ingripa om ett brott av något slag upp- täcks i samband med en åtgärd enligt 8 § lagen (2023:474) om poli- siära befogenheter i gränsnära områden. Befogenheterna gäller alltså om ett brott som inte ingår i den direkta brottsbekämpningen upp- täcks i samband med att en kroppsvisitation av en person eller en genomsökning av transportmedel genomförs för att upptäcka brottslig verksamhet som innefattar utförselhäleri. Ett exempel är om penningtvättsbrott upptäcks i samband med en sådan åtgärd. Ut- trycket ”i samband med” har samma innebörd som motsvarande ut- tryck i första meningen. På samma sätt som enligt den bestämmelsen ska en förfrågan till Polismyndigheten gälla ett enskilt fall. Det är alltså inte möjligt att träffa generella överenskommelser mellan myn- digheterna om att tulltjänstemän ska ingripa vid vissa typer av brott.

Om Polismyndigheten godkänner ingripandet har en tulltjänste- man rätt att vidta de åtgärder som anges i andra stycket. Där före- skrivs att tulltjänstemannen dels på plats får vidta sådana primäråt- gärder som anges i 23 kap. 3 § fjärde stycket rättegångsbalken och vid behov medta någon till förhör, dels får med stöd av 23 kap. 9 a § rättegångsbalken tillfälligt omhänderta kommunikationsutrustning som inte frivilligt överlämnas till honom eller henne. I brådskande fall får tulltjänstemannen ingripa även utan Polismyndighetens god- kännande enligt 25 §. Det framgår av 26 § att ett ingripande enligt förevarande paragraf eller 25 § genast ska rapporteras till Polismyn- digheten.

30 §

Paragrafen, som är ny, innehåller en hänvisningsbestämmelse. Den har behandlats i avsnitt 11.4.4.

I paragrafen hänvisas till de bestämmelser om biträde till allmän åklagare som finns i lagen (2024:000) om rättegången vid förver- kande och företagsbot.

577

Bilaga 1

SOU 2023:99

Gällande reglering av Tullverkets uppdrag och befogenheter

Allmänt om Tullverkets uppdrag

Tullverket har, enligt förordningen (2016:1332) med instruktion för Tullverket, bl.a. till uppgift att fastställa och ta ut tullar, skatter och avgifter så att en riktig uppbörd kan säkerställas. Tullverket ska också övervaka och kontrollera trafiken till och från Sverige så att bestäm- melser om in- och utförsel av varor följs.

Tullverket ska vidare förebygga och motverka brottslighet i sam- band med in- och utförsel av varor samt delta i det myndighetsgemen- samma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten. Tull- verket ska också bedriva viss utrednings- och åklagarverksamhet i fråga om brott mot bestämmelser om in- och utförsel av varor samt bedriva viss verksamhet i fråga om rattfylleribrott.

Tullverkets befogenheter när det gäller kontrollverksamheten och den brottsbekämpande verksamheten regleras i flera olika författ- ningar. Dessa författningar innehåller till stor del även reglering av annat än befogenheter.

Kontrollverksamheten

När det gäller Tullverkets kontrollverksamhet avseende varor som förs in i eller ut ur unionens tullområde finns regler om kontroll av varor i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen (unionstullkodexen) och tullagen (2016:253). I 4 kap. tullagen finns bestämmelser som reglerar tullkontroll. Tullverket har enligt denna reglering bl.a. rätt att inom det s.k. gränsnära området uppmana en person att stanna för kontroll under vissa förutsättningar (11 och

12§§). Tullverket får, i syfte att kontrollera om deklarationsskyldig- heten har fullgjorts, undersöka bl.a. transportmedel, containrar, tull- lager, anläggningar för tillfällig lagring samt områden i hamnar, på flygplatser och bangårdar där varor som står under tullövervakning förvaras. Undersökning får även ske av bagage, handväskor och lik- nande som medförs av en resande (16 §). Post- och kurirförsändelser får undersökas enligt 19 §. Kapitlet innehåller också bestämmelser om tullkontroll i form av revision samt beträffande intrång i immate- riella rättigheter och tullkontroll av kontanta medel. Här finns också

580

SOU 2023:99

Bilaga 1

bestämmelser om bl.a. våldsanvändning, Polismyndighetens och Kust- bevakningens medverkan vid tullkontroller samt transportföretags skyldighet att lämna uppgifter om transporter och passagerare till Tullverket.

I lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen) finns bestämmelser om Tullverkets befogenheter vid införsel eller utförsel över Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (EU-land). Tullverket har även vid inre gräns rätt att uppmana en person att stanna för kontroll inom gränsnära område (5 §). Kon- trollen vid inre gräns är dock begränsad till att avse någon av de varor som är uppräknade i 3 §. Det rör sig om varor för vilka det finns förbud mot eller villkor för in- eller utförsel. För in- och utförsel av sådana varor gäller anmälningsplikt enligt 4 §. För att kontrollera att dessa förbud eller villkor samt anmälningsskyldigheten har iakttagits får Tullverket undersöka bl.a. transportmedel och containrar. Även bagage, handväskor och liknande som medförs av en resande får under- sökas (7 §). Post- och kurirförsändelser får undersökas enligt 8 §. Inregränslagen innehåller också bestämmelser om bl.a. Polismyndig- hetens och Kustbevakningens medverkan i kontrollverksamheten samt transportföretags skyldighet att lämna uppgifter till Tullverket.

Tullverket får vidare utföra transportkontroll enligt lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkohol- varor, tobaksvaror och energiprodukter. Transportkontroll sker enligt 2 kap. 1 § i syfte att undersöka om varorna transporteras i enlighet med de administrativa krav som lagstiftningen uppställer.

Tullverket är således den myndighet som kontrollerar att regler för in- eller utförsel av varor till eller från Sverige efterföljs och de huvudsakliga kontrollbefogenheterna framgår ovan. Det är ofta andra myndigheter som ansvarar för de olika införsel- och utförselreglerna. Tullverket utför kontroller inom en mängd områden, exempelvis kon- troll av införsel och utförsel av djur, handel med utrotningshotade djur och växter, livsmedel, kulturföremål, avfallstransporter samt ut- försel av krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområ- den. Tullverket har vidare vissa befogenheter i fråga om kontroller av yrkesmässig trafik. Enligt lagen (2014:1437) om åtgärder vid hind- rande av fortsatt färd får en tulltjänsteman dessutom i vissa fall, på samma sätt som en polisman, omhänderta fordonsnycklar, frakthand- lingar och registreringsskyltar. För att söka efter sådan egendom får

581

Bilaga 1

SOU 2023:99

tulltjänstemannen kroppsvisitera fordonets förare och genomsöka fordonet. I vissa fall, om det finns synnerliga skäl, får även passage- rare kroppsvisiteras.

Gemensamt för de flesta av dessa regelverk är att kontrollen sker i syfte att undersöka om lagstiftningen på de olika områdena följs. Det kan t.ex. handla om att kontrollera att deklarations-, uppgifts- eller anmälningsskyldighet fullgjorts eller att villkor för införsel och utförsel iakttagits såsom att nödvändiga tillstånd finns eller att kor- rekt dokumentation medförs. Överträdelser kan avse både admini- strativa bestämmelser och straffbestämmelser. En avvikelse som upptäcks vid kontrollen kan därför leda antingen till administrativa åtgärder, såsom påförande av tull eller avgift, eller till att det uppstår en misstanke om brott som leder till åtgärder inom Tullverkets brottsbekämpande verksamhet, se nedan.

Den brottsbekämpande verksamheten

Utöver den kontrollverksamhet som Tullverket bedriver har Tull- verket också befogenhet att bedriva viss brottsbekämpande verksam- het. Dessa befogenheter regleras främst i lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen) och lagen (2008:322) om Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter att ingripa mot rattfylleribrott.

