sou 2023 8

Sammanfattning

SOU 2023:8

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

Arbetslivskriminalitet leder inte bara till negativa konsekvenser för arbetstagare, företag och statsfinanserna. I förlängningen kan arbets- livskriminalitet som får fäste i samhället riskera att skada tilltron till samhällets funktioner och förmågor och på så sätt undergräva sam- hällsstrukturen. Eftersom problemet spänner över organisatoriska gränser både gällande departement, myndigheter, kommuner och arbetsmarknadens parter krävs insatser från många aktörer.

Det har vidtagits ett stort antal åtgärder i Sverige på senare tid i syfte att förebygga, upptäcka och motverka arbetslivskriminalitet. Till exempel har det beslutats att myndighetssamverkan mot arbets- livskriminalitet ska vara varaktig och myndigheterna har också till- förts mer resurser för detta arbete. Det har inrättats två regionala center mot arbetslivskriminalitet och ytterligare fem nya center öppnas under 2023. Det har vidare tillsatts ett stort antal utredningar i frågor med koppling till arbetslivskriminalitet, varav många har samlats i den första nationella strategin mot arbetslivskriminalitet. Det har även vidtagits viktiga initiativ från andra aktörer, däribland arbetsmark- nadens parter, i syfte att motverka arbetslivskriminalitet. Arbetet mot arbetslivskriminalitet har dock kommit olika långt i olika branscher, både vad gäller till exempel att formulera en gemensam problembild och synen på behov av åtgärder.

Delegationen noterar att myndigheterna upplever nuvarande sekre- tesslagstiftning som ett hinder för att bedriva ett effektivt tillsyns- arbete. Delegationen bedömer att det finns behov av förändringar och att viktiga steg för att komma till rätta med denna problematik har tagits. Förutom frågan om möjligheter till informationsutbyte finns det enligt delegationen behov av andra insatser för att mot- verka arbetslivskriminalitet, inte minst vad gäller information och stöd till utsatta.

Vid sidan av myndigheterna och arbetsmarknadens parter är kom- munerna viktiga aktörer när det gäller att bekämpa arbetslivskrimi- nalitet. Här bedömer delegationen att det finns goda exempel på hur kommunerna kan arbeta mer kraftfullt och hur samverkan mellan kommuner och myndigheter kan bedrivas i syfte att minska arbets- livskriminalitet.

SOU 2023:8

Sammanfattning

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

Arbetslivskriminalitet är till sin natur ett komplext fenomen som berör överträdelser av flera olika regelverk. Det innebär bland annat att flera olika myndigheters verksamheter och statistikuppgifter be- rörs. Även vissa avtalsbrott kan utgöra arbetslivskriminalitet. En bedömning av arbetslivskriminalitetens storlek går därför inte att göra utifrån en enskild datakälla.

Delegationen har i uppdrag att redovisa en bedömning av omfatt- ningen av arbetslivskriminaliteten i Sverige. I delbetänkandet SOU 2022:36 gjordes en inledande bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet. Utifrån den litteraturgenomgång som då gjor- des kunde vi konstatera att det finns väldigt lite kunskap om arbets- livskriminalitetens omfattning, men att det är ett allvarligt samhälls- problem som kan avse omfattande belopp.

I detta betänkande tar vi avstamp i den inledande bedömningen och kan, utifrån olika angreppssätt, bekräfta att arbetslivskriminali- teten i Sverige är ett omfattande och allvarligt samhällsproblem. Be- dömningen baseras på statistiska underlag från myndigheter, resultat från empiriska analyser där många olika datakällor har samkörts och resultat från tidigare studier. Utifrån detta kan vi konstatera att arbetslivskriminaliteten har stora negativa konsekvenser för enskilda arbetstagare, företag och det allmänna. Arbetslivskriminalitet sned- vrider även konkurrensen och undergräver förtroendet för samhälls- strukturen.

Det finns en mängd förfaranden som kan utgöra arbetslivskri- minalitet. Aktörer som ägnar sig åt arbetslivskriminalitet begår ofta flera olika brott och regelöverträdelser för att vinna ekonomiska för- delar. Ett centralt inslag i arbetslivskriminaliteten är att arbetstagare utnyttjas på olika sätt. Det finns därför olika perspektiv på och utmaningar med hur detta ska mätas, vilket försvåras av att det i stor utsträckning handlar om dolda förfaranden. Det går också att disku- tera vilket utfallsmått som bäst beskriver omfattningen av arbetslivs- kriminaliteten i Sverige (exempelvis i kronor och ören eller i antal personer). Vi har valt att dela in bedömningen av omfattningen av arbetslivskriminaliteten i Sverige i följande tre sakområden:

Sammanfattning

SOU 2023:8

•utnyttjande av arbetskraft

•skatter och avgifter

•otillåtet utnyttjande av välfärdssystemen.

När det gäller omfattningsbedömningen som rör utnyttjande av arbets- kraft ligger fokus på antalet personer som berörs. Antalsuppgifterna är förknippade med flera osäkerhetsmoment. Av denna anledning kom- pletteras bedömningen med beskrivningar och beräkningar av om- fattningen i monetära termer. När det gäller omfattningen av de delar av arbetslivskriminaliteten som rör skatter och avgifter ligger fokus på det dolda värdeskapandet. När det gäller omfattningen av de delar av arbetslivskriminaliteten som rör otillåtet utnyttjande av välfärds- systemen ligger fokus på felaktiga utbetalningar.

Det kan konstateras att omfattningsbedömningen har delvis olika fokus inom de tre sakområdena. Det innebär att olika tillvägagångs- sätt och metoder har tillämpats inom respektive sakområde och också att det kan vara svårt att på ett rättvisande sätt summera bedöm- ningarna i de olika delarna till ett sammantaget mått på arbetslivskri- minalitetens omfattning.

Mörkertalen inom arbetslivskriminalitet är stora, vilket innebär risker för underskattningar. Det kan också finnas risk för överskatt- ningar, bland annat då uppföljningsdata och resultat från kontroller kan omfatta regelöverträdelser som inte ryms inom definitionen av arbetslivskriminalitet. Val av mätmetod har stor betydelse vid en be- dömning av arbetslivskriminalitetens omfattning. Det har även en rad andra faktorer såsom datatillgång, resurser samt möjligheter att få tillgång till och att behandla data som innehåller personuppgifter. Det är viktigt att poängtera att varje bedömning är behäftad med ett stort mått av osäkerhet.

Det finns ett starkt behov av ökad kunskap om arbetslivskrimi- nalitetens omfattning, liksom av omfattningen av olika former av arbetslivskriminalitet. Sådan kunskap behövs för att kunna utveckla effektiva och träffsäkra åtgärder i syfte att motverka arbetslivskrimi- nalitet.

SOU 2023:8

Sammanfattning

Utnyttjande av arbetskraft

Riskgrupper för arbetslivskriminalitet

Arbetsgivare som ägnar sig åt arbetslivskriminalitet bryter mot be- stämmelser i författningar och avtal på arbetstagarnas bekostnad för att minska kostnaderna och öka vinsterna. Det kan exempelvis ske genom utnyttjande av arbetskraft för att kunna konkurrera med lägre priser. Genom en analys ser vi att det är relativt många personer som hör till riskgrupperna för att utnyttjas i arbetslivskriminella för- faranden. Analysen utgår från befintliga studiers bedömning av risk- grupper. Den avgränsas till personer som hör till någon av följande grupper: i) asylansökande och deras anhöriga, ii) personer med be- viljat uppehålls- och arbetstillstånd, iii) gäststuderande och deras anhö- riga, samt iv) personer med beviljat uppehållstillstånd som är varaktigt bosatta i annat EU-land och deras anhöriga. Det urval vi valt att analysera omfattar cirka 245 000 personer.

Analysen indikerar att personer som hör till riskgrupperna har en relativt sett svagare ställning på arbetsmarknaden än personer som inte hör till en riskgrupp. Exempelvis ser vi att årslöneinkomsterna för de personer som ingår i analysen i genomsnitt uppgår till 75 proc- ent av en genomsnittlig årslöneinkomst för hela den arbetande be- folkningen. De branscher som av myndigheterna har identifierats som riskbranscher för arbetslivskriminalitet är också de branscher som sysselsätter många personer som ingår i riskgrupperna och där skillnaderna i årslöneinkomst är stora mellan personer som ingår i riskgrupper och den övriga befolkningen. Det bör i sammanhanget noteras att det enligt tidigare studier förekommer att personer som har arbetskraftsinvandrat tvingas betala tillbaka delar av lönen till arbetsgivaren, samt tvingas arbeta mer än vad de får betalt för.

Cirka 13 procent (31 000 personer) av de som ingår i analysen sak- nade en registrerad inkomst 2020 och cirka tre procent (6 500 per- soner) saknade både registrerad inkomst och registrerat boende. Om dessa på något sätt försörjer sig så sker det i den dolda delen av arbetsmarknaden, i det så kallade skuggsamhället.

Sammanfattning

SOU 2023:8

Arbetsmiljöbrott

Under 2021 registrerades totalt 2 329 anmälningar om arbetsmiljö- brott enligt den officiella kriminalstatistiken. Under 2021 blev 3 per- soner och 108 företag lagförda för arbetsmiljöbrott. Beslutade före- tagsbotsbelopp uppgick sammanlagt till cirka 32 miljoner kronor. Både antalet lagföringar om företagsbot som rör arbetsmiljöbrott och företagsbotsnivåerna har ökat sedan 2017. Antal anmälningar om arbetsmiljöbrott har ökat, både i absoluta tal och som andel av alla anmälda brott. Det finns fortfarande ett stort mörkertal efter- som inte alla brott anmäls. Den dolda brottsligheten är sannolikt större för de mindre allvarliga brotten eftersom det är svårare för en arbetsgivare att dölja exempelvis ett arbetsmiljöbrott som medfört en arbetsolycka med dödlig utgång.

Arbetsolyckor där det finns indikatorer på misstänkt arbetslivskriminalitet

Arbetsgivare som ägnar sig åt arbetslivskriminalitet strävar ofta efter att hålla verksamheten dold och lämnar sällan några spår i myndighets- register. Exempelvis kan förfarandena innebära regelöverträdelser som ger upphov till arbetsmiljöproblem och arbetsskador som kan leda till arbetsolyckor, och i värsta fall dödsfall. Med hjälp av Arbetsmiljö- verkets inspektionsstatistik har vi uppskattat antalet arbetsolyckor av allvarlig karaktär där det finns indikationer på arbetslivskrimi- nalitet. Med arbetsolycka av allvarlig karaktär menas en arbetsolycka som medför sjukskrivning om minst två veckor eller som har dödlig utgång. Av cirka 36 000 arbetsolyckor som rör arbetstagare under 2021, bedöms mellan 1 815 och 2 763 arbetsolyckor vara av allvarlig karaktär och ha en koppling till arbetslivskriminalitet (motsvarande 5–8 procent).

Som ett kompletterande angreppssätt för att bättre förstå arbets- livskriminalitetens omfattning redogör vi även för kostnaden av ar- betsolyckor som kan relateras till arbetslivskriminalitet, genom att mul- tiplicera antalet allvarliga olyckor med humanvärdet för ett dödsfall respektive för allvarliga skador. Utifrån denna kostnadsvärdering upp- går den sammanlagda kostnaden för arbetsolyckor av allvarlig karak- tär där det finns indikationer på arbetslivskriminalitet till 15–22 mil- jarder kronor.

SOU 2023:8

Sammanfattning

Vissa former av människohandel och människoexploatering

Till de allvarligaste formerna av arbetslivskriminalitet hör vissa for- mer av människohandel och människoexploatering. Vi har på detta område riktat in oss på kostnaderna för detta. Beräkningarna utgår från dels de samhällsekonomiska kostnaderna, dels kostnaderna för de individer som drabbas. Mörkertalet när det gäller antalet personer som utsätts bedöms vara stort. Personer som utnyttjas är på olika sätt i beroendeställning till sin arbetsgivare, vilket innebär att anmäl- ningsbenägenheten är låg.

Vi bedömer att de undersökta formerna av människohandel och människoexploatering innebär kostnader om cirka 3,3 miljoner kro- nor per utsatt person. År 2021 registrerades 152 anmälda brott mot person som avser de undersökta formerna av människohandel eller människoexploatering i den officiella kriminalstatistiken. Det verk- liga antalet är åtminstone två gånger så stort enligt olika rapporter. Den totala kostnaden för de undersökta formerna av människo- handel och för människoexploatering bedöms uppgå till mellan 498 och 996 miljoner kronor.

Skatter och avgifter

Skatteverkets kontrolldata är det viktigaste underlaget för att bedöma omfattningen av arbetslivskriminalitet som rör skatter och avgifter. Vi har bedömt omfattningen av oredovisade arbetsinkomster med hjälp av en rapport från Skatteverket där storleken på oredovisade arbets- inkomster beräknas utifrån myndighetens skatterevisioner.

Vår bedömning är att de odeklarerade löneinkomsterna som kan kopplas till arbetslivskriminalitet uppgick till mellan 81 och 94 mil- jarder kronor år 2021. Det motsvarar ett skattebortfall på cirka 26 miljarder kronor, vilket kan sägas vara en direkt vinst för de in- blandade företagen.

Arbetslivskriminalitet ger upphov till en rad negativa effekter på grund av osund konkurrens. Ungefär 16 procent av företagarna upp- gav i Skatteverkets attitydundersökning för 2021 att de i stor utsträck- ning är utsatta för konkurrens från andra företag inom branschen som skattefuskar. Vidare instämde 9 procent av företagen i att svarta löner ofta förekommer i branschen.

Sammanfattning

SOU 2023:8

Otillåtet utnyttjande av välfärdssystemen

Det finns många former av stöd, förmåner och andra ersättningar inom välfärdssystemen som kan missbrukas inom ramen för arbets- livskriminalitet. Arbetsgivare som ägnar sig åt arbetslivskriminalitet kan bland annat använda sig av falska arbetsgivar- och inkomstupp- gifter för att erhålla felaktiga ersättningar från välfärdssystemen. Av de felaktiga utbetalningar som skedde i de olika välfärdssystemen under 2021 bedömer vi att mellan 367 och 1 424 miljoner kronor kunde kopplas till arbetslivskriminalitet. Detta belopp utgör en direkt vinst för de arbetslivskriminella aktörerna. Då vi endast har studerat ett urval av ersättningar som bedöms ha hög risk för att användas inom arbetslivskriminalitet kan det redovisade beloppet ses som en nedre gräns på omfattningen av arbetslivskriminalitet som rör otillåtet utnyttjande av välfärdssystemen. Det kan alltså finnas ersättningar som kan utnyttjas för arbetslivskriminalitet, men som vi inte har stu- derat.

Det är viktigt att påpeka att det finns en stor variation mellan de olika ersättningarna när det gäller omfattningen av arbetslivskri- minalitet.

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Danmark och Finland

I Danmark och Finland används begreppen grå ekonomi och social dumping för att beskriva många av de fenomen som i Sverige kallas arbetslivskriminalitet.

I Danmark finns sedan 2012 ett myndighetsgemensamt arbete mot social dumping. Det har inte utarbetats någon definition av vad som avses med social dumping. I Danmark brukar termen användas för att beskriva situationer där löner och villkor är sämre än brukligt i landet och där arbetstagare arbetar under dåliga arbetsförhållanden och arbetsgivaren undandrar skatt. Det myndighetsgemensamma ar- betet bedrivs av Skattestyrelsen (motsvarar Skatteverket i Sverige), Arbejdstilsynet (motsvarar Arbetsmiljöverket) och politiet (motsva- rar Polismyndigheten). Det myndighetsgemensamma arbetet mot social dumping påminner i delar om den myndighetssamverkan mot arbetslivskriminalitet som finns i Sverige, även om det finns viktiga skillnader, bland annat när det gäller vilka myndigheter som deltar. Enligt delegationens intryck har en styrka i det danska arbetet mot

SOU 2023:8

Sammanfattning

social dumping varit att det sedan en lång tid har legat högt på den politiska dagordningen och att myndigheterna har fått tillräckliga resurser för att genomföra inspektioner på området.

I Danmark framhålls arbetet med arbetsklausuler i offentlig upp- handling som ett framgångsrikt arbetssätt för att försäkra sig om att arbetstagare får de arbetsvillkor som de har rätt till enligt lag och avtal. Arbetsklausuler används i upphandlingsavtal för att säkerställa en lägstanivå gällande villkor om lön och andra anställningsvillkor. Delegationens bild är att Köpenhamns kommun har kommit långt i sitt arbete med att säkerställa att de arbetsrättsliga villkoren inom offentlig upphandling faktiskt efterlevs. Det kan även noteras att det har inrättats en statlig kontrollenhet i Danmark med uppgift att kon- trollera efterlevnaden av arbetsklausuler i offentlig upphandling.

Den finska regeringen har fattat beslut om en strategi och ett åt- gärdsprogram för att bekämpa grå ekonomi och ekonomisk brotts- lighet. Syftet med strategin är att främja en sund konkurrens mellan företagen och en rättvis arbetsmarknad, att förebygga grå ekonomi och ekonomisk brottslighet samt att trygga verksamhetsförutsätt- ningarna för myndigheter som bekämpar dessa fenomen. I Finland bedrivs också ett omfattande arbete mot människohandel och arbets- kraftsexploatering som involverar många aktörer i samhället. Det finns en särskild handlingsplan mot människohandel.

Delegationen har fått intryck av att det under en längre tid har bedrivits ett aktivt arbete mot grå ekonomi och arbetskraftsexploa- tering i Finland och att särskilt arbetskraftsexploatering har fått jäm- förelsevis mycket större uppmärksamhet än det fram till nyligen har fått i Sverige.

Trots att riskgruppen för arbetskraftsexploatering bedöms vara mindre i Finland finns det ett större antal fällande domar om olika former av arbetskraftsexploatering än i Sverige. Det kan finnas flera skäl till detta. Som delegationen har uppfattat det finns det i Finland en hög kompetens på området. Något som ofta lyfts fram av aktörer som delegationen har haft kontakt med är de specialiserade arbetar- skyddsinspektörerna med mandat att granska utländska arbetstagares arbetsvillkor. Vidare kan nämnas att polis och åklagare ofta använder sig av alternativa brottsrubriceringar under förundersökningen och vid väckande av åtal, något som synes förbättra förutsättningarna för fällande dom.

Sammanfattning

SOU 2023:8

Forskning i form av bland annat HEUNI:s arbete samt oberoende granskning från den nationella rapportören är andra omständigheter som har bidragit till ett ökat fokus både på området och på behovet av åtgärder. Viktiga institutioner är också det nationella hjälpsy- stemet för brottsoffer för människohandel och flera specialiserade organisationer inom civilsamhället som erbjuder hjälp på ett lättill- gängligt sätt, samt de olika kanaler som finns för att sprida informa- tion till utsatta eller riskgrupper för exploatering. Den kanske enskilt viktigaste faktorn som har lyfts fram av de aktörer som delegationen har varit i kontakt med är ett starkt politiskt fokus och en tydlig vilja att komma till rätta med problemen, något som förefaller ha varit avgörande för att arbetet i Finland har kommit långt.

Delegationens bedömningar

Delegationen bedömer att det finns flera områden som kan utvecklas i arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige. Delegationen anser vidare att det finns flera olika insatser och arbetssätt i Danmark och Finland som är särskilt intressanta och relevanta ur ett svenskt perspektiv.

Delegationen har i uppdrag att följa upp och analysera myndig- heternas samverkan mot arbetslivskriminalitet och vid behov föreslå åtgärder för en förbättrad samverkan och ökad effektivitet i statens insatser mot arbetslivskriminalitet. Detta uppdrag ska avrapporteras senast den 23 februari 2024. Delegationen kommer således att åter- komma till frågan om hur myndigheternas samverkan mot arbets- livskriminalitet kan utvecklas.

Styrning av arbetet mot arbetslivskriminalitet

Arbetet mot det som vi i Sverige benämner arbetslivskriminalitet före- faller sedan en lång tid ha legat högt på den politiska dagordningen i såväl Danmark som Finland. Delegationen har fått en liknande bild av det norska arbetet mot arbetslivskriminalitet. Delegationens bild är dock att arbetslivskriminalitet, till skillnad från i Danmark, Fin- land och Norge, först på senare år har placerats högt på den politiska dagordningen i Sverige. Flera aktörer har till exempel pekat på att sär- skilt frågan om arbetskraftsexploatering fått relativt lite uppmärksam- het i den svenska politiska debatten jämfört med andra länder. Att

SOU 2023:8

Sammanfattning

frågan har prioriterats högt politiskt har lyfts fram som avgörande i våra nordiska grannländer.

Delegationen bedömer att enhetliga skrivningar rörande arbetet mot arbetslivskriminalitet bör övervägas i samtliga samverkande myn- digheters instruktioner, i syfte att tydligt peka ut ett gemensamt ar- bete mot arbetslivskriminalitet som ett varaktigt prioriterat uppdrag hos myndigheterna. Delegationen bedömer att en sådan ändring skulle kunna bidra till att skapa enhetlighet och långsiktighet i myn- digheternas arbete mot arbetslivskriminalitet.

Fler branscher bör prioritera arbetet mot arbetslivskriminalitet

Byggbranschen har av olika aktörer pekats ut som den bransch som har högst risk för arbetslivskriminalitet. Samtidigt är det en av de branscher som har kommit längst när det gäller initiativ för att mot- verka arbetslivskriminalitet. I byggbranschen föreligger i allt högre grad en gemensam problembild och samsyn gällande vilka typer av åtgärder som kan behöva vidtas, inte minst bland parterna på arbets- marknaden. Utöver byggbranschen finns det flera branscher som har identifierats som särskilda riskbranscher när det gäller arbetslivskri- minalitet. Dessa är restaurang-, transport-, kroppsvårds-, och städ- branschen samt vård, omsorg och sociala tjänster (framför allt per- sonlig assistans), jord- och skogsbruk, bilvård och avfallshantering. Det finns ett antal initiativ och goda exempel på arbete för att mot- verka arbetslivskriminalitet även i dessa branscher. Som helhet kan dock delegationen konstatera att arbetet mot arbetslivskriminalitet har kommit längre i vissa branscher, däribland byggbranschen, och bedömer att det finns skäl för andra branscher att lära av detta arbete.

Behov av ytterligare insatser för arbetstagare i riskgrupper

Det straffrättsliga skyddet mot arbetskraftsexploatering

Människohandel och människoexploatering tillhör de värsta formerna av arbetslivskriminalitet. Det förekommer att det vid de myndighets- gemensamma kontrollerna framkommer misstankar om människo- handel eller människoexploatering. Av olika skäl har det dock visat sig svårt att ställa någon till svars för dessa brott. Flera aktörer har

Sammanfattning

SOU 2023:8

även pekat på förekomsten av vissa sätt att utnyttja arbetstagare som inte är kriminaliserade i Sverige.

I bland annat Danmark och Finland har det införts straffrättsliga bestämmelser som rör arbetskraftsexploatering och som på olika sätt skiljer sig från de straffbestämmelser som finns i Sverige. I Danmark infördes brottet ”människoutnyttjande” förra året. Bestämmelsen har likheter med de svenska bestämmelserna om människohandel och människoexploatering. För straffansvar krävs att en åtgärd har vidtagits i syfte att utnyttja en person i ”arbete under uppenbart orim- liga villkor” och i den danska propositionen anges att det som ut- gångspunkt är tillräckligt att den utnyttjade får mindre än 50 procent av lägstalönen i branschen för att sådana villkor ska anses föreligga. I Finland infördes 2004 brottsrubriceringen ”ockerliknande diskri- minering i arbetslivet” i strafflagen. Bestämmelsen är avsedd att tillämpas i diskrimineringsfall i arbetslivet och kriminaliserar att en arbetstagare eller arbetssökande försätts i märkbart ofördelaktig ställ- ning genom att arbetssökandens eller arbetstagarens ekonomiska trångmål eller annars trängda läge, beroendeställning, oförstånd, lätt- sinne eller okunnighet utnyttjas.

I betänkandet Ett förbättrat system för arbetskraftsexploatering

m.m.(SOU 2021:88) gjordes en kartläggning där det framgick att det med nuvarande straffbestämmelser är svårt att ställa en arbets- givare till svars för människoexploatering eller människohandel för tvångsarbete, eftersom det i regel krävs att den som utsatts med- verkar i utredningen för att åklagaren ska kunna väcka åtal. När den utnyttjade personen inte vill medverka blir det svårt att bevisa att arbetsgivaren använt något otillbörligt medel, såsom tvång. Det före- slogs därför att det ska införas en straffrättslig bestämmelse som gör det möjligt att döma till ansvar enbart utifrån hur utländsk arbets- kraft behandlas i arbetet.

Delegationen vill i sammanhanget även lyfta fram att myndighe- terna i Norge ser att det förekommer situationer där arbetstagare får rätt lön, men sedan tvingas betala tillbaka delar av lönen till arbets- givaren. Mot denna bakgrund har det nyligen införts en straffbe- stämmelse om ”lønnstyveri” (”lönestöld”), som gör det kriminellt att undanhålla eller att återkräva lön. Flera aktörer har pekat på att denna problematik förekommer även i Sverige.

Delegationen noterar den utveckling som skett i de övriga nor- diska länderna. Delegationen anser, vilket även flera andra aktörer

SOU 2023:8

Sammanfattning

har gett uttryck för, att det finns anledning att se över det straffrätts- liga skyddet mot arbetskraftsexploatering i Sverige, såväl vad gäller befintliga brottsrubriceringar som huruvida nya brottsrubriceringar bör införas för förfaranden som i dag inte är kriminaliserade.

Civilsamhällets roll i arbetet mot arbetslivskriminalitet

I Sverige är det ett stort problem att det är så få av de mest utsatta arbetstagarna som söker stöd hos myndigheter eller andra aktörer. Dessa personer kan ha dålig kunskap om sina rättigheter. De kan också vara beroende av sin arbetsgivare, eftersom de riskerar att bli av med både arbetet och ibland sin rätt att befinna sig i landet om de uttrycker sig kritiskt eller försöker få någon förändring till stånd. Det är många som inte vet vart de ska vända sig och som inte heller är medlemmar i någon arbetstagarorganisation. Det är också många som inte vill vända sig till Migrationsverket eller Polismyndigheten av rädsla för vad som då kan hända med deras tillstånd att befinna sig i landet. I syfte att göra det lättare för utsatta arbetstagare att söka stöd och rådgivning fyller organisationer i civilsamhället en viktig funktion.

I bland annat Finland finns det flera civilsamhällesorganisationer, utöver arbetstagarorganisationerna, som riktar olika former av stöd till människor som utnyttjas i arbetslivet och till offer för människo- handel. Även i Sverige finns det vissa civilsamhällesorganisationer som bedriver ett arbete inriktat på att stödja arbetstagare som har utnyttjats eller riskerar att utnyttjas i arbetslivskriminella förfaran- den. Detta arbete bedrivs dock i betydligt mindre skala än i exempel- vis Finland och Tyskland.

Utsatta arbetstagare, särskilt från andra länder, kan uppleva en rädsla för att tala med myndigheter samtidigt som de mer sällan är medlemmar i någon arbetstagarorganisation. Dessa personer riske- rar därför att falla mellan stolarna. Delegationen bedömer att det kan finnas skäl att utveckla den roll civilsamhället fyller i Sverige i syfte att motverka att arbetstagare i riskgrupperna utnyttjas i arbetslivs- kriminella förfaranden.

Sammanfattning

SOU 2023:8

Information till arbetstagare i riskgrupper

I bland annat Finland finns ett flertal olika aktörer som arbetar med att sprida information till riskgrupper för arbetslivskriminalitet. Såväl myndigheter som civilsamhället är involverade i arbetet. Även om vissa myndigheter arbetar med att sprida information till utsatta arbetstagare i Sverige gör delegationen bedömningen att det finns behov av ytterligare åtgärder för att nå ut med information om rät- tigheter och skyldigheter samt information om stödmöjligheter till de arbetstagare som riskerar att utsättas för arbetslivskriminalitet.

Uppföljning av villkor i upphandling

Ett av de arbetssätt som ofta framhålls som positivt av aktörer som arbetar med att motverka arbetslivskriminalitet i Danmark är Köpen- hamns kommuns arbete med så kallade arbetsklausuler. Det handlar dels om att kommunen i alla sina upphandlingsavtal inkluderar klau- suler om vilka anställningsvillkor som ska garanteras arbetstagarna, dels om att kommunen har en egen enhet som på ett framgångsrikt sätt arbetar med uppföljning av arbetsklausulerna i upphandlings- avtalen. Kommunens företrädare framhåller själva att detta är en natur- lig del i arbetet mot social dumping, eftersom det möjliggör för dem att säkerställa att de får vad de betalar för samtidigt som det försvårar för aktörer som konkurrerar med undermåliga villkor att vinna upp- handlingar.

Upphandling har en nyckelroll för att förebygga arbetslivskrimi- nalitet även i Sverige. Delegationens bedömning är att det är viktigt att använda de verktyg som finns i upphandlingsregelverket för att bekämpa arbetslivskriminalitet. Om det inte sker någon uppföljning av klausuler om anställningsvillkor finns det en risk att företag som ägnar sig åt arbetslivskriminalitet finansieras med skattemedel.

I syfte att begränsa utrymmet för aktörer som ägnar sig åt arbets- livskriminalitet är det viktigt att upphandlande myndigheter, kom- muner och enheter, i egenskap av avtalsparter, följer upp att krav om arbetsrättsliga villkor i upphandlingsavtalen efterlevs.

Sammanfattning

SOU 2023:8

Förbättrad statistik och uppföljning

En bedömning av arbetslivskriminalitetens omfattning och utveck- ling över tid går inte att göra utifrån en enskild datakälla. Arbetslivs- kriminalitet berör överträdelser av flera olika regelverk och således flera olika myndigheters verksamheter och statistikuppgifter. Till- gång till relevant och tillförlitlig statistik från berörda myndigheters register är en förutsättning för att bedöma arbetslivskriminalitetens omfattning och utveckling över tid.

I dagsläget saknas på många områden relevant statistik som möj- liggör en uppföljning av arbetslivskriminalitet. Exempelvis skulle ut- stationeringsregistret kunna utgöra en viktig kunskapskälla för såväl myndigheter som arbetsmarknadens parter. Utstationerade arbets- tagare hör till riskgrupperna för arbetslivskriminalitet, men befintliga uppgifter om denna grupp kan varken analyseras eller samköras med annan data, exempelvis SCB:s registerdata. Detta beror på att stati- stiken från utstationeringsregistret som rör arbetstagarnas namn och födelsedatum i många fall inte håller tillräckligt hög kvalitet. Vidare saknar Arbetsmiljöverkets statistik över arbetsolyckor uppgifter om olycksorsak eller andra uppgifter som kan indikera arbetslivskrimi- nalitet. Med undantag för dödsolyckor så särredovisas inte de arbets- olyckor som drabbar utländska arbetstagare. I vissa fall syns de inte alls i den officiella arbetsskadestatistiken, vilket innebär att det inte går att analysera eller följa upp de arbetsmiljörisker arbetstagare i många riskgrupper är utsatta för.

För att bättre kunna bedöma omfattning och utveckling över tid skulle ett system som underlättar kontinuerlig uppföljning behöva utvecklas hos relevanta myndigheter. Till skillnad från i Norge, sak- nar svenska myndigheter ett uppföljningssystem där anmälningar eller misstankar som beror på arbetslivskriminella förfaranden särredo- visas. Enligt delegationen är det av stor vikt att relevanta myndigheter ser över sina möjligheter att utforma uppföljningsstatistik och skapar system för bättre uppföljning. I denna del bör delegationen kunna spela en rådgivande roll.

Ytterligare en viktig del för att kunna göra bättre bedömningar om arbetslivskriminalitetens omfattning och utveckling över tid är att relevanta myndigheter kan samköra data från flera olika register. Genom samkörning av data kan flera olika statistikuppgifter kombi- neras, vilket möjliggör en kontinuerlig metodutveckling hos myn-

Summary

SOU 2023:8

other countries by focusing on efforts to combat work-related crime in Denmark and Finland.

Efforts to combat work-related crime in Sweden

Work-related crime not only has negative consequences for workers, businesses and public finances. In the long run, work-related crime that gains a foothold in society risks damaging trust in society’s func- tions and capabilities, thereby undermining the structure of society. As the problem exceeds the organisational boundaries of ministries, government agencies, municipalities and the social partners, efforts are required from many actors.

A large number of measures have been taken in Sweden recently to prevent, detect and combat work-related crime. For example, it has been decided that government agency cooperation in combatting work-related crime is to become permanent and the agencies have also been given more resources for this work. Two regional centres to combat work-related crime have been established and the establish- ment of additional centres is under way. In addition, a large number of governmental inquiries have been established on issues connected to work-related crime, many of which have fed into in the first na- tional strategy to combat work-related crime. Important initiatives have also been taken by other actors, including the social partners, to combat work-related crime. However, the progress made in efforts to combat work-related crime differs by industry – in terms of the set of problems identified as well as whether the industry itself sees a need for action.

The Delegation notes that the current privacy legislation is felt by government agencies to be an obstacle to carrying out their supervisory role effectively. The Delegation makes the assessment that there is a need for change and that important steps have already been taken to address this problem. In addition to the question of being able to share information, according to the Delegation there is a need for other measures to combat work-related crime, in particu- lar when it comes to information to and support for victims.

Besides government agencies and the social partners, munici- palities are important actors in combatting work-related crime. Here, the Delegation makes the assessment that there are best practice

SOU 2023:8

Summary

examples of how municipalities can work more effectively and how cooperation between municipalities and government agencies can help reduce work-related crime.

An assessment of the extent of work-related crime

By its very nature, work-related crime is a complex phenomenon, which includes infringements of multiple regulatory frameworks. This means for example that the activities and statistics of many dif- ferent government agencies are involved. Certain breaches of con- tract can also constitute work-related crime. Consequently, an assess- ment of the extent of work-related crime cannot be made on the basis of a single data source.

The Delegation's remit is to present an assessment of the extent of work-related crime in Sweden. The interim report SOU 2022:36 set out an initial assessment of the extent of work-related crime. In light of the literature review done at that time, we were able to con- clude that there is very little knowledge about the extent of work- related crime, but that it is a serious problem for society that may involve substantial sums.

In this report, we take that initial assessment as our starting point and can confirm, based on a range of approaches, that work-related crime in Sweden is an extensive and serious problem for society. This assessment is based on statistical data from government agencies, results from empirical analyses of many different merged and linked data sources, and results from previous studies. From this, we can see that work-related crime has major negative consequences for indi- vidual employees, businesses, and the community in general. Work- related crime also distorts competition and undermines the structure of society.

There is great variation in practices that may constitute work- related crime. Actors who engage in work-related crime often com- mit several offences and breaches of regulations for financial gain.

Akey element of work-related crime is also that workers are exploited in various ways. Consequently, there are different perspectives on and challenges entailed in how it should be measured, since such practices are largely hidden from view. What outcome measure of work-related crime best captures its extent in Sweden is also debat-

Summary

SOU 2023:8

able (for example, in monetary terms or in the number of individuals affected). We have divided our assessment of the extent of work- related crime in Sweden into three areas:

•labour exploitation

•taxes and charges

•abuse of welfare systems.

In the assessment of the extent of labour exploitation, the focus is on the number of people affected. However, the figures at hand are associated with many uncertainties. For this reason, we have supple- mented our assessment with descriptions and calculations of the extent of this type of crime in monetary terms. In the area of taxes and charges, the focus is on assessing the extent of the hidden value creation, while in the area of abuse of welfare systems, the focus is on payments fraudulently obtained.

From this it can be concluded that there are different focuses when assessing the extent of work-related crime in the area of labour exploitation, taxes and charges, and the abuse of welfare systems. This means that different approaches and methods have been imple- mented in each respective area, and that it can be difficult to accurately sum up the assessments in these different areas into an overall mea- sure of the extent of work-related crime.

The number of unreported cases of work-related crime is often large, which means underestimation is a risk. There may also be a risk of overestimation, as follow-up data and results from inspec- tions may also include offences and breaches of regulations other than those that fall within the definition of work-related crime. The measurement method chosen is very significant in assessing the extent of work-related crime, but a number of other factors such as data access, resources and being able to access and process personal data, all influence the assessment. It is important to emphasise that any assessment of the extent of work-related crime is associated with a large degree of uncertainty.

There is a great need for increased knowledge of the extent of work-related crime, as well as the extent of various forms of work- related crime. This knowledge is needed to develop effective and targeted measures to combat work-related crime.

SOU 2023:8

Summary

Exploitation of labour

Groups at risk of work-related crime

Employers who engage in work-related crime contravene the provi- sions of laws and regulations or breach agreements at the expense of workers to cut costs and increase profits. This can include exploiting labour to be able to compete with lower prices. From our analysis, we can see that the number of people in groups at risk of work- related crime is relatively high. The analysis is based on previous studies involving assessments of risk groups. It is limited to people who belong to one of the following groups: 1) asylum seekers and their dependants; 2) persons who have been granted a residence and work permit; 3) persons who have been granted a residence permit as an incoming international student and their dependants; and

4)persons who have been granted a residence permit with long-term resident status in another EU country and their dependants. The analysis covers approximately 245 000 people.

Our analysis indicates that people who belong to one of these risk groups have a relatively weak position in the labour market. For example, we see that the annual employment income of the people included in the survey on average amount to 75 per cent of an average annual employment income. The sectors identified by the govern- ment agencies as risk industries for work-related crime are also those that employ many people in the risk groups and where there are con- siderable differences in annual employment income between people in the risk groups and the rest of the population. In this context, it should be noted that earlier studies have pointed out that migrant workers are sometimes forced to pay back part of their wages to the employer, and are forced to work more than what has been agreed.

Approximately 13 per cent (31 000 people) of those included in the analysis lacked a registered income in 2020 and about 3 per cent (6 500 people) lacked both a registered income and registered resi- dence. If they are somehow able to support themselves, it will be in the hidden part of the labour market, in what is termed the shadow or informal economy.

Summary

SOU 2023:8

Work environment offences

In 2021, a total of 2 329 work environment offences were registered, according to the official crime statistics. In the same year, 3 people were prosecuted for work environment offences and 108 businesses were subject to corporate fines due to work environment offences. The total amount in corporate fines issued to businesses amounted to approximately SEK 32 million. Both the number of prosecutions leading to corporate fines relating to work environment offences and the amount paid in corporate fines has risen since 2017. The number of notifications of work environment offences has increased, both in absolute numbers and as a percentage of all reported crime. There is still a large number of unreported cases. The true figure is likely to be much greater for the less serious offences as it is more difficult for an employer to hide, for example, an occupational health and safety offence that has led to an occupational accident with a fatal outcome.

Workplace accidents with indicators of work-related crime

Employers who engage in work-related crime often seek to keep this activity hidden and rarely leave any traces in government agency reg- isters. For example, their actions may entail breaches of regulations that lead to occupational health and safety problems and workplace injuries that can lead to workplace accidents, and in the worst case, death. Using the Swedish Work Environment Authority’s inspec- tion statistics, we have estimated the number of serious workplace accidents where there are indications of work-related crime. By serious workplace accidents we mean, in this context, a workplace accident that results in sick leave of at least two weeks or a fatal accident. Of approximately 36 000 occupational accidents in 2021, between 1 815 and 2 763 occupational accidents are considered to be of a serious nature and to have a connection to work-related crime (equivalent to 5–8 per cent).

As a complementary approach to achieve a better understanding of the extent of work-related crime, we also describe the cost of workplace accidents that can be connected to work-related crime by multiplying the number of serious accidents by the human value of one death or of serious injuries. Based on this assessment, the total

SOU 2023:8

Summary

cost of serious occupational accidents where there are indications of workplace crime amounts to SEK 15–22 billion.

Certain forms of human trafficking and human exploitation

Among the most serious forms of work-related crime are certain forms of human trafficking and human exploitation. In this area, we have focused on the costs of these forms of human trafficking and human exploitation. The calculations are based on the economic costs, as well as the costs for the individuals affected. The number of unre- ported cases of people being trafficked or exploited is judged to be large. People who are exploited are dependent in some way on their employer, which means that they are unlikely to report the exploit- tation.

We estimate that the investigated forms of human trafficking and human exploitation entail costs of approximately SEK 3,3 million per victim. In 2021, the official crime statistics recorded 152 reported crimes regarding the forms of human trafficking or human exploit- ation that we have investigated. According to various reports, the actual number is at least twice as large. The total cost of the in- vestigated forms of human trafficking and of human exploitation is estimated to be between SEK 498 and 996 million.

Taxes and charges

The Swedish Tax Agency’s control data is the most important source for assessing the extent of work-related crime concerning taxes and charges. We have assessed the extent of undeclared employment income using a report from the Swedish Tax Agency where the amount of undeclared employment income is calculated on the basis of the Agency’s tax audits.

Our assessment is that the undeclared wages that can be linked to work-related crime was between SEK 81 billion and SEK 94 billion in 2021. This corresponds to a loss of tax revenue of approximately SEK 26 billion, which can be said to be pure profit for the companies involved.

Work-related crime gives rise to a series of negative effects due to distorted competition. Approximately 16 per cent of entrepreneurs

SOU 2023:8

Summary

the Swedish Tax Agency, the Swedish Work Environment Authority and the Swedish Police Authority. The joint efforts of these govern- ment agencies to combat social dumping is similar in part to the government agency cooperation to combat work-related crime in Sweden, although there are important differences, including which government agencies are involved. The Delegation’s impression is that a strength of Danish efforts to combat social dumping is its position high up on the political agenda for a long time and that the government agencies have been given sufficient resources to carry out inspections in this area.

Furthermore, in Denmark efforts to enforce labour clauses are promoted as a successful way of making sure that workers have the statutory and contractual working conditions to which they are en- titled. Labour clauses are clauses in public procurement contracts which secure certain levels of pay and other terms and conditions of employment. The Delegation’s picture of the situation is that the City of Copenhagen has come a long way in its work to ensure actual compliance with the employment terms and conditions in public procurement. Furthermore, a state control unit has been established in Denmark with the task of ensuring compliance with labour clauses in public procurement contracts.

The Finnish Government has decided on a strategy and action programme to combat the grey economy and economic crime. The aim of the strategy is to promote healthy competition between com- panies and a fair labour market, to forestall the grey economy and economic crime, and to safeguard the operating conditions of govern- ment agencies involved in combatting the grey economy and eco- nomic crime. In Finland, extensive work is also being carried out against human trafficking and labour exploitation that involves many actors in society. There is a specific action plan to combat human trafficking.

The Delegation’s impression is that active measures to combat the grey economy and labour exploitation has been in place for a long time in Finland and that, in particular, labour exploitation has received far more attention than has been the case historically in Sweden. Although the number of convictions in Finland is small, it can be noted that, although the risk group for labour exploitation is judged to be smaller in Finland, there are nevertheless more con- victions concerning labour exploitation compared to Sweden.

Summary

SOU 2023:8

There may be several reasons why there are more convictions concerning labour exploitation in Finland compared to Sweden. The Delegation’s understanding is that there is a high level of expertise in this area in Finland. The actors whom the Delegation has con- tacted often highlight the specialised occupational health and safety inspectors who have the authority to review the working conditions of foreign workers. In addition, the police and prosecutors often use alternative offences during the preliminary investigation and in the prosecution, which seems to improve the chances of a conviction.

Research in the form of work done by the European Institute for Crime Prevention and Control (HEUNI) for example, and inde- pendent scrutiny by the National Rapporteur, are further factors that have increased the focus on the area and on the need for action. Other important functions are the national assistance system for victims of human trafficking and a number of specialised civil society organisations offering easily accessible assistance, along with the various channels for disseminating information to victims or groups at risk of exploitation. Perhaps the single most important factor highlighted by the actors whom the Delegation contacted is a strong political focus and a clear willingness to address the problems, which seems to have been crucial to the success of these efforts in Finland.

The Delegation’s assessments

The Delegation assesses that a number of aspects of Sweden’s efforts to combat work-related crime could be developed. The Delegation is also of the opinion that a number of different initiatives and ways of working in Denmark and Finland are of particular interest and relevance for Sweden.

Part of the Delegation’s remit is to monitor and analyse govern- ment agency cooperation to combat work-related crime and, where necessary, propose measures to improve that cooperation and increase the effectiveness of government action to combat work-related crime. This task must be reported on by 23 February 2024. The Delegation will therefore return to the question of how government agency cooperation to combat work-related crime can be developed.

SOU 2023:8

Summary

Governance of efforts to combat work-related crime

Efforts to combat what in Sweden is called work-related crime seem to have been high on the political agenda in both Denmark and Finland for a long time. The Delegation also has a similar picture of Norway’s efforts to combat work-related crime. However, the pic- ture that the Delegation has is that, unlike Denmark, Finland and Norway, work-related crime has only recently been placed high on the political agenda in Sweden. Several actors have pointed out, for example, that labour exploitation in particular has received relatively little attention in Sweden’s political debate compared with other countries. That the issue has a high political priority has been high- lighted as crucial to both Finland’s and Norway’s efforts to combat labour exploitation.

The Delegation's assessment is that the use of uniform formu- lations concerning efforts to combat work-related crime should be considered in the instructions issued to each of the cooperating government agencies with a view to clearly identifying this joint work to combat work-related crime as a permanent priority for these government agencies. The Delegation assesses that such a change could help to create coherence and longevity in efforts of the govern- ment agencies to combat work-related crime.

More industries should prioritise efforts to combat work-related crime

The construction industry has been identified by various actors as the industry with the highest risk of work-related crime. But it is also one of the industries that has come furthest with initiatives to combat work-related crime. In the construction industry, there is a common picture of the problem and consensus on the types of measures that may need to be taken, in particular among the social partners. In addition to the construction industry, several other industries have been identified as specifically at risk in terms of work- related crime. These are the restaurant, transport and cleaning industries, as well as health and medical care, social care and social services, and the agriculture and forestry, personal care, automotive services, and waste management industries. There are a number of initiatives and good examples of efforts to combat work-related

Summary

SOU 2023:8

crime in these industries too. As a whole, however, the Delegation notes that efforts to combat work-related crime have progressed further in some industries, including the construction industry, and assesses that there is good reason for other industries to learn from this work.

