Arbetsrätten under krig och krigsfara

Betänkande av Utredningen om

en översyn av beredskapen i arbetslivet

Stockholm 2023

SOU 2023:79

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.

Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2023

ISBN 978-91-525-0776-6 (tryck)

ISBN 978-91-525-0777-3 (pdf)

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Paulina Brandberg

Regeringen beslutade den 30 juni 2022 att ge en särskild utredare (dir. 2022:68) i uppdrag att föreslå en justerad arbetsrättslig beredskaps- lagstiftning, att analysera behovet av anpassningar av arbetsmiljö- och arbetstidsregleringen samt att ta ställning till skriftlighetskravet i med- bestämmandelagen.

Den 1 augusti 2022 förordnades hovrättslagmannen (numera ord- föranden och administrativa chefen för Arbetsdomstolen) Lars Dirke som särskild utredare.

Som sakkunniga i utredningen förordnades från och med den

17 november 2022 kanslirådet (numera ämnesrådet) Hanna Svensson, Arbetsmarknadsdepartementet, departementssekreteraren (numera rådmannen) Victoria Röshammar, Arbetsmarknadsdepartementet, militärsakkunnige (numera kanslirådet) Vikars Per Österberg, För- svarsdepartementet, och departementssekreteraren Sara Sundgren, Försvarsdepartementet. Victoria Röshammar entledigades från sitt uppdrag den 23 januari 2023. I hennes ställe förordnades från och med samma dag departementssekreteraren Wanda Alenius, Arbetsmark- nadsdepartementet.

Som experter i utredningen förordnades från och med den

17 november 2022 rättschefen Anna Asp, Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap, förhandlingschefen Fredrik Frölén, Försvars- makten, tf enhetschefen (numera enhetschefen) Johanna Ingemansson Christiansson, Arbetsmiljöverket, kvalificerade handläggaren Niclas Josephson, Arbetsförmedlingen och försvarsjuristen Johanna Nilsson, Försvarsmakten. Anna Asp entledigades från sitt upppdrag den 23 januari 2023. I hennes ställe förordnades myndighetsjuristen Mia Lindström, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Johanna Nilsson entledigades från sitt uppdrag den 15 september 2023.

Utredningen har den 16 januari 2023 tillsatt en referensgrupp. I den har ingått arbetsrättsjuristen Ola Brinnen från Svenskt Näringsliv,

juristen Elise Marie Donovan från Tjänstemännens centralorganisa- tion (TCO), arbetsrättsjuristen Helene Evers från Sveriges Kommu- ner och Regioner (SKR), chefsjuristen Helena Larsson från Saco, juris- ten Sophie Rehnström från Landsorganisationen i Sverige (LO), och arbetsrättsjuristen Lars Åström från Arbetsgivarverket. Elise Marie Donovan lämnade referensgruppen från och med september 2023.

Den 20 augusti 2022 anställdes verksjuristen (numera rådmannen) David Sandström som sekreterare i utredningen. Den 19 september 2022 anställdes sektionschefen Katarina Hellner som sekreterare i ut- 1redningen.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om en översyn av beredskapen i arbetslivet (A 2022:03).

Arbetet har bedrivits i nära samråd med experter, sakkunniga och representanterna i referensgruppen. Betänkandet är skrivet i vi-form och med vi avses den särskilda utredaren och utredningssekretariatet. Jag som utredare är dock ensam ansvarig för utredningens förslag.

Härmed överlämnar utredningen betänkandet Arbetsrätten under krig och krigsfara (SOU 2023:79).

Utredningens uppdrag är härigenom slutfört.

Stockholm i november 2023

Lars Dirke

/David Sandström

Katarina Hellner

Innehåll

Sammanfattning ................................................................

19

1

Författningsförslag.....................................................

41

1.1

Förslag till arbetsrättslig beredskapslag.................................

41

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1976:580)

om medbestämmande i arbetslivet.........................................

49

1.3Förslag till lag om ändring i arbetsmiljölagen

(1977:1160)..............................................................................

50

1.4 Förslag till lag om ändring i arbetstidslagen (1982:673) ......

51

1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1809)

om totalförsvarsplikt ..............................................................

52

1.6Förslag till lag om ändring i lagen (1998:958)

om vilotid för sjömän .............................................................

53

1.7Förslag till lag om ändring i lagen (2005:395)

om arbetstid vid visst vägtransportarbete..............................

54

1.8 Förslag till förordning om ändring

 

i arbetsmiljöförordningen (1977:1166)..................................

55

1.9Förslag till förordning om ändring

 

i arbetstidsförordningen (1982:901) ......................................

56

1.10

Förslag till förordning om ändring i förordningen

 

 

(2005:399) om visst vägtransportarbete ................................

58

1.11

Förslag till förordning om ändring i förordningen

 

 

(2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap...................

59

5

Innehåll

SOU 2023:79

2

Utredningens uppdrag och arbete ................................

61

2.1

Utredningens uppdrag ...........................................................

61

2.2

Utredningens arbete...............................................................

67

2.3

Betänkandets disposition .......................................................

68

3

Totalförsvaret ............................................................

71

3.1

Innebörden av totalförsvaret .................................................

71

3.2

Författningsberedskap ...........................................................

73

3.3

Höjd beredskap ......................................................................

76

3.4

Totalförsvarets uppgifter .......................................................

77

 

3.4.1

Ansvarsprincipen.....................................................

77

3.5

Totalförsvarets aktörer och deras ansvar ..............................

77

3.5.1Myndigheternas uppgifter inom det civila

försvaret ...................................................................

78

3.5.2Näringslivets och arbetsmarknadens parters

 

 

roll inom det civila försvaret...................................

82

3.6

Totalförsvarets tillgång till utrustning och personal ............

83

3.7

Totalförsvarets bemanning ....................................................

84

 

3.7.1

Bemanning av det militära försvaret ......................

85

 

3.7.2

Totalförsvarsplikt....................................................

85

 

3.7.3

Frivillig personal och krigsfrivilliga .......................

87

3.7.4Arbetsvillkor för tjänstepliktig personal och

 

 

anställda ...................................................................

87

4

Kartläggning av totalförsvarets behov av en

 

 

arbetsrättslig beredskapsreglering................................

89

4.1

Totalförsvarsplanering ...........................................................

89

4.2

Utvecklingen av totalförsvarets behov..................................

90

 

4.2.1

Totalförsvarets behov av en arbetsrättslig

 

 

 

beredskapslagstiftning på 1980-talet......................

90

4.2.2Kalla krigets slut och nedrustningen

av totalförsvaret.......................................................

93

6

SOU 2023:79

Innehåll

4.2.3Dagens säkerhetspolitiska

 

och militärstrategiska läge.......................................

94

4.2.4

Sättet att föra krig har förändrats ...........................

96

4.3Överväganden: Totalförsvarets behov

 

av en arbetsrättslig beredskapsreglering ................................

97

5

EU-rätten och Sveriges övriga

 

 

internationella åtaganden .........................................

101

5.1

Sveriges bundenhet av internationella förpliktelser ............

101

5.2EU-rättens förhållande till svensk

beredskapslagstiftning ..........................................................

102

5.2.1Överväganden: EU-rättens betydelse

för svensk beredskapslagstiftning.........................

104

5.3Andra internationella förpliktelser som kan påverka

 

en svensk beredskapsreglering .............................................

105

 

5.3.1

Den europeiska sociala stadgan ............................

105

 

5.3.2

Europakonventionen .............................................

106

 

5.3.3

ILO.........................................................................

106

 

5.3.4

Nato........................................................................

107

6

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen ..............

109

6.1

Den arbetsrättsliga beredskapslagen....................................

109

 

6.1.1

Syftet med den arbetsrättsliga beredskapslagen ..

110

6.1.2Den arbetsrättsliga beredskapslagens

disposition..............................................................

111

6.1.3Aktivering av den arbetsrättsliga

beredskapslagen .....................................................

112

6.1.4Den arbetsrättsliga beredskapslagen gör vissa ändringar och tillägg i andra arbetsrättsliga

lagar ........................................................................

113

6.1.5Avvikelser från beredskapslagen genom

 

beredskapsavtal ......................................................

114

6.1.6

Särskilda bemyndiganden för regeringen .............

115

6.1.7Särskilt om hanteringen av arbetstvister

och om Arbetsdomstolen......................................

115

7

Innehåll

SOU 2023:79

6.2Överväganden och förslag: Behovet att anpassa

den arbetsrättsliga beredskapsregleringen till dagens

förhållanden ..........................................................................

117

6.2.1Utgångspunkten är att arbetsmarknadens parter bör ta ansvar för arbetsmarknaden under krig, krigsfara och extraordinära

förhållanden...........................................................

118

6.2.2Det behövs en arbetsrättslig

beredskapslagstiftning ..........................................

119

6.3Överväganden och förslag: Olika sätt att regleringsmässigt åstadkomma en god arbetsrättslig

beredskap ..............................................................................

121

6.3.1Arbetsrättsliga beredskapsbestämmelser

bör samlas i en särskild lag ....................................

121

6.3.2De bestämmelser som kan förutses

i fredstid bör framgå av lag ...................................

123

6.4Överväganden och förslag: Utformningen av en ny

arbetsrättslig beredskapsreglering .......................................

127

6.4.1Den bör införas en ny arbetsrättslig

 

beredskapslag.........................................................

127

6.4.2

Lagens tillämpningsområde ..................................

128

6.4.3

Återgång till normala förhållanden ......................

129

6.4.4Beredskapsbestämmelsernas förhållande

till annan lagstiftning.............................................

130

6.4.5Bemyndigande för regeringen att meddela

föreskrifter med avvikelser från vissa

 

arbetsrättsliga lagar ...............................................

132

6.4.6Bemyndigande för regeringen att föreskriva

 

att bestämmelser i kollektivavtal är utan

 

 

verkan.....................................................................

136

6.4.7

Föreskrifter som ska underställas riksdagen .......

137

6.4.8Avvikelser från den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen ska få ske genom

kollektivavtal..........................................................

140

6.5Överväganden: Enskildas bedömning

av totalförsvarets intressen...................................................

142

8

SOU 2023:79

Innehåll

7

Anpassningar i medbestämmandelagen .....................

145

7.1Den arbetsrättsliga beredskapslagens ändringar

och tillägg i medbestämmandelagen ...................................

145

7.1.1

Tillgripande av stridsåtgärder ...............................

146

7.1.2

Arbetstvister ..........................................................

150

7.1.3

Medling i arbetstvister...........................................

152

7.1.4Skyldighet att förhandla före vissa beslut

 

och åtgärder ...........................................................

154

7.1.5

Förhandlingsskyldighet på central nivå................

158

7.1.6

Arbetstagarorganisations tolkningsföreträde ......

158

7.1.7

Tidsfrist för förhandling .......................................

160

7.1.8

Informationsskyldighet och tystnadsplikt...........

160

7.1.9

Avvikelser från lagen genom beredskapsavtal .....

162

7.2Överväganden och förslag: Beredskapsbestämmelser

om medbestämmandelagen ..................................................

163

7.2.1

Begränsning av rätten att vidta stridsåtgärder .....

163

7.2.2Arbetsmarknadens parter behöver ha beredskap att lösa konflikter genom

förhandlingar på lokal nivå....................................

166

7.2.3Omfattningen av primärförhandlings- skyldigheten under krig, krigsfara och

extraordinära förhållanden behöver förtydligas .. 169

7.2.4Förhandlingsskyldighet på central nivå behöver

begränsas.................................................................

170

7.2.5Tidsfristen för hållande av förhandling behöver

anpassas ..................................................................

171

7.2.6Arbetstagarorganisationernas

 

tolkningsföreträde behöver begränsas..................

173

7.2.7

Parternas tystnadsplikt behöver stärkas...............

176

7.2.8Skadestånd bör kunna utgå för brott mot

 

tystnadsplikten .......................................................

178

7.2.9

Tidsfrist för att påkalla förhandling

 

 

och väcka talan vid domstol bör förlängas ...........

179

7.2.10

Avvikelser från beredskapslagstiftningen

 

 

får ske genom kollektivavtal..................................

181

9

Innehåll

SOU 2023:79

8

Anpassningar i förtroendemannalagen........................

183

8.1Den arbetsrättsliga beredskapslagens ändringar

och tillägg i förtroendemannalagen .....................................

183

8.2Överväganden och förslag: Beredskapsbestämmelser

om fackliga förtroendemän ..................................................

184

8.2.1Omfattningen av överläggningsskyldigheten

 

behöver förtydligas ...............................................

185

8.2.2

Arbetstagarorganisationernas

 

 

tolkningsföreträde behöver begränsas .................

186

8.2.3Förtroendeman bör kvarstå i anställning

under tvist om uppsägnings giltighet ...................

187

 

8.2.4

Avvikelser från beredskapslagstiftningen

 

 

 

får ske genom kollektivavtal .................................

188

9

Anpassningar i anställningsskyddslagen .....................

189

9.1Den arbetsrättsliga beredskapslagens ändringar

och tillägg i anställningsskyddslagen...................................

189

9.1.1

Tidsbegränsade anställningar................................

190

9.1.2Arbetsgivares skyldighet att lämna

 

information till sina arbetstagare..........................

191

9.1.3

Omplacering vid uppsägning

 

 

och i turordningssammanhang .............................

194

9.1.4Omställningstid före omplacering till tjänst

 

med lägre sysselsättningsgrad...............................

196

9.1.5

Uppsägningstid .....................................................

196

9.1.6Förflyttning av arbetstagare och rätt

till ledighet under uppsägningstid ........................

196

9.1.7Turordning vid uppsägning på grund

 

av arbetsbrist..........................................................

197

9.1.8

Företrädesrätt till återanställning.........................

199

9.1.9Anställning under tvist om en uppsägnings

giltighet ..................................................................

201

9.1.10Avsteg från beredskapsbestämmelserna

genom beredskapsavtal .........................................

202

9.2Överväganden och förslag: Beredskapsbestämmelser

om anställningsskydd ...........................................................

203

10

SOU 2023:79

Innehåll

9.2.1Möjligheterna att träffa tidsbegränsade

anställningsavtal är tillräckliga ..............................

203

9.2.2Att tidsbegränsade anställningar kan övergå

 

till en tillsvidareanställning behöver inte ändras .....

204

9.2.3

Arbetsgivares informationsskyldighet bör

 

 

begränsas ................................................................

206

9.2.4Hänsyn till totalförsvarets produktionsbehov

 

behöver tas vid omplacering..................................

211

9.2.5

Uppsägningstider bör inte förkortas....................

214

9.2.6Arbetstagares möjlighet att söka annat arbete

 

under uppsägningstid bör begränsas ....................

216

9.2.7

Turordningsreglerna är i övrigt tillräckliga ..........

217

9.2.8Företrädesrätten till återanställning ska

 

 

begränsas ................................................................

219

 

9.2.9

Inga ändringar behövs i reglerna om

 

 

 

hanteringen av tvist om en uppsägnings

 

 

 

giltighet ..................................................................

225

 

9.2.10

Avvikelser från beredskapslagstiftningen

 

 

 

genom kollektivavtal..............................................

226

10

Anpassning i ledighetslagar ......................................

229

10.1

Arbetstagares rätt till ledighet..............................................

229

10.2

Ledighetslagar som inte tillämpas vid krig, krigsfara

 

 

och extraordinära förhållanden ............................................

230

 

10.2.1

Överväganden om suspendering av vissa

 

 

 

ledigheter under krig, krigsfara och

 

 

 

extraordinära förhållanden ....................................

231

 

10.2.2

Rätt till ledighet som inte ska tillämpas under

 

 

 

krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.....

232

 

10.2.3

Innebörden för redan beviljad ledighet ................

234

 

10.2.4

Kollektivavtal om avvikelse från tidsfristen

 

 

 

för arbetstagarens återgång ...................................

236

10.3

Semesterlagen ........................................................................

237

 

10.3.1

Överväganden om behovet att göra

 

 

 

anpassningar i semesterlagen.................................

239

11

Innehåll

SOU 2023:79

 

10.3.2 Bemyndigande för regeringen att meddela

 

 

föreskrifter om ändringar och tillägg

 

 

i semesterlagen ......................................................

244

 

10.3.3 Möjligheten att träffa avtal om avvikelser

 

 

från semesterlagen under krig, krigsfara

 

 

och extraordinära förhållanden.............................

245

10.4

Föräldraledighetslagen .........................................................

246

 

10.4.1 Överväganden av behovet av anpassningar

 

 

i föräldraledighetslagen .........................................

247

10.5

Närståendevårdslagen...........................................................

249

 

10.5.1 Överväganden av behovet av anpassningar

 

 

i ledighet för närståendevård.................................

250

10.6

Näringsverksamhetslagen ....................................................

251

 

10.6.1 Överväganden av behovet av anpassningar

 

 

i näringsverksamhetslagen ....................................

252

10.7

Lagen om rätt till ledighet av trängande familjeskäl ...........

253

 

10.7.1 Överväganden av behovet anpassningar i lagen

 

 

om rätt till ledighet av trängande familjeskäl.......

255

10.8

Lagen om rätt till ledighet för att på grund av sjukdom

 

 

prova annat arbete ................................................................

256

 

10.8.1 Överväganden av behovet av anpassningar

 

 

i lagen om rätt till ledighet för att på grund av

 

 

sjukdom prova annat arbete..................................

257

11

Anpassningar i andra arbetsrättsliga lagar ..................

259

11.1

Utstationeringslagen ............................................................

259

 

11.1.1 Överväganden av behovet av anpassningar

 

 

i utstationeringslagen ............................................

261

11.2

Uthyrningslagen ...................................................................

262

 

11.2.1 Överväganden av behovet av anpassningar

 

 

i uthyrningslagen ...................................................

264

11.3

Entreprenörslöneansvarslagen .............................................

266

 

11.3.1 Överväganden av behovet av anpassningar

 

 

i lagen om entreprenörsansansvar för

 

 

lönefordringar........................................................

267

12

SOU 2023:79Innehåll

12

Beredskapsavtalens betydelse och arbetsmarknadens

 

 

parters överläggningsskyldighet.................................

269

12.1

Beredskapsavtalens funktion ................................................

269

12.2

Skyldigheten att överlägga i totalförsvarsfrågor .................

271

 

12.2.1

Överläggningsskyldighetens framväxt .................

273

 

12.2.2

Näringsidkares och

 

 

 

arbetsmarknadsorganisationernas deltagande

 

 

 

i totalförsvarsplaneringen......................................

274

12.2.3Överläggningsskyldighet om medverkan

 

 

i totalförsvaret........................................................

275

 

12.2.4

Överläggningsskyldighet om kollektivavtal ........

275

 

12.2.5 Överväganden om behovet att ändra

 

 

 

överläggningsskyldigheten....................................

277

13

Anpassningar i arbetsmiljölagen................................

281

13.1

Arbetsmiljölagen ...................................................................

281

13.2

Beredskapsbestämmelserna i arbetsmiljölagen

 

 

och arbetsmiljöförordningen................................................

282

 

13.2.1

Bakgrunden till beredskapslagstiftningen

 

 

 

i arbetsmiljö- och arbetstidslagen .........................

283

13.3

Ändringar i arbetsmiljölagen sedan

 

 

beredskapslagstiftningen tillkom .........................................

285

13.4

Överväganden och förslag: Beredskapsbestämmelser

 

 

om arbetsmiljö ......................................................................

288

 

13.4.1 Analys av behovet att anpassa

 

 

 

arbetsmiljölagen till krig, krigsfara

 

 

 

och extraordinära förhållanden.............................

289

13.4.2Arbetsgivare bör inte ges möjlighet att göra

avsteg från arbetsmiljölagens bestämmelser ........

291

13.4.3 Anpassningar av det systematiska

 

arbetsmiljöarbetet behöver inte göras ..................

294

13.4.4 Skyddsombudens arbete och

 

skyddsombudsstopp behöver inte ändras ............

296

13.4.5Arbetsgivares skyldighet att svara för tillgång

till företagshälsovård bör inte begränsas ..............

299

13

Innehåll

SOU 2023:79

13.4.6Skyddet för minderåriga arbetstagare

bör inte begränsas..................................................

302

13.4.7Ett bemyndigande för regeringen

att meddela föreskrifter under krig, krigsfara

 

 

och extraordinära förhållanden.............................

308

 

13.4.8 Ett bemyndigande att meddela föreskrifter

 

 

 

under andra förhållanden än krig,

 

 

 

krigsfara och extraordinära förhållanden .............

310

 

13.4.9

Underställas riksdagen..........................................

311

13.5

Behovet att ändra de föreskrifter som meddelats

 

 

med stöd av bemyndigandet i arbetsmiljölagen..................

313

14

Anpassningar i arbetstidslagen ..................................

315

14.1

Arbetstidslagen .....................................................................

315

14.2

Beredskapsbestämmelser i arbetstidslagen

 

 

och arbetstidsförordningen..................................................

316

14.3

Ändringar i arbetstidslagen sedan den arbetsrättsliga

 

 

beredskapslagstiftningen tillkom.........................................

317

 

14.3.1 EU-rättsakter av betydelse

 

 

 

för arbetstidslagstiftningen...................................

318

 

14.3.2 Andra internationella åtaganden rörande

 

 

 

arbetstid .................................................................

320

14.4

Överväganden och förslag: Beredskapsbestämmelser

 

 

om arbetstid ..........................................................................

321

 

14.4.1 Analys av behovet att anpassa arbetstidslagen

 

 

 

till krig, krigsfara och extraordinära

 

 

 

förhållanden...........................................................

322

 

14.4.2

Beredskapsavtal .....................................................

323

 

14.4.3

Ordinarie arbetstid................................................

324

 

14.4.4

Veckovila ...............................................................

327

 

14.4.5

Mertid ....................................................................

328

 

14.4.6

Nattarbete..............................................................

330

14.4.7Ett bemyndigande för regeringen

att meddela föreskrifter under krig, krigsfara

och extraordinära förhållanden.............................

331

14

SOU 2023:79Innehåll

 

14.4.8 Ett bemyndigande att meddela föreskrifter

 

 

 

under andra förhållanden än under krig,

 

 

 

krigsfara och extraordinära förhållanden .............

333

 

14.4.9

Underställas riksdagen ..........................................

334

14.5

Bedömning av behovet att ändra föreskrifter

 

 

som meddelats med stöd av bemyndigandet .......................

335

15

Anpassningar i andra arbetstidsregleringar .................

337

15.1

Vilotid för sjömän .................................................................

337

 

15.1.1 Överväganden om behovet av anpassningar

 

 

 

i lagen om vilotid för sjömän................................

339

15.2

Vägarbetstidslagen ................................................................

340

 

15.2.1 Överväganden om behovet att meddela

 

 

 

föreskrifter om ändringar och tillägg

 

 

 

i vägarbetstidslagen................................................

342

 

15.2.2 Överväganden om behovet av anpassningar

 

 

 

i vägarbetstidslagen................................................

344

15.3

Flygarbetstidslagen ...............................................................

345

 

15.3.1 Överväganden om behovet av anpassningar

 

 

 

av flygarbetstidslagen ............................................

346

15.4

Järnvägsarbetstidslagen.........................................................

346

 

15.4.1 Överväganden om behovet av anpassningar

 

 

 

i järnvägsarbetstidslagen........................................

347

16

Behov av vissa följdändringar i 9 kapitlet lagen

 

 

om totalförsvarsplikt.................................................

349

16.1

Anställningsskydd för arbetstagare

 

 

som fullgör sin totalförsvarsplikt.........................................

349

16.2

Anställningsskyddet har förändrats.....................................

351

16.3

Övervägande och förslag: Totalförsvarspliktslagen bör

 

 

anpassas till förändringarna i anställningsskyddet ..............

352

 

16.3.1 Anställningens bestående vid tvist

 

 

 

och interimistiska beslut .......................................

352

 

16.3.2

Skadeståndet enligt totalförsvarspliktslagen

 

 

 

bör höjas.................................................................

355

15

Innehåll

SOU 2023:79

17

Översyn av skriftlighetskravet

 

 

i medbestämmandelagen ..........................................

359

17.1

Skriftlighetskravet för kollektivavtal

 

 

i medbestämmandelagen ......................................................

359

 

17.1.1

Skriftighetskravet enligt

 

 

 

medbestämmandelagens förarbeten.....................

360

 

17.1.2

Arbetsdomstolens tolkning av

 

 

 

skriftlighetskravet .................................................

364

 

17.1.3

Innebörden av skriftlighetskravet ........................

365

 

17.1.4 Formkrav på undertecknande enligt

 

 

 

EU:s eIDAS-förordning .......................................

366

17.2

Internationell jämförelse ......................................................

367

 

17.2.1

Sammanfattande analys.........................................

371

17.3

Överväganden och förslag....................................................

371

18

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser ................

381

18.1

Ikraftträdande .......................................................................

381

18.2

Upphävande av den nu gällande

 

 

arbetsrättsliga beredskapslagen............................................

382

18.3

Behovet av övergångsbestämmelser ....................................

382

19

Konsekvenser av utredningens förslag ........................

385

19.1

Metod och svårigheterna med att bedöma

 

 

konsekvenserna av beredskapslagstiftningen......................

385

19.2

Nollalternativet.....................................................................

387

19.3

Konsekvenser för staten.......................................................

388

19.4

Konsekvenser för myndigheter ...........................................

389

19.5

Konsekvenser för domstolar................................................

390

19.6

Konsekvenser för kommuner och regioner ........................

391

19.7

Konsekvenserna för företag och arbetsgivare.....................

391

19.8

Konsekvenser för arbetsmarknadens parter .......................

392

16

SOU 2023:79Innehåll

19.9

Konsekvenser för enskilda ...................................................

394

19.10

Konsekvenser för jämställdhet mellan kvinnor och män ...

395

19.11

Förslagens förhållande till EU-rätten och internationell

 

 

rätt..........................................................................................

396

19.12

Övriga konsekvenser ............................................................

396

20

Författningskommentar ............................................

397

20.1

Förslaget till arbetsrättslig beredskapslag ...........................

397

20.2

Förslaget till lag om ändring i lagen (1976:580)

 

 

om medbestämmande i arbetslivet.......................................

424

20.3

Förslaget till lag om ändring i arbetsmiljölagen

 

 

(1977:1160)............................................................................

425

20.4

Förslaget till lag om ändring i arbetstidslagen

 

 

(1982:673)..............................................................................

427

20.5

Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:1809)

 

 

om totalförsvarsplikt ............................................................

427

20.6

Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:958)

 

 

om vilotid för sjömän ...........................................................

428

20.7

Förslaget till lag om ändring i lagen (2005:395)

 

 

om arbetstid vid visst vägtransportarbete............................

429

Referenser ......................................................................

431

Bilagor

 

Bilaga 1 Kommittédirektiv 2022:88 ...........................................

445

Bilaga 2 Enkät om överläggningsskyldighet..............................

457

17

Sammanfattning

Utredningens uppdrag

För situationer när Sverige kommer i krig, är i krigsfara eller det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige är eller har varit i krig eller krigsfara, finns det särskilda bestämmelser i den arbets- rättsliga beredskapslagstiftningen, vari den arbetsrättsliga beredskaps- lagen (1987:1262) ingår. Sådana situationer benämns i fortsättningen som krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

Utredningen har haft i uppdrag att lämna förslag till en justerad arbetsrättslig beredskapslagstiftning. I denna del ingår att säkerställa att parterna på arbetsmarknaden har möjlighet att ingå beredskaps- avtal och att föreslå hur utrymmet att avvika från lagstiftningen genom kollektivavtal ska utformas. I uppdraget ingår även att analy- sera och bedöma om det behövs ändringar i bestämmelserna om över- läggningsskyldighet för arbetsmarknadens parter i lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen, fortsättningsvis kallad överlägg- ningsskyldighetslagen.

Utredningen har även haft i uppdrag att analysera behovet av an- passningar av arbetsmiljö- och arbetstidsregleringen samt de före- skrifter som har meddelats med stöd av dessa bemyndiganden för att tillgodose totalförsvarets behov under krig, krigsfara och extraordi- nära förhållanden.

Vidare har utredningen haft i uppdrag att analysera behovet av änd- ringar i de hänvisningar som finns i 9 kap. lagen (1994:1809) om total- försvarsplikt, fortsättningsvis kallad totalförsvarspliktslagen, till annan arbetsrättslig lagstiftning.

Slutligen har utredningen haft i uppdrag att analysera om kollek- tivavtal kan ingås eller sägas upp med hjälp av elektroniska under-

19

Sammanfattning

SOU 2023:79

skrifter och vid behov lämna förslag om ändringar i medbestämmande- lagens skriftlighetskrav.

Utredningen har enligt kommittédirektiven haft ett antal utgångs- punkter att ta hänsyn till vid utformande av förslagen. En grundlägg- ande utgångspunkt som utredningen genomgående har beaktat vid utformningen av förslagen är att totalförsvaret ska stärkas och att arbetsrätten därför snabbt måste kunna anpassas till krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. En annan utgångspunkt är att förslagen ska syfta till att åstadkomma en god arbetsrättslig beredskap och att förslagen därför ska vara enkla att tillämpa. Utredningen ska också göra en ändamålsenlig avvägning mellan totalförsvarets behov och be- hoven av en fungerande individuell och kollektiv arbetsrätt.

Utredningens bedömningar och förslag

Kartläggningen av totalförsvarets behov av en arbetsrättslig beredskapsreglering

Utredningen har kartlagt och analyserat totalförsvarets behov av en anpassad arbetsrättslig beredskapslagstiftning med utgångspunkt i intresset av ett starkt totalförsvar. Utredningen bedömer att det under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden måste vara möjligt för arbetsmarknaden att snabbt kunna ställa om och anpassas till de råd- ande förhållandena. För att totalförsvaret ska kunna bedriva sin verk- samhet under sådana förhållanden måste det vara möjligt

att undvika stridsåtgärder, arbetstvister och förhandlingar som för- senar produktionen av varor, tjänster och upprätthållandet av samhällsviktig verksamhet,

för arbetsgivare att enkelt och snabbt kunna anställa och säga upp personal, och

för arbetsgivare att kunna begränsa ledigheter.

Därtill måste det vara möjligt att kunna anpassa kraven för vissa arbetsmiljöfaktorer och att öka arbetstidsuttaget.

20

SOU 2023:79

Sammanfattning

En ny arbetsrättslig beredskapslag

Utredningen anser att utgångspunkten för den arbetsrättsliga bered- skapslagstiftningen bör vara att arbetsmarknadens parter tar ansvar för att bestämma vilka anpassningar som behöver göras i olika verk- samheter för att tillgodose totalförsvarets behov under krig, krigs- fara och extraordinära förhållanden.

Genom totalförsvarsplaneringen kan olika myndigheter över- lägga med arbetsgivare om olika behov som totalförsvaret kan för- väntas ha under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Dessa myndigheter kan även begära att arbetsgivaren överlägger med sin mot- part på arbetstagarsidan i sådana frågor. Arbetsmarknadens parter kom- mer därigenom att ha god kännedom om vilka behov totalförsvaret har av olika verksamheter. Arbetsmarknadens parter kan därefter teckna särskilda kollektivavtal för krig, krigsfara och extraordinära förhål- landen, s.k. beredskapsavtal.

Även om utgångspunkten är att arbetsmarknadens parter ska ta ansvar för en fungerande arbetsmarknad under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden behövs en arbetsrättslig beredskapslag- stiftning som kan anpassas till totalförsvarets behov under sådana för- hållanden. Vidare underlättar tydliga regler parternas förhandlingar om kollektivavtal. Lagstiftningen ska även kunna fungera som ett golv i de verksamheter som inte omfattas av kollektivavtal. Utredningen be- dömer därför att det fortfarande behövs en särskild arbetsrättslig regler- ing för krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

Utredningen föreslår att arbetsrättsliga beredskapsbestämmelser ska samlas i en särskild arbetsrättslig beredskapslag på samma sätt som i dag. Arbetsrätten är en i huvudsak civilrättslig lagstiftning och innehåller dessutom bestämmelser av betydelse för grundläggande mänskliga rättigheter. Utredningen bedömer att den demokratiska legi- timiteten ökar avsevärt om viktiga bestämmelser som rör arbets- givare och arbetstagare har genomgått riksdagens prövning. De änd- ringar som i fredstid kan förutses behöva göras i arbetsrätten under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden bör därför framgå av lagen och inte i förordningar som baseras på bemyndiganden i lagen.

Utredningen föreslår att den nuvarande arbetsrättsliga bered- skapslagen med en bilaga ska ersättas av en ny arbetsrättslig bered- skapslag som har en annan konstruktion. Den nya arbetsrättsliga bered- skapslagen ska göras tydligare och mer användarvänlig bl.a. genom att

21

Sammanfattning

SOU 2023:79

lagen får en syftesbestämmelse, en innehållsförteckning och delas upp i kapitel.

I den nya lagen ska det finnas särskilda beredskapsbestämmelser som bl.a. anpassar medbestämmandelagen, lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen, fortsättningsvis kallad för- troendemannalagen, lagen (1982:80) om anställningsskydd, fortsätt- ningsvis kallad anställningsskyddslagen, och semesterlagen (1977:480) till totalförsvarets behov under krig, krigsfara och extraordinära för- hållanden.

Den nya lagens beredskapsbestämmelser ska ha företräde i den mån de avviker från bestämmelser i andra lagar eller föreskrifter. Detsamma gäller föreskrifter som har meddelats med stöd av en beredskaps- bestämmelse. I övrigt ska de lagar som anpassas genom en beredskaps- bestämmelse i tillämpliga delar även gälla för beredskapsbestämmel- serna och föreskrifter som har meddelats med stöd av dem. Detta innebär att om det t.ex. är möjligt att avvika från en bestämmelse som anpassas av den nya lagen genom kollektivavtal ska det på motsva- rande sätt vara möjligt att avvika från bestämmelsen i den nya arbets- rättsliga beredskapslagen.

En hänvisning till en bestämmelse i någon av de lagar som anges i beredskapsbestämmelse ska även avse en avvikande bestämmelse i den arbetsrättsliga beredskapslagen eller i en föreskrift som har medde- lats med stöd av den.

När det inte längre föreligger krig, krigsfara eller extraordinära för- hållanden ska regeringen föreskriva att de särskilda beredskapsbestäm- melserna i den nya lagen inte längre ska tillämpas. I samband med detta kan regeringen meddela föreskrifter om lämpliga övergångsbestäm- melser.

Bemyndiganden för regeringen att meddela föreskrifter

Utredningen föreslår att den nya arbetsrättsliga beredskapslagen ska innehålla särskilda beredskapsbestämmelser som bemyndigar reger- ingen att meddela föreskrifter under krig, krigsfara och extraordi- nära förhållanden. Dessa bemyndiganden är baserade på 15 kap. 6 § regeringsformen.

Inledningsvis ska lagen innehålla ett bemyndigande innebärande att om en arbetstvist hotar att medföra eller har medfört en öppen arbets-

22

SOU 2023:79

Sammanfattning

konflikt som kan skada totalförsvaret får regeringen meddela före- skrifter om förbud mot stridsåtgärder på arbetsmarknaden och för- ordna om fortsatt giltighet av kollektivavtal och om tvångsskiljedom eller vidta andra liknande åtgärder.

Vidare, om det i ett kollektivavtal har tagits in en bestämmelse som strider mot en föreskrift som har meddelats i eller med stöd av den nya arbetsrättsliga beredskapslagen och som kan medföra skada för total- försvaret, får regeringen föreskriva att bestämmelsen är utan verkan.

Båda dessa bemyndiganden motsvarar bestämmelser i den nuva- rande arbetsrättsliga beredskapslagen och utredningen anser att mot- svarande bestämmelser även bör införas i en ny arbetsrättslig bered- skapslag.

Därutöver bedömer utredningen att om det behövs för att till- godose totalförsvarets behov får regeringen meddela föreskrifter med avvikelser från vissa andra lagar. I dag får regeringen föreskriva om änd- ringar och tillägg i alla lagar som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare om det behövs för att tillgodose totalförsvarets be- hov. Detta bemyndigande bedömer utredningen vara alltför brett och otydligt. Utredningen föreslår därför att det begränsas till lagens bered- skapsbestämmelser och följande lagar.

Förtroendemannalagen,

lagen om (1974:371) om rättegången i arbetstvister,

medbestämmandelagen,

semesterlagen,

anställningsskyddslagen,

lagen (1988:1465) om ledighet för närståendevård,

föräldraledighetslagen (1995:584),

lagen (1997:1293) om rätt till ledighet för att bedriva närings- verksamhet,

lagen (2008:565) om rätt till ledighet av trängande familjeskäl och

lagen (2008:565) om rätt till ledighet för att på grund av sjukdom prova annat arbete.

23

Sammanfattning

SOU 2023:79

Regeringens föreskrifter som rör dessa lagar ska underställas riks- dagens prövning inom en månad från det att de utfärdas. En före- skrift upphör att gälla, om den inte underställs riksdagen i rätt tid eller om riksdagen inte godkänner den inom två månader från under- ställningen.

Anpassningar i medbestämmandelagen

Medbestämmandelagen är en av de arbetsrättsliga lagar som utred- ningen föreslår ska anpassas vid krig, krigsfara och extraordinära för- hållanden genom den nya arbetsrättsliga beredskapslagen.

Utredningen bedömer att det inte finns skäl att begränsa rätten att vidta stridsåtgärder på arbetsmarknaden utöver det ovanstående för- slaget innebärande att regeringen bemyndigas att meddela föreskrif- ter om förbud mot sådana stridsåtgärder som hotar att medföra eller har medfört en öppen arbetskonflikt som kan skada totalförsvaret.

Utredningen föreslår vidare att bestämmelsen i den nuvarande arbetsrättsliga beredskapslagens bilaga som gör det möjligt för förlik- ningsman eller förlikningskommission att förbjuda part att vidta strids- åtgärder medan förlikningsförhandlingar pågår och viss tid därefter inte längre är nödvändig och kan tas bort. Medbestämmandelagens bestäm- melse om medling med bistånd av Medlingsinstitutet och att Medlings- institutet kan skjuta upp varslade stridsåtgärder bedöms tillräckliga för att tillgodose totalförsvarets behov.

Utredningen bedömer att arbetssituationen på många arbets- platser kan bli ansträngd under krig, krigsfara och extraordinära förhål- landen. Detta, tillsammans med tillämpningen av tidigare oprövade be- redskapsavtal, kan ge upphov till tvister i frågor som tidigare inte har kunnat förutses. Det kan också vara svårt att hålla förhandlingar på cen- tral nivå och för domstolarna att hinna bereda och avgöra inkomna mål. Utredningen bedömer därför att myndigheter med ansvar för totalförsvarsplaneringen bör uppmana arbetsmarknadens parter att överlägga om möjligheten att upprätta förhandlingsordningar som gör det möjligt att under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden lösa tvister genom förhandlingar på lokal nivå.

Utredningen anser att förhandlingssystemet fortfarande bör kunna förenklas under krig, krigsfara och extraordinära förhållande om situa- tionen kräver det. Det bör fortfarande klarläggas att, om det behövs

24

SOU 2023:79

Sammanfattning

för att undvika störningar i produktionen eller andra liknande på- frestningar till skada för totalförsvaret, behöver arbetsgivare inte för- handla med lokal arbetstagarorganisation enligt 11, 12 eller 38 §§ medbestämmandelagen innan beslut fattas eller åtgärden genomförs. Arbetsgivaren behöver heller inte förhandla på central nivå enligt 11–13 §§ medbestämmandelagen så länge som sådana förhandlingar hindras av beredskapsförhållandena.

En arbetsgivare ska inte heller behöva förhandla på central nivå enligt 14 § andra stycket medbestämmandelagen så länge som sådana förhandlingar hindras av beredskapsförhållandena.

Förhandling enligt 16 § medbestämmandelagen ska hållas så snart det kan ske efter det att motparten har fått del av förhandlingsfram- ställningen, om inte parterna enas om annat. Även detta överensstäm- mer med bestämmelserna i den nuvarande arbetsrättsliga beredskaps- lagen.

Vad gäller arbetstagarorganisationens tolkningsföreträde gällande lön och annan ersättning i 35 § medbestämmandelagen anser utred- ningen att det bör finnas kvar under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Det bör dock, precis som i den nuvarande arbets- rättsliga beredskapslagen, införas en beredskapsbestämmelse som gör det möjligt för arbetsgivaren att, utan hinder av arbetstagarorgani- sations tolkningsföreträde enligt 34 § första stycket medbestämmande- lagen gällande arbetsskyldighet, kräva att arbetet utförs enligt arbets- givarens mening i tvisten. Detta gäller om det behövs för att undvika störningar i produktionen eller andra liknande påfrestningar till skada för totalförsvaret. Precis som under normala förhållanden är arbets- tagaren i sådant fall skyldig att utföra arbetet, så länge arbetsgivarens mening i tvisten inte är oriktig och arbetsgivaren har insett eller bort inse detta eller om arbetet innebär fara för liv eller hälsa eller därmed jämförligt hinder möter.

Utredningen anser att det, precis som i den nuvarande arbetsrättsliga beredskapslagen, bör finnas en bestämmelse som ger en part som ska lämna information till motparten enligt medbestämmandelagen rätt till förhandling om tystnadsplikt rörande den information som ska lämnas om informationen kan vara av betydelse för totalförsvaret.

Uppnås inte enighet vid en sådan förhandling ska parten kunna väcka talan vid domstol om tystnadsplikt. En sådan talan ska väckas inom den tidsfrist som finns i 65 § medbestämmandelagen, dvs. inom tre månader efter det att förhandlingen har avslutats. Domstol ska

25

Sammanfattning

SOU 2023:79

då förordna om sådan tystnadsplikt om det kan antas att det annars skulle föreligga risk för skada för totalförsvaret.

Om en part har påkallat förhandling om tystnadsplikt ska den be- gärda tystnadsplikten gälla till dess frågan har slutligt avgjorts. Mot- parten ska alltså vara bunden av tystnadsplikt även om kravet är obe- fogat och parten har insett eller borde ha insett detta.

Part som åberopar tystnadsplikt ska ersätta den skada som be- gäran orsakar, om kravet på tystnadsplikt har varit obefogat och parten har insett eller borde ha insett det. Om någon som företräder arbets- givare eller organisation gör sig skyldig till handling som avses i första stycket svarar arbetsgivaren eller organisationen för skadan.

Utredningens förslag gällande tiden att väcka talan om tystnads- plikt i domstol, att motparten ska vara bunden av tystnadsplikt även om kravet är obefogat och om ersättning för skada som har orsakats av att kravet på tystnadsplikt varit obefogat ska inte bara gälla en begäran om tystnadsplikt för information som kan vara av betydelse för totalförsvaret utan ska även gälla en begäran om tystnadsplikt för information enligt 21 § medbestämmandelagen.

I den nuvarande arbetsrättsliga beredskapslagen suspenderas bestäm- melserna i 34 och 35 §§ medbestämmandelagen om arbetsgivarens skyldighet att väcka talan i samband med att arbetstagarorganisatio- nen har utnyttjat sitt tolkningsföreträde och 37 § i samma lag om tiden för påkallande av förhandling med central arbetstagarorgani- sation och väckande av talan vid domstol. Utredningen föreslår att dessa bestämmelser inte längre ska suspenderas under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Däremot bör tidsfristerna för förhand- ling, både när det gäller tvister om tolkningsföreträde om arbetsskyldig- het enligt 34 § medbestämmandelagen och om lön eller annan ersätt- ning enligt 35 § medbestämmandelagen, justeras så att de blir mer förenliga med den situation som kan råda under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Utredningen föreslår därför i stället för de frister som anges i 37 § medbestämmandelagen för påkallande av central förhandling och för väckande av talan i domstol ska fristen för påkallande av central förhandling i 64 § medbestämmandelagen och för väckande av talan i 65 § medbestämmandelagen tillämpas.

26

SOU 2023:79

Sammanfattning

Anpassningar i förtroendemannalagen

Förtroendemannalagen bör också anpassas vid krig, krigsfara och extra- ordinära förhållanden genom den nya arbetsrättsliga beredskapslagen.

Utredningen föreslår att om det behövs för att undvika störningar i produktionen eller andra liknande påfrestningar till skada för total- försvaret behöver arbetsgivare inte avvakta tills tillfälle till överlägg- ning har lämnats med den lokala arbetstagarorganisationen och för- troendemannen enligt 5 § andra stycket förtroendemannalagen för att vidta sådan åtgärd som avses i 5 § första stycket förtroendemannalagen.

Arbetsgivaren kan också vägra en facklig förtroendeman sådan ledighet som framgår av 6 § förtroendemannalagen och som medför risk för störningar i produktionen eller andra liknande påfrestningar till skada för totalförsvaret.

Båda dessa förslag motsvarar de anpassningar som görs i förtro- endemannalagen genom den nuvarande arbetsrättsliga beredskaps- lagens bilaga.

Utredningen konstaterar vidare att förtroendemannalagen har änd- rats sedan den arbetsrättsliga beredskapslagen antogs genom att det har införts bestämmelser som innebär att en förtroendemans anställ- ning inte upphör vid tvist om uppsägning förrän tvisten slutligt har avgjorts, om det är av särskild betydelse för den fackliga verksam- heten på arbetsplatsen att förtroendemannens anställning består. För- troendemannen får heller inte stängas av på grund av de omständig- heter som har lett till uppsägningen, om det inte finns särskilda skäl (8 a § förtroendemannalagen). Utredningen bedömer att det inte be- höver göras några förändringar av förtroendemannalagens regler om att en facklig förtroendemans anställning under vissa förutsättningar ska bestå under tvist för att tillgodose totalförsvarets behov under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

Anpassningar i anställningsskyddslagen

Anställningsskyddslagen bör också anpassas vid krig, krigsfara och extraordinära förhållanden genom den nya arbetsrättsliga beredskaps- lagen.

Utredningen bedömer att de möjligheter till tidsbegränsade anställ- ningar som ges i 5 § anställningsskyddslagen är tillräckliga även vid krig, krigsfara och höjd beredskap. Det behövs därför ingen särskild

27

Sammanfattning

SOU 2023:79

bestämmelse om tidsbegränsad anställning i den nya arbetsrättsliga beredskapslagen för att tillgodose totalförsvarets behov.

Vidare bedömer utredningen att det inte behöver göras några änd- ringar i anställningsskyddslagens regler om att en tidsbegränsad anställ- ning under vissa förhållanden övergår till en tillsvidareanställning. Om arbetsbrist uppstår har arbetsgivaren samma möjligheter att säga upp personal som under normala förhållanden.

Arbetsgivare har en omfattande informationsskyldighet gente- mot sina arbetstagare under normala förhållanden. Utredningen har analyserat om dessa skyldigheter kan behöva ge vika för totalför- svarets behov under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Utredningen föreslår att en arbetsgivare inte behöver ge en arbetstagare som är anställd för begränsad tid enligt 5 § anställningsskyddslagen besked om att denne inte kommer få fortsatt anställning när den pågå- ende anställningen upphör om möjligheten att lämna ett sådant be- sked hindras av beredskapsförhållandena. Detsamma gäller sådana be- sked som ska lämnas till säsongsanställda arbetstagare med liknande innehåll.

Utredningen föreslår att intresset av att tillgodose totalförsvarets produktionsbehov ska beaktas vid bedömningen av om det är skäligt att kräva att arbetsgivaren bereder arbetstagaren annat arbete hos sig enligt 7 § andra stycket anställningsskyddslagen och om en arbets- tagare har tillräckliga kvalifikationer för det fortsatta arbetet enligt 22 § fjärde stycket anställningsskyddslagen. Detta överensstämmer med bestämmelser i den nuvarande arbetsrättsliga beredskapslagen.

Utredningen bedömer dock inte att den relativt nya bestämmel- sen i 7 a § anställningsskyddslagen om omplacering till nytt arbete som bara innebär sänkt sysselsättningsgrad behöver anpassas till krig, krigs- fara eller extraordinära förhållanden.

Utredningen bedömer inte att arbetstagares rätt till uppsägnings- tid behöver förkortas för att tillgodose totalförsvarets behov.

Utredningen föreslår att en uppsagd arbetstagare får förflyttas till en annan ort under uppsägningstiden trots att arbetstagarens möjlig- het att söka nytt arbete därigenom försämras mer än obetydligt, om det behövs för att tillgodose totalförsvarets produktionsbehov. En arbetsgivare ska även under uppsägningstiden kunna vägra en upp- sagd arbetstagare ledighet från anställningen för att besöka Arbets- förmedlingen eller på annat sätt söka arbete om det behövs för att

28

SOU 2023:79

Sammanfattning

tillgodose totalförsvarets produktionsbehov. Någon sådan möjlig- het finns inte i den nuvarande arbetsrättsliga beredskapslagen.

Vad gäller turordningsbestämmelserna ger anställningsskydds- lagen numera möjlighet för arbetsgivaren att undanta tre personer som är av särskild betydelse för den fortsatta verksamheten från tur- ordningen. Vidare finns möjlighet att teckna kollektivavtal om avvikel- ser från reglerna om turordning. Utredningen bedömer därför att det inte behöver göras några ytterligare ändringar av turordningsreg- lerna i anställningsskyddslagen, utöver den ovan nämnda ändringen rörande omplacering i 22 § anställningsskyddslagen, för att tillgodose totalförsvarets behov under krig, krigsfara och extraordinära förhål- landen.

I den nuvarande arbetsrättsliga beredskapslagen suspenderas bestäm- melsen om företrädesrätt i 25 § anställningsskyddslagen när lagen ska tillämpas. Att helt suspendera företrädesrätten kan dock leda till ett antal tillämpningsproblem. I stället för att helt suspendera företrädes- rätten till återanställning föreslår utredningen därför att den ändras så att arbetsgivare inte är skyldig att erbjuda arbetstagare med före- trädesrätt till återanställning en anställning under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Arbetsgivaren behöver heller inte förhandla med berörda arbetstagarorganisationer enligt 32 § anställningsskydds- lagen före en anställning, när någon annan har företrädesrätt till åter- anställning. Utredningen bedömer dock att dessa bestämmelser inte ska omfatta anställningsförhållanden som omfattas av lagen (1994:260) om offentlig anställning. Utredningen bedömer att statliga arbets- givare inte har samma behov av att kunna göra avsteg från före- trädesrätten.

I den nuvarande arbetsrättsliga beredskapslagen görs vissa anpass- ningar av hur tvister om en uppsägnings giltighet ska hanteras. Anställ- ningsskyddslagens bestämmelser om sådana tvister har ändrats rela- tivt nyligen. Utredningen bedömer att det inte behöver göras några anpassningar av anställningsskyddslagens nuvarande regler om hur en tvist om en uppsägning giltighet ska hanteras för att tillgodose total- försvarets behov under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

29

Sammanfattning

SOU 2023:79

Anpassningar i ledighetslagar

Genom den nuvarande arbetsrättsliga beredskapslagen suspenderas lagen (1974:981) om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning (stu- dieledighetslagen), lagen (1979:1184) om rätt till ledighet för vissa föreningsuppdrag i skolan och lagen (1986:163) om rätt till ledighet för grundläggande svenskundervisning för invandrare (SFI-lagen). Ut- redningen anser att dessa ledigheter fortfarande behöver begränsas vid krig, krigsfara och extraordinära förhållanden genom den nya arbets- rättsliga beredskapslagen. Annars finns det risk för att totalförsvars- viktig produktion påverkas negativt. Utredningen anser dock inte att det är nödvändigt att lagarna suspenderas i sin helhet. Det är tillräck- ligt att det införs en beredskapsbestämmelse som innebär att en arbets- tagare inte har rätt till ledighet enligt dessa lagar under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

I den nuvarande arbetsrättsliga beredskapslagen saknas regler för hur suspensionen av lagarna ska gå till vilket utredningen anser vara en brist och behöver klarläggas. Utredningen föreslår därför att det av be- redskapsbestämmelsen ska framgå att när en arbetstagare inte har rätt till ledighet enligt studieledighetslagen, lagen om rätt till ledighet för vissa föreningsuppdrag och SFI-lagen förfaller ledighet som beviljats med stöd av dessa lagar.

Detta innebär att när ledighet enligt lagen om rätt till ledighet för vissa föreningsuppdrag i skolan upphör ska arbetstagaren återgå till an- ställningen. Utredningen anser dock att arbetstagare som har bevil- jats ledighet enligt studieledighetslagen och SFI-lagen kan behöva en omställningstid för att kunna återgå till arbetet. Utredningen före- slår därför att när ledigheter som har beviljats med stöd av studieledig- hetslagen och SFI-lagen inte ska tillämpas ska en arbetstagare vars ledighet baserats på dessa bestämmelser återgå till arbetet inom två veckor från det att rätten till ledighet upphörde.

Utredningen anser att det bör vara möjligt att teckna kollektiv- avtal om avvikelser från en regel som rör vilken tid som arbetstagarna har på sig för att återvända till arbetsplatsen. Sådana bör på arbetstagar- sidan ha slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation för att vara giltiga.

30

SOU 2023:79

Sammanfattning

Semesterlagen

Även semesterlagen bör anpassas vid krig, krigsfara och extraordinära förhållanden genom den nya arbetsrättsliga beredskapslagen. Utred- ningen föreslår i likhet med vad som följer av den nuvarande arbets- rättsliga beredskapslagen att antalet semesterdagar bör kunna begrän- sas under sådana förhållanden.

Utredningen föreslår att om det behövs för att tillgodose total- försvarets behov av arbetskraft, får en arbetsgivare besluta att en arbets- tagare ska få ut semesterledighet till ett lägre antal dagar, lägst tjugo, än vad denne har rätt till enligt 4 § första stycket semesterlagen. Detta skiljer sig från den gräns på tio dagar som arbetsgivare har möj- lighet att begränsa arbetstagarens semesteruttag till enligt den nuva- rande arbetsrättsliga beredskapslagen.

Enligt den nuvarande arbetsrättsliga beredskapslagen ska den rätt till semester som arbetstagaren inte kan utnyttja anses sparad till dess förhållandena medger att ledigheten utnyttjas men kan, efter överens- kommelse mellan arbetsgivaren och arbetstagare, tas ut i form av semes- terersättning. Utredningen föreslår ingen motsvarande bestämmelse. Detta innebär att semesterdagar med semesterlön som arbetstagaren inte har valt att spara enligt 18 § semesterlagen och som inte har kun- nat läggas ut under semesteråret ska ersättas med semesterlön enligt 26 a § semesterlagen.

Vidare bedömer utredningen, i likhet med vad som gäller enligt den nuvarande arbetsrättsliga beredskapslagen, att en arbetsgivare, i stäl- let för vad som anges i 11 § andra stycket semesterlagen, ska underrätta en arbetstagare om beslut om förläggning av semesterledighet som träffats på annat sätt än genom överenskommelse med arbetstagare eller dennes företrädare senast två veckor före ledighetens början. Om det finns särskilda skäl får sådan underrättelse lämnas senare.

Utredningen bedömer, i likhet med vad som gäller enligt den nu- varande arbetsrättsliga beredskapslagen, att om inte annat har avtal- ats ska semesterledighet, i stället för vad som anges i 12 § semester- lagen, förläggas så att arbetstagaren får en ledighetsperiod om minst två veckor i följd. Detta gäller i stället för rätten till fyra semester- veckor i följd under juni–augusti.

Utredningen bedömer att det bör klargöras att om det behövs för att tillgodose totalförsvarets behov av arbetskraft, behöver semester som sparats enligt 18 § semesterlagen inte förläggas till det semesterår

31

Sammanfattning

SOU 2023:79

som arbetstagaren väljer enligt 20 § semesterlagen. Något motsva- rande förtydligande finns inte i den nuvarande arbetsrättsliga bered- skapslagen.

Regeringen bör fortfarande ha möjlighet att genom föreskrifter göra anpassningar i semesterlagen om det behövs för att tillgodose totalförsvarets behov.

Föräldraledighetslagen

Föräldraledighetslagen är också en sådan arbetsrättslig lag som bör an- passas vid krig, krigsfara och extraordinära förhållanden genom den nya arbetsrättsliga beredskapslagen. Utredningen föreslår ingen änd- ring i sak jämfört med vad som gäller enligt den nuvarande arbets- rättsliga beredskapslagen. Regeringen bör fortfarande ha möjlighet att genom föreskrifter göra anpassningar, exempelvis inskränka rät- ten till ledighet enligt föräldraledighetslagen, om det behövs för att till- godose totalförsvarets behov.

Ytterligare begränsningar i arbetstagares rätt till ledighet

Sedan den nuvarande arbetsrättsliga beredskapslagen antogs har ytter- ligare ledighetslagar tillkommit som ger rätt till ledighet för närstå- endevård, för att bedriva näringsverksamhet, av trängande familje- skäl och för att på grund av sjukdom prova annat arbete.

Utredningen anser inte att rätten till dessa ledigheter behöver sus- penderas för att tillgodose totalförsvarets behov under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Däremot föreslår utredningen att om det behövs för att tillgodose totalförsvarets behov får regeringen genom ett bemyndigande i den nya arbetsrättsliga beredskapslagen med- dela föreskrifter med avvikelser från lagen (1988:1465) om ledighet för närståendevård, lagen (1997:1293) om rätt till ledighet för att bedriva näringsverksamhet, lagen (1998:209) om rätt till ledighet av träng- ande familjeskäl och lagen (2008:565) om rätt till ledighet för att på grund av sjukdom prova annat arbete.

32

SOU 2023:79

Sammanfattning

Arbetsrättsliga lagar som tillkommit

sedan den arbetsrättsliga beredskapslagen antogs

Sedan den nuvarande arbetsrättsliga beredskapslagen antogs har andra arbetsrättsliga lagar tagits fram utan att några särskilda överväganden har gjorts om deras tillämpning under krig, krigsfara och extraordi- nära förhållanden. Utredningen har översiktligt gått igenom dessa lagar. I betänkandet begränsas dock redovisningen av utredningens resone- mang till lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare, lagen (2012:854) om uthyrning av arbetstagare och lagen (2018:1472) om entreprenörsansvar för lönefordringar. Utredningen föreslår inte några anpassningar av dessa lagar vid krig, krigsfara och extraordinära för- hållanden.

Beredskapsavtal och överläggningsskyldighet

En utgångspunkt för ett starkare totalförsvar på arbetsrättens om- råde är att parterna genom beredskapsavtal tar ansvar för anpassning av arbetsrätten till krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Ett verktyg för att åstadkomma sådana ändamålsenliga avtal är reglerna om överläggning i överläggningsskyldighetslagen. Utredningen bedömer att det inte finns skäl att göra några ändringar i bestämmelserna om överläggningsskyldighet i nämnda lag för arbetsmarknadens parter.

Utredningens förslag till arbetsrättslig beredskapslag gör det vidare möjligt för arbetsmarknadens parter att träffa kollektivavtal om av- vikelser från huvuddelen av lagens bestämmelser som anpassar arbets- marknaden till förhållandena under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Utredningen bedömer därför att parternas möjlighet att ingå beredskapsavtal säkerställs genom utredningens förslag.

Anpassningar i arbetsmiljöregleringen

Utredningen har även haft i uppdrag att se över arbetsmiljöregle- ringen under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Under sådana förhållanden råder sannolikt andra förutsättningar för pro- duktionen av varor, tjänster och tillhandahållande av samhällsviktig verksamhet än under normala förhållanden. Arbetsmiljöarbetet kan också vara utsatt för stora utmaningar. Vidare kan arbetsmiljölagen

33

Sammanfattning

SOU 2023:79

(1977:1160) behöva anpassas till behov som inte har gått att förutse under normala förhållanden. Utredningen bedömer därför att reger- ingen även i fortsättningen måste ges möjligheter att meddela före- skrifter om anpassningar i arbetsmiljölagen.

I 1 kap. 5 § arbetsmiljölagen finns bemyndiganden för regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela sär- skilda föreskrifter för totalförsvaret med avvikelse från lagen. Detta be- myndigande avser inte bara att tillgodose totalförsvarets behov att kunna anpassa arbetsmiljölagen till förhållandena under krig, krigs- fara och extraordinära förhållanden utan även totalförsvarets behov att kunna göra anpassningar i arbetsmiljölagen under normala för- hållanden. I den del bemyndigandet avser krig, krigsfara och extra- ordinära förhållanden är det baserat på 15 kap. 6 § regeringsformen och i övrigt på 8 kap. regeringsformen. Möjligheten att meddela av- steg från arbetsmiljölagen är därför mer begränsat under normala för- hållanden. Utredningen föreslår att bemyndigandet ska förtydligas och utvecklas på två sätt.

För det första anser utredningen att bemyndigandet i den del som avser förhållandena för krig, krigsfara och extraordinära förhållan- den bör formuleras på följande sätt. Om Sverige kommer i krig, är i krigsfara eller om det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara, får regeringen meddela särskilda föreskrifter för totalförsvaret som avviker från arbetsmiljölagen. På detta sätt stämmer bemyndigandet bättre överens med övrig full- maktslagstiftning.

För det andra bedömer utredningen att bemyndigandet i den del det avser normala förhållanden bör skiljas från bemyndigandet för krig, krigsfara och extraordinära förhållanden samt att det bör göras ett tillägg så att det framgår att bemyndigandet i den förstnämnda delen är mer begränsat. Detta kan göras genom ett tillägg om att sådana före- skrifter inte får avse förhållandet mellan enskilda eller som annars måste meddelas i lag.

Därutöver föreslår utredningen att en föreskrift om anpassningar av arbetsmiljölagen för krig, krigsfara och extraordinära förhållanden ska underställas riksdagens prövning inom en månad från det att den utfärdades. En sådan föreskrift upphör att gälla, om den inte under- ställs riksdagen i rätt tid eller om riksdagen inte godkänner den inom två månader från underställningen.