Tullverket får enligt 19 § första stycket smugglingslagen fatta be- slut om att inleda förundersökning enligt 23 kap. rättegångsbalken. De befogenheter och skyldigheter som en undersökningsledare har enligt rättegångsbalken gäller då Tullverket. Om saken inte är av enkel beskaffenhet ska ledningen av förundersökningen enligt 19 § andra stycket smugglingslagen övertas av åklagaren så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet eller om det är påkallat av särskilda skäl. Åklagaren får enligt 19 § tredje stycket anlita biträde av Tullverket.

Innan en förundersökning har hunnit inledas får, enligt 20 § första stycket smugglingslagen, en tjänsteman vid Tullverket hålla förhör och vidta andra utredningsåtgärder som är av betydelse för utred- ningen. I smugglingslagen finns även bestämmelser om befogenheter för tjänstemän vid Tullverket att använda tvångsmedel, som att efter tillsägelse tillfälligt omhänderta elektronisk kommunikationsutrust- ning från den som ska höras (20 a §), gripa den som misstänks för brott (21 §), ta egendom i beslag (22 §) eller i förvar (25 a §), göra

582

SOU 2023:99

Bilaga 1

husrannsakan (26 §) och besluta om kroppsvisitation, kroppsbesikt- ning eller urinprovstagning (27 §).

Förundersökningsrätten gäller i första hand vid brott enligt smugg- lingslagen. Tullverket har också förundersökningsrätt gällande vissa andra brott som anges i 1 § andra stycket smugglingslagen. Det är brott som rör införsel till eller utförsel från landet av varor enligt inregränslagen, lagen om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter, lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, tullagen och lagen (2006:1329) om handel med vissa varor som kan användas till dödsstraff eller tortyr, m.m. Tullverket kan även inleda förundersökning gällande vissa brott i narkotikastraff- lagen (1968:64). Det handlar om brott som avser överlåtelse av narko- tika, förvärv av narkotika i överlåtelsesyfte samt om någon anskaffar, bearbetar, förpackar, transporterar, förvarar eller tar annan sådan befattning med narkotika som inte är avsedd för eget bruk. Förunder- sökning får också inledas avseende vapenbrott enligt 9 kap. 1 eller

1a § vapenlagen (1996:67) eller brott mot tillståndsplikten för explo- siva varor enligt 29 § andra stycket 2 eller 29 a § lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor. De nu nämnda förfarandena i narkotikastrafflagen, vapenlagen och lagen om brandfarliga och explo- siva varor motsvarar i flera avseenden brottet olovlig befattning med smuggelgods i 12 § första och andra styckena smugglingslagen. Tull- verkets befogenheter gäller vidare vid vissa terroristbrott.

Tullverket har därtill vissa kompletterande befogenheter som endast gäller för brott som upptäcks i samband med att Tullverket agerar enligt sina ordinarie befogenheter såsom t ex. vid en utredning av smugglingsbrott. Förundersökning får enligt 34 och 35 §§ smugg- lingslagen inledas avseende innehav eller bruk av narkotika, dopnings- brott och innehav av hälsofarliga varor. Rätten att inleda förunder- sökning avseende dessa brott gäller endast om det finns anledning att anta att något av dessa brott har begåtts och misstanken uppkommit i samband med att Tullverket utreder ett brott som omfattas av smugg- lingslagen eller de andra brott som avses i 1 § andra stycket eller när en tjänsteman vid Tullverket ingriper mot ett brott som omfattas av smugglingslagen. Åklagaren har vidare möjlighet att anlita biträde av Tullverket vid en förundersökning angående brott som avser inne- hav av en vara som inte får innehas utan tillstånd och som omfattas av ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för införsel eller

583

Bilaga 1

SOU 2023:99

utförsel (36 § smugglingslagen). Rätten att anlita biträde gäller bara om varan har påträffats i samband med att Tullverket utför en kon- troll enligt myndighetens befogenheter eller utreder ett brott som omfattas av smugglingslagen eller de andra brott som avses i 1 § andra stycket.

Tullverket får föra talan i mål om vissa brott enligt smugglings- lagen. Det gäller om det är uppenbart att brottets straffvärde mot- svarar böter och att brottet inte ska föranleda någon annan påföljd (32 §).

Tullverket har enligt 3 § första stycket lagen om Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter att ingripa mot rattfylleribrott rätt att inleda förundersökning enligt 23 kap. rättegångsbalken om ratt- fylleri och grovt rattfylleri. De befogenheter och skyldigheter som undersökningsledaren har enligt rättegångsbalken gäller då Tullverket. När förundersökningen leds av en åklagare, får åklagaren enligt 3 § tredje stycket anlita biträde av Tullverket. I lagen om Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter att ingripa mot rattfylleribrott finns också bestämmelser om de åtgärder och tvångsmedel som Tullverket har rätt att använda sig av.

Tullverket har även enligt 3 a § första stycket lagen om Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter att ingripa mot rattfylleribrott rätt att inleda förundersökning avseende brott som består i innehav eller bruk av narkotika, dopningsbrott och innehav av hälsofarliga varor, om det i samband med att Tullverket vidtar åtgärder mot ett rattfylleribrott uppstår anledning att anta att ett sådant brott begåtts. Tullverket får föra talan i mål om sådana brott, om det är uppenbart att brottets straffvärde svarar mot böter och att brottet inte föranleder någon annan påföljd (3 a § andra stycket).

Tullverket har i fråga om våldsanvändning vissa befogenheter som regleras i polislagen (1984:387).

Uppdraget

Problem med den gällande lagstiftningen

Tullverkets befogenheter regleras i ett flertal olika författningar som tillkommit vid olika tidpunkter utan att en grundlig översyn har gjorts. Lagstiftningen är därför splittrad och svåröverskådlig och de aktuella författningarna reglerar dessutom till stor del även andra frågor, t.ex.

584

SOU 2023:99

Bilaga 1

straffbestämmelser eller regler om uppbörd av tull och skatt. Detta skiljer sig från regleringen för andra brottsbekämpande myndigheter. Polismyndigheten har merparten av sina befogenheter samlade i polis- lagen och rättegångsbalken. Även Kustbevakningen har numera sina befogenheter samlade i en ny lag, kustbevakningslagen (2019:32). Under de år lagstiftningen som styr Tullverkets verksamhet har varit i kraft har dessutom samhället och den aktuella brottslighetens karak- tär förändrats. Den organiserade brottsligheten rör sig över land- gränser och omfattar allt fler former av kriminella aktiviteter. Regler- ingen är inte heller i alla delar anpassad till de EU-rättsliga bestämmel- serna om kontroll i unionstullkodexen.

Befogenheterna inom kontrollverksamhet och brottsbekämpande verksamhet behöver ses över

Tullverkets kontrollbefogenheter skiljer sig delvis åt beroende på om det rör sig om inre eller yttre gräns på ett sätt som inte framstår som motiverat. Ett exempel är befogenheten att använda våld. Tullverket har i dag rätt att använda våld vid en kontroll enligt tullagen men inte enligt inregränslagen eller lagen om punktskattekontroll av transpor- ter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter och det kan ifrågasättas om dessa skillnader är ändamålsenliga. I vissa avseen- den saknar Tullverket de befogenheter som andra brottsbekämpande myndigheter har i motsvarande situationer. Detta gäller t.ex. befogen- heten att avlägsna personer, stoppa fordon och att använda våld. Det finns anledning att se över dessa bestämmelser i syfte att skapa en en- hetlighet i de fall det inte är motiverat att befogenheterna skiljer sig åt.