Need for further efforts for workers in risk groups

Protection against labour exploitation in criminal law

Human trafficking and human exploitation are among the worst forms of work-related crime. There are cases where joint govern- ment agency inspections have raised suspicions of human trafficking or human exploitation. For various reasons, however, it has proven difficult to hold anyone to account for these crimes. Several actors have also pointed to the incidence of certain ways of exploiting workers that are not criminalised in Sweden.

In Denmark and Finland, for example, criminal law provisions have been introduced concerning labour exploitation which differ in various ways from the penalty provisions in force in Sweden. In Denmark, the crime of 'human exploitation' was introduced last year. The provision has similarities with the Swedish regulations on human trafficking and human exploitation. For criminal liability to be proven, the action must have been taken with the aim of exploiting a person under working conditions that are ‘manifestly unreason- able’. The proposal for the new provision specifies that it is sufficient for the exploited person to receive less than 50 per cent of the mini- mum wage in the industry concerned for such conditions to be deemed to exist. In Finland, the criminal offence ‘extortionate work discrimination’ was introduced into the Criminal Code in 2004. This provision is intended to apply in cases of discrimination in the work- place and criminalises putting a job applicant or an employee in a considerably inferior position – by taking advantage of the job applicant’s or the employee’s financial or other distress, dependent position, lack of understanding, thoughtlessness or ignorance.

The report Ett förbättrat system för arbetskraftsinvandring (An improved system of labour immigration) (SOU 2021:88) showed how, under the current penalty provisions, it is difficult to hold an employer to account for human exploitation or human trafficking

SOU 2023:8

Summary

for forced labour, as it is generally necessary for the victim to co- operate in the investigation in order for the prosecutor to have sufficient evidence to prosecute. When the exploited person does not wish to cooperate with the investigation for various reasons, this leads to difficulties in providing evidence. The introduction of a pen- alty provision was therefore proposed that would make it possible to impose liability solely on the basis of how foreign workers are treated in the workplace.

In this context, the Delegation would also highlight that the govern- ment agencies in Norway have noted situations where workers are paid the correct wage, but are then forced to pay back part of their wages to the employer. In light of this, a penalty provision on lønnstyveri (wage theft) has recently been introduced which, under certain con- ditions, makes it criminal to withhold or demand the return of wages. Several actors have pointed out that this problem also exists in Sweden.

The Delegation notes developments in the other Nordic countries. The Delegation considers that, as has also been expressed by a num- ber of other actors, there are reasons to review the protection against labour exploitation in Sweden’s criminal law, regarding existing statutory provisions as well as whether new provisions should be introduced.

The role of civil society in combatting work-related crime

In Sweden, it is a major problem that so few of the most victimised workers approach the authorities or other actors for support. These people may have limited knowledge of their rights or are dependent on their employer because they risk losing their employment and sometimes their right to stay in the country if they express criticism or attempt to bring about any change. Many do not know who they can approach and are not members of any trade union. Many do not want to approach the Swedish Migration Agency or the Swedish Police Authority for fear of what might then happen to their permits to be in the country.

In Finland, for example, there are several organisations, other than the social partners, that target various forms of support to people who are exploited at work and to victims of human trafficking. In Sweden,

Summary

SOU 2023:8

Knowledge-enhancing activities

Although work-related crime is not a new phenomenon, there are major knowledge gaps in this area. In some other countries, work to increase knowledge about related and overlapping problems has been going on for a long time, and specific actors have focused par- ticularly on research and analysis in the area. Examples include the work of the European Institute for Crime Prevention and Control affiliated with the United Nations (HEUNI) in Finland and the Grey Economy Information Unit in Finland. The Delegation notes that part of its remit is to improve knowledge about work-related crime. In the opinion of the Delegation, however, other knowledge- enhancing efforts are likely needed in addition to the remit currently given to the Delegation.

Improved statistics and follow-up

An assessment of the extent of work-related crime and its develop- ment over time cannot be made on the basis of a single data source. Work-related crime concerns breaches of multiple regulatory frame- works and thus involves the activities and statistics of multiple govern- ment agencies. Access to relevant and reliable statistics from the relevant government agencies’ registers is a prerequisite for assessing the extent of work-related crime and its development over time.

At present, there are many areas where relevant statistics that would enable monitoring of work-related crime are lacking. For example, the posted workers register could be an important source of information for both government agencies and the social part- ners. Posted workers are among the at-risk groups for work-related crime, but existing data on this group can neither be analysed nor linked and merged with other data, such as Statistics Sweden’s regi- ster data. This is because the name and date of birth data for workers in the posted workers register is often incomplete and not of sufficiently high quality. The Swedish Work Environment Authority’s statistics on workplace accidents do not include data on the cause of the accidents or other data which could raise suspicions of work- related crime. Foreign workers who suffer workplace accidents that are not fatal are not reported separately and in some cases are not visible at all in the official statistics on workplace injuries, which

Delegationens uppdrag och arbete

SOU 2023:8

med att undersöka och dra lärdom av framgångsrika arbetssätt från andra länder genom att undersöka arbetet mot arbetslivskriminalitet i Danmark och Finland.

1.2Delegationens arbete

Delegationens ledamöter har sedan arbetet med det första delbe- tänkandet avslutades i juni 2022 träffats vid fyra tillfällen.

Tre möten med experter och sakkunniga ägde rum under hösten 2022. Delegationen har under hösten 2022 haft tre möten med refe- rensgruppen med arbetsmarknadens parter. Delegationen har även avseende uppdraget att uppskatta omfattningen av arbetslivskrimi- nalitet haft fyra möten med den expertgrupp med nationalekonomer som knutits till delegationen. Delegationen har utöver det haft löpande kontakter med experter, sakkunniga och referensgruppsledamöter.

Delegationen har under hösten 2022 träffat samtliga generaldirek- törer eller motsvarande för de myndigheter som ingår i myndighets- samverkan mot arbetslivskriminalitet, samt generaldirektören för Ekonomistyrningsverket.

Delegationen har även haft möten med bland annat regionko- ordinatorerna mot människohandel och företrädare för Almega Ser- viceföretagen, Arbetsförmedlingen, Arbetsmiljöverket, Boverket, Byggmarknadskommissionen, Centrum för arbets- och miljömedi- cin, Europeiska arbetsmyndigheten (ELA), Frälsningsarmén, För- säkringskassan, Göteborgs stad, Helsingborgs stad, Jämställdhetsmyn- digheten, Kronofogdemyndigheten, Migrationsverket, Myndigheten för arbetsmiljökunskap, Plattformen Civila Sverige mot Människo- handel, Polismyndigheten, Riksrevisionen, Rättvist byggande, Sta- tistiska Centralbyrån, Skatteverket, Socialstyrelsen, Stadsmissionen och Södertälje kommun. Delegationen har besökt det regionala centret mot arbetslivskriminalitet i region väst och haft möte med den regio- nala styrgruppen. Delegationen har även gjort ett studiebesök i Malmö stad för att bland annat ta del av det arbete kommunen bedriver mot arbetslivskriminalitet.

Delegationen har även haft möten med andra för området relevanta utredningar, såsom 2021 års bidragsbrottsutredning (dir. 2021:39), Utredningen om de regionala skyddsombudens roll i arbetsmiljöar- betet (dir. 2021:81), Utredningen om inrättande av Utbetalningsmyn-

SOU 2023:8

Delegationens uppdrag och arbete

digheten (dir. 2022:8), Utredningen om effektiv och tillförlitlig kon- troll av leverantörer vid tilldelning av offentliga kontrakt (dir. 2022:50), Utredningen om bolaget som brottsverktyg (dir. 2021:115) och Ut- redningen om utvärdering och översyn av entreprenörsansvaret (dir. 2022:70).

Huvuddelen av de möten som redogjorts för ovan har skett under hösten 2022. Delegationen redovisar även vissa andra kontakter som tagits tidigare men som har bäring på arbetet med uppdragen i detta delbetänkande.

För uppdraget att uppskatta omfattningen av arbetslivskriminali- teten i Sverige har delegationen beställt data och underlag från Arbets- förmedlingen, Arbetsmiljöverket, Försäkringskassan, Kronofogde- myndigheten, Migrationsverket, Skatteverket, Socialstyrelsen och Statistiska centralbyrån.

Från Danmark har delegationen haft möten med bland andra före- trädare för arbetsmarknadens parter (Dansk Arbejdsgiverforening, Fagbevægelsens Hovedorganisation och BAT-kartellen), Arbejdstil- synet, Skattestyrelsen, tjänstemän från Beskæftigelsesministeriet och från Köpenhamns kommun. Delegationen har även gjort studie- besök hos Arbejdstilsynet, Beskæftigelsesministeriet och Köpen- hamns kommun.

Från Finland har delegationen haft möten med bland andra före- trädare för arbetsmarknadens parter (Finlands Fackförbunds Central- organisation FFC och Finlands Näringsliv EK), myndigheter (Polisen, Regionförvaltningsverket och Skatteförvaltningen), Europeiska insti- tutet för kriminalpolitik, verksamt i anslutning till Förenta nationerna (HEUNI) och tjänstemän från Arbets- och näringsministeriet. Dele- gationen har även deltagit i en studieresa till Helsingfors anordnad av Östersjöstaternas råd och Jämställdhetsmyndigheten inom ramen för det så kallade CAPE-projektet, där det anordnades möten med bland andra den nationella koordinatorn för människohandel, före- trädare för Polisen, Åklagarmyndigheten, Hjälpsystemet för offer för människohandel, Brottsofferjouren (RIKU) och Migrationsverket samt med den nationella rapportören mot människohandel.

Delegationen har även deltagit i ytterligare två studieresor under hösten 2022, till Berlin respektive Bryssel, anordnade av Östersjö- staternas råd och Jämställdhetsmyndigheten inom ramen för CAPE- projektet.

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

SOU 2023:8

2.1.1Delegationens förslag till definition av arbetslivskriminalitet

Arbetslivskriminalitet kan på ett övergripande plan sägas syfta på med- vetna förfaranden där en verksamhetsutövare, själv eller tillsammans med andra, bryter mot regler eller avtal i arbetslivet på bekostnad av arbetstagarna, andra företag eller det allmänna. Området arbetslivs- kriminalitet överlappar i betydande utsträckning med områden som organiserad brottslighet, välfärdsbrottslighet och ekonomisk brotts- lighet.

Delegationen överlämnade den 31 mars 2022 promemorian En definition av arbetslivskriminalitet till regeringen.

Arbetslivskriminalitet är enligt definitionen kvalificerade förfar- anden som strider mot bestämmelser i författningar eller avtal, och som rör arbetslivet. Vid bedömningen av om ett förfarande är kvali- ficerat ska särskilt beaktas om förfarandet innebär att arbetstagare utnyttjas, innebär att konkurrensen snedvrids, utförs i organiserad form eller systematiskt, eller är av allvarlig eller omfattande karaktär.

Definitionen och de resonemang som ligger bakom dess utform- ning återfinns även i delegationens betänkande från juni 2022 Arbets- livskriminalitet – en definition, en inledande bedömning av omfatt- ningen, lärdomar från Norge (SOU 2022:36).

2.2Nationell strategi mot arbetslivskriminalitet

Den förra regeringen beslutade om en nationell strategi mot arbets- livskriminalitet.1 I strategin, som presenterades den 1 juli 2022, sam- las en rad åtgärder som vidtas inom olika departements och myndig- heters ansvarsområden i syfte att samordna och fokusera regeringens arbete mot arbetslivskriminalitet. I strategin anges att avsikten är att strategin ska kunna uppdateras regelbundet och utgöra underlag för att utveckla åtgärder i syfte att motverka arbetslivskriminalitet. Strategin ska på det sättet även underlätta arbetet med att identifiera områden där nya initiativ behövs. Det anges i strategin att mål- gruppen är berörda myndigheter och de aktörer eller individer som på ett eller annat sätt deltar i eller berörs av regeringens arbete mot arbetslivskriminalitet. I utformningen av strategin har inspiration

1Regeringsbeslut A2022/00996.

SOU 2023:8

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

hämtats från den norska strategin mot arbetslivskriminalitet, som beskrivs närmare i SOU 2022:36.

I framtagandet av den nationella strategin lutade sig den dåva- rande regeringen mot den definition av begreppet arbetslivskrimi- nalitet som delegationen har föreslagit.2 I strategin presenteras de åtgärder mot arbetslivskriminalitet, fördelade på sju huvudområden, som återges nedan. I strategin anges att åtgärderna förhåller sig till definitionen av arbetslivskriminalitet på så sätt att de antingen direkt eller indirekt kan anses motverka och förebygga förfaranden som innebär arbetslivskriminalitet.

2.2.1Minska utrymmet för kriminella aktörer

I strategin anges att åtgärder behövs för att göra det svårare för vad som beskrivs som oseriösa eller kriminella aktörer att erbjuda sina varor och tjänster, att ta sig in på marknader och att bedriva verk- samhet i strid med regler och avtal. För att uppnå detta ska flera lagar och regelverk ses över. Exempelvis ska en utredning lämna förslag på hur den kontroll som görs av leverantörer vid tilldelning av offentliga kontrakt ska bli effektivare och mer tillförlitlig, i syfte att bättre kunna stänga ute kriminella och oseriösa verksamhetsutövare och deras underentreprenörer.3 En särskild utredare ska utvärdera entreprenörsansvaret i bygg- och anläggningsbranschen.4 Utredaren ska även överväga om entreprenörsansvaret bör utvidgas till att gälla i fler branscher.5

En ytterligare åtgärd som presenteras i den nationella strategin är ett förslag om ett höjt försörjningskrav för arbetskraftsinvandrare. Syfte med förslaget är att stärka arbetskraftsinvandrares ställning på arbetsmarknaden, motverka konkurrens med låga löner och bidra till att göra det svårare för mindre seriösa arbetsgivare att utnyttja sy- stemet för arbetskraftsinvandring.

2Regeringsbeslut A2022/00996, s. 7.

3Dir. 2022:50.

4Avser lagen (2018:1472) om entreprenörsansvar för lönefordringar.

5Dir. 2022:70.

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

SOU 2023:8

2.2.2Effektivare tillsyn och kontroll

Arbetslivskriminalitet kännetecknas av att verksamhetsutövaren ofta bryter mot flera regelverk. Det arbetslivskriminella förfarandet kan vara komplext och bestå av flera regelbrott och pågå över en längre tid. I den nationella strategin beskrivs att det krävs flera typer av myndighetsövergripande samarbeten och funktioner för att effektivt motverka, upptäcka och bekämpa arbetslivskriminalitet. En av de åt- gärder som lyfts fram i den delen av strategin som handlar om effektiv tillsyn och kontroll är uppdraget till nio myndigheter att utveckla en varaktig samverkan mot arbetslivskriminalitet samt att inrätta regio- nala center mot arbetslivskriminalitet. Detta uppdrag beskrivs närmare i avsnitt 2.3.1. En annan åtgärd som lyfts fram i strategin är det tilläggs- direktiv som lämnats till Delegationen mot arbetslivskriminalitet om att utreda förutsättningarna för en myndighetsgemensam tipsfunk- tion för arbetslivskriminalitet.6 En gemensam ingång för tips om miss- tänkt arbetslivskriminalitet skulle, enligt regeringen, bland annat kunna bidra till fler och träffsäkrare tillsynsåtgärder.

2.2.3Mer kännbara sanktioner

I den nationella strategin mot arbetslivskriminalitet anges inte bara att det ska göras lättare att upptäcka överträdelser utan också att straffen vid upptäckt ska vara kännbara. Det anges vidare att det både handlar om att höja sanktionsavgifter, skärpa straff och införa nya brottsrubriceringar. Ett exempel är att brottet organiserande av män- niskosmuggling har utvidgats så att även arbetstillstånd som har ut- färdats på grundval av osanna uppgifter kriminaliseras.7

Ett annat exempel är den översyn som har skett av reglerna för arbetskraftsexploatering. I betänkandet Ett förbättrat system mot arbetskraftsexploatering m.m. föreslogs bland annat att två nya brott ska införas: exploatering av utländsk arbetskraft och förbud mot handel med anställningserbjudande.8 I strategin anges att förslagen bereds inom Regeringskansliet, med avsikten att det kriminaliserade området ska utvidgas.

6Dir. 2022:87.

7Prop. 2021/22:134.

8SOU 2021:88.

SOU 2023:8

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

2.2.4Bättre samarbete mellan myndigheter, kommuner och arbetsmarknadens parter

I den nationella strategin mot arbetslivskriminalitet anges att det inte räcker med att myndigheter samverkar i arbetet mot arbetslivskrimi- nalitet, utan att det även krävs samarbete mellan myndigheter, kom- muner och arbetsmarknadens parter. Detta bland annat eftersom arbetstagar- och arbetsgivarorganisationerna genom sin branschkun- skap dels har en särskild förståelse för utvecklingen och omfattningen av problematiken, dels kan agera för att minska risken för arbetslivs- kriminalitet. Kommunerna utövar tillsyn och kontroll inom miljö- och hälsoskyddsområdet och kommunernas socialtjänst kan spela en viktig roll i fråga om skydd och stöd till individer som utsätts. I sam- manhanget lyfts det fram i strategin att det i uppdraget om varaktig myndighetssamverkan ingår att de nio myndigheterna ska vidareut- veckla samrådet med arbetsmarknadens parter såväl regionalt som nationellt, samt att myndigheterna även kan samverka med de kom- muner som bedöms vara relevanta för uppdraget.

Den 22 december överlämnade regeringen en proposition med för- slag som innebär att kommunerna får ett lagstadgat ansvar för brotts- förebyggande arbete i kommunen.9 Förslagen utgår från betänkandet Kommuner mot brott, och innebär bland annat att kommunerna ska ta fram en lägesbild över den lokala brottsligheten samt besluta om en åtgärdsplan.10 Kommunerna ska också ansvara för samordningen av det lokala brottsförebyggande arbetet.

2.2.5Bättre information och ökad kunskap

Av den nationella strategin framgår att åtgärder för bättre informa- tion och vägledning till olika målgrupper av anställda och arbets- givare är viktiga för att förebygga arbetslivskriminalitet. Det konstate- ras att detta inte minst gäller arbetstagare som har bristfällig kunskap i svenska språket och om svenska arbetsvillkor samt att kunskapsnivån hos olika myndighetsföreträdare behöver stärkas, exempelvis hos personer med strategiskt ansvar för upphandlingar.

I uppdraget om myndighetssamverkan för att motverka arbets- livskriminalitet, som beskrivs i avsnitt 2.3.1, ingår att myndigheterna

9Prop. 2022/23:43.

10SOU 2021:49.

SOU 2023:8

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

2.2.7Utvecklat internationellt och EU-samarbete

Arbetslivskriminalitet är ett samhällsproblem som kan sägas vara inter- nationellt till sin natur, både eftersom utländska arbetstagare utnyttjas och eftersom verksamhetsutövare kan ha kopplingar till flera länder. Av den anledningen kan det finnas behov av internationellt sam- arbete mellan myndigheter i syfte att motverka gränsöverskridande arbetslivskriminalitet. Det anges i den nationella strategin att ett sådant samarbete bland annat kan ske inom Europeiska arbetsmyn- digheten (ELA) som bland annat har till uppgift att stödja samord- nade och gemensamma inspektioner inom sitt verksamhetsområde som inkluderar gränsöverskridande arbetskraftsrörlighet. På natio- nell nivå är det Arbetsmiljöverket som har ansvaret för övergripande samordning av frågor som omfattas av ELA-förordningen.16

2.3Aktuellt rörande myndigheternas arbete mot arbetslivskriminalitet

I delegationens delbetänkande Arbetslivskriminalitet – en definition, en inledande bedömning av omfattningen, lärdomar från Norge (SOU 2022:36) beskrivs bakgrunden till och utvecklingen av myn- dighetssamverkan mot arbetslivskriminalitet i Sverige. I detta avsnitt sammanfattas aktuella händelser rörande myndigheternas arbete mot arbetslivskriminalitet.

Delegationen har i uppdrag att följa upp och analysera myndig- heternas samverkan mot arbetslivskriminalitet och vid behov föreslå åtgärder för en förbättrad samverkan och ökad effektivitet i statens insatser mot arbetslivskriminalitet. Detta uppdrag ska rapporteras senast den 23 februari 2024. Delegationen kommer således att åter- komma till frågan om hur myndigheternas samverkan mot arbets- livskriminalitet kan utvecklas.

I sammanhanget bör understrykas att många olika myndigheter arbetar på olika sätt med att motverka arbetslivskriminalitet, antingen i samverkan eller inom ramen för den egen verksamheten. Det gäller såväl de myndigheter som har fått ett särskilt regeringsuppdrag att samverka mot arbetslivskriminalitet (se avsnitt 2.3.1), som vissa

16Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1149 av den 20 juni 2019 om inrät- tande av Europeiska arbetsmyndigheten, om ändring av förordningarna (EG) nr 883/2004, (EU) nr 492/2011 och (EU) 2016/589 och om upphävande av beslut (EU) 2016/344.

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

SOU 2023:8

andra myndigheter, Länsstyrelserna17 och även vissa kommuner (se avsnitt 2.6). Det kan också särskilt nämnas att Jämställdhetsmyndig- heten har i uppdrag att samordna arbetet mot människohandel.18 Myndigheterna i Sverige är även involverade i internationellt utbyte och myndighetssamverkan genom till exempel EMPACT19 och ELA.

Arbetsmarknadens parter ingår inte direkt i den myndighets- gemensamma samverkan mot arbetslivskriminalitet. De har dock, bland annat genom sin branschkunskap, en viktig roll i att motverka och förebygga arbetslivskriminalitet. De myndigheter som samver- kar mot arbetslivskriminalitet har i uppdrag att samråda med arbets- marknadens parter såväl regionalt som nationellt. I avsnitt 2.3.1 be- skrivs formerna för myndigheternas samråd med arbetsmarknadens parter inom byggbranschen. I sammanhanget bör även lyftas fram att arbetsmarknadens parter självständigt arbetar aktivt mot arbetslivs- kriminalitet på många olika sätt. Några av dessa initiativ beskrivs i avsnitt 2.5.

2.3.1Uppdrag om regionala center mot arbetslivskriminalitet och om varaktig myndighetssamverkan

Sedan ett antal år tillbaka pågår myndighetssamverkan mot arbets- livskriminalitet.20 I februari 2022 beslutade den förra regeringen om ett nytt uppdrag till de åtta myndigheter som tidigare deltagit i myn- dighetssamverkan (Arbetsmiljöverket, Arbetsförmedlingen, Eko- brottsmyndigheten, Försäkringskassan, Jämställdhetsmyndigheten, Migrationsverket, Skatteverket och Polismyndigheten) samt Åklagar- myndigheten att under 2022–2023 samverka för att motverka arbets- livskriminalitet.21 I uppdraget anges att Arbetsmiljöverket, Polismyn- digheten och Skatteverket under 2022 ska påbörja inrättandet av regionala center mot arbetslivskriminalitet till vilka övriga samverk- ande myndigheter ska ansluta sig successivt, dock senast i slutet av

17I varje länsstyrelse ska det finnas en särskild samordningsfunktion för frågor om bl.a. män- niskohandel. Se 2 § förordningen (2021:995) om länsstyrelsernas regionala arbete mot mäns våld mot kvinnor.

184 § förordningen (2017:937) med instruktion för Jämställdhetsmyndigheten.

19European Multidisciplinary Platform Against Criminal Threats.

20Regeringsbeslut A2017/02422/ARM, A2017/00678/ARM och A2021/00085 om myndig- hetsgemensamma kontroller mot fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet. Dess- förinnan pågick myndighetssamverkan i syfte att motverka osund konkurrens.

21Regeringsbeslut A2022/00333.

SOU 2023:8

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

2023. I uppdraget ingår att utifrån respektive myndighets uppgift och förutsättningar:

•Inrätta och bedriva ett brett arbete mot arbetslivskriminalitet vid regionala center, i den mån det är ändamålsenligt i förhållande till respektive myndighets uppgift och förutsättningar. Arbetet ska utgå ifrån gemensamma fysiska kontor som ska samlokaliseras med de regionala underrättelsecentren, vilka redan finns inom ramen för myndighetssamverkan mot organiserad brottslighet.

•Delta i arbetet med planering, genomförande och uppföljning av myndighetsgemensamma kontroller med utgångspunkten att ut- veckla verksamheten och att kontrollerna årligen ska öka under perioden.

•Vidareutveckla arbetssätt för att upptäcka, motverka och före- bygga arbetslivskriminalitet, särskilt genom fortbildning av myn- digheternas anställda. Arbetssätten ska särskilt utvecklas när det gäller arbetslivskriminalitet som kan anses särskilt komplex och systematisk, till exempel sådan som innebär att arbetstagare ut- nyttjas i människohandel eller människoexploatering.

•Genomföra gemensamma informationsinsatser med fokus på att stärka kunskapen hos allmänheten och andra relevanta aktörer och förändra attityder i syfte att motverka arbetslivskriminalitet, samt i syfte att stärka utsatta arbetstagares kunskap om sina rättigheter och de möjligheter till stöd som finns. När det gäller informationsinsatser särskilt riktade mot utsatta arbetstagare ska ett delsyfte med insatserna vara att samla erfarenhet kring hur insatser riktade till just denna målgrupp kan genomföras löpande och på ett ändamålsenligt sätt.

•Följa upp och utvärdera de gemensamma informationsinsatser som har genomförts för att stärka allmänhetens kunskap och för- ändra attityder.

•Vidareutveckla samrådet med arbetsmarknadens parter såväl regio- nalt som nationellt.

•Samordna arbetet med myndighetssamverkan mot organiserad brottslighet, och med övrig myndighetssamverkan då det är möjligt.

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

SOU 2023:8

•Säkerställa att utvecklade metoder och arbetssätt tillvaratas i re- spektive myndighets ordinarie verksamhet, så att myndighets- samverkan fungerar effektivt och varaktigt.

Av regeringsuppdraget framgår att de regionala centren ska fungera som nav för myndigheterna avseende planering, genomförande och uppföljning av gemensamma aktiviteter, med fokus på myndighets- gemensamma kontroller. Arbetsmiljöverket, Polismyndigheten och Skatteverket ska senast den 30 juni 2022 inrätta minst två regionala center mot arbetslivskriminalitet, varav minst ett i en storstadsregion. Totalt ska sju center vara inrättade inom ramen för uppdraget. Övriga center ska inrättas så snart som möjligt, dock senast vid utgången av 2023. Myndigheterna ska dock kunna delta i centrens verksamhet redan från start. Av regeringsuppdraget följer även att myndighe- ternas deltagande vid centren behöver utformas med beaktande av respektive myndighets uppgift och förutsättningar. De regionala centren ska inrättas med beaktande av befintliga regelverk för hur information får utbytas mellan de nio myndigheterna. För att myn- digheterna ska kunna bedriva en effektiv samverkan vid centren ingår det i uppdraget att ta fram ett behovsanpassat metodstöd för samarbetet och informationsutbyte mellan samtliga myndigheter som ingår i samverkan. Det utvecklade metodstödet ska säkerställa att den information som finns hos de nio myndigheterna nyttjas på ett bättre sätt än i dag och att det informationsutbyte som i dag är möj- ligt används i större omfattning. Redan etablerade metoder för sam- arbete och informationsutbyte mellan myndigheterna ska, i den mån det är möjligt och lämpligt, nyttjas i framtagandet av metodstödet, till exempel de som finns inom ramen för myndighetssamverkan mot organiserad brottslighet. Arbetsmiljöverket ska fortsatt samordna arbetet och uppdraget finansieras genom särskilt avsatta medel i stats- budgeten.

I regeringsuppdraget betonas att myndigheternas kontrollverk- samhet är avgörande för att upprätthålla skyddet för arbetstagare och för att rättvisa konkurrensförhållanden ska kunna råda. Den är också betydelsefull för att motverka organiserad brottslighet och väl- färdsbrottslighet. Regionala center mot arbetslivskriminalitet kan, enligt regeringen, möjliggöra att arbetet med gemensamma kontrol- ler kan ges en varaktig struktur och stärkas, då möjligheterna till ge- mensam planering, utförande och uppföljning av kontroller för-

SOU 2023:8

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

bättras. I regeringsuppdraget betonas vidare att en förstärkt regional närvaro i arbetet mot arbetslivskriminalitet kan möjliggöra för- bättrade kontakter med regionala aktörer, såsom företag, kommuner och lokala arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer, och kan bidra till ökad synlighet av myndigheternas arbete.

Myndighetsanslag för arbetet mot arbetslivskriminalitet

Det statliga anslaget för arbetet mot arbetslivskriminalitet var 40 mil- joner kronor för 2022 och är detsamma 2023.22 Det inkluderar medel till myndigheterna för genomförande av uppdraget att inrätta regio- nala center mot arbetslivskriminalitet och om varaktig myndighets- samverkan, samt medel som ska betalas ut enligt förordningen (2018:1404) om statsbidrag till arbetsmarknadens parter för att främja kunskapsutbyte och samverkan med myndigheter i syfte att mot- verka brott och andra regelöverträdelser i arbetslivet.

För genomförandet av uppdraget tilldelas Arbetsmiljöverket 35,5 miljoner kronor. Av dessa ska Arbetsmiljöverket använda 10 mil- joner kronor och betala ut 6,5 miljoner till Polismyndigheten, 6 mil- joner till Skatteverket, 3 miljoner vardera till Ekobrottsmyndigheten och Migrationsverket, 2 miljoner vardera till Arbetsförmedlingen, Jämställdhetsmyndigheten och Försäkringskassan och 1 miljon kro- nor till Åklagarmyndigheten. Arbetsmiljöverket ska betala ut 4,5 mil- joner kronor enligt ovan nämnda förordning om statsbidrag till arbetsmarknadens parter.23

För budgetåret 2021 avsattes 30 miljoner i statligt anslag för ar- betet mot arbetslivskriminalitet.24 För åren 2018–2020 fanns ett stat- ligt anslag om 18 miljoner kronor för metodutveckling för myndig- hetsgemensam kontroll för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet i enlighet med det regeringsuppdrag som då fanns på området.25

Arbetet mot arbetslivskriminalitet sker inte enbart inom ramen för samverkan utan även, i större eller mindre utsträckning, i myn- digheternas linjeverksamhet. För Arbetsmiljöverkets del skalas för

22Regeringsbeslut A2022/00993 och A2022/00942 respektive regeringsbeslut A2022/01646 och A2022/01606 (delvis).

23Regeringsbeslut A2022/01646 och A2022/01606 (delvis).

24Regeringsbeslut A2020/02645 och A2020/02632 (delvis).

25Regeringsbeslut A2017/02422/ARM och A2017/00678/ARM.

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

SOU 2023:8

2.3.2Samverkan mot organiserad brottslighet

I sammanhanget är det viktigt att beskriva annan relevant myndig- hetssamverkan som har bäring på arbetet mot arbetslivskriminalitet. Sedan 2009 samverkar på uppdrag av regeringen tolv myndigheter med underrättelser och operativa insatser mot kriminella individer, nätverk och fenomen i en satsning mot den organiserade brottslig- heten.28 Myndigheterna som ingår i samverkan är Arbetsförmedlingen, Ekobrottsmyndigheten, Försäkringskassan, Kriminalvården, Krono- fogdemyndigheten, Kustbevakningen, Migrationsverket, Polismyn- digheten, Skatteverket, Säkerhetspolisen, Tullverket och Åklagar- myndigheten. Ytterligare nio myndigheter ingår som så kallade nät- verksmyndigheter: Arbetsmiljöverket, Bolagsverket, Centrala studie- stödsnämnden, Finansinspektionen, Inspektionen för vård och om- sorg, Pensionsmyndigheten, Statens Institutionsstyrelse, Transport- styrelsen samt Länsstyrelsen i Stockholms län som samordnar övriga länsstyrelser.

De myndigheter som samverkar mot organiserad brottslighet uppger i sin redovisning av arbetet under 2021 att en brottstyp som blivit mycket vanligare i underrättelseverksamheten är människo- exploatering, främst i samband med arbetslivskriminalitet. Det anges vidare i redovisningen att uppdraget mot arbetslivskriminalitet har tydliga synergier med den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet. Myndighetssamverkan kan långsiktigt och gemensamt fokusera på de delar där myndigheterna enskilt har svårt att nå framgång. Ett av de bärande elementen är användandet av före- tag i brottslig verksamhet. De myndigheter som samverkar mot orga- niserad brottslighet beskriver att näringsverksamhet används för sy- stematiskt systemutnyttjande, vilket leder till att stora ekonomiska belopp undanhålls för samhället och utnyttjande av arbetskraft som orsakar ett stort mänskligt lidande. I norra Sverige finns en särskild utmaning avseende den omfattande industrisatsning som pågår. Följ- ande branscher var särskilt ofta föremål för underrättelseärenden, regionalt operativt arbete och nationella insatser: vård och omsorg, restaurang, städ, bygg, bil och transport men även finansiella institut och fastighetsverksamhet.29

28Regeringsbeslut Ju2008/5776/PO och regeringsbeslut Ju2015/09350/PO.

29Polismyndigheten m.fl. (2022).

SOU 2023:8

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

För samverkan mot organiserad brottslighet gäller lag (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslig- het, som möjliggör för myndigheter att i vissa fall trots sekretess lämna uppgift till en annan myndighet om det behövs för den mot- tagande myndighetens deltagande i samverkan. Sedan den 1 maj 2022 omfattas även bland andra Arbetsmiljöverket av denna uppgiftsskyl- dighet.

Som framgår ovan har den förra regeringen fattat beslut om ett uppdrag till nio myndigheter om samverkan mot arbetslivskriminali- tet. Enligt uppdraget ska samlokalisering ske vid de regionala under- rättelsecentren som redan finns inom ramen för myndighetssamver- kan mot organiserad brottslighet. Myndigheterna ska samordna detta arbete med myndighetssamverkan mot organiserad brottslighet, lik- som övrig myndighetssamverkan, då det är möjligt.

2.3.3MUR-samarbetet mot välfärdsbrott

Hösten 2019 samlades ett stort antal myndigheter bakom ett gemen- samt initiativ mot välfärdsbrott. Initiativet går under benämningen MUR (Motståndskraft hos Utbetalande och Rättsvårdande myndig- heter) och syftar till att stärka den gemensamma förmågan att säker- ställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och förebygga samt beivra bidragsbrott.30 Det finns fem arbetsgrupper inom MUR som undersöker hur myndigheterna gemensamt kan använda lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen fullt ut, förbättra informationsutbytet mellan myndigheter, utveckla gemensamma riskanalyser, förändra attityder och normer kring välfärdsbrott samt se över möjligheterna till en mer sammanhållen identitetsförvaltning.31

30För närvarande deltar 22 myndigheter i MUR-samarbetet: Arbetsförmedlingen, Arbetsmiljö- verket, Bolagsverket, Brottsförebyggande rådet, CSN, Domstolsverket, Ekobrottsmyndigheten, Ekonomistyrningsverket, Försäkringskassan, Inspektionen för socialförsäkringen, Inspek- tionen för vård och omsorg, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten, Polismyndigheten, Skatteverket, Skolinspektion, Skolverket, Social- styrelsen, Tillväxtverket samt Åklagarmyndigheten. www.forsakringskassan.se/myndigheter- och-samarbetspartner/samarbeten-och-samarbetspartner/initiativet-mur. Hämtad 2023-01-25.

31www.skatteverket.se/omoss/samverkan/offentligaaktorer/initiativetmur.4.1c68351d170ce 5545272414.html. Hämtad 2023-01-25.

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

SOU 2023:8

2.4Närliggande utredningar och myndighetsuppdrag

Det har under 2022 både tillsatts och redovisats flera utredningar som har bäring på arbetet mot arbetslivskriminalitet. Det finns även tidigare tillsatta och pågående utredningar som är relevanta i detta sammanhang.

2.4.1Socialnämnden har getts möjlighet att ansöka om betänketid för människohandelsoffer

I april 2020 fick en särskild utredare i uppdrag att ta ställning till om ytterligare myndighetsaktörer, utöver förundersökningsledare, ska kunna ansöka om uppehållstillstånd för betänketid för offer för män- niskohandel.32 I betänkandet, som överlämnades i juni 2021, föreslogs att även socialnämnden bör kunna ges behörighet att ansöka om detta.33 Lagen ändrades i enlighet med detta i juni 2022. Vidare har Jämställdhetsmyndigheten fått i uppdrag att, tillsammans med Social- styrelsen, stödja användningen av denna betänketid.34

I utlänningslagen (2005:716) finns bestämmelser om att tidsbe- gränsade uppehållstillstånd i vissa fall kan ges i samband med brotts- utredningar i Sverige.35 Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kan ock- så beviljas om personen vill ha betänketid för att återhämta sig och för att kunna ta ställning till om han eller hon vill samarbeta med de brottsutredande myndigheterna.36 Bestämmelsen om betänketid, som inte är begränsad till en viss brottstyp, infördes vid genom- förandet av rådets direktiv om uppehållstillstånd till tredjelandsmed- borgare som har fallit offer för människohandel.37 Det har, fram tills ändringen i juni 2022, endast varit förundersökningsledaren som har varit behörig att ansöka om sådan betänketid. Även om offret formellt sett inte har behövt samarbeta med brottsutredande myndigheter för

32Dir. 2020:44.

33SOU 2021:61.

34Regeringsbeslut A2022/01653 och A2022/01607(delvis). Uppdraget inkluderar att sprida information och ge kompetensstöd till socialnämnderna om människohandel. Jämställdhets- myndigheten och Socialstyrelsen ska lämna en redovisning av uppdraget till Regeringskansliet (Arbetsmarknadsdepartementet) senast den 15 mars 2024. För uppdraget får Jämställdhets- myndigheten under 2023 använda 1 000 000 kronor.

355 kap. 15 § första stycket utlänningslagen (2005:716).

365 kap. 15 § andra stycket utlänningslagen (2005:716).

37Prop. 2006/07:53 s. 26 f och Rådets direktiv 2004/81/EG om uppehållstillstånd till tredje- landsmedborgare som har fallit offer för människohandel eller som har fått hjälp till olaglig invandring och vilka samarbetar med de behöriga myndigheterna.

SOU 2023:8

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

att få betänketiden har det medfört att möjligheten blivit avhängig att polisen fått kännedom om personen i fråga.

En bestämmelse om betänketid för offer för människohandel finns även i Europarådets konvention om bekämpande av människo- handel.38 Europarådets expertgrupp GRETA39, som övervakar efter- levnaden av konventionen, har rekommenderat Sverige att vidta åt- gärder så att betänketiden när det gäller offer för människohandel inte ska vara beroende av samarbete med brottsutredande myndigheter.40

Den förra regeringen noterade att den tidigare rådande ordningen riskerade att begränsa möjligheterna till betänketid.41 Detta framför allt i de fall ett potentiellt brottsoffer identifieras utanför den rätts- liga processen, till exempel av socialtjänsten, men också för att män- niskohandelsoffer ofta har ett bristande förtroende för rättsvård- ande myndigheter samt att betänketiden kan ha stor betydelse för att förundersökningen ska kunna genomföras på bästa sätt.42 Av bland annat dessa skäl ansåg den förra regeringen att mycket talar för att någon annan än förundersökningsledaren skulle ges behörig- het att ansöka om betänketid gällande just offer för människohandel och människoexploatering.43 Den förra regeringen föreslog därför att ansökan om uppehållstillstånd för betänketid även får göras av socialnämnden. Denna möjlighet infördes genom en ändring av 5 kap. 15 § utlänningslagen.

2.4.2Utökat informationsutbyte

En utredare gavs 2021 i uppdrag att utvärdera möjligheterna till in- formationsutbyte mellan myndigheter, kommuner och arbetslöshets- kassor.44 Syftet var att säkerställa att myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor har tillgång till den information om enskilda personer och företag som de behöver för att fatta korrekta beslut i fråga om ersättningar från välfärdssystemen, och för att motverka arbetslivskriminalitet.

38Europarådets konvention om åtgärder mot människohandel (CETS 197), artikel 13.1.

39Group of Experts on Action against Trafficking in Human Beings.

40GRETA (2018), s. 33.

41Prop. 2021/22:224 s. 94.

42Prop. 2021/22:224 s. 94.

43Prop. 2021/22:224 s. 94.

44Finansdepartementet, dnr Fi2021/02442.

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

SOU 2023:8

Utredningen lämnade en delrapport i januari 2022. Där redovisas de delar av uppdraget som avser en sammanställning av tidigare för- slag, kartläggning av behov av ytterligare informationsutbyte och bedömning av om informationsutbyte kan ske i större utsträckning än i dag och på ett mer ändamålsenligt sätt inom ramen för det be- fintliga regelverket.

Uppdraget slutredovisades i juni 2022 genom promemorian Ut- ökat informationsutbyte.45 Förslagen i promemorian innebär huvud- sakligen följande.

En generell möjlighet att lämna uppgifter som omfattas av sekre- tess till skydd för enskilda till en annan myndighet föreslås införas i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Den nya bestämmel- sen innebär att sekretess inte hindrar att uppgifter som en myndig- het förfogar över lämnas till en annan myndighet, om uppgiften be- hövs för att den mottagande myndigheten ska kunna fullgöra sin författningsreglerade verksamhet. Med författningsreglerad verk- samhet avses verksamhet som följer av lag eller förordning. I detta begrepp ryms enligt utredningen även sådan samverkan som myn- digheterna utifrån sina respektive författningsreglerade verksamhets- områden deltar i tillsammans med andra myndigheter.

Bestämmelsen innebär att uppgifter ska få lämnas ut såväl på begäran som på eget initiativ. Bestämmelsen innebär dock inte någon skyldighet att lämna ut uppgifter. Bestämmelsen bryter endast sekre- tess till skydd för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden och inte sekretess till skydd för allmänna intressen, såsom till exempel sekretess till skydd för myndigheters verksamhet för inspektion, kon- troll eller annan tillsyn (17 kap. offentlighets- och sekretesslagen) eller sekretess till skydd för intresset av att förebygga eller beivra brott (18 kap. offentlighets- och sekretesslagen). Den sekretess- brytande bestämmelsen omfattar samtliga statliga och kommunala myndigheter samt de som enligt offentlighets- och sekretesslagen jämställs med myndigheter. En uppgift ska dock inte lämnas ut om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgifterna lämnas ut.

Vidare är vissa former av sekretess undantagen från bestämmel- sens tillämpningsområde. Undantagen motsvarar de undantag som i dag gäller enligt generalklausulen i 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen, bland annat hälso- och sjukvårdssekretess (25 kap.

45Ds 2022:13.

SOU 2023:8

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

1–8 §§ offentlighets- och sekretesslagen) och socialtjänstsekretess (26 kap. 1–6 §§ offentlighets- och sekretesslagen).

Även om en personuppgift är offentlig kan en myndighet inte alltid lämna ut uppgiften på eget initiativ då det i vissa fall saknas rättslig grund för en sådan behandling av personuppgiften. I pro- memorian föreslås en ny bestämmelse som gör det möjligt för en myndighet att i större utsträckning på eget initiativ lämna ut offent- liga uppgifter till en annan myndighet. Så ska få ske om uppgiften kan antas vara av betydelse för att den mottagande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet.

Vidare föreslås utökade uppgiftsskyldigheter i vissa fall. Bland annat föreslås en ny bestämmelse om uppgiftsskyldighet i förord- ningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, som innebär att vissa myndigheter på begäran av Arbetsförmed- lingen ska lämna uppgifter som är av betydelse för ett ärende inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

Utredningen lämnar också förslag om en utökad möjlighet till elektroniskt utbyte av information för Centrala studiestödsnämnden och för Arbetsförmedlingen.

Slutligen innehåller promemorian också förslag som innebär att Migrationsverket ges elektronisk åtkomst till lägenhetsregistret för kontroll av lämnade uppgifter. Promemorian har remitterats.

2.4.3Utbetalningsmyndigheten

I en proposition överlämnad den 15 december 2022 lämnar reger- ingen förslag till lagstiftning med anledning av inrättandet av en ny myndighet, Utbetalningsmyndigheten.46 Myndigheten ska inleda sin verksamhet den 1 januari 2024. Lagstiftningen bygger på förslag från betänkandet Kontroll för ökad tilltro.47

Regeringen föreslår att Utbetalningsmyndigheten ska admini- strera ett system med transaktionskonto för utbetalningar från vissa statliga myndigheter. Utbetalningsmyndigheten ska även arbeta med granskning baserad på dataanalyser och urval från utbetalningar som myndigheten gör, i syfte att identifiera felaktiga utbetalningar. Reger- ingen föreslår vidare att Utbetalningsmyndigheten ska vara skyldig

46Prop. 2022/23:34.

47SOU 2020:35.

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

SOU 2023:8

att underrätta andra myndigheter och berörda aktörer om felaktiga utbetalningar och andra felaktigheter. Statliga myndigheter och vissa andra aktörer, såsom arbetslöshetskassorna, föreslås också vara skyl- diga att under vissa förhållanden lämna uppgifter till Utbetalnings- myndigheten.

Regeringen föreslår fyra nya lagar som reglerar Utbetalningsmyn- dighetens uppgifter. I övrigt medför den nya myndighetens verksam- het behov av ändringar i offentlighets- och sekretesslagen. De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 januari 2024.

2.4.4Utredningen om utökade möjligheter att upprätthålla en god arbetsmiljö

Den svenska arbetsmarknaden har genomgått stora förändringar sedan arbetsmiljölagens tillkomst i slutet av 1970-talet. I juni 2021 gav den förra regeringen därför en särskild utredare i uppdrag att se över delar av arbetsmiljölagen. Utredningen överlämnade sitt betänkande Steg framåt, med arbetsmiljön i fokus den 25 augusti 2022.48 I be- tänkandet föreslås bland annat att den som anlitar egenföretagare, frilansare, plattformsarbetare eller underentreprenörer i vissa fall ska få ett arbetsmiljöansvar. Utredningen föreslår även en utökad möj- lighet för Arbetsmiljöverket att meddela föreskrifter om sanktions- avgifter. Betänkandet har remitterats.