34

SOU 2023:79

Sammanfattning

Regeringen har utnyttjat det nuvarande bemyndigandet i arbets- miljölagen genom föreskrifter i arbetsmiljöförordningen (1977:1166). I 14 a § arbetsmiljöförordningen finns föreskrifter för krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Där anges inledningsvis att om riket kommer i krig ska bestämmelserna i 2 kap. arbetsmiljölagen om arbets- miljöns beskaffenhet tillämpas med beaktande även av totalförsvarets behov. Utredningen har bedömt att totalförsvarets behov även fort- sättningsvis bör beaktas vid tillämpning av arbetsmiljölagens regler om arbetsmiljöns beskaffenhet och föreslår därför ingen ändring i denna del.

I 14 a § arbetsmiljöförordningen finns vidare bestämmelser om arbetsgivares möjligheter till avsteg från vissa bestämmelser i arbets- miljölagens regler om det är nödvändigt med hänsyn till totalförsva- rets behov. De innebär att arbetsgivare kan göra avsteg från bestäm- melserna om minderåriga i 5 kap. 2 och 3 §§ arbetsmiljölagen samt från föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, om det är nöd- vändigt med hänsyn till totalförsvarets behov. Utredningen föreslår att denna möjlighet tas bort.

Utredningen anser att totalförsvaret inte har behov av att arbets- givare själva kan välja att göra avsteg från arbetsmiljölagens bestäm- melser under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Det gäl- ler även de föreskrifter som meddelats med stöd av bemyndiganden i lagen.

Vad gäller 5 kap. 2 och 3 §§ arbetsmiljölagen som handlar om skyd- det för minderåriga anser utredningen att ett eventuellt behov av att minderåriga ska arbeta mer under krig, krigsfara och extraordinära för- hållanden bör tillgodoses genom det normala regelverket. Skyddet för minderåriga bör inte begränsas.

Utredningen har vidare analyserat om det behövs anpassningar av bestämmelserna om det systematiska arbetsmiljöarbetet och i skydds- ombudens befogenheter avseende skyddsombudsstopp och i arbets- givarens skyldighet att tillhandahålla företagshälsovård. Utredningen anser dock att totalförsvaret inte har några sådana behov och har där- för inte föreslagit några begränsningar av de bestämmelserna under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

35

Sammanfattning

SOU 2023:79

Anpassningar i arbetstidslagen

Utredningen har även haft i uppdrag att se över arbetstidsregle- ringen under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Under sådana förhållanden råder sannolikt andra förutsättningar för produk- tionen av varor, tjänster och tillhandahållande av samhällsviktig verk- samhet än under normala förhållanden. För att kunna tillgodose total- försvarets behov av arbetskraft under sådana förhållanden bedömer utredningen att det måste vara möjligt för den arbetskraft som finns tillgänglig att kunna arbeta fler och längre dagar samt ha mindre tid för vila och återhämtning. Detta bör i första hand åstadkommas genom att arbetsmarknadens parter tecknar beredskapsavtal för totalförsvars- viktig verksamhet om avsteg från arbetstidslagen (1982:673). Det är dock möjligt att totalförsvarets behov inte helt tillgodoses av bered- skapsavtal eller att det uppstår behov av att anpassa arbetstidslagen som inte gått att förutse under normala förhållanden. Utredningen bedömer därför att regeringen även i fortsättningen måste ges möjlig- heter att meddela föreskrifter om anpassningar av arbetstidslagen.

I 4 § arbetstidslagen finns ett bemyndigande för regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, att meddela särskilda före- skrifter för totalförsvaret med avvikelse från lagen. Detta bemyndi- gande avser inte bara att tillgodose totalförsvarets behov av att kunna anpassa arbetstidslagen till förhållandena under krig, krigsfara och extra- ordinära förhållanden utan även totalförsvarets behov av att kunna göra anpassningar i lagen under normala förhållanden. I den del bemyn- digandet avser krig, krigsfara och extraordinära förhållanden är det baserat på 15 kap. 6 § regeringsformen och i övrigt på 8 kap. regerings- formen. Utredningen föreslår att bemyndigandet ska förtydligas och utvecklas på två sätt.

För det första anser utredningen att bemyndigandet i den del som det avser förhållandena för krig, krigsfara och extraordinära förhål- landen bör formuleras på följande sätt. Om Sverige kommer i krig, är i krigsfara eller om det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara, får regeringen meddela särskilda före- skrifter för totalförsvaret som avviker från arbetstidslagen. På detta sätt stämmer bemyndigandet bättre överens med övrig fullmaktslag- stiftning.

36

SOU 2023:79

Sammanfattning

För det andra bedömer utredningen att bemyndigandet i den del det avser normala förhållanden bör skiljas från bemyndigandet för krig, krigsfara och extraordinära förhållanden samt att det bör göras ett till- lägg så att det tydligt framgår att bemyndigandet i den delen är mer be- gränsat. Detta kan göras genom ett tillägg om att sådana föreskrifter inte får avse förhållandet mellan enskilda eller som annars måste meddelas i lag.

Därutöver föreslår utredningen att en föreskrift om anpassningar av arbetstidslagen för krig, krigsfara och extraordinära förhållanden ska underställas riksdagens prövning inom en månad från det att den ut- färdades. En föreskrift upphör att gälla, om den inte underställs riks- dagen i rätt tid eller om riksdagen inte godkänner den inom två måna- der från underställningen.

Regeringen har utnyttjat bemyndigandet i arbetstidslagen genom föreskrifter i 5 § arbetstidsförordningen. Genom denna bestämmelse är det möjligt att, under krig, krigsfara och extraordinära förhållan- den, anpassa arbetstidslagens bestämmelser om veckoarbetstid, mertid och veckovila när det behövs för att tillgodose totalförsvarets behov.

Utredningen bedömer att det fortfarande behöver vara möjligt att öka den ordinarie arbetstiden till högst 60 timmar i veckan och att be- gränsa veckovilan till 24 timmar under varje period om sju dagar när det behövs för att tillgodose totalförsvarets behov. Vad gäller mertid och extra mertid anser utredningen att dessa bestämmelser inte alls ska tillämpas under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Detta innebär således en ändring mot vad som gäller enligt arbetstidsför- ordningen.

Utredningen bedömer att det inte ska göras någon ändring av arbetstidslagens regler om att den genomsnittliga arbetstiden ska upp- gå till 48 timmar i veckan, att arbetstagare ska ha rätt till 11 timmars dygnsvila och om nattarbetande för att tillgodose totalförsvarets be- hov under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

Andra arbetstidslagar

Sedan slutet av 1980-talet har nya arbetstidslagar inom olika områden på arbetsmarknaden tagits fram, utan att några särskilda övervägan- den har gjorts om deras tillämpning under krig, krigsfara och extra- ordinära förhållanden. Som en del av utredningens uppdrag att se över

37

Sammanfattning

SOU 2023:79

arbetstidsregleringen redovisas även utredningens överväganden gäl- lande vissa andra lagar som reglerar arbetstid än arbetstidslagen.

Lagen om vilotid för sjömän

Utredningen har analyserat lagen (1998:958) om vilotid för sjömän. I 12 § i lagen finns ett bemyndigande för regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer att meddela särskilda föreskrifter för totalförsvaret som motsvarar bemyndigandet i 4 § arbetstids- lagen. Av bemyndigandet framgår dock att sådana föreskrifter inte får avse förhållandet mellan enskilda eller som annars måste meddelas i lag. Utredningen anser att det på samma sätt som gällande bemyndi- gandet i 4 § arbetstidslagen bör formuleras om så att bemyndigandet i den del som avser förhållandena för krig, krigsfara och extraordinära förhållanden skiljs från bemyndigandet för andra förhållanden och så att det stämmer överens med övrig fullmaktslagstiftning. Därutöver föreslår utredningen att en föreskrift om anpassningar av lagen för krig, krigsfara och extraordinära förhållanden ska underställas riks- dagens prövning inom en månad från det att den utfärdades och att en sådan föreskrift upphör att gälla, om den inte underställs riksdagen i rätt tid eller om riksdagen inte godkänner den inom två månader från

underställningen.

Vägarbetstidslagen

Utredningen har vidare analyserat lagen (2005:395) om arbetstid vid visst vägtransportarbete.

Utredningen bedömer att om Sverige kommer i krig, är i krigsfara eller om det råder sådana extraordinära förhållanden som är föran- ledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara, får regeringen meddela särskilda föreskrif- ter för totalförsvaret som avviker från lagen.

Sådana föreskrifter ska underställas riksdagens prövning inom en månad från det att de utfärdas. En föreskrift upphör att gälla, om den inte underställs riksdagen i rätt tid eller om riksdagen inte godkänner den inom två månader från underställningen

Utredningen har vidare bedömt att lagens bestämmelser om mer- tid för vägtransportarbete inte bör tillämpas under krig, krigsfara och

38

SOU 2023:79

Sammanfattning

extraordinära förhållanden, precis som bestämmelserna om mertid i arbetstidslagen. Utredningen föreslår därför att en föreskrift med sådan innebörd ska tas in i förordningen (2005:399) om arbetstid vid visst vägtransportarbete.

Flygarbetstidslagen och järnvägsarbetstidslagen

Utredningen har slutligen analyserat lag (2005:426) om arbetstid m.m. för flygpersonal inom civilflyget och lag (2008:475) om kör- och vilo- tid vid internationell järnvägstrafik. Utredningen har gjort bedöm- ningen att lagarna inte behöver anpassas för att tillgodose totalför- svarets behov under krig, krigsfara eller extraordinära förhållanden.

Skydd för arbetstagare som fullgör totalförsvarsplikt

Vidare har utredningen haft i uppdrag att analysera behovet av änd- ringar i de hänvisningar som finns i 9 kap. totalförsvarspliktslagen till annan arbetsrättslig lagstiftning. Personer som fullgör sin total- försvarsplikt har ett särskilt anställningsskydd i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, fortsättningsvis kallad totalförsvarsplikts- lagen. Lagen anknyter i vissa delar till bestämmelserna i anställnings- skyddslagen. Anställningsskyddslagen har dock ändrats och det be- hövs därför anpassningar för att se till att de nya reglerna även får genomslag i totalförsvarspliktslagen på lämpligt sätt.

Utredningen anser att det saknas skäl för att behandla personer som felaktigt sägs upp eller avskedas från sin anställning på grund av att de fullgör sin totalförsvarsplikt annorlunda än de som felaktigt sägs upp eller avskedas på grund av andra skäl. Båda grupperna bör därför ha möjligheter att tillerkännas samma nivå av allmänt skadestånd i de fall det är motiverat. Utredningen föreslår därför att det ska införas en hänvisning till 38 a § anställningsskyddslagen i totalförsvarspliktslagen för att anställningsskyddet för båda grupperna ska likställas.

Utredningen föreslår också att hänvisningen till 43 § andra stycket anställningsskyddslagen, om domstols handläggning av interimis- tiska yrkanden med anledning av en talan om uppsägning enligt 34 § tredje stycket eller avskedande enligt 35 § andra stycket, ska tas bort. Detta eftersom domstolar under normala förhållanden inte längre har

39

Sammanfattning

SOU 2023:79

möjligheter att interimistiskt besluta om att anställningen ska bestå under tvistens pågående.

Skriftlighetskravet i medbestämmandelagen

Slutligen har utredningen haft i uppdrag att analysera om kollektiv- avtal kan ingås eller sägas upp med hjälp av elektroniska underskrif- ter och vid behov lämna förslag om ändringar i medbestämmandelagens skriftlighetskrav.

Ett kollektivavtal ska vara skriftligt (23 § medbestämmandelagen). I lagens förarbeten och av rättspraxis har bestämmelsens skriftlighets- krav ansetts innebära att avtalsinnehållet ska finnas nedtecknat i en särskilt upprättad handling som förses med parternas underskrifter. Detta gäller dock inte utan vissa undantag. Enligt bestämmelsen anses ett avtal även vara skriftligt när dess innehåll har upptagits i ett jus- terat protokoll eller när ett förslag till avtal och ett godkännande av ett förslag har upptagits i skilda skrifter.

Utredningen anser att det bör vara möjligt för arbetsmarknadens parter att ingå och säga upp kollektivavtal genom att använda elek- troniska handlingar och elektroniska underskrifter.

För att tydliggöra hur ett kollektivavtal ska ingås anser utred- ningen att formkravet att ett kollektivavtal ska undertecknas för att vara giltigt ska tas in i medbestämmandelagen. Vidare ska parterna vid förhandling om kollektivavtal enligt medbestämmandelagen kunna välja att underteckna förhandlingsöverenskommelser och justera så- dana protokoll där ett kollektivavtals innehåll har upptagits med en avancerad elektronisk underskrift.

Elektronisk underskrift innebär en sådan avancerad elektronisk underskrift som avses i artikel 3 i Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) nr 910/2014 av den 23 juli 2014 om elektronisk identi- fiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden och om upphävande av direktiv 1999/93/EG.

Enligt 30 § medbestämmandelagen ska även en uppsägning av ett kollektivavtal ske skriftligen. I förarbetena till den bestämmelsen finns det dock inga uttalanden om att uppsägningshandlingen måste under- tecknas utan skriftlighetskravet kan uppfyllas på andra sätt. Utred- ningen bedömer därför att det inte behövs några ändringar för att göra det möjligt att säga upp kollektivavtal med elektroniska handlingar.

40

1 Författningsförslag

1.1Förslag till arbetsrättslig beredskapslag

Härigenom föreskrivs följande

1 kap. Inledande bestämmelser

Lagens syfte och innehåll

1 § Denna lag innehåller bestämmelser som syftar till att tillgodose totalförsvarets behov genom att anpassa vissa arbetsrättsliga lagar. Lagen innehåller även bemyndiganden för regeringen att meddela särskilda föreskrifter. Dessa bestämmelser ska tillämpas om Sverige kommer i krig.

Regeringen får också föreskriva om att dessa bestämmelser ska tillämpas under krigsfara eller sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara.

2 § Innehållet i denna lag är uppdelat enligt följande: 1 kap. – Inledande bestämmelser

2 kap. – Anpassningar i lagen om medbestämmande i arbetslivet 3 kap. – Anpassningar i lagen om facklig förtroendemans ställning

på arbetsplatsen

4 kap. – Anpassningar i lagen om anställningsskydd

5 kap. – Anpassningar i semesterlagen

6 kap. – Begränsningar i arbetstagares rätt till ledighet

7 kap. – Bemyndiganden

41

Författningsförslag

SOU 2023:79

Lagens tillämpningsområde

3 § Om Sverige kommer i krig, ska bestämmelserna i 2–7 kap. tillämpas.

4 § Regeringen får föreskriva att bestämmelserna i 2–7 kap. helt eller delvis ska tillämpas från den tidpunkt som regeringen bestämmer

1.om Sverige är i krigsfara,

2.om det råder sådana extraordinära förhållanden som är för- anledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara.

En föreskrift enligt första stycket ska underställas riksdagens pröv- ning inom en månad från det att den utfärdades. Föreskriften upphör att gälla, om den inte underställs riksdagen i rätt tid eller om riks- dagen inte godkänner den inom två månader från underställningen.

Hur lagen förhåller sig till annan lagstiftning

5 § När bestämmelserna i 2–7 kap. tillämpas har de företräde i den mån de avviker från bestämmelser i andra lagar eller föreskrifter. Det- samma gäller föreskrifter som har meddelats med stöd av denna lag. I övrigt gäller de lagar som anges i 2–7 kap. i tillämpliga delar även i förhållande till bestämmelser i denna lag och föreskrifter som har med- delats med stöd av den.

En hänvisning till en bestämmelse i någon av de lagar som anges i 2–7 kap. ska även avse en avvikande bestämmelse i denna lag eller i en föreskrift som meddelats med stöd av den.

När lagen inte längre ska tillämpas

6 § När det inte längre föreligger sådana förhållanden som anges i 1 kap. 3 § eller 4 §, ska regeringen föreskriva att bestämmelserna i 2– 7 kap. inte längre ska tillämpas.

42

SOU 2023:79

Författningsförslag

2 kap. Anpassningar i lagen om medbestämmande i arbetslivet

1 § Om det behövs för att undvika störningar i produktionen eller andra liknande påfrestningar till skada för totalförsvaret behöver en arbetsgivare inte förhandla med en arbetstagarorganisation enligt 11, 12 eller 38 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet innan beslut fattas eller åtgärden genomförs.

2 § En arbetsgivare behöver inte förhandla med central arbetstagar- organisation enligt 14 § andra stycket lagen (1976:580) om medbestäm- mande i arbetslivet så länge sådana förhandlingar hindras av beredskaps- förhållandena.

3 § Förhandling enligt 16 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet ska hållas så snart det kan ske efter det att motparten fått del av förhandlingsframställningen, om parterna inte enas om annat.

4 § En part som ska lämna information som kan vara av betydelse för totalförsvaret har, utöver vad som framgår av 21 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, rätt till förhandling om tystnads- plikt med motparten rörande den information som ska lämnas.

Om enighet inte uppnås vid förhandling om tystnadsplikt enligt första stycket, kan parten väcka talan vid domstol om tystnadsplikt. Domstolen ska förordna om tystnadsplikt i den mån det kan antas att det annars skulle föreligga risk för skada för totalförsvaret.

Första och andra stycket gäller inte i anställningsförhållanden enligt lagen (1994:260) om offentlig anställning.

5 § Talan om tystnadsplikt enligt 2 kap. 4 § andra stycket i denna lag och 21 § andra stycket lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet ska väckas inom den tidsfrist som anges i 65 § lagen om medbestämmande i arbetslivet.

Om en part har påkallat förhandling om tystnadsplikt enligt 2 kap. 4 § första stycket i denna lag eller 21 § första stycket lagen om medbestämmande i arbetslivet och väcks talan i rätt tid, gäller den begärda tystnadsplikten till dess frågan har slutligt avgjorts, även om kravet är obefogat och parten har insett eller borde ha insett detta.

43

Författningsförslag

SOU 2023:79

6 § En part som åberopar tystnadsplikt i fall som avses i 2 kap. 4 § första stycket i denna lag eller 21 § första stycket lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet ska ersätta den skada som begäran orsakar, om kravet är obefogat och parten har insett eller borde ha in- sett det.

Om någon som företräder en arbetsgivare eller organisation gör sig skyldig till handling som avses i första stycket svarar arbetsgiva- ren eller organisationen för skadan.

7 § Om det enligt arbetsgivarens uppfattning behövs för att und- vika störningar i produktionen eller andra liknande påfrestningar till skada för totalförsvaret får arbetsgivaren utan hinder av 34 § första stycket lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet kräva att arbetet utförs enligt arbetsgivarens mening i tvisten. Arbetstagaren är då skyldig att utföra arbetet. Sådan skyldighet föreligger dock inte, om arbetsgivarens mening i tvisten är oriktig och arbetsgivaren har in- sett eller bort inse detta eller om arbetet innebär fara för liv eller hälsa eller därmed jämförligt hinder möter.

Blir arbetet utfört enligt första stycket ska arbetsgivaren omedel- bart påkalla förhandling i tvisten. Kan tvisten inte lösas vid förhand- ling, ska arbetsgivaren väcka talan vid domstol.

8 § I stället för de frister som anges i 37 § lagen (1976:580) om med- bestämmande i arbetslivet för påkallande av central förhandling och för väckande av talan i domstol ska fristen för påkallande av central förhandling i 64 § medbestämmandelagen och för väckande av talan i 65 § medbestämmandelagen tillämpas.

3 kap. Anpassningar i lagen om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen

1 § Om det behövs för att undvika störningar i produktionen eller andra liknande påfrestningar till skada för totalförsvaret behöver arbets- givare inte avvakta tills tillfälle till överläggning har lämnats med den lokala arbetstagarorganisationen och förtroendemannen enligt 5 § andra stycket lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen för att vidta sådan åtgärd som avses i 5 § första stycket i samma lag.

44

SOU 2023:79

Författningsförslag

2 § Utan hinder av 9 § första stycket lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen får arbetsgivaren vägra facklig förtroendeman sådan ledighet som medför risk för störningar i produktionen eller andra liknande påfrestningar till skada för total- försvaret.

4 kap. Anpassningar i lagen om anställningsskydd

1 § En arbetsgivare behöver inte ge en arbetstagare som är anställd för begränsad tid enligt 5 § lagen (1982:80) om anställningsskydd besked enligt 15 § första stycket i samma lag om att arbetstagaren inte kommer att få fortsatt anställning när anställningen upphör, om möj- ligheten att lämna ett sådant besked hindras av beredskapsförhållan- dena.

Detsamma gäller en arbetsgivares skyldighet att ge en säsongs- anställd arbetstagare besked enligt 15 § andra stycket lagen om anställ- ningsskydd om att arbetstagaren inte kommer att få fortsatt säsongs- anställning vid den nya säsongens början.

2 § Intresset av att tillgodose totalförsvarets produktionsbehov ska beaktas vid bedömningen av om det är skäligt att kräva att en arbets- givare ska bereda en arbetstagare annat arbete hos sig enligt 7 § andra stycket lagen (1982:80) om anställningsskydd.

3 § Intresset av att tillgodose totalförsvarets produktionsbehov ska beaktas vid bedömningen av om en arbetstagare har tillräckliga kvali- fikationer för det fortsatta arbetet enligt 22 § fjärde stycket lagen (1982:80) om anställningsskydd.

4 § Om det behövs för att tillgodose totalförsvarets produktions- behov får en arbetsgivare, utan hinder av 14 § första stycket lagen (1982:80) om anställningsskydd, förflytta en uppsagd arbetstagare till en annan ort under uppsägningstiden, även om arbetstagarens möjlighet att söka annat arbete försämras mer än obetydligt.

Om det behövs för att tillgodose totalförsvarets produktions- behov får en arbetsgivare, utan hinder av 14 § andra stycket lagen om anställningsskydd, under uppsägningstiden vägra en uppsagd arbets-

45

Författningsförslag

SOU 2023:79

tagare ledighet från anställningen för att besöka Arbetsförmedlingen eller på annat sätt söka arbete.

5 § En arbetsgivare är inte skyldig att erbjuda en anställning till en arbetstagare med företrädesrätt till återanställning enligt 25 § lagen (1982:80) om anställningsskydd.

En arbetsgivare behöver inte förhandla med berörda arbetstagar- organisationer enligt 32 § anställningsskyddslagen före en anställning, när någon annan har företrädesrätt till återanställning i verksamheten enligt 25 § lagen om anställningsskydd.

Första och andra stycket gäller inte i anställningsförhållanden enligt lagen (1994:260) om offentlig anställning.

5 kap. Anpassningar i semesterlagen

1 § Om det behövs för att tillgodose totalförsvarets behov av arbets- kraft, får en arbetsgivare besluta att en arbetstagare ska få ut semester- ledighet till ett mindre antal dagar, lägst tjugo, än vad som framgår av 4 § första stycket semesterlagen (1977:480).

2 § En arbetsgivare ska, i stället för vad som anges i 11 § andra stycket semesterlagen (1977:480), underrätta en arbetstagare om beslut om förläggning av semesterledighet som har träffats på annat sätt än ge- nom överenskommelse med arbetstagare eller dennes företrädare, senast två veckor före ledighetens början. Om det finns särskilda skäl får sådan underrättelse lämnas senare.

3 § Om inte annat har avtalats ska semesterledighet, i stället för vad som anges i 12 § semesterlagen (1977:480), förläggas så att arbets- tagaren får en ledighetsperiod om minst två veckor i följd.

4 § Om det behövs för att tillgodose totalförsvarets behov av arbets- kraft behöver semester som sparats enligt 18 § semesterlagen (1977:480) inte förläggas till det semesterår som arbetstagaren väljer enligt 20 § semesterlagen.

46

SOU 2023:79

Författningsförslag

6 kap. Begränsningar i arbetstagares rätt till ledighet

1 § En arbetstagare har inte rätt till ledighet enligt

1.lagen (1974:981) om arbetstagares rätt till ledighet för utbild-

ning,

2.lagen (1979:1184) om rätt till ledighet för vissa förenings- uppdrag i skolan, och

3.lagen (1986:163) om rätt till ledighet för utbildning i svenska för invandrare.

När en arbetstagare inte har rätt till ledighet enligt de lagar som anges i första stycket förfaller ledighet som har beviljats med stöd av de lagarna. En arbetstagare som har beviljats ledighet med stöd av lagen om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning och lagen om rätt till ledighet för utbildning i svenska för invandrare ska återgå till arbetet inom två veckor från det att rätten till ledighet upphör enligt denna bestämmelse.

2 § Ett avtal är ogiltigt i den mån det upphäver eller inskränker en arbetstagares rättigheter enligt 6 kap. 1 §. Genom ett kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation får det dock göras avvikelser från 6 kap. 1 § andra stycket vad gäller tiden för arbetstagares återgång till arbetet.

En arbetsgivare som är bunden av ett sådant kollektivavtal får tillämpa avtalet även på arbetstagare som inte är medlemmar av den avtalsslutande arbetstagarorganisationen men som sysselsätts i så- dant arbete som avses med avtalet.

7 kap. Bemyndiganden

1 § Om en arbetstvist hotar att medföra eller har medfört en öppen arbetskonflikt som kan skada totalförsvaret får regeringen meddela föreskrifter om förbud mot stridsåtgärder på arbetsmarknaden och förordna om fortsatt giltighet av kollektivavtal och om tvångsskilje- dom eller vidta andra liknande åtgärder.

2 § Om det behövs för att tillgodose totalförsvarets behov får reger- ingen meddela föreskrifter med avvikelser från

1. 2–6 kap. i denna lag,

47

Författningsförslag

SOU 2023:79

2.lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbets- platsen,

3.lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister,

4.lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet,

5.semesterlagen (1977:480),

6.lagen (1982:80) om anställningsskydd,

7.lagen (1988:1465) om ledighet för närståendevård,

8.föräldraledighetslagen (1995:584),

9.lagen (1997:1293) om rätt till ledighet för att bedriva närings- verksamhet,

10.lagen (1998:209) om rätt till ledighet av trängande familjeskäl,

och

11.lagen (2008:565) om rätt till ledighet för att på grund av sjuk- dom prova annat arbete.

En föreskrift som har meddelats med stöd av första stycket ska underställas riksdagens prövning inom en månad från det att den ut- färdades. Föreskriften upphör att gälla, om den inte underställs riks- dagen i rätt tid eller om riksdagen inte godkänner den inom två måna- der från underställningen.

3 § Om det i ett kollektivavtal har tagits in en bestämmelse som strider mot en föreskrift som har meddelats i eller med stöd av denna lag och som kan medföra skada för totalförsvaret, får regeringen före- skriva att bestämmelsen är utan verkan.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025, då arbetsrättslig bered- skapslag (1987:1262) ska upphöra att gälla.

48

Med kollektivavtal avses skrift- ligt avtal mellan arbetsgivarorga- nisation eller arbetsgivare och arbetstagarorganisation som har undertecknats av avtalsparterna och som handlar om anställnings- villkor för arbetstagare eller om förhållandet i övrigt mellan arbets- givare och arbetstagare.
Avtal anses skriftligt och under- tecknat även när dess innehåll har upptagits i justerat protokoll eller när förslag till avtal och godkän- nande därav har upptagits i skilda skrifter som undertecknats.
Undertecknande enligt första och andra stycket får ske med en sådan avancerad elektronisk under- skrift som avses i artikel 3 i Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av den 23 juli 2014 om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektro- niska transaktioner på den inre marknaden och om upphävande av direktiv 1999/93/EG, i den ur- sprungliga lydelsen.

SOU 2023:79

Författningsförslag

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet

Härigenom föreskrivs att 23 § lag (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet ska ha följande lydelse

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

23 §

Med kollektivavtal avses skrift- ligt avtal mellan arbetsgivarorga- nisation eller arbetsgivare och arbetstagarorganisation om an- ställningsvillkor för arbetstagare eller om förhållandet i övrigt mellan arbetsgivare och arbets- tagare.

Avtal anses skriftligt även när dess innehåll har upptagits i juste- rat protokoll eller när förslag till avtal och godkännande därav har upptagits i skilda skrifter.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

49

Om Sverige kommer i krig, är i krigsfara eller om det råder så- dana extraordinära förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigs- fara, får regeringen meddela sär- skilda föreskrifter för totalförsvaret som avviker från denna lag.
Även om det inte föreligger så- dana förhållanden som anges i första stycket får regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer meddela särskilda föreskrifter för totalförsvaret med avvikelse från denna lag. Sådana föreskrifter får dock inte avse förhållandet mellan enskilda eller som annars måste meddelas i lag.
En föreskrift enligt första stycket ska underställas riksdagens pröv- ning inom en månad från det att den utfärdades. Föreskriften upphör att gälla, om den inte underställs riksdagen i rätt tid eller om riks- dagen inte godkänner den inom två månader från underställningen.

Författningsförslag

SOU 2023:79

1.3Förslag till lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1160)

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 5 § arbetsmiljölagen (1977:1160) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. 5 §1

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela särskilda föreskrifter för totalförsvaret med avvikelse från denna lag.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

1Senast ändrad 1991:677.

50

Om Sverige kommer i krig, är i krigsfara eller om det råder så- dana extraordinära förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara, får regeringen meddela särskilda föreskrifter för totalförsva- ret som avviker från denna lag.
Även om det inte föreligger så- dana förhållanden som anges i första stycket får regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer meddela särskilda föreskrifter för totalförsvaret med avvikelse från denna lag. Sådana föreskrifter får dock inte avse förhållandet mellan enskilda eller som annars måste meddelas i lag.
En föreskrift enligt första stycket ska underställas riksdagens pröv- ning inom en månad från det att den utfärdades. Föreskriften upphör att gälla, om den inte underställs riksdagen i rätt tid eller om riks- dagen inte godkänner den inom två månader från underställningen.

SOU 2023:79

Författningsförslag

1.4Förslag till lag om ändring i arbetstidslagen (1982:673)

Härigenom föreskrivs att 4 § arbetstidslagen (1982:673) ska ha föl- jande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela särskilda föreskrifter för totalförsvaret med avvikelse från denna lag.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

51

Författningsförslag

SOU 2023:79

1.5Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt

Härigenom föreskrivs i fråga om lag (1994:1809) om totalförsvars- plikt att 9 kap. 7 och 8 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

9 kap.

7 §

En arbetsgivare som bryter

En arbetsgivare som bryter

mot bestämmelserna i detta kapitel

mot bestämmelserna i detta kapitel

skall inte bara betala lön och andra

ska inte bara betala lön och andra

anställningsförmåner som arbets-

anställningsförmåner som arbets-

tagaren kan ha rätt till utan även

tagaren kan ha rätt till utan även

ersättning för skada som upp-

ersättning för skada som upp-

kommer. Därvid skall 38 § andra

kommer. Därvid ska 38 § andra

och tredje styckena samt 41 och

och tredje styckena, 38 a § samt

42 §§ lagen (1982:80) om anställ-

41 och 42 §§ lagen (1982:80) om

ningsskydd gälla.

anställningsskydd gälla.

8 §

Mål om tillämpning av bestämmelserna i detta kapitel handläggs enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister.

I mål som avses i första stycket gäller 43 § andra stycket lagen (1982:80) om anställningsskydd.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

52

Om Sverige kommer i krig, är i krigsfara eller om det råder så- dana extraordinära förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigs- fara, får regeringen meddela sär- skilda föreskrifter för totalförsva- ret som avviker från denna lag.
Även om det inte föreligger sådana förhållanden som anges i första stycket får regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm- mer meddela särskilda föreskrifter för totalförsvaret med avvikelse från denna lag. Sådana föreskrifter får dock inte avse förhållandet mellan enskilda eller som annars måste meddelas i lag.
En föreskrift enligt första stycket ska underställas riksdagens pröv- ning inom en månad från det att den utfärdades. Föreskriften upp- hör att gälla, om den inte under- ställs riksdagen i rätt tid eller om riksdagen inte godkänner den inom två månader från underställningen.

SOU 2023:79

Författningsförslag

1.6Förslag till lag om ändring i lagen (1998:958) om vilotid för sjömän

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:958) om vilotid för sjömän att 12 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

12 §

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela särskilda föreskrifter för totalförsvaret även om de avviker från denna lag.

Föreskrifter som avser förhål- landet mellan enskilda eller som annars måste meddelas i lag får dock inte meddelas med stöd av denna paragraf.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

53

Författningsförslag

SOU 2023:79

1.7Förslag till lag om ändring i lagen (2005:395) om arbetstid vid visst vägtransportarbete

Härigenom föreslås att det i lagen (2005:395) om arbetstid vid visst vägransportarbete ska införas en ny paragraf, 1 c §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

1 c §

 

Om Sverige kommer i krig, är

 

i krigsfara eller om det råder så-

 

dana extraordinära förhållanden

 

som är föranledda av att det är

 

krig utanför Sveriges gränser eller

 

av att Sverige har varit i krig eller

 

krigsfara, får regeringen meddela

 

särskilda föreskrifter för totalförsva-

 

ret som avviker från denna lag.

 

En föreskrift enligt första

 

stycket ska underställas riksdagens

 

prövning inom en månad från det

 

att den utfärdades. Föreskriften upp-

 

hör att gälla, om den inte under-

 

ställs riksdagen i rätt tid eller om

 

riksdagen inte godkänner den inom

 

två månader från underställningen.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

54

SOU 2023:79

Författningsförslag

1.8Förslag till förordning om ändring

i arbetsmiljöförordningen (1977:1166)

Härigenom föreskrivs i fråga om arbetsmiljöförordningen (1977:1166) att 14 a § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

14 a §1

Kommer riket i krig skall be-

Om Sverige kommer i krig ska

stämmelserna i 2 kap. arbetsmiljö-

bestämmelserna i 2 kap. arbets-

lagen (1977:1160) tillämpas med

miljölagen (1977:1160) tillämpas

beaktande även av totalförsvarets

med beaktande även av total-

behov. Vidare får avsteg göras från

försvarets behov.

bestämmelserna i 5 kap. 2 och 3 §§

 

arbetsmiljölagen samt från före-

 

skrifter som har meddelats med stöd

 

av den lagen, om det är nödvän-

 

digt med hänsyn till totalförsva-

 

rets behov. Innan ett sådant avsteg

 

görs skall arbetsgivaren om möj-

 

ligt samråda med berört skydds-

 

ombud. Arbetsmiljöverket skall

 

underrättas om avsteget så snart

 

det kan ske.

 

Om riket kommer i krigsfara

Om Sverige är i krigsfara eller

eller om det råder sådana utom-

om det råder sådana extraordi-

ordentliga förhållanden som är för-

nära förhållanden som är för-

anledda av krig eller av krigsfara

anledda av att det är krig utanför

som riket har befunnit sig i gäller

Sveriges gränser eller av att Sverige

efter regeringens förordnande be-

har varit i krig eller krigsfara, gäl-

stämmelserna i första stycket från

ler efter regeringens förordnande,

den tidpunkt som regeringen be-

bestämmelserna i första stycket

stämmer.

från den tidpunkt som regeringen

 

bestämmer.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2025.

1Senast ändrad 2000:957.

55

Om Sverige kommer i krig ska, när det behövs för att tillgodose totalförsvarets behov
1. den ordinarie arbetstiden en- ligt 5 § arbetstidslagen (1982:673) vara högst 60 timmar i veckan, och
2. veckovilan enligt 14 § arbets- tidslagen vara minst 24 timmar under varje period om sju dagar.
Om Sverige är i krig ska be- stämmelserna om mertid i 10 § och 10 a § arbetstidslagen inte tillämpas.
Om Sverige är i krigsfara eller om det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara, gäller efter reger- ingens förordnande, bestämmelserna

Författningsförslag

SOU 2023:79

1.9Förslag till förordning om ändring

i arbetstidsförordningen (1982:901)

Härigenom föreskrivs i fråga om arbetstidsförordningen att 4 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §1

Kommer riket i krig skall, när det behövs för att tillgodose total- försvarets behov

1. den ordinarie arbetstiden en- ligt 5 § arbetstidslagen (1982:673) vara högst 60 timmar i veckan,

2. bestämmelserna om mertid i

10 § arbetstidslagen inte tillämpas, och

3.veckovilan enligt 14 § arbets- tidslagen vara minst 24 timmar under varje period om sju dagar.

Om riket kommer i krigsfara eller om det råder sådana utom- ordentliga förhållanden som är för- anledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i får, efter regeringens förordnande, be- stämmelserna i första stycket helt eller delvis tillämpas från den tid- punkt som regeringen bestämmer.

1Senast ändrad 1989:795.

56

SOU 2023:79

Författningsförslag

i första stycket från den tidpunkt som regeringen bestämmer.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2025.

57

Författningsförslag

SOU 2023:79

1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2005:399) om visst vägtransportarbete

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2005:399) om visst väg- transportarbete ska införas en ny paragraf, 12 §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

12 §

 

Om Sverige kommer i krig ska

 

bestämmelsen om mertid i 9 § lagen

 

(2005:395) om arbetstid vid visst

 

vägtransportarbete inte tillämpas.

 

Om Sverige är i krigsfara eller

 

det råder sådana extraordinära för-

 

hållanden som är föranledda av att

 

det är krig utanför Sveriges gränser

 

eller av att Sverige har varit i krig

 

eller krigsfara, gäller efter reger-

 

ingens förordnande, bestämmel-

 

sen i första stycket från den tid-

 

punkt som regeringen bestämmer.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2025.

58

SOU 2023:79

Författningsförslag

1.11Förslag till förordning om ändring i förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap att 13 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

13 §1

Vid beredskapslarm ska följande författningar omedelbart tillämpas i sin helhet:

lagen (1939:299) om förbud i vissa fall mot överlåtelse eller upplåtelse av fartyg m.m.,

lagen (1940:176) med vissa bestämmelser om fraktfart med svenska fartyg,

lagen (1957:684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden,

kungörelsen (1960:516) med tillämpningsföreskrifter till lagen (1940:176) med vissa bestämmelser om fraktfart med svenska fartyg,

lagen (1962:627) om utnyttjande av vattenkraft vid krig,

krigshandelslagen (1964:19),

förfogandelagen (1978:262),

ransoneringslagen (1978:268),

lagen (1979:1088) om gränsövervakningen i krig m.m.,

– arbetsrättsliga beredskapslagen

– arbetsrättsliga beredskapslagen

(1987:1262),

(2025:000),

lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltnings- myndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.,

prisregleringslagen (1989:978),

förordningen (1991:1195) om skolväsendet under krig och vid krigsfara m.m.,

förordningen (1991:1269) om verksamheten vid statliga skolor under krig och vid krigsfara,

lagen (1992:1402) om undanförsel och förstöring,

lagen (1994:2077) om arbetsförmedlingstvång,

lagen (1995:439) om beskattning, förtullning och folkbokföring under krig eller krigsfara m.m., och

lagen (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig eller krigsfara m.m.

1Senast ändrad 2022:563.

59

Författningsförslag

SOU 2023:79

Beredskapslarm medför vidare att 6–11 §§ förordningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap och 10–12 §§ förordningen (2022:525) om civilområdes- ansvariga länsstyrelser omedelbart ska tillämpas.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2025.

60

2Utredningens uppdrag och arbete

I detta kapitel beskriver vi vårt uppdrag, vår analys av direktiven och hur vi har bedrivit vårt arbete.

2.1Utredningens uppdrag

Regeringen beslutade den 30 juni 2022 att tillsätta en särskild utre- dare med uppdraget att föreslå en justerad arbetsrättslig beredskaps- lagstiftning, att analysera behovet av anpassningar av arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningens bestämmelser om beredskap samt ta ställning till skriftlighetskravet vid ingående och uppsägning av kollek- tivavtal i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, fortsätt- ningsvis kallad medbestämmandelagen (dir. 2022:88 En översyn av be- redskapen i arbetslivet). Utredningen har antagit namnet Utredningen om en översyn av beredskapen i arbetslivet (A 2022:03). Direktiven åter- finns i sin helhet i bilaga 1 till betänkandet. Nedan följer en analys av utredningens direktiv och utredningens avgränsningar av uppdraget.

En översyn av beredskapslagstiftningen i arbetslivet

Om Sverige är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga för- hållanden som beror på att det är krig utanför Sveriges gränser eller på att Sverige har varit i krig eller krigsfara finns det särskilda arbetsrätts- liga regler i den arbetsrättsliga beredskapslagen (1987:1262) som reger- ingen kan aktivera för att stärka totalförsvaret. Om Sverige kommer i krig ska lagens bestämmelser tillämpas utan att det krävs ett reger- ingsbeslut. Det finns vidare särskilda kollektivavtal, s.k. beredskaps- avtal, som utformas för att gälla när den arbetsrättsliga beredskaps-

61

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2023:79

lagen tillämpas. Den arbetsrättsliga beredskapslagen kompletteras av vissa närliggande regler som gäller i arbetslivet och som syftar till att stärka totalförsvaret. Sådana regler finns bl.a. i arbetsmiljölagen (1977:1160) och arbetstidslagen (1982:673).

I vårt direktiv konstateras att totalförsvaret och arbetslivet har genomgått betydande förändringar sedan 1980-talet då den arbetsrätts- liga beredskapslagstiftningen utformades och att flera arbetsrättsliga lagar tagits fram utan att särskilda överväganden har gjorts om hur de ska tillämpas under höjd beredskap. Som exempel på den sistnämnda gruppen nämns i direktiven lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare, lagen (2012:854) om uthyrning av arbetstagare och lagen (2018:1472) om entreprenörsansvar för lönefordringar.

Vidare har Sverige sedan den arbetsrättsliga beredskapslagen an- togs anslutits till Europeiska unionen (EU). EU har antagit ett antal rättsakter på arbetsrättens område som motiverat anpassningar av svensk rätt. Svensk arbetsrätt har också ändrats med anledning av andra internationella åtaganden. Det gäller inte minst åtaganden som gjorts i förhållande till Internationella arbetsorganisationen (ILO).

I direktiven konstateras att det mot bakgrund av de förändringar som skett sedan den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen utfor- mades finns behov av att se över hur väl den arbetsrättsliga bered- skapslagen och de närliggande bestämmelserna i arbetslivet fyller sin funktion att stärka totalförsvaret. Vi ska därför kartlägga totalför- svarets behov av att anpassa den arbetsrättsliga beredskapslagstift- ningen till dagens förhållanden. I detta ingår att undersöka vilka behov en särskild arbetsrättslig beredskapslagstiftning ska fylla för total- försvaret och analysera om den nuvarande arbetsrättsliga beredskaps- regleringen behöver anpassas så att den uppfyller syftet att stärka totalförsvaret och att snabbt kunna anpassa arbetsrätten till höjd be- redskap.

Vi ska även analysera om och i vilken utsträckning EU-rätten och Sveriges övriga internationella åtaganden har betydelse för en arbets- rättslig beredskapslagstiftning.

Uppdraget är inte avgränsat till den arbetsrättsliga beredskaps- lagen och de däri hänvisade lagarna. Det omfattar även de regler som finns i andra arbetsrättsliga lagar som syftar till att stärka totalför- svaret och de arbetsrättsliga lagar som tagits fram utan att några sär- skilda överväganden har gjorts om deras tillämpning under höjd be-

62

SOU 2023:79

Utredningens uppdrag och arbete

redskap. Uppdraget omfattar dock inte offentligrättslig lagstiftning i denna del.

Vi har, efter en översiktlig granskning av de olika lagarna på arbets- rättens område, valt att koncentrera oss på följande lagar.

I första hand har vi granskat behovet av anpassningar i de lagar som omfattas av den arbetsrättsliga beredskapslagen och de lagar som anges i utredningsdirektivet. Dessa lagar omfattar de grundläggande reglerna på arbetsrättens område och bör därför ha störst betydelse för att arbetsmarknaden ska kunna tillgodose totalförsvarets behov.

Vi har i andra hand valt att analysera och bedöma behovet att göra anpassningar i lagen (1988:1465) om ledighet för närståendevård, lagen (1997:1293) om rätt till ledighet för att bedriva näringsverksamhet, lagen (1998:209) om rätt till ledighet av trängande familjeskäl och lagen (2008:565) om rätt till ledighet för att på grund av sjukdom prova annat arbete. Den arbetsrättsliga beredskapslagen suspenderar vissa andra ledighetslagar och eftersom de ovan nämnda lagar tillkommit efter den arbetsrättsliga beredskapslagen har vi bedömt att det finns skäl att överväga om även dessa lagar behöver anpassas.

Föreslå en justerad arbetsrättslig beredskapslagstiftning

I direktiven lyfts behovet av att se över den arbetsrättsliga bered- skapslagens konstruktion. Lagen är konstruerad så att när den ska till- lämpas ska däri angivna lagar tillämpas med de ändringar och tillägg som anges i den arbetsrättsliga beredskapslagen och dess bilaga. I direk- tiven anges att ordningen med bilagan får till följd att det vid änd- ringar i de angivna lagarna även behöver göras ändringar i den arbets- rättsliga beredskapslagen. Direktiven konstaterar att denna ordning innebär att det finns en förankring i riksdagen av de särskilda regler som ska kunna tillämpas med kort varsel vid höjd beredskap. Samti- digt kräver ordningen relativt frekvent författningsarbete i vad som ofta är komplexa frågor.

I direktiven påtalas vidare att vid tillämpningen av den arbetsrättsliga beredskapslagen ska hänsyn tas till totalförsvarets behov eller till den skada ett visst agerande kan åsamka totalförsvaret. Dessa hänsyn ska inte endast tas av det offentliga utan även av enskilda. I direktiven anges att det är relativt ovanligt inom arbetsrätten att enskilda ska ta hänsyn till andra än sina egna eller motpartens intressen. En fråga

63

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2023:79

för utredningen är därför om det är lämpligt att lämna bedömningar av totalförsvarets behov till enskilda på motsvarande sätt som i dag eller om det finns något mer ändamålsenligt sätt att beakta totalför- svarets intressen. Enligt regeringens uppfattning bör en arbetsrätts- lig beredskapslagstiftning vara enkel att tillämpa och utredningen ska därför undersöka om vissa svårare bedömningar och avvägningar kan regleras tydligare snarare än att lämna bedömningar och avvägningar av totalförsvarets behov till enskilda.

Vi ges därför i uppdrag att analysera och ta ställning till olika sätt att regleringsmässigt åstadkomma en god arbetsrättslig beredskap. Som exempel anges i direktiven att regleringen läggs i en särskild lag som i dag eller att det införs bemyndiganden i olika arbetsrättsliga lagar. Vi ska även bedöma om delar av regleringen kan meddelas genom andra föreskrifter än lag.

Vi ska slutligen föreslå hur en ny reglering kan utformas så att den är enkel att tillämpa och inte kräver regelbundna ändringar samt lämna nödvändiga författningsförslag.

Säkerställa att parterna kan ingå beredskapsavtal och bedöma om det behövs ändring i överläggningsskyldigheten

Parterna, både på den offentliga och privata sidan av arbetsmarkna- den, har ingått beredskapsavtal som ska tillämpas när den arbetsrättsliga beredskapslagen aktiveras. Vidare följer enligt lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen, fortsättningsvis kallad överläggnings- skyldighetslagen, att arbetsgivarorganisationer och arbetstagarorga- nisationer också är skyldiga att överlägga med totalförsvarsmyndig- heterna om organisationernas uppgifter inom eller i anslutning till totalförsvaret på central, regional och lokal nivå. I direktiven anges att det är viktigt att parterna även fortsättningsvis får ett stort ansvar för förhållandena på arbetsmarknaden, även under höjd beredskap. Detta borgar för att regleringen har en förankring hos de som ska upprätthålla den i svåra tider och att arbetsgivare och arbetstagare engageras i regleringens närmare utformning redan i lugnare tider. Vi ska därför i förslaget till ny arbetsrättslig beredskapslagstiftning se till att regleringen upprätthåller en ändamålsenlig avvägning mel- lan totalförsvarets behov och behovet av en fungerande individuell och kollektiv arbetsrätt samt säkerställa att parterna på arbetsmark-

64

SOU 2023:79

Utredningens uppdrag och arbete

naden har möjlighet att ingå beredskapsavtal och föreslå hur utrym- met att avvika från lagstiftningen genom kollektivavtal ska utformas.

Vi ska vidare analysera och bedöma om det behövs ändringar i bestämmelserna om överläggningsskyldighet för arbetsmarknadens parter i överläggningsskyldighetslagen och i så fall lämna nödvändiga författningsförslag.

Skyddet för arbetstagare som fullgör totalförsvarsplikt

Det finns ett särskilt anställningsskydd för arbetstagare som fullgör skyldigheter enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, fortsätt- ningsvis kallad totalförsvarspliktslagen. Detta skydd gäller också för tjänstgöring som fullgörs av vissa andra enligt lagen (1994:2076) om skydd för anställning vid viss tjänstgöring inom totalförsvaret m.m. Skyddet innebär bl.a. att en arbetstagare inte får sägas upp eller av- skedas på grund av att han eller hon fullgör sina skyldigheter enligt totalförsvarspliktslagen.

Anställningsskyddet regleras i 9 kap. och hänvisar bl.a. till anställ- ningsskyddslagen. De särskilda reglerna om anställningsskydd i 9 kap. totalförsvarspliktslagen har inte setts över sedan slutet av 1980-talet och som framgår ovan har sedan dess omfattande ändringar genom- förts i den arbetsrättsliga lagstiftningen, inklusive i anställningsskydds- lagen.

I direktiven anges därför att utredningen ska analysera behovet av ändringar i de hänvisningar som finns i 9 kap. totalförsvarsplikts- lagen till annan arbetsrättslig lagstiftning och lämna nödvändiga för- fattningsförslag.

Anpassningar av arbetsmiljö- och arbetstidsregleringen

I arbetsmiljölagen och arbetstidslagen finns bemyndiganden för reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela särskilda föreskrifter för totalförsvaret med avvikelser från lagarna. Dessa bemyndiganden är inte bara möjliga att tillämpa under höjd be- redskap utan även i situationer då en annalkande kris ännu inte har nått de stadier som brukar betecknas som beredskapstillstånd eller uppenbar krigsfara. Relativt stora förändringar har sedan 1980-talet gjorts av arbetsmiljö- och arbetstidsregelverken utan att några mer

65

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2023:79

grundliga analyser gjorts av hur dessa ändrade regelverk bör till- lämpas under höjd beredskap.

Vi ska därför analysera behovet av anpassningar av arbetsmiljö- och arbetstidsregleringen för höjd beredskap, bedöma om det be- hövs ändringar i bemyndigandena och bedöma om det behövs änd- ringar i de föreskrifter som meddelats med stöd av bemyndigandena samt, om det finns ett behov av anpassningar, lämna nödvändiga för- fattningsförslag.

I bedömningen och de förslag som utredningen lämnar ska EU- rätten och Sveriges internationella åtaganden beaktas.

Arbetstidsregleringen finns inte bara i arbetstidslagen. För att total- försvarets behov av anpassningar av arbetstidsregleringen ska tillgodo- ses har vi även analyserat andra arbetstidsregleringar. I betänkandet redovisas våra bedömningar av behovet att göra anpassningar i lagen (1998:958) om vilotid för sjömän, lagen (2005:395) om arbetstid vid visst vägtransportarbete, lagen (2005:426) om arbetstid m.m. för flyg- personal inom civilflyget och lagen (2008:475) om kör- och vilotid vid internationell järnvägstrafik.

En översyn av skriftlighetskravet i medbestämmandelagen

Enligt 23 § medbestämmandelagen ska ett kollektivavtal vara skrift- ligt. Ett avtal anses skriftligt även när dess innehåll har upptagits i ett justerat protokoll eller när ett förslag till avtal och ett godkännande av ett förslag har upptagits i skilda skrifter. Även uppsägning av kollek- tivavtal ska enligt 30 § medbestämmandelagen ske skriftligen. I för- arbetena till medbestämmandelagen anges att skriftlighetskravet även innebär att avtalsinnehållet ska förses med parternas underskrifter. I direktiven anges att det råder viss osäkerhet om hur skriftlighets- kravet ska tolkas i ljuset av digitaliseringen och att det är angeläget att kollektivavtal kan ingås eller sägas upp snabbt utan onödiga form- krav i kristider. Samtidigt finns det ett värde av tydlighet när det gäl- ler kollektivavtals tillkomst och innehåll och att det är ordning och reda när det gäller regler som berör många människor på arbets- marknaden.

Vi ska därför analysera fördelar och nackdelar med att kollektiv- avtal kan ingås eller sägas upp med hjälp av elektroniska underskrif- ter och att avtalsinnehållet kan framgå av elektroniska handlingar.

66

SOU 2023:79

Utredningens uppdrag och arbete

Vi ska även undersöka och översiktligt redovisa om och i så fall hur kollektivavtal kan ingås och sägas upp elektroniskt i andra länder som är jämförbara med Sverige, exempelvis de nordiska länderna.

Vid behov ska utredningen föreslå de ändringar som behövs i med- bestämmandelagens skriftlighetskrav och lämna nödvändiga författ- ningsförslag.

2.2Utredningens arbete

Vårt arbete inleddes i augusti 2022. Arbetet har bedrivits på sedvan- ligt sätt med regelbundna sammanträden och löpande kontakter i en- skilda frågor med utredningens sakkunniga och experter. Vi har haft sammanträden med sakkunniga och experter vid sammanlagt åtta till- fällen.

Vi har vidare fört en dialog med arbetsmarknadens parter och in- hämtat synpunkter från myndigheter, näringsliv och andra organisa- tioner i den utsträckning som det behövts och bedömts lämpligt. I fråga om dessa kontakter kan nämnas följande.

Vi har organiserat en referensgrupp bestående av representanter för arbetsmarknadens parter. Medlemmarna i referensgruppen har tagit del av våra utkast till bakgrundstexter, överväganden och för- slag för att kunna lämna synpunkter på innehållet. Vi har samman- trätt med referensgruppen vid tre tillfällen och har även haft löpande kontakter med medlemmarna i referensgruppen i enskilda frågor.

Vi har genomfört en enkätundersökning i syfte att utreda total- försvarsmyndigheternas erfarenheter av att överlägga med arbets- marknadens parter.

Vi har haft två möten med Sveriges Kommuner och Regioner för att diskutera erfarenheterna av det Krislägesavtal som tagits fram med anledning av covid-19-pandemin.

Vidare har vi haft ett möte med Medlingsinstitutet om förutsätt- ningarna för medling i arbetstvister under höjd beredskap.

Därutöver har vi inhämtat information om hur kollektivavtal kan ingås och sägas upp elektroniskt i Norge, Danmark, Finland, Neder- länderna och Tyskland från ansvariga ministerier i dessa länder.

Vi har hållit oss informerade om och beaktat relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och kommittéväsendet, däribland Kom- mittén om beredskap enligt regeringsformen (Ju 2021:13).

67

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2023:79

2.3Betänkandets disposition

Betänkandet innehåller tjugo kapitel. I betänkandets kapitel 1 finns våra författningsförslag och i kapitel 2 redogör vi för vårt uppdrag och arbete.

I kapitel 3 beskriver vi totalförsvaret, hur det regleras, dess funk- tion och aktörer och i kapitel 4 beskriver vi de säkerhetspolitiska för- utsättningar som totalförsvaret har att förhålla sig till och kartlägger totalförsvarets behov av en arbetsrättslig beredskapslagstiftning.

I kapitel 5 beskriver vi hur EU-rätten och Sveriges andra inter- nationella åtaganden påverkar en svensk arbetsrättslig beredskaps- lagstiftning på det arbetsrättsliga området.

I kapitel 6 beskriver vi den nuvarande arbetsrättsliga beredskaps- lagen och redogör för våra överväganden om hur en ny arbetsrättslig beredskapslag kan konstrueras för att tillgodose totalförsvarets be- hov under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden samt för vårt förslag till en ny arbetsrättslig beredskapslag.

I kapitel 7, 8 och 9 redogör vi för våra överväganden om hur be- stämmelserna i medbestämmandelagen, förtroendemannalagen och anställningsskyddslagen behöver anpassas till krig, krigsfara och extra- ordinära förhållandena samt för våra förslag på sådana ändringar.

I kapitel 10 beskriver vi de ledighetslagar som får en ändrad till- lämpning vid en aktivering av den nuvarande arbetsrättsliga bered- skapslagen och redogör för våra överväganden om vilka anpassningar som behövs för att tillgodose totalförsvarets behov under krig, krigsfara och extraordinära förhållandena. Därefter beskriver vi vissa nya ledig- hetslagar som tillkommit efter att den arbetsrättsliga beredskaps- lagen trädde i kraft och redogör för våra överväganden om vilka anpassningar som behöver göras i dessa lagar för att tillgodose total- försvarets behov under samma förhållanden.

I kapitel 11 beskriver vi vissa arbetsrättsliga lagar som har tillkom- mit efter att den arbetsrättsliga beredskapslagen antogs och redogör för våra överväganden om de bör anpassas för att tillgodose totalförsvarets behov under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

I kapitel 12 beskriver vi den överläggningsskyldighet som finns i överläggningsskyldighetslagen och redogör för våra överväganden om överläggningsskyldigheten behöver ändras. I kapitlet redogör vi även för förutsättningarna för arbetsmarknadens parter att träffa be- redskapsavtal och för hur beredskapsavtalen fungerar.

68

SOU 2023:79

Utredningens uppdrag och arbete

I kapitel 13 beskriver vi beredskapsbestämmelserna i arbetsmiljö- lagen och dess förordning samt redogör för våra överväganden och förslag om behovet av anpassningar i lagen för att tillgodose total- försvarets behov under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

I kapitel 14 och 15 beskriver vi beredskapsbestämmelserna i arbets- tidslagen och dess förordning samt i vissa andra arbetstidslagar och redogör för våra överväganden om lagarna bör anpassas för att till- godose totalförsvarets behov under höjd beredskap.

I kapitel 16 redogör vi för behovet av ändringar i de hänvisningar som finns i totalförsvarspliktlagen till annan arbetsrättslig lagstift- ning och för våra förslag på sådana ändringar.

I kapitel 17 redogör vi för vår analys av fördelar och nackdelar med att kollektivavtal kan ingås eller sägas upp med hjälp av elektro- niska underskrifter och att avtalsinnehållet kan framgå av elektro- niska handlingar. I kapitlet redovisar vi även vår undersökning om hur kollektivavtal kan ingås och sägas upp elektroniskt i Danmark, Finland, Nederländerna, Norge och Tyskland. Därefter redogör vi för våra förslag på ändringar i medbestämmandelagens skriftlighetskrav.

I kapitel 18 finns våra överväganden och förslag om ikraftträ- dande samt övergångsbestämmelser.

I kapitel 19 analyserar vi konsekvenserna av våra förslag. Betänk- andet avslutas med en författningskommentar i kapitel 20.

Utredningsdirektivet finns i bilaga 1. Inom ramen för utrednings- arbetet har en enkätundersökning genomförts. Frågorna i enkäten och en sammanfattning av svaren finns i bilaga 2.

69

3 Totalförsvaret

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen syftar till att stärka total- försvaret. I detta kapitel redogör vi för regleringen av totalförsvarets aktörer och uppgifter. Beskrivningen kommer sedan att, tillsammans med den kartläggning av totalförsvarets behov som vi gör i kapitel 4, vara utgångspunkt för vår analys av vilka behov en särskild arbets- rättslig beredskapslagstiftning ska fylla och om den nuvarande lag- stiftningen behöver anpassas.

3.1Innebörden av totalförsvaret

Totalförsvar är den verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Totalförsvaret består av militär verksamhet (militärt försvar) och civil verksamhet (civilt försvar). Syftet med totalförsvaret är att lan- dets säkerhet, frihet, självständighet och handlingsfrihet ska tryggas. Ett starkt totalförsvar ska vara förebyggande och fredsbevarande. Verk- samhet inom totalförsvaret ska kunna bedrivas enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet (prop. 2020/21:30 s. 84–86).

Totalförsvaret ska kunna möta ett väpnat angrepp mot Sverige, in- begripet krigshandlingar på svenskt territorium. Den centrala uppgiften för det militära försvaret är att stå emot ett väpnat angrepp mot Sverige och för det civila försvaret att understödja det militära försvaret. I hän- delse av krigsfara eller krig ska totalförsvarets ansträngningar inled- ningsvis kraftsamlas till det militära försvaret, samtidigt som de vik- tigaste samhällsfunktionerna behöver säkerställas och civilbefolkningen skyddas (prop. 2021/21:30 s. 86). Utgångspunkten för planeringen av totalförsvaret bör vara att under minst tre månader kunna hantera en säkerhetspolitisk kris i Europa och Sveriges närområde som innebär allvarliga störningar i samhällets funktionalitet samt krig under del av denna tid (prop. 2020/21:30 s. 27).

71

Totalförsvaret

SOU 2023:79

Är Sverige i krig råder högsta beredskap och då är totalförsvaret all samhällsverksamhet som ska bedrivas enligt 1–3 §§ lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap, fortsättningsvis kallad totalför- svarslagen.

I fredstid är totalförsvarets uppgift att förbereda Sverige för krig och utgörs av beredskapsplanering, förmågehöjande åtgärder och säker- hetsskyddsåtgärder. Totalförsvarets resurser ska även kunna använ- das vid internationella fredsfrämjande och humanitära insatser samt för att stärka Sveriges förmåga att förebygga och hantera svåra påfrest- ningar på samhället.

Riksdag, regering, statliga myndigheter inklusive länsstyrelser, kom- muner, regioner, näringsliv, frivilligorganisationer samt enskilda indi- vider är alla delar av, och förutsätts bidra till, totalförsvaret. Totalför- svaret är alltså ingen enskild organisation. Totalförsvarets förmåga skapas av dessa aktörer, men också i samarbete med andra stater och internationella organisationer (prop. 2020/21:30 s. 84).