Tullverket deltar i det myndighetsgemensamma arbetet mot den organiserade brottsligheten och samverkar även i andra fall med bl.a. Polismyndigheten. Vid myndighetsgemensamma insatser deltar Tull- verket utifrån sitt uppdrag och inom ramen för sina befogenheter. Smugglingslagen och lagen om Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter att ingripa mot rattfylleribrott ger Tullverket motsva- rande befogenhet som Polismyndigheten att inleda förundersökning och besluta om tvångsåtgärder för de brott som regleras där. Tull- verket har också möjlighet att i vissa fall biträda en åklagare som leder en förundersökning avseende brott enligt smugglingslagen och lagen om Tullverkets och Kustbevakningens befogenheter att ingripa mot rattfylleribrott. Tullverket har däremot inte möjlighet att lämna

585

Bilaga 1

SOU 2023:99

biträde i förundersökningar som leds av Polismyndigheten eller andra myndigheter. I jämförelse med vad som gäller för Kustbevakningen är Tullverkets möjligheter att biträda andra myndigheter små. Att brottsbekämpande myndigheter kan samarbeta effektivt är viktigt i kampen mot den organiserade brottsligheten. I syfte att skapa bättre förutsättningar för nyttjande av samhällets gemensamma resurser för brottsbekämpningen bör det övervägas att ge Tullverket möjlighet att biträda Polismyndigheten, även i andra fall än de som föreslås i lag- rådsremissen Tullverket ges en utökad möjlighet att ingripa mot brott som beslutades den 15 april 2021 (Fi2021/01653). Det bör dessutom övervägas att ge åklagaren möjlighet att i fler fall än i dag begära Tullverkets biträde, t.ex. i de fall Tullverket påträffar stora mängder kontanter och misstänker penningtvättsbrott.

En samlad lagstiftning anpassad för dagens behov och samhälle

Tullverket har ett angeläget och samhällsviktigt uppdrag och har de senaste åren fått ökade anslag och utökade befogenheter. Den lag- stiftning som reglerar Tullverkets befogenheter har dock blivit kom- plex och omodern. Detta innebär stora utmaningar för verksamheten och försämrar möjligheterna för Tullverket att utföra sitt uppdrag. Det finns mot denna bakgrund skäl att samlat se över Tullverkets befo- genheter, både inom kontrollverksamheten och den brottsbekämpande verksamheten, i syfte att skapa en överskådlig, ändamålsenlig och enhetlig reglering som speglar myndighetens uppdrag och säkerställer att myndigheten har de befogenheter som krävs. En samlad och mer modern lagstiftning skulle innebära bättre förutsättningar för Tull- verket att utföra sitt uppdrag på ett effektivt sätt.

Utredaren ska därför

•redogöra för och analysera Tullverkets befintliga befogenheter och överväga om myndigheten bör ges ytterligare befogenheter samt, i så fall, föreslå sådana,

•föreslå en ny sammanhållen författningsreglering som innehåller de bestämmelser som bedöms nödvändiga och lämpliga för att reglera Tullverkets befogenheter inom kontrollverksamheten och den brottsbekämpande verksamheten, och

•i övrigt lämna nödvändiga författningsförslag.

586

Bilaga 2

SOU 2023:99

•analysera behovet och möjligheterna att göra utförsel av stöld- gods till ett brott enligt lagen (2000:1225) om straff för smugg- ling, och

•vid behov lämna nödvändiga författningsförslag.

Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället slutredovisas senast den 14 juli 2023. De delar som utredaren enligt de ursprungliga direktiven skulle slutredovisa den 16 maj 2022 ska i stället redovisas i form av en delredovisning den 2 september 2022.

Uppdraget att se över det tullrättsliga sanktionssystemet

Det tullrättsliga sanktionssystemet

Enligt artikel 42 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen (unionstullkodexen) ska varje medlemsstat fastställa be- stämmelser om sanktioner för överträdelser av tullagstiftningen. Sank- tionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Om administrativa sanktioner tillämpas kan de bestå av en avgift eller att ett tillstånd återkallas, ändras eller tillfälligt dras in. Den närmare ut- formningen av sanktionerna har det överlämnats till medlemsstaterna att besluta om.

I svensk rätt regleras de administrativa sanktionerna i tullagen (2016:253) och utgörs av tulltillägg och förseningsavgift. Utöver de administrativa sanktionerna regleras även ansvar för brottet tullförse- else i 5 kap. 2 § tullagen. Det finns även straffrättsliga sanktioner i andra lagar. De huvudsakliga straffrättsliga sanktionerna återfinns i lagen om straff för smuggling.

På skatteområdet finns sedan 1972 skattetillägg som en admini- strativ sanktion. När tulltilläggen infördes 1986 var utgångspunkten att de skulle utformas i så nära överensstämmelse som möjligt med bestämmelserna om skattetillägg (prop. 1985/86:41 s. 17). Lagstifta- ren har därefter haft som ambition att hålla ihop sanktionssystemen (prop. 1996/97:100 s. 489 och prop. 2010/11:165 s. 49). I likhet med vad som gäller för tulltillägg är reglerna om skattetillägg utformade så att det för att skattetillägg ska kunna påföras måste det ha varit fråga om en oriktig uppgift som lämnats på något annat sätt än munt-

590

SOU 2023:99

Bilaga 2

ligen (49 kap. 4 § skatteförfarandelagen [2011:1244]). Av förarbetena till bestämmelserna om tulltillägg (prop. 1985/86:41 s. 19 och prop. 2002/03:106 s. 196) framgår att sanktionen riktar sig i huvud- sak mot vissa brister vid fullgörandet av anmälnings- och uppgifts- skyldigheten i tullbehandlingen av den kommersiella importen.

Det finns dock flera betydande skillnader mellan tulltillägg och skattetillägg. Bestämmelserna om skattetillägg avser en uppgiftsskyl- dighet som gäller för större delen av befolkningen medan tulltillägg tar sikte på en mindre krets kommersiella aktörer (prop. 2010/11:165 s. 491). EU-rätten har dessutom en väsentligt större betydelse på tullområdet jämfört med skatteområdet. Inom skatterätten finns det ett uttryckligt förbud mot dubbelprövning (13 b § skattebrottslagen [1971:69] och 49 kap. 10 a och 10 b §§ skatteförfarandelagen). Något motsvarande uttryckligt förbud har inte införts inom tullrätten. Det finns dock en särskild åtalsprövningsregel i 31 § lagen om straff för smuggling. Den som fällts till ansvar enligt lagen om straff för smugg- ling kan även medges hel eller delvis befrielse från tulltillägg eller förseningsavgift enligt 5 kap. 17 § 4 tullagen.

De tullrättsliga sanktionerna behöver ses över

Till skillnad från det som gäller för skattetillägg har bestämmelserna om tulltillägg inte genomgått några större förändringar sedan de infördes i mitten på 1980-talet. Genom åren har det, i samband med tidigare lagstiftningsärenden, framförts synpunkter från både remiss- instanser och Lagrådet om att tulltilläggsbestämmelserna i vissa av- seenden bör ändras. Regeringen har också vid flera tillfällen uttalat att sanktionsbestämmelserna på tullområdet bör ses över (se prop. 2014/15:131 s. 66 och prop. 2015/16:79 s. 142).

Dagens sanktionsbestämmelser är inte fullt ut ändamålsenliga. Den som medverkat till att det uppstått en tullskuld behöver t.ex. inte alltid vara den som utses som gäldenär. Kammarrätten i Göteborg har i två fall upphävt Tullverkets beslut att ta ut tulltillägg enligt 5 kap. 9 § tullagen med hänvisning till att det varken av unionstull- kodexens bestämmelser om unionstransitering eller av tullregleringen i övrigt följer någon skyldighet för den som är ansvarig för förfar- andet att lämna en tulldeklaration i syfte att hänföra varorna till ett tullförfarande efter att transiteringen avslutats.

591

Bilaga 2

SOU 2023:99

Detta innebär sammantaget att vissa överträdelser i dag inte leder till en administrativ sanktion eller att sanktionens storlek inte mot- svarar överträdelsens allvar och det finns därför ett behov av en över- syn av de tullrättsliga sanktionerna.

