Förändring genom försök

Försöksverksamhet i den kommunala sektorn

Slutbetänkande av Försöksverksamhetskommittén

Stockholm 2023

SOU 2023:94

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.

Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2023

ISBN 978-91-525-0806-0 (tryck)

ISBN 978-91-525-0807-7 (pdf)

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Erik Slottner

Regeringen beslutade den 3 november 2021 att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att främja försöksverksamheter i kommuner och regioner. Syftet med försöksverksamheterna ska vara att öka kom- munernas och regionernas kapacitet att hantera de samhällsutma- ningar som de står inför.

Utredningen gavs i uppdrag att inledningsvis redovisa försöksverk- samheter som inte kräver författningsändring men som utredningen avser att följa och stödja. Denna del av uppdraget skulle redovisas senast den 30 september 2022. Enligt tilläggsdirektiv den 1 septem- ber 2022 förlängdes utredningstiden för redovisningen till senast den 11 november 2022. Den 30 mars 2023 beslutade regeringen om ytter- ligare tilläggsdirektiv.

Uppdraget ska enligt direktiven slutredovisas senast den 14 decem- ber 2023.

Den 1 november 2021 förordnades Anders Teljebäck, tidigare kom- munstyrelsens ordförande, numera kommunfullmäktiges ordförande i Västerås kommun, som särskild utredare för detta uppdrag.

Som sakkunniga i utredningen förordnades fr.o.m. den 4 februari 2022 ämnessakkunnige Peter Håkansson, Arbetsmarknadsdeparte- mentet, kanslirådet Andreas Hermansson, Finansdepartementet, departementssekreteraren Christian Magnusson, Utbildningsdepar- tementet, departementssekreteraren Carl Nilsson, Socialdepartementet, departementssekreteraren Erika Nilsson, dåvarande Näringsdeparte- mentet, numera Klimat- och näringsdepartementet, kanslirådet Jenny Wada, Socialdepartementet och departementssekreteraren Ylva Wide, dåvarande Infrastrukturdepartementet, numera Landsbygds- och infra- strukturdepartementet. Samma dag förordnades handläggaren Björn Kullander, Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), som expert i ut- redningen.

Den 24 februari 2022 entledigades Christian Magnusson och som ny sakkunnig förordnades departementssekreteraren Christina Hassel, Utbildningsdepartementet.

Den 8 april 2022 entledigades Carl Nilsson och som ny sakkunnig förordnades kanslirådet Anna Weinholt, Socialdepartementet.

Den 22 maj 2022 förordnades departementssekreteraren Li Björk Dronjak, Finansdepartementet, som sakkunnig i utredningen.

Den 2 juni 2022 förordnades kanslirådet Karl Westberg, Lands- bygds- och näringsdepartementet, som sakkunnig i utredningen.

Den 6 oktober 2022 entledigades Erika Nilsson och som ny sak- kunnig förordnades ämnesrådet Sverker Lindblad, Landsbygds- och näringsdepartementet.

Den 12 januari 2023 entledigades Peter Håkansson och som ny sakkunnig förordnades ämnesrådet Jonas Jarefors, Arbetsmarknads- departementet.

Den 30 januari 2023 entledigades Ylva Wide och som ny sakkun- nig förordnades kanslirådet Sara Lönberg, Finansdepartementet.

Den 14 augusti 2023 entledigades Jonas Jarefors och Anna Weinholt och som ny sakkunnig förordnades departementssekreteraren Andreas Gäfvert, Arbetsmarknadsdepartementet och ämnesrådet Jennie Hulth, Socialdepartementet.

Den 21 september 2023 entledigades Sara Lönberg och samma dag förordnades ämnesrådet Magnus Enzell att vara sakkunnig i utred- ningen.

I utredningens referensgrupp har ingått Mia Frisk, tidigare region- styrelsens ordförande i Region Jönköpings Län, numera regionsty- relsens vice ordförande, Andreas Svahn, regionstyrelsens ordförande i Region Örebro Län, regiondirektör Martin Myrskog, Region Krono- berg, regiondirektör Ingeborg Eriksson, Region Kalmar, Bodil Hansson, tidigare kommunstyrelsens ordförande i Sundsvalls kom- mun, Palle Lundberg,1 VD SKR, kommundirektör Kristina Sundin Jonsson, Skellefteå kommun, och chefsjuristen Oscar Arnell, Lunds kommun.

Som huvudsekreterare var under perioden den 1 januari 2022 till och med den 20 januari 2023 föredragande Cristina Eriksson Stephanson anställd. Den 16 januari 2023 anställdes avdelningschefen Lotta Persson som huvudsekreterare. Som utredningssekreterare anställ- des den 1 december 2021 den rättsliga experten Susanne Widding-

1Vid uppdragets ingående var Palle Lundberg stadsdirektör i Helsingborg stad.

Gidlund. Den 27 mars 2023 anställdes även verksjuristen Maria Lilja som utredningssekreterare.

Utredningen som antagit namnet Försöksverksamhetskommittén. Utredningen vill rikta ett särskilt tack till de kommuner, regioner, myndigheter och andra organisationer som bidragit med underlag och

värdefulla synpunkter under utredningsarbetet.

Den 11 november 2022 överlämnade utredningen delbetänkandet Försöksverksamhet utan författningsändring i den kommunala sektorn (SOU 2022:59).

Försöksverksamhetskommittén överlämnar härmed sitt slutbetänk- ande, Förändring genom försök – försöksverksamhet i den kommunala sektorn (SOU 2023:94).

Stockholm i december 2023

Anders Teljebäck

/ Lotta Persson

Susanne Widding-Gidlund

Maria Lilja

Innehåll

Sammanfattning ................................................................

19

1

Författningsförslag.....................................................

31

1.1Förslag till lag om försöksverksamhet med statsbidrag

för små kommuner..................................................................

31

1.2Förslag till lag om försöksverksamhet

med avtal om hälso- och sjukvård ..........................................

33

1.3Förslag till lag om försöksverksamheter gällande samverkan mellan kommuner

 

på lantmäteriområdet ..............................................................

34

DEL I. Bakgrund, uppdrag och beskrivning av försöksverksamhet

2

Utredningens uppdrag och arbete................................

39

2.1

Uppdraget................................................................................

39

2.2

Utgångspunkter och begränsningar.......................................

40

2.3

Bakgrunden till uppdraget......................................................

42

2.4

Utredningens arbete ...............................................................

43

2.5

Betänkandets disposition........................................................

48

3

Vad är försöksverksamhet?..........................................

51

3.1

Samhällsutmaningar för kommunsektorn .............................

51

3.2

Kommunal kapacitet...............................................................

53

3.3

Försök som metod för att möta samhällsutmaningar ..........

54

 

 

7

Innehåll

SOU 2023:94

3.4Tidigare förslag att använda försöksverksamhet

inom kommunsektorn............................................................

55

3.5Försöksverksamhet enligt

 

Försöksverksamhetskommittén ............................................

61

 

3.5.1

Ny kunskap som leder till ökad kapacitet .............

62

 

3.5.2

Verklig avgränsad miljö ..........................................

64

 

3.5.3

Avgränsad i tid ........................................................

64

 

3.5.4

Nationellt intresse...................................................

65

 

3.5.5

Innovativa försök ....................................................

66

3.6

Statlig styrning vid kommunal försöksverksamhet..............

66

 

3.6.1

Likställighetsprincipen vid försöksverksamhet.....

67

 

3.6.2

Likvärdighet vid försöksverksamhet......................

68

3.7

Risktagande vid försöksverksamhet ......................................

69

 

3.7.1

Risktagande i offentlig sektor ................................

70

3.8

Etiska överväganden ...............................................................

72

3.9

Uppföljning och utvärdering av försöksverksamhet............

73

4

Försöksförfattningar ...................................................

75

4.1

Kort om försöksförfattningar................................................

75

4.2

Frikommunförsöket...............................................................

76

4.3

Konstruktion av försöksförfattningar...................................

77

 

4.3.1

Regulatory sandboxes .............................................

79

4.4Principiella överväganden vid användning

 

av försöksförfattningar...........................................................

82

5

En nordisk utblick......................................................

85

5.1

Inledning .................................................................................

85

5.2

Danmark..................................................................................

86

 

5.2.1

Kommunsektorn i Danmark ..................................

86

 

5.2.2

Frikommunförsök och utmaningsrätt ...................

87

 

5.2.3

Välfärdsavtal ............................................................

88

 

5.2.4

CO-PI......................................................................

89

8

SOU 2023:94

 

Innehåll

5.3 Finland

.....................................................................................

90

5.3.1

Kommunsektorn i Finland......................................

90

5.3.2

Frikommunförsöket................................................

90

5.3.3

Försöksfinland .........................................................

91

5.3.4

Programmet Våga försöka ......................................

93

5.3.5Försöksverksamhet inom

arbetsmarknadsområdet ..........................................

94

5.3.6Välfärdsområden – en reform inspirerad

 

av tidigare försök?....................................................

95

5.4 Norge

.......................................................................................

96

5.4.1

Kommunsektorn i Norge........................................

96

5.4.2

Frikommunförsöket................................................

97

5.4.3

Ett vitpapper om innovation i offentlig sektor......

97

5.4.4En lag om försöksverksamhet i offentlig

 

sektor........................................................................

98

5.4.5

Tillitsreformen.........................................................

99

5.4.6Ett nytt sätt att arbeta med den norska

försökslagen ...........................................................

100

5.4.7Exempel på tidigare försök

 

– ny ansvarsfördelning för samhällets

 

 

insatser för barn .....................................................

103

5.4.8

Om Partnerskap for radikal innovasjon...............

104

5.5 Sammanfattande slutsatser ...................................................

105

5.5.1

Utvärdering är viktigt............................................

105

5.5.2Försök användbart som hävstång

 

 

för förändring ........................................................

105

 

5.5.3

Politiskt engagemang avgörande ..........................

106

6

Utredningens val av försöksverksamheter

 

 

att arbeta vidare med ...............................................

107

6.1Intresse från kommunsektorn

att förändra och förbättra .....................................................

107

6.1.1En nerifrån- och upp-strategi för

att få in förslag .......................................................

108

6.1.2Förslag avseende alla samhällsområden

 

och alla delar av Sverige .........................................

109

6.1.3

Utmaning att få in underlag..................................

112

9

Innehåll

SOU 2023:94

6.2 Utredningens inledande bedömning av inkomna förslag...

113

6.2.1

Träffar försöket en samhällsutmaning? ...............

114

6.2.2Ger förslaget ny kunskap som leder till

 

ökad kapacitet?......................................................

115

6.2.3

Krävs försöksförfattning?.....................................

115

6.2.4

Är försöket återställningsbart? ............................

116

6.2.5Gäller förslaget områden som utredningen

är förhindrad att arbeta med? ...............................

117

6.3Särskilt om arbetsmarknadsområdet – beskrivning

av arbete som inte lett fram till förslag av utredningen......

117

6.3.1

Om arbetsmarknadspolitik...................................

117

6.3.2Statens och kommunernas roller

på arbetsmarknaden ..............................................

119

6.3.3Inkommet förslag om försöksverksamhet

 

 

där kommunerna kan ta ett större ansvar

 

 

 

för arbetslösa .........................................................

123

 

6.3.4

Försöksverksamhetskommitténs

 

 

 

sammanfattande slutsatser av förslaget................

127

6.4

Uppdraget att löpande lämna författningsförslag ..............

129

6.5

Utredningens analys av inkomna förslag ............................

130

DEL II. Försöksverksamhet utan författningsändring

 

7

Försök som utredningen följt.....................................

133

7.1

Att följa försöksverksamhet ................................................

133

7.2

Samverkan för god och nära vård i Ljungby kommun .......

134

 

7.2.1

Beskrivning av försöket ........................................

134

 

7.2.2

Utmaning för kommunsektorn?..........................

138

7.2.3Varför valdes försöket om samverkan

för god och nära vård?...........................................

138

7.2.4Försöksverksamhetskommittén har

 

följt försöket..........................................................

140

7.2.5

Vad har försöket gett så här långt? ......................

140

7.3 Ett ledarprogram i Jönköpings län ......................................

147

7.3.1

Introduktion..........................................................

147

10

SOU 2023:94

 

Innehåll

7.3.2

Utmaning för kommunsektorn? ..........................

149

7.3.3Varför valdes ledarprogrammet i

Region Jönköpings län?.........................................

150

7.3.4Försöksverksamhetskommittén har följt

 

försöket ..................................................................

151

7.3.5

Vad har försöket gett så här långt?.......................

151

7.4En jämlik digital omvandling i kommunerna Sundsvall

och Ånge................................................................................

153

7.4.1

Introduktion ..........................................................

153

7.4.2

Utmaning för kommunsektorn ............................

156

7.4.3Varför valdes försöket om en jämlik digital omvandling i kommunerna Sundsvall

och Ånge? ..............................................................

157

7.4.4Försöksverksamhetskommittén har

 

 

följt försöket ..........................................................

158

 

7.4.5

Vad har försöket gett så här långt?.......................

159

7.5

Sammanfattande slutsatser ...................................................

162

 

7.5.1

Lärdomar av försöken ...........................................

162

DEL III. Försöksverksamhet med författningsändring

 

8

Försöksverksamhet med ett statsbidrag

 

 

för små kommuner ...................................................

169

8.1

Inledning................................................................................

169

8.2

Riktade statsbidrag som intäkt.............................................

171

 

8.2.1

Riktade statsbidrag till kommuner .......................

171

 

8.2.2

Olika typer av riktade statsbidrag ........................

173

8.3

Riktade statsbidrag som statligt styrmedel .........................

174

 

8.3.1

Riktade statsbidrag är inte ett nytt styrmedel .....

174

 

8.3.2

Ett snabbt och flexibelt styrmedel .......................

175

8.3.3Reglering och handläggning av riktade

statsbidrag ..............................................................

177

8.3.4En framtida förändrad användning

av riktade statsbidrag? ...........................................

178

11

Innehåll

SOU 2023:94

8.4 Vad säger tidigare rapporter om riktade statsbidrag?.........

179

8.4.1

Riktade statsbidrag kan påverka likvärdigheten ..

179

8.4.2Riktade statsbidrag medför administrativa

kostnader för kommuner ......................................

181

8.4.3Riktade statsbidrag påverkar kommuners

planeringsförutsättningar .....................................

182

8.4.4Riktade statsbidrag påverkar utrymmet

 

för lokala prioriteringar.........................................

184

8.4.5

Särskilt om små kommuners förutsättningar

 

 

gällande riktade statsbidrag ..................................

184

8.5 Tidigare förslag gällande riktade statsbidrag.......................

186

8.6Inkommet förslag om försöksverksamhet gällande

riktade statsbidrag ................................................................

189

8.7Utredningen föreslår en försöksverksamhet

 

med ett statsbidrag för små kommuner ..............................

190

 

8.7.1

Försökskommunerna anges i försökslagen .........

193

 

8.7.2

Vilka riktade statsbidrag som ingår i försöket ....

196

8.8

Uppföljning och utvärdering ...............................................

202

8.9

Konsekvensbeskrivning........................................................

203

9

Försöksverksamhet inom hälso- och sjukvårdsområdet . 213

9.1

Inledning ...............................................................................

213

9.2

Reglering och styrning av hälso- och sjukvården ...............

215

 

9.2.1

Sluten, öppen och primärvård ..............................

215

 

9.2.2

Kommunernas och regionernas ansvar ................

216

 

9.2.3

God och nära vård .................................................

218

9.3

Den kommunala hälso- och sjukvården..............................

219

9.3.1Hur fungerar den kommunala hälso- och

sjukvården i dag? ...................................................

220

9.3.2Hur många omfattas av den kommunala

hälso- och sjukvården?..........................................

221

9.3.3Otydligheter var gränsen går för vilken vård

kommunens vård- och omsorgspersonal får ge .. 221

12

SOU 2023:94Innehåll

9.4

Samverkan mellan regioner och kommuner........................

223

 

9.4.1

Kommunalförbund och gemensam nämnd..........

223

 

9.4.2

Avtalssamverkan....................................................

223

 

9.4.3

Svårigheter att få en fungerande samverkan ........

225

9.5

Upphandlingsrättsliga aspekter på samverkan ....................

226

9.6Inkommet förslag på försöksverksamhet gällande

avtalssamverkan mellan kommun och region......................

230

9.7Utredningen föreslår en försöksverksamhet med

avtalssamverkan mellan regioner och kommuner

 

om hälso- och sjukvård i hemmet ........................................

231

9.8 Konsekvensbeskrivning ........................................................

236

9.9Försöksverksamhet med kommuners huvudmannskap

för läkarvård inom viss primärvård ......................................

239

9.9.1

Tidigare försök inom primärvården .....................

239

9.9.2Olika bedömningar om kommuner ska få

 

 

anställa läkare av tidigare statliga utredningar

..... 241

9.10

Utredningens bedömning om försöksverksamhet

 

 

med kommuners huvudmannaskap för läkarvård inom

 

 

viss primärvård ......................................................................

245

 

9.10.1 Försöksverksamhet kan ge ny och

 

 

 

viktig kunskap........................................................

245

10

Försöksverksamheter gällande samverkan mellan

 

 

kommuner på lantmäteriområdet...............................

247

10.1

Inledning................................................................................

247

10.2

Fastighetsbildning och samhällsplanering...........................

248

 

10.2.1

Förrättning.............................................................

249

 

10.2.2 Kommunernas ansvar för samhällsplanering .......

250

10.3

En delad uppgift för stat och kommun ...............................

251

 

10.3.1

Lantmäteriet...........................................................

253

 

10.3.2

Kommunala lantmäterimyndigheter ....................

254

10.3.3Fördelning av ärenden mellan stat

och kommun..........................................................

256

10.3.4 Statistik...................................................................

256

13

Innehåll

SOU 2023:94

10.4

Krav för att få inrätta en kommunal

 

 

lantmäterimyndighet ............................................................

257

 

10.4.1

Regeringen beviljar tillstånd .................................

258

 

10.4.2

Regeringen kan återkalla tillstånd ........................

260

10.5

Kommunal samverkan..........................................................

261

10.5.1Samverkan mellan befintliga kommunala

 

 

lantmäterimyndigheter .........................................

261

10.6

Inkommet förslag om förändrad lagstiftning

 

 

på lantmäteriområdet............................................................

262

 

10.6.1

Hemställan till regeringen ....................................

262

 

10.6.2

Förslag om försöksverksamhet ............................

262

10.7

Utredningen föreslår försöksverksamheter gällande

 

 

samverkan mellan kommuner på lantmäteriområdet .........

263

 

10.7.1 Förslag om en kommunal

 

 

 

lantmäterimyndighet i samverkan ........................

266

10.7.2Samverkan mellan befintliga kommunala

 

 

lantmäterimyndigheter .........................................

267

10.8

Uppföljning och utvärdering ...............................................

268

10.9

Konsekvensbeskrivning........................................................

270

11

Försöksverksamhet som möjliggör användandet

 

 

av renat gråvatten som dricksvatten............................

277

11.1

Inledning ...............................................................................

277

 

11.1.1

Dricksvattenförsörjning är en

 

 

 

samhällsutmaning..................................................

277

 

11.1.2 Tillgång till rent vatten är en global utmaning ....

278

 

11.1.3 Tillgång och förbrukning av vatten i Europa ......

278

 

11.1.4 Tillgång och förbrukning av vatten i Sverige.......

280

 

11.1.5 Vattenbrist i vissa delar av Sverige .......................

282

 

11.1.6 Innovativa lösningar kan avhjälpa

 

 

 

vattenbristen..........................................................

284

 

11.1.7

Ett ålderdomligt ledningssystem?........................

286

11.2

Inkommet förslag om försöksverksamhet

 

 

med renat dricksvatten .........................................................

288

14

SOU 2023:94Innehåll

11.3

Rättslig reglering ...................................................................

290

 

11.3.1

EU-rätt gällande vatten .........................................

290

 

11.3.2

EU-rätt gällande avlopp ........................................

292

 

11.3.3 Svenska bestämmelser om vatten och avlopp ......

295

11.4

Ansvarsfördelning för vatten och avlopp ............................

302

 

11.4.1 Flera ansvarsnivåer för vatten och avlopp ............

302

 

11.4.2

Vatten .....................................................................

303

 

11.4.3

Avlopp....................................................................

306

11.4.4Bestämmelserna om vatten och avlopp

 

 

är linjära, förslaget cirkulärt ..................................

308

11.5

Utredningen föreslår en försöksverksamhet med

 

 

recirkulerat vatten som dricksvatten ...................................

309

 

11.5.1

Varför behövs försöket?........................................

310

 

11.5.2

Behöver regelverket anpassas? ..............................

312

 

11.5.3 Uppdrag till Livsmedelsverket att anpassa

 

 

 

föreskrifterna .........................................................

315

11.6

Uppföljning och utvärdering................................................

315

11.7

Konsekvensbeskrivning ........................................................

316

12

Försöksverksamheter för att motverka

 

 

välfärdsbrottslighet ..................................................

321

12.1

Inledning................................................................................

321

12.2Inkomna förslag på försöksverksamhet gällande ändringar i regelverket om offentlighet

och sekretess .........................................................................

323

12.2.1Försöksverksamhet som ger möjlighet

att i vissa fall bryta sekretess .................................

324

12.2.2Ändring av sekretessbestämmelse

vid misstanke om brott..........................................

327

12.2.3Försöksverksamhet gällande informationsdelning mellan myndigheter

för att förhindra viss välfärdsbrottslighet ............

329

15

Innehåll

SOU 2023:94

12.3 Förslag angående samarbete om informationsdelning

 

mellan inköpscentral och myndigheter ...............................

331

12.3.1 Inledning – välfärdsbrottslighet är

 

en samhällsutmaning .............................................

331

12.3.2Välfärdsbrott vid upphandling av individ-

 

 

och familjeomsorgstjänster...................................

332

 

12.3.3 Regelverket om uteslutning av en leverantör ......

333

 

12.3.4

Arbetskrävande kontrollmöjligheter i dag...........

334

12.4

Utredningens bedömning om försöksverksamhet

 

 

med viss informationsdelning vid upphandling..................

336

DEL IV. Försöksverksamhetskommitténs slutsatser med mera

 

13

Utredningens iakttagelser och slutsatser.....................

343

13.1

Kommunsektorns utvecklingskapacitet – central för

 

 

att bedriva utveckling genom försök...................................

343

13.2

Mod krävs – viktigt att våga försöka!..................................

344

 

13.2.1 Försök kan innebära risk ......................................

344

 

13.2.2 Försök inte alltid bästa lösningen och alla

 

 

 

förslag kräver inte författningsändring................

345

 

13.2.3 Statliga myndigheter behöver involveras .............

346

13.3

Försöksverksamhet tar tid ...................................................

347

13.4

Viktigt med uppföljning och utvärdering ...........................

348

 

13.4.1 Effektutvärdering är inte alltid möjlig .................

349

 

13.4.2 Hur kan staten stötta kommunsektorn

 

 

 

vid utvärdering?.....................................................

350

13.5

Spridning av resultat.............................................................

351

13.6

Bör staten stödja försöksverksamhet, och i så fall hur? .....

352

 

13.6.1 Förslag i tidigare utredningar ...............................

352

 

13.6.2

Försöksverksamhetskommittén har

 

 

 

identifierat ett behov av en permanent

 

 

 

struktur för försöksverksamhet ...........................

353

16

SOU 2023:94

Innehåll

14

Konsekvensbeskrivning ............................................

357

14.1

Krav på konsekvensbeskrivningen .......................................

357

14.2

Konsekvensbeskrivning vid förslag

 

 

om försöksverksamhet..........................................................

359

15

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................

361

16

Författningskommentar ............................................

363

16.1

Förslag till lag (2024:XX) om försöksverksamhet

 

 

med statsbidrag för små kommuner ....................................

363

16.2

Förslag till lag (2024:XX) om försöksverksamhet

 

 

med avtal om hälso- och sjukvård........................................

366

16.3Förslag till lag (2024:XX) om försöksverksamheter gällande samverkan mellan kommuner

på lantmäteriområdet............................................................

368

Referenser ......................................................................

373

Bilagor

 

 

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2021:110 .........................................

393

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2022:130 .........................................

403

Bilaga 3

Kommittédirektiv 2023:47 ...........................................

405

Bilaga 4

Kommungruppsindelning ............................................

407

Bilaga 5 Beräkning av vissa statsbidrag......................................

409

Bilaga 6 Försöksverksamheter i kommuner

 

 

och regioner: Förutsättningar, utmaningar

 

 

och demokratisk förankring.........................................

411

17

Sammanfattning

Uppdraget och utredningens arbete

Kommunsektorn står inför flera samhällsutmaningar. Viktiga sådana utmaningar utgörs av urbaniseringen och den demografiska utveck- lingen som bland annat medför en ökad polarisering mellan stora och små kommuner. De stora kommunerna blir fler och större, medan de små också blir fler, men med minskande befolkning. Samtidigt ökar antalet äldre i befolkningen vilket påverkar efterfrågan på hälso- och sjukvård och andra välfärdstjänster. Antalet personer som inte är i förvärvsarbetande ålder ökar vidare i förhållande till antalet per- soner i förvärvsarbetande ålder.

De demografiska förändringarna och urbaniseringen påverkar för- utsättningarna för kommunernas och regionernas verksamheter, till exempel genom ökade eller minskade behov av välfärdstjänster och behov av att anpassa samhällsplanering och anläggningar till ändrade förhållanden. Samtidigt innebär en åldrande befolkning en utmaning för kommunsektorn, då det betyder färre personer i arbetsför ålder och svårigheter med kompetensförsörjningen.

Vidare har kommunsektorn utmaningar med klimatförändringar, och en ökad belastning på miljön. Välfärdsbrottsligheten är också en utmaning för kommunsektorn. Digitaliseringen kan ses som både en möjlighet och en utmaning för kommunerna och regionerna.

I en försöksverksamhet kan kommunsektorn pröva nya arbetssätt i en mindre skala, för att efter utvärdering kunna implementera lyck- ade arbetssätt, förkasta de mindre lyckade, men också kunna sprida resultat till andra.

Utredningens uppdrag har varit att främja försöksverksamheter i kommunsektorn. Försöken kan till exempel handla samverkan inom nya områden eller nya sätt att använda teknik. Syftet med utredningen är att öka kommunernas och regionernas kapacitet att hantera de sam-

19

Sammanfattning

SOU 2023:94

hällsutmaningar de står inför. I ett tilläggsdirektiv gavs utredningen i uppdrag att även sträva efter att få till stånd en försöksverksamhet som syftar till att motverka välfärdsbrottslighet.

Intresse från kommunsektorn att förändra och förbättra

Sedan Försöksverksamhetskommittén inledde sitt arbete i november 2021 har utredningen fått in knappt 90 förslag på försöksverksamhe- ter i den kommunala sektorn. Det finns alltså ett intresse från kommuner och regioner att bedriva utvecklingsarbete genom försöksverksamhet. Utredningen har mottagit fler förslag gällande försöksverksamheter som bedömts kräva författningsändring för att kunna genomföras av den som lämnat förslaget, än förslag som inte kräver författnings- ändring.

Utredningen har använt ett nedifrån- och upp-perspektiv i sitt arbete. Utredningen har därför vid valet av försöksverksamheter ut- gått från de utmaningar som kommunsektorn har identifierat samt de förslag på försök som inkommit från sektorn. Ett antal förslag på försöksverksamheter som svarar mot de samhällsutmaningar som kommuner och regioner står inför har valts ut av utredningen för fortsatt arbete. Förslagen har gällt flertalet av de områden som kom- muner och regioner är verksamma inom, som till exempel samhälls- byggnad, arbetsmarknad och hälso- och sjukvård. Utredningens kontakter med olika kommuner, regioner, myndigheter, organisa- tioner och intressenter har varit omfattande, och av stort värde samt avgörande för utredningens arbete. Sveriges Kommuner och Regio- ner (SKR) har för utredningen varit en viktig samarbetspartner.

En nordisk utblick

Försöksverksamhetskommittén har genomfört två studiebesök – ett till Norge och ett till Finland för att få bättre kunskap och förståelse för försök i den nordiska kontexten. Utredningen har i betänkandet även berört erfarenheter av försöksverksamhet i Danmark.

Utredningen kan konstatera att det har bedrivits en relativt om- fattande verksamhet med försök i våra nordiska grannländer. Danmark, Finland och Norge har exempelvis alla bedrivit frikommunförsök. Särskilt Norge är intressant eftersom landet sedan tidigt 1990-tal har

20

SOU 2023:94

Sammanfattning

en särskild permanent lag som ska möjliggöra försök inom kommun- sektorn. Flera försök har även genomförts med stöd av lagen, men antalet har minskat sedan 2008. Den norska regeringen gör nu, som en del av en tillitsreform, en ambitiös satsning för att stimulera till fler försök inom kommunsektorn.

Utredningens slutsatser efter att ha granskat försöksverksamhet i våra nordiska grannländer är att utformningen av utvärderingar av försöksverksamheter är viktig och att en utvärdering tidsmässigt bör ske i anslutning till genomförande av försöket. Utredningen ser även att försök kan användas, och har använts, som hävstång för politisk förändring. Den kanske viktigaste slutsatsen är emellertid att den politiska viljan och därmed prioriteringen av att bedriva försök har varit avgörande för att försöksverksamheter ska komma till stånd i länderna.

Försök som utredningen följt som inte kräver författningsändring

Utredningen har under utredningstiden följt tre försök som inte krä- ver författningsändring. Försöken svarar mot några av de samhålls- utmaningar som kommunsektorn står inför och syftar till att öka samverkan mellan kommuner eller mellan kommuner och regioner. Försöken handlar ofta att dra nytta av de fördelar som digitalisering innebär. Försöken är:

1.samverkan för en god och nära vård i Ljungby kommun tillsam- mans med region Kronoberg,

2.ett ledarprogram i Jönköping län, och

3.en jämlik digital omvandling i kommunerna Sundsvall och Ånge.

Samverkan för god och nära vård i Ljungby kommun

Ljungby kommun och Region Kronoberg bedriver en försöksverk- samhet inom god och nära vård. Försöket avser samarbete mellan hälso- och sjukvård och kommunal omsorg (socialtjänsten). Försöket ska göra så att övergången mellan vårdnivåer och vårdgivare fungerar

21

Sammanfattning

SOU 2023:94

smidigt och att vården ”sömlöst” övergår till eventuell omsorg i hem- met av kommunen.

Försöksverksamheten är uppdelad i två delprojekt, det ena om sen- sorer/smarta hem och det andra innebär att utveckla informations- driven vård där vård- och omsorgsgivarna med stöd av patientdata kan få bättre förutsättningar att planera vården.

De resultat som försöket gett så här långt är lovande. Ljungby kom- mun och Region Kronoberg har överbyggt flera hinder för att få till stånd försöksverksamheten, också gällande tolkning av vad som är tillåtet inom regelverket. Detta gäller framför allt försöket med in- formationsdriven vård och att sammanföra data från kommunen och regionen för att bättre kunna analysera och förutse vårdbehov. Resul- taten är intressanta, och bedöms på sikt kunna få stor betydelse för fler kommuner och regioner i landet. Möjligheterna att analysera patient- data från både kommun och region kommer att kunna bidra till en bättre vård för invånarna, men även en mer kostnadseffektiv vård för både kommun och region.

Ett ledarprogram i region Jönköpings län

Utredningen har även följt ett ledarprogram som är tänkt att stärka samverkan mellan en region och kommunerna i länet, samt utveckla lösningar på utmaningar för kommunsektorn. I försöksverksamhe- ten ingår företrädare för Region Jönköping, samtliga 13 kommuner inom Jönköpings län,1 Länsstyrelsen i Jönköpings län samt Hög- skolan i Jönköping. Syftet med programmet är att stärka samverkan mellan deltagarna i programmet och pröva nya arbetssätt genom för- sök. Utredningen anser att försöket är av nationellt intresse efter- som det är ett exempel på utveckling av samverkan mellan en region och samtliga kommuner inom dess upptagningsområde, staten genom länsstyrelsen samt akademin. I samverkan försöker man överbrygga organisatoriska ”stuprör” och utifrån en gemensam målbild bygga ett system som sätter invånarna främst.

Ledarprogrammet har fördjupat och förbättrat samarbetet i regio- nen. Kommundirektörerna och regionens ledningsgrupp har även för- djupat sitt samarbete och ökat förståelsen för varandras verksamhe-

1Aneby, Eksjö, Gislaved, Gnosjö, Habo, Jönköping, Mullsjö, Nässjö, Sävsjö, Tranås, Vaggeryd, Vetlanda och Värnamo.

22

SOU 2023:94

Sammanfattning

ter men även för de utmaningar respektive verksamhet har. Arbets- sättet som har testats inom ledarprogrammet bör kunna vara av in- tresse för andra regioner och kommuner i Sverige.

En jämlik digital omvandling i kommunerna

Sundsvall och Ånge

Den tredje försöksverksamheten som utredningen har följt syftar till att en liten landsbygdskommun tar till vara den digitala omvandling som sker i en större kommun. Samarbetet kan även kan bidra till en ökad innovations- och omställningsförmåga i den större kommunen. Försöket handlar om samverkan mellan Sundsvalls och Ånge kom- muner gällande it-drift och digital utveckling med helt samordnade verksamhetsprocesser genom digital integration av kommunerna.

Resultatet av försöket så här långt är övervägande positiva. Exem- pelvis har försöket för Ånges del lett till en förbättrad digital infra- struktur. Ånge har också fungerat som testbädd för nya tekniska lös- ningar, något som även gynnar Sundsvall. Nyckeln till försöket synes vara den gemensamma inställningen att skapa en jämlik, digitala om- vandling för kommuninvånarnas bästa. Försöket betecknas av kom- munerna som en digital kommunsammanslagning.

Slutsatser om försöken

Försöken bidrar på olika sätt till en ökad samverkan mellan kommu- ner och mellan kommuner och regioner. Genom försöken kan de medverkande kommunerna och regionerna dra nytta av varandras kompetenser och tillgångar. Försöken bidrar till att minska stuprö- ren mellan olika aktörer och i två av försöken används digitaliser- ingen för att möta de utmaningar som kommunsektorn står inför. Alla tre försöksverksamheter har kopplingar till akademin, vilket ut- redningen bedömer kan ha bidragit till en systematik och uthållighet i försöken. Följeforskningen ger även bättre möjligheter att sprida resultaten i en vidare krets, vissa även i internationella sammanhang. De tre försöken är skalbara, till exempel skulle försöksverksamheten i Sundsvall och Ånge kunna omfatta fler kommuner och försöks- verksamhetens upplägg skulle kunna användas av andra kommuner.

23

Sammanfattning

SOU 2023:94

Försök som kräver författningsändring

Utredningen har även haft i uppdrag att lämna förslag på sådana för- sök som kräver författningsändring. Av de inkomna förslagen har utredningen valt ut fem områden där utredningen antingen föreslår en författningsändring för att möjliggöra försöken eller gör bedöm- ningen att tiden är mogen för ett försök, bland annat genom att en myndighet får ansvara för försöket eller genom att en annan pågå- ende statlig utredning bör överväga att föreslå ett försök.

Försöksverksamhet gällande ett statsbidrag till små kommuner

Ett sätt som staten påverkar kommunernas förutsättningar är genom sin styrning. Styrningen sker genom olika regleringar i lag, förord- ning eller myndighetsföreskrift. Men staten styr också kommuner och regionerna på andra sätt, bland annat genom sin ekonomiska styrning där riktade statsbidrag ingår. Det finns hos kommunsektorn ett stort intresse av att bedriva försöksverksamhet gällande riktade statsbidrag.

Utredningen föreslår att en försöksverksamhet gällande riktade statsbidrag ska möjliggöras genom en försökslag. Försöket ska vara inriktat särskilt mot befolkningsmässigt små kommuner. Syftet med försöket ska vara att få mer kunskap om hur staten genom utform- ningen av sin ekonomiska styrning kan påverka små kommuners kapa- citet och förutsättningar att klara sitt uppdrag, samt hur likvärdig- heten för invånarna påverkas.

Försöksverksamhetskommitténs förslag innebär att 14 små kom- muner som anges i försökslagen, får ett statsbidrag för små kommu- ner, i stället för ett antal riktade statsbidrag, under en försöksperiod om fem år. Det ska inte ställas några särskilda krav på hur stats- bidraget för små kommuner ska användas, och utbetalning av det ska ske utan ansökan, rekvisition eller liknande. Statsbidraget för små kommuner ska motsvara det sammanlagda belopp som den enskilda kommunen hade kunnat få av de riktade statsbidragen som ingår i försöket. Beloppet för den enskilda kommunen bygger således på en uppskattning av vad kommunen sammanlagt skulle hade kunnat erhålla. Försöket ska pågå under fem år.

Statskontoret föreslås ges i uppdrag av regeringen att följa upp och utvärdera försöksverksamheten.

24

SOU 2023:94

Sammanfattning

Försöksverksamheter inom hälso- och sjukvårdsområdet

Hälso- och sjukvården står inför stora utmaningar med en allt större andel äldre i befolkningen som kräver mer hälso- och sjukvård. Den medicinska utvecklingen är dessutom sådan att personer med allvar- liga sjukdomstillstånd lever allt längre och att alltmer vård kan ut- föras i hemmet. För att vården ska fungera sömlöst måste samverkan mellan kommuner och regioner som båda är huvudmän för olika delar av hälso- och sjukvården ske på ett effektivt sätt. Utredningen föreslår att utrymmet för samverkan mellan kommuner och regioner utökas när det handlar om hälso- och sjukvård i en patients hem. Kommuner och regioner har ett delat ansvar för hälso- och sjukvår- den där kommunerna ansvarar för primärvården för vissa grupper, exempelvis äldre i särskilda boenden. Efter avtal med regionen får kommunerna också ansvara för hemsjukvård (primärvård) i ordinärt boende och i trygghetsboende. Den specialiserade vården är alltid re- gionens ansvar. Enligt gällande regelverk är det oklart i vilken omfatt- ning kommuner och regioner kan samverka om denna vård. Utred- ningen föreslår att det i en försökslag öppnas upp för kommuner och regioner att när det gäller vård i någons hem kunna avtalssamverka om hälso- och sjukvården trots att den inte ingår i både regionernas och kommunernas ansvarsområde. Avtalet får dock inte avse sådan hälso- och sjukvård som ges av läkare. En sådan samverkan mellan kommuner och regioner måste vara inom ramen för vad som är till- låtet enligt upphandlingsregelverket.

Det har under lång tid diskuterats om inte kommunerna kan ta över ansvaret för hela den kommunala primärvården, det vill säga även för den sjukvård som ges av läkare. Utredningen gör bedömningen att tiden är mogen för ett sådant försök. Ett försök skulle inte om- fatta hela kommunsektorn utan kunna göras i de kommuner som har förutsättningar att ta på sig detta ansvar. Försöket föreslås pågå under fem år och att Socialstyrelsen får i uppdrag att följa upp och utvär- dera försöksverksamheten.

25

Sammanfattning

SOU 2023:94

Försöksverksamheter med kommunal samverkan gällande lantmäteriverksamhet

Fastighetsbildning och en effektiv planprocess är centrala framtids- frågor för den kommunala sektorn. Fastighetsbildningen i Sverige är i grunden ett statligt ansvar. Regeringen får dock, efter ansökan av en kommun, ge den tillstånd att inrätta en kommunal lantmäteri- myndighet. I dag har 40 kommuner en egen kommunal lantmäteri- myndighet. Flera kommuner vill få inrätta en kommunal lantmäteri- myndighet, men fått avslag på sina ansökningar. Det huvudsakliga motivet för att ha fastighetsbildning i kommunal regi är att det under- lättar samordning med den kommunala plan- och byggprocessen.

Kommuner kan i dag inte ges tillstånd att bilda en kommunal lant- mäterimyndighet i samverkan utan ett sådant tillstånd kan bara ges till en kommun. Kommuner som redan har kommunal lantmäteri- verksamhet får inte heller samverka med varandra gällande fastighets- bildning.

Utredningen föreslår att kommuner i en försöksverksamhet under vissa förutsättningar ska kunna ges tillstånd av regeringen att inrätta en kommunal lantmäterimyndighet i samverkan. Syftet med försöket är att undersöka hur det påverkar samhällsbyggnadsprocesserna i kom- munerna, samt hur samverkan kan påverka effektiviteten i fastighets- bildningsprocessen och tillhandahållandet av stöd och service inom området.

Utredningen föreslår också en försöksverksamhet där en kommu- nal lantmäterimyndighet ska kunna ingå avtal med en annan kommu- nal lantmäterimyndighet om att utföra uppgifter åt den. Inom ramen för sådan avtalssamverkan får en kommunal lantmäterimyndighet uppdra åt en förrättningslantmätare som är anställd i någon annan av de samverkande kommunala lantmäterimyndigheterna att handlägga och besluta vid förrättning på lantmäterimyndighetens vägnar.

Försöksverksamheterna ska pågå i fem år.

Utredningen gör även bedömning om att regeringsuppdrag be- höver ges till Lantmäteriet både i samband med inrättande och av- vecklande en kommunal lantmäterimyndighet i samverkan. Statskon- toret föreslås få i uppdrag av regeringen att följa upp och utvärdera försöksverksamheterna.

26

SOU 2023:94

Sammanfattning

Försöksverksamhet med renat råvatten som dricksvatten

Tillgången till vatten är en central fråga för framtiden och tillgången till rent dricksvatten är redan i dag en utmaning i delar av Sverige. En av försöksverksamheterna rör därför möjligheten att återanvända visst renat avloppsvatten (”gråvatten”, det vill säga vatten från dusch, tvätt och bad) som dricksvatten.

Det finns redan i dag tekniska möjligheter att använda renat av- loppsvatten som dricksvatten, men det finns en osäkerhet bland VA- leverantörer vilket regelverk som gäller för att kunna återanvända renat avloppsvatten. Utredningen föreslår därför att Livsmedelsverket ges i uppdrag att främja försöksverksamhet med att recirkulera använt vatten (gråvatten) som råvatten för dricksvatten. Livsmedelsverket ska analysera om det behövs någon ändring i föreskrifter för att för- söket ska vara möjligt att genomföra.

Försöksverksamheter för att motverka välfärdsbrottslighet

Utredningen har med anledning av tilläggsdirektiven tittat särskilt på försöksverksamheter som kan motverka välfärdsbrottslighet. Det finns emellertid svårigheter att använda försöksverksamhet i dessa fall. Utredningen har dock berett ett förslag på försök gällande offentlig upphandling eftersom välfärdsbrottslighet förekommer även där. Ett exempel på en sådan verksamhet dit kriminella söker sig är upp- handling av tjänster inom individ- och familjeområdet. Från kom- munsektorn ser man ett behov av att på ett snabbare och mer effek- tivt sätt än i dag kunna få ta del av information om leverantörer för i ett tidigt skede av upphandlingen kunna utesluta oseriösa leveran- törer. Utredningen gör bedömningen att regeringen bör verka för ett sådant samarbete mellan statliga myndigheter och kommuner och kommunala inköpscentraler. I ett inledningsskede bör Upphandlings- myndigheten få i uppdrag att kartlägga vilka myndigheter som bör ingå i en sådan försöksverksamhet. Därefter ska myndigheterna in- leda ett samarbete med Adda inköpscentral och andra kommunala inköpscentraler för att utreda vilka uppgifter som är relevanta att ha i detta informationsutbyte och hur ett sådant strukturerat informa- tionsutbyte kan gå till. Utifrån den kunskap som försöket ger kan det sedan användas för att ta fram nya uteslutningsgrunder.

27

Sammanfattning

SOU 2023:94

Inkomna förslag på försök som inte resulterat i förslag

Utredningen har även fått in förslag som av olika skäl inte har beretts vidare. Några av förslagen som kommit in har utredningen berett, men det har visat sig inte finnas förutsättningar för att kunna gå vidare. Ett av dessa förslag gäller kommuner som vill bedriva en försöksverk- samhet där de mot ersättning av Arbetsförmedlingen skulle ta över ansvaret för arbetsmarknadstjänst för vissa grupper. Arbetsförmed- lingen och kommunsektorn stod dock för långt ifrån varandra i synen på vad som juridiskt och praktiskt är möjligt att genomföra som försök. Försöksverksamhetskommittén kunde därför inte inom ramen för utredningstiden arbeta fram ett förslag som var tillfredställande för båda.

Försök kan vara ett svar på kommunsektorns utmaningar

Efter att ha arbetat med försöksverksamhet under mer än två års tid kan Försöksverksamhetskommittén konstatera att försök som metod är ett användbart tillvägagångssätt vid utvecklingsarbete. Det finns också ett driv inom kommunsektorn att utveckla sina verksamheter och testa nytt. Vissa kommuner och regioner har dock större kapa- citet att bedriva försöksverksamheter där nya arbetssätt prövas än andra. Även prioriteringar och politiska avvägningar avgör i vilken utsträckning som kommuner och regioner ägnar sig åt utvecklings- arbete i form av försöksverksamheter.

Utredningen kan konstatera att det krävs mod av centrala befatt- ningshavare att våga försöka. Försök kan innebära en risk då resul- tatet inte blir alltid blir det väntade. Det är dock bättre och kostnads- besparande att konstatera att ett nytt arbetssätt inte fungerar efter ett försök, än efter att det implementerats på bred front.

Utredningen finner vidare att även statliga myndigheter behöver tydligare involveras i försöksverksamhet. Kommunsektorn och stat- liga myndigheter måste ha samma förståelse för försök som metod, och här kan mer göras.

Försöksverksamhet tar också tid, och måste så få göra. Utvärder- ingen av försöken är central och utredningen anser att det måste finnas tid och planering för detta. Försök är av den anledningen inte alltid den bästa lösningen för att snabbt åtgärda samhällsutmaningar.

28

SOU 2023:94

Sammanfattning

Utredningen anser att en samordning av spridning av resultat från försök inom kommunsektorn skulle underlätta för kommuner och regioner att ta del av varandras resultat. Att genomföra en sådan sam- ordning av information är dock ett omfattande uppdrag och kräver resurser från såväl de aktörer inom kommunsektorn som utför för- söken, som för den funktion som ska samla och sprida information om dem. Spridningen skulle sannolikt behöva ske på olika sätt, till exem- pel genom en webbsida, via konferenser och möten. Centralt för en sådan lösning bör vara att informationen blir mer lättillgänglig även för mindre kommuner som inte har tillgång till specialister. Det kan finnas skäl för regeringen att överväga att tillsätta en utredning med uppdrag att analysera hur kommunsektorns erfarenheter bäst kan till- varatas.

Staten har en viktig roll i att stötta kommunsektorn i deras ut- vecklingsarbete och det finns inspiration att hämta från de andra nor- disk länderna. Utredningen anser att en permanent utredning inom kommittéväsendet för att främja kommunala försöksverksamheter borde tillsättas. Kommunsektorn skulle till denna funktion löpande kunna lämna förslag på försöksverksamheter, och en sådan utred- ning kan erbjuda stöd på olika sätt, exempelvis med viss tolkning av regelverk eller spridning av resultat. Utredningen kan också fungera som länk till andra statliga myndigheter för att informera om försök som metod, men även för att omhänderta eventuella förslag på för- sök från statliga myndigheter. När det behövs förändringar i lag eller annan författning för att kunna genomföra försök i syfte att stärka kommunsektorns kapacitet kan utredningen hemställa till regeringen om sådana författningsändringar, vilket kan möjliggöra förändring genom försök.

29

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om försöksverksamhet med statsbidrag för små kommuner

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om försöksverksamhet med statsbidrag för små kommuner.

2 § Försöksverksamheten ska bedrivas från och med den 1 januari 2025 till och med utgången av 2029.

Deltagande kommuner

3 § Följande kommuner ska delta i försöksverksamheten om inte annat beslutas av regeringen enligt 4 § andra stycket.

Arjeplogs kommun Dorotea kommun Emmaboda kommun Färgelanda kommun Haparanda kommun Ljusnarsbergs kommun Malå kommun Norbergs kommun Norsjö kommun Skinnskattebergs kommun Sorsele kommun Storfors kommun

31

Författningsförslag

SOU 2023:94

Överkalix kommun Övertorneå kommun.

4 § Om en kommun inte längre vill delta i försöksverksamheten ska den anmäla det till regeringen.

Regeringen får efter anmälan enligt första stycket besluta om att kommunen inte längre ska delta i försöksverksamheten.

Statsbidrag till deltagande kommuner

5 § Kommunerna som deltar i försöksverksamheten ska ges ett stats- bidrag för små kommuner. Deras rätt att uppbära andra statsbidrag får begränsas.

6 § Regeringen får meddela föreskrifter om statsbidrag för små kom- muner. Regeringen får också meddela föreskrifter som begränsar rät- ten för kommunerna som deltar i försöksverksamheten att uppbära andra statsbidrag.

Uppföljning och utvärdering

7 § Kommuner som deltar i eller har deltagit i försöksverksamhe- ten ska medverka i den uppföljning och utvärdering av försöksverk- samheten som regeringen beslutar om.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

32

SOU 2023:94

Författningsförslag

1.2Förslag till lag om försöksverksamhet med avtal om hälso- och sjukvård

Härigenom föreskrivs följande.

1 § En kommun och en region får ingå avtal om att kommunen ska tillhandahålla annan hälso- och sjukvård än primärvård i hemmet till de som avses i 12 kap. 1 § 1 meningen och 2 § hälso- och sjukvårds- lagen (2017:30). Avtalet får dock inte avse sådan hälso- och sjukvård som ges av läkare.

Ett avtal enligt första stycket innebär inte att ansvaret för den hälso- och sjukvård som avtalet avser övergår till kommunen. Regionen får lämna sådant ekonomiskt bidrag till kommunen som motiveras av avtalet.

2 § Ett avtal enligt 1 § får längst avse tid fram till och med utgången av december 2029.

3 § Kommuner och regioner som ingår avtal enligt denna lag ska medverka i den uppföljning och utvärdering av försöksverksamheten som regeringen beslutar om.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

33

Författningsförslag

SOU 2023:94

1.3Förslag till lag om försöksverksamheter gällande samverkan mellan kommuner på lantmäteriområdet

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelse

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om försöksverksamhet med kommunal lantmäterimyndighet i samverkan och försöksverksamhet med avtalssamverkan mellan kommunala lantmäterimyndigheter.