Försvarsmakten är den centrala myndigheten inom det militära försvaret. Försvarsmakten ska senast inom en vecka efter beslut om höjd beredskap och allmän mobilisering i sin helhet kunna krigs- organiseras och krigsförbanden börja lösa sina krigsuppgifter. Ett angrepp ska kunna mötas även om det genomförs överraskande, och en mobilisering ska kunna genomföras även under pågående angrepp (prop. 2020/21:30 s. 28). Försvarsmakten ska vidare främja Sveriges säkerhet och hävda landets territoriella integritet. Myndigheten ska även ha förmåga att värna landets suveräna rättigheter och svenska intressen samt förebygga och hantera konflikter och krig såväl natio- nellt som internationellt (prop. 2020/21:30 s. 87).

Det civila försvaret ska bl.a. värna civilbefolkningen och se till att samhällsviktig verksamhet fortsätter att fungera samt att nödvändig försörjning upprätthålls vid höjd beredskap (prop. 2020/21:30 s. 89).

Med samhällsviktig verksamhet avses verksamhet, tjänst eller infra- struktur som upprätthåller eller säkerställer samhällsfunktioner som är nödvändiga för samhällets grundläggande behov, värden eller säkerhet (6 § förordning [2022:524] om statliga myndigheters beredskap, fort- sättningsvis kallad beredskapsförordningen). I en krigssituation kan det t.ex. handla om verksamheter och funktioner som är nödvändiga för det militära försvaret eller verksamheter och funktioner som krävs för att skydda civilbefolkningen. Att säkerställa en nödvändig försörj- ning av bl.a. livsmedel, dricksvatten, energi och läkemedel samt till-

72

SOU 2023:79

Totalförsvaret

gång till vissa strategiska insatsvaror för inhemsk industriell produk- tion samt tillhörande transporter är avgörande för att upprätthålla förmågan inom totalförsvaret (se prop. 2020/2021:30 s. 134–135, jfr 6 § beredskapsförordningen).

I dag finns ingen definition i lag om vad som utgör försörjnings- beredskap på samma sätt som när det gäller samhällsviktig verksamhet. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, fortsättningsvis kallad MSB, har dock i sin slutrapport Civilt försvar mot 2020 – ett total- försvar i balans, s. 54, ansett att begreppet bör beskriva som den verksamhet som syftar till att i kris och krig upprätthålla den försörj- ning av varor och tjänster som är nödvändig för befolkningens över- levnad, för att säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna samt för att bidra till det militära försvarets förmåga. I betänkandet SOU 2023:50 s. 264 föreslås också att en definition med den innebörden införs i beredskapsförordningen.

3.2Författningsberedskap

För att verksamheterna i totalförsvaret ska kunna fungera optimalt vid krig och krigsfara behöver det finnas lagar och förordningar som är anpassade till den situation som kan råda vid sådana förhållanden. Samlingsbegreppet för sådana lagar och föreskrifter som ska snabba på och underlätta beslutsfattande, samt understödja samhällets omställ- ning till höjd beredskap, är administrativ beredskap. Den administra- tiva beredskapen inbegriper två delar, författningsberedskap och orga- nisationsberedskap. Författningsberedskap innebär att det ska finnas lagar, förordningar och bestämmelser för att planlägga och reglera sam- hällets omställning från fred till krig och för att säkerställa att samhäl- let fungerar i laga former även i krig. Organisationsberedskap inne- bär att det ska finnas bestämmelser om myndigheters uppgifter och organisation i krig eller vid krigsfara samt vid planeringen i fredstid.

För att kunna upprätthålla en god författningsberedskap finns i

15kap. 6 § regeringsformen en bestämmelse som ger riksdagen möj- lighet att anta fullmaktslagstiftning. Regeringens kan genom att för- klara att riket är i krig aktivera sådana s.k. fullmaktslagar. Det är reger- ingen som under konstitutionellt ansvar tar ställning till angreppets karaktär och bestämmer försvarsinsatsernas omfattning utefter det. Regeringen avgör när den fientliga aktiviteten har nått en sådan inten-

73

Totalförsvaret

SOU 2023:79

sitet eller aktualitet att ett väpnat angrepp är för handen. Även utan en sådan förklaring kan dock riket anses vara i krig. Krig ska bl.a. alltid anses föreligga om landet är helt eller delvis ockuperat. Full- maktslagar kan i sådant fall tillämpas utan ett regeringsbeslut. De är nämligen ofta konstruerade så att de myndigheter och privata aktö- rer som kan konstatera att Sverige befinner sig i krig kan tillämpa dem. Detta utgör en garanti för att försvarsansträngningarna kommer i gång även om regeringen av någon anledning skulle vara förhindrade att förklara att krigstillstånd har inträtt. Huvudregeln är dock att reger- ingen ger till känna att Sverige kommit i krig. (prop. 1973:90 s. 373, 446–447 och 454).

Regeringen kan i regel även besluta att aktivera dessa lagar vid krigs- fara och vid sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i. Denna metodik gör det möjligt för regeringen att avgöra om hela eller delar av samhället bör ställa om till krigsförhållanden och gör det även möjligt att akti- vera totalförsvaret helt eller delvis innan ett fientligt anfall inträffar (prop. 1973:90 s. 211–212 och 456–457).

Exempel på fullmaktslagar är förfogandelagen (1978:262) som ger möjligheter för staten att under vissa omständigheter kunna ta fastig- heter och annan egendom i anspråk för att tillgodose totalförsvarets behov, prisregleringslagen (1989:978) som reglerar t.ex. prisstopp på varor och tjänster under krig och krigsfara och den arbetsrättsliga be- redskapslagen som denna utredning främst handlar om.

Bestämmelsen i 15 kap. 6 § regeringsformen fanns tidigare i 13 kap.

6§ regeringsformen. Efter den översyn som gjordes av regeringsfor- men under början av 2000-talet flyttades bestämmelsen till 15 kap. 6 § regeringsformen. Utöver några språkliga justeringar överensstämmer den tidigare regleringen med den nuvarande bestämmelsen (prop. 2009/ 10:80 s. 298). I fortsättningen hänvisas därför till den nuvarande be- stämmelsen.

I 15 kap. 6 § regeringsformen anges att regeringen med stöd av be- myndigande i lag kan meddela föreskrifter i ett visst ämne som enligt grundlagen annars ska meddelas genom lag. Regeringen kan ges ett sådant bemyndigande om riket är i krig eller krigsfara eller om det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i. Ett sådant bemyndig- ande medför inte rätt att stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdags- ordningen eller lag om val till riksdagen.

74

SOU 2023:79

Totalförsvaret

För att underlätta läsningen har vi valt att benämna situationen när det är möjligt för riksdagen att delegera normgivningskompetens till regeringen enligt 15 kap. 6 § regeringsformen som krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

Riksdagens möjlighet att delegera normgivningskompetens till regeringen under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden enligt 15 kap. 6 § regeringsformen är betydligt större än vad som enligt 8 kap. regeringsformen gäller under normala förhållanden. Enligt 8 kap. 3 § kan t.ex. riksdagen inte bemyndiga regeringen att meddela föreskrif- ter som avser enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes, dvs. inom civilrätten där arbetsrät- ten ingår. Någon sådan begränsning gäller inte enligt 15 kap. 6 § reger- ingsformen.

För andra krissituationer än krig, krigsfara och extraordinära för- hållanden kan regeringen inte få fullmakt med stöd av 15 kap. 6 § reger- ingsformen. Då har riksdagen endast möjlighet att bemyndiga reger- ingen att meddela föreskrifter enligt 8 kap. regeringsformen.

För offentligrättsliga frågor, som förhållandet mellan det enskilda och det allmänna, är det däremot möjligt för riksdagen att ge regeringen mer omfattande bemyndiganden. Se redogörelsen om beredskapsbe- stämmelserna i arbetsmiljölagen (1977:1160), arbetstidslagen (1982:673) och lagen (1998:958) om vilotid för sjömän i kapitel 13, 14 och 15.

Enligt 8 kap. 6 § regeringsformen ska, om riksdagen så bestäm- mer, föreskrifter som regeringen meddelat med stöd av ett bemyn- digande enligt regeringsformen underställas riksdagen för prövning. Det ska i så fall framgå av respektive lag där bemyndigandet ges. Fullmaktslagar enligt 15 kap. 6 § regeringsformen innehåller i regel en bestämmelse om att regeringens föreskrifter om att lagen ska till- lämpas i andra fall än om riket kommer i krig ska underställas riks- dagen inom en månad. Om en sådan föreskrift inte underställs riks- dagen i tid eller om riksdagen inte godkänner den inom två månader från underställningen, ska föreskriften upphöra att gälla. Andra före- skrifter som meddelats med stöd i en sådan fullmaktslag än den som aktiverar lagen under krigsfara och extraordinära förhållanden bru- kar dock inte behöva underställas riksdagen.

75

Totalförsvaret

SOU 2023:79

3.3Höjd beredskap

Totalförsvarslagen är en fullmaktslag baserad på 15 kap. 6 § regerings- formen. Lagen utgör en central del av det rättsliga ramverk som reg- lerar totalförsvarets aktivering. Lagen anger att beredskapen kan höjas i två steg i syfte att stärka landets försvarsförmåga. Höjd beredskap är antingen skärpt beredskap eller högsta beredskap. Är Sverige i krig råder högsta beredskap. Är Sverige i krigsfara eller råder det sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utan- för Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara, får regeringen besluta om skärpt eller högsta beredskap. Både skärpt och högsta beredskap kan avse viss del av landet eller viss verksamhet (4 §).

Under högsta beredskap är totalförsvar all samhällsverksamhet som då ska bedrivas. Skärpt beredskap är en mindre ingripande åtgärd än högsta beredskap och ger regeringen möjligheter till flexibilitet och anpassning av åtgärder efter den specifika situation som vid tillfället råder. När sådana förhållanden inte längre råder ska regeringen be- sluta att höjd beredskap inte längre ska gälla (1–5 §§).

Ett beslut om höjd beredskap tillkännages på det sätt som reger- ingen bestämmer, och får avse viss del av landet eller viss verksamhet (4 och 6 §§). Regeringen har reglerat tillkännagivande av beslut om höjd beredskap i 9 § förordningen (2015:1053) om totalförsvar och höjd beredskap, fortsättningsvis kallad totalförsvarsförordningen. Där anges att ett beslut om höjd beredskap, förutom på de sätt som före- skrivs i 4 § lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra för- ordningar, ska kungöras i radio och i tv. Om det råder högsta bered- skap i hela landet kan regeringen även besluta att tillkännagivandet ska ske genom beredskapslarm (10 § totalförsvarsförordningen).

Vid beredskapslarm ska flera författningar som är viktiga för total- försvaret omedelbart tillämpas i sin helhet. Bl.a. aktiveras den arbets- rättsliga beredskapslagen (13 § totalförsvarsförordningen). Bered- skapslarm innebär även föreskrift om allmänna tjänsteplikt (14 § totalförsvarsförordningen). Detta innebär att ett beslut om höjd be- redskap som tillkännages genom beredskapslarm aktiverar andra full- maktslagar. Det är dock möjligt att aktivera fullmaktslagar utan att först fatta beslut om att höja beredskapen.

Ett beslut om höjd beredskap får även betydelse för den verksam- het som bedrivs av statliga myndigheter, länsstyrelser, kommuner och regioner samt privata organisationer och företag. Detta framgår bl.a.

76

SOU 2023:79

Totalförsvaret

av 7 § totalförsvarslagen med kompletterande förordning, 1 § bered- skapsförordningen samt i 1 § förordningen (2017:870) om länssty- relsernas krisberedskap och uppgifter.

Vid höjd beredskap behöver samhället snabbt kunna ställas om till krigsförhållanden, genomföra en nationell kraftsamling samt mobili- sera militära och civila resurser som gynnar försvarsansträngning- arna. Den enskildes eget ansvarstagande och beredskap samt accep- tans för en avsevärt lägre nivå av samhällsservice utgör en central del i att motstå och lindra konsekvenser av allvarliga samhällsstörningar (prop. 2020/21:30 s. 86).

3.4Totalförsvarets uppgifter

3.4.1Ansvarsprincipen

En grundläggande princip inom det svenska totalförsvaret är den s.k. ansvarsprincipen. Den innebär att strukturer som gäller i fred så långt som möjligt även ska upprätthållas vid höjd beredskap. Det som är väl inarbetat i vardagen har också förutsättningar att fungera under an- strängda förhållanden. I en svår situation behöver samhället därför så långt som möjligt undvika att ändra ledningsförhållanden, organisation och arbetssätt. Principen har funnits som en vägledande princip inom det svenska totalförsvaret sedan åtminstone i början av 1980-talet (SOU 2021:25 s. 150–151). Den har vidare använts vid utformningen av både lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmark- nadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen, fortsätt- ningsvis kallad överläggningsskyldighetslagen (se prop. 1981/82:179 s. 5) och den arbetsrättsliga beredskapslagen (prop. 1986/87:165 s. 13).

3.5Totalförsvarets aktörer och deras ansvar

Ytterst ansvarig för totalförsvarets funktionssätt i dess helhet är riks- dagen som är landets högsta beslutande församling även i krig. Vid krig eller krigsfara kan en krigsdelegation träda i riksdagens ställe (15 kap. 2 § regeringsformen). Delegationen utses enligt 13 kap. 11 § riksdags- ordningen (2014:801) redan i fredstid och består av riksdagens talman och 50 proportionellt valda ledamöter.

77

Totalförsvaret

SOU 2023:79

Regeringen styr riket och verkställer det riksdagen har beslutat (1 kap. 6 § regeringsformen). Om riket är i krig och varken riksdagen eller krigsdelegationen kan fullgöra sina uppgifter får regeringen ta över uppgifterna i den utsträckning det behövs för att skydda riket och slutföra kriget (15 kap. 5 § regeringsformen). Regeringen hanterar in- för och vid höjd beredskap flertalet strategiska och nationellt övergri- pande frågeställningar. Exempelvis har regeringen att hantera beslut om beredskapshöjande åtgärder enligt totalförsvarslagen och prioriter- ing av försvarsåtgärder.

Utöver riksdag och regering finns det många aktörer som ingår i totalförsvaret, både inom det militära och civila försvaret. Dessa aktö- rer har uppgifter både i fredstid och vid krig, krigsfara och extra- ordinära förhållanden.

Den huvudsakliga aktören inom det militära försvaret är Försvars- makten, som inkluderar Hemvärnet. Försvarsmakten stöds i sitt arbete av flera andra myndigheter däribland Försvarets radioanstalt, Försva- rets materielverk och Totalförsvarets plikt- och prövningsverk samt Totalförsvarets forskningsinstitut.

Det civila försvaret omfattar hela samhället, utom det militära för- svaret. Verksamheten bedrivs av många olika aktörer: statliga myn- digheter, kommuner, regioner, näringsliv och frivilligorganisationer.

3.5.1Myndigheternas uppgifter inom det civila försvaret

Alla myndigheter under regeringen har uppgifter inför och vid freds- tida krissituationer och vid höjd beredskap. Det framgår av 1 § bered- skapsförordningen. Syftet med förordningen är att myndigheterna genom sin verksamhet ska minska sårbarheter i samhället och ut- veckla en god förmåga att hantera sina uppgifter vid fredstida kris- situationer och höjd beredskap (1 §). Uppgifterna inkluderar arbete med risk- och sårbarhetsanalyser (7 §), att ansvara för att personal vid myndigheten får den utbildning och övning som behövs för att myn- digheten ska kunna utföra sina uppgifter vid fredstida krissituationer (8 §), att hantera fredstida krissituationer som berör myndighetens an- svarsområde (9 §) samt att lämna och skydda information (12–14 §§). Vissa myndigheter ska efter beslut av regeringen även ha en tjänste- man i beredskap (15 §) och upprätta en ledningsfunktion (16 §).

78

SOU 2023:79

Totalförsvaret

Inför och vid höjd beredskap ska varje myndighet beakta total- försvarets krav i sin verksamhet (10 §). I detta ingår att planera för att myndigheten vid höjd beredskap ska fortsätta sin verksamhet så långt det är möjligt med hänsyn till tillgången på personal och för- hållandena i övrigt. Myndigheternas planering för totalförsvaret ska ske i samverkan med berörda statliga myndigheter, kommuner, regioner, sammanslutningar och näringsidkare. I detta ingår möjligheten att, med stöd av anställningsavtalet, krigsplacera personal vid myndigheten som är anställd hos myndigheten och som inte tas i anspråk av totalför- svaret (11 §).

Sådana planeringsåtgärder kan även göras genom kollektivavtal. Exempelvis följer det av 4 § första punkten i nu gällande Avtal om arbetstid m.m. under krigs- och beredskapstillstånd (AKB), som gäl- ler på det statliga området, att arbetstagare på statliga myndigheter är skyldiga att utöva annan statligt reglerad anställning eller en anställ- ning vid statligt bolag.

Flera myndigheter har dessutom ett utpekat ansvar för försörj- ningsberedskap inom olika försörjningsområden. Exempel på sådana områden är energi, lagring av olja, läkemedel och sjukvårdsmateriel samt livsmedel och dricksvattenförsörjning. Se lagen (2012:806) om beredskapslagring av olja, förordningen (2009:1426) med instruk- tion för Livsmedelsverket, förordningen (2014:520) med instruk- tion för Statens energimyndighet och förordningen (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen.

Beredskapsmyndigheter

Statliga myndigheter med ansvar inom en eller flera viktiga samhälls- funktioner, och vars verksamhet har särskild betydelse för samhällets krisberedskap och totalförsvar, ska enligt 18 § beredskapsförord- ningen vara beredskapsmyndigheter. Det finns 60 sådana myndigheter. Beredskapsmyndigheterna har, utöver de uppgifter som generellt gäller för myndigheter enligt 7–16 §§, ytterligare uppgifter. De ska t.ex. lämna en risk- och sårbarhetsbedömning till Regeringskansliet och till MSB (19 §) samt särskilt samverka med varandra och andra aktörer, som För- svarsmakten (20 § punkterna 3 och 4) och näringslivet (24 §). Bered- skapsmyndigheterna ska även anskaffa de förnödenheter och utrust- ning som krävs för att de ska klara sina uppgifter vid höjd beredskap och

79

Totalförsvaret

SOU 2023:79

därutöver ha de planer som i övrigt behövs för att under höjd beredskap kunna övergå till krigsorganisation (20 § punkterna 10 och 11).

Sektorsansvariga beredskapsmyndigheter

Vissa av beredskapsmyndigheterna ingår i beredskapssektorer (23 § beredskapsförordningen). Det finns totalt tio beredskapssektorer. För varje sektor utses en sektorsansvarig myndighet, som ska leda arbe- tet med att samordna åtgärder både inför och vid fredstida krissitu- ationer och höjd beredskap (23 §). I bilaga 1 och 2 till förordningen framgår vilka myndigheter som är beredskapsmyndigheter, bered- skapssektorernas indelning och vilka som är sektorsansvariga myn- digheter.

Statliga myndigheter med särskilt ansvar

för totalförsvarsplaneringen med parterna på arbetsmarknaden

Regeringen har även utsett vissa myndigheter att ansvara för total- försvarsplaneringen med bl.a. näringsidkare enligt överläggnings- skyldighetslagen och förordningen (1982:1005) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalför- svarsplaneringen, fortsättningsvis kallad överläggningsskyldighetsför- ordningen. Dessa myndigheter benämns i detta sammanhang totalför- svarsmyndigheter och deras uppgifter beskrivs närmare i kapitel 12.

I augusti 2023 lämnades Utredningen om nationell samordning av försörjningsberedskapen betänkandet En modell för svensk försörj- ningsberedskap (SOU 2023:50). I betänkandet föreslås att samtliga beredskapsmyndigheter, med undantag för Säkerhetspolisen, ska bli totalförsvarsmyndigheter enligt överläggningsskyldighetslagen. Syftet med förslaget är enligt utredningen att möjliggöra för beredskaps- myndigheterna att få del av nödvändig information från näringsidkare för sitt analysarbete. Vidare föreslår utredningen att överläggningsskyl- dighetslagen utökas till att även omfatta planeringen av försörjnings- beredskapen. Betänkandet remissbehandlas när detta skrivs.

80

SOU 2023:79

Totalförsvaret

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har särskilda uppgifter inom det civila försvaret

MSB är både en beredskapsmyndighet och en sektorsansvarig myndig- het samt har särskilda uppgifter inom det civila försvaret. I förord- ningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap anges att myndigheten ska utveckla och stödja arbetet med civilt försvar och arbeta med och verka för samordning mellan berörda samhällsaktörer för att förebygga och hantera bl.a. konsekvenser av krig och krigsfara (1 § punkterna 1 och 3).

Länsstyrelserna

Länsstyrelserna utgör viktiga aktörer inom det civila försvaret. För- utom att de är beredskaps- och totalförsvarsmyndigheter ska de även verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås, enligt förord- ningen (2017:870) om länsstyrelsernas krisberedskap och uppgifter inför och vid höjd beredskap. Det innebär bl.a. följande. De ska sam- ordna de civila försvarsåtgärderna och verka för att sådan verksam- het hos civila myndigheter och andra civila organ som har betydelse för försvarsansträngningarna bedrivs med en enhetlig inriktning. Läns- styrelsen ska i samråd med Försvarsmakten och med den länsstyrelse som är civilområdesansvarig enligt 7 a § förordningen (2017:868) med länsstyrelseinstruktion verka för att det civila och det militära för- svaret samordnas. I samråd med den länsstyrelse som är civilområdes- ansvarig ska den verka för att länets tillgångar fördelas och utnyttjas så att försvarsansträngningarna främjas. Länsstyrelserna ansvarar även för att en samlad regional lägesbild sammanställs.

I förordningen (2022:525) om civilområdesansvariga länsstyrel- ser framgår att de utpekade civilområdesansvariga länsstyrelserna har ett geografiskt områdesansvar för sitt område när det gäller civilt för- svar samt deras uppgifter inför och vid höjd beredskap.

De civilområdesansvariga länsstyrelserna ska verka för att största möjliga försvarseffekt uppnås vid höjd beredskap (9 §). De ska bl.a. särskilt samordna de civila försvarsåtgärderna, och i samråd med För- svarsmakten verka för att det civila och militära försvaret samordnas, ansvara för att en samlad lägesbild sammanställs samt hålla reger- ingen informerad om händelseutvecklingen, tillståndet, den förvän- tade utvecklingen och tillgängliga resurser samt om vidtagna och pla-

81

Totalförsvaret

SOU 2023:79

nerade åtgärder. De civilområdesansvariga länsstyrelserna ska vid höjd beredskap på alla sätt försöka upprätthålla förbindelse med reger- ingen, relevanta myndigheter, länsstyrelser inom civilområdet och med övriga civilområdesansvariga länsstyrelser (11 §).

Kommuner och regioner

Kommuner och regioner är viktiga aktörer på den lokala respektive den regionala nivån. Deras uppgifter och skyldigheter inför och vid höjd beredskap är reglerade i lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap samt i tillhörande förordning (2006:637). De ska bl.a. ha de planer som behövs för verksamheten under höjd beredskap. Av planerna ska framgå krigsorganisationen, den personal som ska tjänst- göra i denna och vad som i övrigt behövs för att kommunen eller regio- nen ska kunna höja sin beredskap och bedriva verksamheten under höjd beredskap. Planeringen ska avse såväl beredskapshöjningar efter hand som omedelbart intagande av högsta beredskap (4 och 5 §§ i för- ordningen).

3.5.2Näringslivets och arbetsmarknadens parters roll inom det civila försvaret

Näringslivet är en central aktör i det civila försvaret och som leveran- tör till det militära försvaret. I Sverige finns enligt SCB:s företags- register för närvarande fler än 1 600 000 företag. Näringslivet omfat- tar allt från multinationella företag till lokala småföretag. Det är i stor utsträckning privata aktörer som äger, driver och finansierar många av de viktigaste samhällsfunktionerna, både när det gäller produk- tion av varor och tillhandahållande av tjänster. Näringslivet är därmed av central betydelse för försörjningsberedskapen i totalförsvaret.

I Sverige finns vidare en lång tradition av fackligt arbete på arbets- marknaden där arbetstagare har organiserat sig för att påverka sin arbetssituation. Detta har även lett till att en stor del av arbetsmark- naden omfattas av kollektivavtal som reglerar arbetstagarnas med- bestämmande och arbetsvillkor. Enligt Medlingsinstitutet var 2022 närmare 70 procent av de anställda i Sverige medlemmar i en facklig organisation och ungefär 80 procent av de privata arbetsgivarna bundna

82

SOU 2023:79

Totalförsvaret

av ett kollektivavtal. Genom arbetsmarknadens parters inflytande över de arbetsvillkor som ska gälla inom olika verksamheter har de stor betydelse för näringslivets effektivitet, framför allt under sådana för- hållanden då arbetsförhållandena är ansträngda. Det finns därför krav på näringslivet och arbetsmarknadens parter att delta i totalförsvars- planeringen på olika sätt i överläggningsskyldighetslagen. Mer om detta i kapitel 12.

3.6Totalförsvarets tillgång

till utrustning och personal

För att totalförsvaret ska kunna utföra sina uppgifter behöver dess behov av utrustning och personal tillgodoses. Tillgången och finansi- eringen av resurser till totalförsvarets styrs framför allt genom totalför- svarspropositionerna, totalförsvarsplaneringen och genom att närings- livet levererar efterfrågade produkter och tjänster till totalförsvaret.

I det fall detta inte är tillräckligt finns ett antal lagar som komplette- rar varandra. Här avser vi främst förfogandelagen, lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, fortsättningsvis kallad totalförsvarspliktslagen och den arbetsrättsliga beredskapslagen. Förfogandelagen reglerar möj- ligheterna att i vissa situationer genom förfogande tillgodose vissa be- hov hos totalförsvaret och försörjningen av folket under höjd bered- skap. Lagen ger t.ex. staten rätt att ta fastigheter och anläggningar i anspråk och kräva att en viss produktion av vara eller tjänst utförs. På så sätt har regeringen möjlighet att styra produktionen av varor och tjänster som bedöms vara viktiga för totalförsvarets behov.

Behovet av arbetskraft för framställande av totalförsvarsviktig produktion eller upprätthållande av samhällsviktig verksamhet eller hur och hur mycket arbetskraften kan tas i anspråk tillgodoses dock inte genom förfogandelagen utan måste kompletteras av annan lagstift- ning (Ds A 1982:3 s. 13–15). Utredningen bedömer här att två för- utsättningar behöver finnas för handen. För det första måste det fin- nas ett system för bemanning som uppfyller totalförsvarets behov av personal. I detta syfte finns totalförsvarspliktslagen som ska se till att personal som är viktig för totalförsvaret kan tas i anspråk med allmän tjänsteplikt. Det går vi igenom i följande avsnitt nedan. För det andra måste personalen kunna disponeras på det för totalför- svaret mest ändamålsenliga sättet, dvs. det måste i lagstiftning och kol-

83

Totalförsvaret

SOU 2023:79

lektivavtal finnas regler för hur mycket och ofta de kan arbeta. Det går vi igenom i kapitel 7–11.

3.7Totalförsvarets bemanning

Bemanningen av totalförsvaret tillgodoses dels genom reglerna om plikt- tjänstgöring i totalförsvarspliktslagen, dels av reglerna i den svenska arbetsrätten. De grupper som bemannar totalförsvaret i fredstid består av anställd personal och individer som tas i anspråk med värn- och civilplikt samt frivilliga. Om beredskapen höjs finns härutöver total- försvarspliktiga personer mellan 16 och 70 år som kan tas i anspråk för arbete enligt reglerna om allmän tjänsteplikt i totalförsvarspliktslagen. I denna grupp ingår exempelvis gymnasieelever och pensionärer.

Det civila försvaret bemannas främst av anställd personal eller upp- dragstagare som vid höjd beredskap fortsätter sin tjänstgöring, för- utsatt att de inte är krigsplacerade i det militära försvaret. Totalför- svarets behov av arbetskraft kan även styras genom lagen (1994:2077) om arbetsförmedlingstvång. I lagen finns möjlighet att styra tillgången på arbetskraft till de verksamheter och områden som är av särskild vikt för totalförsvarsansträngningarna (t.ex. hälso- och sjukvård eller väg- transporter). Reglerna innebär bl.a. att regeringen kan föreskriva om förbud mot privat arbetsförmedling (2 §). Regeringen får vidare för- bjuda arbetsgivare att anställa arbetstagare som inte anvisats av en offent- lig arbetsförmedling eller med dess medgivande om det behövs för att tillgodose totalförsvarets behov av arbetskraft inom viss verksamhet (3 §). Även möjligheten för personer med en anställning att söka jobb inom sådana verksamheter kan därmed vara begränsad.

För att veta vem som ska tjänstgöra var i totalförsvarets olika verk- samheter finns systemet med krigsplacering. Krigsplacering används i två olika betydelser. Den första avser krigsplacering med stöd av total- försvarspliktslagen. En sådan krigsplacering omfattar värn- eller civil- plikt och medför skyldigheter såväl i fredstid som vid höjd beredskap. Det är straffbart att utebli eller avvika från värn- eller civilplikten.

Den andra betydelsen av krigsplacering används för att beskriva den planeringsåtgärd som till exempel myndigheter, kommuner och företag gör inför ett eventuellt beslut om allmän tjänsteplikt. Dessa beslut fattas inte med stöd av totalförsvarspliktslagen utan handlar om organi- satoriska beslut som en arbetsgivare fattar inom ramen för sin organi-

84

SOU 2023:79

Totalförsvaret

sation för att säkerställa att rätt person är på rätt plats när beredskapen höjs. Ett sådant beslut får inga direkta rättsverkningar för den enskilde utan plikten att tjänstgöra inträder först när regeringen beslutar om allmän tjänsteplikt. Om en anställd avslutar sin anställning i fredstid upphör krigsplaceringen.

3.7.1Bemanning av det militära försvaret

Under normala förhållanden bemannas det militära försvaret av mili- tär och civil personal. När beredskapen höjs omfattas normalt den anställda personalen av den allmänna tjänsteplikten som vi beskriver nedan. Utöver dessa finns möjlighet för Försvarsmakten att ta i anspråk totalförsvarspliktiga och avtalspersonal, såsom hemvärnssoldater och krigsfrivilliga för tjänstgöring inom Försvarsmakten.

3.7.2Totalförsvarsplikt

Totalförsvarsplikten har betydelse för hela totalförsvaret och omfat- tar alla individer bosatta i Sverige från början av det kalenderår de fyller 16 år till slutet av det kalenderår de fyller 70 år (1 kap. 2 § totalför- svarspliktslagen). En totalförsvarspliktig är skyldig att bl.a. tjänstgöra inom totalförsvaret i den omfattning som hans eller hennes kropps- krafter och hälsotillstånd tillåter. En sådan tjänstgöring fullgörs genom värnplikt, civilplikt eller allmän tjänsteplikt (1 kap. 4 § totalförsvars- pliktlagen).

Värnplikt och civilplikt

Värnplikt ska fullgöras hos Försvarsmakten. Skyldigheten att full- göra värnplikt omfattar endast svenska medborgare och gäller från bör- jan av det kalenderår när den totalförsvarspliktige fyller nitton år till slutet av det kalenderår när han eller hon fyller fyrtiosju år. Civilplikten ska fullgöras inom de verksamheter som regeringen bestämmer. Enligt bilagan till förordningen (1995:238) om totalförsvarsplikt får civil- plikt bland annat fullgöras inom befolkningsskydd, räddningstjänst, hälso- och sjukvård samt drift och underhåll inom elproduktion och nätverksamhet. Civilplikt får även fullgöras inom vissa verksamheter

85

Totalförsvaret

SOU 2023:79

inom Försvarsmakten. Civilplikten syftar i första hand till att förstärka vissa verksamheter vid höjd beredskap genom att tillföra personer från andra verksamheter.

Värnplikt och civilplikt omfattar en skyldighet för totalförsvars- pliktiga att genomföra mönstring, fullgöra grundutbildning, repeti- tionsutbildning, beredskaps- och krigstjänstgöring.

Allmän tjänsteplikt

När det råder höjd beredskap får regeringen föreskriva om allmän tjänsteplikt om det behövs för att verksamhet som är av särskild vikt för totalförsvaret ska kunna upprätthållas (6 kap. 1 § totalförsvarsplikt- lagen). Allmän tjänsteplikt kan fullgöras på flera sätt. Antingen genom att den som är totalförsvarspliktig kvarstår i sin anställning och då är skyldig att utföra arbete enligt anställningsavtalet. Vidare kan plik- ten genomföras genom att den totalförsvarspliktige fullföljer ett upp- drag. Denne är då underkastad allmän tjänsteplikt så länge uppdraget fullgörs. Härmed avses såväl förtroendeuppdrag som uppdrag i affärs- förhållanden (prop. 1994/95:6 s. 191). Vidare kan allmän tjänsteplikt utföras genom att den pliktige tjänstgör enligt avtal om frivillig tjänst- göring inom totalförsvaret, eller utför arbete som anvisas honom eller henne av den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska besluta hos vilka arbets- givare och uppdragsgivare som allmän tjänsteplikt ska fullgöras och vilka arbetstagare som ska omfattas av allmän tjänsteplikt (6 kap. 2 och 3 §§ totalförsvarspliktslagen).

Fördelningen mellan värn- och civilpliktiga och allmänt tjänste- pliktiga har varierat över tid. Tidigare kunde en procentuellt mycket större andel av befolkningen tas i anspråk med värn- och civilplikt. Enligt den senaste totalförsvarspropositionen ska Försvarsmaktens krigsorganisation utökas från dagens cirka 60 000 personer till 90 000 personer (prop. 2020/21:30 s. 109–110).

Detta innebär att totalförsvaret främst kommer att bemannas med anställd personal som kan tas i anspråk med allmän tjänsteplikt.

86

SOU 2023:79

Totalförsvaret

3.7.3Frivillig personal och krigsfrivilliga

Ytterligare en grupp som finns tillgänglig för totalförsvaret både i fredstid och under höjd beredskap är frivillig personal. De regleras i för- ordningen (1994:524) om frivillig försvarsverksamhet och avser bl.a. Frivilliga flygkåren, Riksförbundet Sveriges lottakårer och Svenska brukshundsklubben. De frivilliga försvarsorganisationerna rekryte- rar och utbildar frivilliga för en mängd olika uppgifter inom total- försvaret. De frivilliga kan sedan ingå avtal med myndigheter som har uppgifter inom totalförsvaret om att tjänstgöra inom totalförsvaret. En sådan person benämns avtalspersonal. Genom frivilligorganisatio- nerna krigsplaceras ett stort antal personer på specialistbefattningar och utgör därmed viktiga förstärkningsresurser i totalförsvaret.

Utöver frivilliga som tjänstgör genom avtal finns personer som med stöd av särskilda föreskrifter har antagits som krigsfrivilliga. Det är Försvarsmakten som utfärdar dessa föreskrifter och reglerar deras villkor.

Om beredskapen höjs kan de frivilliga tas i anspråk med allmän tjänsteplikt.

3.7.4Arbetsvillkor för tjänstepliktig personal och anställda

För anställda i Sverige gäller svensk arbetsrätt och de villkor som reg- leras i tillämpliga kollektivavtal och anställningsavtal.

För värn- och civilpliktiga gäller dock inte arbetsrättsliga regler, bortsett från vissa regler i 2–4 och 7–9 kap. arbetsmiljölagen som ska tillämpas även på denna grupp. Skyldigheter för värn- och civilplik- tiga regleras i totalförsvarspliktslagen som medför en del inskränk- ningar i deras fri- och rättigheter. Eftersom värn- och civilpliktig personal inte är anställd personal omfattas de inte av arbetsrättsliga regler och därmed inte heller av reglerna i den arbetsrättsliga bered- skapslagen.

Den som fullgör allmän tjänsteplikt genom att utföra arbete som anvisas honom eller henne av den myndighet som regeringen bestäm- mer har rätt till samma förmåner och arbetsvillkor i övrigt som på grund av avtal eller annars gäller för liknande arbete. Om villkoren inte kan bestämmas ska de i stället fastställas till vad som är skäligt med hänsyn till arbetets art och omfattning samt omständigheterna i övrigt (8 kap. 3 § totalförsvarspliktslagen). Rätt till ersättning för den

87

Totalförsvaret

SOU 2023:79

som fullgör sin allmänna tjänsteplikt genom att kvarstå i sin anställning eller fullgöra sitt uppdrag regleras däremot inte. Avsikten är dock att anställningen eller uppdraget i sådana fall ska löpa vidare med enda skill- naden att den som utför arbetet eller uppdraget under straffansvar är förhindrad att lämna anställningen eller uppdraget (prop. 1994/95:6

s.195). De regler som finns i arbetsrättslig lagstiftning, t.ex. i den arbets- rättsliga beredskapslagen, i kollektivavtal och i anställningsavtal ska således fortsätta att tillämpas.

88

4Kartläggning av totalförsvarets behov av en arbetsrättslig beredskapsreglering

Vi har fått i uppdrag att kartlägga och analysera behoven av en anpassad arbetsrättslig beredskapslagstiftning med utgångspunkt i intresset av ett starkt totalförsvar. I detta kapitel redogör vi för total- försvarsplaneringen och de bedömningar som gjordes av totalförsva- rets behov när den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen infördes. Därefter redogör vi för hur förhållandena avseende framför allt hur sättet för hur kriget förs har förändrats och för det nuvarande säker- hetspolitiska och militärstrategiska läget. Avslutningsvis överväger vi vilka behov dagens totalförsvar har av en arbetsrättslig beredskaps- lagstiftning.

4.1Totalförsvarsplanering

Den aktuella säkerhetspolitiska och militärstrategiska situationen styr Sveriges totalförsvarsplanering och påverkar därmed i förläng- ningen även totalförsvarets behov av en arbetsrättslig beredskaps- lagstiftning.

I Sverige planeras inriktningen av den långsiktiga försvars- och säkerhetspolitiken i femårscykler. Inriktningen presenteras i proposi- tioner som regeringen överlämnar till riksdagen. Tidigare utgick planer- ingen från att en parlamentarisk försvarsutredning lade fram ett för- slag till riksdagsbeslut om totalförsvaret. Sedan 1995 ansvarar i stället en särskild försvarsberedning för samråd mellan företrädare för reger- ingen och riksdagspartierna om nästa långsiktiga försvarsbeslut. För- svarsberedningens rapporter har i vissa fall publicerats i departements-

89

Kartläggning av totalförsvarets behov av en arbetsrättslig beredskapsreglering

SOU 2023:79

serien och utgjort grunden för försvars- och försvarsinriktningsbe- sluten.

De senaste rapporterna är Motståndskraft – Inriktningen av totalför- svaret och utformningen av det civila försvaret 2021–2025 (Ds 2017:66), Värnkraft – Inriktningen av säkerhetspolitiken och utformningen av det militära försvaret 2021–2025 (Ds 2019:8), Allvarstid – Försvarsbered- ningens säkerhetspolitiska rapport 2023 (Ds 2023:19) samt Kontroll- station 2023 (Ds 2023:12).

Efter att en inriktningsproposition har behandlats av riksdagen ansvarar regeringen för att politiken genomförs. Detta sker genom att regeringen fördelar ut uppdrag och uppgifter till Försvarsmakten och andra myndigheter. Ett sådant exempel är Försvarsmaktens och Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps uppdrag att främja och utveckla planeringen av totalförsvaret som redovisas i rapporten Handlingskraft – Handlingsplan för att främja och utveckla en samman- hängande planering för totalförsvaret 2021–2025, FM2021-17683:2, MSB2020-16261-3.

Uppföljning av arbetet inom totalförsvaret sker årligen genom att regeringen i budgetpropositionerna lämnar en samlad resultatredo- visning av utvecklingen inom totalförsvaret.

4.2Utvecklingen av totalförsvarets behov

4.2.1Totalförsvarets behov av en arbetsrättslig beredskapslagstiftning på 1980-talet

När den administrativa beredskapen på arbetsrättens område började ses över på 1980-talet gjordes en övergripande analys av totalför- svarets behov av anpassningar i arbetsrätten, samt även i arbetsmiljö- lagen och arbetstidslagen, framför allt i promemorian Administrativ beredskap på arbetsrättens område (Ds A 1982:3). Promemorian inne- höll inte några konkreta förslag på ändringar i den arbetsrättsliga lag- stiftningen men mynnade ut i förslag om arbetsmarknadsorganisa- tionernas medverkan i totalförsvarsplaneringen, vilket kom att regleras i lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmark- nadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen, som be- handlas i kapitel 12. Lagen reglerar bl.a. skyldighet för arbetsmark- nadens parter att överlägga med totalförsvarsmyndigheterna om sina uppgifter i totalförsvaret och med sina motparter om kollektivavtal.

90

SOU 2023:79

Kartläggning av totalförsvarets behov av en arbetsrättslig beredskapsreglering

I promemorian angavs att det tidigare antagits att ett militärt angrepp mot Sverige skulle komma till stånd efter en tids successivt höjd spänning eller ett öppet krig mellan maktblocken i Central- europa. En konflikt i Europa kunde i sin tur ha föregåtts av lokala kriser i andra delar av världen och även av ökade störningar i världs- handeln. Under denna tid, dvs. innan beredskapen höjs i Sverige, be- dömdes det finnas tid att vidta väsentliga beredskapshöjande åtgärder inom landet, vilka av olika skäl fått anstå under normala fredsför- hållanden. Det gällde främst produktionen av materiel till Försvars- makten och övriga delar av totalförsvaret men även utförande av befästnings- och skyddsrumsarbeten etc. Den militärtekniska utveck- lingen ansågs dock ha lett till att förutsättningarna för ett över- raskande anfall, eller ett anfall efter kort förvarning, mot Sverige hade ökat. Totalförsvaret behövde därför vara berett att kunna verka med full styrka efter ingen eller mycket kort förvarningstid. För att effek- tivt kunna bemöta ett överraskande anfall ansågs det finnas behov av författningsberedskap, dvs. att redan i fredstid upprätta bemyndig- anden för regeringen samt beslutade och offentliggjorda beredskaps- författningar (Ds A 1982:3 s. 6. Se även 1978 års försvarskommittés bedömning som redovisas i Ds Fö 1981:1 s. 118).

Den mest kritiska situationen bedömdes uppstå om landet drab- bades av ett överraskande angrepp. Det ansågs vara i en sådan situa- tion som de största omställningarna i samhället skulle behöva ske efter- som Försvarsmakten mobiliserar, den forcerade produktionen sätts i gång och olika samhällsfunktioner krigsorganiseras samtidigt. Någon tid för förhandlingar eller beredningar finns inte i en sådan situation utan de åtgärder som behöver vidtas måste vara planerade i förväg (Ds A 1982:3 s. 39).

Det civila försvaret förutsattes, om försörjningsstandarden anpas- sades efter förhållandena, kunna trygga försörjningen av det svenska samhället om landet helt eller delvis skulle bli hänvisat till egna för- sörjningsresurser. Försörjningen måste då fortlöpande kunna anpassas till ändrade förhållanden orsakade av det tillstånd som Sverige skulle befinna sig i (Ds A 1982:3 s. 21).

Senare, när riksdagen beslutade den arbetsrättsliga beredskaps- lagen, hänvisade regeringen i propositionen till promemorians be- dömning av totalförsvarets behov av en arbetsrättslig beredskapslag- stiftning (jfr prop. 1986/87:165 s. 11).

91

Kartläggning av totalförsvarets behov av en arbetsrättslig beredskapsreglering

SOU 2023:79

Påverkan på arbetsmarknaden

Under 1980-talet bedömdes krig, krigsfara och extraordinära förhål- landen bl.a. kunna få till följd att viktig industri snabbt måste kunna anpassas efter krisens utveckling och ändrade förutsättningar beträf- fande tillgång till energi, råvaror, komponenter, arbetskraft och andra produktionsförutsättningar. Nya produkter skulle kunna behövas tas fram och produkter som inte tillverkas vid tillfället skulle kunna be- höva ersätta mindre angelägna produkter. Hos en del producenter för- utsågs produktionen öka kraftigt, medan den kunde minska hos andra, om produktionen bedöms vara mindre angelägen för totalförsvaret. Inkallelser skulle kunna drabba stora delar av den ordinarie arbets- styrkan samtidigt som stora och snabba omflyttningar av personal kunde bli nödvändiga. Efter mobilisering kunde det dessutom kunna behövas en ökad arbetsinsats från de kvarvarandes sida (Ds A 1982:3 s. 41).

Det ansågs även vara naturligt att förutsättningarna för en god arbetsmiljö skulle kunna minska i en sådan situation. Tillgången till lokaler kunde bli svår och det ansågs kunna uppstå behov av att använda lokaler för andra ändamål än vad de ursprungligen byggts för eller som på olika sätt skadats. Omställningen av produktion skulle också kunna innebära behov av att använda äldre maskiner som inte uppfyller gällande standarder. Vid forcerade leveranser befarades vidare att nyanställningar inte skulle räcka till för att möta behovet av en ökad arbetsinsats och särskilt beträffande den yrkesskickliga arbetskraften kunde övertid bli aktuellt. Det ansågs även behövas ändrade arbetstider och skiftgång och vid en del enheter borde produktionen kunna bedrivas dygnet runt. Det konstaterades dess- utom att den tillåtna övertiden redan i fredstid ofta utnyttjas maximalt. För ett skymningsläge kunde alltså mer övertid behöva tas ut än vad som medges i lag och kollektivavtal (Ds A 1982:3 s. 41, 47 och 49).

Sammanfattningsvis bedömdes totalförsvaret ha behov av en lag- stiftning som underlättar för totalförsvarsviktig verksamhet att ställa om sin produktion av varor och tjänster utefter de ändrade förut- sättningar som kan uppstå vid krig, krigsfara och extraordinära för- hållanden. För att det skulle vara möjligt att tillgodose dessa behov även vid överraskande angrepp ansågs det finnas behov av att redan under normala förhållanden förbereda de anpassningar i arbetsrättsliga reg- ler och beredskapsavtal som kunde förutses behövas för att ställa om

92

SOU 2023:79

Kartläggning av totalförsvarets behov av en arbetsrättslig beredskapsreglering

produktionen för att tillgodose totalförsvarets behov under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

4.2.2Kalla krigets slut och nedrustningen av totalförsvaret

1980-talet förbättrades gradvis relationerna mellan USA och Sovjet- unionen. I november 1989 raserades Berlinmuren och knappt ett år senare återförenades Väst- och Östtyskland. Två år senare, i septem- ber 1991, upplöstes Sovjetunionen och därefter Warszawapakten. Det kalla kriget tog slut.

Inför försvarsbeslutet 1992 avskrevs hotet om ett storskaligt angrepp på Centraleuropa samtidigt som det förbättrade omvärlds- läget betonades (prop. 1991/92:102 s. 14 och 26).

Inför försvarsbeslutet 1996 bedömdes det säkerhetspolitiska läget ha förändrats ytterligare och faran för ett storkrig i Europa bedöm- des ha minskat drastiskt. Eftersom ett väpnat anfall mot Sverige inte bedömdes vara sannolikt annat än i samband med ett stormaktskrig ansågs det säkerhetspolitiska läget vara gott. Det fanns därmed förut- sättningar att ytterligare dra ner på försvaret. (prop. 1995/96:12 s. 4 och 15).

Inför försvarsbeslutet år 2000 konstaterades att den grundläg- gande positiva säkerhetspolitiska situationen för Sverige kvarstod vad avsåg militära hot. Det bedömdes inte att det inom den närmaste tio- årsperioden fanns något invasionshot, förutsatt att landet behöll en grundläggande försvarsförmåga. Liknande bedömningar gjordes även i de följande försvarsbesluten 2004 och 2009.

Nedskärningen av försvaret och omställningen till ett insatsför- svar fortsatte genom försvarsbeslutet år 2004 (prop. 2004/05:5 s. 2, 23, 25–30.)

I försvarsbeslutet år 2009 infördes ett nytt personalförsörjnings- system som innebär att värnpliktiga soldater skulle ersättas av anställda soldater. Om behov skulle uppstå kunde dock personalförsörjningen även baseras totalförsvarspliktslagstiftningen (prop. 2008/09:140 s. 77– 79). Den allmänna värnplikten och civilplikten avskaffades i prakti- ken (prop. 2009/10:160 s. 77–80).

Allt detta medförde betydande förändringar av det svenska total- försvaret. Planeringen för höjd beredskap bromsades kraftigt in för

93

Kartläggning av totalförsvarets behov av en arbetsrättslig beredskapsreglering

SOU 2023:79

att i början av 2000-talet i praktiken helt upphöra (prop. 2014/15:109 s. 57–59).

4.2.3Dagens säkerhetspolitiska och militärstrategiska läge

Den senaste totalförsvarspropositionen, Totalförsvaret 2021–2025 (prop. 2020/21:30) slår fast de övergripande utgångspunkterna och målen för totalförsvaret, dvs. det militära försvaret och det civila för- svaret, för perioden 2021–2025. Vidare ges en övergripande inriktning för perioden 2026–2030.

Av propositionen framgår att regeringen delar Försvarsbered- ningens bedömning att personalbehovet inom det civila försvaret fram- för allt kommer att tillgodoses av anställd personal som i händelse av höjd beredskap tjänstgör med stöd av den allmänna tjänsteplikten (prop. 2020/21:30 s. 133).

I propositionen redogör regeringen vidare för sin bedömning att det säkerhetspolitiska läget i Sveriges närområde och i Europa har för- sämrats. Regeringen konstaterar vidare att ett väpnat angrepp mot Sverige inte kan uteslutas. Det kan heller inte uteslutas att militära maktmedel eller hot om sådana kan komma att användas mot Sverige. Landet blir också oundvikligen påverkat om en säkerhetspolitisk kris eller väpnad konflikt uppstår i närområdet. Sveriges säkerhetspoli- tiska läge påverkas också av hybridhot, cyberattacker och gränsöver- skridande terrorism samt klimatförändringarnas effekter på fred och säkerhet (prop. 2020/21:30 s. 69).

I propositionen konstateras vidare att Sverige i dag står inför en mångfacetterad hotbild med antagonistiska åtgärder och angrepp som genomförs mot vårt land. Hoten riktar sig främst mot civila funk- tioner i samhället. Antalet statsunderstödda cyberangrepp ökar fort- löpande och angriparnas metoder utvecklas. Syftet med operationerna kan vara att hitta information om försvarsförmågan eller ståndpunkter inför en förhandling men kan också röra sig om att stjäla patent, forsk- ningsresultat, industrihemligheter eller om att störa eller förstöra kri- tisk infrastruktur. Effekterna av ett antagonistiskt cyberangrepp kan få lika stora konsekvenser för våra samhällsviktiga funktioner och kri- tiska it-system som ett konventionellt väpnat angrepp. (prop. 2020/ 21:30 s. 63).

94

SOU 2023:79

Kartläggning av totalförsvarets behov av en arbetsrättslig beredskapsreglering

Regeringens bedömning var därför att totalförsvarets förmåga bör stärkas och att Sveriges bilaterala och multilaterala försvars- och säker- hetspolitiska samarbeten bör fördjupas (prop. 2020/21:30 s. 67).

Enligt regeringens bedömning har även Sveriges militärstrate- giska läge försämrats under de senaste åren, bl.a. som ett resultat av att den ryska militära förmågan har ökat och att Ryssland är berett att använda militära medel för att nå politiska mål. En större konflikt skulle kunna inledas med ett angrepp på Sverige i syfte att besätta en del av svenskt territorium för egna militära ändamål eller för att neka en annan parts tillträde till svenskt territorium. Ett angrepp skulle också kunna syfta till att hindra Sverige från att direkt eller indirekt kunna bistå en annan part i konflikten. Sverige behöver således i sig inte vara huvudmålet för angriparen (prop. 2020/21:30 s. 84).

Ryssland inledde anfallskriget mot Ukraina den 24 februari 2022. Kriget har medfört ett behov av att se över och omvärdera den svenska försvars- och säkerhetspolitiken. I rapporten Ett försämrat säkerhetspolitiskt läge – konsekvenser för Sverige (Ds 2022:7 s. 22). framhålls att Rysslands agerande innebär att den säkerhetspolitiska situationen i Sveriges närområde och övriga Europa på ett väsentligt sätt har försämrats jämfört med bedömningen i totalförsvarspropo- sitionen för 2021–2025 (prop. 2020/21:30) och att detta kräver att Sverige stärker sin försvarsförmåga och fördjupar existerande för- svars- och säkerhetspolitiska samarbeten.

Sverige har ingått en rad internationella försvars- och säkerhets- politiska samarbeten, både multi- och bilaterala sådana (se t.ex. skr. 2020 /21:56. Den 18 maj 2022 lämnade Sverige även in en ansökan om med- lemskap i Nato.

Försvarsberedningen har i sin rapport Allvarstid angett att svensk säkerhetspolitik måste beakta risken att Rysslands krig mot Ukraina eskalerar till ett större krig i Europa. Det kan också innebära att kärn- vapen eller andra massförstörelsevapen används med katastrofala kon- sekvenser för säkerheten globalt men särskilt i Europa, inklusive lid- ande och död för oskyldiga människor (Ds 2023:19 s. 13).

Regeringen har med anledning av den återupptagna totalförsvars- planeringen tillsatt flera andra utredningar som har betydelse för total- försvaret. Vissa av dem har tydliga beröringspunkter med vårt uppdrag. Utredningen om en nationell samordning av försörjningsberedska- pen lämnade sitt betänkande (SOU 2023:50) till regeringen i slutet av augusti. Kommittén om beredskap enligt regeringsformen (Ju 2021:13)

95

Kartläggning av totalförsvarets behov av en arbetsrättslig beredskapsreglering

SOU 2023:79

förväntas redovisat sitt uppdrag under slutet av november 2023. Regeringen har också tillsatt en utredning om en långsiktigt hållbar personalförsörjning av det civila försvaret (Fö 2023:03). Den ska redovisa sitt uppdrag under slutet av januari 2025.

4.2.4Sättet att föra krig har förändrats

Enligt totalförsvarspropositionen är det inte bara det säkerhetspoli- tiska- och militärstrategiska läget som har förändrats utan även själva sättet för hur krig förs. Militärt våld används numera ofta i kombina- tion med andra medel i syfte att påverka motståndaren på de sätt som bedöms nödvändiga. Hoten kan bestå av olika påverkansoperationer, som sabotage och likvidering av nyckelpersonal. En antagonist kan även försöka störa samhällens funktionalitet eller påverka opinioner, beslutsfattare och demokratiska processer. Detta för att störa ett lands förmåga att fatta beslut och sänka dess försvarsvilja. Digi- talisering, centralisering och tekniska beroenden medför vidare sårbar- heter som kan utnyttjas av en antagonist. Vanligen finns det inte en otvetydigt identifierbar statsaktör bakom åtgärderna, vilket försvårar möjligheten att svara med lämpliga åtgärder. Även om sådan s.k. icke- linjär krigföring funnits i alla tider har det med digitaliseringens genom- brott i samhället uppkommit nya sätt att utföra sådana handlingar på samtidigt som samhället blivit sårbart för nya typer av angrepp (prop. 2020/21:30 s. 60–61).

Under senare år har vidare respekten för internationella normer och avtal försvagats. Detta har bl.a. manifesterats på massförstörelse- vapnens område där Ryssland, men även andra kärnvapenstater, inves- terar för att utveckla och modernisera sin kärnvapenarsenal. Ryssland använder sina kärnvapen för att sända säkerhetspolitiska signaler, vil- ket lett till allt större oro i omvärlden. Även biologiska vapen och toxin- vapen utgör ett hot. Exempelvis har biologiska ämnen använts för attentat. Respekten för förbud mot användande av kemiska vapen har också försvagats och de har vid upprepade tillfällen använts i de pågående konflikterna i Irak och Syrien. Det kan därmed inte ute- slutas att de kommer att användas i en framtida konflikt. Flera stater bedömer att även terrorism utgör ett av de främsta hoten mot den nationella säkerheten (prop. 2020/21:30 s. 64).

96

SOU 2023:79

Kartläggning av totalförsvarets behov av en arbetsrättslig beredskapsreglering

4.3Överväganden: Totalförsvarets behov av en arbetsrättslig beredskapsreglering

Bedömning: Totalförsvaret har under krig, krigsfara och extra- ordinära förhållanden behov av att arbetsmarknaden snabbt kan ställa om och anpassas utifrån rådande beredskapsförhållanden. För att kunna bedriva totalförsvarsviktig verksamhet har totalför- svarets vidare behov av att arbetsmarknaden kan

undvika stridsåtgärder, arbetstvister och förhandlingar som för- senar produktionen av varor, tjänster och upprätthållandet av samhällsviktig verksamhet,

att arbetsgivare enkelt och snabbt kan anställa och säga upp per- sonal, och

att arbetsgivare kan begränsa ledigheter.

Därtill måste det vara möjligt att kunna ändra kraven för vissa arbetsmiljöfaktorer och att öka arbetstidsuttaget.

Mer än fyrtio år har gått sedan den arbetsrättsliga beredskapslagstift- ningen trädde i kraft och omvärldsläget är nu delvis ett annat. Det all- varliga säkerhetspolitiska läget är framför en konsekvens av Rysslands anfallskrig mot Ukraina.

Sverige har gått med i EU och andra internationella åtaganden har uppkommit efterhand, bl.a. gentemot Internationella arbetsorganisa- tionen (ILO). Sverige har även fördjupat sitt försvarssamarbete med Finland samt ansökt om medlemskap i Nato, vilket i sin tur ställer nya krav på det svenska totalförsvarets förmåga att bistå allierade vid en militär konflikt.

Vidare har sättet för hur krig förs förändrats sedan övervägan- dena om totalförsvarets behov av en arbetsrättslig beredskapsregler- ing gjordes på 1980-talet. Militärt våld används numera ofta i kombina- tion med andra medel i syfte att påverka motståndaren.

En bedömning av totalförsvarets behov av arbetsrättslig bered- skapslagstiftning måste göras med beaktande av alla dessa omstän- digheter.

Dagens totalförsvar verkar delvis i en annan typ av säkerhets- politisk kontext än tidigare, där hoten mot Sverige inte bara består

97

Kartläggning av totalförsvarets behov av en arbetsrättslig beredskapsreglering

SOU 2023:79

av militära sådana utan även av hybridhot. En slutsats av detta är att dagens totalförsvar sannolikt i vissa delar har behov av personal med en helt annan och mer specialiserad kompetens än vad som behövdes för fyrtio år sedan för att samhället ska kunna stå emot digitala attacker och påverkanskampanjer. Behoven av specialistkompetens tillgodoses dock inte med hjälp av den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen utan krä- ver åtgärder som ligger helt utanför denna utredning.

Även samhället i övrigt har förändrats mycket sedan den arbets- rättsliga beredskapslagens tillkomst t.ex. när det gäller ägandefor- mer, globaliseringen och hur arbetslivet organiseras. Trots dessa för- ändringar, jämte det förändrade säkerhets- och militärpolitiska läget och det nya sättet krig bedrivs på, anser vi att den analys av totalför- svarets övergripande behov av arbetsrättslig beredskapslagstiftning som gjordes i samband med att den arbetsrättsliga beredskapslag- stiftningen togs fram under 1980-talet i huvudsak är relevant. Vi bedömer således att totalförsvaret även i fortsättningen behöver ha så stor tillgång till arbetskraften som möjligt.

Ett sätt att tillgodose behovet av arbetskraft är att det inte ska vidtas några stridsåtgärder på arbetsmarknaden som skadar totalför- svarets produktion och att arbetstvister och förhandlingar som för- senar produktionen av varor, tjänster och upprätthållandet av sam- hällsviktig verksamhet undviks.

Precis som tidigare behöver även tillgänglig personal kunna använ- das på det mest ändamålsenliga viset. Verksamheter behöver snabbt kunna ställa om sin produktion av varor och tjänster och därmed kunna anpassa driften till de ändrade förutsättningarna. Detta gäller oavsett om det handlar om att öka eller skynda på befintlig produktion eller ställa om och producera andra varor eller tjänster än tidigare, eller till följd av att det är brist på tillgängliga råvaror och reservdelar eller att verksamheten måste bedrivas i mindre lämpliga lokaler med föråld- rad utrustning. Verksamheterna behöver även både kunna gå upp och ned i produktionstakt beroende på vilka produkter och tjänster som behövs vid tillfället.

Krig, krigsfara och extraordinära förhållanden medför sannolikt också att det kommer vara störningar i tillgången till rätt utbildad och arbetsför personal. Smittsamma sjukdomar, begränsningar i person- transporter, mobilisering vid krigsutbrott (personal som krigsplace- rats i annan verksamhet) och ett stort skadeutfall eller många avlidna på grund av stridshandlingar är omständigheter som pekas ut som per-

98

SOU 2023:79

Kartläggning av totalförsvarets behov av en arbetsrättslig beredskapsreglering

sonalrelaterade störningar (SOU 2023:50 s. 79–80). Vissa arbetsgi- vares behov av personal kommer därmed öka och den arbetstid som kan tas ut av arbetstagarna per vecka behöver kunna skalas upp. Vidare kan arbetsgivarna behöva säkra tillgången till sin personal genom att återkalla eller neka ledigheter.

Krig, krigsfara och extraordinära förhållanden kan även innebära att personal kan behöva byta arbetsuppgifter eller flytta till en annan arbetsplats, som kanske ligger på en annan ort. För offentliganställda kan det även finnas behov att flytta mellan t.ex. olika myndigheter eller olika regioner.