Utredaren ska därför

•redogöra för och analysera de tullrättsliga sanktionerna samt ta ställning till om sanktionerna bör ändras och i så fall föreslå så- dana ändringar,

•utreda och ta ställning till om det behövs någon ny sanktion och i så fall föreslå en sådan,

•utreda och ta ställning till om det ska införas ett liknande dubbel- prövningsförbud som finns inom skatterättens område, samt

•i övrigt lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget att se över Tullverkets möjligheter att använda förverkad egendom för utbildning och hundträning

I Tullverkets verksamhet arbetar ett flertal hundekipage, som var- dera består av en hundförare och en sökhund. Hundarna utgör ett mycket effektivt hjälpmedel i Tullverkets arbete att hitta bl.a. narko- tika, vapen och ammunition. Ett viktigt inslag för att hundekipagen ska få och kunna bibehålla hög kompetens är deras möjligheter till utbildning och träning. Hundarna har i dag möjlighet att träna på nar- kotika som är tagen i beslag och förverkad (7 § 5 lagen [1992:860] om kontroll av narkotika).

Det finns dock ingen motsvarande reglering gällande andra före- mål som t.ex. vapen. I dag löser Tullverket detta genom att anlita ett företag som tillhandahåller olika vapen och ansvarar för dem under utbildningstimmarna, vilket är opraktiskt och kostsamt för myndig- heten. Det innebär dessutom att det är leverantören som styr vilket material som Tullverket får tillgång till, vilket kanske inte alltid svarar mot de faktiska behoven. Ett annat exempel är förverkade fordon. Smuggelgods göms ofta i dolda utrymmen och det skulle vara värde- fullt om tulltjänstemännen skulle kunna använda förverkade fordon vid utbildningar i kontrollvisitation av fordon.

592

Bilaga 2

SOU 2023:99

Till följd av riksdagens tillkännagivanden om utökade befogenheter för Tullverket ska utredaren även

•analysera och ta ställning till om Tullverket bör få utökade möj- ligheter att göra fler kontroller av utförsel av varor,

•analysera behovet och möjligheterna att göra utförsel av stöld- gods till ett brott enligt lagen om straff för smuggling, samt

•vid behov lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget att se över Tullverkets möjligheter att bistå åklagare vid utredningar om självständigt förverkande

2020 års förverkandeutredning överlämnade i januari 2022 betänkan- det Ny förverkandelagstiftning (SOU 2021:100). Betänkandet har remitterats. Utredningen föreslår bl.a. att Polismyndigheten, Säker- hetspolisen och Skatteverket får i uppdrag att biträda åklagare vid utredningar om självständigt förverkande av brottsvinster. Med hän- visning till att det pågår en utredning om Tullverkets befogenheter lämnade utredningen inga förslag gällande Tullverket utan hänvisade till att det är lämpligare om frågan i ställettas om hand av Tullbefo- genhetsutredningen (SOU 2021:100 s. 361).

Utredaren ska därför

•utreda och ta ställning till om Tullverket ska ges möjlighet att kunna biträda åklagare vid utredningar om självständigt förverk- ande, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Utredaren får även ta upp andra närliggande frågor i samband med de frågeställningar som ska utredas och lägga fram de förslag som be- hövs.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Utredaren ska, i den utsträckning som bedöms lämplig, samråda med och inhämta upplysningar från Tullverket, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten och Kustbevakningen samt andra myndigheter som berörs av frågorna. Utredaren ska hålla sig

594

Statens offentliga utredningar 2023

Kronologisk förteckning

1.Skärpta straff för flerfaldig brottslig- het. Ju.

2.En inre marknad för digitala tjänster

–ansvarsfördelning mellan myndig- heter. Fi.

3.Nya regler om nödlidande kreditavtal och inkassoverksamhet. Ju.

4.Posttjänst för hela slanten. Finansieringsmodeller för framtidens samhällsomfattande posttjänst. Fi.

5.Från delar till helhet. Tvångsvården som en del av en sammanhållen och personcentrerad vårdkedja. S.

6.En lag om tilläggsskatt för företag

istora koncerner. Fi.

7.På egna ben.

Utvecklad samverkan för individers etablering på arbetsmarknaden. A.

8.Arbetslivskriminalitet – arbetet

iSverige, en bedömning av omfatt- ningen, lärdomar från Danmark och Finland. A.

9.Ett statligt huvudmannaskap för personlig assistans.

Ökad likvärdighet, långsiktighet och kvalitet. S.

10.Tandvårdens stöd till våldsutsatta patienter. S.

11.Tillfälligt miljötillstånd för samhällsviktig verksamhet

–för ökad försörjningsberedskap. KN.

12.Förstärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende. Ju.

13.Patientöversikter inom EES och Sverige. S.

14.Organisera för hållbar utveckling. KN.

15.Förnybart i tanken. Ett styrmedels- förslag för en stärkt bioekonomi. LI.

16.Staten och betalningarna. Del 1 och 2. Fi.

17.En tydligare bestämmelse om hets mot folkgrupp. Ju.

18.Värdet av vinden. Kompensation, incitament och planering för

en hållbar fortsatt utbyggnad av vindkraften. Del 1 och 2. KN.

19.Statlig forskningsfinansiering. Underlagsrapporter. U.

20.Förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden. LI.

21.Informationsförsörjning på skolområdet. Skolverkets ansvar. U.

22.Datalagring och åtkomst till elektronisk information. Ju.

23.Ett modernare socialförsäkringsskydd för gravida. S.

24.Etablering för fler – jämställda möjlig- heter till integration. A.

25.Kunskapskrav för permanent uppe- hållstillstånd. Ju.

26.Översyn av entreprenörsansvaret. A.

27.Kamerabevakning för ett bättre djur- skydd. LI.

28.Samhället mot skolattacker. U.

29.Varje rörelse räknas – hur skapar vi ett samhälle som främjar fysisk aktivitet? S.

30.Ett trygghetssystem för alla. Nytt regelverk för sjukpenninggrundande inkomst. S.

31.Framtidens yrkeshögskola

– stabil, effektiv och hållbar. U.

32.Biometri – för en effektivare brottsbekämpning. Ju.

33.Ett förbättrat resegarantisystem. Fi.

34.Bolag och brott – några åtgärder mot oseriösa företag. Ju.

35.Nya regler om hållbarhetsredovisning. Ju.

36.Genomförande av minimilöne- direktivet. A.

37.Förstärkt skydd för den personliga integriteten. Behovet av åtgärder mot oskuldskontroller, oskuldsintyg och oskuldsingrepp samt omvändelseför- sök. Ju.

38.Ett förstärkt konsumentskydd mot riskfylld kreditgivning och överskuldsättning. Fi.

39.En inre marknad för digitala tjänster

–kompletteringar och ändringar i svensk rätt. Fi.

40.Förbättrade möjligheter för barn att utkräva sina rättigheter enligt barn- konventionen. S.

41.Förutsättningarna för en ny kollektiv- avtalad arbetslöshetsförsäkring. A.

42.Ett modernare regelverk för legalise- ringar, apostille och andra former av intyganden. UD.

43.En samordnad registerkontroll för upphandlande myndigheter och enheter. Fi.

44.En översyn av regleringen om frihets- berövande påföljder för unga. Ju.

45.Övergångsrestriktioner

–ökat förtroende för offentlig verk- samhet. Fi.

46.Jakt och fiske i renbetesland. LI.

47.En utvecklad arbetsgivardeklaration

–åtgärder mot missbruk av välfärdssystemen. Fi.

48.Rätt förutsättningar för sjukskriv- ning. S.

49.Skyddet för EU:s finansiella intressen. Ändringar och kompletteringar i svensk rätt. Fi.

50.En modell för svensk försörjnings- beredskap. Fö.

51.Signalspaning i försvars- underrättelseverksamhet

–frågor med anledning

av Europadomstolens dom. Fö.

52.Ett stärkt och samlat skydd av välfärdssystemen. S.

53.En ändamålsenlig arbetsskadeförsäk- ring – för bättre ekonomisk trygghet, kunskap och rättssäkerhet. Volym 1 och 2. S.

54.Centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter

–en utvärdering. Fi.

55.Vem äger fastigheten. Ju.

56.Några smittskyddsfrågor inom social- tjänsten och socialförsäkringen. S.

57.Åtgärder för tryggare bostadsområden. Ju.