Försöksverksamhet med kommunal lantmäterimyndighet i samverkan

2 § Kommuner får gemensamt ansöka om att i samverkan inrätta en kommunal lantmäterimyndighet enligt 3 § lag (1995:1393) om kom- munal lantmäterimyndighet.

3 § För tillstånd att inrätta en kommunal lantmäterimyndighet i samverkan krävs att

1.kommunernas samverkan bedrivs inom ett kommunalförbund eller en gemensam nämnd,

2.kommunerna ligger i geografisk anslutning till varandra, och

3.minst en av kommunerna har en kommunal lantmäterimyndig- het sedan tidigare.

Vad som anges i 2 § lag (1995:1393) om kommunal lantmäteri- myndighet ska tillämpas på kommunerna tillsammans.

4 § Regeringen får meddela tillstånd för kommuner att inrätta en kommunal lantmäterimyndighet i samverkan och att gemensamt svara för verksamheten vid myndigheten. Tillstånd får ges för upp till fem år, dock längst till och med utgången av 2031.

5 § Vad som gäller för kommunala lantmäterimyndigheter och en kommun som inrättat en kommunal lantmäterimyndighet enligt lag (1995:1393) om kommunal lantmäterimyndighet ska gälla också för

34

SOU 2023:94

Författningsförslag

en kommunal lantmäterimyndighet med tillstånd enligt 4 §, och de kommuner som har inrättat den.

6 § Under tiden som en kommunal lantmäterimyndighet med till- stånd enligt 4 § bedriver verksamhet får en kommun som sedan tidi- gare har en kommunal lantmäterimyndighet inte bedriva verksamhet i den. Undantag gäller dock för åtgärder som behöver vidtas i sam- band med inrättade och avvecklande av den kommunala lantmäteri- myndigheten enligt 4 §.

Försöksverksamhet med avtalssamverkan mellan kommunala lantmäterimyndigheter

7 § En kommunal lantmäterimyndighet får ingå avtal med en annan kommunal lantmäterimyndighet om att utföra uppgifter åt den. Sådan avtalssamverkan hindras inte av kravet i 2 kap. 1 § kommunallagen (2017:725) på anknytning till kommunens område eller dess med- lemmar. Syftet med avtalssamverkan ska vara att minska handlägg- ningstiderna inom fastighetsbildningen. Avtalet får avse tid fram till och med utgången av 2029.

8 § Inom ramen för avtalssamverkan enligt 7 § får en kommunal lantmäterimyndighet uppdra åt en förrättningslantmätare som är an- ställd i någon annan av de samverkande kommunala lantmäterimyn- digheterna att handlägga och besluta vid förrättning på lantmäteri- myndighetens vägnar.

9 § Kommunala lantmäterimyndigheter ska skriftligen anmäla till Lantmäteriet när de ingått ett samverkansavtal enligt 7 §.

Uppföljning och utvärdering

10 § Kommuner som deltar i försöksverksamhet enligt denna lag ska medverka i den uppföljning och utvärdering av försöksverksamheten som regeringen beslutar om.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

35

DEL I

Bakgrund, uppdrag och beskrivning av försöksverksamhet

2Utredningens uppdrag och arbete

I detta kapitel beskrivs uppdraget, dess tillkomst och utredningens arbetssätt. Kapitlet innehåller även betänkandets disposition.1

2.1Uppdraget

Regeringen beslutade den 3 november 2021 (dir. 2021:110, bilaga 1) att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att främja försöksverk- samheter i kommuner och regioner. Syftet med försöksverksamhe- terna ska vara att öka kommunernas och regionernas kapacitet att han- tera de samhällsutmaningar som de står inför.

Utredningen ska identifiera uppslag till försöksverksamheter samt bedöma om, och i så fall hur, staten bör främja och stödja försöks- verksamheterna. Försöksverksamheterna kan enligt direktivet exem- pelvis handla om nya sätt att samverka på eller hur ny teknik kan användas.

Enligt direktivet ska utredningen analysera vilka hinder som sta- ten kan och bör undanröja för att möjliggöra genomförandet av för- söksverksamheterna. Utredningen ska även lämna nödvändiga författ- ningsförslag samt föreslå andra eventuella statliga insatser.

Då vissa försöksverksamheter kan vara möjliga att bedriva utan ny eller ändrad författning ska utredningen enligt direktivet inled- ningsvis redovisa försöksverksamheter som inte kräver författnings- ändring och som utredningen valt att främja och stödja. Denna del av uppdraget skulle redovisas senast den 30 september 2022. Den 1 sep- tember 2022 beslutade regeringen att tiden för redovisningen i denna del skulle förlängas till senast den 11 november 2022 (dir. 2022:130,

1Kapitlet innehåller avsnitt som också finns i delbetänkandet (SOU 2022:59).

39

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2023:94

bilaga 2). Den 30 mars 2023 beslutade regeringen om ytterligare till- läggsdirektiv för utredningen. I tilläggsdirektivet anges att utredaren ska sträva efter att få till stånd försöksverksamhet som syftar till att motverka välfärdsbrottslighet eftersom brottslighet och otillåten på- verkan riktad mot välfärdssystemen är ett stort samhällsproblem. (dir. 2023:47, bilaga 3).

Utredningen ska löpande redovisa förslag om tillfälliga författnings- ändringar som krävs för att försöksverksamhet ska kunna inledas. Uppdraget ska därefter slutredovisas senast den 14 december 2023.

Utredningen lämnade i november 2023 ett delbetänkande, För- söksverksamhet utan författningsändring i den kommunala sektorn (SOU 2022:59). I delbetänkandet redovisade utredningen försöks- verksamheter som utredningen valt att följa och stödja, men som inte krävde tillfällig författningsändring.

I detta slutbetänkande redovisar utredningen dels de resultat som kan konstateras efter att utredningen har följt ett antal försöksverk- samheter, dels ett antal förslag till försök som inkommit till utred- ningen som kräver författningsändring.

2.2Utgångspunkter och begränsningar

I direktivet anges att det inom kommunsektorn, högskolor och uni- versitet, näringslivet och staten utvecklas såväl idéer som tänkbara lösningar för att möjliggöra utveckling och skapa förändring. Inte minst den yrkeskunniga personalen i kommuner och regioner kän- ner till vad som fungerar och vad som behöver förändras.

Samtidigt uppmärksammas i utredningens direktiv att det kan vara svårt att förutsäga vad en ny metod, användningen av ny teknik eller förändrade arbetssätt kommer att innebära. Försök i verkliga men begränsade miljöer kan därför bidra till en lärprocess där såväl nyttor som risker kan bedömas.

Vidare framgår av direktivet att flera utredningar har föreslagit en ökad användning av försöksverksamhet i kommuner och regioner men att förslagen inte har varit tillräckligt preciserade för att ligga till grund för genomförandet av försöksverksamheter. Utgångspunkten är därför att utredningen ska identifiera lämpliga och intressanta upp- slag till försöksverksamhet i kommuner och regioner som kan bidra

40

SOU 2023:94

Utredningens uppdrag och arbete

till ny kunskap om möjligheter till kapacitetsförbättringar, utveck- lade arbetsmetoder och liknande processer.

Försöksverksamhet som skulle kräva ändring av EU-rätt eller grundlag, eller som påverkar Sveriges internationella åtaganden om- fattas emellertid inte av utredningens uppdrag. Inte heller försöks- verksamhet som rör samverkan över nationsgränserna. Vidare om- fattar uppdraget inte heller försöksverksamhet som innebär begräns- ningar av gällande rättighetslagstiftning, det vill säga lagstiftning som ger personer rätt till vissa bestämda insatser.

Härutöver omfattar uppdraget enligt direktivet endast sådana för- söksverksamheter där det är möjligt att återgå till de förhållanden som rådde innan verksamheten inleddes.

I tilläggsdirektiv beslutade den 30 mars 2023 anges att utredningen ska sträva efter att få till stånd försöksverksamhet som syftar till att motverka välfärdsbrottslighet. Som skäl anges att brottslighet och otil- låten påverkan riktad mot välfärdssystemen är ett stort samhälls- problem och för att komma till rätta med välfärdsbrottslighet och otillåten påverkan krävs insatser från många olika aktörer på natio- nell, regional och lokal nivå. Samarbete och olika former av samver- kansorgan förekommer redan i dag, men det finns utrymme för fler konstruktiva arbetsformer och nya arbetssätt.

Utredningen ska också analysera hur sådana försöksverksamheter förhåller sig till regelverken om offentlighet och sekretess. Utredningen ska föreslå de åtgärder och författningsändringar som bedöms nöd- vändiga för att få till stånd sådan försöksverksamhet utan hinder av begränsningen att försöksverksamheten ska kunna återgå till de för- hållanden som rådde innan verksamheten inleddes eller andra avgräns- ningar i de ursprungliga direktiven. Utredningen ska även i denna del lämna nödvändiga författningsförslag.

Utredningen ska följa arbetet i pågående relevanta utredningar och informera sig om forskning som är av betydelse. Vidare ska be- rörda statliga myndigheter ges tillfälle att yttra sig. Utredningen ska även ha kontakt med Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och andra berörda organisationer.

41

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2023:94

2.3Bakgrunden till uppdraget

Kommunsektorn, det vill säga kommunerna och regionerna, står in- för betydande utmaningar samtidigt som skillnaderna i förutsättningar mellan olika kommuner och regioner blir allt större. Frågor som finansiering och kompetensförsörjning blir alltmer utmanande, men det handlar också om förmågan att upprätthålla kvalitet i verksam- heten, klara investeringsbehoven och att hantera och förebygga kli- matförändringar.

Alla kommuner och regioner har oavsett storlek i princip samma ansvar och skyldigheter att erbjuda service och välfärd till sina invå- nare. För att skapa goda möjligheter till boende, trygghet, arbete och välfärd måste därför kommunerna och regionerna anpassa sina verk- samheter. Förmågan att arbeta strategiskt och utvecklingsinriktat blir samtidigt alltmer olika i kommunerna och regionerna.

Som nämnts har flera tidigare utredningar föreslagit försöksverk- samhet som metod för att identifiera områden där permanenta för- ändringar bör övervägas för att bidra till kommuners och regioners långsiktiga kapacitet. Bland annat föreslog Välfärdskommissionen att en bred inriktad försöksverksamhet bör initieras i kommuner och regioner. Även Kommittén för teknologisk innovation och teknik (Komet), Kommunutredningen och Tillitsdelegationen har föresla- git att försöksverksamhet som metod ska användas i ökad utsträck- ning. Innovationsrådet anförde att försöksverksamhet ger värdefull information inför beslut om ett permanent införande av ett visst för- slag. Gemensamt för utredningarnas förslag om en ökad användning av försöksverksamhet som metod för att utveckla kommunsektorns kapacitet har varit krav på tillfällig författningsändring.

Försöksverksamhet har förekommit tidigare i Sverige. På 1980- talet genomfördes en försöksverksamhet med ökad kommunal själv- styrelse i vissa kommuner, det så kallade Frikommunförsöket.

Det har även förekommit försöksverksamhet inom till exempel trafikområdet med självkörande bilar2 och inom utbildningsområdet bland annat vad gäller betygssättning från och med årskurs 43. De nu nämnda försöksverksamheterna har byggt på tillfälliga författningar.

2Förordning (2017:309) om försöksverksamhet med automatiserade fordon.

3Förordning (2017:175) om försöksverksamhet med betyg från årskurs 4 i grundskolan, grund- särskolan och sameskolan och från årskurs 5 i specialskolan.

42

SOU 2023:94

Utredningens uppdrag och arbete

2.4Utredningens arbete

Utredningen, som har antagit namnet Försöksverksamhetskommit- tén, inledde sitt arbete i november 2021. Utredningens uppdrag är tudelat – den ena delen är ett utåtriktat arbete där utredningen ska identifiera försöksverksamheter, sprida information om uppdraget samt främja och stödja försöksverksamheter som inte kräver författ- ningsändring. Den andra delen handlar om att föreslå försöksverk- samheter som kräver författningsändring. Utredningen har i båda delarna bedrivit ett utåtriktat arbete gentemot kommuner, regioner, statliga myndigheter och övriga intressenter.

Utredningen har bedrivit ett sedvanligt utredningsarbete med sam- manträden med utredningens sakkunniga och expert. Utredningen har sammanträtt med expertgruppen vid sammanlagt elva tillfällen. Parallellt har utredningen genomfört flera enskilda möten med utred- ningens sakkunniga och expert för att diskutera särskilda sakområden.

Utredningen har även inrättat en referensgrupp kopplad till ut- redningsarbetet i vilken det ingår förtroendevalda från kommuner och regioner samt en kommunjurist. Utredningen har sammanträtt med referensgruppen vid fem tillfällen.

Utredningen ska enligt direktiven informera Regeringskansliet (Finansdepartementet) om vilka försöksverksamheter som utred- ningen stödjer och bistår samt vilka kommuner och regioner som genomför dessa. Detta har huvudsakligen skett genom möten med utredningens sakkunniga, men även i möten med representanter för olika departement – Socialdepartementet, Arbetsmarknadsdeparte- mentet samt Landsbygds- och infrastrukturdepartementet. Utred- ningen har även vid ett tillfälle, den 23 augusti 2023, träffat statsrådet Acko Ankarberg Johansson (sjukvårdsminister) och informerat om möjliga försöksverksamheter. Därtill har utredningen även haft före- träde för ansvarigt statsråds, Erik Slottner, politiska stab.

Enligt direktiven ska utredningen även följa arbetet i pågående rele- vanta utredningar. Eftersom utredningens uppdrag omfattar många olika sakområden har kontakterna med andra utredningar och kom- mittéer varit omfattande. Utredningen har bland annat träffat Dele- gationen unga och nyanlända till arbete (DUA, 2014:06), Komet, (N 2018:04), En nationell samordnare för Agenda 2030 (M 2020:02), Äldreomsorgsutredningen (S 2020:16), utredningen om Vattenfrågor vid planläggning och byggande (Fi 2021:06), Utjämningskommittén

43

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2023:94

2022 (Fi 2022:03), utredningen Förbättrade möjligheter att utbyta information med brottsbekämpande myndigheter (Ju 2022:03) samt Kommunperspektivutredningen (Fi 2023:01).

Utredningen ska även ge berörda statliga myndigheter tillfälle att yttra sig varför utredningen har haft möten bland annat med Arbets- förmedlingen, Inspektionen för vård och omsorg, Integritetsskydds- myndigheten, Lantmäteriet, Livsmedelsverket, Myndigheten för digi- tal förvaltning, Myndigheten för vård- och omsorgsanalys, Natur- vårdsverket, Socialstyrelsen, Upphandlingsmyndigheten, Verket för innovationssystem (Vinnova) samt flera länsstyrelser. Utredningen har haft omfattande kontakter med SKR. Därtill har utredningen haft direktkontakt med flera kommuner och regioner.

Utredningen har genomfört möten med flertalet av de huvudmän inom kommunsektorn som har kontaktat utredningen. Utredningen har på motsvarande sätt fört samtal med det statliga bolaget RISE.

Utredningen, och då särskilt den särskilde utredaren, har också deltagit i ett antal arrangemang och informerat om utredningen och utredningens arbete, till exempel på Kvalitetsmässan 2022 och 2023, Kommek4 2022 och Fossilfritt Sverige 2022.

Därtill har utredningen haft återkommande möten och träffar med SKR, dels med olika tjänstemän inom SKR, men även vid arrange- mang anordnade av SKR. Som exempel kan nämnas att utredningen i december 2021 informerade om uppdraget för SKR:s arbetsutskott, för SKR:s kommundirektörsnätverk samt deltog vid SKR:s kommun- direktörsinformation. Vidare har utredningen deltagit vid SKR:s poli- tikerinformation under SKR:s månatliga berednings- och styrelse- dagar i januari 2022. Utredningen träffade också SKR:s medarbetare inom innovation i oktober 2022 och informerade om utredningen vid SKR:s demokratiberedning i november 2022. Utredningen har även informerat SKR:s politiska ledning i februari 2023 samt SKR:s styr- else i oktober 2023 om utredningens arbete.

Utredningen har vid olika tillfällen även informerat om verksam- heten för olika regionala företrädare, såsom vid Norrbottens kommun- förbunds kommunchefsnätverk (november 2021), Regiondirektörs- nätverket (januari 2022), Regionernas ekonomidirektörer (SKR, april 2022), tjänstemannaforum regional utveckling (SKR, maj 2022), poli- tikerforum regional utveckling (Landsbygds- och infrastrukturdepar-

4KOMMEK arrangeras av Kommunalekonomernas Förening (KEF), SKR, Region Skåne och Malmö stad i samarbete med Malmömässan.

44

SOU 2023:94

Utredningens uppdrag och arbete

tementet, juni 2022), Region Västmanland (september 2022) och Region Västerbotten (oktober 2022).

Utredningen har även informerat om uppdraget vid ett antal kom- munala konferenser, såsom konferens om kommunala lantmäterimyn- digheter, KLM-konferens (mars 2022), vid en träff med tio inlands- kommuner, Norrbotten och Västerbotten (april 2022), seminarium under Kommek (augusti 2022) samt vid kommunstyrelsesamman- träde i Karlstad kommun (februari 2023).

I uppdraget ligger även att ha kontakt med andra berörda orga- nisationer. Utredningen har därför träffat företrädare för ett antal in- tresseorganisationer och föreningar, såsom exempelvis Föreningen Sveriges Socialchefer (oktober 2022), Svenskt Vatten (i december 2021 samt i januari 2023). Utredningen har även träffat Sveriges läkar- förbund (maj 2023), Svensk geriatrisk förening (oktober 2023) och Riksföreningen för medicinskt ansvariga sjuksköterskor och medi- cinskt ansvariga för rehabilitering (november 2023). Vid två tillfällen har utredningen träffat organisationen SmåKom. Utredningen har även träffat Adda inköpscentral AB vid ett antal tillfällen (bland annat i mars, maj och september 2023).

Utöver att utredningen regelbundet har sammanträffat med myn- digheter som på olika sätt kan beröras av utredningens förslag har utredningen även i informationssyfte träffat myndigheter som på ett övergripande plan har uppdrag som kan tangera utredningens upp- drag. I detta syfte har utredningen sammanträffat med ledningen för Verket för innovationssystem (Vinnova, juni 2022), Tillväxtverket (september 2022) samt Myndigheten för Digital förvaltning (DIGG, september 2022). I samma syfte har utredningen även utbytt infor- mation med olika utredningar, såsom exempelvis Nationell samord- nare för Agenda 2030, (nationell samordnare Gabriel Wikström med sekretariat, november 2021), regeringens tidigare särskilda utredare av frikommunförsöket, Gunnar Jonsson, (april 2022) och Tillitsdele- gationens särskilde utredare Laura Hartman (december 2022).

Som tidigare nämnts har även utredningen, som en del i beredningen av specifika förslag, samverkat med olika aktörer, såsom Familjen Helsingborg och SKR om arbetsmarknadsfrågor (juni 2022 och sep- tember 2023) Familjen Helsingborg, SKR och Arbetsförmedlingen om arbetsmarknadsfrågor (december 2022 och januari 2023), Arbets- förmedlingen (april och september 2023).

45

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2023:94

Under arbetet med delbetänkandet har utredningen haft kontakt med professor Olle Lundin vid Uppsala universitet samt docent Dalia Mukhtar-Landgren vid Lunds universitet. Utredningen gav docent Dalia Mukhtar-Landgren även i uppdrag att beskriva försöksverk- samhet som bedrivs inom kommunsektorn samt dess utmaningar och risker. Mukhtar-Landgrens redovisning finns som bilaga 6.

De kontakter som utredningen etablerat har varit av stor vikt för utredningsarbetet.

Utredningens arbetssätt

De försöksverksamheter som är föremål för utredningens arbete ska bedrivas utifrån en nerifrån- och upp-strategi. Det innebär att det pri- märt är kommunsektorn själv som ska initiera, planera och genom- föra försöken, men även andra aktörer kan bidra med uppslag. Utred- ningens uppdrag har varit att ge råd och stöd i syfte att utforma och samordna försöksverksamheterna och att få till stånd fler försöks- verksamheter. För att få in förslag på försöksverksamheter har ut- redningen aktivt informerat om utredningens uppdrag, framför allt mot kommuner och regioner. Utredningen har även spridit informa- tion om arbetet via webbsidan på sou.gov.se. Samarbetet med SKR har varit mycket viktigt för att nå ut till kommuner och regioner.

Som beskrivits ovan har utredningen vid olika tillfällen berättat om uppdraget och arbetet i syfte att dels sprida information om upp- draget, dels att möjliggöra för kommuner, regioner och andra in- tressenter att inkomma med förslag. Utredningen har upplevt ett in- tresse från kommunsektorn att få mer information om möjligheten att bedriva försöksverksamhet.

Utredningen övervägde inledningsvis ett ansökningsförfarande för försöksverksamheter. Det förkastades dock som arbetssätt bland annat eftersom det bedömdes vara alltför administrativt tungt. Det skulle riskera att begränsa utredningens tidsmässiga och ekonomiska utrymme för ett djupare arbete med specifika förslag och avseende generella metodfrågor vid försöksverksamhet.

I stället för ett ansökningsförfarande har utredningen i hög grad ut- gått från de uppslag som kommit in till utredningen från kommun- sektorn. Fokus har därför varit att sprida information om utredningen och möjligheten att inkomma med förslag på försöksverksamheter

46

SOU 2023:94

Utredningens uppdrag och arbete

till kommittén. Utredningen kommunicerade åtta punkter till kom- munsektorn för att underlätta utredningens fortsatta beredning av uppslagen (se avsnitt 6.1.3). Försöksverksamheten ska:

syfta till ny kunskap som leder till ökad kapacitet,

bedrivas i en verklig avgränsad miljö, och

vara avgränsad i tid.

Därtill ska försöken vara av intresse för hela landet, eller i vart fall för mer än en viss kommun eller region, möta en identifierad samhälls- utmaning, kunna skalas upp om det visar sig lyckosamt, samt vara åter- ställningsbart. Enligt utredningsdirektiven omfattas inte försöksverk- samheter som skulle kräva ändring av EU-rätt eller grundlag eller som påverkar Sveriges internationella åtaganden av utredningen. Enligt direktiven ska utredningen i sitt arbete särskilt beakta den en- skildes perspektiv och intressen, däribland behovet av patientsäker- heten och den personliga integriteten.

Utredningen har regelmässigt följt upp de uppslag som kommit in till utredningen. Det finns ett intresse från kommunsektorn att inkomma med uppslag till potentiella försöksverksamheter, men ut- maningen som uppstod i arbetet med delbetänkandet gällande att få in välutvecklade och väl underbyggda förslag har bestått. Utredningen har försökt att läka situationen genom att utifrån den inledande kon- takten identifiera om det finns ett tänkbart förslag att bereda vidare. Har utredningen bedömt att uppslaget kan uppfylla de krav som identifierats på en försöksverksamhet har frågan beretts vidare inom sekretariatet. Det har således inte funnits brist på idéer från kom- munsektorn, men förslagen som inkommit har ställt krav på sekre- tariatets förmåga att identifiera tänkbara försök utifrån den inled- ningsvis ibland knappa informationen.

Utredningen har också identifierat att flera av de förslag som inkommit inte primärt beskriver en verksamhet som lämpar sig för försök, utan snarare beskriver en önskad författningsändring inom ett visst område. Det kan exempelvis handla om vad som för kom- muner upplevs som onödiga eller otidsenliga författningshinder där det önskas en förändring. Även om dessa förslag inte har beretts vidare inom ramen för detta uppdrag, utgör de viktiga signaler till lagstiftaren. De har omhändertagits på så sätt att en övergripande beskrivning av de förslag som inkommit finns med i detta betänk-

47

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2023:94

ande, men utredningen har också, där så varit möjligt, överlämnat för- slag till andra pågående utredningar eller berört departement.

En del av förslagen har inte kunnat beredas vidare då de inte upp- fyller kravet på återställningsbarhet. Det innebär att majoriteten av de förslag som utredningen fått in på samhällsbyggnadsområdet inte har kunnat beredas vidare – det är svårt eller kostsamt att återställa om undantag från strandskydd har meddelats eller om en cykelväg har anlagts.

Utredningen har genom kontakter med bland annat huvudmän- nen för potentiella försök, berörda myndigheter, SKR och andra intressenter undersökt förutsättningarna för att genomföra försök och om förslagen på försöksverksamhet förutsätter författningsändring eller inte. Förutsättningarna för att genomföra ett försök, och be- hovet av en eventuell författningsändring, har inte sällan förändrats under utredningens inledande arbete.

Några av förslagen som kommit in från kommunerna har handlat om samverkan i gränssnittet mellan stat och kommun. Staten och kom- munerna har olika uppdrag och perspektiv trots att de många gånger arbetar med samma frågor. Ofta är kommunerna utförare och staten står för normgivning och kontroll. Ett typexempel på detta är skol- väsendet. I andra områden är uppgifterna inte lika renodlade, inom exempelvis arbetsmarknadsområdet arbetar stat och kommun med samma fråga men med delvis olika målgrupper. Inom dessa områden finns ett behov av att samverka. Utredningens erfarenhet är att det från statligt håll finns en mer avvaktande inställning till försök som metod. De myndigheter utredningen har varit i kontakt med har ibland varit tveksamma till metoden med ett tillfälligt arbetssätt som sedan kan komma att avvecklas.

2.5Betänkandets disposition

Betänkandet inleds med kapitel 1, författningsförslag. Därefter är be- tänkandet indelat i fyra delar. Del I, Bakgrund, uppdrag och beskriv- ning av försöksverksamhet, inleds med kapitel 2 som innehåller en beskrivning av utredningens uppdrag och arbete. I kapitel 3 finns en längre beskrivning av bakgrunden till utredningen och dess uppdrag samt en beskrivning av kommunsektorns utmaningar. Kapitlet berör vidare de förutsättningar som kommunsektorn verkar inom, såsom

48

SOU 2023:94

Utredningens uppdrag och arbete

styrning, kompetens, självstyrelse, likabehandling och likvärdighet. Kapitlet innehåller även en generell beskrivning av försök som metod. I kapitel 4 beskrivs försöksförfattningar. Kapitel 5 innehåller en nordisk utblick. Kapitlet beskriver arbetet med försöksverksam- het i våra nordiska grannländer Danmark, Finland och Norge. Del I avslutas med kapitel 6 som innehåller en sammanfattande beskriv- ning av de förslag på försöksverksamheter som inkommit till utred- ningen. Kapitlet beskriver även hur utredningen har gjort det urval av försöksverksamheter som presenteras i delbetänkandet och i detta slutbetänkande. Kapitlet innehåller även en beskrivning av förslag på försök som utredningen arbetat med, men där utredningen av olika skäl inte har kunnat lämna författningsförslag. Kapitlet avslutas med en sammanfattning och de slutsatser som utredningen har dragit av de förslag som inkommit till utredningen från kommunsektorn.

Slutbetänkandets del II, Försöksverksamhet utan författningsänd- ring, innehåller kapitel 7 som beskriver de försök som utredningen har följt under utredningstiden. Varje försök, samverkan för god och nära vård i Ljungby kommun, ett ledarprogram i Jönköpings län samt en jämlik digital omvandling i kommunerna Sundsvall och Ånge, be- skrivs i varsitt avsnitt. Utöver en beskrivning av försöken och hur de har utvecklats under utredningstiden, dras även vissa sammanfattande slutsatser av urvalet och arbetssättet, samt vissa lärdomar som utred- ningen vill sprida.

Nästa del i betänkandet, del III, Försöksverksamhet med författ- ningsändring, är förslagsdelen i Försöksverksamhetskommitténs slut- betänkande. Här beskrivs de försöksverksamheter med författnings- ändring som utredningen föreslår. Kapitel 8 innehåller ett förslag på försöksverksamhet som innebär en sammanslagning av riktade stats- bidrag. Försöket riktar sig mot ett urval av de befolkningsmässigt minsta kommunerna i Sverige under en försöksperiod om fem år.

Kapitel 9 berör hälso- och sjukvårdsområdet. Utredningen lämnar ett förslag om utökad möjlighet till avtalssamverkan mellan kommuner och regioner för patienter i den kommunala hemsjukvården. Utred- ningen gör även bedömningen att tiden är mogen för ett försök där kommuner frivilligt kan ta ansvaret för den kommunala hälso- och sjukvården, inklusive den vård som ges av läkare.

Kapitel 10 innehåller en beskrivning av ett försök på samhällsbygg- nadsområdet, där nya kommunala lantmäterimyndigheter kan möj- liggöras genom samverkan med redan befintliga. Utredningen föreslår

49

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2023:94

även en möjlighet för samverkan mellan kommunala lantmäterimyn- digheter, genom avtalssamverkan.

Därefter följer kapitel 11 som beskriver ett förslag på försök där renat avloppsvatten kan återanvändas som dricksvatten.

Del III avslutas med ett kapitel om försöksverksamhet för att mot- verka välfärdsbrottslighet (kapitel 12).

Betänkandets sista del, IV, Försöksverksamhetskommitténs slut- satser med mera, innehåller en beskrivning av hur regeringen skulle kunna arbeta vidare med försök som metod och vad som i så fall krävs (kapitel 13). Därefter följer en konsekvensbeskrivning av förslagen (kapitel 14), ikraftträdande och övergångsbestämmelser (kapitel 15) och hela betänkandet avslutas med kapitel 16 som innehåller författ- ningskommentarer.

50

3 Vad är försöksverksamhet?

I detta kapitel redogörs för bakgrunden till utredningens uppdrag samt vissa begrepp av central betydelse för arbetet.1

3.1Samhällsutmaningar för kommunsektorn

Bakgrunden till utredningens uppdrag är de betydande samhällsutma- ningar som påverkar kommunernas och regionernas förutsättningar att fullgöra sina uppdrag. Utmaningarna har belysts av ett flertal stat- liga utredningar som till exempel Ansvarskommittén, Kommunutred- ningen, Utredningen om en effektiv ekonomistyrning i kommuner och regioner, Långtidsutredningen och Agenda 2030-delegationen.2 Även Välfärdskommissionen behandlade de utmaningar som kom- munsektorn står inför.3 Här följer en kortare beskrivning av några av dessa utmaningar.

En viktig utmaning för kommunerna och regionerna är effekterna av den demografiska utvecklingen. Sveriges befolkning har ökat med drygt 16 procent sedan i början av 2000-talet, till största delen genom invandring. Samtidigt ökar andelen äldre i befolkningen, och andelen yrkesarbetande personer minskar. Kommunutredningen anförde i sitt slutbetänkande att det under utredningstiden har blivit alltmer tydligt att kompetensförsörjningsfrågan framstår som den mest svårlösta i ett framtidsperspektiv på grund av arbetskraftsbrist inom så gott som all offentlig verksamhet. Den demografiska utvecklingen medför att stora delar av landet kan få en total brist på arbetskraft.4 Ålderssammansättningen av befolkningen, med en ökad andel äldre, gör också att behovet av vård och omsorg växer.

1Kapitlet innehåller avsnitt som också finns i utredningens delbetänkande (SOU 2022:59).

2Se SOU 2007:10, SOU 2020:08, SOU 2021:75, SOU 2019:61 och SOU 2019:13.

3Välfärdskommissionen (2021), Välfärdskommissionens slutredovisning till regeringen.

4SOU 2020:08 s. 25.

51

Vad är försöksverksamhet?

SOU 2023:94

De demografiska förändringarna och urbaniseringen gör att vissa kommuner får en ökande befolkning medan den minskar i andra kommuner. Det påverkar förutsättningarna för kommunernas och regionernas verksamheter, bland annat genom ökade eller minskade behov av välfärdstjänster och behov av att anpassa samhällsplanering och anläggningar till ändrade förhållanden. Medborgarnas förvänt- ningar på välfärden förefaller vidare öka generellt. Det gäller exem- pelvis tillgång till digital service. Utvecklingen förstärks av snabba omvärldsförändringar, till exempel kraftiga energiprisökningar, som också påverkar förutsättningarna för verksamheterna.

Kommuner och regioner är nyckelaktörer i genomförandet av de globala målen inom Agenda 2030, vilket innebär en stor utmaning för kommunsektorn. Flera av agendans mål och delmål måste om- sättas i praktisk handling på lokal och regional nivå. Det beror på att flera av kommunernas och regionernas uppdrag, till exempel vård, skola, omsorg och samhällsplanering, är direkt eller indirekt kopp- lade till delmål i Agenda 2030. Den nationella samordnarens för Agenda 2030 samlade bild är att omställningen till ett socialt, miljö- mässigt och ekonomiskt hållbart samhälle går för sakta och ojämnt framåt i landet.5

Samtidigt pågår en teknikutveckling i samhället med en hög inno- vations- och förändringstakt. Denna utveckling utgör både en utma- ning och en möjlighet för kommunsektorn att öka sin kapacitet. Teknikutveckling och digitalisering kan bidra till lösningar på ut- maningar som kommunsektorn står inför, men det krävs en omställ- ning för att kunna tillvarata de möjligheter som utvecklingen ger. Kommunerna och regionerna måste ha förmåga att tillgodogöra sig nyttorna med digitalisering, vilket många inte har i tillräcklig utsträck- ning i dag.

En utmaning för kommunsektorn är också att hantera och före- bygga välfärdsbrottslighet. Flera undersökningar visar att det handlar om betydande belopp och att brottsligheten drabbar såväl kommu- ner och regioner som statliga myndigheter.6 Även gängkriminalitet är en stor utmaning för bland annat kommunsektorn att förebygga och hantera.

5Nationell samordnare Agenda 2030 (2022), Ett tydligare ledarskap för hållbar utveckling – hur vi med gemensamma krafter kan öka takten i omställningen, s. 31.

6SKR (2021), Välfärdsbrott och otillåten påverkan – Från bidragsfusk till systemhotande brotts- lighet. Se även Brå (2022), Välfärdsbrott mot kommuner och regioner, Fel och oegentligheter bland företag och föreningar.

52

SOU 2023:94

Vad är försöksverksamhet?

3.2Kommunal kapacitet

Kommunal kapacitet är ett nyckelbegrepp för utredningen och avser kommunernas och regionernas förmåga att uträtta sina uppgifter. Utredningen använder Kommunutredningens uppdelning av begrep- pet i drifts- respektive utvecklingskapacitet. Det utgår ifrån att man i ett kommunalt organisatoriskt sammanhang kan skilja på två huvud- sakliga uppgifter: drift respektive utveckling.

Driftskapacitet handlar om förmågan att dagligen sköta det kom- munala uppdraget i form av till exempel skola, vård och omsorg. Utvecklingskapacitet avser sådant som stärker driftskapaciteten, men som inte är en förutsättning för den. Indikatorer på utvecklingskapa- citet kan till exempel vara förmåga till organisatorisk utveckling och förnyelse, och ett fruktbart samarbete med aktörer utanför den egna kommunala organisationen. I utvecklingskapacitet ligger också för- mågan att planera och agera utifrån en långsiktig målbild, vilket krä- ver att man kan fatta nödvändiga beslut med viss framförhållning.7 Regeringen använder också begreppet utvecklingskapacitet när den behandlar kapaciteten för regionalt och lokalt utvecklingsarbete i Nationell strategi för hållbar regional utveckling i hela landet.8

Utvecklingskapaciteten mellan olika kommuner respektive regio- ner varierar.9 En låg utvecklingskapacitet kan till exempel innebära att en kommun av resursskäl kan ha svårt att arbeta med omvärlds- analyser, att delta i kompetensutvecklingsinsatser och konferenser, att ta till sig nya effektiviseringsmöjligheter via digital teknik eller att nyttja riktade statsbidrag på ett meningsfullt sätt.10

De försök som utredningen ska arbeta med ska ha potential att stärka den kommunala kapaciteten. En paradox är dock att det be- hövs viss utvecklingskapacitet för att en kommun eller en region ska kunna arbeta med försöksverksamhet. Utredningen ser dock sam- verkan som ett sätt att möjliggöra för kommuner och regioner som har en lägre utvecklingskapacitet att delta i försök.

7SOU 2020:8, s. 354 f.

8Skr. 2020/21:133, s. 50 f.

9Ibid., s. 51.

10SOU 2020:8, s. 355 f.

53

Vad är försöksverksamhet?

SOU 2023:94

3.3Försök som metod för att möta samhällsutmaningar

Försök har förts fram som en gynnsam metod av en rad statliga ut- redningar att möta olika samhällsutmaningar (se vidare avsnitt 3.4 nedan). Det är emellertid inte bara i Sverige som försök som metod förespråkas och används. Trenden att använda försöksverksamheter i utvecklingsarbete är del av en större strömning mot det som kan betecknas som experimentell policymaking. Som namnet antyder är det fråga om processer med betoning på en experimentell ansats. Inom experimentell policymaking ges småskaliga projekt stort ut- rymme och det anses viktigt att utvärdering sker innan en lösning skalas upp. Lärandet är en central komponent, liksom systematiska utvärderingar, pilotprogram och en acceptans för misslyckande.11

Det finns många exempel på arbete med att förbättra förutsätt- ningar för försöksverksamhet i andra länder. Det handlar både om initiativ med försöksverksamhet inom ramen för gällande regelverk och försöksverksamhet som kräver någon form av försöksförfattning.

Internationella organisationer som OECD och World Economic Forum framhåller behov av att öka innovations- och utvecklings- takten med hjälp av experimenterande och testande.12 Även EU har främjat försöksverksamhet genom till exempel sina forskningsprogram.

Ett intressant nordiskt exempel är Försöksfinland som pågick åren 2016–2019. Projektets mål var att finna innovativa lösningar för att utveckla samhället och samhällstjänster. Genom projektet skulle försökskulturen introduceras för olika sektorer och aktörer runt om i Finland.13 Ett annat nordiskt land där staten vill främja försök inom kommunsektorn är Norge. Försöksverksamhet i Norden beskrivs mer i detalj i kapitel 5.

Organisationen Nesta i Storbritannien arbetar också med försök och har bland annat gjort en inventering av olika sorters försök som syftar till att lösa olika offentliga och sociala problem.14

11Tillväxtverket (2020), Städer och landsbygder – Forskning, fakta och analys, s. 108.

12Komet (2020), Försök!, s. 34.

13Det finska Kommunförbundet drev också programmet Våga försöka som syftade till att synliggöra kommunernas försöksverksamheter samt till att främja försök och nätverksbild- ning i kommunerna. Detta utvecklas i kapitel 5.

14Hopkins, A., Breckon, J. and Lawrence, J. (2020), The Experimenter's Inventory: A catalogue of experiments for decision-makers and professionals.

54

SOU 2023:94

Vad är försöksverksamhet?

3.4Tidigare förslag att använda försöksverksamhet inom kommunsektorn

Flera statliga utredningar har lämnat förslag om att försöksverksam- het ska användas som metod för att identifiera områden där perma- nenta förändringar av regelverket för kommuner och regioner bör övervägas. Även Välfärdskommissionen föreslog att en bred inriktad försöksverksamhet skulle initieras i kommuner och regioner. Nedan följer en presentation av några förslag som under senare år har läm- nats avseende försöksverksamhet.

Välfärdskommissionen

Regeringen tillsatte i december 2019 Välfärdskommissionen.15 Kom- missionens uppdrag var att systematiskt identifiera och analysera konkreta åtgärder som kan stärka kommunsektorns förmåga att till- handahålla välfärdstjänster av god kvalitet i framtiden. Särskilt prio- riterat var åtgärder inom fyra områden: en förbättrad styrning av väl- färden, ett effektivt nyttjande av offentliga resurser, en hållbar kom- petensförsörjning och arbetsmiljö samt åtgärder inom digitaliserings- området som frigör resurser till välfärden.

Vid sitt arbete skulle kommissionen särskilt beakta att kommu- ner och regioner har olika förutsättningar och utgångsläge i olika delar av landet. Vidare skulle kommissionen beakta hur den statliga styrningen kan bidra till bättre förutsättningar för välfärden samt hur åtgärderna påverkar kommunsektorns hela välfärdsuppdrag.

Välfärdskommissionen presenterade i december 2021 sin slutrap- port där 29 åtgärdsförslag inom de prioriterade områdena samman- fattades.16 Ett av förslagen var att en bred inriktad försöksverksamhet i kommuner och regioner bör initieras för att pröva nya arbetssätt, hitta nya tekniska lösningar med bas i till exempel digitalisering samt för att hitta andra organisatoriska lösningar och modeller för sam- verkan kring gemensamma intressen och utmaningar. Enligt kommis- sionen kan det till exempel handla om att minska administration, dela arbetsuppgifter på nya sätt eller samverka mer intensivt runt

15Välfärdskommissionen (Fi2019/04300) bestod av flera statsråd samt dessutom representan- ter för TCO, LO, och SKR.

16Välfärdskommissionen (2021), Välfärdskommissionens slutredovisning till regeringen.

55

Vad är försöksverksamhet?

SOU 2023:94

vissa grupper. Även statliga myndigheter bör involveras i försöks- verksamheten enligt kommissionens förslag.17

Kommissionen anförde i rapporten att försöksverksamheten ska betraktas som en utvecklingsinsats utan på förhand givna resultat och att försöken ska bottna i behov som kommuner och regioner, enskilt eller tillsammans, identifierar. Vidare ska professionernas er- farenheter och verksamhetsnära kunskap tas tillvara i arbetet. För att utvecklingsarbetet ska ges förutsättningar att lyckas kan vissa tids- begränsade undantag från krav som stadgas i lag eller förordning be- höva övervägas enligt kommissionen, men i arbetet ska rättssäkerhets- och integritetsaspekter beaktas.

Försöksverksamheten bör så långt det är möjligt vara föremål för utvärdering och forskning, enligt kommissionen. Vidare bör SKR intensifiera och utveckla arbetet med att stödja verksamhetsutveck- ling i kommuner och regioner samt sprida goda exempel för att under- lätta utvecklingsarbetet. Målet med försöksverksamheten är enligt kommissionen att identifiera områden där permanenta förändringar bör övervägas för att bidra till kommuners och regioners långsiktiga kapacitet att klara välfärdsuppdraget.18

Staten bör också enligt Välfärdskommissionen skapa möjligheter för kommuner och regioner att bedriva och delta i försöksverksam- het kring verksamhetsutveckling och innovation när det gäller digitala arbetssätt. Det kan till exempel handla om att skapa vissa tidsbegrän- sade undantag från bestämmelser i lag eller förordning för att enskilda kommuner och regioner ska kunna bedriva försöksverksamhet. I för- söksverksamheter är det viktigt att professionerna och relevanta aktö- rer involveras. Sådan försöksverksamhet kan genomföras med stöd av en utredning eller en myndighet.19

Kommunutredningen

Den parlamentariska kommittén Kommunutredningen konstaterade i sitt slutbetänkande Starkare kommuner – med kapacitet att klara väl- färdsuppdraget20 att kommunerna står inför stora utmaningar. Utred- ningen anförde att utredningens förslag på flera punkter förväntades

17Välfärdskommissionen (2021), Välfärdskommissionens slutredovisning till regeringen, s. 22.

18Ibid., s. 22 f.

19Ibid., s. 23.

20SOU 2020:8

56

SOU 2023:94

Vad är försöksverksamhet?

förbättra den kommunala kapaciteten, men att det även behövs en fortsatt utveckling av konkreta lösningar på kommunernas utma- ningar. Ett sätt att åstadkomma en sådan utveckling är att organisera en försöksverksamhet för kommuner där nya idéer kan prövas under ordnade former. Utredningen föreslog därför att kommunförsök ska genomföras.

Kommunförsöken bör enligt utredningen så långt det är möjligt utgå från lokala initiativ och de behov av försöksverksamhet som kommunerna själva identifierar. Intresserade kommuner, enskilt eller tillsammans, bör därför kunna ansöka om att starta ett försök.

Kommunutredningen föreslog att en Kommundelegation skulle in- rättas inom Regeringskansliet. Den ska hantera ansökningar om att få bedriva försöksverksamheter, samt även ansvara för att följa upp och övergripande utvärdera försöken.

Utredningen anförde att det är svårt att i förväg förutse vilka frågor som kan bli aktuella för försöksverksamhet eftersom kom- munerna genom ett ansökningsförfarande själva ges stort utrymme att utforma försöksverksamheten. En förutsättning för att en ansö- kan om försök ska beviljas bör dock vara att ansökan innebär ett undantag från gällande regelverk. Kommunutredningen föreslog där- för att kommunerna inom ramen för den föreslagna försöksverksam- heten får ges undantag från bestämmelser i lag, förordning eller myn- dighetsföreskrift. Utredningen pekade samtidigt på att det finns, genom grundlagen, EU-rätten och annan internationell rätt, begräns- ningar i vad som är möjligt att inkludera i en försöksverksamhet. Möj- ligheten att ge undantag om en fråga är reglerad genom EU-rätt är till exempel begränsad, vilket kan vara fallet om ansökan om försöks- verksamhet gäller upphandling eller behandling av personuppgifter.

Enligt Kommunutredningen bör det eftersträvas en spridning i de kommuner som deltar i försöksverksamheten vad gäller storstads- kommuner, täta kommuner och landsbygdskommuner, samt en sprid- ning gällande befolkningsmässig storlek och geografi. Det ansågs dessutom vara positivt om försök som omfattar mer än en kommun kommer till stånd, eftersom det kan möjliggöra försök som utveck- lar metoder och arbetssätt för en mer strategisk kommunsamverkan. Kommunutredningen menade att försöksverksamheten bör pågå i fem år och enskilda försök i tre år.

Enligt Kommunutredningens förslag bör en referensgrupp kny- tas till försöksverksamheten där bland annat forskare, representanter

57

Vad är försöksverksamhet?

SOU 2023:94

för SKR samt relevanta statliga myndigheter ingår. Uppföljning bör dessutom bedrivas parallellt med genomförandet av försöken och utöver lokala uppföljningar som kommunerna själva genomför, bör Kommundelegationen ansvara för en övergripande utvärdering av försöken. Ett viktigt krav enligt Kommunutredningen är att utvär- deringarna genomförs på ett sådant sätt att de kan utgöra ett under- lag till förslag om lagändringar eller ändring av andra föreskrifter.

Kommittén för teknologisk innovation och etik

Kommittén för teknologisk innovation och etik (Komet) var verk- sam under 2018–2022. Komet tillsattes av regeringen för att arbeta för att skapa goda förutsättningar för innovation och konkurrenskraft samtidigt som utvecklingen och spridningen av ny teknik sker tryggt, säkert och med ett långsiktigt samhällsperspektiv.

Av direktiven21 till Komet framgår att Sverige och världen står in- för flera stora samhällsutmaningar, däribland klimat och miljö, hälsa och digital omställning. Den snabba teknikutvecklingen, ofta kallad den fjärde industriella revolutionen, för med sig innovation som en möjlighet som kan bidra till att på resurseffektiva sätt lösa samhälls- utmaningar. Uppdraget till Komet var därför att bistå regeringen i arbetet med att identifiera policyutmaningar, bidra till att minska osäkerheten kring gällande regler och påskynda policyutveckling kopp- lad till den fjärde industriella revolutionens teknologier.

Komet presenterade i november 2020 rapporten Försök!22 Komet har även i en skrivelse till regeringen föreslagit att regeringen ska utarbeta en strategi som främjar en ökad användning av försöksverk- samhet i hela landet.23

Komet anförde att det är viktigt att nya lösningar snabbt kan komma till nytta, men att det även är viktigt att utveckling och an- vändning av lösningarna sker ansvarsfullt. Det förutsätter enligt Komet innovativa och samverkande arbetssätt inom privat och offentlig sek- tor. Att genomföra försök i verkliga miljöer är ett sådant arbetssätt och fler försök behöver därför genomföras i hela landet för att ut- veckla eller använda nya lösningar.

21Dir. 2018:85 och 2021:1.

22Komet (2020) Försök! Komet beskriver 2020:23.

23Komet, skrivelse till regeringen (Fi2021/03479).

58

SOU 2023:94

Vad är försöksverksamhet?

Vidare finns det enligt Komet ett ökat behov av mer proaktiv policyutveckling när hindrande eller oklara regler, eller avsaknad av regelverk, hämmar den tekniska utvecklingen eller införandet av nya lösningar. Med stöd av den kunskap och de erfarenheter som för- söksverksamheten ger kan mer ändamålsenliga och framtidssäkra regel- verk utvecklas.

Enligt Komet bör det, parallellt med regeringens strategiarbete för att främja försöksverksamhet, inrättas en kommitté med uppdrag att hantera regelhinder som hämmar försök avseende nya lösningar som bygger på ny teknik eller på befintlig teknik som används på nya sätt. Kommuner, regioner och statliga myndigheter bör ges möj- lighet att anmäla regelhinder till kommittén som därefter bedömer de anmälda hindren och löpande lämnar beredningsunderlag till reger- ingen avseende anpassningar av gällande rätt. Anmälda regelhinder ska enligt Komets förslag rymmas inom de sak- och rättsområden som ingår i uppdraget för Välfärdskommissionen, eller de som utpekas i tre av regeringens strategiska samverkansprogram: Näringslivets kli- matomställning, Hälsa och life science samt Näringslivets digitala strukturomvandling.

Den föreslagna kommitténs arbete bör enligt Komet påbörjas så snart som möjligt och fortgå under en period av minst två år. För att alla kommuner, regioner och statliga myndigheter ska kunna förbe- reda och göra en kvalitativ anmälan om regelhinder finns det emeller- tid behov av stöd, vägledning och finansiering.

Det finns även behov av utvärdering och uppföljning. Komet före- slog därför att Tillväxtverket och Statskontoret ges vissa stödjande uppdrag. Vidare bör kommitténs arbete enligt Komet ske i samver- kan med Verket för innovationssystem, Vinnova, och de myndig- heter som berörs av de regelhinder som blir aktuella för kommittén att hantera.