2.4.5De regionala skyddsombudens roll i arbetsmiljöarbetet

Enligt arbetsmiljölagen (1977:1160) finns det möjlighet att utse ett regionalt skyddsombud på arbetsställen där det inte har tillsatts någon skyddskommitté och där en arbetstagarorganisation har minst en medlem. Syftet med bestämmelserna om regionala skyddsombud, som finns i arbetsmiljölagen, är bland annat att säkerställa att det finns en skyddsorganisation även vid arbetsställen där arbetsstyrkan ofta varierar och vid mindre arbetsställen där det kan vara svårt att rekrytera ett lokalt skyddsombud.49

I oktober 2021 gavs en särskild utredare i uppdrag att utvärdera de regionala skyddsombudens verksamhet samt att lämna förslag på

48SOU 2022:45.

49SOU 2022:47, s. 21.

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

SOU 2023:8

2.4.6Uppdrag att motverka arbetslivskriminalitet, fel, brister och skador inom byggsektorn

Den förra regeringen gav den 30 juni 2022 i uppdrag till Boverket att motverka arbetslivskriminalitet, fel, brister och skador inom bygg- sektorn.54 I uppdraget ingick att:

•utreda och, i den utsträckning det bedöms lämpligt, vidta åtgärder för att förebygga och motverka arbetslivskriminalitet inom bygg- sektorn,

•vidta åtgärder i syfte att minska förekomsten av fel, brister och skador inom byggsektorn,

•föreslå åtgärder som långsiktigt kan stärka myndighetens arbete för att bidra till en sund byggsektor med mindre arbetslivskri- minalitet samt färre fel, brister och skador.

I uppdraget nämns att byggsektorn, enligt de samverkande myndig- heternas lägesbild, är den sektor där arbetslivskriminalitet genererar den största risken för samhällsskada. I nuläget bedriver inte Boverket något strukturerat arbete för att motverka arbetslivskriminalitet inom byggsektorn. I december 2022 lämnade Boverket en skriftlig redovis- ning av uppdraget till Regeringskansliet.55 I rapporten drar Boverket slutsatsen att det finns en koppling mellan omfattningen av fel, brister och skador och förekomsten av arbetslivskriminalitet.

2.4.7Korrekta utbetalningar från välfärdssystemen

Under 2021 beslutade regeringen att stärka arbetet med att säker- ställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.56 Ett råd för kor- rekta utbetalningar inrättades vid ESV. Rådet ska främja samverkan mellan de myndigheter som representeras i rådet, vara ett forum för informations- och erfarenhetsutbyte samt diskutera åtgärder mot felaktiga utbetalningar. En del av arbetet är att Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden, Försäkringskassan, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Migrationsverket och Pensionsmyndig-

54Regeringsbeslut Fi2022/02180.

55Boverket (2022).

56Förordning (2021:663) om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärds- systemen.

SOU 2023:8

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

heten återkommande ska studera omfattningen av felaktiga utbetal- ningar och vad felaktigheterna beror på. ESV ska samordna myndig- heternas arbete. Regeringen har också beslutat att omfattningen av felaktigheterna för många ersättningar ska studeras empiriskt.57 I uppdraget ingår att uppskatta såväl de fel som kan studeras empi- riskt, som de fel där detta inte låter sig göras. Myndigheterna ska redovisa de antaganden och fakta som ligger till grund för kvantifi- eringen av de fel som inte låter sig studeras empiriskt samt de osäker- heter som finns. Myndigheterna ska säkerställa att resultatet av stu- dierna går att jämföra mellan ersättningar och över tid. Resultatet av omfattningsstudierna ska redovisas till ESV och ligga till grund för den redovisning som ESV ska lämna till regeringen senast den 1 mars 2023. Delegationen har haft för avsikt att dra nytta av de kunskaper som uppstått till följd av detta uppdrag och gjort en begäran om underlag från vissa av de myndigheter som ska studera omfattningen av felaktiga utbetalningar (se närmare om detta i kapitel 3).

2.4.82021 års bidragsbrottsutredning

En särskild utredare ska göra en översyn av möjligheterna att stärka arbetet med att bekämpa bidragsbrott. Syftet är att säkerställa en ändamålsenlig och effektiv hantering för att därigenom minska an- talet felaktiga utbetalningar och bidragsbrott rörande ekonomiska förmåner och stöd som hanteras av Försäkringskassan, Pensions- myndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen. Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 au- gusti 2023.

I ett delbetänkande från juni 2022 Stärkt arbete med att bekämpa bidragsbrott – Administrativt sanktionssystem och effektivare han- tering av misstänkta brott, har utredaren tittat på hur misstänkta bidragsbrott kan hanteras mer effektivt. 58 Utredningen har kartlagt och identifierat behovet av att förbättra hanteringen av misstänkta bidragsbrott. Den har också analyserat hur förmågan att bekämpa bidragsbrott kan stärkas. En annan fråga som utredningen har under- sökt är om styrning och samverkan mellan aktörerna i utrednings- kedjan kan utvecklas och om ansvar och befogenheter bör flyttas

57Regeringsbeslut Fi2021/03247 och Fi2022/00107.

58SOU 2022:37.

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

SOU 2023:8

mellan myndigheter. Ett förslag om ett administrativt sanktionssy- stem har tagits fram.

Utredningens kartläggning har visat att hanteringen av misstänkta bidragsbrott har förbättrats på flera plan under senare år. Betydligt fler bidragsbrott upptäcks och polisanmäls än tidigare. Trots att han- teringen av bidragsbrott har förbättrats kvarstår enligt utredningen flera brister. Även om fler felaktiga utbetalningar upptäcks och antalet polisanmälningar har ökat är det fortfarande få överträdelser som leder till anmälan och lagföring.

Utredaren föreslår att det införs ett system med administrativa sanktionsavgifter. Avgiften ska kunna tas ut för mindre allvarliga brott, i stället för att det görs en anmälan om bidragsbrott till en brottsutredande myndighet. Även situationer där den enskilde inte har handlat med uppsåt eller av grov oaktsamhet ska kunna leda till att en sanktionsavgift tas ut. Allvarligare överträdelser, som grova bidragsbrott och brott som rör belopp som överstiger ett halvt pris- basbelopp, ska även i fortsättningen kunna leda till en straffrättslig sanktion. Sanktionsavgiften ska kunna beslutas av samma statliga myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor, och gälla samma ekonomiska förmåner och stöd, som omfattas av bidragsbrottslagen (2007:612). Sanktionsavgiften föreslås motsvara 25 procent av det belopp som har eller skulle ha betalats.

Utredningen föreslår att grova bidragsbrott även i fortsättningen ska hanteras av brottsutredande myndigheter. Förslaget innebär att ansvaret för att utreda bidragsbrott flyttas till Ekobrottsmyndig- heten och att förundersökningar där bedrivs under ledning av åklagare. I dag är ansvaret för att utreda bidragsbrott uppdelat på Polismyndig- heten och Åklagarmyndigheten. Betänkandet har remitterats.

2.4.9En översyn av vissa skatteförfaranderegler

för att motverka fusk och arbetslivskriminalitet

En särskild utredare ska överväga vilka uppgifter på individnivå som bör lämnas i arbetsgivardeklarationen och utreda om fler eller färre uppgifter bör lämnas i syfte att effektivt motverka arbetslivskrimi- nalitet samt felaktiga utbetalningar och brott mot välfärdssyste- men.59 Både uppgifter som redan omfattas av regelverket, till exem-

59Dir. 2022:68.

SOU 2023:8

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

pel uppgifter om inkomster, och sådana som i dag inte omfattas, till exempel uppgifter om arbetad tid och frånvaro, har betydelse för rätten till ersättning i olika välfärdssystem. I direktivet konstateras att risken för fusk och fel ofta minskar om arbetsgivaren, och inte den skatteskyldige, lämnar uppgifter som har att göra med anställningen. Fler uppgifter kan medföra att till exempel kontrollen av ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program eller av socialförsäk- ringsärenden förbättras. Enligt direktiven behöver det övervägas om det i arbetsgivardeklarationen även bör lämnas uppgifter som inte behövs för beskattningen men som kan vara av vikt för att motarbeta arbetslivskriminalitet och skydda välfärdssystemen mot fusk och fel, samt om det finns behov av åtgärder för att hantera risken att fel- aktiga uppgifter läggs till grund för andra myndigheters beslut.

Utredaren ska också ta ställning till om ytterligare kvalificerings- krav eller uteslutningsgrunder bör införas för företag som utför rot- och rutarbeten och installation av grön teknik. Bakgrunden är en oro för en ökning av rot- och rutarbeten som på ytan ser ut att utföras i enlighet med gällande regelverk och därmed möjliggör avdrag men där oegentligheter finns i företagsledet. Det kan till exempel handla om att avtalade löner inte betalas ut och att sociala avgifter inte be- talas eller att arbetet utförs av personer som inte har rätt att arbeta i Sverige. Det kan också handla om att arbetsgivaren inte följer arbets- rättsliga regler.

I översynen ingår också att ta ställning till om ändringar bör göras i regelverket om personalliggare för att effektivisera myndighetssam- verkan mot arbetslivskriminalitet.60 Utredaren ska också ta ställning till om fler eller färre branscher bör omfattas av det regelverket.

I den del som rör uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklara- tionen ska uppdraget redovisas senast den 31 augusti 2023. Upp- draget i övrigt ska redovisas senast den 30 augusti 2024.

60Skyldighet att föra personalliggare infördes i restaurang- och frisörbranscherna 2007, tvätteri- branschen 2013, byggbranschen 2016 och i fordonsserviceverksamhet, livsmedels- och tobaks- grossistverksamhet samt annan kropps- och skönhetsvårdsverksamhet 2018.

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

SOU 2023:8

2.4.10Bolaget som brottsverktyg

En särskild utredare har fått i uppdrag att överväga och föreslå åtgärder som syftar till att motverka att aktiebolag och andra företag används för att begå brott och andra oegentligheter.61 I uppdraget ingår bland annat att se över det undantag från revisionsplikten som i dag finns för små aktiebolag och att föreslå de författningsänd- ringar som skulle krävas vid ett eventuellt återinförande av revisions- plikten. Detta bland annat till följd av att Riksrevisionen har kommit fram till att möjligheten för små aktiebolag att inte ha revisor kan ha underlättat ekonomisk brottslighet och skatteundandragande.62 I uppdraget ingår även att utreda om Bolagsverkets kontrollerande roll bör utökas i ett brottsförebyggande syfte, ta ställning till hur en skyldighet att upprätta och ge in års- och koncernredovisningen i ett elektroniskt format bör utformas och vilka företag som bör omfat- tas, samt att bedöma om det bör införas en särskild straffbestämmelse om bolagskapning. Uppdraget ska, i den del som avser årsredovis- ningar i elektroniskt format, redovisas senast den 22 december 2022. Promemorian är överlämnad till regeringen. I övriga delar ska upp- draget redovisas senast den 22 juni 2023.

2.4.11Ett effektivt straffrättsligt skydd för statliga stöd till företag

En särskild utredare ska undersöka hur ett särskilt straffrättsligt skydd kan införas för statliga stöd till företag och andra juridiska personer.63 Varje år utbetalas stora belopp i statliga stöd till företag och andra juridiska personer, men det finns inte någon speciallagstiftning, mot- svarande bidragsbrottslagen (2007:612), som tar sikte på den brotts- lighet som riktas mot dessa stöd. Det innebär att bedömningen om ett förfarande är brottsligt som huvudregel får göras utifrån brotts-

balkens bestämmelser om bedrägeri.

Utredaren ska kartlägga förekomsten av statliga stöd till företag och andra juridiska personer samt stödens statsfinansiella betydelse. Vidare ska utredaren analysera hur stöden är konstruerade och vilka stödvillkor som är riskfaktorer för missbruk. Utifrån denna kart-

61Dir. 2021:115.

62Riksrevisionen (2017).

63Dir. 2022:25.

SOU 2023:8

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

läggning ska utredaren identifiera vilka stöd som har ett behov av ett särskilt straffrättsligt skydd.

Med utgångspunkt i resultatet av kartläggningen och analysen av statliga stöd till företag och andra juridiska personer ska utredaren föreslå hur effektiva straffrättsliga bestämmelser till skydd för sådana stöd som är i behov av det bör utformas och hur det straffbara om- rådet bör avgränsas. Utredaren ska även ta ställning till om det är möjligt och ändamålsenligt att införa de nya straffrättsliga bestäm- melserna i bidragsbrottslagen, eller om de bör införas i en ny lag eller genom särskilda bestämmelser i de lagar som reglerar stöden. Vidare ska utredaren ta ställning till om det finns behov av en utökad under- rättelseskyldighet i fråga om vilka aktörer och vilka typer av stöd som omfattas av underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar, och under vilka förutsättningar underrättelse ska lämnas. Uppdraget ska redovisas senast den 1 april 2024.

2.4.12Förbättrade möjligheter att utbyta information med brottsbekämpande myndigheter

En särskild utredare ska lämna förslag på förbättrade möjligheter till informationsutbyte mellan brottsbekämpande myndigheter och vissa andra statliga myndigheter samt enskilda huvudmän för fristående skolor.64 Syftet är att arbetet med att förebygga och bekämpa brott ska effektiviseras genom att möjligheterna att utbyta information förbättras i så stor utsträckning det är möjligt utan att det medför ett oproportionerligt intrång i enskildas personliga integritet.

Enligt direktiven finns det olika tänkbara sätt att anpassa lagstift- ningen för att möjliggöra ett utökat informationsutbyte. Ett sätt kan vara att anpassa reglerna om sekretessgränser mellan vissa myndig- heter. Ett annat sätt kan vara att införa en eller flera, mer eller mindre generella, bestämmelser om uppgiftsskyldighet för myndigheter eller sekretessbrytande bestämmelser. För att regelverket ska utnyttjas fullt ut behöver det dessutom bli enklare att tillämpa. Uppdraget ska redovisas senast den 31 oktober 2023.

I sammanhanget bör nämnas att det i Tidöavtalet anges att det ska införas en ny huvudregel i sekretesslagstiftningen innebärande att all relevant information ska delas med brottsbekämpande myn-

64Dir. 2022:37.

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

SOU 2023:8

digheter för att bekämpa brott. Det anges vidare att myndigheter måste kunna dela information med brottsbekämpande myndigheter när det behövs för att bekämpa brott, bidragsfusk, felaktig bokföring och arbetslivskriminalitet. I Tidöavtalet framgår vidare att tilläggs- direktiv ska ges till utredningen om förbättrade möjligheter att ut- byta information med brottsbekämpande myndigheter, med beak- tande av de frågor som redan har behandlats i utredningen om utökat informationsutbyte (Ds 2022:13).65

2.4.13Effektiv och tillförlitlig kontroll av leverantörer vid tilldelning av offentliga kontrakt

En särskild utredare har fått i uppdrag att föreslå ett effektivt och tillförlitligt system för leverantörskontroll i samband med offentlig upphandling och ansökan om att delta i ett valfrihetssystem.66 Upp- draget ska redovisas senast den 31 augusti 2023.

Uppdraget innehåller flera delar. Utredaren ska bland annat ta ställ- ning till om reglerna om uteslutning av leverantörer från att delta i valfrihetssystem bör skärpas, ta ställning till om det bör införas obliga- toriska krav på arbetsrättsliga villkor vid icke-direktivstyrda upp- handlingar och analysera förutsättningarna för att införa begräns- ningar av antalet underleverantörsled vid offentlig upphandling.

Så kallade direktivstyrda upphandlingar är sådana som ligger över EU:s tröskelvärden och därmed omfattas av EU:s upphandlingsdirek- tiv. Det icke-direktivstyrda området omfattar de upphandlingar som Sverige kan reglera eftersom de ligger under EU:s tröskelvärden.

För direktivstyrda upphandlingar finns regler om obligatoriska uteslutningsgrunder, enligt vilka en upphandlande myndighet ska ute- sluta en leverantör som har gjort sig skyldig till vissa allvarliga brott eller inte har fullgjort betalning av skatter eller socialförsäkrings- avgifter. Myndigheten får även tillämpa frivilliga uteslutningsgrun- der, såsom att leverantören är i konkurs eller har gjort sig skyldig till ett allvarligt fel i yrkesutövningen. Vid icke-direktivstyrd upphand- ling får den upphandlande myndigheten utesluta på samma grunder, eller på andra, under förutsättning att de anges i upphandlings- dokumenten. Även i lagarna om valfrihetssystem finns bestämmel-

65Tidöavtalet, s. 20 f. Tilläggsdirektiv beslutades av regeringen den 26 januari 2023 (Dir. 2023:11).

66Dir. 2022:50.

SOU 2023:8

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

ser om leverantörskontroll. De motsvarar i huvudsak regleringen av de frivilliga uteslutningsgrunderna för direktivstyrda upphandlingar.

Utredaren ska bland annat ta ställning till vilka uppgifter hos myn- digheter som är relevanta för leverantörskontroller, analysera vilka brott som bör utgöra grund för obligatorisk uteslutning samt vilka personer som ska kontrolleras. Utredaren ska också föreslå hur en centraliserad myndighetsfunktion med uppdrag att till de upphand- lande myndigheterna tillhandahålla relevanta uppgifter kan utformas, samt föreslå en befintlig myndighet som skulle kunna ansvara för den.

Reglerna om leverantörskontroll vid ansökan om att delta i ett valfrihetssystem ger den upphandlande myndigheten en möjlighet, men inte en skyldighet, att utesluta leverantörer i vissa situationer. Utredaren ska ta ställning till om de nuvarande reglerna är ändamåls- enliga eller bör ändras.

Komplexa affärsmodeller med långa och komplicerade kedjor av underleverantörer ökar risken för arbetslivskriminalitet. I likhet med vad som föreskrivs i den norska upphandlingslagstiftningen, skulle ett sätt att främja goda arbetsvillkor för de arbetstagare som ska ut- föra arbetet enligt offentligt upphandlade kontrakt därför kunna vara att begränsa antalet underleverantörsled. Utredaren ska därför analysera de rättsliga förutsättningarna för att vid offentlig upphand- ling införa krav på begränsningar av antalet underleverantörsled, samt bedöma om, och i så fall vilken omfattning, det finns skäl att införa ett krav på begränsningar av antalet underleverantörsled.

En annan del i direktiven handlar om i vilken utsträckning det ska vara obligatoriskt att ställa krav om arbetsrättsliga villkor vid offent- lig upphandling. Frågan har utretts vid flera tillfällen. Sedan 2017 är det obligatoriskt att ställa villkor om lön, semester och arbetstid på det direktivstyrda området. Utredaren ska nu ta ställning till om, och i så fall under vilka förutsättningar, det bör göras obligatoriskt att vid icke-direktivstyrd upphandling ställa villkor om lön, semester, arbetstid, tjänstepension eller försäkringar.

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

SOU 2023:8

2.4.14Utvärdering och översyn av entreprenörsansvaret

En särskild utredare ska utvärdera entreprenörsansvaret i bygg- och anläggningsbranschen och bedöma om lagstiftningen får avsedd effekt.67 Lagen (2018:1472) om entreprenörsansvar för löneford- ringar trädde i kraft 1 januari 2019. Utredaren ska även överväga om entreprenörsansvaret bör utvidgas till att omfatta fler branscher som har problem med arbetslivskriminalitet och där långa kedjor av under- entreprenörer är vanligt förekommande. Uppdraget ska redovisas senast den 28 april 2023.

2.4.15Jämställdhetsmyndigheten och deras gemensamma informationskampanj med Östersjöstaternas råd

Jämställdhetsmyndigheten ansvarar för att på nationell nivå samordna arbetet mot människohandel för alla ändamål, utveckla samverkan mellan myndigheter och andra aktörer, liksom med internationella aktörer, samt bistå myndigheterna med metodstöd och kompetens- utveckling.68 Myndigheten ska även främja utvecklingen av förebyg- gande insatser mot människohandel för alla ändamål.69 Jämställd- hetsmyndigheten delfinansierar ett projekt som går under namnet Cape och som drivs av Östersjöstaternas råd (The Council of the Baltic Sea States, CBSS).70 Målet med projektet är att öka myndig- heters och yrkesverksammas kännedom om människohandel som äger rum på den svenska arbetsmarknaden och i Östersjöregionen. Inom ramen för detta lanserade Jämställdhetsmyndigheten och Östersjö- staternas råd hösten 2022 en informationskampanj. Kampanjen, som går under namnet Before You Go, riktar sig till människor i Ukraina, Bulgarien, Polen och Rumänien som planerar att söka jobb i Sverige.71 Kampanjen består av en informationsfilm, som publicerats i sociala medier, där människor från dessa länder som redan har etablerat sig

67Dir. 2022:70.

68Förordning (2017:937) med instruktion för Jämställdhetsmyndigheten.

69Inom ramen för dessa uppgifter har Jämställdhetsmyndigheten bland annat tagit fram en broschyr som riktar sig till potentiella offer för människohandel.

70Östersjöstaternas råd består av de tio medlemsstaterna Danmark, Estland, Finland, Tysk- land, Island, Lettland, Litauen, Norge, Polen och Sverige, samt EU. Ett av syftena med Öster- sjöstaternas råd är att verka för att internationella överenskommelser, såsom Palermoproto- kollet om människohandel, omsätts i handling. Sedan 2006 har det funnits en särskild insatsgrupp inom CBSS, som arbetar mot just människohandel.

71www.jamstalldhetsmyndigheten.se/aktuellt/pressmeddelande/pressmeddelande/?id=3334

811.Hämtad 23-01-17.

SOU 2023:8

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

i Sverige berättar om sina erfarenheter och ger råd till sina landsmän, på sina respektive språk. Filmen kompletteras av information på Jämställdhetsmyndighetens webbplats. Syftet med kampanjen är att informera om risker och rättigheter på den svenska arbetsmarknaden med målet att färre människor utsätts för människoexploatering och människohandel för tvångsarbete.

2.5Andra relevanta rapporter och initiativ

2.5.1Byggmarknadskommissionen

Byggmarknadskommissionen (BMK) tillsattes i februari 2020. Upp- draget var att kartlägga och föreslå åtgärder för att komma till rätta med olagliga och på andra sätt ohederliga upplägg, som syftar till att skaffa sig konkurrensfördelar genom att utnyttja arbetstagare och lura det allmänna. Initiativtagare var byggbranschen, i form av bygg- företag, fackliga organisationer, byggherrar och branschorganisa- tioner. Som stöd för kommissionens arbete och slutsatser har bland annat flera rapporter och underlag tagits fram.

I slutrapporten betonas att byggmarknaden utgör en betydelse- full del av svensk ekonomi och skapar många arbetstillfällen och att det därför är väsentligt att byggsektorn har goda sociala villkor för arbetare och tjänstemän samt att den erbjuder likvärdiga konkur- rensvillkor mellan byggföretagen.72

BMK:s kartläggning visar att det finns ett stort antal metoder som aktörer använder för att bryta mot lagar och avtal. Det kan handla om att arbetstagaren inte får den utlovade lönen eller som arbetsgivaren ska betala enligt kollektivavtal. Det kan också handla om att illegal arbetskraft används. I slutrapporten konstateras att det ”finns en ut- bredd kriminalitet för att undkomma skatter och sociala avgifter”.73 I en undersökning som BMK låtit göra framkommer att cirka 80 pro- cent av alla företag från fem östeuropeiska länder har vad som beskrivs som en problematisk lönesättning, inte betalar rätt skatt eller inte är korrekt registrerade i utstationeringsregistret.

Särskilt tre förhållanden anses enligt BMK ha bidragit till den ökade kriminaliteten:

72Byggmarknadskommissionen (2022).

73Byggmarknadskommissionen (2022), s. 7.

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

SOU 2023:8

•EU-inträdet 1995 underlättade den fria rörligheten och den fick en ny innebörd när tio nya länder, främst från Östeuropa, blev medlemmar 2004.

•Den ihållande högkonjunkturen med stor efterfrågan på arbets- kraft som följd.

•De stora byggföretagen har minskat antalet egna arbetare och förlitar sig i högre grad på att använda underentreprenörer.

I slutrapporten lägger BMK förslag på fem områden för att motverka arbetslivskriminaliteten. Förslagen beskrivs nedan.

Upptäcka och motverka arbetslivskriminalitet

Minska sekretess mellan myndigheter. Genom sekretessreglerna hindras myndigheter från att ge varandra nödvändig information som kan avslöja arbetslivskriminalet. Om exempelvis Arbetsmiljöverket upp- täcker att ett företag bryter mot arbetsmiljöregler och samtidigt miss- tänker att företaget fuskar med skatten eller använder illegal arbets- kraft finns hinder för myndigheten att meddela Skatteverket, Ekobrottsmyndigheten och Migrationsverket. BMK föreslår att det införs en särskild lag om uppgiftsskyldighet mellan myndigheter när de enligt regeringsbeslut samverkar mot arbetslivskriminalitet.

Bryt sekretessen på företagens skattekonton. Enligt BMK har en ändrad bedömning av rättsläget gjort att transaktioner på företags skattekonton omfattas av sekretess. Det har försvårat för företag, fackliga organisationer och medier att bevaka att företag betalar rätt skatt. Förslaget från BMK är att sekretesslagstiftningen ändras så att tillgången till uppgifter om transaktioner på företagens skatte- konton återgår till vad som gällde enligt den tidigare tolkningen.

Bättre samarbete mellan företag. Företag har behov av att upplysa varandra om andra företag som bryter mot bland annat skatteregler och kollektivavtal. Företagen upplever dock att särskilt förbudet mot konkurrensbegränsande samarbeten i konkurrenslagen (2008:579) motverkar nödvändigt utbyte av erfarenheter. Förslaget från BMK är att lagstiftaren bör klargöra var gränserna går enligt konkurrens- lagstiftningen och vid behov göra lagändringar som möjliggör infor- mationsutbyte i syfte att motverka osund konkurrens.

SOU 2023:8

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

Utländsk arbetskraft

Skärpta regler vid arbetskraftsinvandring. Enligt BMK kan den arbets- givarstyrda prövningen av rätten till arbetstillstånd utnyttjas av oseriösa företag som endast är ute efter att komma åt billig arbets- kraft från tredje land. BMK föreslår att arbetsgivare som inte tillämpar minst de arbets- och anställningsvillkor som varit en förutsättning för beviljat arbetstillstånd ska kunna drabbas av en sanktionsavgift be- slutad av Migrationsverket. Enligt dagens regler är det bara arbets- tagaren som riskerar att utvisas om det upptäcks att arbetsgivaren inte tillämpar de villkor som har utlovats.

Ny bestämmelse mot arbetskraftsexploatering. Förslaget från BMK är att det straffrättsliga skyddet mot människoexploatering stärks genom att det i brottsbalken införs en ny bestämmelse mot arbets- kraftsexploatering. Enligt den föreslagna bestämmelsen ska det vara fråga om straffbar arbetskraftsexploatering när någon låter en person arbeta till uppenbart oskäliga villkor i förhållande till vad som brukar gälla för motsvarande arbete i Sverige. Det ska inte som i dag krävas att personen har utsatts för exempelvis tvång, vilseledande eller ut- nyttjande av beroendeställning.

Straffbart att träffa avtal om återbetalning av lön. Genom en ny bestämmelse i brottsbalken bör det enligt BMK bli straffbart för arbetsgivare att träffa avtal med arbetstagare om återbetalning eller kvittning av lön och andra ersättningar, under förutsättning att avtalet innebär en otillbörlig vinst för arbetsgivaren.

Parterna behöver intensifiera sitt arbete. BMK bedömer att det inte bör göras några grundläggande ändringar i det svenska genomfö- randet av utstationeringsdirektivet. Däremot behöver arbetsmarkna- dens parter intensifiera arbetet med att se till att kollektivavtal träffas även i de delar av branschen där kollektivavtal med utstationerande företag sällan finns. Dessutom bör parterna bli mer aktiva med att följa upp att kollektivavtalen faktiskt följs.

Ny skadeståndsbestämmelse i utstationeringslagen. Ett företag som bryter mot ett tecknat kollektivavtal vid utstationering kan få betala skadestånd som, enligt BMK, klart understiger vinsten av att exempel- vis inte betala rätt löner till arbetstagarna. BMK menar att upptäckts- risken är liten och vid upptäckt avskräcker knappast skadeståndet. En ny skadeståndsbestämmelse bör därför enligt BMK införas i lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare, som gör att det all-

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

SOU 2023:8

männa skadeståndet till den fackliga organisationen när ett utstatio- nerande företag bryter mot kollektivavtal ska bestämmas till en sådan nivå att det inte blir lönsamt att bryta mot avtalet.

Intensifierad tillsyn av utstationeringsregistret. Det finns enligt BMK brister i rapporteringen till utstationeringsregistret, bland annat vad gäller kraven på att företagen anmäler de arbetsplatser där de är verk- samma, omfattningen på utstationeringen och arbetstagarnas natio- nalitet. Arbetsmiljöverket måste intensifiera sin tillsyn över att an- mälningarna är korrekta. Dessutom menar BMK att uppdragsgivare till utstationerade företag bör ta sitt ansvar för att anmälningar görs.

Motverka missbruk av undantaget från kravet på arbetstillstånd. Migrationsverket måste enligt BMK arbeta mer effektivt med att motverka missbruk av undantaget från kravet på arbetstillstånd vid utstationering av tredjelandsmedborgare i svenska bygg- och anlägg- ningsentreprenader.

Granska och ifrågasätt A1-intygen.74 Enligt BMK bör den svenska regeringen ta upp frågan om A1-intygens starka bevisverkan till dis- kussion på EU-nivå. Svenska myndigheter bör intensifiera arbetet med att granska inlämnade intyg. Misstänks intygen vara utfärdade på felaktiga grunder bör den utländska myndigheten kontaktas i högre grad än i dag i syfte att få intyget återkallat.

Byggtjänster i hushållen

Krav på elektroniska personalliggare. Det bör enligt BMK införas ett krav på att elektroniska personalliggare används vid en byggtjänst för vilken man ansöker om rotavdrag.

Anmäl arbetstagare vid rottjänster. Ett företag som begär en utbe- talning från Skatteverket inom ramen för rotsystemet ska även enligt BMK lämna uppgift om vilka arbetstagare som har utfört arbetet. Kunden ska kunna drabbas av utebliven subvention om svart arbets- kraft har använts och kunden inte har gjort tillräckligt för att kon- trollera att företaget följer gällande regelverk.

74Personer som arbetar som anställd eller egenföretagare i mer än ett land inom EU/EES eller Schweiz behöver ha ett A1-intyg. Intyget visar i vilket land sociala avgifter ska betalas för personen.

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

SOU 2023:8

2.5.2ID06

ID06 är ett frivilligt system för identifiering på arbetsplatser som lanserades av Byggföretagen 2006. Det används på i stort sett alla större svenska byggarbetsplatser. Systemet är baserat på ett avtal mel- lan en uppdragsgivare och en uppdragstagare. Avtalet innebär bland annat att alla på en byggarbetsplats är skyldiga att bära ett ID06-kort synligt samt att kunna visa giltig legitimation.75

Verksamheten finns i dag i ett fristående, icke vinstutdelande bolag som ägs gemensamt av Byggföretagen, Byggherrarna, Fastighetsägarna, Sveriges Allmännytta, Installatörsföretagen Maskinentreprenörerna, Plåt- och Ventföretagen, Glasbranschföreningen, Transportföretagen och Måleriföretagen.

Systemet har flera olika användningsområden såsom närvaroregi- strering i elektronisk personalliggare, hantering av digitala utbild- ningsbevis och koppling till inpasserings- och låsfunktioner på arbets- platser. Via en webblösning går det att kontrollera vilka företag som är anslutna till systemet.

De senaste åren har en omfattande uppgradering av systemet genomförts och alla kort har bytts ut. Kraven på styrkt identitet har skärpts. Personer som inte är EU-medborgare måste kunna uppvisa uppehålls- och arbetstillstånd. Det finns dock fortfarande risker med att kort lånas eller identiteter ”hyrs” för att registrera kort. I dessa fall kan alltså ett kort vara registrerat på en annan person än den som i praktiken använder det.76

För att ID06-systemet ska bli verkligt effektivt krävs det aktuell information om de entreprenörer och arbetstagare som finns på en arbetsplats. Enligt BMK finns därför önskemål om att uppgifter som är offentliga hos myndigheter ska vara löpande tillgängliga för ID06 genom dataöverföring.77

2.5.3Hållbar byggbransch

Hållbar byggbransch är ett initiativ bland banker och kreditinstitut i Sverige som syftar till att motverka ekonomisk kriminalitet i bygg- branschen samt verka för en sund konkurrens och att mänskliga rät-

75Byggmarknadskommissionen (2022), s. 92.

76Byggmarknadskommissionen (2022), s. 93.

77Byggmarknadskommissionen (2022), s. 94.

SOU 2023:8

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

tigheter respekteras.78 Initiativet har tagits fram av ett antal banker i nära samverkan med fastighets- och byggsektorn och har resulterat i gemensamma riktlinjer som för kunderna innebär krav på ökad kontroll i alla leverantörsled.

Varje bank beslutar enskilt om eventuella påföljder om kunden inte följer avtalade villkor. I framtiden finns en ambition att införa utökade gemensamma särskilda avtalsvillkor i samråd med fastighets- och byggsektorn. En ambition är att riktlinjerna på sikt ska kunna vidare- utvecklas för att andra intressenter ska ha möjlighet att ansluta sig.

Bankernas överenskommelse omfattar för närvarande fyra gemen- samma riktlinjer. Baserat på dessa är nu bankgemensamma avtalsvill- kor under framtagande inför implementering. De fyra riktlinjerna är följande.

•Kontrollsystem och rapportering. Entreprenörer på en byggarbets- plats är enligt svensk lag skyldiga att föra en elektronisk personal- liggare. Kunden ska se till att den elektroniska personalliggaren på byggarbetsplatsen stöds av ett system som entreprenören och samtliga underleverantörer ska vara anslutna till. Systemet (ex- empelvis ID06) ska säkerställa identitet och arbetsgivarsamband och innehålla den information som krävs för att kunna uppfylla bankernas kravställning enligt övriga riktlinjer.

•Obligatorisk föranmälan. Kunden förbinder sig att se till att före- tag som bedriver byggverksamhet på en arbetsplats ska vara för- anmälda på arbetsplatsen. Krav på föranmälan innebär att det ska finnas tid att kontrollera leverantörer innan de ges tillträde till byggarbetsplatsen. Föranmälan och kontroll av leverantörsföre- tag bedöms vara en särskilt viktig förutsättning för att motverka att företag som ägnar sig åt otillbörlig konkurrens anlitas.

•Svensk F-skatt. Kunden och dess underentreprenörer ska, senast vid arbetets påbörjande och under hela entreprenadtiden, vara god- kända för och ha svensk F-skatt och får inte ha några restförda skatter eller avgifter hos myndigheter. Om det krävs enligt svensk lag ska de även vara arbetsgivarregistrerade och betala svenska arbetsgivaravgifter.

78www.bankinfrastruktur.se/hallbar-byggbransch. Hämtad 2023-01-12.

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

SOU 2023:8

•Kontroller av skalskydd och arbetsmiljö. Banken har rätt att begära att kunden genomför kontroller av skalskydd och arbetsmiljö. Kunden ska på bankens begäran ge insyn i sådana kontroller, såväl som i Arbetsmiljöverkets kontroller, där sådana har utförts.

2.5.4Forum för sund konkurrens och schyssta byggen

Under ett antal år har Forum för sund konkurrens och schyssta byggen verkat för att samla aktörer inom bygg- och anläggnings- branschen som arbetar för nolltolerans mot arbetslivskriminalitet och svartarbete. Forumet riktar sig bland annat till beslutsfattare, byggnadsarbetare, upphandlare och myndigheter och har behandlat olika frågor på temat sund konkurrens, bland annat beställarrollen, ledarskap, kommunernas roll, myndighetssamverkan och samarbetet mellan arbetsgivare och arbetstagarorganisationer.79 Bland andra Byggföretagen och Svenska Byggnadsarbetareförbundet står bakom forumet. Arbetsmiljöverket har för ändamålet betalat ut statsbidrag enligt förordningen (2018:1404) om statsbidrag till arbetsmark- nadens parter för att främja kunskapsutbyte och samverkan med myndigheter i syfte att motverka brott och andra regelöverträdelser i arbetslivet.

2.5.5Rättvist byggande

Rättvist byggande är en arbetsmodell för att förebygga och motverka arbetslivskriminalitet och osund konkurrens i byggprojekt. Rättvist byggande är också namnet på den organisation som stödjer och utför detta arbete åt flera byggherrar i Sverige.80

Rättvist byggande startades av Stockholmshem 2017 som ett struk- turerat arbetssätt för att motverka kriminalitet och osund konkurrens på byggarbetsplatser. År 2020 var arbetsmodellen implementerad i de fem grundande bolagen: Familjebostäder, Micasa, SISAB, Stock- holmshem och Svenska Bostäder. Modellen har ett antal olika kompo- nenter:

79www.byggforetagen.se/2021/10/forum-for-sund-konkurrens-och-schyssta-byggen/. Hämtad 2022-12-02.

80www.rattvistbyggande.se/. Hämtad 2023-01-19.

SOU 2023:8

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

Föranmälan av underentreprenörer. Samtliga underentreprenörer och leverantörer i byggprojekten ska vara föranmälda och kontrol- lerade av Rättvist byggande.

Skyltning. Samtliga byggprojekt ska skyltas med information om Rättvist byggande.

Arbetsplatskontroller. Rättvist byggande utför oannonserade arbets- platskontroller för att följa upp lag- och avtalskrav. Då kontrolleras bland annat föranmälda företag, ID06, legitimation, arbets- och uppe- hållstillstånd, arbetsplatsens skalskydd i form av byggstängsel och grindar, samt utstationering.

Uppdaterade avtal och avvikelsehantering. Rättvist byggande upp- daterar samtliga entreprenadavtal med krav och sanktioner kopplade till Rättvist byggande. Rättvist byggande bistår i att hantera och åt- gärda brister i kontrakt och med myndighetskontakter, till exempel polisanmälningar.

Ett projekt som använder Rättvist byggandes avtalsskrivningar har vitesbelagda kontrollpunkter på följande områden:

•Skatt och avgifter. Samtliga företag som arbetar i projektet ska sköta skatter och avgifter och sakna aktiva skulder hos Kronofogden.

•Föranmälan av underentreprenörer. Samtliga underentreprenörer som anlitas ska vara föranmälda och registrerade i projektet minst en vecka innan påbörjat arbete. All personal på arbetsplatsen ska bära aktiva ID06-kort. All personal ska på anmodan kunna visa giltig legitimation.

•Arbets- och/eller uppehållstillstånd. Vid arbetsplatskontroller kon- trolleras rätten att arbeta i Sverige för de personer som är inne på området och som inte är EU/EES-medborgare eller som inte kan legitimera sig. Dessa uppgifter verifieras sedan av Migrationsverket.

•Arbetsrättsliga kontraktsvillkor. Samtliga företag i ett entreprenad- projekt ska uppfylla de arbetsrättsliga kontraktsvillkoren gäl- lande lön, arbetstid och semester. Villkoren kan uppfyllas på två sätt: 1) Villkoren för samtliga anställda kan styrkas gällande lön, arbetstid och semester på en nivå som minst motsvarar lägsta nivå i centralt kollektivavtal. 2) Företaget är anslutet till ett kollektiv- avtal eller har hängavtal med en arbetstagarorganisation.

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

SOU 2023:8

2.5.6Fair Play Bygg

Fair Play Bygg drivs av Byggnads Stockholm-Gotland och Stock- holms Byggmästareförening. Organisationen tar emot tips som bearbetas och sedan skickas vidare till relevanta myndigheter, såsom Arbetsmiljöverket, Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten och Skatteverket. Fair Play Bygg finansieras av medlemsavgifter.

Under 2021 inkom 440 tips om misstänkt brottslighet och 224 ärenden överlämnades till myndigheterna. Det är en ökning från 321 tips och 199 överlämnade ärenden 2020. Av 224 ärenden bedöms

19röra människoexploatering. Enligt Fair Play Bygg beror ökningen på att arbetslivskriminaliteten pågått oberoende av pandemin. En annan förklaring till det höga inflödet av ärenden är att kännedomen om Fair Play Bygg har ökat i branschen.81

Skattebrott genom avlöning av svart arbetskraft dominerade bland ärendena under 2021. I samtliga fall rör misstankarna anlitande av ut- ländsk arbetskraft, ofta hemmahörande utanför EU eller EES. Tipsen om misstänkt människoexploatering och människohandel handlar om att utländska arbetare, mot betalning, lockas med uppehållstill- stånd och fast anställning. Arbetskraften används sedan för att utföra tungt och farligt arbete, såsom asbestsanering och bilning.

Vid sidan av tipsverksamheten arbetar Fair Play Bygg tillsammans med beställarorganisationer och kommunala bolag för ökad kunskap och goda rutiner.

2.5.7Fair Play Städ och Städbranschen Sveriges auktorisation

Städbranschen Sverige är en rikstäckande organisation för städbran- schen. I syfte att bidra till en välfungerande bransch har de, med in- spiration från Fair Play Bygg, startat den ideella föreningen Fair Play Städ. Det är en funktion som tar emot information om misstankar om brottslig verksamhet, för att sedan föra vidare denna till de rele- vanta myndigheterna. Vid sidan av denna tipsfunktion har städbran- schen även startat en auktorisation för städföretag, bland annat i syfte att höja statusen för branschen, bidra till en sund konkurrens med rättvisa villkor och förenkla offert- och anbudsförfarandet. För att bli auktoriserad krävs ett medlemskap i Städbranschen Sverige.

81Fair Play Bygg (2022).

SOU 2023:8

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

Stickprovskontroller genomförs i syfte att säkerställa att de aukto- riserade företagen lever upp till de ställda kraven.82

2.5.8Ordning och reda i åkeribranschen

Svenska Transportarbetareförbundet bedriver en verksamhet kallad ”Ordning och reda i åkeribranschen”. Syftet är framför allt att foku- sera på de företag som använder sig av så kallade falska egenföre- tagare och företag som bidrar till så kallad social dumping. Verksam- heten besöker kontinuerligt hamnar, terminaler, parkeringsplatser, kombiterminaler och andra ställen för att få informell och aktuell information om problembilden, samverkar med myndigheter och belyser aktuella problem för att få till stånd förändringar. 83

2.5.9Stora branschgruppen

Stora branschgruppen innehåller representanter från arbetstagar- och arbetsgivareorganisationer, bransch- och intresseorganisationer samt myndigheter.84 Gruppen har bedrivit samverkansarbete sedan 2008 och arbetar för att finna lösningar som ska leda till ökad konkurrens- neutralitet mellan företag i Sverige. Arbetet syftar till en arbetsmark- nad med schyssta villkor för både företagare och anställda.

Målet med arbetet är beskrivet så att man vill ändra på det fusk och den brottslighet som finns i dag samt att både företag och an- ställda ska känna att de verkar på säkra arbetsplatser, där alla agerar enligt gällande lagar och regler. För att uppnå detta ska myndigheter kunna genomföra kontroller för att säkerställa att lagar och regler följs. Detta leder även till att företag som anlitar andra företag kan säkerställa att deras underleverantörer är seriösa.

För att nå en ökad konkurrensneutralitet har gruppen enats om tre punkter. Den första punkten rör ny sekretesslagstiftning. Den andra punkten rör digital tillgång till Skatteverkets information. Det handlar om att ge privata företag förbättrade möjligheter att få infor- mation om sina leverantörer och underentreprenörer. Den tredje

82www.stadbranschensverige.se/auktorisation/#auktorisation. Hämtad 2023-01-17.

83www.transport.se/paaverka/paverka-internationellt/ordning-och-reda-i-akeribranschen. Hämtad 2022-12-06.

84www.skatteverket.se/omoss/samverkan/naringslivochideellsektor/gruppenforkonkurrens neutralitet.4.7be5268414bea064694aa78.html. Hämtad 2023-01-17.

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

SOU 2023:8

punkten handlar om att alla företag som är verksamma i Sverige ska synliggöras. Med denna föreslagna åtgärd stärks enligt gruppen de seriösa företagens möjlighet att konkurrera på sunda villkor, sam- tidigt som missbruk av utländska företag kan undvikas. I dag väljer exempelvis en del svenska aktörer att bilda bolag i andra länder, som inte registreras i Sverige.85

2.5.10Civilsamhällets insatser mot arbetslivskriminalitet

Det finns flera organisationer som på olika sätt arbetar mot arbets- livskriminaliteten i Sverige. Det arbete som bedrivs inom detta område handlar i första hand om att på olika sätt ge stöd till brottsoffer och arbetstagare med svag ställning på arbetsmarknaden som inte är fack- ligt anslutna.

När det kommer till socialt stöd, såsom hjälp med boende, hän- visning till vården och myndigheter, kan bland andra Räddningsmis- sionen och Frälsningsarmén nämnas. Vidare ger Brottsofferjouren stöd till brottsoffer och vittnen, bland annat genom en nationell tele- fonlinje. Organisationen får pengar från flera myndigheter och kom- muner, framför allt från Brottsoffermyndigheten som för verksam- hetsåret 2022 bidrog med 11,5 miljoner kronor till Brottsofferjouren.86

I fråga om arbetsrättslig rådgivning och förhandlingshjälp till utsatta arbetstagare, oavsett om de är medlemmar i någon arbets- tagarorganisation eller inte, bedrivs ett sådant arbete av bland annat Fackligt Center för Papperslösa (som drivs av bland annat LO och TCO) och Solidariska Byggare (som är en del av SAC, Sveriges arbe- tares centralorganisation).

När det kommer till stöd till offer för människohandel och män- niskoexploatering samlas flera av de stödjande organisationerna inom Plattformen Civila Sverige mot människohandel, som erhåller ett ekonomiskt bidrag från Jämställdhetsmyndigheten för sitt arbete med Nationella Stödprogrammet. En del av det arbete som pågår inom detta område beskrivs närmare nedan.