58.Kultursamhället – utvecklad sam- verkan mellan stat, region och kommun. Ku.

59.Ny myndighetsstruktur för finansiering av forskning och innovation. U.

60.Utökade möjligheter att använda preventiva tvångsmedel 2. Ju.

61.En säker och tillgänglig statlig e-legitimation. Fi.

62.Vi kan bättre!

Kunskapsbaserad narkotikapolitik med liv och hälsa i fokus. S.

63.Sveriges säkerhet i etern. Ku.

64.Ett förändrat regelverk för framtidens el- och gasnät. KN.

65.Bättre information om hyresbostäder. Kartläggning av andrahands- marknaden och ett förbättrat lägen- hetsregister. LI.

66.För barn och unga i samhällsvård. S.

67.Anonyma vittnen. Ju.

68.Som om vi aldrig funnits

–exkludering och assimilering av

tornedalingar,kväner och lantalaiset. Aivan ko meitä ei olis ollukhaan

–eksklyteerinki ja assimileerinki tornionlaaksolaisista, kväänistä ja lantalaisista. Slutbetänkande.

Som om vi aldrig funnits. Vår sanning och verklighet. Aivan ko meitä ei olis ollukhaan. Meän tottuus ja toelisuus. Intervjuberättelser.

Som om vi aldrig funnits.

Tolv tematiska forskarrapporter. Aivan ko meitä ei olis ollukhaan. Kakstoista temattista tutkintoraporttia. Forskarrapporter. Ku.

69.Ökat informationsflöde till brottsbekämpningen. En ny huvud- regel. Ju.

70.Ordning och reda – förstärkt och tillförlitlig byggkontroll. LI.

71.Speciallivsmedel till barn inom öppen hälso- och sjukvård. S.

72.En enklare hantering av vattenfrågor vid planläggning och byggande. LI.

73.Genomförandet av vaccineringen mot sjukdomen covid-19 – en utvärdering. S.

74.Förenklade förutsättningar för ett hållbart vattenbruk. LI.

75.Stärkt konstitutionell beredskap. Ju.

76.Vidareanvändning av hälsodata för vård och klinisk forskning. S.

77.Behörig myndighet enligt EU:s avskogningsförordning. LI.

78.Hemlig dataavläsning – utvärdering och permanent lagstiftning. Ju.

79.Arbetsrätten under krig och krigsfara. A.

80.Ett starkare straffrättsligt skydd– mot sexuella kränkningar, bedrägerier

ivissa fall och brott med hatmotiv avseende kön. Ju.

81.Ett enklare bilstöd. S.

82.Ökad kontroll över tandvårdssektorn. S.

83.Samordnat juridiskt stöd och vägledning för hälso-

och sjukvårdens digitalisering. S.

84.En hållbar bioekonomistrategi

– för ett välmående fossilfritt samhälle. LI.

85.Långtidsutredningen 2023. Finans politisk konjunkturstabilisering. Huvudbetänkande. Fi.

86.Trends in GDP Growth and its Driving Factors. Bilaga 1 till Långtids utredningen 2023. Fi.

87.Drivkrafter bakom globala trender

iden neutrala räntan. Bilaga 2 till Långtidsutredningen 2023. Fi.

88.Ränte-tillväxt-differensen – utveck- ling och drivkrafter. Bilaga 3 till Långtidsutredningen 2023. Fi.

89.Makrotillsynsregleringar och finan- siell stabilitet. Bilaga 4 till Långtids utredningen 2023. Fi.

90.Samspelet mellan finans- och penningpolitik i Sverige. Bilaga 5 till Långtidsutredningen 2023. Fi.

91.Penning- och finanspolitisk konjunkturstabilisering. Bilaga 6 till Långtidsutredningen 2023. Fi.

92.Nytt ramverk för finanspolitiken. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2023. Fi.

93.Budgetprocessen i det finanspolitiska ramverket. Bilaga 8 till Långtids utredningen 2023. Fi.

94.Förändring genom försök. Försöksverksamhet i den kommunala sektorn. Fi.

95.Uppföljning för utveckling – ett hållbart system för samlad kunskap om villkoren för barn och elever med funktionsnedsättning i förskola och skola. U.

96.En reform för datadelning. Fi.

97.Ut ur utsatthet. A.

98.Sexuellt utnyttjande i pornografiska syften – våldsutsatthet som behöver synliggöras. Vol. 1 och 2: Forsknings- bilaga. A.

99.Nya tullrättsliga sanktioner och skärpta åtgärder mot utförsel av stöldgods. Fi.

Statens offentliga utredningar 2023

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

På egna ben.

Utvecklad samverkan för individers etablering på arbetsmarknaden. [7]

Arbetslivskriminalitet – arbetet i Sverige, en bedömning av omfattningen, lärdomar från Danmark och Finland. [8]

Etablering för fler – jämställda möjligheter till integration. [24]

Översyn av entreprenörsansvaret. [26]

Genomförande av minimilönedirektivet. [36]

Förutsättningarna för en ny kollektiv avtalad arbetslöshetsförsäkring. [41]

Arbetsrätten under krig och krigsfara. [79] Ut ur utsatthet. [97]

Sexuellt utnyttjande i pornografiska syften – våldsutsatthet som behöver synliggöras. Vol. 1 och 2: Forsknings- bilaga. [98]

Finansdepartementet

En inre marknad för digitala tjänster

–ansvarsfördelning mellan myndig- heter. [2]

Posttjänst för hela slanten. Finansieringsmodeller för framtidens samhällsomfattande posttjänst. [4]

En lag om tilläggsskatt för företag i stora koncerner. [6]

Staten och betalningarna. Del 1 och 2. [16] Ett förbättrat resegarantisystem. [33]

Ett förstärkt konsumentskydd mot riskfylld kreditgivning och överskuldsättning. [38]

En inre marknad för digitala tjänster - kompletteringar och ändringar

i svensk rätt. [39]

En samordnad registerkontroll för upphandlande myndigheter och enheter. [43]

Övergångsrestriktioner – ökat förtroende för offentlig verksamhet. [45]

En utvecklad arbetsgivardeklaration

–åtgärder mot missbruk av välfärdssystemen. [47]

Skyddet för EU:s finansiella intressen. Ändringar och kompletteringar

i svensk rätt. [49]

Centraliseringen av administrativa tjänster till Statens servicecenter

– en utvärdering. [54]

En säker och tillgänglig statlig e-legitimation. [61]

Långtidsutredningen 2023. Finanspolitisk konjunkturstabilisering. Huvudbetänkande. [85]

Trends in GDP Growth and its Driving Factors. Bilaga 1 till Långtids utredningen 2023. [86]

Drivkrafter bakom globala trender i den neutrala räntan. Bilaga 2 till Långtids utredningen 2023. [87]

Ränte-tillväxt-differensen – utveckling och drivkrafter. Bilaga 3 till Långtids utredningen 2023. [88]

Makrotillsynsregleringar och finansiell stabilitet. Bilaga 4 till Långtids utredningen 2023. [89]

Samspelet mellan finans- och penning politik i Sverige. Bilaga 5 till Långtids utredningen 2023. [90]

Penning- och finanspolitisk konjunktur stabilisering. Bilaga 6 till Långtids utredningen 2023. [91]

Nytt ramverk för finanspolitiken. Bilaga 7 till Långtidsutredningen 2023. [92]

Budgetprocessen i det finanspolitiska ramverket. Bilaga 8 till Långtids utredningen 2023. [93]

Förändring genom försök. Försöksverksamhet i den kommunala sektorn. [94]

En reform för datadelning. [96]

Nya tullrättsliga sanktioner och skärpta åtgärder mot utförsel av stöldgods. [99]

Försvarsdepartementet

En modell för svensk försörjnings- beredskap. [50]

Signalspaning i försvars- underrättelseverksamhet

– frågor med anledning

av Europadomstolens dom. [51]

Justitiedepartementet

Skärpta straff för flerfaldig brottslighet. [1]