Tillitsdelegationen

Tillitsdelegationen fick i uppdrag att analysera och föreslå hur styr- ningen av välfärdstjänster i offentlig sektor, inom ramen för de be- fintliga regelverken, kan utvecklas för att i större omfattning till- varata medarbetares kompetens och erfarenhet. Målbilden var att bidra till större kvalitet för medborgare och företag samt att främja

59

Vad är försöksverksamhet?

SOU 2023:94

ett utvecklingsarbete i kommuner, landsting och berörda statliga myndigheter. Ambitionen var att med en mer tillitsbaserad styrning och ledning skulle detaljstyrningen minska och handlingsutrymmet bli större för medarbetare och chefer.

Tillitsdelegationen föreslog i ett betänkande 201824 bland annat att regeringen ska inrätta ett nationellt policylabb vars uppgift ska vara att lyfta frågeställningar inom områden där det finns behov av utveckling av regelverk. Själva genomförandet av processen i enskilda ärenden, föreslogs ske med stöd av en permanent funktion placerad vid Vinnova.

Vidare föreslog delegationen ett frikommunförsök där 10–15 kom- muner och landsting skulle få erbjudande om att delta. Försöket före- slogs pågå under fem år och att forskare skulle kopplas till arbetet samt även utvärdera försöket. Delegationen föreslog även att reger- ingen skulle ge en statlig utredning i uppdrag att i samarbete med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL, numera SKR) och forskare genomföra en förstudie avseende frikommunförsökets närmare ut- formning och genomförande samt vilken lagstiftning som krävs för att kunna genomföra ett frikommunförsök.

Tillitsdelegationen föreslog även en försöksverksamhet om tillits- baserad styrning och ledning. I försöket föreslogs 10–15 kommuner ingå samt landsting (numera regioner) och statliga myndigheter. Även försöket om tillitsbaserad styrning och ledning föreslogs pågå under fem år och att forskare kopplades till arbetet och utvärderingen av försöket. Tillitsdelegationen föreslog också att regeringen skulle ge Tillitsdelegationen uppdraget att ta fram en förstudie i nära sam- arbete med SKL och forskare om försöksverksamhetens närmare ut- formning och genomförande.

I ett betänkande 201925 föreslog Tillitsdelegationen att regeringen även skulle tillsätta en kommitté som under längre tid fick i uppdrag att etablera en regeringsnära utvecklingsmiljö där komplexa samhälls- utmaningar hanteras. Syftet med utvecklingsmiljön skulle enligt dele- gationen vara att ge regeringen en möjlighet att stimulera och för- djupa myndigheters och andra aktörers gemensamma ansträngningar att ta sig an komplexa samhällsutmaningar som utgör hinder mot en tillitsbaserad och samordnad offentlig förvaltning. Tillitsdelegationen gjorde bedömningen att de flesta av de komplexa samhällsutmaningar

24SOU 2018:47.

25SOU 2019:43.

60

SOU 2023:94

Vad är försöksverksamhet?

som torde bli aktuella för kommittén skulle kunna åtgärdas inom ramen för myndigheternas befintliga ansvar och resurser och att deras deltagande i en sådan utvecklingsmiljö inte skulle ha några juridiska konsekvenser. Utvecklingsmiljön eller de lösningar som aktörerna tar fram skulle inte heller ytterligare belasta statsbudgeten eller kräva andra förstärkningar från Regeringskansliet. Enligt delegationen skulle förslaget skapa möjligheter att agera snabbare än inom befintliga ramar men också att det skulle bli tydligare för aktörerna vad som inte kan genomföras inom nuvarande ramar. I utvecklingsmiljön skulle de berörda aktörerna även få det stöd som de behöver för att gemen- samt lösa frågor som fallit mellan stolarna och där de uppfattar att ansvaret ligger på någon annan.

3.5Försöksverksamhet enligt Försöksverksamhetskommittén

Försöksverksamhet beskrivs i utredningens direktiv som en metod för att arbeta fram reformer och utveckling som leder fram till ett förbättrat arbetssätt och resultat. Den försöksverksamhet som ut- redningen ska arbeta med innefattar såväl försök som kan göras inom ramen för nuvarande regelverk, som försök som kräver författnings- ändringar för att kunna genomföras. En verksamhet behöver alltså inte innefatta en tillfällig författningsändring för att utredningen ska kunna beteckna den som en försöksverksamhet, jämför till exempel med det svenska frikommunförsöket som pågick 1984–1991 och som byggde på ändringar av regelverket för att ge en ökad kommunal självstyrelse.

Begreppet försöksverksamhet brukar användas i författningar när försök bedöms behöva en särskild reglering för att kunna genom- föras.26 När det gäller försöksverksamhet som kan bedrivas utan stöd av en särskild försöksförfattning används ofta andra uttryck. I inno- vationssammanhang talas till exempel om tester och experiment. Pilotprojekt är ett annat uttryck som ibland används, men det avser inte sällan situationen där utvecklingsarbetet har hunnit längre jämfört med försöksverksamhet som ofta avser läget där ett något mer outforskat arbetssätt ska prövas. För utredningens del är det

26Det finns dock undantag, till exempel anges i 4 kap. 17 d § trafikförordningen (1998:1276) i stället att tillstånd får meddelas under ”en provperiod”.

61

Vad är försöksverksamhet?

SOU 2023:94

mindre viktigt vad en verksamhet kallas av den som bedriver den. För att det ska bli aktuellt för utredningen att arbeta med en verk- samhet är det tillräckligt att den uppfyller kriterierna för att kunna ses som en försöksverksamhet i utredningens mening. Utredningen använder försöksverksamhet och försök synonymt.

I vissa sammanhang, särskilt inom akademin, används ofta försök eller experiment som beteckning för randomiserade eller slumpmäs- sigt kontrollerade experiment. Utredningen har dock en mer prag- matisk inställning till vad begreppet försök kan innefatta och har antagit en bredare definition.27 Något krav på slumpmässighet eller på vetenskaplig metod som ställs vid forskning som bedrivs vid hög- skolor eller universitet, finns inte för att något ska kunna ses som för- sök i utredningens mening.

Utredningen har i sitt delbetänkande fastställt tre grundläggande kriterier för att en verksamhet ska kunna betecknas som en försöks- verksamhet. Dessa kriterier är gemensamma för både försöksverk- samhet som bedrivs inom gällande regelverk och försöksverksamhet som behöver en särskild försöksförfattning för att kunna genom- föras. En försöksverksamhet ska:

syfta till ny kunskap som leder till ökad kapacitet,

bedrivas i en verklig avgränsad miljö, och

vara avgränsad i tid.

Nedan utvecklas närmare vad utredningen avser med respektive kri- terium, samt vissa begrepp som har betydelse för vilka försöksverk- samheter som utredningen kunnat arbeta med.

3.5.1Ny kunskap som leder till ökad kapacitet

Försök är en metod som syftar till ny kunskap. Ny kunskap måste därför vara ett av syftena för att driva en försöksverksamhet i utred- ningens mening. Den nya kunskapen måste kunna leda till en ökad kommunal kapacitet. Kommunal kapacitet är ett nyckelbegrepp för

27Jämför Hopkins, A., Breckon, J. and Lawrence, J. (2020), The Experimenter's Inventory: A cata- logue of experiments for decision-makers and professionals, s. 16.

62

SOU 2023:94

Vad är försöksverksamhet?

utredningen och avser kommunernas och regionernas förmåga att ut- rätta sina uppgifter.28

Den nya kunskapen kan till exempel avse arbetssätt, organisering, styrning och utveckling av tjänster och produkter. Kunskapen som fås genom försök ska därefter kunna användas för att arbeta fram re- former och utveckling som leder till ett förbättrat arbetssätt och re- sultat med bibehållen eller ökad kvalitet i verksamheten. Det är alltså fråga om en lärande arbetsmetod. I det ligger också att man kan be- höva göra flera försök med olika lösningar innan man hittar ett alter- nativ som uppfyller de ställda kraven. Det kan också behöva göras ändringar under tiden ett försök genomförs.

Utredningen ställer inte krav på att kunskapen måste vara helt ny, utan det räcker att kunskapen är ny för den organisation som driver försöket. I forskningen ingår ofta i definitionen av försök att det ska vara fråga om helt ny kunskap. Med tanke på utredningens uppdrag anser dock inte utredningen att det är nödvändigt att ställa ett sådant krav. Utredningens direktiv ställer dock vissa ytterligare krav på den kunskap som försöken ska kunna generera, bland annat att det ska finnas ett nationellt intresse och att det, om ingen författningsändring krävs för försöket, finns ett innovativt inslag.

Ett försök ska alltså som utgångspunkt introducera något nytt till verksamheten. Det innebär till exempel att ett försök som syftar till att testa ett arbetssätt som redan tidigare har använts på samma sätt i hela verksamheten i princip inte är intressant för utredningen. Där- emot kan ett nytt sätt att använda ett beprövat arbetssätt, till exem- pel i en helt annan verksamhet, eller som verktyg för att pröva en ny lösning ingå i ett försök.

Ett försök måste inte avse en hel arbetsprocess eller förändringar av ett helt regelverk. En styrka med försök är att man kan spjälka upp stora frågor till mindre delar. Man behöver alltså inte ta hela den stora, kanske till och med systemändrande frågan på en gång, utan kan i stället ta en mindre del för att få mer underlag och kunskap för ett fortsatt arbete med den stora frågan.

Enstaka försök i en viss fråga kan genomföras men man kan också åstadkomma en mer systematisk användning av försöksmetodiken genom att driva försökskluster som omfattar ett visst tema eller fråge- ställning. I en utvärdering av Försöksfinland som gjordes av Stats- rådets kansli i Finland framfördes att mer systematiska försök bör

28Se avsnitt 3.2.

63

Vad är försöksverksamhet?

SOU 2023:94

genomföras till stöd för beslutsfattandet, bland annat genom att flera olika försök verkställs för att hitta en bra lösning på ett enda angivet mål. 29

I vissa fall är det dock inte ändamålsenligt att använda sig av för- sök. Det kan till exempel vara i en situation där det redan bedöms finnas tillräckligt med kunskap om en lösning, då kan det vara mer rationellt att införa lösningen på bred front direkt i stället för att börja med ett försök.

3.5.2Verklig avgränsad miljö

Försök kan bedrivas i olika miljöer. Ibland bedrivs försök i labora- torier eller i simulerade miljöer. De försöksverksamheter som utred- ningen arbetar med ska dock genomföras i verkliga miljöer. Avgräns- ning av en verklig miljö kan ske på olika sätt som till exempel till ett visst geografiskt område eller till en socioteknisk miljö som ett av- lopps- eller värmesystem.

Verkligheten är komplex och föränderlig vilket gör att det ofta är svårt att helt förutsäga vilka konsekvenser som en förändring ger och hur människor reagerar på den. Genom försök i verkliga miljöer kan man få kunskap om hur en lösning fungerar i praktiken.30 Tanken med försök i verkliga men avgränsade miljöer är att de kan bidra till en lärprocess och att det ska vara möjligt att löpande bedöma såväl nyttor som risker.

De verkliga miljöerna där försöken ska genomföras finns vid ut- förandet av kommunernas och regionernas uppgifter, även när det sker i skärningspunkten mot statens, eller andra aktörers, ansvars- och intresseområden.

3.5.3Avgränsad i tid

Det ska också finnas en avgränsning i tid för försöket. Hur lång tid som ett försök ska pågå är beroende på vad försöket gäller och kräver en avvägning. Det måste vara tillräckligt med tid för att det ska vara möjligt att göra en meningsfull utvärdering av försöket, samtidigt som fördelarna med ett försök kan minska om det pågår alltför länge.

29Statsrådets kansli (2019), Kokeilukulttuuri Suomessa – nykytilanne ja kehittämistarpeet.

30Jämför SOU 2013:40, s. 105.

64

SOU 2023:94

Vad är försöksverksamhet?

När det är fråga om en försöksverksamhet som bedrivs med stöd av en försöksförfattning finns en avgränsning i tid genom att undan- taget från en reglering gäller under en viss tid. Försöksverksamhet inom kommunsektorn drivs ofta i projekt-form, vilket ger verksam- heten en naturlig avgränsning i tid när det gäller försök som bedrivs inom ramen för befintligt regelverk. När projektet avslutas så avslutas också försöket. När det gäller försöksverksamhet som drivs inom ramen för befintligt regelverk innebär avgränsning i tid dock inte att den aktuella verksamheten med nödvändighet måste planeras upp- höra vid en viss tidpunkt, däremot bör det finnas en tydlig plan på uppföljning och utvärdering av verksamheten efter en tid.

En fråga som har dykt upp i utredningsarbetet är om implemen- tering av ny lagstiftning kan ses som ett försök. En viktig komponent i ett försök är att det är en avgränsad lösning. En permanent lag- stiftning innebär i princip att en avgränsning i tid saknas. För att den ska ses som ett försök måste det finnas möjlighet till återställande, vilket en permanent lagstiftning kan förhindra. Det sagda är natur- ligtvis beroende av att det inte är fråga om en försöksförfattning. En ny lösning som tas fram i samband med ett införande av en lagstift- ning, till exempel ett nytt innovativt sätt att samverka inom ett om- råde för att till fullo kunna utnyttja en ny lagstiftnings möjligheter, skulle dock kunna ses som ett försök i utredningens mening.

Utöver detta har utredningen ställt ett antal krav på de förslag som kommit in till kommittén, för att de ska beredas vidare.

3.5.4Nationellt intresse

Försöket ska vara av nationellt intresse vilket innebär att tillvägagångs- sättet ska kunna spridas och användas av ett större antal kommuner eller regioner. Utredningen har sin bedömning av om ett försök är av ett nationellt intresse också vägt in om försöket kan komma att kunna användas inom andra områden än just det område som för- söksverksamheten bedrivs inom, till exempel om det är en arbets- metod som är användbar inom flera områden.

65

Vad är försöksverksamhet?

SOU 2023:94

3.5.5Innovativa försök

Av utredningens direktiv framgår att försöksverksamheter som om- fattas av utredningens arbete och som inte kräver någon författnings- ändring, ska vara innovativa jämfört med vad som kan anses vara ett normalt utvecklingsarbete. Det måste alltså finnas en viss verkshöjd. Kravet ska dock enligt utredningen inte uppfattas som alltför strängt utan det är tillräckligt att försöket har inslag av nytänkande, är upp- skalningsbart och har en spridningspotential.31

3.6Statlig styrning vid kommunal försöksverksamhet

Kommunal försöksverksamhet måste uppfylla samma krav som annan kommunal verksamhet i den mån särskild försöksförfattning saknas. Det innebär bland annat att ett försök måste omfattas av den kom- munala kompetensen32 som utgör ramarna för vad kommuner och regioner får göra.

Staten kan styra kommunala försöksverksamheter på olika sätt. Ett sätt att styra försöksverksamhet är genom försöksförfattningar. I försöksförfattningar kan regleras såväl om ett sådant försök ska be- drivas samt förutsättningarna och utformningarna av ett försök. Det varierar om staten i föreskrift reglerar att viss aktör ska delta i ett försök, och även hur detaljerad regleringen är gällande försökets ut- formning.33 Inte sällan har det varit frivilligt för kommuner och regio- ner att delta i försöksverksamhet som regleras genom försöksförfatt- ningar. Försöken omfattar också olika rättsområden och frågor. En försöksverksamhets påverkan på den kommunala självstyrelsen måste därför bedömas i varje enskilt fall.

Staten finansierar ofta försöksverksamheter inom kommunsek- torn.34 Det kan till exempel ske genom uppdrag till statliga myndig- heter om utlysning av medel som aktörer inom kommunsektorn kan söka, ofta i konkurrens eller tillsammans med andra aktörer, eller

31För mer om begreppet innovation, se SOU 2022:59, s. 71 ff.

32Den grundläggande bestämmelsen om den allmänna kompetensen för kommuner och re- gioner återfinns i 2 kap. 1 § kommunallagen (2017:725). Vid sidan av de allmänna befogenhe- terna för kommuner och regioner har de omfattande speciallagsreglerade befogenheter.

33Detta utvecklas nedan, i avsnitt 4.3.

34Mukhtar-Landgren, D. (2022), Försöksverksamheter i kommuner och regioner: Förutsättningar, utmaningar och demokratisk förankring, s. 11.

66

SOU 2023:94

Vad är försöksverksamhet?

genom överenskommelse med SKR som innehåller medel till för- söksverksamheter. Finansiering av försöksverksamheter är en form av mjuk statlig styrning av kommunsektorn som syftar till att uppnå olika politiska mål, exempelvis inom miljö- eller innovationsområ- det. Hur detaljerad styrningen är varierar dock från relativt öppna utlysningar till snävt definierade ramar för vad försöket ska omfatta och hur det ska genomföras för att det ska kunna tilldelas medel. Gra- den av statlig styrning kan också påverkas av att staten genom sin finansiering kan ställa tillkommande krav om att till exempel den stat- liga myndigheten ska bestämma hur utvärderingen av försöksverk- samheterna ska ske.35 Staten kan också påverka kommunerna och regionerna vid deltagande i olika samverkanskonstellationer.

3.6.1Likställighetsprincipen vid försöksverksamhet

Enligt 2 kap. 3 § kommunallagen (2017:725) ska kommuner och re- gioner behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. Bestämmelsen reglerar den så kallade likställighetsprin- cipen. I utredningens direktiv anges särskilt att utredningen ska ana- lysera och bedöma hur och i vilken omfattning förslagen påverkar likställighetsprincipen.36

Det centrala med likställighetsprincipen är att medlemmar i samma situation ska behandlas lika. Principen gäller bara i regionens och kom- munens relationer till sina egna medlemmar, och för att den ska vara tillämplig krävs att kontakten med medlemmarna sker just i deras egenskap av medlemmar. Ett exempel kan vara att en kommun mot avgift tillhandahåller sina medlemmar en tjänst. Kommunen eller re- gioner får dock behandla medlemmarna olika om det finns sakliga skäl för det. Vad som utgör objektivt godtagbara skäl för särbehandling får dock avgöras i varje enskilt fall.37

Huruvida likställighetsprincipen blir tillämplig beror på försöks- verksamhetens utformning. Som nämnts gäller principen inom en kommun eller region. Om en försöksverksamhet ska genomföras i en verksamhet inom en hel kommun eller region riskerar inte med- lemmarna att behandlas olika. Försöket kan visserligen innebära att

35Mukhtar-Landgren, D. (2022), Försöksverksamheter i kommuner och regioner: Förutsättningar, utmaningar och demokratisk förankring, s. 11.

36Dir. 2021:110.

37Se Höök, J, Kommunallagen (2017:725) 2 kap. 3 § Karnov (JUNO, besökt 2023-11-13).

67

Vad är försöksverksamhet?

SOU 2023:94

medlemmar i olika kommuner eller regioner kan komma att behand- las olika, men detta täcks inte av likställighetsprincipen. Om där- emot försöksverksamheten inom en kommun eller region införs i delar av en viss verksamhet, till exempel utifrån geografisk hemvist i kommunen eller regionen, kan principen bli tillämplig. Det måste då finnas sakliga skäl till att försöket utformas på ett sådant sätt att med- lemmar kommer att behandlas olika även om de är i samma situation.

Undantag från likställighetsprincipen kan göras genom lagstift- ning, till exempel gällande visst verksamhetsområde vid en försöks- verksamhet.

3.6.2Likvärdighet vid försöksverksamhet

Det finns krav och förväntningar på att tillgången och kvaliteten på samhällsservice ska vara likvärdig i hela landet. Staten försöker också genom sin styrning tillförsäkra likvärdighet för invånarna. Samtidigt har Sverige, vid en internationell jämförelse, en stark kommunal själv- styrelse. Statens styrning av kommunerna kan sägas präglas av en balansgång mellan reglering för nationella mål om likvärdighet å ena sidan och självbestämmande och möjlighet till utformning av lokala lösningar å andra sidan.38 Krav på likvärdighet kan återfinnas i till exempel skollagen.

Ibland används krav på likvärdighet som ett argument mot att man ska bedriva viss försöksverksamhet.39 Likvärdighet ska dock inte förstås som krav på likformighet. I det svenska systemet med kom- munal självstyrelse finns vidare redan möjligheter till lokala anpass- ningar av utformningen av samhällsservice för att bättre möta lokala behov. Varje försök måste emellertid bedömas för sig huruvida det kan påverka likvärdigheten och vilka konsekvenser som kan uppstå. Intressant i sammanhanget är att utredningens uppdrag inte om- fattar försöksverksamheter som innebär begränsningar av gällande rättighetslagstiftning, det vill säga lagstiftning som ger personer rätt till vissa bestämda insatser.

38SOU 2020:8 s. 112.

39Se till exempel Statskontoret (2022), Administrativa kostnader i kommunsektorn. En analys av statens styrning av kommuner och regioner, 2022:9, s. 151.

68

SOU 2023:94

Vad är försöksverksamhet?

3.7Risktagande vid försöksverksamhet

Försöksverksamhet är i sig ett sätt att minska risktagandet. Genom att göra försök i liten skala i stället för att på bred front rulla ut ett nytt arbetssätt, ny teknik eller ny organisatorisk lösning riskerar man mindre negativa utfall för det fall försöket inte visar sig vara lyckosamt av någon anledning. För att arbeta med försök krävs dock en viss acceptans i organisationen för risker och misslyckanden. Komet anför att:

[…]det ofta saknas incitament för förändring och risktagande för den enskilda personen. Det finns hos många människor en rädsla för att göra fel. Denna rädsla kan begränsa en organisations medarbetare från att pröva nya arbetssätt och att genomföra förändringar. Komets erfaren- het är att mod och nytänkande inte alltid uppmuntras. Ibland finns en kultur av att det är värre att göra saker på fel sätt än att inte göra något alls.40

I en handbok om försök som togs fram under projektet Försöks- finland uppmuntrades läsaren till att våga försöka och ”bli kvitt” räds- lan att misslyckas41. Projektet anordnade till och med evenemanget ”Herozerohero” som behandlade misslyckanden.42

En forskare vid Harvard Business School menar att man ska skilja mellan bra och dåliga misslyckanden. Bra misslyckanden är en ound- viklig del av försöks- och lärprocesserna. Däremot dåliga misslyck- anden är sådana misslyckanden som kunde ha förhindrats och som inte resulterar i någon ny kunskap.43 Det är viktigt att man redan i samband med planeringen av en försöksverksamhet försöker få en bild av vilka konsekvenser som kan tänkas uppstå av försöket. Det gäller både önskade och oönskade effekter för den egna organisa- tionen och för andra aktörer. Ett sådant arbete kan göra det möjligt att utforma försöket på ett sätt som gör att risker minimeras och oönskade effekter förebyggs.

40Komet (2022), Försök!, s. 14.

41Försöksfinland (2019), Försökslotsen – en guide till aktörer som stödjer försök, s. 19.

42www.valtioneuvosto.fi/sv/-//10616/epaonnistumisen-paivana-pohditaan-tapoja-oppia- elamaan-epaonnistumisen-pelon-kanssa/ (hämtad 2022-09-27).

43Hopkins, A., Breckon, J. and Lawrence, J. (2020) The Experimenter's Inventory: A catalogue of experiments for decision-makers and professionals, s. 7.

69

Vad är försöksverksamhet?

SOU 2023:94

3.7.1Risktagande i offentlig sektor

Det kan dock finnas en viss inbyggd motsättning mellan det risktag- ande som ett nyskapande försöksarbete innebär och de grundläg- gande förutsättningarna för den offentliga sektorn. Det går inte att i förväg förutsäga vilka idéer som kommer att kunna utvecklas till innovationer som ger ett mervärde. Samtidigt krävs resurser för att driva försöksverksamhet.

Det kan ibland också finnas osäkerhet om rättsliga förutsättningarna för att driva ett specifikt försök. Det kan till exempel handla om en tänkt behandling av personuppgifter är förenlig med GDPR, vilket har uppmärksammats i Integritetskyddsmyndighetens (IMY) pilot- projekt om regulatorisk testverksamhet (läs mer i avsnitt 4.3.1.) eller upphandlingsregelverket. Det medför att en kommun eller en region som genomför ett försök lämnar sig öppen för olika domstolspro- cesser inklusive skadeståndsanspråk. I de fall som ett försök bedrivs med stöd av en särskild försöksförfattning bör rättsliga hinder och begränsningar ha belysts i en konsekvensutredning vilket kan under- lätta för aktörer som ska delta i försöket att utforma det på så sätt att dessa rättsliga hinder undviks.

Försöksverksamheter kan innebära risker för den verksamhet som den avser, till exempel att det uppstår oförutsedda kostnader. Ett för- sök kan även innebära risker för individer.44 Här måste etiska över- väganden göras om försöket riskerar att negativt påverka till exempel den personliga integriteten eller hälsan för de som ingår i försöket.

Kommuner och regioner är politiska organisationer och ett för- sök kan också innebära politiska risker för folkvalda politiker. Det kan handla om politisk prestige, legitimitet/tillit, men också ansvars- utkrävande och transparens. Risker med tillit kan till exempel uppstå i samverkansbaserade försök där kommunens eller regionens roll och användningen av skattemedel inte är tydlig för medborgarna.45 När ett försök kräver en försöksförfattning kan det innebära en politisk risk för ansvariga politiker inte bara på lokal och regional nivå, utan också på nationell nivå.

Forskning visar att aktörer inom offentlig sektor ofta inte är risk- benägna, vilket påverkar deras innovationsarbete.46 Att den verksam-

44Mukhtar-Landgren, D. (2022), Försöksverksamheter i kommuner och regioner: Förutsättningar, utmaningar och demokratisk förankring, s. 24.

45Ibid., s. 25.

46Thomasson, A. (2021), Värdeskapande innovation i offentlig sektor, s. 10.

70

SOU 2023:94

Vad är försöksverksamhet?

het som de bedriver till största delen är skattefinansierad, och att det handlar om allmänna medel bidrar till det. Det kan göra att en offentlig aktör väljer bort ett mer riskfyllt projekt som har potential att ge en hög utdelning till förmån för ett projekt med lägre risker men som kan ge lägre utdelning. Oviljan att ta risker kan ses som ett hinder mot innovation och det finns behov av mer kunskap kring hur faktorer som krav på politiskt ansvarsutkrävande påverkar arbe- tet med innovation.47

I kommuners och regioners arbete med innovativa försök kan alltså en försiktighet med de resurser som man förfogar över och de lösningar som kan anses vara möjliga i den kommunala kontexten göra att man får ett lägre utfall i innovationsprocessen, men samtidigt riskerar man mindre negativa effekter. Ett sätt att hantera osäker- heten i innovationsarbetet för kommunerna och regionerna är att söka externt stöd, till exempel från Vinnova. Det kan handla om finan- siellt stöd men också annat stöd som kompetens- och kunskapsstöd.

Ett annat sätt att minska risktagandet är att samverka med andra aktörer för att på så sätt sprida ut risken på fler aktörer. Det kan handla om samverkan inom kommunsektorn och samverkan med andra aktörer som statliga myndigheter, näringslivet eller idédrivna organisationer.

En förhållandevis ny investeringsform är sociala utfallskontrakt (SIB). Den utvecklades i Storbritannien i början av 2000-talet och är en modell för sociala insatser där privata finansiärer står för inve- steringsrisken för sociala insatser som utförs av till exempel offentlig sektor. Det handlar om förebyggande åtgärder som syftar till att minska de framtida kostnader som uppstår när olika samhällsinsatser misslyckas. Återbetalningen till finansiären är direkt kopplad till om försöket har gett förbättrade sociala resultat. De privata finansiärerna tar alltså risken, men kan också göra en vinst om försöket faller väl ut. Även i Sverige finns exempel på modeller som avser socialt arbete och som innehåller riskfördelning mellan aktörer. Det pågår bland annat ett arbete med utfallsfinansiering som inbegriper ekonomisk riskdelning mellan offentliga huvudmän.48

47Thomasson, A. (2021), Värdeskapande innovation i offentlig sektor, s. 10.

48Läs mer om utfallsfinansiering i SKR och RISE (2021), Nationell utfallsfinansiering och stöd för tvärsektoriella och tidiga insatser: För bättre användning av offentliga medel till nytta för in- divid och samhälle.

71

Vad är försöksverksamhet?

SOU 2023:94

Politisk förankring

Det finns flera studier, framför allt gällande kommunala försök i stads- utvecklingssammanhang, som har framhållit vikten av att förankra satsningarna i politiska målsättningar. Förankring är viktigt utifrån frågor om organisatoriskt lärande och inbäddning av projektets resul- tat i den ordinarie verksamheten, men också av demokratiska skäl.49

Forskning har visat att piloter och experiment inte alltid kopplas till övergripande målsättningar och analyser kring vad som ligger i det kommunala allmänintresset. För att åstadkomma en politisk för- ankring krävs att de kommunala företrädare som ingår i försöksverk- samheter, oavsett kommunens eller regionens roll i försöket, har en grundläggande idé och gärna en intern dialog om hur försöksverk- samheten ska relateras till lokala eller regionala mål. Det kan dock vara en utmaning att i en marknadsplats av lösningar, ibland drivna av staten, och ibland pådrivna av konsulter och företag, sålla mellan och bedöma vilka innovationer som ligger i linje med kommunens pågående prioriteringar, arbetsprocesser och mål.50

3.8Etiska överväganden

Vid utformningen av ett försök och bedömningen av om ett försök ska genomföras kan man behöva göra etiska överväganden. Det gäller även om ett försök görs inom ramen för befintliga regelverk. I den etiska bedömningen kan till exempel risker med ett specifikt försök behöva beaktas.

Ny teknik är ett område där etiska överväganden ofta behöver göras. Exempel på etiska frågeställningar är avvägningen mellan in- dividens rätt till integritet och möjligheterna att utveckla en verk- samhet med data från individen aggregerad på en kollektiv nivå. Ett annat exempel är otydligheter gällande ansvar som kan uppstå då myn- digheters beslutsfattande flyttas från enskilda tjänstemän till auto- matiserade system.51

49Mukhtar-Landgren, D. (2022), Försöksverksamheter i kommuner och regioner: Förutsättningar, utmaningar och demokratisk förankring, s. 25.

50Ibid., s. 25.

51www.kometinfo.se/vart-arbete/ansvarsfull-teknikutveckling/ (hämtad 2022-09-28).

72

SOU 2023:94

Vad är försöksverksamhet?

3.9Uppföljning och utvärdering av försöksverksamhet

Så som framgår av utredningens direktiv kan försöksverksamhet som metod i verkliga men avgränsade miljöer bidra till en lärprocess där nyttorna såväl som riskerna med en lösning kan bedömas. Meto- den kan också skapa utrymme för att anpassa och förbättra lös- ningarna utifrån verksamhetens behov. För att metoden ska ge den information och den kunskap som efterfrågas förutsätts att försöks- verksamhet både följs upp och utvärderas.

Enligt utredningen handlar uppföljning om vad som görs inom ramen för en försöksverksamhet, medan utvärderingen belyser hur försöksverksamheten genomförts samt försökets resultat och effek- ter (effektutvärdering).

För att det ska vara möjligt att följa upp och utvärdera försöks- verksamheterna har utredningen ställt vissa krav på de försök som utredningen valt att arbeta vidare med. Utredningen har bland annat efterfrågat dokumentation om hur försöksverksamheten ska genom- föras, när den ska påbörjas och när den ska avslutas. Vidare har utredningen efterfrågat ett dokumenterat utgångsläge och en målsätt- ning för försöksverksamheten, då detta är avgörande för utvärder- ingen av försöket och försökets resultat och effekt.

De försöksverksamheter som identifierats som lämpliga och in- tressanta att genomföra inom ramen för utredningens uppdrag spän- ner över flera olika områden inom offentliga sektor och de specifika kriterierna för uppföljningen och utvärderingen beror på vilken för- söksverksamhet som det gäller.

73

4 Försöksförfattningar

I detta kapitel ges en kort beskrivning av användningen av försöks- författningar i Sverige samt hur dessa har konstruerats.

4.1Kort om försöksförfattningar

I Sverige har försöksförfattningar under en lång tid använts för att möjliggöra och åstadkomma försöksverksamheter. Hur ofta försöks- författningar förekommer varierar mellan olika rättsområden och tids- perioder.1

Utbildningsområdet är i dag det område där försöksförfattningar är vanligast förekommande och dessa omfattar ofta även kommunal verksamhet. För närvarande kan försöksverksamhet bedrivas med stöd av till exempel förordningen (2008:793) om försöksverksamhet med riksrekryterande gymnasial spetsutbildning och förordningen (2021:454) om försöksverksamhet med anställning under viss utbild- ning i svenska som andraspråk. Trafikrätt och rättsliga regleringar rörande rättsväsendet är exempel på andra områden där försöksför- fattningar förekommer.2

Försöksförfattningar kan vara lagar, förordningar och även myn- dighetsföreskrifter. Någon allmänt vedertagen definition av vad en försöksförfattning eller försökslagstiftning är förefaller dock inte finnas. I regeringsformen görs ingen skillnad mellan lagstiftning tills vidare eller försökslagstiftning. Samma regler gäller såväl avseende

1Innovationsrådet gjorde en studie av försöksförfattningar i Sverige. Av slutbetänkandet SOU 2013:40 framgår att man identifierade 45 försökslagar under de senaste tjugo åren och drygt 300 försöksförordningar.

2Till exempel förordningen (2017:309) om försöksverksamhet med automatiserade fordon, lagen (2010:374) om försöksverksamhet med trafiknykterhetskontrollanter i hamnar, förord- ningen (2001:38) om försöksverksamhet med videokonferens i allmän förvaltningsdomstol och lagen (1997:379) om försöksverksamhet avseende medverkan av Konsumentombudsman- nen i vissa tvister.

75

Försöksförfattningar

SOU 2023:94

kompetensfördelningen av lagstiftningsmakten som beredningskrav. Innovationsrådet definierade i sitt slutbetänkande en försökslag enligt följande: en tidsbegränsad lag genom vilken lagstiftaren har önskat att skaffa sig ett underlag för att avgöra om den prövade försöks- lagstiftningen ska göras allomfattande och permanentas.3 Innehållet i definitionen överensstämmer i hög grad med utredningens uppfatt- ning om begreppet. Kärnan i en definition av försöksförfattning bör enligt utredningen vara just dess tillfällighet och syftet att ta fram ny kunskap.

4.2Frikommunförsöket

För kommunsektorn brukar det så kallade frikommunförsöket som pågick mellan år 1984 och1991, framhållas som en viktig erfarenhet av en samlad användning av försöksförfattningar. När försöket formellt avslutades 1991 deltog 38 kommuner och 4 landsting (numera regio- ner). En del av frikommunförsöket innebar att kommunerna fick frångå lagregleringar om nämndorganisation och anpassa sina nämndorga- nisationer till lokala förhållanden.4 Frikommunförsöket innebar också möjlighet i övrigt till dispenser och undantag från statliga regler för den kommunala verksamheten.5

De kommuner och landsting som deltog i frikommunförsök fick inkomma med ansökningar gällande de försök som de ville genomföra. Kommunerna och landstingen inom försöksverksamheten kunde även pröva förslag från andra kommuner och landsting som hade godkänts.

I början av 1984 överlämnade regeringen en proposition (prop. 1983/ 84:152) till riksdagen som bland annat innehöll ett förslag om en sär- skild lag för försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorga- nisation. Vilka försökskommuner som skulle delta i försöksverk- samheten överlämnades till regeringen att meddela genom föreskrift. I samband med att riksdagen antog lagen om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation vid frikommunförsöket, god- kände den också att regeringen inom ramen för försöksverksamhe- ten gjorde avsteg från vad riksdagen hade bestämt med anvisande av anslag, godkännande av riktlinjer för en viss verksamhet eller lik- nande åtgärd.

3SOU 2013:40 s. 107 f.

4Genom 1991 års kommunallag infördes sedan fri nämndorganisation för samtliga kommuner.

5Prop. 1991/92:13 s. 8–12.

76

SOU 2023:94

Försöksförfattningar

Av förarbetena framgår att det övervägdes om riksdagen skulle ge regeringen ett bemyndigande att medge avvikelse från lagstiftning för försökskommunerna inom övriga områden som kunde bli aktuella för försöksverksamhet. Det ansågs dock inte finnas tillräckligt med underlag för en sådan lag. Regeringen fann det därför bättre att låta försökskommunerna anmäla behov av ändrad lagstiftning hos reger- ingen. Om det då visade sig behövas en lag för att genomföra föränd- ringarna, skulle frågan tas upp vid den tidpunkten. Det konstatera- des även att det redan fanns bemyndiganden för regeringen på flera områden.6 Regeringen skulle alltså vid behov lämna förslag om för- sökslagstiftning till riksdagen.

Det inkom ungefär 300 förändringsförslag till regeringen från de kommuner och landsting som deltog i försöket och mer än en tredje- del av förslagen godkändes för försöksverksamhet. En del av föränd- ringsförslagen kom dock att genomföras generellt i hela landet utan föregående försök. En orsak till detta var att kommunerna ibland tog upp frågor inom områden där förändringar av föreskrifter redan var aktuella. Det fanns också förslag som inte blev godkända, till exem- pel för att de bedömdes innebära för stora förändringar i huvud- mannaskap.7

4.3Konstruktion av försöksförfattningar

Hur försöken konstrueras gällande deltagande, exempelvis kommu- ner, varierar. I vissa fall framgår det redan i försöksförfattningen vilka som ska delta i försöken. I lagen (1996:1414) om försöksverksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning, angavs direkt i lagen vilka län som ingick i försöksverksamheten.8 I andra fall är det fråga om ett ansökningsförfarande där den som vill delta i försöket får in- komma med en ansökan till regeringen9 eller en viss, i författningen utpekad statlig myndighet som ansvarar för processen. I 4 kap. 17 d § trafikförordningen (1998:1276) har till exempel regeringen gett Trans-

6Prop. 1983/84:152 s. 10.

7Prop. 1991/92:13 s. 9 f.

8Grunden för urvalet av försökslän var att representanter för några län har hos regeringen anmält intresse för en försöksverksamhet. I förarbetena anförde regeringen att den ville genom försöksverksamheten tillmötesgå det intresse som fanns i vissa län att pröva nya metoder för att utveckla den regionala verksamheten och ge den en starkare demokratisk förankring. Prop. 1996/97:36 s. 35.

9I lagen (1994:566) om lokal försöksverksamhet med finansiell samordning mellan socialför- säkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst reglerades ett ansökningsförfarande till regeringen.

77

Försöksförfattningar

SOU 2023:94

portstyrelsen möjlighet att meddela tillstånd för försöksverksamhet med längre och tyngre fordonståg på väg som inte är enskild, i syfte att testa av ny teknik och nya konstruktioner. Ytterligare en variant är att en statlig myndighet ges i uppgift att välja ut vilka som ska delta i försöksverksamheten utan någon föregående ansökan. Ett exempel på den sistnämnda varianten är den försöksverksamhet som drivs med stöd av förordningen (2017:1106) om en försöksverksamhet med datorbaserade nationella prov, extern bedömning och central rätt- ning. Det är Skolverket som gör urvalet av skolenheter som ska delta i försöksverksamheten och det är obligatoriskt för de skolenheter som verket utser att delta i försöksverksamheten (se 6 och 7 §§ för- ordningen).

Försök som regleras i försöksförfattningar pågår ofta i flera år, bland annat för att man ska kunna få ett tillräckligt underlag för ut- värdering. Ibland förlängs också försöksverksamheterna vid ett eller flera tillfällen genom försöksförfattningar.10

Sunset clauses

Sunset clauses innebär att en lag ska upphöra att gälla efter ett visst datum som bestäms redan då lagen införs, om inte lagstiftnings- åtgärder dessförinnan görs för att förlänga tidsramen.11 En sunset- clause återfinns inte sällan i försöksförfattningar.12 Svenska författ- ningar innehåller annars ofta inte något slutdatum. Det finns dock exempel, däribland flera vapenamnestier under 1990- och 2000-talen som samtliga har varit tidsbegränsade.13 Under covid-19-pandemin antogs vidare flera tillfälliga författningar med sunset-clauses för att hantera den och dess effekter.14

10Det finns exempel på försöksförfattningar som kommit att gälla under relativt lång tid, där- ibland lagen (1997:379) om försöksverksamhet avseende medverkan av Konsumentombuds- mannen i vissa tvister. Den lagen trädde i kraft den 1 december 1997 och gällde till utgången av december månad 2011.

11Se Komet (2020), Försök!, s. 23 och www.parliament.uk/site-information/glossary/sunset- clause/ (hämtad 2023-03-22).

12Lagrådet har dock inte alltid ansett att en sunset-clause är lämplig (se prop. 2000/01:76 s. 53 f.).

13Se exempelvis lag (1993:206) om ansvarsfrihet vid olaga vapeninnehav, lag (2007:11) om ansvarsfrihet vid vissa vapenbrott och lag (2017:807) om ansvarsfrihet vid vissa vapenbrott.

14Se exempelvis lagen (2021:4) om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjuk- domen covid-19 och lagen (2020:526) om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen.

78

SOU 2023:94

Försöksförfattningar

Experimental clauses

Internationellt finns det exempel på ”experimental clauses”, det vill säga särskilda bestämmelser i permanenta regelverk som tillåter undan- tag från regler för att driva försöksverksamhet. Ett sådant exempel finns i Norge där det finns det en permanent lag om försök i offent- lig förvaltning15 som ger möjlighet till undantag från lag eller före- skrift för att kunna driva försöksverksamhet (se vidare i kapitel 5). Både statlig och kommunal förvaltning kan med stöd av lagen ges möj- lighet att pröva nya lösningar som syftar till en mer effektiv organi- sering, snabbare ärendehantering eller bättre samhällstjänster. Det finns vissa begränsningar av vilka undantag som kan ges med stöd av lagen, bland annat får inte undantagen innebära avvikelser från kom- munlagens grundläggande bestämmelser om organisering av verksam- heter i kommuner och fylkeskommuner eller innebära en inskränk- ning av rättigheter för enskilda.

I Sverige är det mindre vanligt med bestämmelser i permanenta regelverk där möjlighet ges till tillfälliga undantag från tvingande regleringar för att kunna bedriva försöksverksamhet. Ett exempel på en undantagsbestämmelse för försöksverksamhet som kan beröra kom- munal verksamhet finns dock i 29 kap. 23 § skollagen (2010:800). Genom bestämmelsen ges regeringen, eller den myndighet som reger- ingen bestämmer, möjlighet att meddela föreskrifter om försöksverk- samhet inom skolväsendet. I sådana föreskrifter får undantag göras från organisatoriska bestämmelser i skollagen. Undantag får även göras från andra bestämmelser för att möjliggöra en försöksverk- samhet med sådan utbildning i gymnasieskolan som inte utgörs av utbildning på nationella program eller introduktionsprogram.

4.3.1Regulatory sandboxes

Ibland brukar man internationellt tala om regulatory sandboxes16 vid försök där utveckling av regelverk ingår. Vad detta begrepp omfattar varierar dock beroende på vilken organisation som beskriver begrep- pet och även från land till land.

15LOV-2003-06-27-67 nr 13 Lov om forsøk i offentlig forvaltning.

16Begreppet brukar översättas till regulatoriska sandlådor. Utredningen väljer här att använda det engelska begreppet.

79

Försöksförfattningar

SOU 2023:94

Regulatory sandboxes förekommer inte sällan på områden där det pågår, eller som berörs av, en omfattande innovationsverksamhet. Ett sådant exempel är förslaget till en förordning om harmoniserade regler för artificiell intelligens, den så kallade AI-förordningen, som i syfte att främja innovation och effektivisera regelefterlevnad tillåter att regulatory sandboxes skapas för att genom förenklade regelverk ge utrymme att testa nya produkter och affärsmetoder.17

Komet har introducerat begreppet regulatoriska växthus. Det av- ser försök som är begränsade i tid och rum och där regelverk utveck- las eller anpassas samtidigt som nya produkter, tekniker, tjänster, processer, arbetssätt eller affärsmodeller testas i en verklig miljö. Det kan också handla om att öka kunskapen om hur befintliga regelverk fungerar i en förändrad situation, på grund av exempelvis teknikutveck- ling. Det kan inom ramen för ett regulatoriskt växthus ges undantag från vissa regelverk eller tillämpas särskilt anpassade regler. Ett av målen med att bedriva försök i ett regulatoriskt växthus är enligt Komet att höja kunskapsnivån hos den som beslutar om regelverken.18

Exempel på försök med regulatory sandboxes i Sverige

Dataskyddsområdet

På dataskyddsområdet förekommer områden där både teknik och juridik delvis är outforskad. För att underlätta för de olika aktörerna och för att främja ett lärande har Integritetsskyddsmyndigheten (IMY) genomfört ett pilotprojekt som myndigheten benämner regulatorisk testverksamhet. Med regulatorisk testverksamhet avser IMY fördju- pad vägledning till ett specifikt innovationsinitiativ om hur data- skyddsregelverket bör tolkas och tillämpas. Det handlar alltså inte om undantag från regelverket inom ramen för testverksamheten.

Kännetecknande för arbetssättet är att de deltagande innovations- aktörerna och IMY gemensamt identifierar de rättsliga frågor som vägledningen ska fokusera på. Tillsynsmyndigheten ger sedan en ut- forskande, dialogbaserad vägledning19 till utvalda innovationsprojekt

17Förordningen bereds alltjämt. Här finns ett exempel på en sådan ”sandbox”, https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/news/first-regulatory-sandbox-artificial- intelligence-presented, hämtad 2023-11-13.

18Komet (2020), Försök – en arbetsmetod för snabbare lärande, Komet informerar 2020:33.

19Vägledning ges vidare muntligt vid flera tillfällen under några månaders tid i form av work- shops eller andra dialogbaserade former.

80

SOU 2023:94

Försöksförfattningar

i utbyte mot att arbetet sammanfattas i en publik rapport som möj- liggör lärande för fler. Därmed utvecklas praktiska exempel inom områden där både tekniken och juridiken är komplicerad, relativt ny och oprövad. Samtidigt bidrar arbetssättet till att öka tillsynsmyndig- hetens förståelse för ny teknik och hur den kan tillämpas.20

På dataskyddsområdet har IMY:s motsvarigheter i Storbritannien, Norge och Frankrike under de senaste åren startat regulatoriska test- verksamheter där vägledning ges om tillämpningen av dataskydds- förordningen (GDPR). De dataskyddsmyndigheter som driver re- gulatorisk testverksamhet har inte haft någon särskild reglering för testverksamheten eller några undantagsbestämmelser från dataskydds- lagstiftningen.21

Energiområdet

Ett annat exempel på en statlig myndighet som visat intresse för regu- latory sandboxes är Energimarknadsinspektionen (Ei). Myndigheten har på eget initiativ utrett förutsättningar och tagit fram ett förslag för hur en modell för försöksverksamhet och regulatoriskt lärande i form av vad myndigheten kallar regulatoriska sandlådor kan imple- menteras för energimarknaderna i Sverige. Ei definierar regulatoriska sandlådor som ett policyverktyg som gör det möjligt att bevilja tids- begränsade undantag från utvalda delar av regelverk för försöksverk- samhet i verkliga miljöer.22

Enligt förslaget ska Ei som ett första steg inrätta ett innovations- center som ska fungera som en första kontaktpunkt för marknads- aktörer och innovatörer som är osäkra på regler, processer eller prin- ciper i samband med innovationer på energimarknaderna.23

20IMY (2023), Slutrapport om IMY:s pilotprojekt med regulatorisk testverksamhet om dataskydd, s. 5.

21Ibid., s. 5.

22Ei (2023), Innovationscenter och regulatoriska sandlådor Modellförslag och implementering för energimarknaderna i Sverige, Ei R2023:03.

23Ibid., s. 75.

81

Försöksförfattningar

SOU 2023:94

4.4Principiella överväganden vid användning av försöksförfattningar

Det görs som ovan nämnts inte någon skillnad mellan försöksfatt- ningar och andra författningar i svensk rätt gällande till exempel bered- ningskrav. Likväl kan det finnas vissa principiella rättsliga och etiska frågor som ofta uppkommer i samband med arbete med försökslag- stiftning. Det kan i detta sammanhang nämnas att Försöksfinland tog fram en särskild handbok om beredning av försökslagar som var av- sedd som handledning för de som arbetar med lagstiftning. Hand- boken utgår från det finska grundlagsutskottets praxis och i den har samlats information om juridiska faktorer som ska beaktas vid finsk lagstiftning som möjliggör försök (se mer i nedan, avsnitt 5.3.3).24

I vissa fall ges försöksförfattningar i form av förordningar och då saknas i regel förarbeten. Lagrådet har gjort vissa uttalanden om för- sökslagar25, men yttrar sig långt ifrån alltid i frågor om försöksverk- samhet. I förarbetena till försökslagstiftningen avseende intensiv- övervakning med elektronisk kontroll uttalade sig Lagrådet i frågan om huruvida en geografiskt begränsad försökslagstiftning stred mot principen om likhet inför lagen. I det aktuella fallet gjorde Lagrådet bedömningen att omständigheterna var sådana att försöksverksam- heten ändå kunde tillåtas. Valet stod mellan att antingen avstå från att pröva påföljdsformen eller att begränsa försöksverksamheten geo- grafiskt på något sätt. Vidare framhölls att domstolarnas påföljdsbe- stämning redan inom ramen för befintliga regler i viss utsträckning var beroende av de lokala förutsättningar som kunde finnas för olika tänkbara alternativ.26

Även gällande ett förslag om försöksverksamhet med villkorlig körkortsåterkallelse (alkolås) tog Lagrådet upp frågan om avgränsade geografiska försöksområden och anförde att de i sig är ägnade att väcka betänkligheter med hänsyn till principen om allas likhet inför lagen. Lagrådet konstaterade dock att försöksverksamhet i liknande

24http://kokeiluohje.finlex.fi/sv/ Hämtad 23-03-17. Ett exempel på överväganden kring ett försöks förenlighet med den finska grundlagen finns i Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ett kommunförsök som gäller främjande av sysselsättningen (RP 87/2020 rd), s. 80–88.

25Ett exempel på mer utvecklade överväganden kring försöksverksamhet är den allmänna moti- veringen kring omfattningen på en försöksverksamhet med samhällstjänst (Prop. 1989/90:7 s. 15).