Arbetsgivarna behöver dessutom kunna få rätt utbildad personal på plats så snabbt och enkelt som möjligt för att kunna öka produk- tionen av varor och tjänster. Det bör därför vara enkelt att visstids- anställa personal, och reglerna om omplacering, turordning och före- trädesrätt bör inte hindra arbetsgivaren från att omplacera personal eller anställa personal med rätt kompetens som enkelt och snabbt kan komma in i produktionen. När situationen kräver det behöver arbets- givare även snabbt kunna minska arbetsstyrkan.

Enligt vår bedömning påverkar inte heller den utveckling som skett, avseende det nya sättet att föra krig eller det förändrade säkerhets- politiska läget, totalförsvarets övergripande behov av stöd från arbets- marknadens parter. Arbetsmarknadens parter har ett stort inflytande över både arbetsmarknaden i stort och individuella verksamheter. De är särskilt viktiga samarbetsparter för de myndigheter som ska ansvara totalförsvarsplaneringen i fredstid. Under krig, krigsfara och extra- ordinära förhållanden kommer samarbetet mellan arbetsgivare, arbets- givarorganisationer och arbetstagarorganisationer att vara ännu vikti- gare för att kunna upprätthålla totalförsvarsviktiga verksamheter under svåra förhållanden. Parternas samverkan behöver tryggas sam- tidigt som det öppnas möjligheter för arbetsgivare att snabbt fatta be- slut när totalförsvarsansträngningen kräver det. Vidare behöver par- ternas samverkan och tvistelösning anpassas till olika situationer som kan uppstå, exempelvis när centrala organisationer och dom- stolar inte går att nå på grund av bristande kommunikation.

Arbetsmiljön måste också kunna anpassas till sämre förutsätt- ningar. Detta kan t.ex. innebära att det behöver finnas möjlighet att använda redskap och lokaler som inte uppfyller alla säkerhetsnormer som gäller i fredstid. Samtidigt kan detta innebära att mer tid be-

99

Kartläggning av totalförsvarets behov av en arbetsrättslig beredskapsreglering

SOU 2023:79

höver läggas på det systematiska arbetsmiljöarbetet för att säker- ställa att ad hoc användningen kan ske på ett tryggt sätt.

Förhållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare samt förhållan- dena mellan arbetsmarknadsorganisationerna regleras av den svenska arbetsrätten, kollektivavtal och individuella anställningsavtal. Det är därför angeläget att de särskilda lagar, förordningar och kollektiv- avtal som ska gälla vid krig, krigsfara och extraordinära förhållanden snabbt kan börja tillämpas och att de är anpassade till de särskilda krav som ställs på totalförsvaret vid sådana förhållanden och som be- skrivits ovan.

Utgångspunkten för den arbetsrättsliga beredskapsregleringen är att arbetsmarknadens parter även under krig, krigsfara och extra- ordinära förhållanden ansvarar för förhållandena på arbetsmark- naden. Det är därför angeläget att det finns förutsättningar att sluta beredskapsavtal och att det går att göra anpassningar i dem till respek- tive bransch och verksamhet. Det är också viktigt att de beredskaps- avtal som modifierar den arbetsrättsliga regleringen vid krig, krigs- fara och extraordinära förhållanden har förutsättningar att snabbt kunna anpassas till ändrade omständigheter. Det måste ges utrymme för detta i de arbetsrättsliga beredskapslagarna. Beredskapsavtalen ska även kunna träffas på den mest ändamålsenliga nivån, dvs. de ska kunna slutas på samma nivå som gäller i fredstid om inte särskilda skäl finns för annat. Det är i sammanhanget angeläget att det fredstida regel- verket, avseende både lagar och kollektivavtal, förändras så lite som möjligt vid krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

På flera områden är den arbetsrättsliga lagstiftningen och de befint- liga kollektivavtalen sannolikt tillräckliga för att tillgodose totalför- svarets behov av en välfungerande arbetsmarknad. Vi kommer i de föl- jande kapitlen att närmare gå in på vilka anpassningar som vi ändå anser behöver göras av den arbetsrättsliga lagstiftningen för att tillgodose totalförsvarets behov av en arbetsrättslig beredskapslagstiftning för krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

100

5EU-rätten och Sveriges övriga internationella åtaganden

I detta kapitel analyserar vi om, och i vilken utsträckning, EU-rätten och Sveriges övriga internationella åtaganden har betydelse för en arbetsrättslig beredskapslagstiftning, för att i kommande kapitel kunna beakta dessa åtaganden i utformningen av våra förslag.

5.1Sveriges bundenhet

av internationella förpliktelser

Sverige har ingått en rad internationella multi- och bilaterala överens- kommelser med andra stater eller mellanfolkliga organisationer. Över- enskommelserna kompletterar den allmänna folkrätten och är bindande för avtalsparterna. Denna princip kommer bl.a. till uttryck i artikel 26 i Wienkonventionen om traktaträtten som Sverige ratificerat (se prop. 1974:158).

Att Sverige ratificerat en konvention och därmed förbundit sig att tillämpa den är dock inte tillräckligt för att konventionen ska vara till- lämplig i svensk rätt. För att så ska ske krävs att den införlivas i svensk rätt. De vanligaste sätten är inkorporering och transformering. Genom inkorporeringen antas konventionen i sin helhet genom lag och blir där- med bindande för rättstillämpande myndigheter. Vid konflikt mellan konventionen och nationella regler tillämpas vanliga lagtolkningsprin- ciper. Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (europakonventionen) och Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter (barnkon- ventionen) är exempel på sådana konventioner. Vid transformering anpassas svensk lag till bestämmelserna i den internationella över- enskommelsen. Om den svenska lagen trots allt visar sig vara oför-

101

EU-rätten och Sveriges övriga internationella åtaganden

SOU 2023:79

enlig med det internationella åtagandet så har dock den svenska lagen företräde.

Konventionsåtaganden har inte bara betydelse i rättstillämp- ningen utan spelar också en roll när ny lagstiftning ska antas. Ny lag- stiftning ska nämligen vara förenlig med Sveriges internationella åtag- anden (se Danelius, Mänskliga rättigheter, 4:e uppl. 1992 s. 71).

Om en stat inte uppfyller sina folkrättsliga förpliktelser kan följd- erna bli politiska, diplomatiska eller juridiska. Olika tvister löses på olika vis beroende på vilket organ eller mot vilken överenskommelse som överträdelsen sker. En stat som gör sig skyldig till en folkrätts- stridig handling eller underlåtenhet är skyldig att omedelbart avbryta den folkrättsstridiga handlingen och, i den mån det är möjligt, åter- ställa situationen eller gottgöra uppkommen skada om ett återstäl- lande är omöjligt (se Ove Bring, Mark Klamberg, Said Mahmoudi, Pål Wrange Sverige och folkrätten, 6:e uppl. 2020 s. 146).

5.2EU-rättens förhållande

till svensk beredskapslagstiftning

EU-rätten utgör en egen rättsordning skild från både folkrätt och nationell rätt men är också en del av svensk rätt. Sverige har överlåtit delar av sin lagstiftningskompetens till EU och är skyldigt att till- lämpa och ge effekt åt de rättsakter som EU antar. EU-rätten har vidare företräde i den mån den hamnar i konflikt med nationell rätt och nationell rätt ska tillämpas konformt med EU-rätten.

Fördraget om Europeiska unionen, nedan kallad EU-fördraget, reg- lerar det grundläggande samarbetet i EU. Av fördraget framgår att EU endast ska handla inom ramen för de befogenheter som medlems- staterna har tilldelat unionen i fördragen och för att nå de mål som fast- ställts där. De befogenheter som inte tilldelats unionen i fördragen tillhör fortfarande medlemsstaterna (artikel 4 och 5 EU-fördraget).

De närmare avgränsningarna av unionens befogenheter regleras i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, fortsättningsvis kallad EUF-fördraget. EU:s befogenheter indelas i tre kategorier uti- från den befogenhet att lagstifta som unionen har tilldelats och bero- ende på om denna befogenhet tilldelats unionen ensam (exklusiv be- fogenhet), tillsammans med medlemsstaterna (delad befogenhet) eller om den i huvudsak omfattas av medlemsstaternas befogenhet (stöd-

102

SOU 2023:79

EU-rätten och Sveriges övriga internationella åtaganden

jande, samordnande eller kompletterande åtgärder) (artikel 2 i EUF- fördraget).

För att genomdriva intentionerna om en gemensam inre marknad har EU olika sätt att lagstifta på, nämligen genom förordningar och direktiv. En förordning är en bindande rättsakt som gäller direkt i alla EU-länder från att den träder i kraft. Ett direktiv sätter upp de mål som medlemsländerna ska nå, men länderna får själva bestämma hur reglerna ska föras in i den nationella rätten. Direktiven ska in- förlivas i den nationella rättsordningen inom viss tid. Bestämmelser i direktiv kan dock ha direkt effekt och därför ge upphov till rättig- heter och skyldigheter för enskilda som kan åberopas i förhållande till staten och nationella myndigheter eller ha horisontell direkt effekt, vilket innebär att de rättigheter som bestämmelsen medför kan åbe- ropas gentemot en annan enskild part. Bestämmelser i ett direktiv kan ha direkt effekt om de är ovillkorliga och tillräckligt tydliga och pre- cisa samt när medlemsstaten inte har införlivat direktivet i tid (se bl.a. EU-domstolens dom i målet 41–74 Yvonne van Duyn mot Home Office, ECLI:EU:C:1974:133).

Arbetsrätten, som inkluderas i området socialpolitik, är ett om- råde där det finns delad kompetens mellan unionen och medlems- staterna (artikel 4.2b EUF-fördraget). EU kan därmed bl.a. besluta om åtgärder som är avsedda att främja samarbetet mellan medlemsstat- erna och på de områden som avses i artikel 153.1 a–i genom att i direk- tiv anta minimikrav, som ska genomföras gradvis i var och en av med- lemsstaterna (artikel 153.2 EUF-fördraget). En rad minimidirektiv har antagits med stöd av denna artikel, men har även grundats i den all- männa kompetensen att anta direktiv som är nödvändiga för att den inre marknaden ska fungera (se Jonas Malmberg, Arbetsrätten efter EU-inträdet, SvJT 2011 s. 430).

Vad gäller nationella säkerhets- och försvarsfrågor anges i EU-för- draget, att unionen ska respektera medlemsstaternas väsentliga statliga funktioner, särskilt funktioner vars syfte är att hävda deras territori- ella integritet, upprätthålla lag och ordning och skydda den nationella säkerheten. I synnerhet ska den nationella säkerheten också i fort- sättningen vara varje medlemsstats eget ansvar (artikel 4.2 EU-för- draget). Frågor som rör nationell säkerhet och försvarsfrågor ligger således utanför unionens befogenhet.

Av EU-domstolens rättspraxis framgår vidare att artikel 4.2 även innebär ett krav på att tillämpningen av EU-rättsliga bestämmelser inte

103

EU-rätten och Sveriges övriga internationella åtaganden

SOU 2023:79

får hindra att de väsentliga funktionerna fullgörs på ett korrekt sätt. EU-domstolen har dock uttalat att det inte är tillräckligt att med- lemsstaten hänvisar till den allmänna säkerheten eller det nationella försvaret för att EU-rätten inte ska vara tillämplig (se bl.a. B.K. mot Slovenien, mål C-742/19, ECLI:EU:C:2021:597, p. 35–45).

Även om säkerhets- och försvarsfrågor ligger utanför EU:s befo- genheter kan dessa frågor hanteras inom ramen för EU:s gemen- samma säkerhets- och försvarspolitik, kallad GUSP. Avsikten med samarbetet inom GUSP är att det ska leda till inrättandet av ett gemen- samt försvar för EU (artikel 42.2 EU-fördraget). Samarbetet har dock ännu inte lett till ett gemensamt försvar utan har mer karaktären av ett mellanstatligt samarbete. Antagandet av lagstiftningsakter är uttryck- ligt undantagna som beslutsinstrument på området och det är frivil- ligt för medlemsstaterna att delta (artikel 24 och 42.4 EU-fördraget). GUSP innebär dock att om en medlemsstat skulle utsättas för ett väpnat angrepp på sitt territorium är de övriga medlemsstaterna skyl- diga att ge den medlemsstaten stöd och bistånd med alla till buds stående medel i enlighet med artikel 51 i Förenta nationernas stadga (artikel 42.2 och 42.7 EU-fördraget).

5.2.1Överväganden: EU-rättens betydelse för svensk beredskapslagstiftning

Bedömning: Utgångspunkten bör vara att den arbetsrättsliga be- redskapslagstiftningen ska överensstämma med bestämmelser i EU- rättsakter på området.

Som redogörs för i det föregående avsnittet ligger frågor som rör nationell säkerhet och försvarsfrågor utanför EU:s befogenhet. Vidare genererar GUSP-samarbetet inga EU-rättsakter, varken generellt eller på det arbetsrättsliga området. Medlemsländerna kan dock välja att ändra sina nationella lagstiftningar med anledning av de åtaganden som gjorts inom ramen för samarbetet. Eftersom deltagandet i GUSP-sam- arbetet är frivilligt och beslut fattas med enighet, bör de beslut som gäller för Sverige vara förenliga med Sveriges nationella säkerhets- och försvarsintressen.

I frågor där EU har befogenhet att lagstifta ska EU respektera att medlemsstaternas säkerhets- och försvarsintressen är varje medlems-

104

SOU 2023:79

EU-rätten och Sveriges övriga internationella åtaganden

stats eget ansvar. Vid framtagandet av olika EU-rättsakter ska hänsyn tas till medlemsstaternas nationella säkerhet. Om unionen har utövat sin befogenhet i en fråga där det råder delad behörighet, som t.ex. inom vissa områden av arbetsrätten, behöver förutsättningarna för att göra undantag från rättsakten avgöras från fall till fall. Det är näm- ligen möjligt att det med en tillämpning av artikel 4.2 i EU-fördraget går att göra vissa avsteg från EU-rättsliga bestämmelser för att exempel- vis tillgodose totalförsvarets behov under krig, krigsfara och extra- ordinära förhållanden. Eftersom det är eftersträvansvärt att det regel- verk som gäller i fredstid så långs som möjligt upprätthålls även i situationer då den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen är tillämplig bör dock utgångspunkten vara att den arbetsrättsliga beredskapslag- stiftningen ska överensstämma med gällande materiella bestämmel- ser i EU-direktiv och förordningar som rör arbetsrätten samt arbets- miljö- och arbetstidslagstiftningen.

5.3Andra internationella förpliktelser som kan påverka en svensk beredskapsreglering

Bedömning: Utgångspunkten bör vara att den arbetsrättsliga be- redskapslagstiftningen ska överensstämma med Sveriges internatio- nella åtaganden.

5.3.1Den europeiska sociala stadgan

Sverige har ratificerat den europeiska sociala stadgan, utfärdad av Europarådet och reviderad 1996. Stadgan innehåller ett trettiotal artik- lar med bl.a. bestämmelser om arbetsmarknadspolitik, arbetsvillkor, arbetarskydd och förenings- och förhandlingsrätt. Stadgans syfte är att garantera sociala rättigheter, höja levnadsstandarden och öka den sociala välfärden (prop. 1997/98:82 s. 4). Stadgan ratificerades delvis av Sverige år 1965. Därefter ratificerades även delar av den reviderade versionen som trädde i kraft 1999.

I händelse av krig får en medlemsstat vidta åtgärder som innebär avvikelser från förpliktelser i stadgan (artikel F). Vi har därmed inte funnit att ratificerandet av stadgan innebär några hinder för att göra

105

EU-rätten och Sveriges övriga internationella åtaganden

SOU 2023:79

de anpassningar av den arbetsrättsliga lagstiftningen som kan vara påkallade under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

5.3.2Europakonventionen

Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna, fortsättningsvis kallad europa- konventionen, blev svensk lag år 1994. För den svenska beredskaps- lagstiftningens del är det framför allt reglerna i artikel 11 om bl.a. föreningsfrihet, som inkluderar rätten att vidta stridsåtgärder, som har betydelse.

Vi har beaktat konventionens bestämmelser vid utformandet av våra förslag och redogör i kapitel 7.1.1 för hur konventionens skydd för föreningsfriheten förhåller sig till den svenska beredskapslagstift- ningen. I övrigt har vi inte kunnat identifiera några bestämmelser i den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen som står i strid med europa- konventionen.

5.3.3ILO

Internationella arbetsorganisationen, i fortsättningen kallad ILO, är FN:s fackorgan för arbetslivsfrågor och ska främja sysselsättning och bättre arbetsvillkor i hela världen samt värna om föreningsfrihet, orga- nisationsrätt och kollektiv förhandlingsrätt.

ILO har antagit 190 konventioner, ett antal protokoll och över 200 rekommendationer. Konventioner och protokoll är avsedda att rati- ficeras av medlemsstaterna och införlivas i nationell rätt, medan rekom- mendationerna syftar till att ge riktlinjer för medlemsstaterna på olika områden. Ofta ansluter en rekommendation till en viss konvention och ger ett slags utfyllande riktlinjer för medlemsstaternas tillämp- ning av konventionen. ILO har även vid några tillfällen antagit dekla- rationer. Deklarationer är inte avsedda att ställa upp normer för inför- livande i nationell rätt utan syftar snarare till att förklara de principer som organisationen bygger på och de normer som fastslagits i olika instrument (se Svenska ILO-kommittén, ILO hundra år – via Philadel- phia till deklarationen för framtidens arbetsliv, Elanders 2021, s. 1–2).

Sverige är medlem i ILO sedan år 1920 och har ratificerat ett stort antal av ILO:s konventioner, inklusive samtliga av ILO:s s.k. kärn-

106

SOU 2023:79

EU-rätten och Sveriges övriga internationella åtaganden

konventioner som omfattar föreningsfrihet, organisationsrätt och erkännande av rätten till kollektiva förhandlingar, avskaffande av alla former av tvångsarbete, avskaffande av barnarbete samt avskaffande av diskriminering i arbetslivet. Sedan beredskapslagstiftningen trädde i kraft 1987 har Sverige ratificerat 15 konventioner.

Även de ILO-konventioner som Sverige inte har ratificerat kan ha betydelse för svensk rättstillämpning. EU:s arbetstidsreglering har nämligen visst samband med den övriga internationella regleringen av arbetstid. I ingressen till Europaparlamentets och rådets direk- tiv 2003/88/EG av den 4 november 2003 om arbetstidens förläggning i vissa avseenden (arbetstidsdirektivet) sägs t.ex. att hänsyn bör tas till ILO:s principer när det gäller arbetstidens förläggning, inklusive dem som avser nattarbete (Hans Gullberg m.fl., Arbetstidslagen Kom- mentarer och författningar (2014 JUNO version 4), under rubriken 4. EU:s arbetstidsdirektiv).

Vi har beaktat ILO:s konventioner vid utformandet av våra för- slag och redogör framför allt i kapitel 7.1.1 och 7.2.1 för hur ILO:s skydd för rätten att vidta stridsåtgärder förhåller sig till den svenska beredskapslagstiftningen och i kapitel 13.4.6 för hur ILO:s skydd för minderåriga i arbetslivet förhåller sig till densamma.

5.3.4Nato

Nato är en mellanstatlig organisation som består av 31 stater i Europa och Nordamerika. Natos syfte är att arbeta för och säkerställa fred och säkerhet i medlemsstaterna. Den 18 maj 2022 ansökte Sverige om med- lemskap i Nato och har fått status som inbjudet land. Kärnan i med- lemskapet är det kollektiva försvaret som bygger på den rätt till indi- viduellt och kollektivt självförsvar som varje stat har och som slås fast i artikel 51 i Förenta nationernas stadga. Ett medlemskap i Nato medför att Sverige förväntas tillträda ett antal internationella avtal som in- gåtts mellan medlemsstaterna. Vid anslutningssamtalen med Nato i början av juli 2022 har Sverige godtagit Natos förväntansbild att av- talen ska kunna tillträdas inom 12 månader från det att landet har blivit medlem i alliansen (Ds 2023:22 och prop. 2022/23:74). Natomedlem- skapet innebär ett krav på att kunna ge och ta emot militärt stöd. När operativt militärt stöd lämnas är bl.a. regleringen av disciplinär och straffrättslig jurisdiktion, tillsyn och skadestånd av särskild vikt. Per-

107

EU-rätten och Sveriges övriga internationella åtaganden

SOU 2023:79

sonal som befinner sig i Sverige för att lämna operativt militärt stöd kommer bl.a. att omfattas av reglerna i värdlandsstödsavtalet mellan Sverige och Nato.

En bokstavsutredare har fått i uppdrag att se över vissa rättsliga frågor inför Sveriges medlemskap i Nato (dnr Fö2022/01551). Vid en översiktlig granskning av de avtal som Sverige kommer att behöva ingå med anledning av Natomedlemskapet har vi inte uppmärksam- mat några som verkar ha betydelse för utformningen av en arbets- rättslig beredskapslagstiftning för krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

108

6Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

I detta kapitel ger vi en översikt av den arbetsrättsliga beredskaps- lagen (1987:1262). Därefter redovisar vi vår bedömning av hur den nuvarande regleringen av den arbetsrättsliga beredskapen behöver anpassas för att den ska uppfylla syftet att stärka totalförsvaret och snabbt kunna anpassa arbetsrätten till krig, krigsfara och extraordi- nära förhållanden. Vi överväger även olika sätt att regleringsmässigt åstadkomma en god arbetsrättslig beredskap och om det är lämpligt att enskilda ska bedöma vilka behov totalförsvaret har av verksam- heter samt lämnar förslag på hur en ny reglering kan utformas.

6.1Den arbetsrättsliga beredskapslagen

Under början av 1980-talet bedömdes den administrativa beredskapen på det arbetsrättsliga området vara eftersatt. Det saknades i stort sett beredskapslagstiftning och beredskapsavtal på det arbetsrättsliga om- rådet (prop. 1986/87:165 s. 12). De omfattande reformer som gjorts på arbetsrättens område under 1970-talet hade inte heller följts upp i beredskapshänseende. För att åtgärda detta utformades inlednings- vis lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmark- nadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen, fort- sättningsvis kallad överläggningsskyldighetslagen, som avhandlas i kapitel 12, och därefter den arbetsrättsliga beredskapslagen. Dessa lagar kompletteras av närliggande regler som gäller i arbetslivet och som syftar till att stärka totalförsvaret. Sådana bestämmelser finns bl.a. i arbetsmiljölagen (1977:1160), arbetstidslagen (1982:673), och de andra arbetstidsregleringar som avhandlas i kapitel 13–15.

I beredningen av den arbetsrättsliga beredskapslagen deltog en av regeringen tillsatt delegation sammansatt av företrädare för arbets-

109

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

SOU 2023:79

marknadens parter och berörda myndigheter (beredskapsdelegatio- nen). Regeringen föreslog att det, i syfte att förbättra författnings- beredskapen, skulle skapas en arbetsrättslig beredskapslag. Regeringen underströk att lagen var avsedd att kompletteras med beredskaps- avtal (prop. 1986:165 s. 11–12). Den arbetsrättsliga beredskapslagen trädde i kraft den 1 januari 1988.

Den arbetsrättsliga beredskapslagen reglerar det civilrättsliga för- hållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare samt deras respektive organisationer. Det är alltså fråga om en reglering av rättigheter och skyldigheter som gäller i anställningsförhållandet och i relationerna mellan arbetsmarknadens parter. Lagen gäller alla arbetsgivare i Sverige, såväl inom offentlig som privat sektor, och den får även betydelse för samtliga arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer på den svenska arbetsmarknaden. Alla personer i Sverige som har en anställning, och som inte sysselsätts i verksamhet med värn- och civilplikt enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, fortsättningsvis kallad total- försvarspliktslagen, omfattas av reglerna i den arbetsrättsliga bered- skapslagen när den aktiveras. Detta gäller även offentliganställda, exempelvis anställd personal inom Försvarsmakten. Huvuddelen av de personer som omfattas av den arbetsrättsliga beredskapslagen sysselsätts dock i det privata näringslivet och i de verksamheter som har uppgifter i det civila försvaret.

6.1.1Syftet med den arbetsrättsliga beredskapslagen

Den arbetsrättsliga beredskapslagen avsåg att fylla behovet av att redan i fredstid utforma de bestämmelser och bemyndiganden som förutsågs behövas i krig och krigsfara. Lagen utgick från att det bety- dande ansvar som parterna i fredstid har för förhållandena på arbets- marknaden inte skulle vara mindre betydelsefullt i ofärdstider. Det bedömdes i stället att behovet av parternas medansvar skulle vara än större när sådana förhållanden råder. En annan utgångspunkt var att regelsystemet för en krissituation inte skulle avvika mer än nödvän- digt från den ordning som gäller under fred. Dessa utgångspunkter skulle dock inte förstås som att ingrepp i det fredstida regelsystemet till varje pris skulle undvikas, utan att det om möjligt bör undvikas ingrepp som i grunden rubbar det fredstida mönstret för samverkan

110

SOU 2023:79

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

mellan parterna sinsemellan och mellan dessa och statsmakterna (prop. 1986/87:165 s. 13).

Det ansågs vara av särskild betydelse att i fredstid göra upp vad som ska gälla under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden på det arbetsrättsliga området. Det området styrs inte bara genom lag- stiftning utan även genom kollektivavtal. Regelsystemet tillämpas i vardagslivet på enskilda arbetsplatser. Det ansågs därför vara ange- läget att i den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen inte bara be- myndiga regeringen att vid beredskap företa de lagändringar som behövs enligt 15 kap. 6 § regeringsformen utan också att så långt som möjligt ange på vilket sätt det arbetsrättsliga regelsystemet ska förändras under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Dessa ändringar skulle då kunna vara utgångspunkter för de särskilda bered- skapsavtal som behövs. Det går dock inte att i fredstid helt förutse utvecklingen under sådana förhållanden. Regeringen skulle därför även bemyndigas att meddela sådana ändringar i de berörda arbetsrättsliga lagarna som krävs för att tillgodose totalförsvarets behov under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden (prop. 1986/87:165 s. 13–14).

Vår kartläggning av totalförsvarets behov av anpassningar i den arbetsrättsliga lagstiftningen har behandlats i kapitel 4 och beredskaps- avtalen behandlas vidare i kapitel 12.

6.1.2Den arbetsrättsliga beredskapslagens disposition

Den arbetsrättsliga beredskapslagen kan delas upp i tre delar. De in- ledande bestämmelserna handlar om när lagen ska tillämpas (1–2, 4 §§). Därefter regleras de ändringar som görs i den arbetsrättsliga lagstift- ningen när lagen tillämpas (3, 5–6 §§). Till dessa bestämmelser finns en bilaga som innehåller de närmare förändringar som görs i de arbets- rättsliga lagarna. Bilagan är konstruerad så att den innehåller alterna- tiva bestämmelser som ska tillämpas i stället för bestämmelser i de arbetsrättsliga lagarna. De aktuella bestämmelserna återges i sin hel- het med de ändringar och tillägg som bedömts nödvändiga vid krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. För att illustrera detta kan

5§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, fortsättnings- vis kallad medbestämmandelagen användas som exempel, se nedan.

111

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningenSOU 2023:79

Exempel:

5 § medbestämmandelagen

5 § medbestämmandelagen enligt

 

den arbetsrättsliga

 

beredskapslagens bilaga

Vad i denna lag föreskrivs

Vad i denna lag föreskrivs

innebär inte rätt till insyn för en

innebär inte rätt till insyn för en

part i sådana förhållanden hos

part i sådana förhållanden hos

motparten, som har betydelse för

motparten, som har betydelse för

en förestående eller redan utbru-

en förestående eller redan utbru-

ten arbetskonflikt, eller rätt till

ten arbetskonflikt, eller rätt till

inflytande över motpartens be-

inflytande över motpartens be-

slut rörande sådan konflikt.

slut rörande sådan konflikt.

Föreskrifterna i 11, 12, 19, 34,

Föreskrifterna i 11, 12, 19, 34,

35, 38 och 39 §§ skall tillämpas

38 och 39 §§ skall tillämpas även

även när kollektivavtal tillfälligt

när kollektivavtal tillfälligt inte

inte gäller.

gäller.

 

 

Lydelsen av 5 § medbestämmandelagen som enligt den arbetsrättsliga beredskapslagens bilaga ska tillämpas vid krig, krigsfara och extraordi- nära förhållanden överensstämmer således med lydelsen i medbestäm- mandelagen utom vad gäller hänvisningen till 35 § medbestämman- delagen som tagits bort från andra stycket. Ändringen görs eftersom den bestämmelsen inte ska tillämpas under krig, krigsfara och extra- ordinära förhållanden.

Den arbetsrättsliga beredskapslagen avslutas med bemyndiganden för regeringen att meddela vissa närmare föreskrifter (7–9 §§ den arbetsrättsliga beredskapslagen). Dessa bemyndiganden är baserade på 15 kap. 6 § regeringsformen, som vi berört i kapitel 3.2.

6.1.3Aktivering av den arbetsrättsliga beredskapslagen

Den arbetsrättsliga beredskapslagen innehåller särskilda beredskaps- bestämmelser som ska tillämpas om Sverige kommer i krig (1 §). Regeringen får även föreskriva att dessa bestämmelser helt eller del- vis ska tillämpas från den tidpunkt som regeringen bestämmer om Sverige är i krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga för- hållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges grän- ser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara (2 § första stycket).

112

SOU 2023:79

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

En föreskrift om att lagen ska tillämpas måste vidare underställas riks- dagen inom en månad. Om den inte underställs riksdagen i rätt tid eller om riksdagen inte godkänner den inom två månader från under- ställningen upphör den att gälla (2 § andra stycket).

Bestämmelsen i 2 § första stycket har utformats för att motsvara regeringens möjlighet att höja beredskapen i lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap, fortsättningsvis kallad totalförsvars- lagen. Den skiljer sig därför språkligt något från formuleringen i 15 kap. 6 § regeringsformen utan att det i förarbetena avsågs innebära någon skillnad i sak (se prop. 1992/93:76 s. 46–47 och prop. 1994/95:87 s. 42).

Bestämmelsen om underställning i 2 § andra stycket har utfor- mats med förfogandelagen (1978:262) som förebild (prop. 1986/87:165

s.19). I förfogandelagens förarbeten anges att frågor om tillämpning av den lagen regelmässigt kräver snabb behandling och att det därför inte var möjligt att avvakta riksdagens prövning. I stället bemyndi- gades regeringen att meddela föreskrift om tillämpning av lagen vil- ken skulle underställas riksdagen inom en månad. I annat fall skulle föreskriften förfalla (prop. 1977/78:72 s. 54–55).

Under den tid som den arbetsrättsliga beredskapslagen tillämpas gäller inte sådana föreskrifter som har meddelats i annan lag eller författning, som strider mot 5–9 §§ i lagen eller mot vad som har för- ordnats med stöd av dem (3 §).

När Sverige inte längre är i krig, krigsfara eller det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utan- för Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara ska regeringen föreskriva att beredskapsbestämmelserna i 5–9 §§ inte längre ska tillämpas (4 §).

6.1.4Den arbetsrättsliga beredskapslagen gör vissa ändringar och tillägg i andra arbetsrättsliga lagar

Den arbetsrättsliga beredskapslagen innehåller särskilda beredskaps- bestämmelser som ändrar medbestämmandelagen, lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen, fortsättnings- vis kallad förtroendemannalagen, lagen (1982:80) om anställnings- skydd, fortsättningsvis kallad anställningsskyddslagen, semesterlagen (1977:480) och föräldraledighetslagen (1995:584). Dessa lagar ska så- ledes tillämpas med de ändringar och tillägg som anges i bilagan till

113

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

SOU 2023:79

den arbetsrättsliga beredskapslagen (5 §). Ändringarna i bilagan redo- visas lag för lag i kapitel 7–10 i detta betänkande.

Vidare följer av den arbetsrättsliga beredskapslagens beredskaps- bestämmelser att vissa arbetsrättsliga lagar inte ska tillämpas över huvud taget. När beredskapsbestämmelserna i lagen aktiveras gäller inte lagen (1974:981) om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning, lagen (1979:1184) om rätt till ledighet för vissa föreningsuppdrag i skolan och lagen (1986:163) om rätt till ledighet för utbildning i svenska för invandrare. (6 §).

6.1.5Avvikelser från beredskapslagen genom beredskapsavtal

Den arbetsrättsliga beredskapslagen innehåller inte några särskilda bestämmelser om möjligheten att göra avsteg från lagens bestäm- melser genom kollektivavtal. De anpassningar av annan arbetsrätts- lig lagstiftning som görs genom bestämmelserna i den arbetsrättsliga beredskapslagens bilaga är dock till stor del möjliga att göra avsteg från genom kollektivavtal under fredstida förhållanden. Genom den arbetsrättsliga beredskapslagens systematik, där ändringarna i annan arbetsrättslig lagstiftning görs genom att enskilda bestämmelser er- sätts med alternativa lydelser, behålls lagarnas semidispositivitet. De ändrade bestämmelserna är således möjliga att göra avsteg från genom kollektivavtal på samma sätt som den ursprungliga bestämmelsen. På detta sätt tryggar beredskapsbestämmelserna i den arbetsrättsliga be- redskapslagens bilaga att det är möjligt för totalförsvarsviktiga verk- samheter att utföra sina uppgifter samtidigt som parterna kan träffa överenskommelser som bättre passar den aktuella verksamheten.

Det finns i den arbetsrättsliga beredskapslagens förarbeten inte några närmare överväganden om behovet av att kunna göra avsteg från de ändringar och tillägg som görs i medbestämmandelagen, förtroen- demannalagen, anställningsskyddslagen och semesterlagen. Lagstift- arens mening var dock att arbetsmarknadens parter på förhand skulle reglera sina förhållanden genom ändamålsenliga kompletterade kollek- tivavtal som skulle tillämpas under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden, dvs. beredskapsavtal (jfr prop. 1986/87:165 s. 12–13). Om parterna i förhandlingarna bedömde att arbetet skulle gå att organisera på annat sätt bedömdes detta vara positivt eftersom det är parterna som känner verksamheten bäst. Vidare, för det fall det i

114

SOU 2023:79

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

ett enskilt fall skulle uppstå andra behov, gavs regeringen särskilda bemyndiganden. Mer om detta nedan.

6.1.6Särskilda bemyndiganden för regeringen

I den arbetsrättsliga beredskapslagen finns bemyndiganden för reger- ingen att under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden reglera vissa frågor i den arbetsrättsliga lagstiftningen genom föreskrifter som under normala förhållanden skulle ha meddelats genom lag. Bemyn- digandena har beslutats med stöd av 15 kap. 6 § regeringsformen.

Bemyndigandena innebär att regeringen får föreskriva om förbud mot fackliga stridsåtgärder, förordna om fortsatt giltighet av kollek- tivavtal och om tvångsskiljedom samt vidta andra liknande åtgärder, om en arbetstvist hotar att medföra eller har medfört en öppen arbets- konflikt som kan skada totalförsvaret (7 §). Regeringen får vidare föreskriva om sådana ändringar och tillägg som behövs för att till- godose totalförsvarets behov i de lagar som anges i 5 §, dvs. med- bestämmandelagen, förtroendemannalagen, anställningsskyddslagen, semesterlagen, föräldraledighetslagen och i annan lag som gäller för- hållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare samt i lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister, fortsättningsvis kallad arbetstvist- lagen (8 §). Slutligen får regeringen, om det i ett kollektivavtal tagits in bestämmelse som strider mot en föreskrift som har meddelats i eller med stöd av den arbetsrättsliga beredskapslagen, förklara att bestämmelsen är utan verkan, om den kan medföra skada för total- försvaret (9 §).

6.1.7Särskilt om hanteringen av arbetstvister och om Arbetsdomstolen

Frågan om tvisteförfarandet på det arbetsrättsliga området behand- lades i den arbetsrättsliga beredskapslagens förarbeten. Där ifråga- sattes att det vid krigsförhållanden skulle gå att upprätthålla det centraliserade system som finns under fredstid, med centrala för- handlingar mellan parterna på arbetsmarknaden och Arbetsdom- stolen som i princip enda domstol, eller om det borde inrättas lokala eller regionala beslutsinstanser. Det föredragande statsrådet fram- höll att det senare alternativet förutsätter att tvisteförhandlingarna

115

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

SOU 2023:79

på lokal nivå bibehålls och möjligen förstärks. Det resonerades även kring behovet att stärka förlikningsmannaväsendet och att parterna skulle behöva ta huvudansvaret för tvistelösningen under krig, krigs- fara och extraordinära förhållanden. Det lämnades dock inte några sådana förslag (prop. 1986/87:165 s. 12 och 15–16).

I propositionen behandlades inte de organisatoriska frågorna om Arbetsdomstolens verksamhet under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Regeringen bemyndigades dock att göra de ändringar och tillägg som behövs för att tillgodose totalförsvarets behov i arbets- tvistlagen. Vidare gjordes vissa materiella ändringar i medbestäm- mandelagen och i anställningsskyddslagen som avlastar domstols- prövningen. Det gäller suspenderingen av arbetsgivarens skyldighet att väcka talan för att bryta arbetstagarorganisations tolkningsföre- träde enligt 34 och 35 §§ medbestämmandelagen samt enligt 5 och 9 §§ förtroendemannalagen. Vidare görs tidsfristen för att väcka talan i 21 och 37 §§ medbestämmandelagen mer flexibel. Slutligen krävdes det interimistiskt beslut för att anställningen skulle bestå under tvist om en uppsägnings giltighet enligt den numera upphävda bestäm- melsen i 34 § andra stycket anställningsskyddslagen.

Vad gäller bemyndigandet i 8 § den arbetsrättsliga beredskaps- lagen att göra ändringar och tillägg i arbetstvistlagen går den regler- ingen längre än den reglering som fanns med avseende på domstolarna i den dåvarande lagen (1957:132) med särskilda bestämmelser angå- ende domstolarna och rättegången vid krig eller krigsfara m.m. Detta eftersom bemyndigandet i den arbetsrättsliga beredskapslagen inte är begränsat till vissa särskilda frågor. I den arbetsrättsliga bered- skapslagens förarbeten gjordes bedömningen att det inte skulle inne- bära några väsentliga olägenheter att bestämmelserna överlappade varandra (prop. 1986/87:165 s. 20). När 1957 års lag ersattes av lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndig- heterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m., fortsätt- ningsvis kallad förfarandelagen, gjordes på nytt bedömningen att den dubbla regleringen inte skulle medföra någon större olägenhet. Då antogs dock att de organisatoriska frågorna som har betydelse för Arbetsdomstolens verksamhet under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden skulle tas upp i ett annat sammanhang (prop. 1987/88:6 s. 63–64). Så verkar inte ha skett.

Arbetsdomstolen inkluderas därmed i de särskilda beredskaps- bestämmelserna för domstolarna i förfarandelagen. Enligt den lagen

116

SOU 2023:79

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

får regeringen föreskriva att uppgifter som ankommer på en dom- stol, som inte är allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol, inte ska fullgöras eller ska fullgöras av en annan domstol. Regeringen får vidare meddela de bestämmelser som behövs till följd av att regeringen har beslutat sådana föreskrifter (17 § första stycket andra punkten och 17 § andra stycket). Regeringen får även besluta att en ordinarie domare ska fullgöra en högre domaranställning (18 §) och att förordnanden som ledamot eller ersättare i Arbetsdomstolen inte upphör utan består tills ett nytt beslut meddelas (37 §). I samma lag finns dessutom ytterligare bestämmelser som ger regeringen bemyn- digande att anpassa domstolsprövningen till beredskapsförhållandena. Bl.a. får regeringen enligt 32 § föreskriva om förlängning av tid att väcka talan eller överklaga domar och beslut. I förarbetena uttalas att regeringens bemyndigande bör vara så pass allmänt hållet att det täcker den omorganisation som man i ett spänt läge kan bli tvungen att göra av rättsskipningen (prop. 1987/88:6 s. 64).

6.2Överväganden och förslag:

Behovet att anpassa den arbetsrättsliga beredskapsregleringen till dagens förhållanden

Utifrån kartläggningen av totalförsvarets behov i kapitel 4 och ovan- stående redogörelse för den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen kommer vi här att analysera om den arbetsrättsliga beredskapslagen behöver anpassas så att den uppfyller syftet att stärka totalförsvaret och snabbt kunna anpassa arbetsrätten till krig, krigsfara och extra- ordinära förhållanden.

Vi kommer därefter att analysera och ta ställning till olika sätt att regleringsmässigt åstadkomma en god arbetsrättslig beredskapslag och föreslå hur en ny reglering kan utformas så att den är enkel att tillämpa och inte kräver regelbundna ändringar. I samband med detta kommer vi även redogöra för vår bedömning om det är lämpligt att lämna bedömningen av totalförsvarets behov till enskilda.

Vi kommer i följande kapitel att behandla behovet av att upp- datera beredskapsbestämmelser gällande medbestämmandelagen, för- troendemannalagen, anställningsskyddslagen, olika ledighetslagar och vissa ytterligare arbetsrättsliga lagar som tillkommit sedan den arbets- rättsliga beredskapslagen trädde i kraft.

117

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

SOU 2023:79

6.2.1Utgångspunkten är att arbetsmarknadens parter bör ta ansvar för arbetsmarknaden under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden

Bedömning: Utgångspunkten för den arbetsrättsliga beredskaps- lagstiftningen bör vara att arbetsmarknadens parter tar ansvar för att bestämma vilka anpassningar som behöver göras i olika verk- samheter för att tillgodose totalförsvarets behov under krig, krigs- fara och extraordinära förhållanden.

När den nuvarande arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen antogs ansågs det vara en styrka för Sverige att arbetsmarknadens parter tar ansvar för arbetsmarknaden. Vidare ansågs att systemet för krig, krigs- fara och extraordinära förhållanden borde avvika så lite som möjligt från det fredstida. Parterna fick därför möjlighet att göra avsteg från de ändringar och tillägg som gjordes i olika arbetsrättsliga lagar genom beredskapslagen på samma sätt som under fredstid (prop. 1986/87:165 s. 13).

Vi anser att denna bedömning fortfarande är giltig. Detta förhåll- ningssätt är även förenligt med ansvarsprincipen, som innebär att den som har ansvaret för en verksamhet i normala situationer också har motsvarande ansvar vid en störning i samhället. Ansvarsprincipen har varit en grundbult i det svenska totalförsvaret sedan 1980-talet och är fortfarande en utgångspunkt, inte bara för totalförsvaret utan även för all krisberedskap och krishantering (se t.ex. SOU 2021:25 s. 151). Det är därför inte lämpligt att avvika från detta förhållnings- sätt när det gäller arbetsrättslig beredskap.

Genom systemet med totalförsvarsplanering, som vi redogör för i kapitel 4.1 och 12.2, kommer olika myndigheter att överlägga med arbetsgivare om olika behov som totalförsvaret kan förväntas ha under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Dessa myndigheter kan även begära att arbetsgivaren överlägger med sin motpart på arbetstagarsidan i sådana frågor. Arbetsmarknadens parter kommer därigenom ha god kännedom om vilka behov totalförsvaret har av olika verksamheter. Om det under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden skulle uppstå ytterligare behov av att anpassa vissa verk- samheter kommer detta att göras klart för berörda verksamheter. Detta bör i huvudsak ske genom att en myndighet kontaktar verk- samheten, men det är också tänkbart att en annan verksamhet begär

118

SOU 2023:79

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

stöd för sin verksamhet med hänvisning till totalförsvaret. I det senare fallet har visserligen den tillfrågade verksamheten inte någon skyldighet att ge stöd åt den andra verksamheten. Det är dock möj- ligt att arbetsgivaren, utifrån de rådande förhållandena, bedömer det vara lämpligt att hörsamma begäran från det andra företaget utan att invänta direktiv från ansvarig myndighet.

Arbetsgivare och arbetsmarknadens parter ska därmed inte själva behöva göra några avancerade bedömningar om verksamheten har betydelse för totalförsvaret utan det ska ha klargjorts inom ramen för totalförsvarsplaneringen, genom andra kontakter eller vara uppen- bart i den aktuella situationen.

Arbetsmarknadens parter kommer dock att behöva förhandla med varandra om hur totalförsvarets behov av verksamheten ska kunna uppfyllas. Att ta hänsyn till utomstående intressen, som totalförsva- rets behov, är något som normalt inte ingår i parternas förhandlingar om kollektivavtal. Normalt ligger parternas fokus på att tillvarata sina egna respektive intressen. Att parterna ska ta hänsyn till vissa utomstående intressen är dock inte helt främmande för dem. Exem- pelvis har parterna i Saltsjöbadsavtalet från 1938 åtagit sig att beakta samhällets intresse av arbetsfred när de överväger att vidta strids- åtgärder och de har beaktat totalförsvarets behov vid upprättandet av de nu gällande beredskapsavtalen. Att parterna ska beakta total- försvarets behov kan dock påverka balansen mellan dem under avtals- förhandlingarna eftersom totalförsvarets behov av verksamheten kan begränsa båda sidors handlingsutrymme. Parterna har dock god kännedom om hur arbetsmarknaden fungerar och bör därför ha goda möjligheter att avgöra hur totalförsvarets intressen kan tillgodoses utan att balansen på arbetsmarknaden rubbas mer än nödvändigt. I första hand bör därför totalförsvarets behov av att arbetsmark- naden anpassas till förhållandena under krig, krigsfara och extraordi- nära förhållanden tillgodoses genom beredskapsavtal.

6.2.2Det behövs en arbetsrättslig beredskapslagstiftning

Bedömning: Även om utgångspunkten är att arbetsmarknadens parter tar ansvar behövs en arbetsrättslig beredskapslagstiftning som anpassar den arbetsrättsliga lagstiftningen till totalförsvarets behov under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

119

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

SOU 2023:79

Även om utgångspunkten är att villkoren för arbetstagarna ska regle- ras i beredskapsavtal finns det fortfarande behov av att reglera de ändringar och tillägg som under krig, krigsfara och extraordinära för- hållanden behöver göras i den arbetsrättsliga lagstiftningen.

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen behövs framför allt för att ge parterna en utgångspunkt för de förhandlingar som de för- väntas bedriva i syfte att skapa ändamålsenliga kollektivavtal. Genom den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen åskådliggörs de områden som kan behöva anpassas under krig, krigsfara och extraordinära för- hållanden och det slås fast vad som ska gälla om parterna inte kan kom- ma överens.

Flera av de ändringar som den nuvarande arbetsrättsliga bered- skapslagen gör i den arbetsrättsliga lagstiftningen sker på bekostnad av arbetstagarnas och arbetstagarorganisationernas rättigheter. Så kommer även vara fallet med den arbetsrättsliga beredskapslagstiftning som vi föreslår. Arbetstagarsidan kan därför få en sämre förhandlings- position när de förhandlar om de villkor som ska gälla vid krig, krigs- fara och extraordinära förhållanden än vad som normalt gäller. Det är möjligt att även arbetsgivarsidan har få möjligheter till eftergifter, beroende på vilka krav som ställs på verksamheten av totalförsvaret, och att detta kan göra förhandlingarna svårare. Det är därför viktigt att de arbetsrättsliga beredskapsbestämmelserna inte omfattar fler områden eller är vidare utformade än vad som är nödvändigt. Vi åter- kommer till balansen mellan parterna i samband med våra förslag.

Vidare behövs en arbetsrättslig beredskapslagstiftning för att göra nödvändiga anpassningar av tvingande arbetsrättsliga bestämmelser eftersom parterna själva inte kan göra avsteg från dem genom kol- lektivavtal. Om ingen ändring görs av de tvingande reglerna finns en risk för att de hindrar den flexibilitet som behövs för att kunna möta de situationer som kan uppstå under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Vid sådana avsteg är det dock viktigt att beakta bestäm- melsens skyddsvärde så att avstegen inte går längre än vad som är motiverat av totalförsvarets behov. Vi återkommer till dessa över- väganden i samband med respektive bestämmelse.

Slutligen behövs en arbetsrättslig beredskapslagstiftning för de arbetsgivare som inte omfattas av något kollektivavtal. Visserligen är täckningsgraden i Sverige hög, dvs. antal personer som omfattas av kollektivavtal oavsett om de är fackligt anslutna eller inte. Enligt Medlingsinstitutet uppgår den till cirka 90 procent. Men alla arbets-

120

SOU 2023:79

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

givare har inte kollektivavtal och det behövs ett underliggande regelverk för att säkerställa att det inte uppkommer en situation där totalförsva- rets behov av att arbetsförhållandena anpassas till beredskapssitua- tionen inte tillgodoses.

Den arbetsrättsliga beredskapsregleringen behöver uppdateras

Den arbetsrättsliga beredskapslagen har inte setts över löpande. Lagens bestämmelser om ändringar och tillägg i andra arbetsrättsliga lagar avviker därför från den lydelse som finns i de andra lagarna utan att detta är motiverat av totalförsvarets behov av anpassningar i bestämmelserna. Det har vidare tillkommit nya bestämmelser och lagar utan att några överväganden har gjorts om de behöver anpassas till förhållandena under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Vi kommer nedan att närmare gå in på behovet att anpassa den arbets- rättsliga beredskapslagen så att den ska uppfylla totalförsvarets behov. I de följande kapitlen kommer vi att redogöra för behovet av att göra anpassningar av medbestämmandelagen, förtroendemannalagen, an- ställningsskyddslagen, ledighetslagar och vissa nya arbetsrättsliga lagar som tillkommit efter det att beredskapslagen trädde i kraft.

6.3Överväganden och förslag:

Olika sätt att regleringsmässigt åstadkomma en god arbetsrättslig beredskap

6.3.1Arbetsrättsliga beredskapsbestämmelser bör samlas i en särskild lag

Bedömning: Arbetsrättsliga beredskapsbestämmelser bör samlas i en särskild arbetsrättslig beredskapslag.

I utredningsdirektiven anges att vi ska analysera och ta ställning till olika sätt att regleringsmässigt åstadkomma en god arbetsrättslig beredskap, t.ex. genom att regleringen läggs i en särskild lag som i dag eller att det införs bemyndiganden i olika arbetsrättsliga lagar. Vi ska även bedöma om delar av regleringen kan meddelas genom andra före- skrifter än lag.

121

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

SOU 2023:79

Det är möjligt att utforma bestämmelser om de anpassningar av olika arbetsrättsliga lagar som behövs under krig, krigsfara och extra- ordinära förhållanden på olika sätt. Ofta samlas sådana bestämmelser i särskilda lagar beroende på den fråga som bemyndigandet avser. Så- dana lagar beslutas under normala förhållanden och blir automatiskt tillämpliga under krig. Regeringen kan vidare föreskriva att de ska tillämpas under krigsfara och extraordinära förhållanden. En sådan föreskrift ska underställas riksdagen. Ett exempel på en sådan lag är förfogandelagen som innehåller föreskrifter för regeringen att själv, eller genom att bemyndiga andra myndigheter, ta viss egendom i anspråk för att tillgodose bl.a. vissa behov hos totalförsvaret.

Beredskapsbestämmelser kan också ha formen av särskilda para- grafer i en författning som i övrigt tillämpas under normala förhål- landen. Dessa bestämmelser har beslutats under normala förhållan- den och kan aktiveras genom en regeringsföreskrift under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Sådana bestämmelser åter- finns i lagar som i huvudsak avser offentligrättsliga regleringar och behöver inte underställas riksdagen. Exempel på sådana författningar är 8 kap. lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och 14 a § arbets- miljöförordningen (1977:1166).

En tredje form av författningsberedskap utgörs av s.k. skrivbords- författningar, dvs. utkast till lagar och förordningar som är avsedda att snabbt beslutas i ett kritiskt läge. Denna form har dock svagheten att den inte har beslutats och tillkännagivits i förväg. Parterna saknar således helt möjligheter att förutse vilka regler de kan behöva göra avsteg från genom beredskapsavtal.

Vi anser att starka skäl talar för att arbetsrättsliga beredskaps- bestämmelser bör samlas i en särskild arbetsrättslig beredskapslag och inte spridas ut bland olika arbetsrättsliga lagar. Det arbetsrätts- liga regelverket är komplext och omfattande. Genom att samla be- stämmelserna blir det lättare för dem som ska tillämpa lagarna att överblicka vad som ska gälla under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden och att hitta relevanta bestämmelser. En sådan lösning tynger vidare inte de arbetsrättsliga lagarna under fredstid med be- stämmelser som förhoppningsvis aldrig blir aktuella att tillämpa. Det skulle även vara svårt att föra in nödvändiga beredskapsbestämmel- ser i lagar som medbestämmandelagen och anställningsskyddslagen utan att göra ett större ingrepp i lagarnas struktur.

122

SOU 2023:79

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

Det går också att argumentera för att medvetenheten om att det finns särskilda regler som ska tillämpas under krig, krigsfara och extra- ordinära förhållanden kan öka om bestämmelserna finns i den lagstift- ning som tillämpas i fredstid. Vi anser dock att detta skäl inte väger särskilt tungt. Oavsett var beredskapsbestämmelserna placeras kom- mer arbetsmarknadens parter att behöva hålla sig informerade om beredskapsbestämmelserna för att kunna sluta ändamålsenliga kollek- tivavtal. Vidare behöver parterna och andra som tillämpar lagstift- ningen hålla sig uppdaterade om vad som gäller på det arbetsrättsliga området. Kännedomen om bestämmelserna bör därför sannolikt ändå bli god. De huvudsakliga rättstillämparna är vidare de arbetsgivare och arbetsmarknadsorganisationer som kommer vara delaktiga i total- försvarsplaneringen vilket bör ge dem god kännedom om regelverket, oavsett var bestämmelserna placeras.

Ett annat sätt att öka medvetenheten om att det finns arbetsrätts- lig beredskapslagstiftning än att sprida ut bestämmelserna i olika lagar, är att föra in särskilda upplysningsbestämmelser om dem i de arbetsrättsliga lagar som påverkas av beredskapslagstiftningen. En så- dan metod måste dock användas restriktivt så att antalet upplysnings- bestämmelser inte onödigt tynger den aktuella lagen. Vi anser att så- dana bestämmelser inte är motiverade i detta sammanhang eftersom kännedom om bestämmelserna kan spridas på annat sätt.

Vi anser därför sammantaget att nödvändiga beredskapsbestäm- melser, precis som i dag, ska hållas samlade i en särskild arbetsrättslig beredskapslag.

6.3.2De bestämmelser som kan förutses i fredstid bör framgå av lag

Bedömning: De ändringar som i fredstid kan förutses behöva göras i arbetsrättslig lagstiftning under krig, krigsfara och extra- ordinära förhållanden bör framgå av en arbetsrättslig beredskaps- lag.

I den arbetsrättsliga beredskapslagens förarbeten konstateras att det arbetsrättsliga området inte bara styrs genom lagstiftning utan även genom kollektivavtal och att regelsystemet tillämpas i vardagslivet på enskilda arbetsplatser. Det ansågs därför angeläget att i fredstid så

123

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

SOU 2023:79

långt som möjligt ange på vilket sätt det arbetsrättsliga regelsystemet ska förändras under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Dessa ändringar skulle då kunna vara utgångspunkter för förhand- lingarna om de särskilda beredskapsavtal som behöver tas fram (prop. 1986/87:165 s. 13–14).

Vi anser att denna bedömning fortfarande är giltig. För att arbets- marknadens parter ska kunna teckna beredskapsavtal som uppfyller totalförsvarets behov behöver de veta vilka regler som de har att förhålla sig till. Det är därför viktigt att redan i fredstid, så långt som möjligt, ange på vilket sätt det arbetsrättsliga systemet ska ändras under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Detta syfte kan inte uppfyllas genom skrivbordsförfattningar. Sådana utkast till lagar och förordningar, avsedda att snabbt beslutas i ett kritiskt läge, kan visserligen åtgärda brister som identifieras i ett kritiskt läge men kan inte ge den förutsägbarhet som parterna behöver för totalförsvars- planeringen och slutandet av ändamålsenliga kollektivavtal.

I utredningsdirektiven anges att vi ska bedöma om delar av regler- ingen kan meddelas genom andra föreskrifter än lag. Frågan är där- med om de behov som kan förutses i fredstid bör framgå av lag, som de gör i dag, eller om det är tillräckligt att regeringen med grund i ett bemyndigande enligt 15 kap. 6 § regeringsformen i fredstid med- delar föreskrifter som ska tillämpas under krig, krigsfara och extra- ordinära förhållanden.

Det är möjligt för regeringen att med stöd av ett bemyndigande enligt 15 kap. 6 § utfärda nödvändiga föreskrifter redan under freds- tid. Tillämpningen av dem blir då beroende av ett särskilt beslut av regeringen. Ett sådant beslut får fattas först när krissituationen före- ligger (se uttalanden i prop. 1985/86:170 s. 96–97). Den lösningen har dock inte tidigare använts för arbetsrättsliga lagar som i huvudsak innehåller civilrättsliga bestämmelser. Sådana föreskrifter har dock meddelats för lagar med i huvudsak offentligrättslig lagstiftning, som arbetsmiljölagen, arbetstidslagen och lagen om skydd mot olyckor.

Vi anser att de ändringar och tillägg som i fredstid kan förutses behöva göras i arbetsrättslig lagstiftning bör göras i lag och vara be- slutade av riksdagen. Det finns inte heller något hinder för en sådan ordning. Arbetet bedrivs inte under sådan tidspress att riksdagen inte ska beredas möjligheter att granska och godkänna de bestäm- melser som ska gälla för befolkningen vid krig, krigsfara och extra- ordinära förhållanden. Arbetsrätten är en huvudsakligen civilrättslig

124

SOU 2023:79

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

lagstiftning och innehåller dessutom bestämmelser av betydelse för grundläggande mänskliga rättigheter, som t.ex. föreningsfriheten. Att beredskapsbestämmelserna regleras i lag innebär även ökad förutsäg- barhet för arbetsmarknadens parter eftersom det då finns förarbets- uttalanden som underlättar hur de ska tolkas.

I utredningsdirektiven anges att den nuvarande ordningen, där de behov av ändringar och tillägg som kan förutses i fredstid regleras i lag genom den arbetsrättsliga beredskapslagens bilaga, inneburit att det relativt ofta vid ändringar i de angivna lagarna funnits behov av att överväga ändringar även i den arbetsrättsliga beredskapslagen. Den ordningen kräver därmed relativt frekvent författningsarbete, ofta i komplexa frågor. Om bestämmelserna skulle framgå av en förord- ning i stället skulle det vara lättare för regeringen att uppdatera be- stämmelserna vid ändringar i de angivna lagarna.

Vi anser att även om behovet att se över bestämmelserna kan bli fre- kvent förekommande och frågorna är av komplex natur är det positivt att det fortlöpande görs nya överväganden om beredskapslagstift- ningen tillgodoser totalförsvarets intressen. Hur olika lagförslag påver- kar totalförsvaret behöver vara ett naturligt inslag i lagstiftningsarbetet. Det är även värdefullt att det finns motiv för dessa överväganden och författningskommentarer till bestämmelserna, så att de blir lättare att tillämpa.

Vi anser vidare att omfattningen av det lagstiftningsarbete som kommer att behövas för att uppdatera beredskapsbestämmelserna inte ska överdrivas. Flera av de lagar som den arbetsrättsliga beredskaps- lagen omfattar, exempelvis medbestämmandelagen och förtroende- mannalagen, har stått sig väl över tid och ändras inte speciellt ofta. Vidare beror flera av de problem som finns i den nuvarande lagstift- ningen på systemet där ändringarna görs i en bilaga som upprepar lag- text i andra lagar med den ändring som behövs för att tillgodose totalförsvarets behov. Genom att utforma beredskapsbestämmelserna så att de inte upprepar mer än nödvändigt av bestämmelsen som ska ändras under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden bör be- hovet av att göra följdjusteringar i beredskapsbestämmelserna kunna begränsas.

125

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

SOU 2023:79

Beredskapsbestämmelser bör inte regleras i en bilaga till lagen

Som framgår i kapitel 6.1 regleras den arbetsrättsliga beredskapen för krig, krigsfara och extraordinära förhållanden huvudsakligen i den arbetsrättsliga beredskapslagen. Lagens konstruktion där bered- skapsbestämmelserna i huvudsak framgår av en bilaga, som gör änd- ringar och tillägg i andra lagar, har visat sig vara problematisk.

Inledningsvis är det svårt att utläsa på vilket sätt regelverket änd- ras vid krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Genom att bilagan ändrar lydelsen av bestämmelser i andra lagar behöver bilagan läsas mot respektive lags ordalydelse för att det ska framgå vad som ändras under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. I många fall innebär ändringen endast att en hänvisning till de bestämmelser som inte ska tillämpas vid krig, krigsfara och extraordinära förhål- landen tagits bort.

Det är vidare svårt att tyda hur vissa av bestämmelserna i bilagan ska tillämpas. Detta gäller exempelvis vad som menas med att hänsyn ska tas till totalförsvarets produktionsbehov och hur det skiljer sig mot att hänsyn ska tas till totalförsvarets behov. När den arbetsrätts- liga beredskapslagen togs fram gavs normalt vägledning om hur olika bestämmelser i en lag skulle tillämpas i en specialmotivering. Nu- mera görs det i en författningskommentar. Så har dock inte gjorts för bestämmelserna i bilagan. Varken för de bestämmelser som infördes genom den arbetsrättsliga beredskapslagens ursprungliga proposition eller i någon av de propositioner som inneburit ändringar i bilagan.