Nya regler om nödlidande kreditavtal och inkassoverksamhet. [3]

Förstärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende. [12]

En tydligare bestämmelse om hets mot folkgrupp. [17]

Datalagring och åtkomst till elektronisk information. [22]

Kunskapskrav för permanent uppehålls- tillstånd. [25]

Biometri – för en effektivare brottsbekämpning. [32]

Bolag och brott – några åtgärder mot oseriösa företag. [34]

Nya regler om hållbarhetsredovisning. [35]

Förstärkt skydd för den personliga integriteten. Behovet av åtgärder mot oskuldskontroller, oskuldsintyg och oskuldsingrepp samt omvändelse- försök. [37]

En översyn av regleringen om frihets- berövande påföljder för unga. [44]

Vem äger fastigheten. [55]

Åtgärder för tryggare bostadsområden. [57]

Utökade möjligheter att använda preventiva tvångsmedel 2. [60]

Anonyma vittnen. [67]

Ökat informationsflöde till brottsbekämpningen. En ny huvudregel. [69]

Stärkt konstitutionell beredskap. [75]

Hemlig dataavläsning – utvärdering och permanent lagstiftning. [78]

Ett starkare straffrättsligt skydd– mot sexuella kränkningar, bedrägerier i vissa fall och brott med hatmotiv avseende kön. [80]

Klimat- och näringslivsdepartementet

Tillfälligt miljötillstånd för samhällsviktig verksamhet

–för ökad försörjningsberedskap. [11] Organisera för hållbar utveckling. [14]

Värdet av vinden. Kompensation, incitament och planering för en hållbar fortsatt utbyggnad av vindkraften. Del 1 och 2. [18]

Ett förändrat regelverk för framtidens el- och gasnät. [64]

Kulturdepartementet

Kultursamhället – utvecklad samverkan mellan stat, region och kommun. [58]

Sveriges säkerhet i etern. [63] Som om vi aldrig funnits

–exkludering och assimilering av

tornedalingar,kväner och lantalaiset. Aivan ko meitä ei olis ollukhaan

–eksklyteerinki ja assimileerinki tornionlaaksolaisista, kväänistä ja lantalaisista. Slutbetänkande.

Som om vi aldrig funnits. Vår sanning och verklighet. Aivan ko meitä ei olis ollukhaan. Meän tottuus ja toelisuus.

Intervjuberättelser.

Som om vi aldrig funnits.

Tolv tematiska forskarrapporter. Aivan ko meitä ei olis ollukhaan.

Kakstoista temattista tutkintoraporttia. Forskarrapporter. [68]

Landsbygds- och infrastrukturdepartementet

Förnybart i tanken. Ett styrmedelsförslag för en stärkt bioekonomi. [15]

Förbud mot bottentrålning i marina skyddade områden. [20]

Kamerabevakning för ett bättre djurskydd. [27]

Jakt och fiske i renbetesland. [46]

Bättre information om hyresbostäder. Kartläggning av andrahands- marknaden och ett förbättrat lägen- hetsregister. [65]

Ordning och reda – förstärkt och tillförlit- lig byggkontroll. [70]

En enklare hantering av vattenfrågor vid planläggning och byggande. [72]

Förenklade förutsättningar

för ett hållbart vattenbruk. [74]

Behörig myndighet enligt EU:s avskogningsförordning. [77]

En hållbar bioekonomistrategi.

–för ett välmående fossilfritt samhälle. [84]

Socialdepartementet

Från delar till helhet. Tvångsvården som en del av en sammanhållen och personcentrerad vårdkedja. [5]

Ett statligt huvudmannaskap för personlig assistans.

Ökad likvärdighet, långsiktighet och kvalitet. [9]

Tandvårdens stöd till våldsutsatta patienter. [10]

Patientöversikter inom EES och Sverige. [13]

Ett modernare socialförsäkringsskydd för gravida. [23]

Varje rörelse räknas – hur skapar vi ett samhälle som främjar fysisk aktivitet? [29]

Ett trygghetssystem för alla. Nytt regelverk för sjukpenninggrundande inkomst. [30]

Förbättrade möjligheter för barn att

utkräva sina rättigheter enligt barn- konventionen. [40]

Rätt förutsättningar för sjukskrivning. [48]

Ett stärkt och samlat skydd av välfärdssystemen. [52]

En ändamålsenlig arbetsskadeförsäkring

–för bättre ekonomisk trygghet, kunskap och rättssäkerhet. Volym 1 och 2. [53]

Några smittskyddsfrågor inom social tjänsten och socialförsäkringen. [56]

Vi kan bättre!

Kunskapsbaserad narkotikapolitik med liv och hälsa i fokus. [62]

För barn och unga i samhällsvård. [66]

Speciallivsmedel till barn inom öppen hälso- och sjukvård. [71]

Genomförandet av vaccineringen mot sjukdomen covid-19 – en utvärdering. [73]

Vidareanvändning av hälsodata för vård och klinisk forskning. [76]

Ett enklare bilstöd. [81]

Ökad kontroll över tandvårdssektorn. [82]

Samordnat juridiskt stöd och vägledning för hälso-

och sjukvårdens digitalisering. [83]

Utbildningsdepartementet

Statlig forskningsfinansiering. Underlagsrapporter. [19]

Informationsförsörjning på skolområdet. Skolverkets ansvar. [21]

Samhället mot skolattacker. [28]

Framtidens yrkeshögskola

– stabil, effektiv och hållbar. [31]

Ny myndighetsstruktur för finansiering av forskning och innovation. [59]

Uppföljning för utveckling – ett håll- bart system för samlad kunskap om villkoren för barn och elever med funktionsnedsättning i förskola och skola. [95]

Utrikesdepartementet

Ett modernare regelverk för legaliseringar, apostille och andra former av intygan- den. [42]

för smuggling ..........................................................................	54
1.10 Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1011)
om brandfarliga och explosiva varor ......................................	60

		förverkande ............................................................	341
12	Användning av viss förverkad egendom ......................		345
12.1	Uppdraget..............................................................................		345
12.2	Bakgrund ...............................................................................		345
	12.2.1	Förverkandebeslut .................................................	345
	12.2.2	Verkställighet av förverkandebeslut .....................	346
12.3	Egendom som kan komma till brottslig användning..........		347
	12.3.1 Det är viktigt att viss egendom inte kommer
		ut på marknaden ....................................................	347
	12.3.2 Egendomen kan ha betydelse för myndigheter ...		348

	14.5.3	Likartad konkurrens .............................................	402
	14.5.4	Olikartad konkurrens ...........................................	403
	14.5.5	Medbestraffade gärningar .....................................	404
15	Ett effektivare arbete mot utförsel av stöldgods...........		407
15.1	Uppdraget .............................................................................		407
15.2	Utförsel av stöldgods behöver angripas på ett nytt sätt ....		407
	15.2.1	Bakgrund................................................................	407
	15.2.2 Det krävs mer än lagstiftning ...............................		410
15.3	Bör Tullverket ges en mer aktiv roll? ..................................		412
15.4	Behovet av ett nytt brott......................................................		416
	15.4.1 Ett nytt brott förutsätter ett tydligt behov .........		416
	15.4.2 Vad talar mot att ett nytt brott behövs?..............		416
	15.4.3 Vad talar för att ett nytt brott behövs?................		418

17	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................	495
17.1	Ikraftträdande .......................................................................	495
17.2	Övergångsbestämmelser ......................................................	495
	17.2.1 En övergångsbestämmelse behövs
	för sanktionsavgift ................................................	495
	17.2.2 Inga övergångsbestämmelser behövs i övrigt ......	497

Regeringen eller den myndig-	Regeringen eller den myndig-
het som regeringen bestämmer	het som regeringen bestämmer
meddelar närmare föreskrifter	får med stöd av 8 kap. 7 § rege-
om	ringsformen meddela närmare fö-
	reskrifter om
1. sättet för kungörande enligt 2–2 b §§,
2. myndighets förfarande med	2. förfarandet med egendom
egendom som avses i denna lag.	som avses i denna lag, och