85www.skatteverket.se/download/18.569165a01749e7ae78912a2/1601970127079/stora_bransch gruppen_A5_ver_sep_2020.pdf. Hämtad 2023-01-19.

86Brottsoffermyndigheten (2022), s. 23.

SOU 2023:8

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

Plattformen Civila Sverige mot människohandel och Nationella Stödprogrammet

En paraplyorganisation på området är Plattformen Civila Sverige mot människohandel, en sammanslutning av föreningar som hjälper utsatta för alla former av människohandel och människohandelslik- nande exploatering. Plattformen Civila Sverige mot människohandel administrerar det statligt finansierade Nationella Stödprogrammet, NSP. Genom programmet kan de organisationer som certifierats av NSP ansöka om att få kostnadstäckning för boende och stöd till ut- satta personer. Certifieringen ska utgöra en kvalitetssäkring av det stöd och skydd som ges. NSP:s kansli uppger att certifierings- processen består av tre moment: insamling av information (såsom verksamhetsprofil, inriktning och möjliga stödinsatser), ett certifi- eringsbesök där NSP ställer frågor om hur kraven uppfylls, samt en rutinmässig kontroll. År 2021 var sju boenden certifierade, varav endast ett boende tar emot män som varit offer för andra former av exploatering än sexuell exploatering.87

I Jämställdhetsmyndighetens regleringsbrev anges att myndig- heten, i syfte att säkra stöd och skydd till utsatta, ska fördela medel till stödprogrammet i den omfattning som myndigheten finner lämp- ligt.88 Under 2021 var bidraget från Jämställdhetsmyndigheten drygt två miljoner kronor.89

Bland plattformens medlemsorganisationer finns i första hand föreningar inriktade på att ge stöd till offer för människohandel för sexuella ändamål, men även några som delvis har verksamhet inriktad på offer för människohandel för tvångsarbete, såsom Frälsnings- armén, Räddningsmissionen och Sveriges Stadsmissioner.

Frälsningsarméns traffickingcenter Safe Havens

Frälsningsarmén erbjuder olika typer av stöd till offer för alla former av människohandel. De tillhandahåller specialiserade skyddade bo- enden för både män, kvinnor och barn. Totalt har de åtta sängplatser som kan tas i bruk för potentiella offer för någon typ av arbetskrafts-

87Plattformen Civila Sverige mot människohandel (2022), s. 5.

88A2021/02396.

89Jämställdhetsmyndigheten (2021a).

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

SOU 2023:8

exploatering, vilket av föreningen uppges vara allt för lite för att möta det behov som finns.

Safe Haven Traffickingcenter i Stockholm, som drivs av Fräls- ningsarmén, erbjuder juridiskt och socialt stöd till potentiella brotts- offer för människohandel eller människoexploatering. Sedan juli 2019 är Safe Haven en permanent verksamhet med en samordnare anställd på halvtid, med uppdrag att leda och utveckla verksamheten. Detta är enligt föreningen allt för lite för att ha möjlighet att om- händerta alla de förfrågningar om stöd till potentiella brottsoffer som inkommer.

Frälsningsarmén har de senaste åren upplevt en ökad tillström- ning av offer för människohandel. Under 2021 hade de kontakt med 414 (313 under 2020) potentiella offer för olika former av människo- handel.90 Av dessa fick 205 personer, 173 vuxna och 32 medföljande barn, skydd och stöd vid föreningens uppsökande enheter, trafficking- center och skyddade boenden. Ungefär 30 procent (61 personer) be- dömdes vara utsatta för arbetskraftsexploatering. I de fall en person inte bedöms vara ett offer för människohandel men ändå inte har fått sina rättigheter tillgodosedda tar Frälsningsarmén kontakt med Fackligt Center för Papperslösa, som beskrivs närmare nedan.

Fackligt center för papperslösa

Fackligt center för papperslösa, FCFP, är en organisation bildad 2008 som arbetar för papperslösas rättigheter på arbetsmarknaden. FCFP använder begreppet papperslösa som ett samlingsnamn för personer som lever i Sverige utan uppehållstillstånd. Medlemmar i Fackligt Center för Papperslösa är de fackliga centralorganisationerna LO och TCO samt enskilda förbund inom dessa. Akademikerförbundet SSR är som enda SACO-förbund också medlem.91 Verksamheten finansieras av medlemmarna. Organisationen hjälper utsatta arbets- tagare oavsett om de är medlemmar i någon arbetstagarorganisation eller inte. De personer som tar kontakt får därför hjälp av en ombuds- man hos den för avtalsområdet aktuella arbetstagarorganisationen. FCFP hanterar enligt egen uppgift omkring 50–100 ärenden per år.

90Frälsningsarmén (2022), s. 7.

91www.fcfp.se. Hämtad 2023-02-02.

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

SOU 2023:8

SKR genomförde 2021 en intervjustudie som omfattade ett 30- tal kommuner.95 Där identifierades fem övergripande områden som hinder för kommunernas arbete mot välfärdsbrottslighet:

•Behov av information, kunskap och kompetens

•Avsaknad av verktyg, struktur och samordning

•Brist på stöd, styrning och förståelse från ledningen

•Intressekonflikter och målkonflikter

•Otillåten påverkan.

SKR beslutade mot bakgrund av undersökningen att förstärka sitt arbete på området i syfte att ta ett tydligare grepp om frågan och tyd- liggöra de kommunala och regionala perspektiven på välfärdsbrotts- ligheten. En samordnare anställdes i april 2022 och SKR bedriver nu ett strukturerat arbete på området. SKR bedömer att det finns väl- färdsbrottslighet i alla kommunala och regionala verksamheter där det finns medel att tillskansa sig. Särskilt omfattande är problema- tiken inom socialtjänsten och i hälso- och sjukvården.

En utmaning i att sammanställa information om välfärdsbrotts- lighet i kommuner och regioner är att problematiken återfinns i ett stort antal olika verksamheter och tar sig olika uttryck. I många av landets kommuner, och i ökande antal, utförs dock ett strukturerat arbete mot välfärdsbrottslighet. När det gäller beviljande av ekono- miskt bistånd genomförs till exempel en omfattande utredning och kontroll inför varje beslut. Kommunerna arbetar även kontinuerligt med att förenkla blanketter och digitala tjänster för ansökan om eko- nomiskt bistånd. Många kommuner informerar även i ansökan om vikten av att lämna korrekta uppgifter och om kommunens skyldig- heter att polisanmäla misstänkta bidragsbrott.

Det finns också flera kommuner som bedriver ett strukturerat arbete mot arbetslivskriminalitet men precis som avseende välfärds- brottslighet finns svårigheter i att sammanställa information. En åtgärd som vidtagits som stöd för kommunerna är att Adda, ett dotterbolag inom SKR, nyligen har inlett en upphandling för att underlätta för kommuner som vill ha stöttning i kontroller, utred- ning och med rådgivning.

95SKR (2021).

SOU 2023:8

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

2.6.2Municipal

Historiskt har endast statliga myndigheter ingått i samverkanssats- ningen mot organiserad brottslighet. I september 2021 beslöt opera- tiva rådet i den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet att starta projektet Municipal. Deltagare i projektet är ett antal myndigheter och kommunerna Helsingborg, Linköping, Söder- tälje, Uppsala och Örebro. Syftet med projektet är att stärka kommu- nernas förmåga att upptäcka och förhindra att de utsätts för bidrags- brott, bedrägerier och annan ekonomisk brottslighet. Ett förväntat resultat är att goda arbetsmodeller identifieras, i syfte att underlätta och effektivisera kommunernas kontroll och tillsyn. Dessa ska sedan spridas till andra kommuner.96

2.6.3Göteborg

Göteborgs stad är en av de största offentliga uppköparna i Sverige. Den totala inköpsvolymen 2021 var 26 miljarder kronor.

Nämnden för inköp och upphandling upphandlar ramavtal för stadens gemensamma behov. Dessa ramavtal står för cirka 25 pro- cent av stadens totala inköpsvolym.

Staden ska, enligt sina riktlinjer, använda inköp och upphandling som verktyg för att bidra till en hållbar utveckling. För att bidra till ökad social hållbarhet ska arbetstagares rättigheter beaktas och vär- nas, till exempel genom att ställa och följa upp arbetsrättsliga villkor när det är behövligt. Sund konkurrens ses som en del av ekonomisk hållbarhet och medel för trygghetsskapande och brottsförebyggande arbete. Osund konkurrens ska förebyggas genom att kontrollera leve- rantörens seriositet, ha kontroll över leverantörskedjan samt genom att följa upp ställda krav i upphandlingen. 97

Nämnden för inköp och upphandling arbetar på olika sätt med kontroll och uppföljning av ramavtalsleverantörer. Förvaltningen har bland annat utarbetat rutiner och arbetssätt för arbete med sund konkurrens med målet att minska risken att oseriösa företag får avtal, samt att upptäcka brister eller oseriösa aktörer under avtalstiden och vidta åtgärder mot dessa. Förvaltningen har rutiner som beskriver hur kontrollerna vid upphandlingen och uppföljning ska gå till. Alla

96SKR (2021), s. 15 f. och Polismyndigheten (2022c).

97Göteborgs stad (2022).

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

SOU 2023:8

leverantörer ska genomgå en grundläggande kontroll, där bland annat registrering för skatter, skulder hos Kronofogden och kommentarer i revisionsberättelse kontrolleras.

Vid kontroll av leverantörer inom en så kallad riskbransch sker en utökad kontroll baserad på en riskbedömning för varje område och bransch. Utpekade riskbranscher är främst bygg och anläggning, lokalvård, transport samt vård och omsorg. En utökad kontroll kan bland annat omfatta kontroll av styrelsen och verklig huvudman98, beslut om ändrad beskattning samt skattetillägg av Skatteverket, rele- vanta domar avseende bolaget och dess företrädare, liksom beslut av andra myndigheter såsom Arbetsmiljöverket och Inspektionen för vård och omsorg. Förvaltningen samarbetar bland annat med Stads- ledningskontoret och funktionen Kunskapscentrum för organiserad brottslighet. Samarbete sker även med myndigheter som Polismyn- digheten, Skatteverket och Ekobrottsmyndigheten.

För granskning och uppföljning inom riskbranscherna pågår arbete för att utveckla material och mallar som stöd. Detta arbete sker i olika projekt, bland annat inom vård och omsorg och för bygg och anläggning.

Uppföljning av arbetsrättsliga villkor sker i form av stickprov och kan ibland inledas med arbetsplatsbesök. Kontrollen fokuserar på att arbetstagarna har rätt lön, arbetstid och semester.

2.6.4Helsingborg99

Helsingborgs stads centrala inköpsenhet har sedan en tid tillbaka arbetat för att stärka sitt arbete mot arbetslivskriminalitet och väl- färdsbrottslighet. En katalysator för det arbetet var att det visade sig att staden anlitat en leverantör som misstänktes vara inblandad i olika former av kriminell verksamhet. De vanliga rutinerna i sam- band med inköp visade sig inte vara tillräckliga. Inköpsenheten har fått större resurser för att utveckla bättre avtals- och uppföljnings- rutiner. En granskning som gjordes i maj 2022 av 7 avtal (av totalt 800), som inbegrep totalt 47 underleverantörer, visade på ett antal problem. Inbetalda arbetsgivaravgifter visade sig i ett exempel vara oförenliga med det uppgivna antalet anställda. Ett utländskt bolag

98En verklig huvudman är den eller de personer som ytterst äger eller kontrollerar exempelvis ett företag eller en förening, 1 kap. 3 § lag (2017:631) om registrering av verkliga huvudmän.

99Bygger på en intervju med inköpschef och hållbarhetsstrateg vid Helsingborgs stad.

100

SOU 2023:8

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

som var verksamt inom grönyteskötsel och lokalvård hade inga regi- strerade inbetalningar av arbetsgivaravgifter och fanns inte i utstatio- neringsregistret. Ett tredje företag hade nio registrerade fordon, men hade bara betalat in arbetsgivaravgifter motsvarande en anställd. Uti- från dessa uppgifter om felaktigheter genomfördes en fördjupad kon- troll av leverantörerna.

Helsingborgs stads inköpsenhet har 18 medarbetare. En person är anställd för att genomföra systematisk avtalsuppföljning, men arbetet är omfattande och ytterligare resurser kan behövas. Helsingborg har så många avtal och så många organisationer som lämnar anbud att det enligt inköpsenheten egentligen skulle krävas automatiserade kontroller, vilket i dagsläget inte är möjligt, på grund av att de rele- vanta myndigheterna saknar samordnade IT-lösningar. Det gör kon- trollarbetet inför ingåendet av ett avtal omständligt och kostsamt.

Inköpsenheten arbetar nu med att ta fram så kallade arbetspaket för att säkra sin inköpsprocess. Det handlar bland annat om check- listor för utvärdering och uppföljning av leverantörer, processer för att identifiera och hantera upphandlingar i riskbranscher, stärkt kom- petens brett i kommunen samt att utveckla en så kallad sanktions- trappa för att hantera felaktigheter av olika svårighetsgrad.

2.6.5Malmö

Satsningen Tryggare Malmö har som uttalat syfte att öka tryggheten genom riktad tillsyn av verksamheter och organisationer som miss- tänks vara oseriösa eller illegala. Det handlar också om att skapa rätt- visa villkor för företagande i kommunen och därigenom motverka arbetslivskriminalitet.

Tryggare Malmö började som en särskild insats för att öka trygg- het och säkerhet genom samverkan mellan kommunala och statliga myndigheter. Den omedelbara bakgrunden till insatsen var framför allt fenomen kopplade till den grova organiserade brottsligheten, så- som skjutningar och sprängningar. Genom stadens budget för 2020 tilldelades Tryggare Malmö resurser för att bli en del av den ordinarie verksamheten. En särskild enhet, Enheten för trygghet och samord- nad tillsyn, har skapats inom miljöförvaltningen.

De som framför allt medverkar i satsningen är miljöförvaltningen, stadsbyggnadskontoret samt arbetsmarknads- och socialförvalt-

101

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

SOU 2023:8

ningen i Malmö stad, tillsammans med Arbetsförmedlingen, Arbets- miljöverket, Försäkringskassan, Kronofogden, Polisen, Räddnings- tjänsten Syd, Skatteverket och Tullverket. Miljöförvaltningen har ett samordnande ansvar. Polisen har stort inflytande på de prioriteringar som sker.

Otillräckliga resurser hos tillsyns- och kontrollmyndigheter gör att det finns risk för brister i den uppsökande tillsynen Det kan leda till att seriösa aktörer trängs undan till följd av osund konkurrens.100 Grövre brottslighet har kopplingar till oseriösa verksamheter inom restaurangbranschen, detaljhandeln och byggbranschen. Tillsyn kan störa dessa verksamheter och därmed på lång sikt motverka brotts- ligheten.

Tillsynen sker framför allt inom sex områden: hygieniska behand- lingsverksamheter, livsmedel, olovliga boenden, samlingslokaler, varu- tillsyn och fastighetsövergripande tillsyn.

Genomgående fokus under år 2021 har varit att bli bättre på att identifiera indikatorer om människohandel och människoexploa- tering samt välfärdsbrottslighet för att kunna tipsa vidare till berörda myndigheter.

Vid tillsyn agerar varje myndighet och förvaltning inom ramen för sitt uppdrag och sina befogenheter. Syftet med samverkan är att utveckla en gemensam ”verktygslåda” och på så sätt nå ett mer effek- tivt resultat än om varje organisation agerar ensam.

Arbetsförmedlingen kan kontrollera att kriterierna för exempel- vis subventionerade anställningar uppfylls. Genom att Polisen kon- trollerar id-handlingar kan Arbetsförmedlingen i efterhand upptäcka om någon som befinner sig i de kontrollerade verksamheterna upp- bär arbetslöshetsersättning.

Arbetsmarknads- och socialförvaltningen har flera enheter som verkar inom Tryggare Malmö. Avdelningen för ekonomiskt bistånd och boende undersöker bidragsfusk, bland annat genom att kontrol- lera om en person är korrekt folkbokförd. Tillståndsenheten kon- trollerar alkohol- och tobaksförsäljning. På serveringsställen kontrol- leras ordning och nykterhet, att inga minderåriga serveras alkohol och att en serveringsansvarig är på plats. Vid betydande missförhållanden kan tillståndsenheten meddela erinran, varning eller återkalla ett serverings- eller försäljningstillstånd.

100Miljöförvaltningen i Malmö stad (2022).

102

SOU 2023:8

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

Arbetsmiljöverket kontrollerar arbetsmiljön i syfte att förebygga risker, att någon blir sjuk eller skadar sig på sin arbetsplats. Det kan bland annat innebära kontroll av lokalen, maskiner, redskap, skydds- utrustning och arbetsplatsens rutiner. Arbetsmiljöverket kan utfärda sanktionsavgifter.

Fritidsförvaltningen undersöker bidragsfusk genom att kontrol- lera att föreningsbidragen kopplade till lokaler och anställningar stämmer.

Försäkringskassan kontrollerar och utreder statliga ekonomiska och stöd och bidrag i syfte att motverka felaktiga utbetalningar. Kronofogden kan delta i inspektioner i de fall det finns bolag eller privatpersoner som har ekonomiska skulder. De kan utmäta egen- dom som bilar, kontanter, klockor, smycken och varulager från per- soner eller företag som har skulder hos Kronofogden.

Polisen deltar i syfte att genomföra sitt eget uppdrag men också för att säkerställa att övriga myndigheter kan utföra sin tillsyn på ett säkert och smidigt sätt och i vissa fall bereda tillträde för de myndig- heter som behöver hjälp med det för sin tillsyn.

Räddningstjänsten Syd kontrollerar brandskydd och utrymnings- vägar i lokaler för att motverka olyckor. De kan ställa krav på åtgärder, men även fatta beslut om förbud med vite för utrymmets använd- ning om kraven inte uppfylls.

Skatteverket utför bland annat kontroller av personalliggare och kassaregister, i syfte att motverka osund konkurrens och skattefusk.

Stadsbyggnadskontoret kontrollerar om det finns bygglov för verk- samheter och att beviljade bygglov följs. Om det skett överträdelser av plan- och bygglagen (2010:900) kan man gå vidare med byggsank- tionsavgift, föreläggande eller andra åtgärder. Stadsbyggnadskon- toret har möjlighet att tvinga verksamheter att ta bort inredning som kök och badrum vilket gör det svårare att använda en lokal som bostad eller samlingslokal.

Tullverket kontrollerar flödet av varor in och ut från Sverige. Inom samverkan medverkar Tullverket främst vid kontroller i livs- medelsbutiker.

Miljöförvaltningen arbetar främst utifrån miljöbalken och livs- medelslagstiftningen. Ifall lagstiftningen inte följs finns möjlighet att förbjuda, begränsa eller förelägga otillåtna verksamheter.

Tryggare Malmös inspektörer rör sig i miljöer där det kan före- komma människohandel eller människoexploatering. De har därför

103

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

SOU 2023:8

en viktig roll att rapportera vidare till rätt instans när det finns sådana indikationer. I slutet av 2019 tog Tryggare Malmö fram en checklista för indikatorer på människohandel som ett hjälpmedel för inspek- törerna. Genom checklistan och ökad kompetens på området har inspektörerna blivit mer uppmärksamma på indikatorer som tyder på människohandel eller människoexploatering, vilket har lett till att antalet tips till Polismyndigheten har ökat kraftigt.

I och med budgeten för 2023 tas initiativ till ett särskilt utveck- lingsarbete för att systematiskt följa upp kommunens upphandlingar i syfte att motverka fusk och lönedumping. Arbetet är inspirerat av Köpenhamns kommun (se kapitel 4).101

2.6.6Södertälje

I Södertälje har kommunen under ett antal år arbetat för att upp- täcka, motverka och förhindra organiserad brottslighet och krimi- nalitet riktad mot välfärden.102 Insatserna har i endast begränsad utsträckning varit riktade mot förfaranden som kan sägas röra arbets- livskriminalitet, men bör vara intressanta som goda exempel även i detta sammanhang.

Södertälje har under lång tid upplevt konsekvenserna av organi- serad brottslighet och har flera områden som av Polismyndigheten bedöms vara särskilt utsatta. Enligt kommunen påverkar kriminella nätverk lokalsamhället med narkotikahandel och grova våldsbrott. Parallella samhällsstrukturer påverkar flera nivåer av samhället genom ekonomisk brottslighet, osund konkurrens, otillåten påverkan och utnyttjande av välfärdssystemen.

Sedan den stora polisinsatsen kallad Tore 2 inleddes 2011 har ett nära samarbete mellan kommunen, polisen och andra myndigheter vuxit fram. Det gör att Södertälje anser sig ligga långt fram i arbetet mot organiserad och ekonomisk brottslighet samt välfärdsbrott. Arbetet mot fusk och bedrägerier inom ekonomiskt bistånd och väl- färdsbrott har varit särskilt framgångsrikt.

Exempelvis närvarar den lokala polischefen vid varje sammanträde i kommunstyrelsen. Polisen får regelbundet frågan om hur kommu- nen kan underlätta polisens arbete. Konkreta resultat av dessa kon-

101Malmö stad (2022).

102Södertälje kommun (2022).

104

SOU 2023:8

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

takter är resurser för fler vuxna i skolan, fler kameror, förstärkt arbete mot våld i nära relationer, samt ombyggnad av skolgårdar för att minska risken för nyrekrytering till kriminalitet.

Det arbete som inleddes 2011 bygger vidare på erfarenheter från flera tidigare projekt och insatser där myndigheter samverkat för att öka effekterna av den egna myndighetens arbete.

Operation Krogsanering inleddes i mitten av 1990-talet för att upptäcka oegentligheter i krogbranschen. Genom arbetet samlades bevis på bland annat undanhållna kontanter från kassaapparaterna, brister i livsmedelshanteringen och personer utan arbetstillstånd. Till följd av detta arbete blev flera krögare av med tillståndet eller straffades med näringsförbud.

Genom Tore 2 tillfördes ytterligare polisiära resurser till Söder- tälje. En effekt var att 19 personer dömdes till långa fängelsestraff. Samarbete mellan myndigheter möjliggjorde en granskning av per- soner och företag ur olika perspektiv och ledde till upptäckt av stora brottmål som den i media så kallade ”assistanshärvan” och den så kal- lade ”hemtjänsthärvan”. Det som upptäcktes var omfattande försök att infiltrera och attackera välfärdssystemen i vinstsyfte. Tore 2 på- gick mellan år 2011 och år 2014.

Många av de individer som etablerat sig inom fusk med välfärds- systemen har gjort det genom att utveckla en svart marknad med andrahandsuthyrning och svartkontraktsförmedling.103 För personer som saknar rätt att vistas eller arbeta i landet utgör den svarta lägen- hetsmarknaden en risk. De blir sårbara för den organiserade brotts- ligheten som kan exploatera dem genom överpriser för boendet och de hyrs in som illa betald arbetskraft med dåliga och farliga arbetsför- hållanden. Detta är ofta samma personer som hittas vid arbetsplats- kontroller på byggen, restauranger, biltvättar och frisörsalonger.

Ett annat viktigt projekt har handlat om att upptäcka välfärdsfusk och bygga en starkare myndighetskultur inom socialtjänsten. Söder- tälje hade landets högsta andel hushåll med ekonomiskt bistånd.104 Många bland medarbetarna både såg och förstod att felaktigheter fanns, men saknade kunskap om hur de skulle hanteras. En rad för- ändringar gjordes för att stärka kunskaperna om hur felaktigheter ska hanteras, bland annat rutiner kring polisanmälningar vid miss- tanke om brott. Det fanns inte heller en utvecklad samverkan med

103Södertälje kommun (2022), s. 11.

104Södertälje kommun (2022), s. 13.

105

Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige

SOU 2023:8

andra myndigheter där man kunde dela information om misstänkta avvikelser. Enligt kommunen har personalen i dag kunskap och stöd i att vidta åtgärder vid felaktigheter. Fokus på felaktiga utbetalningar är en naturlig del av organisationen och polisanmälningar sker regel- bundet. Arbetssättet har sänkt utbetalat bistånd väsentligt och många kommuner vill nu lära av Södertäljes utvecklingsprocess.

I januari 2020 beslutade polisen att höja ambitionsnivån ytter- ligare i arbetet mot den organiserade brottsligheten i Södertälje. Polisområde Södertälje har fått lokalt anställda specialistfunktioner som spaningsledare, operativa analytiker och personal med ekono- misk kompetens. Att agera mot den kriminella ekonomin och att mot- verka otillåten påverkan på företag och myndigheter är ett viktigt inslag i den nya satsningen.105

2.7Några iakttagelser om arbetet

mot arbetslivskriminalitet i Sverige

Som beskrivs i detta kapitel har det vidtagits ett stort antal åtgärder i Sverige på senare tid i syfte att förebygga, upptäcka och motverka arbetslivskriminalitet. Till exempel har det beslutats att myndighets- samverkan mot arbetslivskriminalitet ska vara varaktig och myndig- heterna har också tillförts mer resurser för detta arbete. Det har in- rättats två regionala center mot arbetslivskriminalitet och ytterligare fem nya center öppnas under 2023. Det har vidare tillsatts ett stort antal utredningar i frågor med koppling till arbetslivskriminalitet, varav många samlas i den första nationella strategin mot arbetslivs- kriminalitet. Det har även vidtagits viktiga initiativ från andra aktö- rer, däribland arbetsmarknadens parter, i syfte att motverka arbets- livskriminalitet. Arbetet mot arbetslivskriminalitet har dock kommit olika långt i olika branscher, både vad gäller till exempel att formulera en gemensam problembild och synen på behov av åtgärder. Några av de områden där det kan finnas behov av ytterligare åtgärder och där delegationen bedömer att Sverige kan dra lärdomar från andra länder beskrivs närmare i kapitel 5.

Arbetslivskriminalitet leder inte bara till negativa konsekvenser för arbetstagare, företag och statsfinanserna, vilket vi redogör för när- mare i kapitel 3. I förlängningen kan arbetslivskriminalitet som får

105Södertälje kommun (2022), s. 18.

106

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

ländsk arbetskraft i Sverige. Vidare kan även brott mot vissa avtal, till exempel kollektivavtal, utgöra arbetslivskriminalitet eller vara ett inslag i arbetslivskriminella upplägg. Att arbetstagarnas utsatthet är i särskilt fokus kan sägas vara en faktor som kännetecknar arbets- livskriminalitet i förhållande till andra områden, såsom organiserad brottslighet och välfärdsbrottslighet. Dessa områden överlappar vidare varandra i betydande utsträckning.

I delbetänkandet SOU 2022:36 gjordes en inledande bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet. Utifrån den litteratur- genomgång som då gjordes kunde vi konstatera att det finns väldigt lite kunskap om arbetslivskriminalitetens omfattning, men att det är ett allvarligt samhällsproblem som kan avse omfattande belopp.

I detta betänkande tar vi avstamp i den inledande bedömningen och kan, utifrån olika angreppssätt, bekräfta att arbetslivskriminali- teten i Sverige är ett omfattande och allvarligt samhällsproblem. Be- dömningen baseras på statistiska underlag från myndigheter, resultat från empiriska analyser där många olika datakällor har samkörts och resultat från tidigare studier. Utifrån detta kan vi konstatera att arbetslivskriminaliteten har stora negativa konsekvenser för enskilda arbetstagare, andra företag och det allmänna. Arbetslivskriminalitet snedvrider även konkurrensen och undergräver förtroendet för sam- hällsstrukturen.

Vi kan också konstatera att förekomsten och omfattningen av arbetslivskriminalitet varierar stort mellan olika branscher. De bran- scher som av myndigheterna har identifierats som riskbranscher för arbetslivskriminalitet är också de branscher som sysselsätter många personer som ingår i riskgrupper för arbetskraftsexploatering. I dessa branscher ser vi att skillnaderna i årslöneinkomst och andra socioeko- nomiska faktorer är stora mellan personer som ingår i riskgruppen och den övriga befolkningen. Vi ser också att förekomsten av arbets- olyckor, som kan misstänkas utgöra arbetslivskriminalitet, fördelas olika på olika branscher. Vi studerar även överträdelser av bestäm- melser om skatter och avgifter utifrån ett branschperspektiv. Det ska emellertid betonas att vårt dataunderlag baseras i stort på uppgifter från 2021, och i vissa fall på uppgifter från 2020, som är speciella år på grund av covid-19-pandemin.

Det finns flera olika utmaningar med att göra en bedömning av omfattningen av arbetslivskriminaliteten i Sverige eftersom det i stor utsträckning handlar om dolda förfaranden. Kapitlet inleds därför

110

SOU 2023:8

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

med en övergripande beskrivning av de utmaningar som finns (se avsnitt 3.1.1). För att kunna ta oss an uppdraget har vi, på liknande sätt som gjordes i delbetänkandet, delat in bedömningen av omfatt- ningen av arbetslivskriminaliteten i tre sakområden (se avsnitt 3.1.2).

Det första sakområdet har fokus på utnyttjandet av arbetskraft (avsnitt 3.2). Avsnittet, liksom genomgående i kapitlet, gör inte an- språk på att vara heltäckande utan ger bara uttryck för vissa valda delar av vad som kan benämnas arbetslivskriminalitet. Inom detta område görs först en analys av personer som ingår i riskgrupper för arbetskraftsexploatering (avsnitt 3.2.1). Vi återger därefter en beskriv- ning av arbetsmiljöbrottens omfattning i avsnitt 3.2.2 och uppskattar antalet personer som drabbas av en arbetsolycka av allvarlig karaktär som kan misstänkas utgöra arbetslivskriminalitet, samt humankost- naden som förknippas med dessa olyckor (avsnitt 3.2.3). Vi redo- visar även antalet anmälda fall av vissa former av människohandel och av människoexploatering och illustrerar ett antal samhällsekonomiska och sociala kostnader som uppkommer på grund av dessa former av människohandel och människoexploatering (se avsnitt 3.2.4).

Det andra sakområdet rör skatter och avgifter, och redovisas i avsnitt 3.3. Fokus inom detta område ligger på arbetsgivarnas dolda värdeskapande aktiviteter, vilket innebär att kontrolldata från Skatte- verket utgör det viktigaste underlaget för att kunna göra en bedöm- ning av omfattningen av sådan arbetslivskriminalitet (avsnitt 3.3.1). Arbetslivskriminalitet leder till allvarliga konsekvenser och omfat- tande osund konkurrens inom vissa branscher, vilket beskrivs i av- snitt 3.3.2.

Det tredje sakområdet rör otillåtet utnyttjande av välfärdssyste- men. Det redovisas i avsnitt 3.4 och har fokus på omfattningen av felaktiga utbetalningar i välfärdssystemen som kan förknippas med arbetslivskriminalitet. Inom detta sakområde redovisas först en sam- manställning av tidigare studier om felaktiga utbetalningar (av- snitt 3.4.1) och därefter en sammanfattning av Arbetsförmedlingens och Försäkringskassans omfattningsstudier (avsnitt 3.4.2 och 3.4.3). Avslutningsvis redovisas en diskussion om och en bedömning av hur stor andel av de felaktiga utbetalningarna som rör arbetlivskrimi- nalitet (avsnitt 3.4.4).

Slutligen gör vi en samlad bedömning av omfattningen i avsnitt 3.5 och har en avslutande diskussion i avsnitt 3.6.

111

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

3.1.1Om arbetslivskriminalitetens mätbarhet

Att mäta arbetslivskriminalitetens omfattning är förenat med stora svårigheter, något som också beskrivs i SOU 2022:36.2 Här sam- manfattar och utvecklar vi de svårigheter som finns.

Utmaningar med enskilda datakällor

Eftersom begreppet arbetslivskriminalitet är relativt nytt saknas tidi- gare studier som försöker uppskatta omfattningen av arbetslivskri- minaliteten i sin helhet i Sverige. Det empiriska underlaget som kan ligga till grund för en omfattningsbedömning är mycket begränsat. Fenomenet berör överträdelser av flera olika regelverk och således flera olika myndigheters verksamheter och statistikuppgifter. Även vissa avtalsbrott kan utgöra arbetslivskriminalitet.

För några av de fenomen som utgör arbetslivskriminalitet finns sedan tidigare genomförda studier. Dessa är dock i många fall osäkra och mörkertalen är stora.3 Som vid all annan brottslighet strävar aktörer som ägnar sig åt arbetslivskriminalitet i stor utsträckning efter att hålla verksamheten dold och de lämnar sällan några spår i dataregi- stren. Det går därför inte att mäta arbetslivskriminalitetens storlek direkt utifrån en enskild datakälla, utan det måste göras indirekt via flera olika datakällor och flera olika angreppssätt.

Att exempelvis enbart utgå från den officiella kriminalstatistikens uppgifter om antal anmälda brott eller lagförda brott för att bedöma omfattningen av arbetslivskriminalitet blir, som vi har redogjort för i den inledande bedömningen i SOU 2022:36, missvisande. Den offi- ciella kriminalstatistiken är främst uppbyggd för att analysera de brotts- utredande myndigheternas operativa verksamhet, resultatredovisning och resursfördelning.4 Statistiken inhämtas från myndigheternas data- system för registrering av anmälningar och brottsmisstankar. När myndigheterna registrerar en brottsanmälan kodas brottet. Att koda ett brott innebär att bestämma dels en brottskod (en sifferbeteck-

2Se SOU 2022:36, s. 100 f.

3Se diskussionen som förs för ett urval av studier i vår litteraturgenomgång i SOU 2022:36, s. 103 f.

4Det finns riktlinjer för brottskodningen så att den görs noggrant och håller hög kvalitet för officiell statistik, men statistiken påverkas av den information som finns om ett brott när exempelvis anmälan skrivs eller en brottsmisstanke utreds hos respektive myndighet. Se vidare i Brå (2022b), s. 10. Se även Korsell (2015) som beskriver kriminalstatistikens selektion av de brott som kommer upp till ytan. Se även Bäckman m.fl. (2020), s. 33, Brå (2017a), s. 93 f.

112

SOU 2023:8

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

ning), dels antal brott som vid anmälansupptagningen registreras hos respektive myndighet. Varje gärning kodas med en brottskod.5 En brottslig handling måste både upptäckas och anmälas för att komma med i statistiken. Det finns därför ett mörkertal som varierar med bland annat anmälningsbenägenheten, typ av brott och myndighe- ternas resurser och förutsättningar för att kontrollera och upptäcka brott. Statistiken ger därför inte en återspegling av den faktiska om- fattningen, utan enbart den del som kommer till rättsväsendets känne- dom.6 Ytterligare en begränsning är att statistiken över lagföringar enbart redovisar beslut mot fysiska personer, vilket exempelvis inne- bär att uppgifter om företagsbot som ålagts juridiska personer i sam- band med arbetsmiljöbrott inte ingår.7

Kriminalstatistiken säger däremot en hel del om vilka brott som kommer upp till ytan, både till antal och brottstyp, och kan ge en fing- ervisning om vilka brott som fortfarande är dolda. Det sker en selek- tionsprocess längs hela kontroll- och rättskedjan som inte är slump- mässig, där vissa brott aldrig upptäcks, vissa anmäls inte och vissa skrivs av och går aldrig vidare till domstol.8 Det gäller i synnerhet statistik som rör människohandel och människoexploatering.9 An- mälningsbenägenheten bland personer som har blivit utnyttjade som arbetskraft är sannolikt låg. Personer som har blivit utsatta eller exploaterade kan vara i beroendeställning till sin arbetsgivare. Sam- mantaget innebär mörkertalen risker för underskattningar.

Att enbart utgå från attitydundersökningar, offerundersökningar eller andra urvalsundersökningar för att bedöma arbetslivskriminali- tetens omfattning kan också bli missvisande. Urvalsundersökningar baseras generellt på ett representativt urval av personer som besvarar ett antal specifika frågor. Det är exempelvis svårt att fånga upp före- komsten av oredovisade löneinkomster och andra aktiviteter som sker i en dold del av arbetsmarknaden, vilket innebär att resultat av sådana undersökningar blir osäkra och ska tolkas med försiktighet. Urvalsundersökningar är generellt behäftade med både bortfalls- och mätfelsproblem och de som svarar kan exempelvis vara en selekterad grupp av individer som inte gärna vill uppge att de har utfört exempel- vis svartarbete. I sådana fall blir de redovisade resultaten en under-

5Brå (2022b), s. 10.

6Se exempelvis Brå (2022b), s. 10 och Bäckman m.fl. (2020), s. 16.

7Bäckman m.fl. (2020), s. 36.

8Korsell (2015).

9Se exempelvis Brå (2017), s. 45.

113

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

skattning av den faktiska förekomsten av det fenomen som man vill undersöka.

Även om befintliga urvalsundersökningar inte är utformade för att mäta nivån, eller omfattningen, av arbetslivskriminaliteten i Sverige kan de, om de är väl utformade, utgöra viktiga källor för att analysera och följa arbetslivskriminalitetens utveckling över tid. I dagsläget är Novus och Ledarnas undersökningar som genomfördes 2022 respek- tive 2021 några av de första undersökningarna i Sverige som har ett uttalat fokus på arbetslivskriminalitet.10 Det finns dock ett behov av fler, och kontinuerliga, undersökningar som rör arbetslivskriminalitet.

Myndigheters inspektioner och kontroller, inklusive uppföljnings- data och resultat från dessa, utgör viktiga datakällor för att bedöma arbetslivskriminalitetens omfattning. Inspektionerna och kontrol- lerna är dock baserade på ett riskbaserat urval, och inte ett represen- tativt, vilket innebär att det inte går att generalisera resultaten så att de kan ligga till grund för en omfattningsbedömning. Det går emel- lertid att justera för eventuella snedvridningar av resultat genom olika metoder som vi beskriver i SOU 2022:36, men det förutsätter tillgång till detaljerade verksamhetsdata från myndigheter av de risker som ligger till grund för urvalsbestämningen. En ytterligare utmaning är att uppföljningsdata och resultat från kontroller kan omfatta även andra regelöverträdelser än sådant som ryms inom definitionen av arbetslivskriminalitet, vilket innebär risker för överskattningar.

Metodbeskrivning

Val av mätmetod har betydelse vid en omfattningsbedömning. Det har även en rad andra faktorer, såsom datatillgång, resurser samt möjligheter att få tillgång till och att behandla data som innehåller personuppgifter. Kvalitativa metoder kan ge värdefull information för att bättre beskriva ett ämne men är inte lika lämpade för att be- svara frågor om omfång och omfattning som är av kvantitativ karak- tär. En del studier har tillämpat så kallade expertbedömningar för få en uppfattning om omfattningen av ett svårmätbart problem inklu-

10Novus undersökning är en webbaserad enkätundersökning i fyra branscher som enligt LO bedöms vara utsatta för arbetslivskriminalitet: bygg/anläggning, hotell/restaurang, transport (taxi/bud/yrkestrafik) och personlig assistans/hemtjänst. Undersökningen fokuserar på yrkes- verksamma personers kännedom om arbetslivskriminalitet, se LO (2022b). Ledarnas undersök- ning är också en webbaserad enkät som har skickats till medlemmarna i samband med 2021 års löneenkät till medlemmarna, se Ledarna (2022).

114

SOU 2023:8

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

sive dess mörkertal.11 Bristen på siffror som kan ligga till grund för olika omfattningsbedömningar kan enligt Korsell (2015) ge upphov till en ”mytbildning om faror och hot”, vilket i sin tur riskerar att leda till både över- och underskattning av problemet. Det gäller även omfattningen av arbetslivskriminalitet. Att uttala sig om arbetslivskri- minalitetens omfattning med hjälp av så kallade expertbedömningar kommer att vara förenat med ett stort osäkerhetsintervall. Likaså kom- mer en tillämpning av andra tillgängliga metoder eller datakällor aldrig kunna ge en heltäckande bild av arbetslivskriminalitetens faktiska omfattning.12

Däremot kan vi återge olika pusselbitar som tillsammans kan ge en bild av, och således en ökad kunskap om, arbetslivskriminali- tetens omfattning i Sverige. Det blir därför en fråga om att med olika metoder och datakällor försöka ringa in problemets omfattning.

En indirekt metod, som vi har valt att utgå från, är en så kallad risk- gruppsanalys. Med hjälp av befolkningsstatistik från SCB och verk- samhetsstatistik från Migrationsverket uppskattar vi antalet personer som löper högre risk för att utnyttjas i arbetslivskriminella samman- hang och analyserar indikatorer för detta (avsnitt 3.2.1). I dagsläget finns bristfällig kunskap om riskgrupperna och en sådan analys kan därför bidra till ökad kunskap om dessa och en bedömning av antalet personer som löper störst risk för att potentiellt utnyttjas. Då vi inte kan veta vilka som faktiskt utnyttjas, utan bara vilka som ingår i risk- grupper, kan en riskgruppsanalys innebära både under- och över- skattningar av omfattningen.

En mer direkt metod, som vi har valt att använda, är att beskriva omfattningen utifrån antalet regelöverträdelser som begås inom ramen för arbetslivskriminalitet. Tillämpning av metoden riskerar dock att leda till en underskattning, bland annat eftersom inte alla brott anmäls eller kommer till myndigheternas kännedom. Exempelvis redovisar vi i avsnitt 3.2.2 de anmälda och lagförda arbetsmiljöbrottens omfatt- ning med hjälp av den officiella kriminalstatistiken och Åklagarmyn- dighetens statistik över antal företag som fått beslut om företagsbot för arbetsmiljöbrott. Trots att antalet lagförda arbetsmiljöbrott har ökat de senaste åren, ger den tillgängliga statistiken inte en hel- täckande bild av arbetsmiljöbrottens omfattning. Dock kan den,

11Exempelvis vad gäller omfattningen av felaktiga utbetalningar, se avsnitt 3.4.

12Jämför även resonemanget i Jämställdhetsmyndigheten (2021a), s. 14, om svårigheterna med att mäta omfattningen av prostitution i Sverige, som också är en ”dold” verksamhet.

115

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

tillsammans med kunskap från tidigare studier, ändå bidra till ökad kunskap om och förståelse för de dolda arbetsmiljöbrottens omfatt- ning och därmed den totala omfattningen.

En omfattningsbedömning kan också återges i monetära termer. Här tillämpar vi olika kostnadsberäkningsmetoder för att indirekt återge en bild av arbetslivskriminalitetens omfattning. I detta kapitel presenteras därför två fallstudier som utgår från allvarliga former av arbetslivskriminalitet: arbetsolyckor där det finns indikationer på misstänkt arbetslivskriminalitet (avsnitt 3.2.3) respektive vissa former av människohandel och människoexploatering (avsnitt 3.2.4). Båda studierna illustrerar exempel på kostnader som kan uppstå till följd av arbetslivskriminalitet. Den första studien uppskattar först antal arbetsolyckor av allvarlig karaktär med hjälp av Arbetsmiljöverkets inspektionsstatistik för att identifiera de arbetsplatser där arbets- givare har gjort sig skyldiga till arbetsmiljöbrott eller som systema- tiskt har ignorerat missförhållanden på arbetsplatsen. Därefter upp- skattas humankostnaden för dessa arbetsolyckor utifrån Trafikverkets olycksvärdering av dödsfall och personskador. Den andra studien ut- går från antal anmälda brott som rör vissa former av människohandel och människoexploatering enligt Brå:s officiella kriminalstatistik. Därefter beräknas ett antal kostnader, såväl direkta som indirekta kostnader för samhälle och individer som drabbas, med hjälp av resul- tat från tidigare studier, underlag från berörda myndigheter och deras årsredovisningar. Fallstudierna gör inte anspråk på att vara det enda sättet att mäta kostnaderna på eller att vara heltäckande för alla de kostnader som kan uppstå till följd av arbetslivskriminalitet (se även avsnitt 3.2.4 under rubriken Avgränsningar). Det finns alltså andra regelöverträdelser och kostnader förknippade med arbetslivskrimi- nalitet som studierna inte tar hänsyn till. Tanken är att studierna kan utgöra ytterligare pusselbitar till helhetsbilden och på så vis bidra till ökad kunskap om arbetslivskriminalitetens omfattning i Sverige.

Vid sidan av uppgifter om antal och bedömningar av kostnader för olika former av arbetslivskriminalitet finns studier som försöker mäta det så kallade dolda värdeskapandet.13 Det kan exempelvis handla om att försöka uppskatta storleken på de oredovisade inkoms- terna, samt motsvarande skattebortfall som kan sägas utgöra en vinst

13Se exempelvis Samfunnsøkonomisk analyse (2017). Vidare beskriver Korsell (2015) att före- tagens omsättning kan utgöra ett rimligt utfallsmått för en omfattningsbedömning vad gäller den organiserade brottsligheten.

116

SOU 2023:8

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

för de inblandade företagen. Skatteverkets kontrolldata är i samman- hanget viktig för att kunna bedöma de arbetslivskriminella aktörernas omsättning och dolda värdeskapande. Myndighetskontroller utgör generellt en direkt metod för att kunna mäta dolda företeelser och aktiviteter. I avsnitt 3.3.1 om omfattningen av arbetslivskriminalitet som rör skatter och avgifter görs därför en uppdatering av en rapport från Skatteverket för att bedöma de oredovisade löneinkomsternas storlek.14 Underlaget baseras på Skatteverkets skatterevisioner som utgör ett riskbaserat kontrollurval, men som har justerats enligt de metoder som beskrivs i Skatteverkets rapport.15 Avsnittet redovisar även det motsvarande skattebortfallet som uppstår till följd av den dolda verksamheten. De oredovisade löneinkomsterna uppgår till mil- jardbelopp och är större i vissa riskbranscher. Arbetslivskriminalitet kan därför ses som en väldigt lönsam verksamhet för de aktörer som ägnar sig åt detta. Om arbetslivskriminaliteten tillåts fortgå och får fäste, kan det ge upphov till bland annat osund konkurrens. Det är dock svårt att mäta omfattningen av sådana effekter, men Skatte- verkets årliga attitydundersökningar kan ge en antydan om hur före- tagen upplever hur utbredd den osunda konkurrensen är inom den egna branschen (avsnitt 3.3.2).