Vi anser mot bakgrund av det ovanstående att den arbetsrättsliga beredskapslagen behöver konstrueras på ett annat sätt än i dag. Det är inte lämpligt att stora delar av bestämmelserna regleras i en bilaga till lagen. I den mån bestämmelserna ska framgå av lag bör de i stället tas in i den arbetsrättsliga beredskapslagen och förses med en författ- ningskommentar. Det är vidare inte lämpligt att rättstillämparen ska vara tvungen att jämföra två versioner av en bestämmelse för att se på vilket sätt den version som ska tillämpas under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden skiljer sig från den fredstida versionen. Beredskapsbestämmelser bör i stället skrivas så att det klart framgår vad som ändras under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden och på vilket sätt.

126

SOU 2023:79

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

6.4Överväganden och förslag: Utformningen av en ny arbetsrättslig beredskapsreglering

6.4.1Den bör införas en ny arbetsrättslig beredskapslag

Förslag: Den arbetsrättsliga beredskapslagen ska ersättas av en ny arbetsrättslig beredskapslag. Den nya lagen ska göras tydligare och mer användarvänlig än den nuvarande lagen bl.a. genom att

lagen förses med en syftesbestämmelse och en innehållsför- teckning,

lagen delas upp i kapitel, och

bestämmelser som avviker från annan lag ska formuleras så det av bestämmelsen framgår vad avvikelsen avser.

Ovan har konstaterats att den befintliga arbetsrättsliga beredskaps- lagens struktur med en bilaga är bristfällig och att de ändringar som behöver göras av arbetsrättslig lagstiftning under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden i huvudsak bör tas in som bestämmelser i den arbetsrättsliga beredskapslagen. Detta innebär att lagens om- fattning kommer att öka och att dess disposition ändras. Vi anser att det inte är lämpligt att så omfattande ändringar görs i den befintliga lagen utan att de bör göras i en ny lag som reglerar den arbetsrättsliga beredskapen.

Den nya arbetsrättsliga beredskapslagen kommer att innehålla be- stämmelser av olika slag. Förutom de mer allmänna bestämmelserna om när lagens beredskapsbestämmelser ska tillämpas och om reger- ingens bemyndiganden att meddela föreskrifter kommer lagen även att innehålla bestämmelser om anpassningar av andra lagar. För att göra det tydligt vilka lagar som det görs anpassningar i bör det fram- gå av olika kapitel i den arbetsrättsliga beredskapslagen. Den nya lagen bör vidare förses med en syftesbestämmelse så att lagens syfte tydligt framgår och lagen bör också förses med en innehållsförteck- ning så att det går att snabbt orientera sig i den.

Detta innebär att även andra lagar och förordningar som hänvisar till den arbetsrättsliga beredskapslagen behöver ändras och att både myndigheter och arbetsmarknadens parter kan behöva göra större

127

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

SOU 2023:79

uppdateringar i sina beredskapsavtal och utbildningsmaterial. Vi an- ser dock att fördelarna med en tydligare lag med en mer överskådlig disposition överväger dessa nackdelar.

6.4.2Lagens tillämpningsområde

Förslag: Beredskapsbestämmelserna i den nya arbetsrättsliga bered- skapslagen ska tillämpas om Sverige kommer i krig.

Regeringen ska kunna föreskriva att beredskapsbestämmelserna helt eller delvis ska tillämpas från den tidpunkt som regeringen bestämmer

1.om Sverige är i krigsfara eller

2.om det råder sådana extraordinära förhållanden som är för- anledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara.

Den nya arbetsrättsliga beredskapslagen ska innehålla särskilda bered- skapsbestämmelser som kan tillämpas under krig, krigsfara och extra- ordinära förhållanden. Vi kommer att behandla beredskapsbestäm- melserna nedan och i följande kapitel.

I fråga om när den arbetsrättsliga beredskapslagens beredskaps- bestämmelser ska tillämpas anser vi att den ordning som finns i den nuvarande lagen ska behållas. Kommer Sverige i krig ska lagens bered- skapsbestämmelser tillämpas. Om Sverige är i krigsfara eller om det råder sådana extraordinära förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara ska regeringen kunna föreskriva att beredskapsbestämmel- serna helt eller delvis ska tillämpas från den tidpunkt som regeringen bestämmer. Bestämmelsens tillämpning överensstämmer då även med andra fullmaktslagar som innehåller bemyndiganden för regeringen att meddela föreskrifter enligt 15 kap. 6 § regeringsformen.

Vad gäller bestämmelsens formulering avviker den arbetsrättsliga beredskapslagens formulering av utomordentliga förhållanden från regeringsformens extraordinära förhållanden. Enligt den arbetsrätts- liga beredskapslagen avses sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara. I regeringsformen anges sådana extra-

128

SOU 2023:79

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

ordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i.

Detta är dock inte unikt för den arbetsrättsliga beredskapslagen utan var ett medvetet beslut när fullmaktslagarna sågs över i ett tidi- gare sammanhang och ska inte innebära någon skillnad i sak från regeringsformen (prop. 1992/93:76 s. 46–47 och prop. 1994/95:87

s.42). Vi anser att det nu inte finns skäl att avvika från denna ordning och formulera bestämmelsen på ett sätt som avviker från andra full- maktslagar utom i ett avseende. Sedan fullmaktslagarna sågs över har begreppet utomordentliga förhållanden ersatts med extraordinära förhållanden i 15 kap. 6 § regeringsformen. Vi anser att denna juster- ing även bör göras i den nya arbetsrättsliga beredskapslagen. Det kan antas att denna justering även kommer göras i andra lagar allt efter- som de ses över.

Precis som i den nuvarande lagen ska regeringens föreskrifter om att lagens beredskapsbestämmelser ska tillämpas underställas riks- dagen. Vi utvecklar detta nedan.

6.4.3Återgång till normala förhållanden

Förslag: Om det inte längre föreligger sådana förhållanden som medför att lagen kan tillämpas ska regeringen föreskriva att de sär- skilda beredskapsbestämmelserna i lagen inte länge ska tillämpas.

Precis som enligt den nuvarande lagen bör regeringen förordna om att lagens beredskapsbestämmelser inte längre ska tillämpas när lan- det inte längre är i krig. När beredskapsbestämmelserna inte längre kan tillämpas finns vidare inte förutsättningar att tillämpa de före- skrifter som regeringen meddelat med stöd av dem. Regeringen bör därför även förordna om att eventuella förordningar som meddelats med stöd av bemyndigandena i lagen inte längre ska tillämpas. Det- samma gäller när den krigsfara eller de extraordinära förhållanden som har föranlett att regeringen aktiverat lagens beredskapsbestäm- melser har upphört.

Det är självklart att beredskapsbestämmelser inte längre ska till- lämpas när de särskilda omständigheter som föranlett att bestämmel- serna aktiverats har upphört. Det är vidare av stor vikt att återgången till normala förhållanden sker så snabbt som möjligt eftersom lagen

129

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

SOU 2023:79

omfattar begränsningar i grundläggande fri- och rättigheter och som därför kan vara särskilt betungande för enskilda. Det är dock precis som vad gäller annan beredskapslagstiftning inte lämpligt att arbets- rättsliga beredskapsbestämmelser upphör automatiskt. Det är näm- ligen möjligt att det kan krävas särskilda åtgärder eller en övergångs- period för att kunna återgå till normala förhållanden. Regeringen bör därför ha möjlighet att styra återgången till normala förhållanden.

Det är i och för sig möjligt att föreskriva att lagen endast ska till- lämpas under en viss tid likt i likhet med lagen (2021:4) om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19. Vi anser dock att en sådan lösning inte är lämplig för en fullmaktslag som den arbetsrättsliga beredskapslagen. Att lagen är tidsbegränsad kan nämligen både medföra extraarbete med att förnya den under konfliktens gång och risk för att den tillåts löpa tidsfristen ut, trots att det finns förutsättningar för att upphäva den tidigare. En sådan lösning skulle även innebära att lagen skiljer sig från andra fullmakts- lagar, vilket vi inte tycker är lämpligt.

Vidare kan riksdagen alltid ta initiativ till att upphäva lagen om det behövs. Arbetsmarknadens parter har också möjlighet att styra återgången till normala förhållanden genom anpassningar i de bered- skapsavtal som ska tillämpas så länge den arbetsrättsliga beredskaps- lagen är tillämplig.

6.4.4Beredskapsbestämmelsernas förhållande till annan lagstiftning

Förslag: Beredskapsbestämmelser ska ha företräde i den mån de avviker från bestämmelser i andra lagar eller föreskrifter. Det- samma gäller föreskrifter som har meddelats med stöd av en bered- skapsbestämmelse. I övrigt gäller de lagar som anpassas genom en beredskapsbestämmelse i tillämpliga delar även för beredskapsbe- stämmelserna och föreskrifter som har meddelats med stöd av dem.

En hänvisning till en bestämmelse i någon av de lagar som an- ges i beredskapsbestämmelse ska även avse en avvikande bestäm- melse i den arbetsrättsliga beredskapslagen eller i en föreskrift som har meddelats med stöd av den.

130

SOU 2023:79

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

I den nuvarande arbetsrättsliga beredskapslagens finns i 3 § en be- stämmelse som innebär att under den tid som lagens beredskaps- bestämmelser ska tillämpas ska inte föreskrifter som meddelats i annan lag eller författning tillämpas om de strider mot de arbetsrättsliga beredskapsbestämmelserna eller förordningar som meddelats med stöd av dem. Det görs även ett förtydligande gällande att hänvis- ningar till en föreskrift som ersatts av en beredskapsbestämmelse ska avse beredskapsbestämmelsen.

Det kan noteras att exempelvis anställningsskyddslagen innehåller bestämmelser som innebär att särskilda föreskrifter som avviker från lagen ska gälla. Ett alternativ hade därför kunnat vara att i respektive lag som ska anpassas ange att den arbetsrättsliga beredskapslagen har företräde, för det fall att en sådan bestämmelse saknas.

Vi anser att det inte finns skäl att ändra den nuvarande ordningen. Beredskapsbestämmelserna måste ha företräde framför andra före- skrifter för att kunna fylla sin funktion och detta bör framgå av lagen. Eftersom vi föreslår en annan lagteknisk struktur än i den nuvarande lagen, där beredskapsbestämmelserna inte helt ska ersätta bestäm- melser i annan lag (se kapitel 6.4.1), bör dock bestämmelsen i den nya lagen formuleras så att det framgår att beredskapsbestämmel- serna har företräde i den mån de avviker från vad som gäller under normala förhållanden.

Den nuvarande ordningen innebär att lagens beredskapsbestäm- melser ska tillämpas som om de vore den ändrade bestämmelsen. Det innebär att om det t.ex. är möjligt att avvika från den ändrade be- stämmelsen genom kollektivavtal eller väcka talan om skadestånd för brott mot den gäller detta även för beredskapsbestämmelsen. Vi an- ser att motsvarande bör gälla även för den nya lagen. På detta sätt behöver den arbetsrättsliga beredskapslagen inte tyngas av bestäm- melser om kollektivavtal, skadestånd och rättegång. Det bör dock framgå av lagen att de lagar som anpassas genom den nya arbets- rättsliga beredskapslagens beredskapsbestämmelser i tillämpliga delar även ska gälla i förhållande till beredskapsbestämmelserna och före- skrifter som har meddelats med stöd av dem. Även om det går att argumentera för att detta gäller automatiskt.

Slutligen bör det framgå att en hänvisning till en föreskrift som anpassas genom den arbetsrättsliga beredskapslagen även ska avse beredskapsbestämmelsen. En sådan bestämmelse bör därför finnas i den nya lagen, i likhet med den nuvarande lagen.

131

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

SOU 2023:79

6.4.5Bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter med avvikelser från vissa arbetsrättsliga lagar

Förslag: Om det behövs för att tillgodose totalförsvarets behov får regeringen meddela föreskrifter med avvikelser från förtro- endemannalagen, arbetstvistlagen, medbestämmandelagen, anställ- ningsskyddslagen, vissa ledighetslagar och beredskapsbestämmel- serna i den arbetsrättsliga beredskapslagen.

Enligt 15 kap. 6 § regeringsformen kan riksdagen bemyndiga reger- ingen att meddela föreskrifter i visst ämne under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Bestämmelsen omfattar även det obliga- toriska lagområdet, där riksdagen i normala fall inte kan delegera beslutanderätt till regeringen. Inom det obligatoriska lagområdet in- går arbetsrätten som är en del av civilrätten. Riksdagens möjlighet att delegera till regeringen är endast begränsad vad gäller rätt att stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsordning eller lag om val till riksdagen. Bestämmelsen gör det därmed möjligt att ge regeringen ett brett mandat att meddela föreskrifter om ändringar och tillägg i den arbetsrättsliga lagstiftningen om det behövs för att tillgodose total- försvarets behov.

Vi anser att det fortfarande finns behov av att ge regeringen ett brett bemyndigande att meddela föreskrifter om arbetsrättsliga frågor eftersom det inte är möjligt att i fredstid förutse alla de situa- tioner som kan uppkomma under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden och hur arbetsmarknaden kan behöva bidra till total- försvaret. Det är vidare sannolikt att behov av att göra ändringar i den arbetsrättsliga lagstiftningen under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden kommer att kräva snabb behandling och att riksdagens prövning därför inte kan avvaktas.

Vi anser dock att det nuvarande bemyndigandet är alltför brett. Utöver de mer specifika bemyndigandena i 7 och 9 §§ i den arbets- rättsliga beredskapslagen gällande begränsningar i rätten att vidta strids- åtgärder, förordnande av fortsatt giltighet av kollektivavtal, tvångs- skiljedom samt att förklara kollektivavtal vara utan verkan om det medför skada för totalförsvaret ges regeringen i 8 § rätt att i med- bestämmandelagen, förtroendemannalagen, anställningsskyddslagen, semesterlagen, föräldraledighetslagen och i annan lag som gäller för- hållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare samt i arbetstvistlagen

132

SOU 2023:79

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

göra alla de ändringar och tillägg som behövs för att tillgodose total- försvarets behov (8 §). Med den nuvarande skrivningen kan bemyn- digandet i 8 § alltså användas på lagstiftning som inte fanns när beredskapslagen trädde i kraft. Det kan även tänkas uppstå osäkerhet om vilka lagar som omfattas av bemyndigandet.

Bemyndigandet är även vidare än bemyndiganden i andra full- maktslagar som meddelats med stöd av 15 kap. 6 § regeringsformen. Sådana bemyndiganden är ofta skrivna så att föreskriftsrätten avser en viss åtgärd, som att ta i anspråk en fastighet (5 § förfogandelagen) eller att försäkringar även ska gälla dödsfall under krig (3 kap. 1 § lagen (1999:890) om försäkringsverksamhet under krig eller krigs- fara m.m.) Vid utformandet av bemyndiganden gäller som allmän ut- gångspunkt att de ska vara så precisa och utförliga som möjligt. Detta framgår av 15 kap. 6 § andra stycket där det anges att i en lag med ett sådant bemyndigande ska det noga anges under vilka förutsättningar bemyndigandet får utnyttjas.

Vad avser det generella bemyndigandet i 8 § i den arbetsrättsliga beredskapslagen anser vi att det bör begränsas till att omfatta vissa särskilt angivna lagar som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. På så vis blir det tydligare vilka lagar som omfattas och bemyndigandet renodlas till att bara avse de områden där det kunnat förutses att totalförsvaret stärks av att regeringen kan meddela före- skrifter under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. På det sättet blir det också lättare för riksdag och regering att förutse vilka konsekvenser som föreskriftsrätten kan få. Vi anser dock inte att bemyndigandet bör vara mer detaljerat än att hänvisa till vissa arbets- rättsliga lagar. Annars finns risk att det inte är tillräckligt flexibelt för att kunna hantera oförutsedda situationer. Det bör därför lämnas öppet för regeringen att i särskilt angivna lagar, som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, göra de ändringar och tillägg som behövs för att tillgodose totalförsvarets behov.

Vad gäller bemyndigandena att meddela föreskrifter i 7 och 9 §§ i den arbetsrättsliga beredskapslagen kommer dessa att behandlas i kapitel 6.4.6 och 7.2.1.

133

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

SOU 2023:79

Bemyndigandet ska omfatta medbestämmandelagen, förtroendemannalagen och anställningsskyddslagen

Inledningsvis görs bedömningen att bemyndigandet bör omfatta med- bestämmandelagen, förtroendemannalagen, och anställningsskydds- lagen. Bemyndigandet bör även omfatta de bestämmelser i den arbets- rättsliga beredskapslagen i vilka det görs anpassningar i arbetsrättsliga lagar under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Annars kan beredskapsbestämmelserna i den arbetsrättsliga beredskapslagen komma att hindra oförutsedda behov av att göra anpassningar av arbetsrätten som uppstår under krig, krigsfara och extraordinära för- hållanden.

Medbestämmandelagen, förtroendemannalagen, och anställnings- skyddslagen innehåller de grundläggande arbetsrättsliga bestämmel- serna och bör därför omfattas av bemyndigandet.

Bemyndigandet ska omfatta arbetstvistlagen

När beredskapslagen utformades ansågs regeringen behöva kunna meddela föreskrifter om de ändringar och tillägg som behövs för att tillgodose totalförsvarets behov i arbetstvistlagen. Lagen innehåller processuella särregler som ska tillämpas vid handläggningen av arbets- tvister.

Det framgår inte direkt av den arbetsrättsliga beredskapslagens förarbeten varför det fanns behov av sådana föreskrifter. Det uttal- ades dock en oro för att det fredstida sättet att hantera arbetstvister, med centrala förhandlingar och en Arbetsdomstol, inte skulle gå att upprätthålla under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Det kunde därför bli nödvändigt att inrätta lokala eller regionala beslutsinstanser (prop. 1986/87:165 s. 12). Hanteringen av arbets- tvister under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden stärktes vidare genom att det gjordes vissa modifikationer av bl.a. tidsfris- terna för väckande av talan i medbestämmandelagen samt angående rätten att kvarstå i anställning under tvist i anställningsskyddslagen (prop. 1986/87:165 s. 14–16).

Arbetsdomstolen omfattas dock även av de särskilda beredskaps- bestämmelserna i förfarandelagen. Enligt den lagen kan regeringen besluta att de uppgifter som ankommer på Arbetsdomstolen inte ska fullgöras under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden eller

134

SOU 2023:79

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

att de ska fullgöras av annan domstol samt de bestämmelser som behövs till följd av ett sådant beslut (17 §). Regeringen får vidare be- sluta att en innehavarare av en ordinarie domaranställning ska full- göra en högre domaranställning och förordnanden som ledamot och ersättare upphör inte (18 och 37 §§). I samma lag finns även bestäm- melser som gör det möjligt att i viss mån anpassa domstolsprocessen till beredskapsförhållandena. Bl.a. får regeringen enligt 32 § före- skriva om förlängning av tiden att väcka talan eller överklaga domar och beslut. Bemyndigandet i den lagen överlappar således det som finns i den arbetsrättsliga beredskapslagen. Frågan om Arbetsdomstol- ens domförhetsregler och behovet att kunna göra lättnader i hand- läggningen av domstolens mål behandlades dock inte i förfarande- lagens förarbeten (prop. 1987/88:6 s. 64, 72–73).

Vi ifrågasätter om det behövs dubbla bemyndiganden gällande Arbetsdomstolen och handläggningen av arbetstvister. Lämpligen bör ett av bemyndigandena tas bort. Vår uppfattning är att ett bemyndi- gande om domstolsförfarandet under krig, krigsfara och extraordi- nära förhållanden passar bättre i förfarandelagen. På det sättet hålls den samlad med andra regler om administrativ beredskap som gäller för domstolar. Det minskar även risken för att Arbetsdomstolen för- bises vid en eventuell översyn av domstolarnas uppgifter vid krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

Bemyndigandet i den arbetsrättsliga beredskapslagen omfattar dock hela lagen om rättegången i arbetstvister och är därför mycket vidare än förfarandelagens möjligheter att justera domstolarnas funktions- sätt under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Det är där- med osäkert om bestämmelserna i förfarandelagen är tillräckliga för att tillgodose totalförsvarets behov gällande handläggningen av arbets- tvister under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

Arbetsdomstolens organisation under krig, krigsfara och extra- ordinära förhållanden behandlades inte fullt ut i förfarandelagens förarbeten. Att ta bort bemyndigandet i beredskapslagen kan därför få oönskade och svåröverskådliga konsekvenser. Sådana organisa- toriska frågor ligger vidare utanför vårt uppdrag. Vi har därför inte möjlighet att avgöra vilka ytterligare ändringar som kan behövas i för- farandelagen för att bemyndigandet i den arbetsrättsliga beredskaps- lagen ska kunna tas bort. I avvaktan på en sådan utredning anser vi därför att den arbetsrättsliga beredskapslagen även fortsättningsvis bör innehålla ett bemyndigande för regeringen att göra de tillägg och

135

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

SOU 2023:79

förändringar som behövs för att tillgodose totalförsvarets behov i arbetstvistlagen.

Behovet av bemyndiganden för andra arbetsrättsliga lagar

Särskilda överväganden kommer att göras för semesterlagen, föräldra- ledighetslagen, lagen (1988:1465) om ledighet för närståendevård, lagen (1997:1293) om rätt till ledighet för att bedriva näringsverksamhet, lagen (1998:209) om rätt till ledighet av trängande familjeskäl och lagen (2008:565) om rätt till ledighet för att på grund av sjukdom prova annat arbete i kapitel 10.

Vi överväger även behovet av bemyndiganden för arbetsmiljö- och arbetstidslagen samt lagen (1998:958) om vilotid för sjömän och lagen (2005:395) om arbetstid vid visst vägtransportarbete i kapitel 13–15.

6.4.6Bemyndigande för regeringen att föreskriva

att bestämmelser i kollektivavtal är utan verkan

Förslag: Om det i ett kollektivavtal har tagits in en bestämmelse som strider mot en föreskrift som har meddelats i, eller med stöd av den arbetsrättsliga beredskapslagen, får regeringen förklara att bestämmelsen är utan verkan, om den kan medföra skada för total- försvaret.

Vi har ovan föreslagit att arbetsmarknadens parter, precis som i den nuvarande arbetsrättsliga beredskapslagen, ska ta ansvar för arbets- marknaden även under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden genom att bl.a. träffa särskilda beredskapsavtal. För det fall att så- dana avtal inte tecknas för en viss bransch, ett visst företag eller ett sådant avtal av någon anledning är bristfälligt finns det behov av att det allmänna kan agera för att säkerställa att totalförsvaret inte skadas. Ett sådant behov kan sannolikt finnas för kollektivavtal som teck- nats för normala förhållanden men kan även gälla beredskapsavtal som av någon anledning innehåller bestämmelser som kan skada total- försvaret (jfr prop. 1986/87:165 s. 18–19).

Behovet att jämka eller upphäva en bestämmelse i ett kollektiv- avtal kan tillgodoses på olika sätt. Det är t.ex. möjligt att låta en myn-

136

SOU 2023:79

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

dighet eller domstol hantera mål eller ärenden om att jämka bestäm- melser i kollektivavtal som är i strid med beredskapslagstiftningen. Vi anser dock att en sådan lösning inte är lämplig av flera skäl. För det första finns det ingen myndighet med ansvar för tillsyn över kol- lektivavtal. För det andra är det parterna själva som har förhandlat om avtalsinnehållet och det är därför inte givet att någon av dem skulle vara beredda att väcka talan om jämkning av avtalet för att tillgodose total- försvarets behov. För det tredje finns risk att en domstolsprocess eller myndighets handläggning drar ut på tiden och därför är för tids- krävande för att kunna tillgodose totalförsvarets behov i detta hänse- ende. För det fjärde bör totalförsvarets behov av beredskapsavtal redan ha tillgodosetts genom totalförsvarsplaneringen. I sådant fall bör be- hov av att jämka beredskapsavtal endast förekomma undantagsvis.

Vi anser därför att det är lämpligt att behålla den nuvarande ord- ningen där regeringen kan föreskriva att en bestämmelse i ett kollek- tivavtal är utan verkan i den mån den strider mot bestämmelser som meddelats i eller med stöd av den arbetsrättsliga beredskapslagen och medför skada för totalförsvaret. En sådan bestämmelse är tillräckligt flexibel för att kunna tillämpas om det i det enskilda fallet visar sig att ett kollektivavtal innehåller en problematisk bestämmelse. Hur ärendet ska inledas kan också hållas öppet. Det mest troliga är att det är en myndighet med ansvar för totalförsvarsplaneringen som upp- märksammar regeringen på behovet av att jämka en bestämmelse i ett kollektivavtal. Det är även möjligt att det kommer till regeringens kännedom genom exempelvis en arbetsgivarorganisation.

6.4.7Föreskrifter som ska underställas riksdagen

Förslag: Regeringens föreskrifter om att den arbetsrättsliga bered- skapslagens bestämmelser ska tillämpas vid krigsfara och extra- ordinära förhållanden ska underställas riksdagens prövning inom en månad från det att den utfärdades. Föreskriften upphör att gälla, om den inte underställs riksdagen i rätt tid eller om riksdagen inte godkänner den inom två månader från underställningen.

Detsamma ska gälla för de föreskrifter med avvikelser från andra lagar som regeringen utfärdar med stöd av ett bemyndig- ande i lagen.

137

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

SOU 2023:79

En föreskrift om att tillämpa lagens beredskapsbestämmelser

Det finns krav på att föreskrifter ska underställas riksdagen i ett fler- tal lagar som är avsedda att tillämpas under krig, krigsfara och extra- ordinära förhållanden, t.ex. i krigshandelslagen (1964:19) och förfo- gandelagen. I regel handlar dessa om regeringens möjlighet att aktivera bestämmelser i lagarna helt eller delvis under krigsfara och extraordi- nära förhållanden, på samma sätt som i 2 § den arbetsrättsliga bered- skapslagen. Vi anser att den ordningen ska behållas för den arbets- rättsliga beredskapslagen. Tillämpningen av en arbetsrättslig bered- skapslag innebär, på samma sätt som andra fullmaktslagar, ett bety- dande ingrepp i grundläggande fri- och rättigheter. Det är därför motiverat att regeringen lyfter ett beslut att tillämpa en sådan undan- tagslagstiftning till riksdagen. Riksdagen kan naturligtvis alltid agera om den anser att regeringens tillämpning av en fullmaktslag är olämp- lig. Ett underställande innebär dock en ökad kontroll, vilket vi anser är lämpligt vid aktiveringen av en fullmaktslag i de fall det inte råder krig.

Behovet att även underställa andra föreskrifter

Vi har inte hittat något fall där även föreskrifter som har meddelats efter det att en fullmaktslag har aktiverats ska underställas riksdagen. Vi anser dock att det i detta fall är motiverat med en sådan ordning när det gäller det mer generella bemyndigandet att meddela före- skrifter som avviker från de lagar som rör förhållandena mellan arbetsgivare och arbetstagare som vi föreslår. Det föreslagna bemyn- digandet är mycket långtgående. Flera av de lagar som omfattas inne- bär ingrepp i grundläggande fri- och rättigheter och kan vara särskilt betungande för enskilda. Som konstaterats ovan bedömer vi att det inte är lämpligt att begränsa bemyndigandet mer generellt eftersom det kan inverka negativt på dess syfte att stärka totalförsvaret. I stället anser vi att föreskrifter som meddelas med stöd av bemyn- digandet ska underställas riksdagens prövning.

Det kan invändas att det skapar merarbete om alla föreskrifter som regeringen beslutar med stöd av det nu aktuella bemyndigandet ska underställas riksdagen i en sådan ansträngd situation som sanno- likt råder under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Så bör dock inte bli fallet eftersom det i den arbetsrättsliga beredskaps-

138

SOU 2023:79

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

lagen redan gjorts de ändringar och tillägg som kunnat förutses. Vidare förutsätts att arbetsmarknadens parter under totalförsvars- planeringen har kommit överens om de åtgärder som behövs inom respektive avtalsområde. Bemyndigandet att meddela ytterligare före- skrifter syftar därmed på undantagssituationer, som inte har kunnat förutses. Vi bedömer därför att bemyndigandet inte kommer att an- vändas i någon större omfattning. Om så ändå skulle bli fallet torde riksdagen ha behov av den kontroll och insyn som ett underställande innebär.

Det bör därför införas ett krav på att sådana föreskrifter som med- delats med stöd av det mer generella bemyndigandet att meddela föreskrifter som avviker från de lagar som rör förhållandena mellan arbetsgivare och arbetstagare ska underställas riksdagens prövning. Detta gäller både föreskrifter som regeringen beslutar under normala förhållanden men som ska aktiveras under krig, krigsfara och extra- ordinära förhållanden och föreskrifter som regeringen beslutar under sådana förhållanden. Om en föreskrift har underställts riksdagens prövning när den meddelades behöver inte ett beslut om att aktivera föreskriften underställas riksdagen, om det inte framgår av den aktu- ella förordningen.

Tidsfristen för underställande

Enligt nu gällande fullmaktslagar gäller generellt att ett understäl- lande ska ske inom en månad från det att föreskriften utfärdades. Om det inte sker, eller om riksdagen inte godkänner föreskriften inom två månader från det att underställningen skedde, upphör den (se mot- svarande reglering i 2 § den arbetsrättsliga beredskapslagen, 2 § för- fogandelagen, 11 § prisregleringslagen och 2 § lag [1999:890] om försäkringsverksamhet under krig eller krigsfara m.m.).

Det är inte lämpligt att underställning enligt någon bestämmelse i en arbetsrättslig beredskapslag skiljer sig från vad som gäller enligt andra snarlika bestämmelser som ska tillämpas under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. En allt för kort tidsfrist skulle vidare kunna hindra den flexibilitet som behövs för att stärka totalförsvaret. Vi anser därför att en föreskrift om att lagen ska tillämpas under krigs- fara och extraordinära förhållanden bör underställas riksdagens pröv- ning inom en månad från det att föreskriften utfärdades. En sådan

139

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

SOU 2023:79

föreskrift bör upphöra att gälla, om den inte underställts riksdagen i rätt tid eller om riksdagen inte godkänner den inom två månader från underställningen.

Detsamma bör gälla en föreskrift som meddelats med stöd av det mer generella bemyndigandet att meddela föreskrifter som avviker från de lagar som rör förhållandena mellan arbetsgivare och arbets- tagare som vi föreslår.

6.4.8Avvikelser från den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen ska få ske genom kollektivavtal

Förslag: Om det under normala förhållanden är möjligt att göra avsteg från en bestämmelse i förtroendemannalagen, medbestäm- mandelagen, anställningsskyddslagen och semesterlagen och denna bestämmelse ändras av den arbetsrättsliga beredskapslagen ska det även vara möjligt att teckna kollektivavtal om avsteg från be- stämmelsen även i den arbetsrättsliga beredskapslagen.

De arbetsrättsliga beredskapsbestämmelserna ska fungera som ett komplement till parternas arbete och garantera att totalförsvarets be- hov av att arbetsmarknaden anpassas till beredskapsförhållandena även tillgodoses hos arbetsgivare som inte är bundna av kollektivavtal. Det behöver därför vara möjligt att kunna göra avvikelser från be- stämmelserna genom kollektivavtal så länge det inte finns goda skäl mot en sådan lösning.

Huvuddelen av de ändringar som behöver göras i förtroende- mannalagen, medbestämmandelagen, anställningsskyddslagen och semesterlagen kan parterna träffa kollektivavtal om avvikelser från under normala förhållanden. De bör därför även kunna göra detta under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. På detta sätt till- godoses att parterna kan ta sitt ansvar för arbetsmarknadens funk- tionssätt vid krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

Även i den nuvarande arbetsrättsliga beredskapslagen är det möj- ligt för parterna att träffa kollektivavtal om avvikelser från de änd- ringar och tillägg som görs i förtroendemannalagen, medbestäm- mandelagen, anställningsskyddslagen och semesterlagen. Eftersom den arbetsrättsliga beredskapslagen inte har uppdaterats allt eftersom det har gjorts ändringar i de andra lagarna har denna möjlighet över tid

140

SOU 2023:79

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

blivit mer restriktiv än de bestämmelser som numera finns i de andra lagarna. Detta innebär bl.a. att den arbetsrättsliga beredskapslagen föreskriver att kollektivavtal träffas på central nivå i större omfatt- ning än under normala förhållanden och att det inte är möjligt att göra avvikelser från vissa nyare bestämmelser. Det finns dock inga skäl för denna skillnad. När den arbetsrättsliga beredskapslagen trädde i kraft överensstämde den lagens kollektivavtalsbestämmelser med de som fanns i övriga lagar. Utgångspunkten var vidare att ordningen under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden skulle avvika så lite som möjligt från den som gäller under normala förhållanden.

Vi bedömer därför att det inte är motiverat att upprätthålla någon skillnad mellan den arbetsrättsliga beredskapslagens bestämmelser om möjligheter till avvikelser i kollektivavtal och de som finns i de lagar som ändras genom den arbetsrättsliga beredskapslagen. Det är lämpligt att kollektivavtal för krig, krigsfara och extraordinära för- hållanden träffas på samma nivå som under normala förhållanden. På detta sätt blir regelverket lättare att tillämpa. Att förordna om att beredskapsavtal alltid ska träffas på exempelvis huvudorganisations- nivå skulle vidare motverka den flexibilitet som kan behövas under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

Vi föreslår att den nuvarande ordningen där den arbetsrättsliga beredskapslagen ändrar bestämmelser i andra lagar ska ersättas med särskilda beredskapsbestämmelser i den arbetsrättsliga beredskaps- lagen som anger på vilket sätt förtroendemannalagen, medbestäm- mandelagen, anställningsskyddslagen och semesterlagen anpassas under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

I kapitel 7–11 kommer vi redogöra för våra förslag till anpass- ningar av bestämmelser i olika arbetsrättsliga lagar. I samband med dessa kommer vi redogöra för möjligheten att göra avsteg från de sär- skilda bestämmelserna som ska gälla under krig, krigsfara och extra- ordinära förhållanden genom kollektivavtal.

141

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

SOU 2023:79

6.5Överväganden:

Enskildas bedömning av totalförsvarets intressen

Bedömning: Det är lämpligt att enskilda arbetsgivare och arbets- marknadsorganisationer tar hänsyn till totalförsvarets intressen vid tillämpningen av vissa arbetsrättsliga bestämmelser under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

I utredningsdirektiven anges att det är ovanligt inom arbetsrätten att enskilda ska ta hänsyn till andra än sina egna eller motpartens intres- sen. Vi ska därför utreda om det är lämpligt att lämna bedömningen av totalförsvarets behov till enskilda som bestämmelserna är utfor- made i den arbetsrättsliga beredskapslagen eller om det finns något mer ändamålsenligt sätt att beakta totalförsvarets intressen. Enligt regeringens uppfattning bör en arbetsrättslig beredskapslagstiftning vara enkel att tillämpa och det bör därför undersökas om vissa svår- are bedömningar och avvägningar om totalförsvarets behov kan regle- ras tydligare genom lagstiftning än att lämnas till enskilda.

I den arbetsrättsliga beredskapslagen görs det möjligt för arbetsgiv- are att ta hänsyn till totalförsvarets intressen genom att det i bilagan görs ändringar och tillägg i medbestämmandelagen, förtroendeman- nalagen, anställningsskyddslagen och semesterlagen. Dessa bestämmel- ser är formulerade på tre olika sätt.

För det första görs det i medbestämmandelagen och förtroende- mannalagen möjligt för arbetsgivare att, utöver den fredstida möjlig- heten, avvika från vissa förhandlingsregler om det behövs för att undvika störningar i produktionen eller andra liknande påfrestningar till skada för totalförsvaret. Bestämmelser om förhandlingsskyldig- het finns i 11, 12 och 38 §§ medbestämmandelagen och i 5 och 9 §§ förtroendemannalagen. I 21 § medbestämmandelagen ökar även möj- ligheten att begära tystnadsplikt om det föreligger risk för skada för totalförsvaret.

För det andra görs det i anställningsskyddslagen och semester- lagen möjligt för arbetsgivare att använda visstidsanställningar re- spektive begränsa semesteruttaget om det behövs för att tillgodose totalförsvarets behov av arbetskraft (5 § anställningsskyddslagen och 4 § semesterlagen).

142

SOU 2023:79

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

För det tredje görs det i anställningsskyddslagen möjligt för arbets- givare att vid omplacering ta hänsyn till intresset av att tillgodose totalförsvarets produktionsbehov. Sådana bestämmelser finns i 7 och 22 §§ anställningsskyddslagen.

Arbetsrätten hör till civilrätten och rör därmed i huvudsak förhål- landet mellan enskilda. De tillägg och ändringar som behöver göras i den arbetsrättsliga lagstiftningen under krig, krigsfara och extra- ordinära förhållanden för att stärka totalförsvaret kommer därför i huvudsak behöva hanteras av enskilda arbetsgivare, arbetstagare och deras respektive organisationer. För att arbetsmarknadens parter inte ska behöva göra någon bedömning av totalförsvarets intressen måste bestämmelserna formuleras på ett annat sätt än i dag. Det skulle an- tingen innebära att grundläggande beslut om arbetsgivarens verksam- het behöver fattas av någon utomstående, exempelvis av en myndighet, eller att vissa regler om arbetstagarorganisationernas medbestäm- mande skulle behöva upphävas under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Vi anser att inte något av dessa alternativ är lämpliga utan att bestämmelserna fortfarande bör göra det möjligt för arbets- givare och arbetsmarknadens parter att väga in totalförsvarets intres- sen där sådana överväganden är motiverade.

Den befintliga arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen utgår från att arbetsmarknadens parter ska ta ansvar för förhållandena på arbets- marknaden. Vi har ovan redogjort för att detta är en styrka för det svenska totalförsvaret. Regelverket måste därför göra det möjligt för parterna att ta detta ansvar. Vidare ska inte reglerna under krig, krigs- fara och extraordinära förhållanden avvika mer än nödvändigt från regelverket för normala förhållanden. Detta motiveras av att större ändringar kan leda till osäkerhet om vad som gäller och skapa svår- förutsägbara problem. Ingrepp i arbetsgivares beslutanderätt, eller att suspendera arbetsrättsliga skyddsbestämmelser, bör därför undvikas.

Frågan är då om arbetsmarknadens parter har de förutsättningar som krävs för att kunna ta hänsyn till totalförsvarets intressen.

Totalförsvaret är enligt 1 § totalförsvarspliktlagen en angelägen- het för hela befolkningen. Att ta hänsyn till totalförsvaret är således något som ska genomsyra hela samhället under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Sektorsansvariga beredskapsmyndigheter ska samverka med näringslivet enligt 24 § förordningen (2022:524) om statliga myndigheters beredskap. De myndigheter som ansvarar för totalförsvarsplaneringen ska vidare överlägga med arbetsgivare

143

Den arbetsrättsliga beredskapslagstiftningen

SOU 2023:79

och kan påkalla att arbetsgivare ska överlägga med de arbetstagar- organisationer som de har kollektivavtal med enligt 3 och 4 §§ över- läggningsskyldighetslagen. Precis som vi redogjort för ovan bör arbets- marknadens parter därför ha god kännedom om vilka förväntningar som ställs på verksamheten under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

De nuvarande bestämmelserna är vidare utformade som en möj- lighet för arbetsgivaren att väga in totalförsvarets intressen vid vissa bedömningar. I samtliga fall är totalförsvarets intresse en ytterligare parameter som kan vägas in i en bedömning som arbetsgivare även gör i fredstid. Exempelvis kan arbetsgivaren vid bedömningen av om det finns sådana synnerliga skäl som gör det möjligt att göra avsteg från primärförhandlingsrätten i 11 § medbestämmandelagen behöva ta hänsyn till omständigheter utanför verksamheten, t.ex. olycks- händelser. Som vi redogör för i kapitel 7.1.1 har även arbetsmark- nadens parter åtagit sig att göra en intresseavvägning mellan rätten att vidta stridsåtgärder och samhällets intresse av arbetsfred. Det bör därför inte vara främmande för parterna att ta hänsyn till total- försvarets intressen om det är påkallat av beredskapslagstiftningen. Vi anser därför att det är lämpligt att parterna under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden får ta hänsyn till totalförsvarets in- tressen vid tillämpningen av vissa arbetsrättsliga bestämmelser.

144

7Anpassningar i medbestämmandelagen

I detta kapitel redogör vi för de ändringar och tillägg som den arbets- rättsliga beredskapslagen (1987:1262) gör i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivetunder krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

Därefter redovisar vi vår bedömning om den nuvarande regler- ingen behöver anpassas för att uppfylla syftet att stärka totalförsvaret och att snabbt kunna anpassa arbetsrätten till krig, krigsfara och extra- ordinära förhållanden, om det behövs några ytterligare anpassningar i medbestämmandelagen samt lämnar förslag på hur en ny reglering kan utformas.

7.1Den arbetsrättsliga beredskapslagens ändringar och tillägg i medbestämmandelagen

Den nuvarande arbetsrättsliga beredskapslagen innehåller särskilda bestämmelser som bl.a. ändrar bestämmelserna i medbestämmande- lagen. Medbestämmandelagen ska under krig, krigsfara och extraordi- nära förhållanden således tillämpas med de ändringar och tillägg som anges i bilagan till den arbetsrättsliga beredskapslagen (5 §). Dessa bestämmelser omfattar medbestämmandelagens bestämmelser om möjligheten att tillgripa stridsåtgärder, hanteringen av arbetstvister, arbetsgivares förhandlingsskyldighet på lokal och central nivå, arbets- tagarorganisations tolkningsföreträde, tidsfrister för att påkalla för- handling och väcka talan i domstol, skyldighet att lämna information och tystnadsplikt samt medling i arbetstvister. Vi kommer nedan att redogöra för dessa bestämmelser.

145

Anpassningar i medbestämmandelagen

SOU 2023:79

7.1.1Tillgripande av stridsåtgärder

I medbestämmandelagen finns regler om de grundläggande kollektiv- avtalsförhållandena. Hit hör reglerna om förenings- och förhand- lingsrätt, om kollektivavtal och om fredsplikt i kollektivavtalsförhål- landen. Dessa regler har ett direkt samband med den fria rätten att tillgripa stridsåtgärder.

Vid den arbetsrättsliga beredskapslagens tillkomst ansågs utrym- met för stridsåtgärder på arbetsmarknaden i praktiken vara i det närmaste obefintligt om det skulle bli krig eller när beredskapstill- stånd har inträtt. Trots detta ansågs att ett rättsligt förbud mot stridsåtgärder på arbetsmarknaden skulle rubba grundsatsen att det ligger i de förhandlande parternas eget ansvar att beakta även tredje mans och samhällets intressen när stridsåtgärder övervägs (prop. 1986/ 87:165 s. 14). Detta synssätt kommer sannolikt från att arbetsmark- nadens parter allt sedan Saltsjöbadsavtalet 1938 och Slottsbacksavtalet 1963 åtagit sig att göra en intresseavvägning mellan rätten att vidta stridsåtgärder och samhällets intresse av arbetsfred. I propositionen till den arbetsrättsliga beredskapslagen antogs därför att det bästa skyddet för arbetsfreden även under kristider skulle vara att parterna, genom kollektivavtal eller på annat sätt, tar ansvar för att undvika öppna arbetskonflikter. Något generellt rättsligt förbud mot stridsåtgärder på arbetsmarknaden under beredskap infördes därför inte (prop. 1986/87:165 s. 14).

Däremot ansågs att samhällets möjligheter att snabbt ingripa om det trots allt skulle uppkomma en allvarlig fara för en öppen arbets- konflikt borde förbättras. Detta gjordes genom att förlikningsmän och förlikningskommissioner gavs möjlighet att föreskriva om upp- skov med stridsåtgärder under den tid som förlikningsförhandlingar pågår och under viss tid efter det att förhandlingarna har strandat (prop. 1986/87:165 s. 14–15). Vi kommer att återkomma till denna fråga nedan.

Vidare bemyndigades regeringen genom 7 § i den arbetsrättsliga beredskapslagen att i enskilda fall kunna gripa in med åtgärder inför eller i samband med öppna arbetsmarknadskonflikter som kan med- föra skada för totalförsvaret. Det kan ske genom att regeringen före- skriver fortsatt giltighet av träffade kollektivavtal eller tvångsskilje- förfarande samt att fredsplikt ska råda (prop. 1986/87:165 s. 14).

146

SOU 2023:79

Anpassningar i medbestämmandelagen

Rätten att vidta stridsåtgärder tryggas av internationella konventioner

Rätten att vidta stridsåtgärder är förutom i svensk grundlag garan- terad i ett antal konventioner som Sverige har ratificerat. Bestäm- melserna i konventionerna sätter således en gräns för åtgärder som kan vidtas av regering och riksdag t.ex. genom lagstiftning. Arbets- givar- och arbetstagarorganisationer kan dock i kollektivavtal för- binda sig att avstå från att utnyttja rättigheter som de har på grund av konventionsåtaganden om förhandlingsrätt och strejkrätt. Nedan följer en redovisning av de konventioner som har arbetats fram inom Europarådet och ILO och som har ratificerats av Sverige. Utöver dessa har Sverige förbundit sig att iaktta kraven på föreningsrätt och rätt till stridsåtgärder i FN:s universella förklaring om de mänskliga rättigheterna (artikel 23:4), FN-konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (artikel 8) och FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (artikel 22).

Europakonventionen

Den europeiska konventionen från 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, i fortsätt- ningen Europakonventionen, ratificerades av Sverige år 1952 och trädde

ikraft 1953. Europakonventionen har inkorporerats i svensk rätt ge- nom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Europakonventionen innehåller inte någon regel om stridsåtgär- der på arbetsmarknaden. Rätten att vidta stridsåtgärder anses dock enligt Europadomstolens praxis ingå som en integrerad del i den för- eningsfrihet som tryggas genom artikel 11 i Europakonventionen. I artikel 11 tillförsäkras var och en mötes- och föreningsfrihet. Det innebär att alla har rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet, inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen. Utövandet av dessa rättigheter får inte underkastas andra inskränkningar än sådana som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvän- diga med hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter.

147

Anpassningar i medbestämmandelagen

SOU 2023:79

Artikel 11 hindrar inte att det för medlemmar av de väpnade styr- korna, polisen eller den statliga förvaltningen görs lagliga inskränk- ningar i utövandet av de nämnda rättigheterna.

Den europeiska sociala stadgan

Väsentliga rättigheter på det sociala och arbetsrättsliga området om- fattas av Europarådets sociala stadga från 1961, fortsättningsvis kallad den sociala stadgan. I den finns bestämmelser om föreningsrätt, för- handlingsrätt och strejkrätt. Stadgan ratificerades av Sverige 1962. En reviderad stadga trädde i kraft den 1 juli 1999. Enligt stadgans artikel 6, som handlar om den kollektiva förhandlingsrätten, följer för de fördragsslutande staterna i korthet följande åtagande:

1.att främja gemensamt samråd mellan arbetstagare och arbets- givare,

2.att främja förfarande för frivilliga kollektivavtalsförhandlingar,

3.att främja förfarande för förlikning och frivillig skiljedom i arbets- tvister samt

4.att erkänna arbetstagarnas och arbetsgivarnas rätt att vidta kol- lektiva åtgärder i händelse av intressekonflikter, däri inbegripen strejk.

Rättigheter och principer i stadgan får normalt inte inskränkas eller begränsas annat än med stöd av artikel G i reviderade stadgan (arti- kel 31 i sociala stadgan). Där medges undantag som är föreskrivna i lag och som är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle som garanti för annans fri- och rättigheter eller som skydd för samhällets in- tresse, nationell säkerhet, allmän hälsa eller moral.

Stadgans tillämpning övervakas genom att de fördragsslutande länderna kontinuerligt avger rapporter om ändringar i sin nationella lagstiftning som granskas av en kommitté av oberoende experter som kan ifrågasätta eller rikta kritik mot tillämpningen. När det gäller be- gränsningar av den kollektiva förhandlingsrätten och strejkrätten har expertkommittén bedömt att sådana begränsningar endast ansetts god- tagbara om de är nödvändiga ur ett allmänt intresse för att komma till rätta med ekonomiska och sociala problem samt att de måste före- gås av uttömmande samråd med alla berörda parter på arbetsmark-

148

SOU 2023:79

Anpassningar i medbestämmandelagen

naden. Det ska röra sig om undantagsåtgärder under begränsad tid i situationer då det har visats att det inte går att uppnå samma mål med mindre ingripande metoder.

Enligt artikel F är det dock i händelse av krig eller annat nationellt kristillstånd som hotar nationens existens tillåtet att vidta åtgärder som avviker från förplikterna i stadgan i den mån läget oundgäng- ligen kräver det. Vid utnyttjandet av detta undantag ska Europarådets generalsekreterare hållas informerad.

ILO

ILO:s konventioner behandlar inte direkt rätten att vidta strids- åtgärder utan denna härleds i huvudsak från ILO:s kärnkonventio- ner nr 87 och nr 98. Sverige har ratificerat båda dessa konventioner samt konvention nr 151, vilken vi berör mer nedan. Genom konven- tion nr 87 angående föreningsfrihet och skydd för organisationsrätten, förbinder sig en medlemsstat i ILO att säkerställa att arbetstagare och arbetsgivare fritt ska kunna utöva sin föreningsfrihet. Konventionen erkänner inte uttryckligen rätten att vidta stridsåtgärder men genom tillämpningen av konventionen anses stridsåtgärder utgöra ett medel för organisationerna att främja och värna sina medlemmars intres- sen. Rätten att vidta stridsåtgärder ses som en oumbärlig del av de fackliga rättigheterna och anses utgå från föreningsfriheten (se Bernard Gernigon m.fl., ILO principles concerning the right to strike, 1 januari 2020).

Övervakning av tillämpningen av konventionerna sker genom regelbunden rapportering från de konventionsanslutna ländernas reger- ingar. Rapporterna granskas av oberoende jurister i ILO:s expertkom- mitté som skriver yttranden till Internationella arbetskonferensens trepartiska kommitté för konventionstillämpning med företrädare för regeringarna och arbetsmarknadens parter. ILO:s expertkommitté har uttalat att ett allmänt förbud för strejkrätten utgör en påtaglig begränsning av fackföreningarnas möjligheter att främja och värna medlemmarnas intressen och att ett sådant förbud därför kan stå i strid med konvention nr 87.

Enligt konvention nr 98 angående tillämpningen av principerna för organisationsrätten och den kollektiva förhandlingsrätten, ska åtgärder vidtas för att uppmuntra och främja utvecklandet och ut-

149

Anpassningar i medbestämmandelagen

SOU 2023:79

nyttjandet i största möjliga omfattning av anordningar för frivilliga förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter i syfte att få till stånd en reglering av anställningsvillkoren genom kollektivavtal (artikel 4). Konvention nr 98 kompletteras av konvention nr 151 om skydd för organisationsrätten och om förfaranden för fastställande av anställ- ningsvillkor i offentlig tjänst.

Skyddet utgår från arbetstagarnas grundläggande rättighet att fritt organisera sin verksamhet och formulera sina handlingsprogram i syfte att främja och värna sina medlemmars intressen. Strejkrätten är dock inte en absolut rättighet. Den kan både inskränkas under excep- tionella omständigheter och regleras av föreskrifter som anger vill- kor eller begränsningar för hur den ska utövas. Regleringen måste dock vara rimlig och inte innebära en överdriven begränsning av utövandet av strejkrätten.

På senare år har det inom ILO ifrågasatts om det går att härleda en rätt till stridsåtgärder från konvention nr 87. Frågan är ännu inte löst inom ILO-systemet och det är möjligt att det kommer att krävas en prövning av Internationella domstolen i Haag (ICJ). Vi har i detta läge utgått från den befintliga praxisen från expertkommittén vid våra bedömningar.

7.1.2Arbetstvister

Beredskapssituationen förutsågs i den arbetsrättsliga beredskaps- lagens förarbeten ställa stora krav på de lokala parternas förmåga att lösa uppkomna tvister. Åtskilliga av de regler som styr den fackliga verksamheten i vardagliga frågor fanns vid tillfället i medbestämman- deavtal och i förhandlingsordningar. Det ansågs därför i första hand vara upp till parterna själva att hitta de lämpligaste lösningarna för respektive bransch eller företag genom upprättande av särskilda bered- skapsavtal som skulle gälla under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Lagstiftaren ansågs dock behöva bidra till att skapa för- utsättningar för parterna att komma fram till lämpliga lösningar. Strids- åtgärder kunde undvikas genom att parterna gavs stöd under de för- handlingar som ska föregå eventuella stridsåtgärder. Det ansågs därför angeläget för staten att bistå parterna i förhandlingarna. För medling i arbetstvister fanns redan Statens förlikningsmannaexpedition, som hade ansvar att följa förhållandena på arbetsmarknaden och utse för-

150

SOU 2023:79

Anpassningar i medbestämmandelagen

likningsmän att medla i tvister som hotade eller redan hade medfört stridsåtgärder. I tvister av större betydelse kunde regeringen även utse förlikningskommissioner att medla i tvisten. Statens förliknings- kommissions uppgifter skulle därför bli ännu viktigare under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Det finns dock inga uttal- anden om myndighetens behov av beredskapsplanering (se prop. 1986/ 87:165 s. 13–16).

Det antogs vidare kunna uppstå problem med kommunikationerna under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Det bedömdes därför inte vara sannolikt att under sådana situationer kunna ha kvar ett system där Arbetsdomstolen tar ansvar för alla arbetsrättsliga tvis- ter. Parterna behövde därför ha beredskap att kunna ta huvudansva- ret för tvistelösningen på arbetsrättens område. Kvarstående tvister skulle i möjligaste mån i stället få avgöras under medverkan av för- likningsmän. Förlikningsmannaväsendet behövde därför stärkas vid krig och krigsfara i syfte att tillhandahålla hjälp för praktiska tviste- lösningar när det inte går att undvika tvister eller nå samförstånds- lösningar om lag- eller avtalstillämpning (prop. 1986/87:165 s. 15–16).

I ett sådant läge skulle det inte heller vara rimligt att kräva av arbetsgivaren att vända sig till domstol i tvister om tolkningsföre- träde om arbetsskyldighet enligt 34 § tredje stycket eller om rätts- tvist om lön i 35 § medbestämmandelagen, varför dessa bestämmel- ser skulle suspenderas enligt den arbetsrättsliga beredskapslagens bilaga (prop. 1986/87:165 s. 16). Även 37 § medbestämmandelagen som reglerar tidsfristerna för att påkalla central förhandling och för väckande av talan i domstol suspenderades.

Följden av att 34 och 37 §§ suspenderas blir att arbetsgivaren inte är skyldig att omedelbart påkalla förhandling om arbetet utförs enligt arbetsgivarens mening eller att efter förhandling väcka talan vid domstol. Vidare tillämpas inte de särskilda reglerna om påkallande av förhandling och väckande av talan vid domstol i 35 § medbestäm- mandelagen vid tvist om ersättning eller lön. I stället får parterna om tvister uppstår dem emellan, använda de allmänna reglerna om tviste- förfarande i 64 och 65 §§ medbestämmandelagen.

151

Anpassningar i medbestämmandelagen

SOU 2023:79

7.1.3Medling i arbetstvister

Förlikningsmannaväsendet när den arbetsrättsliga beredskapslagen infördes

Statens förlikningsmannaexpedition är en numera nedlagd myndig- het som när den arbetsrättsliga beredskapslagen trädde i kraft ansva- rade för medling i arbetstvister enligt den dåvarande lydelsen av 46 § medbestämmandelagen. Förlikningsmannaexpeditionen skulle följa förhållandena på arbetsmarknaden och om den fick kännedom om en arbetstvist som hotade att medföra, eller redan hade medfört, stridsåtgärder skulle den utse en förlikningsman att medla i tvisten. I medbestämmandelagen fanns vidare bestämmelser om förliknings- mannens befogenheter och de förhandlande parternas skyldigheter gentemot förlikningsmannen. Bl.a. kunde förlikningsmannen enligt dåvarande 49 § medbestämmandelagen på begäran av motpart anmäla till Arbetsdomstolen att förhandlingsskyldig part inte följt kallelse till förhandling varvid Arbetsdomstolen kunde förelägga parten vid vite att fullgöra sin förhandlingsskyldighet. Enligt den dåvarande 52 § medbestämmandelagen skulle även regeringen kunna utse en förlik- ningskommission att medla i arbetstvister av större betydenhet.

Som redogjorts för ovan förväntades förlikningsmannaexpeditio- nens förlikningsmän spela en viktig roll under krig, krigsfara och extra- ordinära förhållanden. Förhoppningen var att förlikningsmännens bistånd skulle minska risken för stridsåtgärder som kunde störa total- försvaret och kunna bistå parternas förhandlingar så att antalet arbets- tvister kunde begränsas. Förlikningsmännen gavs också genom en särskild bestämmelse i den arbetsrättsliga beredskapslagens bilaga möj- lighet att förbjuda stridsåtgärder medan förlikningsförhandlingar pågår och under en viss tid efter att sådana förhandlingar förklarats avslutade. Denna bestämmelse, som genom bilagan införs i 53 § med- bestämmandelagen, är speciell då den inte avsåg att ersätta eller ändra en befintlig bestämmelse. Eftersom 53 § i medbestämmandelagen hade upphävts genom lagen (1980:238) om ändring i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet var paragrafnumret ledigt när den arbetsrättsliga beredskapslagen trädde i kraft.

152

SOU 2023:79

Anpassningar i medbestämmandelagen

Medlingsinstitutet har ersatt Statens förlikningsmannaexpedition

År 2000 inrättades den nya myndigheten Medlingsinstitutet, som fick i uppgift att medla i arbetstvister och verka för en väl fungerande lönebildning. Samtidigt avvecklades förlikningsmannaexpeditionen och myndighetens uppgifter flyttades över till Medlingsinstitutet (prop. 1999/2000:32 s. 42).

I stället för förlikningsmän kan Medlingsinstitutet utse medlare och förhandlingsledare. En medlare motsvarar de tidigare förliknings- männen, dvs. en medlare är en person som främst har till uppgift att söka överbrygga motsättningar mellan parterna för att underlätta att få en överenskommelse till stånd utan stridsåtgärder. För att främja en god lösning av tvisten kan medlaren även enligt 48 § medbestäm- mandelagen lägga fram egna förslag till överenskommelser. Med för- handlingsledare avses en person som parterna ger i uppdrag att leda förhandlingarna för att parterna i samförstånd ska söka lösningar på frågor som är aktuella i förhandlingarna. Regeringens möjlighet att utse förlikningskommission eller särskild förlikningsman togs sam- tidigt bort (prop. 1999/2000:32 s. 72 och 77).

Medlingsinstitutet får enligt 47 a § medbestämmandelagen efter samtycke från parter som förhandlar om kollektivavtal utse en eller flera förhandlingsledare eller medlare. Om det föreligger risk för stridsåtgärder eller om stridsåtgärder redan har påbörjats har institutet enligt 47 b § medbestämmandelagen rätt att utse medlare även utan parternas samtycke. Detta gäller dock inte om parterna är bundna av ett s.k. förhandlingsavtal. Förhandlingsavtal innebär att parterna har regi- strerat ett avtal om förhandlingsordning med regler om bl.a. medling liknande det som finns i det s.k. Industriavtalet (prop. 1999/2000:32

s.73–74). Enligt Medlingsinstitutet finns det för närvarande 14 regi- strerade förhandlingsavtal på Medlingsinstitutet. Cirka 90 av de om- kring 650 kollektivavtalen om löner och allmänna anställningsvillkor sluts av parter med avtal om förhandlingsordning med regler om medling.

Medlingsinstitutet har större möjligheter att förelägga en part att fullgöra sin förhandlingsskyldighet vid hot om vite än vad den tidi- gare förlikningsmannaexpeditionen hade. Medlingsinstitutet får näm- ligen enligt 52 och 53 §§ medbestämmandelagen utfärda ett sådant föreläggande på begäran av en medlare och beslutet om vitesföreläg-

153

Anpassningar i medbestämmandelagen

SOU 2023:79

gande får inte överklagas. Utdömande av vite beslutas, precis som tidigare, av Arbetsdomstolen (prop. 1999/2000:32 s. 75–76).

Medlingsinstitutet ansvarar för att det finns en grupp personer som är förberedda av institutet att med kort varsel kunna åta sig medlings- uppdrag samt att återväxten av nya medlare säkras (prop. 1999/2000:32 s. 56). Enligt förordning (1976:826) om medling i arbetstvister för- ordnar Medlingsinstitutet medlare på ett fast medlingsuppdrag eller för medling i en viss uppkommen arbetstvist (1 §). Ett uppdrag att verka som fast medlare avser ett visst verksamhetsområde och ska meddelas till högst åtta personer på sådant sätt att medlarna får spridning över landet. En fast medlare förordnas för högst ett år i taget (2 §).

Om det främjar en god lösning av tvisten får Medlingsinstitutet enligt 49 § medbestämmandelagen på medlarens begäran meddela be- slut om att en part ska skjuta upp varslade stridsåtgärder under högst 14 dagar (prop. 1999/2000:32 s. 83–86).

Införandet av Medlingsinstitutet har inneburit justeringar av be- stämmelserna om varsel om stridsåtgärder, förhandlingar och Statens förlikningsmannaexpedition i medbestämmandelagen. Detta har skett genom ändringar i 45–52 och 63 §§ och införandet av två nya para- grafer, 53 § och 62 a §. I samband med att dessa bestämmelser inför- des gjordes det dock inte någon uppdatering av den arbetsrättsliga beredskapslagen. Detta har fått till följd att lagens lydelse av 53 § medbestämmandelagen, innebärande att förlikningsman eller förlik- ningskommission får förbjuda part att vidta stridsåtgärd under viss tid, hänvisar till ett institut som avskaffats. Bestämmelsen ersätter vidare Medlingsinstitutets bemyndigande att förelägga om vite om part underlåter att fullgöra sin skyldighet att ge in en kopia av ett kollektivavtal (jfr prop. 1999/2000:32 s. 97).