26Prop. 1993/94:184, bilaga 4.

82

SOU 2023:94

Försöksförfattningar

former dock tidigare hade godtagits av Lagrådet, såsom i fråga om lag- stiftningen om samhällstjänst (se prop. 1989/90:7 s. 39).27

En annan erinran som kunde riktas mot den föreslagna lagen om försöksverksamhet med villkorlig körkortsåterkallelse var enligt Lagrådet att kostnaderna skulle betalas av körkortshavaren. Det var uppenbart att detta skulle medföra ett betydande bortfall bland dem som kunde tänka sig att delta i försöksverksamheten. Värdet av för- söket kunde härigenom komma att begränsas avsevärt. Detta var dock enligt Lagrådet inte att betrakta som någon avgörande principiell in- vändning mot förslaget.28

27Prop. 1997/98:124, bilaga 5.

28Ibid., bilaga 5.

83

5 En nordisk utblick

I detta kapitel redogörs för kommunal försöksverksamhet i Danmark, Finland och Norge. Kapitlet fokuserar på försöksverksamheter som bedrivs med stöd av försöksförfattningar.

5.1Inledning

Vid en internationell jämförelse av kommunernas ställning i det poli- tiska systemet framstår de nordiska länderna som förhållandevis lika. Danmark, Finland, Norge och Sverige har starka kommunala själv- styren, vilket innefattar betydande ekonomiskt handlingsutrymme och ansvar för uppgifter som är av stor betydelse för samhället.1 Ett kännetecken för de nordiska länderna är just att kommunerna an- svarar för en stor del av den skattefinansierade samhällsservicen till medborgarna och därmed verkställer många lagstadgade uppgifter.2

I en jämförelse mellan 57 länder placerar sig Danmark, Finland, Island och Sverige i den grupp länder där den kommunala autonomin är starkast. Norge återfinns i den grupp av länder där kommunernas autonomi klassificeras som medelstor. Det bör dock noteras att skill- naden mellan Norge och de övriga nordiska länderna inte är bety- dande. En viktig förklaring till att de norska kommunernas självsty- relse klassificeras som aningen svagare än i resten av Norden är de saknar egen beskattningsrätt. Det är i stället Stortinget3 som fast- ställer kommunernas skattenivå. Dessutom är både medborgarnas rätt till service och bland annat normerna för kompetens och perso- naltäthet inom kommunernas tjänsteproduktion föremål för starkare statlig reglering än i flera andra länder.4

1SOU 2020:8 s. 80.

2Sandberg, S. (2022) Aktuella utvecklingstrender i stat-kommunrelationen i Norden, s. 4.

3Stortinget är Norges lagstiftande församling.

4Sandberg, S. (2022) Aktuella utvecklingstrender i stat-kommunrelationen i Norden, s. 25.

85

En nordisk utblick

SOU 2023:94

Även om det finns likheter mellan de nordiska ländernas offentliga förvaltningar finns också skillnader. Det finns till exempel en direkt- vald regional förvaltningsnivå även i andra nordiska länder, men hur den är utformad varierar (se mer i avsnittet om respektive land).

I flera nordiska länder har det genomförts frikommunförsök likt det som påbörjades i Sverige på 1980-talet.5 Frikommunförsöken har inneburit ett klart avsteg från de nordiska ländernas traditionellt stats- centrerade och uppifrån och ner drivna reformpolitik.6 Frikommun- försöken var en del i strävan att luckra upp den offentliga sektorns regelverk och utgick från en tilltro till kommunernas förmåga att reg- lera sin egen verksamhet7. Det har också under senare år pågått ett arbete i flera nordiska länder med kommunala försöksverksamheter som bland annat har syftat till att öka effektiviteten i verksamheten och förbättra kvaliteten i samhällsservicen till invånarna.

Försöksverksamhetskommittén har under utredningstiden genom- fört två studiebesök. I mars 2023 var utredningen i Norge (Oslo). Vid besöket träffade utredningen företrädare för regeringen och kommun- sektorn. I månadsskiftet maj och juni genomförde utredningen även ett besök i Finland (Helsingfors). Även här träffade utredningen före- trädare för regeringen och kommunsektorn. Studiebesöken har varit värdefulla för utredningens kunskap och förståelse för försöksverk- samhet i den nordiska kontexten.

5.2Danmark

5.2.1Kommunsektorn i Danmark

Kommunsektorn i Danmark består av 98 kommuner och 5 regioner. Kommunernas uppgifter innefattar till exempel förskola, grundskola, tandvård och vård i hemmet. De danska kommunerna administrerar också sådana socialförsäkringsuppgifter (exempelvis pensioner och barnbidrag) som i Sverige handhas av statliga myndigheter som För- säkringskassan. Danska kommuner ansvarar dessutom sedan 2007 för arbetsmarknadstjänsterna.

5Frikommunförsök inleddes i Sverige 1984, i Danmark 1985, i Norge 1987 och i Finland 1989.

6Sandberg, S. och Sjöblom, S. (2022) Den kommunala självstyrelsen i Norden, motståndskraftig och anpassningsbar men inte längre självklar?, s. 127.

7Sandberg, S. (2014) Den andra vågens försök med frikommuner och normuppluckring i Danmark och Norge, s. 5.

86

SOU 2023:94

En nordisk utblick

Regionernas viktigaste uppgift är att sköta sjukvården, men har även uppgifter inom kultur och socialområdet samt regional utveck- ling och kollektivtrafik.

5.2.2Frikommunförsök och utmaningsrätt

I Danmark har det genomförts flera omfattande försök med till- fälliga försöksförfattningar för den kommunala sektorn. Den första vågens frikommunförsök inleddes 1985 i Danmark, alltså ungefär vid samma tid som det svenska frikommunförsöket påbörjades.

Det första danska frikommunförsöket syftade till att skapa flexi- bilitet i regleringarna av kommunernas skyldigheter och i kommu- nernas organisation.8 Enligt den danska frikommunslagen hade de fria kommunerna rätt att avvika från gällande lagstiftning inom vissa områden. Grundläggande var att idéerna till de olika försöken skulle komma från kommunerna och motsvarande landstingen.

Ett arbete med så kallad utmaningsrätt pågick 2008–2015 och 2017–2021. Det innebar att alla offentligt anställda och privata tjänste- utförare hade rätt att utmana kommunala och statliga regelverk och att komma med förslag på hur saker kunde göras bättre och effek- tivare.9 Kommunerna och regionerna gavs möjlighet att ansöka om undantag från regler som styrde deras verksamhet. Utmaningsrätten utgick inte från en försökslagstiftning utan byggde på ministeriernas möjlighet att ge dispens från rådande sektorslagstiftning.10 Flera sek- torslagar innehåller en försöksbestämmelse som innebär att kommuner kan ansöka hos ministeriet om att på försök få undantag från vissa be- stämmelser, vilket var en del av ett arbete för att minska byråkratin.11

Det andra frikommunförsöket i Danmark genomfördes 2012–2016. Nio kommuner utsågs till frikommuner och det beslutades om en sär- skild lag om frikommunförsök12. Syftet med försöken var att åstad- komma bättre kvalitet i servicen till medborgarna, öka kommunal själv- styrelse, stödja bättre resursanvändning och effektivare kommunal verksamhet. Fokus skulle flyttas från krav på processen till effek-

8Sandberg, S. (2014) Den andra vågens försök med frikommuner och normuppluckring i Danmark och Norge, s. 5.

9Sandberg, S. (2022) Aktuella utvecklingstrender i stat-kommunrelationen i Norden, s. 15.

10Sandberg, S. (2014) Den andra vågens försök med frikommuner och normuppluckring i Danmark och Norge, s. 12 f.

11Sandberg, S. (2022) Aktuella utvecklingstrender i stat-kommunrelationen i Norden, s. 14.

12Lov om frikommuner LOV nr 550 af 18/06/2012.

87

En nordisk utblick

SOU 2023:94

tivitet och resultat. Vid valet av vilka ansökningar om frikommun- försök som skulle bifallas prioriterades försök som var betydelsefulla på riksnivå, samt kunde läggas till grund för framtida lagändringar.13

5.2.3Välfärdsavtal

Den danska regeringen beslutade 2020 att ingå välfärdsavtal med kom- muner som en ny form av försöksverksamhet. Syftet med försöket är att höja välfärdens kvalitet och att ge medborgarna ett bättre möte med den offentliga sektorn. Regeringen har ingått välfärdsavtal inom barnomsorg, skola och inom äldreomsorg. I välfärdsavtalen undan- tas sju kommuner från större delen av den statliga regleringen inom ett av de tre områdena, och kommunerna åtar sig också att ta bort en del av sina egna regler. De sju kommunerna är Esbjerg, Helsingör, Holbæk, Langeland, Middelfart, Rebild och Viborgs kommuner. Helsingör och Rebild är försökskommuner på barnomsorgsområdet, Esbjerg och Holbæk genomför försök på skolområdet.

Langeland, Middelfart och Viborgs kommun är för närvarande en del av försöket avseende äldreomsorg. Den danska regeringen har före- slagit att försöket på äldreomsorgsområdet för de tre kommunerna ska förlängas även efter 2024. Då förväntas en ny lagstiftning för äldre vara på plats. Utvärderingen av försöket kommer även att ske under 2024.

Projektet med de sju kommunerna har nu pågått i ungefär två år, samtidigt som flera kommuner kommer att ansluta sig till försöket under det kommande året, som på sikt planeras omfatta alla landets kommuner. Ytterligare fyra kommuner – Hillerød, Greve, Silkeborg och Aabenraa kommuner – har blivit välfärdskommuner inom syssel- sättningsområdet. Detta försök kommer att pågå till och med 2026.14

13Sandberg, S. (2014) Den andra vågens försök med frikommuner och normuppluckring i Danmark och Norge.

14https://bm.dk/nyheder/pressemeddelelser/2022/09/fire-kommuner-udpeget-som- velfaerdskommuner-paa-beskaeftigelsesomraadet/ (hämtad 2023-11-13).

88

SOU 2023:94

En nordisk utblick

5.2.4CO-PI

Center for Public-Private Innovation (CO-PI) är ett nationellt cent- rum som skapats av den danska regeringen, det danska kommunför- bundet och de danska regionerna.15 Tillskapandet skedde i de kom- munala ekonomiska avtalen i juni 2021. CO-PI:s huvudmål är att bidra till att förbättra den offentliga sektorns kvalitet och effektivitet genom innovation.

Centrumet ska bidra till samhällets välbefinnande, tillväxt och väl- stånd genom flera innovativa lösningar som skapats i det offentlig- privata samarbetet. Centrumet kommer att vidareutveckla erfaren- heterna från det tidigare centret för offentlig innovation.16

Tre åtgärdsområden har identifierats i den politiska grunden för avtalet:

Teknik för att stödja välfärden

Klimat, grön omställning och miljöförbättringar

Hållbart byggande.

CO-PI ska särskilt bidra till att stärka den offentliga sektorns inno- vationskapacitet och förmåga att utveckla och återanvända värdefulla innovativa lösningar inom hela sektorn. Detta ska bland annat att ske genom en utveckling av en mer utmaningsbaserad strategi för upphandling, särskilt när det gäller lösningar som använder ny eller känd teknik, och en tvärpublicerad skalning av den, så att den offent- liga efterfrågan blir mer av en drivkraft för innovation – även bland företag. CO-PI ska också bidra till utvecklingen av finansierings- modeller.

På centrumets webbsida ges goda exempel på innovation inom offentlig sektor, bland annat från kommunala försöksverksamheter. Alla försök har kontaktuppgifter så att lösningarna kan återanvändas.17

15CO-PI ersatte Centrum för Offentlig innovation (COI) som bildades 2014 av den danska regeringen och arbetsmarknadens parter inom offentlig sektor.

16Center for Offentlig Innovasjon (COI) som startades 2014.

17https://co-pi.dk/cases/ (hämtad 2023-03-20).

89

En nordisk utblick

SOU 2023:94

5.3Finland

5.3.1Kommunsektorn i Finland

Det finns strax över 300 kommuner och 21 välfärdsområden i Finland. En nyligen genomförd social- och hälsovårdsreform gör att de finska kommunernas roll har förändrats. Kommunernas uppgifter har mins- kat, samtidigt som förvaltningssystemet har fått en ny folkvald re- gional nivå, välfärdsområden.18

Kommunerna ansvarar för samhällsservice för kommuninvånarna inom bland annat skola, stadsplanering, markanvändning, vatten- och avfallshantering, samt kultur. Välfärdsområdena ansvarar för social-, hälso- och sjukvårdstjänster (inklusive sjukhus) samt räddningstjänst. Helsingfors stad är sedan reformen med välfärdsområden den enda kommun som anordnar social-, hälso- och sjukvårdstjänster för sina invånare. På andra orter ansvarar välfärdsområdena för denna ser- vice.19 En skillnad mellan kommuner och välfärdsområden är att den senare inte har någon beskattningsrätt.20

5.3.2Frikommunförsöket21

Även i Finland genomfördes i slutet av 1980-talet ett frikommun- försök. Lagen om försök med frikommuner (718/88) trädde i kraft den 10 augusti 1988 och skulle gälla fram den 31 december 1992. Lagen kom att förlängas till 1996. Inom försöket kunde kommuner ansöka om att bli frikommuner, och genom statsrådets beslut utsågs försökskommuner. Vid utgången av april 1992 hade 250 kommuner och två kommunalförbund anmält sig för frikommunförsök.

En frikommun kunde enligt lagen om frikommuner besluta om sin förvaltning på ett sätt som avvek från lagstiftningen. De kom- muner och kommunalförbund som ingick i försöket kunde besluta om exempelvis en annan nämndförvaltning. Ärenden som avgjorts

18Sandberg, S. (2022) Aktuella utvecklingstrender i stat-kommunrelationen i Norden, s. 9.

19https://www.suomi.fi/medborgare/rattigheter-och-skyldigheter/digistod-och- forvaltningstjanster/guide/sa-har-fungerar-den-offentliga-forvaltningen/kommunerna-och- kommunalforvaltningen (hämtad 2023-03-17).

20https://www.suomi.fi/medborgare/rattigheter-och-skyldigheter/digistod-och- forvaltningstjanster/guide/sa-har-fungerar-den-offentliga-forvaltningen/valfardsomrade (hämtad 2023-03-17).

21Detta avsnitt är baserat på den finska regeringens proposition till Riksdagen om förlängning av giltighetstiden för och ändring av lagarna om försök med frikommuner (RP 97/1992 rd).

90

SOU 2023:94

En nordisk utblick

av en frikommuns lagstadgade nämnd kunde i större utsträckning än tidigare överföras till kommunstyrelsen. En frikommun kunde också med stöd av lagen om rätt för frikommuner avvika från vissa andra be- stämmelser. Kommunerna kunde därför överta statliga myndigheters beslutanderätt i vissa miljö- och fastighetsärenden och förenkla bland annat processen för bygglov. Frikommunerna kunde också friare av- tala om tillsättande av gemensamma nämnder. Just detta förfarande blev sedan permanent genom en ändring av den finska kommunal- lagen.

En frikommun kunde även till statsrådet ansöka om nya försök och hade även rätt att avvika från bestämmelser som påverkade kom- munens statsandel22.

Försöket ledde till att de kommuner som deltog i försöket i stor utsträckning ändrade kommunens organisation, i synnerhet den del av förvaltningen som handhades av förtroendevalda, och överförde beslutsfattande till lägre förvaltningsnivåer.

Försöket skulle löpa ut i december 1992. Den dåvarande finska regeringen bedömde att det fanns skäl att förlänga tiden eftersom det alltjämt pågick försök. Regeringen förslog därför att frikommun- försöket skulle fortsätta även under perioden 1993–1996.

Försöket med frikommuner på 1990-talet föranledde flera änd- ringar i finsk lagstiftning. Också under 2010–2020-talen pågick försök om förenklade plan- och byggbestämmelser, sektorsövergripande verk- samhetsmodeller för välfärd, kommunförsök för sysselsättning samt försök med tvåårig förskoleundervisning.23

5.3.3Försöksfinland

Det nationella projektet Försöksfinland pågick åren 2016–2019. Pro- jektets mål var att hitta innovativa lösningar för att utveckla samhäl- let och samhällstjänster. Projektet skulle också främja bland annat

22Enligt finska Kommunförbundet utgör statsandelar den viktigaste delen av det statsbidrags- system som riktar sig till kommunerna. Statsandelarna betalas automatiskt till kommunerna enligt förutbestämda kalkyler. Kommuner kan också beviljas statsunderstöd på ansökan. Stats- andelen är en generell inkomstpost som inte har öronmärkts för någon viss service. Varje kom- mun beslutar självständigt om hur den använder sina statsandelar och sina skatteinkomster. Den ekonomiska nyttan blir därmed större ju kostnadseffektivare kommunen kan ordna verk- samheten. Se https://www.kommunforbundet.fi/livskraft-och-ekonomi/kommunalekonomin- och-staten/statsandelar (hämtad 2023-11-11).

23Uppgift från Marianne Pekola-Sjöblom, finska Kommunförbundet. Sekretariatets studie- besök i Finland i maj/juni 2023.

91

En nordisk utblick

SOU 2023:94

lokalt och regionalt beslutsfattande, och samarbete. Genom projektet skulle försökskulturen introduceras för olika sektorer och aktörer runtom i Finland. Det kanske mest välkända försöket inom ramen för Försöksfinland är försöket med basinkomst.24

Vid statsrådets kansli25 inrättades en försöksfunktion som skulle ta fram information och redskap till stöd för aktörer som genomför försök. Det togs vidare fram en handbok om försöksverksamhet: För- sökslotsen – en guide till aktörer som stödjer försök. Handboken var i första hand tänkt för dem som stöder försök inom den offentliga sek- torn. Försökslotsen behandlar olika sätt att stödja försöksverksam- het enligt fyra temata: starta och stödja, kommunikation, utnyttjande och effekter samt upphandling och finansiering. Skriften samman- ställdes av Försöksfinland vid statsrådets kansli tillsammans med programmet Vi som vågar vid finska kommunförbundet.

Det togs även fram en handbok om beredning av försökslagar.26 I handboken anges bland annat att ett försök kan verkställas förut- satt att:

försöket har ett godtagbart mål. Försökslagstiftning som leder till en brister i likställighet har ansetts vara acceptabelt, om det finns ett godtagbart mål med försöket,

bestämmelserna som ska tillämpas under försöket och som avviker från den övriga lagstiftningen ges i lag,

försökslagstiftningen är proportionerlig. Skillnaderna mellan dem som deltar och dem som inte deltar i försöket får inte bli oskäligt stora,

bestämmelserna om försöksområdet och/eller försöksdeltagarna utfärdas genom lag. Antingen genom att försöksområdet anges direkt i lagen eller att det i lagen ges tillräckligt exakt definierade kriterier för beslutsfattande om försöksområde eller deltagare med stöd av lagen,

24Se Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om försök med basinkomst och lag om temporär ändring av 92 § i inkomstskattelagen och 17 § i lagen om förskottsupp- börd (RP 215/2016 rd).

25Statsrådets kansli är ett ministerium som under statsministerns ledning svarar för tillsynen över genomförandet av regeringsprogrammet och biträder statsministern vid ledningen av stats- rådets verksamhet (https://vnk.fi/sv/ministeriet, hämtad 2023-11-08).

26Justitieministeriet Handbok i att bereda försökslagar – Stöd för beredningen av försökslagar.

92

SOU 2023:94

En nordisk utblick

försökslagstiftningen inte är diskriminerande. Det innebär bland annat att grunderna för valet av deltagare i ett försök inte får vara diskriminerande,

försökslagstiftningen endast gäller under den tid som krävs för för- söket, och

resultaten av försöket utvärderas på ett tillbörligt sätt.

Försöksfinland anordnade kurser, workshoppar och andra evenemang. På webbplatsen samlades exempel på försöksverksamhet, material och lästips. På Försöksfinlands webbplats fanns även möjlighet att anmäla hinder mot försöksverksamhet.

Inom ramen för Försöksfinland utvecklades, tillsammans med andra aktörer, en plattform – Plats för försök, som erbjuder hjälp med att ut- veckla idéer till konkreta försök. Numera ansvarar bolaget för hållbar utveckling, Motiva Oy, för tjänsten. Bolaget ägs av den finska staten. Plats för försök är avsedd för både privata och offentliga aktörer.27 Plattformen är bland annat tänkt att underlätta finansiering och utbyte av resultat och erfarenheter av försöksverksamheter. På platt- formen finns exempelvis ett Försöksbibliotek där intresserade kan söka bland olika försök.

Enligt en utvärderingsrapport av Försöksfinland är försök ett bra verktyg för att utveckla verksamhet och för att hitta nya lösningar, men det anfördes samtidigt att fler aktörer bör engageras och att spridning av resultaten effektiviseras. Dessutom menade man att för- sök bör genomföras mer systematiskt som stöd för beslutsfattandet.28

5.3.4Programmet Våga försöka

Det finska Kommunförbundet drev under tiden 2015–2019 program- met och kampanjen Våga försöka som syftade till att synliggöra kom- munernas och regionernas försöksverksamhet samt till att främja för- sök och nätverksbildning i kommunerna.

Fokus var att stärka en försöksinriktad kultur med betoning på verk- samhetssätt, arbetsmiljön och att våga försöka. Försöken var också ett sätt att bygga framtidens kommun. Våga försöka samlade in be-

27https://www.kokeilunpaikka.fi (hämtad 2022-03-14).

28Statsrådets kansli (2019) Kokeilukulttuuri Suomessa – nykytilanne ja kehittämistarpeet.

93

En nordisk utblick

SOU 2023:94

skrivningar av försöksverksamhet i kommunerna och synliggjorde dessa.29

5.3.5Försöksverksamhet inom arbetsmarknadsområdet30

Ett exempel på kommunal försöksverksamhet i Finland som pågår just nu är kommunförsök med sysselsättning.31 Det handlar om för- söksverksamhet inom arbetsmarknadsområdet som ska pågå under tiden den 1 mars 2021–31 december 2024. I kommunförsöken efter- strävas bättre effektivitet genom att statens och kommunernas resur- ser, kompetens och tjänster samordnas.

Sammanlagt 25 försöksområden och 118 kommuner deltar i kom- munförsöken. Till försöken hänvisas inom försöksområdena arbets- sökande som är arbetslösa eller deltar i arbetsmarknadsåtgärder och som inte har rätt till inkomstrelaterad dagpenning.32 I målgruppen ingår dessutom alla arbetssökande som är yngre än 30 år, och alla invandrare eller personer med ett främmande språk som modersmål som är arbetslösa eller deltar i arbetsmarknadsåtgärder vid de statliga arbets- och näringsbyråerna33 inom försöksområdena. Försökskom- munen ansvarar för offentlig arbetskrafts- och företagsservice till dessa grupper.

Målet med sysselsättningsförsöken är att på ett effektivare sätt än hittills främja att arbetslösa arbetssökande får arbete och styrs till utbildning, samt att ta fram nya lösningar för att trygga tillgången på kompetent arbetskraft. Syftet med försöken är att förbättra möjlig- heterna att komma in på arbetsmarknaden, särskilt för dem som varit arbetslösa en längre tid eller som har en svagare ställning på arbets- marknaden.

I försöken utvecklas sådana sysselsättningsfrämjande tjänster och servicemodeller för arbetssökande som gör att man bättre än i nu- läget kan identifiera och lösa den arbetssökandes individuella service- behov, hinder för sysselsättning samt kompetensutvecklingsbehov. Kundorienteringen ska effektiveras genom ökad integrering av syssel-

29https://www.kommunforbundet.fi/delaktighet-och-vaxelverkan/ledarskap-och- utveckling/forandring-genom-fornyelse/programmet-vaga-forsoka (hämtad 2023-11-13).

30Avsnittet bygger på uppgifter från https://tem.fi/sv/sysselsattningsforsoken (hämtad 2023-03-20).

31Lagen om ett kommunförsök som gäller främjande av sysselsättningen (1269/2020).

32Den inkomstrelaterade dagpenningen är en arbetslöshetsförmån som kan betalas till med- lemmar i en arbetslöshetskassa.

33Arbets- och näringsbyrån är en statlig myndighet som ansvarar för arbets- och näringstjänster, vilket bland annat innefattar arbetsförmedling.

94

SOU 2023:94

En nordisk utblick

sättnings-, utbildnings- samt social- och hälsovårdstjänster. Kommu- nerna kan inom försöket utveckla sina tjänster utifrån de behov som de arbetssökande och arbetsgivarna i det egna området har.

Försöken följs upp med hjälp av kontinuerlig statistisk uppföljning och utvärdering av effekterna.

Regeringen bereder för närvarande en reform av arbets- och närings- tjänsterna som ska ske 2024. Den innebär en permanent överföring av arbets- och näringstjänsterna till kommunerna. Kunderna inom kommunförsöken fortsätter som kunder hos kommunerna tills tjäns- terna permanent överförs till kommunerna den 1 januari 2025.

5.3.6Välfärdsområden – en reform inspirerad av tidigare försök?

Den 1 januari 2023 genomfördes en genomgripande förändring i den finska förvaltningen genom att en helt ny förvaltningsnivå, välfärds- områden, inrättades. Ett välfärdsområde är ett från kommunerna och staten separat offentligrättsligt samfund som har självstyre inom sitt område. Välfärdsområdena tog över centrala delar av kommunernas och länens tidigare arbetsuppgifter. Deras uppgifter anges i lag, och när verksamheten inleddes var uppgifterna att ordna socialtjänster, hälso- och sjukvård samt att organisera räddningsväsendet. Välfärds- områdena har alltså tagit över delar av uppgifterna från kommuner (hälso- och sjukvård) och från den tidigare regionala administratio- nen (landskapen). Det innebär att anställda flyttas från kommuner och landskap till de nya välfärdsområdena. Kommunerna får genom den ovan beskrivna reformen med sysselsättning andra uppgifter.

Det har inrättats sammanlagt 21 välfärdsområden.34 Välfärdsområ- dena är politiskt styrda genom en välfärdsområdesfullmäktige. Full- mäktige ansvarar för välfärdsområdets verksamhet och ekonomi. Ledamöterna i välfärdsområdesfullmäktige väljs vid välfärdsområdes- val. Nästa välfärdsområdesval hålls år 2025.35 Välfärdsområdena har inte beskattningsrätt.36

Reformen med de nya välfärdsområdena synes delvis inspirerad av ett försök som genomfördes under 2000-talet i området Kajana-

34https://soteuudistus.fi/sv/vad-ar-ett-valfardsomrade (hämtad 2023-11-02).

35https://stm.fi/sv/valfardsomraden (hämtad 2023-11-02).

36https://soteuudistus.fi/sv/fragor-och-svar-om-finansieringen-beskattningen-och- egendomen (hämtad 2023-11-02).

95

En nordisk utblick

SOU 2023:94

land.37 I propositionen som låg till grund för välfärdsreformen an- gavs att social-, hälso- och sjukvårdens struktur länge varit föremål för reformsträvanden, och försöket i Kajanaland nämndes särskilt.38 Bakgrunden till försöket i Kajanaland var bland annat en minsk- ande befolkning, hög arbetslöshet och en försämrad kommunal eko- nomi i området. Kajanaland bedömdes vara ett lämpligt område för att pröva nya förvaltnings- och finansieringsstrukturer. Syftet med försöket var att samla erfarenheter om hur en stärkt självstyrelse för landskapet inverkar på landskapets utveckling, basservicen, medbor- garnas inflytande, förhållandet mellan landskapet och statens central- förvaltning samt kommunernas och statens regionförvaltnings verk- samhet. Försöket innebar att landskapet skulle sköta största delen av de uppgifter inom social-, hälso- och sjukvården samt utbildnings- väsendet som kommunerna vid tiden för försöket ansvarade för. Den högsta beslutanderätten i frågor som hörde till landskapets ansvars- område utövades av landskapsfullmäktige, som valdes av försöks- områdets invånare genom allmänna val i samband med kommunal- valet. Försökslagen trädde i kraft den 1 juni 2003 och gällde till ut-

gången av 2012.39

Försöket utvärderades av bland annat Tammerfors universitet, av försöksområdet Kajanaland samt av Finansministeriet. Utvärderingen visade på både goda och mindre goda resultat.40

5.4Norge

5.4.1Kommunsektorn i Norge

Kommunsektorn i Norge består av 356 kommuner och 11 fylkeskom- muner. Kommunernas ansvar innefattar barnomsorg, grundskola, primärvård, hemsjukvård, samhällsplanering och tjänster inom vatten

37Kajanaland (finska Kainuu) är ett landskap i före detta Uleåborgs län och ligger mot den ryska gränsen. Centralort i Kajanaland är staden Kajana. I landskapets västra del ligger sjön Ule träsk och Kajanaland utgjorde den nordostliga delen av det medeltida landskapet Österbotten.

38Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagstiftning om inrättande av välfärds- områden och om en reform av ordnandet av social- och hälsovården och räddningsväsendet samt till lämnande av underrättelse enligt artiklarna 12 och 13 i Europeiska stadgan om lokal självstyrelse (RP 241/2020 rd), s. 18.

39Regeringens proposition med förslag till lag om ett förvaltningsförsök i Kajanaland (RP 198/2002 rd).

40Jäntti, A., Airaksinen, J. & Haveri, A. (2010) Blåa tankar – från fritt fall till kontrollerad anpassning. Verkningarna av förvaltningsförsöket i Kajanaland. Finansministeriets publikatio- ner, Utveckling av förvaltningen 20/2010. (Publikationen är på finska, men delar översattes för utredningens räkning av finska Kommunförbundet.)

96

SOU 2023:94

En nordisk utblick

och avlopp, samt avfallshantering. Fylkena ansvarar för bland annat regional utveckling och tandvård. Genom en sjukhusreform 2002 av- skaffades fylkenas ansvar för att driva offentliga sjukhus och regio- nala statligt ägda bolag tog över driften av sjukhusen inom vardera av fyra (numera) geografiskt åtskilda regioner.41

5.4.2Frikommunförsöket

Det första norska frikommunförsöket beslutades om 1986 och inne- bar att vissa utvalda kommuner fick pröva nya sätt att organisera sina verksamheter. Inom ramen för frikommunförsöket beviljades 65 för- sök. Hur omfattande försöken var varierade och vissa kommuner genomförde mer än ett försök.42

Frikommunförsöket gjordes permanent genom införandet av en särskild försökslag (se avsnitt 5.4.4).

5.4.3Ett vitpapper om innovation i offentlig sektor

I vitpappret En innovativ offentlig sektor – Kultur, ledelse og kompetanse från 2000 behandlas bland annat frågan om försöksverksamhet i offentlig sektor. Där konstateras att det inte finns någon tillgänglig heltäckande översikt över alla de försök som genomförts inom offent- lig sektor i Norge. I vitpappret lämnades en rekommendation om att genomföra en analys av hur offentlig sektor i Norge kan använda sig av försök på ett mer systematiskt sätt för att testa nya lösningar på stora samhällsutmaningar. Det framgick vidare att regeringen över- vägde om det fanns behov av ändringar i försökslagen för att ge bättre möjligheter till innovation och nytänkande inom offentlig sektor.43

En arbetsgrupp bestående av representanter från ansvarigt departe- ment och det norska kommunförbundet fick i uppgift att överväga hur man kan åstadkomma en mer systematisk användning av försök inom offentlig sektor. Arbetsgruppen har undersökt vilka erfaren- heter som gjorts vid tidigare frikommunförsök i Norden, samt de senaste erfarenheterna av försök i Danmark. De har bland annat ana- lyserat om det bör etableras en norsk nationell försöksordning, vikten

41Rehnberg, C. (2019) Vem vårdar bäst? En ESO-rapport om svensk sjukhusvård i ett jämför- ande perspektiv, s. 26.

42Meld. St. 30 (2019–2020), s. 69.

43Ibid., s. 66 och 71.

97

En nordisk utblick

SOU 2023:94

av en välgenomtänkt utvärdering samt om det på förhand ska be- stämmas teman eller enskilda lagar som det kan ges undantag ifrån. Arbetsgruppens slutsatser ledde fram till delvis en ny modell för be- redning av försök44.

5.4.4En lag om försöksverksamhet i offentlig sektor

I Norge finns en särskild lag som möjliggör försöksverksamhet inom offentlig sektor: forsøksloven.45 Försökslagen, som tillkom 1992 efter det första frikommunförsöket, gäller alltjämt.

Syftet med försökslagen är att genom försöksverksamhet utveckla funktionella och effektiva organisations- och driftsformer i offentlig sektor samt lämplig fördelning av uppgifter mellan olika förvaltnings- organ och förvaltningsnivåer. Lagen är tänkt att förbättra offentliga tjänster till medborgarna, tillförsäkra att resurserna används på bästa sätt och främja goda demokratiska styrningsformer.

Försökslagen ger staten, fylkeskommunerna och kommunerna möjlighet att driva försöksverksamhet. Fylkeskommuner och kom- muner kan ansöka om att få frångå bestämmelser om hur deras verk- samhet ska organiseras och hur uppgifterna ska utföras. Med stöd av lagen kan regeringen också medge en tillfällig ändring av hur upp- gifter är fördelade mellan olika offentliga aktörer.

I försökslagen ställs krav på att försöksverksamheterna ska vara lämpligt finansierade. Försöken kan pågå upp till fyra år, men det finns möjlighet att förlänga perioden. Lagen kräver vidare att det ska finnas planer för utvärdering av försöken. Försöksverksamheterna får heller inte innebära avvikelser från den norska kommunallagens grundläggande bestämmelser om kommuners och fylkeskommuners organisation, grundläggande handläggningsbestämmelser eller på annat sätt innebära en inskränkning av rättigheter och ökning av skyldig- heter för enskilda.

Försökslagen tillämpades mest i början av 2000-talet (10–15 nya försök per år), men på senare år har intresset inte varit lika stort.46 En utvärdering av försökslagen, som beställdes av det dåvarande Kom- munal- og moderniseringsdepartementet (numera Kommunal- og

44Prop. 110 S (2021–2022), s. 27.

45Lov av 27.06.1992 nr 87.

46Sandberg, S. (2022) Aktuella utvecklingstrender i stat-kommunrelationen i Norden, s. 29.

98

SOU 2023:94

En nordisk utblick

Distriktsdepartementet, KDD), presenterades 2020.47 Det var den första utvärdering som gjorts av försökslagen, och den visar att lagen numera är relativt okänd och används i mycket liten omfattning.48

Utvärderingen visade att av totalt 143 identifierade försök genom- fördes endast 45 med stöd av försökslagen. Det finns regleringar i speciallagstiftning som tillåter försök, och dessa har använts i stället för försökslagen i 43 fall. I utvärderingen konstaterades vidare att försökslagen efter 2008 enbart har använts vid två tillfällen. I utvär- deringen framkom även bland annat att kommunerna upplever att tröskeln för att delta i försök är för hög. Ansökningsprocessen och resursförbrukningen som den innebär upplevs som en barriär.49

Bland de försök som genomfördes med stöd av försökslagen kan nämnas ”Listepasientforsøket” (1993–1998), en reform på hälso- och sjukvårdsområdet där systemet med fasta läkare infördes som försök, ”forsøk med parlamentarisk styreform i kommuner og fylkeskom- muner” (1985–1995), ett försök med en ny parlamentarisk styrelse- form i kommuner och fylkeskommuner samt ”forsøk med stemmerett for 16 og 17-åringer”, det vill säga ett försök med sänkt rösträttsålder för 16- och 17-åringar till kommunal- och fylkesokommunalval.50

5.4.5Tillitsreformen

I kommuneproposisjonen för 2023 anförde den norska regeringen att den är öppen för att, som en del i den så kallade tillitsreformen, ge kommunerna undantag från gällande lagstiftning. De danska frikom- munprogrammen och välfärdsavtalen nämns som inspirationskälla.51 Tillitsreformen lanserades i Norge hösten 2021. Bakgrunden var att regeringen ville hitta nya metoder att svara på de utmaningar som de norska kommunerna stod inför. Det handlade om bland annat stramare statsfinanser, problem med att rekrytera personal, demografiska för- ändringar och nya miljökrav. Idén är att reformen ska utformas ner- ifrån-upp, i tät samverkan mellan staten, kommunerna och de fackliga organisationerna.

47Oxford Research (2000) Evaluering og utredning av forsøksloven.

48Ibid., s. 31.

49Ibid., s. 1 och 19.

50Uppgift från KDD vid studiebesök av sekretariatet i maj 2023.

51Prop. 110 S (2021–2022).

99

En nordisk utblick

SOU 2023:94

En av grundtankarna med reformen är att stärka de kommunala professionernas handlingsutrymme i tjänsteproduktionen och där- igenom skapa bättre förutsättningar för kvalitet och effektivt resurs- utnyttjande.52

5.4.6Ett nytt sätt att arbeta med den norska försökslagen

Som en del i tillitsreformen som beskrivits ovan, aviserade den norska regeringen i prop. 1 S (2022–2023)53 ett nytt slags frikommunförsök. Initiativet var även till följd av en direkt uppmaning från Stortinget. De skäl som den norska regeringen angav liknar på flera sätt de skäl som den svenska regeringen angivit för att främja försöksverksam- heter i Sverige. Det anges att de demografiska förändringarna har påverkat de norska kommunerna de senaste decennierna. Även fort- sättningsvis kommer demografin påverka de resurser kommunerna har. Därutöver finns ett antal utvecklingstrender som påverkar och kommer innebära både direkta och indirekta effekter för kommu- nernas förutsättningar att lösa sina uppgifter. Kommunerna kommer till exempel att uppleva kostnadsökningar på grund av den ökande andelen äldre i befolkningen. Behovet av arbetskraft kommer att öka, samtidigt som andelen invånare i arbetsför ålder minskar. Den ut- vecklingen kommer att leda till ett minskat handlingsutrymme i kom- munernas budget. Många kommuner upplever också att tillgången på arbetskraft och kompetens är begränsad, vilket bedöms öka i framtiden. Invånarna i Norge har också höga förväntningar på kva- liteten på de tjänster som kommunerna och fylkeskommunerna ska leverera.

Organiseringen för utförande av kommunal service och verksam- het blir därför allt viktigare. Det nya arbetssättet med försökskom- muner innebär att där kommuner eller fylkeskommuner stöter på hinder i lag eller förordning kan de till den norska regeringen ansöka om undantag från regelverk för att få genomföra ett försök. På detta sätt ska nya sätt att lösa kommunsektorns uppgifter kunna testas.

Den norska regeringen definierar ”försök” som en verksamhet som kräver författningsändring, det vill säga att en kommun eller fylkes-

52Sandberg, S. (2022) Aktuella utvecklingstrender i stat-kommunrelationen i Norden, s. 28 f.

53Prop. 1 S (2022–2023), s. 11.

100

SOU 2023:94

En nordisk utblick

kommun kan undantas från vissa regler i lag eller förordning så att för- söket kan genomföras.54

Försökskommuner

En försökskommun ska alltså få möjlighet att testa nya sätt att lösa sina uppgifter genom undantag från lag eller föreskrift. Försökskom- munerna kommer att få vägledning av departementen i ansöknings- processen, och vid tolkning av gällande regelverk.

Den norska regeringen anser att det är kommunerna och fylkes- kommunerna själva som bäst kan bedöma vilken typ av lösningar som behövs för att möta de utmaningar de står inför. Kommunerna kan också ansöka om försök inom alla sektorer. Kommuner och fylkes- kommuner uppmuntras därför att lägga tid i den egna organisationen för att identifiera områden som kan vara aktuella för försök. Den norska regeringen har även startat en webbsida, regjeringen.no/for- sokskommune,55 varigenom kommuner och fylkeskommuner kan kontakta departementen för att få vägledning om ordningen och om aktuella försök. Regeringen samarbetar med det norska kommun- förbundet, KS,56 om försöksordningen och om uppföljning av kom- muner och fylkeskommuner.57

De begränsningar som anges i försökslagen gäller alltjämt. Försö- ken kan således inte innebära undantag från:

kommunallagens grundläggande bestämmelser om organiseringen av verksamheten inom kommun eller fylkeskommun, eller

förvaltningslagens bestämmelser om ärendehanterering och reg- ler som tillvaratar enskilda personers rättigheter.

Försöken får heller inte inskränka individuella rättigheter eller inne- bära en utvidgning av individuella skyldigheter.58

54https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/invitasjon-til-a-soke-om-a-bli- forsokskommune/id2973707/ (hämtad 2023-11-01).

55https://www.regjeringen.no/no/tema/statlig- forvaltning/forvaltningsutvikling/tillitsreform/forsokskommune/id2967899/ (hämtad 2023-11-01).

56Den norska motsvarigheten till Sveriges Kommuner och Regioner, SKR.

57https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/invitasjon-til-a-soke-om-a-bli- forsokskommune/id2973707/ (hämtad 2023-11-01).

58Uppgift från KDD vid besök av sekretariatet i maj 2023.

101

En nordisk utblick

SOU 2023:94

Vissa områden identifierade

Den norska regeringen har identifierat ett antal områden där kommu- nerna kan inkomma med förslag på försöksverksamheter. Dessa är:

samarbete mellan välfärdstjänster (exempelvis för att stötta barn och unga som behöver samhällets vård),

hälsa och omsorg,

utbildning,

klimatanpassning och hållbar markanvändning, och

plan- och bygglagen.

Att vissa områden pekas ut innebär även att enbart viss lagstiftning omfattas av arbetssättet, exempelvis barnskyddslagen (Barnevern- loven) § 15–13 och skollagen (Opplæringsloven) § 1–5.59 Försök som kräver ny lagstiftning omfattas således inte av arbetssättet.60

Kommunsektorn inbjuden att delta

Kommunsektorn i Norge har bjudits in av ansvarigt statsråd att lämna förslag på försök. Kommun- och distriktsdepartementet (KDD) är mottagare av förslagen som bereds tillsammans med övriga departe- ment. Alla ansökningar bedöms av KDD tillsammans med berört sak- departement. Omfattningen av ordningen är begränsad, cirka 25 kom- muner bedöms kunna delta per försök. Regeringen har även tillsam- mans med KS upprättat ett nätverk för försökskommuner. Alla försök kommer att utvärderas under försökstiden.61

59https://www.regjeringen.no/no/tema/statlig- forvaltning/forvaltningsutvikling/tillitsreform/forsokskommune/forsoksloven/id2970068/ (hämtad 2023-11-01).

60https://www.regjeringen.no/no/tema/statlig- forvaltning/forvaltningsutvikling/tillitsreform/forsokskommune/hva-er-forsok/id2967953/ (hämtad 2023-11-01).

61Uppgift från KDD vid besök av sekretariatet i maj 2023, samt https://www.regjeringen.no/no/tema/statlig-forvaltning/forvaltningsutvikling/ tillitsreform/forsokskommune/id2967899/ (hämtad 2023-11-01).

102

SOU 2023:94

En nordisk utblick

5.4.7Exempel på tidigare försök – ny ansvarsfördelning för samhällets insatser för barn

2016 initierades ett försök med en ny ansvarsfördelning mellan stat och kommun på ”barnevernområdet”, alltså stöd till barn som är i behov av samhällets insatser. Försöket genomfördes i kommunerna Alta, Færder och Røyken under perioden 2016–2019.

I Norge är ansvaret för samhällets insatser för barn ett delat ansvar mellan stat och kommun, både gällande typ av insatser och finansier- ingen för dem. Kommunerna ansvarar för ”första linjens” skydd, medan staten ansvarar för specialiserade uppgifter gällande stöd till hemmet. Detta inkluderar rekrytering, utbildning och stöttning till fosterhem samt vård av barn på institution.62 Enkelt förklarat är kom- munerna ansvariga för åtgärder som utförs i barnets familj och staten har ansvar för när barn omhändertas och vårdas utanför sin familj, på institution eller i fosterhem.

Försöket gick i korthet ut på att testa en ny ansvarsfördelning där försökskommunerna fick ta fullt ansvar även för den statliga uppgif- ten med vård utanför familjen. Ersättningsmodellen till kommunerna ändrades också eftersom kommunen tog över en del av ansvaret som annars låg på staten.63

Försöket var öppet för alla kommuner med fler än 15 000 invånare och urvalet gjordes av Barne- likestillings- og inkluderings-departe- mentet. Kommunerna Alta, Færder och Røyken valdes ut, bland annat eftersom kommunerna bedömdes ha kompetens, kapacitet och re- surser att hantera det ökade uppgifts- och finansieringsansvaret som försöket innebar. Ytterligare en faktor var att de tre kommunerna redan bedrev ett fungerande arbete inom området, och hade ett ambi- tiöst förebyggande arbete.64

Försöket fick fina resultat framför allt för Færder kommun. För- söket innebar bland annat att kommunen minskade sina kostnader för barnvärn, men minskade även sina placeringar av barn på insti- tution. Kommunen kunde också satsa än mer på det förebyggande arbetet.65

62Deloitte AS og Telemarksforsking (2020) Forsøk med ny ansvarsfordeling mellom stat og kommune på barnevernområdet. Sluttrapport fra følgeevaluering, s. 7.

63Ibid., s. 7.

64Ibid., s. 14.

65Uppgift från sekretariatets besök hos KS i mars 2023.

103

En nordisk utblick

SOU 2023:94

Utvärderingen av försöket visade att olika kommuner i Norge, på grund av geografi, ekonomi och organisation, skulle ha olika förut- sättningar att implementera den reform som försöket skulle testa. Försöket innebar ett ökat ansvar för kommunerna, och utvärderingen fann att kommuner som saknade vissa förutsättningar, däribland orga- nisation, styrning, kontroll, ekonomi, kultur och ledarskap, inte skulle kunna genomföra reformen med ett lyckat resultat.66 Reformen som försöket skulle testa kom därför inte att genomföras nationellt. För Færder fick försöket därför delvis negativa konsekvenser eftersom kommunen inte kunde fortsätta med ett arbetssätt som visat sig lyckat för just den kommunen.67

5.4.8Om Partnerskap for radikal innovasjon68

I Norge driver KS satsningen Om Partnerskap for radikal innovasjon (PRI). Det är ett treårigt program som inledningsvis är inriktat mot effekterna av de demografiska förändringarna och unga i utanförskap. En utgångspunkt för programmet är att komplexa samhällsutma- ningar kräver systeminnovationer och mer radikala lösningar.

PRI samarbetar med flera kommuner och fylkeskommuner om enskilda aktiviteter och projekt. PRI tar också initiativ till samverkan med aktörer utanför kommunsektorn som till exempel statliga myn- digheter för att mobilisera redan befintliga resurser. Det är prioriterat med samverkan om metodutveckling vid arbete med radikal inno- vation. En arena för dialog är Strategisk rådgivning för innovation och forskning, där strategiska vägval och kunskaps- och innovations- behov inom kommunsektorn diskuteras. Även det norska Veten- skapsrådet deltar i denna dialog.

Det genomförs vidare en studie som syftar till att ta fram ett kon- cept för ett policylabb för kommunsektorn som kan påverka regel- verk som begränsar möjligheterna till nya lösningar, samt att beskriva internationella lösningar.

66Deloitte AS og Telemarksforsking (2020) Forsøk med ny ansvarsfordeling mellom stat og kommune på barnevernområdet. Sluttrapport fra følgeevaluering, s. 95.

67Uppgift från sekretariatets besök hos KS i mars 2023.

68https://www.ks.no/fagomrader/innovasjon/partnerskap-for-radikal-innovasjon/om- partnerskap-for-radikal-innovasjon/ (hämtad 2023-11-13).

104

SOU 2023:94

En nordisk utblick

5.5Sammanfattande slutsatser

Enligt utredningens direktiv bör erfarenheter från andra nordiska län- der tas tillvara. Här följer utredningens sammanfattande slutsatser av försöksverksamheter i Danmark, Finland och Norge.

5.5.1Utvärdering är viktigt

Vid de besök som utredningen genomförde i Finland och Norge har vikten av utvärdering betonats av de företrädare som utredningen har träffat. Det lyfts särskilt fram att utvärderingen behöver rikta in sig på relevanta frågor och vara tillräckligt omfattande. Som exemplet med en ny ansvarsfördelning mellan stat och kommun på ”barnevern- området” från Norge visar kan även urvalet av kommuner som deltar i försöket visa sig vara avgörande för utfallet. Deltagarna måste vara representativa för landet som helhet om försöket sedan ska kunna implementeras nationellt. Erfarenheterna från Finland visar också att utvärderingen måste ske i nära anslutning till försökets genom- förande för att vara relevant. Det kan också, som vid all utvärdering, vara svårt att avgöra vilka effekter som beror på försöket, och vad som beror på andra, yttre omständigheter, som till exempel kon- junkturen.

5.5.2Försök användbart som hävstång för förändring

Utredningen noterar, utifrån erfarenheterna från Danmark, Finland och Norge, att en politisk reform kan starta som ett försök. Försöket används som hävstång för att kunna implementera ett nytt arbetssätt, och i både Finland och Danmark har försök lanserats som omfat- tande politiska reformer över hela landet innan försöket har genom- förts eller utvärderats fullt ut. Ett exempel på detta från Finland är överflyttningen av ansvaret för arbetsmarknadspolitiken från staten till kommunerna. Försöket kan då sägas användas som en metod för att påbörja eller påskynda en större reform. Vid en förändring har de kommuner som deltagit i försöket ett visst försprång.

105

En nordisk utblick

SOU 2023:94

5.5.3Politiskt engagemang avgörande

Under regeringen Sipilä69 framhölls Finland som ett föredöme gäl- lande användandet av försök för utveckling. När försökslagstiftningen instiftades 2016 användes det i större utsträckning än under reger- ingen Marin70 eller Orpo.71 I vilken omfattning försök används som metod att pröva nya arbetssätt beror således enligt utredningens be- dömning på den politiska ledningens intresse för, och engagemang i, försök som metod.