Ytterligare pusselbitar som ligger till grund för att bedöma arbets- livskriminalitetens omfattning är de studier som försöker bedöma storleken på de felaktiga utbetalningarna i välfärdssystemen. Med hjälp av befintlig kunskap från dessa studier, tillsammans med under- lag från relevanta myndigheter, försöker vi bedöma andelen utbetal- ningar som kan härröra från arbetslivskriminalitet. Det är en utma- ning eftersom befintliga studier inom området är osäkra och det sak- nas i dagsläget arbetssätt och system hos berörda myndigheter för att kunna särredovisa felaktiga utbetalningar som beror på arbets- livskriminella förfaranden. Här utgör omfattningsstudier av Arbets- förmedlingen och Försäkringskassan, som redovisas i avsnitt 3.4.2 respektive 3.4.3, viktiga underlag. I Arbetsförmedlingens omfatt- ningsstudie har till exempel en direkt metod tillämpats med hjälp av myndighetens kontroller. Dessa studier, tillsammans med tidigare utredningar, studier och årsredovisningar, ligger till grund för att be- döma omfattningen av den del av arbetslivskriminaliteten som rör otillåtet utnyttjande av välfärdssystemen (avsnitt 3.4).

14Skatteverket (2020).

15Skatteverket (2020).

117

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

Sammanfattningsvis använder vi oss av flera olika datakällor och metoder för att göra en bedömning av arbetslivskriminalitens om- fattning i Sverige. Utifrån våra olika underlag och metoder som vi redovisar i detta kapitel kan vi konstatera att arbetslivskriminaliteten i Sverige har omfattande och allvarliga konsekvenser för samhället, företagen och de drabbade individerna. I förlängningen kan dessa kon- sekvenser ge upphov till ytterligare så kallade dynamiska effekter på till exempel lönebildning, arbetsförhållanden och konkurrensförhål- landen, som kan ha betydande negativa effekter på statsfinanserna över tid. Vi beskriver utifrån tidigare rapporter vissa dynamiska effek- ter i exempelvis avsnitt 3.3.2, men har inom vår tidsram inte kunnat göra några simuleringar för att uppskatta sådana effekter.16 De redovisade uppgifterna bör därför ses som statiska effekter av arbets- livskriminalitet. Med statiska effekter menas de effekter som kan observeras med hjälp av senaste tillgängliga data och vid en tidpunkt (tvärsnitt), medan dynamiska effekter handlar om att utgå från den senaste data och simulera framtida effekter.

3.1.2Uppdelning i tre sakområden

Det finns som sagt en stor variation av förfaranden som kan utgöra arbetslivskriminalitet. Aktörer som ägnar sig åt arbetslivskriminali- tet begår ofta flera olika regelöverträdelser för att vinna ekonomiska fördelar. Ett centralt inslag i arbetslivskriminaliteten är att arbets- tagare utnyttjas på olika sätt. Det finns som nämnts ovan olika per- spektiv på och utmaningar med hur detta ska mätas eftersom det i stor utsträckning handlar om dolda förfaranden. Det går också att diskutera vilket utfallsmått som bäst beskriver omfattningen av arbets- livskriminaliteten i Sverige (exempelvis i kronor och ören eller i antal personer). När vi i SOU 2022:36 gjorde en inledande bedömning av omfattningen av arbetslivskriminaliteten i Sverige delade vi in de arbetslivskriminella förfarandena i tre sakområden. Vi har valt att även i detta betänkande dela in bedömningen av omfattningen av arbetslivskriminaliteten i Sverige i följande tre sakområden:

16Att uppskatta och kvantifiera dynamiska effekter handlar om att försöka förutse framtida beteendeförändringar, vilket är generellt förenat med en stor osäkerhet och är mer komplicerat än att bara räkna på statiska effekter.

118

SOU 2023:8

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

•utnyttjande av arbetskraft

•skatter och avgifter

•otillåtet utnyttjande av välfärdssystemen.

När det gäller omfattningsbedömningen som rör utnyttjande av ar- betskraft, ligger fokus på antalet personer som berörs. Dock är befint- liga antalsuppgifter förenade med flera osäkerhetsmoment. Av denna anledning kompletteras bedömningen med beskrivningar och beräk- ningar av omfattningen i monetära termer. När det gäller omfatt- ningen av de delar av arbetslivskriminaliteten som rör skatter och avgifter ligger fokus på det dolda värdeskapandet. När det gäller om- fattningen av de delar av arbetslivskriminaliteten som rör otillåtet utnyttjande av välfärdssystemen ligger fokus på felaktiga utbetal- ningar.

Det kan konstateras att omfattningsbedömningen har delvis olika fokus när det gäller å ena sidan utnyttjande av arbetskraft och å andra sidan skatter och avgifter samt otillåtet utnyttjande av välfärdssy- stemen. Det innebär att olika metoder har tillämpats inom respek- tive sakområde och också att det kan vara svårt att på ett rättvisande sätt summera bedömningarna i de olika delarna till ett sammantaget mått på arbetslivskriminalitetens omfattning.

Till sakområdet utnyttjande av arbetskraft hör bland annat över- trädelser som rör anställningsvillkor och arbetsförhållanden samt människohandel och människoexploatering. I vissa sammanhang an- vänds även begreppet arbetskraftsexploatering. Riksrevisionen har anfört att begreppet innebär utnyttjande av arbetskraft genom till exempel mycket låga löner, orimligt långa arbetstider och dålig arbets- miljö.17 Enligt Länsstyrelsen i Stockholm kan begreppet ses som ett kontinuum av situationer och handlingar, från mindre till mer allvar- liga former av exploatering, där människohandel för tvångsarbete är den yttersta och allvarligaste formen.18 Begreppet används också i vissa internationella sammanhang. I studier från Storbritannien och Europeiska kommissionen har man använt begreppet ”labour exploita- tion”, vilket vi väljer att översätta till arbetskraftsexploatering. Vi gör bedömningen att begreppet fångar in huvudsakligen samma förhål- landen i de olika sammanhangen, men det kan inte uteslutas att det

17Riksrevisionen (2020), s. 9 och 16.

18Länsstyrelsen Stockholm (2017b), s. 9.

119

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

kan finnas viss variation i hur begreppet används. Om inte annat fram- går, använder vi begreppet på det sätt som beskrivs av Riksrevisionen.

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det finns ett starkt be- hov av ökad kunskap om arbetslivskriminalitetens omfattning, lik- som om omfattningen av olika former av arbetslivskriminalitet. Sådan kunskap behövs för att kunna utveckla effektiva och träffsäkra åtgärder i syfte att motverka arbetslivskriminalitet. Uppdelningen i dessa tre sakområden syftar också till att öka kunskapen inom respek- tive område. Det är dock viktigt att poängtera att varje bedömning är behäftad med ett stort mått av osäkerhet.

3.2Utnyttjande av arbetskraft

En central del av arbetslivskriminaliteten handlar om att arbetsgivare utnyttjar arbetskraft genom att bryta mot lagar och avtal i arbetslivet för att minska sina kostnader och vinna konkurrensfördelar. Inom den del av arbetslivskriminaliteten som rör utnyttjande av arbets- kraft faller en rad olika förfaranden, vilket utvecklats i SOU 2022:36. Det handlar bland annat om överträdelser av regler om arbetstid, arbetsmiljö och semester samt om människohandel och människo- exploatering. Till denna del hör också att arbetsgivare inte uppfyller avtalade villkor om lön och andra anställningsvillkor. Denna del av arbetslivskriminaliteten är mycket svår att bedöma omfattningen av. Delegationens möjligheter att bedöma omfattningen i denna del är också beroende av vilket dataunderlag som finns tillgängligt.

Det kan generellt sägas att det i stort sett saknas användbart data- underlag inom området utnyttjande av arbetstagare. Mycket av den statistik som finns och som i vart fall delvis kan sägas röra anställ- ningsvillkor och arbetsförhållanden för arbetstagare i Sverige får be- dömas ha ett mycket begränsat värde. Så är fallet med exempelvis Arbetsdomstolens praxis om arbetstvister, vilket utvecklas i SOU 2022:36.19

I vissa delar finns det dock visst underlag som kan ligga till grund för en bedömning av delar av den arbetslivskriminalitet som faller under området utnyttjande av arbetskraft, även om bedömningen är behäftad med flera osäkerhetsmoment. Ett sätt är att bedöma omfatt- ningen av arbetslivskriminaliteten utifrån antalet utsatta personer

19SOU 2022:36, s. 164 f.

120

SOU 2023:8

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

(avsnitt 3.2.1) eller antal brott (avsnitt 3.2.2). Ett annat sätt är att konkretisera problemet genom att beskriva omfattningen i monetära termer (avsnitt 3.2.3 och avsnitt 3.2.4). Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap (MSB) har till exempel sammanställt kostnader av olyckor och betonar att det är viktigt att beskriva den belastning som olyckor av olika slag medför samhället.20 Genom att beskriva belastningen i monetära termer översätts olyckor och deras konse- kvenser till en samhällsekonomisk kostnad, vilket kan ge ett mått på omfattningen. Att uppskatta kostnader för arbetslivskriminalitet är emellertid en komplex uppgift. Det gäller generellt alla kostnads- beräkningar av brott eller av arbetsolyckor.21

3.2.1Riskgrupper för arbetslivskriminalitet

Ekobrottsmyndighetens lägesbild om ekonomisk brottslighet i Sverige antyder att både efterfrågan på och utbudet av lågkvalificerad arbets- kraft är faktorer som påverkar arbetslivskriminalitetens omfattning.22 Deras bedömning är att efterfrågan på billig arbetskraft har ökat och att även utbudet har vuxit de senaste åren, till följd av inflödet till Sverige av arbetskraft från andra länder.

Det finns sannolikt ett starkt samband mellan förmågan att för- sörja sig på den reguljära arbetsmarknaden och utbudet av arbets- kraft som på olika sätt kan utnyttjas i arbetslivskriminella förfaran- den. Ju större del av arbetskraften som har ett arbete med inkomster det går att försörja sig på, desto mindre andel borde se sig tvingade att arbeta i sammanhang som inbegriper arbetslivskriminalitet. Med ett sådant resonemang skulle sysselsättningsgraden kunna ses som en viktig indikator på arbetslivskriminalitet.

Sverige har i internationell jämförelse en hög sysselsättning. An- delen sysselsatta bland kvinnor i förvärvsarbetande ålder var 2020 den högsta bland OECD-länderna. Sett över en längre tidsperiod har sysselsättningen ökat för både kvinnor och män. År 2006 var 78 pro- cent av kvinnorna och 84 procent av männen sysselsatta. För 2020 var motsvarande siffror 81 respektive 86 procent.23

20MSB (2011).

21Se Brå (2017a) för kostnadsberäkningar av brott och Arbetsmiljöverket (2010) för kost- nadsberäkningar av arbetsskador.

22Ekobrottsmyndigheten (2021), s. 15.

23Andel sysselsatta i befolkningen i åldersspannet 25–64 år, oavsett man tillhör arbetskraften eller ej.

121

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

Sysselsättningsgraden varierar tydligt med utbildningsnivå. Syssel- sättningsgraden 2020 var högst bland personer med eftergymnasial och gymnasial utbildningsnivå, 88 respektive 83 procent, och lägst bland personer med förgymnasial utbildningsnivå, 58 procent. Syssel- sättningsgraden bland personer med förgymnasial utbildningsnivå har minskat under i stort sett hela perioden 2006–2020. Särskilt stor förändring uppvisade kvinnor med förgymnasial utbildningsnivå, där det skett en minskning från 57 till 44 procent. Att den totala sys- selsättningen har ökat i befolkningen förklaras främst av att personer med eftergymnasial utbildningsnivå har högre sysselsättningsgrad än övriga utbildningsgrupper och att storleken på denna grupp ökar. Sysselsättningsgraden skiljer sig mellan personer från olika födelse- länder. År 2020 var den högst bland personer födda i Sverige, 88 pro- cent. Lägst var sysselsättningen bland personer födda utanför Europa,

61procent.24

Det är dock svårt att veta hur många som är utsatta för olika for-

mer av utnyttjande och exploatering eftersom det sker på en i stora delar dold del av arbetsmarknaden. Människor som blir utnyttjade på arbetsmarknaden står på olika sätt i beroendeställning till sin arbetsgivare, vilket leder till att väldigt få personer anmäler att de har blivit utnyttjade. Det är vidare inte säkert att de utländska medbor- garna som utnyttjas på svensk arbetsmarknad ser sig själva som po- tentiella brottsoffer eftersom de inte sällan anser sig ha bättre villkor än i hemlandet.25 Det saknas därför data och officiella uppskatt- ningar av hur många som är utsatta.

Trots de uppenbara svårigheterna finns ett starkt behov av mer kunskap. Det är något som bland annat Riksrevisionen har efterlyst.26 Riksrevisionen bedömer att myndigheternas kunskap om riskgrupper för arbetskraftsexploatering är begränsad och att det, för flera risk- grupper, saknas kunskap om hur många personer som ingår i dem och under vilka villkor de arbetar. Enligt Riksrevisionen behövs en nationell handlingsplan mot arbetskraftsexploatering som baseras på kunskap.27 Enligt delegationens mening är det viktigt för förståelsen av arbetslivskriminaliteten i stort med god kunskap om dessa risk- grupper.

24www.folkhalsomyndigheten.se/fu-sysselsattning. Hämtad 2022-01-25.

25Vilket också är en av flera orsaker till att det finns så få domar för människohandel och människoexploatering, se SOU 2021:88, s. 142 f.

26Riksrevisionen (2020), s. 66.

27Riksrevisionen (2020), s. 66.

122

SOU 2023:8

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

Syftet med detta avsnitt är därför att med hjälp av registerdata från Migrationsverket och SCB analysera den potentiella omfatt- ningen av antalet personer som riskerar att utnyttjas på svensk arbets- marknad. Att bedöma omfattningen av arbetslivskriminaliteten uti- från denna riskgruppsanalys är dock förenat med en risk för både över- och underskattningar. Utöver en redovisning av antalet perso- ner som ingår i riskgrupperna återger avsnittet även en beskrivning utifrån ett antal indikatorer som visar på vilket sätt vissa grupper löper särskilt stor risk för att utnyttjas.

Vissa grupper löper högre risk för att utnyttjas och exploateras på arbetsmarknaden

Av tidigare studier vet vi att vissa grupper löper högre risk för att utnyttjas på svensk arbetsmarknad.28 I Riksrevisionens granskning av statens insatser mot arbetskraftsexploatering återges följande risk- faktorer som har listats av EU:s byrå för grundläggande rättigheter (FRA): att personen inte kan språket som talas i landet, har kort ut- bildning, lever under fattigdom i hemlandet och saknar arbetstill- stånd.29 I granskningen beskrivs vidare att följande grupper är risk- grupper för arbetskraftsexploatering: asylsökande med undantag från kravet på arbetstillstånd, arbetskraftsinvandrare från tredjeland med arbetstillstånd, tredjelandsmedborgare som har arbetstillstånd i andra EU/EES-länder, utstationerade och utsända, utsatta EU/EES- medborgare och irreguljära arbetskraftsinvandrare. Enligt Riksrevi- sionen är det alltså framför allt olika grupper av utländsk arbetskraft som riskerar att bli utnyttjade på arbetsmarknaden. En rapport av Migrationsverket indikerar att även tredjelandsmedborgare med uppe- hållstillstånd för studier inom högre utbildning hör till riskgrupperna för arbetskraftsexploatering.30

Den myndighetsgemensamma lägesrapporten för 2021 ger en lik- nande bild. Det är framför allt utländsk arbetskraft som drabbas av långa arbetsdagar, dåliga boendeförhållanden och farlig arbetsmiljö.31 Det kan emellertid finnas fler grupper, såsom ungdomar och personer med tillfälliga anställningar eller så kallade prekära anställningar (för-

28Se exempelvis Riksrevisionen (2020), SOU 2021:88 och LO (2022b).

29Riksrevisionen (2020).

30Migrationsverket (2022), s. 4.

31Arbetsmiljöverket m.fl. (2022).

123

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

klaras senare i avsnittet), som riskerar att utnyttjas och exploateras på svensk arbetsmarknad. Exempelvis visar internationell forskning att risken för arbetsskador är högre för tillfälligt anställda (inklusive bemanningsanställda). En delförklaring till detta kan vara att tids- begränsat anställda är en av de grupper som i lägst utsträckning får information om risker i arbetsmiljön.32 Det finns också studier som indikerar att arbetsplatser med större maktobalans mellan arbets- givare och arbetstagare kan leda till högre risk för exploatering.33 När arbetstagare har svårare att få fotfäste på arbetsmarknaden eller tillvarata sina rättigheter ökar risken för utnyttjande. Som utvecklas i kapitel 4 används i Danmark begreppet ”sårbara utländska arbets- tagare” och den övergripande bedömningen är att utmaningen med sårbarhet bland utländska arbetstagare på arbetsmarknaden är växande.

Nedan redogör vi för vissa riskgrupper som löper högre risk för att utnyttjas och exploateras på svensk arbetsmarknad.

Arbetskraftsinvandrade personer från tredjeland med arbetstillstånd

Personer som migrerat till Sverige som arbetskraftsinvandrare är inte en homogen grupp. Detta framgår bland annat av statistiken över be- viljade arbetstillstånd, som redovisas nedan. De personer som kommit till Sverige som arbetskraftsinvandrare från ett land utanför EU/EES och har arbetstillstånd bedöms av Riksrevisionen (2020) höra till risk- gruppen för arbetskraftsexploatering. Det kan även vara anhöriga till personer som har fått beviljat arbetstillstånd för arbete i Sverige. De som löper allra störst risk för att utnyttjas på svensk arbetsmarknad inom gruppen är de med relativt svagare ställning på arbetsmark- naden.

En person som ska arbeta i Sverige på grund av anställning här eller utomlands ska, enligt huvudregeln i 2 kap. 7 § utlänningslagen (2005:716), ha arbetstillstånd. Det finns dock en lång rad undantag från bestämmelsen. Kravet på arbetstillstånd gäller exempelvis inte för en person som är medborgare i ett annat nordiskt land, har uppe- hållsrätt, eller har permanent uppehållstillstånd.34 Även den som är

32SOU 2017:24, s. 38.

33Se LO (2022b), s. 13. Se även SOU 2017:24, s. 38, som sammanfattar några internationella studier vad gäller maktobalans och tidsbegränsade anställningar.

342 kap. 8 c § utlänningslagen (2005:716).

124

SOU 2023:8

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

varaktigt bosatt i en annan EU-stat liksom asylsökande är undan- tagna, vilket vi återkommer till nedan.35

Den grupp som nu avses är personer som har kommit till Sverige som arbetskraftsinvandrare från ett land utanför EU/EES och som fått arbetstillstånd. För att någon ska få detta tillstånd ska vissa krav vara uppfyllda enligt 6 kap. 2 § utlänningslagen. Sedan den 1 juni i 2022 krävs ett anställningsavtal för att Migrationsverket ska bevilja ett arbetstillstånd, till skillnad från de tidigare reglerna då det räckte med ett erbjudande om anställning.36 För arbetstillstånd krävs även, lik- som tidigare, att anställningen gör det möjligt för personen att för- sörja sig, och att lönen, försäkringsskyddet och övriga anställnings- villkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen.37 Ett arbetstillstånd är alltid tidsbegränsat. Det får inte ges för längre tid än två år och får inte avse längre tid än anställningstiden, men kan dock förlängas under vissa förutsättningar.38 Under de första två åren är arbetstillståndet knutet till en viss specifik arbetsgivare och ska avse ett visst slag av arbete. Därefter knyts arbetstillståndet enbart till ett visst slag av arbete.39

Under 2021 beviljades totalt 20 753 arbetstillstånd för arbets- tagare utanför EU/EES.40 Av dessa utgjorde yrken med krav på kor- tare utbildning eller introduktion 35 procent av alla beviljade arbets- tillstånd, yrken med krav på fördjupad högskolekompetens stod för 31 procent och yrken med krav på högskolekompetens eller motsva- rande stod för 11 procent. De sex vanligaste yrkesgrupperna som hör till yrkesområdet ”yrken med krav på kortare utbildning eller intro- duktion” var bärplockare och plantörer med flera; snabbmatsperso- nal, köks- och restaurangbiträden med flera; städare och hemservice- personal med flera; tidningsdistributörer, vaktmästare och övriga servicearbetare samt tvättare, fönsterputsare och övriga rengörings- arbetare.41

355 kap. 1 och 4 §§ utlänningsförordningen (2006:97).

366 kap 2 § utlänningslagen (2005:716), prop. 2021/22:134 s. 90 f.

376 kap 2 § utlänningslagen (2005:716). I sammanhanget bör nämnas att riksdagen nyligen beslutat om propositionen Ett höjt försörjningskrav för arbetskraftsinvandrare, i vilken det anges att en arbetskraftsinvandrare genom sin anställning ska uppnå en god försörjning för att kunna beviljas ett arbetstillstånd, prop. 2021/22:284.

386 kap. 2 a § och 6 kap. 4 a § utlänningslagen (2005:716).

396 kap. 2 a § utlänningslagen (2005:716).

40Migrationsverkets statistik som rör arbetstillstånd 2021. Se www.migrationsverket.se/Om- Migrationsverket/Statistik/Arbete.html. Hämtad 2023-01-25.

41Migrationsverkets statistik som rör arbetstillstånd 2021. Se www.migrationsverket.se/Om- Migrationsverket/Statistik/Arbete.html. Hämtad 2023-01-25.

125

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

Arbetskraftsinvandrade personer som deltidsarbetar har av utred- ningen om arbetskraftsinvandring beskrivits som en särskilt utsatt grupp för arbetskraftsexploatering.42 Detta gäller särskilt deltidsarbe- tande arbetstagare som arbetar i arbetskraftsintensiva branscher med förhållandevis låga löner. Det kan till exempel förekomma att arbets- tagare tvingas arbeta mer än överenskommet utan att få fullt betalt för detta eller som arbetar övertid utan att det redovisas. Även sä- songsarbetare kan sägas vara särskilt utsatta, inom gruppen arbets- kraftsinvandrade personer från tredje land med arbetstillstånd.43 Bland annat eftersom de inte sällan arbetar på otillgängliga platser och under en begränsad period.44 Det är också ett av skälen till att EU antagit det så kallade säsongsanställningsdirektivet, som bland annat inne- håller rättigheter för säsongsarbetare.45 Till följd av direktivet finns vissa särskilda bestämmelser om säsongsanställda i utlänningslagen, bland annat om att hyran inte får stå i missförhållande till lönen om arbetsgivaren upplåter en bostad.46

Enligt Migrationsverket var de vanligaste yrkeskategorierna för beviljade arbetstillstånd inom säsongsarbete under 2021: bärplock- ning av vilda och odlade bär (5 546 beviljade arbetstillstånd), skogs- arbete (923 beviljade arbetstillstånd) och odling av jordbruksväxter (621 beviljade arbetstillstånd).47 Säsongsarbetare stod för 34 procent av alla beviljade arbetstillstånd 2021.

Utstationerade och utsända arbetstagare

Utstationerade och utsända arbetstagare hör också till riskgrupperna för arbetslivskriminalitet enligt Riksrevisionen (2020). Utstatione- ringsreglerna anger, förenklat uttryckt, vilka arbets- och anställnings- villkor som ska tillämpas på arbetstagare när de tillfälligt arbetar i ett annat land inom ramen för en gränsöverskridande tjänsteutövning. I Sverige regleras utstationering främst i lagen (1999:678) om utsta- tionering av arbetstagare, utstationeringslagen, och förordningen (2017:319) om utstationering av arbetstagare. Utstationeringslagen

42SOU 2021:88, s. 149.

43Bestämmelserna om säsongsarbete finns i 6 c kap. utlänningslagen (2205:716).

44SOU 2021:88, s. 217.

45Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/36/EU av den 26 februari 2014 om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för säsongsanställning. Se bland annat skäl 43.

466 c kap. 3 § utlänningslagen (2005:716).

47Migrationsverkets statistik som rör arbetstillstånd 2021. Se www.migrationsverket.se/Om- Migrationsverket/Statistik/Arbete.html. Hämtad 2023-01-25.

126

SOU 2023:8

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

innehåller bestämmelser om vilka villkor arbetstagare som utstatio- neras i Sverige ska garanteras. Där finns även bestämmelser bland annat om skyldigheter för en utstationerande arbetsgivare att till- handahålla handlingar till en arbetstagarorganisation, att anmäla en utstationering till Arbetsmiljöverket samt att anmäla en kontakt- person i Sverige till Arbetsmiljöverket.

Med en utsänd arbetstagare menas en person som är anställd i ett land och sänds ut för att tillfälligt arbeta i ett annat land, men fort- sätter att vara omfattad av det sociala trygghetssystemet i det först- nämnda landet. Bestämmelser om utsändning finns bland annat i 6 kap. 4 § socialförsäkringsbalken samt, på EU-nivå, i Europaparla- mentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen, som reglerar vilket socialförsäkringssystem en arbetstagare ska tillhöra när hen tillfälligt sänds från ett EU-land till ett annat. Det saknas exakta uppgifter om hur många utsända arbetstagare det finns i Sverige. Enligt Riksrevi- sionens granskning fanns det 2018 knappt 54 000 intyg om utsänd- ning för utländska arbetstagare i Sverige.48

Uppgifter om antalet utstationerade arbetstagare finns i form av antalet anmälningar om utstationerade arbetstagare i Arbetsmiljö- verkets utstationeringsregister.49 Uppgifterna är osäkra då det är ar- betsgivarens ansvar att registrera en arbetstagares namn och födelse- datum korrekt.50 Det finns många felaktiga uppgifter i registret, vilket gör att Arbetsmiljöverket endast kan göra en uppskattning av antalet unika utstationerade. Det saknas vidare statistik över hur stor andel av de utstationerade som omfattas av svenska kollektivavtal eller vilka lönenivåer de utstationerade har.51

Enligt Arbetsmiljöverkets uppskattningar uppgick det totala an- talet utstationerade arbetstagare under 2021 till 54 973.52 Det är en ökning från 2020 då antalet utstationerade arbetstagare var 39 683. Ungefär hälften av anmälningarna gjordes till storstadsområdena Stockholm, Västra Götaland och Skåne. De flesta anmälningarna

48Riksrevisionen (2020), s. 98. Dessa uppgifter bygger i sin tur på uppgifter från Europeiska kommissionen (2019).

49Arbetsmiljöverket (2022a).

50Arbetsmiljöverket (2022a), s. 3. Enligt 29 § lagen (1999:678) om utstationering av arbets- tagare har arbetsgivaren anmälningsskyldighet och enligt 37 § i samma lag ska Arbetsmiljö- verket ta ut en sanktionsavgift om en arbetsgivare har överträtt bestämmelserna om anmäl- ningsskyldighet.

51Riksrevisionen (2020), s. 97.

52Det avser unika individer, se Arbetsmiljöverket (2022a), s. 4.

127

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

(82 procent) avsåg tidsperioder kortare än tre månader. Det van- ligaste landet som de utstationerade arbetstagarna kom ifrån var Polen, som stod för 20 procent av arbetstagarna, följt av Litauen, Tyskland, Lettland, Indien, Slovakien och Estland. Den största branschen var bygg som stod för 57 procent av de anmälda utstationerade arbets- tagarna. Efter byggbranschen kom tillverkning som stod för 23 pro- cent av de utstationerade arbetstagarna. Informations- och kommu- nikationsverksamhet stod för 6 procent, följt av verksamhet inom juridik, ekonomi, vetenskap och teknik (3,4 procent), uthyrning, fastighetsservice, resetjänster och andra stödtjänster (2,5 procent), transport och magasinering (2,3 procent) samt jordbruk, skogsbruk och fiske (1,39 procent).

Tredjelandsmedborgare som är varaktigt bosatta i ett annat EU-land

Enligt huvudregeln behöver den som är medborgare i ett tredjeland, det vill säga i ett land utanför EU, ett arbetstillstånd för att arbeta i Sverige och uppehållstillstånd om de stannar mer än tre månader.53 Den tredjelandsmedborgare som har ställning som varaktigt bosatt i ett annat EU-land behöver dock, under vissa förutsättningar, inte ansöka om dessa tillstånd.54 Förenklat kan det sägas att personer som har bott lagligen minst fem år i ett EU-land räknas som varaktigt bo- satt i det landet.55 Den som ansöker om och får ställning som varaktigt bosatt får ett särskilt EU-uppehållstillstånd, som innebär att personen har vissa rättigheter som liknar de som en EU-medborgare har.56

Enligt Riksrevisionen (2020) hör tredjelandsmedborgare som har arbetstillstånd i andra EU/EES-länder till riskgrupperna för arbets- kraftsexploatering. Under 2019 beviljade Migrationsverket uppehålls- tillstånd för omkring 2 200 tredjelandsmedborgare som varit varaktigt bosatta i ett annat EU/EES-land.57

532 kap. 5 § och 7 § utlänningslagen (2005:716).

544 kap. 9 § och 5 kap. 1 § utlänningsförordningen (2006:97).

55Artikel 5 i Rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning. I Sverige finns bestämmelsen i 5 a kap. 1 § utlänningslagen.

56Artikel 7 och 11, Rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bo- satta tredjelandsmedborgares ställning.

57Riksrevisionen (2020), s. 95.

128

SOU 2023:8

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

Asylsökande

Asylsökande är undantagna från skyldigheten att ha arbetstillstånd.58 Detta gäller under vissa förutsättningar, vilka anges i 5 kap. 4 § utlän- ningsförordningen (2006:97). Det handlar bland annat om att perso- nen ska medverka till att klarlägga sin identitet, om identitetshand- lingar saknas. Migrationsverket utfärdar ett särskilt bevis om undantag från skyldigheten att ha arbetstillstånd, ett så kallat AT-UND. Undan- taget gäller normalt till dess att personen har fått ett uppehållstillstånd eller lämnar landet.59 Asylsökande med AT-UND kan skriva in sig på Arbetsförmedlingen som nyanländ för att få stöd i sitt jobbsök- ande. De asylsökande som får ett arbete måste för sin arbetsgivare visa bevis på att de är undantagna från skyldigheten att ha arbetstillstånd.

Enligt Riksrevisionen kan denna grupp vara en riskgrupp för ex- ploatering eftersom de har starka drivkrafter att skaffa ett arbete och därmed få möjlighet till permanent uppehållstillstånd eller kunna an- söka om arbetstillstånd från Sverige om de inte får asyl. Migrations- verket har inga uppgifter om var eller under vilka villkor dessa per- soner arbetar.60

Enligt Migrationsverket inkom 11 419 ansökningar om asyl under 2021.61 Av dessa var det 8 158 (71 procent) ansökningar som rörde vuxna personer, 2 754 (24 procent) som rörde barn i familj och 507 (4 procent) som rörde ensamkommande barn. Det var en större andel pojkar och män (63 procent) än flickor och kvinnor (37 procent) som sökte asyl. Under 2021 avgjordes totalt cirka 40 000 asylärenden av Migrationsverket varav 68 procent rörde förlängningsansökningar och 32 procent rörde förstagångansökningar. Totalt blev cirka 30 000 (73 procent) ansökningar beviljade, 7 409 (18 procent) avslogs, 707 (1,7 procent) ledde till beslut som ska övertas av annan stat inom ramen för Dublinförordningen, 311 (0,7 procent) ledde till beslut om av- och utvisning, 257 (0,6 procent) ledde till beslut om omedelbar verkställighet till hemland eller tredjeland och 1 575 (5,9 procent) var övriga ärenden som Migrationsverket inte har prövat i sak som

585 kap. 4 § utlänningsförordningen (2006:97). Undantaget gäller, under vissa förutsättningar, för utlänningar som söker asyl enligt 4 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716) och personer som söker skydd enligt 4 kap. 2 a § utlänningslagen.

59Se 5 kap. 4 § utlänningsförordningen (2006:97).

60Riksrevisionen (2020), s. 95.

61www.migrationsverket.se/Om-Migrationsverket/Statistik/Asyl.html. Hämtad 2023-01-25.

129

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

exempelvis var avskrivna ärenden.62 De sju vanligaste medborgar- skapsländerna för beviljande var Syrien, Afghanistan, Eritrea, Irak, Iran, Somalia och Turkiet. Det är även vanligt med statslösa personer.

Ensamkommande flyktingbarn är en särskilt utsatt grupp för olika former av utnyttjande och exploatering. En rapport av Länssty- relsen i Stockholm visar att majoriteten av de ärenden där det fanns misstankar om att barn hade varit utsatta för människohandel för sexuella ändamål, tvångsarbete, tiggeri eller övriga ändamål under perioden 2015–2016 rörde ensamkommande asylsökande barn.63 Enligt den officiella kriminalstatistiken för 2021 var 21 procent av samtliga offer för människohandel och människoexploatering för tvångsarbete, tiggeri och övriga ändamål barn under 18 år (mer om detta i avsnitt 3.2.4).

Irreguljära migranter

I debatten talas det ofta om skuggsamhället och de så kallade irregul- jära migranter som befinner sig i landet utan uppehållstillstånd. Med irreguljär migrant menas den person som saknar rättslig status i transit- eller värdlandet.64 Det finns dock mycket begränsad kunskap om hur många irreguljära migranter som finns i Sverige då de inte finns i några register.65

Tredjelandsmedborgare med uppehållstillstånd för studier inom högre utbildning

Den tredjelandsmedborgare som vill studera i Sverige längre tid än tre månader behöver ett uppehållstillstånd, i enlighet med den huvud- regel som angivits ovan. För att kunna få ett sådant beviljat ska stu- denten ha blivit antagen till heltidsstudier i Sverige.66 Studenten ska också kunna visa att hen kan försörja sig under hela studietiden.67 Uppehållstillståndet ska, som utgångspunkt, gälla i minst ett år eller

62En ansökan avskrivs bland annat när den sökande avviker eller återtar sin ansökan. Se Migrationsverkets statistik för avgjorda asylärenden 2021, www.migrationsverket.se/Om- Migrationsverket/Statistik/Asyl.html, hämtad 2023-01-25.

63Länsstyrelsen i Stockholm (2017a), s. 20.

64Se bland annat Riksrevisionen (2020), s. 99.

65Se mer om detta i SOU 2022:36 och i SOU 2011:48.

665 b kap. 3 § utlänningslagen (2005:716).

675 b kap. 9 § utlänningslagen (2005:716).

130

SOU 2023:8

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

den kortare tid som studierna ska pågå.68 Den som har fått ett uppe- hållstillstånd för studier inom högre utbildning är undantagen från kravet på arbetstillstånd.69 Det innebär att det är tillåtet för utländska studenter att arbeta heltid vid sidan av sina studier. Ett uppehållstill- stånd får dock vägras eller återkallas om det finns grundad anledning att anta att den utländska personen avser att vistas eller faktiskt vistas i Sverige av andra skäl än dem som ansökan avser eller som tillståndet beviljades för.70

Migrationsverket får återkommande indikationer på att grupper av studenter använder den här typen av uppehållstillstånd för att arbeta i Sverige i stället för att studera.71 Myndigheten har analyserat fenomenet och då funnit starka indikationer på att det pågår ett om- fattande missbruk av uppehållstillstånd för studier och att personer från den gruppen sannolikt också är utsatta i det svenska arbets- livet.72 Migrationsverket anför bland annat att det sannolikt finns studenter som lockats hit under falska premisser och sedan tvingas arbeta för att klara sin försörjning.73

Analys av vissa riskgrupper

För flera av de ovan nämnda riskgrupperna saknas det kunskap om hur många personer som arbetar i Sverige och under vilka villkor de arbetar. Riksrevisionen (2020) konstaterar att det sannolikt handlar om tiotusentals personer som tillhör grupper där det finns en ökad risk för arbetskraftsexploatering. I granskningen av statens insatser för arbetskraftsexploatering drar Riksrevisionen slutsatsen att de olika riskgrupperna inte kan räknas ihop eftersom en person kan till- höra flera grupper, till exempel både ha arbetstillstånd och vara utsta- tionerad. Detta bidrar till svårigheterna med att kvantifiera omfatt- ningen av arbetslivskriminalitet som rör utnyttjande av arbetskraft.

Ett sätt att undvika dubbelräkning av personer som kan tillhöra flera riskgrupper är att inhämta registerdata på samtliga individer som hör till någon av riskgrupperna och därefter rensa data så att man får unika individer. Då kan man få reda på antalet personer som

685 b kap. 3 § andra stycket utlänningslagen (2005:716).

695 kap. 2 § första tycket 6 a utlänningsförordningen (2006:97).

705 b kap. 12 § andra stycket 2 och 5 b kap. 21 § 4 utlänningslagen (2005:716).

71Migrationsverket (2022), s. 4.

72Migrationsverket (2022), s. 4.

73Migrationsverket (2022), s. 13.

131

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

tillhör någon av riskgrupperna. Genom att samköra uppgifter om riskgrupperna med annan registerdata går det dels att få en bättre uppfattning om omfattningen av antalet personer i riskgrupperna dels att få ökad kunskap om riskgrupperna.

Vi har därför gjort en riskgruppsanalys utifrån registerdata på riskgrupper som inhämtats från Migrationsverket tillsammans med registerdata över löneinkomster, andra inkomster och uppgifter om boende med mera från SCB. Analysen syftar till att bidra till ökad förståelse för asylsökandes, arbetskraftsinvandrade personers och deras anhörigas arbetsmarknadssituation. Genom att analysera hur många av dessa som har en sysselsättning eller någon annan form av aktivitet på arbetsmarknaden kan vi öka vår kunskap om vart de tar vägen på arbetsmarknaden. Om de inte har någon form av registre- rad aktivitet är det möjligt att de antingen är avlidna, utvandrade eller är verksamma i en dold del av arbetsmarknaden.

De riskgrupper som ingår i analysen är följande:

•asylansökande personer med undantag från kravet på arbetstill- stånd (AT-UND) och deras anhöriga

•personer som beviljats arbets- eller uppehållstillstånd för att arbeta

iSverige (arbetstagare, egenföretagare, forskare och övriga) och deras anhöriga

•personer med beviljat uppehållstillstånd som gäststuderande och deras anhöriga

•personer med beviljat uppehållstillstånd som är varaktigt bosatta

iannat EU-land och deras anhöriga.74

Av dessa studeras endast folkbokförda personer, 16 år eller äldre, som har lämnat in en första ansökan till Migrationsverket och fått den beviljad någon gång under perioden 2015–2020.75

Utstationerade arbetstagare hör också till riskgrupper för arbets- livskriminalitet. Vi har dock inte kunnat analysera den gruppen på grund av att statistiken från utstationeringsregistret som rör arbets- tagarnas namn och födelsedatum är bristfällig och inte håller tillräck-

74Komm2023/00158/A 2021:04-1.

75Uppgifterna är hämtat 2022-09-27 från Migrationsverkets datalager (Simba). Individer som saknar personnummer eller har ett personnummer som är färre än tolv siffror är exkluderade då dessa inte går att samköras med SCB:s data. Det innebär att urvalet endast inkluderar folk- bokförda personer.

132

SOU 2023:8

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

ligt hög kvalitet för att kunna samköras med SCB:s registerdata. Vi har heller inte kunnat analysera utsända eller kunnat samköra data för individer som beviljades ett arbetstillstånd 2021 eftersom det senaste året för SCB:s inkomstuppgifter är 2020.

Analysen gör inget anspråk på att vara heltäckande för samtliga personer som kan vara utnyttjade eller exploaterade på svensk arbets- marknad. Det kan naturligtvis finnas andra grupper, såsom utstatio- nerade arbetstagare, utsända, ungdomar, säsongsarbetande med mera som också löper risk för att bli utnyttjade eller arbetskraftsexploa- terade. Dessutom finns problem med underrapportering eftersom inte alla utstationerade företag rapporterar sin närvaro till Arbets- miljöverket.76 Vi har vidare avgränsat analysen på så sätt att vi inte studerar samtliga ungdomar eller säsongsarbetare, utan endast de ung- domar och säsongsarbetare som ingår i den riskgrupp som har inhäm- tats från Migrationsverkets registerdata.

Data och urval

Delegationen har samkört Migrationsverkets data över samtliga per- soner som ingår i en riskgrupp med SCB:s registerdata över bland annat löneutbetalningar, inkomst- och boendeuppgifter samt upp- gifter om personen har dött eller utvandrat. Vi saknar dock uppgifter om vilka som har fått ett förnyat uppehållstillstånd, vilket innebär att vi inte vet om ett arbetstillstånd som har gått ut har förnyats. Inkomstuppgifterna har hämtats från registerdatabasen STATIV som i sin tur består av ett flertal register från olika myndigheter som samlas in av SCB. Med inkomst menas här inkomst från arbete, när- ingsverksamhet och kapital samt samtliga lönerelaterade och försörj- ningsrelaterade transfereringar (såsom pension, sjuk- och föräldrapen- ning, sjuk- och aktivitetsersättning, bostadsbidrag, studiebidrag med mera). Skillnaden mellan begreppen arbetsinkomst och löneinkomst är i detta sammanhang att det förstnämnda avser samtliga inkomster av anställning eller av annat förvärvsarbete som anges i vissa uppräk- nade paragrafer i 67 kap. 6 § inkomstskattelagen (1999:1229).77 En löneinkomst avser däremot endast inkomst från anställning som en

76Problem med underrapportering i utstationeringsregistret beskrivs även i Byggmarknads- kommissionen (2022), s. 35.

77I stora drag handlar det om inkomster som ger rätt till jobbskatteavdrag såsom lön, arvoden, sjuklön, inkomst från aktiv näringsverksamhet med mera.

133

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

arbetsgivare har betalat ut. Studien avgränsas till att enbart omfatta folkbokförda personer som någon gång under perioden 2015–2020 fått beviljad asylansökan eller uppehålls- och arbetstillstånd i Sverige med anledning av sin förstagångsansökan.78

Det vi kan se när vi samkör Migrationsverkets och SCB:s data för 2020 är att cirka 8 procent av de totalt 265 909 personerna som tillhör någon av riskgrupperna är registrerade som avlidna eller utvandrade. Dessa exkluderas i vår analys. Således ingår totalt 244 659 personer i vårt urval för analys. För enkelhetens skull hänvisar vi till riskgrup- pen i singular när vi pratar om personerna som ingår i urvalet.

I analysen redovisas dels hur många personer i riskgruppen som under 2020 hade en registrerad löneutbetalning enligt Skatteverkets månatliga arbetsgivardeklarationer (AGI), dels hur många av dessa som under 2020 inte hade någon registrerad aktivitet alls i termer av registrerad löneutbetalning enligt AGI, registrerad inkomst enligt registerdatabasen STATIV eller någon registrerad bostad enligt folk- bokföringsregistret, lägenhetsregistret och fastighetsregistret. Vidare redovisas en branschuppdelad analys av genomsnittliga löneinkoms- ter, genomsnittlig disponibel levnadsnivå och andra indikatorer på förhöjd risk för arbetslivskriminalitet för personerna i riskgruppen som under 2020 hade en årslöneinkomst och för samtliga arbets- tagare inom branschen.

Personer i riskgrupp har lägre årslöneinkomst än övriga

Av de 244 659 personerna som ingår i riskgruppen för analysen är 42 och 58 procent kvinnor respektive män. Det är generellt fler män än kvinnor i urvalet som har fått ett arbetstillstånd för arbete. Bland anhöriga till personer som har migrerat på grund av arbete och bland personer som har fått uppehållstillstånd på grund av anknytning till någon som har beviljats asyl är andelen kvinnor högre. Tabell 3.1 illustrerar könsfördelningen av personerna i riskgruppen efter deras grund för uppehålls- och arbetstillstånd. Tabellen illustrerar även an- delen med positiv löneinkomst under inkomståret 2020. Bland dem som har fått arbetstillstånd som arbetstagare hade nästan alla (90 pro- cent) en positiv löneinkomst. Omkring 58 procent av personerna i ur-

78Ett fåtal personer, som saknar fullständigt personnummer, ingår inte i analysen då dessa inte går att samköra med annan data.

134

SOU 2023:8

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

valet hade en positiv löneinkomst. Övriga personer, 42 procent, sak- nade någon redovisad löneinkomst.

Tabell 3.1 Antal personer, könsfördelning och andel med positiv löneinkomst 2020, efter grund för uppehålls- och arbetstillstånd, 16 år och äldre

Grund för uppehålls-	Antal	Andel	Andel	Andel med
och arbetstillstånd		kvinnor	män	positiv
		(%)	(%)	löneinkomst
				(%)
Arbetstagare	39 987	24 %	76 %	90 %
Företagare	745	30 %	70 %	51 %
Forskare	3 344	36 %	64 %	62 %
Övriga, arbetsmarknad	2 730	50 %	50 %	64 %
Anhöriga, arbetsmarknad	22 395	79 %	21 %	43 %
Asyl, PUT	64 276	35 %	65 %	62 %
Asyl, TUT	50 730	34 %	66 %	57 %
Asyl, anknytning	33 800	70 %	30 %	31 %
Gäststuderande och deras anhöriga	14 657	43 %	57 %	36 %
Varaktigt bosatta i annat EU-land	11 995	39 %	61 %	73 %
och deras anhöriga	11 995	39 %	61 %	73 %
Samtliga	244 659	42 %	58 %	58 %

Anm.: Totalt fick 265 909 folkbokförda personer beviljad ansökan mellan 2015–2020, varav 8 procent är antingen döda eller utvandrade 2020. Tabellen visar de resterande 244 659 som enligt SCB:s register varken är döda eller utvandrade.

Källa: Migrationsverket 2015–2020. Egna beräkningar.