Sammanfattning ................................................................		19
Summary ..........................................................................		29
1	Författningsförslag.....................................................	41
1.1	Förslag till lag om ändring i brottsbalken .............................	41
1.2	Förslag till lag om ändring i skattebrottslagen (1971:69) ....	44

1.11	Förslag till lag om ändring i tullagen (2016:253)..................		61
1.12	Förslag till lag om ändring i lagen (2023:474)
	om polisiära befogenheter i gränsnära områden...................		76
1.13	Förslag till lag om ändring i lagen (2024:000) om
	rättegången i vissa fall vid förverkande och företagsbot ......		78
1.14	Förslag till lag om ändring i tullbefogenhetslagen
	(2024:000) ...............................................................................		81
1.15	Förslag till förordning om ändring
	i ordningsbotskungörelsen (1968:199) .................................		86
1.16	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1999:1134) om belastningsregister ......................................		88
1.17	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2004:1319) om förfarande med förverkad egendom
	och hittegods m.m..................................................................		90
1.18	Förslag till förordning om ändring
	i vägtrafikdataförordningen (2019:382) ................................		92
2	Utredningens uppdrag och arbete................................		97
2.1	Utredningens uppdrag ...........................................................		97
2.2	Utredningens arbete...............................................................		98
2.3	Betänkandets disposition .......................................................		99
Det tullrättsliga sanktionssystemet
3	Tullproceduren ........................................................		103
3.1	Inledning ...............................................................................		103
	3.1.1	EU är en tullunion ................................................	103
	3.1.2	Tullproceduren har flera syften............................	103
	3.1.3	En introduktion till regleringen ...........................	104
	3.1.4	Utredningens delbetänkande................................	105

3.2	Införsel av varor ....................................................................		106
	3.2.1	Tullförfaranden......................................................	106
	3.2.2	Införselproceduren ................................................	107
	3.2.3	Varorna frigörs.......................................................	114
3.3	Utförsel av varor ...................................................................		115
	3.3.1	Tullförfaranden......................................................	115
	3.3.2	Utförselproceduren ...............................................	115
3.4	Godkänd ekonomisk aktör...................................................		119
3.5	Tullombud .............................................................................		119
3.6	En ny tullkodex förhandlas ..................................................		120
4	Det nuvarande sanktionssystemet..............................		121
4.1	Bakgrund ...............................................................................		121

		betydelse.................................................................	122
	4.1.3	Utvecklingen på tullområdet ................................	123
4.2	Dagens reglering ...................................................................		124
	4.2.1	Allmänt om tullrättsliga sanktioner .....................	124
	4.2.2	Straffrättsliga sanktioner.......................................	125
	4.2.3	Administrativa sanktioner.....................................	133
	4.2.4	Förbud mot dubbelprövning ................................	142
	4.2.5	Begreppen gäldenär och tullskuld.........................	144
	4.2.6	EU-kommissionens rapport om sanktioner ........	147
4.3	En jämförelse med skatterättsliga sanktioner .....................		148
	4.3.1	Straffrättsliga sanktioner.......................................	148
	4.3.2	Särskilda avgifter....................................................	151
5	Nordisk utblick .......................................................		161
5.1	Norge	.....................................................................................	161
	5.1.1	Bakgrund ................................................................	161
	5.1.2	Straffrättsliga sanktioner.......................................	161
	5.1.3	Administrativa sanktioner.....................................	163

5.2	Finland	..................................................................................	165
	5.2.1	Bakgrund................................................................	165
	5.2.2	Straffrättsliga sanktioner ......................................	165
	5.2.3	Administrativa sanktioner ....................................	167
5.3	Danmark................................................................................		169
	5.3.1	Bakgrund................................................................	169
	5.3.2	Straffrättsliga sanktioner ......................................	170
	5.3.3	Administrativa sanktioner ....................................	171
6	Problembeskrivning..................................................		173
6.1	Bakgrund ...............................................................................		173
6.2	Tullverkets perspektiv ..........................................................		173
	6.2.1	Synpunkter på tulltillägg.......................................	173
	6.2.2	Synpunkter på övriga sanktioner .........................	180

sanktion .................................................................	182
6.3 Näringslivets perspektiv.......................................................	183

		välstånd ..................................................................	183
	6.3.2	Synpunkter på tulltillägg.......................................	184
7	Ett bättre och effektivare sanktionssystem behövs .......		187
7.1	Uppdraget .............................................................................		187
7.2	Det behövs en översyn .........................................................		187
7.3	Vad bör beaktas vid översynen? ..........................................		188
	7.3.1	Bakgrund................................................................	188

		och avkriminalisering ............................................	189
	7.3.3	Riktlinjer vid utformningen
		av sanktionsavgifter...............................................	192
8	De straffrättsliga sanktionerna...................................		195
8.1	Regleringen är i huvudsak adekvat utformad......................		195
8.2	Skärpt straff för narkotikasmuggling i försäljningssyfte ...		196

8.3	Smugglingslagen och tullagen bör renodlas ........................		200
	8.3.1	Tullbrott har sin naturliga plats i tullagen............	200
	8.3.2	Regleringen om tullbrott flyttas till tullagen .......	204
8.4	Regleringen om tullförseelse behöver inte ändras ..............		210
9	De administrativa sanktionerna .................................		215
9.1	De nuvarande sanktionsmöjligheterna är otillräckliga .......		215
9.2	En ny sanktionsavgift behövs...............................................		220
9.3	Hur bör sanktionsavgiften utformas? .................................		224
	9.3.1	Utgångspunkter.....................................................	224
	9.3.2	Vilka överträdelser bör omfattas?.........................	225
	9.3.3	Hur bör sanktionsavgiften benämnas?.................	229
9.4	Sanktionsavgift när tull eller skatt har undandragits ..........		230
	9.4.1	Undandragande bör leda till sanktionsavgift .......	230
	9.4.2	Undantaget för muntliga uppgifter ......................	232
	9.4.3	Begreppet oriktig uppgift utvidgas.......................	237

uppgift krävas?.......................................................	242
9.5 Sanktionsavgift när tullkontroll har försvårats ...................	244

har fullgjorts ..........................................................................		246
9.7 Vissa frågor om förfarandet .................................................		248
9.7.1	Vilken sanktionsavgift ska väljas?.........................	248
9.7.2	Av vem bör sanktionsavgift tas ut? ......................	249
9.7.3	Tullombud..............................................................	253
9.7.4	Beviskravet .............................................................	255

	ansvar......................................................................	256
9.8 Sanktionsavgiftens storlek....................................................		260
9.8.1	Utgångspunkter.....................................................	260

	andra områden .......................................................	261
9.8.3	När tull eller annan skatt har undandragits .........	264

		fullgjorts ................................................................	280
9.9	När sanktionsavgift inte ska tas ut ......................................		282
9.10	Befrielse från sanktionsavgift...............................................		284
9.11	Sanktionsavgift och förverkande .........................................		288
9.12	Beslut om sanktionsavgift....................................................		289
	9.12.1 Tullverket ska besluta om sanktionsavgift ..........		289
	9.12.2	Kommunikation och delgivning...........................	292
	9.12.3 När sanktionsavgift senast ska beslutas...............		295
9.13	Övriga bestämmelser om sanktionsavgift...........................		298
9.14	Förseningsavgift ...................................................................		298
9.15	Överklagande av sanktionsavgift och förseningsavgift ......		302
9.16	Vitesföreläggande .................................................................		305
	9.16.1 När ett föreläggande får förenas med vite ...........		305
	9.16.2 Förbud mot att utfärda vitesföreläggande...........		306
10	Sanktionssystemet och Europakonventionen ...............		307
10.1	Krav på rättssäkerhetsgarantier ...........................................		307
10.2	Förbudet mot dubbelprövning ............................................		309
	10.2.1	Innebörden av dubbelprövningsförbudet............	309
	10.2.2	Dubbelprövningsförbudet på skatteområdet ......	310
	10.2.3 Ingen motsvarande reglering på tullområdet ......		311

	områden .................................................................	312
10.3 Det behövs en reglering som hindrar dubbelprövning ......		314
10.3.1	Risken för dubbelprövning...................................	314
10.3.2	Dubbelprövningsförbud vid straffsanktion.........	316

sanktion .................................................................	320
10.4 Ett samlat sanktionsförfarande bör inte införas .................	321