Även exemplet Norge visar på vikten av politiskt engagemang. Där har möjligheten till försök inom kommunsektorn funnits sedan tidigt 1990-tal genom den särskilda försökslagen. Användningen av försökslagen har dock varit blygsam. Den norska regeringen tar nu ett omtag och tillsätter resurser som ska stimulera den norska kom- munsektorn att inkomma med förslag på försök. Arbetssättet inne- bär dels en prioritering från regeringens sida, inom vilka områden försök kan bedrivas. Vidare erbjuds ett stöd till de kommuner som ansöker. Regeringen finns tillgänglig för att stötta i bedömningen i om ett försök är att betrakta som ett försök, eller om försöket faller inom befintligt regelverk och kan genomföras ändå. Vidare stöttar regeringen med spridning i form av nätverk av försökskommuner. Detta nätverk drivs tillsammans med KS.

Försöksverksamhetskommitténs bedömning efter att ha under- sökt försök i de nordiska länderna Danmark, Finland och Norge är att politiskt engagemang är avgörande för att försök som metod ska fungera och fungera långsiktigt.

69Regeringen Sipilä var Republiken Finlands 74:e regering och var i tjänst mellan den 29 maj 2015 och den 6 juni 2019. Regeringspartierna var Centern och Samlingspartiet samt Sann- finländarna.

70Regeringen Marin var Republiken Finlands 76:e regering mellan den 10 december 2019 och

20juni 2023. Regeringspartier var Socialdemokraterna, Centern, Gröna förbundet, Vänster- förbundet och Svenska folkpartiet. Regeringen efterträdde regeringen Rinne, som bildades efter riksdagsvalet 2019.

71Regeringen Orpo är republiken Finlands 77:e regering. Den tillträdde 20 juni 2023 efter riksdagsvalet i Finland 2023, och är en koalitionsregering med parlamentarisk majoritet. Reger- ingspartier är Samlingspartiet (Saml), Sannfinländarna (Sannf), Svenska folkpartiet (SFP) och Kristdemokraterna (KD).

106

6Utredningens val av försöksverksamheter att arbeta vidare med

I detta kapitel redogörs för hur utredningen arbetat med att få in förslag till försöksverksamheter från kommunsektorn, hur urval av de förslag som inkommit gjorts samt hur de har beretts. Kapitlet inne- håller även en sammanfattning av vilka förslag på försöksverksamhet som inkommit till utredningen.

6.1Intresse från kommunsektorn att förändra och förbättra

Sedan Försöksverksamhetskommittén inledde sitt arbete i november 2021 har det till utredningens sekretariat inkommit knappt 90 för- slag, uppslag, idéer och problemformuleringar på verksamheter som skulle kunna bedrivas som försök. De underlag som inkommit har varit av varierande omfattning samt genomarbetade i olika grad. Vissa skrivelser har innehållit väl beskrivna och analyserade förslag där det tydligt framgår hur försöket kan gå till, och vissa har varit mer skiss- artade i form av en problemformulering eller en idé. I några fall har förslaget till ett försök bestått av en eller två meningar. Utredningen har dock tillämpat en generös bedömning av vad som ska betraktas som förslag, och alla inspel har beaktats. Samtliga inkomna förslag, uppslag, idéer och problemformuleringar kommer i det följande re- fereras till som ”förslag”, för att underlätta läsningen.

Det har kommit in fler förslag gällande försöksverksamheter som bedömts kräva författningsändring för att kunna genomföras av den som lämnat förslaget, än förslag som inte kräver författningsändring. Utredningens bedömning är att det troligen beror på att de försök

107

Utredningens val av försöksverksamheter att arbeta vidare med

SOU 2023:94

som inte kräver författningsändring kan genomföras utan stöd av För- söksverksamhetskommittén. Olika former av externt stöd, både finan- siellt och annat stöd, finns redan att tillgå för kommunala försök. Det saknas därför uppenbara skäl att närma sig utredningen när det inte finns behov av en författningsändring.

Det kan möjligen också tolkas som en försiktighetsprincip från kommuner och regioner, att det efterfrågas ett stöd i bedömningen om en viss verksamhet kan genomföras inom gällande regelverk. De huvudmän som inkommit med förslag till utredningen som inte krä- ver författningsändringar har angett att man vill sprida kunskapen om och erfarenheterna av försöksverksamheten på ett tidigt stadium till andra aktörer inom kommunsektorn och som står inför liknande utmaningar.

Utredningen har under sitt arbete kunnat konstatera att det finns ett intresse för att bedriva förändringsarbete i kommuner och regio- ner. Det finns ett driv att utveckla och att arbeta innovativt, och för- slagen som kommit in till utredningen gäller hur kommuner och re- gioner ska kunna förändra och förbättra sin verksamhet.

6.1.1En nerifrån- och upp-strategi för att få in förslag

I direktiven anges att utredningen ska identifiera och bedöma lämp- liga och intressanta uppslag till försöksverksamhet i kommuner och regioner som kan bidra till att ge nya kunskaper om möjligheter till kapacitetsförbättringar, utvecklade arbetsmetoder och liknande pro- cesser. Identifieringen bör företrädesvis avse uppslag från kommu- ner och regioner, men även andra aktörer kan bidra med uppslag.

Som tidigare nämnts har Försöksverksamhetskommittén använt sig av en nerifrån- och upp-strategi gällande försöksverksamhet. Det innebär att det primärt är kommunsektorn själv som ska initiera, pla- nera och genomföra försöken, men även andra aktörer kan bidra med uppslag. Utredningen har i syfte att få in förslag och uppslag haft ett utåtriktat arbetssätt för att informera om sitt uppdrag och att den tar emot förslag (se kapitel 2).

Som beskrivits ovan har förslagen och underlagen gällande möj- liga försöksverksamheter som inkommit varit av varierande omfatt- ning och grad av genomarbetning vilket har inneburit att utredningen har behövt följt upp förslagen som inkommit för att få mer informa-

108

SOU 2023:94

Utredningens val av försöksverksamheter att arbeta vidare med

tion. Utredningen har inledningsvis följt upp förslagen för att kunna bedöma om utredningen ska arbeta vidare med respektive förslag. Upp- följningen har skett via möten (både digitala och fysiska) och även skriftligen. Utredningen har också regelmässigt kompletterat försla- gen med ytterligare analys av exempelvis vilken författningsändring som kan behöva göras. Arbetssättet har varit nödvändigt, men tids- krävande.

Utredningens möjligheter att ta fram kvalitativa förslag har påver- kats av att de förslag som inkommit ofta behövt relativt stora komp- letteringar för att utredningen ska kunna göra bedömningen om för- slagen ska beredas vidare. Utredningen har förståelse för den utmaning och resursåtgång som innebär för kommunsektorn att inkomma med förslag. Att utredningen har behövt lägga ned en betydande arbets- insats på att komplettera och bereda förslag inför det inledande ur- valet har påverkat antalet förslag som kan lämnas till regeringen.

6.1.2Förslag avseende alla samhällsområden och alla delar av Sverige

De förslag som lämnats in till utredningen kommer från hela landet, men fler kommuner än regioner har lämnat in förslag. Sveriges Kom- muner och Regioner (SKR) har lämnat in flest förslag och uppslag (ett 30-tal). Vissa kommuner har lämnat in fler förslag, utmärkande är Skellefteå som inkommit med 10 förslag och uppslag. Utredningen kan även konstatera att medelstora kommuner, såsom Helsingborg, Lund och Falu kommun lämnat in fler förslag än ett. De minsta och största kommunerna har inte lämnat förslag i så stor utsträckning. Kommunerna i våra storstadsregioner har inte lämnat förslag i sär- skilt stor utsträckning, vilket påverkar representativiteten. Totalt har ungefär 20 av landets 290 kommuner lämnat in egna förslag. En del kommuner har lämnat in förslag i samverkan med SKR, i samverkan med andra kommuner (exempelvis Umeåregionen eller Göteborgs- regionen) eller som kommunalförbund. Även Sveriges lantbruks- universitet, SLU, var värd för en workshop som genererade 20-talet problembeskrivningar utifrån de deltagande kommunernas horisont. Det är för utredningen inte känt vilka kommuner som deltog i denna övning. Utredningen har även fått in förslag från föreningen Sveriges socialchefer.

109

Utredningens val av försöksverksamheter att arbeta vidare med

SOU 2023:94

Utredningen har vidare fått in förslag från regionerna. Region Västerbotten, Region Kronoberg och Region Jönköpings län har läm- nat in flera förslag. Totalt har knappt 20 förslag från regionerna läm- nats in.

Utredningen har även fått in några förslag från statliga myndig- heter, samt något förslag från en annan statlig utredning.

Geografisk spridning

Det är enligt utredningens direktiv önskvärt att försöksverksamhe- terna omfattar olika typer av kommuner och regioner i olika delar av landet, och att samma försök kan drivas av flera kommuner eller regioner. Det finns en relativt god geografisk spridning av de försök som utredningen har berett vidare, både med och utan författnings- ändring. Som har konstaterats ovan (avsnitt 5.2.2) dominerar några kommuner med förslag, och storstadsregionerna är underrepresen- terade. Detta ger förstås visst genomslag i de försök som utredningen berett vidare.

Förslag inom alla områden

Kommunsektorns utmaningar är stora och påverkar alla verksamhets- områden. Utredningen har också fått in förslag på försöksverksam- heter inom flertalet av regionernas och kommunernas verksamhets- områden. Mängden och bredden av förslagen är intressanta som en spegelbild av vilka utmaningar och möjligheter som kommunsektorn själv identifierar. Utredningen bedömer att de förslag som har lämnats in har befunnit sig inom den kommunala kompetensen.

110

SOU 2023:94

Utredningens val av försöksverksamheter att arbeta vidare med

Försök inom vissa områden dominerar

Tabell 6.1 Förteckning över vanliga områden, försök

Gäller förslag både med och utan författningsändring

Område

Antal

 

 

Arbetsmarknad

8

Digitalisering/informationsdelning

5

Ekonomi, administration, revision

6

Integration

1

 

 

Klimat, miljö

3

Lag och ordning

6

 

 

Sjukvård, omsorg

7

Samhällsbyggnad

18

Sekretess

3

Socialtjänst

3

 

 

Teknik

2

Trafik, samhällsplanering

10

 

 

Utbildning

11

Övrigt

8

Summa

88

 

 

Tabellen är skapad efter en genomgång av inkomna förslag till Försöksverksamhetskommittén.

Samhällsbyggnad är det område där det inkommit flest förslag om försöksverksamhet. Det har bland annat inkommit förslag som är kopplade till problemformuleringar kring byggnadsregler och be- stämmelser om strandskydd från flera kommuner. Även på trafik- och samhällsplaneringsområdet har det inkommit cirka 10 förslag. Det har till exempel handlat om försök som syftar till att hantera problem med att infrastruktursatsningar, såsom cykelvägar, begränsas av eko- nomiska faktorer eller att marken ägs av en statlig aktör, såsom Trafikverket.

Även på arbetsmarknads- och utbildningsområdet har det inkom- mit många förslag. Inom arbetsmarknad noterar utredningen en vilja från kommuner att ta över ansvar för vissa uppgifter inom arbets- marknadsområdet som i dag ligger på staten. På utbildningssidan har det handlat om förslag som på olika sätt, på sikt, ska möta kommu- nernas, eller det lokala näringslivets, efterfrågan på kompetens och arbetskraft.

111

Utredningens val av försöksverksamheter att arbeta vidare med

SOU 2023:94

På vård- och omsorgsområdet har flera förslag handlat om teknik- utveckling eller nya sätt att sörja för en god vård av våra äldre. Utred- ningen har även fått in förslag som syftar till att stärka socialtjänsten, och att möta barn och unga som av olika skäl behöver stöd.

I samband med att regeringen beslutade om tilläggsdirektiv för ut- redningen (se kapitel 12), inkom förslag via SKR som på olika skulle motverka eller försvåra för bidragsbrottslighet och nyrekrytering till gäng. I förslagen som gäller vård- och omsorg, socialtjänst och före- byggande av brottslighet har begränsningar som är kopplade till regler- ingar i dataskyddsförordningen (GDPR) och sekretesslagstiftningen lyfts fram.

Detta ger en bild av vilka områden där kommunsektorn upplever störst utvecklingsbehov, och där det finns bestämmelser i regelverk som av olika skäl upplevs som hindrande för utvecklingen.

6.1.3Utmaning att få in underlag

Utredningen har haft en urvalsprocess gällande vilka av de förslag som har lämnats in till utredningen som utredningen kan arbeta vidare med. Under utredningstiden har också utredningen kommunicerat utåt vil- ken information ett förslag behöver innehålla för att det kunna be- redas. På utredningens webbsida på sou.gov.se och i delbetänkandet1 redogjordes i åtta punkter för vilka uppgifter som efterfrågas. Tan- ken var att dessa punkter skulle fungera som vägledning för utform- ningen och innehållet av de förslag som skickades in. Dessa punkter har även kommunicerats i övrigt med utredningens kontakter med kommunsektorn. De åtta punkterna är:

Vilka vill delta i försöksverksamheten?

En beskrivning av problemet som försöket avser att lösa.

Målet som ska uppnås genom försöket. Beskriv så konkret som möjligt vad ni vill åstadkomma med försöket. Varför passar detta att driva i en försöksverksamhet?

Vilka eventuella tänkbara positiva eller negativa bieffekter av be- tydelse kan uppstå på grund av försöket? Beskriv utifrån olika per- spektiv, till exempel verksamhetens perspektiv, medborgares/bru-

1SOU 2022:59, s. 21 f.

112

SOU 2023:94

Utredningens val av försöksverksamheter att arbeta vidare med

kares eller andra aktörer som verkar inom området eller påverkas av förslaget om det genomförs.

Beskriv arbetssättet i försöksverksamheten.

En översiktlig tidplan för försöksverksamheten.

Ge förslag på uppföljning och utvärdering för att försökets effekt ska kunna följas.

I de fall då ni gör bedömningen att det behövs en tillfällig författ- ningsändring för att försöket ska kunna genomföras ska det tydligt anges vilken reglering (t.ex. lagrum eller bestämmelse i förord- ning) som bör ändras och på vilket sätt.

Utredningens avsikt med punktlistan var dels att underlätta för kom- munsektorn gällande vilka underlag som behövs för att kunna bereda förslag, dels att få in så kvalitativa underlag som möjligt för att under- lätta bedömningen av vilka förslag som var möjliga att bereda vidare. Som angivits ovan har dock de förslag som inkommit varit av varier- ande grad av genomarbetning. Majoriteten kan snarare betecknas som problemformuleringar än konkreta förslag. Detta har delvis för- svårat utredningens arbete i så måtto att det i vissa fall har lämnats för lite underlag för att kunna göra en bedömning av det enskilda för- slaget. Utredningen har därför följt upp uppslagen skriftligen eller med möten med förslagslämnarna för att få ett bättre underlag. Utredningen har därmed fått tillräckliga underlag för att kunna be- döma vilka förslag som är möjliga att beredas vidare.

6.2Utredningens inledande bedömning av inkomna förslag

Som tidigare nämnts i kapitel 3 har utredningen tagit fram ett antal kriterier som behöver vara uppfyllda för att ett förslag ska betraktas som ett försök av Försöksverksamhetskommittén. Enligt Försöks- verksamhetskommittén ska försöket syfta till ny kunskap som leder till ökad kapacitet, bedrivas i en verklig avgränsad miljö, och vara av- gränsat i tid. Utredningen har bedömt samtliga försök utifrån dessa kriterier, och de ytterligare krav och begränsningar som anges i direk- tiven. Det innebär bland annat att förslagen även har granskats ut-

113

Utredningens val av försöksverksamheter att arbeta vidare med

SOU 2023:94

ifrån om de träffar en samhällsutmaning, om förslaget kräver författ- ningsändring för att kunna genomföras, om förslaget är återställnings- bart samt om det lämpar sig som försök. Vidare har även förslagen prövats utifrån om det finns någon begränsning i direktiven som gör att förslaget inte kan genomföras som försök. För förslag som inte kräver författningsändring har även innovationshöjden bedömts.

Kommun eller region ska vara huvudman för försöket

Enligt direktiven är ett grundläggande krav att en kommun eller en region är huvudman för försöket, men flera kommuner, regioner eller privata aktörer kan delta i försöket. Huvudmannaskapet innebär att kommunen eller regionen har det övergripande ansvaret för att be- driva försöket, inklusive uppföljning och utvärdering. Samtliga för- sök som utredningen har berett vidare har en kommun eller region som huvudman. Detta gäller även den stora majoriteten av de förslag på försöksverksamheter som inkommit till utredningen.

6.2.1Träffar försöket en samhällsutmaning?

Det första ställningstagandet som utredningen har gjort är om det för- slag som lämnats in träffar en samhällsutmaning.

En del av de förslag som har kommit in har avsett en reglering som en kommun eller region anser är otidsenligt, inte ändamålsenlig eller onödigt försvårande. Det kan exempelvis handla om bestäm- melser om att bevilja alkoholtillstånd eller att medge undantag för strandskyddsbestämmelser. Att det finns omfattande regleringar för att exempelvis bevilja alkoholtillstånd, eller att ge dispens från strand- skyddsbestämmelser, kan uppfattas som otidsenligt eller hämmande för en kommuns utveckling, men det träffar enligt utredningens be- dömning inte de stora samhällsutmaningar som kommunsektorn står inför. Vissa försök har därmed inte beretts vidare av den anled- ningen att den inte bedömts träffa en samhällsutmaning.

Utredningen har valt att arbeta vidare med förslag på försöksverk- samhet som kan påverka kommunsektorns kapacitet att möta sam- hällsutmaningar. Ett exempel är utredningens förslag om försöksverk- samhet med ett statsbidrag för små kommuner som träffar en stor samhällsutmaning; hur mindre kommuner med minskande befolkning

114

SOU 2023:94

Utredningens val av försöksverksamheter att arbeta vidare med

ska få tillräckliga ekonomiska förutsättningar att leverera på de upp- gifter som kommunen har. Utredningens förslag om försöksverksam- het om renat avloppsvatten träffar en av del av den samhällsutmaning som vårt förändrade klimat innebär för kommuner och regioner.

6.2.2Ger förslaget ny kunskap som leder till ökad kapacitet?

En del av de förslag som inkommit har inte beretts vidare då de har bedömts inte kunna ge ny kunskap eller höja kommuner eller re- gioners kapacitet.2 Som exempel kan tas alkoholtillståndet från av- snittet ovan igen. Även om det ur en kommuns perspektiv finns anledning att göra undantag från serveringstillståndsregelverket för att gynna lokal utveckling och lokala näringsidkare, bedömer utred- ningen att ett sådant försök inte höjer kommunens egen kapacitet att hantera sina uppgifter, eller träffar en samhällsutmaning som den definieras i utredningens direktiv. Den nya kunskap som försöket kan ge är även begränsad.

Försöket om sammanslagning av riktade statsbidrag är återigen ett exempel på ett försök som kan höja kommuners kapacitet och ger ny kunskap. Även försöket om samverkan mellan kommunala lant- mäterimyndigheter kan höja kommunernas kapacitet då de utökade möjligheterna till samverkan tillåter ett mer effektivt utnyttjande av resurser.

6.2.3Krävs försöksförfattning?

Enligt utredningsdirektiven ska utredningen ta ställning till vilka rätts- liga hinder som staten bör undanröja för att möjliggöra ett genom- förande av försöksverksamheterna. Utredningen ska även identifiera vilka eventuella myndighetsföreskrifter som bör ändras för att genom- föra försöksverksamheterna och bedöma hur länge ändringarna bör gälla. För förslag med författningsändring som inkommit till utred- ningen, har det första steget för utredningen varit att undersöka att förslaget faktiskt kräver författningsändring för att kunna genom- föras. Ett viktigt arbete för utredningen har varit att identifiera vilka författningshinder (lag, föreskrift eller myndighets instruktion) som kan finnas för att genomföra ett visst försök. Enligt direktiven kan

2Jämför kriterierna för försök ovan, avsnitt 6.2.1.

115

Utredningens val av försöksverksamheter att arbeta vidare med

SOU 2023:94

en orsak till att förändringar och nya metoder inte prövas genom försöksverksamhet vara att det finns en osäkerhet om vad som är till- låtet enligt gällande rätt. Osäkerheten i sig riskerar att hämma ut- vecklingsinsatser som skulle kunna bidra till förbättringar av pro- cesser och verksamhet. Det finns därför ett värde i att så långt det är möjligt undanröja oklarheter om vad som är tillåtet.3 Detta har skett genom att utredningen har bett de som lämnat förslaget att precisera vilka bestämmelser som behöver ändras för att förslaget ska kunna genomföras.

Utredningens iakttagelse är att det många gånger varit en utma- ning för de som lämnat förslagen att identifiera vilka rättsliga hinder som faktiskt finns. Kommunsektorn har kunnat identifiera ett problem eller en utmaning, samt ett önskat läge, men om utmaningen beror på ett faktiskt författningshinder har varit svårare att identifiera. Utredningen har även upplevt att det funnits en efterfrågan på stöd i bedömningen av vad som är tillåtet eller inte inom gällande regel- verk. Denna efterfrågan har överstigit den faktiska resurssättningen i sekretariatet. Att kunna erbjuda stöd i de bedömningar som be- höver göras för att identifiera om ett förslag eller uppslag lämpar sig som försök har behövts. Utredningen har kunnat göra tillräckligt kvalificerade bedömningar för att avgöra om ett förslag eller uppslag har haft potential att bli en intressant försöksverksamhet.

6.2.4Är försöket återställningsbart?

Enligt kommittédirektivet ska endast sådana försöksverksamheter där det är möjligt att återgå till de förhållanden som rådde innan verk- samheten inleddes omfattas av uppdraget.4 Utredningen fick i mars 2023 tilläggsdirektiv där försök inom offentlighet och sekretess undan- tas från kravet på återställningsbarhet.5

Begränsningen i det ursprungliga direktivet innebär emellertid alltjämt att förslag på försök inom exempelvis samhällsbyggnad och infrastruktur till stora delar har bedömts av utredningen som att passa sämre som försöksverksamhet. Att anlägga nya vägar, att medge undan- tag från plan- och bygglagens bestämmelser, generösare tillämning av strandskyddsdispens, bestämmelser om bullerskydd eller liknande

3Dir. 2021:110.

4Dir. 2021:110.

5Dir. 2023:47. Se utredningens bedömning av förslag gällande sådana försök i kapitel 12.

116

SOU 2023:94

Utredningens val av försöksverksamheter att arbeta vidare med

har inte bedömts som återställningsbara, eller inte motiverade då kostnaderna för att kunna återställa har bedömts som orimliga i för- hållande till nyttan av förslaget.

6.2.5Gäller förslaget områden som utredningen är förhindrad att arbeta med?

Enligt direktiven finns vissa begränsningar då försöksverksamheter som skulle kräva ändringar av EU-rätt eller grundlag eller som på- verkar Sveriges internationella åtaganden inte omfattas av utredarens uppdrag. Inte heller försöksverksamheter som rör samverkan över nationsgränser omfattas. Uppdraget omfattar inte heller försöksverk- samheter som innebär begränsningar av gällande rättighetslagstiftning, dvs. lagstiftning som ger personer rätt till vissa bestämda insatser.6

Att försök som skulle kräva ändringar av EU-rätt inte omfattas av utredningen uppdrag har inneburit att flera i och för sig intressanta förslag har behövts bortses ifrån. Det gäller framför allt de förslag som kommer in på konkurrensrätts- eller upphandlingsområdet.

6.3Särskilt om arbetsmarknadsområdet

– beskrivning av arbete som inte lett fram till förslag av utredningen

Det har under utredningstiden inkommit flera förslag som berör arbetsmarknadsområdet. Utredningen har berett vissa av dessa för- slag men av olika skäl inte kunnat föreslå författningsändring. I detta avsnitt beskrivs ett av de inkomna förslagen närmare. Detta då ut- redningen har bedrivit ett aktivt arbete att försöka få till stånd en försöksverksamhet inom området.

6.3.1Om arbetsmarknadspolitik

Arbetsmarknadspolitik är huvudsakligen statens ansvarsområde och Arbetsförmedlingen är den statliga myndighet som ansvarar för den arbetsmarknadspolitiska verksamheten om inget annat är föreskrivet.7

6Dir. 2021:110.

71 § förordning (2022:811) med instruktion för Arbetsförmedlingen.

117

Utredningens val av försöksverksamheter att arbeta vidare med

SOU 2023:94

I Arbetsförmedlingens uppgifter ingår bland annat att sammanföra arbetssökande och arbetsgivare, att ge stöd och insatser för att stärka den enskildes möjligheter att få arbete och att med hjälp av olika an- ställningsstimulerande åtgärder stimulera arbetsgivare att anställa arbetssökande som annars inte skulle få arbete.8 Vid sidan av Arbets- förmedlingen har kommunerna också ett visst ansvar för arbetslösa, särskilt för personer med försörjningsstöd och genom sitt ansvar att tillhandahålla kommunal vuxenutbildning, komvux, för de personer som är i behov av sådan utbildning. Kommunen ska hjälpa personer som uppbär försörjningsstöd att bli självförsörjande.9 För unga som inte fyllt 20 år och som inte har gymnasieexamen har kommunerna ett aktivitetsansvar.10

Det är vanligt att personer som uppbär försörjningsstöd också är inskrivna vid Arbetsförmedlingen och deltar i något av Arbetsförmed- lingens program eller insatser. Kommunerna får efter överenskom- melse med Arbetsförmedlingen ordna aktiviteter för deltagare i arbets- marknadspolitiska insatser.11 För att lösa sina olika uppgifter måste Arbetsförmedlingen och kommunerna samverka. Många kommuner upplever att samverkan med Arbetsförmedlingen försvårats i och med digitaliseringen och neddragningarna av antal lokala arbetsför- medlingskontor.12

Arbetslösheten i siffror

I juli 2023 var totalt 6,3 procent av befolkningen, 329 977 personer, inskrivna som arbetssökande vid Arbetsförmedlingen.13 Hälften av de inskrivna tog del av olika former av program eller insatser eller utbild- ning från Arbetsförmedlingen.14 Arbetslösa som är antagna till något av Arbetsförmedlingens program får ersättning som betalas ut av För- säkringskassan i form av aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning. Arbetslösa som inskrivna i programmet etableringsinsatser för ny- anlända invandrare (etableringsprogrammet) får etableringsersättning.

82 § förordning med instruktion för Arbetsförmedlingen.

94 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453).

1029 kap. 3 § skollagen (2010:800).

116 kap. lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter.

12SKR (2022) Kommunala perspektiv på arbetsmarknadspolitiken, s. 5–7.

13https://arbetsformedlingen.se/statistik/statistik-om-arbetsloshet-och-arbetssokande, (hämtad 2023-09-07).

14https://arbetsformedlingen.se/statistik/statistik-om-insatser-och-program (hämtad 2023-09-07).

118

SOU 2023:94

Utredningens val av försöksverksamheter att arbeta vidare med

Av de som var inskrivna vid arbetsförmedlingen var cirka 220 000 per- soner långtidsarbetslösa i mer än 12 månader eller mer. Cirka 10 000 per- soner var inskrivna i etableringsprogrammet.15 Bland unga i ålders- gruppen 18–24 år var 7,6 procent inskrivna som arbetslösa.16 Arbets- lösheten är betydligt högre bland unga som saknar gymnasieexamen än vad den är för personer som har gymnasieexamen. Ungefär 20 pro- cent av gymnasieeleverna fullföljer inte sin gymnasieutbildning.17

Den som inte kan försörja sig på annat sätt har rätt till ekono- miskt bistånd från socialtjänsten i sin kommun.18 År 2022 fick unge- fär tre procent av alla hushåll i Sverige ekonomiskt bistånd någon gång. Den vanligaste orsaken till att inte kunna försörja sig är arbetslöshet och av alla vuxna biståndsmottagare var nära hälften arbetslösa. Andra skäl att inte kunna försörja sig är sociala skäl eller sjukdom. Omkring 43 procent av mottagarna av ekonomiskt bistånd hade fått bistånd i mer än 10 månader.19

6.3.2Statens och kommunernas roller på arbetsmarknaden

Statens roll – Arbetsförmedlingens verksamhet

Arbetsförmedlingen är en statlig myndighet med arbetsmarknads- politiska frågor som sitt verksamhetsområde. Myndigheten ska verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt genom att ta in och förmedla information om lediga arbeten, sammanföra arbetssökande och arbetsgivare, förkorta tiden av arbetslöshet för arbetssökande och vakanstid hos arbetsgivare, ge stöd och insatser för att stärka en arbetssökandes möjligheter att få arbete och med hjälp av anställnings- främjande åtgärder stimulera arbetsgivare att anställa arbetssökande som inte kan få arbete utan stöd. Myndigheten ska även vara expert- myndighet inom sitt verksamhetsområde. Arbetsförmedlingen har ett särskilt sektorsansvar för personer med funktionsnedsättning.20

15https://statistik.arbetsformedlingen.se/extensions/Manadsstatistik_sid1/Manadsstatistik_ sid1.html (hämtad 2023-09-07).

16https://arbetsformedlingen.se/statistik/statistik-om-arbetsloshet-och-arbetssokande (hämtad 2023-09-07).

17https://www.ekonomifakta.se/fakta/arbetsmarknad/arbetsloshet/arbetsloshet-efter- utbildningsniva/ (hämtad 2023-09-07).

184 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453).

19https://www.socialstyrelsen.se/globalassets/sharepoint- dokument/artikelkatalog/statistik/2023-6-8596.pdf (hämtad 2023-11-07).

20Förordning med instruktion för Arbetsförmedlingen.

119

Utredningens val av försöksverksamheter att arbeta vidare med

SOU 2023:94

Arbetsförmedlingen har sedan 2014 bedrivit ett digitaliserings- arbete där syftet är att både arbetsgivare och arbetssökande i första hand ska kontakta Arbetsförmedlingen digitalt. I linje med detta har myndighetens fysiska närvaro över landet minskat påtagligt.21

Några av Arbetsförmedlingens insatser och program

Arbetsförmedlingen erbjuder olika program med stöd och insatser till den arbetssökande. Några av programmen är:

etableringsprogrammet som riktar sig mot nyanlända invandrare,

jobb- och utvecklingsgarantin som är för personer som varit arbets- lösa länge, samt

jobbgarantin för ungdomar under 25 år som varit arbetslösa mer än 5 månader.

Etableringsprogrammet syftar till att påskynda nyanlända invandrares etablering i samhället och i arbetslivet. I programmet ingår kommu- nal vuxenutbildning i svenska för invandrare (sfi) eller motsvarande utbildning vid folkhögskola och även annan kommunal vuxenutbild- ning. Programmet kan som längst pågå i 24 månader.22 Jobb- och utvecklingsgarantin syftar till att hitta insatser som kan hjälpa per- soner som varit utan arbete länge att komma i sysselsättning.23 I jobb- garantin för ungdomar ingår vissa insatser som arbetsträning, praktik och utbildning.24

Arbetsförmedlingen får bara anvisa en arbetssökande till ett pro- gram eller en insats om det är arbetsmarknadspolitiskt motiverat. Det innebär att insatsen måste vara lämplig för den enskilde och moti- verad utifrån ett arbetsmarknadspolitiskt perspektiv.25

En stor andel av insatserna utförs av externa leverantörer som är upphandlade enligt lag (2010:536) om valfrihetssystem hos Arbets- förmedlingen eller lag (2016:1145) om offentlig upphandling.

21SOU 2020:41, s. 40. I början av 2014 hade Arbetsförmedlingen kontor i 278 kommuner att jämföra med januari 2020 när myndigheten hade kontor i 134 kommuner.

22Förordning (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. I SOU 2023:24 föreslås en möjlighet till förlängd tid med etableringsinsatser.

23Förordning (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin.

24Förordning (2007:813) om jobbgaranti för ungdomar.

259 § 3 st. förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

120

SOU 2023:94

Utredningens val av försöksverksamheter att arbeta vidare med

Kommunernas roll – ansvar för vissa arbetslösa

Kommunerna får ett ansvar för arbetslösa genom socialtjänsten, vuxen- utbildningen och aktivitetsansvaret för unga vuxna. Kommunerna har dessutom ofta arbetsmarknadsenheter som arbetar med frågor som på olika sätt berör arbetssökande.

Enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen har den som inte kan få hjälp på annat sätt rätt till bistånd för sin försörjning av socialnämnden. Den som kan arbeta ska stå till arbetsmarknadens förfogande och ska delta i sfi om behov finns. Biståndet ska utformas så att det stärker den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv (hjälp till själv- hjälp). Kommunen ska vid sidan av Arbetsförmedlingen stötta den enskilde att komma i sysselsättning. Många gånger är de som får för- sörjningsstöd arbetslösa och därmed inskrivna vid Arbetsförmed- lingen. Ibland får de ersättning från både Arbetsförmedlingen och från kommunens socialtjänst. Ungefär en femtedel av de som är öppet arbetslösa eller inskrivna vid Arbetsförmedlingens program fick eko- nomiskt bistånd.26

Aktivitetsansvar för ungdomar

Kommunerna har ett aktivitetsansvar för unga som inte fyllt 20 år, som inte har gymnasieexamen och heller inte studerar vid gymnasiet eller motsvarande. I första hand ska kommunen hjälpa dessa ungdo- mar att påbörja eller fullfölja en utbildning, i andra hand att komma i arbete eller annan sysselsättning.27

Kommunal vuxenutbildning

Kommunen är också ansvarig för den kommunala vuxenutbildningen, komvux. I komvux ingår skolformsdelarna komvux på gymnasial och på grundläggande nivå, komvux som anpassad utbildning på gym- nasial nivå och på grundläggande nivå samt kommunal vuxenutbild- ning i sfi. På gymnasial nivå finns yrkesutbildningar. Utbildningen regleras huvudsakligen i skollagens 20 kapitel och i förordningen (2011:1108) om vuxenutbildning. Målgruppen är vuxna som fyllt 20 år,

26Arbetsförmedlingen (2021) Arbetssökande med ekonomiskt bistånd, Arbetsförmedlingen analys 2021:12.

2729 kap. 9 § skollagen.

121

Utredningens val av försöksverksamheter att arbeta vidare med

SOU 2023:94

men också yngre med gymnasieexamen kan vara behöriga att läsa vid komvux.

Personer kan anvisas av Arbetsförmedlingen att läsa vid komux, men det är kommunen som styr över antagningen och ska göra denna utifrån författningarnas kriterier. Utgångspunkten för utbildning av en enskild elev i komvux ska vara elevens behov och förutsättningar. När det gäller gymnasial nivå ska de som har störst behov av utbild- ning prioriteras. Individen har rätt till utbildning på grundläggande nivå och sfi. Behörig till utbildning på grundläggande nivå är den som är 20 år, bosatt i landet, saknar sådana kunskaper som utbildningen syftar till att ge och har förutsättningar att tillgodogöra sig utbild- ningen. Är det för många sökande till en gymnasial utbildning ska ett urval göras där den som saknar gymnasieutbildning och som är arbetslös kommer högt upp i prioriteringsordningen. En enskild som deltar i Arbetsförmedlingens program och studerar på komvux som en insats i programmet får aktivitetsstöd eller etableringsersättning. Ibland måste kommunen komplettera med socialbidrag för att ersätt- ningen är för låg, eller för att ersättningen upphör.

Områden där Arbetsförmedlingen och kommunerna samverkar

Som framgår ovan får en arbetslös många gånger insatser av både kommunens socialtjänst, vuxenutbildning i kommunens regi samt stöd av Arbetsförmedlingen. Det finns således ett behov hos kommunerna och Arbetsförmedlingen att samverka rörande dessa individer. Enligt 2 kap 6 § socialtjänstlagen får kommuner träffa avtal med regionen, Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan om att samverka för att bättre utnyttja resurserna. Kommunerna ska då bidra till finansier- ingen. Kommunerna har lyft risker med en mindre lokal närvaro av Arbetsförmedlingen som kan försvåra samverkan.28 Arbetsförmed- lingen, SKR och Delegationen för unga och nyanlända till arbete29 (DUA) har i enlighet med uppdrag i Arbetsförmedlingens regler- ingsbrev för 2022 tagit fram en mall för handledning för överens- kommelser mellan Arbetsförmedlingen och kommuner i syfte att stärka samverkan. Fram till augusti 2023 har 279 kommuner ingått överenskommelsen med Arbetsförmedlingen i enlighet med denna

28SOU 2020:41, s. 52.

29Dir. 2017:20.

122

SOU 2023:94

Utredningens val av försöksverksamheter att arbeta vidare med

mall. Det nya arbetssättet har enligt Arbetsförmedlingens slutrap- port medfört att samverkan fungerar mer enhetligt och att parterna är nöjdare.30

För komvux del är samarbetet med Arbetsförmedlingen för att stödja övergången från Arbetsförmedlingen till utbildning i kommu- nen av stor betydelse. Komvux har krav på sig att samverka med Arbets- förmedlingen till exempel vad gäller nyanlända personer. Arbetsför- medlingen har under flera år haft i uppdrag att öka övergångarna från arbetslöshet till studier vid komvux.

6.3.3Inkommet förslag om försöksverksamhet där kommunerna kan ta ett större ansvar för arbetslösa

Familjen Helsingborg31 har lämnat ett förslag till Försöksverksam- hetskommittén om en försöksverksamhet där kommunerna ges ett ansvar för att koordinera och planera insatserna för de ungdoms- arbetslösa och långtidsarbetslösa som uppbär försörjningsstöd.

Familjen Helsingborg består av elva kommuner i nordvästra Skåne32 som slutit avtal om samverkan inom olika verksamhetsområden med fokus på tillväxt, effektivitet och utveckling. Inom Familjen Helsing- borg finns samarbeten inom en mängd olika områden som exempel- vis infrastruktur, näringsliv, lärande och kultur.

Familjen Helsingborg uppger att andelen arbetslösa i de kommu- ner som samverkar i Familjen Helsingborg är högre än för riket i övrigt. Även andelen ungdomsarbetslösa, andelen långtidsarbetslösa och andelen arbetslösa som uppbär försörjningsstöd är högre än i övriga landet. En stor andel av de som är ungdomsarbetslösa saknar gymnasieexamen.

Försöket, som alltså går ut på att kommunerna ges ett ansvar för att koordinera och planera insatserna för de ungdomsarbetslösa och långtidsarbetslösa som uppbär försörjningsstöd, skulle omfatta unga

iåldern 16–29 år som saknar gymnasieexamen samt långtidsarbets- lösa som uppbär försörjningsstöd. Familjen Helsingborg uppskattar att cirka 2 600 personer skulle omfattas av försöket. I de kommuner

30Arbetsförmedlingen (2023) Uppdrag till Arbetsförmedlingen med anledning av en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet, s. 17 f.

3111 skånska kommuner samverkar inom Familjen Helsingborg.

32Kommunerna inom Familjen Helsingborg är Bjuv, Båstad, Helsingborg, Höganäs, Klippan, Landskrona, Perstorp, Svalöv, Åstorp, Ängelholm och Örkelljunga.

123

Utredningens val av försöksverksamheter att arbeta vidare med

SOU 2023:94

som ingår i Familjen Helsingborg är cirka 14 000 personer inskrivna hos arbetsförmedlingen.

Familjen Helsingborg lyfter fram att dessa grupper redan i dag har ett stort behov av kommunala insatser, såsom ett sammanhållet individuellt stöd och utbildningar som är efterfrågade på marknaden. Kommunerna som samverkar genom Familjen Helsingborg behöver samverka dels med Arbetsförmedlingen, dels med de olika leveran- törer som Arbetsförmedlingen har upphandlat. När flera aktörer är inblandade riskerar arbetet att bli mindre effektivt. Om kommunen skulle kunna planera insatser för de personer som uppbär försörj- ningsstöd, leder det till en bättre organisering av insatserna utifrån personens behov. Det är också kommunen som vet vilka personer som uppbär försörjningsstöd och som har insatser av både kommu- nen och Arbetsförmedlingen.

Vad gäller gruppen yngre arbetslösa utan gymnasieutbildning är utbildning avgörande. Eftersom kommunerna är huvudman för vuxen- utbildningen har kommunerna goda möjligheter att arbeta med denna grupp.

Genom att ansvaret för insatser för dessa personer förs över till kommunerna minskar behovet av att samordna insatser mellan Arbets- förmedlingen och kommunerna. Enligt Familjen Helsingborg gör detta arbetet mer effektivt. Det finns även svårigheter att uppnå god samverkan mellan tjänstemän inom kommunen och Arbetsförmed- lingen, något som drabbar den enskilde arbetslöse som får en sämre planering av insatserna.

Familjen Helsingborg vill därför inom ramen för en försöksverk- samhet ta över ansvaret för insatser från Arbetsförmedlingen för dessa två grupper av arbetslösa. Enligt förslaget får individerna ersättning från Arbetsförmedlingen samt skyldighet att lämna in aktivitetsrap- porter till Arbetsförmedlingen. De får även en individuell planering vid Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen ska enligt förslaget be- tala en ersättning till kommunerna i och med att de tar över vissa uppgifter som i dag ligger på Arbetsförmedlingen. Arbetsförmed- lingen skulle alltjämt ansvara för inrapportering av uppgifter för sta- tistikändamål.

Familjen Helsingborg framhåller att några av fördelarna med för- söket – utöver att det är ett mer effektivt arbetssätt när färre parter är involverade – är att kommunerna som samverkar i familjen Helsing- borg samarbetar om yrkesutbildningar samt har ett upparbetat kon-

124

SOU 2023:94

Utredningens val av försöksverksamheter att arbeta vidare med

taktnät med det lokala näringslivet. Detta ger goda förutsättningar att kunna hjälpa de arbetssökande med praktik och utbildning. Kom- munernas kompetensförsörjning är en viktig del i försöket då kom- munerna kan leda arbetslösa till områden där det finns behov av arbets- kraft. Slutligen vill Familjen Helsingborg framhålla att kommunerna har starka incitament till att lyckas då de vill minska kostnaderna för försörjningsstödet.

Arbetsförmedlingens bedömning av förslaget

Arbetsförmedlingen har genomfört en analys av de rättsliga möjlig- heterna att gå vidare med förslaget om försöksverksamhet. Arbetsför- medlingen har även fört en dialog med SKR och Familjen Helsingborg.

I kontakter med utredningen (dels via skrivelser, dels vid möten) har Arbetsförmedlingen fört fram att myndigheten bedömer att för- slaget inte är möjligt att genomföra utifrån gällande regelverk. Arbets- förmedlingen anger att myndigheten endast kan teckna avtal med kommuner i enlighet med upphandlings- och statstödsregelverket. Myndigheten kan därför inte ge kommuner ett finansierat uppdrag om tjänsten redan har upphandlats. I lag (2009:47) om vissa kommu- nala befogenheter har möjliggjorts för kommuner att anordna akti- viteter för deltagare i arbetsmarknadspolitiska åtgärder och få ersätt- ning från Arbetsförmedlingen, men denna lag har fått begränsad praktisk betydelse. Arbetsförmedlingen ställer som krav i sina upp- handlingar att leverantörer ska kunna leverera den upphandlade tjäns- ten i hela landet. Arbetsförmedlingen brukar även kräva att leveran- törerna ska ha tidigare erfarenhet av den tjänst som upphandlingen omfattar. Enligt Arbetsförmedlingen innebär detta i praktiken att det är svårt för kommuner att kvalificera sig som leverantörer i upp- handlingar.

Gällande möjligheten till samarbete mellan Arbetsförmedlingen och kommuner inom ramen för de så kallade Hamburgkriterierna33 bedömer Arbetsförmedlingen att utrymmet för ett sådant samarbete är begränsat. Arbetsförmedlingen bedömer vidare att Hamburg- kriterierna inte kan användas i detta fall. Det återstår då endast ett fåtal områden där Arbetsförmedlingen och kommuner kan samarbeta.

33Hamburgkriterierna finns i 3 kap. 17 § LOU som reglerar när upphandlande myndigheter kan handla av varandra utan att upphandlingsregelverket behöver tillämpas.

125

Utredningens val av försöksverksamheter att arbeta vidare med

SOU 2023:94

Som exempel anges när Arbetsförmedlingen inte får in några anbud som uppfyller kriterierna vid en upphandling. I dessa fall har Arbets- förmedlingen möjlighet att vända sig direkt till en kommun. Vidare kan det vid Arbetsförmedlingens arbetsmarknadspolitiska bedöm- ning visa sig att för en specifik individ bedöms kommunens insatser vara den bästa möjligheten. Den bedömningen behöver göras i varje enskilt fall. Arbetsförmedlingen bedömer att den inte mot ersättning lämna över ansvaret för insatserna för en grupp individer till kom- munerna. För att möjliggöra den ansvarsförflyttning till kommunerna som Familjen Helsingborg föreslår måste kommunerna ta över an- svaret för arbetsmarknadspolitiska insatser för dessa grupper. Detta ligger enligt Arbetsförmedlingens inte inom myndighetens mandat att besluta om.

Arbetsförmedlingen har uppgett till utredningen att ett sam- arbete kan vara aktuellt för en grupp av individer där det i dag finns otillräckliga insatser. Det kan exempelvis gälla individer som finns i gränsen mellan socialtjänst, skola och arbetsmarknad. Här finns ett behov av samarbetsytor för alla inblandade aktörer, samt att finna arbetsformer som kommuner kan ta del av. En annan relativt ny före- teelse är de olika privata leverantörer som finns runt den arbetslöse vilket ställer krav på att hitta samverkansformer mellan privata aktö- rer och kommuner.

Arbetsförmedlingen anger att myndigheten är positivt inställd till försöksverksamhet som metod och att den tidigare har arbetat med till exempel piloter inom olika områden. Med anledning av förslaget från Familjen Helsingborg och Försöksverksamhetskommitténs ar- bete med förslaget har Arbetsförmedlingen tillsammans med SKR tagit sig tid att försöka hitta vägar och former för en vidare dialog i frågan.

SKR:s inställning till Arbetsförmedlingens bedömning

SKR delar inte Arbetsförmedlingens bedömning. Det finns en grupp individer i gränsen mellan socialtjänst, skola och arbetsmarknad där de insatser som finns i dag inte räcker till. Här finns ett behov av att hitta samverkansytor, och där är kommunerna en viktig del. I och med omställningen av Arbetsförmedlingens verksamhet finns det också olika privata leverantörer runt den arbetslöse. För att arbetet mellan

126

SOU 2023:94

Utredningens val av försöksverksamheter att arbeta vidare med

dessa tre parter ska fungera måste Arbetsförmedlingen hitta lämpliga och attraktiva samverkansformer som kommunerna faktiskt vill med- verka i.

SKR delar vidare inte Arbetsförmedlingens bild av att det finns juridiska hinder mot att samverka på det sätt som förslås från Famil- jen Helsingborg. SKR ser att det finns möjligheter för finansiell sam- verkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna i linje med den statliga utredning som tydliggjort att kommuner får vara leverantörer åt Arbetsförmedlingen.34 Enligt lag om vissa kommunala befogenhe- ter får kommuner mot ersättning anordna aktiviteter för deltagare i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Mot bakgrund av denna lag anser SKR att det finns möjlighet för Arbetsförmedlingen att inleda någon form av finansierat samarbete med kommunerna. SKR efterlyser att en oberoende part tar fram en självständig bedömning av vilket ut- rymme det finns att möjliggöra ett sådant arbetssätt som Familjen Helsingborg föreslagit.

SKR framhåller också att Arbetsförmedlingen inte arbetat i en- lighet med sitt uppdrag då myndigheten inte i tillräcklig omfattning beaktat att den ska anskaffa tjänster från privata leverantörer på ett sådant sätt att det möjliggör för myndigheten att tillhandahålla arbets- marknadspolitiska insatser hos andra aktörer än privata leverantörer. Arbetsförmedlingens svar till utredningen visar att myndigheten inte tar den delen av sitt uppdrag på allvar.

6.3.4Försöksverksamhetskommitténs sammanfattande slutsatser av förslaget

Försöksverksamhetskommittén har fått in några förslag om försöks- verksamhet som gäller arbetsmarknadspolitiska insatser av kommu- ner. Flertalet av dessa förslag har handlat om att kommuner på för- sök ska ta över ansvar för arbetsmarknadspolitiska insatser. Det mest utvecklade förslaget på området kommer från Familjen Helsingborg.

Utredningen tolkar de inkomna förslagen som att kommunerna ser att deras kompetens inom arbetsmarknadsområdet inte tillräck- ligt tillvaratas för att kunna hjälpa vissa grupper att få det stöd de behöver för att bli anställningsbara. Samtidigt har kommunerna det ekonomiska ansvaret för försörjningsstödet. Kommunerna är också

34SOU 2020:41.

127

Utredningens val av försöksverksamheter att arbeta vidare med

SOU 2023:94

stora arbetsgivare med brist på personal och med betydande kompe- tensförsörjningsbehov under lång tid framåt. Kommunerna har vidare goda möjligheter att ordna praktikplatser samt har bra kontaktvägar i det lokala näringslivet. Inte heller detta tillvaratas på ett bra sätt när staten utformar sin arbetsmarknadspolitik. Många kommuner upp- lever en frustration över att inte kunna samarbeta med Arbetsförmed- lingen för att kunna erbjuda både utbildning och praktik på den lokala arbetsmarknaden. Från kommunerna lyfts fram att kommunernas kunskap och möjligheter inom arbetsmarknadsområdet inte tas till- vara på i tillräcklig omfattning. Kommunerna kan med den nuvarande regleringen inte hjälpa arbetslösa som uppbär försörjningsstöd i den utsträckning som egentligen är önskvärd. Dessa individer är i hög grad hänvisade till Arbetsförmedlingen och Arbetsförmedlingens leverantörer. Enligt kommunsektorn leder det till att kommunerna tvingas backa från den arbetsmarknadspolitiska verksamhet de i dag bidrar till – något som ytterst kommer att drabba de arbetssökande som går miste om hjälp de annars skulle kunna få. Kommunerna står med kostnaden för försörjningsstödet, men saknar verktyg att kunna hjälpa dessa individer att kunna komma ut på arbetsmarknaden. Detta leder till en sämre situation för både den enskilde individen och för kommunen.