Majoriteten av personerna hade låga eller inga löneinkomster under 2020. Tabell 3.2 redovisar riskgruppens fördelning på olika lönein- komstklasser samt antalet genomsnittliga löneutbetalningar per in- komstklass för inkomståret 2020. Av tabellen framgår att de allra flesta (73 procent) i urvalet hade en genomsnittlig månatlig löneinkomst på under 20 000 kronor. Ungefär 22 procent hade en månatlig lönein- komst under 13 000 kronor, vilket motsvarar en årslöneinkomst på 156 000 kronor. En månadslön på 13 000 kronor är den nivå som Migrationsverket bedömer är en lägsta nivå för att uppnå det så kallade försörjningskravet enligt 6 kap. 2 § första stycket utlänningslagen.79

79För att få tillstånd att arbeta i Sverige behöver vissa krav vara uppfyllda enligt 6 kap. 2 § utlänningslagen (2005:716). Dels behöver ett försörjningskrav vara uppfyllt, vilket innebär att anställningen ska göra det möjligt för arbetstagaren att försörja sig, dels ett krav om att lönen, försäkringsskyddet och andra anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Migrationsverket, som är den beslutsfattande myndigheten, har gjort bedömningen om att den erbjudna lönen måste vara minst 13 000 kronor före skatt för att uppnå försörjningskravet, oavsett om det är en del- eller heltidsanställning, och inte vara lägre än kollektivavtal eller vad som är praxis inom branschen eller yrket. I sammanhanget bör nämnas att riksdagen nyligen beslutat om propositionen Ett höjt försörjningskrav för arbetskraftsinvandrare, prop. 2021/22:284.

135

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

Tabell 3.2 Riskgruppens fördelning på olika löneinkomstklasser

och antal månader med en löneutbetalning, inkomstår 2020, 16 år och äldre

Löneinkomstklass	Andel (%)	Antal månader
25 000 eller mer	18 %	11
20 000–24 999 kronor	8 %	11
15 000–19 999 kronor	7 %	10
13 000–14 999 kronor	3 %	9
1 –12 999 kronor	22 %	5
0 kronor	42 %	0
Summa	100 %	8

Källa: Migrationsverket 2015–2020 och SCB, AGI 2020. Egna beräkningar.

Den genomsnittliga årslöneinkomsten för 2020 var 253 000 kronor för de i urvalet som hade en positiv löneinkomst. Motsvarande genom- snitt för hela populationen av arbetstagare var 338 000 kronor. Det innebär att den genomsnittliga årslöneinkomsten för en person i risk- gruppen uppgår till 75 procent av motsvarande för en person i hela populationen.

Det finns flera förklaringar till skillnader i löneinkomster. Att per- soner i riskgruppen har lägre löneinkomster än den genomsnittliga populationen behöver inte betyda att de har en lägre lön per timme. Det kan vara så att de arbetar färre timmar än den övriga befolkningen, bland annat på grund av deltidsarbete. Till exempel är det betydligt fler löntagare i riskgruppen som även är inskrivna på Arbetsförmedlingen (38 procent) jämfört med hela populationen av löntagare (13 procent). Det kan indikera att många av migranterna söker arbete på hel- eller deltid. Av de lönearbetande asylsökande med tidsbegränsade uppe- hållstillstånd (Asyl, TUT) eller med en anknytning till en asylsök- ande (Asyl, anknytning) är majoriteten samtidigt inskrivna vid Arbets- förmedlingen.

Vidare är det fler säsongsarbetande personer i riskgruppen (23 pro- cent) än bland samtliga i hela populationen (15 procent). Med sä- songsarbetande menar vi här en person som hade färre än sex måna- ders löneutbetalningar registrerade i AGI under hela inkomståret 2020. De flesta med låga genomsnittliga löneinkomster arbetade dock inte varje månad under 2020. Av tabell 3.2 framgår att perso- nerna med löneinkomster under 13 000 kronor arbetade i genom- snitt 5 månader under 2020. Det finns också en större andel ungdomar

136

SOU 2023:8

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

i riskgruppen (23 procent) än i hela populationen (16 procent).80 En del av migranterna kan också ha en inkomst från näringsverksamhet alternativt ha en inkomst från både anställning och näringsverksam- het. Exempelvis är ungefär hälften (53 procent) av dem som tidigare har beviljats uppehållstillstånd som egenföretagare fortsatt yrkes- verksamma som företagare 2020. I hela urvalet var det dock få, 1,6 pro- cent, som har en yrkesställning som egenföretagare år 2020.

Sammantaget indikerar statistiken att personer i riskgrupp har lägre årslöneinkomster än den övriga befolkningen. Statistiken visar även att de arbetar på deltid, har en visstidsanställning eller en osäker anställning i högre grad än den övriga befolkningen.

Indikationer på utsatthet och risk för att utsättas för arbetslivskriminalitet

På en samhällelig nivå finns det indikationer på en alltmer tudelad arbetsmarknad i Sverige där ojämlikheten på arbetsmarknaden ten- derar att öka.81 En delförklaring till den tilltagande ojämlikheten är ökningen av osäkra och tidsbegränsade anställningar.82 Enligt en forskningsstudie har marknadseffektivitet och konkurrenskraft i sam- band med globaliseringen ökat efterfrågan på flexibilitet på arbets- kraft.83 Denna flexibilitet har gjort det enklare för arbetsgivarna att hitta arbetskraft men också inneburit konsekvenser för arbetstagare i takt med framväxten av så kallade prekära anställningar. Enligt utredningen om de regionala skyddsombudens roll i arbetsmiljö- arbetet kännetecknas de prekära arbetena av osäkra anställningsvill- kor, låg lön och riskfyllda arbetsmiljöer.84 Vanligen innebär prekärt arbete också ett sämre skydd för arbetstagarna, dels genom att arbets- tagare med prekära anställningar är mindre benägna att vara fackligt organiserade, dels för att de ofta är verksamma på arbetsställen där det systematiska arbetsmiljöarbetet är bristfälligt eller saknas. De mest påtagliga arbetsmiljöbristerna finns inom de prekära arbetena.85 Personer med prekära anställningar beskrivs i en studie utgöra en heterogen grupp i termer av exempelvis kön, ålder och etnicitet men

80Med ungdomar menar vi här personer under 26 år.

81Se exempelvis SOU 2020:46, s. 35.

82Se exempelvis Alfonsson (2022), s. 155 f.

83Alfonsson (2022), s. 155 f. Se även Standing (2013).

84SOU 2022:47, s. 17.

85SOU 2022:47, s. 17.

137

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

de delar alla en gemensam känsla av kronisk osäkerhet och otrygghet, och att de måste ta ett arbete för att överleva.86 Studier gjorda i Sverige visar att de prekära anställningarna, som tenderar att vara vanligare bland kvinnor, unga, kortutbildade, lågavlönade och utrikes födda, säl- lan leder till fasta jobb eller etablering på arbetsmarknaden.87 Utifrån 2018 års siffror uppskattade SCB att en etablerad ställning på arbets- marknaden innebar om förvärvsinkomst på minst 211 200 kronor.88

Enligt en annan forskningsstudie tenderar arbetstagare med till- fälliga och osäkra anställningar att få en flyktig relation till andra an- ställda, vilket innebär att de hamnar utanför den sociala gemenskapen på en arbetsplats och tenderar att inte organisera sig fackligt.89 En indikator på arbetstagarnas utsatthet och deras risk för att utsättas för arbetslivskriminalitet kan därför vara uppgifter om facklig organisa- tionsgrad. Vi saknar dock uppgifter på den fackliga organisations- graden bland personerna i riskgruppen men det kan vara rimligt att anta att den är lägre än för andra arbetstagare. En studie av Kjellberg (2022) visar nämligen att den fackliga organisationsgraden bland arbetstagare födda utomlands är betydligt lägre än bland arbetstagare födda i Sverige.90

ILO lyfter även fram flera indikatorer på utsatthet såsom under- måliga levnads- och arbetsförhållanden samt arbetsmiljö, orimliga arbetstider, avsaknaden av formella anställningsavtal. Av vår data framgår att flertalet av personerna i riskgruppen är utsatta arbets- tagare i termer av andra socioekonomiska faktorer såsom registrerat boende, ägande av fastighet och ensamstående i förhållande till hela populationen. Exempelvis saknar i genomsnitt 7 procent av perso- nerna ett registrerat boende, jämfört med 2 procent av samtliga i hela populationen (mer om detta nedan). Ungefär 41 procent av alla i hela populationen äger minst en fastighet, jämfört med 1 procent av personerna i riskgruppen. Det är en något högre andel ensamstående bland personerna i riskgruppen (54 procent) jämfört med samtliga personer i hela populationen (44 procent).

Ytterligare indikatorer på utsatthet och risk för arbetslivskrimi- nalitet, är som vi redan redogjort för i föregående avsnitt, låga löner.

86Standing (2013).

87Se bl.a. SOU 2020:46, s. 629 f, för en sammanfattning av tidigare studier på området. Se även Palm (2018), Wingborg (2019), Berglund m.fl. (2017).

88Se www.scb.se/hitta-statistik/temaomraden/jamstalldhet/jamstalld-utbildning/etablering- pa-arbetsmarknaden-efter-studier/. Hämtad 2023-01-20.

89Se exempelvis Adolfssson m.fl. (2022), Alfonsson (2022).

90Se även SOU 2022:33, s. 181 för en sammanfattning av Kjellberg (2022).

138

SOU 2023:8

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

Flera rapporter, bland annat Byggmarknadskommissionen (2022) och LO (2022) lyfter fram att arbetstagare som är föremål för arbets- kraftsexploatering ofta har låga löner. Även ILO (2009) har lyft fram att låga eller inga löner utgör en indikation på utsatthet.

En ytterligare indikator på utsatthet är den disponibla inkomsten, som ger ett mått på hur mycket en individ kan konsumera, och det relativa fattigdomsmåttet som indikerar en låg ekonomisk standard. Med disponibel inkomst menas alla inkomster och transfereringar (till exempel skattebefriade ersättningar såsom barnbidrag, bostads- bidrag och försörjningsstöd och skattepliktiga ersättningar såsom aktivitetsstöd, föräldrapenning med mera) minus slutlig skatt. En låg ekonomisk standard är ett relativt fattigdomsmått som innebär att ens disponibla inkomst är lägre än 60 procent av medianinkomsten.91 År 2020 var medianinkomsten 343 900 kronor för personer 20–64 år, vilket betyder att inkomster som understiger 209 400 kronor är för- enat med en låg ekonomisk standard. För vårt urval kan vi se att cirka 87 procent av personerna i riskgruppen hade en registrerad inkomst (från arbete, näringsverksamhet, kapital eller transfereringar) under inkomståret 2020. Den genomsnittliga disponibla inkomsten var cirka 231 000 kronor för personerna i riskgruppen, bland dem som har en registrerad inkomst. Detta kan jämföras med att den lönearbetande populationens genomsnittliga disponibla inkomst 2020 var cirka 328 000 kronor. Det innebär en genomsnittlig skillnad i disponibel inkomst på cirka 29 procent, eller att den genomsnittliga disponibla inkomsten för personerna i riskgruppen utgör 71 procent av den disponibla inkomsten för en genomsnittlig person i populationen.

Utredningen om arbetskraftsinvandring betonade att det oftast inte är de redovisade inkomsterna som är problematiska, utan snar- are att vissa personer inte får behålla den lön som redovisas.92 Vi sak- nar emellertid uppgifter om vilka personer som inte får behålla den lön som redovisas. Den enkla förklaringen är att uppgifter om vilka som inte får behålla sin lön, liksom uppgifter om underrapportering av löner, utgör dold verksamhet och lämnar inte några spår i data.

91SCB (2021). Se även www.scb.se/hitta-statistik/artiklar/2017/Att-mata-fattigdom/ och www.folkhalsomyndigheten.se/folkhalsorapportering-statistik/tolkad-rapportering/ folkhalsans-utveckling/resultat/inkomster-och-forsorjningsmojligheter/lag-ekonomisk- standard-vuxna/. Hämtad 2023-01-25.

92SOU 2021:88, s. 13.

139

SOU 2023:8

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

Tabell 3.3 Antal personer som saknar löneutbetalning, inkomst och ett registrerat boende 2020, efter grund för uppehålls- och arbetstillstånd, kön och åldersklasser

Grund för uppehålls- och	Antal		Kvinnor		Män	16–	18–	26–	65 år
arbetstillstånd		(%)		(%)		17 år	25 år	64 år	och
						(%)	(%)	(%)	äldre
									(%)
Arbetstagare	1 204		25 %		75 %	0 %	11 %	89 %	0 %
Företagare	5	40 %		60 %		0 %	20 %	80 %	0 %
Forskare	189		31 %		69 %	0 %	3 %	97 %	0 %
Övriga, arbetsmarknad	190	65 %		35 %		0 %	24 %	76 %	0 %
Anhöriga, arbetsmarknad	1 939		84 %		16 %	4 %	16 %	79 %	0 %
Asyl, PUT	165	38 %		62 %		4 %	18 %	67 %	11 %
Asyl, TUT	605		51 %		49 %	6 %	22 %	66 %	6 %
Asyl, anknytning	680	66 %		34 %		15 %	18 %	65 %	3 %
Gäststuderande och deras	1 210		48 %		52 %	0 %	43 %	57 %	0 %
anhöriga	1 210		48 %		52 %	0 %	43 %	57 %	0 %
Varaktigt bosatta i annat
EU-land och deras
anhöriga	376	80 %		20 %		9 %	20 %	71 %	0 %
Samtliga	6 563		58 %		42 %	4 %	21 %	74 %	1 %

Anm.: Avser folkbokförda personer som är 16 år och äldre.

Källa: Migrationsverket 2015–2020 och SCB, AGI 2020. Egna beräkningar.

Uppskattning av antalet irreguljära migranter

Som nämnts ovan avses med en irreguljär migrant en person som sak- nar rättslig status i transit- eller värdlandet. Vissa irreguljära migranter kan emellertid förekomma i Migrationsverkets registerdata över per- soner som först har fått ett beviljat uppehålls- och arbetstillstånd och därefter har fått det avslaget när de har ansökt på nytt.

Migrationsverket har bistått delegationen med att ta fram en ana- lys av samtliga personer som någon gång har beviljats ett uppehålls- och arbetstillstånd sedan 2015 inom kategorierna arbetsmarknad och deras anhöriga, gäststuderande och deras anhöriga, varaktigt bosatt i annat EU-land och deras anhöriga samt asylsökande och deras an- höriga.93

Utifrån detta underlag har myndigheten tagit fram uppgifter om antalet individer som finns kvar i deras register men som inte har ett giltigt tillstånd och inte har något öppet ärende. Med öppet ärende menas ansökningar eller ärenden som inkommit men där något beslut ännu inte fattats. Ett nedslag i data vid september 2022 visar att det då

93Dnr. Komm2022/00019/A 2021:04-43.

141

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

fanns cirka 170 000 personer som saknade ett giltigt tillstånd. Majori- teten av fallen (71 procent av ärendena och motsvarande cirka 120 000 personer) handlar om tillstånd där ansökningstiden har gått ut och där man inte har ansökt igen. Ungefär 11 procent av fallen handlar om personer som har gjort en ny ansökan om arbetstillstånd men inte fått bifall på sin senaste ansökan och 18 procent handlar om personer som har fått avslag på sin asylansökan och inte fått något nytt bifall.

Det är svårt att uttala sig om huruvida dessa personer arbetar och vistas i Sverige utan tillstånd. Detta eftersom det kan finnas brister i Migrationsverkets statistik, ärenden kan vara felregistrerade samt arbetsgivare och arbetstagare kan ha pågående ansökningar om arbets- tillstånd som inte ännu har registrerats i myndighetens register. En del av personerna kan vara avlidna eller utvandrade, utan att det kom- mit till Migrationsverkets kännedom.

Enligt Polismyndighetens statistik om verkställighet av utvis- ningsbeslut fanns det 10 124 ärenden vid slutet av 2021 där personer har avvikit och anmälts som efterlysta av polisen.94 Denna siffra är å andra sidan troligen en underskattning av antal personer som saknar ett giltigt arbetstillstånd då det troligen finns ett mörkertal. Det kan därför ses som en lägsta nivå för antalet irreguljära migranter i Sverige.

Personer i riskgruppen är överrepresenterade i vissa branscher och yrken

De branscher som av myndigheterna har identifierats som riskbran- scher för arbetslivskriminalitet är också de branscher som syssel- sätter många personer som ingår i någon riskgrupp och där årslöne- inkomstskillnaderna är stora. Riskbranscher som myndigheterna har identifierat är avfallshantering/vattenförsörjning, bygg, bilvård, jord- och skogsbruk, kroppsvård/annan serviceverksamhet, restaurang, städ, transport samt vård, omsorg och sociala tjänster.95

Tabell 3.4 bekräftar bilden av att vissa branscher och verksam- heter har en överrepresentation av personer i riskgruppen. Tabellen redovisas antal och andel personer som ingår i vår riskgrupp efter bransch.

94Se Polismyndighetens Statistik över verkställigheter 2015–2022 här: www.polisen.se/om- polisen/polisens-arbete/granspolisen/statistik-granspolisverksamhet/. Hämtad 2023-01-25.

95Identifierade riskbranscher beskrivs i myndigheternas lägesbild, se Arbetsmiljöverket m.fl. (2021).

142

SOU 2023:8En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

Tabell 3.4		Antal och andel i riskgrupp med registrerad årslöneinkomst 2020,
		efter bransch, 16 år och äldre

SNI	Bransch/verksamhet		Antal,	Antal i	Andel i	Fördelning
			pop.	riskgrupp	riskgrupp	(%)
					(%)
A	Jordbruk, skogsbruk, fiske		61 581	1 203	2 %	1 %
B	Utvinning av mineral		9 989	41	0 %	0 %
C	Tillverkning		560 459	10 075	2 %	7 %
D	Försörjn. av el, gas m.m.		30 549	111	0 %	0 %
E	Vattenförsörjning		25 919	301	1 %	0 %
F	Byggverksamhet		340 371	7 017	2 %	5 %
G	Handel; reparation		637 759	12 440	2 %	9 %
H	Transport, magasinering		238 473	6 610	3 %	5 %
I	Hotell- och restaurang		200 147	20 651	10 %	14 %
J	IT- och kommunikation		224 821	9 135	4 %	6 %
K	Finans- och försäkring		103 617	1 184	1 %	1 %
L	Fastighetsverksamhet		102 468	937	1 %	1 %
M	Juridik, ekonomi m.m.		319 722	6 077	2 %	4 %
N	Uthyrning, fastighetsserv.		286 777	12 937	5 %	9 %
O	Off. förvaltning, försvar		335 880	2 338	1 %	2 %
P	Utbildning		560 916	9 744	2 %	7 %
Q	Vård och omsorg		769 106	13 807	2 %	10 %
R	Kultur, nöje och fritid		106 282	1 343	1 %	1 %
S	Annan serviceverksamhet		119 064	3 438	3 %	2 %
U	Int. Organisationer		905	38	4 %	0 %
–	Okänd		597 880	23 351	4 %	16 %
	Samtliga		5 632 685	142 778	3 %	100 %

Anm.: SNI är en svensk standard för svensk näringsindelning och här har SNI 2007 använts som gäller från och med 2008. Antal personer i riskgrupp är 244 659 (motsvarande 3 procent av populationen), vilket avser samtliga personer som har fått beslut om beviljat uppehållstillstånd mellan 2015–2020, som inte är avlidna eller som inte har utvandrat, och som under 2020 har fått en registrerad löneutbetalning via Skatteverkets AGI (Arbetsgivardeklaration på Individnivå). Löneinkomst i populationen och i riskgrupp avser genomsnittlig årslöneinkomst för inkomståret 2020 (summerat för samtliga 12 månader) i tusen- tals kronor (tkr).

Källa: Migrationsverket 2015–2020 och SCB, AGI 2020. Egna beräkningar.

Av tabellen framgår att vissa branscher såsom hotell- och restaurang, vård och omsorg, handel och reparation, uthyrning och fastighets- service samt tillverkning sysselsätter många personer i riskgruppen. Om man tittar på olika yrkesgrupper framgår att yrken som inte krä- ver lång utbildning såsom bärplockare, snickare, butiks- eller lagerper- sonal, lastbils- och bussförare, köks- och restaurangbiträden, städare och hemservicepersonal, barnskötare och elevassistenter, vårdbiträ- den, skönhets- och kroppsterapeuter ofta är förekommande. Det kan vidare noteras att många av personer i riskgrupperna saknar eller har okänd uppgift om bransch eller yrkeskategori.

143

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

3.2.2Arbetsmiljöbrott

Brottet arbetsmiljöbrott regleras i 3 kap. 10 § brottsbalken och är kon- struerat så att någon till att börja med ska orsaka någon annan person död, kroppskada, sjukdom eller fara, på det sätt som redan är krimi- naliserat i 3 kap. 7–9 §§ brottsbalken. Om brottet begås genom att någon uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosatt vad som i enlighet med arbetsmiljölagen (1977:1160) ålegat honom till förebyggande av ohälsa eller olycksfall, döms för arbetsmiljöbrott. Den regelöver- trädelse som ett arbetsmiljöbrott utgör torde ofta kunna utgöra arbetslivskriminalitet enligt den föreslagna definitionen.

Påföljderna för arbetsmiljöbrott ligger mellan böter och fängelse i sex år beroende på hur omständigheterna sett ut.96 Som komple- ment och alternativ till att en fysisk person inom ett företag ställs till ansvar för ett brott kan det också bli aktuellt med företagsbot, vilket är en ekonomisk sanktion som riktar sig mot företag.97 Ett företag kan åläggas att betala företagsbot bland annat om företaget inte har gjort vad som kan krävas för att motverka brottet eller om brottet har begåtts av någon i ledande ställning.98 Företagsbotens storlek bestäms som utgångspunkt till lägst fem tusen kronor och högst 10 miljoner.99 Lägre summor är möjliga, om företaget exempelvis efter förmåga har försökt begränsa de skadliga verkningarna av brot- tet.100 För större företag är även högre belopp möjliga, upp till maxi- malt 500 miljoner kronor.101

Syftet i detta avsnitt är att bedöma omfattningen av arbetsmiljö- brott. Vi gör detta med hjälp av den officiella kriminalstatistiken och Åklagarmyndighetens statistik över antal företag som fått beslut om företagsbot för arbetsmiljöbrott. Vi visar med det tillgängliga stati- stikunderlaget att de redovisade siffrorna troligtvis innebär en kraftig underskattning eftersom alla brott inte anmäls. Uppgifterna bidrar ändå till ökad kunskap om och förståelse för såväl de anmälda och lagförda arbetsmiljöbrottens omfattning som de dolda arbetsmiljö- brottens omfattning, och därmed till den totala omfattningen.

96Se 3 kap. 7–10 §§ brottsbalken.

9736 kap. 7 § brottsbalken.

98En företagsbot utgör inte en påföljd för brott, utan är konstruerad som en särskild rätts- verkan av brott, vilket är en annan typ av rättsföljd som grundar sig på brottet. Se 1 kap. 3 och

8§§ brottsbalken.

9936 kap. 8 § brottsbalken.

10036 kap. 10 §§ brottsbalken.

10136 kap. 9 § brottsbalken.

144

SOU 2023:8

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

Den anmälda och lagförda brottslighetens omfattning

Uppgifter om anmälda arbetsmiljöbrott som registreras i den offici- ella kriminalstatistiken kan komma in från polisen när en anmälan om en olycka har gjorts. Arbetsgivaren är också skyldig att göra en anmälan till Arbetsmiljöverket som i sin tur kan göra en polisan- mälan.102 Under 2021 registrerades totalt 2 329 anmälningar om arbetsmiljöbrott enligt den officiella kriminalstatistiken.103 Sedan 2013 har anmälningar om arbetsmiljöbrott ökat både i absoluta tal och som andel av alla anmälda brott.104 Trots att anmälningarna har ökat finns ett stort mörkertal eftersom inte alla brott anmäls.105 Arbetsmiljöbrott är dessutom generellt svåra att föra i bevis och de flesta ärenden avskrivs.106 Under 2021 blev det till exempel endast tre lagföringar för arbetsmiljöbrott.107 Med lagförda brott avses här fäll- ande domslut i tingsrätten, godkänt strafföreläggande eller åtals- underlåtelse.

Som vi påpekar inledningsvis är den officiella kriminalstatistiken inte avsedd för att göra bedömningar av omfattning av brottslighet. Även Arbetsmiljöverket konstaterar i en rapport från 2013 att krimi- nalstatistiken gällande arbetsmiljöbrott inte ska tolkas som någon form av reell brottsutveckling utan snarare som ett mått på myndig- heternas arbete.108 Till exempel innehåller uppgifter om anmälda ar- betsmiljöbrott även händelser som senare visar sig inte utgöra något brott. Uppgifter om anmälda brott i den officiella kriminalstatistiken kommer från registrerade brottsanmälningar hos de brottsutredande myndigheterna såsom Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten. Den officiella kriminalstatistiken omfattar endast personer lagförda för brott och inkluderar inte beslut om företagsbot. Statistiken inklu- derar inte heller någon information om påföljder som kan ligga till grund för att beräkna kostnader för brott.

102Se 3 kap. 3 a § arbetsmiljölagen (1977:1160).

103Avser brottskoderna 0391 – Vållande till annans död i samband med arbetsolycka, 0393 – Vållande till kroppsskada eller sjukdom i samband med arbetsolycka, 0395 – Framkallande av fara för annan eller för arbetstagare. Dessa räknas som arbetsmiljöbrott och avser brott enligt

3kap. 10 § brottsbalken, se Brå (2022b), s. 19 och 112, och även SOU 2022:36, s. 161.

104Den officiella kriminalstatistiken över anmälda arbetsmiljöbrott 2021 (brottskoder 0391, 0393, 0395). www.statistik.bra.se/solwebb/action/index. Hämtad 2023-01-25.

105Se exempelvis Arbetsmiljöverket (2013), s. 55 och 61.

106Se exempelvis Arbetsmiljöverket (2013), s. 63 f.

107Den officiella kriminalstatistiken över lagförda arbetsmiljöbrott 2021. www.bra.se/ statistik/kriminalstatistik/personer-lagforda-for-brott.html. Hämtad 2023-01-25.

108Arbetsmiljöverket (2013), s. 66.

145

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

Åklagarmyndigheten har däremot statistik över antalet företag som blivit ålagda företagsbot för arbetsmiljöbrott och det totala be- loppet för företagsboten. Statistiken inkluderar även utländska före- tag som blivit ålagda att betala företagsbot.

Enligt Åklagarmyndighetens statistik över arbetsmiljöbrott lag- fördes 108 företag för arbetsmiljöbrott under 2021.109 Det motsvarar ett belopp på cirka 32 miljoner kronor. Både antalet lagföringar om företagsbot som rör arbetsmiljöbrott och företagsbotsnivåerna har ökat sedan 2017. Det behöver dock inte betyda att omfattningen av arbetsmiljöbrott har ökat utan kan också betyda att en större andel av arbetsmiljöbrotten lagförs. Enligt myndigheterna är ett mer struk- turerat samarbete mellan Arbetsmiljöverket, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten med att utreda och lagföra misstänkta arbets- miljöbrott ett viktigt skäl till att antalet lagförda arbetsmiljöbrott har ökat de senaste åren.110

Omfattningen av de dolda brotten

Vid sidan av de registrerade, anmälda och lagförda arbetsmiljöbrotten finns de dolda och oregistrerade arbetsmiljöbrotten. Arbetsmiljö- verket konstaterar i en rapport att det saknas uppskattningar av den dolda arbetsmiljöbrottslighetens omfattning.111 Däremot beskrivs i rapporten att den dolda brottsligheten skiljer sig mellan olika brotts- typer och kan öka eller minska över tid på grund av bland annat lag- ändringar, ökad uppmärksamhet på problemet eller nya arbetsrutiner.

Det finns flera faktorer som påverkar vilka händelser som anmäls och registreras som brott hos myndigheterna. En minskad anmäl- ningsbenägenhet kan bero på att arbetstagare är i en beroendeställ- ning till sin arbetsgivare. Antal arbetsmiljöbrott som upptäcks och registreras kan delvis också bero på hur myndigheterna arbetar. Det har till exempel tidigare påpekats att arbetsmiljöbrott som begås av företrädare för små företag har lägre upptäcktsrisk än de som begås av stora företag då Arbetsmiljöverket i stor utsträckning gör sina inspektioner på något större företag.112 Globalisering och den fria

109Se www.aklagare.se/globalassets/dokument/ovriga-dokument/arbetsmiljobrott- statistik.pdf. Hämtad 2023-01-24.

110Se www.aklagare.se/nyheter-press/pressmeddelanden/2022/november/allt-fler- arbetsmiljobrott-lagfors/. Hämtad 2023-01-24.

111Arbetsmiljöverket (2013), s. 66.

112Arbetsmiljöverket (2013), s. 27.

146

SOU 2023:8

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

rörligheten inom EU har lett till att allt fler företag utför arbete i Sverige. Kontroll av utländska företag är svårare att genomföra. Den dolda brottsligheten är därför sannolikt större bland utländska före- tag och små företag.

Den dolda brottsligheten är sannolikt också större för de mindre allvarliga brotten än för de mer allvarliga brotten eftersom det är svårare för en arbetsgivare att dölja exempelvis ett arbetsmiljöbrott som medfört en arbetsolycka med dödlig utgång. Större företag har i större utsträckning ett skyddsombud, ett systematiskt arbetsmiljö- arbete och etablerade rutiner för incidentrapportering. Små arbets- ställen har å andra sidan generellt mindre resurser för att arbeta med arbetsmiljö, och kan således ha bristande kunskap om samt begränsad tid för att uppmärksamma arbetsmiljöfrågor och de krav som ställs inom arbetsmiljöområdet. Utredningen om de regionala skyddsom- budens roll i arbetsmiljöarbetet konstaterar till exempel att det är få som anmäler en arbetsskada och att det sker mer sällan på små arbets- platser.113 Anmälningsbenägenheten skiljer sig därför sannolikt åt beroende på arbetsplatsens storlek.114 Det kan vidare finnas en stark gemenskap vid mindre företag eller företag på mindre orter som gör att man inte vill medverka i en rättsprocess mot sin arbetsgivare. 115

3.2.3Arbetsolyckor där det finns indikationer på misstänkt arbetslivskriminalitet

Arbetsgivare har enligt arbetsmiljölagen (1997:1160) en skyldighet att vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att arbetstagare utsätts för ohälsa eller olycksfall.116 Arbetsgivare som åsidosätter sina skyldigheter kan emellertid på kort sikt hålla nere kostnaderna och därmed vinstmaximera sin produktion, vilket kan ge upphov till betydande kostnader för individer och samhälle. Överträdelser av arbetsmiljöregelverket kan, om det är kvalificerade förfaranden, ut- göra arbetslivskriminalitet enligt delegationens föreslagna defini- tion.117 Brister i arbetsmiljön kan ge upphov till arbetsskador och leda till arbetsolyckor, som i värsta fall innebär dödsfall. Inträffar ett dödsfall eller svårare personskada i samband med arbetets utförande

113SOU 2022:47, s. 18.

114Arbetsmiljöverket (2013), s. 27.

115Arbetsmiljöverket (2013), s. 61.

1163 kap. 2 § arbetsmiljölagen (1977:1160).

117SOU 2022:36, s. 14, 64 och 87.

147

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

är arbetsgivaren skyldig att göra en anmälan till Arbetsmiljöverket.118 Om polisen har kallats till olycksplatsen upprättas en brottsanmälan av polisen, som i sin tur kan inleda en brottsutredning. Arbetsmiljö- brott kan aktualiseras, i enlighet med vad som angivits ovan i av- snitt 3.2.2.

Delegationen mot arbetslivskriminalitet har i detta avsnitt upp- skattat antalet arbetsolyckor där det finns indikationer på misstänkt arbetslivskriminalitet. Eftersom en delmängd av arbetsolyckorna är rena olyckshändelser utan samband med arbetslivskriminalitet, har

vianalyserat den officiella arbetsskadestatistiken om arbetsolyckor tillsammans med ett antal indikatorer på misstänkt arbetslivskrimi- nalitet som baseras på Arbetsmiljöverkets inspektionsstatistik.

En arbetsolycka kan utgöra arbetslivskriminalitet, enligt delega- tionens föreslagna definition, om det har skett en överträdelse av arbetsmiljöregelverket. Vidare handlar arbetslivskriminalitet, enligt delegationen, inte om att arbetsgivare vid något enstaka tillfälle gör något mindre fel. Det krävs därför att förfarandet på något sätt är kvalificerat.119 En indikation på att det har skett en överträdelse är att Arbetsmiljöverket gör en inspektion i samband med olyckan och upptäcker att arbetsmiljöreglerna inte har följts. I dessa fall kan myndigheten förelägga om att bristerna ska rättas till, utfärda förbud för en viss hantering eller en viss verksamhet, en sanktionsavgift eller göra en åtalsanmälan. Andra indikatorer på misstänkta överträdelser av arbetsmiljöregelverket är att skyddsombud inför ett skyddsstopp eller begär att Arbetsmiljöverket ska ingripa.120 För att utesluta de fall som inte är kvalificerade studeras här endast olyckor av allvarlig karaktär. Med arbetsolycka av allvarlig karaktär menar vi en arbets- olycka som medför sjukskrivning på minst två veckor eller som har dödlig utgång. Genom att studera arbetsolyckor av allvarlig karaktär som leder till konsekvenser för arbetsgivare som inte följer arbets- miljöregler kan vi identifiera antalet arbetsplatser där det finns indi- kationer på misstänkt arbetslivskriminalitet. Av cirka 36 000 arbets- olyckor som rör arbetstagare under år 2021, bedöms mellan 1 815 och 2 763 arbetsolyckor ha en koppling till arbetslivskriminalitet. Det motsvarar 5–8 procent av arbetsolyckorna.

1183 kap. 3 a § arbetsmiljölagen (1977:1160).

119Se vidare i SOU 2022:36, s. 91.

1206 kap. 6 och 7 §§ arbetsmiljölagen (1977:1160) och 19 a § arbetstidslagen (1982:673).

148

SOU 2023:8

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

Uppgifter om antalet arbetsolyckor ger dock sällan en heltäck- ande bild över hur omfattande ett problem är.121 Ett sätt att konkre- tisera problemet är att beskriva omfattningen i monetära termer. Myn- digheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har till exempel sammanställt kostnader av olyckor och betonar att det är viktigt att beskriva den belastning som olyckor av olika slag medför samhäl- let.122 Enligt Trafikverkets olycksvärdering av dödfall och person- skador uppgår humanvärdet för ett statistiskt liv till cirka 44 mil- joner kronor.123 Humanvärdet, eller humankostnaden, kan beskrivas som en kostnad för samhälle och individen som drabbas i termer av försämrad livskvalitet och mänskligt lidande.

Vår analys visar att humanvärdet för arbetsolyckor av allvarlig karak- tär som kan ha koppling till arbetslivskriminalitet uppgår till mellan 14,8 och 22,5 miljarder kronor. Det är en väldigt osäker bedömning efter- som den grundas på antalet registrerade och anmälda arbetsolyckor. Mörkertalet bedöms vara stort eftersom inte alla arbetsolyckor eller arbetsmiljöbrott anmäls. Det handlar bland annat om arbetsolyckor som drabbar utländsk arbetskraft som inte omfattas av det svenska försäkringssystemet och som inte ingår i den officiella statistiken.

Data och tillvägagångssätt

För att hitta data och underlag till både antals- och kostnadsberäk- ningarna har en genomgång av relevant litteratur gjorts inom flera områden som berör arbetsmiljö och arbetsskador, hälsoekonomi samt kostnadsberäkningar av olyckor. Uppgifter om kostnader baseras på Trafikverkets uppskattningar av humanvärdet av ett liv och en allvar- lig skada. Vår bedömning baseras även på uppgifter från Afa För- säkrings bedömningar om arbetsskador och deras arbetsskaderegister. Data om arbetsolyckorna har inhämtats från Arbetsmiljöverkets upp- gifter om arbetsolyckor. Dessa uppgifter bygger på arbetsskadean- mälningar till Försäkringskassan enligt socialförsäkringsbalken.

Med arbetsolycka menar vi här en olycka till följd av plötslig hän- delse, fysisk eller psykisk skada som inträffat på arbetsplatsen eller på annan plats där den skadade vistats i eller för arbetet. När vi uppskattar antal arbetsolyckor där det finns indikationer på miss-

121Se exempelvis MSB (2011).

122MSB (2011).

123Trafikverket (2020), s. 5. 2017 års prisnivå.

149

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

tänkt arbetslivskriminalitet avgränsar vi, som nämnts ovan, oss till att endast studera arbetsolyckor av allvarlig karaktär, det vill säga olyckor som medför sjukskrivning på minst 14 dagar eller som har dödlig ut- gång. Det kan dock inte uteslutas att arbetsolyckor som medför sjukskrivning som är kortare än 14 dagar också uppstår till följd av arbetslivskriminalitet. Analysen gör därför inget anspråk på att vara heltäckande för fånga upp alla arbetsolyckor som kan härröras till arbetslivskriminalitet utan endast där vi på förhand misstänker att risken för arbetslivskriminalitet är hög.

Vårt tillvägagångssätt är att först identifiera antalet arbetsolyckor där det finns indikationer på misstänkt arbetslivskriminalitet och därefter uppskatta kostnaden av dessa arbetsolyckor. Då varje arbets- olycka eller skada är unik skulle vi behöva utgå från varje individuellt fall för att beräkna den totala kostnaden för arbetsolyckor av allvarlig karaktär som medfört sjukfrånvaro respektive för arbetsolyckor som medfört dödsfall. Dock saknar Arbetsmiljöverkets statistik på arbets- olyckor uppgifter om olycksorsak, som möjliggör en bedömning och uppföljning av vilka olyckor som orsakats av ett arbetslivskriminellt förfarande. Det innebär att det inte är möjligt att beräkna några direkta kostnader av en arbetsolycka (se avsnitt 3.2.4, Data och metod, för en utförlig beskrivning av direkta respektive indirekta kostnader). I stället tillämpar vi Trafikverkets olycksvärdering för att uppskatta humanvärdet av en arbetsolycka. Humanvärdet kan ses som en in- direkt kostnad för det mänskliga lidandet för samhället och för indi- viden som drabbas i termer av försämrad livskvalitet.

Eftersom den tillgängliga statistiken har bristfälliga uppgifter om arbetsolyckans orsak blir det en utmaning att identifiera de fall som kan ha orsakats av ett arbetslivskriminellt förfarande. Vi har därför valt att identifiera en arbetsolycka av allvarlig karaktär som miss- tänks ha orsakats av ett arbetslivskriminellt förfarande om minst en av följande åtgärder har vidtagits vid arbetsplatsen där en sådan arbets- olycka har skett:

•Arbetsmiljöverket vidtar en åtgärd om avgiftsföreläggande

•Arbetsmiljöverket gör en åtalsanmälan

•Arbetsmiljöverket utfärdar ett förbud

•Arbetsmiljöverket utfärdar ett föreläggande

150

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitetSOU 2023:8

Tabell 3.5	Antal arbetsställen med anmäld arbetsolycka där minst
	en åtgärd har vidtagits, 2021

Orsak		Sjukfrånvaro,	Sjukfrånvaro,	Dödsfall
		1–14 dagar	minst 14 dagar
Antal avgiftsföreläggande		1 259	379	1
Antal åtalsanmälningar		1 348	395	4
Antal förbud		2 305	772	1
Antal föreläggande		804	249	1
Antal 6:6a-anmälningar		9 142	2 129	5
Antal skyddstopp		4 959	973	3
Antal där minst en åtgärd har vidtagits		11 077	2 754	9

Anm.: Antal arbetsolyckor avser antalet unika arbetsställen där det finns arbetstagare. Avgiftsföre - läggande, åtalsanmälan, förbud, föreläggande, 6:6a-anmälan och skyddsstopp avser antal sådana händelser under 2021 vid de arbetsplatser där det inträffat en arbetsolycka.

Källa: Arbetsmiljöverkets data, egna beräkningar.

Material och underlag

Tidigare studier om samhällsekonomiska kostnaderna för olyckor och arbetsskador

Tidigare studier har på olika sätt försökt uppskatta kostnaderna för olyckor, arbetsmiljöproblem och arbetsskador. I detta avsnitt sam- manfattar vi på ett övergripande plan några av dessa studier för att få en mer samlad bild av den belastning som arbetsskador och arbets- olyckor av olika slag medför samhället.

Som nämns i inledningen har MSB sammanställt de samhällseko- nomiska kostnaderna för olyckor.126 I rapporten redovisas kostnads- beräkningar som avser olyckor vid bränder, vägtrafikolyckor, drunk- ningsolyckor, fallolyckor och för övriga olyckor i Sverige. Eftersom det inte finns uppgifter om varför och var olyckorna uppstår eller om de sker i anslutning till arbete vet vi inte vilka som kan relateras till arbetslivskriminella sammanhang. Däremot har olyckor som sker i anslutning till arbete eller på en arbetsplats (såsom vissa fallolyckor och vissa övriga olyckor) en högre sannolikhet att härröra från arbets- livskriminella sammanhang än olyckor som sker i hemmet, på fritiden eller i andra sammanhang än i arbetet (såsom majoriteten av brand- olyckorna, vägtrafikolyckorna och drunkningsolyckorna).127 De kost-

126MSB (2011).

127Kategorin övriga olyckor avser olyckor som uppstår på grund av exempelvis förgiftning, kyla, kvävning, skjutvapen, maskiner, heta ämnen eller föremål, elektricitet, djur, insekter och giftiga växter, främmande kropp i naturlig kroppsöppning och annan transportolycka än väg- trafik, se MSB (2011).

152

SOU 2023:8

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

nadsberäkningar som MSB har gjort för fallolyckor och för övriga olyckor redovisas i tabell 3.6. Beräkningarna tar avstamp i teoretiska beräkningar om kostnader för sjukdomar. Det handlar både om direkta kostnader såsom kostnader för öppen och sluten vård, rehabi- litering, räddningstjänst och om indirekta kostnader såsom kostnader för produktionsbortfall. Den totala kostnaden för fallolyckor upp- gick till cirka 22 miljarder kronor och för övriga olyckor till cirka 10 miljarder kronor, utifrån 2005 års priser.

Tabell 3.6 MSB:s uppskattade kostnader för fallolyckor och övriga olyckor, 2005 års priser

	Fallolyckor		Övriga olyckor
Kostnadsslag	Kostnad per	Total kostnad	Kostnad per	Total kostnad
	person (kr)	(miljoner kr)	person (kr)	(miljoner kr)
Direkta kostnader
Egendomsskador	–	–	1 058	284

Vård i hemmet/särskilt boende	22 414	6 016	3 480	934
Sluten vård	15 428	4 141	3 327	893
Öppen vård	3 241	870	5 440	1 460
Rehabilitering	2 228	598	216	58

Transporter	2 072	556	734	197
Läkemedel	1 352	363	209	56

Socialförsäkringsadministration	287	77	67	18
Försäkringsadministration	45	12	160	43
Rättsväsende	19	5	19	5
Räddningstjänst	7	2	82	22

Indirekta kostnader
Produktionsbortfall	34 925	9 374	20 995	5 635

Summa	82 015	22 013	35 786	9 605

Anm.: Kostnaden för fallolyckor per person har uppskattats genom att ta den totala kostnaden delat med antal dödsfall, svårt och lindrigt skadade till följd av fallolycka (vilket handlar om totalt 268 402 per- soner). Kostnaden för övriga olyckor per person har uppskattats genom att ta den totala kostnaden delat med antal dödsfall, svårt och lindrigt skadade till följd av övrig olycka (vilket handlar om totalt 283 386 personer).

Källa: MSB (2011).

Wadensjö och Sjögren Lindqvist (2010) har på uppdrag av Arbets- miljöverket gjort en kunskapsöversikt över de samhällsekonomiska kostnaderna för arbetsmiljöproblem.128 Enligt rapporten bedömdes

128Arbetsmiljöverket (2010).

153

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

dödsolyckorna i arbetslivet kosta en miljard kronor om året. Kost- naderna för arbetsskador inom socialförsäkringen bedömdes uppgå till 13,3 miljarder. I rapporten betonas att de totala kostnaderna för arbetsskador är svåra att mäta eftersom de uppstår på olika ställen. Till exempel handlar det om offentliga kostnader, kostnader för före- tagen och kostnader för individen. De offentliga kosstaderna inne- fattar till exempel sjukvård och för individen kan det vara kostnader för inkomstbortfall, minskad arbetsförmåga och psykiskt och fysiskt lidande. Kostnaderna hänger ihop med varandra men det finns ut- maningar med att summera de totala kostnaderna för arbetsskador och olyckor som orsakas av arbetslivskriminella förfaranden. Den främsta anledningen till beräkningssvårigheter är bristen på statistik. Rapporten sammanställer endast de kostnader som berör de offent- liga kostnaderna. I rapporten betonas att många kostnadsposter sak- nas i framställningen på grund av bristfällig statistik och svårigheter med att få en uppskattning av kostnader som rör produktionsbort- fall, fysiskt och psykiskt lidande samt kostnader som andra kostna- der som drabbar den enskilde, arbetsgivaren och eventuellt en tredje part. Därutöver finns ett betydande mörkertal eftersom inte alla arbetsskador rapporteras.

Bristande säkerhet som leder till en arbetsolycka ger upphov till allvarliga konsekvenser som bland annat innebär betydande kost- nader för såväl den drabbade och dennes anhöriga som för företag och det allmänna. Utöver dessa kostnader leder arbetsolyckor till en rad andra kostnader såsom nedstängning av arbetsplatsen i samband med utredning (produktionsstopp), rekrytering och upplärning av nyanställda, reducerad produktivitet orsakad av lägre motivation från övriga anställda och negativ press samt kostnader för rättsväsendet. Med hänsyn till alla dessa kostnader har EU beräknat att den årliga kostnaden för arbetsrelaterade olyckor och skador uppgår till 476 mil- jarder euro inom hela EU (motsvarande 4 829 miljarder svenska kro- nor med 2021 års växelkurs), vilket motsvarar 3,3 procent av EU- ländernas BNP.129 Av detta utgör kostnader för arbetsolyckor med dödlig utgång 216 miljarder euro (motsvarande 2 191 miljarder svenska kronor med 2021 års växelkurs).