Förverkandefrågor
11	Självständigt förverkande m.m..................................		327
11.1	Uppdraget..............................................................................		327
11.2	Bakgrund ...............................................................................		327
	11.2.1 Förverkandelagstiftningen är under förändring ..		327
	11.2.2	Förslagen i delbetänkandet ...................................	329
11.3	Tullverkets och tulltjänstemäns biträde till åklagare ..........		329
	11.3.1	Dagens reglering ....................................................	329
	11.3.2	Förslagen i delbetänkandet ...................................	330
11.4	Tullverkets roll vid självständigt förverkande .....................		330
	11.4.1 Vad är självständigt förverkande?.........................		330
	11.4.2 Biträdesreglerna täcker inte nya behov ................		332
	11.4.3	Tullverkets och tulltjänstemännens roll...............	333
	11.4.4	Den lagtekniska lösningen ....................................	335
11.5	Andra ändringar med anledning av den nya
	förverkanderegleringen.........................................................		337

	i tullbefogenhetslagen behöver ändras .................	337
11.5.2	Förslag till ny reglering om penningbeslag..........	338
11.5.3	Tullbefogenhetslagen bör kompletteras...............	340

		m.m. .......................................................................	349
	12.3.4	Polismyndighetens föreskrifter............................	352
12.4	Tullverkets behov av att kunna använda förverkad
	egendom	................................................................................	353
	12.4.1	Träning av sökhundar ...........................................	353
	12.4.2	Utbildning av personal..........................................	353
12.5	Behövs det en reglering? ......................................................		354
12.6	En generell reglering för brottsbekämpande
	myndigheter ..........................................................................		355

		behov......................................................................	355
	12.6.2 En ny, generell reglering införs ............................		357
	12.6.3 Förhållandet till annan lagstiftning ......................		361
	12.6.4	Utvidgade bemyndiganden...................................	362
Utförsel av stöldgods
13	Allmänt om utförsel av stöldgods...............................		367
13.1	Ökade krav på att Tullverket ska kunna ingripa.................		367
13.2	Något om organiserad tillgreppsbrottslighet .....................		368
	13.2.1 Kunskap om brottsligheten behövs .....................		368
	13.2.2	Internationella brottsnätverk ...............................	369
	13.2.3	Omfattningen av brottsligheten...........................	370
	13.2.4	Tillvägagångssätten ...............................................	371
	13.2.5	Samhällspåverkan ..................................................	372
13.3	Tullverkets och Polismyndighetens uppdrag......................		373
	13.3.1	Utgångspunkter ....................................................	373
	13.3.2	Tullverkets uppdrag ..............................................	374
	13.3.3	Polismyndighetens uppdrag .................................	376

SOU 2023:99		Innehåll
13.4 Tullverkets nuvarande befogenhetsreglering ......................		379
13.4.1	Allmänt...................................................................	379
13.4.2	Tullagen..................................................................	379
13.4.3	Inregränslagen........................................................	380
13.4.4	Smugglingslagen ....................................................	382

		mot rattfylleribrott................................................	385
13.5	Förslagen i delbetänkandet...................................................		386
	13.5.1	Befogenhetsregleringen samlas.............................	386
	13.5.2	Kontrollverksamheten...........................................	387
	13.5.3	Den brottsbekämpande verksamheten.................	387
13.6	Tullverkets kontrollverksamhet vid gränsen.......................		389
	13.6.1	Kontrollverksamheten...........................................	389
	13.6.2	Myndighetssamverkan...........................................	391
13.7	Fler kontroller vid införsel än vid utförsel ..........................		392
14	Allmänt om kriminalisering.......................................		395
14.1	Allmänt om straffbestämmelser...........................................		395
	14.1.1	Bakgrund ................................................................	395
	14.1.2	Principer för kriminalisering.................................	395
	14.1.3 Något om begreppet brott....................................		396
14.2	Grundläggande principer ......................................................		397
	14.2.1	Legalitetsprincipen ................................................	397
	14.2.2	Andra viktiga principer .........................................	397
14.3	Straffskala och gradindelning ...............................................		398
	14.3.1	Straffskala...............................................................	398
	14.3.2	Gradindelade brott ................................................	398
14.4	Straffvärde och straffmätning ..............................................		399
	14.4.1	Straffvärde ..............................................................	399
	14.4.2	Straffvärde vid flerfaldig brottslighet ...................	400
	14.4.3	Straffmätning .........................................................	401
14.5	Konkurrens............................................................................		401
	14.5.1 Allmänt om konkurrens mellan brott ..................		401
	14.5.2	Konkurrensläran styr vilken
		straffbestämmelse som ska väljas..........................	402

		nykriminalisering?.................................................	420
	15.4.5 Det bör införas ett nytt brott...............................		421
	15.4.6 Vilken brottstyp bör det vara fråga om?..............		422
15.5	Dagens bestämmelser om häleri ..........................................		424
	15.5.1	Bakgrund................................................................	424
	15.5.2	Häleriregleringen ..................................................	425
15.6	Hur bör straffbestämmelsen utformas? ..............................		428

	utförselhäleri..........................................................	428
15.6.2	Brottsbeteckningar och straffskalor ....................	432
15.6.3 Försök, förberedelse och stämpling.....................		441
15.6.4 Förhållandet till andra straffbestämmelser ..........		445
15.6.5 Inskränkning i åklagarens rätt att väcka åtal .......		446
15.7 Det behövs även andra åtgärder...........................................		447
15.7.1 Ett nytt brott löser inte ensamt problemet .........		447
15.7.2	Tullverkets roll ......................................................	447

		mot utförselhäleri ..................................................	466
	15.7.6	Särskilt om beslagshanteringen.............................	468
	15.7.7	Behöver utförselhäleri prioriteras? .......................	470
15.8	Utökade möjligheter att kontrollera utförsel?....................		472
Övriga frågor
16	Övriga frågor ...........................................................		475
16.1	Förtida förstöring av egendom ............................................		475
	16.1.1	Bakgrund ................................................................	475
	16.1.2 Förtida förstöring av beslag ..................................		475

varor........................................................................	476
16.1.4 Administrativt förverkande ..................................	477

	införselreglerade varor...........................................	479
16.1.6	Försäljning eller förstörande?...............................	479
16.1.7	Problem med den nuvarande lagstiftningen ........	480

		egendom .................................................................	481
	16.1.9	Vem bör besluta om förtida förstöring? ..............	484
	16.1.10	Rätt till ersättning..................................................	485
16.2	Bestämmelser i tullagen som inte längre behövs.................		486
16.3	Ett nytt kapitel i tullagen......................................................		488
16.4	Följdändringar.......................................................................		489

	sanktionsavgift.......................................................	491
16.4.3	Följdändringar i stöldgodslagen ...........................	492
16.4.4	Andra följdändringar av det nya häleribrottet .....	494

18	Konsekvenser ..........................................................		499
18.1	Allmänt om konsekvenserna av förslagen...........................		499
18.2	Ekonomiska konsekvenser...................................................		500
	18.2.1	Konsekvenserna för Tullverket ............................	500
	18.2.2	Konsekvenserna för Polismyndigheten ...............	505
	18.2.3 Konsekvenserna för övriga myndigheter.............		507
	18.2.4	Finansieringen av förslagen ..................................	510
	18.2.5	Konsekvenserna för enskilda................................	511
18.3	Effekterna på brottsligheten ................................................		512
18.4	Andra konsekvenser .............................................................		513
	18.4.1 Konsekvenserna för barn och för
		jämställdheten........................................................	513
	18.4.2	Konsekvenserna i övrigt .......................................	514