Försöksverksamhetskommittén har arbetat för att försöka få till stånd en överenskommelse om ett försök mellan Familjen Helsing- borg och Arbetsförmedlingen. Utredningen har under arbetet för- slaget haft ett flertal kontakter med både Arbetsmarknadsdeparte- mentet och Arbetsförmedlingen för att undersöka om förslaget skulle kunna genomföras i sin helhet, i delar eller med vissa förändringar. Dialog har även förts med Familjen Helsingborg, SKR och DUA35 kring förslagets utformning. Kommittén har genomfört möten med Arbetsförmedlingen och Familjen Helsingborg, samt SKR både sam- lat och enskilt. Parterna har också träffats på egen hand.

Processen kring förslaget har pågått under en stor del av utred- ningstiden, men utredningen kunde först i september 2023 konsta- tera att förslaget i nuläget inte kommer att kunna genomföras. Par- terna står alltför långt ifrån varandra i synen på vad som är möjligt att göra inom ramen för dagens regelverk i en försöksverksamhet. Försöksverksamhetskommittén konstaterar att den tid som kommit- tén haft till sitt förfogande varit för kort för att kunna hitta lämpliga

35Delegationen unga och nyanlända till arbete.

128

SOU 2023:94

Utredningens val av försöksverksamheter att arbeta vidare med

alternativa förslag på försöksverksamheter som både Arbetsförmed- lingen och Familjen Helsingborg eller andra kommuner kan genom- föra.

Utredningen konstaterar vidare att det finns behov av att förbättra samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna. Utred- ningen anser att kommunernas fulla potential inom arbetsmarknads- området inte tillvaratas och att det hade varit värdefullt att inom ramen för ett försök pröva olika samverkansformer.

Försöksverksamhetskommittén anser att det finns ett behov av ett försök där kommunerna får möjlighet sköta fler uppgifter inom arbetsmarknadsområdet samt få ett tydligt samverkansuppdrag gäl- lande arbetslösa i kommunerna. Det kan exempelvis gälla gruppen arbetslösa som uppbär försörjningsstöd. Det behövs, enligt utred- ningens uppfattning, även nya sätt att arbeta med grupper som står relativt långt från arbetsmarknaden för att på sikt kunna möta den samhällsutmaning som kompetensförsörjningen innebär. Försöks- verksamhetskommittén hade gärna sett en djupare analys från aktö- rerna kring möjligheterna att gå vidare med ett försök – till exempel om Arbetsförmedlingen hade behövt ändra något i sina upphandlingar för att möjliggöra att för kommuner att delta och lämna anbud. Utred- ningen har dock inte, inom ramen för utredningstiden, kunnat ta fram och bereda ett sådant förslag. Processen kring förslaget kan dock sägas illustrera att det kan ta relativt lång tid att arbeta fram ett för- slag om försöksverksamhet i dialog med två eller flera parter, särskilt när berörda parter inledningsvis står långt ifrån varandra i synen på vad försöksverksamheten bör och kan innehålla. Utredningen menar att det i grunden behövs en tydlig politisk vilja på nationell nivå för att försöksverksamhet av detta slag ska kunna bli verklighet.

6.4Uppdraget att löpande lämna författningsförslag

Enligt direktivet ska utredningen löpande lämna nödvändiga författ- ningsförslag och föreslå hur länge dessa ska gälla.36 Det fanns således en uppfattning eller en förhoppning att det inom kommunsektorn skulle finnas flera mogna förslag på försöksverksamheter som stod redo att genomföras, och att författningshinder var anledningen till att de inte hade påbörjats. Det är utredningens uppfattning att så inte

36Dir. 2021:110.

129

Utredningens val av försöksverksamheter att arbeta vidare med

SOU 2023:94

är fallet. Utredningen har som ovan beskrivits efterfrågat viss infor- mation i underlagen som beskriver ett förslag på försöksverksamhet, och kommunicerat detta till utredningens intressenter. Varför de flesta förslag som inkommit inte innehåller den efterfrågade infor- mationen är inte känt. Verksamheten, där initiativet många gånger behöver komma ifrån, är kanske hårt pressade att uppfylla sitt kärn- uppdrag – utvecklingskapaciteten som krävs för denna typ av arbete saknas måhända.

Vidare är det utredningens uppfattning att det många gånger har varit svårt att bedöma varför ett försök inte kan genomföras, vad som faktiskt är tillåtet enligt gällande regelverk. Denna svårighet har säkerligen även kommunsektorn upplevt. Utredningen har också konstaterat att varje förslag på försöksverksamhet som inkommit ställer relativt höga krav på utredning, något som tar tid, och behöver ta tid. Under den utredningstid som utredningen har haft till sitt för- fogande, har det inte varit möjligt löpande lämna författningsförslag till regeringen.

6.5Utredningens analys av inkomna förslag

Sammanfattningsvis kan utredningen konstatera att det finns ett in- tresse för försöksverksamheter i kommuner och regioner. Det finns en drivkraft och vilja till förändring. Det finns också en tro på försök som metod för förändring. Det kan dock även konstateras att inte alla förslag på försöksverksamheter som identifierats av kommun- sektorn är lämpliga som försöksverksamheter. Det finns även en för- måga att identifiera lagstiftning som upplevs som hindrande.

En möjlig indikator på att utredningen har fått in och undersökt aktuella och lämpliga förslag är att arbetet med flera av de förslag som utredningen berett har avbrutits då regeringen i stället beslutat om kommittédirektiv som helt eller delvis sammanfaller med ett eventuellt försök. Så har varit fallet gällande ett förslag om möjligheter för kommunsektorn att köpa tjänster av Statens servicecenter37, möj- ligheten för kommuner att anställa läkare38 samt möjligheten till för- ändringar och anpassningar för yrkesutbildning för vuxna39.

37Dir. 2022:107.

38Dir. 2023:98.

39Dir. 2022:84.

130

DEL II

Försöksverksamhet utan

författningsändring

7 Försök som utredningen följt

I detta kapitel beskrivs de tre försöksverksamheter som utredningen följt under utredningstiden. Dessa identifierades och presenterades i delbetänkandet Försöksverksamhet utan författningsändring i den kom- munala sektorn.1 Utredningen gör även några iakttagelser gällande försöksverksamheterna.

7.1Att följa försöksverksamhet

I Försöksverksamhetskommitténs delbetänkande presenterades tre försöksverksamheter som uppfyllde de krav som ska ställas på för- söksverksamhet för att utredningen ska följa dem. Utredningen har under utredningsperioden följt försöksverksamheterna – samverkan för god och nära vård i Ljungby kommun (tillsammans med Region Kronoberg), ett ledarprogram i Jönköpings län (Region Jönköpings län och länets kommuner) och en jämlik digital omvandling i kom- munerna Sundsvall och Ånge.2

Utredningen har haft ett flertal kontakter med aktörerna som be- driver försöken under utredningstiden, bland annat i syfte att disku- tera uppkomna frågor i försöken och få uppdateringar kring arbetet i försöksverksamheten. Samtliga försöksverksamheter har besökts av sekretariatet. Försöket i Region Jönköpings län samt Sundsvall/ Ånge har besökts vid två tillfällen, försöket i Ljungby vid ett. Därtill har de tre försöksverksamheterna lämnat ett skriftligt underlag/rap- port till kommittén. Underlaget kan inte betecknas som en slutredo- visning eller utvärdering eftersom försöken alltjämt var pågående vid tiden för detta slutbetänkandes överlämnande.

1SOU 2022:59.

2SOU 2022:59, s. 85 ff.

133

Försök som utredningen följt

SOU 2023:94

Utöver att följa verksamheterna har även utredningen spridit in- formation om att försöken pågår, dels i delbetänkandet, dels genom utredningens hemsida (sou.gov.se) men även vid de tillfällen då ut- redningen träffat företrädare för kommunsektorn, myndigheter eller intresseorganisationer. En mer detaljerad beskrivning av dessa tillfäl- len finns i kapitel 2. Därtill har Försöksverksamhetskommittén anord- nat ett seminarium tillsammans med SKR. Seminariets tema var sam- verkan mellan kommun och region och där presenterades två av de försök som utredningen följer (Region Jönköpings län samt Ljungby kommun Region Kronoberg). Seminariet finns tillgängligt i en textad version på webbsidan sou.gov.se.

7.2Samverkan för god och nära vård i Ljungby kommun3

7.2.1Beskrivning av försöket

Ljungby kommun och Region Kronoberg bedriver en försöksverk- samhet inom god och nära vård. Försöket avser samarbete mellan hälso- och sjukvård och kommunal omsorg (socialtjänsten). Försöket ska få den enskildes vårdresa (besök, inläggning, behandling med mera) att fungera smidigt och ”sömlöst” övergå till eventuell omsorg i hem- met av kommunen.

Ljungby kommun är en av åtta kommuner i Kronobergs län. Kom- munen har cirka 28 500 invånare varav drygt hälften bor i Ljungby stad. Kommunen är cirka 1 750 kvadratkilometer till ytan.4 Region Krono- berg har ansvar för de cirka 203 000 invånarna i Kronobergs län.

Målet med försöksverksamheten är att skapa förutsättningar för god och nära vård med hög tillgänglighet och god kvalitet i kom- munen och regionen. God och nära vård kan beskrivas som ett över- gripande nationellt mål för den omställning som sker inom hälso- och sjukvården i Sverige. Omställningen syftar till att vården i högre grad organiseras och bedrivs med utgångspunkt från patientens be- hov och förutsättningar. Målsättningen är också att vårdens fokus ska förflyttas till det förebyggande arbetet och den enskildes speci-

3Beskrivningarna av försöket är i stora delar hämtat från delbetänkandet SOU 2022:59, s. 86 ff. Nytt är beskrivningen av utvecklingen i försöket samt utredningens iakttagelser och slutsatser om försöket.

4https://www.ljungby.se/sv/om-kommunen/kvalitet-statistik-och-jamforelser/

(hämtad 2023-11-07).

134

SOU 2023:94

Försök som utredningen följt

fika behov och förutsättningar ska vara vägledande. Den enskilde för- väntas också själv vara delaktig i utformningen av insatserna.5

Den demografiska utvecklingen i Sverige innebär förändrad spel- plan för såväl regioner som kommuner. Det finns en större andel äldre i befolkningen som leder till ett ökat behov av omsorg och hälso- och sjukvård. Det innebär i sin tur utmaningar med finansiering och kompetensförsörjning inom vård och omsorg, vilket också är bak- grunden till detta försök. Försöksverksamheten är ett sätt att lösa den förändrade demografin med fokus på gruppen multisjuka äldre. Försöksverksamheten bygger på en gemensam avsiktsförklaring som undertecknades av Region Kronoberg och Ljungby kommun i janu- ari 2022. Det är ett exempel på samverkan som ska överbrygga ”stup- rör” mellan två organisationer. Förutom Ljungby och Kronoberg ingår också Campus Ljungby i samverkan. Campus Ljungby ansvarar för att projektleda arbetet.6

Försöksverksamheten är uppdelad i två delprojekt, sensorer/smarta hem och att utveckla informationsdriven vård. Nedan följer en be- skrivning av respektive delprojekt.

Sensorer/smarta hem

I det första delprojektet ”Sensorer/smarta hem” ska behovet av digi- tala verktyg kartläggas. Efter testning och utvärdering kan kunska- pen ligga till grund för implementering i större skala.

I ett första steg ska multisjuka äldre vara målgrupp för arbetet. De ska kunna vara delaktiga genom att informera om hur de mår och vad de behöver, och det ska även vara möjligt att läsa av deltagarnas hälsostatus med hjälp av digitala verktyg. Den insamlade informa- tionen ska göra att individen känner ökad trygghet och att vård och omsorgsåtgärder kan ges vid rätt tillfälle. Den förväntas även leda till att regionen och kommunen får bättre förutsättningar att förutse behov av vård och omsorg, och planera resursfördelningen. Inled- ningsvis planeras en försöksverksamhet på ett korttidsboende där

5SOU 2022:59, s. 87.

6Campus Ljungby, tidigare Centrum för Informationslogistik, bildades 2001. Det byggdes upp genom ett nära samarbete mellan Linnéuniversitetet, Halmstad högskola, Högskolan i Jönköping, Region Kronoberg, Ljungby kommun och regionens näringsliv. Campus Ljungby leds av en styrelse som består av representanter från dessa organisationer.

135

Försök som utredningen följt

SOU 2023:94

den enskilde, anhöriga och personal ska ges möjlighet att testa och ut- värdera de nya digitala arbetssätten och hur verktygen kan användas.

Utveckling av informationsdriven vård

Den andra delen av projektet handlar om utveckling av informations- driven vård. Det drivs som en forskningsstudie med Högskolan i Halmstad som forskningshuvudman. Kopplat till projektet finns en ansvarig forskare samt en forskargrupp som har i uppdrag att följa och utvärdera arbetet.

Med informationsdriven vård avses att kommunen och regionen, utifrån den information som man har om den enskilde, organiserar vår- den och omsorgen utifrån dennes behov. De övergripande frågorna som behandlas i projektet är:

Hur kan patient- och brukardata inhämtat från Region Krono- bergs och Ljungby kommuns respektive datalager användas i en samlad analys för att förbättra förståelsen av vård-, och omsorgs- flöden, vårdkvalitet och effektivitet genom hela hälso- och sjuk- vårdskedjan?

Hur kan AI-baserade analyser användas som verktyg för att ut- veckla djupare kunskap om vård- och omsorgsflöden, insatser och dess effekter?

Genom att följa och optimera en persons flöde genom hela hälso- och sjukvårdskedjan (både kommun och region) ska samordnings- vinster och en mer kostnadseffektiv vård uppnås, samt bättre kvalitet som leder till ett mer självständigt liv för den enskilde. Den infor- mationsdrivna vården förväntas göra det möjligt att förutspå och förebygga vissa händelser så att rätt vårdinsatser kan sättas in vid rätt tidpunkt. Målet är också att skapa förutsättningar för att i ett tidigt skede arbeta med hälsofrämjande och förebyggande åtgärder efter- som vården med hjälp av patientens personliga data kan identifiera vissa riskfaktorer. Inledningsvis ska pseudo-anonymiserade uppgifter om enskilda personer samlas in, såsom patientuppgifter i journal- systemet från vårdcentraler och sjukhus, samt olika beslut rörande

136

SOU 2023:94

Försök som utredningen följt

omsorg av kommunen.7 Uppgifterna ska analyseras genom en gemen- sam analysplattform, och nya arbetssätt utvecklas utifrån vad som framkommer vid analysen. Uppgifter från digitala verktyg kommer på längre sikt också att föras över till den gemensamma plattformen. Högskolan i Halmstad har lämnat in en ansökan till Etikprövnings- myndigheten om att samla in data om enskilda från hälso- och sjuk- vården och socialtjänsten.8 Den anonymiserade informationen som ska samlas in inom ramen för delprojektet ska endast kunna studeras och analyseras på gruppnivå.

Aktörer, finansiering och planering

Det förändrade arbetssättet som försöket förväntas leda till innebär att personalens kompetens kan användas på ett bättre sätt. Samtidigt kommer det att skapa behov av förändrad kompetens hos personal inom vård och omsorg. Campus Ljungby driver därför ett projekt som ska tillhandahålla utbildningar som möter de kompetensbehov som kommer att finnas vid införandet av det nya arbetssättet inom vård och omsorg. Utbildningen avser välfärdsteknik och digitalisering för vårdsektorn och riktar sig till både ledning och medarbetare inom vård och omsorg. Utbildningsprojektet ska pågå från maj 2022 till maj 2023.

Försöksverksamheten finansieras i huvudsak av regionen och kommunen. Medel har dessutom sökts från externa finansiärer, och projektet har tilldelats medel från Familjen Kamprads stiftelse. Cam- pus Ljungby har vidare beviljats medel från Europeiska socialfonden för att driva utbildningsprojektet som nämns ovan. De två delprojek- ten i försöksverksamheten löper i vissa avseenden parallellt. Tidplanen avseende fas 1 i delprojekten omfattar för närvarande cirka ett år och beräknas avslutas i mitten av augusti 2023. Resultatet och utvärder- ingen av fas 1 kommer att läggas till grund för utformningen av nästa fas i projektet.

7Pseudo-anonymiserade innebär att personuppgifter byts ut, via nyckel, till patient-ID. Upp- gifterna som används avser personer som har mottagit insatser från omsorgen i Ljungby under åren 2013–2021 och som är födda 1956 eller tidigare. Regionen och kommunen lämnar ut uppgifterna för forskningsändamål.

8Av ansökan framgår bland annat hur dataexporten från kommunens och regionens respektive journalsystem kan ske på ett patientsäkert sätt och hur man säkerställer anonymiteten i den in- formation som hämtas från journalsystemen.

137

Försök som utredningen följt

SOU 2023:94

Projektet har organiserats i projektgrupper med olika uppdrag, så som en konsekvensanalysgrupp, en referensgrupp och en kompetens- grupp. Resultatet av arbetet kommer att följas kontinuerligt och in- formation lämnas till styrgruppen, de politiska instanserna i regionen och kommunen, samt till allmänheten. Den närmare utformningen av uppföljningen och utvärderingen av försöksverksamheten är ännu inte beslutad.

7.2.2Utmaning för kommunsektorn?

Försöket om god och nära vård ligger inom den kommunala kompe- tensen och det är inte fråga om asymmetrisk ansvarsfördelning, det vill säga att kommunen eller regionen övertar ansvaret för en statlig uppgift.

Som angivits ovan svarar försöket däremot mot en stor utmaning för kommunsektorn – den demografiska utvecklingen. Sedan början av 2000-talet har befolkningen i Sverige ökat med 1,5 miljoner invå- nare, vilket motsvarar en ökning med drygt 16 procent. Ökningen beror delvis på att antalet personer som har fötts är högre än de som avlidit, men framför allt på att fler har invandrat än utvandrat. Sam- tidigt ökar andelen äldre i befolkningen, och andelen yrkesarbetande personer minskar.9 Region Kronobergs befolkningsprognos innebär att år 2030 kommer andelen 80 år och äldre ha ökat med 40 procent, att jämföra med befolkningen i arbetsför ålder som beräknas öka med 1 procent.10 Att kommuner och regioner behöver hitta nya sätt att erbjuda vård och omsorg i den förändrade framtida demografin är en angelägenhet för hela landet. Försöket träffar därmed en mycket aktuell och viktig utmaning för både kommun och region.

7.2.3Varför valdes försöket om samverkan för god och nära vård?

Verksamheten uppfyller utredningens kriterier för att betecknas som en försöksverksamhet. Det är fråga om ny kunskap för regionen och kommunen vad gäller hur ny teknik kan användas i vård och omsorg,

9Dir. 2021:110.

10Region Kronoberg, seminarium om försöksverksamhet anordnat av Försöksverksamhets- kommittén och SKR 2023-03-27.

138

SOU 2023:94

Försök som utredningen följt

informationsdriven vård och hur samverkan mellan kommunen och regionen kan utvecklas. Det bedrivs i en avgränsad verklig miljö och under en begränsad tid. Försöket har sådan verkshöjd att det går ut- över normal verksamhetsutveckling och kan ses som innovativt.

Utredningen anser att försöket är av nationellt intresse eftersom det är ett exempel på utveckling av samverkan mellan en region och en kommun där man försöker överbrygga organisatoriska ”stuprör”. Ett sådant arbete bör vara av intresse för andra regioner och kom- muner i Sverige. Det finns även ett politiskt intresse på nationell nivå för en bättre samverkan inom den offentliga förvaltningen. För att välfärden ska fungera väl och utvecklas krävs samverkan och samord- ning mellan de olika nivåerna i den offentliga förvaltningen.

Ytterligare en anledning till att försöket är av nationellt intresse är att det rör användning av en teknik som har potential att förbättra och effektivisera kommunal vård och omsorg. Det är betydelsefullt att de nya möjligheter som teknikutvecklingen ger prövas, inte minst inom välfärdssektorn. Samtidigt kräver införande av sådan ny teknik resurser och utvecklingskapacitet, vilket kan begränsa vissa kommu- ners och regioners faktiska möjligheter att pröva de möjligheter som teknikutvecklingen ger. Erfarenheter och resultat av försöksverksam- heter från andra kommuner och regioner inom detta område kan därför vara särskilt betydelsefulla att ta del av. Det finns också ett in- tresse på nationell nivå att öka användningen av välfärdsteknik inom kommunsektorn. Det kan exempelvis nämnas att regeringen i januari 2020 ingick en ny överenskommelse med SKR: Överenskommelse om äldreomsorgen – teknik, kvalitet och effektivitet med den äldre i fokus. Den innebär bland annat att kommunerna fick stimulans- medel för att stärka den digitala utvecklingen inom äldreomsorgen. Socialstyrelsen har vidare sedan 2014 i uppdrag att följa utvecklingen av användningen av e-hälsa och välfärdsteknik i kommunerna. Utred- ningen bedömer sammanfattningsvis att försöket har potential att på- verka såväl drifts-som utvecklingskapaciteten i Ljungby och Krono- berg, samt vid spridning av erfarenheter och resultat även ge en positiv påverkan på kapaciteten i andra delar av kommunsektorn.

Det är sammantaget att betrakta som ett strategiskt försök som har kopplingar till såväl lokala, regionala och nationella mål och har potential att bidra till betydande samhälleliga effekter.

Försöket innebär samarbete mellan en kommun och en region och bidrar till en geografisk spridning av försöken i landet. Det är även sär-

139

Försök som utredningen följt

SOU 2023:94

skilt intressant att försöket följs av forskare vid Högskolan i Halmstad, Campus Ljungby.

Försöket är vidare finansierat av kommunen, regionen, en privat stiftelse, staten och EU.

7.2.4Försöksverksamhetskommittén har följt försöket

Försöksverksamhetskommittén har följt försöket, i enlighet med direktivet genom löpande kontakter under utredningstiden. Utred- ningen besökte även Ljungby kommun den 28 september 2023. Vid besöket träffade utredningen företrädare för kommunen och regio- nen, både politiker och tjänstemän, samt yrkesverksamma personer i projektet. Även Högskolan i Halmstad och Campus Ljungby deltog vid besöket.

7.2.5Vad har försöket gett så här långt?

Planering och organisation

Försökets problemformulering, tidsplanering och bemanning av kom- petens, inklusive projektgrupp, har fungerat väl. Projektgruppen be- står av personer som utifrån befattning och kompetens valts ut för att kunna bidra i försöksverksamhetens olika segment:

etikprövningsansökan,

upphandling,

IT,

juridik och

forskning.

Projektgruppen har arbetat efter en struktur och tagit sig an de fråge- ställningar och utmaningar som uppstått, både identifierade och oförut- sedda. Mycket av de frågeställningar som uppstått har löst genom dialog och samverkan mellan kommun och region. Försöksverksam- heten har också haft rätt kompetens, men har vid behov tagit in spe- cifik kompetens inom IT och juridik.

140

SOU 2023:94

Försök som utredningen följt

Ljungby kommun och Region Kronoberg har skapat ett gemen- samt analysteam för dataanalys. Analysteamet består av olika profes- sioner inom både Ljungby kommun och Region Kronoberg med syftet att analysera den gemensamma data som tas fram inom försöksverk- samheten.

Problemformulering och genomförande

Grunden för försöksverksamheten är att Ljungby kommun och Region Kronoberg identifierade att de har samma utmaningar att klara av att bemanna och finansiera hälso- och sjukvårdens verksamheter. Projektets syfte är att skapa ett ”sömlöst” vårdförlopp mellan Region Kronoberg och Ljungby kommun. Detta ska ske på två sätt – dels genom ”smarta” hem, dels genom delning av hälsodata mellan huvud- män. Genom den gemensamma styrningen på vård och omsorgs- området kan kommunen och regionen prioritera behov, undvika flask- halsar och motverka organisatoriska stuprörstänk, som ytterst syftar till att stärka invånarnas hälsa och begränsa kostnader. Ytterligare en viktig faktor har varit att invånarna inte ska märka av den organisa- toriska uppdelningen mellan kommun och region. Försöket väntas också leda till att kommunen och regionen med tillgängliga resurser kan använda medarbetares arbetstid och kompetens på bästa sätt, men även att utveckla precisionshälsa. Genom att gemensamma vårdsats- ningar görs ska kommuninvånarna få rätt vårdinsats, i rätt tid på rätt plats.

För att åstadkomma precisionshälsa ska försöket analysera hälso- data och kostnader för vård. Försöket ska skapa den bästa möjliga patientnyttan, som samtidigt är kostnadseffektivt. Resultatet av för- söket kommer innebära nya arbetssätt som förändrar gränssnittet mellan kommun och region. Försöket vill komma ifrån dagens orga- nisering som innebär att patienten måste anpassa sig efter befintlig vårdorganisering – i stället ska vården organiseras efter patientens behov.

Kommunen och regionen bedömer att problemformuleringen som gjordes inledningsvis har varit tillräckligt tydlig. Kommunen och re- gionen anser dock att ett hinder har varit att det på grund av juridiska begränsningar inte går att dela hälsodata mellan kommun och region. Enligt Ljungby kommun och Region Kronoberg begränsar därför

141

Försök som utredningen följt

SOU 2023:94

lagstiftningen den enskildes möjligheter att låta hälsodata kunna er- bjuda förebyggande och hälsofrämjande insatser.

För att kunna genomföra försöksverksamheten, trots de identi- fierade juridiska hindren, har försöket bedrivits som forskning. Forsk- ningen, som behandlar hälsodata, behandlar känsliga personuppgifter. Forskningshuvudmannen har därför lämnat in en etikprövningsansö- kan. Forskningen kopplat till försöket bedrivs utifrån ett antal fråge- ställningar ansökan.

Passar som försök?

Försöket med att sammanföra hälsodata från kommunen och regio- nen är unikt. Det har inte prövats tidigare och kan innebära stora effekter för såväl organisationerna som invånarna. Ljungby kommun och Region Kronoberg bedömer därför att försöket alltjämt passar som försök. Försöket har hög innovationsnivå och Ljungby kommun och Region Kronoberg är först i landet med att föra samman hälso- data om invånare från både region och kommun.

Försöket är även unikt då det bryter ny mark inom IT, juridik och organisation. Det banar också väg för ny nivå av samverkan mellan kommun och region. Organisationsgemensamma styrgrupper, pro- jektgrupper och analysgrupper med gemsamma mål ger ny kunskap. Försöket kan även i förlängningen innebära att nya ekonomiska mo- deller som underlättar samverkan kan utvecklas.

Resultat, effekter och lärdomar

Försöket innebär att med hjälp av data från vård och omsorg kan en invånares hela vårdförlopp kartläggas, oberoende av organisation. Kommunen och regionen lyfter den goda samverkan som präglat för- söket, och hur organisationsgränserna satts åt sidan för gemensam problemlösning. Begreppen ”patient” och ”brukare” har suddats ut, och i projektgruppen används enbart ordet ”invånare”.

Projektets resultat grundar sig på ett sammanhållet vårdförlopp, och genom gemensam styrning suddas gränsen mellan kommun och region ut. I det gemensamma arbetet analyseras kommunens och re- gionens hälsodata, liksom patientkostnaderna, oavsett om de upp- står hos kommun och region. Målet är att skapa kostnadseffektivitet,

142

SOU 2023:94

Försök som utredningen följt

men även bästa möjliga patientnytta. Genom att studera data över tid kan kanske anledningar till att vissa invånare använder mycket vård, så kallade högkonsumenter, identifieras och därmed förebyggas.

Dataanalyserna kan också visa på vilken vårdkompetens som krävs för olika insatser, och detta ger möjlighet till en effektivare resurs- planering och kompetensförsörjning. Det kan även ge bättre underlag för snabbare kunna sätta in rätt insats för patienter, och även undvika ”onödiga”, kostsamma undersökningar eller feldiagnosticeringar.

Försöket verkar även skapa en enad kultur mellan huvudmännen inom vård och omsorg, och verksamheterna delar samma värderingar och beteende, som grundas på invånarens behov. Försöket kan även ge hemsjukvårdsavtalet nya förutsättningar då ansvarsfördelningen mellan kommun och region förflyttas ifrån uppdelning utifrån orga- nisation till vilken vård eller omsorg individen behöver.

Bidrar till ökad delaktighet och jämlik vård

Enligt Ljungby kommun och Region Kronoberg synes försöket även ge effekter utifrån invånarens delaktighet, och bidrar därmed till en mer jämlik vård. Som exempel på detta nämns att användningen av dataanalyser ger ökad precisionshälsa, vilket bidrar till mer jämlik vård oberoende av bostadsort, ålder, kön, etnicitet, med mera. Försöket ger kommunen och regionen bättre förutsättningar för enad kommu- nikation mot invånaren, vilket kan ge den enskilde en ökad delaktig- het, både kring sin livssituation och gällande sin hälsa. Försöket har även, som nämnts ovan, ändrat nomenklaturen – begreppen patient och omsorgstagare försvinner alltmer, individen ställs i gemensamt fokus för organisationerna.

Försöket väntas också ge en säkrare vård då invånaren inte risk- erar att hamna mellan kommunens och regionens vård och omsorg. Vidare innebär försöket en effektivisering för både personal och enskild eftersom kommun och region har tillgång till samma data och inte behöver lägga tid på dubbeldokumentation. Kommunen och regionen har även infört ett gemensamt journalsystem, vilket inne- bär en effektivisering. Sammantaget kan vården kan samordnas bättre för den enskilde.

Kommunen och regionen bedömer att försöket också kan bidra till en mer hållbar miljö och minskade transporter, liksom ökade möj-

143

Försök som utredningen följt

SOU 2023:94

ligheter för invånare som behöver vård och omsorg att bo kvar även utanför tätorterna. Genom att vissa grupper kan få stöd med exem- pelvis välfärdstekniska lösningar som delvis eller helt kan ersätta fysiska besök i vården, kan fler bo kvar hemma, även på landsbygd. Detta kan innebära ökad komfort för den enskilde, liksom att vård- tiden kan förkortas. Det leder i sin tur till minskade vårdköer samt mindre kostnader för verksamheterna.

Försöket har även en referensgrupp varigenom deltagarna kan göra in röst hörd och vara delaktiga i utformandet av vården.

Försöket bedöms effektivisera vård och omsorg

Genom användningen av patientdata på ett nytt sätt kan yrkesroller komma att förändras. Detta kan i sin tur kompensera för den snabba demografiska förändringen, och kommun och region kan mer effek- tivt möta utmaningarna. Även kompetensförsörjningen säkras.

Försöket har visat att cirka 20 procent av patienterna står för cirka 80 procent av kostnaderna. Denna grupp av högkonsumenter finns inom både kommun och region. Analyserna visar att kommun och region står för cirka hälften av kostnaderna var.

Framgångsfaktorer

De korta beslutsvägarna, det stora engagemanget och viljan från högsta ledningarna, både politisk och på tjänstemannanivå, i Ljungby kom- mun och Region Kronoberg, har lett till att försöket har varit fram- gångsrikt. Både budget och tidsplan har kunnat hållas.

Genom den gemensamma styrningen av försöket har styrgruppen (som består av representanter från Ljungby kommun, Region Krono- berg och Campus Ljungby) kunnat prioritera arbetet, och därigenom undvika flaskhalsar och motverka stuprörstänk. Genomgående för försöket är att invånarna inte ska märka de organisatoriska gräns- dragningarna mellan enheter, aktörer och huvudmän. När alla verk- samheter tar ansvar för helheten förväntas väntetiden för den en- skilde minska, liksom antalet vårdkontakter. Detta leder till en bättre, mer sammanhållen vård för invånaren.

144

SOU 2023:94

Försök som utredningen följt

Allt inte positivt

Att försöket enbart kan bedrivas som forskningsprojekt på grund av de juridiska begränsningarna med att dela hälsodata är en utmaning för försöket. Arbetsgruppen arbetar på en lösning hur informations- driven vård kan ge nya insikter i hur den framtida vården kan orga- niseras, riktas mot förebyggande och hälsofrämjande insatser, vilket leder till minskat lidande för den enskilde.

Försöket har både teknik och metod som med fördel kan skalas upp och användas av länets övriga sju kommuner, men även i andra delar av Sverige. Försöket skulle kunna ge stora vinster men kräver i så fall ändrad lagstiftning. Ljungby kommun och Region Kronoberg bedömer att det är ett stort hinder att tillämpning av informations- driven vård genom delning av hälsodata i dagsläget inte kan tillämpas på annat sätt än inom forskning. Förhoppningen är att kunna på- verka lagstiftningen och med försökets resultat som underlag för en öppning av delning av data mellan huvudmän. Att möjliggöra för ett nyttiggörande av vårdens och omsorgens data skulle innebära del- lösningar på de utmaningar vårdsektorn står inför och som påverkar den enskildes hälsa. Genom samverkan mellan kommun och region med AI-baserade analyser med gemensam data kan förebyggande in- satser sättas in, och minska den enskildes lidande. Arbetssättet till- låter även äldre att bo kvar längre hemma, vilket ökar tryggheten för den äldre och dess anhöriga. Arbetssättet ger även vården möjlighet utvecklas till att rikta insatser till rätt person, i rätt tid på rätt plats.

Delprojektet avseende självmonitoreringen/smarta hem har blivit fördröjt delvis på grund av upphandlingsprocessen.

Ny kunskap

Genom samarbete över organisationsgränserna mellan politik, högsta ledning och analysgrupp har det gemensamma vårdflödet kunnat diskuteras och analyseras på nya sätt. Tidigare ”stuprörstänk” har kunnat överbryggas, vilket av både kommun och region uppfattas som en förutsättning för att möta framtidens utmaningar.

De juridiska begräsningarna för att dela data har lett till ökad kun- skap, och insikt i, hur viktigt det är att försöka påverka lagstiftningen som är onödigt hindrande. Kommunen och regionen anser att data- delning är avgörande för att kunna lösa framtidens vård med fokus

145

Försök som utredningen följt

SOU 2023:94

på den enskilde. Etikprövningsprocessen har även inneburit ny kun- skap för framför allt Ljungby kommun.

Uppföljning och utvärdering

Den delen av försöket som handlar om hälsodata har kommit längre, och det är i den del som försöket har ett pågående uppföljnings- arbete.

Hälsodata

Försökets mål med etapp 1 är att få ett resultat av sammanslagna hälsodata från både kommun och region. Detta gjordes inom ramen för både tidplan och budget. Uppföljning av resultatet sker i etapp 2 med start i augusti 2023.

Analysgruppen kommer att analysera resultatet av sammanslagna data, och utifrån resultatet föreslå och sätta in riktade insatser efter identifierade och prioriterade fokusområden/grupper. Dessa insatser följs upp, utvärderas genom jämförelser på före- och efter data.

Försöket med hälsodata utvärderas efter följande frågeställningar:

1.Vilka är de vanligaste diagnoserna som kräver insats av både kom- mun och region?

2.Hur ser resursförbrukningen ut (region, kommun) för de vanli- gaste diagnoserna?

3.Hur kan invånarens logistiska vårdkedja (kommun/region) opti- meras med hjälp av AI?

4.Kan informationsdriven vård minska antalet vårdkontakter och ge bättre sammanhållen vård för invånaren (mål: minskad vänte- tid, kortare restid, minskat/optimerat resursutnyttjande och bättre vårdupplevelse, bättre individanpassad vård).

5.Kan man med AI identifiera mönster eller egenskaper för att förstå hur individer går från låg vårdkonsumtion till hög vårdkonsumtion.

146

SOU 2023:94

Försök som utredningen följt

Nationellt intresse, spridning samt skalningsbart?

Projektet har väckt stort intresse av andra inom både kommun, re- gion och akademi. Ljungby kommun och Region Kronoberg bedö- mer att försöket inte enbart är av lokalt eller regionalt intresse, utan är viktigt för utvecklingen av svensk hälso- och sjukvård i stort.

Försöket kan skalas upp och användas över alla kommun- och re- giongränser. Med en informationsbaserad grund skapas en jämlik vård nationellt, men också internationellt på sikt. Med den samverkan som skett över organisationsgränserna är försöket ett föredöme som bör lyftas upp och användas som ett gott exempel för att bana väg för fram- tidens vård.

Sammanslagningen av vårddata mellan huvudmän är banbrytande och innovativt, men har krävt nya rutiner, tankesätt och nya sätt att samverka på mellan kommun och region.

Slutsatsen är sammanfattningsvis att den yttersta ledningens enga- gemang och tydliga budskap till projektledning och projektgrupp har medfört att nya sanningar har etablerats och att försöket i dag är en ledstjärna för svensk hälso- och sjukvård i framtiden.

7.3Ett ledarprogram i Jönköpings län11

7.3.1Introduktion

Utredningen har även följt ett ledarprogram som är tänkt att stärka samverkan mellan en region och flera kommuner, samt utveckla lös- ningar på utmaningar för kommunsektorn. I försöksverksamheten in- går Region Jönköpings län, samtliga 13 kommuner inom Jönköpings län, Länsstyrelsen i Jönköpings län, samverkansorganisationen Kom- munal utveckling Jönköpings län samt Stiftelsen Högskolan i Jön- köping (nedan Högskolan i Jönköping).12 Deltagare i programmet är bland annat regionens ledningsgrupp, kommundirektörer, chefen för Kommunal utveckling Jönköpings län, länsråd och rektorn för Högskolan i Jönköping.

11Beskrivningarna av försöket är i stora delar hämtat från delbetänkandet SOU 2022:59, s. 86 ff. Nytt är beskrivningen av utvecklingen i försöket samt utredningens iakttagelser och slutsatser om försöket.

12Kommunerna i Jönköpings län är Aneby, Eksjö, Gislaved, Gnosjö, Habo, Jönköping, Mullsjö, Nässjö, Sävsjö, Tranås, Vaggeryd, Vetlanda och Värnamo. Kommunal utveckling Jönköpings län arbetar på uppdrag av kommunerna, men är organiserad inom Region Jönköpings län och styrs av ett politiskt samverkansorgan.

147

Försök som utredningen följt

SOU 2023:94

I Jönköpings län finns ungefär 367 000 invånare. Jönköping är den största kommunen med mer än en tredjedel av länets befolkning, 145 114 invånare.13 Av de andra kommunerna är Aneby den befolk- ningsmässiga minsta kommunen med 6 900 invånare och Värnamo den största med 34 700 invånare. Region Jönköpings län har visionen ”för ett bra liv i ett attraktivt län”. Tillsammans med kommunerna har man påbörjat ett antal projekt som går under rubriken ”Bästa platsen att växa upp, leva och åldras på”. Förutsättningarna för att uppnå regionens vision ser olika ut i olika delar i länet. Det finns stora skillnader inom länet vad gäller kulturell bakgrund, ekonomiska för- utsättningar och utbildningsnivå.

Målet med försöksverksamheten är att utifrån ett ledningsperspek- tiv skapa bättre förutsättningar för ett bra liv, hälsa, god vård, kost- nadseffektivitet och en god arbetsmiljö. Inom ramen för programmet ska deltagarna stödja gemensamma utvecklingssatsningar i regionen och i kommunerna, men också pröva nya arbetssätt genom försöks- verksamhet i mindre skala. Försöken ska drivas inom gällande regel- verk.

Programmet är kopplat till samhällsutmaningar som kommun- sektorn ställs inför och en förhoppning är att man kan ta vara på varand- ras gemensamma resurser och kompetenser. Centralt för arbetet är de socioekonomiska utmaningarna i länet. Behovet av att anlägga ett helhetsperspektiv och undvika ”stuprör” i offentlig verksamhet har framförts från flera håll, till exempel av Tillitsdelegationen.14 Välfärds- kommissionen anförde i sin slutredovisning att:

För en långsiktigt hållbar välfärd av god kvalitet krävs ett helhetsperspek- tiv. Välfärden ges till individer som kan ha många olika behov samtidigt eller genom livet. Det är viktigt att undvika att utforma eller följa upp välfärden i stuprör eller isolerade enheter eftersom det riskerar att på- verka kvalitet och effektivitet på ett negativt sätt. Behov som inte möts tidigt kan bli större på sikt. Behov som inte möts på ett område kan skapa kostnader på ett annat. Vinster för både individ och samhälle kan göras t.ex. genom sammanhållna insatser runt människor med olika behov.15

13https://www.jonkoping.se/kommunpolitik/faktakartorochstatistik/faktaochstatistik/befolk- ningsstatistik.4.74fef9ab15548f0b80090f.html (hämtad 2023-11-07).

14SOU 2018:47 s. 80.

15Välfärdskommissionen (2021), Välfärdskommissionens slutredovisning till regeringen, s. 16.

148

SOU 2023:94

Försök som utredningen följt

Försöksverksamhetens utformning

Region Jönköpings län är initiativtagare till försöket och bjöd in övriga deltagare i försöksverksamheten. Inom programmet träffas re- presentanter för regionen, kommunerna, länsstyrelsen, Kommunal utveckling Jönköpings län samt representanter och forskare från Hög- skolan i Jönköping för att tillsammans ta fram nya arbetssätt som kan utveckla och stärka kommunsektorn som helhet. Programmets 33 deltagare träffas varannan månad för gemensamma föreläsningar och reflektioner. Mellan föreläsningarna träffas deltagarna i mindre grupper för att behandla specifika områden. Försöket utgår från fem områden: nyfödda barn, skola och jämlik utbildning, samhällsbygg- nad, äldrefrågor och stöd i arbetslivet. Programmet genomförs i samarbete med Institute for Healthcare Improvement (IHI) som är en oberoende, global och ideell organisation med huvudkontor i Boston, USA. Konsulter från IHI deltar vid programmötena. Programmet, som påbörjades vid årsskiftet 2021/22, ska pågå i cirka två år.

Under den inledande delen av 2022 har fyra sammankomster ge- nomförts med programmets samtliga deltagare. Vid sammankomsterna har deltagarna bland annat identifierat verksamhetsområden som behöver förändras samt förslag på förbättringar. Deltagarna har även tagit fram exempel på gränsöverskridande samarbeten, till exempel mellan olika kommuner, kommun – region och region – länsstyrelse, där arbetssättet lett fram till bättre förutsättningar att uppnå den gemensamma visionen för regionen.

Under nästa fas av programmet ska deltagarna definiera vilka be- hov som föreligger samt gemensamma indikatorer som deltagarna ska utgå ifrån för att nå den gemensamma visionen. Deltagarna ska även exemplifiera innovation inom de olika verksamhetsområdena. Region Jönköpings län finansierar utbildningsprogrammet, men kommu- nerna står själva för genomförandet av de insatser som programmet leder fram till.

7.3.2Utmaning för kommunsektorn?

Liksom alla organisationer har kommunsektorn utmaningar med ”stuprör”. Inom offentligt finansierad verksamhet kan, och bör, högre krav ställas på ett gott samarbetsklimat över och mellan olika verk-

149

Försök som utredningen följt

SOU 2023:94

samhetsgrenar och aktörer. Försöket inom Region Jönköpings län syftar till att överbrygga en sådan klyfta, vilket är eftersträvansvärt.

7.3.3Varför valdes ledarprogrammet i Region Jönköpings län?

Programmet uppfyller utredningens kriterier för att betecknas som en försöksverksamhet. Det är fråga om ny kunskap för regionen och kommunerna om hur man, genom att skapa en gemensam system- syn, kan få bättre förutsättningar att möta utmaningar i sina verk- samheter. Det förväntas bidra till en förbättrad hälsa för invånarna. Programmet bedrivs vidare i verklig avgränsad miljö och under en begränsad tid. Det har sådan verkshöjd att det går utöver normal verk- samhetsutveckling och kan ses som innovativt. Utredningen anser att försöket är av nationellt intresse eftersom det är ett exempel på utveckling av samverkan mellan en region och samtliga kommuner inom dess upptagningsområde, staten genom länsstyrelsen samt aka- demin. I samverkan ska försöket överbrygga organisatoriska ”stup- rör” och utifrån en gemensam målbild bygga ett system som sätter invånarna främst. Ett sådant arbete bör vara av intresse för andra regioner och kommuner i Sverige.

Utredningen bedömer att försöket har potential att påverka såväl drifts- som utvecklingskapaciteten i de deltagande kommunerna och regionen. Vid spridning av arbetssättet kan det även ge en positiv på- verkan på kapaciteten i andra delar av kommunsektorn. Det är sam- mantaget att betrakta som ett strategiskt försök som har kopplingar till såväl lokala, regionala och nationella mål och har potential att bidra till betydande samhälleliga effekter.

Enligt utredningens direktiv är det vidare önskvärt att få till stånd försöksverksamheter i olika typer av kommuner eller regioner i olika delar av landet liksom försöksverksamheter som omfattar flera kom- muner eller regioner.16 Försöksverksamhet om samverkan och tillits- baserad styrning bör främjas. Försöksverksamhet om samverkan kan exempelvis handla om utvecklad samverkan inom verksamhetsområ- den där det inte förekommer samverkan i dag, samverkan mellan sta- ten och kommuner eller regioner eller mellan kommuner och regioner. Detta försök uppfyller dessa kriterier.

16Dir. 2021:110.

150

SOU 2023:94

Försök som utredningen följt

7.3.4Försöksverksamhetskommittén har följt försöket

Uppföljning har skett under utredningstiden genom kontakt mellan utredningens sekretariat och ansvariga för försöket i Region Jön- köpings län. Försöksverksamhetskommittén besökte försöket den 21–22 september 2023. Regionen har följt försöket löpande genom enkäter med deltagarna. Försöket följs även av en doktorand och mate- rial samlas in som underlag för en kommande doktorsavhandling.

7.3.5Vad har försöket gett så här långt?17

Region Jönköpings län kan konstatera att deltagande i toppledarpro- grammet varit gott, trots att det tagit en del tid i anspråk från del- tagarna. Sedan försöket inleddes har tre av deltagarna bytts ut, och av de 33 deltagarna från kommuner, region och länsstyrelsen har tre personer deltagit mer sporadiskt. Sammantaget har således toppledar- programmet prioriterats av deltagarna. Regionen anser även att det urval av deltagare som gjordes i inledningen alltjämt håller, och annan bedömning skulle inte gjorts i dag.

De problemformuleringar som låg till grund för försöket är allt- jämt relevanta, och har snarast skärpts i aktualitet. Den grundläggande målsättningen är också densamma, men har fyllts med innehåll, och förståelsen för det övergripande målet har djupnat hos deltagarna. Att samla kommundirektörer, regionen och länsstyrelsen i ett gemen- samt ledarprogram är unikt för Sverige.

Ledarprogrammet har fördjupat och förbättrat samarbetet i regio- nen. De personliga relationerna mellan deltagarna har lett till att meningsskiljaktigheter och svåra frågor med lätthet har kunnat han- teras, eftersom företrädare för kommun och region har träffats regel- bundet. Kommundirektörerna och regionens ledningsgrupp har även fördjupat sitt samarbete och ökat förståelsen för varandras verksam- heter men även för de utmaningar respektive verksamhet har.

Försöket har så här långt inte lett till några negativa effekter. Samverkan mellan deltagarna, liksom tilliten och tryggheten har

vuxit under programmet. Programmet har även lett till ett ökat fokus på invånarna, eftersom ledarprogrammet syftar till att förbättra för den enskilde kommuninvånaren. Genomgående i arbetet har varit att

17Avsnittet baseras på Region Jönköpings läns svar på ett skriftligt frågeformulär utskickat från utredningen samt utredningens iakttagelser vid besök i försöket, om inte annat anges.

151

Försök som utredningen följt

SOU 2023:94

sätta den enskilde kommuninvånarens behov i centrum, och utgå från vad som är bäst för denne.

Regionen anger även att ledarprogrammet har givit deltagarna en djupare förståelse för vad som krävs för att åstadkomma verklig för- ändring. Genom att utveckla socialt kapital i toppledningen har det fördjupat kompetensen i vad som behövs för att få till ett gränsöver- skridande, gränsutsuddande ledarskap och ledning. Försöket har lett till ett gemensamt ledningsspråk, och språk för att göra gemensamma satsningar för förbättringar, med hjälp av gemensamma verktyg och metoder som används för samma syfte – att skapa förutsättningar för ett bra liv för alla invånare i länet.

Kommunernas service till invånarna har fokuserats och därmed kommundirektörernas roll som möjliggörare av förändringar där regionens företrädare blir partners i olika frågor. Fokus har varit på att ta bort silo-strukturer mellan olika förvaltningar inom kommunal verksamhet, och mellan kommun och region. Programmet har vidare lett till en förnyad samverkan och samspelsstruktur mellan kommu- nerna och regionen. Kommunerna är numer aktiva i att driva samver- kan, tidigare var det ofta regionen som tog initiativet. Efter ledar- programmet är förhållandet omvänt. Deltagarna i programmet har också beslutat sig för att det finns behov av en gemensam struktur för lärande inom vissa områden.

Gemensamt har deltagarna i programmet slutligen tagit fram fem utvecklingsområden av strategisk art för 2024 och 2025 att arbeta vidare med.

Tabell 7.1 Utvecklingsområden 2024 och 2025

Utvecklingsområden samt vilka kommuner som deltar i vilket område

Utvecklingsområde

Deltagande kommuner

Ökad skolnärvaro

Aneby kommun, Gnosjö kommun, Sävsjö kommun,

 

Region Jönköpings län

Hälsocenter Familj

Eksjö kommun, Vaggeryds kommun,

 

Region Jönköpings län

 

 

Psykisk hälsa hos barn och unga

Tranås kommun med möjligt stöd av Jönköpings

i Tranås kommun

kommun och Region Jönköpings län

Nya sätt att leda förvaltnings-

Nässjö kommun och Mullsjö kommun

överskridande arbeten,

 

 

 

Trygghet hemma, inga äldre på

Habo kommun, Region Jönköpings län

sjukhus i onödan

 

 

 

Källa: Region Jönköpings län.

152

SOU 2023:94

Försök som utredningen följt

Nationellt intresse, spridning och skalbarhet?

Region Jönköpings län bedömer att försöket är av nationellt intresse då det finns ett behov av att förändra offentliga verksamheter i syfte att bibehålla legitimeten för det offentliga hos invånarna. Försöket leder till nya arbetssätt, nya kontaktvägar och ökad förståelse inom kommuner, mellan kommuner samt mellan kommuner och regionen. Det blir även tydligt att kommun och region strävar åt samma håll – med förstärkt fokus på invånarnas hälsa.