129Se rapporten av Europeiska arbetsmiljöbyrån (EU-Osha), EU-Osha (2017). Se även en sam- manfattning: www.osha.europa.eu/sv/publications/international-comparison-cost-work- related-accidents-and-illnesses. Hämtad 2023-01-24.

154

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitetSOU 2023:8

Tabell 3.7	Trafikverkets olycksvärdering, humanvärde och totalt värde,
	miljoner kronor, 2017 års prisnivå

Skadetyp		Humanvärde	Totalt värde
		(mdkr)	(mnkr)

Dödsfall		44,02	50,25
Allvarligt skadad		12,93	13,90

Varav mycket allvarligt skadad		13,26	17,79
Varav allvarligt skadad		11,52	11,89

Ej allvarligt skadad		4,56	4,60

Anm.: Allvarligt skadad (AS) innebär en skada som ger minst 1 procent permanent medicinsk invaliditet. Varav mycket allvarlig skada (MAS) ger minst 10 procent medicinsk invaliditet, utgör en delmängd av allvarligt skadade. Varav allvarligt skadad (AS-MAS) är allvarligt skadade minus mycket allvarligt skadade, vilket innebär en skada som ger minst 1 procent men mindre än 10 procent permanent medi- cinsk invaliditet. Ej allvarligt skadad är en skada som inte ger permanent medicinsk invaliditet (mindre än 1 procent invaliditet).

Källa: Trafikverket (2020), s. 5.

En allvarlig skada innebär enligt Trafikverket (2020) en skada som ger minst en procent permanent medicinsk invaliditet. Med medi- cinsk invaliditet menas en bestående funktionsnedsättning till följd av skadan. Det är ett försäkringsmedicinskt begrepp som anges i procent. Trafikverket arbetar kontinuerligt med analysmetoder och samhällsekonomiska kalkylvärden (ASEK) för att kunna värdera en olycka, något som har blivit en viktig källa för flera myndigheter som arbetar med samhällsekonomiska konsekvensanalyser. Dock kan det vara så att Trafikverkets olycksvärderingar inte alltid överensstäm- mer med andra användningsområden, såsom arbetsolyckor, efter- som ASEK har ett fokus på transportsektorn och trafikolyckor. Där- för kommer vi att använda oss av humanvärdet och inte det totala värdet när vi gör vår kostnadsberäkning. Eftersom humanvärdet inte inkluderar kostnader som exempelvis rör sjukvård, rättsväsendet eller administration med mera är det rimligt att anta att de kostnader som vi redovisar är lägsta nivån för samhällets kostnader och att de faktiska kostnaderna är högre.

Afa Försäkrings arbetsskadestatistik

För att kunna göra en bedömning av allvarlighetsgraden av en arbets- olycka och andelen arbetsolyckor som är allvarliga kompletterar vi med information från Afa Försäkrings årliga statistikrapport om all-

156

SOU 2023:8

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

varliga arbetsskador och långvarig sjukdom. Afa Försäkring, som administrerar de kollektivavtalade försäkringarna, har information om i stort sett alla anmälda arbetsskador i Sverige.132 Enligt Afa För- säkring innebär en allvarlig arbetsolycka en olycka som har lett till mer än 30 dagars sjukskrivning eller motsvarande läkningstid, medi- cinsk invaliditet eller dödsfall.

Under 2020 godkändes 51 499 arbetsskador som orsakats av arbets- olycksfall enligt försäkringsvillkoren för trygghetsförsäkringen vid arbetsskada (TFA och TFA-KL) och för det statliga personskade- avtalet (PSA).133 Av dessa var 10 723 (20 procent) allvarliga arbets- olycksfall. Statistiken från Afa Försäkring inkluderar endast godkända fall enligt försäkringsvillkoren och således inte samtliga anmälda arbetsolyckor. Det är en väsentlig skillnad från Arbetsmiljöverkets statistik över arbetsolyckor som innehåller alla anmälda arbetsskador utan information om huruvida skadan har godkänts som arbetsskada eller ej.

Utifrån statistiken från Afa Försäkring inträffade 3,0 och 1,7 all- varliga arbetsolycksfall per 1 000 sysselsatta män respektive per 1 000 sysselsatta kvinnor under 2020.134 Män har högre risk än kvin- nor att skadas i en allvarlig arbetsolycka, vilket beror bland annat på att män i större utsträckning arbetar på arbetsplatser och hör till yrkesgrupper som är mer utsatta för allvarliga arbetsolyckor. Bland män hade yrkesgruppen metall- och övrigt industriellt arbete flest all- varliga olyckor (1 300) och bland kvinnor hade yrkesgruppen under- sköterskor, vårdbiträden, personliga assistenter med flera flest allvar- liga olyckor (1 031). Antalet allvarliga arbetsolycksfall per 1 000 sys- selsatta var för båda könen högst i yrkesgrupperna byggnadsträarbe- tare och betong-, bygg- och anläggningsarbete. Tabell 3.8 redovisar de tio mest riskfyllda yrkesgrupperna som hade det högsta antalet all- varliga arbetsolycksfall per 1 000 sysselsatta 2020, uppdelat på kvin- nor och män. Vissa branscher återfinns både för kvinnor och för män: bygg, transport, städ och gröna näringar.

132Afa Försäkring (2022), s. 7.

133Dessa omfattar flera avtalsområden och täcker nästan hela arbetsmarknaden i Sverige, se Afa Försäkring (2022), s. 23. Information om försäkringsvillkoren finns på www.afaforsakring.se.

134Afa Försäkring (2022), s. 26.

157

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitetSOU 2023:8

Tabell 3.8	Tio yrkesgrupper med flest antal allvarliga arbetsolycksfall
	per 1 000 sysselsatta 2020, kvinnor och män

Yrkesgrupp – kvinnor		Antal per	Yrkesgrupp – män	Antal per
		1 000		1 000

Byggnadsträarbetare		25,4	Byggnadsträarbetare	13,4
Pappers- och			Betong-, bygg- och
pappersmassearbetare		9,5	anläggningsarbete	9,9
Träindustriarbete		9	Livsmedelsarbete	9,5
Yrkesförare		7,7	Brandpersonal	8,5

Jordbruks-, skogsbruks-		7,3	Isolerings- och VVS-montörer	7,8
och trädgårdsarbete		7,3		7,8
Betong-, bygg- och		6,9	Träindustriarbete	7,7
anläggningsarbete		6,9		7,7
Livsmedelsarbete		6,7	Yrkesförare	6,6
Väktare, ordningsvakter		4,9	Metall- och övrigt industriellt	6,1
		4,9	arbete	6,1
Metall- och övrigt industriellt		4,4	Byggnadsmålare	6,1
arbete		4,4		6,1
Städare och fönsterputsare		4,2	Jordbruks-, skogsbruks-	5,8
		4,2	och trädgårdsarbete	5,8

Anm.: Med allvarlig arbetsolycka menas en olycka som lett till mer än 30 dagars sjukskrivning eller mot- svarande läkningstid, medicinsk invaliditet eller dödsfall. Statistiken från Afa Försäkring inkluderar endast godkända fall enligt försäkringsvillkoren.

Källa: Afa Försäkring (2022), s. 30–31.

En jämförande analys

År 2021 var ett speciellt år på grund av covid-19-pandemin som inne- bar en ökning av antalet anmälningar av arbetsolyckor vid arbets- platser som tidigare inte hade haft några anmälningar. Det gäller i syn- nerhet många kvinnodominerade arbetsplatser i branscher som vård, omsorg och sociala tjänster.

Totalt gjordes 2 673 anmälningar bland arbetstagare om arbets- olyckor av allvarlig karaktär där minst en åtgärd vidtagits. I tabell 3.9 redovisas fördelningen av arbetsolyckorna av allvarlig karaktär där de potentiella indikatorerna visar att minst en åtgärd har vidtagits. Tabellen visar att de flesta av olyckorna där vi ser en indikation på misstänkt arbetslivskriminalitet har skett inom branscherna vård och omsorg (31 procent), utbildning (13 procent), transport och maga- sinering (10 procent) och tillverkning (7,4 procent). De vanligaste yrkesgrupperna var undersköterskor; skötare, vårdare och personliga assistenter; barnskötare och elevassistenter; vårdbiträden; grundskol-

158

SOU 2023:8

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

lärare, fritidspedagoger och förskollärare; lastbils- och bussförare; lagerpersonal och transportledare samt snickare, murare och anlägg- ningsarbetare.

Samhällsförändringar som uppstår på grund av ekonomiska och sociala kriser medför i hög grad att nya risker uppstår. Enligt Arbets- miljöverket påverkade pandemin på flera sätt samhället, vilket har gett tydliga effekter i arbetsskadestatistiken för 2021.135 Mycket talar för att många av de arbetsolyckor av allvarlig karaktär där minst en åtgärd har vidtagits också är relaterade till pandemins effekter.

Tabell 3.9 Antal arbetsolyckor av allvarlig karaktär där minst en åtgärd vidtagits efter bransch, 2021

SNI	Bransch/verksamhet	Antal arbetsolyckor	Fördelning
		med arbetstagare	(%)

A	Jordbruk, skogsbruk och fiske	9	0,3 %
B	Utvinning av mineral	1	0,0 %

C	Tillverkning	204	7,4 %
D	Försörjning av el, gas m.m.	1	0,0 %

E	Vattenförsörjning m.m.	29	1,0 %
F	Byggverksamhet	123	4,5 %
G	Handel; rep. av motorfordon m.m.	172	6,2 %
H	Transport och magasinering	266	10 %

I	Hotell- och restaurangverksamhet	23	0,8 %
J	Informations- och kommunikation	8	0,3 %

L	Fastighetsverksamhet	17	0,6 %
M	Verksamhet inom juridik, ek. m.m.	14	0,5 %
N	Uthyrning, fastighetsservice m.m.	154	5,6 %
O	Off. förvaltning och försvar m.m.	195	7,1 %

P	Utbildning	370	13 %
Q	Vård och omsorg; sociala tjänster	864	31 %

R	Kultur, nöje och fritid	30	1,1 %
S	Annan serviceverksamhet	20	0,7 %
–	Okänt	263	10 %
	Totalt	2 763	100 %

Anm.: Avser endast arbetstagare och inte egenföretagare. Uppgifter om arbetstagarnas SNI och bransch baseras på uppgifter från 2020.

Källa: Arbetsmiljöverket (2022d), tabellbilaga.

135Arbetsmiljöverket (2022d). Se även www.av.se/press/kraftig-okning-av-corona-relaterade- arbetsskadeanmalningar/. Hämtad 2023-01-25.

159

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

Under 2021 ökade antalet anmälda arbetsolyckor till följd av pan- demin och ökningen var större för kvinnor än för män.136 Andelen kvinnor bland arbetsolyckor av allvarlig karaktär där minst en åtgärd har vidtagits är 58 procent (tabell 3.10), vilket är högre än andelen kvinnor i populationen av arbetstagare totalt sett. Den genomsnitt- liga åldern bland anmälningarna som rör arbetsolyckor av allvarlig karaktär där minst en åtgärd vidtagits är 45, vilket är högre än genom- snittet som är 42.

Under år 2021 ingick i genomsnitt tre procent av alla arbetstagare i någon av de riskgrupper som beskrivs i avsnitt 3.2.1. På totalen finns inget som tyder på att individer i riskgrupperna, ungdomar eller säsongsarbetande är överrepresenterade bland de anmälda arbets- olyckorna av allvarlig karaktär och där minst en åtgärd vidtagits. 137 Dock finns det vissa branscher, som bland annat har identifierats som riskbranscher inom det myndighetsgemensamma arbetet, där utländsk arbetskraft, ungdomar och säsongsarbetande är något överrepresente- rade. Det gäller särskilt följande branscher: jord- och skogsbruk; ut- vinning av material; tillverkning; bygg; handel och reparation; annan serviceverksamhet; försörjning av el gas med mera; vattenförsörj- ning och avfall.

I en rapport av LO konstateras att risken för exploatering ökar ju större maktobalansen är mellan arbetsgivare och arbetstagare.138 På sådana arbetsplatser kan det finnas större risk för att vinstmargi- nalerna ökar på bekostnad av arbetstagarnas löner och arbetsmiljö, vilket kan leda till allvarliga arbetsolyckor. Arbetstagare med en svag ställning på arbetsmarknaden som har svårare att tillvarata sina rät- tigheter bedöms ha högre risk för att utsättas för arbetslivskrimi- nalitet. Vi studerar här om det finns några indikationer på förhöjd risk i termer av löne- och inkomstskillnader mellan arbetsgivare och arbetstagare på arbetsplatser där det förekommit en arbetsolycka av allvarlig karaktär jämfört med arbetsplatser där det inte förekommit en arbetsolycka. Vi diskuterar även om den förhöjda risken kan för- klaras av andra faktorer såsom företagsstorleken och anmälnings- benägenheten för allvarliga olyckor.

I tabell 3.10 redovisas den genomsnittliga årslöneinkomsten och den disponibla inkomsten för inkomståret 2020, året innan arbets-

136Arbetsmiljöverket (2022d).

137Med ungdomar menar vi här personer under 26 år och med säsongsarbetande menar vi här personer som har färre än sex månaders löneutbetalningar under ett år.

138LO (2022b), s. 13.

160

SOU 2023:8

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

olyckan, för arbetstagarna som gjorde anmälan respektive för den operativa företagsledaren vid företaget eller organisationen där an- mälan gjordes. Tabellen visar även motsvarande statistik för arbets- tagare respektive för operativa företagsledare som är verksamma vid företag eller organisationer där det inte förekommit någon anmälan alls om någon arbetsolycka. Det vi kan konstatera utifrån denna ana- lys är att vid de företag eller organisationer där det förekommit en arbetsolycka av allvarlig karaktär och där minst en åtgärd har vid- tagits så är den relativa skillnaden i årslöneinkomst och disponibel inkomst mellan arbetstagaren och den operativa företagsledaren bety- dande. Exempelvis var arbetstagarnas och de operativa företagsledar- nas genomsnittliga årslöneinkomst cirka 325 000 kronor respektive cirka 2 miljoner kronor, vilket är en genomsnittlig skillnad på 84 pro- cent. Detta kan jämföras med motsvarande vid företag eller organisa- tioner där det inte skett någon arbetsolycka. I dessa företag eller orga- nisationer var arbetstagarnas genomsnittliga årslöneinkomst cirka 338 000 kronor och de operativa företagsledarnas var cirka 414 000 kro- nor. Det är en genomsnittlig skillnad på cirka 18 procent. Liknande mönster ser vi även för den disponibla inkomsten (se tabellen).

Tabell 3.10 Antal individer, andel kvinnor, genomsnittlig ålder och inkomst, företag och organisationer med arbetsolycka av allvarlig karaktär där minst en åtgärd vidtagits respektive utan arbetsolycka, arbetstagare och operativa företagsledare 2020

	Företag/organisationer med		Företag/organisationer utan
	arbetsolycka av allvarlig		arbetsolycka
	karaktär och där minst en
	åtgärd vidtagits

	Arbetstagare	Operativ	Arbetstagare	Operativ
		företagsledare		företagsledare
Antal individer	2 763	598	5 599 489	419 768
Andel kvinnor (%)	58 %	19 %	49 %	27 %

Genomsnittlig
ålder	45	50	42	50
Årslöneinkomst
(kr)	325 078	2 017 073	337 726	413 531

Disponibel
inkomst (kr)	288 749	1 866 169	326 672	599 287

Anm.: Med disponibel inkomst menas alla inkomster och transfereringar (till exempel skattebefriade ersättningar såsom barnbidrag, bostadsbidrag och försörjningsstöd och skattepliktiga ersättningar såsom aktivitetsstöd, föräldrapenning med mera) minus slutlig skatt.

Källa: Arbetsmiljöverkets data och SCB:s registerdata. Egna beräkningar.

161

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

De skillnader vi ser kan i stor utsträckning förklaras av skillnader i företagsstorlek i termer av nettoomsättning och antal anställda. Majoriteten av företagen eller organisationerna där det har förekom- mit en arbetsolycka av allvarlig karaktär och där minst en åtgärd har vidtagits har i genomsnitt fler än 1 000 anställda. Det handlar således om väldigt stora företag eller organisationer. Som vi redogör för i avsnitt 3.2.2 kan större företag ha etablerade rutiner och således en högre anmälningsgrad än små företag, även om anmälningsbenägen- heten för allvarliga arbetsolyckor generellt är hög. Det kan vara svårare för företag som ägnar sig åt arbetslivskriminalitet att dölja en arbetsolycka om det har många anställda än om det är ett litet före- tag. En annan delförklaring är att förekomsten av arbetsolyckor av allvarlig karaktär kan vara mer vanlig vid arbetsplatser där distansen mellan den operativa företagsledaren och arbetstagaren är stor. Vi ser indikationer på att de drabbade företagen och organisationerna har lägre lönekostnader per omsatt krona och högre skulder än före- tag och organisationer utan någon arbetsolycka.

Sammanställning av kostnader

Baserat på den data vi har tillgång till och utifrån de sex potentiella indikatorer som listas i tabell 3.5 finner vi att 9 arbetsolyckor med dödlig utgång och 2 754 arbetsolyckor som medför sjukskrivning på minst 14 dagar kan vara sådana där det finns misstankar om arbets- livskriminalitet. Vid ungefär 66 procent av dessa har Arbetsmiljö- verket vidtagit en åtgärd (6 arbetsolyckor med dödlig utgång och 1 809 arbetsolyckor som medför sjukskrivning på minst 14 dagar).

För att beräkna kostanden för dessa arbetsolyckor utgår vi från Trafikverkets olycksvärderingar. Enligt dessa värderingar uppgår humanvärdet för ett statistiskt liv vid dödsfall till cirka 44 miljo- ner kronor, för en allvarlig skada till cirka 11,5 miljoner kronor och för en mindre allvarlig skada till 4,56 miljoner kronor.139 Vi har emel- lertid inte uppgifter på arbetsolyckornas allvarlighetsgrad, eller om en arbetsolycka som medför sjukskrivning på minst 14 dagar kan klassas som en allvarlig skada eller mindre allvarlig skada. Enligt Afa Försäkring innebär en allvarlig arbetsolycka en olycka som lett till

139Trafikverket (2020), s. 5. 2017 års prisnivå.

162

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

Tabell 3.11 Kostnaden för arbetsolyckor med dödlig utgång och sjukfrånvaro, miljoner kronor, 2017 års prisnivå

Antal	Kostnad per	Total
	olycka	kostnad
	(mnkr)	(mnkr)

Samtliga arbetsolyckor av allvarlig karaktär där Arbetsmiljöverket eller ett skyddsombud har vidtagit en åtgärd

Arbetsolyckor med dödlig utgång	9	44,02	396
Arbetsolyckor med sjukfrånvaro, minst 14 dagar	2 754	8,04	22 142
Totalt	2 772		22 538

Enbart arbetsolyckor av allvarlig karaktär där Arbetsmiljöverket har vidtagit en åtgärd

Arbetsolyckor med dödlig utgång	6	44,02	264
Arbetsolyckor med sjukfrånvaro, minst 14 dagar	1 809	8,04	14 544

Totalt	1 815		14 808

Anm.: Allvarligt skadad (AS) innebär en skada som ger minst 1 procent permanent medicinsk invaliditet. Varav mycket allvarlig skada (MAS) ger minst 10 procent medicinsk invaliditet, utgör en delmängd av allvarligt skadade. Varav allvarligt skadad (AS-MAS) är allvarligt skadade minus mycket allvarligt ska - dade, vilket innebär en skada som ger minst 1 procent men mindre än 10 procent permanent medicinsk invaliditet. Ej allvarligt skadad är en skada som inte ger permanent medicinsk invaliditet (mindre än 1 procent invaliditet).

Källa: Trafikverket (2020), s. 5.

3.2.4Vissa former av människohandel och människoexploatering

Till de allvarligaste formerna av arbetslivskriminalitet hör vissa for- mer av människohandel och människoexploatering, där människor rekryteras och tvingas till tvångsarbete eller exploateras genom till exempel vilseledande eller utnyttjande av personers beroendeställ- ning eller skyddslöshet i arbete under uppenbart orimliga villkor. En närmare beskrivning av dessa brott finns i delegationens tidigare del- betänkande.141

Människohandel kan enligt 4 kap. 1 a § brottsbalken ske i olika syften, såsom för sexuella ändamål, avlägsnande av organ, krigstjänst, tvångsarbete eller annan verksamhet i en situation som innebär nöd- läge för den utsatte. Givetvis utgör all människohandel allvarlig brotts- lighet som drabbar enskilda hårt. Det är sannolikt att samma risk- grupper tenderar att utsättas för människohandel av flera olika slag.142 I detta avsnitt uppskattar vi kostnaderna för sådan människohandel som rör tvångsarbete, tiggeri och övriga ändamål samt för människo-

141SOU 2022:36, s. 68 f.

142Jämställdhetsmyndigheten (2022a), s. 4.

164

SOU 2023:8

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

exploatering.143 Genom att beskriva de mänskliga, sociala och eko- nomiska kostnaderna för individ och samhälle kan vi beskriva pro- blemets omfattning i monetära termer och bidra med ökad kunskap om företeelsen.

Eftersom alla brott inte kommer till rättsväsendets kännedom är detta troligen en underskattning av det faktiska antalet utsatta och exploaterade personer, och således en underskattning av de faktiska kostnaderna för dessa former av arbetslivskriminalitet.

Flera länder inom EU har rapporterat om att människohandel för tvångsarbete ökar.144 Människohandel bedöms vara ett mycket lön- samt brott, samtidigt som det skapar enorma kostnader för samhället. Covid-19-pandemin har lett till att nya risker har uppstått som inne- burit nya möjligheter för kriminella aktörer att generera vinster. 145

I Sverige har Jämställdhetsmyndigheten (2022) med hjälp av region- koordinatorer mot prostitution och människohandel identifierat potentiella offer för människohandel och människoexploatering. Majo- riteten av de potentiella offer för människohandel och människo- exploatering som utnyttjades som arbetskraft eller för tiggeri var män eller pojkar, 72 procent, och en mindre andel var kvinnor eller flickor, 28 procent. Enligt Europeiska kommissionen (2020b) är det inte ovanligt att det förekommer sexuellt våld när det är kvinnor som är offer för olika former av människoexploatering. Det förekommer även sexuellt våld bland män som utnyttjas, även om det inte är lika vanligt som bland kvinnor.

I Polismyndighetens lägesrapport om människohandel för 2021 beskrivs att de flesta offer i anmälda brott av människohandel för tvångsarbete 2021 kom från länder utanför EU.146 Arbetstagarna kom från Afghanistan, Bangladesh, Brasilien, Chile, El Salvador, Filippinerna, Indien, Kina, Kroatien, Moldavien, Mongoliet, Thailand, Turkiet, Ukraina, Uzbekistan, Vitryssland och Vietnam men även från länder inom EU såsom Bulgarien, Litauen, Polen och Rumänien. De utländska arbetstagarna hade utlovats arbete inom bland annat följande branscher eller verksamheter: bygg, restaurang, livsmedel, städ, bilvård, skrothantering, jordbruk, bärplockning, kroppsvård, vård och omsorg samt hushållsarbete. Offren för misstänkt män-

143Vi utgår därvid från de brottskoder som Brå använder. Se vidare i detta avsnitt under rubriken Antal anmälda brott och jfr SOU 2022:36, s. 159.

144Europeiska kommissionen (2020a), s. 5.

145Europeiska kommissionen (2020a), s. 5, och Polismyndigheten (2022a), s. 10.

146Polismyndigheten (2022a), s. 49.

165

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

niskohandel för tiggeri kom främst från Bulgarien och Rumänien. Ofta hade de även utnyttjats på andra sätt eftersom tiggeriverksam- heten inte längre var lika lönsam. Kvinnorna och flickorna utnytt- jades då även för prostitution; männen och pojkarna för att genom- föra stölder.147

Data och metod för kostnadsberäkningen

För att hitta data och underlag till kostnadsberäkningarna har en genomgång av relevant litteratur gjorts inom flera områden som främst berör människohandel, människoexploatering och hälsoekonomi. Data har inhämtats från den officiella kriminalstatistiken148, Statis- tiska Centralbyrån, Socialstyrelsens databas om diagnoser149, Sveriges Kommuner och Regioners databas om kostnader per patient150, upp- gifter i årsredovisningar för 2021 från ett antal relevanta myndigheter och begärda uppgifter från dessa myndigheter. Information och data har även inhämtats från tidigare rapporter om människohandel och människoexploatering.

Kostnaderna som redovisas här baseras på antalet anmälda brott i den officiella kriminalstatistiken 2021, tillsammans med antagandet att varje anmält brott motsvarar ett brottsoffer. Det kan dock finnas risk för att uppgifter om anmälda brott som finns i den officiella kriminalstatistik avser flera brott mot samma person, eller att samma person kan vara målsägande i flera separata människohandels- eller människoexploateringsbrott som anmälts under samma år. Sam- tidigt talar mycket för att det är sannolikt att differensen mellan antal anmälda brott och antal enskilda brottsoffer är litet för män- niskohandel och människoexploatering. Vi väljer därför att använda antal anmälda brott som registreras i den officiella kriminalstati- stiken som en approximation av hur många individer som har utsatts.

Kategorin ”människohandel för övriga ändamål” rör sådana ända- mål som inte uttryckligen anges i brottsbalkens bestämmelse om människohandel. Trots att det finns riktlinjer för klassificering av brott,151 kan det vara svårt att initialt avgöra i en brottsutredning om

147Polismyndigheten (2021), s. 29, och Polismyndigheten (2022a), s. 61.

148www.statistik.bra.se/solwebb/action/index. Hämtad 2022-10-25.

149www.sdb.socialstyrelsen.se/if_par/val.aspx. Hämtad 2022-10-25.

150www.skr.se/skr/halsasjukvard/ekonomiavgifter/kostnadperpatientkpp.1076.html. Hämtad 2022-10-25.

151Brå (2022c), s. 10.

166

SOU 2023:8

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

det exempelvis rör sig om människoexploatering eller människo- handel för tvångsändamål eller annan form av människohandel. Kategorin ”övriga ändamål” kan fånga upp sådant som faktiskt utgör arbetslivskriminalitet, men som har blivit felkodat eftersom brotten kan vara svårutredda.152 Vi gör därför ett antagande om att kategorin innehåller gärningar som i viss utsträckning är att bedöma som arbets- livskriminalitet enligt delegationens definition, även om det inte alltid är så.

Den metod som har tillämpats för kostnadsberäkningen kallas på engelska för Cost of Illness (COI). Det är en vanligt förekommande metod inom hälsoekonomi för att beskriva de ekonomiska konse- kvenserna av sjukdomar och olyckor.153 Metoden utgår generellt från ett alternativkostnadsperspektiv som innebär att man räknar på värdet av de förlorade möjligheterna att använda de resurser som för- brukas eller förloras i samband med sjukdom eller en olycka. Van- ligen tillämpas två angreppsätt för att beräkna kostnaderna, antingen uppifrån och ner (top-down) eller nerifrån och upp (bottom-up). Kostnader som beräknas uppifrån och ner utgår från kostnaden på makronivå för en given kostnadspost och delar den med antal indi- vider som kostnadsberäkningen baseras på för att få en genomsnitt- lig kostnad per individ. För kostnader som beräknas nerifrån och upp görs en kostnadsbedömning för varje individ, vilket förutsätter att det finns data på mikronivå. Kostnaden per individ blir den huvud- sakliga måttenheten vid båda angreppsätten.

För att beräkna kostnaderna för vissa former av människohandel och människoexploatering har båda angreppssätten använts. Data- tillgången har styrt vilket angreppssätt som har tillämpats i beräk- ningarna (se tabell 3.12). För vissa kostnadsslag, såsom kostnader för rättsväsendet och för det förebyggande arbetet har de totala kostnaderna på makronivå delats upp per individ (top-down). För andra kostnadsslag såsom kostnader för sjukvård, särskilda insatser till brottsoffer, produktionsbortfall och försämrad livskvalitet har kostnaderna uppskattats genom en bottom-up metod och har där- efter aggregerats för att få en totalsumma.

152Polismyndigheten (2022b), s. 50, 63 och 71.

153Se exempelvis MSB (2011). Se även Olofsson (2008).

167

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

En multiplikator för barn som utsätts för människohandel och människoexploatering

Det framgår av den officiella kriminalstatistiken att 21 procent (32 fall 2021) av de anmälda brotten som rörde människohandel för tvångs- arbete, tiggeri och övriga ändamål samt för människoexploatering av- såg barn under 18 år. Av de barn som regionkoordinatorerna mot prostitution och människohandel fått kännedom om under 2021 är det fler flickor (88 procent) än pojkar (13 procent) som blir utnytt- jade för tiggeri och fler pojkar (67 procent) än flickor (33 procent) som blir utnyttjade som arbetskraft.154

Polisanmälningar och brottsutredningar som rör barn är generellt mer komplexa och ställer högre krav på erfarenhet och resurser hos polis och åklagare.155 Länsstyrelsen i Stockholm visade att utred- ningar av brott mot barn skiljer sig från utredningar av brott mot vuxna, där flera förövare ofta är aktuella.156 I utredningarna som av- såg barn saknades ofta en identifierad misstänkt. Det är därför rim- ligt att anta att utredningar som rör barn är förknippade med högre kostnader, i synnerhet vad gäller kostnader för rättsväsendet men även vad gäller kostnader för hälso- och sjukvård samt för social- tjänsten. I Europeiska kommissionens (2020b) kostnadsberäkningar tillämpas en så kallad barnmultiplikator för kostnader som rör barn. Vi kommer att tillämpa Europeiska kommissionens uppskattade barnmultiplikatorer.

Kostnadsslag och kostnadsbärare

Studier av kostnader för brott delar generellt in kostnaderna i tre kategorier. Det handlar om kostnader som uppstår före, under och efter brottet. Dessa tre faser genererar olika kostnadsslag.157

1.Kostnader som uppstår före ett brott avser indirekta kostnader till följd av förväntad brottslighet. Dessa kostnader avser ofta de resurser som satsas på förebyggande arbete som kan vara inriktat såväl på att minska risken för att företeelsen ska inträffa som på att lindra konsekvenserna om den inträffar.

154Jämställdhetsmyndigheten (2022a).

155Polismyndigheten (2021).

156Länsstyrelsen i Stockholm (2015). Se även Länsstyrelsen i Stockholm (2017a).

157Se MSB (2011).

168

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitetSOU 2023:8

Tabell 3.12 Kostnadsslag, kostnadsbärare och metod

Kostnadsslag	Kostnadsbärare	Metod
Direkta kostnader (materiella)
Rättsväsendet (polis, åklagare och domstol)	Den offentliga sektorn	Top-down
Särskilda insatser till brottsoffer	Den offentliga sektorn	Bottom-up
Sjukvård och utbetalningar	Den offentliga sektorn
från välfärdssystemen	& individen	Bottom-up
Indirekta kostnader (materiella)

Produktionsbortfall	Den offentliga sektorn,
	individen
	& näringslivet	Bottom-up
Förebyggande arbete, koordinering och samarbete	Den offentliga sektorn	Top-down
Indirekta kostnader (immateriella)
Försämrad livskvalitet: fysisk och psykisk ohälsa	Individen	Bottom-up

Antal anmälda brott

Kostnader för vissa former av människohandel (för tvångsarbete, tiggeri och övriga ändamål) och människoexploatering baseras på antalet anmälda brott som under 2021 har registrerats i den officiella kriminalstatistiken. Det avser alla händelser som har anmälts och regi- strerats som brott hos Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Eko- brottsmyndigheten och Tullverket.158 Totalt handlar det om 152 an- mälda brott, varav 74 avser vissa former av människohandel och 78 avser människoexploatering. Som har diskuterats av bland annat Riksrevisionen (2020) är det troligtvis en underskattning av det fak- tiska antalet. I avsnittet Mörkertal och underskattning av kostna- derna diskuteras detta mer ingående.

Av de anmälda brotten avser 16 procent människohandel för tvångsarbete, 5 procent avser människohandel för tiggeri, 28 pro- cent avser människohandel för övriga ändamål, 41 procent avser människoexploatering, inklusive grovt brott, för tvångsarbete eller arbete under orimliga villkor och 11 procent människoexploatering, inklusive grovt brott, för tiggeri. En del av dessa fall avser barn under 18 år (32 av de anmälda brotten vilket motsvarar 21 procent) som främst har utnyttjats och exploaterats för tiggeri. Men det finns även fall där barn har utnyttjats för tvångsarbete eller andra ändamål. Figur 3.1 nedan visar antalet anmälda brott som avser vuxna respek- tive barn i vårt urval efter ändamål.

158Brå (2022c), s. 3.

170

SOU 2023:8

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

Figur 3.1 Antal anmälda brott som rör människohandel och människoexploatering, vuxna och barn

Människohandel för tvångsarbete

Människohandel för tiggeri

Människohandel för övriga ändamål

Människoexploatering inkl. grovt för tvångsarbete el. arbete

under orimliga villkor

Människoexploatering inkl. grovt för tiggeri

0 10 20 30 40 50 60 70

Vuxna Barn

Anm.: Antal anmälda brott avser både barn och vuxna. Antal fall av människohandel omfattar endast brottskoderna som rör människohandel för tvångsarbete (brottskod 0470 och 0471), tiggeri (brottskod 0472 och 0473) och övriga ändamål (brottskod 0478 och 0479), inte de andra formerna som kommer till uttryck i bestämmelsen om människohandel.

Källa: Brå:s officiella kriminalstatistik (2021).

Figur 3.2 Fördelningen av andelen anmälda brott som rör människohandel och människoexploatering efter polisregion, vuxna och barn

	Region Syd	Region Nord
	Region Syd	14%
	20%	14%
	20%
		Region Mitt
		12%
	Region Väst
	18%
		Region Stockholm
		31%
	Region Öst
	5%

Källa: Brå:s officiella kriminalstatistik (2021).

I Brå:s officiella kriminalstatistik finns även uppgifter om i vilken polisregion som anmälan har gjorts. Figur 3.2 redovisar regionsför- delningen av de anmälda brotten. Den region som har flest anmäl-

171

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

ningar är Stockholm (31 procent), följd av region Syd (20 procent), region Väst (18 procent), region Nord (14 procent) och region Mitt (12 procent).

Det bör nämnas att anmälda brott som rör människohandel för övriga ändamål kan röra exploateringsformer som inte ryms inom definitionen av arbetslivskriminaliteten. Då det i dagsläget saknas brottskoder som exakt fångar upp de överträdelser som ingår i defi- nitionen av arbetslivskriminalitet kan vi i det här avseendet över- skatta antalet anmälda brott. Samtidigt vet vi från andra studier att finns ett stort mörkertal när det gäller arbetskraftsexploatering (se avsnittet Mörkertal och underskattning av kostnaderna).

Vilka är det som gör en anmälan?

Enligt Polismyndighetens lägesrapport för 2021 om människohandel är det Migrationsverket som gör de flesta anmälningarna om män- niskoexploatering och människohandel för tvångsarbete.159 I övrigt kommer anmälningarna från målsägande, polisen, socialtjänsten, andra myndigheter och frivilligorganisationer.160

Det kan i sammanhanget nämnas att det, såsom anges ovan i kapi- tel 2, i utlänningslagen finns bestämmelser om att tidsbegränsade uppehållstillstånd i vissa fall ska ges i samband med brottsutred- ningar i Sverige.161 Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kan också be- viljas om personen vill ha betänketid för att återhämta sig och för att kunna ta ställning till om han eller hon vill samarbeta med de brotts- utredande myndigheterna.162

När en polisanmälan har gjorts fattas beslut om förundersökning ska inledas, något som oftast görs av Polismyndigheten.163 Under 2020 inleddes en förundersökning i majoriteten av fallen men de flesta var nedlagda vid årets slut.164

I tabell 3.13 redovisas antalet anmälda brott, handlagda brotts- misstankar och antalet lagföringsbeslut. Statistiken som avser de hand- lagda brottsmisstankarna kan ge en övergripande bild av de brottsut- redande myndigheternas handläggning av brottsmisstankar. Med

159Polismyndigheten (2022a), s. 49 och 64.

160Polismyndigheten (2021) och (2022b), s. 49.

1615 kap. 15 § första stycket utlänningslagen (2005:716). Se vidare i kapitel 2.

1625 kap. 15 § andra stycket utlänningslagen (2005:716). Se vidare i kapitel 2.

16323 kap. 3 § rättegångsbalken.

164Polismyndigheten (2021).

172

SOU 2023:8

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

handlagda brottsmisstankar avses brottsmisstankar (kopplingar mellan anmälda brott och skäligen misstänkta personer) där polis, åklagare och annan utredande myndighet fattat ett beslut som av- slutat handläggningen av brottsmisstanken under revisionsåret. Under 2021 handlades 79 brottsmisstankar, varav 44 och 35 rörde vuxna re- spektive barn. Av dessa resulterade 16 procent i ett lagföringsbeslut. Med lagföringsbeslut avses här beslut om att väcka åtal, utfärda strafföreläggande eller meddela åtalsunderlåtelse. Andelen ärenden som leder till åtal har troligtvis ökat de senaste åren då problemet har uppmärksammats allt mer.165 Andelen lagföringsbeslut av handlagda brottsmisstankar som rörde vuxna respektive barn var 14 och 20 pro- cent. Dessa andelar har ökat sedan 2019, då de låg på 11 och 8 procent för ärenden som rörde vuxna respektive barn. Vid samtliga lag- föringsbeslut har åtal väckts och det finns ännu inga beslut där ett strafföreläggande har utfärdats.

Tabell 3.13 Antal anmälda, handlagda och lagförda brott, vuxna och barn, 2021

	Alla	Vuxna	Barn
Antal anmälda brott	152	120	32
Antal handlagda brottsmisstankar	79	44	35
Antal lagföringsbeslut	13	6	7
varav antal lagföringsbeslut där åtal väckts	13	6	7
varav antal lagföringsbeslut där strafföreläggande
utfärdats	0	0	0
Andel lagföringsbeslut av handlagda brottsmisstankar	16 %	14 %	20 %
(%)	16 %	14 %	20 %

Anm.: Handlagda brottsmisstankar avser brottsmisstankar (kopplingar mellan anmälda brott och skä - ligen misstänkta personer) där polis, åklagare och annan utredande myndighet fattat ett beslut som avslutat handläggningen av brottsmisstanken under revisionsåret.

Källa: Brå:s officiella kriminalstatistik 2021.

Eftersom vi saknar ytterligare uppgifter om de anmälda brotten har

vistuderat tidigare studier och undersökningar för att kunna göra de bedömningar som ligger till grund för beräkningarna i detta avsnitt.

165Länsstyrelsen i Stockholm (2017a) visade att endast ett av 68 polisärenden av misstänkt människohandel med barn ledde till åtal och fällande dom (motsvarande 1,47 procent) under 2015–2016.

173

SOU 2023:8En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

Tabell 3.14 EU-kommissionens uppskattade kostnader för arbetskraftsexploatering 2016

Kostnadsslag	Kostnad	Total kostnad
	per person	(kr)
	(kr)

Kostnader för förebyggande arbete	27 691	31 383 978

Rättsliga kostnader och lagliga åtgärder	1 002 220	1 126 278 833
varav kostnader hos polisen	735 951	827 050 322
varav kostnader för åtal, domstol	181 926	204 445 145
varav kostnader för rättegång	84 343	94 783 366
Kostnader för särskilda insatser till brottsoffer	107 536	120 849 995

Vårdkostnader och andra välfärdskostnader	87 800	98 669 881
varav vårdkostnader	46 414	52 159 587
varav transfereringskostnader för nedsatt arbetsförmåga	23 325	26 212 826
varav transfereringskostnader för sjukskrivning	13 846	15 559 542
varav transfereringskostnader för arbetslöshet	4 565	5 129 753
Produktionsbortfall	346 691	389 601 547
varav direkt	153 742	172 772 644
varav indirekt kort sikt	78 737	88 482 922
varav indirekt lång sikt	105 434	118 484 529

Kostnader som uppstår på grund av sämre livskvalitet	633 681	712 121 087
varav på grund av fysiska direkta skador	6 743	7 577 561
varav på grund av psykiska direkta skador	126 335	141 972 839
varav på grund av psykisk ohälsa efteråt	230 745	259 307 963
varav på grund av drog- och alkoholberoende efteråt	160 134	179 956 427
varav på grund av fysisk ohälsa efteråt	110 614	124 306 054

Summa	2 205 865	2 478 905 312

Anm.: Den totala kostnaden har räknats upp för 1 124 misstänkta eller konstaterade fall av arbetskrafts- exploatering inom hela EU-27. Kostnader för särskilda insatser till brottsoffer avser kostnader såsom särskilt boende, vård, traumaberarbetning, stöd, rehabilitering m.m.

Källa: Europeiska kommissionen (2020b).

En annan studie av Reed med flera (2018) har uppskattat kostnaden för arbetskraftsexploatering i Storbritannien.169 Enligt studien upp- skattas kostnaden uppgå till 318 810 brittiska pund, motsvararande 3,7 miljoner kronor, per drabbad person. Samtliga kostnader bygger på uppskattade siffror från 2016/2017. Författarna använder sig av den uppskattade kostnaden per person för att räkna fram den totala kostnaden för samtliga misstänkta eller konstaterade fall av arbets-

169Reed m.fl. (2018).

175

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

kraftsexploatering. Antalet misstänkta eller konstaterade fall av arbets- kraftsexploatering 2016/2017 var 675 vilket innebär att den totala kostnaden uppgick till cirka 3 miljarder kronor. De kostnader som avser arbetskraftsexploatering har sammanställts i tabell 3.15 nedan.

Tabell 3.15 De ekonomiska och sociala kostnaderna av arbetskraftsexploatering 2016, Storbritannien

Kostnadsslag	Kostnad	Total kostnad
	per person	(kr)
	(kr)
Direkta kostnader
Försäkringsadministration, säkerhetsutrustning,	2 429	1 639 543
myndighetsadministration m.m.	2 429	1 639 543
Hälso- och sjukvård	5 436	27 794 155
varav psykisk ohälsa	38 285	25 842 319
varav fysisk ohälsa	2 892	1 951 837
Särskilda insatser till brottsoffer	18 853	96 968 291
Polisen och rättsväsendet	89 409	459 187 668

Indirekta kostnader
Produktionsbortfall	466 475	314 870 305

Immateriella kostnader
Psykiska och fysiska ohälsa	3 105 011	2 095 882 302
varav psykisk ohälsa	2 971 881
varav fysisk ohälsa	133 130

Summa	3 728 789	3 024 136 419

Anm.: Den totala kostnaden har räknats upp för 675 misstänkta eller konstaterade fall av arbetskrafts -

exploatering (dvs genom en bottom-up metod). För kostnadsposterna Försäkringsadministration, säker- hetsutrustning, myndighetsadministration m.m., Särskilda insatser till brottsoffer och Polisens och rätts-

väsendet saknar myndigheter uppgifter om kostnaden per person. I dessa fall beräknas kostnaden genom att ta den totala kostnaden och dela den med ett schablonvärde (dvs genom en top-down metod). Siffrorna är omvandlade från pund till svenska kronor baserat på valutakursen som årsgenomsnittet för 2016.

Källa: Reed m.fl. (2018).

För att kunna uppskatta de immateriella kostnaderna, såsom kost- nader för fysisk och psykisk ohälsa, har man med hjälp av intervjuer med experter och enkätundersökningar försökt bedöma vilka konse- kvenserna blir för de individer som drabbas.170 Enligt expertbedöm- ningarna finns det stor variation i hur länge arbetskraftsexploater- ingen pågår, men i genomsnittet är det 12,9 månader. Generellt drab- bas 64 procent av undernäring, 67 procent drabbas av ryggsmärta,

170Se vidare i Reed m.fl. (2018).

176

SOU 2023:8

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

6 procent får drogmissbruk och 35 procent får alkoholmissbruk. 88 procent drabbas av rädsla och ångest, medan 87 procent får depres- sion (se tabell 3.16).

Tabell 3.16 Beräkningsgrund för arbetskraftsexploateringens effekter 2016, Storbritannien

	Medel	Median	Max	Min
Antal månader arbetskraftsexploaterad	12,9	9	30	2,3
Andel som blir undernärda (%)	64	100	100	8
Andel som får ryggsmärta (%)	67	75	100	8
Andel som får drogmissbruk (%)	6	5	13	0

Andel som får alkoholmissbruk (%)	35	28	100	0
Andel som drabbas av rädsla och ångest (%)	88	100	100	42

Andel som får depression (%)	87	100	100	42

Anm.: Uppskattad sannolikhet utifrån intervjuer med experter och enkätundersökning Analysis of Crime Survey for England and Wales 2015/16 publicerad i Heeks m.fl. (2018).

Källa: Reed m.fl. (2018).

Enligt studien av Reed med flera (2018) hade ungefär 64 procent av alla vuxna brottsoffer från ett EES-land ett lagligt arbete i Stor- britannien. Författarna antar därför att 64 procent av brottsoffren skulle ha haft ett lagligt arbete om de inte hade blivit exploaterade. Produktionsbortfallet för de arbetade timmarna beräknas utifrån den lön de förmodligen skulle ha fått och för den period som de blev utnyttjade och exploaterade, vilket i genomsnitt var 274 dagar.171 För de icke-arbetade timmarna och för de resterande 36 procent, som i undersökningen uppgav att de inte arbetar, beräknas produktions- bortfallet utifrån alternativkostnaden av att inte arbeta.

Dessa två studier som räknar på arbetskraftsexploateringens kost- nader, i Storbritannien respektive inom EU-27, kommer fram till olika genomsnittliga kostnader per person. Det kan tolkas som att kostna- den per person är högre i Storbritannien (3,7 miljoner kronor) än genomsnittet för EU-27 (2,2 miljoner kronor). Så behöver det emel- lertid inte vara. Om man jämför de enskilda kostnadsposterna för de två studierna (tabell 3.14 och 3.15) så ser vi att den största skillnaden uppstår i de immateriella kostnaderna som rör psykisk ohälsa och försämrad livskvalitet. Det indikerar att man har gjort olika antagan-

171De antar vidare att brottsoffren arbetar i genomsnitt 6,45 timmar per dag, 260 dagar per år, motsvarande 1 676 timmar per år.