7.1.4Skyldighet att förhandla före vissa beslut och åtgärder

En av kärnpunkterna på medbestämmandeområdet kan sägas vara arbetsgivares skyldighet att förhandla med arbetstagarorganisationer. Till denna förhandlingsskyldighet hör den primära förhandlings- skyldigheten som finns i 11–14 och 38 §§ medbestämmandelagen.

Den innebär att arbetsgivare på eget initiativ ska påkalla förhand- lingar med arbetstagarorganisationer innan vissa beslut. När den

154

SOU 2023:79

Anpassningar i medbestämmandelagen

arbetsrättsliga beredskapslagen tillkom ansågs det vara i linje med utgångspunkterna för lagen att behålla den primära förhandlings- skyldigheten, med vissa förtydliganden om reglernas tillämpning under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Det bedömdes nämligen som viktigt med facklig medverkan när arbetet måste be- drivas under pressande förhållanden. Facklig medverkan ansågs kunna bidra till att säkerställa att inte orimliga krav ställs på arbetstagarna och samtidigt understryka en gemensam strävan att möta de särskilda kraven på bl.a. produktionen som krisläget kan ställa. Det var vidare redan i fredstid möjligt att göra avsteg från primärförhandlingsskyl- digheten i 11 och 38 §§ medbestämmandelagen om det fanns synner- liga skäl och från 12 § medbestämmandelagen om det fanns särskilda skäl.

Enligt 11 § medbestämmandelagen ska en arbetsgivare innan denne beslutar om viktigare förändring av sin verksamhet eller av arbets- eller anställningsförhållandena för arbetstagare, på eget initiativ förhandla med arbetstagarorganisation i förhållande till vilken arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal. Om däremot synnerliga skäl föranleder det, får arbetsgivaren fatta och verkställa beslut innan förhandlings- skyldigheten har fullgjorts.

Av 12 § följer att när en arbetstagarorganisation som arbetsgiva- ren har kollektivavtal med påkallar det ska arbetsgivaren även i annat fall än i 11 § förhandla med organisationen innan beslut fattas eller verkställs som rör medlem i organisationen. Om särskilda skäl för- anleder det får arbetsgivaren dock fatta och verkställa beslutet innan arbetsgivaren har fullgjort sin förhandlingsskyldighet.

Enligt 38 § ska arbetsgivare förhandla med kollektivavtalsbunden arbetstagarorganisation innan någon annan än arbetsgivarens egna arbetstagare utför visst arbete för dennes räkning eller i dennes verk- samhet. Även denna förhandlingsskyldighet kan sättas ur spel om synnerliga skäl föreligger.

I den arbetsrättsliga beredskapslagens förarbeten ansågs det visser- ligen ställt utom varje tvivel att hänsynen till totalförsvarets behov under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden var att hänföra till sådana skäl som gjorde det möjligt för arbetsgivaren att göra undantag från 11, 12 och 38 §§ genom att fatta beslut och vidta åtgär- der före förhandlingar med arbetstagarorganisationen. Med hänsyn till de speciella förhållanden som kan tänkas råda vid krig, krigsfara och extraordinära förhållanden ansågs det dock finnas behov att göra

155

Anpassningar i medbestämmandelagen

SOU 2023:79

det klart att en arbetsgivares förhandlingsskyldighet innan beslut inte gäller, om uppskov med beslutet skulle medföra störningar i produk- tionen eller andra liknande påfrestningar till skada för totalförsvaret. Det ansågs nämligen angeläget att lagtexten inte skulle föranleda några tolkningssvårigheter i en situation där de lokala parterna kan vara hän- visade att själva, utan central medverkan, lösa uppkommande avtals- problem. De klargöranden som behövdes bestod av tillägg i 11, 12 och 38 §§ medbestämmandelagen om att undantagen från arbetsgivarens skyldighet att förhandla före vissa beslut och åtgärder även gällde ”om det behövs för att undvika störningar i produktionen eller andra liknande påfrestningar till skada för totalförsvaret”. Ett motsvarande förtydligande gjordes i 34 § andra stycket medbestämmandelagen där undantag görs från regeln om arbetstagarsidans tolkningsföreträde vid tvister om arbetsskyldighet (prop. 1986/87:165 s. 15).

Innebörden av störningar av produktionen eller andra liknande påfrestningar till skada för totalförsvaret

Det finns inga uttalanden i den arbetsrättsliga beredskapslagens för- arbeten om vad som avsågs med att ett uppskov skulle medföra stör- ningar i produktionen eller andra liknande påfrestningar till skada för totalförsvaret. Sett till sammanhanget och de uttalanden som gjorts om att rekvisitet ska ses som ett förtydligande av att den situationen är att jämföra med de fredstida undantagssituationerna i medbestäm- mandelagen är det dock tydligt att det rör sig om en liknande undan- tagssituation. Det bör därför vara möjligt att finna vägledning för bedömningen i medbestämmandelagens förarbeten och Arbetsdom- stolens rättspraxis.

I medbestämmandelagens förarbeten uttalas att situationer kunde uppstå då det inte är rimligt att arbetsgivaren ska ha en obetingad skyldighet att avvakta med beslut eller åtgärder. Även om det vid nor- mala förhållanden mellan parterna inte finns några skäl att vänta sig annat än att det även i brådskande situationer kan nås lösningar i sam- förstånd, bör lagen öppna möjligheter för arbetsgivaren att när starka skäl kan åberopas göra avsteg från vad som annars gäller och fatta ett beslut eller verkställa en åtgärd innan förhandling har kunnat ske (prop. 1975/76:105 bilaga 1, s. 220).

Regeln är avsedd för rena undantagsfall där arbetsgivaren oför- utsett kommer i ett läge där tvingande skäl talar för att beslut ska få

156

SOU 2023:79

Anpassningar i medbestämmandelagen

fattas utan dröjsmål. I den avsedda restriktiviteten vid tillämpningen av undantagsregeln bör det ligga att arbetsgivaren ska anses skyldig att vidta alla sådana åtgärder i den förhandlingsberättigade arbets- tagarorganisationens intresse som är möjliga att vidta. Beroende på omständigheterna kan arbetsgivaren åtminstone vara skyldig att ta en informell kontakt med arbetstagarsidan innan beslut fattas. Vid be- dömningen av om synnerliga skäl föreligger kan även beaktas om arbetstagarsidan kan lastas för att förhandling inte kan komma till stånd vid en sådan tidpunkt. Arbetsgivaren anses inte vara skyldig att med- ge fördröjningar som föranleds av annat än arbetstagarsidans behov av tid för att förbereda sig för förhandlingen, att skaffa fram utred- ningsmaterial och att överväga sin ståndpunkt. I de fall arbetsgivaren själv är skyldig till att tidsnöd har uppstått kan dock en undantags- bestämmelse inte tillämpas. Att en undantagssituation föreligger inne- bär inte att arbetsgivaren befrias från sin förhandlingsskyldighet helt och hållet, bara att denne får fatta och verkställa beslut innan för- handlingen är klar (prop. 1975/76:105 bilaga 1, s. 358).

Av rättspraxis framgår att två förutsättningar ska vara uppfyllda för att sådana synnerliga skäl ska föreligga. För det första måste effek- ten av att avvakta med att fatta eller verkställa beslutet vara mycket allvarlig. Undantaget ska t.ex. kunna tillämpas när det finns en bety- dande risk för skada om beslut eller åtgärd inte fattas eller om ett upp- skov medför risk för säkerheten på arbetsplatsen eller för viktiga sam- hällsfunktioner. Vidare kan undantaget användas för att förebygga fara för människor eller skada på egendom samt risk för stora eko- nomiska förluster. För det andra krävs att arbetsgivaren inte kan lastas för att tidsnöden uppkommit. Uppskov kan alltså enbart komma i fråga i oförutsedda situationer (AD 1987 nr 79 och AD 1978 nr 45).

Undantagsreglerna i medbestämmandelagen utformades med un- dantagsregeln i 9 § förtroendemannalagen som förebild. Där anges att en arbetsgivare kan vägra ledighet för facklig förtroendeman om det finns risk för säkerheten på arbetsplatsen, viktiga samhällsintressen och därmed jämförliga intressen (prop. 1975/76:105 bilaga 1, s. 222– 223). I förtroendemannalagens förarbeten anges att bestämmelsen i 9 § förtroendemannalagen bör tolkas snävt. Den tar enbart sikte på akuta fall där en erforderlig ersättare inte kan anskaffas (prop. 1974:88 s. 225).

157

Anpassningar i medbestämmandelagen

SOU 2023:79

7.1.5Förhandlingsskyldighet på central nivå

Även förhandlingsskyldigheten i 14 § medbestämmandelagen, som innebär att arbetsgivare på begäran av den lokala arbetstagarorgani- sationen måste förhandla med central arbetstagarorganisation om enighet inte kan nås vid lokala förhandlingar, ansågs kunna leda till problem vid krig och krigsfara. Det befarades nämligen att sådana förhandlingar skulle kunna hindras om det exempelvis uppstod kom- munikationssvårigheter. Det gjordes därför ett tillägg i 14 § andra stycket medbestämmandelagen innebärande att arbetsgivarens för- handlingsskyldighet med central arbetstagarorganisation begränsas till då ”hinder inte möter på grund av beredskapsförhållandena”. Eftersom beredskapslagstiftningen ska kunna tillämpas under mycket skiftande förhållanden, även då samhället fungerar i stort sett som vanligt, an- sågs dock inte förhandlingsskyldigheten på central nivå generellt be- höva upphävas (prop. 1986/87:165 s. 16).

7.1.6Arbetstagarorganisations tolkningsföreträde

Arbetstagarorganisationer har vid tvist i vissa frågor tolkningsföre- träde gentemot de arbetsgivare som är bundna av kollektivavtal med organisationen. Det innebär att arbetstagarorganisationens upp- fattning i frågan gäller till dess tvisten slutligt har prövats. Vid t.ex. tvist om arbetsskyldighet enligt 34 § medbestämmandelagen gäller arbetstagarorganisationens mening om inte arbetsgivaren påkallar för- handling i tvisten och, om enighet i frågan inte nås vid förhandlingen, väcker talan och vinner i domstol. Undantag från tolkningsföreträ- det kan dock göras enligt 34 § andra stycket om det finns synnerliga skäl. Om arbetet utförs enligt arbetsgivarens mening ska dock arbets- givaren omedelbart påkalla förhandling i tvisten.

En liknande regel finns i 35 § medbestämmandelagen om rätts- tvister om lön eller annan ersättning till medlem i arbetstagarorgani- sation. För den regeln finns det dock ingen möjlighet att göra undan- tag från arbetstagarorganisationens tolkningsföreträde. För att undvika betalningsskyldighet avseende det omtvistade beloppet måste arbets- givaren omedelbart påkalla förhandling med arbetstagarorganisatio- nen och ytterst väcka talan för det fall att parterna inte kan komma överens.

158

SOU 2023:79

Anpassningar i medbestämmandelagen

Det ansågs inte vara rimligt att kräva av arbetsgivaren att denne vid krig och krigsfara skulle vända sig till domstol i tvister om tolk- ningsföreträde enligt 34 och 35 §§. Bestämmelsen i 34 § medbestäm- mandelagen kompletteras därför i den arbetsrättsliga beredskaps- lagens bilaga med ett tillägg i andra stycket innebärande att ”om det behövs för att undvika störningar i produktionen eller andra liknande påfrestningar till skada för totalförsvaret” får arbetsgivaren kräva att arbetet utförs trots arbetstagarorganisationens mening. Tillägget är likt 11, 12 och 38 §§ medbestämmandelagen ett förtydligande om att den befintliga möjligheten att göra undantag vid synnerliga skäl även innefattar hänsyn till totalförsvarets behov.

Vidare suspenderas 34 § tredje stycket och 35 § medbestämmande- lagen så att arbetsgivaren inte omedelbart behöver påkalla förhand- ling eller väcka talan vid domstol, om enighet inte kan nås vid för- handlingarna. Suspenderingen av 35 § innebär även att arbetsgivarens inte är skyldig att påkalla förhandling och väcka talan för att undgå betalningsansvar i rättstvister om lön eller annan ersättning till med- lem i arbetstagarorganisationen. Detta medför även att arbetstagar- organisationen kan behöva påkalla förhandling och väcka talan. En- ligt 37 § medbestämmandelagen finns vidare vissa kortare tidsfrister för när central förhandling ska påkallas och talan i domstol ska väckas som bedömdes vara problematiska i krig och krigsfara. Även denna bestämmelse suspenderas enligt den arbetsrättsliga bered- skapslagens bilaga.

Eftersom 35 och 37 §§ medbestämmandelagen helt suspenderas tas i den arbetsrättsliga beredskapslagens bilaga hänvisningen till dessa bestämmelser bort från andra bestämmelser i medbestämmandelagen. Detta gäller 5 § andra stycket om att 35 § ska tillämpas även när kol- lektivavtal tillfälligt inte gäller. Detsamma gäller 36 § om vem som för talan för arbetstagarparten vid förhandlingar enligt 35 § och 69 § om att föreskrifterna i 35 § inte utgör hinder mot beslut om säker- hetsåtgärder enligt 15 kap. rättegångsbalken. I övrigt har 5, 36 och 69 §§ behållit sin fredstida utformning. Suspenderingen av 35 och 37 §§ innebar även en ändring av 4 § medbestämmandelagen som inne- bär att ett avtal är ogiltigt i den mån det innebär att en rättighet eller skyldighet enligt lagen upphävts eller inskränkts. Enligt 4 § andra stycket är det dock möjligt att göra avvikelser från bl.a. 35 och 37 §§ genom ett kollektivavtal. Genom den arbetsrättsliga beredskaps- lagens bilaga ändras därför även 4 § medbestämmandelagen genom

159

Anpassningar i medbestämmandelagen

SOU 2023:79

att hänvisningen till 35 och 37 §§ medbestämmandelagen tagits bort. I övrigt var 4 § oförändrad när den arbetsrättsliga beredskapslagen trädde i kraft.

Det finns inga motiv till varför även hänvisningarna tagits bort i den arbetsrättsliga beredskapslagens förarbeten. Troligtvis har lag- stiftaren resonerat som så att alla hänvisningar till suspenderade be- stämmelser ska tas bort när den suspenderade bestämmelsen inte ska tillämpas. Samma teknik har använts för anställningsskyddslagen.

7.1.7Tidsfrist för förhandling

I 16 § medbestämmandelagen regleras tidsfristerna för när förhand- ling ska hållas efter det att part har fått del av en förhandlings- framställning, om inte parterna enas om annat. Enligt bestämmelsen undantas dock förhandlingar enligt 11–13 §§. Undantaget motiveras i medbestämmandelagens förarbeten med att tidpunkten för förhand- ling i dessa fall är beroende av hur långt det går att skjuta på arbets- givarens beslut (se prop. 1975/76:105 bilaga 1, s. 363).

Genom bilagan till den arbetsrättsliga beredskapslagen ändras 16 § så att så att tidsfristerna för när förhandling ska hållas och undan- taget gällande förhandlingar enligt 11–13 §§ tas bort. I stället ska förhandling ”hållas snarast möjligt efter det att framställning om för- handling har gjorts”.

7.1.8Informationsskyldighet och tystnadsplikt

Till medbestämmandeområdet hör även reglerna om arbetstagar- organisationers rätt till information i 19–22 §§ medbestämmandelagen. Även medbestämmandelagens regler om informationsskyldighet an- sågs behöva anpassas till de särskilda krav som beredskapssituationen ställer. Detta gjordes inte genom några särskilda regler om arbetsgiva- res skyldighet att informera de arbetstagarorganisationer till vilka arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal utan genom att reglerna om tystnadsplikt i 21 § medbestämmandelagen förstärktes. Den tyst- nadsplikt som part kräver ska därför i krig och krigsfara gälla om det behövs för att tillgodose totalförsvarets intressen (prop. 1986/87:165 s. 15).

160

SOU 2023:79

Anpassningar i medbestämmandelagen

Enligt 21 § medbestämmandelagen har part som ska lämna infor- mation rätt till förhandling med motparten om tystnadsplikt rörande den information som ska lämnas. Uppnås inte enighet vid förhand- ling ska part väcka talan i domstol om tystnadsplikt inom viss tids- frist. Domstolen kan därefter förordna om tystnadsplikt om det finns risk för skada för part eller annan. Under tiden som processen pågår gäller tystnadsplikt om inte kravet är obefogat och part insett eller bort inse detta. Bestämmelsen avser normalt uppgifter vars hemlig- hållande är av vitalt intresse t.ex. med hänsyn till arbetsgivarens affärs- förhållanden eller ekonomiska förhållanden i övrigt eller till enskildas ekonomiska eller personliga förhållanden. Enligt 3 § gäller bestäm- melsen vidare inte om annat framgår i annan lag. Det är även enligt 4 § möjligt att träffa kollektivavtal om särskilda tystnadspliktsregler eller annan prövning av frågor om tystnadsplikt (prop. 1975/76:105 bilaga 1 s. 367–368).

Genom den arbetsrättsliga beredskapslagen vidgas denna tystnads- plikt så att det blir möjligt för domstol att även förordna om tyst- nadsplikt i den mån det kan antas att det annars skulle föreligga risk för skada för totalförsvaret. Vidare tas tidsfristen för väckande av talan bort samtidigt som tystnadsplikten fortsätter att gälla tills frågan blivit slutligt avgjord. Därutöver ska tystnadsplikten gälla i avvaktan på rättslig prövning även om kravet är obefogat och part insett eller borde ha insett detta.

Detta innebär att under beredskap kan frågan om tystnadsplikt bli svävande under en längre tid under vilken motparten är bunden av sekretess. Denna förändring kompletteras med ett tillägg i 56 § med- bestämmandelagen i bilagan till den arbetsrättsliga beredskapslagen innebärande att en part ska betala skadestånd, på samma sätt som vid brott mot tystnadsplikt enligt medbestämmandelagen, om denne begär tystnadsplikt trots att begäran varit obefogad och denne insett eller bort inse detta. Det är därmed möjligt att få ersättning för både ekonomisk och ideell skada.

Enligt 42 § lagen (1994:260) om offentlig anställning gäller be- stämmelserna i 21 och 22 §§ medbestämmandelagen inte för statligt anställda. Detta ändras inte genom den arbetsrättsliga beredskaps- lagen.

161

Anpassningar i medbestämmandelagen

SOU 2023:79

7.1.9Avvikelser från lagen genom beredskapsavtal

Enligt 4 § första stycket medbestämmandelagen är ett avtal ogiltigt i den mån det innebär att en rättighet eller skyldighet enligt lagen upphävts eller inskränkts. Enligt andra och tredje stycket är det dock möjligt att göra avvikelser från vissa särskilt angivna bestämmelser genom kollektivavtal. Möjligheten att göra avsteg från bestämmelserna i andra stycket begränsas dock av att de inte får innebära att mindre förmånliga regler ska tillämpas för arbetstagarna än som följer av rådets direktiv 98/59/EG av den 20 juli 1998 om tillnärmning av med- lemsstaternas lagstiftning om kollektiva uppsägningar (direktivet om kollektiva uppsägningar), eller av rådets direktiv 2001/23/EG av den 12 mars 2001 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om skydd för arbetstagares rättigheter vid överlåtelse av företag, verksamheter eller delar av företag eller verksamheter (överlåtelse- direktivet), båda i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1794.

Denna bestämmelse gäller även när den arbetsrättsliga beredskaps- lagen ska tillämpas. Som redogjorts för i kapitel 6.1.5 är det även möj- ligt att genom kollektivavtal göra avsteg från flera av de ändringar och tillägg som görs i medbestämmandelagen genom den arbetsrättsliga beredskapslagen. Det gäller ändringarna och tilläggen i 11, 12 och 38 §§ om primärförhandling, 34 § om tolkningsföreträde och 21 § om rätten till information och tystnadsplikt.

Genom den arbetsrättsliga beredskapslagen suspenderas vidare några bestämmelser helt eller delvis. Det gäller 14, 36 och 37 §§ om arbetsgivares förhandlingsskyldighet gentemot central arbetstagar- organisation och 35 § om tolkningsföreträde vid lönetvister. Det inne- bär att 4 § första stycket medbestämmandelagen, om att avtal som inskränker arbetstagares rättigheter enligt lagen är ogiltiga, inte om- fattar kollektivavtal i dessa frågor.

Av de ändringar och tillägg som den arbetsrättsliga beredskaps- lagen gör i medbestämmandelagen är det därmed bara de som görs i 16 § om tidsfrister för att påkalla förhandling och väcka talan, 53 § om förlikningsmans möjlighet att förbjuda stridsåtgärder under tid som förhandlingar pågår och en kort tid därefter samt 56 § om skade- stånd som det inte är möjligt för parterna att avvika från genom kollektivavtal.

162

SOU 2023:79

Anpassningar i medbestämmandelagen

7.2Överväganden och förslag: Beredskapsbestämmelser om medbestämmandelagen

7.2.1Begränsning av rätten att vidta stridsåtgärder

Förslag: Om en arbetstvist hotar att medföra eller har medfört en öppen arbetskonflikt som kan skada totalförsvaret får reger- ingen meddela föreskrifter om förbud mot stridsåtgärder på arbets- marknaden och förordna om fortsatt giltighet av kollektivavtal och om tvångsskiljedom eller vidta andra liknande åtgärder.

Bedömning: Det finns inte något behov av en särskild beredskaps- bestämmelse som ger möjlighet för en medlare att skjuta upp en varslad stridsåtgärd.

Det behövs inget generellt förbud mot stridsåtgärder

Vi bedömer att utövandet av stridsåtgärder under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden kan störa eller skada totalförsvarets för- måga att skydda landet. Om arbetstagare lägger ner arbetet i sam- hällsviktig verksamhet kan följderna bli allvarliga och långtgående. Det är även möjligt att stridsåtgärder som vidtas gentemot verksam- heter som inte anses viktiga för totalförsvaret oavsiktligt kan påverka samhällsviktiga verksamheter. Exempelvis om protester utförs på en viktig transportled. Vi anser därför, på samma sätt som redovisats ovan gällande den nuvarande arbetsrättsliga beredskapslagen, att utrymmet för stridsåtgärder i praktiken är så gott som obefintligt under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Detta gäller både strids- åtgärder som vidtas av en arbetstagarorganisation och sådana som vid- tas av en arbetsgivare eller dennes arbetsgivarorganisation.

Vi anser dock att det inte behövs något generellt förbud mot stridsåtgärder för att tillgodose totalförsvarets behov av fred på arbets- marknaden. När arbetsmarknadens parter överväger stridsåtgärder under normala förhållanden gör de en intresseavvägning mellan nyt- tan av stridsåtgärden och samhällets intresse av arbetsfred. Detta gäller även under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Vi förlitar oss därför på att parterna avhåller sig från stridsåtgärder som,

163

Anpassningar i medbestämmandelagen

SOU 2023:79

direkt eller indirekt, stör samhällsviktig verksamhet under sådana för- hållanden. Denna bedömning gäller lovliga stridsåtgärder. Olovliga stridsåtgärder är aldrig tillåtna och hanteras under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden på samma sätt som under normala förhål- landen.

Regeringen bör kunna förbjuda stridsåtgärder

Även om det inte behövs ett generellt förbud för att tillgodose total- försvarets behov av arbetsfred under krig, krigsfara och extraordi- nära förhållanden finns det behov av verktyg som går att använda om det ändå skulle vidtas en stridsåtgärd som kan skada totalförsvaret.

Beroende på hur lång tid beredskapssituationen varar, och på vilka påfrestningar som samhället i stort och i synnerhet arbetsplatserna utsätts för, kan en situation uppstå där en organisations ledning inte kan stå emot medlemmarnas vilja att vidta stridsåtgärder. Det är även möjligt att det kan finnas mindre arbetstagarorganisationer som inte känner sig bundna av de större organisationernas överenskommelse om arbetsfred och därför känner sig fria att vidta stridsåtgärder även under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Dessutom är det möjligt att en stridsåtgärd mot en verksamhet utan betydelse för totalförsvaret ändå kan drabba en samhällsviktig verksamhet på grund av oförutsedda omständigheter. Vi anser därför att det behövs en sär- skild beredskapsbestämmelse för att under krig, krigsfara och extra- ordinära förhållanden kunna begränsa sådana stridsåtgärder som en arbetsmarknadspart själv inte har avstått från och som kan skada total- försvaret. En sådan reglering måste vara flexibel nog att kunna till- lämpas på en rad olika situationer.

Det är svårt att formulera en bestämmelse som träffsäkert hindrar de stridsåtgärder på arbetsmarknaden som kan skada totalförsvaret utan att den innebär ett fullständigt förbud. Det är vidare inte säkert att det är tillräckligt att en sådan åtgärd kan göras genom ett för- valtningsbeslut. Även om en sådan åtgärd i de allra flesta fall bör vara riktad mot en eller flera parter som omfattas av den aktuella arbets- tvisten kan det finnas behov av att en sådan åtgärd kommer till all- mänhetens kännedom eller kan omfatta andra aktörer på arbetsmark- naden. Andra parter kanske överväger sympatiåtgärder eller att ansluta sig till stridsåtgärden. Vi anser därför att det är lämpligt att en sådan

164

SOU 2023:79

Anpassningar i medbestämmandelagen

beredskapsbestämmelse utformas som ett bemyndigande för reger- ingen att meddela föreskrifter. Sådana åtgärder kan förutom att för- bjuda stridsåtgärder innebära en förlängning av kollektivavtal eller att parterna ska lösa sin tvist genom tvångskiljedom.

Det är dock svårt att i fredstid förutse alla de situationer som en sådan bestämmelse ska tillämpas på. Det bör därför även lämnas öppet för regeringen att vidta andra liknande åtgärder.

Vi förutser inte att en sådan regel kommer att behöva tillämpas särskilt ofta. Huvudprincipen är att arbetsmarknadens parter tar an- svar för arbetsmarknaden under krig, krigsfara och extraordinära för- hållanden.

Det finns redan i dag en sådan bestämmelse i 7 § i den arbets- rättsliga beredskapslagen. Vi föreslår därför att en motsvarande be- stämmelse även ska införas i den nya lagen. Precis som den nuvar- ande bestämmelsen bör den både omfatta stridsåtgärder som vidtas av en arbetstagarorganisation och sådana som vidtas av en arbets- givare eller dennes arbetsgivarorganisation.

Eftersom bestämmelsen endast ska tillämpas under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden och då för att upprätthålla samhälls- viktiga verksamheter bedömer vi att en sådan reglering inte skulle innebära ett otillåtet ingrepp i parternas rätt till stridsåtgärder utan att den är förenlig med Europakonventionen, den europeiska sociala stadgan och de olika ILO-konventioner som reglerar den kollektiva förhandlingsrätten.

Förutsättningarna att skjuta upp stridsåtgärder under tid som förlikningsförhandlingar pågår

Vi har övervägt om det behövs en särskild bestämmelse för krig, krigsfara och extraordinära förhållanden som ger medlare möjlighet att förbjuda eller skjuta upp stridsåtgärder medan förhandlingar på- går och en kortare tid därefter. I dag innehåller den arbetsrättsliga beredskapslagen nämligen en sådan bestämmelse.

Skälen för en sådan bestämmelse skulle då vara att ge medlaren mer tid att söka en samförståndslösning mellan parterna. Det är även tänkbart att tillämpningen av en sådan regel skulle ge regeringen mer tid att avgöra om det finns behov att utnyttja det ovan angivna be- myndigandet.

Vi anser dock att det inte finns behov av en sådan regel.

165

Anpassningar i medbestämmandelagen

SOU 2023:79

Innan stridsåtgärder vidtas ska motparten och Medlingsinstitutet varslas. Det ska ske minst sju arbetsdagar i förväg. Vi förutsätter att Medlingsinstitutet eller den varslade motparten kommer att infor- mera regeringen för att hindra stridsåtgärder som kan påverka sam- hällsviktiga verksamheter. Detta bör ge regeringen tillräcklig tid att agera. I annat fall är det varseltiden som bör förlängas men vi anser inte att det finns ett sådant behov.

Vidare finns numera en bestämmelse i 49 § medbestämmande- lagen som gör det möjligt för Medlingsinstitutet att på begäran av medlare skjuta upp varslade stridsåtgärder under fjorton dagar om det främjar en god lösning av tvisten. Vi bedömer att den bestämmelsen i huvudsak fyller samma syfte som bestämmelsen i den arbetsrätts- liga beredskapslagen då den gör det möjligt att skjuta upp stridsåtgär- der en kortare tid så att medlaren får möjlighet att bistå parterna med att nå en samförståndslösning. Även om det finns vissa skillnader mellan bestämmelserna vad gäller vem som beslutar att skjuta upp stridsåtgärderna, förutsättningarna för beslutet och hur lång tid för- farandet får fortgå anser vi att de är så lika att en särskild beredskaps- bestämmelse inte skulle tillföra något.

Slutligen skulle en särskild beredskapsbestämmelse som ger Medlingsinstitutets medlare befogenhet att förbjuda stridsåtgärder ha begränsad verkan då Medlingsinstitutet inte har möjlighet att för- ordna medlare i tvister mellan parter som är ense om att de är bundna av avtal om förhandlingsordning enligt 47 b § medbestämmandelagen. Vi bedömer att sådana avtal är särskilt vanliga inom sådana samhälls- viktiga verksamheter som har betydelse för totalförsvaret. En bered- skapsbestämmelse om medling skulle därför i huvudsak omfatta före- tag som förmodligen är av mindre betydelse för totalförsvaret.

7.2.2Arbetsmarknadens parter behöver ha beredskap

att lösa konflikter genom förhandlingar på lokal nivå

Bedömning: Myndigheter med ansvar för totalförsvarsplaneringen bör uppmana arbetsmarknadens parter att överlägga om möjlig- heten att upprätta förhandlingsordningar som gör det möjligt att under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden lösa tvister genom förhandlingar på lokal nivå i större utsträckning än under normala förhållanden.

166

SOU 2023:79

Anpassningar i medbestämmandelagen

Under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden kan arbets- situationen förväntas vara ansträngd på många arbetsplatser. Detta, och tillämpningen av tidigare oprövade beredskapsavtal, kan ge upp- hov till tvister i frågor som tidigare inte kunnat förutses. Förhållan- det försvåras ytterligare av att samhällets resurser samtidigt kan för- väntas vara ansträngda, viktig infrastruktur utslagen och det kan vara svårt att kommunicera med eller resa till olika platser i landet. Det kan därför vara svårt att hålla förhandlingar på central nivå om hur uppkomna arbetstvister ska lösas samtidigt som det kan vara svårt för domstolarna, och då särskilt Arbetsdomstolen, att hinna bereda och avgöra inkomna mål.

I förarbetena till den nuvarande arbetsrättsliga beredskapslagen bedömdes att arbetsmarknadens parter behövde ha beredskap att kunna lösa uppkomna konflikter själva under krig, krigsfara och extraordi- nära förhållanden och då i högre grad på lokal nivå, utan förhand- lingar på central nivå. I förarbetena till den arbetsrättsliga beredskaps- lagen ansågs vidare att Statens förlikningsmannaexpedition borde förstärkas i syfte att tillhandahålla hjälp för praktisk tvistelösning när det trots allt inte går att undvika tvister eller nå samförståndslösningar i tvister kring lag- eller avtalstillämpning. De tvister som parterna inte själva kan lösa föreslogs avgöras under medverkan av förliknings- mannaexpeditionens förlikningsmän (prop. 1986/87:165 s. 15–16).

Vi anser dock att ordningen att lösa arbetstvister om lag eller avtalstillämpning genom medling inte längre är lämplig. Statens för- likningsmannaexpeditions uppgifter har numera tagits över av Med- lingsinstitutet. Under våra kontakter med Medlingsinstitutet har det framkommit att förlikningsverksamheten under lång tid har koncen- trerats till medling vid tecknande av kollektivavtal. Att myndighet- ens medlare skulle medla i rättstvister är numera främmande. Myndig- heten har vidare begränsade resurser som ska vara verksamma i hela landet. Myndigheten skulle därför ha svårt att täcka upp för dom- stolarna. Vi anser att det därför inte är lämpligt att Medlingsinstitutet ska ta ett avgörande ansvar för tvistelösningen av arbetstvister under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

Som vi redogjort för i kapitel 6.1.7 har beredskapsregleringen för domstolarna setts över sedan den arbetsrättsliga beredskapslagen trädde i kraft och det finns genom lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m., fortsättningsvis kallad förfarandelagen, redan

167

Anpassningar i medbestämmandelagen

SOU 2023:79

beredskapsbestämmelser för domstolarnas verksamhet som gör det möjligt för regeringen att meddela nödvändiga föreskrifter om Arbets- domstolens verksamhet. Dessa gäller utöver det bemyndigande som

viföreslår ska finnas i den arbetsrättsliga beredskapslagen. Vi utgår därför från att det även under krig, krigsfara och extraordinära för- hållanden kommer finnas ett domstolsväsende som kan handlägga arbetstvister.

Oavsett detta bedömer vi att domstolarnas resurser kommer vara ansträngda under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Det är därför önskvärt att så många arbetstvister som möjligt kan lösas genom förhandlingar mellan parterna. Mot bakgrund av de svårig- heter som kan finnas att kontakta företrädare på central nivå och våra förslag nedan om justeringar i tiden att påkalla förhandling och väcka talan är det även lämpligt att parterna på lokal nivå har beredskap för att lösa så många tvister som möjligt lokalt, på samma sätt som sker redan i dag. Annars kan tvister komma att pågå under en längre tid. Detta är dock en fråga för parternas förhandlingar om beredskaps- avtal.

Vissa myndigheter har dessutom möjlighet att begära att arbets- givare samt arbetsgivarorganisationer och arbetstagarorganisationer som i fredstid är eller brukar vara parter i kollektivavtalsförhand- lingar att överlägga med sina motparter om bl.a. beredskapsavtal. Sådana avtal kan omfatta förhandlingsordningar som gör det möjligt för parterna att under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden lösa tvister på lokal nivå. Detta följer av 4 § lagen (1982:1004) om skyldighet för näringsidkare, arbetsmarknadsorganisationer m.fl. att delta i totalförsvarsplaneringen. Vi anser att detta behov bör påtalas inom ramen för totalförsvarsplaneringen. Det kan göras antingen av respektive totalförsvarsmyndighet, för de verksamheter som ingår i myndighetens ansvarsområde, eller av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, som har ett samordnande ansvar. För detta behövs ingen ytterligare reglering.

168

SOU 2023:79

Anpassningar i medbestämmandelagen

7.2.3Omfattningen av primärförhandlingsskyldigheten under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden behöver förtydligas

Förslag: Om det behövs för att undvika störningar i produktio- nen eller andra liknande påfrestningar till skada för totalförsvaret behöver en arbetsgivare inte förhandla med en arbetstagarorgani- sation enligt 11, 12 eller 38 §§ medbestämmandelagen innan be- slut fattas eller åtgärden genomförs.

Under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden kan arbetsgiva- res uppgifter inom totalförsvaret innebära att beslut och åtgärder måste fattas under stor tidspress. Det kan därför uppstå situationer där arbetsgivare har svårt att förhandla med den arbetstagarorgani- sation som denne är bunden av kollektivavtal med före vissa beslut ska fattas eller åtgärder vidtas.

Enligt 11, 12 och 38 §§ medbestämmandelagen är det möjligt att göra avsteg från arbetsgivares skyldighet att förhandla innan vissa beslut och åtgärder om det finns särskilda eller synnerliga skäl. Vi be- dömer, i likhet med den arbetsrättsliga beredskapslagens förarbeten, att hänsynen till totalförsvarets behov bör vara en sådan omständig- het som gör det möjligt att göra avsteg från primärförhandlings- skyldigheten i 11, 12 och 38 §§ medbestämmandelagen. Vi anser vidare, av samma skäl som anges i den arbetsrättsliga beredskapslagens för- arbeten, att det bör förtydligas att dessa undantag även avser när det är påkallat av totalförsvarets behov.

Bestämmelsen har tidigare formulerats så att arbetsgivare får göra avsteg från primärförhandlingsskyldigheten om det behövs för att undvika störningar i produktionen eller andra liknande påfrestningar till skada för totalförsvaret. Vi bedömer att detta inte bara avser total- försvarets behov av produkter utan även tillhandahållande av tjänster och upprätthållande av samhällsviktiga verksamheter. Arbetsgivarens bedömning om det finns sådana förutsättningar avsågs i den arbets- rättsliga beredskapslagens förarbeten ske på samma sätt som bedöm- ningen om det finns sådana synnerliga eller särskilda skäl som kan innebära avsteg under normala förhållanden. Det innebär att regeln är avsedd för rena undantagsfall där arbetsgivaren oförutsett kommer i ett läge där beslut måste fattas utan dröjsmål. Arbetsgivaren bör vara skyldig att vidta de åtgärder som är möjliga. Beroende på om-

169

Anpassningar i medbestämmandelagen

SOU 2023:79

ständigheterna kan arbetsgivaren behöva åtminstone ta en informell kontakt med arbetstagarsidan innan beslut fattas (jfr prop. 1975/76:105 bilaga 1, s. 358).

Vi anser att en bestämmelse fortfarande kan formuleras på det sättet som görs i den nuvarande arbetsrättsliga beredskapslagen. Bedömningen skiljer sig inte från vad som gäller i fredstid. Arbets- givarna bör ha stöd i sin bedömning av totalförsvarsplaneringen. Vi anser vidare att parterna genom totalförsvarsplaneringen bör ha god kunskap om verksamheten är av betydelse för totalförsvaret och om en försening kan skada landets försvarsförmåga. Arbetsgivare bör där- för kunna motivera för arbetstagarorganisationen varför avsteg har gjorts. Med bestämmelsen avses undantagssituationer där beslutet eller åtgärden inte kan skjutas upp. Att en undantagssituation före- ligger innebär inte att arbetsgivaren befrias från sin förhandlings- skyldighet, bara att denne får fatta och verkställa beslut innan för- handlingen är klar. Så snart förhållandena tillåter det ska arbetsgivaren förhandla med arbetstagarorganisationen.

7.2.4Förhandlingsskyldighet på central nivå behöver begränsas

Förslag: En arbetsgivare behöver inte förhandla med central arbets- tagarorganisation enligt 14 § andra stycket medbestämmandelagen så länge som sådana förhandlingar hindras av beredskapsförhål- landena.

Enligt 14 § andra stycket medbestämmandelagen ska förhandlingar enligt 11–13 §§ medbestämmandelagen även ske med central arbets- tagarorganisation om arbetstagarsidan begär det. Under krig, krigs- fara och extraordinära förhållanden kan förhållandena vara sådana att de lokala parterna inte kan kontakta företrädare på central nivå. Ex- empelvis kan delar av landet vara ockuperat så att det inte är möjligt att resa eller skicka brev. Vidare kan krigsföringen slagit ut telefon- ledningar och elektroniska kommunikationsvägar.

I den nuvarande arbetsrättsliga beredskapslagen upphävs därför den centrala förhandlingsskyldigheten i 14 § andra stycket medbestäm- mandelagen i vissa situationer. Eftersom krig, krigsfara och extra- ordinära förhållanden inte behöver innebära att kommunikationer

170

SOU 2023:79

Anpassningar i medbestämmandelagen

störs i hela riket bedömdes dock att skyldigheten att förhandla på central nivå inte helt skulle upphävas.

Vi anser i likhet med resonemangen i den arbetsrättsliga bered- skapslagens förarbeten att det under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden behöver gå att göra undantag från förhandlingsskyldig- heten på central nivå. Annars finns risk att frågan blir svävande, trots att lokala förhandlingar avslutats och det inte går att fortsätta för- handlingarna på central nivå. En sådan oförmåga att fatta beslut kan skada totalförsvaret om det leder till fördröjningar av nödvändiga åtgärder i samhällsviktiga verksamheter.

7.2.5Tidsfristen för hållande av förhandling behöver anpassas

Förslag: Förhandling enligt 16 § medbestämmandelagen ska hållas så snart det kan ske efter det att motparten fått del av förhand- lingsframställningen, om inte parterna enas om annat.

Enligt 16 § andra stycket medbestämmandelagen ska förhandling hållas inom viss tid efter det att motparten fått del av förhandlings- framställningen. Undantaget är förhandling enligt 11–13 §§.

I den nuvarande arbetsrättsliga beredskapslagen anges att förhand- ling ska hållas snarast möjligt efter det att framställning om för- handling har gjorts. Både undantaget för förhandling enligt 11–13 §§ medbestämmandelagen och tidsfristerna för hållande av förhandling tas därmed bort.

Vi anser att det bör ligga i totalförsvarets och båda parters intresse att förhandlingar hålls skyndsamt under krig, krigsfara och extraordi- nära förhållanden. Detta förhållningssätt bör framgå av beredskaps- lagstiftningen. Det är också möjligt att förhållandena kan vara sådana att parterna inte kan hålla tidsfristerna i 16 § andra stycket med- bestämmandelagen. För att parterna ska kunna undvika att drabbas av onödiga rättsförluster behöver det därför finnas möjlighet att skjuta upp förhandlingar viss tid.

Enligt medbestämmandelagen är det möjligt för parterna att träffa en överenskommelse om att hålla förhandlingar både tidigare och senare än de tidpunkter som framgår av 16 § andra stycket. Det är dock inte säkert att parterna alltid kan komma överens i en sådan fråga. Medbestämmandelagens bestämmelser är därför inte tillräckliga för

171

Anpassningar i medbestämmandelagen

SOU 2023:79

att tillgodose behovet av en mer flexibel tidsfrist för när förhandling ska hållas under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Efter- som det är svårt att förutse vilka problem som kan uppstå under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden anser vi att det inte är lämp- ligt att ge en tidsfrist mätt i dagar eller veckor. Vi bedömer därför att 16 § andra stycket medbestämmandelagen även fortsättningsvis bör ändras så att förhandling ska hållas så snart det kan ske.

En sådan beredskapsbestämmelse bör även gälla förhandlingar en- ligt 11–13 §§ medbestämmandelagen. Dessa förhandlingar avser arbets- givarens skyldighet att förhandla före vissa beslut fattas eller åtgärder vidtas. De omfattas inte av tidsfristerna i 16 § andra stycket eftersom tidpunkten för förhandling är beroende av hur långt det går att skjuta på arbetsgivarens beslut (se prop. 1975/76:105 bilaga 1, s. 363). Med den beredskapsbestämmelse som vi föreslår finns inte längre någon sådan skillnad utan alla förhandlingar kommer att behöva genom- föras så fort det kan ske. Även när det gäller förhandlingar enligt 11– 13 §§ är det dock motiverat att förtydliga att förhandlingar ska hållas skyndsamt.

Att förhandlingar inte ska hållas inom en viss tidsfrist utan ska ske skyndsamt öppnar upp för en möjlighet för parter att förhala pro- cessen. Part som inte medverkar till att förhandling kan hållas så snart som det är möjligt riskerar dock skadestånd enligt 54 § medbestäm- mandelagen. Vi har vidare föreslagit att arbetsgivare ska få göra av- steg från skyldigheten att förhandla före vissa beslut fattas eller åt- gärder vidtas enligt 11–13 §§ medbestämmandelagen om det behövs för att undvika störningar i produktionen eller andra liknande på- frestningar till skada för totalförsvaret. Vi anser att detta är tillräck- ligt för att motverka missbruk.

Vi anser även att det av beredskapsbestämmelsen bör framgå att fristen börjar löpa från det att motparten tagit del av förhandlings- framställningen. Även om det inte ska finnas någon skarp gräns för när förhandlingar ska hållas kan tidpunkten för när motparten fått del av förhandlingsframställningen ha betydelse. Den nuvarande be- redskapsbestämmelsen avviker dock från formuleringen i medbestäm- mandelagen på ett sätt som kan uppfattas som att det inte är viktigt att säkra bevisning för när framställningen har gjorts, vilket kan leda till rättsförluster.

172

SOU 2023:79

Anpassningar i medbestämmandelagen

7.2.6Arbetstagarorganisationernas tolkningsföreträde behöver begränsas

Förslag: Om det behövs för att undvika störningar i produktio- nen eller andra liknande påfrestningar till skada för totalförsvaret får arbetsgivaren utan hinder av arbetstagarorganisations tolk- ningsföreträde enligt 34 § första stycket medbestämmandelagen gällande arbetsskyldighet kräva att arbetet utförs enligt arbets- givarens mening i tvisten. Arbetstagaren är då skyldig att utföra arbetet. Sådan skyldighet föreligger dock inte, om arbetsgivarens mening i tvisten är oriktig och arbetsgivaren har insett eller bort inse detta eller om arbetet innebär fara för liv eller hälsa eller där- med jämförligt hinder möter.

Bedömning: Arbetstagarorganisationens tolkningsföreträde gäl- lande lön och annan ersättning bör finnas kvar under krig, krigs- fara och extraordinära förhållanden.

Under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden kan förhållan- dena vara sådana att det inte är möjligt att påkalla förhandling på central nivå eller väcka talan i en arbetstvist. Det kan bero på brist- fälliga kommunikationer eller på att åtgärder måste vidtas skyndsamt för att tillgodose totalförsvarets behov. I sådana situationer kan arbets- tagarorganisationens tolkningsföreträde innebära att arbetsgivaren tvingas acceptera arbetstagarorganisationens mening med risk för skada för totalförsvaret. Vi anser i likhet med uttalandena i den arbets- rättsliga beredskapslagens förarbeten att detta inte är lämpligt under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

I medbestämmandelagen finns bestämmelser som ger arbetstagar- organisationen tolkningsföreträde i 34 och 35 §§. I den nuvarande arbetsrättsliga beredskapslagen görs justeringar i 34 och 35 §§ för att begränsa arbetstagarorganisationernas tolkningsföreträde. Därutöver suspenderas 37 §, som innehåller särskilda tidsfrister för att påkalla förhandling och väcka talan i dessa fall.

173

Anpassningar i medbestämmandelagen

SOU 2023:79

Tolkningsföreträde gällande arbetsskyldighet

Enligt 34 § medbestämmandelagen gäller arbetstagarorganisationens mening vid tvist om medlems arbetsskyldighet enligt avtal till dess tvisten har slutligt prövats. Bestämmelsen skulle därmed kunna leda till förseningar i produktionen som skadar totalförsvaret. Det är dock redan under normala förhållanden möjligt för arbetsgivaren att göra avsteg från arbetstagarorganisationens tolkningsföreträde enligt 34 § och kräva att arbetet ska utföras om det finns synnerliga skäl mot att arbetet uppskjuts. Detta framgår av 34 § andra stycket. I sådana fall är arbetstagaren som huvudregel skyldig att utföra arbetet även om det finns vissa undantag för det fall arbetsgivarens mening är oriktig och arbetsgivaren insett eller bort inse detta eller om arbetet innebär fara för liv eller hälsa eller därmed jämförbara hinder. I sådana fall måste dock arbetsgivaren enligt 34 § tredje stycket omedelbart påkalla förhandling i tvisten och, om tvisten inte kan lösas vid förhandling, väcka talan vid domstol.

Vi anser, av samma skäl som redogjorts för ovan gällande primär- förhandlingsrätten, att totalförsvarets behov kan vara sådana synner- liga skäl som ger arbetsgivaren rätt att kräva att arbetet ska utföras trots arbetstagarorganisationens tolkningsföreträde. Vi anser även att det bör göras ett förtydligande gällande tillämpningen av 34 § andra stycket så att det är klart att undantaget även avser när det är påkallat av totalförsvarets behov. Vi anser vidare att parterna genom total- försvarsplaneringen bör ha god kunskap om verksamheten är av be- tydelse för totalförsvaret och om en fördröjning av arbetet kan leda till skada för totalförsvaret. Att bestämmelsen formuleras på det sättet bör därför inte innebära några tillämpningsproblem för parterna.

De i 34 § andra stycket angivna undantagen bedömer vi kunna tillämpas även under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

Tolkningsföreträde gällande lön och annan ersättning

Enligt 35 § medbestämmandelagen är arbetsgivare skyldig att omedel- bart påkalla förhandling och, om tvisten inte kan lösas genom för- handling, väcka talan i rättstvister om lön eller annan ersättning till medlem i en arbetstagarorganisation som arbetsgivaren är bunden till genom kollektivavtal. Görs inte detta är arbetsgivaren skyldig att utge

174

SOU 2023:79

Anpassningar i medbestämmandelagen

ersättning enligt arbetstagarorganisationens mening så länge kraven inte är oskäliga.

När den arbetsrättsliga beredskapslagen antogs ansågs tolknings- företrädet vid lönetvister inte vara lämpligt och bestämmelsen sus- penderades därför under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Under tiden som bestämmelsen inte tillämpas var det därför upp till arbetstagarsidan att göra gällande sin rätt genom att påkalla förhand- ling och väcka talan enligt de allmänna reglerna i medbestämmande- lagen.

Vi bedömer att 35 § medbestämmandelagen inte bör påverka arbets- givarens produktion. Det är därför tveksamt att bestämmelsen ska suspenderas under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

Arbetstagares löneanspråk är inte som andra fordringar, utan kan vara av avgörande betydelse för arbetstagarens försörjning. Arbets- tagares anspråk på lön och andra ersättningar anses därför förtjäna ett särskilt skydd i den svenska rättsordningen. Arbetstagarorgani- sationens tolkningsföreträde enligt 35 § syftar till att motverka att lönetvister blir liggande utan åtgärd. I medbestämmandelagens för- arbeten uttalas att en fördröjning kunde leda till splittrad avtals- tillämpning och rättsosäkerhet samt att det kunde bli svårt att i efter- hand fastställa vad som varit parternas ståndpunkt i en tidigare tvist (prop. 1975/76:105 bilaga 1, s. 260–261).

Vi befarar att en suspendering av bestämmelsen under krig, krigs- fara och extraordinära förhållanden kan göra det svårt för arbetstagare att göra gällande sin rätt till ersättning. Genom att arbetsgivaren inte behöver agera för att omedelbart påkalla förhandling riskerar processen att fördröjas och det kan bli svårare för bägge parter att föra bevisning. Även detta talar för att arbetstagarorganisationernas tolkningsföre- träde i 35 § bör finnas kvar under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

Det är dock möjligt att förhållandena under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden är sådana att arbetsgivaren inte kan på- kalla central förhandling eller väcka talan i domstol och därför kan tvingas acceptera arbetstagarorganisationens mening. Arbetsgivaren kan därför tvingas betala belopp som denne inte skulle ha behövt göra efter en domstolsprövning. Detta är olyckligt men vi anser inte att det är tillräckligt för att motivera en suspendering av bestämmelsen under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Problemet för arbetsgivaren i detta hänseende kan i stället åtgärdas genom en modi-

175

Anpassningar i medbestämmandelagen

SOU 2023:79

fiering av tidsfristerna för arbetsgivaren att påkalla förhandling och väcka talan i 37 § medbestämmandelagen. En sådan lösning kan visser- ligen innebära att frågan om arbetstagarens rätt till ersättning blir svävande under en längre tid men bör trygga att lokal förhandling snabbt kommer till stånd och att relevant bevisning dokumenteras. Vi bedömer att en sådan lösning bättre balanserar arbetsgivarnas och arbetstagarnas intressen än att låta 35 och 37 §§ oförändrat gälla under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden eller att de suspen- deras. Vi återkommer till frågan om tidsfristerna i senare avsnitt.

7.2.7Parternas tystnadsplikt behöver stärkas

Förslag: En part som ska lämna information som kan vara av betydelse för totalförsvaret har rätt till förhandling om tystnads- plikt med motparten rörande den information som ska lämnas.

Om enighet inte uppnås vid förhandlingen kan parten väcka talan vid domstol om tystnadsplikt. Domstolen ska förordna om tystnadsplikt i den mån det kan antas att det annars skulle före- ligga risk för skada för totalförsvaret.

En talan om tystnadsplikt, både enligt ovan och enligt 21 § första stycket medbestämmandelagen, ska väckas inom den tids- frist som finns i 65 § medbestämmandelagen. Har part påkallat förhandling om tystnadsplikt och väckt talan i rätt tid, gäller den begärda tystnadsplikten till dess frågan har slutligt avgjorts, även om kravet är obefogat och parten har insett eller borde ha insett detta.

Detta gäller inte i anställningsförhållanden enligt lagen om offentlig anställning.

Under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden kommer arbets- givaren fortsatt behöva informera arbetstagarorganisationen om olika saker av betydelse för verksamheten. Som ett led i totalförsvars- planeringen och organiseringen av rikets försvar kan arbetsgivaren ha fått information av betydelse för totalförsvaret som denne be- höver vidareförmedla till arbetstagarrepresentanterna för att enighet ska kunna nås i olika frågor. Även arbetstagarorganisationen kan ha tillgång till känslig information. Vi bedömer att medbestämmande- lagens befintliga regler gör det möjligt för parterna att dela sådan in-

176

SOU 2023:79

Anpassningar i medbestämmandelagen

formation. För att information som kan vara känslig för totalförsva- ret ska kunna delas på ett tryggt sätt måste uppgifter som kan skada försvarsansträngningen även kunna hållas hemliga.

I medbestämmandelagen finns regler om tystnadsplikt i 21 §. Be- stämmelsen gör det möjligt att förhandla om tystnadsplikt gällande förhållanden av vitalt intresse t.ex. med hänsyn till arbetsgivarens affärsförhållanden eller ekonomiska förhållanden i övrigt eller till en- skilds ekonomiska eller personliga förhållanden (prop. 1975/76:105 bilaga 1, s. 367). Bestämmelsen syftar dock inte på sådant som rör rikets säkerhet och försvar (jfr prop. 1975/76:105 bilaga 1, s. 232). Vi anser därför att det behövs en särskild beredskapsbestämmelse som gör det möjligt för parterna att även påkalla tystnadsplikt för upp- gifter vars röjande kan skada totalförsvaret.

Vi bedömer vidare, precis som i den nuvarande arbetsrättsliga bered- skapslagen, att utrymmet för part att själv välja att bortse från en begäran om tystnadsplikt som denne tycker verkar vara obefogad inte bör gälla under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Detta gäller inte bara om förhandling påkallats om tystnadsplikt för information som kan leda till skada för totalförsvaret, utan även för information enligt 21 § första stycket medbestämmandelagen. Par- ten kanske inte har tillgång till all information som behövs för att kunna avgöra om begäran är obefogad eller inte. Det kan vidare vara svårt att dra en gräns mellan information vars röjande kan skada total- försvaret och sådan information som normalt kan skyddas genom 21 § medbestämmandelagen. Intresset att skydda totalförsvaret bör därför gälla före eventuell olägenhet som tystnadsplikten kan innebära för någon av parterna.

Vidare bör tidsfristen för att väcka talan om tystnadsplikt för- längas. Vi bedömer att två veckor är för kort tid under sådana förhål- landen som kan råda under krig, krigsfara och extraordinära förhål- landen. En så kort tidsfrist kan nämligen leda till att tystnadsplikten förfaller bara för att det inte går att nå domstolen. Enligt den nuvar- ande arbetsrättsliga beredskapslagen finns dock ingen tidsfrist för väckandet av talan om tystnadsplikt. Detta har nackdelen att frågan om tystnadsplikt kan förbli olöst under obestämd tid, vilket vi inte heller tycker är lämpligt. Vi anser i stället att talan om tystnadsplikt bör väckas inom den tidsfrist som finns i 65 § medbestämmande- lagen, dvs. inom tre månader efter det att förhandlingen har avslutats. På så vis förlängs tidsfristen samtidigt som den samordnas med reglerna

177

Anpassningar i medbestämmandelagen

SOU 2023:79

om tidsfrist för förhandling, vilket bidrar till överskådligheten av olika regler som ska gälla under krig, krigsfara och extraordinära för- hållanden.

Reglerna om tystnadsplikt i 21 § medbestämmandelagen gäller inte för offentliganställda enligt 42 § lagen om offentlig anställning eftersom dessa omfattas av sekretessbestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Den arbetsrättsliga beredskapslagens regler om tystnadsplikt gäller därför inte heller för offentliganställda. Vi anser att det inte finns skäl att ändra den ordningen. Offentlig- anställda bör därför även fortsättningsvis undantas från en bered- skapsbestämmelse om tystnadsplikt.

7.2.8Skadestånd bör kunna utgå för brott mot tystnadsplikten

Förslag: Part som bryter mot tystnadsplikt gällande uppgift som har betydelse för totalförsvaret ska ersätta den skada som röjan- det orsakar.

Part som åberopar tystnadsplikt ska ersätta den skada som be- gäran orsakar, om kravet på tystnadsplikt varit obefogat och parten har insett eller borde ha insett det.

Om någon som företräder arbetsgivare eller organisation gör sig skyldig till handling som avses i första stycket svarar arbets- givaren eller organisationen för skadan.

Brott mot tystnadsplikten enligt 21 § medbestämmandelagen kan leda till skadeståndsansvar enligt 56 § medbestämmandelagen. Vi anser att detta även bör gälla för brott mot den tystnadsplikt som vi föreslår i kapitel 7.2.7. För detta behövs det dock ingen särskild be- stämmelse eftersom 56 § medbestämmandelagen ska tillämpas på de beredskapsbestämmelser som vi föreslår.

Att part inte kan bortse från en begäran om tystnadsplikt som denne bedömer vara obefogad och att tidsfristen att väcka talan ut- sträcks, innebär att parten kan vara tvungen att upprätthålla en obe- hövlig tystnadsplikt under en lång tid. Precis som enligt den nuvar- ande arbetsrättsliga beredskapslagen bör därför part som påkallar tystnadsplikt, som denne vet eller borde ha insett var obefogad, vara skyldig att betala skadestånd. I 56 § medbestämmandelagen finns en regel som innebär att den som bryter mot tystnadsplikt enligt lagen

178

SOU 2023:79

Anpassningar i medbestämmandelagen

eller som otillbörligen utnyttjar vad denne fått kännedom om ska ersätta uppkommen skada. Skadestånd kan utgå både för ekonomisk och ideell skada (prop. 1975/76:105 bilaga 1, s. 421). Vi anser att även part som under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden binder motparten till tystnadsplikt trots att denne vet eller borde ha insett att begäran var obefogad bör ersätta uppkommen skada.

För att beredskapsbestämmelsen inte ska avvika mer än nödvän- digt från bestämmelserna i medbestämmandelagen bör, i likhet med 56 § medbestämmandelagen, en arbetsgivare eller organisation svara för skada som orsakas av den som företräder arbetsgivaren eller orga- nisationen.

7.2.9Tidsfrist för att påkalla förhandling

och väcka talan vid domstol bör förlängas

Förslag: I stället för vad som anges i 37 § medbestämmandelagen ska fristen för påkallande av central förhandling i 64 § med- bestämmandelagen och för väckande av talan i 65 § medbestäm- mandelagen tillämpas.

Vi har tidigare bedömt att vissa ändringar behöver göras avseende medbestämmandelagens tidsfrist för när förhandling ska hållas efter att part har påkallat förhandling.

I 63–69 §§ medbestämmandelagen finns allmänna regler om tids- frister för påkallande av lokal och central förhandling samt för väck- ande av talan i tvister gällande lagen. Även om det under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden kan uppstå problem med de allmänna kommunikationerna, och det därför kan uppstå svårigheter med att hålla dessa frister, anser vi att det inte i nuläget bör göras några änd- ringar i dessa bestämmelser. Fristerna i medbestämmandelagen bör därför vara tillräckliga även under svårare förhållanden. Om det under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden ändå skulle uppstå be- hov av ändringar i tidsfristerna kan regeringen ändra dem genom före- skrifter enligt det allmänna bemyndigandet i den arbetsrättsliga bered- skapslagen att göra ändringar och tillägg i medbestämmandelagen. Det är även möjligt att förlänga fristen för väckande av talan genom bemyndigandet i förfarandelagen.

179

Anpassningar i medbestämmandelagen

SOU 2023:79

I 34, 35 och 37 §§ medbestämmandelagen finns dock vissa kortare tidsfrister som inte tillämpas under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden enligt den nuvarande arbetsrättsliga beredskapslagen.

Enligt 34 § tredje stycket ska arbetsgivaren omedelbart påkalla förhandling om denne använder undantaget från arbetstagarorgani- sationens tolkningsföreträde gällande arbetsskyldighet. Enligt 35 § ska arbetsgivaren omedelbart påkalla förhandling i vissa rättstvister om lön eller annan ersättning.

Vi bedömer att arbetsgivare även under krig, krigsfara och extra- ordinära förhållanden bör ha sådan kontakt med den lokala arbets- tagarorganisationen att denne omedelbart kan påkalla förhandling. Detta gäller särskilt i situationer där arbetstagarorganisationen ut- nyttjat sitt tolkningsföreträde då detta förutsätter kontakt mellan parterna. Vi anser därför att fristen för påkallande av förhandling inte behöver ändras under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

Läget är annorlunda när det gäller påkallande av central förhand- ling och väckande av talan i domstol. Enligt 37 § medbestämmande- lagen ska central förhandling påkallas inom tio dagar efter det att den lokala förhandlingen har avslutats och talan vid domstol ska väckas inom tio dagar efter det att förhandlingen har avslutats.