Regionen har inte aktivt arbetat med att sprida modellen som används i försöket, men det pågår nu ett samtal om hur de goda er- farenheterna kan spridas till andra kommuner och regioner.

Försöket är vidare möjligt att skala upp och inkludera fler kom- muner och regioner, alternativt användas av andra regioner och kom- muner.

7.4En jämlik digital omvandling i kommunerna Sundsvall och Ånge18

7.4.1Introduktion

Den tredje försöksverksamheten som utredningen har följt handlar om samverkan mellan Sundsvalls och Ånge kommuner gällande IT- drift och digital utveckling med samordnade verksamhetsprocesser genom digital integration som ambition. Försöket syftar till att visa att en liten landsbygdskommun kan ta till vara den digitala omvand- ling som sker i en större kommun, och att samarbetet även kan bidra till en ökad innovations- och omställningsförmåga i den större kom- munen.

Sundsvall är en av norra Sveriges största kommuner och har knappt 100 000 invånare. Kommunen har satsat på digitalisering och utsågs 2022 till Sveriges digitaliseringskommun. Ånge är en grannkommun till Sundsvall med knappt 10 000 invånare. Kommunerna är befolk- ningsmässigt den största respektive den minsta i Västernorrlands län.

Den ökade digitaliseringen ger samhället helt nya möjligheter att leverera välfärd och tjänster. Det innebär som regel att samhällets re-

18Beskrivningarna av försöket är i stora delar hämtat från delbetänkandet SOU 2022:59, s. 86 ff. Nytt är beskrivningen av utvecklingen i försöket samt utredningens iakttagelser och slutsatser om försöket.

153

Försök som utredningen följt

SOU 2023:94

sursberoende minskar, kompetensförsörjningen underlättas och effek- tiviseringen kan öka. Digitalisering kan också förenkla olika gruppers kontakter med olika samhällsfunktioner och effektivisera processer. Skillnaderna mellan Sveriges kommuner gällande investeringar i digi- talisering ökar dock. Resursstarka stora och medelstora kommuner investerar i digitalisering medan mindre kommuner halkar efter efter- som det saknas likvärdiga ekonomiska resurser. Det är också svårt att rekrytera den nödvändiga kompetens till mindre kommuner som krävs för digital utveckling. Försöksverksamheten är alltså kopplad till kommuners olika förutsättningar och utmaningar att kunna till- varata de möjligheter som den tekniska utvecklingen ger. Försöket ska erbjuda både kommunerna Sundsvall och Ånge likvärdig digital mognad, det vill säga organisationernas förmåga att tillgodogöra sig nyttorna med digitalisering.

Målet med försöksverksamheten är att hitta en modell där en öppen, standardiserad och delningsbar digital infrastruktur skapar nytta. Ambitionen är att modellen ska skapa en mer likvärdig digital välfärd i hela Sverige. Försöksverksamheten bygger på en avsiktsför- klaring undertecknad av Sundsvall och Ånge om gemensam IT-drift och fullt integrerad digital utveckling. I januari 2023 tog Sundsvall över driften av Ånges servrar och i mars 2023 beslutade kommun- fullmäktige i Ånge och Sundsvall att utöka kommunernas samarbete kring digitalisering i enlighet med försöket. Försöket innebär att Sundsvalls utvecklingsorganisation knyts ihop med motsvarigheten i Ånge. Ånge kan därmed dra nytta av Sundsvalls tekniska utveck- lingsarbete, samtidigt som utvecklingen i Sundsvall och Ånge sam- ordnas.

Verksamheten uppfyller utredningens kriterier för att den ska kunna betecknas som en försöksverksamhet. Det är fråga om ny kunskap som är relevant för utredningens uppdrag, den bedrivs i verklig miljö samt pågår under en begränsad tid. Försöket har sådan verkshöjd att det går utöver normal verksamhetsutveckling och kan ses som inno- vativt.

I den nationella digitaliseringsstrategin anges att:

Alla delar av den offentliga sektorn behöver öka sin digitala mognad och skapa förutsättningar för att kunna utveckla bättre tjänster i framtiden. Det är viktigt att säkerställa att upphandling, utveckling och förvaltning präglas av ett kompetent och kostnadseffektivt resursutnyttjande. […] Genom att återanvända lösningar som har visat sig fungera ökar möjlig-

154

SOU 2023:94

Försök som utredningen följt

heterna för bl.a. mindre kommuner med begränsade utvecklingsresurser att införa digitala lösningar i verksamheten.19

Försöket handlar om digital mognad och utveckling, vilket som också framgår av nämnda strategi, är viktiga områden för offentlig sektor i stort. Även Välfärdskommissionen lyfte vikten av att digitaliseringens möjligheter tas tillvara, men konstaterade samtidigt att det finns stora skillnader i digitaliseringstakt mellan olika kommuner och regioner. Kommissionen anförde vidare att även förutsättningarna för kom- munerna och regionerna att ta tillvara digitaliseringens möjligheter varierar stort, beroende på deras storlek, kapacitet, infrastruktur och tillgång på kompetens.20

Försöksverksamhetens utformning

Försöksverksamheten innebär att Sundsvall utvecklar en modern digi- tal infrastruktur där Ånge kan fungera som en testbädd för det ut- vecklingsarbete som genomförs i Sundsvall, vilket förväntas leda till ökad utveckling och innovation i båda kommunerna. Ambitionen är att det på sikt ska ske en digital sammanslagning av kommunernas verksamhetsprocesser. Förutom utvecklingsavdelningen i Sundsvall respektive Ånge kommer två doktorander att delta i arbetet. Båda doktorandtjänsterna är kopplade till forskningskonsortiet Swedish Center for Digital Innovation (SCDI).21 Till arbetet har även en re- ferensgrupp knutits med representanter från respektive kommun samt medarbetare från DIGG och RISE.

Försöksverksamheten inleddes i maj 2022 och kommer att pågå i olika faser fram till maj 2025. Under fas 1 började Ånge använda basinfrastruktur och vissa tjänster från Sundsvalls tjänstekatalog på IT-sidan som ersatte Ånges egen IT-struktur. Under fas 2, som in- leds under hösten 2022, kommer kommunerna att identifiera i vilka avseenden som de har olika applikationer och försöka hitta lösningar som de kan använda gemensamt. Under fas 3 som inleds 2023, ska kommunerna integrera verksamhetsprocesserna.

Försöket finansieras av Sundsvall och Ånge gemensamt, och ut- gångspunkten är att kommunerna ska dela lika på de gemensamma

19Skr. 2017/18:47, s. 21 f.

20Välfärdskommissionen (2021) Välfärdskommissionens slutredovisning till regeringen, s. 38.

21Göteborgs universitet, Handelshögskolan i Stockholm och Umeå universitet ingår i kon- sortiet.

155

Försök som utredningen följt

SOU 2023:94

resurserna. Marginalkostnaden för att utvidga försöksverksamheten till att omfatta fler kommuner kommer därefter att vara mycket be- gränsad.

Information om försöket kommer att publiceras löpande på Sundsvalls hemsida. Arbetet kommer även att redovisas i öppna kvar- talsrapporteringar. Även självskattningsverktyget DiMiOS (Digital Mognad i Offentlig Sektor) kommer att användas för att följa utveck- lingen av kommunernas digitala mognad.22 Mätresultaten kommer att jämföras med motsvarande mätresultat från 2018 och de kvanti- tativa mätpunkter som kan bli aktuella är exempelvis antal drift- störningar, antal incidenter, antal supportärenden, tillgänglig tid per tjänst samt antal digitala tjänster. Inom ramen för försöket kommer även vissa kvantitativa värden att tas fram via enkätundersökningar till verksamheten, invånarna och företag. Enkäterna förväntas ge svar på nöjdhet, upplevd tillgång till digitala tjänster, minskad administra- tion och om vardagen har förenklats genom de digitala lösningarna.

7.4.2Utmaning för kommunsektorn

Digitaliseringen i sig är en möjlighet, och betraktas som en del av lös- ningen på kommunsektorns utmaningar. Utmaningen finns dock i att alla Sveriges kommuner inte har samma förutsättningar att till- varata de möjligheter som digitaliseringen erbjuder.

Sveriges invånare förväntar sig en smart, tillgänglig och kvalitativ välfärd med ökad tillgång till teknologi som ger snabb och samman- hållen service. Digitaliseringen är den enskilt största förändrings- faktorn i vår tid och påverkar hela samhället. Digitalisering ska för- stås som arbetssätt, processer och beteenden som förändras i snabb takt med stöd eller på grund av ny teknik och datadriven utveckling. Digitalisering medför också möjligheter för individer, verksamheter och system att inhämta, utbyta och analysera information på helt nya sätt. För att ta vara på den digitala utvecklingen till fullo behövs en ökad samordning och samverkan mellan kommuner, regioner, myn- digheter och näringsliv. Administrativa gränser behöver överbryggas

22DiMiOS är framtaget vid Göteborgs universitet och definierar en organisations digitala mognad utifrån två aspekter: 1. Digital förmåga – organisationens förmåga att förstå, fånga och förändra utifrån digitala möjligheter. 2. Digitalt arv – tidigare genomförda investeringar inom till exempel infrastruktur. Organisationens digitala arv kan både begränsa och möjliggöra nya digitala initiativ.

156

SOU 2023:94

Försök som utredningen följt

för att erbjuda en sammanhållen service som utgår från invånarnas och medarbetarnas perspektiv.23 Rätt hanterad kan digitaliseringen bidra till att skapa en effektivare och mer innovativ välfärd.24

7.4.3Varför valdes försöket om en jämlik digital omvandling i kommunerna Sundsvall och Ånge?

Digitaliseringen lyfts fram som en ödesfråga för kommunerna. Den digitala ojämlikheten mellan Sundsvall och Ånge var en bidragande orsak till samarbetet – har två grannkommuner olika förutsättningar att erbjuda digital service kan det upplevas som negativt av kommun- invånarna. Exempelvis nämns att föräldrar i Sundsvall och i Ånge har samma behov av att ansöka om förskoleplats, skolskjuts eller fritids- placering. Trots det ser ansökningsprocessen för dessa ärenden olika ut i Sundsvall och Ånge. I den mindre kommunen, Ånge, finns inte pengar eller kompetens för att utveckla och erbjuda digitala tjänster som underlättar hanteringen av sådana ärenden. Den större kom- munen Sundsvall har betydligt bättre förutsättningar till det.25 Det är svårt för en mindre kommun att finna utrymme (ekonomiskt och kompetensmässigt) att utveckla den typen av tjänster.

Utredningen bedömer att försöket har potential att stärka utveck- lingskapaciteten i de deltagande kommunerna genom att deras resur- ser slås samman, och särskilt vad gäller Ånge som är en mindre lands- bygdskommun. Arbetet kan också stärka de båda kommunernas driftskapacitet genom de fördelar som digitaliseringen kan medföra för kommunernas verksamheter. En möjlig negativ konsekvens av försöket är att Ånge får mindre möjligheter att påverka den digitala utvecklingen, jämfört med om kommunen hade drivit utvecklings- arbetet ensam. Å andra sidan ges Ånge möjligheter till digital utveck- ling som annars kanske inte hade varit möjlig att genomföra. Ånge möjliggör snabbare utveckling och testning av nya digitala lösningar som sedan kan skalas upp i Sundsvall.

Försöket bedöms vara av nationellt intresse eftersom en mindre landsbygdskommun ges möjlighet att ta vara på den digitala utveck- ling som sker i en större kommun, och därigenom får ta del av de

23SKR (2019) Utveckling i en digital tid – en strategi för grundläggande förutsättningar, s. 4.

24Ibid., s. 6.

25https://sundsvall.se/nyheter/nyhetsarkiv/2023-03-22-beslut-om-utokad-samverkan- milstolpe-i-sundsvalls-kommun-och-ange-kommuns-samarbete-kring-digitalisering, (hämtad 2023-10-30).

157

Försök som utredningen följt

SOU 2023:94

möjligheter som teknisk utveckling ger. Den mindre kommunen kan även fungera som försöksmiljö för att utveckla nya lösningar. Den mindre kommunens kortare beslutsvägar har betydelse för takten i utvecklingen.

Det finns svenska kommuner med låg utvecklingskapacitet och låg digital mognad, som behöver hitta nya sätt att möta den betydande utmaning som digitaliseringen innebär för deras verksamheter. Arbe- tet med digital omställning är vidare förenat med betydande kostna- der. Försöksverksamhet kan därför vara en gynnsam metod för att få ny kunskap som kan bidra till den digitala utvecklingen i kommun- sektorn. Försöket kan komma att utökas till att omfatta fler kom- muner.

Arbetssättet har också, om det visar sig vara lyckosamt, potential att användas för att stärka kapaciteten inom digital utveckling i andra delar av kommunsektorn. Det är sammantaget att betrakta som ett strategiskt försök som har kopplingar till såväl lokala, regionala och nationella mål och har potential att bidra till betydande samhälleliga effekter.

7.4.4Försöksverksamhetskommittén har följt försöket

Försöksverksamheten utvärderas löpande genom pågående forskning. Försöket studeras aktivt av fem forskare från forskningskonsortiet SCDI – Swedish Center for Digital Innovation (Göteborgs univer- sitet, Handelshögskolan Stockholm och Umeå Universitet). Inom forskningsprojektet genomfördes bland annat ett 40-tal intervjuer som analyserades tillsammans med ett 60-tal i Sundsvall tidigare genomförda intervjuer.

Utredningen har följt försöket genom regelbundna kontakter med ansvariga i försöket från både Ånge och Sundsvall. Utredningen har även besökt försöksverksamheten, en gång under 2022 samt i mars 2023.

158

SOU 2023:94

Försök som utredningen följt

7.4.5Vad har försöket gett så här långt? 26

Sundsvall och Ånge bedömer att den problemformulering som gjor- des inledningsvis och som försöksverksamheten bygger på, har visat sig hålla. Problemet var tillräckligt väl definierat för att kunna ligga till grund för arbetet. För att lösa problemet har en helt ny metod tagits fram, då befintliga samverkansmodeller inte räckt till. Försöket har tillsammans med forskningen definierat kollektiv digitalisering som en metod för inter-organisatorisk verksamhetsutveckling där digitala lösningar används för automatisering eller innovation.

Försökets projektgrupp består av 25–30 personer som vid olika tillfällen utför arbetsuppgifter kopplade till försöket. Ett exempel är inom informations- och cybersäkerhetssäkerhet där arbetsgruppen består av fyra personer: en informationssäkerhetsansvarig/dataskydds- ombud, en informationssäkerhetsspecialist, en cybersäkerhetsspecia- list och en dataskyddssamordnare. Samtliga personer är anställda i Sundsvalls kommun och arbetar övergripande i Sundsvalls och Ånges kommunkoncerner.

Figur 7.1 Illustration av försöket Ånge/Sundsvall

Ångsvall – digital kommunsammanläggning av Ånge och Sundsvall. Illustrationen visar på att båda kommunerna bidrar, att jämlikhet är den drivande faktorn samt att kommunerna kompletterar varandra

Sundsvall

Ånge

Ångsvall

Jämlikhet som gemensam syfte

Gemensamma värderingar

Komplementaritet som drivkraft

Jämbördig och tillitsfull styrning

Källa: Carlsson, F., Matteby, M., Magnusson, J. and Berbyuk Lindstrom, N., 2023, July. Collective digital

transformation: Institutional work in municipal collaboration. In Proceedings of the 24th Annual International Conference on Digital Government Research (pp. 583 - 592).

26Avsnittet baseras på Ånge och Sundsvalls kommuner svar på ett skriftligt frågeformulär ut- skickat från utredningen, om inte annat anges.

159

Försök som utredningen följt

SOU 2023:94

Lärdomar av försöket

Skillnader i förvaltning och styrmodeller försvårat

En svårighet vid att driva försöket är olikheter i de två kommunernas styrmodeller. Ånge och Sundsvall anger därför att det är viktigt och nödvändigt att tidigt ta fram styrande dokument av betydelse för en försöksverksamhet. De framhåller även vikten av att beslut kan fat- tas på samma underlag och dokument i båda kommunerna.

De hinder som kommunerna har identifierat och som har, eller håller på att, överbryggas kan sammanfattas som strukturella och kul- turella hinder. Bland de strukturella hindren märks begränsade ekono- miska eller personella resurser, teknisk infrastruktur med olika eller utdaterad utrustning samt organisatoriska hinder i form av rigida och/eller silo-organisationer. Även lagstiftning, bland annat gällande upphandling upplevs av kommunerna som ett strukturellt hinder.27 Bland de kulturella hindren har olika arbetssätt, brist på efterfrågan, engagemang och stöd på olika nivåer identifierats. Vidare lyfts även en kultur av att undvika risk som en bidragande faktor som kan hämma arbetet med en gemensam digital omvandling.28

En stor fördel har varit att kommunerna sammanfört sitt infor- mations- och IT-säkerhetsarbete. Det har fungerat väl och tydlig ut- veckling kan ses.

Trots en del ”barnsjukdomar” är Ånge och Sundsvalls kom- muners uppfattning att man inte bör vänta alltför länge med att sätta i gång den här typen av försöksverksamhet. Allt kan ändå inte för- utses, utan det är bättre att justera arbetssättet under försökets gång, än att avvakta för länge med att inleda det.

Effektivare arbetssätt och kompetensdelning – sammantaget lyckat resultat

Kommunerna har genom försöket hittat sätt att dra nytta av varand- ras olikheter. Ånge kan dra nytta av den större kommunens resurser medan Sundsvall kan dra nytta av den mindre kommunens snabbare arbetssätt och kortare beslutsvägar.

27Matteby, M. (2023), Institutional Entrepreneurs in Public Sector Digital Transformation. The Ångsvall case. Planning seminar.

28Ibid.

160

SOU 2023:94

Försök som utredningen följt

Enligt kommunerna har försöket som helhet fungerat väl och kun- nat genomföras i enlighet med planeringen. Det har dessutom under- lättat effektiviseringen i verksamheterna. Det beror på att man inom ramen för försöket har gjort en nulägesdokumentation som visar att det fanns utrymme för att effektivisera och förbättra.

Det har gjort att försöket har fått positiva effekter. Genom att de två kommunerna tillsammans har tagit fram ett ledningssystem för informationssäkerhet som implementeras på samma sätt i båda kom- munerna har båda kommunerna gjort besparingar. Ett annat exempel är att kommunerna har kunnat dela på kritiska kompetenser. Ånge har exempelvis kunnat få stöd av Sundsvalls informationssäkerhets- experter för genomförandet av en viktig informationsklassning.

Den mindre kommunen Ånge får genom ”Ångsvall” ökad tillgång till kompetens om bland annat systematiskt kvalitetsarbete. Sundsvall och Ånge kan gemensamt testa nya lösningar i Ånge kommun. En utgångspunkt för försöket var en teori att den lilla kommunen skulle vara mer flexibel och gå före den stora kommunen i digitalisering. Denna teori har bekräftats ett flertal gånger.

Båda kommunerna anger att samarbetet även har lett till initiativ till samarbete inom nya områden, utöver digitaliseringen.

Som vid all förändring är kommunikationen viktig. Ånge och Sundsvall noterar att informationen, trots informationsinsatser, skulle kunna förbättras. För Ånge, som fått en ny IT-drift och nya kontakt- personer och kontaktvägar, kan förändringen ha lett till viss osäker- het i vem man ska vända sig till.

Försöket som helhet verkar tas väl emot i båda kommunerna. Som vid alla förändringar lyfts vikten av ett fungerande ledarskap fram, och mod betonas som den viktigaste ledaregenskapen. Även förtro- ende har pekats ut som avgörande, och medarbetarna verkar över- vägande positiva, och tidigare misslyckade samverkansförsök med Sundsvall mellan förvaltningar har inte lyfts upp.

Lämpligt som försök?

Ånge och Sundsvall bedömer att den verksamhet som bedrivs passar väl som försöksverksamhet. Kommunerna lyfter särskilt fram infor- mations- och cybersäkerhetsområdet som att passa särskilt väl – just inom detta område råder brist på kompetens samtidigt som behoven

161

Försök som utredningen följt

SOU 2023:94

av skydd har ökat snabbt med hänvisning till omvärldsläget. För- söksverksamheten har underlättat för ett välfungerande samarbete. Även den ekonomiska fördelen med att dela resurser lyfts fram som särskilt väl passande som försök – varje kommun behöver inte utföra samma arbete med att upprätta exempelvis styrande dokument, arbets- sätt, metoder och operativ hjälp i skarpt läge, till exempel en allvarlig säkerhetsincident.

Försöket betraktas alltjämt som innovativt och är på många sätt unikt eftersom försöket bedrivs utforskande, och då det drivs i verk- lig miljö med hög risk.

Skalningsbart samt intresse från andra

Under perioden som utredningen har följt försöket i Sundsvall/ Ånge har flera kommuner uttryckt intresse att ingå i den digitala gemenskapen som Sundsvall och Ånge har skapat. Företrädare för kommunerna bedömer att fler kommuner kommer att ansluta sig och uppskattar att det kommer ske inom ett till tre år.

7.5Sammanfattande slutsatser

7.5.1Lärdomar av försöken

Lämpliga som försök?

Under utredningstiden har verksamheterna fullföljt förväntade åtag- anden och försöken synes ha pågått i enlighet med respektive pla- nering. Efter att utredningen har följt försöken under närmare två års tid kan frågan ställas om de alltjämt lämpar sig som försök? Eller har försöken ändrat karaktär? En viktig faktor för utredningens be- dömning om en verksamhet lämpar sig för försöksverksamhet är kravet på återställningsbarhet. Enligt utredningens direktiv ska en- dast sådana försöksverksamheter där det är möjligt att återgå till de förhållanden som rådde innan verksamheten inleddes omfattas av utredningens arbete. Försök är explorativa eller utforskande till sin karaktär, och det kan finnas skäl att inte fortsätta med försöket, så- som att exempelvis en utvärdering visar att försöket inte leder till önskat resultat, effekt eller kvalitet. Verksamheten kanske blev dyrare än väntat i förhållande till väntat resultat?

162

SOU 2023:94

Försök som utredningen följt

Återställningsbarhetskravet är enligt utredningens bedömning allt- jämt uppfyllt gällande Ljungby kommun och Region Jönköpings län. Resultaten i de båda försöken är lovande och intressanta, men skulle Ljungby kommun eller Region Jönköpings län inte vilja fortsätta med försöken kan de avbrytas. Av de tre försöken ser utredningen emel- lertid att försöket om en jämlik digital omvandling i kommunerna Sundsvall och Ånge i praktiken kan ha vissa svårigheter att återställas. Försöket innebär att all IT-drift för de båda kommunerna samlas i Sundsvall. Det byggs upp en gemensam IT-struktur och Ånge av- vecklar sin kompetens på området. Dessa processer har varit en del av försöket och implementerats under tiden som utredningen följt försöket. Det intressanta är också att inom det större försöket, en samlad IT-struktur, genomförs mindre, begränsade försök, där den mindre kommunen Ånge används som test-bädd. Exempelvis kom- mer nya lösningar implementeras först i Ånge, testas där, innan de implementeras i den betydligt större kommunen Sundsvall. Inom försöket pågår alltså en mängd mindre försök som bidrar till att verk- samheten är intressant att följa. Att kunna använda den mindre kom- munens storlek som fördel gör att Ånge har fått en tydlig och viktig uppgift i omvandlingen. Detta arbetssätt verkar ha varit gynnsamt och framgångsrikt. Detta försök är också skalbart genom att flera kommuner skulle kunna ansluta sig till verksamheten.

Utmaning att identifiera försöksverksamheter

Ytterligare en lärdom är att det har varit en utmaning att identifiera försöksverksamheter, i synnerhet försöksverksamheter som inte krä- ver författningsändring. Det kan även konstateras att det ibland har varit en motsättning mellan att identifiera lämpliga försök som ska uppfylla kravet på återställningsbarhet men samtidigt vara av natio- nellt intresse. Att ett försök är återställningsbart kan betyda att för- söket inte kan vara alltför omfattande eller ambitiöst. Det ligger i be- greppet att försöket ska vara begränsat för att återställningen inte ska blir för omfattande. Detta leder till att en del försök då blir mindre och därmed mer relevanta i sin närmiljö, och kanske inte har ett natio- nellt intresse eller är uppskalningsbart. Det kan även påverka inno- vationsgraden, vilket också är en parameter för försök utan författ- ningsändring.

163

Försök som utredningen följt

SOU 2023:94

Gemensamma nämnare för försöken?

Gemensamt för de tre försöken som utredningen har följt är att de har initierats av en eller ett fåtal personer som har ett genuint enga- gemang för aktuell fråga, de är eldsjälar. De har varit pådrivande i initierandet av försöket, och medverkat till att det kommit till stånd.

Försöken har även sin grund i ett nätverkande arbetssätt, att verk- samheten byggs runt gemensamma strukturer för samverkan. Försö- ken bygger alltså på samverkan med andra. Det är också utredningens uppfattning att framgångarna i försöken även har sin grund i att de som driver de tre försöken har god förmåga att bygga goda person- liga relationer med de personer som ska ingå i försöket. Utredningens iakttagelse är också att framgången kan härledas till att de personer som driver försöken utmärker sig i sin goda samarbetsförmåga.

Samtliga tre försök visar prov på mod hos de som har initierat och driver försöket. Ett mindre lyckat försök skulle kunna innebära en prestigeförlust, och också potentiellt skada relationer och samarbe- tet med andra deltagare. De har modet att se när de behöver stöd och hjälp och har även tagit in det för att förbättra och föra nödvändiga processer framåt. Försöken präglas också av en prestigelöshet, att testa nya saker och att få göra fel.

Försöken har också koppling till akademin. Utredningen bedömer att detta kan ha bidragit till en stadga och en systematik i försöken, liksom en uthållighet. Följeforskningen ger även bättre möjligheter att sprida resultaten i en vidare krets, vissa även i internationella sam- manhang.

De tre försöken är alla skalbara. Ljungby kommun kan inkludera en större åldersgrupp i försöket, och samverkan skulle också kunna inkludera fler kommuner inom regionens område. Försöket i Region Jönköpings län skulle kunna omfatta fler centrala personer i dess organisationer. Försöket i Sundsvall och Ånge skulle kunna ta in ytter- ligare kommuner i sin samverkan. Försöken är även skalbara genom att de kan tas ur det sammanhang där de har utarbetats och imple- menteras i andra kommuner och regioner.

Grundfrågorna i försöken har även upplevts som angelägna i sina verksamheter, det har funnits ett genuint driv och efterfrågan att hitta nya lösningar. Genomgående för försöken är att de ger mervärde för kommunerna – de leder till effektiviseringar och förbättringar, fram- förallt på lite längre sikt. Frågorna är även angelägna för fler kom-

164

SOU 2023:94

Försök som utredningen följt

muner och regioner, och har också lett till ett intresse från andra kom- muner och regioner att följa försöken.

Slutligen är det utredningens uppfattning att de drivande perso- nerna inom samtliga tre försök – Ljungby kommun/Region Krono- berg, Ånge/Sundsvall samt Region Jönköpings län har anlagt en positiv klang i försöken. De har haft inställningen att försöken är genom- förbara och viktiga, och denna entusiasm har påverkat försöken till det positiva.

Behov av stöd framöver

Utredningen drar slutsatsen att det finns en efterfrågan av stöd från kommunsektorn, bland annat när det gäller möjligheten att ta fram olika lösningar och vid avgörandet om en verksamhet skulle passa som försök. Det har även efterfrågats stöd i bedömningen om det finns hinder i lag eller annan författning för att kunna genomföra försök. Det kan ibland röra sig om komplicerade avvägningar som inte sällan tangerar bestämmelser som bygger på EU-regelverk såsom upphand- ling eller personuppgifter. Det kan också handla om sekretessbestäm- melser som är nära sammanlänkade med grundlag. Det är alltså kva- lificerade bedömningar som behöver göras på lokal nivå, och där de mindre kommunerna ofta har sämre förutsättningar att kunna göra den typen också bedömningar då de inte kan ha lika specialiserad personal som i större kommuner. Utredningens sekretariat har inte kunnat erbjuda det stöd som efterfrågats av kommuner i dessa be- dömningar. Utredningens anser således att det bör inrättas en stöd- funktion för försöksverksamheter. Detta berörs vidare i kapitel 13.

165

DEL III

Försöksverksamhet med

författningsändring

8Försöksverksamhet med ett statsbidrag för små kommuner

I detta kapitel beskrivs utredningens förslag om försöksverksamhet med ett riktat statsbidrag till små kommuner. Bidraget ersätter cirka 40 riktade statsbidrag.

8.1Inledning

Som framgår av kapitel 3 står kommunsektorn inför flera samhälls- utmaningar. Viktiga sådana utmaningar utgörs av urbaniseringen och den demografiska utvecklingen som bland annat medför en ökad polari- sering mellan stora och små kommuner. De stora kommunerna blir fler och större, medan de små också blir fler, men med minskande befolkning.1 Samtidigt ökar antalet äldre i befolkningen vilket påverkar efterfrågan på hälso- och sjukvård och andra välfärdstjänster. Antalet personer som inte är i förvärvsarbetande ålder ökar vidare i förhål- lande till antalet personer i förvärvsarbetande ålder.

Kommunutredningen anförde i sitt slutbetänkande att det under utredningstiden har blivit alltmer tydligt att kompetensförsörjnings- frågan framstår som den mest svårlösta i ett framtidsperspektiv på grund av arbetskraftsbrist inom så gott som all offentlig verksamhet. Den demografiska utvecklingen medför att stora delar av landet kan få en total brist på arbetskraft.2 Det kommer också sannolikt på sikt att uppstå ett finansieringsgap mellan vad medborgarna efterfrågar i form av välfärdstjänster och vad finansieringen beräknas klara av. De långsiktiga ekonomiska utmaningarna kommer att kräva samhälls- ekonomiska avvägningar och prioriteringar. Utmaningarna kommer att ställa stora krav på kommuner och regioner att avväga behov mot

1SOU 2020:8, s. 25.

2Ibid., s. 25.

169

Försöksverksamhet med ett statsbidrag för små kommuner

SOU 2023:94

resurser och att göra det med bibehållande och utveckling av en god ekonomisk hushållning.3

Förmågan att jobba utvecklingsinriktat och strategiskt blir sam- tidigt alltmer olika i kommuner med vitt skilda förutsättningar. För de minsta kommunerna begränsar den mindre organisationen möjlig- heten att ha specialiserad personal. Vidare innebär en liten organisa- tion ökad känslighet om nyckelpersoner slutar eller blir frånvarande en längre period. Det påverkar också små kommuners möjligheter att jobba strategiskt och utvecklingsinriktat samt att söka och ta del av riktade statsbidrag. Ofta saknas tillräcklig mottagnings- och imple- menteringskapacitet.4

I budgetpropositionen för 2023 anförde regeringen att den demo- grafiska utvecklingen kommer att fortsätta att påverka kommunsek- torns ekonomi. Regeringen konstaterar vidare att kommuner och regioner till viss del står inför samma utmaningar, till exempel den demografiska utvecklingen, men utmaningarna skiljer sig också åt mellan olika kommuner och olika regioner. Det krävs goda förut- sättningar för att kunna möta utvecklingen och nå målsättningen om en effektiv kommunal verksamhet med hög kvalitet i hela landet.5

Ett sätt som staten påverkar kommunernas förutsättningar är ge- nom sin styrning. Styrningen sker genom olika regleringar i lag, för- ordning eller myndighetsföreskrift. Men staten styr också kommu- ner och regionerna på andra sätt, bland annat genom sin ekonomiska styrning där riktade statsbidrag ingår.

Utredningen har i uppdrag att underlätta försöksverksamhet som kan stärka kommuners och regioners kapacitet att möta samhällsutma- ningar. Det finns hos kommunsektorn ett stort intresse av att bedriva försöksverksamhet gällande riktade statsbidrag och utredningen har valt att, i dialog med bland annat Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), ta fram ett förslag på ett försök som avser riktade statsbidrag med små kommuner som målgrupp. Försöket syftar till att stärka de små kommunernas kapacitet att hantera de samhällsutmaningar som de står inför.

För en bakgrund om vad försök är och andra centrala begrepp för utredningens uppdrag hänvisas till kapitel 3.

3SOU 2021:75, s. 111 f.

4SOU 2020:8, s. 25 f.

5Prop. 2022/23:1 Utgiftsområde 25, s. 22 f.

170

SOU 2023:94

Försöksverksamhet med ett statsbidrag för små kommuner

8.2Riktade statsbidrag som intäkt

Kommunerna och regionerna ansvarar för en stor andel av den skatte- finansierade samhällsservicen till invånarna. Det handlar till exempel om vård, skola och omsorg. Kommunernas intäkter uppgick år 2022 till totalt 819 miljarder kronor och regionernas intäkter samma år till 460 miljarder kronor.6

Kommunernas intäkter kommer till cirka två tredjedelar från kom- munalskatt. Kommuner har också intäkter från avgifter och taxor, samt finansiella intäkter som räntor. Omkring en femtedel av kommuner- nas intäkter utgörs vidare av statlig finansiering i form av generella statsbidrag, kommunal fastighetsavgift och riktade statsbidrag. Rikt- ade statsbidrag utgör cirka fem procent av kommunernas intäkter.7

8.2.1Riktade statsbidrag till kommuner

Generella och riktade statsbidrag har i grunden olika syften och är tänkta att förstärka kommunernas ekonomi på olika sätt. Generella statsbidrag fördelas främst via det kommunalekonomiska utjämnings- systemet, som syftar till att ge likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommunerna och regionerna oberoende av skillnader i skatte- kraft och opåverkbara strukturella kostnader. Generella statsbidrag är ett allmänt finansiellt stöd och kommunen eller regionen beslutar själv om hur medlen ska användas.8

Riktade statsbidrag är frivilliga för kommunerna att ansöka om eller ta emot, och finns inom de flesta av utgiftsområdena i statens budget.9 De är avsedda för en viss insats eller visst ändamål och får inte användas till annat. En grundläggande skillnad kan göras mellan kostnadsersättningar och övriga riktade statsbidrag som är avsedda att stimulera utveckling inom ett område.10 Kostnadsersättningar är en statlig ersättning för något som kommuner eller regioner är skyldiga

6https://skr.se/skr/ekonomijuridik/ekonomi/statistikekonomi/sektornisiffror.71725.html (hämtad 2023-10-14).

7https://skr.se/skr/ekonomijuridik/ekonomi/statistikekonomi/sektornisiffror.71725.html (hämtad 2023-10-14).

8Riksrevisionen (2022) Statens finansiering av kommunerna – fördelningen av den kommunala fastighetsavgiften och riktade statsbidrag, s. 18.

9Under 2022 återfanns riktade statsbidrag inom 18 av de 27 utgiftsområdena i statsbudgeten. Men de flesta finns inom ett fåtal områden. Statskontoret (2023) Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och regioner 2022, s. 30.

10Jämför Prop. 2020/21:1 Bilaga Utgiftsområde 25, s. 12.

171

Försöksverksamhet med ett statsbidrag för små kommuner

SOU 2023:94

att utföra.11 När begreppet riktade statsbidrag används i detta kapitel kommer det att endast avse riktade statsbidrag som är avsedda att stimulera utveckling inom ett visst område, och alltså inte kostnads- ersättningar, om inget annat anges.

Tabell 8.1 Antal riktade statsbidrag och kostnadsersättningar till kommuner och regioner

Åren 2018–2022

 

2018

2019

2020

2021

2022

 

 

 

 

 

 

Antal riktade statsbidrag

186

171

183

182

182

Antal kostnadsersättningar

20

23

23

23

26

 

 

 

 

 

 

Totalt antal bidrag

206

194

206

205

208

Källa: Statskontoret (2023) Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och regioner 2022, s. 30.

Kommuner och regioner tar ofta del av en stor andel av det totala antalet riktade statsbidrag. Under 2022 fanns 182 riktade statsbidrag och 26 kostnadsersättningar som gick till kommuner eller regioner. Fler riktade statsbidrag gick till kommuner (142 bidrag) än till regio- ner (90 bidrag). Något fler kostnadsersättningar riktade sig också till kommunerna än till regionerna. Omkring en fjärdedel av de riktade bidragen och kostnadsersättningarna gick till både kommuner och regioner. Knappt en femtedel av det totala antalet riktade statsbidrag och kostnadsersättningar var sådana som bara ett förutbestämt antal kommuner eller regioner kunde ta del av. Flera av dessa bidrag gick till enstaka kommuner eller regioner.12

Många statsbidrag avser, sett till statsbudgeten som helhet, låga belopp. Under 2022 fanns 79 riktade statsbidrag som hade 100 mil- joner kronor eller mindre i total bidragsram. Det var drygt en femte- del av det totala antalet bidrag som omfattade 30 miljoner kronor eller mindre.13

Statsbidragen utgör en stor del av statens utgifter. År 2022 utgjorde statsbidrag till kommuner och regioner lite mindre än en fjärdedel av statsbudgetens totala utgifter.14 De riktade statsbidragen, inklusive kostnadsersättningarna, uppgick 2022 till 123 miljarder kronor.15

11Prop. 2020/21:1 Bilaga Utgiftsområde 25, s. 12.

12Statskontoret (2023) Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och regioner 2022, s. 30.

13Ibid., s. 31.

14Statskontoret (2023) Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och regioner 2022, s. 26.

15Prop. 2022/23:100, s. 128.

172

SOU 2023:94

Försöksverksamhet med ett statsbidrag för små kommuner

Under 2022 betalades majoriteten av de riktade statsbidragen till kommunerna, 87 procent, ut inom följande tre områden:

utbildning (54 procent),

hälsovård, sjukvård och social omsorg (22 procent), och

arbetsmarknad (11 procent).16

8.2.2Olika typer av riktade statsbidrag

De flesta av de riktade statsbidragen till kommuner och regioner be- talas inte ut med automatik utan måste sökas.17 Vissa statsbidrag krä- ver bara en ansökan eller en rekvisition för att medlen ska kunna be- talas ut, medan andra statsbidrag är så konstruerade att kommunen eller regionen efter ansökan får begära utbetalning av bidrag vid ett eller fler tillfällen. Kommunen eller regionen är i vissa fall heller inte garanterade bidrag eftersom de söks i konkurrens. Prestationsbase- rade bidrag innebär att de statliga medlen utbetalas först efter att huvudmännen uppnått i förhand definierade krav på ett område.

Det finns också bidrag där det finns en fastställd bidragsram för varje kommun eller region (eller i fallet med skolan kan det vara huvudman) som anger en övre gräns för hur mycket bidragsmedel som kan ges. Kommunerna har generellt sett ett högt användande av bidragsramarna, över nittio procent av kommunerna tar del av mer än nittio procent av deras potentiella bidragsmedel18. Lärarlönelyftet och bidraget för likvärdig skola är två exempel på statsbidrag där en bidragsram fastställdes på förhand.19

16Statskontoret (2023) Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och regioner 2022, s. 27.

17https://skr.se/skr/ekonomijuridik/ekonomi/budgetochplanering/statsbidrag.1403.html (hämtat 2022-12-05).

18Skr. 2021/22:248, s. 4.

19Se 12 § förordningen (2016:100) om statsbidrag för höjda löner till lärare och förskollärare och 4 § förordningen (2018:49) om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling.

173

Försöksverksamhet med ett statsbidrag för små kommuner

SOU 2023:94

8.3Riktade statsbidrag som statligt styrmedel

Riktade statsbidrag till regioner och kommuner ges med villkor som varierar mellan olika bidrag. Det kan, förutom specifika åtgärder som rör den aktuella insatsen eller ändamålet, röra till exempel ansökan, redovisning och medfinansiering20 från kommunen eller regionen.

Under 2022 var det vanligaste användningsområdet för riktade statsbidrag att förstärka kapaciteten eller utveckla arbetssätten i en viss verksamhet. Enligt Statskontorets uppskattning fick drygt en tredje- del av de riktade statsbidragen användas helt eller delvis i det syftet. Det gäller till exempel statsbidraget enligt förordning (2021:313) för att främja ett hållbart arbetsliv inom vård och omsorg. Det är även vanligt med bidrag som ska användas till att investera i eller köpa in olika typer av materiella resurser, till exempel lokaler, utrustning, maskiner eller läromedel. För knappt en femtedel av de riktade stats- bidragen får hela eller delar av bidraget användas till det. Statsbidra- get enligt förordning (2018:495) för rening av avloppsvatten från läkemedelsrester är ett sådant exempel.21

Enligt Statskontorets uppskattning kunde under 2022 cirka 20 rikt- ade statsbidrag användas för att förbättra bemanningen i verksam- heter som kommuner eller regioner ansvarar för. Ungefär lika många bidrag kunde användas för att kompetensutveckla personal. Fyra bi- drag fick användas till lönesatsningar. Ytterligare några riktade stats- bidrag hade andra användningsområden, till exempel bidrag som skulle gå till kunskapscentrum.22

8.3.1Riktade statsbidrag är inte ett nytt styrmedel

Staten har använt sig av riktade statsbidrag i olika utsträckning under lång tid. Under frikommunförsöket (se kapitel 4) som pågick under 1984–1991 ingick i begränsad utsträckning en friare användning av statsbidrag. Exempelvis inom det sociala området (stöd och hjälp i boendet, barnomsorg i kooperativ form) och inom skolans område (bland annat gällande lokal skolutveckling) fick kommunerna använda

20Det vill säga att den som söker bidraget ska finansiera delar av det som bidraget ska användas till. Ett exempel är statsbidraget enligt förordning (2020:1202) om stöd för gröna och trygga samhällen. Ett villkor för att få stödet är att den sökande står för minst 50 procent av kostna- derna för att planera och genomföra de åtgärder som stödet avser.

21Statskontoret (2023) Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och regioner 2022, s. 31.

22Ibid., s. 32.

174

SOU 2023:94

Försöksverksamhet med ett statsbidrag för små kommuner

bidragen på ett friare sätt. I samband med att frikommunförsöket ut- värderades konstaterades dock att underlagsmaterialet vad gäller fri- kommunernas erfarenheter i denna del var alltför bräckligt för att man skall kunna ge ett säkert omdöme om betydelsen av denna frihet.23

I början av 1990-talet genomfördes en reform där många av de då- varande riktade statsbidragen togs bort. Riksdag och regering ansåg att ett system med generella bidrag stämde bättre överens med det kommunala självstyret och att resurserna sannolikt skulle användas mer ändamålsenligt om kommuner och landsting hade hela ansvaret för den egna verksamheten. Dessutom hade bidragsfloran blivit svår- överskådlig och krånglig. Inriktningen var att riktade statsbidrag skulle användas undantagsvis och vara tidsbegränsade.24

Det har därefter skett en ökning av antalet riktade bidrag.25 Utveck- lingen visar på den naturliga spänning som finns mellan principerna om kommunalt självstyre å ena sidan, och nationella krav på likvär- dighet å andra sidan.26

8.3.2Ett snabbt och flexibelt styrmedel

Riktade statsbidrag är ett snabbt och flexibelt styrmedel för reger- ingen eftersom det i regel ger en betydande frihet att besluta om in- riktningen för styrningen. Användningen av riktade statsbidrag ger också regeringen möjlighet att varje år justera sin styrning, till exem- pel genom att ändra storleken på ett bidrag eller att justera mål och insatser i en satsning. Det sker genom ändringar i villkoren för bidrag, vilket till exempel kan visa sig i årliga överenskommelser mellan re- geringen och SKR.

I jämförelse med andra statliga styrmedel som lagstiftning kan ett riktat statsbidrag snabbt beslutas om och verkställas. Det kan vara en fördel vid oväntade och extraordinära händelser. Ett sådant exem- pel var covid-19-pandemin då de riktade statsbidragen ökade kraftigt för att snabbt ge huvudmännen stöd till olika insatser.

23SOU 1991:68, s. 91.

24Prop. 1991/92:150, Med förslag om slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1992/93 m.m.; Finansutskottet, bet. 1991/92:FiU29, Den kommunala ekonomin, rskr. 1991/92:345.

25Edström Fors, E. (2020) Statlig förvaltningspolitik och kommunal självstyrelse – utvecklings- tendenser och framtidsfrågor, s. 77.

26Riksrevisionen (2017) Riktade statsbidrag till skolan – nationella prioriteringar men lokala behov, s. 10.

175

Försöksverksamhet med ett statsbidrag för små kommuner

SOU 2023:94

Statskontoret konstaterade i rapporten Administrativa kostnader i kommunsektorn – En analys av statens styrning av kommuner och regioner att riktade statsbidrag har en stark styreffekt på så sätt att de är svåra för kommuner och regioner att avstå från, även om det formellt sett är frivilligt att söka dem.27 Styrningen är dock inte lika effektiv när det gäller vilka insatser och utfall som bidragen leder till. Insatserna svarar inte alltid mot regeringens syften och intentioner med bidraget.28

En anledning till att riktade statsbidrag används i så pass hög om- fattning är att de ger regeringen möjlighet att tydliggöra politiska prioriteringar.29 Riktade statsbidrag är vidare, som framgår ovan, en viktig inkomstkälla för kommunerna och regionerna, och ett förhål- landevis flexibelt sätt för staten att styra över kommunsektorn.

Beslutsprocessen för riktade statsbidrag

Riktade statsbidrag till kommuner och regioner måste rymmas inom de ekonomiska ramar som riksdagen har beslutat om. Bidragen bru- kar aviseras av regeringen i budgetpropositionen. När budgetpropo- sitionen är beslutad av riksdagen tar regeringen sedan beslut om en- skilda riktade statsbidrag.

Under senare år har det emellertid förekommit att oppositionens budgetmotion har röstats igenom i riksdagen, vilket påverkar reger- ingens ekonomiska styrning av kommunsektorn. Vid flera tillfällen har riksdagen också ändrat regeringens förslag till statens budget genom att avsätta medel för riktade statsbidrag till kommunsektorn. Ett sådant exempel är stöd till äldreomsorgen med anledning av corona- viruset.30 Det har också hänt att riksdagen har tagit bort finansier- ingen av pågående riktade statsbidrag.31 Det förekommer vidare att bidrag till kommuner och regioner grundas på lagstiftning från riks- dagen.32

27Statskontoret (2022) Administrativa kostnader i kommunsektorn – En analys av statens styr- ning av kommuner och regioner, s. 56.

28Ibid., s. 66.

29https://www.vardanalys.se/digital-publikation/i-ratt-riktning/ (hämtad 2022-12-15).

30Riksdagen (2020/21:FiU46) Ändringar i statens budget för 2021 – Stöd till äldreomsorgen med anledning av coronaviruset.

31Statsbidrag för att minska och motverka segregation i kommuner och regioner lämnades under perioden 2018–2021, dock med undantag för 2019 eftersom regeringens budgetproposition för 2019 inte antogs av riksdagen.

32Se 5 kap. 1 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extra- ordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

176

SOU 2023:94

Försöksverksamhet med ett statsbidrag för små kommuner

8.3.3Reglering och handläggning av riktade statsbidrag

Det finns flera typer av riktade statsbidrag och de är konstruerade på olika sätt. Reglerna för de riktade statsbidragen framgår av lag eller för- ordning, regleringsbrev till myndigheter, särskilda regeringsbeslut, uppdrag till myndigheter eller överenskommelser mellan staten och SKR. Det finns även exempel när kommuner eller regioner ansöker om medel för en viss verksamhet som regeringen beslutar att bevilja. Ibland ger regeringen också en myndighet rätt att meddela föreskrif- ter om de närmare villkoren för ett riktat statsbidrag.

Det är ett 30-tal myndigheter som hanterar riktade statsbidrag.33 Flera betydande riktade statsbidrag hanteras av Skolverket, Social- styrelsen och Migrationsverket. Staten och SKR brukar också inom vissa områden teckna överenskommelser om riktade statsbidrag. De mer omfattande riktade statsbidragen på hälso- och sjukvårdens och socialtjänstens områden kombineras ofta med sådana överenskom- melser. Några exempel är Överenskommelsen om en personcentre- rad, tillgänglig och jämlik mödrahälsovård och förlossningsvård samt förstärkta insatser för kvinnors hälsa 2023, Överenskommelsen om god och nära vård 2023 – En omställning av hälso- och sjukvården med primärvården som nav, och Överenskommelsen om insatser inom området psykisk hälsa och suicidprevention 2023.34

I överenskommelserna anges målen för statsbidraget, eventuella villkor för att kommuner eller regioner ska få ta del av medlen och hur medlen ska fördelas. Överenskommelserna kan sägas vara ett uttryck för mjuk statlig styrning, och målen i dem är inte tvingande. Emellertid kan villkoren i överenskommelserna ibland innehålla olika krav på mottagarna, i form av så kallad prestationsbaserad ersättning.35

33Här räknas varje länsstyrelse som en myndighet.

34Överenskommelse mellan staten och SKR om en personcentrerad, tillgänglig och jämlik mödra- hälsovård och förlossningsvård samt förstärkta insatser för kvinnors hälsa 2023, Diarienummer S2023/00371 (delvis), Överenskommelse mellan staten och SKR om god och nära vård 2023 – En omställning av hälso- och sjukvården med primärvården som nav, Diarienummer S2023/00372, och Överenskommelse mellan staten och SKR om insatser inom området psykisk hälsa och suicid- prevention 2023, Diarienummer S2022/04839.

35Myndigheten för vård- och omsorgsanalys (2022) I rätt riktning?, s. 14 f.

177

Försöksverksamhet med ett statsbidrag för små kommuner

SOU 2023:94

8.3.4En framtida förändrad användning av riktade statsbidrag?