177

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

den eller tillämpat olika metoder för att kunna uppskatta dessa kostnader. Det är generellt förenat med en högre osäkerhetsgrad att räkna på kostnader som rör flera länder, såsom har gjorts i Europeiska kommissionen (2020b), än att bara räkna på kostnader som rör ett land. I det förstnämnda fallet kan man behöva förenkla vissa kost- nader och antaganden för att kunna inhämta underlag från alla med- lemsländer.

Avgränsningar

I de tidigare studierna framgår att kostnaderna är omfattande och är av flera olika slag. Kostnadsberäkningarna för vissa former av män- niskohandel och människoexploatering gör inget anspråk på att täcka in alla kostnadsslag som kan finnas. Till exempel finns det stu- dier som inkluderar andra immateriella kostnader såsom kostnader för allmänhetens och anhörigas förlust av livskvalitet.172 Dock finns det generellt en viss värderingsproblematik med att uppskatta kost- nader för försämrad livskvalitet. Det finns dessutom ytterligare svå- righeter med att uppskatta anhörigas eller allmänhetens kostnader rent generellt. Därför har vi valt att inte inkludera dessa. Vi har heller inte inkluderat kostnader som påverkar företagen eller kunderna i de branscher där det har förekommit människohandel eller människo- exploatering. Det är viktigt att poängtera att det kan finnas stora negativa kostnader för seriösa företag inom en bransch där det har förekommit människohandel eller människoexploatering. Det kan även finnas mediaeffekter som påverkar en hel bransch negativt i de fall där människohandel och människoexploatering har rapporterats i media. Seriösa företagare som verkar i så kallade riskbranscher kan alltså drabbas av stora kostnader, men dessa har vi inte haft möjlighet att beräkna.173

Det ska för övrigt sägas att kostnaderna inom samtliga kostnads- slag är förknippade med stor osäkerhet. Här kan särskilt beräkning- arna av försämrad livskvalitet för de individer som drabbas nämnas. Det finns även en stor osäkerhet kring de antaganden som ligger till grund för antalet personer som specifika kostnader ska räknas för (se mer om detta i nästa avsnitt).

172Se exempelvis Brå (2017a).

173Se exempelvis Svenskt Näringsliv (2022a).

178

SOU 2023:8

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

Direkta kostnader (materiella)

Kostnader som rör rättsväsendet

Direkta materiella kostnader som rör rättsväsendet handlar om kost- nader för att handlägga, upprätta och utreda en brottsanmälan, att inleda en förundersökning, att väcka åtal och för domstolsförhand- ling. Processen från en brottsanmälan fram till åklagarbeslut och för- handling i domstol berör framför allt Polismyndigheten, Åklagar- myndigheten och Sveriges Domstolar.174

I tabell 3.17 redovisas uppgifter om Polismyndighetens brottsut- redningar. Enligt Polismyndigheten innebär myndighetens arbete med brottsutredningar att de brott som anmäls ska bedömas kvali- tativt och korrekt i syfte att utredningsresurserna ska kunna foku- seras på de brott som har förutsättningar att nå lagföring och som kan påverka påföljden. Övriga brottsmisstankar ska i normalfallet läggas ner i brist på bevis eller så ska förundersökningen begränsas.175

I Polismyndighetens årsredovisning redovisas styckkostnader för handläggning av ärenden uppdelat på olika brottskategorier. Män- niskohandel och människoexploatering ses som övriga brott mot per- son som inte är våldsbrott.176 Den genomsnittliga styckkostnaden för denna brottskategori under 2021 var 63 247 kronor. Enligt den offi- ciella kriminalstatistiken handlades 44 och 35 brottsmisstankar för människohandel eller människoexploatering som rörde vuxna respek- tive barn 2021.177 Det är rimligt att anta att polisärenden som rör barn är mer komplexa och resurskrävande. I beräkningarna för barn tilläm- pas därför en barnmultiplikator på 1,3, vilket ger en styckkostnad på 82 221 kronor. Den totala kostnaden för de handlagda brottsmiss- tankarna för vuxna och barn uppgår till nästan 5,7 miljoner kronor.

174Åklagarmyndigheten (2022).

175Polismyndigheten (2022b), s. 72 f.

176Polismyndigheten (2022b), s. 115.

177Antalet handlagda brottsmisstankar avser samma ändamål som de anmälda fallen i vårt urval.

179

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitetSOU 2023:8

Tabell 3.17 Kostnader för Polismyndighetens brottsutredning

Brottsutredning	Vuxna	Barn	Totalt
Antal anmälda brott	120	32	152
Antal handlagda brottsmisstankar	44	35	79
Styckkostnad per ärende inom brott
mot person (ej våldsbrott)	63 247	82 221
Summa (kr)	2 782 868	2 877 739	5 660 607

Anm.: Uppgifter om anmälda brott och handlagda brottsmisstankar kommer från den officiella kriminal - statistiken 2021. Styckkostnaden för vuxna kommer från Polismyndighetens årsredovisning 2021. Till denna kostnad har en barnmultiplikator på 1,3 tillämpats, i linje med Europeiska kommissionen (2020b).

Källa: Brå:s officiella kriminalstatistik, Polismyndigheten (2022b) och Europeiska kommissionen (2020b). Egna beräkningar.

Kostnader som rör Åklagarmyndigheten redovisas i tabell 3.18. En förundersökning inleds när det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts. Vid mindre allvarliga brott kan förundersökningen ledas av polisen som därefter överlämnar utredningen till åklagaren för beslut i åtalsfrågan. I utredningar om mer allvarliga brott såsom människohandel och människoexploa- tering är åklagare förundersökningsledare. Då kan Polismyndigheten eller annan brottsutredande myndighet biträda åklagaren med det operativa utredningsarbetet. Åklagarens huvudsakliga uppgift är att leda brottsutredningar, besluta i åtalsfrågan och föra talan i domstol.

Under 2021 var antalet beslutade brottsmisstankar inom kate- gorin Brott mot frihet och frid totalt 55 790.178 I Åklagarmyndig- hetens årsredovisning för 2021 beskrivs myndighetens arbete med människohandel med mera.179 Myndigheten har under 2021 anställt en ämnesspecialist inom området människohandel och människo- exploatering. Antalet inkommande brottsmisstankar som under året rörde människohandel med mera var 54. Eftersom ett ärende kan innefatta flera beslut blir antalet beslutade ärenden större än antalet inkomna ärenden. Under året uppgick antalet beslutade brottsmiss- tankar till 77.180

Då uppgifter om styckkostnad för ärenden som rör människo- handel och människoexploatering saknas tillämpas den genomsnitt- liga styckkostnaden för Brott mot frihet och frid, som var 3 254 kro-

178Åklagarmyndigheten (2022), s. 23.

179Åklagarmyndigheten (2022), s. 40 f.

180I beslutade brottsmisstankar ingår även sådana beslut om att brottsmisstanken skickas åter till utredande myndighet, brottsmisstanken avslutas samt övriga beslut. Se Åklagarmyndig- heten (2022), s. 40.

180

SOU 2023:8

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

nor under 2021. Detta är emellertid en underskattning. Det framgår till exempel av att den genomsnittliga genomströmningstiden från anmälan till beslut om åtal för ärenden som rör Brott mot frihet och frid är 128,3 dagar, medan den för brottstypen människohandel med mera är 214,1 dagar. Därför kostnaden per dag för samtliga ärenden inom brottskategorin Brott mot frihet och frid 25,4 kronor. Vi antar alltså att kostnaden per beslutad brottsmisstanke är 5 430 kronor (se tabell 3.18), som multipliceras med antalet beslutade brottsmisstankar för vuxna (43 stycken), vilket ger oss en kostnad för vuxna på cirka 239 000 kronor. Eftersom ärenden som rör barn är mer tidskrävande multipliceras genomströmningstiden, från anmälan till beslut om åtal, med barnmultiplikatorn 1,3, vilket ger oss en genomströmningstid på 278,3 dagar. Kostnaden per beslutade brottsmisstankar för ärenden som rör barn blir därför högre, 7 059 kronor, och den totala kostna- den för 34 ärenden som rör barn blir då cirka 241 000 kronor. Den to- tala kostnaden för Åklagarmyndigheten blir således cirka 474 000 kro- nor.

Tabell 3.18 Kostnader för Åklagarmyndigheten, från brottsanmälan till åtal

	Brott mot	Varav	Varav	Varav	Totalt
	frihet	särskilt om	vuxna	barn
	och frid	människo-
		handel m.m.
Antal inkommande brotts-
misstankar	54 818	54
Uppskattad genom-
strömningstid, tid från
anmälan till beslut om
åtal (dagar)	128,3	214,1	214,1	278,3
Kostnad per dag (kr)	25,4	25,4	25,4	25,4
Antal beslutade brotts-
misstankar	55 790	77	43	34
Kostnad per brotts-
misstanke (kr)	3 254	5 430	5 430	7 059
Summa (kr)			238 876	240 814	473 690

Källa: Åklagarmyndigheten (2022).

Kostnader som rör Sveriges Domstolar har inhämtats från myndig- hetens årsredovisning för 2021. Där redovisas styckkostnader för- delat på avgjorda mål och ärenden.181 Våra kostnadsbedömningar

181Sveriges Domstolar (2022).

181

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

avser brott anmälda 2021 och i dagsläget vet vi inte hur stor andel av dessa som kommer att leda till en handläggning vid domstol. Hittills har det varit väldigt få domar om människohandel och människo- exploatering.182 Vi gör ett antagande om att åtminstone ett av de an- mälda brotten kommer att innebära kostnader för Sveriges Domstolar vad gäller mål och relaterade ärenden som handläggs vid tingsrätterna, hovrätterna och Högsta domstolen. Deras styckkostnader har för- delats ut på mål och ärenden med hjälp av tidsredovisning inom domstolsslagen: tingsrätterna, hovrätterna och Högsta domstolen. Tabell 3.19 redovisar de genomsnittliga styckkostnaderna för ett mål, och de ärenden som knyter an till målet, vid de allmänna domstolarna. Den totala kostnaden för ett mål som drivits i samtliga instanser uppgår till 62 285 kronor. Det ska dock nämnas att detta inte inklu- derar kostnader för offentlig försvarare eller målsägandebiträde.183

Tabell 3.19 Kostnader för Sveriges Domstolar

	Styckkostnad för ett mål och ärende (kr)
Tingsrätterna	12 963
Hovrätterna	30 996
Högsta domstolen	18 326
Summa	62 285

Anm.: Beräkningarna utgår från den genomsnittliga styckkostnaden 2021 för ett brottmål och ärende.

Källa: Sveriges Domstolar (2022) s. 37.

I tabell 3.20 sammanställer vi de ovan redovisade direkta kost- naderna som vi har kunnat räkna på och som rör Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Sveriges Domstolar. Tabellen visar att den totala direkta kostnaden för rättsväsendet uppgår till knappt 6,2 mil- joner kronor, där kostnaden som är i direkt anslutning till anmälan och utredning uppgår till nästan 41 000 kronor per anmälan.

182Se t.ex. Johansson (2020) och Polismyndigheten (2021), s. 87 f.

183Se exempel på advokatkostnader vid Norrköpings tingsrätt år 2019 (mål B 198-19).

182

SOU 2023:8En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

Tabell 3.20 Sammanställning av de direkta kostnaderna för rättsväsendet

Myndighet	Kostnad per person	Total kostnad (kr)
	(kr)

Polismyndigheten	37 241	5 660 755
Åklagarmyndigheten	3 116	473 690

Sveriges Domstolar	410	62 285
Summa	40 767	6 196 582

Den största delen av kostnaderna härrör från Polismyndigheten. Verksamheten inom Polismyndigheten är emellertid inte enbart in- riktad mot brottsutredning. Det kan finnas andra kostnader som inte ingår i våra beräkningar och de redovisade direkta kostnaderna som rör rättsväsendet bör därför ses som en underskattning av de faktiska kostnaderna inom detta kostnadsslag.

Kostnader för särskilda insatser till brottsoffer

Stöd till brottsutsatta kan handla om boende, försörjning, socialt stöd, juridisk hjälp och ett frivilligt återvändande. I Sverige är både tillgång till och kunskap hos de utsatta om särskilda insatser till brottsoffer begränsad (se även avsnitt 5.4).184 Såsom angetts i kapitel 2 ansvarar Jämställdhetsmyndigheten för att på nationell nivå samordna arbetet mot människohandel för alla ändamål, utveckla samverkan mellan myn- digheter och andra aktörer och för att bistå myndigheterna med metod- stöd och kompetensutveckling.185 Myndigheten finansierar, tillsam- mans med länsstyrelsen och kommunerna, regionkoordinatorerna mot människohandel och prostitution.186 Regionkoordinatorerna utgör ett viktigt led i den formaliserade stödprocessen.187 Regionkoordi- natorerna, som är anställda inom socialtjänsten, finns i samtliga sju polisregioner och har i uppgift att bistå myndigheter med stöd i människohandelsärenden. En regionkoordinator kan ge information om rättigheter till stöd och samordna hjälpinsatser, ge direkt stöd

184Se Polismyndigheten (2021), s. 93 och Frälsningsarmén (2022).

185Förordning (2017:937) med instruktion för Jämställdhetsmyndigheten.

186Polismyndigheten (2021).

187Jämställdhetsmyndigheten & IOM (2019).

183

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

till utsatta personer, samt vara behjälpliga i planeringen av ett fri- villigt återvändande till hemlandet för den utsatta.

Jämställdhetsmyndigheten finansierar även det nationella stöd- programmet som drivs av plattformen Civila Sverige mot människo- handel. Under 2021 gav Jämställdhetsmyndigheten cirka 2 miljoner kronor i bidrag till plattformen, vilket även beskrivs i avsnitt 2.5.10. Enligt uppgifter från Jämställdhetsmyndigheten avser hela beloppet riktade stödinsatser till brottsoffer.

Enligt såväl Europakonventionen (artikel 12) som socialtjänst- lagen (2001:453) har brottsutsatta rätt till stöd och hjälp.188 Enligt Polismyndighetens lägesrapport om människohandel saknas det dock i dag ett enhetligt system som ser till att brottsoffer för män- niskohandel får tillgång till kvalitetssäkrade boenden och det finns ett behov av att utöka antalet skyddade boenden med särskild kom- petens i frågor som rör människohandel för tvångsarbete och män- niskoexploatering.189 I Socialstyrelsens kartläggning (2020) framkom- mer att socialnämnden särskilt ska beakta att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp av närstående kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situation. Av de totalt 282 skyddade boenden som fanns 2019 tog samtliga emot kvinnor men endast 38 procent tog emot män. De vanligaste kategorierna av skyddsökande för skyddat boende var personer utsatta för heders- relaterat våld, prostitution eller människohandel för sexuella ända- mål, hbtq-personer och personer med funktionsnedsättning. Endast 37 procent av de skyddade boendena tog emot andra grupper. Vilka personer som ingår i de andra grupperna framgår inte, med det är sannolikt att det är personer som har utsatts för arbetskraftsexploa- tering och som är i behov av skyddat boende. Det är dock svårt att avgöra hur stor andel av de som utsätts för människohandel eller människoexploatering i arbetslivskriminella sammanhang som får ett uppföljande skydd och stöd vid skyddat boende. Flera civilsam- hällesorganisationer bedriver ett arbete inom området, vilket beskrivs närmare i avsnitt 2.5.10. Såsom anges där var det 61 personer av de som fick skydd och stöd av Frälsningsarméns uppsökande enheter, traffickingcenter och skyddade boenden som hade blivit utsatta för arbetskraftsexploatering.190 Vi gör ett antagande om att detta mot-

1885 kap. 11 § socialtjänstlagen (2001:453).

189Polismyndigheten (2022a), s. 81 f.

190Frälsningsarmén (2022), s. 7.

184

SOU 2023:8

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

svarar ungefär 40 procent av de anmälda fallen 2021 (61 av 152 per- soner). Det är också svårt att bedöma hur länge utsatta personer i genomsnitt bor i ett skyddat boende eftersom det är skyddsbehovet som avgör längden på vistelsen i det skyddade boendet.

Skyddat boende bedöms under 2021 ha kostat cirka 21 000 kro- nor per månad.191 I detta ingår mer än enbart boendet. Enligt Social- styrelsens kartläggning av skyddade boenden erbjuder majoriteten av skyddade boenden olika former av stöd, som rådgivning (99 pro- cent), individuella stödsamtal (100 procent), stödsamtal i grupp (45 procent), stödperson vid rättegång eller förhör (96 procent) eller stöd i kontakter med myndigheter och andra aktörer (99 procent), för personer som bor på boendet.192 När det gäller kostnader för kontaktperson har vi utgått från SKR:s rekommendationer för ersätt- ningsnivåer till kommuner för kontaktpersoner.193 Den genomsnitt- liga månadskostnaden för en kontaktperson som man träffar cirka två gånger per dag vid några tillfällen i veckan, inklusive omkost- nadsersättning och arvodesersättning, uppgick till cirka 2 281 kro- nor. Den sammanlagda kostnaden per månad för skyddat boende och kontaktperson blir då 23 281 kronor (se tabell 3.21).

En person som identifierats som, eller förmodas vara, utsatt för människohandel kan erbjudas att ingå i Återvändandeprogrammet, som finansieras av Jämställdhetsmyndigheten och drivs av FN-organet Internationella Migrationsorganisationen (IOM) i Finland.194 För att påbörja en ansökan om att delta i programmet, vilket är frivilligt, ska den aktör som den brottsutsatte har kontakt med (exempelvis en myn- dighet eller civilsamhällesorganisation) ta kontakt med en regionko- ordinator i aktuell region.195 Det finns även en nationell stödtelefon för yrkesverksamma som är tillgänglig för konsultation och allmän information.196 För brottsoffret finns även möjlighet att få betänke- tid, vilket är ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om 30 dagar, som syftar till att personen ska kunna återhämta sig och ta ställning till

191Enligt uppgifter från Hem och hyra var dygnskostnaden mellan 1 000 och 2 500 kronor för en vuxen och mindre för medföljande barn, se www.hemhyra.se/reportage/sakerhet-kontroller- och-kostnader-det-har-galler-for-skyddade-boenden/, hämtad 2023-01-24. Det är den placerade kommunen som står för dessa utgifter.

192Socialstyrelsen (2020), s. 82.

193Ersättningar till kontaktfamiljer och kontaktpersoner enligt SOL år 2021, cirkulär 20:53, se www.skr.se/skr/tjanster/cirkular/cirkular/2020/ersattningartillkontaktfamiljerochkontaktperso nerenligtsolar2021.35782.html. Hämtad 2022-10-25.

194Jämställdhetsmyndigheten (2021b), s. 30 och Jämställdhetsmyndigheten (2019), s. 73 f.

195Jämställdhetsmyndigheten (2019), s. 75.

196Jämställdhetsmyndigheten & IOM (2018).

185

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

sin medverkan i rättsprocessen, något som beskrivs närmare i av- snitt 2.4.1. Jämställdhetsmyndighetens finansiering av programmet uppgick till cirka 3,9 miljoner kronor för 2021 och avsåg exempelvis personallöner, kostnader för kontor, lokaler, administration och medel till 61 personer som har beviljats stöd inom återvändarprogrammet (se tabell 3.21).197

Europeiska kommissionen (2020b) har uppskattat antalet dagar som brottsoffer för människohandel och människoexploatering får särskilda insatser såsom skyddat boende, vård, traumabearbetning och rehabilitering. Det genomsnittliga antalet dagar för stödinsatser inom hela EU-27 är 115, vilket motsvarar 3,83 månader.198 Om vi utgår från detta och kostnaden per person per månad samt antar att 61 personer fick tillgång till socialtjänstens stödinsatser under 2021, uppgår kostnaden för socialtjänstens stödinsatser till knappt 5,5 mil- joner kronor.

Tabell 3.21 Genomsnittliga kostnader för särskilda insatser till brottsoffer

Jämställdhetsmyndigheten
Kostnad återvändarprogrammet (kr)	3 936 000
Plattform civila Sverige mot människohandel	2 037 000
Socialtjänsten1
Antal personer som får socialtjänstens stödinsats	61
Kostnad för skyddat boende och kontaktperson	23 281
Antal månader	3,83
Kostnad (kr)	5 443 874
Total kostnad (kr)	11 416 874

Anm: Ersättning till kontaktperson består av både omkostnadsersättning och arvodesersättning. Belop - pen är beräknade på 2021 års prisbasbelopp, 47 600 kronor, och ett genomsnitt på 25 procent av pris- basbeloppet (992 kronor per månad) samt att antalet kontakter är cirka två per dag vid några tillfällen i veckan (cirka 1 289 kronor per månad). Kostnaden för skyddat boende baseras på uppgifter från Hem och hyra.

1Se www.skr.se/download/18.42336a32177c8ab158d3809e/1615134903617/Rev_Cirkular_%2020_53_ Ersattning%20_KF_och_%20KP_SoL%202021_%20202_02_01.pdf. Se www.socialstyrelsen.se/globalassets/ sharepoint-dokument/dokument-webb/ovrigt/riksnormen-for-forsorjningsstod-2021.pdf. Se www.hemhyra.se/ reportage/sakerhet-kontroller-och-kostnader-det-har-galler-for-skyddade-boenden/.

Källa: SKR:s rekommendationer för ersättningsnivåer till kommuner för kontaktpersoner enligt Sol. 2021.

Den totala kostnaden för denna post är cirka 11,4 miljoner kronor (se tabell 3.21). Dock kan den beräknade kostnaden ses som en underskattning då det kan finnas andra kostnader som vi inte har

197Enligt uppgifter från Jämställdhetsmyndigheten, se även Jämställdhetsmyndigheten (2022b).

198Europeiska kommissionen (2020b), s. 139.

186

SOU 2023:8

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

tagit hänsyn till. Det kan handla om kostnader såsom skyddsåtgär- der, målsägandebiträde och olika ersättningar för brott. Det kan även handla om kostnader för Skatteverket för den administrativa hand- läggningen av skyddade personuppgifter eller kostnader för ideella organisationer som arbetar med stöd till brottsoffer för män- niskohandel och människoexploatering.

I kostnadsberäkningen ingår heller inte kostnader som rör region- koordinatorernas arbete eftersom vi inte har haft tillräckligt med underlag för att kunna räkna på dessa. Enligt uppgifter från region- koordinatorerna i region Väst tar ett typiskt ärende där de finns med redan i ett tidigt skede cirka en arbetsvecka i anspråk. Utöver detta lägger regionkoordinatorerna tid på möten med potentiella brotts- offer samt möten, telefonsamtal och mejlväxlingar av koordinerande karaktär med polis, socialtjänst, rättsväsende, Migrationsverket, skyd- dat boende, ambassad och sjukvård. Det förekommer även kostnader för tolk och hyrbil. Regionkoordinatorerna är i vissa fall även med vid ett eventuellt återvändande via IOM och som stöd för brottsoffer vid rättegångar. Den uppskattade arbetstiden som en regionkoordi- nator lägger per utsatt person är mer omfattande initialt i ett ärende samt vid ärenden där rättsprocesserna är långa. Ärenden som rör eventuellt återvändande är arbetsamma oavsett ärendets längd.

Sjukvårdskostnader och andra välfärdskostnader

Personer som har utsatts för människohandel och människoexploa- tering har rätt till akut sjukvård, och i många fall även till ordinarie vård.199 Oavsett om personen ska göra en polisanmälan eller inte bör hen alltid genomgå en läkarundersökning om det har förekommit misshandel eller sexuella övergrepp som har lett till skador på krop- pen. Enligt Jämställdhetsmyndigheten kan regionkoordinatorerna hjälpa utsatta personer med kontakt med akutmottagning, vårdcentral eller gynekologisk mottagning.200

Enligt Europeiska kommissionen drabbas personer som utsätts för arbetskraftsexploatering av såväl fysisk och psykisk ohälsa som leder till ett större behov av hälso- och sjukvårdstjänster, en högre

199Se bl.a. Jämställdhetsmyndigheten (2019), s. 41 och 52, 7 § lagen (2013:407) om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd samt 5 § andra stycket och 7 § lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl.

200Jämställdhetsmyndigheten (2018).

187

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

sannolikhet att vara frånvarande från arbetsmarknaden på grund av sjukdom och ohälsa samt ett större behov av ekonomiskt stöd än den övriga befolkningen.201 De undersökningar som Europeiska kommissionen hänvisar till visar att personer som har blivit utsatta för våld har mellan 1,2 och 1,7 gånger högre sannolikhet än den övriga befolkningen att vara arbetslösa eller inte kunna arbeta på grund av sjukdom.202

För att uppskatta sjukvårdskostnaderna och andra välfärdskost- nader som uppstår på grund av människohandel och människo- exploatering jämförs den genomsnittliga kostnaden i befolkningen med den ökade kostnaden som uppstår för den utsatta gruppen. I beräkningar av sjukvårdskostnader som uppstår på grund av skador under brottsperioden har man utgått från den genomsnittliga be- handlingskostnaden för en viss skada per patient och multiplicerat detta med andelen av brottsoffer som man i tidigare undersökningar har sett får den skadan (se exempelvis Reed m.fl. 2018 och Heeks m.fl. 2018). I en undersökning framgår att 28 procent av de som har blivit utsatta för människohandel eller människoexploatering får en allvarlig skada, 59 procent får ett blåmärke, 28 procent får en allvarlig skada, 27 procent ett skärsår, 21 procent får ett rivsår, 7 procent en bruten näsa, 6 procent får ett brutet ben och 4 procent blir kniv- huggna.203 Antalet personer som utsätts för de specifika skadorna redovisas i tabell 3.22. Summerar vi antalet personer som utsätts blir det fler än de 152 personerna som kostnadsberäkningen grundas på. Det beror på en person kan få flera skador. För att det inte ska bli dubbelberäkningar, utgår vi i stället från att 48 procent av urvalet, motsvarande 73 personer, drabbas av fysiskt våld. Antal personer som utsätts för av en viss skada eller ohälsa och får vård viktas efter hur ofta skadan förekommer (se tabell 3.22). Summan av det viktade antalet personer som drabbas är 73 personer, men endast 62 procent av dessa, motsvarande 45 personer, antas ha kontakt med myndig- heter och vården. Kostnadsberäkningen för sjukvården för dem som drabbas av fysiska skador baseras på dessa 45 personer.

Europeiska kommissionens meta-analyser visar vidare att 30 pro- cent, motsvarande 46 personer är utsatta för sexuellt våld. Endast 62 procent av dessa, motsvarande 28 personer, antas ha kontakt med

201Europeiska kommissionen (2020b).

202Europeiska kommissionen (2020b), s. 64 och 82. Se även Reed m.fl. (2018).

203Reed m.fl. 2018 och Heeks m.fl. 2018.

188

SOU 2023:8

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

vården (mer om detta senare, se tabell 3.25). Kostnaden som redo- visas i tabell 3.23 för sexuellt våld avser kostnaden för en gyneko- logisk undersökning. Det ska sägas att detta troligtvis är en under- skattning av den faktiska sjukvårdskostnaden som uppstår till följd av sexuellt våld.

Tabell 3.22 Antal som får sjukvård på grund av fysisk och sexuellt våld samt psykisk ohälsa

Typ av	Andel som	Antal	Fördelning av	Viktat antal	Antal som
skada/ohälsa	utsätts	förekomst	ohälsa (%)	som	utsätts och
	(%)			drabbas	som får vård
Blåmärke	59 %	90	35 %	25	16
Allvarlig skada	28 %	43	17 %	12	7
Skärsår	27 %	41	16 %	12	7
Rivsår	21 %	32	12 %	9	6
Bruten näsa	7 %	11	4 %	3	2
Näsblod	7 %	11	4 %	3	2
Brutna ben	6 %	9	4 %	3	2
Knivhugg	4 %	6	2 %	2	1
Ur led	2 %	3	1 %	1	1
Utslagna tänder	2 %	3	1 %	1	1
Hjärnskakning	2 %	3	1 %	1	1
Trasig tand	2 %	3	1 %	1	1
Ansiktsskador	1 %	2	1 %	0,4	0,3
Interna skador	1 %	2	1 %	0,4	0,3
Summa			100 %	73	45
Sexuellt våld	30 %			46	28
Summa				46	28
Depression	100 %	152	25 %	37	23
Undernäring	100 %	152	25 %	37	23
Rädsla och
ångest	100 %	152	25 %	37	23
Ryggsmärta	75 %	114	18 %	28	17
Alkoholmissbruk	28 %	43	7 %	10	6
Drogmissbruk	5 %	8	1 %	2	1
Summa			100 %	152	94

Anm.: Uppgifter om andel av brottsoffren för människohandel och människoexploatering som utsätts för en viss typ av fysisk skada under exploateringsperioden och som drabbas av någon form av psykisk ohälsa är tagna från Reed m.fl. (2018). I likhet med tidigare studier antar vi att våldet endast förekommer en gång dvs. beräkningarna bygger på ett antagande om förekomst av icke -upprepade händelser.

Källa: Europeiska kommissionen (2020b) och Reed m.fl. (2018). Egna beräkningar.

En större andel av de utsatta drabbas av någon form av psykisk ohälsa. I undersökningen framkom att samtliga som blivit utsatta drabbas av rädsla, ångest, depression och undernäring. Ungefär 5 och 28 procent

189

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

av de utsatta får drog- respektive alkoholproblem och 75 procent får ryggsmärta. Andelen av urvalet som utsätts för sådan psykisk ohälsa har inhämtats från de studier som sammanställs i Europeiska kom- missionens rapport och redovisas också i tabell 3.22.

Tabell 3.23 Kostnader för sjukvård av fysiskt och sexuellt våld samt psykisk ohälsa

Typ av skada/ohälsa	Kostnad för	Total kostnad	Kostnad per person
	läkarbesök,	(kr)	(kr)
	behandling m.m.
	(kr)
Blåmärke	2 428	38 350	252
Allvarlig skada	18 634	139 665	919
Skärsår	2 428	17 550	115
Rivsår	2 428	13 650	90
Bruten näsa	75 512	141 494	931
Näsblod	2 164	4 055	27
Brutna ben	123 944	199 069	1 310
Knivhugg	18 634	19 952	131
Ur led	56 852	30 437	200
Utslagna tänder	56 298	30 140	198
Hjärnskakning	28 584	15 303	101
Trasig tand	12 088	6 472	43
Ansiktsskador	2 692	721	5
Interna skador	2 692	721	5
Summa		657 578	4 326
Sexuellt våld	6 810	192 520	1267
Summa		192 520	1 267
Depression	369 537	8 537 778	56 170
Undernäring	141 549	3 270 345	21 515
Rädsla och ångest	54 978	1 270 209	8 357
Ryggsmärta	75 934	1 315 791	8 657
Alkoholmissbruk	57 696	373 245	2 456
Drogmissbruk	54 107	62 504	411
Summa		14 829 872	97 566
Total kostnad		15 679 971	103 160

Anm.: Kostnadsuppgifterna utgår för kostnaderna per vårdtillfälle som grundas på uppgifter om sam- manställda vårdkostnader per vårdtillfälle per DSG -kodning. Varje typ av skada eller form av ohälsa har diagnostiserats med hjälp av underlag om diagnoskoder (ICD -10-SE) från Socialstyrelsen. Diagnos- koderna har därefter länkats till DSG-koder för att få en genomsnittlig uppskattad kostnad per skada och per patient. I likhet med tidigare studier antar vi att våldet endast förekommer en gång dvs beräkningarna bygger på ett antagande om förekomst av icke-upprepade händelser.

Källa: Egna beräkningar.

190

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

Tabell 3.24 Kostnader för utbetalningar från välfärdssystemen på grund av fysisk och psykisk ohälsa

Typ av ersättning	Multiplikator	Utbetalning	Andel av	Antal som	Total
		per år	de utsatta	dessutom	kostnad
				har
				kontakt
				med
				myndighet
				(%)
Aktivitetsstöd, utvecklings- eller		63 374			1 811 024
etableringsersättning		63 374			1 811 024
Fysiskt våld	1,2	76 049	7 %	5
Sexuellt våld	1,5	95 061	11 %	8
Ekonomiskt bistånd		63 930			932 915
Fysiskt våld	1,2	76 716	7 %	5
Sexuellt våld	1,1	70 323	11 %	8
Bostadstillägg		44 179			1 039 827
Fysiskt våld	1,2	53 015	7 %	5
Sexuellt våld	1,1	48 597	11 %	8
Summa					3 783 766

Anm.: Uppgifter om multiplikatorerna, som anger det ökade behovet av ett visst stöd för den utsatta gruppen i jämförelse med det genomsnittliga behovet i befolkningen, är tagna från Europeiska kommis - sionens beräkningar. Uppgifter om de genomsnittliga utbetalningarna för 2021 har beräknats utifrån den totala utbetalningen 2021 delat med antalet mottagare, se Försäkringskassan (2022a). Aktivitetsstöd, utvecklings- och etableringsersättning kan som längst betalas för 450 dagar, 233 kronor per dag, vilket motsvarar 1,23 år. Andel av de brottsoffren som drabbas av fysiskt våld antas vara 48 procent och av sexuellt våld är 30 procent. Andel som drabbas av långsiktig psykisk ohälsa på grund av fysiskt respektive sexuellt våld är 14 och 35 procent. Detta multiplicerat med andelen brottsoffer som drabbas av fysiskt respektive sexuellt våld ger oss andelen av brottsoffren som drabbas av fysiskt respektive sexuellt våld och som därav får långsiktiga effekter av våldet, vilket är 7 respektive 11 procent av brottsoffren.

Källa: Europeiska kommissionen (2020b) och Försäkringskassan (2022a). Egna beräkningar.

När det gäller välfärdskostnader så har Europeiska kommissionen räknat på statens kostnader för ökade utbetalningar, på grund av ned- satt arbetsförmåga, sjukskrivningar och arbetslöshet, som uppstår till följd av arbetskraftsexploatering (tabell 3.24).205 I dessa beräkningar har man utgått från ett genomsnittligt utbetalningsbelopp i befolk- ningen och multiplicerat detta med en multiplikator som anger hur mycket mer de drabbade av arbetskraftsexploatering nyttjar en viss sjukvårdstjänst. Multiplikatorn har man tagit fram med hjälp av resultat från tidigare studier. De välfärdskostnader som uppstår efter exploateringsperioden (post-trafficking) beräknas därefter genom att man multiplicerar den ökade årskostnaden för välfärdsutbetal- ningarna med antalet år som de långsiktiga effekterna av exploa-

205Europeiska kommissionen (2020b).

192

SOU 2023:8

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

tering pågår.206 När vi räknar på sjukvårdskostnaderna och andra väl- färdskostnader behöver vi dels förstå hur många som har ett vård- behov, dels förstå hur många som sen har kontakt med vården och myndigheter för stödinsatser.

Det är dock troligt att några av de drabbade inte vill ha någon kontakt med myndighet och då finns det inte några kostnader att räkna på. Förutom att det finns ett stort mörkertal kring hur många som faktiskt blir utsatta så finns det även ett mörkertal kring hur många som får tillgång till vård, insatser och stöd även när det har skett en polisanmälan (se mer om mörkertal nedan). Det kan vara så att det upprättas en polisanmälan men att brottsoffret senare blir utvisad. Det kan även vara så att brottsoffret är rädd för att ha fort- satt kontakt med myndigheter om polisanmälan blir nedlagd eller att de inte vet vilket stöd som finns att få.207

Vi skulle kunna göra en grov uppskattning av antalet brott som inte anmäls utifrån en sammanställning som Plattformen civila Sverige mot människohandel har gjort för potentiella offer för människo- handel och människoexploatering.208 Av de offer som plattformen har haft kontakt med under 2021 har det upprättats en polisanmälan i 53 procent av fallen. Andelen som inte ville ha någon kontakt med svenska myndigheter var 18 procent. Om vi applicerar motsvarande andelar på vårt urval skulle det innebära att det hypotetiskt sett skulle finnas 323 konstaterade fall men att endast 152 fall (53 pro- cent) – vilka är urvalet vi räknar på – blev polisanmälda under 2021. Vidare skulle det innebära att 58 personer, motsvarande 38 procent av personerna i vårt urval, inte ville ha någon kontakt med någon myndighet. De resterande personerna i urvalet (62 procent) antar vi har kontakt med myndigheter och olika vårdinstanser efter att en polisanmälan har upprättats. De antaganden som vi gör om vårt urval redovisas i tabell 3.25.

206Europeiska kommissionen (2020b), s. 64.

207Plattformen Civila Sverige mot människohandel (2021).

208Plattformen Civila Sverige mot människohandel (2021).

193

En bedömning av omfattningen av arbetslivskriminalitet

SOU 2023:8

Tabell 3.25 Antal som har kontakt med myndigheter och vården, vuxna och barn

	Antal	Andel
Antal faktiska brott	323	100 %
Varav anmälda brott	152	53 %
Varav ej vill ha kontakt med myndigheter	58	18 %
Antal anmälda brott	152	100 %
Varav ej vill ha kontakt med myndigheter	58	38 %
Varav har kontakt med myndigheter och olika vårdinstanser	94	62 %
Anmälda brott	152	100 %
Varav utsatta för fysiskt våld	73	48 %
Varav utsatta för fysiskt våld och har kontakt med vården	45	30 %
Varav utsatta för sexuellt våld	46	30 %
Varav utsatta för sexuellt våld och har kontakt med vården	28	19 %
Anmälda brott, vuxna	120	100 %
Varav utsatta för fysiskt våld	58	48 %
Varav utsatta för fysiskt våld och upplever långsiktig		7 %
psykisk ohälsa	8	7 %
Varav utsatta för fysiskt våld och upplever långsiktig psykisk		4 %
ohälsa och får stöd från myndigheter	5	4 %
Varav utsatta för sexuellt våld	36	30 %
Varav utsatta för sexuellt våld som upplever långsiktig		11 %
psykisk ohälsa	13	11 %
Varav utsatta för sexuellt våld som upplever långsiktig psykisk		7 %
ohälsa och får stöd från myndigheter	8	7 %

Källa: Plattformen civila Sverige mot människohandel (2021). Europeiska kommissionen (2020b). Egna beräkningar.

I Europeiska kommissionens kostnadsberäkningar görs antaganden om att 48 procent av de drabbade för arbetskraftsexploatering har varit utsatta för fysiskt våld och 30 procent för sexuellt våld.209 Dessa antaganden baseras på resultat från rapportens meta-analyser. I linje med detta antar vi att 48 och 30 procent av de anmälda fallen har varit utsatta för fysiskt respektive sexuellt våld. Eftersom det troligtvis inte är alla utsatta som faktiskt har någon kontakt med myndighet eller vården, antar vi vidare att endast 62 procent av dem som har utsatts för någon form av våld uppsöker vård. Av 152 anmälda brott antar vi att 73 och 46 personer har varit utsatta för fysiskt respektive sexuellt våld och att endast 45 respektive 28 av dessa uppsöker vård.

Utöver kostnader för sjukvården beräknas även kostnader för välfärdssystemen i termer av utbetalningar för ekonomiskt bistånd,

209Europeiska kommissionen (2022b).

194

stöd till företag ........................................................	78
2.4.12 Förbättrade möjligheter att utbyta
information med brottsbekämpande
myndigheter.............................................................	79
2.4.13 Effektiv och tillförlitlig kontroll av
leverantörer vid tilldelning av offentliga
kontrakt ...................................................................	80
2.4.14 Utvärdering och översyn
av entreprenörsansvaret ..........................................	82

	av arbetslivskriminaliteten i Sverige ....................................		237
	3.5.1	En jämförelse med Norge.....................................	237
	3.5.2	Utnyttjande av arbetskraft ...................................	237
	3.5.3	Skatter och avgifter ...............................................	239
	3.5.4	Otillåtet utnyttjande av välfärdssystemen...........	240
3.6	Avslutande diskussion..........................................................		240
4	Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Danmark
	och Finland .............................................................		243
4.1	Inledning ...............................................................................		243
4.2	Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Danmark ...................		244
	4.2.1	Den danska arbetsmarknadsmodellen .................	244
	4.2.2	Omfattning och utveckling av
		arbetslivskriminalitet i Danmark..........................	245

	dumping.................................................................	246
4.2.4	Registret för utländska tjänsteleverantörer .........	252

	om sårbara utländska arbetstagare .......................	253
4.2.6	Center mod Menneskehandel ..............................	254

	mot människohandel.............................................	254
4.2.8	Arbetsklausuler och uppföljning av dessa ...........	255
4.2.9	En fond för utstationerade ...................................	259

Sammanfattning ................................................................		13
Summary ..........................................................................		31
1	Delegationens uppdrag och arbete...............................	49
1.1	Uppdraget................................................................................	49
1.2	Delegationens arbete ..............................................................	50
1.3	Betänkandets disposition........................................................	52

2	Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Sverige...................		53
2.1	Inledning..................................................................................		53
	2.1.1	Delegationens förslag till definition
		av arbetslivskriminalitet...........................................	54
2.2	Nationell strategi mot arbetslivskriminalitet ........................		54
	2.2.1	Minska utrymmet för kriminella aktörer ...............	55
	2.2.2	Effektivare tillsyn och kontroll ..............................	56
	2.2.3	Mer kännbara sanktioner ........................................	56

	kommuner och arbetsmarknadens parter ..............	57
2.2.5	Bättre information och ökad kunskap ...................	57

	och sekretessbestämmelser .....................................	58
2.2.7	Utvecklat internationellt och EU-samarbete ........	59

	myndighetssamverkan ............................................	60
2.3.2	Samverkan mot organiserad brottslighet...............	66
2.3.3	MUR-samarbetet mot välfärdsbrott ......................	67
2.4 Närliggande utredningar och myndighetsuppdrag...............		68

	om betänketid för människohandelsoffer .............	68
2.4.2	Utökat informationsutbyte ....................................	69
2.4.3	Utbetalningsmyndigheten ......................................	71

	fel, brister och skador inom byggsektorn..............	74
2.4.7	Korrekta utbetalningar från välfärdssystemen ......	74
2.4.8	2021 års bidragsbrottsutredning ............................	75

för att motverka fusk och arbetslivskriminalitet.....	76
2.4.10 Bolaget som brottsverktyg .....................................	78

SOU 2023:8		Innehåll
2.5 Andra relevanta rapporter och initiativ .................................		83
2.5.1	Byggmarknadskommissionen .................................	83
2.5.2	ID06 .........................................................................	88
2.5.3	Hållbar byggbransch ...............................................	88

	byggen ......................................................................	90
2.5.5	Rättvist byggande ....................................................	90
2.5.6	Fair Play Bygg..........................................................	92

	auktorisation ............................................................	92
2.5.8	Ordning och reda i åkeribranschen ........................	93
2.5.9	Stora branschgruppen..............................................	93

	arbetslivskriminalitet...............................................	94
2.6 Kommunalt arbete mot arbetslivskriminalitet m.m. ............		97
2.6.1	SKR...........................................................................	97
2.6.2	Municipal..................................................................	99
2.6.3	Göteborg ..................................................................	99
2.6.4	Helsingborg ...........................................................	100
2.6.5	Malmö ....................................................................	101
2.6.6	Södertälje................................................................	104

	arbetslivskriminalitet i Sverige .............................................		106
3	En bedömning av omfattningen
	av arbetslivskriminalitet............................................		109
3.1	Inledning................................................................................		109
	3.1.1	Om arbetslivskriminalitetens mätbarhet..............	112
	3.1.2	Uppdelning i tre sakområden ...............................	118
3.2	Utnyttjande av arbetskraft ...................................................		120
	3.2.1	Riskgrupper för arbetslivskriminalitet .................	121
	3.2.2	Arbetsmiljöbrott....................................................	144

	på misstänkt arbetslivskriminalitet.......................	147
3.2.4	Vissa former av människohandel
	och människoexploatering ....................................	164

3.3	Skatter och avgifter...............................................................		211
	3.3.1	Oredovisade löneinkomster .................................	211
	3.3.2	Osund konkurrens................................................	219
3.4	Otillåtet utnyttjande av välfärdssystemen ..........................		221
	3.4.1	Sammanställning av tidigare studier.....................	222
	3.4.2	Arbetsförmedlingens omfattningsstudie.............	228
	3.4.3	Försäkringskassans omfattningsstudie ................	231

SOU 2023:8	Innehåll
4.2.11 Styrkor i det danska arbetet
mot arbetslivskriminalitet .....................................	260
4.3 Arbetet mot arbetslivskriminalitet i Finland.......................	261

	i Finland ................................................................	261
4.3.2	Den finska arbetsmarknadsmodellen ...................	262
4.3.3	Omfattning och utveckling av
	arbetslivskriminalitet i Finland .............................	264

	brottslighet.............................................................	266
4.3.5	Arbetet mot människohandel i Finland ...............	269

		och befogenheter i Finland ...................................	278
	4.3.8	Information till utsatta arbetstagare.....................	281
	4.3.9	Styrkor i det finska arbetet mot
		arbetslivskriminalitet .............................................	283
5	Slutsatser och bedömningar .....................................		285
5.1	Inledning................................................................................		285
5.2	Styrning av arbetet mot arbetslivskriminalitet ....................		285

	mot arbetskraftsexploatering................................	291
5.4.3	Civilsamhällets roll i arbetet
	mot arbetslivskriminalitet .....................................	295
5.4.4	Information till arbetstagare i riskgrupper ..........	297
5.5 Uppföljning av villkor i offentlig upphandling ...................		298


5.6	Informationsutbyte mellan myndigheter		............................ 302
5.7	Kunskapshöjande insatser....................................................		304
5.8	Förbättrad statistik och uppföljning ...................................		306
Referenser.......................................................................			309
Bilagor
Bilaga 1		Kommittédirektiv 2021:74...........................................	321
Bilaga 2		Kommittédirektiv 2022:2.............................................	329
Bilaga 3		Kommittédirektiv 2022:87...........................................	331