Vi befarar att dessa tidsfrister kan vara svåra att hålla under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Kommunikationerna inom landet kan vara avskurna eller bristfälliga och det kan vara svårt att visa att handlingar har skickats i tid. Vi anser därför att tidsfristerna i 37 § bör förlängas under krig, krigsfara och extraordinära förhållan- den. Vi har övervägt en förlängning på några dagar eller veckor, men befarar att en sådan förlängning skulle kunna visa sig vara otillräck- lig. Vi har även övervägt en vagare tidsfrist, exempelvis att begäran ska påkallas så snart det kan ske, men en sådan lösning kan leda till osäker- heter om preskription inträtt eller inte. Vi förordar därför att fristen för påkallande av central förhandling och väckande av talan i 37 § sam- ordnas med de allmänna fristerna i 63–69 §§ medbestämmandelagen. På detta sätt behöver parterna och domstolarna inte beakta några nya tidsfrister och det blir lättare för regeringen att modifiera fristerna under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden om sådant be- hov skulle uppstå.

Ett argument mot en sådan lösning kan vara att tvister enligt 34 och 35 §§ ska handläggas skyndsamt och att en sådan förlängning av tidsfristerna går emot det syftet. Vi anser dock att eftersom lokal

180

SOU 2023:79

Anpassningar i medbestämmandelagen

förhandling fortfarande ska påkallas omedelbart så kommer i vart fall förhandlingar att skyndsamt komma till stånd. Förslaget bör även innebära att bestämmelsernas syfte att tidigt klarlägga och dokumen- tera respektive partens inställning uppfylls (jfr prop. 1975/76:105 bilaga 1, s. 260–261).

Det är vidare möjligt att enligt 4 § medbestämmandelagen träffa kollektivavtal om avvikelser från bestämmelserna i 34–35, 37 och 63– 69 §§. Vi anser att detta även ska gälla för beredskapsbestämmelser som omfattar dessa bestämmelser. Parterna kan därför komma över- ens om andra tidsfrister för påkallande av förhandling eller väckande av talan om det bedöms vara lämpligt under krig, krigsfara och extra- ordinära förhållanden.

7.2.10Avvikelser från beredskapslagstiftningen får ske genom kollektivavtal

Bedömning: Genom ett kollektivavtal får det göras avvikelser från den arbetsrättsliga beredskapslagens beredskapsbestämmelser om ändringar och tillägg i 11, 12, 14, 21, 34, 37 och 38 §§ med- bestämmandelagen på samma sätt som från dessa bestämmelser.

När den arbetsrättsliga beredskapslagen antogs ansågs det vara möj- ligt att genom kollektivavtal göra avsteg från de ändringar och tillägg som gjordes i medbestämmandelagen i den arbetsrättsliga beredskaps- lagen, på samma sätt som under fredstid. Den arbetsrättsliga bered- skapslagen anslöt därför till reglerna om kollektivavtal i 4 § med- bestämmandelagen.

Vi anser att skäl saknas för att ändra denna ordning. Som vi redo- gjort för i kapitel 6.2.1 anser vi att det är positivt att arbetsmarkna- dens parter tar ansvar för arbetsmarknaden även under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Näringsidkare och arbetsmarknadens parter deltar i totalförsvarsplaneringen och har därför goda förut- sättningar att komma överens om hur arbetsrättsliga lagar behöver anpassas till olika verksamheters och totalförsvarets behov under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Arbetsmarknadens parter bör därför även fortsättningsvis kunna teckna kollektivavtal om av- steg från sådana beredskapsbestämmelser som ändrar bestämmelser i medbestämmandelagen och som parterna under normala förhållan-

181

Anpassningar i medbestämmandelagen

SOU 2023:79

den kan göra avsteg från genom kollektivavtal. För detta behövs det dock ingen särskild bestämmelse eftersom 4 § medbestämmande- lagen ska tillämpas på de beredskapsbestämmelser som vi föreslår gällande 11, 12, 14, 21, 34, 37 och 38 §§ medbestämmandelagen.

182

8Anpassningar i förtroendemannalagen

I detta kapitel redogör vi för de ändringar och tillägg som den arbets- rättsliga beredskapslagen (1987:1262) gör i lagen (1974:358) om fack- lig förtroendemans ställning på arbetsplatsen, fortsättningsvis kallad förtroendemannalagen som ska tillämpas under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Därefter överväger vi om de behöver anpassas för att uppfylla syftet att stärka totalförsvaret och att snabbt kunna anpassa arbetsrätten till krig, krigsfara och extraordinära för- hållanden samt lämnar förslag på nödvändiga ändringar.

8.1Den arbetsrättsliga beredskapslagens ändringar och tillägg i förtroendemannalagen

I den arbetsrättsliga beredskapslagens förarbeten diskuterades inte för- troendemannalagen särskilt utan det konstaterade enbart att även den lagens regler om förhandlings- och tolkningsföreträde behövde anpassas på samma sätt som lagen (1976:580) om medbestämmande i arbets- livet, fortsättningsvis kallad medbestämmandelagen, till beredskaps- situationen. Det innebar att 5 och 9 §§ förtroendemannalagen fick var- sitt tillägg i bilagan till den arbetsrättsliga beredskapslagen (prop. 1986/ 87:165 s. 16).

Vad gäller 5 §, som handlar om förtroendemannens arbetsförhål- landen eller arbetsvillkor, får arbetsgivaren normalt inte vidta den till- tänkta åtgärden om överläggning har påkallats förrän tillfälle till över- läggning har lämnats. Enligt den arbetsrättsliga beredskapslagen görs det dock möjligt för arbetsgivaren att vidta åtgärden trots att över- läggning påkallats” om ett uppskov med beslutet skulle föranleda stör- ningar i produktionen eller andra liknande påfrestningar till skada för totalförsvaret”.

183

Anpassningar i förtroendemannalagen

SOU 2023:79

Vad gäller 9 § utökades arbetsgivarens möjlighet att vägra den fack- liga förtroendemannen ledighet för fackligt arbete så att arbetsgiv- aren även kan vägra sådan ledighet om den ”medför risk för stör- ningar i produktionen eller andra liknande påfrestningar till skada för totalförsvaret”.

Bestämmelserna i förtroendemannalagen har inte förändrats sedan den arbetsrättsliga beredskapslagen infördes.

Förtroendemannalagen har dock ändrats genom att det i lagen har införts bestämmelser innebärande att en facklig förtroendemans anställ- ning numera inte upphör vid tvist om uppsägning förrän tvisten slut- ligt har avgjorts, om det är av särskild betydelse för den fackliga verk- samheten på arbetsplatsen att förtroendemannens anställning består. Förtroendemannen får inte heller stängas av på grund av de omständig- heter som har lett till uppsägningen, om det inte finns särskilda skäl (8 a §). Domstol kan även besluta interimistiskt i samma frågor under tvist om giltighet av ett avskedande (8 b §). Rätten att kvarstå i anställ- ning gällde tidigare generellt för alla arbetstagare och fanns då i 34 § och 35 § lagen (1982:80) om anställningsskydd, fortsättningsvis kallad anställningsskyddslagen. I samband med att detta skydd togs bort från anställningsskyddslagen bedömdes det dock finnas behov av att stärka skyddet för fackliga förtroendemän varför de nu aktuella bestämmel- serna infördes i förtroendemannalagen (prop. 2021/22:176 s. 115–118).

I den arbetsrättsliga beredskapslagens bilaga finns fortfarande de särskilda undantagen från reglerna om anställningens bestående under tvist i anställningsskyddslagen. Dessa gällde fram till den ovan nämnda lagändringen även fackliga förtroendemän och innebär att arbetstaga- rens anställning upphörde även om arbetstagaren gjorde gällande att uppsägningen var oriktig. Domstol kunde dock besluta interimis- tiskt att anställningen skulle bestå under tvisten. I sådant fall kunde inte heller arbetsgivaren stänga av arbetstagaren.

8.2Överväganden och förslag: Beredskapsbestämmelser om fackliga förtroendemän

Förtroendemannalagen syftar till att ge underlag och stöd åt det fack- liga arbetet på arbetsplatsen. Lagen är en förutsättning för att arbets- tagarnas medbestämmande ska realiseras enligt medbestämmande-

184

SOU 2023:79

Anpassningar i förtroendemannalagen

lagens intentioner. Detta sker exempelvis genom att förtroende- männen berättigas rätt till den ledighet som fordras för det fackliga uppdraget.

Vi bedömer att förtroendemännens arbete inte kommer att vara mindre viktigt under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Under sådana förhållanden kan nämligen samhället förväntas vara ut- satt för stora påfrestningar och sämre arbetsförhållanden. Detta talar för att förtroendemannalagen i stort ska lämnas oförändrad under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Vi anser dock, precis som gäl- lande medbestämmandelagen, att vissa modifikationer behöver göras gällande arbetsgivares skyldighet att förhandla med arbetstagarorga- nisationen före vissa åtgärder och avseende arbetstagarorganisatio- nens tolkningsföreträde. Dessa behandlas nedan.

8.2.1Omfattningen av överläggningsskyldigheten behöver förtydligas

Förslag: Om det behövs för att undvika störningar i produktionen eller andra liknande påfrestningar till skada för totalförsvaret be- höver arbetsgivare inte avvakta tills tillfälle till överläggning har läm- nats med den lokala arbetstagarorganisationen och förtroende- mannen enligt 5 § andra stycket förtroendemannalagen för att vidta sådan åtgärd som avses i 5 § första stycket förtroendemannalagen.

Vi har i kapitel 7.2.3 gällande medbestämmandelagen bedömt att det under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden kan finnas be- hov för arbetsgivaren att fatta beslut och åtgärder under tidspress och att arbetsgivaren därför kanske inte har möjlighet att förhandla med arbetstagarorganisationen före åtgärd vidtas eller beslut fattas. Detta gäller även arbetsgivarens skyldighet att överlägga med lokal arbets- tagarorganisation och förtroendeman om förtroendemannens arbets- förhållanden eller anställningsvillkor innan de tilltänkta åtgärd enligt 5 § förtroendemannalagen vidtas. Vi anser därför att det, precis som i den nuvarande arbetsrättsliga beredskapslagen, bör vara möjligt för arbetsgivare att vidta den tilltänkta åtgärden innan tillfälle till över- läggning har getts om ett uppskov med beslutet skulle föranleda stör- ningar i produktionen eller andra liknande påfrestningar till skada för totalförsvaret.

185

Anpassningar i förtroendemannalagen

SOU 2023:79

På samma sätt som vårt förslag gällande primärförhandlingsskyl- digheten i medbestämmandelagen bör regeln vara avsedd för rena undantagsfall där arbetsgivaren oförutsett kommer i ett läge där beslut måste fattas utan dröjsmål. Arbetsgivaren bör dock vara skyldig att vidta de åtgärder som är möjliga, exempelvis ta en informell kontakt med arbetstagarsidan före åtgärden vidtas.

8.2.2Arbetstagarorganisationernas tolkningsföreträde behöver begränsas

Förslag: Utan hinder av 9 § första stycket förtroendemannalagen får arbetsgivaren vägra en facklig förtroendeman sådan ledighet som framgår av 6 § och som medför risk för störningar i produktionen eller andra liknande påfrestningar till skada för totalförsvaret.

Vi har i kapitel 7.2.6 gällande medbestämmandelagen bedömt att för- hållandena under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden kan vara sådana att det inte är möjligt för arbetsgivaren att avvakta med en åtgärd till dess en tvist med arbetstagarorganisationen slutligt prövats, utan att det leder till skada för totalförsvaret. I sådana fall kan arbets- tagarorganisationens tolkningsföreträde innebära att arbetsgivaren tvingas acceptera arbetstagarorganisationens åsikt. I värsta fall skulle det kunna begränsa arbetsgivarens möjlighet att tillgodose totalför- svarets produktionsbehov. Vi anser därför att det under krig, krigs- fara och extraordinära förhållanden kan finnas skäl att begränsa arbets- tagarorganisations tolkningsföreträde för att tillgodose totalförsvarets behov.

Vi bedömer, i likhet med den nuvarande arbetsrättsliga bered- skapslagen, att arbetstagarorganisationens tolkningsföreträde gällande förtroendemans rätt till ledighet för att utföra sitt uppdrag behöver begränsas för att tillgodose totalförsvarets behov under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

Enligt 6 § har en facklig förtroendeman rätt till den ledighet som fordras för det fackliga uppdraget. Rättigheten är i och för sig be- gränsad. Den får inte ha större omfattning än vad som är skäligt med hänsyn till förhållandena på arbetsplatsen och får heller inte förläg- gas så, att den medför betydande hinder för arbetets behöriga gång. Enligt 9 § gäller dock arbetstagarorganisationens mening om det upp-

186

SOU 2023:79

Anpassningar i förtroendemannalagen

kommer tvist om tillämpningen av förtroendemannens ledighet för att utföra sitt uppdrag. Situationen kan vara sådan att arbetsgivaren be- höver förtroendemannens arbetsinsats och inte har tid att avvakta att en tvist med arbetstagarorganisationen om förtroendemannens ledig- het blir slutligt avgjord.

I 9 § andra stycket finns en möjlighet för arbetsgivaren att vägra sådan ledighet som äventyrar säkerheten på arbetsplatsen, viktiga sam- hällsfunktioner eller därmed jämförliga intressen. Vi anser att totalför- svarets produktionsbehov bör vara sådana viktiga samhällsintressen. Arbetsgivaren bör därför kunna göra avsteg från arbetstagarorgani- sationens tolkningsföreträde i sådana fall. Vi anser dock, precis som när det gäller primärförhandlingsskyldigheten i medbestämmande- lagen, att det bör göras klart att undantaget kan användas för att neka ledighet som medför risk för att störningar i produktionen eller andra liknande påfrestningar för totalförsvaret (se kapitel 7.1.4 och 7.2.3 om primärförhandlingsskyldigheten och uttalandena i den arbetsrättsliga beredskapslagens förarbeten prop. 1986/87:165 s. 15).

8.2.3Förtroendeman bör kvarstå i anställning under tvist om uppsägnings giltighet

Bedömning: Det behöver inte göras några förändringar av reglerna om facklig förtroendemans anställning under tvist för att tillgodose totalförsvarets behov under krig, krigsfara och extraordinära för- hållanden.

De fackliga förtroendemännen spelar en viktig roll på arbetsplatsen. De är arbetstagarorganisationens representant på arbetsplatsen och är den person som arbetsgivaren i första hand har kontakt med rörande arbetstagarfrågor. Denna roll motiverar att förtroendemännen har ett starkare anställningsskydd än andra arbetstagare och att deras anställ- ning ska bestå även om det pågår en tvist om deras uppsägnings giltighet (se prop. 2021/22:176 s. 116).

När den nuvarande arbetsrättsliga beredskapslagen antogs begrän- sades anställningsskyddet för samtliga arbetstagare, även fackliga för- troendemän.

Vi anser dock att totalförsvaret inte har behov av någon sådan bered- skapsbestämmelse och att fackliga förtroendemän därmed ska kunna

187

Anpassningar i förtroendemannalagen

SOU 2023:79

kvarstå i sin anställning under tvist om uppsägning eller avskedande om de är av särskild betydelse för den fackliga verksamheten på arbets- platsen. Skälen för att fackliga förtroendemän ska ha ett förstärkt anställningsskydd gäller än starkare under krig, krigsfara och extra- ordinära förhållanden då svåra förhållanden kan förväntas gälla och kommunikationen mellan arbetsgivaren och arbetstagarna kan kom- ma att vara särskilt ansträngd.

8.2.4Avvikelser från beredskapslagstiftningen får ske genom kollektivavtal

Bedömning: Arbetsmarknadens parter bör på samma sätt som under normala förhållanden kunna göra avvikelser genom kollektiv- avtal från de ändringar och tillägg som ska göras i 5 § förtroende- mannalagen under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

När den arbetsrättsliga beredskapslagen antogs avsågs det vara möj- ligt att genom kollektivavtal göra avvikelser från de ändringar och till- lägg som gjordes i förtroendemannalagen genom kollektivavtal, på samma sätt som under fredstid.

Som vi redogjort för i kapitel 6.4.8 anser vi att denna ordning ska behållas.

Det är enligt 2 § andra stycket förtroendemannalagen möjligt att under normala förhållanden teckna kollektivavtal om inskränk- ningar av en facklig förtroendemans rättigheter enligt 5 § förtroende- mannalagen. Det krävs då att kollektivavtalet på arbetstagarsidan har slutits eller godkänts av organisation som är att anse som central arbets- tagarorganisation enligt medbestämmandelagen. Det bör därför även vara möjligt att teckna kollektivavtal om sådana inskränkningar för förhållandena under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. För detta behövs det dock ingen särskild bestämmelse eftersom 2 § förtro- endemannalagen ska tillämpas på de beredskapsbestämmelser som vi föreslår.

188

9Anpassningar i anställningsskyddslagen

I detta kapitel redogör vi för de ändringar och tillägg som den arbets- rättsliga beredskapslagen (1987:1262) gör i lagen (1982:80) om anställ- ningsskydd, fortsättningsvis kallad anställningsskyddslagen under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

Därefter redovisar vi vår bedömning om den nuvarande bered- skapsregleringen behöver anpassas för att uppfylla syftet att stärka totalförsvaret och att snabbt kunna anpassa arbetsrätten till krig, krigsfara och extraordinära förhållanden, om det behövs några ytter- ligare anpassningar i anställningsskyddslagen samt lämnar förslag på hur en ny reglering kan utformas.

9.1Den arbetsrättsliga beredskapslagens ändringar och tillägg i anställningsskyddslagen

Den arbetsrättsliga beredskapslagen innehåller särskilda beredskaps- bestämmelser som bl.a. ändrar bestämmelserna i anställningsskydds- lagen. Anställningsskyddslagen ska således under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden tillämpas med de ändringar och tillägg som anges i bilagan till den arbetsrättsliga beredskapslagen (5 § den arbetsrättsliga beredskapslagen). Dessa beredskapsbestämmelser om- fattar anställningsskyddslagens bestämmelser om tidsbegränsade an- ställningar, omplacering av arbetstagare för att undvika uppsägning, turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist, företrädesrätt till återanställning, kvarstående i anställning under tvist om uppsägnings giltighet samt möjlighet att göra avsteg från anställningsskyddslagens och den arbetsrättsliga beredskapslagens regler genom särskilda kollektivavtal för krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Vi kommer nedan att redogöra för dessa bestämmelser.

189

Anpassningar i anställningsskyddslagen

SOU 2023:79

Vi har även uppmärksammat vissa andra bestämmelser i anställ- ningsskyddslagen som i dagsläget inte omfattas av några beredskaps- bestämmelser men där det kan finnas skäl att införa sådana. Dessa är reglerna om arbetsgivarens informationsskyldighet, som i huvudsak tillkommit sedan den arbetsrättsliga beredskapslagen trädde i kraft, och uppsägningstidsreglerna, som bara behandlades översiktligt i lagens förarbeten. Därutöver finns även reglerna om att en uppsagd arbets- tagare inte får förflyttas till annan ort under uppsägningstiden och att arbetstagare också har rätt till skälig ledighet från anställningen med bibehållna anställningsförmåner för att besöka arbetsförmedlingen eller på annat sätt söka arbete. Vi kommer därför även att redogöra för dessa bestämmelser och eventuellt behov att anpassa dem för förhållandena under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

9.1.1Tidsbegränsade anställningar

I förarbetena till den arbetsrättsliga beredskapslagen ansågs möjlig- heten att träffa tidsbegränsade anställningar behöva utvidgas under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden i syfte att öka rörlig- heten på arbetsmarknaden (prop. 1986/87:165 s. 16). Förarbetsut- talandet anslöt till de resonemang som tidigare gjorts i Ds A 1982:3. Där betonades att för att kunna forcera produktionen kommer före- tagen att behöva öka antalet anställda för att utföra arbetsuppgifter vars varaktighet man redan från början vet är begränsade. Av natur- liga skäl ansågs varaktigheten av en ökad produktion vara svårför- utsägbar eftersom det i en del fall beställs begränsade serier av en produkt och i andra fall förutsätts produktionen fortgå så länge kri- sen varar. Tidsbegränsade anställningar i syfte att klara av en pro- duktionstopp eller annan tillfällig arbetsbelastning var inte tillåtna enligt dåvarande gällande rätt men överenskommelser om sådana anställningar kunde i vissa fall träffas genom kollektivavtal. Ytterligare ett argument för att kunna tidsbegränsat anställa personal var att arbets- givare i ett s.k. skymningsläge kan vara tveksamma till att tillsvidare- anställa personal (Ds A 1982:3 s. 54).

Enligt den dåvarande lydelsen av 5 § anställningsskyddslagen fick anställningsavtal träffas för viss tid, viss säsong eller visst arbete om det föranleddes av arbetets särskilda beskaffenhet. Det fanns även några ytterligare möjligheter att träffa tidsbegränsade anställnings-

190

SOU 2023:79

Anpassningar i anställningsskyddslagen

avtal. Dessa avsåg vikariat, praktikarbete, feriearbete, tillfällig arbets- anhopning, i avvaktan på att arbetstagaren ska påbörja värnplikts- tjänstgöring och för pensionärer. I bilagan till den arbetsrättsliga beredskapslagen utvidgades detta så att avtal för viss tid, viss säsong eller visst arbete även får träffas om det behövs för att ”tillgodose totalförsvarets behov av arbetskraft”.

Sedan den arbetsrättsliga beredskapslagen trädde i kraft har möj- ligheten till tidsbegränsade anställningar öppnats upp ytterligare. Bestämmelsen i 5 § anställningsskyddslagen är numera betydligt vidare än bestämmelsen i den arbetsrättsliga beredskapslagens bilaga. De tidigare begränsningarna för att träffa avtal om tillfälliga anställ- ningar har avskaffats och det nya regelverket syftar till att i stället motverka att tidsbegränsade anställningar pågår under lång tid hos en och samma arbetsgivare. De särskilda reglerna för arbetstagare som ska börja tjänstgöring enligt totalförsvarspliktslagen och för arbetstagare över 65 år har därför bedömts som onödiga och avveck- lats (se prop. 2005/06:185 s.38–53, prop. 2006/07:111 s. 23–32 och prop. 2021/22:176 s. 135–153).

Den nuvarande bestämmelsen i 5 § anställningsskyddslagen om tidsbegränsade anställningar innebär tillsammans med 5 a §, som till- kommit efter att den arbetsrättsliga beredskapslagen antogs, att ar- betsgivare och arbetstagare fritt kan träffa avtal om särskild visstids- anställning men att en sådan anställning övergår till en tillsvidarean- ställning när arbetstagaren haft en eller flera sådana anställningar i sammanlagt mer än tolv månader under en femårsperiod. Detsamma gäller om arbetstagaren haft tidsbegränsade anställningar i form av sär- skild visstidsanställning, vikariat eller säsongsarbete i sammanlagt mer än tolv månader och anställningarna följt på varandra. Särskild viss- tidsanställning kan även enligt 25 § första stycket anställningsskydds- lagen ge företrädesrätt till återanställning i ny särskild visstidsanställ- ning om arbetstagaren haft en sådan anställning i sammanlagt mer än nio månader under de senaste tre åren (se prop. 2021/22:176 s. 135).

9.1.2Arbetsgivares skyldighet att lämna information till sina arbetstagare

Enligt anställningsskyddslagen ska arbetsgivare lämna viss informa- tion till sina arbetstagare. Nedan går vi igenom dessa informations- skyldigheter i den ordning som följer av anställningsskyddslagen.

191

Anpassningar i anställningsskyddslagen

SOU 2023:79

Information om arbetsvillkor

Arbetsgivare ska informera arbetstagarna skriftligt om alla villkor som är av väsentlig betydelse för anställningsförhållandet. Dessa vill- kor framgår av 6 c §. Informationsskyldigheten genomför Europa- parlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1152 av den 20 juni 2019 om tydliga och förutsägbara arbetsvillkor i Europeiska unionen, fort- sättningsvis kallat arbetsvillkorsdirektivet.

Om förutsättningarna för anställningen eller någon av de uppgif- ter som arbetsgivaren informerat om enligt 6 c § ändras ska arbets- givaren lämna skriftlig information om detta så snart som möjligt, dock senast den dag som ändringen ska börja tillämpas (6 e §).

Särskilda regler gäller för vilken information som ska lämnas och när detta ska ske till arbetstagare som ska arbeta utomlands (6 d) och för utstationerade arbetstagare (6 d § tredje stycket).

Information om lediga tillsvidare- och provanställningar

Arbetsgivare ska informera arbetstagare med tidsbegränsad anställning om lediga tillsvidare- och provanställningar. Skyldigheten genomför Rådets direktiv 1999/70/EG av den 28 juni 1999 om ramavtal för viss- tidsarbete undertecknat av EFS, UNICE och CEEP. Informationen får lämnas genom att den görs allmänt tillgänglig på arbetsplatsen. Till för- äldralediga arbetstagare med tidsbegränsad anställning ska informa- tionen, om arbetstagaren begärt det, lämnas direkt till honom eller henne (6 f §).

Information om sammanlagd anställningstid

Arbetsgivaren ska på begäran av en arbetstagare lämna skriftlig in- formation om arbetstagarens sammanlagda anställningstid (6 g §). Vidare ska arbetsgivaren på begäran av en tidsbegränsat anställd lämna skriftlig information om alla anställningar som har betydelse för tillämpning av 5 a § som i sin tur ger rätt till tillsvidareanställning om förutsättningarna däri har uppfyllts. För varje sådan anställning ska den tidsbegränsade anställningens form, tillträdesdag och slut- dag anges. Informationen ska lämnas inom tre veckor från det att begäran framställts. Vid beräkning av anställningstiden och vid be-

192

SOU 2023:79

Anpassningar i anställningsskyddslagen

dömning av vilka tidigare anställningar som omfattas av informa- tionsskyldigheten ska även anställningar hos en annan arbetsgivare beaktas om arbetstagaren bytt anställning inom en koncern eller genom en verksamhetsövergång (3 § första stycket 1–3).

Information till arbetstagare som begärt

annan anställningsform eller högre sysselsättningsgrad

En arbetstagare med tidsbegränsad anställning som begär en annan anställningsform eller en högre sysselsättningsgrad, eller om en ar- betstagare som är anställd tills vidare begär en högre sysselsättnings- grad, har efter viss anställningstid rätt till ett skriftligt svar från arbets- givaren. Ett sådant svar ska lämnas till arbetstagaren inom en månad efter begäran och i svaret ska arbetsgivaren ange skälen för arbets- givarens ställningstagande (6 h §).

Bestämmelsen genomför artikel 12 i arbetsvillkorsdirektivet (prop. 2021/22:151 s. 194).

Information om att tidsbegränsad anställning inte kommer att fortsätta

Arbetsgivaren ska informera tidsbegränsat anställda arbetstagare om att de inte kommer att få fortsatt anställning (15 §). Arbetstagarna ska få detta besked minst en månad före anställningstidens utgång under förutsättningen att arbetstagaren, när anställningen upphör, har varit anställd hos arbetsgivaren sammanlagt mer än tolv månader under de senaste tre åren eller sammanlagt mer än nio månader i sär- skild visstidsanställning under de senaste tre åren. Är anställnings- tiden så kort att besked inte kan lämnas en månad i förväg, ska be- skedet i stället lämnas när anställningen börjar.

Det finns även en specialbestämmelse som avser säsongsanställda arbetstagare.

Beskedet ska vara skriftligt och ange vad arbetstagaren ska iaktta om denne vill föra talan om att anställningen ska gälla tills vidare eller yrka skadestånd. I beskedet ska vidare anges om arbetstagaren har före- trädesrätt till återanställning eller inte samt om det krävs en anmälan för att arbetstagaren ska kunna göra gällande företrädesrätten (16 §).

193

Anpassningar i anställningsskyddslagen

SOU 2023:79

Information i samband med uppsägning eller avskedande

En arbetsgivare ska i samband med en uppsägning eller ett avske- dande av en arbetstagare informera om vad arbetstagaren ska iaktta för att göra gällande att uppsägningen eller avskedandet är ogiltigt samt på arbetstagares begäran uppge de omständigheter som åbero- pas som grund för en uppsägning eller avskedandet (8–9 och 19 §§).

9.1.3Omplacering vid uppsägning och i turordningssammanhang

I samband med omplacering för att undvika uppsägning eller i tur- ordningssammanhang (7 och 22 §§) ansågs det i den arbetsrättsliga beredskapslagens förarbeten finnas ett utrymme för att ta särskild hänsyn till de krav på forcerad produktion som totalförsvaret kan ha (prop. 1986/87:165 s. 16).

Enligt den dåvarande lydelsen av 7 § anställningsskyddslagen var en uppsägning inte sakligt grundad om det var skäligt att kräva att arbetsgivaren bereder arbetstagaren annat arbete hos sig. I den arbets- rättsliga beredskapslagens bilaga gjordes därför ett tillägg innebärande att vid bedömande av vad som skäligen kan krävas av arbetsgivaren ska beaktas intresset av att tillgodose totalförsvarets produktionsbehov.

Enligt den dåvarande lydelsen av 22 § anställningsskyddslagen gällde vid uppsägning på grund av arbetsbrist att om en arbetstagare endast efter omplacering kan beredas fortsatt arbete hos arbetsgivaren måste arbetstagaren ha tillräckliga kvalifikationer för det fortsatta ar- betet för att få behålla sin plats i turordningen. I den arbetsrättsliga beredskapslagens bilaga gjordes ett tillägg innebärande att vid bedöm- ningen om arbetstagaren har tillräckliga kvalifikationer ska även in- tresset att tillgodose totalförsvarets produktionsbehov beaktas.

Ändringar i omplaceringsreglerna

Omplaceringsreglerna har genomgått vissa ändringar sedan den ar- betsrättsliga beredskapslagen trädde i kraft.

I 7 § har begreppet saklig grund ersatts av sakliga skäl. Det har också lagts in en upplysning i första stycket om att sakliga skäl kan vara arbetsbrist eller förhållanden som hänför sig till arbetstagaren

194

SOU 2023:79

Anpassningar i anställningsskyddslagen

personligen. Begreppsändringen till sakliga skäl syftade inte till att ändra innebörden av arbetsbrist som grund för uppsägning utan en- bart till att förtydliga vilka omständigheter som har betydelse för bedömningen vid uppsägning på grund av personliga skäl. När det gäller uppsägning av personliga skäl innebär ändringen att vid den helhetsbedömning som ska göras, ska det inte längre göras någon avvägning mot arbetstagarens personliga intresse av att få behålla an- ställningen. Det vill säga att hänsyn inte ska tas till om arbetstagaren har en stor försörjningsbörda eller att arbetsmarknaden är sådan att han eller hon på grund av personliga förhållanden kan ha svårt att hitta en ny anställning. Det ska inte heller göras någon prognos om arbetstagaren i framtiden skulle kunna tänkas komma att åsidosätta sina skyldigheter i anställningen eller inte. I 7 § andra stycket har vidare tillägget gjorts att om arbetsgivaren tidigare har berett arbets- tagaren annat arbete hos sig på grund av förhållanden som hänför sig till arbetstagaren personligen, ska arbetsgivaren anses ha uppfyllt sin omplaceringsskyldighet. Undantagsvis, om det finns särskilda skäl, kan dock ytterligare en omplacering bli aktuell. Som exempel nämns att det har gått en längre tid från det att den första omplaceringen skedde (prop. 2021/22:176 s. 445–448). Arbetsgivarens omplacer- ingsskyldighet föreligger dock fortfarande bara om det är skäligt att kräva att arbetsgivaren bereder arbetstagaren annat arbete.

Omplacering till tjänst med lägre sysselsättningsgrad

Det har införts en ny bestämmelse i 7 a §. Den innebär att vid en omorganisation som på en och samma driftsenhet innebär att en eller flera arbetstagare, vars arbetsuppgifter är lika, ska erbjudas ompla- cering till nytt arbete som bara innebär sänkt sysselsättningsgrad så ska arbetstagare med kortare anställningstid erbjudas omplacering före arbetstagare med längre anställningstid och erbjudande med lägre sysselsättningsgrad lämnas före erbjudande med högre syssel- sättningsgrad.

195

Anpassningar i anställningsskyddslagen

SOU 2023:79

9.1.4Omställningstid före omplacering till tjänst med lägre sysselsättningsgrad

Det har sedan den arbetsrättsliga beredskapslagen trädde i kraft in- förts en ny bestämmelse i 7 b §. Den innebär att en arbetstagare som accepterar ett erbjudande om omplacering enligt 7 § andra stycket som bara innebär sänkt sysselsättningsgrad har rätt till en omställ- ningstid motsvarande arbetstagarens uppsägningstid från det att ar- betstagaren accepterar erbjudandet, dock längst tre månader. Under omställningstiden får arbetstagaren behålla sin sysselsättningsgrad och sina anställningsförmåner.

9.1.5Uppsägningstid

I 11 § anställningsskyddslagen regleras den uppsägningstid som en arbetstagare har rätt till vid en uppsägning. I 33 b § samma lag finns även särskilda bestämmelser om uppsägningstid för arbetstagare som har fyllt 69 år. Under den översyn av den arbetsrättsliga bered- skapslagstiftningen som gjordes på 1980-talet, diskuterades frågan om att förkorta uppsägningstidens längd. I Ds A 1982:3 s. 43 ansågs det finnas skäl för att begränsa uppsägningstiderna men denna slut- sats utvecklades inte närmare. I den arbetsrättsliga beredskapslagens förarbeten ansågs däremot inte finnas något behov av att förkorta uppsägningstiderna under krig, krigsfara och extraordinära förhål- landen för att öka rörligheten på arbetsmarknaden. Detta motivera- des med att en uppsagd arbetstagare är skyldig att ta annat arbete hos arbetsgivaren under uppsägningstiden för att inte tappa rätten till uppsägningslön (prop. 1986/87:165 s. 16–17).

Arbetstagares rätt till uppsägningstid har inte förändrats sedan den arbetsrättsliga beredskapslagen trädde i kraft.

9.1.6Förflyttning av arbetstagare och rätt till ledighet under uppsägningstid

Efter det att en arbetstagare har blivit uppsagd finns regler om vad som gäller under uppsägningstiden. Arbetstagaren får inte förflyttas till en annan ort under uppsägningstiden, om möjligheter för arbets- tagarens att söka nytt arbete därigenom skulle försämras på ett inte

196

SOU 2023:79

Anpassningar i anställningsskyddslagen

obetydligt vis. Under uppsägningstiden har arbetstagaren även rätt till skälig ledighet från anställningen med bibehållna anställningsför- måner för att besöka Arbetsförmedlingen eller på annat sätt söka ar- bete (14 §). Dessa regler fanns redan när den arbetsrättsliga bered- skapslagen trädde i kraft och omfattas inte av de ändringar som den lagen gör i anställningsskyddslagen.

9.1.7Turordning vid uppsägning på grund av arbetsbrist

När den arbetsrättsliga beredskapslagen trädde i kraft innebar tur- ordningsreglerna i 22 § anställningsskyddslagen att vid en uppsäg- ning på grund av arbetsbrist skulle arbetsgivaren fastställa en turord- ning för varje driftsenhet för sig. Arbetstagarnas plats i turordningen bestämdes därefter med utgångspunkt i varje arbetstagares samman- lagda anställningstid. Vid lika anställningstid gav högre ålder före- träde. Enligt 2 § anställningsskyddslagen var det dock möjligt att göra avsteg från turordningsreglerna i 22 § genom ett kollektivavtal som slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation.

I den arbetsrättsliga beredskapslagens förarbeten resonerades det kring att det kunde finnas en motsättning mellan totalförsvarets behov av ökade krav på effektivitet i produktionen och anställnings- skyddslagens regler om turordning vid uppsägning på grund av arbets- brist. Det noterades vidare att krav på att slopa eller jämka turord- ningsreglerna framförts från arbetsgivarhåll i beredskapsdelegationen. Det ansågs dock att dessa krav inte skiljde sig väsentligt från de som framställts från arbetsgivarsidan med sikte på den fredstida lagstift- ningen. Den lösning som har valts i anställningsskyddslagen var att låta parterna vidta de ändringar som kan behövas i turordningsreg- lerna genom kollektivavtal. Denna lösning bedömdes vara tillräcklig även vid krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Det infördes därför inga ändringar i turordningsreglerna genom den arbetsrätts- liga beredskapslagen (prop. 1986/87:165 s. 16).

Vad gäller det fredstida resonemanget om behovet av ytterligare undantag från turordningsreglerna kan nämnas att det i förarbetena till den då ganska nya anställningsskyddslagen redovisas önskemål från arbetsgivarna att det i lagen skulle införas en möjlighet att, utöver an- ställningstid och ålder, beakta individuell duglighet och lämplighet i enskilda fall. Detta önskemål motiverades av en oro för att inte kunna

197

Anpassningar i anställningsskyddslagen

SOU 2023:79

komma överens med arbetstagarsidan om avsteg från turordningsreg- lerna och att företag som drabbas av driftsinskränkning därför inte skulle kunna finna former för att nå effektiv och lönsam verksamhet med den personal som blir kvar (prop. 1981/82:71 s. 57).

Föredraganden höll dock inte med om att det fanns behov av fler undantag från turordningsreglerna utan konstaterade att det finns ett gemensamt intresse hos arbetsgivaren och arbetstagarna att ett företag som drabbas av driftsinskränkning kan finna former för att bli lönsamma. Det kan då vara nödvändigt att en viss eller vissa ar- betstagare får stanna kvar i verksamheten, oavsett anställningstid och ålder. Det råder enighet mellan parterna på arbetsmarknaden om detta. Den väsentliga frågan är inte om, utan på vilket sätt, avsteg från lagens huvudregel ska kunna göras. Huvudregeln enligt 22 § an- ställningsskyddslagen är att arbetstagare med längre anställningstid har företräde framför arbetstagare med kortare anställningstid. Denna regel har bl.a. sina rötter i de allmänna syftena att skydda äldre arbets- tagare och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga. Det är viktigt att avsteg från denna huvudregel bara får göras om det finns starka skäl i det enskilda fallet. Vidare finns det svårigheter att i lagregler med allmän tillämpning bestämma en säker och begriplig avgränsning av ett undantag för arbetstagare med särskilda kvalifikationer eller av särskilt stor betydelse för företaget utan allvarliga risker för en urholkning av anställningsskyddet. När särskilt starka skäl talar för en undantagslösning är det rimligt och naturligt att det sker i samråd mellan arbetsgivaren och arbetstagarnas organisation med utgångspunkt i en gemensam strävan att komma fram till vad situationen kräver. Att göra gällande att man inte åtminstone i all- mänhet kan nå fram till rimliga resultat den vägen är att i viss mån underkänna de lokala parternas vilja och förmåga. Det infördes där- för inte några ytterligare undantag (prop. 1981/82:71 s. 57–61).

Det verkar som att det var mot bakgrund av bl.a. detta resone- mang som bedömningen i den arbetsrättsliga beredskapslagens för- arbeten gjordes att det, utöver den justering som gjordes gällande omplacering, inte fanns behov av att jämka eller slopa turordnings- reglerna i beredskapssituationer, utan att den befintliga möjligheten för parterna att genom kollektivavtal göra avsteg från turordnings- reglerna var tillräcklig.

Sedan den arbetsrättsliga beredskapslagen antogs har det skett flera ändringar i paragrafen. Numera får arbetsgivaren undanta högst

198

SOU 2023:79

Anpassningar i anställningsskyddslagen

tre arbetstagare som enligt arbetsgivarens bedömning är av särskild betydelse för den fortsatta verksamheten från turordningen. Vidare går det att träffa ett kollektivavtal om undantag från turordningen på alla nivåer, så länge det mellan parterna i andra frågor gäller ett kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbets- tagarorganisation eller att ett sådant kollektivavtal tillfälligt inte gäl- ler (se 2 b § anställningsskyddslagen).

9.1.8Företrädesrätt till återanställning

Arbetstagare som sagts upp på grund av arbetsbrist har, under vissa förutsättningar, företräde till anställning i den verksamhet där de ti- digare varit sysselsatta. Detsamma gäller arbetstagare som anställts för begränsad tid enligt 5 § anställningsskyddslagen och som på grund av arbetsbrist inte fått fortsatt anställning. Företrädesrätten gäller från tidpunkten då uppsägningen skedde eller besked lämna- des eller skulle ha lämnats enligt 15 § första stycket och därefter till dess nio månader har förflutit från den dagen då anställningen upp- hörde. Vissa särskilda regler gäller för säsongsanställning (25 §). Om flera arbetstagare har företrädesrätt bestäms turordningen dem emellan utifrån deras sammanlagda anställningstid hos arbetsgivaren (26 §). För att en arbetstagare ska kunna utnyttja sin företrädesrätt måste denne ha anmält sitt anspråk på företrädesrätt till arbetsgiva- ren. En arbetstagare som antar ett erbjudande om återanställning be- höver inte tillträda den nya anställningen förrän efter skälig över- gångstid (27 §). Vidare måste en arbetsgivare som avser att anställa en arbetstagare när någon annan har företrädesrätt till återanställ- ning i verksamheten först förhandla med den berörda arbetstagar- organisationen (32 §).

Vid anställning i staten får återanställningsrätten inte samma be- tydelse som på arbetsmarknaden i övrigt. Det beror på att en före- trädesberättigad person inte kan konkurrera ut mer kvalificerad per- son eftersom ett beslut om anställning i staten ska grundas på sakliga grunder, som förtjänst och skicklighet (4 § lagen om offentlig an- ställning och 12 kap. 5 § regeringsformen). Även en icke företrädes- berättigad måste därför kunna söka en ledig anställning i staten och konkurrera med den som har företrädesrätt. Arbetstagare som åbe- ropar sin företrädesrätt ses därför enbart som sökande till lediga an-

199

Anpassningar i anställningsskyddslagen

SOU 2023:79

ställningar i konkurrens med övriga sökanden (se prop. 1974:174 s. 63–64 och 68 samt prop. 1993/94:65 s. 64–65).

Även reglerna om företrädesrätt till återanställning ansågs poten- tiellt kunna vara problematiska för totalförsvarets behov av ökad effektivitet i produktionen. Till skillnad från turordningsreglerna ansågs det dock finnas skäl att slopa företrädesrätten under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden (prop. 1986/87:165 s. 16). Företrädesrätten suspenderades genom att det i den arbetsrättsliga beredskapslagens bilaga skrevs in att bestämmelserna i 25–27 och 32 §§ anställningsskyddslagen inte skulle tillämpas. Vidare togs reg- lerna i 8 § andra stycket och 16 § andra stycket bort, som gäller ar- betsgivarens skyldighet att informera arbetstagaren om denne har företrädesrätt till återanställning och behöver göra en anmälan för att kunna göra sin företrädesrätt gällande.

Flera andra bestämmelser i anställningsskyddslagen hänvisar till 25–27 och 32 §§. Dessa bestämmelser ska fortfarande gälla under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden men justeras på så sätt att de inte hänvisar till de suspenderade reglerna i 25–27 och 32 §§. Det gäller 3 § som handlar om beräkningen av anställningstid och den dåvarande lydelsen av 2 § och 33 §§, som handlar om förutsätt- ningarna för att avvika från lagen genom kollektivavtal och om undantag från företrädesrätten för arbetstagare som fyllt 65 år. Nu- mera finns bestämmelser som motsvarar den dåvarande lydelsen av 2 och 33 §§ i 2 b och 33 b §§.

Suspenderingen av företrädesrätten fick även betydelse för stats- anställda eftersom den då gällande lagen (1976:600) om offentlig an- ställning hänvisade till anställningsskyddslagens bestämmelser om företrädesrätt. Detta förändrades inte genom den nuvarande lagen om offentlig anställning, som trädde i kraft 1994.

Sedan den arbetsrättsliga beredskapslagen trädde i kraft har företrä- desrätten ändrats. Som beskrivits ovan gäller numera företrädesrätten under nio månader i stället för ett år, från den dag då anställningen upphörde. För att få företrädesrätt till ny särskild visstidsanställning, en anställningsform som inte fanns när den arbetsrättsliga bered- skapslagen trädde i kraft, räcker det med att arbetstagaren varit anställd i sådan anställning i sammanlagt nio månader under de senaste tre åren. Vidare har deltidsanställd som anmält till sin arbetsgivare att han eller hon vill ha högre sysselsättningsgrad under vissa förutsättningar

200

SOU 2023:79

Anpassningar i anställningsskyddslagen

företrädesrätt till sådan anställning enligt 25 a § anställningsskydds- lagen (se prop. 2021/22:176 s. 135–143).

9.1.9Anställning under tvist om en uppsägnings giltighet

När den arbetsrättsliga beredskapslagen trädde i kraft innebar 34 § anställningsskyddslagen att vid tvist om en uppsägnings giltighet upphörde inte anställningen förrän tvisten slutligt avgjorts. Arbets- tagaren fick heller inte stängas av från arbetet på grund av de om- ständigheter som föranlett uppsägningen annat än om det fanns sär- skilda skäl. Arbetstagaren hade också rätt till lön och andra förmåner så länge anställningen bestod. Det fanns dock i paragrafens tredje stycke en möjlighet för domstol att, för tiden intill det slutliga avgö- randet, besluta att anställningen skulle upphöra vid uppsägnings- tidens utgång eller den senare tidpunkt som domstolen bestämmer.

I den arbetsrättsliga beredskapslagens förarbeten uttalas att det antogs finnas begränsade resurser för tvistelösning vid domstol eller i skiljenämnd under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Arbetstagarna borde därför inte kunna utnyttja situationen genom att förlänga sin anställning enbart genom att yrka att uppsägningen ska förklaras ogiltig (prop. 1986/87:165 s. 16–17). Det gjordes där- för genom den arbetsrättsliga beredskapslagens bilaga en ändring i 34 § andra stycket anställningsskyddslagen innebärande att anställ- ningen inte automatiskt skulle fortsätta under tvist om ogiltighet om uppsägningen. I stället skulle domstol kunna besluta interimistiskt att anställningen skulle bestå tills tvisten slutligt avgjorts. Har dom- stol meddelat ett sådant beslut, får arbetsgivaren inte stänga av arbets- tagaren från arbete på grund av de omständigheter som har föranlett uppsägningen och arbetstagaren har rätt till lön och andra förmåner så länge anställningen består.

Bestämmelsen i 34 § anställningsskyddslagen har ändrats utan att det gjorts några överväganden om samma justering även bör göras i bilagan till den arbetsrättsliga beredskapslagen. Inledningsvis har rekvisitet saklig grund ersatts med begreppet sakliga skäl som en följd av en ändring av 7 § anställningsskyddslagen. Vidare har de tidigare andra och tredje styckena tagits bort. Detta innebär att anställningen upphör efter uppsägningstidens utgång, även om det föreligger en tvist om uppsägningens giltighet och att avstängningsförbudet inte

201

Anpassningar i anställningsskyddslagen

SOU 2023:79

längre finns kvar. I ett nytt andra stycke har det införts en bestämmelse som innebär att domstol vid tvist om ogiltighet av uppsägning inte kan fatta interimistiskt beslut i fråga om anställningen ska bestå efter uppsägningstidens utgång (prop. 2021/22:176 s. 455–456).

9.1.10Avsteg från beredskapsbestämmelserna genom beredskapsavtal

När den arbetsrättsliga beredskapslagen trädde i kraft reglerades möjligheten att göra avsteg från anställningsskyddslagens bestäm- melser genom kollektivavtal i 2 § anställningsskyddslagen. Bestäm- melsen avsågs även gälla när den arbetsrättsliga beredskapslagen ska tillämpas. Som redogjorts för i kapitel 6.1.5 är det möjligt att genom kollektivavtal göra avsteg från flera av de ändringar och tillägg som görs i anställningsskyddslagen. För anställningsskyddslagen gäller det den arbetsrättsliga beredskapslagens ändringar i 5 § om tids- begränsade anställningar samt i 7 § och 22 § om omplacering för att undvika uppsägning och i turordningssammanhang.

Genom den arbetsrättsliga beredskapslagen suspenderas vidare reglerna i 25–27 och 32 §§ som handlar om företrädesrätt till återan- ställning samt de delar av 8–16 §§ som handlar om arbetsgivarens skyldighet att lämna information om rätten till företrädesrätt till återanställning. Det innebär att anställningsskyddslagen inte hindrar parterna att träffa kollektivavtal i dessa frågor.

Det är endast ändringen i 34 § anställningsskyddslagen, om att det krävs interimistiskt beslut från domstol för att arbetstagares an- ställning ska fortsätta under tvist, som det inte är möjligt för par- terna att styra genom kollektivavtal.

Kollektivavtalsregleringen i 2 § anställningsskyddslagen har för- ändrats ett flertal gånger både vad avser bestämmelsens disposition och innehåll utan att hänsyn tagits till ändringarnas inverkan på den arbetsrättsliga beredskapslagen. Vad gäller paragrafens disposition är den numera uppdelad i flera olika paragrafer som fått benämningen 2–2 d §§. Möjligheten att göra avsteg från 5 § om tidsbegränsade an- ställningar och 22 § om omplacering i turordningssammanhang finns numera i 2 b § och möjligheten att göra avsteg från 7 § om sakliga skäl och omplacering för att undvika uppsägning finns i 2 c §.

Förutsättningarna för att träffa kollektivavtal i anställningsskydds- lagen har vidare förändrats sedan den arbetsrättsliga beredskapslagen

202

SOU 2023:79

Anpassningar i anställningsskyddslagen

trädde i kraft. Det tidigare kravet i 2 § andra stycket på att ett kollektivavtal skulle ha slutits eller godkänts av en central ar- betstagarorganisation, som bl.a. omfattade 5 § och 22 §, har slopats. I stället gäller enligt 2 b § anställningsskyddslagen att ett kollektiv- avtal som avviker från anställningsskyddslagens regler i dessa frågor får träffas på vilken nivå som helst på arbetstagarsidan. Ska det träf- fas ett avtal på lägre nivå än förbundsnivå eller motsvarande, krävs dock att det i andra frågor gäller kollektivavtal som har slutits eller godkänts på förbundsnivå (se prop. 1996/97:16 s. 1–2).

Det har vidare i den nya 2 c § i anställningsskyddslagen införts en särskild bestämmelse om avsteg från 7 § första stycket när det gäller vad som ska anses utgöra sakliga skäl och 7 § andra stycket om om- placering. I dessa fall krävs att avtalet har slutits av en sådan sam- manslutning av centrala arbetstagarorganisationer som avses i 6 § tredje stycket i medbestämmandelagen (prop. 2021/22:176 s. 438).

9.2Överväganden och förslag: Beredskapsbestämmelser om anställningsskydd

Nedan följer våra överväganden och förslag på ändringar och tillägg i anställningsskyddslagen för krig, krigsfara och extraordinära för- hållanden.

9.2.1Möjligheterna att träffa tidsbegränsade anställningsavtal är tillräckliga

Bedömning: Det behöver inte göras några ändringar av anställ- ningsskyddslagens bestämmelser om tidsbegränsade anställningar för att tillgodose totalförsvarets behov under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

Vi ser, precis som när den arbetsrättsliga beredskapslagen trädde i kraft, att det under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden kan finnas behov för arbetsgivare att anställa arbetstagare för kortare tidsperioder. För att kunna öka produktionen kommer arbetsgivarna sannolikt att behöva öka antalet anställda. Det är dock troligt att det kommer vara osäkert hur länge behovet av extra arbetskraft kommer

203

Anpassningar i anställningsskyddslagen

SOU 2023:79

att bestå. Arbetsgivarna kan därför vara tveksamma till att tillsvida- reanställa personal.

Bestämmelsen om visstidsanställningar i 5 § anställningslagen ger dock arbetsgivare möjlighet att anställa arbetstagare med särskild visstidsanställning, vikariat och anställning för säsongsarbete. Arbets- givaren behöver vid användande av särskild visstidsanställning inte ange något särskilt skäl till att anställningen ska tidsbegränsas. Anställningsskyddslagens regler om särskild visstidsanställning ger därmed arbetsgivarna större möjligheter till visstidsanställning än de som finns i den nuvarande den arbetsrättsliga beredskapslagens bilaga.

Det kan argumenteras för att det ändå bör införas en särskild an- ställningsform som kan användas under krig, krigsfara och extraordi- nära förhållanden. En sådan korttidsanställning skulle kunna utformas så att den upphör när samhället återgår till det normala igen. Det skulle då vara möjligt att koppla särskilda turordnings- eller uppsägningstids- regler till anställningen och undanta den från att övergå till en tillsvida- reanställning enligt 5 a §. Den ursprungliga arbetskraften skulle där- med skyddas från att bli uppsagd vid en eventuell minskning av driften när krigstillståndet väl upphör. Det skulle även bli enklare för arbets- givaren att omplacera och säga upp sådan personal.

Dessa argument avser dock inte att bättre kunna möta totalför- svarets behov av att öka möjligheten att anställa arbetstagare för viss tid utan skulle snarare möjliggöra avsteg från andra regler som syftar till att skydda arbetstagare i tidsbegränsade anställningar.

Vi anser därmed att 5 § anställningsskyddslagen är tillräcklig för att tillgodose totalförsvarets behov av att arbetsgivare ska kunna an- ställa arbetstagare för kortare perioder. Det behövs därför inte nå- gon beredskapsbestämmelse som ger ytterligare möjligheter att an- ställa arbetstagare för viss tid under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

9.2.2Att tidsbegränsade anställningar kan övergå

till en tillsvidareanställning behöver inte ändras

Bedömning: Det behöver inte göras några ändringar i anställnings- skyddslagens regler om att en tidsbegränsad anställning under vissa förhållanden övergår till en tillsvidareanställning för att tillgodose totalförsvarets behov under krig, krigsfara och extraordinära för- hållanden.

204

SOU 2023:79

Anpassningar i anställningsskyddslagen

Enligt 5 a § anställningsskyddslagen övergår en särskild visstidsan- ställning till en tillsvidareanställning om arbetstagaren har varit an- ställd hos arbetsgivaren i särskild visstidsanställning mer än tolv må- nader under en femårsperiod, eller under en period då arbetstagaren haft tidsbegränsade anställningar hos arbetsgivaren i form av särskild visstidsanställning, vikariat eller säsongsarbete och anställningarna följt på varandra. Ett vikariat övergår till en tillsvidareanställning när arbetstagare har varit anställd hos arbetsgivare i vikariat i sammanlagt mer än två år under en femårsperiod. Det innebär att om en arbets- givares behov av extra personal under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden fortsätter tillräckligt länge så kan arbetsgivaren komma att ha fler tillsvidareanställda arbetstagare än vad denne behöver. Det kan därför argumenteras för att tidsbegränsade anställningar inte bör övergå till tillsvidareanställningar under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. På det sättet är arbetsgivare friare att anpassa sin arbetsstyrka till de rådande förhållandena och behöver inte säga upp personal med hänvisning till arbetsbrist om totalförsvarets behov av verksamheten skulle minska.

Vi anser att det inte finns något behov av att begränsa tidsbegrän- sade anställningars övergång till tillsvidareanställningar under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Dels tar det relativt lång tid för arbetstagare att arbeta upp den tid som behövs för att anställ- ningen ska omvandlas, dels är det motiverat att arbetstagarna ges en större anställningstrygghet om beredskapssituationen pågår över tolv månader. Om arbetsbrist skulle uppstå har arbetsgivaren ändå möjligheten att säga upp personal. Detta kan visserligen innebära att tidsbegränsat anställda, som fått sin anställning omvandlad till en tillsvidareanställning, kan ha en bättre plats i turordningen än en se- nare anställd som direkt fått en tillsvidareanställning men så är fallet redan under normala förhållanden. Vi bedömer vidare i kapitel 9.2.7 att det inte behöver göras några andra ändringar i turordningsreg- lerna under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden än att vid bedömningen av om en arbetstagare har tillräckliga kvalifikationer för fortsatt arbete så ska intresset av att tillgodoseendet av totalför- svarets produktionsbehov beaktas. Även det talar för att det inte ska göras några ändringar i den nu aktuella bestämmelsen.

Att suspendera bestämmelsen bedömer vi slutligen vara ett omo- tiverat ingrepp i balansen mellan arbetsmarknadens parter. I de fall

205

Anpassningar i anställningsskyddslagen

SOU 2023:79

parterna i en viss bransch skulle anse att tidsbegränsade anställningar inte bör övergå till en tillsvidareanställning är det möjlighet att göra avsteg från bestämmelsen genom beredskapsavtal.

9.2.3Arbetsgivares informationsskyldighet bör begränsas

Förslag: En arbetsgivare behöver inte ge en arbetstagare som är anställd för begränsad tid enligt 5 § anställningsskyddslagen be- sked enligt 15 § första stycket anställningsskyddslagen om att ar- betstagaren inte kommer att få fortsätta när anställningen upphör, om möjligheten att lämna ett sådant besked hindras av beredskaps- förhållandena.

Detsamma gäller sådana besked som ska lämnas enligt 15 § andra stycket anställningsskyddslagen till en säsongsanställd ar- betstagare, som när anställningen upphör har varit säsongs- anställd hos arbetstagaren mer än sex månader under de senaste två åren, inte kommer att få fortsatt säsongsanställning vid den nya säsongens början.

Under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden kan situationen för framför allt arbetsgivare verksamma inom totalförsvarsviktig verksamhet förväntas vara ansträngd. Detta gäller även för utföran- det av administrativa uppgifter. Sådana ålägganden framgår ofta av lag. Det är viktigt att utförandet av administrativa uppgifter inte sker på bekostnad av totalförsvarets produktionsbehov. Det kan därför finnas behov att göra lättnader i sådana regler i anställningsskydds- lagen som kan vara administrativt betungande för arbetsgivarna under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

Informationsskyldighetsreglerna är sådana regler som kan behöva ge vika för att arbetsgivare ska kunna upprätthålla totalförsvarets produktionsbehov. Det beror dels på att beredskapsförhållandena kan vara sådana att arbetsgivaren har svårt att uppfylla sina skyldig- heter att lämna information till arbetstagaren, dels kan arbetstagarens behov av informationen vara av mindre betydelse. Vad gäller infor- mationsskyldighetsreglerna gör vi följande överväganden.

206

SOU 2023:79

Anpassningar i anställningsskyddslagen

Information om arbetsvillkor

Arbetsgivare ska lämna information om arbetsvillkoren till arbets- tagare så snart som möjligt, dock senast den sjunde kalenderdagen efter det att arbetstagaren har börjat arbeta (6 c §). Vi bedömer att innehållet i informationen till övervägande del är av väsentligt värde för arbetstagaren och inte kan betraktas som överflödig. Skyldig- heten följer dessutom av arbetsvillkorsdirektivets artikel 4 och 5. Den snäva tidsgränsen kan dock vara svår för arbetsgivarna att hålla under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Att förlänga den tid som arbetsgivaren har på sig att lämna informationen borde dock inte ha någon avgörande betydelse för arbetsgivarens administ- rativa börda eftersom informationen ändå måste ges till arbetstagaren i någorlunda anslutning till att anställningen påbörjas. Vi förutsätter också att arbetsgivare har väl upparbetade rutiner för hur informa- tionen ska lämnas och att tidsfristen huvudsakligen bör kunna hållas. Vi föreslår därför ingen förändring av denna informationsplikt med anledning av beredskapsförhållandena.

Information om lediga tillsvidare- och provanställningar

Arbetsgivare ska informera arbetstagare med tidsbegränsad anställ- ning om lediga tillsvidare- och provanställningar (6 f §). Informa- tionen får lämnas genom att den görs allmänt tillgänglig på arbets- platsen. När det gäller föräldralediga arbetstagare med tidsbegränsad anställning ska informationen dock, om arbetstagaren begärt det, lämnas direkt till honom eller henne.

Vi bedömer att även denna bestämmelse kan anses som administ- rativt betungande för arbetsgivaren. Även här anser vi dock att arbets- givaren bör ha inarbetade rutiner för hur information ska hanteras. Vidare kan det under beredskapssituationen vara särskilt angeläget att så snabbt som möjligt få rätt personer på rätt plats. Arbetstagare som redan har arbetat på arbetsplatsen bör sannolikt ha större förutsättningar att snabbt komma in i arbetet och således bör det vara en fördel för arbetsgivarna att anställa dessa personer framför att nyanställa. Vi anser därför att det inte bör föreslås några änd- ringar i arbetsgivarens skyldighet att informera om lediga tillsvidare- och provanställningar.

207

Anpassningar i anställningsskyddslagen

SOU 2023:79

Information om sammanlagd anställningstid

Arbetsgivaren är enligt 6 g § anställningsskyddslagen skyldig att på begäran av en arbetstagare lämna skriftlig information om arbetstaga- rens sammanlagda anställningstid och information om alla anställ- ningar som har betydelse för tillämpning av 5 a § som i sin tur ger rätt till tillsvidareanställning om förutsättningarna däri har uppfyllts. In- formation ska lämnas inom tre veckor från det att begäran framställts.

Det kan även i detta fall argumenteras för att dessa regler är be- tungande för arbetsgivare och att de kan ha svårt att uppfylla skyl- digheten under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Syftet med reglerna är att arbetstagarna ska få reda på sin sammanlagda ar- betstid i syfte att kunna bevaka sin rätt till tillsvidareanställning eller göra sin företrädesrätt till återanställning gällande. Arbetsgivarna lär vid krig, krigsfara och extraordinära förhållanden i många fall ha ett ökat behov av att anställa arbetstagare. I sådana situationer är det sannolikt bättre att få in personer i driften så snart som möjligt och dessutom sådana som redan har haft en anställning hos arbetsgiva- ren. Arbetstagare som redan har arbetat på arbetsplatsen, möjligen med samma arbetsuppgifter som efterfrågas, bör sannolikt ha större förutsättningar att snabbt komma in i arbetet och det kan således vara en fördel för arbetsgivarna att anställa dessa personer. Det borde därför ligga i arbetsgivarnas intresse att denna bestämmelse gäller även vid krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Eftersom syftet med informationsskyldigheten är just att arbetstagare ska kunna få fortsatt anställning i verksamheten bör reglerna om informations- skyldigheten i denna del därför kvarstå oförändrade. Vi bedömer slutligen att arbetsgivare redan bör ha rutiner för hanteringen av in- formationen. Vi anser därför att det inte bör föreslås några ändringar i arbetsgivarens skyldighet att informera om sammanlagd anställ- ningstid.