Inom utbildningsområdet, där det finns många riktade statsbidrag, har det under senare år skett ett visst arbete med att minska antalet rik- tade statsbidrag och administrationen av dessa. Regeringen aviserade också i budgetpropositionen för 2023 en översyn av befintlig anslags- struktur och befintliga anslagsändamål inom utbildningsområdet i syfte att minska antalet riktade statsbidrag och minska huvudmännens administrativa börda. I budgetpropositionen för 2024 bekräftade reger- ingen att den ambitionen kvarstår. Regeringen konstaterar samtidigt att den ekonomiska styrningen av skolväsendet behöver utvecklas. Mot den bakgrunden avser regeringen att i större utsträckning samla statsbidrag inom utbildningsområdet och rikta dem till bredare ändamål inom sektorn. Syftet är att förbättra den statliga styrningen och minska huvudmännens administrativa börda.36

I budgetpropositionen för 2023 redovisade regeringen sin syn på den fortsatta utvecklingen av statens styrning av kommunsektorn. Regeringen signalerade att förändringar av den statliga styrningen av kommunsektorn kan komma att ske och anförde bland annat att:

Den statliga styrningen av kommunsektorn måste utformas efter över- väganden om hur omfattande och detaljerad styrningen ska vara, och där- med vilket handlingsutrymme kommuner och regioner ska ha. Regeringens inriktning är att den statliga styrningen ska präglas av långsiktighet och god framförhållning samt samordnade och tydliga styrsignaler. Den bör skapa utrymme för regional och lokal anpassning och inte försvåra effektivisering. Inom ramen för Statskontorets uppdrag att följa utveck- lingen av den statliga styrningen av kommuner och regioner har myn- digheten redovisat flera rapporter […]. Dessa rapporter visar att det finns behov av att utveckla och förbättra styrningen.37

I budgetpropositionen 2024 berörde regeringen särskilt frågan om riktade statsbidrag:

Den statliga styrningen syftar till att nationella mål ska uppnås, t.ex. att öka kvalitet och likvärdighet i landet. Riktade statsbidrag gör det möjligt att bl.a. rikta medel till specifika verksamhetsområden med stora utveck- lingsbehov. Samtidigt behöver den statliga styrningen utformas utifrån ett helhetsperspektiv, där det beaktas att kommuner och regioner, med olika strukturella förutsättningar, måste kunna hantera den samlade styr- ningen. Regeringen bedömer att måluppfyllelsen inom utgiftsområdet

36Prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 16, s. 68.

37Prop. 2022/23:1 Utgiftsområde 25, s. 23 f.

178

SOU 2023:94

Försöksverksamhet med ett statsbidrag för små kommuner

skulle kunna stärkas, både vad avser effektivitet och kvalitet i den kom- munala verksamheten, om steg tas för att utveckla den statliga styr- ningen av kommunsektorn genom att t.ex. se över utformningen av de riktade statsbidragen.38

Utjämningskommittén,39 som är en parlamentariskt sammansatt kom- mitté, har av regeringen getts i uppdrag att göra en översyn av den kommunalekonomiska utjämningen. I deras uppdrag ingår bland annat att föreslå vilka riktade statsbidrag som skulle kunna inordnas i det generella statsbidraget, samt att analysera vilka förändringar som är nödvändiga för att kunna införa ett större sektorsbidrag till skolverk- samhet. I direktivet till utjämningskommittén anges att det kan finnas bidrag som det skulle vara mer effektivt att inordna i det generella statsbidraget. Vidare konstateras att en träffsäker kostnadsutjämning, som kompenserar kommuner och regioner för merkostnader som följer av opåverkbara och strukturella faktorer, kan minska behovet av vissa riktade statsbidrag. Uppdraget ska redovisas senast den 3 maj 2024.40

8.4Vad säger tidigare rapporter om riktade statsbidrag?

Hur statlig styrning genom riktade statsbidrag kan påverka kommun- sektorn har varit föremål för en rad olika rapporter från statliga myn- digheter, statliga utredningar och även forskningsstudier. Här följer en kort redogörelse för effekter av riktade statsbidrag på kommuner, som har framhållits i tidigare rapporter.

8.4.1Riktade statsbidrag kan påverka likvärdigheten

Den svenska modellen bygger på ett decentraliserat beslutsfattande med en, i internationella mått, stark kommunal självstyrelse. Kom- muner och regioner ansvarar för en hög andel av samhällsservicen inom offentlig sektor. Ett centralt mål för den statliga styrningen av kommunsektorn är att öka likvärdigheten i den samhällsservice som

38Prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 25, s. 22. Vid tidpunkten för tryckning av betänkandet hade riks- dagen ännu inte tagit ställning till budgetpropositionen.

39Utjämningskommittén 2022 (Fi 2022:03).

40Dir. 2022:36.

179

Försöksverksamhet med ett statsbidrag för små kommuner

SOU 2023:94

olika kommuner respektive regioner tillhandahåller. Det huvudsak- liga syftet med detta mål är att invånare i olika delar av landet ska ha tillgång till likvärdig service och välfärd. Staten styr, som redogjorts för ovan, kommunsektorn till exempel genom riktade statsbidrag för att åstadkomma ökad likvärdighet. Ett sådant exempel är likvärdig- hetsbidraget till skolan som syftar till att stärka likvärdigheten och kunskapsutvecklingen.41 Statskontoret gjorde också vid en utvärder- ing av bidraget bedömningen att det i stort sett fungerat i enlighet med regeringens intentioner.42

Enligt Statskontoret kan dock statlig styrning som syftar till att öka likvärdigheten mellan kommuner och regioner, ibland ge en mot- satt effekt på likvärdigheten. Det har delvis att göra med den spänning som finns mellan kommunalt självstyre och målet att nå nationell likvärdighet. Ett långtgående självstyre möjliggör större skillnader mellan olika kommuner och regioner, både gällande utförandet och utfallet av samhällsservice, än när staten detaljstyr de kommunala åtagandena. Det finns emellertid en kompensatorisk idé i självstyret. Kommunerna och regionerna har olika förutsättningar, och behöver därför kunna göra olika för att utfallet i slutändan ska bli mer lika. Det går heller inte att organisera alla verksamhetsområden på samma sätt i hela landet. Det är svårare för kommuner och regioner att be- driva verksamheten utifrån sina förutsättningar och behov inom om- råden där staten i detaljstyr hur verksamheten ska bedrivas eller vad som ska åstadkommas. Enligt Statskontoret kan därför styrsignaler som syftar till att utjämna skillnader i stället minska likvärdigheten. Det är inte alltid uppenbart på förhand, eftersom staten sällan känner till alla de faktorer som påverkar kommuners möjligheter och behov av flexibilitet i det enskilda fallet.43 Även Kommunutredningen pe- kade på risken för att kommunernas olika förutsättningar att hantera den statliga styrningen minskar den nationella likvärdigheten, tvärt emot syftet med styrningen.44

41Förordning (2018:49) om statsbidrag för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling.

42Statskontoret (2021) Olika vägar till likvärdig skola, Utvärdering av likvärdighetsbidraget till skolan, s. 25.

43Statskontoret (2023) Att styra de självstyrande – En analys av statens styrning av kommuner och regioner, s. 43.

44SOU 2020:8, s. 637.

180

SOU 2023:94

Försöksverksamhet med ett statsbidrag för små kommuner

8.4.2Riktade statsbidrag medför administrativa kostnader för kommuner

För kommunsektorn fanns år 2022 över 200 riktade statsbidrag och kostnadsersättningar som var förenade med olika villkor. Villkoren för riktade statsbidrag leder inte sällan till administration hos kom- muner och regioner, till exempel vid ansökan och återrapportering. Kostnader för administration uppstår både centralt i kommuner och regioner, och verksamhetsnära ute i till exempel skolor och särskilda boenden.

Den administrativa kostnaden för kommunsektorn att hantera riktade statsbidrag skiljer sig kraftigt mellan olika bidrag beroende på vilka villkor som ställs på till exempel ansökan och återrappor- tering. Ett exempel på ett bidrag som medför administration för kommunerna är statsbidraget till höjda lärarlöner.45 För att ta del av lärarlönelyftet måste skolhuvudmännen redovisa till Skolverket vilka lärare som ska få del av satsningen, och löneökningen för varje en- skild lärare. Skolhuvudmännen behöver också redovisa varje lärares eventuella frånvaro från arbetet, eftersom det påverkar rätten till, och storleken på, bidraget.46

Regeringen gav i februari 2021 Statskontoret i uppdrag att analy- sera och göra en övergripande kartläggning av de administrativa kost- nader som följer av olika typer av statlig styrning som riksdagen, reger- ingen och de statliga myndigheterna utövar inom olika kommunala verksamhetsområden. I rapporten Administrativa kostnader i kom- munsektorn – En analys av statens styrning av kommuner och regioner som överlämnades till regeringen i maj 2022, anförde Statskontoret att det är oerhört svårt att beräkna den administrativa hanteringen av riktade statsbidrag och kostnadsersättningar för kommuner och re- gioner. Statskontoret angav dock att en väldigt grov uppskattning av kostnaderna under 2021 är mellan 560 miljoner kronor och 1,62 mil- jarder kronor. I den beräkningen ingår inte kostnaderna för admi- nistration för enskilda utförare. Det skapar också administration hos de statliga myndigheterna som handlägger bidragen. Under 2022 lades

45Statskontoret (2022) Administrativa kostnader i kommunsektorn – En analys av statens styr- ning av kommuner och regioner, s. 64. Bidraget regleras i förordning (2016:100) om statsbidrag för höjda löner till lärare och förskollärare.

46Statskontoret (2021) Utvärdering av statsbidrag för lärarlönelyftet, slutrapport, s. 79.

181

Försöksverksamhet med ett statsbidrag för små kommuner

SOU 2023:94

till exempel 61 årsarbetskrafter på hantering av riktade statsbidrag till skolan hos Skolverket.47

Statskontoret konstaterade att kommunerna och regionerna får betydligt mer pengar genom de riktade statsbidragen än vad admini- strationen kostar. Det är också rimligt att staten följer upp hur kom- munsektorn använder stora bidrag. Samtidigt menade Statskontoret att stora delar av administrationen är en följd av att det finns så många bidrag som är utformade på olika sätt och att det därför finns onödiga merkostnader. Hanteringen av statsbidragen binder kom- muners och regioners egna resurser till administration och tränger undan ledning, planering och annan verksamhet.48

Regeringen gav i juni 2023 Statskontoret i uppdrag att analysera förutsättningarna för att samla information om aktuella riktade stats- bidrag till kommuner och regioner i en digital informationsportal hos en statlig myndighet. Om Statskontoret bedömer att det finns förutsättningar för att skapa en samlad informationsportal ska för- slag på hur en sådan bör skapas lämnas. Syftet med en samlad infor- mationsportal är att minska kommuners, regioners och enskilda ut- förares administrativa kostnader och att de riktade statsbidragen når de som regeringen avsett. Statskontoret ska senast den 27 maj 2024 redovisa uppdraget till regeringen.49

8.4.3Riktade statsbidrag påverkar kommuners planeringsförutsättningar

Det görs ofta förändringar av de riktade statsbidragen mellan olika år.50 Under 2022 tillkom 16 nya statsbidrag och kostnadsersättningar, och 46 sedan tidigare beslutade statsbidrag och kostnadsersättningar blev väsentligt förändrade.51 Inte sällan görs förändringar av villko- ren för redan existerande bidrag, införande av nya statsbidrag eller borttagande av statsbidrag med kort framförhållning vilket påverkar kommunernas och regionernas planeringsförutsättningar negativt.

47Statskontoret (2023) Att styra de självstyrande – En analys av statens styrning av kommuner och regioner, s. 61.

48Statskontoret (2022) Administrativa kostnader i kommunsektorn – En analys av statens styr- ning av kommuner och regioner, s. 25.

49Regeringsbeslut den 22 juni 2023, diarienummer Fi2021/03754 (delvis), Fi2023/02075.

50Statskontoret (2022) Administrativa kostnader i kommunsektorn – En analys av statens styr- ning av kommuner och regioner, s. 26.

51Statskontoret (2023) Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och regioner 2022, s. 32.

182

SOU 2023:94

Försöksverksamhet med ett statsbidrag för små kommuner

Riktade statsbidrag kan innehålla krav på en satsning på en viss verksamhet för att en kommun eller region ska kunna ta del av bidra- get. Bidragen kan då skapa undanträngningseffekter gentemot andra delar av verksamheten. De kan också medföra svårigheter för kom- munerna att planera bemanningen av verksamheterna och kan riskera att driva kostnader. Det finns vidare risk för att pågående effektivi- seringsprocesser i kommunerna störs av förändrade villkor för riktade statsbidrag, eller nytillkomna bidrag.52

Den bristande överensstämmelsen i tid mellan den statliga respek- tive den kommunala budgetprocessen bidrar till att de riktade stats- bidragen kan ha en negativ påverkan på kommuners och regioners planeringsförutsättningar. När statsbidragen utgör satsningar i bud- getpropositionen, som i normalfallet lämnas till riksdagen senast den 20 september varje år, kommer informationen sent i förhållande till kommunernas och regionernas planeringsprocesser, som oftast bör- jar tidigt under året. Den tidiga planeringsprocessen för kommuner och regioner är i många fall nödvändig för att de ska kunna hålla sig inom kommunallagens tidsgränser för den kommunala budgetpro- cessen. De statliga satsningar som inte har aviserats tidigt under året kan därmed leda till krav på hastiga omprioriteringar som också ska- par undanträngningseffekter hos kommuner och regioner. I många fall vet inte heller kommuner och regioner om de är berättigade att söka ett statsbidrag eller om de kommer att få bidraget beviljat, för- rän budgetåret har påbörjats. När medlen väl har beviljats behöver de ofta användas under det budgetår som de har beslutats för. Det kan skapa behov av snabba omprioriteringar i den aktuella kommu- nala verksamheten. Bidragen kan i normalfallet heller inte sparas, utan överblivna medel måste återbetalas till regeringen. Kommunen eller regionen måste också ha beredskap för att ta ställning till fortsatt finansiering av verksamheten när det tillfälliga statsbidraget upphör, vilket försvårar den interna styrningen.53 Till detta kommer ibland riktade statsbidrag under året, till exempel i den ekonomiska vårpro- positionen och vårändringsbudgeten, som kommuner och regioner måste kunna hantera, ibland med kort varsel.

52SKL (2017) Ekonomirapporten, oktober 2017, s. 54 ff.

53SOU 2021:75, s. 112 f.

183

Försöksverksamhet med ett statsbidrag för små kommuner

SOU 2023:94

8.4.4Riktade statsbidrag påverkar utrymmet för lokala prioriteringar

Riktade statsbidrag är, som nämnts ovan, en form av statlig styrning, och ger uttryck för statliga prioriteringar. Utrymmet för lokala an- passningar av användningen av medlen varierar mellan olika bidrag beroende på villkoren för bidragen. Riktade statsbidrag minskar dock generellt sett handlingsutrymmet och möjligheten till lokala priori- teringar och anpassningar för de kommuner som tar emot bidragen.

Att prioriteringar på lokal nivå trängs undan medför enligt Stats- kontoret flera negativa konsekvenser. Det riskerar att leda till att kommuner och regioner inte kan utnyttja sina resurser effektivt, eftersom statens prioriteringar inte alltid motsvarar de lokala beho- ven. Kommuner är mycket olika sinsemellan, och detsamma gäller även behoven. De behöver därför ett visst handlingsutrymme för att kunna fördela resurser effektivt. Det handlingsutrymmet är dock ofta begränsat när det gäller riktade statsbidrag. Slutligen minskar statens styrning handlingsutrymmet för verksamhetsnära kommunalanställd personal och skapar en projektifiering av kommuners verksamheter. Enligt Statskontoret är en alltför vanlig slutsats när staten utvärderar riktade statsbidrag att den verksamhet som statsbidragen finansierar inte integreras i kärnverksamheten i tillräckligt stor utsträckning.54

Samtidigt kan riktade statsbidrag vara uppskattade bland de som arbetar i de specifika verksamheterna som statsbidragen avser. Bidra- gen kan möjliggöra utvecklingsarbete som annars inte hade genom- förts. Till exempel visade en undersökning av 2017 års Skolmyndig- hetsutredning att riktade statsbidrag i vissa fall kan ge verksamma inom skolan stöd för utvecklingsarbete och argument i prioriteringsdiskus- sioner gentemot andra delar av den kommunala verksamheten.55

8.4.5Särskilt om små kommuners förutsättningar gällande riktade statsbidrag

Små kommuners förutsättningar att tillgodogöra sig riktade stats- bidrag har uppmärksammats av bland annat Kommunutredningen, Statskontoret och Riksrevisionen. Antalet invånare i svenska kom-

54Statskontoret (2023) Att styra de självstyrande – En analys av statens styrning av kommuner och regioner, s. 33 f.

55SOU 2018:41, s. 311.

184

SOU 2023:94

Försöksverksamhet med ett statsbidrag för små kommuner

muner varierar mellan cirka 2 400 i Bjurholm och cirka 985 000 i Stock- holm. Alla kommuner har dock samma grunduppdrag, oberoende av antalet invånare eller ytstorlek.

Den svenska mediankommunen har ungefär 16 000 invånare. Hälf- ten av landets 290 kommuner omfattar tillsammans 14 procent av Sveriges befolkning. Det är 72 kommuner som har färre än 10 000 in- vånare och 28 kommuner som har färre än 6 000 invånare.

Generellt sett har små kommuner svårare förutsättningar än andra kommuner i flera viktiga avseenden. En sådan är att en mindre eko- nomi innebär mer begränsade möjligheter till prioriteringar och kraft- samling för att hantera behov och utmaningar, samtidigt som utrym- met för investeringar är mer begränsat.56

Vid en beräkning av antalet kommunanställda med lednings- eller handläggarfunktioner i de 20 minsta kommunerna varierar siffran från cirka 20 till 40 personer. Motsvarande siffra för Stockholm upp- går till över 5 000 anställda. Om man ser till hela den kommunala förvaltningen ligger spannet mellan cirka 300 kommunanställda i de minsta kommunerna upp till över 50 000 i Stockholm och Göteborg respektive. I större kommuner sköts dessutom ofta en högre andel av verksamheten av privata utförare.57

Kommunutredningen anförde i sitt slutbetänkande att de befolk- ningsmässigt små kommunerna kan ha särskilt svårt att möta de krav som kopplas till de olika riktade statsbidragen. Kommunernas olika förutsättningar att hantera den statliga styrningen riskerar därmed att minska den nationella likvärdigheten, tvärt emot syftet med styr- ningen.58 Samtidigt kan vissa bidrag som räknas utifrån befolknings- mängd för en mindre kommun bli alltför små i förhållande till den administrativa kostnaden för ansökan och övrig administration som det riktade bidraget medför.59

I en undersökning som Riksrevisionen har genomfört framkom att kommuner med mindre befolkningsstorlek i genomsnitt tar del av färre riktade statsbidrag än kommuner med större befolkningsstorlek. Slutsatsen drogs att mindre kommuner därmed i större utsträckning är hänvisade till att finansiera utvecklingen av sin verksamhet med egna medel jämfört med större kommuner. Riksrevisionen konstaterade att även tidigare studier har visat att mindre kommuner igenomsnitt

56SKR (2022) Kapacitet och kommunalt självstyre, s. 11.

57SOU 2020:8, s. 358.

58Ibid., s. 637.

59Ibid., s. 234.

185

Försöksverksamhet med ett statsbidrag för små kommuner

SOU 2023:94

tar del av färre riktade statsbidrag jämfört med större kommuner, men att deras granskning visade att detta framför allt gäller för de riktade statsbidrag som fördelas utan kommunspecifika bidragsramar.60

Enligt Statskontoret har små kommuner begränsad kapacitet att ta emot statens styrning. Det handlar bland annat om tillgång till specialiserade tjänster och begränsad administrativ kapacitet. De små kommunerna hittar ofta sätt att hantera det, till exempel genom att samverka med varandra. Det går dock inte att fullt ut kompensera för den strukturella kapacitet som kommunen saknar.61

Statskontoret konstaterar vidare att små kommuner inte kan han- tera en lika stor mängd styrsignaler som stora kommuner utan att andra arbetsuppgifter och åtaganden blir lidande. I en liten kommun riskerar varje ny styrsignal att tränga undan befintliga arbetsupp- gifter. Det medför att nya styrsignaler även riskerar att minska effek- ten av tidigare styrsignaler. Det gäller också för stora kommuner, men är mer påtaglig för små. Det beror även på att små kommuner ofta har en negativ befolkningsutveckling. De små kommunerna är därför under ett högre tryck att minska sina kostnader, samtidigt som deras uppdrag utökas.62

Kommuner och regioner behöver aktivt bevaka både statens och delar av EU:s styrning. Enligt Statskontoret har de små kommu- nerna betydligt sämre förutsättningar att göra det på ett systematiskt sätt än de stora. Färre medarbetare ska ta om hand och förstå inne- börden av styrningen. Chefer i små kommuner har ofta bredare ansvarsområden och berörs därför av fler styrsignaler. Samtidigt sak- nar de ofta de stödstrukturer som kan finnas i stora kommuner.63

8.5Tidigare förslag gällande riktade statsbidrag

Det har lagts fram olika förslag om åtgärder för att förbättra och förenkla den praktiska och administrativa hanteringen av riktade stats- bidrag. Det har även lämnats förslag av mer genomgripande karak- tär där antalet riktade statsbidrag kraftigt ska minskas till förmån för generella statsbidrag.

60Riksrevisionen (2022) Statens finansiering av kommunerna – fördelningen av den kommunala fastighetsavgiften och riktade statsbidrag, s. 52.

61Statskontoret (2023) Att styra de självstyrande – En analys av statens styrning av kommuner och regioner, s. 41.

62Ibid., s. 35.

63Ibid., s. 35.

186

SOU 2023:94

Försöksverksamhet med ett statsbidrag för små kommuner

Tillitsdelegationen

Statens styrning av kommuner och regioner var föremål för den stat- liga Tillitsdelegationens arbete. Enligt delegationen ger alltför stort fokus på enbart formell styrning oftast inte önskat resultat. Tillits- delegationen föreslog därför att regeringen som huvudprincip skulle använda sig av generella statsbidrag och att alla riktade statsbidrag skulle föregås av en analys av hur de påverkar de berörda verksam- heterna.64 Regeringen inledde ett arbete med att minska antalet riktade statsbidrag och förenkla hanteringen, som ett led i att göra styrningen mer tillitsbaserad. Enligt Statskontoret har, även om en marginell positiv utveckling kan ses inom skolområdet, inte förenklingsarbetet fått det önskade genomslaget. Visserligen ökar inte längre antalet rik- tade statsbidrag inom skolområdet, antalet små bidrag minskar också och kommuner vittnar om att administrationen har underlättats. Statskontoret konstaterar dock att kommunerna fortfarande måste hantera många statsbidragsprocesser inom skolområdet och Skol- verket lägger mer resurser på styrning och uppföljning av statsbidra- gen än 2019. Statskontoret pekar också på att regionerna har fått fler riktade statsbidrag. Under 2020 och 2021 berodde det till stor del på hanteringen av covid-19-pandemin. Antalet riktade statsbidrag till regionerna fortsatte emellertid att öka under 2022.65

Kommunutredningen

Enligt den parlamentariska kommittén Kommunutredningen skulle färre riktade statsbidrag förbättra kommunernas möjligheter att dels bedriva sin verksamhet på ett strategiskt och effektivt sätt, dels anpassa den efter lokala behov. Det skulle dessutom minska admi- nistrationen både för kommunerna och för staten. En ordning där en ökad andel av statsbidragen till kommunerna ges i form av gene- rella statsbidrag bedömdes därför bidra till att stärka kommunernas kapacitet.66

Kommunutredningen föreslog i sitt slutbetänkande att en stats- bidragsprincip ska införas. Principen ska ge vägledning vid övervägan- den om att tillskapa riktade statsbidrag, samt vid utformning och

64SOU 2018:47.

65Statskontoret (2023) Att styra de självstyrande – En analys av statens styrning av kommuner och regioner, s. 18.

66SOU 2020:8, s. 638.

187

Försöksverksamhet med ett statsbidrag för små kommuner

SOU 2023:94

hantering av sådana bidrag. Principen, som inte ska tillämpas på kost- nadsersättningar, innebär att staten primärt ska överväga att använda andra sätt än riktade statsbidrag när den vill styra hur kommunerna bedriver en verksamhet. Om riktade statsbidrag beslutas ska de om möjligt och lämpligt klustras (grupperas) inom olika kommunala verksamhetsområden. Riktade statsbidrag som inte har klustrats ska i regel vara tidsbegränsade så att de kan betalas ut under högst två år. Om riktade statsbidrag är tänkta att betalas ut under längre tid än två år ska medlen enligt principen efter två år överföras till det gene- rella statsbidraget. Det ska finnas möjlighet till undantag från två- årsregeln om det finns särskilda skäl. Vidare ska ett riktat statsbidrag vara av en sådan storlek att en enskild kommun rimligen ska kunna finansiera en insats av någon betydelse för den, även med beaktande av administrativa kostnader för att söka och avrapportera bidraget.67 Förslaget har dock inte förverkligats.

SKR

Även SKR har invändningar mot användning av riktade statsbidrag. SKR har bland annat framfört en idé om ”klustrade” riktade statsbidrag som också nämns i SKR:s Ekonomirapport från december 2022.68

I Ekonomirapporten, maj 2018, beskrev SKR ett förslag med en klassificeringsmodell för statsbidragen till skolan.69 Modellen är en- ligt SKR främst tänkt att användas i ett kortsiktigt perspektiv för att klassificera befintliga statsbidrag och som ett medel för att skapa förut- sättningar för ett fåtal större statsbidrag. Modellen kan också, enligt SKR, vara utgångspunkt för mer långsiktiga och strategiska överväg- anden för styrningen av skolan.

Modellen består av tre delar där en uppdelning görs mellan gene- rella bidrag, klustrade utvecklingsbidrag och riktade statsbidrag. Till gruppen klustrade utvecklingsbidrag förs sådana statsbidrag som in- rättats för att regeringen särskilt vill stimulera utveckling kopplad till en specifik skolform, verksamhet eller målgrupp. Beteckningen klustrade bidrag användes för att illustrera att det är fråga om att befintliga stimulans- eller utvecklingsbidrag inom en specifik skol- form, verksamhet eller målgrupp, skulle kunna sammanföras till ett

67SOU 2000:8, s. 636.

68Se till exempel SKR (2022) Ekonomirapporten, december 2022, s. 78 f. och SOU 2020:8, s. 636 f.

69SKL (2018) Ekonomirapporten, maj 2018, s. 64 f.

188

SOU 2023:94

Försöksverksamhet med ett statsbidrag för små kommuner

antal kluster eller grupper. Inom respektive kluster ska en kommun kunna söka medel för att utveckla den berörda verksamheten utifrån lokala behov och förutsättningar i stället för utifrån ett detaljerat regel- verk. Det skulle enligt SKR möjliggöra förenklingar och rensningar av bidragsreglerna och även ge huvudmännen bättre förutsättningar för ett mer långsiktigt och strategiskt utvecklingsarbete.

Statskontoret

Statskontoret anförde i sin rapport Administrativa kostnader i kom- munsektorn – En analys av statens styrning av kommuner och regioner att regeringen bör styra varje verksamhetsområde genom ett fåtal, men större och bredare bidrag än i dag och lämnade flera förslag kring hur hanteringen av riktade statsbidrag bör förändras. Statskontoret föreslog bland annat att regeringen ska tillsätta en utredare med upp- drag att göra en samlad översyn av alla riktade statsbidrag. I upp- draget skulle ingå att lämna förslag om hur bidragen kan bli färre, samt förslag om en standardisering av bidragen och en förenkling av den administrativa hanteringen. Regeringen bör enligt Statskontoret också fastställa riktlinjer om hur regeringen ska introducera riktade statsbidrag för att ge kommuner och regioner bättre planerings- förutsättningar samt för att utforma villkor och återrapporteringskrav så att de medför lägre administrativa merkostnader.70

8.6Inkommet förslag om försöksverksamhet gällande riktade statsbidrag

Till utredningen har SKR inkommit med ett förslag om att ett antal kommuner under minst en treårsperiod ska undantas från kraven och villkoren som är förknippade med vissa bestämda riktade statsbidrag avseende äldreomsorgen. Försökskommunerna ska enligt SKR:s för- slag få en andel av dessa statsbidrag, som ett bidrag, årligen. Nivån på bidragen till försökskommunerna ska baseras på dessa kommuners andel av de aktuella statsbidragen, utifrån deras andel av befolkningen som är äldre än 80 år. Försöket bygger på att dessa kommuner ska få medlen för att disponera dem i budgeten till den nämnd som an-

70Statskontoret (2022) Administrativa kostnader i kommunsektorn – En analys av statens styr- ning av kommuner och regioner, s. 38 f.

189

Försöksverksamhet med ett statsbidrag för små kommuner

SOU 2023:94

svarar för äldreomsorg, exempelvis äldreomsorgsnämnd eller social- nämnd, och medlen ska användas till äldreomsorgsverksamhet. Om äldreomsorgen i försökskommunerna skulle avsluta försöksåret med ett ekonomiskt överskott ska ingen återbetalning behöva göras.

Utredningen har med detta förslag som grund utarbetat ett för- slag med en delvis annorlunda ansats, som redovisas nedan.

8.7Utredningen föreslår en försöksverksamhet med ett statsbidrag för små kommuner

Förslag: En försöksverksamhet gällande riktade statsbidrag ska möjliggöras genom en försökslag. Försöket ska vara inriktat sär- skilt mot befolkningsmässigt små kommuner.

Syftet med försöket ska vara att få mer kunskap om hur staten genom utformningen av sin ekonomiska styrning kan påverka små kommuners kapacitet och förutsättningar att klara sitt uppdrag, samt hur likvärdigheten för invånarna påverkas.

Kommunerna som deltar i försöksverksamheten ska ges ett statsbidrag för små kommuner. Det ska inte ställas några särskilda krav på hur statsbidraget ska användas, och utbetalning av det ska ske utan ansökan, rekvisition eller liknande. Kommunernas rätt att uppbära andra statsbidrag får begränsas.

Försöket ska pågå i fem år.

Försöket ska omfatta riktade statsbidrag som inte är kostnads- ersättningar.

Kommunsektorn står inför stora utmaningar, inte minst på grund av den demografiska utvecklingen. Mer än hälften, 59 procent, av Sveriges befolkning bor i kommuner som har mer än 50 000 invånare. Samti- digt har mediankommunen bara cirka 16 000 invånare och antalet små kommuner ökar. Alla svenska kommuner har dock i princip samma uppdrag och staten styr dem på samma sätt. Kommunerna har emel- lertid olika förutsättningar och kapacitet att hantera sina uppdrag och de samhällsutmaningar som de måste möta, bland annat beroende på invånarantal. Någon anpassning av den statliga styrningen görs dock i princip inte trots att förutsättningarna och kommunernas kapacitet att hantera den statliga styrningen varierar.

190

SOU 2023:94

Försöksverksamhet med ett statsbidrag för små kommuner

En intressant fråga är hur staten genom sin styrning av kommun- sektorn kan förändra dess kapacitet för att hantera samhällsutma- ningarna. Skulle en anpassning i den statliga styrningen för de små kommunerna kunna stärka deras kapacitet att hantera de samhälls- utmaningar som de står inför?

Ett sätt som staten styr över kommunsektorn är riktade statsbi- drag. Det kan betecknas som en mjuk styrning i den meningen att bidragen formellt sett är frivilliga, men samtidigt kan de sägas ha en stark styreffekt. Som utredningen ovan har redogjort för har statliga myndigheter, offentliga utredningar och kommunsektorn själv pekat på möjligheten att en förändrad användning av riktade statsbidrag kan ge positiva effekter som bättre planeringsförutsättningar för kom- munerna, anpassning av satsningar till lokala behov och förhållanden samt en mer effektiv användning av medlen. Samtidigt kan det argu- menteras för att riktade statsbidrag har en roll att spela vid genom- förandet av regeringens politik och för att åstadkomma ökad likvär- dighet och kvalitet i samhällsservice för invånarna i olika kommuner.

I ett försök i en verklig miljö som är avgränsat i tid och omfatt- ning finns möjligheter att få bättre kunskaper om hur kommuners kapacitet kan påverkas genom en ändrad statlig ekonomisk styrning. Genom ett försök som sker i en mindre skala blir kostnaderna lägre jämfört med om förändringen skulle genomföras generellt i hela lan- det. Ett tidsbegränsat försök möjliggör samtidigt en noggrann utvär- dering. Utredningen anser att ett försök med ett statsbidrag för små kommuner som syftar till att stärka deras kapacitet att hantera sam- hällsutmaningar är motiverat mot bakgrund av de särskilda svårighe- ter som befolkningsmässigt små kommuner har dels med sitt uppdrag, dels med riktade statsbidrag. Det finns också ett nationellt intresse av att det bedrivs en sådan försöksverksamhet med tanke på att det redan i dag finns många små kommuner i Sverige och att antalet små kommuner förespås öka i framtiden. De erfarenheter som försöket ger kan ge ett bättre underlag i arbetet att utveckla statens ekono- miska styrning.

191

Försöksverksamhet med ett statsbidrag för små kommuner

SOU 2023:94

Upplägg av försöksverksamhet med statsbidrag för små kommuner

Försöksverksamhetskommitténs förslag innebär att vissa utvalda kom- muner får ett statsbidrag för små kommuner, i stället för ett antal rik- tade statsbidrag, under en försöksperiod om fem år. Bidraget ska mot- svara det sammanlagda belopp som den enskilda kommunen hade kunnat få av de riktade statsbidragen som ingår i försöket. Beloppet för den enskilda kommunen bygger således på en uppskattning av vad kommunen sammanlagt skulle ha kunnat få, om den hade sökt samtliga bidrag som ingår i försöket. Det finns svårigheter med att på förhand precisera den exakta summan av de riktade bidragen till en enskild kommun. Det blir därför nödvändigt att basera beräkningarna på olika antaganden. Det handlar till exempel om riktade statsbidrag som kommuner har möjlighet att söka för finansiering av olika pro- jekt. Vid beräkningen av storleken på det särskilda statsbidraget ska i princip inte hänsyn tas till att små kommuner har lägre kapacitet att söka flera av de riktade statsbidragen och att de tenderar att söka färre riktade statsbidrag än andra kommuner. Försöket omfattar, som tidigare nämnts, inte kostnadsersättningar.

Försöket innebär att det föreslagna bidraget till försökskommu- nerna ersätter de riktade statsbidrag som ingår i försöket. Försöks- kommunerna ska följaktligen under försöksperioden inte uppbära de statsbidrag som statsbidraget för små kommuner baseras på. Deras rätt att ta del av övriga riktade statsbidrag påverkas inte.

Det föreslagna bidraget ska inte innehålla några villkor gällande hur försökskommunen ska använda det. Det ska vidare utbetalas utan att anmälan, ansökan eller liknande först måste göras av kommunen. Något krav på motprestation från kommunens sida såsom egna sats- ningar på viss verksamhet ska inte heller ställas. Bidraget ska dock vara förenat med krav på kommunerna att delta i uppföljning och utvärdering av försöket. Bidraget är att beteckna som ett riktat stats- bidrag.

Nedan följer avsnitt om valet av vilka kommuner som ska delta i försöket samt principer för val av vilka riktade statsbidrag som bör ingå. Utgångspunkten för utredningens ställningstaganden är att det genom försökets upplägg ska möjliggöras en utvärdering som ger mer kunskap om hur staten genom utformningen av sin ekonomiska styr- ning kan påverka små kommuners kapacitet och förutsättningar att

192

SOU 2023:94

Försöksverksamhet med ett statsbidrag för små kommuner

klara sitt uppdrag, samt hur likvärdigheten och kvaliteten gällande sam- hällsservicen för invånarna påverkas.

8.7.1Försökskommunerna anges i försökslagen

Förslag: I försökslagen ska anges vilka kommuner som ska delta i försöksverksamheten.

Om en kommun inte längre vill delta i försöksverksamheten ska den anmäla det till regeringen. Regeringen får efter en sådan anmälan besluta om att kommunen inte längre ska delta i försöks- verksamheten.

Försverksamheten ska regleras i en försökslag av vilken det ska framgå vilka försökskommunerna är. Anledningen till att utredningen före- slår att deltagande kommuner ska framgå av lagen är att ett ansök- ningsförfarande eller liknande skulle bli tidskrävande och riskera för- sena starten av försöksverksamheten.

Utredningen har identifierat 14 kommuner som ska ingå i försöks- verksamheten. Det bedöms vara ett lämpligt antal deltagande kom- muner då det är tillräckligt många kommuner för att kunna göra en meningsfull utvärdering, men inte så många kommuner att försöket blir alltför tungt att praktiskt hantera utifrån de beräkningar på an- slagsnivå för statsbudgeten med mera som måste genomföras under försöksperioden.

Utredningen har kontaktat de aktuella kommunerna i förväg och försäkrat sig om att de är intresserade av delta i försöksverksamheten.

193

Försöksverksamhet med ett statsbidrag för små kommuner

SOU 2023:94

Tabell 8.2

Förslag på kommuner

 

 

 

Kommuner som föreslås delta i försöksverksamheten

 

 

 

 

 

 

Kommun

 

Invånare71

Yta72 km2

Kommun-

Län

 

 

 

 

grupp73

 

Arjeplog

 

2 667

14 494

C9

Norrbottens län

Dorotea

2 413

2 940

C8

Västerbottens län

 

 

 

 

 

Emmaboda

 

9 347

719

C7

Kalmar län

Färgelanda

6 512

619

C7

Västra Götalands län

 

 

 

 

 

Haparanda

 

9 340

1 888

C8

Norrbottens län

Ljusnarsberg

4 517

631

C7

Örebro län

 

 

 

 

 

Malå

 

3 033

1 727

C8

Västerbottens län

Norberg

5 627

448

C7

Västmanlands län

 

 

 

 

 

Norsjö

 

3 947

1 924

C8

Västerbottens län

Skinnskatteberg

4 402

718

C7

Västmanlands lön

 

 

 

 

 

Sorsele

 

2 436

7 958

C9

Västerbottens län

Storfors

3 882

473

C7

Värmlands län

 

 

 

 

 

Överkalix

 

3 160

2 919

C8

Norrbottens län

Övertorneå

4 119

2 488

C8

Norrbottens län

 

 

 

 

 

 

Det grundläggande kriteriet vid valet av kommuner har varit be- folkningsstorlek; i försöket ska ett urval av de befolkningsmässigt minsta kommunerna i Sverige ingå. Utredningen har valt en gräns om 6 000 invånare. Det finns totalt 28 kommuner med färre än 6 000 in- vånare och av dessa har elva valts ut. Den befolkningsmässigt minsta kommunen är Arjeplog som har 2 667 invånare.

I urvalet till försöket ingår även tre kommuner som har en be- folkning på högst 10 000 invånare, varav två har över 9 000 invånare och en har strax över 6 000 invånare. Det finns 72 kommuner som har färre än 10 000 invånare i Sverige.

Arjeplog är den ytmässigt största kommunen på 14 494 km2 och den ytmässigt minsta kommunen är Norberg på 448 km2. Befolk- ningstätheten varierar således mellan kommunerna men samtliga lig-

71Antal invånare 2022-12-31 enligt Statistiska centralbyrån.

72Kvadratkilometer 2023 enligt Statistiska centralbyrån.

73Kommungrupp enligt SKR. Se SKR (2022) Kommungruppsindelning, Sveriges Kommuner och Regioners kommungruppsindelning 2023 som finns i bilaga 4. Kommungruppsindelningen används för att underlätta jämförelser och analyser i olika statistiska sammanhang och är fram- tagen av SKR. Indelningen består av totalt nio grupper fördelade på tre huvudgrupper, där kom- munerna grupperats utifrån vissa kriterier som tätortsstorlek, närhet till större tätort och pend- lingsmönster.

194

SOU 2023:94

Försöksverksamhet med ett statsbidrag för små kommuner

ger under det nationella snittet om 25,874 invånare per km2. Arjeplog har den lägsta befolkningstätheten av kommunerna med 0,2 invånare per km2 och Norberg har den högsta tätheten med 13,5.75

Geografisk spridning är önskvärd, men en stor andel av de minsta kommunerna återfinns i länen i Västerbotten och Norrbotten vilket påverkat urvalet av kommuner som ska delta i försöket. Även kom- muner i länen i Västra Götaland, Västmanland, Kalmar, Värmland och Örebro finns bland försökskommunerna.

Utredningen har använt sig av SKR:s kommungruppsindelning för att säkerställa att de valda kommunerna representerar olika förutsätt- ningar som små kommuner kan ha. Det kan också underlätta jäm- förelser mellan kommuner vid en utvärdering. Kommungrupperna C7, C8 och C9 finns representerade bland de valda kommunerna:

C7. Pendlingskommun nära mindre stad/tätort: Kommuner där minst 30 procent av nattbefolkningen pendlar till arbete i annan mindre ort och/eller där minst 30 procent av den sysselsatta dag- befolkningen bor i annan kommun (6 kommuner),

C8. Landsbygdskommun: Kommuner med mindre än 15 000 in- vånare i den största tätorten, lågt pendlingsmönster (mindre än 30 procent), (6 kommuner).

C9. Landsbygdskommun med besöksnäring: Landsbygdskommu- ner som har en betydande besöksnäring i förhållande till antalet invånare, (2 kommuner).76

De allra flesta valda kommunernas befolkning har minskat under senaste decenniet. En väsentligt minskande befolkning innebär sär- skilda utmaningar för den kommunala verksamheten, till exempel att kunna hantera minskande skatteintäkter och kunna krympa den kom- munala verksamheten med bibehållen kvalitet.

Utredningen har även beaktat andra förhållanden vid val av kom- muner, till exempel skattesats, kommunernas kostnad per invånare, arbetslöshet och invånarnas beroende av ekonomiskt bistånd. Infor- mation om andel friskolor på grundskolenivå har tagits fram efter- som de ekonomiska effekterna för kommunerna av en förändring av

74https://www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/manniskorna-i- sverige/befolkningstathet-i-sverige/ (hämtad 2023-11-13).

75Siffrorna avser 2022.

76För en fullständig förteckning av de olika kommungrupperna, se bilaga 4.

195

Försöksverksamhet med ett statsbidrag för små kommuner

SOU 2023:94

hur statsbidrag inom utbildningsområdet ges kan påverkas av hur stor andel av grundskolorna i kommunen som är kommunala. Även den politiska styrningen i kommunen har beaktats.

Enligt utredningen bör en grundläggande förutsättning för en väl genomförd försöksverksamhet vara att det finns ett intresse för den hos försökskommunerna. Utredningen föreslår därför att en försöks- kommun som inte längre vill delta i försöksverksamheten ska kunna anmäla det till regeringen. Regeringen får efter en sådan anmälan besluta om att kommunen inte längre ska delta i försöksverksam- heten. Att regeringen får besluta om utträde underlättar den prak- tiska hanteringen av frågan.

8.7.2Vilka riktade statsbidrag som ingår i försöket

Förslag: Regeringen får meddela föreskrifter om statsbidraget för små kommuner. Regeringen får också meddela föreskrifter som begränsar rätten för kommunerna som deltar i försöksverksam- heten att uppbära andra statsbidrag.

Utredningen har gjort ett urval av riktade statsbidrag som kan ingå i försöket. I arbetet har utredningen utgått från de riktade statsbidrag som kommuner kan få under 2023, oavsett utgiftsområde. Utifrån dessa har gjorts en sammanställning av statsbidrag som utredningen menar skulle ha ingått i försöket om det hade genomförts under 2023.

Tabell 8.3 Statsbidrag 2023

Riktade statsbidrag som utredningen bedömer skulle ingå i försöksverksamheten om det hade genomförts 2023

Statsbidrag

Utgiftsområde

Bidragsram

 

(UO)

2023, kronor

 

 

 

 

Bidrag till organisationer som hjälper

Rättsväsende, UO 4

 

 

personer att lämna ett liv i kriminalitet

 

60 400 000

 

(avhopparverksamhet)

 

 

Bidrag till kommuner för

Rättsväsende, UO 4

 

 

brottsförebyggande åtgärder

 

26 000 000

 

 

 

 

 

Bidrag för goda förutsättningar

Hälsovård, sjukvård och

 

 

för vårdens medarbetare (del av

social omsorg, UO 9

 

 

Överenskommelsen om god och nära

 

 

 

vård 2023 mellan staten och SKR)

 

3 549 000 000

 

 

 

 

 

196

SOU 2023:94

Försöksverksamhet med ett statsbidrag för små kommuner

Statsbidrag

Utgiftsområde

Bidragsram

 

(UO)

2023, kronor

 

 

 

 

Bidrag enligt Överenskommelsen

Hälsovård, sjukvård och

 

 

om insatser inom området psykisk

social omsorg, UO 9

 

 

hälsa och suicidprevention 2023

 

 

 

mellan regeringen och SKR

 

1 615 000 000

 

Bidrag för arbete med hälsosamtal

Hälsovård, sjukvård och

 

 

till äldre

social omsorg, UO 9

143 500 000

 

Bidrag för personligt ombud

Hälsovård, sjukvård och

 

 

 

social omsorg, UO 9

129 200 000

 

Bidrag för att främja ett hållbart

Hälsovård, sjukvård och

 

 

arbetsliv inom vård och omsorg

social omsorg, UO 9

 

 

(återhämtningsbonusen)

 

647 000 000

 

Bidrag för att minska andelen delade

Hälsovård, sjukvård och

 

 

turer inom äldreomsorgen

social omsorg, UO 9

600 000 000

 

Bidrag för att minska andelen

Hälsovård, sjukvård och

 

 

timanställningar inom äldreomsorgen

social omsorg, UO 9

1 998 500 000

 

Bidrag för ökat antal sjuksköterskor i

Hälsovård, sjukvård och

 

 

äldreomsorgen

social omsorg, UO 9

998 500 000

 

Bidrag för ökat antal

Hälsovård, sjukvård och

 

 

specialistsjuksköterskor i

social omsorg, UO 9

 

 

äldreomsorgen

 

46 000 000

 

 

 

 

 

Bidrag för subvention av

Hälsovård, sjukvård och

 

 

familjehemsplaceringar

social omsorg, UO 9

298 500 000

 

Bidrag för att motverka ensamheten

Hälsovård, sjukvård och

 

 

bland äldre

social omsorg, UO 9

48 500 000

 

 

 

 

 

Bidrag för föräldraskapsstödjande

Hälsovård, sjukvård och

 

 

insatser i syfte att bidra till en ökad

social omsorg, UO 9

 

 

och jämlik tillgång till

 

197 000 000

 

föräldraskapsstöd i hela landet

 

 

Bidrag till att stärka arbetet mot

Hälsovård, sjukvård och

 

 

hemlöshet genom verksamhet enligt

social omsorg, UO 9

 

 

metoden Bostad först

 

70 000 000

 

 

 

 

 

Bidrag för utvecklingen av den nära

Hälsovård, sjukvård och

 

 

vården med primärvården som nav (del

social omsorg, UO 9

 

 

av Överenskommelse God och nära vård

 

3 139 000 000

 

2023 mellan staten och SKR)

 

 

Bidrag för att stärka kommunernas

Jämställdhet och

 

 

arbete med att stödja våldsutsatta att

nyanlända invandrares

 

 

ordna stadigvarande boende

etablering, UO 13

30 000 000

 

 

 

 

 

Bidrag för visst våldsförebyggande

Jämställdhet och

 

 

arbete

nyanlända invandrares

 

 

 

etablering, UO 13

40 000 000

 

197

Försöksverksamhet med ett statsbidrag för små kommuner

SOU 2023:94

Statsbidrag

Utgiftsområde

Bidragsram

 

(UO)

2023, kronor

 

 

 

Bidrag till kommuner och regioner för

Jämställdhet och

 

att främja hbtqi-personers situation

nyanlända invandrares

 

 

etablering, UO 13

4 600 000

Bidrag för lokala insatser enligt 37a §

Jämställdhet och

 

förordningen (2010:1122) om statlig

nyanlända invandrares

 

ersättning för insatser för vissa

etablering, UO 13

 

utlänningar

 

31 000 000

Bidrag för sommarjobb för ungdomar

Arbetsmarknad och

 

och jobb för ungdomar

arbetsliv, UO 14

150 000 000

Bidrag för personalförstärkning inom

Utbildning och universi-

 

elevhälsan

tetsforskning, UO 16

150 000 000

Skolverkets uppdrag att genomföra

Utbildning och universi-

 

insatser för att stärka utbildningens

tetsforskning, UO 16

 

kvalitet för barn och elever som är

 

 

nyanlända eller har annat modersmål

 

 

än svenska och uppdraget om

 

 

samverkan för bästa skola

 

283 500 000

Bidrag för lovskola

Utbildning och universi-

 

 

tetsforskning, UO 16

213 700 000

Bidrag för läxhjälp

Utbildning och universi-

 

 

tetsforskning, UO 16

254 600 000

Bidrag för vissa läromedel

Utbildning och universi-

 

 

tetsforskning, UO 16

685 000 000

Bidrag för personalkostnader

Utbildning och universi-

 

för speciallärare

tetsforskning, UO 16

335 500 000

Bidrag för personalkostnader

Utbildning och universi-

 

för akutskolor

tetsforskning, UO 16

50 000 000

Bidrag för skolsociala team

Utbildning och universi-

 

 

tetsforskning, UO 16

250 000 000

Bidrag för omsorg under tid då förskola

Utbildning och universi-

 

eller fritidshem inte erbjuds

tetsforskning, UO 16

79 000 000

Bidrag för kvalitetshöjande åtgärder

Utbildning och universi-

 

i förskolan

tetsforskning, UO 16

2 825 000 000

Bidrag för höjda löner till lärare och

Utbildning och universi-

 

vissa andra personalkategorier

tetsforskning, UO 16

3 000 000 000

Bidrag till skolhuvudmän som inrättar

Utbildning och universi-

 

karriärsteg för lärare

tetsforskning, UO 16

1 852 000 000

Bidrag till likvärdig skola

Utbildning och universi-

 

(Likvärdighetsbidraget)

tetsforskning, UO 16

6 658 000 000

Bidrag för anställning av

Utbildning och universi-

 

lärarassistenter

tetsforskning, UO 16

500 000 000

198

SOU 2023:94Försöksverksamhet med ett statsbidrag för små kommuner

Statsbidrag

Utgiftsområde

Bidragsram

 

(UO)

2023, kronor

 

 

 

Bidrag till kommuner som bedriver

Kultur, medier, tros-

 

kulturskoleverksamhet

samfund