Information till arbetstagare som begärt annan anställningsform eller högre sysselsättningsgrad

Bestämmelsen i 6 h § anställningsskyddslagen om arbetsgivarens skyldighet att besvara en tidsbegränsat anställds begäran om annan anställningsform eller högre sysselsättningsgrad är begränsad till tids- begränsat anställa som arbetat minst sex månader och till tills-

208

SOU 2023:79

Anpassningar i anställningsskyddslagen

vidareanställda personer. Bestämmelsen genomför artikel 12 i ar- betsvillkorsdirektivet. Det finns inga krav på hur arbetsgivarens ställningstagande ska vara formulerat eller vilka omständigheter som ska anges. Det enda kravet är att det ska ske skriftligt. Informationen bör i många fall, exempelvis då det inte finns några andra lediga an- ställningar, kunna vara väldigt kort. Tillämpningen av bestämmelsen och administrationen av informationen bör därför inte vara så be- tungande att den motiverar att bestämmelsen ändras eller suspende- ras under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Det är även möjligt för arbetsmarknadensparter att enligt 2 b § andra stycket femte punkten avvika från bestämmelsen genom kollektivavtal under vissa förutsättningar. Vi bedömer därför att det inte bör göras några ändringar i bestämmelsen under krig, krigsfara och extraordinära för- hållanden. Detsamma gäller om en arbetstagare som är anställd tills vidare begär en högre sysselsättningsgrad.

Information om att en tidsbegränsad anställning inte kommer att fortsätta

Arbetsgivaren ska enligt 15 § anställningsskyddslagen informera en arbetstagare som är anställd för begränsad tid enligt 5 § om att denne inte kommer att få fortsatt anställning när anställningen upphör. Ar- betstagaren ska få beskedet minst en månad före anställningstidens utgång. Detta gäller under förutsättning att arbetstagaren, när an- ställningen upphör, varit anställd hos arbetsgivaren sammanlagt mer än tolv månader under de senaste tre åren eller sammanlagt mer än nio månader i särskild visstidsanställning under de senaste tre åren. Är anställningstiden så kort att besked inte kan lämnas en månad i förväg, ska beskedet i stället lämnas när anställningen börjar. Det finns även en specialbestämmelse som avser säsongsanställda arbets- tagare (15 §).

Ett sådant besked ska även innehålla vad arbetstagaren ska iaktta om denne vill föra talan om att anställningen ska förklaras gälla tills vidare eller yrka skadestånd. I beskedet ska vidare anges om arbets- tagaren har rätt företrädesrätt till återanställning eller inte och om arbetstagaren behöver göra en anmälan först för att kunna göra sin företrädesrätt gällande (16 §).

Vi bedömer att informationsskyldigheten främst har karaktären av att vara ett instrument för arbetstagarnas möjligheter att planera

209

Anpassningar i anställningsskyddslagen

SOU 2023:79

sin framtid på arbetsmarknaden, vilket är ett vällovligt och berättigat intresse. Arbetstagare bör dock, oavsett om arbetsgivaren lämnar nå- gon information eller inte, ha god vetskap om när den tidsbegrän- sade anställningen kommer att upphöra och även ha beredskap för att söka en annan sysselsättning. Under normala förhållanden kan det finnas befogade skäl att arbetsgivaren delger arbetstagaren även sådan information. Under krig, krigsfara och extraordinära förhål- landen anser vi dock detta vara mindre prioriterat. Detta gäller sär- skilt då arbetstagaren genom 6 g § har rätt till information om sin sammanlagda arbetstid och bör därför även utan sådan information ha möjlighet att få tillgång till den information som denne behöver för att kunna bevaka sin rätt.

Informationen ska även omfatta frågan om arbetstagaren har fö- reträdesrätt till återanställning och om det krävs en anmälan för att företrädesrätten ska kunna göras gällande. Under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden bör denna information spela mindre roll för arbetstagaren eftersom vi föreslår att arbetsgivare inte behöver erbjuda en arbetstagare med företrädesrätt till återanställning enligt 25 § anställningsskyddslagen en ny anställning. Att arbetsgivaren kan underlåta att informera arbetstagaren om dennes företrädesrätt kan dock innebära att arbetstagaren missar att anmäla anspråk på sin företrädesrätt och därför inte får någon ny anställning när samhället väl återgår till normala förhållanden. Vårt förslag om avsteg från in- formationsskyldigheten i 15 § anställningsskyddslagen är dock endast avsedd för undantagssituationer och bör därför inte påverka särskilt många arbetstagare.

Vi anser därför att om det på grund av de rådande beredskapsför- hållandena är svårt för arbetsgivaren att under krig, krigsfara och ex- traordinära förhållanden administrera och överlämna ett besked en- ligt 15 § anställningsskyddslagen till arbetstagaren bör arbetsgivaren kunna överlämnas ett sådant besked en kortare tid innan anställ- ningen avslutas eller helt kunna underlåta att göra det.

Information i samband med uppsägning och avskedande

Vi bedömer att de upplysningar som arbetsgivaren ska delge arbets- tagare i en uppsägnings- eller avskedandesituation är av grundläg- gande betydelse för att arbetstagaren ska kunna bevaka sina rättig-

210

SOU 2023:79

Anpassningar i anställningsskyddslagen

heter. Detta gäller både informationen om vad arbetstagare ska iakt- ta för det fall denne vill göra gällande att uppsägningen eller avsked- andet är ogiltigt och information om de omständigheter som arbets- givaren åberopas som grund för uppsägningen eller avskedandet. Att arbetstagaren har rätt till information om de omständigheter som åberopas till grund för att anställningen upphör och att arbetsgivaren är skyldig att ange detta bör motverka tvister på grund av missförstånd och bristfällig information vilket bör vara särskilt an- geläget under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden då dom- stolarna kan förväntas ha begränsade resurser. Rättigheterna till in- formation under dessa förhållanden är vidare intimt förknippade med arbetstagarens möjligheter att försörja sig vilket är ytterligare ett skäl för varför den inte bör begränsas. Vi anser därför att det inte är lämpligt att begränsa anställningsskyddslagens regler i dessa avse- ende.

9.2.4Hänsyn till totalförsvarets produktionsbehov behöver tas vid omplacering

Förslag: Intresset av att tillgodose totalförsvarets produktions- behov ska beaktas vid bedömningen av om det är skäligt att kräva att arbetsgivaren bereder arbetstagaren annat arbete hos sig enligt 7 § andra stycket anställningsskyddslagen och om en arbetstagare har tillräckliga kvalifikationer för det fortsatta arbetet enligt 22 § fjärde stycket anställningsskyddslagen.

Bedömning: Bestämmelsen i 7 a § anställningsskyddslagen om omplacering till nytt arbete som bara innebär sänkt sysselsätt- ningsgrad behöver inte anpassas.

Omplacering för att undvika uppsägning och omplacering i turordningssammanhang

Den arbetsrättsliga beredskapslagen gör ett tillägg i 7 och 22 §§ an- ställningsskyddslagen som innebär att intresset av att tillgodose totalförsvarets behov ska beaktas vid bedömningen av om arbets-

211

Anpassningar i anställningsskyddslagen

SOU 2023:79

tagaren kan omplaceras. Tilläggen motiveras inte närmare i den arbets- rättsliga beredskapslagens förarbeten.

Vi tolkar dock bestämmelsen som att arbetsgivare kan underlåta att omplacera en arbetstagare om omplaceringsprocessen i sig och tiden som arbetstagaren behöver för att lära sig nya arbetsuppgifter kan påverka effektiviteten av sådan produktion som behövs för totalförsvaret. Detta är dock bara ytterligare en aspekt i den helhets- bedömning som arbetsgivaren alltid ska göra vid en omplacering. Vid en omplacering enligt 7 § måste det fortfarande finnas en ledig tjänst att omplacera arbetstagaren till och vid en omplacering enligt 22 § måste omplaceringsplatsen ingå i den driftsenhet som omfattas av arbetsbristen.

Vidare måste den som ska omplaceras till en annan befattning ha tillräckliga kvalifikationer för det nya arbetet. Det betyder att arbets- tagaren ska ha de allmänna kvalifikationer som normalt ställs på den som söker det arbete det är fråga om. Under normala förhållanden anses det vara skäligt att kräva att arbetsgivaren bereder en arbetsta- gare annat arbete hos sig om arbetstagaren kan utföra arbetsuppgif- terna efter en viss inlärningstid (prop. 1973:129 s. 159). Någon pre- cisering av vad som anses vara en viss kortare inlärningstid framgår inte av förarbetena utan får bedömas i varje enskilt fall. I rättspraxis har det uttalats att en inskolningsperiod i vissa kan vara upp till sex månader men att det inte är skäligt att godta upplärningstid därut- över (AD 1996 nr 42 och AD 2011 nr 39). I vissa fall kan dock mot bakgrund av arbetstagarens tidigare utbildning och erfarenhet två till tre månader anses vara en rimlig upplärningstid (AD 1998 nr 50). Det är normal inskolning och inte omskolning som avses för de nya arbetsuppgifterna. Företagets storlek och resurser samt de utbild- ningsresurser som ett företag vanligen erbjuder sina anställda och arbetstagare vid nyrekrytering, kan också påverka vad som anses skä- ligt (se ovan angivna rättsfall).

Under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden råder inte normala förhållanden. Den inskolningstid som under normala för- utsättningar är skälig kanske inte är det under krig, krigsfara och ex- traordinära förhållanden utan skulle innebära att den produktionstakt som totalförsvaret behöver inte kan upprätthållas. För att undvika ett sådant produktionsbortfall måste arbetsgivaren ha möjligt att under- låta att omplacera arbetstagare när arbetstagarens inskolningstid kan leda till en effektivitetsförlust som kan skada totalförsvaret.

212

SOU 2023:79

Anpassningar i anställningsskyddslagen

Det är dock inte möjligt att generellt ange hur lång inskolnings- period som kan godtas under krig, krigsfara och extraordinära för- hållanden. Förhållandena inom olika verksamheter kan variera stort beroende på totalförsvarets rådande behov. Det är möjligt att den normala inskolningstiden i vissa fall kan godtas, men det är också möjligt att en arbetstagare i andra fall kan behöva vara självgående i sina nya arbetsuppgifter efter en mycket kort introduktion. I ex- trema fall kanske efter bara någon dag eller vecka. Om arbetstagaren i ett sådant fall inte kan utföra arbetet inom den tidsram som är till- gänglig är det inte skäligt att kräva att arbetsgivaren bereder den ar- betstagaren annat arbete hos sig före andra arbetstagare som kan ut- föra det aktuella arbetet.

I de allra flesta fallen bör totalförsvarets produktionsbehov kunna tillgodoses samtidigt som arbetstagare inskolas på nya arbetsupp- gifter. De nu aktuella undantagen är avsedda att användas restriktivt och när det är särskilt motiverat i verksamheter av betydelse för totalförsvaret. Vid bedömningen om verksamheten omfattas av sådan produktion som är av betydelse för totalförsvaret bör arbetsgivaren ha vägledning av totalförsvarsplaneringen.

Vi anser därför att intresset av att tillgodose totalförsvarets pro- duktionsbehov under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden fortfarande bör vägas in i bedömningen om det är skäligt att kräva att arbetsgivaren bereder arbetstagaren annat arbete hos sig enligt 7 § andra stycket och om arbetstagaren har tillräckliga kvalifikationer för det fortsatta arbetet enligt 22 § fjärde stycket.

Omplacering till annat arbete med lägre sysselsättningsgrad

Sedan den arbetsrättsliga beredskapslagen antogs har också en ny regel införts i 7 a § anställningsskyddslagen. Den innebär att en ar- betsgivare ska iaktta vissa turordningsregler vid en omorganisation som på en och samma driftsenhet innebär att en eller flera arbets- tagare, vars arbetsuppgifter är lika, ska erbjudas omplacering enligt 7 § andra stycket till nytt arbete som bara innebär sänkt sysselsätt- ningsgrad. Vi bedömer att det inte finns behov av ändringar av be- dömningen av om arbetstagaren kan omplaceras i denna bestämmelse under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Detta eftersom omplaceringen endast innebär sänkt sysselsättningsgrad. Alla arbets-

213

Anpassningar i anställningsskyddslagen

SOU 2023:79

tagare som omfattas av bestämmelsen bör därmed kunna utföra arbetet utan att det inverkar på totalförsvarets produktionsbehov.

9.2.5Uppsägningstider bör inte förkortas

Bedömning: Arbetstagares rätt till uppsägningstid i anställnings- skyddslagen behöver inte förkortas i den arbetsrättsliga bered- skapslagen för att tillgodose totalförsvarets behov under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

Under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden kan totalför- svarsviktig verksamhet både behöva kunna trappa upp och ner sin verksamhet med kort varsel på grund av direktiv från totalförsvars- myndigheter eller på grund av andra förhållanden. För att tillgodose totalförsvarets behov kan arbetsgivare därför ha behov att säga upp personal på grund av arbetsbrist. Vid uppsägning av enstaka arbets- tagare bör inte anställningsskyddslagens regler om uppsägnings- tidens längd orsaka några större problem för verksamheter som är viktiga för totalförsvaret. Om arbetsgivaren däremot måste säga upp en stor del av arbetsstyrkan med kort varsel på grund av arbetsbrist, utan några lättnader av uppsägningstiden, kan företagets fortsatta lönsamhet och i förlängningen dess överlevnad äventyras. Detta kan exempelvis ske om ett större bolag behöver lägga ner del av sin verk- samhet medan andra delar av bolaget fortfarande räknas som sam- hällsviktig verksamhet.

För att sådana företag inte ska gå i konkurs kan det därför argu- menteras för att totalförsvaret har behov av att arbetstagarnas rätt till uppsägningstid vid arbetsgivares uppsägning på grund av arbets- brist förkortas. Även om det råder arbetsbrist i samhället i stort har arbetstagarna nämligen ingen skyldighet att ta en annan anställning så länge uppsägningstiden löper. Även om arbetsgivaren således inte har behov av arbetstagarnas arbetsinsats och har arbetsbefriat arbets- tagarna under uppsägningstiden på grund av att verksamheten an- passats till totalförsvarets intressen måste arbetsgivaren ändå betala uppsägningslönerna.

Om uppsägningstiden förkortas måste arbetstagarnas försörjning tryggas på annat sätt, vilket kan förväntas leda till ett högre tryck på arbetslöshetsförsäkringen. En förkortad uppsägningstid behöver i och

214

SOU 2023:79

Anpassningar i anställningsskyddslagen

för sig inte vara negativt. Genom att de uppsagda arbetstagarna skri- ver in sig hos Arbetsförmedlingen kommer de att kunna hänvisas till andra verksamheter som har behov av personal enligt lagen (1994:2077) om arbetsförmedlingstvång.

Vi anser dock att anställningsskyddslagens uppsägningstidsregler inte bör förändras under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

Det finns inget generellt behov av att förkorta arbetstagares upp- sägningstid vid arbetsbrist utan den ovan beskrivna situationen där ett totalförsvarsviktigt företag riskerar att gå omkull på grund av lönekostnader under den tid som det ställer om sin produktion be- döms vara ett undantagsfall. I de alla flesta situationer bör följderna av att ett bolag måste ställa om sin verksamhet och hur bolagen ska kompenseras av det allmänna ha klargjorts inom ramen för totalför- svarsplaneringen.

Arbetsmarknadens parter på central nivå kan vidare alltid i förväg reglera eventuella behov att förkorta, eller för den delen även för- länga, uppsägningstider under krig, krigsfara och extraordinära för- hållanden genom kollektivavtal. Täckningsgraden i Sverige är hög, nio av tio arbetstagare omfattas idag av kollektivavtal enligt uppgif- ter från Medlingsinstitutet. I verksamheter som har kollektivavtal gäller avtalen för alla medarbetare, oavsett om de är med i en arbets- tagarorganisation eller inte. Kollektivavtalsbundenheten bör dess- utom vara särskilt hög bland de bolag som kan förväntas behöva ställa om sin verksamhet med kort varsel och är viktiga för totalför- svaret. Vi anser därför att frågan om uppsägningstidernas längd främst är en fråga för arbetsmarknadens parter att reglera i bered- skapsavtal i de fall de bedömer det vara av betydelse för totalförsva- rets behov. Vi föreslår därför inga ändringar i uppsägningstidernas längd vid krig, krigsfara och extraordinära förhållanden i den arbets- rättsliga beredskapslagen.

I sammanhanget erinras om att i det fall den allmänna tjänsteplik- ten har aktiverats kan inte en arbetstagare som identifierats som vik- tig för totalförsvaret säga upp sig utan måste kvarstå i anställningen så länge som beredskapen är höjd. Vi anser därför att totalförsvaret inte har något behov av att ytterligare begränsa arbetstagarnas möj- lighet att säga upp sig eller den uppsägningstid som de i så fall har rätt till.

215

Anpassningar i anställningsskyddslagen

SOU 2023:79

9.2.6Arbetstagares möjlighet att söka annat arbete under uppsägningstid bör begränsas

Förslag: En uppsagd arbetstagare får förflyttas till annan ort under uppsägningstiden trots att arbetstagarens möjlighet att söka nytt arbete därigenom försämras mer än obetydligt, om det behövs för att tillgodose totalförsvarets produktionsbehov.

En arbetsgivare kan under uppsägningstiden vägra en uppsagd arbetstagare ledighet från anställningen för att besöka Arbetsför- medlingen eller på annat sätt söka arbete om det behövs för att tillgodose totalförsvarets produktionsbehov.

Under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden kan arbets- givare inom samhällsviktiga verksamheter förväntas ha ett ökat be- hov av arbetskraft. Den arbetsstyrka som finns tillgänglig kommer också att behöva kunna utnyttjas fullt ut. Detta kan även gälla per- sonal som har sagts upp, kanske på grund av att bolaget strukturerar om sin verksamhet. Att inte kunna omplacera arbetstagare till en annan ort under uppsägningstiden enligt 14 § anställningsskydds- lagen kan få negativa följder för verksamheten. Arbetsgivaren kan därför ha behov av att kunna omplacera arbetstagaren även om detta betydligt försämrar arbetstagarens möjligheter att söka annat arbete. Det kan av samma skäl saknas möjlighet att låta arbetstagare vara ledig kortare perioder för att besöka Arbetsförmedlingen eller på annat sätt söka arbete enligt samma bestämmelse.

Det kan argumenteras för att arbetstagarens rättigheter att inte bli omplacerad och att få ledighet för att söka annat arbete enligt 14 § inte bör påverka arbetsgivaren eller totalförsvaret i någon större om- fattning. Förbudet att omplacera arbetstagaren är inte absolut. Det är redan möjligt för arbetsgivare att omplacera arbetstagare, så länge arbetstagarens möjlighet att söka nytt arbete inte försämras för mycket. Med dagens tillgång till elektroniska lösningar för arbets- sökande och deltagande vid intervjuer bör denna möjlighet att söka arbete vara god, även på distans. Vad gäller skälig ledighet för att be- söka en arbetsförmedling eller på annat sätt söka annat arbete är den ledigheten inte särskilt omfattande. Vid krig, krigsfara och extra- ordinära förhållanden kan vidare innebörden av skälig ledighet anses vara mer begränsad. Särskilt om arbetstagaren är aktiv inom sam-

216

SOU 2023:79

Anpassningar i anställningsskyddslagen

hällsviktig verksamhet där möjligheterna för arbetsgivare att anställa arbetstagare styrs genom lagen om arbetsförmedlingstvång.

Mot detta talar att båda rättigheterna har karaktären av arbets- marknadspolitiska åtgärder. Vi anser att det är intressen som får vika för totalförsvarets behov av arbetskraft. Dessutom är dessa regler tillkomna i en tid då arbetssökande i regel var tvungna att personli- gen närvara vid intervjuer. Dagens tekniska utveckling medger nu- mera ofta att kommunikation mellan arbetssökanden och rekryte- rare, intervjuer, testning osv. sker med digitala hjälpmedel. Under pandemiåren 2019–2020, var det vanligt att sådana hjälpmedel använ- des och liknande anpassningar kan förväntas även under krig, krigs- fara och extraordinära förhållanden. Det är möjligt att sådana alter- nativ inte alltid kan användas under krig, krigsfara och extraordinära. Sådana förhållanden behöver dock inte innebära att kommunika- tioner störs i hela riket utan det är mycket möjligt att de fortfarande kan utnyttjas. Det bör därför under sådana förhållanden inte vara nödvändigt för en arbetssökande att vara på samma ort som arbetet finns som arbetssökanden söker.

Vi anser därför att en uppsagd arbetstagare bör kunna förflyttas till annan ort trots att arbetstagarens möjlighet att söka nytt arbete därigenom försämras och att en arbetsgivare kan vägra en uppsagd arbetstagare ledighet från anställningen för att besöka arbetsför- medlingen eller på annat sätt söka arbete om det behövs för att till- godose totalförsvarets produktionsbehov.

9.2.7Turordningsreglerna är i övrigt tillräckliga

Bedömning: Det behöver inte göras några ytterligare anpass- ningar av turordningsreglerna för att tillgodose totalförsvarets behov under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden, ut- över det ovanstående förslaget gällande omplacering i turordnings- sammanhang.

Enligt 22 § anställningsskyddslagen ska arbetsgivare vid uppsägning på grund av arbetsbrist iaktta vissa turordningsregler. Som huvud- regel har en arbetstagare med längre anställningstid företräde fram- för en arbetstagare med kortare anställningstid.

217

Anpassningar i anställningsskyddslagen

SOU 2023:79

I den arbetsrättsliga beredskapslagens förarbeten resonerades det kring att det kunde finnas en motsättning mellan totalförsvarets be- hov av ökade krav på effektivitet i produktionen och anställnings- skyddslagens regler om turordning vid uppsägning på grund av ar- betsbrist. Det hade framförts att turordningsreglerna kunde inne- bära att samhällsviktiga företag som behövde säga upp personal på grund av arbetsbrist under krig, krigsfara och extraordinära förhål- landen kunde förlora sina mest kvalificerade arbetstagare och därför tappa i produktion. Det infördes dock inte någon beredskapsbestäm- melse gällande turordningsreglerna i den arbetsrättsliga beredskaps- lagen, utöver att totalförsvarets produktionsbehov skulle beaktas vid bedömningen om en arbetstagare har tillräckliga kvalifikationer för att omplaceras enligt 22 § fjärde stycket anställningsskyddslagen, se kapitel 9.1.7 och 9.2.4. Detta motiverades med att den lösning som valts i anställningsskyddslagen, att låta parterna vidta de ändringar som kan behövas i turordningsreglerna genom kollektivavtal, bedömdes tillräcklig för att tillgodose totalförsvarets behov (prop. 1986/87:165 s. 16).

Sedan den arbetsrättsliga beredskapslagen trädde i kraft har tur- ordningsreglerna i 22 § anställningsskyddslagen ändrats. Numera finns en möjlighet för arbetsgivaren att innan turordningen fastställs undanta tre arbetstagare som enligt arbetsgivarens bedömning är av särskild betydelse för den fortsatta verksamheten. Denna möjlighet begränsas dock genom att om ett sådant undantag har gjorts, får inga ytterligare undantag göras vid en uppsägning som sker inom tre må- nader efter att den första uppsägningen skett.

Därutöver har möjligheten att teckna kollektivavtal om avsteg från turordningsordningen blivit enklare eftersom sådana kollektiv- avtal kan träffas på alla nivåer, så länge det mellan parterna finns ett kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbets- tagarorganisation i andra frågor eller att ett sådant kollektivavtal till- fälligt inte gäller (2 b §).

Vi anser, i likhet med uttalandena i den arbetsrättsliga bered- skapslagens förarbeten, att det inte behöver göras några ändringar av turordningsreglerna, utöver vårt förslag gällande omplacering i tur- ordningssammanhang som redogörs för i kapitel 9.2.4, för att till- godose totalförsvarets behov under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Särskilt under krig, krigsfara och extraordinära förhål- landen bör det finnas goda möjligheter för arbetsgivare och arbets-

218

SOU 2023:79

Anpassningar i anställningsskyddslagen

tagarorganisationer att träffa kollektivavtal om en turordning som tryggar företagets livskraft efter en driftsinskränkning. Dessutom har arbetsgivare numera möjlighet att undanta särskilt betydelsefulla arbetstagare från turordningen. Totalförsvarets behov av att sam- hällsviktiga verksamheter åter når en god produktionsnivå efter en driftsinskränkning bör därför tillgodoses av de befintliga bestäm- melserna i anställningsskyddslagen.

9.2.8Företrädesrätten till återanställning ska begränsas

Förslag: Arbetsgivare ska ges möjlighet att göra undantag från skyldigheten att erbjuda arbetstagare med företrädesrätt enligt 25 § anställningsskyddslagen återanställning under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

En arbetsgivare som gör ett sådant undantag behöver inte för- handla med berörda arbetstagarorganisationer enligt 32 § anställ- ningsskyddslagen före en anställning när någon annan har före- trädesrätt till återanställning.

Sådana undantag får inte användas av statlig arbetsgivare för anställningar som omfattas av lagen om offentlig anställning.

Begränsning av arbetstagares företrädesrätt till återanställning

Idag är företrädesrätten till återanställning helt suspenderad vid krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. I förarbetena till den ar- betsrättsliga beredskapslagen utvecklas inte skälen för varför före- trädesrätten ansågs vara problematisk.

Vi ser flera fördelar med att begränsa företrädesrätten till återan- ställning under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Det kan vara tidsödande för arbetsgivaren att ta kontakt med före detta anställda med företrädesrätt, invänta svar på om de accepterar an- ställningen och, om så var fallet, ge dem skälig övergångstid för att tillträda anställningen. Det kan också vara effektivare för arbetsgiva- ren att i stället annonsera ut tjänsten och genomföra en rekryterings- process. Arbetsgivaren kan också på det sättet lyckas rekrytera en arbetstagare med högre kompetens för tjänsten. Detta beror dock på vilka påfrestningar som råder i samhället på grund av totalförsvars-

219

Anpassningar i anställningsskyddslagen

SOU 2023:79

ansträngningen, t.ex. om det råder kommunikationssvårigheter eller personalbrist.

Vi bedömer att företrädesrätten till återanställning även fortsätt- ningsvis bör begränsas under krig, krigsfara och extraordinära förhål- landen. Det är inte rimligt att arbetsgivare först ska behöva försöka kontakta tidigare anställda för att erbjuda dem en återanställning under sådana förhållanden. Kommunikationerna kan vara bristfälliga och den tidigare anställde kanske inte längre befinner sig på samma plats som tidigare. Det är inte heller rimligt att en arbetsgivare under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden ska behöva avvakta med en nyanställning tills det har klarlagts om en tidigare anställd antar ett erbjudande om återanställning. Beroende på hur lätt det är att kontakta den tidigare anställde, hur lång övergångstid denne be- höver för att kunna tillträda anställningen och vilken inskolning som denne behöver kan företrädesrätten innebära att sådan verksamhet som är viktig för totalförsvaret påverkas.

Arbetsgivarens skyldighet att anställa arbetstagare med företrä- desrätt till återanställning kan även innebära problem om arbetsgiva- ren samtidigt är förbjuden att anställa arbetstagare som inte anvisats av en offentlig arbetsförmedling enligt en föreskrift som meddelats med stöd av regeringens bemyndigande i lagen om arbetsförmed- lingstvång.

Vi förutsätter vidare att i de fall där en återanställning av en tidi- gare anställd skulle gynna verksamheten så kommer arbetsgivare er- bjuda denne anställning, även om det inte finns någon sådan skyldig- het i anställningsskyddslagen. I vart fall så länge arbetsgivaren inte är förbjuden att anställa arbetstagare som inte anvisats av en offentlig arbetsförmedling.

Vi anser dock att den nuvarande ordningen där 25–27 §§ anställ- ningsskyddslagen inte ska tillämpas, hänvisningen till dessa paragra- fer tas bort ur andra paragrafer i anställningsskyddslagen och in- formationsskyldigheten gällande företrädesrätt i 8 och 16 §§ inte längre ska gälla är olämplig. Den kan nämligen innebära vissa till- lämpningssvårigheter och även få en rad svåröverblickbara konse- kvenser. Vi syftar då närmast på vad som händer med redan intjänad företrädesrätt när bestämmelserna inte längre ska tillämpas och om anställningstiden under krig, krigsfara och extraordinära förhållan- den kan kvalificera arbetstagare för företrädesrätt efter konfliktens slut. För att få företrädesrätt krävs nämligen att arbetstagaren har

220

SOU 2023:79

Anpassningar i anställningsskyddslagen

varit anställd viss tid. Det framgår dock inte av den arbetsrättsliga beredskapslagens förarbeten om arbetad tid under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden ska räknas när samhället väl återgår till normala förhållanden. Det framgår inte heller om en arbetstagare som har sagts upp medan företrädesrätten inte tillämpas har företrä- desrätt när samhället återgår till normala förhållanden. Möjligen ska tiden då räknas från det att anställningen avslutades men det är också möjligt att de som avslutar sin anställning under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden inte kan få företrädesrätt eftersom det vid tillfället för anställningens upphörande inte fanns några sådana regler. Detta skulle kunna leda till märkliga följder beroende på om beredskapen höjs under kortare eller längre perioder. Det är inte rimligt att alla arbetstagare ska förlora sin företrädesrätt för ett kor- tare krig, som sexdagarskriget 1967 mellan Israel och grannländerna Jordanien, Syrien och Egypten. Det är inte heller rimligt att arbets- tagare ska stå utan företrädesrätt om anställningen avslutas under slutet av en längre konflikt, som t.ex. andra världskriget som pågick mellan 1939 och 1945.

Ett alternativ till den nuvarande ordningen som tar bort alla bestäm- melser om företrädesrätt från anställningsskyddslagen är att företrä- desrätten till återanställning görs vilande. En sådan bestämmelse skulle kunna formuleras så att företrädesrätten till återanställning enligt 25 § anställningsskyddslagen tillfälligt inte ska tillämpas. Det behövs i ett sådant fall även bestämmelser om hur arbetstagaren ska kvalificera sig till företrädesrätt och om den ska vara tidsbegränsad. I sådant fall bör eventuellt även arbetsgivarens informationsskyldighet i 8 och 16 §§ ändras så att arbetsgivaren behöver informera arbetstagaren om att företrädesrätten är vilande samt när och hur en anmälan om att arbetstagaren gör gällande sin företrädesrätt ska göras.

Vi befarar dock att även en sådan lösning kan vara svår att tillämpa eftersom den innehåller flera specialregler som avviker från vad som gäller enligt anställningsskyddslagen. Om företrädesrätten enligt

25§ inte ska tillämpas under krig, krigsfara och extraordinära förhål- landen är det önskvärt att den kan sättas ur spel på ett så enkelt sätt som möjligt.

Vi föreslår i stället att det ska införas en undantagsbestämmelse som ger arbetsgivare möjlighet att göra undantag från skyldigheten att erbjuda arbetstagare med företrädesrätt till återanställning enligt

221

Anpassningar i anställningsskyddslagen

SOU 2023:79

25 § anställningsskyddslagen en återanställning under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden sådana förhållanden.

På det sättet kan en arbetstagares företrädesrätt enligt 25 § tillåtas fortgå med allt vad detta för med sig gällande avsteg genom kollek- tivavtal, informationsplikt, anmälan och undantag för pensionärer. Samtidigt tillgodoses totalförsvarets behov av att företrädesrätten i 25 § inte ska hindra arbetsgivare att snabbt kunna anställa den per- sonal som behövs i verksamheten.

Vi föreslår ingen frysning av tiden som företrädesrätten ska löpa. En sådan skulle nämligen kunna leda till att arbetsgivarna behöver beakta ett större antal företrädesberättigade vid anställningar efter att samhället har återgått till normala förhållanden igen. Det skulle även innebära att fler arbetstagare behöver konkurrera om den aktu- ella anställningen och att en arbetstagare kan få anställningen trots att denne avslutat sin anställning en längre tid tillbaka och därför kan anses ha en sämre anknytning till arbetsplatsen än en arbetstagare som sagts upp närmare i tiden. Vårt förslag innebär därför att om en anställning avslutas före eller under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden så kan arbetstagarens företrädesrätt hinna löpa ut, utan att denne kan utnyttja den. Om samhället återgår till normala för- hållanden innan företrädesrätten löper ut så kan dock arbetsgivaren inte göra några avsteg från arbetstagarens företrädesrätt.

Vidare finns möjligheterna kvar att sluta kollektivavtal om före- trädesrätten som gör att frågan kan anpassas till respektive bransch- förhållanden.

Det går att argumentera för att beredskapsbestämmelsen i den arbetsrättsliga beredskapslagen bör vara begränsad till verksamheter som tillgodoser totalförsvarets produktionsbehov. Vi anser dock att en sådan begränsning kan leda till problem. De verksamheter som har betydelse för totalförsvaret kan variera över tid och flera av svå- righeterna med att upprätthålla företrädesrätten, som störningar i de allmänna kommunikationerna, bör gälla för hela samhället. Vi anser därför att de ändringar och tillägg som görs i företrädesrätten för krig, krigsfara och extraordinära förhållanden bör omfattar alla arbets- givare.

222

SOU 2023:79

Anpassningar i anställningsskyddslagen

Särskilt om statligt anställdas företrädesrätt till återanställning

Företrädesrätten till återanställning innebär inte samma sak för stat- ligt anställda som för privatanställda. I ett statligt anställningsärende ska alltid den lediga anställningen lysas ut, även om det finns arbets- tagare med företrädesrätt. De arbetstagare som har anmält sitt an- språk på företrädesrätt till arbetsgivaren behandlas därefter som sökande i de anställningsprocesser inom myndigheten som de har arbetat på. Denna ordning beror på att anställningsskyddslagens reg- ler om företrädesrätt inte har företräde framför regeringsformens regler om tillsättandet av statliga tjänster.

Enligt 12 kap. 5 § andra stycket regeringsformen ska vid beslut om statlig anställning hänsyn endast tas till sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. En liknande bestämmelse finns även i 4 § lagen om offentlig anställning. Enligt förarbetena till regeringsformen innebär bestämmelsen att statliga tjänster ska tillsättas efter objek- tiva grunder utan hänsynstagande till ovidkommande omständig- heter. Med förtjänst avses närmast den vana som förvärvats genom föregående tjänstgöring och med skicklighet avses lämpligheten för befattning. Förtjänst och skicklighet är dock inte de enda sakliga grun- der som kan ingå i bedömningen utan endast exempel. Det är även möjligt att ta hänsyn till andra sakliga grunder, som arbetsmarknads- politiska och lokalpolitiska hänsyn (prop. 1973:90 s. 405–406). Före- trädesrätten till återanställning i anställningsskyddslagen anses vara en sådan arbetsmarknadspolitisk hänsyn som kan ingå i bedöm- ningen enligt 12 kap. 5 § andra stycket regeringsformen. Företrädes- rätten till återanställning har dock inte ansetts kunna vara ensamt avgörande för att få en anställning inom staten. För att uppfylla kraven i grundlagen anses det även nödvändigt att göra det möjligt för icke företrädesrättberättigade att kunna söka den lediga tjänsten och kon- kurrera med den som har företrädesrätt (se prop. 1974:174 s. 63–64 och 68 samt prop. 1993/94:65 s. 64–65).

Vi föreslår en beredskapsbestämmelse som ger arbetsgivare rätt att göra undantag från skyldigheten att erbjuda arbetstagare med fö- reträdesrätt till återanställning en ny anställning under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. En sådan bestämmelse påverkar inte företrädesrätten till återanställning i övrigt, vilken bl.a. innebär att arbetstagare fortfarande ska anmäla att de önskar ta i anspråk sin fö- reträdesrätt. Eftersom det finns förarbetsuttalanden om att den som

223

Anpassningar i anställningsskyddslagen

SOU 2023:79

anmält anspråk på återanställning inom staten anses som sökande till vissa tjänster är det möjligt att statliga arbetsgivare inte kan tillämpa en sådan undantagsbestämmelse som vi föreslår (se prop. 1994:174 s. 68). Förarbetsuttalandet tyder på att statliga arbetsgivare måste ta hänsyn till arbetstagare som har anmält anspråk på sin företrädesrätt i bedömningen om vem som ska få den aktuella anställningar. I annat fall kan det argumenteras för att anställningen, i strid med 12 kap. 5 § regeringsformen, inte går till den mest kvalificerade sökanden Detta tycks vara en oavsiktlig följd av hur anställningsskyddslagens regler om företrädesrätt till återanställning behandlas vid tillsättningen av anställningar som omfattas av lagen om offentlig anställning.

Vi bedömer att totalförsvaret inte har samma behov av att statliga arbetsgivare kan göra avsteg från företrädesrätten till återanställning som privat arbetsgivare. Flera av de tidsvinster som en suspendering av företrädesrätten kan innebära för privata arbetsgivare gäller näm- ligen inte för de statliga arbetsgivarna. Statliga arbetsgivare måste all- tid genomföra en rekryteringsprocess och behandlar då den företrädes- berättigade som en sökande till anställningen. De behöver därmed inte kontakta arbetstagare med företrädesrätt till återanställning och av- vakta dennes svar före de inleder en anställningsprocess. Vidare kan statliga arbetsgivare inte väga in arbetstagarens möjlighet att börja anställningen med kort varsel på samma sätt som privata arbets- givare. Detta beror på att de enligt 12 kap. 5 § regeringsformen vid beslut om statlig anställning endast ska ta hänsyn till sakliga grunder. Den företrädesberättigades rätt till skälig omställningstid bör därför ha mindre betydelse för statliga arbetsgivare. Vi bedömer därför att arbetstagares företrädesrätt till återanställning inte behöver begrän- sas för anställningar som omfattas av lagen om offentlig anställning under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Statliga arbets- givare kan därför undantas från den undantagsbestämmelse som vi föreslår. Vi anser att detta bör framgå av undantagsbestämmelsen.

Deltidsanställdas företrädesrätt

Vi ser inga skäl att begränsa deltidsanställdas företrädesrätt till en anställning med högre sysselsättningsgrad enligt 25 a § anställnings- skyddslagen. Dessa anställda finns redan på arbetsplatsen och om-

224

SOU 2023:79

Anpassningar i anställningsskyddslagen

fattas därför inte av de skäl som motiverar en begränsning av före- trädesrätten till återanställning enligt 25 §.

Förhandling om företrädesrätt

Enligt 32 § anställningsskyldighetslagen ska en arbetsgivare som av- ser anställa en arbetstagare när någon annan har företrädesrätt till återanställning enligt 25 § först förhandla med berörd arbetstagar- organisation. Eftersom arbetsgivaren inte behöver ta hänsyn till före- trädesrätten till återanställning i 25 § vid nyanställningar finns det inte heller skäl att denne ska behöva förhandla i sådana fall. Det- samma gäller om det finns flera företrädesberättigade arbetstagare och arbetsgivaren avser anställa en av dem.

9.2.9Inga ändringar behövs i reglerna om hanteringen av tvist om en uppsägnings giltighet

Bedömning: Det behövs inga ändringar i anställningsskydds- lagens regler om hanteringen av tvist om en uppsägning giltighet för att tillgodose totalförsvarets behov under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden.

En arbetstagare har inte längre rätt att kvarstå i anställningen vid tvist om uppsägningens giltighet. Ingenting i utredningen har fram- kommit som medför bedömningen att totalförsvarets skulle ha andra behov av att anställningen kvarstår under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden än i fredstid. Eftersom bestämmelsen i den nuvarande arbetsrättsliga beredskapslagen är överflödig bör det inte införas någon motsvarande bestämmelse i en ny arbetsrättslig beredskapslag.

225

Anpassningar i anställningsskyddslagen

SOU 2023:79

9.2.10Avvikelser från beredskapslagstiftningen genom kollektivavtal

Bedömning: Genom ett kollektivavtal får det göras avvikelser från den arbetsrättsliga beredskapslagens bestämmelser om änd- ringar och tillägg i 7 § andra stycket och 14, 15, 22 och 25 §§ an- ställningsskyddslagen på samma sätt som de ändrade bestämmel- serna.

När den arbetsrättsliga beredskapslagen antogs ansågs det vara möj- ligt att göra avvikelser från de ändringar och tillägg som gjordes i anställningsskyddslagen genom kollektivavtal, på samma sätt som under fredstid. den arbetsrättsliga beredskapslagen anslöt därför till 2 § anställningsskyddslagens regler om kollektivavtal.

Vi anser att skäl saknas för att ändra denna ordning. Som vi redo- gjort för i kapitel 6.2.1 anser vi att det är positivt att arbetsmarknad- ens parter tar ansvar för arbetsmarknaden även under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Näringsidkare och arbetsmarknad- ens parter deltar i totalförsvarsplaneringen och har därför goda förutsättningar att komma överens om hur arbetstidslagen behöver anpassas till olika verksamheters och totalförsvarets behov under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Arbetsmarknadens parter bör därför även fortsättningsvis kunna teckna kollektivavtal om avvikelser från sådana beredskapsbestämmelser som ändrar be- stämmelser i anställningsskyddslagen och som parterna under nor- mala förhållanden kan göra avvikelser från genom kollektivavtal.

Sedan den arbetsrättsliga beredskapslagen trädde i kraft har vidare kravet att kollektivavtal ska slutas eller godkännas av en central ar- betstagarorganisation för att vara giltigt mjukats upp. I stället gäller i flera frågor att kollektivavtal får träffas på vilken nivå som helst på arbetstagarsidan.

Det går att argumentera för att beredskapsavtal alltid bör träffas på central nivå. På det sättet skulle det underlätta för ansvariga myn- digheter att överlägga med rätt part och att de centrala arbetsgivar- och arbetstagarorganisationerna ges ett betydande inflytande över beredskapsavtalen.

Vi anser dock att kollektivavtal om ändringar i beredskaps- bestämmelser bör ske på samma nivå som liknande avvikelser skulle ha gjorts under normala förhållanden. Att ändra på systemet under

226

SOU 2023:79

Anpassningar i anställningsskyddslagen

krig, krigsfara och extraordinära förhållanden kan leda till osäkerhet om vad som gäller. Det är vidare värdefullt att det i så många frågor som möjligt går att teckna kollektivavtal även på lokal nivå. Situa- tionen kan ju vara sådan att behovet av att anpassa verksamheten uppstår först efter det att beredskapen har höjts men det saknas möj- ligheter att lyfta frågan till central nivå. Det är vidare parterna som styr vilken befogenhet som deras representanter har att förhandla med sina motparter. Eventuellt behov av att vissa frågor måste av- handlas på central nivå bör därmed kunna lösas utan att det skrivs in i beredskapslagstiftningen.

För detta behövs det dock ingen särskild bestämmelse eftersom anställningsskyddslagens bestämmelser som gör det möjligt att genom kollektivavtal avvika från lagen bör vara tillämplig på de be- redskapsbestämmelser som vi föreslår gällande 7 § andra stycket och 14, 15, 22 och 25 §§ anställningsskyddslagen.

227

10 Anpassning i ledighetslagar

I detta kapitel redogör vi för de ändringar och tillägg som görs i vissa lagar som ger arbetstagare rätt till ledighet under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden i den arbetsrättsliga beredskapslagen (1987:1262). Därefter analyserar vi om de uppfyller syftet att stärka totalförsvaret under sådana förhållanden och överväger om de bör ändras för att uppfylla totalförsvarets behov.

Vi har identifierat några ytterligare lagar som innebär rätt till ledighet för arbetstagare som tillkommit sedan beredskapslagstift- ningen antogs utan att det har gjorts några särskilda överväganden om deras tillämpning under krig, krigsfara och extraordinära förhål- landen. Vi redogör även för dessa lagar och analyserar om de behöver anpassas för att tillgodose totalförsvarets behov.

10.1Arbetstagares rätt till ledighet

Det finns flera s.k. ledighetslagar som ger arbetstagare rätt till semes- ter och annan ledighet. Kännetecknande för dessa är att de innehåller tvingande bestämmelser som ger arbetstagare rätt till ledighet utan att det är möjligt att genom kollektivavtal göra överenskommelser om att inskränka dessa rättigheter.

I den arbetsrättsliga beredskapslagens förarbeten görs vissa utta- landen om möjligheten att vara ledig under krig, krigsfara och extra- ordinära förhållanden. Där uttalas att allt eftersom en krissituation för- djupas, med ökade produktionskrav på vissa företag och en knapphet på arbetskraft på grund av inkallelser, ökar behovet att utnyttja den arbetskraft som finns kvar i företagen. Redan beviljade ledigheter måste ibland kunna avbrytas och återhållsamhet måste kunna iakttas med nya ledigheter. För att tillgodose totalförsvarets behov att be- gränsa arbetstagarnas ledigheter gjordes därför genom den arbets-

229

Anpassning i ledighetslagar

SOU 2023:79

rättsliga beredskapslagen anpassningar i fem ledighetslagar; semesterlagen (1977:480), lagen (1974:981) om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning, fortsättningsvis kallad studieledighetslagen, lagen (1978:410) om rätt till ledighet för vård av barn m.m., lagen (1979:1184) om rätt till ledighet för vissa föreningsuppdrag i skolan och lagen (1986:163) om rätt till ledighet för utbildning i svenska för invandrare, fortsättningsvis kallad SFI-lagen (prop. 1986/87:165 s. 17). Lagen om rätt till ledighet för vård av barn m.m. har seder- mera bytts ut till föräldraledighetslagen (1995:584).

Sedan den arbetsrättsliga beredskapslagen trädde i kraft har det tillkommit flera nya ledighetslagar. Vi kommer i detta sammanhang att behandla lagen (1988:1465) om ledighet för närståendevård, fort- sättningsvis kallad närståendevårdslagen, lagen (1997:1293) om rätt till ledighet för att bedriva näringsverksamhet, fortsättningsvis kal- lad näringsverksamhetslagen, lagen (1998:209) om rätt till ledighet av trängande familjeskäl och lagen (2008:565) om rätt till ledighet för att på grund av sjukdom prova annat arbete.

10.2Ledighetslagar som inte tillämpas vid krig, krigsfara och extraordinära förhållanden

Som ett led i att begränsa ledigheten bedömdes att tre av ledighets- lagarna helt skulle kunna suspenderas under svårare krislägen. Det gällde för det första studieledighetslagen som innebär en rätt för ar- betstagare till behövlig ledighet från anställningen för att kunna gå en utbildning (1 §). I princip all utbildning, allmän och facklig utbildning såväl som yrkesutbildning omfattas av lagen (prop. 1974:148 s. 61). Rätten till ledighet förutsätter dock att arbetstagaren har varit anställd en viss tid (3 §) och att arbetsgivaren har viss möjlighet att styra ledig- hetens förläggning (4 §).

För det andra skulle lagen om rätt till ledighet för vissa förenings- uppdrag i skolan suspenderas. Lagen innebär en rätt för arbetstagare att vara ledig från sin anställning för att utföra vissa uppdrag åt en ideell förening eller en annan jämförlig sammanslutning som arbets- tagaren tillhör. Uppdragen ska avse en uppgift som sammanslut- ningen har åtagit sig gentemot en kommun och som ska fullgöras under skoldag i grundskolan eller på dagtid inom allmän fritidsverk- samhet som anordnas för barn och ungdomar i skolpliktig ålder i

230

SOU 2023:79

Anpassning i ledighetslagar

anslutning till deras skoldag (1 §). Syftet med lagen är att möjliggöra för skolelever att få ökad kännedom om föreningsverksamheten i närsamhället genom att under skoldagen kunna delta i olika aktivi- teter som organiseras av olika föreningar (prop. 1978/79:159 s. 5–6). Rätten till ledighet är begränsat till nittio arbetstimmar per kalenderår och arbetstagaren ska ha varit anställd en viss tid för att kunna utnyttja rätten till ledighet fullt ut (3 §). Arbetsgivaren har möjlighet att vägra ledighet om den är för omfattande eller om ledigheten skulle medföra väsentlig olägenhet för arbetsgivarens verksamhet (5 §).

Den tredje lagen som skulle suspenderas var SFI-lagen som inne- bär att arbetstagare som har antagits till kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare eller motsvarande utbildning vid högskola har rätt att vara ledig från sin anställning för att delta i undervis- ningen (1 och 3 §§).

Lagarna suspenderas under krig, krigsfara och extraordinära för- hållanden genom införandet av en bestämmelse i 6 § den arbetsrätts- liga beredskapslagen (prop. 1986/87:165 s. 17).

10.2.1Överväganden om suspendering av vissa ledigheter under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden

Precis som när den arbetsrättsliga beredskapslagen togs fram under 1980-talet kommer ledigheter även i framtiden att behöva begränsas eller helt ställas in vid krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Annars finns risk att den produktion som är nödvändig för totalför- svaret påverkas negativt. Flera av ledighetslagarna innebär att arbetsta- garen har en rätt till ledighet. Arbetsgivaren har därför ingen möjlighet att neka ledighet och liten möjlighet att styra ledighetens förläggning. Det finns därför fortfarande behov av att begränsa eller upphäva vissa bestämmelser som ger arbetstagarna rätt till ledighet.

Bedömningen av om en ledighetslag kan tillämpas under sådana förhållanden eller om den behöver begränsas på något sätt måste göras för varje ledighetslag för sig. Detta eftersom syftet med och omfattningen av ledigheten varierar. En del bestämmelser ska ge möjlighet för arbetstagare att ta hand om sjuka och skadade familje- medlemmar, andra ge tid för återhämtning. Dessa ledigheter kan vara prioriterade för att stärka samhällets långsiktiga motståndskraft. Andra ledigheter har tillkommit för att stärka individens ställning på arbetsmarknaden, vilket vi inte anser vara lika prioriterat under krig,

231

Anpassning i ledighetslagar

SOU 2023:79

krigsfara och extraordinära förhållanden. Viktigt att poängtera är dock att även om rätten till ledighet suspenderas under sådana för- hållanden kan arbetsgivare och arbetstagare i många fall fortfarande komma överens om ledighet. Eftersom förhållandena kan skilja sig stort mellan olika regioner och verksamheter bör det vara möjligt för arbetsgivare att vara generösare med beviljandet av ledighet än den lägsta nivå som fastställs genom beredskapslagstiftningen när det finns tillfälle för det.

10.2.2Rätt till ledighet som inte ska tillämpas under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden

Förslag: När den arbetsrättsliga beredskapslagslagen ska tillämpas har en arbetstagare inte rätt till ledighet enligt

studieledighetslagen

lagen om rätt till ledighet för vissa föreningsuppdrag i skolan, och

SFI-lagen.

Studieledighetslagen, lagen om rätt till ledighet för vissa föreningsupp- drag i skolan och SFI-lagen ska enligt den nuvarande lagstiftningen inte tillämpas vid krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Vi be- dömer att det fortfarande finns skäl att begränsa arbetstagarnas rätt till ledighet under sådana förhållanden.

Möjligheterna för arbetstagare att fortbilda sig eller studera svenska bör vara ytterst begränsade under krig, krigsfara och extra- ordinära förhållanden. Det är troligt att många utbildningar ställs in och därför inte går att fullfölja. Syftet med ledigheterna är att stärka arbetstagarnas ställning på arbetsmarknaden. Detta syfte bör vara mindre prioriterat under sådana förhållanden. Arbetstagare bör där- för inte ha rätt till sådan ledighet.

Även rätten för arbetstagare att vara ledig från sin anställning för att kunna utföra vissa uppdrag åt en ideell förening bör begränsas. Sådan ledighet syftar till att möjliggöra för skolelever att få ökad kännedom om föreningsverksamheten i samhället. Vi anser att skol- elevers behov i detta avseende får vika för totalförsvarets produkt-

232

SOU 2023:79

Anpassning i ledighetslagar

ionsbehov under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden. Ar- betstagare bör därför inte heller ha rätt till sådan ledighet.

Vi anser dock att de aktuella lagarna inte bör suspenderas helt. Totalförsvarets behov av att arbetstagarnas rätt till sådan ledighet begränsas under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden bör i stället kunna tillgodoses genom beredskapsbestämmelser som endast upphäver arbetstagarnas rätt till ledighet. På det sättet kan arbets- tagarnas rätt till ledighet enligt lagarna begränsas i samma utsträck- ning som enligt den nuvarande arbetsrättsliga beredskapslagen. Sam- tidigt kan lagarnas bestämmelser i övrigt fortfarande tillämpas. Skyddsbestämmelser om bl.a. arbetstagares rätt till samma eller likvär- diga arbetsförhållanden och anställningsvillkor vid återgång, skade- stånd och domstolsprövning kan därmed fortfarande tillämpas.

Av de nu aktuella ledigheterna är det endast studieledighetslagen som anses uppfylla ett internationellt åtagande, nämligen ILO-kon- ventionen (nr 140) om betald ledighet för utbildning. Studieledig- hetslagen ansågs, tillsammans med det i Sverige väl utvecklade stu- diestödssystemet, vara tillräckligt för att svara mot konventionens krav på betald ledighet för studier (prop. 1975:63 s. 18–19).

Konventionen innehåller dock inget krav på att arbetstagare ska ha rätt till ledighet, utan föreskriver att varje medlemsstat ska ut- forma och genomföra en politik som syftar till att genom metoder lämpliga efter landets förhållanden och sedvanor och om så påkallas stegvis främja beviljandet av betald studieledighet (artikel 2). Denna politik ska bl.a. ta hänsyn till landets och de olika verksamhetsom- rådenas utvecklingsnivå och speciella behov (artikel 4). Beviljandet av betald studieledighet ska regleras genom nationell lagstiftning, kollektivavtal, skiljedom eller på något annat sätt som är förenligt med nationell praxis (artikel 5).

I ILO:s rekommendation (nr 148) om betald ledighet för studier uttalas vidare att åtgärder bör vidtas för att bl.a. uppmuntra arbets- tagarna att på bästa sätt utnyttja de undervisnings- och utbildnings- möjligheter som står dem till buds samt uppmuntra arbetsgivarna att bevilja arbetstagarna betald ledighet för studier (artikel 8 d–e). När förutsättningarna för erhållande av betald ledighet för studier be- stäms, bör hänsyn tas till de typer av undervisnings- eller utbild- ningsprogram som finns att tillgå och till arbetstagarnas och deras organisationers samt företagens behov, ävensom till det allmänna in- tresset (artikel 17.1).

233

Anpassning i ledighetslagar

SOU 2023:79

Vi bedömer att en begränsning av reglerna som ger arbetstagare rätt till ledighet för studier inte i sig bör innebära att Sverige handlar i strid med konventionen. Konventionen kräver nämligen inte infö- randet av en lag som ger arbetstagare en i det närmaste ovillkorlig rätt till studieledighet, som den svenska lagen. Det går att argumen- tera för att en begränsning av bestämmelserna innebär att Sverige inte för en politik som stegvis syftar till att främja beviljandet av be- tald studieledighet för arbetstagare. Enligt konventionen är det dock möjligt att ta hänsyn till arbetsgivarnas behov och det allmänna in- tresset vid utövandet av en sådan politik. Konventionen bör därför inte hindra att hänsyn tas till de särskilda förhållanden som kan råda under krig, krigsfara och extraordinära förhållanden, med särskilda behov av ökad produktion och sämre förutsättningar för utbildning.

10.2.3Innebörden för redan beviljad ledighet

Förslag: När en arbetstagare inte har rätt till ledighet enligt stu- dieledighetslagen, lagen om rätt till ledighet för vissa förenings- uppdrag och SFI-lagen förfaller ledighet som har beviljats med stöd av dessa lagar.

En arbetstagare som har beviljats ledighet enligt studieledig- hetslagen och SFI-lagen ska återgå till arbetet inom två veckor från det att rätten till ledighet upphörde.

Att en rätt till ledighet inte längre ska tillämpas kan innebära vissa problem för både arbetsgivare och arbetstagare. Vi anser att det är förhållandevis oproblematiskt att rätten till ledighet upphör i det fall den ännu inte har ansökts om eller har påbörjats. För arbetstagare som önskar begära ledighet innebär detta helt enkelt att de först måste komma överens med arbetsgivaren om det. Arbetsgivaren kan inför en sådan överenskommelse då ta hänsyn till de aktuella förhål- landena som råder i samhället och vilka krav som totalförsvaret stäl- ler på verksamheten.

För arbetstagare som redan har beviljats och påbörjat sin ledighet finns det dock skäl att förtydliga om ledigheten automatiskt upphör eller om redan beviljad ledighet ska få fortsätta tiden ut när arbets- tagarens rätt till ledighet inte ska tillämpas.

234

SOU 2023:79

Anpassning i ledighetslagar

Det finns inga övergångsbestämmelser i den nuvarande arbets- rättsliga beredskapslagen eller motivuttalanden i lagens förarbeten om innebörden av att lagarna suspenderas. Vi bedömer att innebör- den av att en ledighetslag inte längre ska tillämpas bör vara att grun- den för ledigheten upphör. Om en arbetstagare redan har påbörjat sin ledighet bör denne därför anses skyldig att återvända till sin an- ställning. Det finns dock ingenting som hindrar arbetsgivare och ar- betstagare från att komma överens om en lämplig tidpunkt för åter- inträde i anställningen som passar båda parter. Vi anser att detta även bör gälla när arbetstagares rätt till ledighet upphör enligt vårt förslag.

Det är inte självklart att ledighetens automatiska avbrytande är lämpligt för totalförsvaret, arbetsgivaren eller arbetstagaren. Verk- samheten kanske inte omfattas av totalförsvarsplaneringen. Arbets- givaren kanske inte heller har behov av arbetstagaren eftersom ar- betsgivaren kan ha anställt en vikarie. Arbetstagaren kan också ha svårt att inställa sig på arbetsplatsen om denne utbildar sig på annan ort, vilket i sin tur kan innebära att arbetstagaren måste ha tid på sig för att flytta tillbaka. Vi anser därför att villkoren för arbetstagarnas återgång till arbetsplatsen bör klargöras i den arbetsrättsliga bered- skapslagstiftningen.

I 10 § studieledighetslagen och 5 § SFI-lagen finns regler som gör det möjligt för en arbetstagare att avbryta ledigheten och återgå till arbetet. I sådana fall har arbetsgivaren möjlighet att skjuta på arbets- tagarens återgång till arbetet under en viss tid. Det är även möjligt att genom kollektivavtal avvika från tiden för arbetstagarens åter- gång i arbete i de båda bestämmelserna.

Det finns ingen bestämmelse i studieledighetslagen eller SFI- lagen som gör det möjligt att skjuta på återgången till anställningen när ledigheten avbryts på annat sätt än på begäran av arbetstagaren själv. Vi anser därför att detta behöver regleras i den arbetsrättsliga beredskapslagen. På det sättet kan det även klargöras att bestämmel- sen innebär att rätten till ledighet upphör, att redan beviljade ledig- heter ska avbrytas och att arbetstagaren ska återgå till arbetsplatsen inom en viss tid.

Vi anser inte att det är lämpligt att knyta återgången till att det är arbetstagaren själv som begär att få avbryta sin ledighet. Som kon- staterats ovan syftar beredskapsbestämmelsen till att trygga arbets- givarens behov av arbetskraft och den bör därför kunna ske mot ar- betstagarens vilja. Själva aktiveringen av bestämmelsen bör därför

235

Anpassning i ledighetslagar

SOU 2023:79

innebära att arbetstagaren är skyldig att inställa sig på arbetsplatsen inom viss tid och att arbetsgivarens är skyldig att låta arbetstagaren återuppta sitt arbete i samma omfattning som före ledigheten.

Vad gäller längden på tidsfristen anser vi att två veckor är en lämplig tid. En sådan tidsfrist motsvarar till viss del arbetsgivarens möjlighet att under fredstida förhållanden skjuta på arbetstagarens återgång till arbetet och bör vara möjlig för arbetstagaren. De nu ak- tuella rättigheterna till ledighet avser nämligen i huvudsak ledighet för utbildning som bör kunna avbrytas utan större svårigheter, om utbildningen inte redan har ställts in på grund av de rådande förhål- landena.

Ledighet för vissa föreningsuppdrag i skolan, vilket endast avser kortare ledigheter, bör vara ännu lättare för arbetstagaren att avbryta med kort varsel. Den lagen saknar även bestämmelser som ger ar- betstagaren rätt att avbryta ledigheten i förtid och för arbetsgivaren att skjuta på arbetstagarens återgång till arbetet. Vi anser därför att det avseende den lagen inte behövs någon bestämmelse som gör det möjligt för arbetstagaren att skjuta på återgången till anställningen om rätten till ledighet inte ska tillämpas.

Det är möjligt att en längre omställningsperiod skulle bedömas nödvändig vid en suspension av ledigheter som kan vara svårare för arbetstagaren att avveckla utan att riskera stora värden eller närstå- endes hälsa. Vi föreslår dock inte att rätten till någon sådan ledighet ska suspenderas.

Det står naturligtvis arbetsgivare och arbetstagare fritt att komma överens om en kortare eller längre tid för återgång i arbete.

10.2.4Kollektivavtal om avvikelse från tidsfristen för arbetstagarens återgång

Förslag: Genom ett kollektivavtal som på arbetstagarsidan har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation får det göras avvikelser i fråga om tiden för arbetstagarens återgång till arbetet.

Vi anser att det bör vara möjligt för arbetsmarknadens parter på cen- tral nivå att träffa kollektivavtal om avvikelse från en bestämmelse om att arbetstagaren ska återgå till arbetet i händelse av att en be-

236

SOU 2023:79

Anpassning i ledighetslagar